close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

1731.Регион как субъект и объект политических отношений в современной России

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное агентство по образованию
Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова
Т.С. Акопова
Регион как субъект и объект
политических отношений
в современной России
Ярославль 2006
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
УДК 323
ББК Ф3(2)12
А-40
Рекомендовано
Редакционно-издательским советом университета
в качестве научного издания. План 2006 года
Рецензенты:
В.Е. Жучков, канд. социол. наук, начальник ИПО
департамента градостроительства и архитектуры
Ярославской области; кафедра политологии и социологии
ЯГПУ им. К.Д. Ушинского
А 45
Акопова, Т.С. Регион как субъект и объект политических отношений в современной России : монография
/ Т.С. Акопова; Яросл. гос. ун-т. – Ярославль: ЯрГУ,
2006. – 176 с.
ISBN 5-8397-0482-2
В монографии рассматриваются проблемы, связанные
с функционированием региональных систем в политическом процессе современной России.
В работе предпринята попытка осмысления пространственного подхода к процессу регионализации и политической практике территориального устройства современной России
УДК 316
ББК С 550.35я73
© Ярославский
государственный
университет, 2006
© Т.С. Акопова, 2006
ISBN 5-8397-0482-2
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Введение
Политические и социально-экономические изменения в российском политическом пространстве последнего десятилетия
XX века свидетельствуют о том, что в России завершается процесс становления трехуровневого политического пространства.
Процесс регионализации, начавшийся в этот период, протекает
как сложный и противоречивый. Основными чертами его стали
объединения в системе управления, власти и бизнеса, коррупция,
протекционизм, стремление к формализации замкнутого политического пространства, ее особые статусные претензии. Результатом регионализации стал асимметричный и кризисный характер
развития регионов. Это создает угрозу российскому федерализму,
основным принципом которого объективно должна быть взаимодействие регионов федерации.
В 1990-е годы усилилась неоднородность политического
пространства России, что явилось следствием действия как внутренних, так и внешних факторов. Распались связи с ближним зарубежьем, которые уступили месту евроцентризму, углубился
раздел между западными и восточными регионами России; произошел спад регионального обмена, что, в свою очередь, вызвало
проблемы и противоречия в развитии отраслей производства
(транспорта, промышленности, сельского хозяйства).
Межклановая борьба за передел собственности и полномочий, структурный кризис сопровождались становлением новой
регионализации, нового типа структуризации российского политического пространства.
В этих условиях углубляются противоречия между регионами и Центром, между регионами, а также внутрирегиональные
противоречия.
Политическая практика зарубежных стран показывает, что
путь их разрешения – в развитии федерализма и демократии.
Задача, стоящая перед российскими реформаторами – найти
свой механизм решения проблем как прошлого, так и настоящего
3
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
развития на основе мирового и собственного исторического опыта. На этом пути, несомненно, необходимо укрепление не только
вертикали, но и, прежде всего, горизонтали власти и обеспечение
реального, прочного, постоянного и эффективного взаимодействия между Центром и регионами, а также внутрирегиональные
взаимодействия, создание правовой системы и механизма, обеспечивающего действия региональных властей в строго конституциональных рамках, становление действительно независимой судебной власти, способной обеспечить эффективное осуществление реформ местного самоуправления, согласование целей и
задач, интересов государства и регионов.
Формирование сбалансированного развития современной
России может осуществляться такими путями, как преодоление
остатков экстенсивного развития, баланс действия центростремительных и центробежных сил.
Необходимо наделение федеральной власти и субъектов федерации правом приостанавливать действие законов и нормативных актов ее субъектов, которые противоречат федеральным законам, нарушают единство и целостность государства, ограничивают права и интересы субъектов федерации, закреплены в
конституционных актах РФ (расширение прав субъектов федерации и учет интересов регионов).
Неразработанность проблем современного регионализма и
значимость процессов регионализации, продиктованная явлениями структурирования нового политического пространства, делает
необходимым теоретический анализ, изучение условий, институтов, субъектов, методов и результатов становления нового российского федерализма.
В работе предпринята попытка осмысления пространственного подхода к процессу регионализации и политической практике территориального устройства современной России.
4
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 1.
Регион в политическом
пространстве
1.1. Проблемы определения понятия «регион».
Свойства регионального
политического пространства
П
роблема определения понятия «регион» в современной политической науке становится все более актуальной.
Регион определяется как самодостаточный социальный организм, находящийся в единстве со средой, обладающий физикогеографическими, культурно-цивилизационными, эколого-экономическими, этнически-историческими, политико-административными и правовыми свойствами.
Понятие «регион» широко использовалось в 1990-х годах,
отражая резкое повышение роли регионов, регионального фактора в жизни России1.
Теория политического пространства в своем современном
виде отличается явной обобщенностью и отвлеченностью.
Возникновение понятия пространства социума в целом
предшествует возникновению понятий пространств отдельных
сфер социума, в том числе и понятия пространства политической
сферы общества. Исследования П. Сорокина2 открывают первый
1
Лексин В.П., Андреева Е.Н. Региональная политика в контексте новой российской ситуации и новой методологии ее изучения. М.: Прогресс
– Экопрос, 1993; Каганский В. Л. Реальности регионализации: основные
аспекты процесса // Куда идет Россия?.. Альтернативы общественного развития. Вып. 1. М., 1994. С. 171-175; Федерализм: энциклопедический словарь. М.: ИНФРЛ-М, 1997. С. 198; и др.
2
Сорокин П.А. Человек. Общество. Цивилизация. М., 1992. С. 297.
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
период развития понятия социального пространства, который
продолжался, по мнению А. Турена, до Т. Парсонса включительно3. Основным объектом пространственных представлений в
данный период было пространство социума в целом.
В теориях периода классической социологии можно обнаружить достаточно примеров явного смешения понятий пространств социума и его частей. В работах Ф. Ратцеля4 подчеркивается исключительная роль политического пространства (а
именно – географического пространства государства) в развитии
общества. Можно предположить, что под политическим пространством государства подразумевается пространство всего социума.
Принципиально новый этап в развитии понятия социального
пространства начинается в середине ХХ века. Помимо понятия
пространства социума, которое по-прежнему остается в центре
внимания, не меньшее значение приобретают частные, видовые
понятия социального пространства, в том числе понятие политического пространства. Возникает и развивается понятие субъектного политического пространства.
Французский социолог и политолог П. Бурдье является одним
из ведущих теоретиков и исследователей политического пространства в современной науке5. П. Бурдье отмечает, что каждый
агент действует в зависимости от собственной системы предпочтений. Под сомнение ставится ведущая роль «всеобщих интересов»6. В итоге П. Бурдье приходит к принципиальному тезису:
«пространство формируется внутренними целями особого типа,
которые могут быть совершены неинтересными с точки зрения
целей, значимых во внешнем мире»7. Социальное пространство
создается деятельностью субъекта8. Согласно П. Бурдье «социальное пространство включает в себя несколько полей», которые есть
«поле политики, поле экономики, поле религии и т.д.»9. Эти поля
3
Турен А. Возвращение человека действующего. М., 1998. С. 36.
Ратцель Ф. Народоведение. Т. 1. СПб, 1902. С. 55.
5
Бурдье П. Начала. М., 1994. С. 26-28.
6
Там же. С. 54.
7
Там же. С. 142.
8
Там же. С. 157.
9
Бурдье П. Социология политики. М., 1993. С. 18.
4
6
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
не вечны, они изменяются, возникают, уничтожаются и меняют
свое положение относительно друг друга в зависимости от исторических тенденций развития социума.
В.Г. Виноградский определяет, что «специфичное социальное пространство возникает в связи с деятельностью общественного субъекта»10. Характерно, что общественным субъектом,
причастным к формированию социального пространства, может
быть общество в целом, социальные группы, индивидуумы.
В.Г. Виноградский представляет социальное пространство как
«поле человеческой деятельности»11.
Современный российский исследователь политического пространства Ю. Качанов говорит о «двойном (субъективном и объективном) структурировании политической реальности»12. В нем
одновременно выражаются и субъективная воля, и объективная
сущность. Этот феномен он называет «субъект – объектными отношениями в пространстве»13.
Политическое пространство в современной науке рассматривается в двух аспектах. Во-первых, это объективное политическое пространство (пространство политической сферы общества),
а во-вторых, субъектное политическое пространство (пространство практики политического субъекта).
Понятие объективного политического пространства нельзя
рассматривать как синоним понятия политической сферы. Важный аспект отличия политического пространства от политической сферы общества: политическое пространство структурируется вокруг политической власти, но включает в себя только «отношения конкурентной борьбы агентов»14 и не включает систему
отправления власти.
Согласно Ю. Качанову политическое поле обладает собственными законами функционирования, ему имманентно внутреннее движение. Источник движения в поле локализуется внутри
10
Виноградский В.Г. Социальная организация пространства. М.: Наука, 1988. С. 17.
11
Там же. С. 19.
12
Качанов Ю.Л. Политическая топология. М., 1995. С. 25.
13
Там же. С. 61.
14
Бурдье П. Социология политики. С. 182.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
самого поля: «поле содержит в себе систему отношений, которая
дает возможность объяснить его движение»15.
Объективное политическое пространство, будучи частью
пространства социума, образуется из субъектных политических
пространств, то есть из пространств политических субъектов.
В трактовке Ю. Качанова субъектное политическое пространство обращено не вовне политической сферы, но внутрь ее и
ограничивается отношениями между политическими агентами16.
Он отмечает, что субъектное политическое пространство складывается из двух подсистем: во-первых, из производства средств
потребления («реальная политика»), а во-вторых, из производства
средств производства («идеальная, или истинная политика»).
Таким образом, если у П. Бурдье субъектное политическое
пространство образует политический субъект и потребляющие
его продукцию социальные субъекты, то у Ю. Качанова оно образуется из политических субъектов.
Рассмотренные выше подходы к толкованию понятия «политическое пространство» можно систематизировать по двум основаниям: во-первых, по объекту содержания политического пространства, а во-вторых, по оценке роли политического субъекта в
структуре пространства.
По объекту содержания политического пространства все
подходы можно разделить на три основные группы: содержание
политического пространства трактуется в первой группе как физико-географическое, во-второй группе – как социальное, в
третьей группе – как политическое.
В понятие политического пространства вкладывают социальное содержание и рассматривают его состоящим из социальных
феноменов (П. Бурдье, Б. Верлен, А. Филиппов).
В понятие политического пространства вкладывают только
политическое содержание, и рассматривают его состоящим из
политических субъектов и отношений некоторые отечественные
исследователи (Ю. Качанов, А. Щербинин).
15
16
Качанов Ю.Л. Политическая топология. С. 129.
Там же. С. 180.
8
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
По оценке роли политического субъекта в структуре политического пространства трактовки можно разделить на объективистские, субъективистские и синтезные.
Объективистские трактовки рассматривают политическое
пространство вне контекста с политическим субъектом и именно
как пространство политической сферы общества (В.К. Потемкин,
В.Г. Виноградский).
Субъективистские трактовки рассматривают под политическим пространством главным образом субъектное пространство
(Б. Верлен).
В синтезных (субъект-объективистских) трактовках имеет
место диалектика объективного и субъектного пространств
(П. Бурдье, Ю. Качанов).
Согласно П. Бурдье «социальное пространство включает в
себя несколько полей», которые есть «поле политики, поле экономики, поле религии и т.д.»17. Эти поля не вечны, они изменяются, возникают, уничтожаются и меняют свое положение относительно друг друга в зависимости от исторических тенденций
развития социума. Классификация по этим двум основаниям выявляет наиболее существенные различия и тенденции в исследовании политического пространства.
При попытках применения теории политического пространства для описания и анализа конкретных событий неизбежны
серьезные затруднения.
Основной трудностью является то, что на сегодняшний день
еще нельзя говорить о сформировавшемся политическом пространстве18. Сегодня в постсоветских странах идёт становление
политического пространства. «Становящимся» может быть названо то политическое пространство, в котором прежняя система
политических институтов и связей разрушена, а новая ещё не
сложилась. В подобной «промежуточной» ситуации начинают
проявляться невидимые и нефиксированные прежде различия
между политическими и иными формами социально-властных
контактов.
17
Бурдье П. Социология политики. М., 1993. С. 18.
Бляхер Л.Е Российский политический дискурс и концептуализация
становящегося политического пространства // Политические исследования.
2002. № 3-4.
18
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В становящемся политическом пространстве, «имитирующем» себя, возникает особая реальность, не сводимая ни к «прошлому», ни к «будущему», ни к их соединению. Её образуют
скоротечные («виртуальные») состояния и отношения, возникающие в момент политического взаимодействия, участвующие в
нём и исчезающие с завершением этого акта.
В децентрализованном пространстве, охваченном поисковой
мобильностью, высшим ярусом иерархии теоретически способна
стать любая группа. Для этого ей необходимо создать достаточно
привлекательный для других образ политического целого, причём такого, в котором бы она занимала ведущее положение. Побеждает не более рациональная или справедливая, а более красивая модель общества; рациональность же и справедливость выступают как данные постфактум.
Одно из важнейших затруднений возникает уже при практическом применении понятия политического пространства. Отсутствует проблема выделения, например, разных типов политического пространства или проблема соотношения и иерархии политических пространств. Между тем такие теоретические проблемы
имеют место, без их разрешения применение данного подхода на
практике будет весьма сложно.
Таким образом, можно выдвинуть тезис о разнообразии политических пространств. Конкретное их изучение лучше осуществлять по отдельным видам политического пространства. Необходимо обосновать, во-первых, что данный тезис не противоречит самой логике пространственного подхода и не разрушает
единое понятие политического пространства. Во-вторых, следует
обосновать правомерность данного тезиса.
Феномен политического пространства рассматривался теоретиками всегда в единственном числе, он никогда не представлялся объективировано как нечто одно, что соответствует политической сфере. Подтверждением тому служит принцип релятивизма
и субъективизма, который лежит в основе понятия политического
пространства. В пространственном подходе не отрицается многообразие политических пространств. Указанный вопрос раньше
просто не возникал вследствие того, что основное внимание было
сосредоточено на определении общих принципов теории политического пространства. Внимание к проблеме многообразия поли10
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тических пространств является закономерным этапом развития
подхода и следует за этапом определения общих проблем политического пространства. Определение различных видов политического пространства не отрицает этих общих свойств, которые
мы рассматривали выше, а, скорее, дополняет их по отношению к
частным случаям.
Тезис о многообразии политических пространств в социуме
выдвинут на основании общеизвестных принципов пространственного подхода и является необходимым для последовательности в теории.
На самом деле, как отмечалось выше, главным «пространствообразующим» предметом является некоторая ставка политической борьбы между агентами. В качестве ставки выступает политическая власть или возможность трансформировать социум по
своему усмотрению19. Не отрицая данный тезис, можно говорить
о его абстрактности. Тем не менее ведущие теоретики нашего
подхода рассматривали ставку политической борьбы столь же
обобщенно, как и само политическое пространство.
В практической действительности ставкой политической
борьбы является не обобщенная политическая власть в социуме, а
достаточно ограниченный круг властных полномочий. Поскольку
в современном российском обществе имеет место децентрализация политической власти, наличие различных ее центров, уровней и форм, то существует и многообразие различных ставок политической борьбы. В зависимости от конкретных ставок меняются и участники борьбы – политические и социальные агенты, –
меняется и их отношение к задачам борьбы. Таким образом, многообразие ставок политической борьбы в социуме имеет следствием многообразие политических пространств.
В данном случае речь идет о многообразии именно объективных политических пространств. Это представляется вполне
логичным, ибо принцип релятивизма распространяется не только
на понятие субъективного политического пространства, но и на
весь пространственный подход в целом. Тезис о многообразии
объективных политических пространств также ставит вопрос об
их отношении друг к другу.
19
Бурдье П. Начала. С. 21.
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В странах с федеративным устройством можно выделить несколько уровней политической борьбы. Соответственно ставки
политической борьбы структурируются, как, например, в Российской Федерации, по трем уровням: уровень общегосударственный, уровень субъектов федерации и муниципальный уровень.
Это можно рассматривать в качестве одного из оснований
выделения различных видов объективного политического пространства. Здесь возникает проблема: что является определяющим для отнесения политического пространства к тому или иному уровню – сфера применения разыгрывающейся власти или
уровень ведения борьбы за эту власть?
Природа политического пространства образуется из отношений политического объекта и участвующих в борьбе субъектов.
Совокупность этих отношений является определяющей, в то время как собственно ставка борьбы непосредственно не определяет
природы политического пространства. Далее приходится сделать
следующий выбор: отнесение объективного пространства к тому
или иному уровню зависит от уровня ведения борьбы, а не от
уровня применения власти.
Данный вывод, вероятно, будет верным, поскольку, если
предположить, что уровень политического пространства определяется уровнем применения власти, это может привести к серьезным противоречиям.
По отношению к процессу политической борьбы за пост главы исполнительной власти противоречий не возникало, так как
уровень применения исполнительной власти совпадает с уровнем
ведения борьбы за исполнительную власть. Например, мы употребляем понятие «регионального политического пространства» в
случае борьбы за исполнительную власть в регионе. В этом понятии без видимых противоречий объединяются оба возможных
значения, которые мы сейчас рассматриваем. Во-первых, это,
действительно, региональное политическое пространство, поскольку ставка борьбы есть власть в регионе. В другом значении
мы опять-таки назовем его региональным политическим пространством, поскольку ставка политической борьбы разыгрывается в масштабе региона между политическими агентами региона
с участием социальных агентов региона.
12
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Однако это совпадение двух толкований исчезнет, если рассматривать борьбу, например, за законодательную или исполнительную власть. Употреблять понятие «регионального политического пространства», в случае когда ставкой борьбы является судебная или законодательная власть над регионом, было бы
неверным. Например, судебная власть над регионом определяется в большинстве случаев не в регионе и понятие «региональное
политическое пространство» не применимо. Борьба за представительство в органах законодательной власти региона ведется не в
масштабах региона, а в масштабах более мелких территориальных округов, в борьбе участвуют локальные политические и социальные агенты. Следовательно, и в этом случае говорить о региональном политическом пространстве будет неверно.
Таким образом, основанием для отнесения данного политического пространства к определенному уровню является не уровень применения разыгрываемой власти, а уровень ведения борьбы за эту власть.
Региональным политическим пространством следует считать
объективное политическое пространство борьбы за некоторые
ставки в тех случаях, когда ареной борьбы выступает какой-либо
регион. Участники политической борьбы апеллируют к поддержке
социальных агентов региона, от которой и зависит успех борьбы.
Применительно к российской действительности понятие регионального политического пространства применимо к событиям
борьбы в субъектах федерации и на уровне субъекта федерации.
Будет методологически неправильно использовать пространственный подход для регионального изучения иных территориальных единиц. Например, понятие регионального политического
пространства нельзя относить к федеральным округам. Объективное политическое пространство не может существовать в
масштабах федерального округа, потому что отсутствует механизм социальной поддержки властных лиц федерального округа.
Следовательно, даже если допустить существование политической борьбы между агентами за власть в федеральном округе, исход такой борьбы определяется не поддержкой социальных агентов округа, а определяется на ином, более высоком уровне. Таким
образом, считать это примером регионального политического
пространства мы не можем.
13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Субъекты Российской Федерации обладают необходимыми
механизмами обеспечения решающей роли поддержки общества
в определении результатов политической борьбы. Поэтому понятие регионального политического пространства может быть применено именно к субъектам федерации.
Применительно к региональному политическому пространству необходимо выделить еще некоторые факторы, обусловливающие его специфичность. Прежде всего, это наличие у социальных агентов заинтересованности в том или ином исходе борьбы, то есть ставка борьбы должна быть для них актуальной.
Только в этом случае социальные агенты являются подлинными
потребителями на рынке политической продукции и формируют
необходимый спрос.
Важным фактором является наличие автономных ресурсов у
участников политического пространства. Автономные ресурсы
должны быть как у политических агентов (участников борьбы),
так и у социальных агентов. В ином случае, если первые не в состоянии добиваться поддержки общественных сил, а вторых недостаточно для решения исхода борьбы, нельзя говорить об автономности политического пространства.
Какие ставки борьбы могут быть исходными центрами формирования регионального политического пространства?
Система выборов главы исполнительной власти региона создавала ситуацию совпадения уровня применения власти и уровня
борьбы за власть. Таким образом, первой ставкой политической
борьбы, создающей региональное политическое пространство, являлся пост главы административной власти субъекта федерации.
В случае когда границы одномандатного избирательного округа по выборам депутата Федерального Собрания совпадают с
границами субъекта Федерации, так же можно говорить о региональном политическом пространстве. Социальные агенты региона активно участвуют в определении исхода борьбы. Хотя победа
на этих выборах не дает политической власти в регионе, уровень
напряженности, состав участников и масштаб борьбы позволяет
говорить именно о региональном политическом пространстве.
Особую роль в формировании регионального политического
пространства играет законодательная власть. При избрании депутатов регионального парламента борьба между претендентами ве14
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
дется в масштабах более мелких округов. Отдельно можно рассмотреть вопрос о муниципальном уровне политического пространства. Очевидно, что борьба за власть над муниципальными
образованиями не является борьбой за государственную власть,
однако есть борьба за политическую власть в муниципальном образовании. Таким образом, муниципальное политическое пространство обладает специфичной ставкой борьбы. Политическими
агентами будут являться претенденты, вступающие в борьбу за
данную ставку. Исход борьбы решают социальные агенты муниципального образования, оказывающие наибольшую поддержку
тому или иному претенденту.
Особое внимание следует обратить на решение значимости
ставок политической борьбы. Объективное политическое пространство формировалось вокруг исключительно значительной
ставки борьбы – поста главы исполнительной власти региона,
собственно, ключевого поста в регионе. Конкретная политическая власть, приобретаемая на этом посту, определяется законными полномочиями20, а так же менее явными, но не менее действенными возможностями. В современной литературе достаточно детально освещен вопрос о серьезности властных полномочий
губернаторов в отношении всех аспектов жизни региона21. Формальный статус главы администрации региона несколько уступает его фактическому влиянию и роли, его фактической возможности контролировать основные ресурсы региона22. Таким образом, во всей региональной политической сфере именно пост
главы региональной администрации обладает наибольшей привлекательностью для политических агентов (претендентов) и
наибольшей значимостью для социальных агентов. Следовательно, согласно принципам пространственного подхода П. Бурдье,
именно в данном случае должна идти наиболее жесткая борьба
политических агентов и масштаб политического пространства,
20
Бирюков С.В. Легитимация статуса региональной политической
власти. 1997. С. 87.
21
Макаренко Б.Н. Губернаторские партии власти как новый общественный феномен // Полития. 1998. № 1. С. 21-34.
22
Макаренко Б.Н. Там же. С. 25.
15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
измеряемый количеством людей, голосующих на выборах, должен быть максимальным23.
Политическое пространство при выборах депутата Государственной Думы должно обладать иными характеристиками в силу
иной ставки борьбы. Мандат депутата федерального парламента
по представляемой политической власти не может быть даже сопоставлен с властью губернатора. В вопросах воздействия на дела региона депутат Государственной Думы не обладает даже теми механизмами, какие есть у депутатов областного органа представительной власти24. Разумеется, весьма проблематичны его
возможности и в самом парламенте. Следовательно, заинтересованность социальных агентов региона в том или ином исходе
этой борьбы должна быть меньше, чем на выборах губернатора.
Пространственный подход в трактовке П. Бурдье должен связать
с этим и меньший круг социальных агентов, оказывающих поддержку в этой борьбе25. Количество избирателей, участвующих в
этих выборах, по логике пространственного подхода должно
быть меньшим.
Однако в соответствии с принципами пространственного
подхода, масштаб политического пространства зависит не только
от значительности ставки борьбы, но и от интенсивности деятельности политических агентов по приобретению поддержки
среди социальных агентов, которые, по мнению П. Бурдье, находятся вне политической сферы и выступают по отношению к ней
лишь потребителями. Необходимо выяснить, от какого же из
двух факторов зависит масштаб объективного политического
пространства непосредственно – от значительности ставки борьбы или же от экстенсивности расширения субъектных политических пространств.
Среди условий формирования регионального политического
пространства можно назвать и наличие в регионе собственных
ресурсов. Ниже мы рассмотрим вопрос об использовании в ре23
Бурдье П. Социология политики. С. 67.
Мелешкина Е.Ю. Региональная идентичность как фактор становления региональных политий в РФ // Вестник Московского университета.
Серия 12, Политические науки. 1999. № 6. С. 31.
25
Бурдье П. Социология политики. С. 67.
24
16
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
гиональном политическом пространстве различных форм политического капитала.
Приемы расширения политического капитала, как инвеститура или реконверсия, в подавляющем большинстве случаев используются в рамках региона. Большинство агентов, участвующих в
борьбе за эти две ставки, используют поддержку местных нотаблей. Практика использования авторитета личностей, известных на
общероссийском уровне, существует, но не отличается высокой
степенью отлаженности. Достаточность регионального политического капитала обусловлена и наличием организационных, институциональных, административных и иных материальных ресурсов, которые являются региональными. Такие ресурсы обеспечивают потребности претендентов в политической борьбе.
Таким образом, внутренняя региональная природа политического капитала свидетельствует об автономности регионального
политического пространства. Вместе с тем необходимо учитывать и относительность характера данного тезиса. Несомненно,
что в борьбе в региональном политическом пространстве задействованы и агенты, не относящиеся к данному региону. Однако в
целом влияние данных факторов в нашем случае следует признать малозначительным. Данный тезис справедлив лишь по отношению к конкретным регионам, и можно предположить, что в
некоторых регионах влияние и роль «внешних» агентов будет
значительной.
Региональное политическое пространство обладает такими
необходимыми характеристиками, как субъективность и динамичность.
Субъективный характер пространства заключается в его создании политическими агентами. В связи с этим следует подчеркнуть отличие регионального политического пространства от такого объективного явления, как региональная политическая сфера.
К региональной политической сфере следует отнести сложную совокупность всех политических отношений, явлений и процессов в регионе. Предметы, ее составляющие, относятся к ней
безотносительно какого-либо единого источника отсчета и могут
быть совершенно не связаны между собой. Например, политические взаимодействия при конкурентной борьбе за пост главы администрации области могут быть не связаны с политическими
17
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
событиями, возникающими в кампаниях по избранию депутатов
Областного представительного собрания.
Конкретно взятое региональное политическое пространство
ограничивается взаимодействиями между политическими претендентами и социальными агентами, следовательно, не охватывает всей региональной политической сферы.
Таким образом, региональные политические пространства не
только не совпадают с политической сферой региона, но и не
совпадают друг с другом. Они строятся релятивно в зависимости
от ставки борьбы, круга политических агентов, включившихся в
эту борьбу, и совокупности социальных агентов, осуществляющих поддержку кому-либо из претендентов.
Динамичность объективного регионального политического
пространства также связана с составляющими его субъектными
пространствами.
Расширение объективного политического пространства обусловлено присоединением к борьбе новых политических сил.
Произошло ожесточение политической борьбы, расширение используемых методов. Следует также отметить наблюдаемую
взаимосвязь между расширением объективного политического
пространства и расширением субъектных пространств. Деятельность претендентов по экстенсивному расширению собственных
политических пространств имеет следствием общее расширение
объективного политического пространства.
Существующая практика определения исхода борьбы на периодических выборах делает динамичность политического пространства цикличной. Участники политической борьбы интенсифицируют деятельность по формированию политического пространства в периоды, предшествующие очередным выборам. В
ходе борьбы за пост губернатора политическими агентами также
проводятся особые мероприятия именно в предвыборный период.
Вполне обоснованно можно говорить о динамичности регионального политического пространства и о сложившемся цикличном характере такой динамичности. Циклообразующим фактором
регионального политического пространства является соблюдавшаяся на протяжении всех кампаний жесткая периодичность выборов.
18
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Региональное политическое пространство заключает в себе
также такую проблему, как степень свободы «политического рынка». В теории политического пространства существуют два различных подхода к решению данной проблемы. Первый подход,
представленный П. Бурдье, хотя и говорит о несвободе политического рынка26, в целом определяет приоритет социального спроса
над предложением политических агентов27. Подход Ю. Качанова
предполагает приоритетную роль производителей политической
продукции и принцип силовых отношений28. Имманентное движение в политическом пространстве, о котором говорит Ю. Качанов,
может быть выражено в виде опережающей деятельности политических агентов, оказывающих воздействие на отношение социальных агентов еще до артикуляции ими какого-либо спроса.
Свойства регионального политического пространства напрямую связаны с регионализмом. Регионализм включает: региональную идентичность, социально-экономическое своеобразие,
закрепление политического статуса, региональные политические
институты, региональное самосознание.
М.П. Крылов выявил две позиции: первая – в России нет исторических провинций европейского типа, местное самосознание
слабо (М.П. Погодин, Н.А. Бердяев); вторая – в России был и есть
свой регионализм (Н.И. Костомаров, Л.Н. Гумилев).
М.П. Крылов выделяет два типа исторических провинций:
западный и «российский», отчасти связанные с его же регионамистранами и регионами-ячейками. Для «западных» первична территория с отличным от центра названием, им свойственен полицентризм и смена центров. «Российским» присуще развитие «от
центра», иерархия городов-пригородов. Таковы «обычные русские» регионы РФ и провинциальная специфика страны с давней
мощной централизацией, не убившей регионализма совсем, но
встроившей его в свою иерархию.
Сложилось четыре базовых оси региональных различий и регионализации России: запад-восток, север-юг, центр-периферия и
русское ядро-этнорегионы.
26
Бурдье П. Социология политики. С. 63.
Там же. С. 69.
28
Качанов Ю.Л. Политическая топология. С. 169.
27
19
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Ось Запад-Восток есть результат исторической асимметрии
освоения. На Европейскую часть России приходится 1/4 площади
82% населения, 87% предприятий и банков.
Ось Север-Юг результат широтной зональности. Север – половина территории России, сырьевая и экспортная база, 3/4 населения.
Ось Центр-периферия – самый конфликтный тип взаимодействия. Центр – Москва стала феноменом «новой» экономики,
предметом зависти и критики (12% ВВП, до 30% предприятий и
налогов, половина капиталов на 6% населения РФ), увеличив
свой отрыв от периферии29.
Асимметрия русских и «нерусских» регионов прежде была
статусно-условной (хотя именно из-за автономий РСФСР считалась федерацией), а за последнее десятилетие стала более ощутимой и реальной. «Иноэтнические ареалы» образуют группы и
пояса. И все же Россия – не мини-СССР. Русских в ней 4/5, а не
1/2, а в 17 из 32 этнорегионов их больше, чем титульных народов.
Последние преобладают в 8 из них, включая Чечню, но у всех
вместе – 2% площади, 3% населения и 1% ВВП. Русское ядро
мощнее, и уже потому РФ прочнее бывшего СССР. Это влияет на
атмосферу в окраинных русских регионах – дальневосточных,
южных и особенно в Калининградской области с ее особым геополитическим положением. Этнорегионализм и привилегии республик РФ к тому же стали раздражающим примером для ряда
русских регионов.
Каждая из четырех «осей» не уникальна, но их сочетание на
большой территории порождает разнообразие регионализмов.
Оси служат вариантами регионального развития страны, в них –
выбор тех или иных пространственных стратегий.
Свойства политического пространства обусловлены особенностями процесса модернизации в России. Тезис о догоняющем
развитии России и противоречиях ее модернизаций прочно закрепился в отечественной политологической литературе. У
29
Родоман Б.Б. Пространственная поляризация и переориентация
// Куда идет Россия?.. Трансформация социальной сферы и социальная политика. М.: Дело, 1998. С. 140-144.
20
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Ю.А. Васильчука это тип даже не всегда догоняющий, а импульсивный.
Маятник реформ-контрреформ связан с циклами «открытиязакрытия» страны, внешнего интегризма-изоляционализма, прои антизападничества. Модель первого типа ведет по пути общемирового развития, но неадекватна самой России, чревата поляризацией общества и региональным расколом. Модель автаркии –
застоем. От европеизма к самобытному коммунизму и от положения сырьевой периферии к претензии на мировое лидерство и
назад – этот маятник ставит вопрос «кем быть» на высоту «быть
или не быть»30
В ХХ веке дважды кризисы державной идентичности сопровождались всплеском этнического и регионального сепаратизма.
Декларация прав народов России (1917 г.) открыла двери
признанию независимой Украины, Финляндии, Польши. В 1917 –
1920 гг. в экс-империи провозглашалось до 70 государств на Севере, Западе, Кавказе, в Урало-Поволжье (так Башкирия стала
официально «старейшим» субъектом РСФСР), в Сибири и на
Дальнем Востоке. При образовании СССР в 1922 г. Россия стала
«асимметричной» федерацией, включив 18 автономий разного
ранга. Конституция 1936 г. записала АССР в государственные
образования, а области, края и АО – в административные31.
Критики советского строя утверждали, что формально-правовая структура РСФСР фиктивна. Если само право – фикция, то
все, включая судьбы автономий и народов, решает политбюро.
Но те же критики, по мнению А.Б. Зубова, вряд ли правы, утверждая, что после февраля 1917 г. никто не желал отделения от
России или ее федерализации32.Однако надо признать, что в
СССР были инструменты интеграции и подавления регионализма: плановые органы, ведомства, перетасовка номенклатур. Цен30
Гордон А.В. Проблема цивилизационного самоопределения России
// Куда идет Россия?.. Кризис институциональных систем: век, десятилетие,
год. М.: Логос, 1999. С. 85-89.
31
Тархов С.А. Изменения административно-территориального деления России за последние 300 лет // Географии. 2001. № 21. С. 2-12.
32
Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государственного пространства России // Полис. 2000. № 5. С. 3254.
21
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
трализованной экономикой управляли союзные наркоматы и министерства, аналоги западных ТНК, сменившие крупных собственников в роли организаторов межрайонного разделения труда.
Дважды в СССР внедряли территориальный принцип управления экономикой: в конце 1920-х гг. (развитие нэповской практики местного хозяйствования, но на базе гигантских «административно-экономических» областей) и спустя 30 лет (хрущевские
совнархозы, плюс вызревшая идея территориальных комплексов).
Однако индустрия, военно-промышленный комплекс (ВПК)
сверхдержавы не вписывались в рамки регионов. Управление
ими возвращали в руки отраслевых органов, а слова о гармоничном развитии территорий оставались словами. Еще 30 лет такого
хозяйствования – вот и цикл, достойный отдельного изучения, –
подвели республики и регионы к «бунту» на рубеже 1990-х гг.
При крепком союзном центре прочие власти были лишь исполнителями. В системе скорее бюро- и технократической, нежели экономической и политической, директивное территориальное
планирование заменяло региональную политику. В 1980-х гг. из
всей прибыли, полученной в РСФСР, ее Совмин контролировал
1/3, из промышленной – 1/5. От низких внутренних цен на сырье
и топливо Россия за год теряла в обмене с другими республиками
до 20 млрд. руб. Перед концом СССР, как и Российской Империи, прямо о сецессии не говорили. Однако требования регионального хозрасчета (самоуправления, самофинансирования) переросли в экономический (отказ в налогах союзному центру и т.
п.), а там и в политический сепаратизм. Россия играла тут одну из
первых ролей, что привело к распаду Союза и к смене экономической системы.
Внешние контуры регионализации РФ в 1990-х гг. известны
и истолкованы не раз как административно-политические, т.к.
власти регионов-субъектов создали административно-интегрированные сообщества.
В основном кризису 1990-х гг. все же сопутствовал асимметричный тип регионального развития, усиливший разрывы между
слабыми и сильными, бедными и богатыми регионами. По душевой валовой продукции и денежным доходам они увеличились
многократно. Неравенство нарастало в годы кризиснов. Советское мобилизационно-догоняющее развитие усиливало различия
22
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в меньшей степени по оси запад-восток и север-юг, в большей
степени по оси центр-периферия.
Главным трендом 1990-х гг. было усиление неоднородности
пространства, хотя контрасты нарастали не все и не всегда. Тем
не менее экономический и политический кризис определенно
оказал на это пространство дезинтегрирующее влияние.
К середине 1990-х гг. проявились пределы административной
регионализации: завершался раздел собственности и полномочий
с Центром, начались межклановые войны за передел. Затем последовал бюджетный кризис, ограничивший ресурсы федеральной поддержки регионов, кризис внутренней солидарности и
протекционизма (местные рынки и барьеры для движения товаров, капитала, технологий доказали свою неэффективность), кризис внешних долгов и информационно-ценностной кризис (в
большинстве регионов не было создано стратегически перспективных программ, сценариев будущего)33.
На смену административной регионализации идет новая, называемая то культурно-экономической, то просто экономической,
притом мобильная и «сквозная»: трансрегиональная и транснациональная. «Старые» регионы для нее – лишь площадки с теми
или иными ресурсами и условиями, где возникают (или не возникают: это база для новых отношений внешнего подчинения и
конфликтов) центры информации и принятия решений. Так или
иначе с опорой на иностранный или столичный российский бизнес, это будет регионализация (структуризация пространства) более открытого и современного культурно-информационного типа.
Политику центра обозначил новый курс президента. Уже тот
факт, что он начал именно с реформы федеративно-региональной
системы, говорит о признании серьезности ее проблем и намерении обуздать дезинтеграцию, поддержать, ускорить наметившееся сплочение страны.
Б.Б. Родоман отметил, что в конституционном праве существует положение о выходе республик из Союза. Он также заметил,
33
Трейвиш А.И. Экономические сдвиги и связи в постсоветском пространстве: проблемы дезинтеграции и реинтеграции // Известия АН.
Сер. География. 2000. № 3. С. 18.
23
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
что военно-полицейское государство, укрепляя вертикаль власти,
разрушает горизонталь общества34.
Риск вернуться в неосоветский цикл регионализации сохраняется. Это будет ставить страну на грань распада при любом ослаблении верховной власти.
Реинтеграция России зависит не столько от «правильного
районирования» – есть свои нормы, пропорции и циклы укрупнения-разукрупнения, – сколько от единства экономического пространства и коммуникаций.
1.2. Особенности формирования
регионального политического пространства
в Российской Федерации
Процесс становления федеральных отношений в России
прошел ряд этапов.
Первый этап охватывает события от провозглашения Декларации о государственном суверенитете РФ до распада СССР (12
июня 1990 года – декабрь 1991 года).
12 июня 1990 года Съездом народных депутатов России была
принята Декларация о государственном суверенитете. Вслед за
этим государственный суверенитет стали провозглашать автономные республики в составе России, прежде всего те из них, которые обладали значительными ресурсами (Татарстан, Якутия и
др.) К 1991 году республики начали внедрение института президентства. Он рассматривался отчасти как атрибут действительной
государственности, а отчасти «как инструмент укрепления легитимности республиканских лидеров и усиления их позиций в
«торге» с органами власти СССР и РСФСР за контроль над ресурсами регионов»35.
Особенностью политического курса российского руководства
в этот период было использование национальных движений в
34
Родоман Б.Б. Перспективы эволюции федеральных округов // Российские регионы и центр: взаимодействие в экономическом пространстве.
М., 2000. С. 39.
35
Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики // Полис. 1998. № 1. С. 93.
24
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
борьбе с союзным центром. Фактически Б.Н. Ельциным в какойто степени поощрялась суверенизация республик. Ему была нужна поддержка влиятельных республиканских лидеров при подписании союзного договора. Поэтому республики самостоятельно
принимали решения по вопросам организации власти. Следует
отметить, что на том историческом этапе молодое российское
правительство не располагало властными ресурсами, достаточными для того, чтобы обуздать процесс суверенизации, и ему была придана видимость государственной политики, направленной
на децентрализацию управления (под лозунгом: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить».
Эти годы стали этапом стихийного распределения полномочий и привилегий.
12 июня 1991 года состоялись выборы президента Татарстана
(на безальтернативной основе), до конца 1991 года были избраны
президенты Якутии (Саха), Мордовии (институт президентства
был упразднен в апреле 1993 года), Марий Эл. Как правило, система республиканских органов власти в тот период была представлена также представительными органами, контролирующими
нормотворческий процесс, но не имеющими возможностей снятия правительства республики. Типами разделения властей являлись президентский или смешанный (президентско-парламентский)36.
В то же время новая политическая элита Чеченской Республики взяла курс на выход из состава РФ. Российские власти впервые
столкнулись с открытым сепаратизмом в государстве. Взаимоотношения между органами власти Чечни и Федерации перешли в
вялотекущий конфликт, который продолжался длительный период
вплоть до перерастания в вооруженный в ноябре 1994 года.
Важнейшую роль в становлении региональных органов власти сыграл августовский путч 1991 года. В первую очередь эти
события повлекли за собой роспуск организационных структур
КПСС и соответственно ее региональных комитетов. Кроме того,
«позиция органов региональной власти в дни переворота, т.е. их
лояльность/нелояльность к российским властям или к путчистам,
36
Гельман В.Я. Региональная власть в современной России. С. 93.
25
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
стала критерием новой кадровой политики российского центра»37.
Столкнувшись с проблемой политического противодействия
Центру ряда провинциальных руководителей в дни путча, Президент сразу после победы над ГКЧП принял решение об отстранении от должности девятерых председателей региональных исполкомов. Одновременно Б. Ельциным был подписан Указ «О
некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР», которым фактически была введена в действие
система иерархического построения органов исполнительной
власти в регионах – так называемая исполнительная вертикаль,
просуществовавшая до конца 1996 года. Указ предусматривал,
что «исполнительно-распорядительные функции государственного управления в регионах осуществляются главами администраций, назначенными Президентом РСФСР по согласованию с соответствующим Советом»38. Таким образом, Указом вводилась
должность главы администрации и тем самым прекращались
полномочия региональных исполкомов.
Подобная структура региональных органов власти была продиктована чрезвычайными обстоятельствами, опасностью разрушения системы управления в стране, но ее дальнейшая эволюция
стала не только предметом острых дебатов, но и причиной первого существенного конфликта между Президентом и Верховным
Советом России. 26 сентября 1991 года Президиум ВС РСФСР
принял решение о проведении 24 ноября 1991 года выборов глав
администраций регионов. Однако идея выборности региональной
исполнительной власти была отвергнута президентской администрацией39.
В результате борьбы вокруг этих решений постановлением
съезда народных депутатов России от 1 ноября 1991 года был установлен мораторий на выборы в краях и областях на всех уровнях до 1 декабря 1992 года, что публично было аргументировано
в первую очередь соображениями сохранения управляемости в
переходный период.
37
Гельман В.Я. Региональная власть в современной России. С. 93.
Там же. С. 93.
39
См.: Там же. С. 94.
38
26
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Представительные органы власти в регионах после введения
«исполнительной вертикали» утеряли прежнее влияние. «Отодвинутые на периферию политической жизни, они не могли уже
играть роль всевластного института, но, будучи избраны в иной
исторический период, они не могли стать и полноценными институтами представительства, ибо чисто политические их функции как раз и оказались сведены к минимуму»40.
Второй этап развития процесса становления федеративных
отношений охватывает события от распада СССР до подписания
Федеративного договора (декабрь 1991 года – март 1992 года).
Это был период опасного усиления центробежных тенденций, когда вслед за распадом СССР появилась прямая угроза развала и
РФ. Этнические образования добивались большей самостоятельности. Кульминацией данного периода стал референдум о независимости в Татарстане – он привел к острейшему конфликту
между федеральными властями и республикой, крупнейшей по
населению в составе РФ.
В такой ситуации важным событием в становлении федеративного государства в России явилось подписание Федеративного договора 31 марта 1992 года с 87 субъектами Федерации (за
исключением Татарстана и Чечни).
По сути Федеративный договор был политическим компромиссом между центробежными и центростремительными тенденциями и позволил предотвратить распад РФ. Республики выдвигали особые требования в обмен за присоединения к Договору.
Так, власть Башкортостана потребовала принятия специального
приложения к нему, в котором бы гарантировались дополнительные полномочия республики в сфере внешней торговли. Республика Саха добилась права оставлять в своем распоряжении значительную долю доходов от разработки находящихся на ее территории месторождений.
Подписание Федеративного договора, закрепив в правовом
порядке единство и целостность страны, существенно стабилизировало политическую ситуацию. Вместе с тем сам «факт заключения подобного договора был определенным шагом к построению
договорной федерации, которая всегда чревата трансформацией в
40
Гельман В.Я. Региональная власть в современной России. С. 94.
27
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
конфедерацию»41. Кроме того, Договор фактически зафиксировал
асимметричность РФ, что означало признание со стороны федеральных органов власти неравенства субъектов Федерации.
Властные отношения внутри регионов складывались в этот
период следующим образом. С 1992 года наблюдалось определенное стремление как глав регионов, так и представительных
органов к компромиссам, к сглаживанию противостояния между
ними. Правовой основой для такого развития событий стал закон
«О краевом областном Совете и краевой, областной администрации», принятый Верховным Советом 5 марта 1992 года. Закон устанавливал двойную подотчетность глав регионов – перед Советом и Президентом России и двойную подотчетность региональных правительств перед Советом и главой региона. «Совет
получал право обжаловать акты глав регионов и приостанавливать их действие до решения суда, а также выражать недоверие
главе региона с требованием к Президенту либо в Конституционный Суд о его отставке. Глава региона, в свою очередь, наделялся
правом вето на решения Совета, которое преодолевалось большинством голосов депутатов»42.
В основном конфронтация между представительными органами власти и главами регионов, отмечавшаяся в ряде местностей, носила персональный характер и была связана с тем, что
главы администраций назначались без согласования с региональными Советами. На республики этот закон не распространялся –
они осуществляли нормативно-правовое регулирование деятельности органов власти на основании собственных конституций.
Третий этап в развитии российского федерализма – от Федеративного договора до принятия новой Конституции РФ (март
1992 года – декабрь 1993 года) – стал временем сложной борьбы
центробежных и центростремительных тенденций, когда были
приняты конституции Чечни, Татарстана, Саха (Якутии), Тувы,
которые по основным позициям вошли в противоречие с Конституцией РФ.
41
Михайлов Р.В. Этапы становления новых федеративных отношений в РФ // Вестник МГУ. Сер. 12, Политические науки. 1998. № 1. С. 27.
42
Гельман В.Я. Региональная власть в современной России. С. 94.
28
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Центробежные тенденции ярко проявились в налоговой сфере, когда в большинстве республик была введена одноканальная
система уплаты налогов. «Около 30-ти субъектов Федерации (в
основном национальные образования) отказались вносить свою
долю в федеральный бюджет и потребовали особого режима налогообложения или дополнительных федеральных субсидий»43.
Различия в статусе между республиками и прочими субъектами Федерации вызвали появление проектов создания новых
территориальных образований в составе РФ посредством объединения ряда областей. Проводилась мысль о необходимости создания Центрально-Черноземной республики на базе областей
этого региона. Была предпринята попытка создания Уральской
Республики из «русских областей» региона. По словам Э. Росселя – губернатора Свердловской области, целью ее создания было
получение прерогатив, которые прежняя Конституция предоставляла лишь национальным республикам44. В целом регионы окрепли и стали выступать независимо по ряду вопросов. Каждый
субъект Федерации характеризовался не только своей экономической или географической спецификой, но и собственной политической позицией по отношению к политической ситуации в стране, проводимым реформам, которая складывалась обычно из соотношения сил и политической позиции региональных
исполнительных законодательных органов власти, а также из политических предпочтений электората субъекта Федерации. По
такому принципу стали выделять так называемые «демократические» и «консервативные» регионы. Особенно четко позиции политических элит проявились в период октябрьских событий 1993
года. «Органы представительных властей российских краев и областей в своем большинстве выступали на стороне Верховного
Совета России, а исполнительной – на стороне Президента»45.
43
Михайлов Р.В. Этапы становления новых федеративных отношений в РФ. С. 28.
44
Макарычев А. Политико-правовые проблемы взаимоотношений
федеральных, региональных и муниципальных властей: нижегородский
вариант // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999.
№ 2. С. 9.
45
Михайлов Р.В. Этапы становления новых федеративных отношений в РФ. С. 28-29.
29
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таким образом, произошел открытый раскол политических
элит российских субъектов Федерации.
Активность регионов во время федерального конфликта проявилась и в попытке образования их лидерами 30 сентября
1993 года параллельного органа власти центрального уровня – Совета субъектов Федерации. Несмотря на недолгое существование
этого органа, он существенно повлиял на видение федеральной
властью процесса формирования органов государственного
управления, сыграл не последнюю роль в развитии в России парламентаризма на двухпалатной основе. «Руководство страны понимало, что при той степени развития регионального самосознания, которая была проявлена во время конфликта федеральных
ветвей власти, субъекты федерации не могут быть не представлены в федеральном законодательном органе. Поэтому структура
нового парламента, зафиксированная в Конституции 1993 года,
включает в себя две палаты: Совет Федерации и Государственную
Думу. При этом первая, по сути, является "палатой регионов"»46.
Активное участие приняли регионы также и в процессе выработки
новой Конституции РФ. Особенно следует отметить деятельность
краев и областей, статус которых по итогам подписания Федеративного договора оказался существенно ниже по сравнению со
статусом республик. Вопрос о равноправии субъектов Федерации
был тогда основным камнем преткновения во взаимоотношениях
Кремля с политическими группировками регионов. И в разработке
новой Конституции эта проблема нашла свое отражение.
В этот период наметились изменения во внутрирегиональных
властных отношениях. В декабре 1992 года, по истечении моратория на выборы глав регионов, «Съезд народных депутатов России принял компромиссное решение о подтверждении полномочий глав администраций, согласованных с Советами, в то время
как в отношении других Советы были вправе либо подтвердить
их полномочия, либо назначить выборы. В результате в восьми
субъектах РФ прошли выборы, причем ни один из президентских
назначенцев не смог заручиться там поддержкой избирателей»47.
46
Михайлов Р.В. Этапы становления новых федеративных отношений в РФ. С. 29.
47
Гельман В.Я. Региональная власть в современной России. С. 95.
30
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таким образом, конфликты внутри региональных элит в какой-то
мере были разрешены на поле электоральной конкуренции.
К 1993 году в большинстве регионов России сложились системы органов власти с относительным равновесием полномочий
глав администраций и представительных собраний. Вместе с тем
«сосуществование системы советов с «исполнительной вертикалью» оказалось непрочным, и кризис сентября – октября 1993 года, завершившийся насильственным роспуском Верховного Совета, повлек за собой радикальные изменения региональных властных структур»48.
Важнейшим результатом событий октября 1993 года стал
роспуск региональных и местных советов. А более общим следствием стало принятие на референдуме 12 декабря 1993 года новой Конституции РФ.
Четвертый этап развития федеративных отношений включает
события от принятия новой Конституции РФ до подписания договора с Республикой Татарстан (декабрь 1993 года – февраль
1994 года).
С принятием новой Конституции на смену концепции договорной Федерации вновь пришла конституционная. Федеративный договор стал носить вспомогательный характер и действовать лишь в той его части и в том объеме, которые не противоречат Основному закону России. Конституция закрепила
положение, что Россия возникла не в результате заключения какого-либо правового документа, а в результате исторически сложившейся общности народов, проживающих на ее территории.
Многие авторы подчеркивают, что Конституция сама по себе
– «документ политического компромисса, принятый в переходный период реформирования общественных отношений и, следовательно, отразивший противоречия и сложившееся соотношение
сил в процессе разделения государственной власти»49. И все же
основная цель новой модели федерализма заключалась в совершенствовании федеративных отношений и стабилизации России
как государства.
48
Гельман В.Я. Региональная власть в современной России. С. 95.
Умнова И.А. Современная конституционная модель российского
федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. № 11. С. 8.
49
31
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
По Конституции 1993 года Россия стала более централизованной Федерацией по сравнению с моделью, определяемой Конституцией в редакции 1992 года. Закреплены целостность и неприкосновенность территории, принцип единого и неделимого
суверенитета РФ; по сравнению с Федеративным договором сужен статус республик, которые перестали называться «суверенными»; в ведение РФ перераспределены некоторые вопросы, относящиеся ранее к совместному ведению. В Конституции также
закреплено равноправие всех субъектов Федерации вместо трех
версий их правового статуса по Федеративному договору; указано, что РФ строится как по национально-территориальному, так и
по административно-территориальному признаку; зафиксирован
единый для всех субъектов Федерации перечень предметов совместного ведения.
Конституция закрепила статус верхней палаты парламента –
Совета Федерации, являющегося органом, выражающим интересы всех регионов.
В целом статьи Конституции, посвященные федеративным
отношениям, а также значительное усиление федеральных органов власти свидетельствовали о заметном снижении центробежных тенденций. Вместе с тем две республики, Чечня и Татарстан,
отказывались признать новую Конституцию. При этом в Чечне
референдум по Конституции был полностью бойкотирован, а в
Татарстане явка на голосование составила всего 13,4% от числа
избирателей50. Центр, желая урегулировать длительный конфликт
с Казанью, подписал в феврале 1994 года Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан. Этот договор имел большое значение для развития федерализма в России, вернув Татарстан в политико-правовое
пространство РФ. В то же время был создан опасный прецедент
по пересмотру только что зафиксированных в новой Конституции России положений, касающихся равноправия субъектов РФ и
разграничения предметов ведения и полномочий. Ведь по договору и прилагаемым к нему 11 соглашениям федеральный центр
50
Росс К. Федерализм и демократизация в России // Полис. 1999.
№ 3. С. 20.
32
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
передал органам власти республики ряд полномочий, отнесенных
статьей 72 Конституции к совместному ведению федерации и
субъектов и даже статьей 71 к исключительному ведению РФ.
Фактически подобным договором сам же центр первым нарушил
федеральную Конституцию – принцип равноправия, чем подал
пример субъектам Федерации.
Конституция отнесла установление принципов организации
системы органов государственной власти субъектов Федерации к
сфере совместного ведения РФ и регионов (ст. 72, п. 1, «н»). Одновременно Основной Закон России предоставил субъектам РФ
право самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного
строя РФ и общими принципами организации представительных
и исполнительных органов власти, установленными федеральным
законом (ст. 77, п. 1). Таким образом, к концу 1993 года были утверждены и начали реализовываться основные правовые положения реформы системы власти в российских регионах. Правовыми
результатами этой реформы как в краях и областях, так и в республиках – стали:
«резкое (в 4 – 15 раз) сокращение численности депутатского
корпуса, что означало переход от завышенного представительства избирателей в советах к существенно заниженному – в новых
Думах и Собраниях;
значительное снижение доли депутатов, работающих на профессиональной основе; право на совмещение депутатской деятельности с работой в органах исполнительной власти;
иерархическая подчиненность исполнительной власти и неспособность представительных собраний контролировать состав
региональных правительств;
ограничение нормотворческих полномочий представительных органов власти;
невозможность применения санкций законодательными собраниями по отношению к главам регионов и их администрациям»51.
Таким образом, в регионах обозначился переход к подчиненным представительным собраниям; переход от смешанных форм
51
Гельман В.Я. Региональная власть в современной России. С. 97.
33
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
– к президентской модели разделения властей. Вслед за снижением правового статуса законодательных органов в регионах произошло и снижение их политического влияния.
Пятый этап в становлении федеративных отношений в России включает период от подписания Договора с Татарстаном до
реформы В.В. Путина (февраль 1994 года – май 2000 года). Данный период характеризуется подписанием двусторонних договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и
органами власти субъектов Федерации всех типов. Этот процесс,
в основном завершившийся к середине 1998 года, по своим последствиям для развития федеративных отношений в России
имеет две стороны. Во-первых, он был призван выравнять статус
субъектов Федерации. Но, во-вторых, данный процесс вновь выдвинул на повестку дня вопрос о природе РФ. Как и в случае с
Татарстаном, двусторонние договоры зачастую противоречат
статьям 71 и 72 Конституции России. Те субъекты Федерации,
которые по итогам подписания договоров получили больше прав
и привилегий, чем они имели в соответствии с конституционно
закрепленными, считают правовую силу договоров выше Основного Закона России. В этом смысле примечательно высказывание
Президента Республики Татарстан Шаймиева, который в одном
из своих интервью после заключения Договора заявил: «Да. Конституция и Договор по многим статьям различаются. Но мы
принципиально условились с Б.Н. Ельциным – и это отражено в
самом Договоре, – что Договор доминирует над обеими Конституциями – и Республики Татарстан, и РФ: там, где они не совпадают, обе стороны руководствуются положениями Договора»52.
Период 1994 – 1996 годов охарактеризовался серьезной борьбой вокруг проблемы выборности губернаторов. Региональные
представительные собрания продолжали добиваться назначения
выборов глав регионов. Однако эти их попытки натолкнулись на
ответные меры со стороны Центра, стремившегося во что бы то ни
стало не допустить губернаторских выборов до президентских
52
Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие
и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право.
1995. № 3. С. 10.
34
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1996 года. 3 октября 1994 года был подписан Указ Президента РФ
о пролонгации моратория на выборы губернаторов и об утверждении Положения о главах администраций, закреплявшего исключительную подотчетность Главы региона перед Президентом.
Не добившись назначения губернаторских выборов, представительные собрания регионов в 1994 – 1995 годах активно включились в процесс принятия Уставов субъектов Федерации. При
этом четко обозначилось стремление региональных Дум расширить свои полномочия, вернув хотя бы частично контроль над региональными правительствами. Одновременно они стремились
добиться либо проведения выборов губернаторов уже на основе
нормативных актов регионов, либо избрания губернаторов представительными собраниями. Фактически эти меры предполагали
возврат от президентской модели властных отношений к парламентской. Однако они оказались почти безрезультатными, и все
были блокированы Центром. Исключив подотчетность губернаторов и правительств законодательным органам власти регионов,
Центр фактически провоцировал исполнительную власть регионов на правовой произвол. Одна из жестких президентских моделей разделения власти существует, в частности, в Калмыкии. Там
Президент К. Илюмжинов добился самороспуска Верховного Совета Республики еще в апреле 1993 года и заменил его Госсоветом из 25 отобранных им лично бывших депутатов Верховного
Совета. Система органов власти республики претерпела тем самым превращение в режим полностью подчиненного главе исполнительной власти представительного собрания.
Однако же в России существуют и примеры парламентской
модели властных отношений, которая сохраняется до сих пор в
Удмуртии и Дагестане, хотя и там отмечена тенденция к «президенциализму».
Угроза проведения губернаторских выборов была парирована
с помощью президентского Указа от 17 сентября 1995 года, повторно пролонгировавшего мораторий на выборы глав регионов
(до конца 1996 года).
В конце концов, полемика о губернаторских выборах, протекавшая осенью 1995 года в преддверии президентских и парламентских выборов, завершилась компромиссом между Думой,
Советом Федерации и Президентом. В декабре 1995 года вступил
35
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в силу закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ». Он вводил должностной принцип формирования верхней палаты парламента из числа председателей
законодательных собраний и глав регионов. Большое значение
имела закрепленная в законе норма об обязательном вхождении в
Состав Совета Федерации только избранных глав регионов, но
лишь начиная с конца 1996 года, т.е. уже после президентских
выборов.
Таким образом, Президент сохранил контроль над электоральными возможностями губернаторов по административной
мобилизации населения в обмен на повышение статуса региональных представительных собраний и глав регионов в федеральных властных структурах. Можно сказать, что это была своего рода сделка, совершив которую Центр снова блокировал процессы демократизации в регионах.
Все-таки первые выборы губернаторов прошли раньше – в
декабре 1995 года – июне 1996 года – в порядке исключения и в
определенных Ельциным 16 субъектах Федерации, где губернаторы имели поддержку населения. Неудивительно поэтому, что
лишь в четырех случаях действующие главы регионов лишились
своих постов. С осени 1996 года губернаторские выборы приобрели массовый характер и к началу 1997 года были завершены
почти повсеместно.
Выборы в регионах имели большое значение. Во-первых, они
были значительным проявлением эффектов демократизации на
региональном уровне. Несмотря на очевидно несправедливый характер выборов (что подчеркивалось многими исследователями)
что выражалось в неравных возможностях в ведении избирательной компании, в использовании административных рычагов и так
далее, «в 27 из 52 субъектов РФ, где осенью-зимой 1996 года
прошли выборы глав регионов, граждане переизбирали региональных руководителей»53.
Во-вторых, все без исключения главы регионов обрели новую
(демократическую) легитимность, а вместе с тем и независимость
от кадровой политики Центра. Это обстоятельство перевело взаи-
53
Гельман В.Я. Региональная власть в современной России. С. 100.
36
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
моотношения Центра и регионов из плоскости чисто административных мер в плоскость политических взаимодействий.
В-третьих, проведенные выборы обозначили окончание институционализации систем органов власти регионов. Региональные формы правления существенно варьировались от одного региона к другому. При этом статус представительных собраний,
как правило, характеризовался подчиненным положением по отношению к исполнительной власти регионов.
Таким образом, ключевые события данного этапа становления федеративных отношений в России:
развитие договорного процесса в отношениях между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, начавшегося в феврале
1994 года с подписания Договора о разграничении предметов ведения и полномочий с Татарстаном и в основном завершившегося к середине 1998 года;
законодательное закрепление и практическая реализация
принципа выборности глав регионов;
завершение институционализации региональных систем власти, оформление региональных политических режимов и форм
правления.
Новый, современный, этап развития федеративных отношений в России начался с реформы В.В. Путина.
В своем выступлении 8 июля 2000 года перед Федеральным
Собранием РФ В. Путин признал, что «в России федеративные
отношения недостроены и не развиты», «у нас создано децентрализованное государство», а не федеративное54. В телеобращении
к гражданам России 17 мая 2000 года Президент заявил, что
главными целями реформирования федеративных отношений на
нынешнем этапе являются усиление так называемой «исполнительной вертикали власти», обеспечение соблюдения норм Конституции РФ и приведение в соответствие с ней законодательства
регионов; обеспечение подчинения субъектов Федерации решениям федеральной власти, принятым в сферах ее компетенции.
54
Выступление В.В. Путина перед Федеративным Собрание РФ
// Российская Федерация. 2000. № 9. С. 11.
37
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Первыми действиями В. Путина в должности главы государства стали издание указа об образовании семи федеральных округов (Центральный, Северо-западный, Северо-Кавказский, Приволжский, Сибирский, Дальневосточный, Уральский) и внесение
на рассмотрение Государственной Думы РФ трех законопроектов: о порядке формирования Совета Федерации и о внесении
изменений и дополнений в законы об общих принципах организации государственной власти в субъектах Федерации и об организации местного самоуправления, которые стали законами.
Следует отметить, что Указ президента о создании федеральных округов соответствует п.1 статьи 78 конституции РФ, согласно которому «федеральные органы исполнительной власти
для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц». Поэтому для реализации такого решения от Президента не требовалось согласований с Федеральным Собранием и какими-либо иными органами государственной власти.
Обосновывая необходимость создания округов, В. Путин в
своем выступлении подчеркнул, что «суть этого решения – не в
укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укреплении структур президентской вертикали в
территориях. Не в перестройке административно-территориальных единиц, а в повышении эффективности власти. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения
федерализма»55. Указом об образовании округов была введена
новая должность представителя Президента в округе, а его полномочия были закреплены «Положением о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе». Основными задачами полпредов в Положении называются:
«организация в федеральном округе работы по реализации
органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;
организация контроля за исполнением в федеральном округе
решений федеральных органов государственной власти;
55
Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе // Рос. газета. 2000. 16 мая. С. 5.
38
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ»56.
В числе функций представителя президента: обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной
власти в округе, организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти
субъектов Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными объединениями;
организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном
округе. Задачей же первостепенной важности стало приведение
регионального законодательства в соответствие с Конституцией
РФ и федеральными законами. Как отмечают сами представители
президента, в ее реализации они достигли уже больших успехов.
Однако есть и другие мнения. Например, «в Татарии из 75 нормативных актов, которые должны быть приведены в соответствие,
согласно решению конституционного Суда РФ, исправлены лишь
9, в Башкирии – 17 из 92, в Москве – 1 из 26»57.
В аппарат полномочных представителей президента помимо
их команд входят также федеральные инспекторы в регионах.
Кроме того, в округе сформированы аналитические центры. В
Приволжье, например, открыты Центр стратегических исследований и Центр антикризисного управления и этнополитического
мониторинга.
Следует отметить, что первоначально многие региональные
лидеры были склонны считать представителей президента некой
данью модной теории управления, которая долго в России не
продержится. Однако же в процессе работы представителей расширился круг их полномочий. В этом смысле наибольшее беспокойство у региональных лидеров вызывает то, в какой степени
полпреды будут допущены к распределению и контролю федеральных финансовых средств. Между тем разрабатывается новая
56
Калашникова М. Федерализм по-путински // Независимая газета.
2000. 21 декабря. С. 3.
57
Калашникова М. Полпреды займутся финансами // Независимая
газета. 2000. 22 декабря. С. 3.
39
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
модель межбюджетных отношений, в которой определенную
роль будут играть представители президента58.
Президент относится к развитию нового института весьма
серьезно. По всей видимости, институт представителей президента постепенно становится одним из главных в системе управления страной. Указом президента определены новый статус и полномочия его представителей. Сформирована позиция по вопросу
о пределах их участия в текущих делах регионов. Она звучит политически достаточно корректно – участие допускается только в
виде «антикризисного регулирования». Однако, в сущности, потребность такого регулирования периодически возникает почти
во всех сферах жизни, поэтому область компетенции представителей президента оказывается весьма широкой.
Важнейшим из трех законов по реформированию федеративных отношений является закон «О порядке формирования Совета
Федерации Федерального Собрания РФ».
Согласно закону места глав субъектов Федерации займут
представители регионов, которые будут работать на постоянной
основе (в соответствии со статьей 99 Конституции РФ Федеральное собрание является именно постоянно действующим органом).
Руководители субъектов должны сосредоточится на работе в своих регионах, и в первую очередь на выполнении хозяйственных
функций. Таким образом, закон признает далее невозможным совмещение региональными лидерами руководства своими территориями и законодательной деятельности.
Полное обновление Совета Федерации закончилось в
2002 году.
Однако нарушение принципа разделения властей в качестве
обоснования необходимости данной реформы явно не достаточно. Повсеместно подчеркивается, что более важным мотивом
здесь является лишение региональных лидеров властного ресурса
федерального уровня.
Совет Федерации финансируется из федерального бюджета,
поэтому члены верхней палаты парламента будут скорее лоббировать интересы федеральных властных структур, чем интересы
58
Римский В. Новый этап развития российского федерализма
// Власть. 2000. № 10. С. 25.
40
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
своих регионов. Такое положение весьма скоро приведет к явному или неявному конфликту региональных и федеральных органов власти, и неизвестно, какую сторону в этих конфликтах будут
поддерживать жители соответствующих регионов: избранных губернаторов, у которых остается все меньше ресурсов для решения проблем своих регионов, или федеральные властные структуры, которые эти ресурсы у них «отнимают»59. Необходимо признать, что участие глав регионов в работе Совета Федерации
выполняло также и важную роль объединения субъектов федерации в единое государство. Именно верхняя палата парламента в
кризисные моменты развития России оказывалась институтом,
реально способствовавшим поддержанию конституционной стабильности государства.
« Объединенные в Совет Федерации губернаторы чувствовали свое корпоративное единство, – они … имели возможность
ощутить общность своих интересов …, имели возможность сообща добиваться внимания к нуждам своих регионов»60. Как считает губернатор Эвенкии А. Боковиков, «после принятия нового
порядка формирования Совета Федерации губернаторы перестают быть политическими и экономическими гарантами для своих
регионов. Влияние же губернаторов малых дотационных регионов становится совсем незначительным. Раньше, будучи одновременно и губернатором Эвенкии, и членом Совета Федерации,
я мог худо-бедно добиваться федерального финансирования – в
правительстве, в администрации президента. Теперь губернатор
уже не является серьезной политической фигурой, его полномочия урезаны почти до нуля»61. Действительно, приезжая на сессии
Совета Федерации, главы регионов имели возможность общаться
не только друг с другом, но и с представителями федеральной
власти.
Это, разумеется, не означает, что региональным лидерам теперь будет закрыта дверь федеральных структур власти. Окончательно возможность влияния на принятие решений на федераль59
Римский В. Новый этап развития российского федерализма. С. 25.
Смирнов В., Боковиков А. Пора начать движение вперед // Независимая газета. 2001. 13 марта. С. 12.
61
Романова Л. Регионы не хотят делиться полномочиями с центром
// Независимая газета. 2000. 27 декабря. С. 3.
60
41
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ном уровне они не потеряли. Так, необходимость организации
постоянного диалога руководителей субъектов Федерации и главы государства по основным проблемам государственной жизни
признается Президентом РФ. Формой такого диалога, формой
участия регионов в подготовке и принятия важнейших общегосударственных решений становится Государственный Совет при
Президенте России. Однако статус Государственного Совета как
консультативно-совещательного органа региональных лидеров не
слишком устраивает.
Государственный Совет имеет свой Президиум; для разработки проблемных тем создаются специальные рабочие группы,
предлагающие свои варианты соответствующих решений. Среди
тем заседаний Президиума были, в частности: государственная
символика, конституционная и земельная реформы, реформирование естественных монополий, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами власти. Несмотря на придание Государственному Совету значимости, этот институт рассматривается
как компенсация региональным лидерам за отнятые у них властные ресурсы федерального уровня. В данном случае степень
влияния этого органа на принятие решений будет зависеть от самих глав регионов, от того, на каком определении его статуса и
соответственно объема полномочий сумеют настоять они в диалоге с президентом. В частности, на последнем заседании Президиума Государственного Совета М. Шаймиев – президент Татарстана «призвал продумать механизм влияния президиума и самого Государственного Совета на принятие и подготовку отдельных
законов, имеющих к федеральному устройству непосредственное
отношение»62.
Согласно новому закону «Об общих принципах организации
законодательных и исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ» Президент усиливает контроль за деятельностью администраций регионов, поскольку получает возможность отстранения их от должности при неоднократных нарушениях Конституции РФ или федерального законодательства.
62
Римский В. Новый этап развития российского федерализма.
С. 23-24.
42
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
«Возможны также прямые назначения губернаторов регионов
Президентом РФ, в частности, в качестве временного исполняющих обязанности глав администраций регионов при отстранении
губернаторов от должности. Президент получает право на временное отстранение губернатора от должности на период расследования уголовного дела, возбужденного против него»63. Президент также получает право приостанавливать деятельность или
распускать законодательный орган государственной власти региона.
В соответствии с поправками к Закону «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» губернаторы и руководители республик получают право отстранять от должности
глав органов местного самоуправления, а региональные законодательные собрания – право роспуска представительных органов
местного самоуправления в случае нарушения теми и другими
Конституции и законодательства.
Реформы президента 2000 года оцениваются по-разному.
Существуют две противоположные точки зрения. Согласно одной из них, «президентские законодательные инициативы станут
серьезной правовой базой для упорядочения структур государственной власти и местного самоуправления. А самое главное –
есть надежда, что федеральная власть, наконец, начнет выполнять свои полномочия, как на уровне региона, так и а каждом городе, селе или поселке. Региональные же власти в субъектах РФ
наконец-то будут осуществлять свои полномочия в строго конституционных рамках без вмешательства в компетенцию федеральных структур власти на местах. У провинциальной бюрократии будет меньше возможностей вмешиваться в полномочия органов местного самоуправления, так как это вмешательство в
основном осуществляется через судебные правоохранительные
структуры федеральных органов власти в том или ином районе,
городе. … эти планы могут быть реализованы только при условии, если будет по-настоящему развернута работа полномочных
представителей Президента России и всех других федеральных
63
Медведев Н. Новая власть: центр – регионы // Власть. 2000. № 7.
С. 7.
43
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
контрольных органов в семи федеральных округах»64. Одним из
главных условий эффективного осуществления данных реформ
является становление действительно независимой судебной власти, которой в России на данном этапе не существует.
Другая точка зрения основывается на том, что «в кризисной
ситуации, в которой в настоящий период находится Россия, проводимые Президентом РФ резкие изменения системы структуры
государственного управления могут привести к ухудшению, а не
к улучшению управления страной и управляемости регионов.
Реальное укрепление государственной власти и федеративных отношений в России может быть достигнуто при использовании стратегии, ведущим приоритетом которой является решение важнейших реальных жизненных проблем широких социальных групп, а не реформирования системы управления государством. … В условиях кризиса российского федерализма попытки
осуществить глобальный контроль федеральной власти над региональной обречены на неудачу. … В частности, более приоритетной для стратегии реформирования федеративных отношений,
чем изменение состава Совета Федерации РФ почти наверняка
оказалась бы необходимость осуществления полного и эффективного контроля расходования бюджетных средств»65. Конечно,
реформа федеративных отношений была необходима; это осознавали и представители федеральной власти, и многие главы регионов. За последние годы контроль Центра на местах резко ослаб,
разрослись противоречия между регионами. Во главе некоторых
из них стояли (и стоят) коррумпированные и некомпетентные руководители.
При попытках установить в провинции порядок, неоднократных за десятилетие правления Б.Н. Ельцина, дело всякий раз стопорилось под давлением региональных лидеров. Нынешняя попытка рецентрализации, как считает А. Моммен, «рискованна изза вероятной смены безразличия регионов по отношению к Москве на откровенную враждебность, поскольку новая промежуточная структура будет восприниматься как излишняя. Губерна64
Римский В. Новый этап развития российского федерализма.
С. 26-27.
65
Моммен А. Заявка Путина на власть: конец российского федерализма? // Полис. 2000. № 5. С. 76-77.
44
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
торы всегда предпочитали, столкнувшись с серьезными проблемами, вступать с Москвой в личный контакт. Они и в дальнейшем предпочтут делать именно так в обход путинских наместников. Последние будут низведены до роли посредников бедных
регионов, лишенных природных ресурсов. Богатые же регионы
(вроде Татарстана), эксплуатирующие нефть и газ, сумеют найти
себе и оплатить какое-то число союзников в Москве. …»66.
Что же касается необходимости контроля расходования
бюджетных средств в регионах, что В. Римский считает наиболее
приоритетной сферой реформирования федеративных отношений, то обеспечение этого контроля как раз и возлагается на новый институт полномочных представителей.
66
Лапина И., Чирикова А. Региональная власть в России: парадоксы
становления // Общество и экономика. 1999. № 5. С. 133.
45
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2.
Регионализация российского
политического пространства
2.1. Политический статус региона
П
олитический статус региона определяется нормативно-правовой базой и необходимостью согласования
интересов федерального центра, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления как различных субъектов власти. Интересы государства в целом и его субъектов противоречивы. В этом сложность достижения единства их интересов, согласования задач и целей.
Определение политического статуса регионов в соответствии
с разграничением предметов ведения и полномочий Федерации и
региональных субъектов сталкивается с рядом проблем. За всеми
субъектами Федерации по конституции Российской Федерации
закреплено право иметь свои Конституции, Уставы и издавать
собственные законы. В условиях слабой федеральной власти, при
значительных различиях политических и экономических условий
развития в переходный период, отмечается нормотворческая активность региональных субъектов.
Одним из направлений решения проблемы является определение и закрепление политического статуса региона как субъекта
федерации. Статус субъекта Российской Федерации – это установленные Конституцией Российской Федерации и Конституциями, Уставами субъектов Российской Федерации права, обязанности и ответственность субъекта Российской Федерации.
Политический статус региона определяется и регулируется
статьями Конституции РФ.
Основополагающим является положение о том, что Россия –
целостное единое государство, а региональные субъекты – ее со46
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ставные части. Поэтому Конституция Российской Федерации и
федеральные законы имеют верховенство на всей территории
России (ст. 4). Соблюдение этого принципа обеспечивает сохранение российской государственности, нерушимости территории и
выполнение государством общих федеральных функций.
Конституция РФ закладывает также положение о равноправии региональных су6ъектов Российской Федерации: республик,
краев, областей и автономий, как во взаимоотношениях с федеральной властью, так и между собой. Она не допускает никаких
действий субъектов Федерации, изменяющих в одностороннем
порядке их статус в Российской Федерации (ст. 5). Но содержащиеся в Конституции правовые основания для равенства всех регионов затруднены на практике. Достижения фактического равенства регионов связано с трудностями становления российского федерализма в 90-х годах XX века, с введением практики
договорных отношений, направленных на предоставление льгот и
особого статуса отдельным регионам.
Основным обоснованием для получения особого статуса являлись факторы этнического своеобразия отдельных региональных субъектов.
И.А. Батанина считает, что этнические причины не являются
основанием изменения норм конституционного устройства государства, провозгласившего равенство этнических групп.
Двусторонние договоры между Российской Федерацией и ее
субъектами, поправки к Федеративному договору создали ситуации, когда произошло изменение политического статуса отдельных регионов в сторону повышения своего политического статуса в Федерации. Договорный процесс дестабилизировал российскую государственность.
Политический статус региональных субъектов определяется
также положением о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Этот принцип лежит
в основе федеративного устройства России (ст. 5).
Конституция Российской Федерации разграничивает полномочия между Федерацией и ее субъектами путем закрепления
предметов федерального ведения (ст. 71) и предметов совместного ведения (ст. 72). Остальные области совместного ведения принадлежат субъектам Российской Федерации (ст. 73).
47
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Разделение предметов ведения и полномочий между федеральной и региональной властями осуществляется двумя способами: 1) дополнительные полномочия и функции присваиваются
субъектам без их соответствующего оформления, 2) федеральные
функции и полномочия присваиваются в результате решений федеральной исполнительной власти. В том и другом случае не
учитывается Конституция, решения не согласуются с другими
субъектами.
Для сохранения целостности государства и нормального
функционирования органов власти необходимо усиление контроля за соблюдением федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории России. Кроме того, необходимо создание и отработка механизма снятия противоречий между федеральными и региональными законами и другими нормативными
и правовыми актами. Конституция Российской Федерации в ряде
статей (15, 76, 85, 125) закладывает основы таких механизмов.
Однако указанные статьи требуют разъяснений и детализации в
текущем законодательстве. Например, в конституции Российской
Федерации отмечается, что Правительство России осуществляет
меры по обеспечению законности (ст. 114), а его законодательные акты обязательны для исполнения на всей территории России
(ст. 115). В то же время в Конституции Российской Федерации не
определены полномочия федеральной исполнительной власти в
случаях нарушений субъектами Федерации ее решений.
Соблюдение разграничения предметов ведения и полномочий
как принципа определения статуса регионов невозможно без наделения федеральных властей и субъектов Федерации правом
приостанавливать действие законов и нормативных актов ее
субъектов, которые противоречат федеральным законам. Приостанавливаются те законы и нормы, которые нарушают единство и
территориальную целостность государства, ограничивают закрепленные в Конституции и законах Российской Федерации права и
интересы субъектов Федерации.
Существование региональных особенностей, политических,
социально-экономических, природно-географических, этнических и других, может определять политический статус региона.
Это возможно путем предоставления отдельным регионам ряда
особых прав и полномочий или делегирования некоторых функ48
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ций федеральной власти. Таким путем достигается более эффективная и полная реализация потенциала и ресурсов конкретного
региона. Но чаще всего в практике договорных отношений разграничение предметов ведения и предоставление полномочий
субъектам Федерации, а также определение политического статуса региональных субъектов осуществляется по этническому признаку. Тем не менее преимущество этого пути в том, что он создает законные основы для расширения прав субъектов Федерации, учитывает потребности и возможности регионов. Расширение и предоставление дополнительных прав может быть
временным. В условиях переходного периода – это приемлемый
и оправданный способ. Тем не менее договорный метод определения статуса и компетенции региональных субъектов значительно усложняет деятельность федеральных органов законодательной и исполнительной властей, и прежде всего из-за разного
объема полномочий субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации предоставила право региональным субъектам самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти (ст. 77, ч. 1). Исходя из необходимости сохранения территориальной целостности государства, это
право может быть реализовано в соответствии с основами конституционного строя России и принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
Региональные субъекты Российской Федерации при установлении системы органов государственной власти согласно Конституции исходят из требований к природе и форме государства
(ст. 5).
В соответствии с принципом разделения властей региональные субъекты при определении системы органов государственной власти обеспечивают наличие всех трех ветвей власти и гарантируют каждой из них самостоятельность.
Установление общих принципов организации системы органов государственной власти относится к совместному ведению
Российской Федерации и региональных субъектов (ст. 77, ч. 1).
Общие принципы должны гарантировать самостоятельность региональных субъектов в определении системы органов государственной власти в той степени, в какой можно было бы учесть
49
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
уровень политической культуры, исторические, национальные и
другие региональные условия.
Компетенция органов исполнительной власти разделена на
уровни: полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере ведения Российской Федерации, полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов в сфере совместного ведения, полномочия
органов исполнительной власти региональных субъектов Российской Федерации.
Формирование системы органов исполнительной власти основано на целостности и взаимосвязи федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Это предполагает единство структур исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов
Федерации, определение полномочий на каждом уровне исполнительной власти в сфере совместного ведения, реализацию исполнительными органами власти функции регулирования, согласования проектов решений.
Политический статус региона определяется Конституцией
Российской Федерации. В то же время все субъекты обладают
учредительной властью, то есть они вправе решать вопросы своей внутренней организации и принимать для этого нормативные
акты, которые должны соответствовать Конституции РФ. Так,
статус регионального субъекта определяется не только Конституцией Российской Федерации, но и Конституциями, Уставами
соответствующего субъекта, принимаемыми его законодательным (представительным) органом (ст. 66). Отсюда следует, что
региональный субъект не может в одностороннем порядке изменить свой статус.
Конституция или Устав субъекта Федерации регулирует организацию и деятельность его государственных органов, взаимоотношения этих органов между собой, а также с общественными
объединениями, права и свободы граждан.
Статус региональных субъектов Российской Федерации может изменяться по взаимному согласию сторон (ст. 66, ч. 5). Регулирование изменения статуса субъекта Федерации осуществляется на основе федерального законодательства.
50
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
При определении политического статуса региона следует
учитывать принцип равенства условий политического и социально-экономического развития регионов.
Необходимость этого принципа вызвана тем, что экономический потенциал всех регионов России создавался еще в советский
период.
Существующие диспропорции между регионами-донорами и
регионами-реципиентами могут быть признаны объективными
закономерностями определенного этапа экономического развития
России. Более того, в 90-х гг. XX века увеличились региональные
диспропорции в социально-экономическом развитии. Это вызвано неэффективными предоставлениями и изъятиями налоговых
льгот, дотаций, разными темпами падения производства, что
имело политические последствия.
Выравнивание исходных уровней не означает стремления к
абсолютному равенству. Оно невозможно из-за значительных
различий регионов. Сокращение существующей региональной
дифференциации предполагает выравнивание экономических и
политических условий, так как преодолеваются прежде всего качественные различия в условиях жизни населения.
Полного устранения региональных различий добиться невозможно и не нужно. Дифференциация в положении регионов будет сохраняться всегда. Это вполне закономерно. Однако уровень
дифференциации не должен нарушать определенные политические и социально-экономические нормы.
Предметом этих договоров является разграничение предметов ведения и взаимное делегирование полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти ее субъектов. Вместе с тем, как отмечалось выше, это уже сделано в Конституции Российской Федерации (ст. 71, 72, 73), a также в Конституциях и законах республик,
уставах, законах краев, областей, городов. Исключение составляют совместные полномочия, которые Конституцией Российской Федерации не разграничены, а только перечислены. Договоры как раз и должны разграничить предметы совместного ведения и передачу, в случае необходимости, права осуществления
части своих полномочий друг другу. Вызвано это может быть
особенностями субъекта Федерации.
51
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Практика разграничения полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами власти субъекта
Российской Федерации берет начало с 31 марта 1992 г. – даты
подписания Федеративного договора.
Следующим важным шагом на этом пути стало принятие новой Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. Конституция обобщила основные положения трех Федеративных договоров в направлении повышения статуса краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной
области до уровня республик в составе Российской Федерации.
Конституция предусматривала возможность заключения дополнительных договоров и соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст.77, ч. 3 и ст. 78, ч. 3).
Эта возможность была реализована 15 февраля 1994 г., когда был
подписан первый договор подобного рода "О разграничении
предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти Республики Татарстан". Татарстан не подписал в марте 1992 г. Федеративный договор, а в декабре 1993 г. на его территории не состоялся референдум по принятию новой Российской Конституции. Поэтому сначала это выглядело как вынужденный шаг со стороны федеральных властей.
В июне 1994 г. подобный договор был подписан с Кабардино-Балкарией, а в августе 1994 г. – с Башкортостаном. Это свидетельствует о том, что процесс разграничения полномочий между
Федеральными органами власти и органами власти субъектов
Российской Федерации принял массовый характер.
В начале 1996 г. были подписаны договоры с субъектами Федерации "нереспубликанского значения" со Свердловской, Калининградской, Оренбургской областями и Краснодарским краем.
За период 1994 –1998 гг. подписаны 12 договоров и свыше
ста соглашений о разграничении полномочий в конкретных областях между федеральными органами власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Их подписали 8 республик (Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария,
Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Бурятия, Удмуртия,
52
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Коми), 3 области (Калининградская, Оренбургская и Свердловская) и Краснодарский край.
В литературе отмечается, что заключение договоров и соглашений было обусловлено разными причинами. Они имеют как
общие, так и отличительные черты и особенности. Все договоры
можно разделить на группы.
Первый тип договоров – это договоры, подписание которых
было вызвано главным образом политическими причинами. К
ним относится Договор с Татарстаном, заключенный федеральными властями в феврале 1994 г. Этот договор в значительной
мере связан с напряженными отношениями, существовавшими
между федеральными властями и властями республики в 1990 –
1993 гг. Договор стал итогом двухлетних переговоров, сделавших
очевидной необходимость пойти на взаимный компромисс. Договор снял существовавшую напряженность и вернул Республику
Татарстан в политическое пространство Российской Федерации.
По политическим причинам возможно заключение договора о
разграничении предметов ведения и полномочий с Чеченской
республикой. Такой договор мог бы определить особенности статуса Чечни в составе Российской Федерации.
Однако Договор с Татарстаном не ликвидировал принципиальных противоречий между Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан. В нем нет положения
о том, что Татарстан является республикой в составе Российской
Федерации (Конституция Российской Федерации, ст. 65), признания верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации
(Конституция Российской Федерации, ст. 4.), есть и другие противоречия. По существу этот Договор имеет свойства не только
внутригосударственного, но и международного Договора, конфедеративных и федеративных отношений. Он создал условия для
отхода от закрепленного в новой Российской Конституции принципа равноправия всех субъектов Федерации (Конституция Российской Федерации, ст. 5), возврата к асимметричной федерации
времен РСФСР и СССР.
Согласно договору и 11 соглашениям федеральный центр передал властям республик значительно больше полномочий, а следовательно, льгот и преимуществ, чем другим субъектам Россий53
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ской Федерации. Татарстану были переданы ряд "неотчуждаемых" предметов ведения и полномочий Федерации и совместных
предметов ведения и полномочий. Кроме того, ряд соглашений
("По вопросам собственности", "О реализации и транспортировке
нефти и продуктов нефтепереработки", "О бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан", "В военной области" и др.) по форме и содержанию нельзя
рассматривать как договоры о разграничении полномочий.
Таким образом, на наш взгляд, возник прецедент, когда субъект Российской Федерации выходит за рамки, установленные
Конституцией Российской Федерации. Волевым путем перераспределены предметы ведения и полномочия в нарушение Конституции Российской Федерации. Субъекту Федерации даны
преимущества и льготы, ставящие его в более благоприятные условия по сравнению с другими субъектами Российской Федерации.
Вслед за Татарстаном подобные договоры и соглашения были подписаны с Республикой Башкортостан и Республикой Саха
(Якутия), которые тоже имели сложные отношения с федеральным центром. По своему содержанию эти договоры не имели таких политических притязаний, как договор с Татарстаном. В них
есть положения о нахождении этих республик в составе Российской Федерации и приоритете Конституции Российской Федерации. Но и они содержат политические уступки, "неконституционно" перераспределенные полномочия, льготы и преимущества.
Таким образом, самые богатые природными ресурсами республики добились от федеральных властей права расходовать
большую долю средств республик на нужды своего населения.
Природные ресурсы позволяют легче перервать реформы, кризисы. Но одновременно это собственность всей страны и ее граждан. Поэтому такое перераспределение богатств страны нельзя
признать справедливым. Разрушаются экономические связи, растет дезинтеграция.
Вместе с вышеназванными проблемами развитие договорных
отношений между федеральным центром и республиками имело
и позитивные результаты. Ослабли сепаратистские, националистические настроения в данных республиках. Во всех трех республиках соблюдается законодательство Российской Федерации.
54
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Продвинулось вперед республиканское законодательство по разграничению предметов совместного ведения и полномочий.
Второй тип договоров – это договоры, заключение которых
вызвано потребностью подтвердить дружеские связи между
субъектами Российской Федерации и федеральными властями,
поддержать руководителей субъектов Российской Федерации в
условиях сложной региональной ситуации. Это Договор с Кабардино-Балкарией (без соглашений), а также Договор и три соглашения с Республикой Северная Осетия-Алания.
Третий тип договоров – это договоры краев и областей, направленные на выравнивание их прав и возможностей с республиками Российской Федерации. Это договоры с Краснодарским
краем, Оренбургской и Свердловской областями. Поначалу федеральная исполнительная власть подписывала договоры только с
республиками. Это вызвало серьезное недовольство у руководства краев и областей. Через два года после подписания первого
договора федеральная власть опять пошла на подписание договоров и соглашений с рядом краев и областей, играющих значительную роль в Федерации.
Таким образом, эти договоры положили начало новому этапу
договорного процесса. Договор этого типа можно рассмотреть на
примере договора с региональной властью Свердловской
области. Договор и соглашения охватывают большинство предметов совместного ведения и претендуют на регулирование
взаимоотношений между федеральным центром и органами власти Свердловской области во всех основных сферах, поэтому являются всеобъемлющими.
Договор содержит перечень предметов совместного ведения
Российской Федерации и Свердловской области (ст. 2 Договора),
который конкретизирует предметы совместного ведения, указанные в ст. 72 Конституции Российской Федерации: создание условий для структурной перестройки экономики; функционирование
предприятий оборонного комплекса; развитие агропромышленного комплекса; сертификация и лицензирование отдельных видов деятельности; согласованная кадровая политика.
Эти предметы совместного ведения приемлемы и необходимы и для остальных субъектов Российской Федерации.
55
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Из договора следует, что к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации отнесены: разработка, финансирование и реализация федеральных программ по структурной перестройке экономики области, конверсии оборонных предприятий, развитию агропромышленного комплекса; обеспечение
экономических условий содержания мобилизационных мощностей оборонных предприятий области; согласование с органами
государственной власти Свердловской области кандидатур руководителей федеральных учреждений области и другие.
В то же время по Договору органы власти Свердловской области должны: участвовать в реализации федеральных программ,
участвовать в решении кадровых вопросов и т.д., то есть выполнять те же функции, что и органы государственной власти Российской Федерации.
Кроме того, органам власти области предоставлены права:
осуществления собственного правового регулирования по предмету совместного ведения до принятия федерального закона;
распространение льгот, прав и преимуществ федеральных правовых актов на Свердловскую область, которые будут приняты после подписания договора; руководители территориальных подразделений федеральных органов назначаются на должность и
освобождаются от должности губернатором области по согласованию с соответствующим федеральным органом исполнительной власти (а не наоборот); областные органы исполнительной
власти могут быть наделены функциями (полномочиями, правами) территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти по соглашению и т.д. Статья 8 Договора
обязывает федеральные министерства и ведомства, издающие
свои нормативные предписания, строго соблюдать по существу
права одного субъекта Российской Федерации.
Все названные положения Договора не отражают особенностей Свердловской области, и они могут войти в федеральное законодательство о разграничении предметов ведения и полномочий.
Далее следует рассмотреть соглашения, подписанные с администрацией Свердловской области. В них содержится разграничение полномочий в конкретных сферах деятельности (лесное хозяйство, здравоохранение, АПК, международные и внешнеэконо56
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
мические связи и т.д.). Это важные положения, которые после согласования с другими субъектами Российской Федерации могут
быть внесены в федеральные законы (основы законодательства)
по регулированию конкретных сфер общественных отношений.
Кроме того, в соглашении "В сфере управления государственной собственностью" осуществлено ее разграничение на собственность Российской Федерации, собственность Свердловской
области и общую их собственность, хотя не ясны критерии при
этом разграничении, так как федеральный закон по этому вопросу не принят. Очевидно, это просто результат компромисса между отраслевыми министерствами и администрацией области.
Во многих соглашениях есть статья, предоставляющая право
власти Свердловской области в случае несвоевременного и неполного финансирования федеральных программ осуществлять
их выполнение за счет использования средств федерального
бюджета на условиях взаимозачета. Эта статья является одним из
главных мотивов заключения договора. Согласно ей Свердловская область сокращает перечисления в федеральный бюджет. В
то же время она ставит в сложное положение нуждающиеся субъекты Российской Федерации и является формой получения льгот
и преимуществ одним из субъектов Российской Федерации. В
сложной экономической ситуации в стране бюджетного дефицита
и неплатежей аналогичные льготы хотели бы иметь все субъекты
Российской Федерации. Но если в условиях кризиса эту льготу
распространить на все субъекты Российской Федерации, то тогда
будет не на что содержать армию, милицию, связь и другие федеральные структуры, без которых не могут существовать и отдельные субъекты Российской Федерации. Среди преимуществ
Свердловской области выделяют следующие:
- руководство Свердловской области может осуществлять зачет задолженности предприятий и организаций-налогоплательщиков по налогам и другим платежам в федеральный бюджет с
согласия Министерства финансов Российской Федерации (Соглашение о разграничении полномочий в вопросах бюджетных
взаимоотношений, ст. 5);
- создание свободных экономических зон (Соглашение о разграничении полномочий в области международных и внешнеэкономических связей, ст. 1);
57
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
- создание залогового фонда драгоценных металлов и камней,
который Правительство Свердловской области может размещать
в соответствии с законодательством в третьих странах в обеспечение гарантий по обязательствам Свердловской области (Соглашение о разграничении полномочий в инвестиционной деятельности и структурной политике, ст. 4):
- использование дивидендов по акциям, закрепленным в федеральной и областной собственности, акционерных обществ
ТЭК, расположенных на территории области, в первую очередь,
на реализацию федеральных программ развития ТЭК на территории области (Соглашение о разграничении предметов ведения и
полномочий в сфере обеспечения функционирования ТЭК, ст. 9);
- передача превышения доходов над расходами денежных
средств единой пенсионной службы Пенсионному фонду Российской Федерации, возмещение превышения расходов над доходами
из Пенсионного фонда Российской Федерации (Соглашение о разграничении полномочий в сфере пенсионного обеспечения, ст. 6).
Преимущества и льготы, полученные Свердловской областью, этим не исчерпываются, их перечень можно продолжать.
Договор и соглашения со Свердловской областью представляют собой качественно новый этап в договорном процессе. Договоры и соглашения с республиками являлись своеобразной
платой за возвращение их в конституционно-правовое пространство Российской Федерации. Договоры, подобные Свердловскому, ведут к установлению "договорного права". Такое право для
заключивших договор "сторон" имеет часто приоритет перед федеральным законодательством, а порой и Конституцией, узаконивает получение субъектами Российской Федерации льгот и
преимуществ. Все это ведет к неконституционному изменению
статуса субъектов Российской Федерации. Следовательно, существует опасная тенденция перехода от конституционного регулирования отношений субъектов федерации и центральной власти к
договорному.
Четвертый тип договоров – договоры, обусловленные спецификой субъектов Федерации. К ним относятся договоры и соглашения с Бурятией и Калининградской областью.
Договор и соглашения с Республикой Бурятия исходят из
экономической уникальности природных ресурсов региона, оп58
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ределяют совместные полномочия, полномочия Российской Федерации и полномочия Бурятии. Указываются механизмы реализации Договора, согласительные процедуры в случае возникновения спорных ситуаций в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Конституционный характер имеют и соглашения, корректно обозначены и бюджетно-финансовые отношения.
Обоснованными с позиции особого географического положения Калининградской области, ее значения для национальных
интересов Российской Федерации являются Договор и соглашения с Калининградской областью.
Следовательно, уже подписаны действительно договоры и
соглашения, которые обусловлены специфическими условиями
существования отдельных субъектов Российской Федерации и в
которых речь идет о реальном разграничении предметов ведения
и полномочий в соответствии с Конституцией и федеральным законодательством.
Анализ договоров свидетельствует о том, что в каждом из
них есть пункты или статьи, не соответствующие Конституции
Российской Федерации. Суть их сводится к следующему.
Во-первых, предметы ведения и полномочия, отнесенные
Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации, включаются в перечень предметов совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов.
Во-вторых, исключительные полномочия Российской Федерации, включаются в перечень полномочий субъекта Российской
Федерации.
В-третьих, полномочия по предметам совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов часто включаются в перечень полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, заключаемые федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации договоры о разграничении предметов
ведения и полномочий в разной мере противоречат Конституции
Российской Федерации. Сложилась такая ситуация, при которой
Конституция Российской Федерации не действует в полной мере
на части территории России, например, ст. 71 и 72 для субъектов,
подписавших договоры с федеральными властями.
59
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В то же время имеет место и передача Российской Федерации
путем заключения договоров некоторых "невыгодных", дорогостоящих полномочий субъектов Российской Федерации (продовольственные мероприятия и т.п.).
Анализ подписанных договоров и соглашений позволяет сделать вывод о необходимости договорного процесса в Российской
Федерации на данном этапе ее развития. Это обусловлено следующими факторами:
1) особенностями и условиями географического положения
ряда субъектов Российской Федерации;
2) характером взаимоотношений между Федерацией и ее
субъектами;
3) неравным положением одних субъектов Федерации по отношению к другим (краев и областей по отношению к республикам);
4) сложностями периода реформ, когда одни субъекты Российской Федерации пытаются решить свои проблемы за счет
других.
Все эти причины, на наш взгляд, имеют в основном временный характер и связаны со сложностью и противоречивостью перехода от унитарного к федеративному государству, формирования нового типа политико-властных отношений механизма регионального управления. Следовательно, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий должны заключаться на
время. По мере развития федерального и регионального законодательства, стабилизации политических и экономических условий исчезнет необходимость в таких договорах. Разграничение
предметов ведения и полномочий будет регулироваться законодательным путем. На данном этапе это перспективный вариант
разграничения полномочий, который может существовать без политического договора более высокого уровня между федеральными и региональными органами власти.
В Российской Федерации подписанные договоры ставят в неравное положение ее субъекты. Это противоречит принципу равноправия субъектов Российской Федерации, закрепленному в
Российской Конституции. Конституция Российской Федерации
(ст. 5, ч. 1) предполагает, что, если один из субъектов каким-то
60
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
способом расширит свои права, это распространяется и на другие
субъекты.
В России будут как законодательные, так и договорные разграничения предметов ведения и полномочий. Договорные отношения должны заключаться в конституционных и законодательных рамках, которые не позволят усиливаться неравноправию
субъекта.
В формировании политического механизма управления имеют значение межрегиональные взаимоотношения: двусторонние
и многосторонние.
Сегодня все субъекты Российской Федерации заключают
между собой двусторонние соглашения. Заключаются соглашения двух видов: общие по широкому спектру взаимоотношений и
специальные соглашения по конкретному поводу.
За прошедшие годы возникли разные межрегиональные
структуры: Совет Федерации в 1992 г., объединяющий руководителей республик; Союз Губернаторов (1993 г.), состоящий из глав
администраций краев и областей; Ассоциация руководителей
представительных органов власти субъектов Федерации (1995 г.)
и другие. Они способствуют развитию горизонтальных отношений между регионами.
Кроме того, начиная с 1990 г. были созданы межрегиональные организации социально-экономического взаимодействия –
"Сибирское соглашение", "Большой Урал", "Северный Кавказ",
"Большая Волга", Дальневосточная ассоциация, "Северо-Запад",
"Черноземье", "Центральная Россия".
Факт образования межрегиональных структур свидетельствует об установлении равноправных договорных отношений между национально-государственными и административнотерриториальными образованиями Российской Федерации.
Направлениями деятельности межрегиональных организаций
являются: координация деятельности органов власти и управления разных регионов, объединение материальных, интеллектуальных, финансовых ресурсов для реализации совместных программ, согласование интересов в разных сферах.
Эти формы межрегионального сотрудничества получили
признание центральных властей – в ноябре 1991 г. был издан указ
Президента России о поддержке межрегиональных организаций.
61
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Договорные отношения между субъектами Российской Федерации, в том числе соглашения о создании межрегиональных ассоциаций, получили правовую основу с подписанием в 1992 г.
Федеративного договора. Федеративный договор (ст. 4) закрепляет право всех субъектов Федерации заключать соглашения с другими республиками, краями, областями, автономными образованиями по вопросам, отнесенным к их компетенции. Законность
таких договорных отношений между органами государственной
власти субъектов Российской Федерации, а также между ними и
федеральными органами государственной власти определяется
Конституцией Российской Федерации (ст. 11, 66, 78, 125).
Межрегиональные организации являются координирующими
структурами, создаваемыми на основе многосторонних соглашений между субъектами Российской Федерации для решения общих политических и социально-экономических задач. В соглашения входят предметы ведения органов власти субъектов Российской Федерации, сотрудничество по которым координирует
данная межрегиональная организация. Российская Федерация в
лице федеральных органов государственной власти участвует в
работе высших координирующих органов межрегиональных ассоциаций, в разработке и выполнении межрегиональных программ.
Ассоциации занимаются в основном текущими хозяйственными проблемами. Это связано с нежеланием руководящих органов регионов отдать часть своих полномочий в пользу совместно
созданных ассоциаций. Принимаемые ассоциациями решения носят для властных структур регионов рекомендательный характер
и начинают действовать по распоряжению главы исполнительной
власти региона.
Таким образом, можно сделать вывод, что процесс законодательного закрепления политического статуса регионов окончательно не завершен. В основном статус регионов определен Конституцией Российской Федерации, конституциями, уставами, а
также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации. Заключение договоров
и соглашений обусловлено тем, что ни Конституция Российской
Федерации, ни федеральные законы не могут в полной мере
учесть особенностей каждого из субъектов Федерации.
62
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Законотворчество по предметам совместного ведения и полномочиям основывается по сути не столько на разграничении,
сколько на согласовании, да и само разграничение в договорах и
соглашениях – это результат согласительных процедур. Договоры должны были обеспечить возможность дифференцированного
подхода к каждому региону, учитывая как его интересы, так и
интересы государства в целом. Для баланса интересов предполагалось установление дополнительных предметов ведения Российской Федерации и конкретного региона.
Кроме того, договоры о разграничении предметов ведения и
полномочий должны были "разделить власть" по вертикали: между федеральными и региональными властями. Но реально они
стали выполнять другие функции – получение дополнительных
привилегий и льгот, повышение политического статуса отдельных регионов.
По существу идет процесс изменения статуса регионов в результате подписания договоров. Регионы разделились на две
группы: подписавшие договоры и неподписавшие. Практически
существует договорное право, которое для ряда регионов стало
выше Российской Конституции и федеральных законов.
Процесс заключения договоров в современном виде – явление временное, связанное с переходом страны от унитарного государства к федеративному.
В ближайшее время предстоит решить следующие проблемы:
- развитие законодательства, закрепляющего политический
статус регионов;
- создание механизмов обеспечения соответствия Конституций, уставов, законов, других правовых актов региональных
субъектов федеральной Конституции и федеральному законодательству;
- создание эффективного механизма согласования интересов,
разрешения споров и привлечения к ответственности каждой из
сторон федеративных отношений.
Формирование политического управления в России имеет региональные особенности. В различных регионах развиваются самостоятельные политические и социально-экономические процессы. Поэтому представляет интерес изучение региональной
специфики во взаимоотношениях власти и гражданского общест63
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ва, в поведении и сознании россиян. Эти процессы уже получили
определенное отражение в научной литературе, но проблема требует дальнейшей разработки.
Необходимо исследовать неизбежные различия не только в
позициях, политической ориентации, доверии к власти, избирательной активности россиян, но и определить их адаптационные
способности и возможности к процессам формирования эффективной модели взаимоотношений государства и общества.
Для этого необходимо провести политическую типологизацию российских регионов. При ее создании следует искать аналогии как в социокультурном контексте, так и в их структурах.
Создание политической типологизации регионов позволяет
определить нужные, представляющие интерес параметры и показатели, которые требуется сохранять постоянными для того, чтобы иметь возможность их анализировать и контролировать в
процессе управления. В данном случае в основу типологизации
положены: политическая ориентация регионов, активность избирателей, доверие к власти. Кроме того, определяется роль и значимость выбранных факторов и показателей в количественных
мерах, исследуется влияние на них других различных факторов.
При этом процессы рассматриваются в динамике: исследуется
динамика факторов политического пространства, анализируются
тенденции их взаимодействия, что позволяет делать коррекцию
политической ситуации.
В работах западных авторов М. Доган и Д. Пеласси отмечается, что сущность различий (а данном случае между регионами)
раскрывается полностью лишь тогда, когда в сферу исследования
включается достаточно большое число сравниваемых параметров.
На практике часто оказывается так, что традиционные методы анализа нетрадиционных процессов и ситуаций в политической деятельности и управлении трудно применить и использовать. Все более настоятельной становится потребность в развитии
и прикладном использовании методов количественного анализа,
математики и вычислительной техники, несмотря на сложность
политических процессов, большое количество влияющих на них
факторов, значительную долю случайностей, трудности количественных оценок социально-политических факторов.
64
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Проблема составления классификаций – одна из наиболее
сложных и распространенных в социально-политических исследованиях67.
Системный подход и математические методы анализа позволяют получить более точную картину происходящих социальнополитических процессов в стране и регионе68.
Регион как социально-политический объект относится к
классу управляемых систем, на него действует вектор управления. Это такие факторы, как взаимодействие местной администрации и центральной власти, пресса и т.д. Действуют также векторы таких входных показателей, как экономика, показатели
бюджета, показатели реформ, уровень жизни, социальная патология, состав электората, структура занятости и т.д., то есть такие
факторы, которые признаются информативными для проведения
типологизации регионов.
На выходе анализируются такие политические характеристики региона, как политическая ориентация, избирательная активность и доверие к власти.
На первом этапе решается задача о принадлежности региона
к определенному типу с позиций выбранных критериев.
При наличии статистических данных задача политической
типологизации регионов является задачей кластерного анализа
как способа группировки систем с последующим выделением
"сгустков" точек. Кластерный анализ широко используется для
выделения однотипных, однородных объектов – предприятий,
групп населения, а в данном случае – регионов.
67
Во-первых, объект исследования, как правило, является неоднородным и требует учета соотношения различных его элементов. Во-вторых, ни
сходные черты, ни различия не являются абсолютными. Они во многом
определяются целью исследования, подходом и точкой зрения исследователя. В-третьих, имеем дело с объемным и многоплановым эмпирическим
материалом.
68
Системный подход включает в себя исследование явления или объекта в различных его аспектах. В данном случае представляет интерес системно-структурный аспект. Он предполагает анализ межэлементных взаимосвязей, отношений между элементами, из которых состоит система, а
также между элементами и системой.
65
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В отличие от политической классификации регионов как естественных систем, само разбиение их на типы по выбранным
признакам относится к задаче искусственной классификации. Искусственная классификация использует произвольное выделение
одного или нескольких признаков у классифицируемых объектов.
Реально искусственная классификация как аппарат исследования
ориентирована на определенную цель исследования. Субъективизм классификации заканчивается с выбором признакового пространства.
Для политической типологизации регионов России были взяты такие параметры:
• политическая ориентация регионов;
• политическая активность населения регионов;
• доверие к власти.
Политическая ориентация каждого из регионов характеризуется количеством голосов, отданных за партии или блоки, перешагнувшие 5% барьер. Эта величина является многомерной. Другие показатели, такие как избирательная активность и доверие
власти, являются одномерными величинами. Следовательно, используемая при анализе статистика имеет различную размерность. Первая из рассматриваемых характеристик представляет
собой вектор, две другие являются скалярными величинами.
Проблема, связанная с классификацией регионов, учитывая
все их разномерные характеристики, потребовала применения
последовательных процедур в кластерном анализе.
Все множество характеристик кластеризуемых объектов (регионов) разбивается на 2 подмножества. Первое подмножество
включает в себя политическую ориентацию населения региона,
второе – активность избирателей и доверие к власти.
При создании политической типологизации регионов России
представляет интерес определение социально-экономических
факторов, влияющих на политическую ориентацию, избирательную активность и доверие к власти. Для этого необходимо провести статистический анализ данных (см. приложение 3).
Применение математических методов при исследовании социально-экономических и политических процессов в России свидетельствует об их вариативности в различных регионах. Если
условно выделить в стране политические типы регионов по таким
66
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
признакам, как политическая ориентация, активность избирателей и доверие власти, то по данным конца 1993 г. их насчитывалось шесть. На принадлежность региона к тому или иному политическому типу влияют региональные особенности экономического развития, показатели реформ, показатели бюджета, уровень
жизни, структура занятости населения, состав электората и т.д.
Таким образом, принадлежность региона к тому или иному политическому типу определяется двумя векторами – региональными
особенностями социально-экономической ситуации и готовностью населения воспринять происходящие изменения.
Анализ средних социально-экономических значимых факторов по каждому кластеру свидетельствует об их взаимосвязи с
факторами политическими.
Первый и второй кластеры – это регионы, где процесс реформ шел медленнее, труднее и болезненнее, а население настроено по отношению к реформам более негативно, чем в среднем по России. Постоянное и значительное снижение уровня
жизни, сложные условия вхождения в рынок, структура промышленности и проблемы занятости, растерянность значительной
части населения перед возникшими проблемами ставит население в оппозицию власти, делает их противниками реформ. Население этих регионов часто не осознает собственные экономические и политические интересы на личностном и региональном
уровнях. Здесь преобладают настроения пессимизма, ожидания
дальнейших ухудшений, относительно невысокий уровень доверия власти, патернализм в сочетании с желанием вернуть прежний строй.
Пятый и шестой кластеры характеризуются тем, что социально-экономические процессы проходят здесь наиболее интенсивно. Несмотря на снижение жизненного уровня население ищет
пути вхождения в рынок. Эти регионы занимают наиболее позитивные позиции по отношению к проходящим в стране реформам. Для этих регионов характерен самый высокий уровень доверия власти (65,81% и 75,9%). Избирательная активность, однако,
здесь несколько ниже, чем в других регионах. Очевидно, это вызвано в какой-то мере благополучием граждан.
Третий и четвертый кластеры занимают промежуточное положение. Процессы социально-экономических преобразований
67
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
проходят не так интенсивно, как в регионах пятого и шестого
кластеров, но есть некоторые результаты. Отмечается также снижение жизненного уровня, хотя население пытается искать способы преодоления трудностей. Обстановку оно оценивает как
трудную, но терпимую. Существующая структура отраслей промышленности привела к росту безработицы, росту социальноэкономических проблем. Количество граждан, испытывающих
высокий уровень социальной напряженности, хотя бы отчасти
уравнивалось теми, кто способен полностью или частично противостоять трудностям жизни, находить резервы и возможности
выживания.
По политической ориентации это регионы, в которых партии
"левого" толка имели большинство, после партий «центристских».
Но разрыв между "левыми" и "правыми" не столь значителен. Следовательно, власть имеет как значительную оппозицию, так и сторонников. Уровень доверия власти составляет 48,73% и 59,27%.
При определенной устойчивости политическая типологизация регионов не является неизменной. В изменчивой общественной среде не бывает раз и навсегда данных структур. Ее компоненты могут изменяться, исчезать, появляются новые и т.д. Возможно новое сочетание элементов, влияющее на политическое
развитие общества.
Каждый новый момент требует учета происходящих перемен. Особенно важно это в переходные периоды, характеризующиеся повышенным динамизмом социально-политических процессов.
Таким образом, существование различных политических типов регионов России следует учитывать при формировании и
функционировании политического управления на региональном и
российском уровнях с целью становления эффективной модели
взаимоотношений власти и общества, определения адаптационных способностей и возможностей к происходящим переменам.
68
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Региональная институализация
политического пространства
Регион как субъект политических отношений реализуется в
становлении государственной власти на региональном уровне. На
первом этапе становления новой системы (1991 – 1995 гг.) в регионах началось становление различных ветвей власти и новых
властных институтов (институт губернаторства, органы представительной власти, местное самоуправление). В условиях, когда в
стране шла острая политическая борьба, а центр был не только
лишен продуманной региональной политики, но и утратил многие из рычагов воздействия на субъекты Федерации, в регионах
сформировалась сильная исполнительная власть. Она была призвана обеспечить политическую стабильность на региональном
уровне. Способы реализации этой задачи зависели от внутриполитической ситуации в регионе, особенностей и традиций местной власти, личных характеристик региональных лидеров.
На втором этапе, начавшемся в 1996 году, задачи региональной власти усложнились, а сферы влияния расширились.
С того момента, как началось формирование новой системы
власти в субъектах Федерации, свою главную задачу руководители регионов видели в достижении административной управляемости и выстраивании в рамках регионов властной вертикали.
Такой подход был оправдан: в обществе сохранялась сильная политическая напряженность, федеральный центр был слаб, и на
его поддержку регионам не приходилось рассчитывать, новые
институты региональной власти (парламенты/законодательные
собрания, органы местного самоуправления) только начали формироваться и не обладали достаточной влиятельностью. Все это
заставляло региональных лидеров действовать жестко и порой
бескомпромиссно. Но при этом модели власти, сформировавшиеся в регионах, различались.
69
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Схема 1
Процесс институциональных изменений в России
1. Дореформенный период,
который датируется вплоть
до 1988 г. и характеризуется постепенным нарастанием осознания неизбежности перемен.
Изменение социального порядка
2. 1989-1991 гг. – период активных реформ в условиях
слабой институциональной
и правовой обеспеченности,
период спонтанной приватизации. Легализация теневых
капиталов,
интенсивного
становления предпринимателей, период бурной ротации предпринимательской
среды, легализация предпринимательства в глазах
общественного мнения.
70
8. Теневые экономические отношения охватили все основные
сферы жизнедеятельности россиян.
7. 1997- 2001 гг. –
Принятие
законов,
стимулирующих противоправное поведение граждан (Законы о
налогообложении, которые породили массовое уклонение от
уплаты налогов в
стране).
Появление
тотального воровства.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Изменение социальных позиций
(институтов).
Изменение
практик,
капиталов, ресурсов
Н
3. 1992-1995 гг. – период
массовой
приватизации,
постепенного расширения
возможностей экономических и политических акторов, вхождения их в рынок, институализации отношений предпринимателей и властей, кристаллизация корпуса наиболее
крупных
предпринимательских структур, формализации отношений между легальным бизнесом и
криминальным миром. Государство заложило правовую базу: Указ «О создании финансово-промышленных групп в РФ»; в
ноябре 1995 г. – Закон « О
финансово-промышленных
группах».
6. 1996-1997 гг. – период с уже определенными правилами игры и
перечнем основных игроков; период «закрытия» верхнего слоя
предпринимательского
корпуса и интенсивной
ротации его нижних
слоев. Формирование
институтов бюрократического теневого управления, институтов защиты экономических и
юридических
субъектов, институтов ротации
и коррупции власти,
институтов рыночной
конкуренции.
4. Залоговые аукционы
конца 1995 – начала
1996 гг. формально представляли собой конкурсный механизм получения
правительством кредитов
от ведущих частных российских банков под залог
контрольных пакетов акций крупнейших промышленных
предприятий.
Сформировались прочные
альянсы между российскими банками и промышленностью.
Появление
отечественных стратегических собственников.
5. К концу 1996 г. исполнительная власть и
бюрократия,
в
чьи
функции входят распоряжение общественными благами, получают
важные рыночные преимущества –
(ФГП).
Появляются практики
мздоимства, бартерных
сделок.
71
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В некоторых регионах, которые составляют меньшинство,
власть не противостояла формированию гражданского общества,
поддерживала развитие местного самоуправления, способствовала деятельности политических партий и других общественных
организаций. В демократически ориентированных (применительно к России речь может идти лишь об ограниченной демократии)
регионах власть реализуется многими лицами, действующими
одновременно и распределяющими полномочия и ответственность. Это объясняется тем, что губернатор принимает решения
не самостоятельно, а вкупе с другими элементами политической
элиты. Так, на Втором политологическом конгрессе в Москве,
который состоялся в 2000 году, таких регионов было обозначено
несколько: Пермская, Тверская, Самарская, Томская, Тамбовская,
Новгородская и Свердловская области.
В других регионах власть действовала открыто недемократичными, авторитарными методами. Прежде всего, это характерно для национальных республик, где оппозиция всячески подавляется властью: Башкирия, Татарстан и Калмыкия – самые яркие
примеры.
В результате в российских регионах сформировалась сильная
исполнительная власть. Некоторые политологи расценивают этот
процесс как «формирование параллельных систем власти и
управления»69. Мы полагаем, что формирование властной вертикали в регионах России не следует определять как наличие «параллельных структур», так как собственная система власти в регионах не противоречит провозглашенным в Конституции принципам реального федерализма. К тому же вертикаль власти в
регионах в начале 1990-х годов была локальным способом решения проблем, вызванных общим управленческим кризисом.
Тем не менее федеральный центр всячески стремился ограничить и подчинить себе власть в регионах. Основными направлениями политики федеральной власти являлись: 1) создание федеральных округов и учреждение в них должности полномочных
представителей президента; 2) введение института «федерального вмешательства», позволяющего президенту отрешать от долж69
Стратегия для России: Повестка дня для Президента-2000 / Совет по
внешней и оборонной политике. М., 2000. С. 234.
72
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ности глав регионов. В соответствии с поправками к закону «Об
общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти» (принятых в 2000 году) лишенные парламентской неприкосновенности региональные руководители могут
быть временно отстранены, а также освобождены от должности
Президентом РФ на основании решения судебных органов и последующего представления Генерального Прокурора и т.д.
Таким образом, сильная исполнительная власть в регионах
России фактически определяет себя как самодостаточную, поэтому и перестает развиваться. Отсутствие конкуренции со стороны других акторов политического процесса означает преобладание губернатора и его окружения в регионах, определение ими
хода всех преобразований и изменений.
Становление региональной власти происходило практически
независимо от контроля Центра, в результате чего в различных
регионах России стали возникать разные модели властных отношений.
Национальные республики, обладающие большей политической самостоятельностью, первыми включались в процесс государственного строительства и сумели сформировать на своей
территории специфические формы правления. «В одних за основу была принята модель президентской республики (Калмыкия,
Татарстан, Башкортостан, Якутия). В других президентский пост
был ликвидирован и установилось некое подобие парламентской
республики (Удмуртия и до недавнего времени Мордовия). В
многонациональном Дагестане Конституцией закреплен не
имеющий аналогов институт «коллективного президентства» –
республику возглавляет избираемый на два года председатель
Государственного Совета»70.
В «русских» регионах (краях, областях) модель властных отношений в большей степени унифицирована. Формально власть
этих субъектов Федерации представлена губернатором, системой
местной исполнительной власти, региональными отделениями
федеральных структур, органами представительной власти.
Губернатор – глава исполнительной власти субъекта Федерации, он лично отвечает за поддержание жизнедеятельности регио70
Стратегия для России: Повестка дня для Президента-2000. С. 134.
73
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
на, социальную и экономическую стабильность в нем; разрабатывает структуру региональной администрации, схему управления
региональной экономикой и социальной сферой. В его распоряжении для решения данных задач имеются большие ресурсы власти:
«контроль над местным бюджетом и расходованием финансовых
средств, установление или отмена местных налогов, предоставление льгот, лицензий, дотаций. По закону все эти решения утверждаются представительным органом. Но на практике выборный
орган лишь оформляет решения, предложенные губернатором».71
Губернатор также активно влияет на основные направления экономической политики в регионе. В ряде субъектов Федерации уставы закрепили за администрацией право единолично распоряжаться региональной государственной собственностью.
В формировании сильной губернаторской власти важное значение имеет личностный фактор. Авторитетной и популярной
личности на посту губернатора удается в полной мере использовать власть, данную ему законом, и контролировать политические и экономические процессы в регионе.
Многие региональные лидеры смогли сконцентрировать в
своих руках значительные властные ресурсы. Так, «в отличие от
… практически бессильной Думы, у московского мэра Ю. Лужкова и других российских региональных лидеров значительно
больше ресурсов власти; они контролируют многочисленные местные отделения служб безопасности, у них прочные связи с военными частями, которые именно они обеспечивают продовольствием, жильем и электроэнергией»72.
Не менее важным условием формирования сильной губернаторской власти, помимо личностных качеств, является создание
региональным лидером сплоченной, эффективно работающей
команды: «С начала 90-х годов основным принципом формирования губернаторских команд являлась личная преданность»73.
71
Саква Р. Российский регионализм, выработка политического курса и
государственное развитие // Конституционное право: восточноевропейское
обозрение. 1999. № 4. С. 104.
72
Лапина И., Чирикова А. Региональная власть в России: парадоксы
становления // Общество и экономика. 1999. № 5. С. 134-135.
73
Там же. С. 135.
74
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
С расширением властных полномочий и ответственности
главы региона на смену личностной преданности при формировании команды пришел принцип профессионализма. В последние
годы после введения выборности губернаторов состав команд
стал более сложным – они все чаще формируются с учетом политической поддержки, полученной главой региона в ходе избирательной кампании.
Состав команды может также отражать политические связи
регионального лидера. Так, «в конце 1998 года на ответственные
посты в республике Калмыкия были назначены московские
управленцы. Эти назначения были следствием сближения президента республики К. Илюмжинова с мэром Москвы Ю. Лужковым»74. Подбор губернаторами команд может также осуществляться в соответствии с рекомендациями руководящих партийных органов. Такая практика имеет место в регионах, где к
власти пришли коммунисты.
Введение выборности губернаторов в 1996 году заложило
основы новой модели властных отношений в регионе. Главы регионов получили демократическую легитимность, стали независимы от Центра. Судьба регионального лидера стала зависеть от
его собственного умения вести борьбу за голоса избирателей.
Выборы превратили губернатора в публичного политика. Теперь
глава региона должен быть и предприимчивым лоббистом, и лидером, способным решать острые социальные и экономические
проблемы.
О масштабах ресурсов, сконцентрированных в руках региональных лидеров, говорит тот факт, что «губернаторы обладают
рычагами контроля в отношении нефтяных компаний», они «установили прямые контакты с естественными монополиями, такими как «Газпром», «Единая энергетическая система» и железные
дороги…»75. Все это не только придает «вес» региональным лидерам, но и существенно снижает их зависимость от Центра.
Следующий субъект региональных властных отношений –
представительные органы власти. В разных регионах они на74
Саква Р. Российский регионализм, выработка политического курса
и государственное развитие. С. 109.
75
Лапина И., Чирикова А. Региональная власть в России: парадоксы
становления. С. 144.
75
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
зываются по-разному: законодательное собрание, Дума, Совет и
так далее. Они различаются по числу депутатов – от 15 до 50 и по
способу формирования. «В некоторых регионах действует «смешанная» избирательная система, когда одна половина депутатского корпуса избирается по партийным спискам, а другая – по
одномандатным округам (Красноярский край, Свердловская, Калининградская области). Однако в большинстве субъектов Федерации выборы в представительные органы проходят на основе
мажоритарной системы»76.
Полномочия представительных органов власти остаются ограниченными. Как правило, они утверждают бюджет и отчет о
его исполнении, устанавливают местные налоги и сборы, принимают программы развития региона. Но большинство решений
принимаются по представлению губернатора. Ограничением деятельности представительных органов является также то, что
«большинство депутатов (не менее 3/5) работают на непостоянной основе. Это положение дало местной бюрократии и руководителям предприятий возможность совмещать свою профессиональную деятельность с законотворчеством»77.
Важнейшей чертой представительных собраний является их
апартийность: депутаты-партийцы не оказываются в них в большинстве. Влияние политических партий на состав легислатур
оказалось незначительным даже в тех регионах, где были введены элементы пропорциональных избирательных систем. Также
этим органам «была и до сих пор присуща иерархическая форма
организации, предполагающая зависимость одних депутатов от
других, а в ряде случаев наблюдается и зависимость самих представительных собраний от иных институтов, будь то … региональные правительства и /или главы регионов»78.
Интересны особенности формирования региональных представительных органов власти в ряде регионов. Например, в некоторых субъектах Федерации «была введена двухпалатная структура представительных собраний, что объяснялось отчасти стремле76
Лапина И., Чирикова А. Региональная власть в России: парадоксы
становления. С. 144.
77
Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики // Полис. 1998. № 1. С. 97.
78
Там же. С. 89.
76
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нием к внедрению атрибутов «настоящей» государственности, а
отчасти – намерением ослабить новоизбранные законодательные
органы. Верхние палаты в Карелии, Татарстане, Башкортостане и
других регионах действовали на непостоянной основе; они формировались по принципу представительства административных
единиц, а не граждан, и в значительной мере состояли из назначенных главой региона глав районных администраций»79.
О степени подчиненности представительных органов власти
говорит и тот факт, что, в частности, в Калмыкии 1/3 депутатов
избиралась по безальтернативному списку, выдвинутому главой
региона.
Но все же законодательные собрания не везде оказались придатками исполнительной власти. Сформированные на основе
конкурентных выборов представительные органы, как правило,
стремились к независимости и к повышению собственного статуса. Многим из них удалось избежать прямого подчинения главам
регионов. Например, в 1994 году в представительном собрании
Свердловской области «сложилось устойчивое большинство, оппозиционное тогдашнему главе региона и в конечном итоге добившееся летом 1995 года его смещения по результатам губернаторских выборов»80.
Но есть и другие примеры. «В тех российских провинциях,
где губернатор контролирует политическую ситуацию, исход голосования чаще всего был благоприятен для местной «партии
власти». Так, в Самарской области губернатор мобилизовал силы
своих политических союзников, чтобы вытеснить коммунистов
из законодательного собрания. Схожая цель была достигнута в
Новгородской области. В ходе выборов в областную думу был
представлен список «партии власти». В 22 округах из 26 победу
одержали кандидаты, фигурировавшие в этом списке»81.
В ходе выборов 1993 – 1994 годов в региональные представительные органы власти особую активность проявляли те эко79
Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики. С. 97.
80
Там же. С. 97.
81
Лапина И., Чирикова А. Региональная власть в России: парадоксы
становления. С. 144.
77
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
номические социальные группы, которые не были представлены
в исполнительной власти – бюджетные организации или предпринимательские структуры, не вошедшие в альянс с администрацией. Вместе с тем почти все авторы, анализировавшие региональные избирательные кампании, отмечали доминирование во
вновь избранных законодательных собраниях двух категорий депутатов – чиновников исполнительной власти и директоров
предприятий, представляющих до 1/3 законодательного органа
власти каждая.
Выборы 1997 – 1998 годов показали повышение представительства хозяйственников и бизнес-элиты. Одновременно с этим
в регионах произошло объединение новой и старой элит бизнеса.
Избрание в региональные представительные органы власти
предпринимателей и директоров государственных предприятий
говорит о повышении их интереса к политике, о желании распоряжаться экономическими ресурсами региона и в целом воздействовать на характер принимаемых решений. Кроме того, такое
представительство явно будет способствовать росту влияния независимости законодательных собраний по отношению к исполнительной власти. Ведь руководителей крупных предприятий,
многие из которых являются бюджетообразующими, не устроит
роль простых исполнителей воли губернатора.
Необходимо уделить внимание взаимоотношениям исполнительных и представительных органов власти с точки зрения конфликтности этих отношений. Ведь конфликт между ветвями власти определял политическую жизнь регионов на этапе 1991-1996
годов и являлся серьезной угрозой политической стабильности.
Основными причинами конфликтов стали «определение региональных бюджетов, формирование систем местного самоуправления, главным образом – принятие Уставов регионов и губернаторские выборы»82.
После введения выборов глав регионов в 1996 году конфликт
перестал быть доминирующим во взаимоотношениях исполнительной и законодательной ветвей власти. «В семи субъектах Фе82
Гельман В.Я Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики. С. 98.
78
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
дерации руководители законодательных органов переиграли непопулярных губернаторов, и пересели в их кресла, в результате
чего заметно ослаб личностный потенциал противостояния ветвей власти. Известное умиротворение наблюдается и в других регионах. Даже там, где губернатор и законодательный орган занимают различные политические позиции (например, в Камчатской,
Читинской областях), наличие легитимной исполнительной власти задает границы противоборства сторон и «принуждает» к миру»83.
Проблема идентификации и определение структуры региональной политической элиты зависят от подходов, которыми
пользуется исследователь. Регион как система, считает В. Осипов, подобен государству в целом, поэтому все противоречия и
проблемы, имеющиеся на уровне государственной системы, переносятся с разной степенью напряженности и выявляются на региональном уровне. Согласно его позиции, региональная политическая элита – это социальная группа, которая является субъектом подготовки и принятия важнейших решений в своем регионе,
а также осуществляет функцию согласования этих решений с
другими субъектами политического процесса. Этой точки зрения
придерживаются также исследователи Н. Лапина, А. Чирикова
Они, в частности, совмещая позиционный и решенческий подходы, определяют структуру региональной элиты, исходя из того,
что «элитные группы» – это, прежде всего, «группы влияния или
фигуры власти»84. Таким образом, их насчитывается пять:
1) губернатор и его окружение;
2) руководители функциональных подразделений исполнительной власти;
3) региональные представители федеральных структур;
4) дружественные руководству региона экономические
структуры;
5) представительные органы власти региона.
83
Афанасьев М. Динамика конфликтов в правящих региональных
группах // Власть. 1997. № 9. С. 36.
84
Лапина Н., Чирикова А. Региональные элиты в РФ: модели поведения и политические ориентации. М.: ИНИОН РАН, 1999. С. 56.
79
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
80
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Дополняя предложенный список, В. Осипов и ряд других авторов (М.Ю. Мартынова, А.В. Дука) включают в структуру региональной элиты еще два элемента:
6) руководители местного самоуправления;
7) криминальная (теневая) элита – организованная преступность.
Два последних элемента могут быть включены в структуру
региональной элиты с определенными оговорками. Скорее, это
группы, которые взаимодействуют с элитой регионов, но слабо
влияют на принятие ею стратегических решений. Тем более, такая группа, как «руководители местного самоуправления», еще
не имеет собственной четкой внутренней структуры. «Организованная преступность» – группа, которая тормозит процесс осуществления региональной элитой своих функций, которая отдаляет элиту от населения региона.
В общем, можно согласиться с мнением исследователей
Н. Лапиной и А. Чириковой. Тем более, что в их схеме проявляется очень важная особенность современной структуры региональной элиты – разделение на административный, политический
и экономический секторы. Идея выделения государственного и
экономического сегментов власти была известна еще по марксистскому подходу. Тема формирования именно этих двух элит обсуждалась особенно активно в семидесятые годы в контексте
изучения взаимоотношений правящего (политики) и доминирующего (крупные собственники) классов. Тогда элитологимарксисты настаивали на единстве интересов этих двух классов.
Возникая снова в восьмидесятые годы, представление о разделении элиты на государственную и экономическую заметно трансформируется. Утверждение об общности устремлений различных
элитных групп, объединяющих их в единую элиту, также представляется спорным. Одна из тенденций обновленного элитоведения состоит в том, что исследователей теперь интересует взаимодействие элитных сред – политической, административной и
экономической.
Определив структуру и собственно категорию региональной
элиты, можно идентифицировать высшую региональную элиту
следующим образом.
81
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В административной сфере (региональная административная
элита) – губернатор и его окружение, руководители функциональных подразделений исполнительной власти, региональные
представители федеральных структур.
В политической сфере (региональная политическая элита) –
депутаты Государственной Думы и Законодательных собраний от
региона, руководители региональных партий и региональных отделений общефедеральных партий.
В экономической сфере (экономическая региональная элита) – руководители крупнейших в регионах государственных и
частных производственных и финансовых структур, представители финансово-промышленных групп.
Становление каждого элемента структуры элиты региона
происходило в рамках процессов реформирования прежней системы власти в России. Поэтому тенденции в их развитии, а также
ряд общих черт – это повторение процессов и изменений на общефедеральном уровне. Так, в начале 1990-х годов властные
полномочия были сконцентрированы в руках исполнительной
власти, основанной на президентской вертикали. Принятая на
федеральном уровне, эта модель управления воспроизводилась на
уровне региональном. Такая модель, сформировавшаяся в 1991 –
1993 годах в результате распада советской партийно-государственной модели, характеризовалась несколькими чертами.
Во-первых, это концентрация властных полномочий в руках
исполнительной власти. Ключевой политической фигурой в регионе как в начале 1990-х годов, так и сейчас является губернатор.
Руководитель региона и его ближайшее окружение (команда)
составляют ядро власти. К нему примыкает верхушка местной
бюрократической элиты – руководители исполнительной власти.
Исполнительная власть в регионах образована по-разному. В
большинстве русских областей существует областная/губернская
администрация. В других администрациях преобразовано в правительство. Руководители региональных исполнительных структур власти выполняют не столько политические, сколько административные и организационные функции. Только заручившись
поддержкой этой части местной бюрократии, губернатор может
осуществлять свои полномочия в полном масштабе. Руководите82
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ли департаментов областной администрации назначаются на высокие посты губернатором и, как правило, демонстрируют преданность своему руководителю. Что же касается всего аппарата
областной администрации, то его преданность губернатору имеет
свои пределы: бюрократия политически нейтральна, следовательно, при смене руководства она будет поддерживать того, кто
придет к власти.
Становление и функционирование губернаторского корпуса в
современном российском обществе имеет ряд способствующих
демократизации власти в регионе, а также тормозящих этот процесс черт. Новой вехой в формировании региональных элит стали
выборы губернаторов в 1996 году. Правовой основой являлся
Указ президента от 17 сентября 1995 года «О выборах в органы
государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления». В порядке исключения были назначены и 17 –
24 декабря 1995 года проведены выборы глав администраций
Приморского края, Белгородской, Московской, Новгородской,
Новосибирской, Омской, Оренбургской, Тамбовской, Тверской,
Томской и Ярославской областей85.
Таким образом, в 1994 – 1995 годах в ряде субъектов Российской Федерации были приняты уставы, в которых по-новому был
определен порядок организации государственной власти и соответственно место и роль главы администрации в каждом субъекте
РФ. В этих уставах были закреплены наименования главы исполнительной власти субъекта РФ: «глава администрации», «губернатор»; определен срок полномочий и порядок избрания глав администраций (в большинстве регионов был установлен срок полномочий глав исполнительной власти – 4 года). В некоторых
регионах сохраняется политическая практика, когда главе субъекта Федерации продляется срок его полномочий после его пребывания на посту в течение двух сроков. В этом есть как положительный, так и отрицательный моменты. С одной стороны, факт
сохранения за одним лидером властных полномочий в течение
длительного срока зачастую оценивается региональной элитой
85
Институт губернатора в России: традиции и современные реальности / под ред. Н. Слепцова. М., 1997. С. 58.
83
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
как социально-экономическая необходимость и особенность развития конкретного региона. С другой стороны, это может способствовать формированию в характере правления главы субъекта
Федерации признаков авторитарности.
Так или иначе исполнительная власть, как показали социологические исследования, пользовались в регионах достаточно высоким авторитетом. Все большее число россиян полагали, что основные решения принимаются на уровне провинции, а не в Центре. В 1994 году это мнение высказали 60% опрошенных в
11 регионах Российской Федерации. Два года спустя схожие результаты были получены в Новгороде, а также Красноярском
крае, Ненецком и Таймырском автономных округах, где 60 и 58%
опрошенных соответственно полагали, что местная администрация оказывает наибольшее влияние на жизнь области. Отношения
с местными властями представлялись россиянам более важными,
чем отношения с далекой и абстрактной федеральной властью.
Второй особенностью можно обозначить персонификацию
властных отношений. Изначально вокруг губернаторов сформировалась команда, состоящая из близких ему людей, единомышленников. Например, автор одной из статей, посвященной рассмотрению формирования региональных элит М.Н. Афанасьев
писал: “Реальными структурными единицами, образующими
ткань властвующей элиты, являются клиентелы или, как сегодня
принято говорить, команды, положение которых всецело зависит
от влиятельности и популярности их лидеров. В условиях маргинализации, быстрой смены привычных ролей и статусов отношения личной зависимости и покровительства остаются устойчивой
матрицей социального поведения, лежат в основе многих политических конфликтов, карьерных кульбитов и поразительных
личных метаморфоз”86.
На самом деле, как это подтверждает другой исследователь
А. Магомедов, форма и содержание региональных элит во многом зависели в начале 1990-х годов от личности первого лица и
от обстоятельств, при которых он пришел к власти.
86
Афанасьев М.Н. Изменение в механизме функционирования правящих региональных элит // Полис. 1994. № 6. С. 59.
84
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Подтверждением этого является исследование А. Магомедова, сравнивавшего процессы и результаты консолидации региональных элит в трех регионах Поволжья: Нижнем Новгороде,
Саратове и Ульяновске. На примере Саратова он показывает, как
“революция вторых секретарей” привела к “широкомасштабному
и хаотичному дроблению власти” между коалициями, вышедшими из “второго эшелона” партхозактива, никак не связанными
между собой до того в дисциплинарном отношении. Представитель президента – бывший первый секретарь Саратовского горкома КПСС – выбрал в качестве главы администрации другого
члена бюро обкома КПСС – руководителя одного из птицеплеменных объединений. Вокруг областной администрации, мэрии
Саратова, представителя президента, руководителей областной
думы сложились самостоятельные пирамиды власти, играющие
по отношению друг к другу взаимоограничивающие роли. Результатом стала фактическая консервация на довольно долгий
период тех принципиально переходных структур и отношений,
что сложились в 1991 – 1992 гг. В итоге по данным опроса жители региона в 1993 – 1994 годах не могли назвать ни конкретных
лиц, ни групп, которые пользовались бы в регионе авторитетом и
властью, способны были бы решать жизненно важные вопросы и
вообще воспринимались как “элита”.
Принципиально по-другому складывалась властвующая элита
Нижнего Новгорода и Ульяновска. В Нижнем Новгороде, несмотря на то, что к власти с самого начала пришла радикально прорыночная молодая, технократически настроенная команда, водораздел с самого начала пошел не по принципу “демократы-партократы”, а между сравнительно самостоятельными и независимыми
людьми, обязанными своим положением и авторитетом прежде
всего своей профессиональной компетентности и психологическим качествам, и теми, чей образ жизни определялся только их
местом в административно-бюрократической структуре.
Основой стратегии Б. Немцова с самого начала был компромисс с теми представителями прежних властвующих и бюрократических элит, которые хотели и умели работать в команде на благо региона. Этим он быстро оттолкнул радикальную часть “Демократической России” – своей прежней базы поддержки, но зато
заручился сотрудничеством многих лиц и групп, от которых дей85
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ствительно зависела жизнь города. Он одним из первых “демократических” региональных руководителей, пришедших к власти после роспуска КПСС, стал активно применять главный принцип
“местной политики”, основанной на взаимодействии “команд”,
клиентел и т.п. – принцип “брать и давать”, – чем противопоставил свое руководство принципиально “атакующему” стилю радикальных демократов. Административно-управленческий персонал
он оставил практически без изменений, отказавшись только от явно некомпетентных людей. Работой аппарата – “нестратегической
элиты” – руководил вице-губернатор, бывший первый секретарь
Арзамасского горкома КПСС, подчеркнуто державшийся в тени
Б. Немцова. При этом Б. Немцов сделал все, чтобы обеспечить себе поддержку не только готовых к сотрудничеству представителей
номенклатуры, но и директоров крупных предприятий.
Элиту “стратегическую” составили сам Б. Немцов и его единомышленники – крупные предприниматели и “прорыночно”
мыслящие “молодые технократы”, которых он поставил во главе
ключевых департаментов. Именно эта команда вырабатывала
стратегию развития региона и координировала ее проведение в
жизнь, руководя деятельностью “нестратегической” административной элиты. Важнейшие связи “стратегической элиты” “замыкались” на самом губернаторе, чем и обеспечивалось единство
руководства. При этом Б. Немцову удавалось оставаться “вне
групп”, пользуясь поддержкой и административно-бюрократического аппарата, и предпринимателей, и директоров крупных
предприятий.
Принципиально иную идеологию и принципы консолидации
элиты демонстрировал другой известный в России региональный
лидер – ульяновский губернатор Ю. Горячев. Ульяновскую номенклатуру послеавгустовские события почти не затронули. Все
изменения в структуре правящей элиты произошли по инициативе самого “Первого”, который и до того занимал пост первого
секретаря обкома КПСС. Ход событий убедил его в необходимости с еще большей жесткостью, хотя и новыми методами, держаться прежних принципов: номенклатурного корпоративизма,
административного управления, строгой политической опеки над
экономикой, которая должна подчиняться политическим целям.
Все руководители коммерческих структур остались полноправ86
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ными членами высшего эшелона власти, и их деятельность строго контролировалась и координировалась Ю. Горячевым.
Таким образом, наряду с тем, что в процессе формирования
региональных элит, отношения между членами которых носили
личный характер, в начале 1990-х годов власть в регионах перешла к замкнутым группам (кланам), включившим руководителей
администрации и примыкающие к ним “дружественные” экономические структуры. Данную тенденцию можно определить как
еще одну черту модели управления в регионах России в начале
1990-х годов.
Так или иначе мы считаем, что такая ситуация в некоторых
регионах РФ существовала в начале 1990-х годов, когда еще ни
юридически, ни политически, ни социально региональная элита
не укоренилась в новой политической системе. Лишь с введением
принципа выборности губернаторов в 1996 году повысился ее
статус и политический вес. Само общество в этот период начинает с большим доверием относиться к локальной власти. По данным опроса, проведенного в 1997 году Фондом “Общественное
мнение”, правительству РФ доверяли 11% из опрашиваемых, Совету Федерации и Государственной Думе – 10%. Наибольший
процент голосов отдавался местным руководителям: мэрам –
31%, губернаторам – 75%. Исследования 1998 года, проведенные
Российским независимым институтом социальных и национальных проблем, подтвердили закономерности, выявленные годом
ранее. Это позволило оценить уровень региональной дифференциации по показателю доверия: лишь 11,2% доверяли федеральным властям, местным же – 35,6%87.
Третьей тенденцией в развитии и функционировании региональной элиты в начале 1990-х годов являлось оформление нового участника региональных процессов – экономической элиты.
Существует определенное количество авторских подходов к определению основных этапов и тенденций ее становления (например, В. Радаев, И. Бунин, В. Лепехин). Однако придав данным
концепциям некий общий вид, мы объединяем их в схему «Про87
Результаты исследований: Россия – центр и регионы. Вып. 5.
1999. – № 6. – С. 112.
87
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
цесс институциональных изменений в современной России» (см.
приложение 4). Данная схема отражает не только процессы становления экономических акторов в России в целом и в регионах в
частности, она также вскрывает негативные моменты данных
процессов. Так, во-первых, можно предположить, что в период с
1987 по 2001 год в России произошли существенные изменения
социального порядка, которые выразились в «теневизации» всех
сфер жизни россиян. Во-вторых, произошло изменение социальных позиций прежних политических и экономических акторов,
появились новые властные группы, которые не имели бюрократического прошлого, но были вынуждены формировать новые
социальные отношения и занимать социальные позиции в соответствии с правилами, сформированными государственным бюрократическим сектором, субъектами деятельности которого являются чиновники, имеющие номенклатурный опыт работы. Положительным моментом является то, что произошла смена
восприятия и действий партийной советской номенклатуры, борющейся с любым проявлением экономической инициативы на
восприятия и действия реформаторов, внедряющих рыночные
структуры в экономику, а заодно в политику.
“Отбор” властью экономических партнеров осуществляется
по-разному:
во-первых, важнейшими критериями для власти являются
финансовые возможности потенциального партнера. Финансовые
потоки могут иметь разное происхождение и назначение. Это и
пополнение областного или городского бюджетов, предоставление кредитов, ссуд, оказание помощи властным структурам при
реализации различных социальных и благотворительных программ;
во-вторых, немалую роль при формировании экономикополитических альянсов играют инновационные проекты, которые
могут быть предложены бизнесом.
Итак, между экономической элитой и властью в регионе существуют тесные контакты, которые помогают близким к власти
предпринимателям выживать в сложной обстановке, создавая им
определенную систему защиты. Так, близость к власти обеспечивает экономическим субъектам доступ к льготам.
88
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Например, в Ростовской области сложилась формализованная система предоставления льгот предприятиям. Власть предоставляет предприятиям возможность снижения тарифов на электроэнергию, газ, воду, право реструктурировать долги перед местными и областными бюджетами. Но, кроме того, соглашения
обязывают предприятие развивать производство и погашать существующие задолженности. Для многих предприятий такая система стала важным стимулом внутреннего развития. Так, Новочеркасский электродный завод сумел самостоятельно закрыть все
долги перед бюджетом и долги по зарплате, произвел серьезную
технологическую перестройку и сегодня выпускает продукцию,
по качеству сопоставимую с западной. В 1999 году объем производства на предприятии, по данным заводской администрации,
увеличился на 12% по сравнению с предыдущим годом, а по некоторым видам продукции этот показатель был еще выше88.
Однако российский опыт показывает, что формализованная
система предоставления льгот является скорее исключением, чем
правилом. В большинстве случаев эта система остается мало прозрачной, а льготы предоставляются властью предприятиям и
компаниям в индивидуальном порядке. Так же альянс с властной
элитой обеспечивает экономически устойчивые позиции в конкурентной борьбе.
Таким образом, в отличие от ситуации, имеющей место в
стране до конца 1980-х годов, когда доминирование политической элиты на федеральном и региональном уровнях было бесспорным, в 1990-х годах ситуация радикально изменилась: возникла бизнес-элита, которая стала не только определяющей силой в экономике, но и начала играть существенную роль в
принятии политических решений.
Четвертой тенденцией можно определить влияние на принятие политических решений в регионе «олигархии». Процесс
оформления основных «центров» олигархии имеет ряд своих особенностей, связанных со спецификой общественно-экономической трансформации. Известные исследователи, рассматри88
Лапина Н., Чирикова А. Стратегия региональных элит. – М., 2000. –
С. 112.
89
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вающие этот вопрос, настаивают на том, что олигархично любое
общество, в том числе и современные демократии. Как признают
представители элитологических школ, например, «макеавеллистской», современные демократические режимы на деле есть не что
иное, как олигархии особого рода – плутократические. Владельцы средств производства прямо или косвенно влияют на тех, кто
вершит государственными делами.
С нашей точки зрения, олигархизация общества – вполне
очевидный факт, в какой бы степени ни признавали это сторонники разных теоретических школ. Другое дело, что в разных обществах данная тенденция имеет разнообразную окраску и может
восприниматься и как положительный фактор, и как негативный.
В России в последнее десятилетие сложилась политическая
ситуация, когда олигархизация власти тесно связана с особенностями общественно-экономической трансформации, обусловленной переходом государственной собственности в руки частных
владельцев в процессе приватизации, проводимой, прежде всего,
в интересах правящей элиты.
Делая выводы, мы полагаем необходимым отметить, что на
сегодняшний день можно достаточно точно определить основные
элементы правящей элиты регионов, которые функционируют в
трех основных сферах: административной, политической и экономической. Причем тенденции в развитии элиты за последние десять – двенадцать лет выявляют преобладание административного
сектора в лице губернатора и его окружения, а также экономического сектора с представителями олигархической среды. Причем в
современных условиях их взаимодействие определяет качество
принимаемых элитой решений, а также их направленность на проблемы общества. Тем не менее в деятельности элиты в регионах
России проявляются черты, которые сдерживают ход политического процесса в русле демократических преобразований.
Немаловажным является и то, как политическая элита осуществляет контроль над политической ситуацией в регионе. Как показали исследования современных ученых Н. Лапиной и А. Чириковой, стратегии управления политической ситуацией в регионе подразделяются на «открытые» и «завуалированные». В
отдельных регионах России осуществляется открытый организационный и правовой контроль. Это и создание внутри Админист90
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
рации организационных структур, координирующих отношения
между партиями, и устроение «круглых столов». С помощью таких средств региональная элита стремится повысить свою роль в
избирательном процессе. Другой способ, так называемый «полулегальный», подразумевает установление властью привилегированных отношений с несколькими партиями и движениями. На
выбор союзников власти могут повлиять многие факторы: политические предпочтения лидера власти, политика федерального
центра в области партстроительства.
К середине 1990-х годов, по мере того как были решены задачи выстраивания вертикали власти в регионах, а также обеспечения контроля над политической ситуацией, на первый план
стали выдвигаться вопросы формирования собственной экономической политики. Накануне выборов глав регионов в 1996 –
1997 годах региональная исполнительная власть всерьез задумалась о том, каким образом расширить собственное влияние и
приобрести новых союзников. В этой связи особое внимание было уделено представителям бизнес-элиты и руководителям предприятий, которые в понимании властей должны были превратиться в основную группу поддержки. Кроме того, от экономических показателей зависело политическое и социальное
благополучие в регионе, а следовательно, поддержка населения.
Решение поставленных задач зависело от степени контроля,
установленного властью над экономическими ресурсами, а также
от способности ее применить административные рычаги. В одних
регионах экономическая деятельность отождествляется с жестким контролем над экономическими субъектами путем установления системы «патронажа» (как это делается, например, в Москве) или прямого инкорпорирования хозяйственных субъектов в
систему власти (например, в Краснодарском крае). В других
субъектах Федерации политическая элита осознала, что для получения хорошего экономического результата она должна способствовать развитию конкуренции и научиться выстраивать цивилизованные отношения с бизнесом, вести диалог с его представителями.
Попытки региональной власти осмыслить процессы, происходящие в экономике региона, и сформулировать стратегические
направления ее поддержания особенно отчетливо обозначились
91
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
после кризиса 1998 года. Именно в результате кризиса руководители регионов, по мнению некоторых аналитиков, оказались вынуждены осваивать механизмы экономической самозащиты, среди которых ключевыми являлись: замыкание денежных потоков
внутри региона и создание замкнутых региональных финансовокредитных пулов под административным контролем (Самарская
область, Камчатка, Калмыкия); прекращение уплаты налогов в
федеральный бюджет (Томская, Омская, Иркутская области и
т.д.); административно-принудительное регулирование цен и определение нормы прибыли для торговых организаций, введение
распределительной системы в торговле, административный запрет на вывоз продуктов питания за пределы региона (Краснодарский край, Москва, Красноярский край).
Региональные элиты, находясь в стадии своего становления,
не могут обходиться без поддержки Центра, но уже не хотят зависеть от него. Разрешение этого парадокса и будет в центре
внимания федеральных и региональных элит в ближайшем будущем. От того, как сложится соотношение сил между Центром и
регионами, будет зависеть и новая федеральная политика по отношению к регионам, если она когда-либо будет выработана. Эта
политика не может быть выработана федеральным Центром в одностороннем порядке. Для того чтобы быть эффективной и отвечать потребностям обеих сторон, она должна стать результатом
скоординированных действий регионов и Федерации. В перспективе скоординированная политика регионов может сформироваться при условии сохранения региональных различий. Более
того, невзирая на существующие ограничения (отсутствие у многих регионов экономических, интеллектуальных и прочих ресурсов, а также экономические и иные формы неравенства между
субъектами Федерации), происходит осознание региональными
элитами необходимости координации своих усилий во взаимоотношениях с Центром.
События начала 1990-х годов, связанные с глубокими изменениями во всех сферах жизни российского общества, повлияли
на процесс формирования и дальнейшего функционирования властной элиты Ярославской области. Ее становление происходило в
рамках общего политического процесса на фоне ослабления роли
центральных государственных институтов.
92
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Элементом, который качественно повлиял на функционирование региональной элиты в 1990-е годы и в значительной степени оказывает влияние на политическую власть в регионе сегодня,
является бизнес-элита.
К субъектам властных отношений в регионах относятся также и структуры гражданского общества – политические партии,
профсоюзы, общественные организации. Однако сегодня большой роли в политической жизни регионов они не играют. Большинству политических партий более чем за десятилетие существования партийной системы в стране не удалось создать в субъектах Федерации разветвленной структуры. «В ходе выборов как
в Федеральное Собрание (1993, 1995 годы), так и в местные органы власти они не смогли выдвинуть авторитетных публичных
политиков»89.
О слабости политических партий в регионах свидетельствует
и тот факт, что региональные представительные органы остаются
политически не структурированными, в них, как правило, отсутствуют фракции.
Основной и, пожалуй, единственной партией, имеющей свои
отделения в каждом субъекте Федерации, является КПРФ, которая в декабре 1995 года на выборах в Государственную Думу РФ
выступила как партия регионов, будучи «первой по партийным
спискам в 62 и второй в 17 регионах из 89 и проведя 58 кандидатов в одномандатных округах, вдвое больше, чем следующая за
ней Аграрная партия России (20 депутатов)»90.
Выборы 1995 года стали для КПРФ самыми успешными. В
1999 году эта партия победила по партийным спискам только в
30 субъектах Федерации.
Губернаторские выборы 1996 – 1997 годов ярко продемонстрировали слабость партийного влияния, как и слабость самих
партий. «Региональные элиты стремились использовать личные
связи и поддержку местных спонсоров, чтобы повлиять на ре89
Лапина И., Чирикова А. Региональная власть в России: парадоксы
становления // Общество и экономика. 1999. № 5. С. 148.
90
Саква Р. Российский регионализм, выработка политического курса и
государственное развитие // Конституционное Право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 4. С. 107.
93
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
зультаты голосования, а не укрепляли партийную организацию.
Лозунгом этих выборов были надпартийный профессионализм и
управленческая компетентность»91. Над политиками доминировал
сильный «хозяин» или «хозяйственник». Губернаторы, даже избранные при поддержке партий, стремятся установить рабочие
отношения с Центром, а не укреплять в регионе идеологическое
влияние той или иной партии. Так, «в 1996 году ЛДПР одержала
в Псковской области свою единственную победу на губернаторских выборах. Однако, будучи избранным, Е. Михайлов отказался от партийных геополитических лозунгов и занялся развитием
местной экономики и установлением хороших отношений с соседними странами (Эстонией и Латвией), в том числе и разрешением приграничных споров»92.
Что касается других структур гражданского общества, прежде
всего профсоюзов, а также экологических организаций и иных
групп давления, то хотя они и действуют разрозненно, но имеют
потенциал роста. «Определенное влияние на развитие гражданского общества в регионах оказывают иностранные фонды поддержки неправительственных организаций. Свою роль играют и
некоторые российские неправительственные организации, прежде
всего правозащитные, а также Русская Православная Церковь»93.
В 1996 году с введением выборности губернаторов жесткая
модель исполнительной вертикали власти сменилась новой демократической моделью разделения властных полномочий между
федеральными и региональными органами государственной власти. В то же время в республиках институт выборного главы был
закреплен еще в 1991 году.
Повсеместная практика уступок в отношении многих требований регионов, нарушение субъектами РФ норм федеральных
Конституции и законодательства разрушали единство системы
власти в России, угрожали целостности самой Российской Федерации, способствовали усилению противоречий между регионами,
делали власть неэффективной. Актуальность и необходимость ук91
Саква Р. Российский регионализм, выработка политического курса и
государственное развитие. С. 108.
92
Там же. С. 103.
93
Там же. С. 109.
94
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
репления системы властных отношений нашли свое отражение в
проводимых на современном этапе реформах, заключающихся в
усилении контроля за действиями региональных лидеров. Что касается внутрирегиональных властных отношений, то в субъектах
РФ оформилась система властных институтов и закрепились разнообразные формы правления – от президентских до парламентских – и политические режимы, характеризующиеся в ряде регионов открыто авторитарными методами осуществления власти.
95
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 3.
Проблемы формирования
регионального
политического пространства
в Ярославской области
С
истема органов власти Ярославской области (ЯО)
сформирована в соответствии с конституционным
принципом разделения властей на законодательную,
исполнительную и судебную. Формально она представлена губернатором – главой исполнительной власти и его администрацией,
областной Думой – законодательным органом власти. Федеральный центр представляют региональные отделения федеральных
исполнительных органов власти и полномочный представитель
президента в Ярославской области.
Деятельность губернатора, администрации и Думы ЯО регулируется Уставом ЯО – высшим законом области, принятым областной Думой 23 мая 1995 года.
Высшим должностным лицом области и руководителем Администрации ЯО является губернатор. Губернатор представляет
ЯО во взаимоотношениях с Президентом РФ, Правительством РФ,
субъектами РФ, полномочными представителями органов государственной власти регионов иностранных государств (статья 82
Устава). Уставом закрепляется выборность губернатора. Первые
выборы главы ЯО состоялись в 1996 году, на которых избиратели
выразили свое доверие действующему губернатору А.И. Лисицыну, назначенному на должность еще в 1992 году Указом Президента РФ «О главе администрации ЯО». На выборах главы области в 2000 году А.И. Лисицын был переизбран. Результаты выборов
позволяют говорить как о доверии к действующему губернатору
со стороны избирателей региона, так и(или) об отсутствии пока
достойных кандидатов на пост губернатора в нашей области.
96
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Администрация Ярославской области
Глава администрации –
губернатор
Заместители губернатора
Вице-губернатор
Коллегия Администрации
департаменты
отделы
управления
полномочный представитель Президента
РФ в Ярославской области
руководители отделений федеральных
структур в Ярославской области
.
лидеры общественных организаций –
молодежного правительства, областного
Совета профсоюзов, агросоюза
Рис. 3.
Составлено по: "Устав Ярославской области".
97
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Полномочия губернатора фиксируются статьей 86 Устава
ЯО. Среди важнейших из них – определение основных направлений социально-экономической политики региона. В целях реализации данного полномочия администрацией разрабатываются
программы социально-экономического развития области. В Ярославской области были разработаны программы на 2000 – 2003
годы («От выживания к благополучию») и на 2004 – 2007 годы
(«От благополучия к процветанию»). Программы провозглашают
главной задачей поддержание экономического роста во благо
улучшения уровня жизни населения области. В числе приоритетных направлений развития региона в программе названы: сохранение энергетических и природных ресурсов области, внедрение
новых технологий в промышленности, вывод продукции области
на мировой рынок, развитие и реформирование системы образования, меры по улучшению экологической ситуации. В целом же
все программы, как отмечают специалисты, носят декларативный
характер. Реализация всех провозглашаемых намерений требует
огромных финансовых средств и не может быть покрыта за счет
внутренних инвестиций области и бюджетных средств.
Важной функцией исполнительного органа власти является
разработка проекта бюджета области, который подписывается
губернатором и направляется им на рассмотрение и принятие в
Думу ЯО. Соответственно губернатор направляет в Думу и отчет
о постатейном исполнении бюджета за уходящий год (пункты
«и» и «о» статьи 86 Устава).
В компетенцию губернатора области входит утверждение
структурной схемы Администрации ЯО, перечня ее структурных
подразделений и их штатной численности (пункт «д» статья 86).
В соответствии с этим положением Устава губернатор вправе
перестраивать структуру Администрации области. Данное право
было реализовано им в апреле 2000 года, когда Правительство
ЯО было упразднено и заменено новым органом – Коллегией администрации, руководит которой первый заместитель губернатора. «От правительства Коллегия отличается, главным образом,
расширенным составом, дополненным руководителями региональных отделений федеральных структур и лидерами общест-
98
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
венных организаций»94. В частности, в состав Коллегии вошли
полномочный представитель Президента РФ в ЯО, председатель
областного Суда, начальник Ярославского военного гарнизона,
начальник управления федерального казначейства по ЯО, начальник управления ЦБ РФ по ЯО, руководитель экономического
Совета, начальник управления ФСБ по ЯО, начальники областного УВД, КРУ, начальник управления Министерства по налогам и
сборам по ЯО, мэр города Ярославля, председатель молодежного
правительства, лидер областного агросоюза, председатель областного Совета профсоюзов, заместители губернатора. Появилась
должность вице-губернаторов, призванных курировать кадровую
и информационно-правовую службы95. Таким образом, произошло усложнение структуры Администрации области, увеличение
ее штатной численности.
В большинстве регионов исполнительная власть существует
в виде областных администраций, в других регионах администрация преобразована в правительство. При этом структура правительства либо предполагает должность премьера, либо предоставляет функции премьера губернатору.
Руководители структур региональной исполнительной власти
выполняют административно-организационные функции. Они
назначаются губернатором.
И. Лапина считает, что исполнительная власть, по данным
социологических исследований, пользуется в регионах достаточно высоким авторитетом. Граждане полагают, что основные решения сегодня принимаются на уровне провинции, а не в Центре96.
Результаты опроса в Ярославской области показывают обратное.
Более тесно с региональной администрацией взаимодействуют структуры министерства по налогам и сборам и Налоговой
полиции, деятельность которых затрагивает экономическую
жизнь региона. Действия этих структур часто выходят за рамки
их компетенции, когда они, например, «выполняют «деликатные
94
Колобова О. Народ поддержал «губернаторский список» // Ярославская неделя. 2000. 14 апр. С. 8.
95
Там же. С. 8.
96
Там же. С. 139.
99
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
поручения» региональных руководителей, усмиряя не в меру
«самостоятельных» предпринимателей через систему налогообложения»97.
Тесное сотрудничество с администрацией субъекта Федерации налажено и руководителями региональных отделений Центрального банка, которые принимают непосредственное участие
в разработке программ регионального развития.
Устав области закрепляет также за губернатором право законодательной инициативы в Государственной Думе (пункт «к»
статьи 86).
Губернатором направляются в Думу законопроекты, касающиеся тех областей, решения по которым требуют законодательного оформления. Например, в 1996 году через Думу было проведено решение о льготном налогообложении товаропроизводителей и инвесторов, вкладывающих средства в развитие
производства. В Уставе установление порядка предоставления
налоговых льгот относится статьей 62 к исключительной компетенции Государственной Думы ЯО, реализуемой через принятие
законов области.
По вопросам, не требующим законодательного оформления,
губернатор издает постановления. Ряд постановлений губернатора может быть отменен представителем Президента РФ в Центральном округе, как противоречащих федеральному законодательству. К таковым, например, относят введение дополнительного акциза на водку – регионального знака качества.
В деятельности губернатора огромное значение имеет его активность на федеральном уровне, иначе говоря – лоббистская политика. От эффективности лоббирования различных проектов,
связанных с регионом, зависит характер взаимоотношений с Центром. А. Лисицына, безусловно, можно назвать одним из лучших
региональных лоббистов. В приводящемся в исследовании
Агентства экономических новостей и «Независимой газеты» по
эффективности работы глав регионов, направленной на лоббирование региональных проектов, рейтинге лоббистов А. Лисицын
по итогам ноября 2000 года занимал 13 место, входя в категорию
97
Лапина И., Чирикова А. Региональная власть в России: парадоксы
становления // Общество и экономика. 1999. № 5. С. 141.
100
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
лоббистов с «сильной эффективностью»98. В 2005 году он занял
в рейтинге уже 3 место. Плодами лоббистской деятельности губернатора ЯО является, в частности, решение федерального правительства о выделении финансовых средств на достраивание
Ледового дворца, на строительство аэропорта в Туношне и нового моста через Волгу99.
К полномочиям губернатора относится также подписание договоров ЯО с субъектами РФ. Здесь также есть примеры реализации данной прерогативы. Так, соглашения о сотрудничестве подписаны с Кабардино-Балкарией, Красноярским краем и с регионами, входящими в межрегиональную ассоциацию «Центральная
Россия» (Брянская, Владимирская, Ивановская, Калининградская,
Калужская, Костромская, Московская, Рязанская, Смоленская,
Тверская, Тульская области, город Москва).
Система законодательных (представительных), а также исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» (в действующей редакции – от
8 февраля 2001 года)1.
Глава I этого закона рассматривает общие положения, касающиеся системы органов власти субъектов Российской Федерации, глава II посвящена непосредственно законодательному
(представительному) органу государственной власти субъекта
Российской Федерации, глава IV – проблемам взаимоотношений
законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъекта
Российской Федерации, а глава V – обеспечению законности в
98
Туранов С. Лучшие лоббисты России // Независимая газета. 2000.
27 дек. С. 4.
99
В политике нынче мода на прагматиков // Московский комсомолец
в Ярославле. 2000. 16-23 нояб. С. 10.
101
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Следует отметить, что относительно данного вопроса, то есть
статуса, полномочий и структуры Государственной думы Ярославской области, законодательство Ярославской области не противоречит федеральному законодательству о законодательном
(представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации (о чем имеется Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 года), в связи
с чем целесообразным представляется рассмотрение непосредственно областного законодательства по данному вопросу.
Раздел IV «Государственная дума Ярославской области» Устава Ярославской области (принят Законом Ярославской области
от 23 мая 1995 года № 5-з, в действующей редакции от 8 декабря
2003 года) устанавливает, что законодательным (представительным) органом государственной власти Ярославской области является Государственная дума Ярославской области.
Государственная дума Ярославской области – постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти Ярославской области.
Государственная дума Ярославской области обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.
Порядок деятельности Государственной думы Ярославской
области определяется федеральным законодательством, настоящим Уставом и иными законами Ярославской области, регламентом Государственной думы Ярославской области (статья 44).
При этом согласно статье 45 Устава Ярославской области,
Государственная дума Ярославской области избирается сроком
на 4 года.
В состав Государственной думы Ярославской области избираются 50 депутатов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Половина депутатов Государственной думы Ярославской области избирается по одномандатным избирательным округам, об102
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
разуемым на территории Ярославской области. Другая половина
депутатов Государственной думы Ярославской области избирается (одновременно с выборами депутатов Государственной думы
Ярославской области по одномандатным избирательным округам) по единому общеобластному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за единые списки кандидатов в депутаты Государственной думы Ярославской области,
выдвинутые избирательными объединениями, избирательными
блоками.
Следует отметить, что данная норма введена в действие Законом Ярославской области от 4 марта 2003 года № 12-з, то есть
Государственная дума Ярославской области третьего и соответственно более ранних созывов избиралась исключительно по одномандатным избирательным округам, образуемым на территории Ярославской области.
Государственная дума Ярославской области является правомочной, если в ее состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.
Статья 46 Устава Ярославской области устанавливает, что
депутатом Государственной думы Ярославской области может
быть избран гражданин Российской Федерации, достигший на
дату голосования возраста не менее двадцати одного года, обладающий в соответствии с федеральным законом, законами Ярославской области пассивным избирательным правом.
При этом полномочия депутата Государственной думы Ярославской области наступают с момента его избрания и заканчиваются в день проведения выборов депутатов Государственной
думы Ярославской области следующего созыва или в иных случаях, установленных настоящим Уставом, федеральными законами и законами Ярославской области (статья 47 Устава Ярославской области).
Очередные выборы депутатов Государственной думы Ярославской области назначаются на первое воскресенье после дня,
когда истекает срок, на который была избрана Государственная
дума Ярославской области прежнего созыва. Исчисление срока,
на который была избрана Государственная дума Ярославской области, начинается со дня ее избрания. Днем избрания Государст103
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
венной думы Ярославской области является день голосования, в
результате которого она была избрана в правомочном составе.
Порядок проведения выборов депутатов Государственной думы Ярославской области устанавливается федеральными законами, настоящим Уставом и иными законами Ярославской области.
В течение срока своих полномочий депутат Государственной
думы Ярославской области не может быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации,
членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации, судьей, замещать иные государственные должности
Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности
Ярославской области, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы или
государственные должности государственной службы Ярославской области, если иное не предусмотрено федеральным законом.
При этом депутат Государственной думы Ярославской области обязан соблюдать иные ограничения, связанные со статусом депутата Государственной думы Ярославской области, установленные законодательством Российской Федерации.
Следует отметить, что данная норма введена в действие также Законом Ярославской области от 8 декабря 2003 года № 66-з.
Тем же законом Ярославской области внесены изменения и в
статью 50 Устава Ярославской области, которая устанавливает,
что число депутатов Государственной думы Ярославской области, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом Ярославской области.
Депутат Государственной думы Ярославской области, являющийся Председателем, заместителем Председателя Государственной думы Ярославской области, осуществляет свою деятельность на профессиональной постоянной основе.
Иные депутаты Государственной думы Ярославской области
осуществляют свою деятельность на профессиональной постоянной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации и на основании постановления Государственной думы
Ярославской области о принятии соответствующего депутата Государственной думы Ярославской области на работу на профессиональной постоянной основе.
104
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Депутат Государственной думы Ярославской области, осуществляющий свою деятельность на профессиональной постоянной основе, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой
деятельности, если иное не предусмотрено законодательством
Российской Федерации.
В целом, статус депутата Государственной думы Ярославской области устанавливается федеральными законами, Уставом
Ярославской области и иными законами Ярославской области (к
примеру, Законом Ярославской области от 14 февраля 2001 года
№ 6-з "О статусе депутата Государственной думы Ярославской
области", в действующей редакции – от 6 июня 2001 года).
Следует также отметить, что Законом Ярославской области
от 29 апреля 2002 года № 3-з из Устава Ярославской области исключена норма о том, что в течение срока своих полномочий депутат Государственной думы Ярославской области не обладает
неприкосновенностью, установленной федеральным законом.
Законодательный представительный орган власти – Государственная Дума ЯО – является субъектом властных отношений в
ЯО.
Ее деятельность регулируется разделом IV Устава области.
Срок полномочий депутатов ГД составляет 4 года.
Следует отметить, что первая Дума ЯО работала не 4 года.
Депутаты отказались продлить свои полномочия на период до
конца 1997 года в соответствии с рекомендациями Указа Президента РФ № 951 от 17 сентября 1995 года.
Последующие созывы работали установленный срок.
Структура Думы представлена пятью комиссиями: по налогам, бюджету, финансам; по социальной политике; по законодательству; по экономической политике и народному хозяйству; по
депутатской этике. Каждая комиссия занимается разработкой законопроектов в своей области.
Председатель ГД изначально избирался на срок полномочий
законодательного органа. Но необходимо отметить, что стандартный четырехлетний срок исполнения функций председателя
ГД с избранием областной Думы в 2000 году решением депутатов был заменен на его ежегодное переизбрание. Новый способ
осуществления полномочий имеет больше недостатков, чем дос105
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тоинств. Председатель становится управляемой фигурой. Кроме
того, может быть не обеспечена преемственность отстаивания
интересов области на федеральном уровне.
В соответствии со статьей 57 регламента Государственной
думы Ярославской области, Совет Государственной думы Ярославской области создается для решения организационных вопросов, возникающих в результате ее деятельности. В его состав
входят Председатель Думы, его заместитель, председатели постоянных комиссий и фракций Государственной думы Ярославской области.
Анализ состава депутатского корпуса Государственной Думы.
Численный состав Думы – 50 депутатов, которые избираются
по одномандатным округам.
Половозрастной состав депутатов областной Думы сложился
таким образом, что большинство народных избранников – мужчины.
ГД 2-го созыва: число женщин – 8, мужчин – 42.
ГД 3-го созыва: число женщин – 5, мужчин – 45.
ГД 4-го созыва: число женщин – 5, мужчин – 45.
Мы видим, что женщины составляют сейчас лишь 10% от
числа нынешнего состава Госдумы. (Сравни ГД РФ 3 –го созыва:
число женщин – 34 (7,7%), число мужчин – 407 (92,3%).
Средний возраст депутата Государственной думы Ярославской области 3-го созыва – 51 год (ГД РФ – 48,9 года; это свидетельствует о том, что депутатами как на региональном, так и на
федеральном уровне становятся граждане приблизительно одного
и того же возраста).
Что касается представительства в Госдуме Ярославской области различных социальных групп, то высокодоходный класс
получил широкое представительство, как в предыдущей Думе.
Таким образом, в составе ГД ЯО широко представлена местная экономическая и административная элиты.
Достаточно большой процент депутатов являются членами
администрации городов и районов. В 3-й Думе данный показатель увеличился на 2%.
Численность сельскохозяйственной элиты, напротив, уменьшилась на 4%.
106
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 1
Профессиональный состав Государственной Думы
Ярославской области 2-го и 3-го созывов,%
Сфера деятельности депутата
1. Производственная сфера
2. Сфера здравоохранения
3. Сельскохозяйственная сфера
4. Члены администрации городов и районов
5. Депутаты других сфер
Итого
2-й созыв
26
8
16
16
34
100
3-й созыв
46
12
12
18
12
100
Можно сделать вывод, что депутаты Госдумы представляют
либо свои определенные интересы, либо пытаются реализовать
корпоративные интересы той или иной лоббирующей группы.
Многие депутаты Государственной думы Ярославской области были избраны повторно. Так, в Ярославской области 40% состава нынешней Думы (20 человек из 50) уже имели опыт работы
в предыдущем созыве.
Характерной чертой регионального законодательного органа
власти I созыва являлась апартийность. Во II Думе фракцию удалось создать только КПРФ, когда на выборах в 1996 году она
провела в ГД восьмерых своих кандидатов. В нынешней Думе
работают лишь два представителя КПРФ, следовательно, фракцию создать не могут. Тем не менее в ГД 3 созыва создано
3 фракции: «Единая Россия» – 21 депутат, «Народно-патриотические силы» – 11 депутатов, СПС – 6 депутатов.
Средний возраст депутата Государственной думы Ярославской области четвертого созыва 50 лет. Возрастные группы депутатов: от 26 до 30 лет – 2% (1 депутат); от 31 до 40 – 8% (4 депутата); от 41 до 50 – 38% (19 депутатов); от 51 до 60 – 42% (21 депутат); старше 60 – 10% (5 депутатов).
70% (35 депутатов) Государственной думы Ярославской области впервые занимают этот пост, 24% (12 депутатов) избраны
во второй раз, 2% (1 депутат) избрано на третий срок. Два депутата областной Думы были избраны в четвертый раз, что соответственно составляет 4%.
107
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
13 депутатов осуществляют свою деятельность на постоянной освобожденной основе, что составляет 26% от общего числа
депутатов, из них 6% (3 депутата) – женщины.
Большинство депутатов Государственной думы Ярославской
области имеют высшее образование (96%). Практически все депутаты Государственной Думы женаты или замужем и имеют детей. В среднем каждый депутат имеет по 2 ребенка.
12% (6 депутатов) Государственной думы Ярославской области являются руководителями ярославских региональных отделений политических партий.
66% (33 из 50 областных депутатов) занимают руководящие
посты на предприятиях и организациях (являются директорами,
президентами и тому подобное). 8% (4 депутата) являются заместителями директоров, начальников отделов, председателей. 14%
(7 депутатов, избранных по одномандатным округам) на момент
подачи документов в территориальные Избирательные Комиссии
Ярославской области работали в Государственной Думе Ярославской области, либо, что касается довыборов 28 ноября 2004 года,
работали в Государственной Думе Ярославской области предыдущего (третьего) созыва, 12% (6 депутатов) занимаются журналистской и преподавательской деятельностью100.
38% (19 депутатов) Государственной думы Ярославской области состоят в политических партиях. Среди них 10% (5 депутатов) принадлежат «Партии Национального Возрождения «Народная Воля», 6% (3 депутата) являются членами Ярославского областного отделения Коммунистической партии Российской
Федерации, 8% (4 депутата) – Ярославского регионального отделения «Единая Россия». По 4% (по 2 депутата) состоят в «Народно патриотической партии России». Такое же количество членов
Либерально-демократической партии России и Аграрной партии
России.
32% (16 депутатов Государственной думы Ярославской области) выдвинулись самостоятельно. 24% (12 депутатов) было
выдвинуто Ярославским региональным отделением «Единая Россия», 14% (7 депутатов)– Избирательным блоком «Родина», 10%
100
Бойко Ю.А., Смирнова Е.А., Соколов А.В. Гражданский контроль
за работой органов власти. Ярославль, 2003. С. 28.
108
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
(5 депутатов) – Избирательным блоком «Правда, порядок, справедливость», 8% (4 депутата) – Ярославским региональным отделением «Аграрная партия России», 6% (3 депутата) – от Коммунистической партии Российской Федерации, 4% (2 депутата) – от
Либерально-демократической партии России и 2% (1 депутат) от
Ярославского регионального отделения «Российская партия
Жизни».
Следует отметить, что с момента избрания соотношение
фракций неоднократно изменялось: часть депутатов покинула
фракции, которыми были выдвинуты, и образовала новые объединения. Таким образом, были созданы фракция Коммунистической партии Российской Федерации и депутатская группа «За регионы». Действующее в настоящее время соотношение выглядит
следующим образом: «Единая Россия» – 22% (11 депутатов), депутатская группа «За регионы» – 16% (8 депутатов), Коммунистическая партия Российской Федерации – 10% (5 депутатов),
фракция «Родина – 10% (5 депутатов), «Правда, порядок, справедливость» – 12% (6 депутатов), «Аграрная фракция» – 12%
(6 депутатов)101.
Базовыми направлениями депутатской деятельности являются:
нормотворческая деятельность (разработка и принятие нормативных актов);
работа с избирателями (организация работы общественной
приемной, решение проблем отдельных граждан).
Большая часть законопроектов внесена губернатором – 41%,
а 1 законопроект – совместно губернатором с группой депутатов;
депутаты внесли 45% законопроектов, из которых 32% – отдельными депутатами и 13% – группами депутатов; 13% законопроектов было внесено постоянными комиссиями ГД ЯО и 2% –
фракцией "Единая Россия" совместно с губернатором.
101
Результаты исследования работы законодательных органов в рамках проекта Ассоциации "Голос", "Активные граждане – прозрачная
власть".
109
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Государственная дума Ярославской области
Председатель Думы
Заместители председателя
Комиссии Государственной Думы
по налогам, бюджету, финансам
по социальной политике
по законодательству
по экономической политике
и народному хозяйству
по депутатской этике
Рис. 4
Составлено по: "Устав Ярославской области".
110
Аппарат
Думы
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Рис. 5. Распределение законопроектов
по субъектам законодательной инициативы
Что касается поправок, то большая их часть – 52% вносилась
депутатами, причем только 32% из них – коллективные. Губернатором было предложено 15% поправок к законопроектам, а думскими комиссиями – 18%.
Рекордное количество поправок (17) было предложено к законопроекту "Об областном бюджете на 2003 г.", из них 16 – депутатами, как единолично так и в группах. В перераспределении
бюджетных средств захотели поучаствовать всего 16 депутатов,
причем большинство из них внесли несколько поправок.
Отследить информацию о том, какие законодательные инициативы поддерживает каждый депутат и против каких законов
он выступает рядовым гражданам сложно. В ГД ЯО не существует обязательной системы поименного голосования, поэтому выяснить, за что или против чего выступает депутат можно только
путем анкетирования (проводит «ГОЛОС»).
В этой связи интерес представляет исследование, проводимое
общественной организацией «ГОЛОС» в октябре – ноябре
2002 года, в рамках которого депутатам было предложено оценить по степени важности основные направления депутатской
деятельности, то есть по сути определить, какие приоритеты
имеют депутаты в своей работе. При этом использовалась балльная шкала от 1 (то есть самое важное) до 7 (то есть наименее
важное), средний балл рассчитывался по средней арифметической взвешенной. Результаты данного исследования могут быть
представлены в форме таблицы102.
102
Бойко Ю.А., Смирнова Е.А., Соколов А. В. Гражданский контроль
за работой органов власти. С. 28.
111
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 2
Рейтинг направлений депутатской деятельности
Ранг
Направления депутатской деятельности
Разработка и принятие нормативных актов, направленных на решение социальных проблем области
Разработка и принятие нормативных актов, направленных на решение экономических проблем области
Решение конкретных проблем конкретных избирателей (работа с обращениями граждан)
Участие в бюджетном процессе
Построение эффективной системы взаимодействия с
исполнительной властью области
Регулирование отношений между органами государственной власти и местного самоуправления
Приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным
1
2
3
4
5
6
7
Средний
балл
2,06
2,13
2,56
3,38
4,92
5,25
5,54
Таким образом, наиболее важными, по мнению депутатов,
являются нормотворческая деятельность, ориентированная на
решение как социальных, так и экономических проблем области,
а также работа с обращениями граждан. Приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным депутаты
расценили как наименее важное направление деятельности, посчитав, что оно должно осуществляться автоматически при разработке региональных нормативных актов.
Далее в исследовании ЯРНПОО «ГОЛОС» депутатам было
предложено отметить и оценить по степени важности проблемы,
мешающие эффективной работе депутатов и Государственной
думы области. При этом принцип оценки был такой же, как и в
приведенном выше в качестве примера вопросе, но использовалась шкала от 1 до 8 баллов. Результаты представлены в таблице 3103.
103
Бойко Ю. А., Смирнова Е. А., Соколов А. В. Гражданский контроль
за работой органов власти. С. 30.
112
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 3
Рейтинг эффективности депутатской деятельности
Ранг
Показатели
1
2
Количество решенных проблем граждан
Количество обращений граждан в приемную депутата
Количество внесенных в Думу законопроектов и предложенных поправок
Частота приема граждан
Посещаемость заседаний (минимальное число пропусков)
Суммы денег, направленные депутатом на решение
проблем округа, отдельных граждан
Информационная привлекательность депутата, частота
упоминания о нем в СМИ
Количество благодарственных писем граждан в адрес
депутата
3
4
5
6
7
8
Средний
балл
2,07
2,75
2,79
3,31
3,42
4,83
6,10
6,17
Как показывает таблица, депутаты выделили три наиболее
важных показателя, характеризующие эффективность депутатской деятельности и отражающие два ее главных аспекта – работу с избирателями и законотворчество: количество решенных
проблем и обращений граждан и количество внесенных законопроектов и поправок. Далее следует еще один показатель, характеризующий организацию приема граждан, а вот дисциплинированность депутата в плане участия в заседаниях Думы (посещаемость заседаний) стоит только на пятом месте.
Наименее показательными, по мнению депутатов, являются
количество благодарственных писем в адрес депутата, а также
информационная привлекательность депутата, то есть частота
упоминания о нем в средствах массовой информации, поскольку
большинство депутатов считают, что она связана исключительно
с возможностями депутата оплатить публикацию или эфир. В то
же время пресса обращает внимание и на тех депутатов, которые
просто активны в своей деятельности – инициируют законопроекты, выступают на заседаниях и охотно идут на контакт с прессой.
113
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Основными формами работы с избирателями являются: личные встречи и общение через общественные приемные депутата.
Депутаты Государственной думы Ярославской области не в
полном объеме используют потенциал общественных приемных
как инструмента учета мнения своих избирателей, инструмента
решения проблем жителей своего округа. Отметим некоторые
тенденции.
У большинства депутатов общественные приемные работают
нерегулярно. Только 12 депутатских помощников ведут прием
пять дней в неделю. Почти все депутаты (42 из 50) готовы лично
встречаться со своими избирателями не более двух раз в месяц.
При этом эффективность работы депутатских приемных у
ряда депутатов достаточно высока: велико количество принятых
граждан (до 60 человек в месяц, в том числе обратившихся письменно), активно оформляются запросы по проблемам граждан,
направляемые в компетентные инстанции, большинство проблем
граждан в той или иной степени решаются. Нельзя не отметить
прямо пропорциональную зависимость между частотой приема
граждан и эффективностью работы приемных. У тех депутатов,
кто уделяет должное внимание работе с избирателями, прием ведется регулярно, показатели эффективности достаточно высоки.
Особо на фоне других выделяются депутаты Я.С. Якушев,
В.В. Рогоцкий, В.И. Галагаев, С.Н. Кривнюк, С.И. Замораев,
Е.А. Мельник. Вместе с тем частота приема не всегда определяет
эффективность работы. Так, например, у депутата В.М. Молодкина, Н.В. Лапина, А.С. Сухова частота приема значительна, а
показатели эффективности в сравнении с коллегами невысоки. В
среднем к ним обращаются 5 – 7 человек в месяц. При этом не
все проблемы решаются. Но это скорее исключение из правила.
Частота и удобное время приема, активная работа помощников в
значительной степени определяют эффективность работы депутатских приемных.
Анализ работы депутатов ГД ЯО с избирателями определил,
что количество избирателей, обратившихся к депутату за помощью, в среднем составляет 50 человек в месяц, т.е. каждый депутат за один срок работы в Думе лично содействует решению индивидуальных проблем около 8% жителей своего округа. Низкие
количественные показатели отдельных депутатов говорят об их
114
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
слабой активности либо о том, что уровень жизни в их округах
очень высок и проблем у жителей немного.
Однако не только слабая активность некоторых депутатов
снижает эффективность работы депутатского корпуса с гражданами. Депутаты и их помощники сами испытывают целый ряд
трудностей при решении проблем жителей области. В первую
очередь это низкий уровень материально-технической базы. Отсутствие больших финансовых возможностей, нехватка оборудования (компьютеров, факсов, принтеров), плохие помещения для
приемных – все это затрудняет работу с избирателями. Другой
проблемой, определяющей низкую эффективность работы общественных приемных депутатов ГД ЯО, является слабая активность населения. Граждане не используют возможность с помощью депутата решить свои проблемы (по данным анкетирования
решаются 2 проблемы из 3), они не доверяют депутатам, не знают
их возможностей.
Депутаты ГД ЯО в свою очередь считают важным предоставление информации о своей деятельности жителям области. По их
мнению, наиболее востребованной информацией о депутатской
работе является то, как депутат голосует и какие законы разрабатывает. Наименее нужной для граждан является информация об
уровне дохода депутата и его семьи, участии депутата в общественных мероприятиях, то, какими льготами он пользуется и в каких командировках бывает. При этом сами депутаты готовы предоставлять о себе всю интересующую избирателей информацию
в среднем раз в квартал. Ряд депутатов высказались за полную
открытость депутатской деятельности. Таким образом, депутаты
ГД ЯО публично выражают готовность оказывать содействие в
повышении открытости (прозрачности) деятельности Думы.
При этом самыми популярными способами передачи информации о своей работе депутаты считают личные встречи, прием
граждан (их используют все), СМИ (публикации в газетах, выступления на радио и телевидении), участие в мероприятиях некоммерческих организаций. Однако в реальной жизни дело обстоит несколько хуже, поскольку только 9 депутатов представляют отчеты о своей деятельности гражданам не реже, чем раз в
три месяца. Но если учесть, что основной формой, используемой
115
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
для этого, являются личные встречи с избирателями, то становится понятно, что охват таких отчетов невелик.
Взаимоотношения Думы и губернатора нашей области строятся в основном на деловой, неконфликтной основе. Первая областная Дума, действовавшая в 1993 – 1996 годах, состояла из депутатов, главным образом представлявших чиновничий аппарат.
Подавляющее большинство законопроектов, принятых в течение
ее деятельности, были направлены исполнительными органами
власти. Неудивительна поэтому следующая оценка работы Думы
губернатором: «Дума была профессиональна и работоспособна.
Дума принимала законы. И не столь важно, кем они были написаны, важно то, что народные избранники эти законы обсуждали,
изменяли, дополняли и в целом приняли более десятка серьезных
нормативных актов, в том числе и Устав области»104.
Следует отметить, что первая Дума ЯО работала не 4 года.
Депутаты отказались продлить свои полномочия на период до
конца 1997 года в соответствии с рекомендациями Указа Президента РФ № 951 от 17 сентября 1995 года.
Оценка губернатором работы этой Думы также была положительной: «Ярославцы проголосовали за людей дела. Большинство депутатов … – это люди, на деле показавшие, что они умеют
видеть и решать проблемы»105.
Пожалуй, наиболее конфликтной сферой взаимоотношений
губернатора и второй Думы был бюджет области, когда, например, отчет об исполнении бюджета области за 1998 год был признан депутатами неудовлетворительным и Дума постановила
привлечь к ответственности членов правительства, виноватых в
неисполнении бюджета по защищенным статьям, и назначить аудиторскую проверку материалов по бюджету.
Что касается третьей Думы области, избранной в 2000 году,
то результатами выборов А.И. Лисицын, по его словам, доволен
полностью. Губернатор «признал, что существовал так называемый «губернаторский список» – 70 претендентов на 50 думских
мест, 80% из них обеспечили себе депутатские мандаты».9
104
Лисицын А. Терпеливо проращивая ростки новой власти // Золотое
кольцо. 1996. 15 марта. С. 3.
105
Там же. С. 3.
116
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Результаты опроса общественного мнения, проведенного
УНЦ, показали, что решение социальных проблем жители области не связывают с эффективным функционированием региональных органов власти. Отсюда – низок уровень доверия региональным и местным органам власти: 18,6% – губернатору, 12% – мэру, 1,11% – законодательному собранию, а 51,48% – не могут
сказать точно, кому доверяют.
1
2
3
Рис. 6. Отношение населения Ярославской области
к региональным и местным органам власти
(по данным опроса декабрь – январь 2002 – 2003):
1 – губернатор; 2 – Государственная Дума; 3 – мэр;
влияние
доверие
ответственность
Уровень ответственности ГД ЯО очень низкий – 4,1%.
Население области больше доверяет и ждет решения своих
проблем не от законодательной, а от исполнительной власти.
Данным фактом определяется статус и роль Государственной
думы Ярославской области.
Субъектом властных отношений ЯО является также полномочный представитель Президента РФ в регионе.
Этот институт фактически введен Указом Президента
РСФСР от 22 августа 1991 года «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР». Вскоре прези117
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
дентом было утверждено «Временное положение о представителях Президента РСФСР» в регионах. «Положение определяло три
сферы деятельности представителей:
представительскую (взаимодействие президента с местными
властями, содействие реализации его решений);
контрольную (контроль за исполнением решений высших органов государственной власти, внесение представлений на отмену актов органов власти региона в случае их противоречия с общероссийскими актами);
кадровую (внесение представлений на отстранение от должностей служащих исполнительной власти региона в случае нарушения ими законодательства).
Однако представители были лишены права вмешательства в
деятельность региональных органов власти и издания, обязательных к исполнению распоряжений»106.
В 1992 году функции представителей президента усложнялись – новой функцией стала координация деятельности территориальных служб федеральных органов власти в регионе. Произошло также некоторое расширение контрольной функции – теперь представитель «мог вносить президенту предложения об
отмене актов любых (не только региональных) органов исполнительной власти»107.
Первый представитель Президента В. Варухин находился в
этой должности с 1991 по 1995 годы. Взаимоотношения с областной администрацией у него не сложились с самого начала. Демократ «первой волны» В. Варухин принципиально подошел к реализации своих полномочий, которые включали тогда взаимодействие президента с региональными властями, контроль за
исполнением решений высших органов государственной власти,
внесение представлений на отмену региональных нормативных
актов в случае их противоречия с общероссийским законодательством и внесение представлений на отстранение от должности
служащих исполнительной власти региона в случае нарушения
ими законодательства.
106
Бусыгина И. Представители президента: проблемы становления и
перспектива развития института // Свободная мысль. 1996. № 4. С. 53.
107
Там же. С. 55.
118
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
По инициативе полномочного представителя прокуратура
области неоднократно проверяла законность выносимых областной администрацией решений и, как правило, находила нарушения. Тем не менее результаты проверок никак не сказывались на
положении А. Лисицына.
В. Варухин говорил о недостаточности и нечеткости полномочий представителя Президента РФ. Выявление многочисленных нарушений, которые чаще всего касались вопросов финансирования и использования бюджетных средств, не имели за собой
последствий – у полпреда не было права отмены решений областной администрации. Основным «полем битвы» стала местная
пресса, пестрившая скандалами, разоблачениями злоупотреблений местных чиновников и взаимными обвинениями.
Так, в 1994 году «14 декабря местная пресса опубликовала
заявление пресс-службы администрации ЯО, в котором содержался целый букет обвинений «государеву оку». Он обличался, в
частности, в периодических нападках на администрацию области
по любому поводу и без повода. К примеру, ему вменялось в вину то, что в последнее время общественность взбудоражена несколькими судебными процессами по принципам местного самоуправления, которые были инициированы представителем Президента РФ»108 и так далее. Однако эти судебные процессы были
инициированы справедливо, так как были направлены против
решений губернатора области, продолжавшего назначать глав городских и районных администраций в нарушение положений
Конституции РФ по местному самоуправлению. Верховный Суд
РФ подтвердил незаконность этих действий главы области.
В августе 1994 года Ярославль посетил В. Черномырдин. Губернатору удалось убедить его в том, что «В. Варухин препятствует проведению реформ в регионе. В таком виде этот конфликт
был подан и Ельцину, после чего все протесты В. Варухина во
внимание не принимались. В конце декабря 1994 года он был отстранен от должности»109.
108
Колобова О. Народ поддержал «губернаторский список» // Ярославская неделя. 2000. 14 апр. С. 8.
109
Варухин В. При мне ярославские чиновники действовали с оглядкой // Золотое кольцо. 1997. 16 дек. С. 4.
119
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
На должность полномочного представителя Президента РФ в
октябре 1999 года был назначен Г.С. Быков. В его отношениях с
губернатором открытых конфликтов пока не наблюдалось.
Таким образом, полномочный представитель Президента РФ
в ЯО являлся в большей степени номинальной фигурой.
Однако же с самого начала статус и полномочия представителя президента не были четко определены. Слабость института
проявилась в отсутствии самостоятельной организационной технической базы. В своей повседневной деятельности представители президента находятся в прямой зависимости от губернатора. В
силу этих обстоятельств позиции представителя президента в регионе, прежде всего, зависит от отношений, которые у него сложились с местной властью»110.
По мнению многих экспертов, институт представителей президента оказался крайне неэффективным. Большинство из них
практически утратили всякую самостоятельность и средства оказания влияния на руководителей регионов. Они не стали популярными политиками. Более того, «за один лишь 1997 год были
сняты со своих должностей почти 60 представителей Президента,
поскольку они стали к тому времени практически «свояками» в
регионе…»111.
Неэффективность института представителей президента говорит о слабости Центра во взаимоотношениях с регионами.
С введением полномочных представителей Президента РФ в
федеральных округах областной представитель стал заместителем окружного. Прерогатива согласования кандидатур руководителей региональных отделений федеральных органов власти перешла от губернаторов к окружным представителям президента.
Усложнение структуры представительства не может создать
условия для эффективной работы института.
Функции представителей президента в субъектах федерации
во многом такие же, как и функции нынешних представителей
Президента в федеральных округах.
110
Лапина И., Чирикова А.. Региональная власть в России: парадоксы
становления // Общество и экономика. 1999. № 5. С. 146-147.
111
Росс К. Республиканизация России: федерализм и демократизация
в переходный период // Конституционное право: восточноевропейское
обозрение. 1999. № 4. С. 14.
120
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Политические партии существенной роли в региональном
политическом процессе не играют. Наличие сильного губернатора в ЯО дает возможность, пользуясь классификацией Гельмана,
определить тип разделения властей или тип правления в регионе
как президентский с точки зрения практики, то есть такой тип,
при котором глава администрации избирается населением региона, определяет состав администрации и имеет широкие полномочия. Закрепленные статьей 63 Устава полномочия Государственной Думы ЯО, в частности, выражение недоверия правительству
области, согласие на назначение председателя правительства,
вроде бы позволяют охарактеризовать ее как автономную, Но на
практике, ее автономия ограничена, что, собственно, характерно
для президентского типа разделения власти.
Структура правящей элиты в 1990-е годы усложнилась с появлением весомого элемента – экономической, или бизнес-элиты.
В последнее время на российских предприятиях происходит концентрация капитала, приход крупных инвесторов, образуются
холдинги. В Ярославской области эти процессы идут по нескольким направлениям. Во-первых, предприятия сырьевых отраслей,
как наиболее прибыльные с точки зрения наращивания капитала,
были куплены в числе первых. Холдингом стал крупнейший в
Ярославле завод – нефтеперерабатывающий. В начале 1990-х годов российское правительство решило создать в нефтяной промышленности, в отличие от газовой отрасли, несколько конкурирующих холдингов, способных обеспечить весь цикл производства: разведку месторождений, добычу, переработку и продажу
нефтепродуктов на бензоколонках. Наряду с множеством частных объединений, по решению правительств России и Белоруссии в 1994 году появилась на свет межгосударственная компания
«Славнефть». В нее и был включен ярославский НПЗ. В настоящее время на территории Ярославской области работают три
крупных подразделения российско-белорусского холдинга:
«Славнефть-Ярославнефтеоргсинтез», «Славнефть-Русойл» (завод им. Менделеева под Тутаевом) и «Славнефть-Ярославнефтепродукт».
Во-вторых, другим наиболее удачным примером вхождения в
холдинг является предприятие «Ярпиво». Конечно, прямые сравнения с нефтехимической или машиностроительной отраслями
121
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
здесь не корректны, хотя бы потому что «Ярпиво» относится к
предприятиям пищевой промышленности. Здесь и объемы производства в абсолютных значениях не столь велики, да и по численности работающих завод в несколько раз уступает предприятиям тяжелой промышленности. Тем не менее «Ярпиво» по данным группы компаний КОМКОН в брэнд-рейтинге в 2001 году
заняло седьмое место в столице и по всей России.
Создание холдингов в пределах Ярославской области идет по
нескольким направлениям. Общей тенденцией является то, что
потеря экономического, а вместе с ним и иного контроля областных властей над ярославскими предприятиями будет продолжаться и дальше. Представители корпоративных интересов, таким образом, обладают экономическим капиталом и, в свою очередь,
оказывают большое влияние на политический процесс в области.
Однако население неоднозначно оценивает взаимоотношения
власти и бизнеса. С одной стороны, такая форма отношений
предполагает заключение компаниями с региональной властью
соглашений, которые определяют условия пользования различными ресурсами и средствами данной территории. В свою очередь, компании обязуются содействовать росту занятости, обеспечивать регионы своей продукцией, строить и реставрировать
социально-культурные объекты. С другой стороны, как и в России в целом, Ярославская область попадает под влияние так называемых «олигархов». Отношение к ним в обществе по большей
части негативное. Так, на сегодняшний день нет единого мнения,
следует ли расценивать приход в область группы «Сибирский
алюминий» положительно. Негативные высказывания подкрепляются мнением, что не всегда подобные взаимоотношения бизнеса и власти приносят желаемый эффект. Так, “Сибирский алюминий”, заключив соглашение с Администрацией Самарской области об условиях эксплуатации приобретенного ею авиационного завода “Авиатор” и взяв на себя обязательство “поднять”
предприятие, не только ничего не сделал для реализации своих
обязанностей, но и немало содействовал дальнейшей деградации
производства. Именно поэтому необходимо при заключении таких договоров определять не только обязательства сторон, но и
санкции на случай их невыполнения.
122
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Подводя некоторые промежуточные итоги, мы отмечаем, что
основные тенденции в динамике элиты Ярославской области являются своего рода зеркальным отражением процессов, происходящих на федеральном уровне. Как и в России в целом, вся полнота власти концентрируется в руках исполнительной власти,
ядром которой является губернатор и его окружение. Формирование окружения происходит с точки зрения личных пристрастий
и существовавших еще в советское время близких связей. Другой
важной особенностью функционирования региональной элиты
выступают ее отношения с бизнес-элитой, с крупными российскими олигархами. Активное участие в российском политическом процессе в большей степени зависит от соотношения политико-административных ресурсов с возможностями набирающих
силу экономических акторов.
Политическая элита Ярославской области – это социальная
группа, являющаяся субъектом подготовки, принятия важнейших
решений в своем регионе и осуществляющая функцию согласования этих решений с другими субъектами политического процесса,
как в рамках Ярославской области, так и на уровне федерального
Центра. Политическая элита Ярославской области по праву может
быть отнесена к либеральному типу элиты в зависимости от пути
общественных модернизаций. Это значит, что она входит в группу
лидеров промышленно развитых регионов России.
Построение системы органов государственной власти Ярославской области определяется Уставом области и федеральным
законом «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов
РФ». Принят последний был в сентябре 1999 года, подписан президентом и вступил в силу в октябре того же года.
Федеральным законом (статьи 17 и 18) закреплена общая модель организации власти, включающая в качестве обязательных
компонентов не просто законодательный и исполнительный органы государственной власти, а законодательный орган государственной власти, высший исполнительный орган государственной власти и возглавляющее его высшее должностное лицо субъекта Федерации, избираемое непременно прямыми выборами
населением субъекта Федерации.
123
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Комплексно исследовать структуру политической элиты
Ярославской области можно при помощи схемы, которая была
предложена выше. Основными элементами (или сферами) являются:
1. Административная сфера – губернатор, его окружение,
руководители функциональных подразделений исполнительной
власти, региональные представители федеральных структур. Мы
определили, что весь объем политико-административных ресурсов области находится в руках губернатора (шире – Администрации ЯО). Итак, высшим исполнительным органом Ярославской
области является Администрация ЯО. Руководителем высшего
исполнительного органа Ярославской области является глава
Администрации А.И. Лисицын. Двуединство его должности заключается в том, что правомерно называть А.И. Лисицына как
главой Администрации, так и губернатором. Дело в том, что в
соответствии с федеральным законом он является, с одной стороны, главой высшей исполнительной власти области, а с другой –
высшим должностным лицом области. Как глава Администрации,
он руководит исполнительной ветвью власти области, а как высшее должностное лицо субъекта Федерации, представляет Ярославскую область в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов
РФ, органами местного самоуправления, при осуществлении
внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени Ярославской области.
В Федеральном законе также, по аналогии с институтом президента Российской Федерации, институт высшего должностного
лица субъекта Федерации рассматривается как самостоятельный
институт наряду с органом исполнительной власти субъекта Федерации. Поэтому в нашем Белом доме параллельно существуют
две структуры. Вице-губернаторы относятся к первой, а заместители губернатора являются его замами как главы исполнительной
власти области. Соответственно и функции у них разные. Вицегубернаторы – это, если опять проводить аналогии с федеральной
властью, как бы аппарат президента. Они возглавляют службы,
обеспечивающие деятельность губернатора как высшего должностного лица области. Вице-губернаторов руководитель области
назначает единолично, их трое. Н.П. Воронин курирует правоох124
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ранительные органы, органы местного самоуправления, высшие
учебные заведения области, кадровую службу органов государственной власти области, средства массовой информации. С.А. Буров отвечает за правовое обеспечение деятельности органов государственной власти, курирует информацию и связь, дорожную
отрасль, спорт. Он же является представителем губернатора в Государственной думе области. В ведении вице-губернатора
Г.С. Быкова находится связь с воинскими формированиями,
структурами Министерства по чрезвычайным ситуациям и соответственно все вопросы, связанные с этим.
Заместители губернатора являются должностными лицами
исполнительной власти, то есть Администрации Ярославской области. У А.И. Лисицына восемь заместителей, которых губернатор может назначать на должность или освобождать от должности, по собственной инициативе может распределять между ними
функциональные обязанности. До сих пор из восьми заместителей лишь один – В.А. Ковалев имел статус первого. Но после того как на заседании Государственной думы области 23 апреля
2002 года были приняты поправки в Устав области, их будет как
минимум трое (И.И. Скороходова, А.Г. Федоров). Необходимость
увеличения количества своих первых замов губернатор обосновывает тем, что социальные вопросы и вопросы развития промышленного потенциала области приобрели в последнее время
особенно важное значение.
В случае досрочного прекращения полномочий губернатора,
руководство областью примет на себя В.А. Ковалев. Другие заместители губернатора, в частности И.И. Скороходова, отвечает
за вопросы медицины, социальной сферы, культуры и туризма. В
ведении заместителя губернатора А.Г. Федорова находится вся
промышленность области.
Самый молодой заместитель по возрасту и по стажу А.Ю. Сазонов занимается стратегией и тактикой экономического развития области. Под его непосредственным руководством разрабатывалась областная стратегическая программа «От выживания к
благополучию», с его подачи и при активном содействии в область пришла финансово-промышленная группа «Сибирский
алюминий», которая сейчас контролирует деятельность дизелестроительных предприятий области. По его же инициативе был
125
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
заключен договор с правительством Москвы об активном привлечении столичных строительных предприятий для жилищного
и гостиничного строительства в Ярославле и области.
Бывший глава администрации Заволжского района Ярославля, а теперь заместитель губернатора В.Н. Хрящев отвечает за
жилищно-коммунальное хозяйство области и строительство. Статус заместителя главы Администрации области также имеют четыре директора департамента: директор департамента финансов
А.П. Федоров, директор департамента по управлению госимуществом Г.В. Иванов, директор департамента государственного регулирования хозяйственной деятельности Н.И. Непряев, директор
департамента агропромышленного комплекса и природопользования М.В. Боровицкий.
В составе Администрации области есть еще девять департаментов, руководители которых не имеют статуса заместителей
губернатора. Среди них: А.Г. Гаврилов возглавляет департамент
по физической культуре и спорту, В.К. Жуков – департамент
промышленности и транспорта, В.А. Советов – департамент
строительства и архитектуры, Ю.А. Иванов – департамент культуры и туризма, Т.А. Степанова – департамент образования,
В.Н. Осинцев – департамент здравоохранения и фармации,
Г.А. Скворцов – департамент социального обеспечения,
Л.М. Андреева – департамент по делам молодежи, В.Н. Балакин
исполняет обязанности директора департамента жилищнокоммунального хозяйства.
2. Политическая сфера – депутаты Государственной Думы,
руководители партий.
По сути представители законодательной власти концентрируют в своих руках большую часть экономических и финансовых
ресурсов. К тому же в отличие от предыдущих Дум нынешний
законодательный орган всячески стремится получить независимость от исполнительной власти. Это, например, стало очевидным после принятия поправок в отношении расчета заработной
платы депутата не в зависимости от оклада губернатора, а от равного ему оклада спикера Думы.
В политической сфере структурным элементом региональной
элиты являются также политические партии и их руководители.
Исследователи расходятся во мнении по поводу того, имеют ли
126
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
политические партии в регионах России значительный политический вес. Как нам представляется, в последнее время политические партии начинают постепенно активизировать свою деятельность. Однако принятый в 2002 году Закон «О политических партиях» качественно изменит их формирование и функционирование.
Теперь для участия в выборах партия должна иметь региональные ячейки, как минимум, в половине субъектов Федерации,
причем численность членов, состоящих в организации, должна
быть не менее ста человек. С учетом изменившихся требований в
Ярославском управлении Министерства юстиции значатся лишь
16 общественных организаций, до этого их было около 100. Партии, нацеленные на активность в 2004 году, летом 2002 года занимались структурированием региональных отделов. Наиболее
конкурентоспособные и известные партии в Ярославской области – это «Единая Россия», СПС, КПРФ, «Яблоко», ЛДПР. В результате перерегистрации самой многочисленной оказалась областная организация КПРФ, состоящая из 1310 человек. На втором
месте СПС, принявший в свои ряды 500 членов. Далее следуют
либерал-демократы – 267 человек. Немного меньше зарегистрировано у отделения «Яблока» – 190. О численности партии «Единая Россия» точных данных нет, она исчисляется бóльшими числами, чем у выше упомянутых партий вместе взятых.
Правомерен вопрос: чем занимаются политические течения,
кроме подготовки к выборам? Насколько партии близки к народу?
С одной стороны, политические партии вполне досягаемы, тем
более, оказывают помощь населению. Например, в «Единой России» функционируют общественные приемные, где граждане получают консультацию психологов и юристов, причем абсолютно
бесплатно. С другой стороны, работа политических партий вроде
бы и не заметна. По мнению нового лидера регионального отделения партии «Яблоко» Евгения Очкасова, «сейчас на федеральных
каналах существует политическая цензура, есть темы, которые запрещено обсуждать. Те же ядерные отходы или профессиональная
армия – вопросы, которые яблочники неоднократно поднимали в
Думе. В правительстве, например, к разработкам партии «Яблоко»
тоже относятся предвзято, зато потом наши же предложения и используют через год, полтора. Получается, что мы как бы и не ра127
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ботаем вовсе. В регионах касательно СМИ все то же самое. Местное вещание несвободно. Каналы в основном финансируются из
бюджета, бюджетом распоряжается мэр или губернатор, а они, как
правило, входят в партию власти»112.
В СПС также убеждены, что другие партии плохо просматриваются ввиду преобладания во властных структурах представителей партии «Единая Россия». «В областной Думе в основном
директора крупных предприятий, все они являются членами партии власти, а от СПС всего лишь 6 человек, поэтому наш недавний проект референдума Дума не поддержала. Я считаю, это был
заказ»113, – пришел к выводу Максим Гейко.
Таким образом, сегодня в области очевидным лидером среди
всех политических партий является партия власти «Единая Россия». К тому же логика партийного строительства в Ярославской
области такова: «каждой партии – по олигарху». Так, «Единую
Россию» возглавил генеральный директор Ярославского шинного
завода Н.Тонков, который рассматривается в регионе как один из
наиболее вероятных кандидатов на следующих губернаторских
выборах.
Тем не менее в Ярославской области сформировалось политическое пространство, в котором партии конкурируют между
собой. Данная конкуренция смягчается присутствием авторитарного лидера – губернатора области.
Существенным моментом является и то, что бизнес достаточно активно конкурирует с политической властью и пытается
установить контроль над политическими партиями и движениями. Это подтверждает появившуюся ранее тенденцию – все более
активной становится заявка бизнеса на участие в политической
жизни области.
3. Экономическая сфера – руководители крупнейших в регионах государственных и частных производственных и финансовых структур, представители финансово-промышленных
групп.
112
Партийный серпентарий (образ жизни политических партий за
полтора года до выборов) // Темы и лица. 2002. 24 – 30 окт. С. 7.
113
Там же.
128
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
На сегодняшний день проблемы в экономической, социальной сфере жизни области привели к необходимости обращения к
дополнительным экономическим ресурсам, которыми обладают
представители корпоративных интересов. Ярославская область
относится к формально-договорному типу взаимодействия крупного бизнеса и местной власти. Вступая в договорные отношения
с местной властью, корпорации становятся активными участниками процесса формирования региональной и местной социально-экономической политики. В 2001 году такого рода соглашение
было заключено между губернатором Ярославской области
А. Лисицыным и Президентом Группы “Сибирский алюминий”
О. Дерипаска. Последний является представителем интересов
прежде всего московских и федеральных деловых и властных
кругов. Сам губернатор А. Лисицын считает, что «соглашение о
социально-экономическом партнерстве, подписанное 20 марта
между Администрацией Ярославской области и финансовопромышленной группой «Сибирский алюминий», стало документальным оформлением перехода ярославских предприятий дизелестроения в руки нового собственника. Ярославское дизелестроение получило очередной шанс в своем развитии. Созданный
«СибАлом» холдинг во главе с ОАО «ГАЗ», включающий в себя
Заволжский моторный завод, ОАО «Павловский автобус»,
Уральский автозавод, а теперь и Ярославский моторный завод,
через 5 – 6 лет будет доминировать среди отечественных автомобилестроительных предприятий…. Это было обдуманное решение, единственно возможное решение»114.
С одной стороны, слова губернатора имеют определенный
положительный смысл. С другой стороны, в последнее время в
области достаточно остро обсуждается вопрос, связанный с тем,
что холдинг «Базовый элемент», который контролирует О. Дерипаска, и итальянская фирма «Ивеко» на паритетных началах собираются создать совместное предприятие, которое займется выпуском моторов марки «Ивеко». Проект хотят осуществить на
мощностях ярославского «Автодизеля», который должен предоставить свои корпуса, оборудование, коммуникации. Без внедре114
Кулаков С. Молодые олигархи – директора приходят во власть
// Северный край. 2000. 30 марта. С. 1.
129
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ния же новых разработок, отвечающих современным европейским экологическим стандартам, ярославские моторы очень скоро могут стать никому не нужными. Однако моторному заводу
грозит безработица. Бывший генеральный директор моторного
завода В. Савельев в приходе итальянцев на наш рынок видит
опасность не только для предприятия, но и для всего отечественного дизелестроения. К тому же А. Лисицын согласился с мнением В. Савельева и привел аналогичные доводы премьер-министру
России М. Касьянову. Вынесения вопроса на правительственный
уровень ярославцы добивались с целью повлиять на олигарха
О. Дерипаску, владеющего почти половиной акций ОАО «Автодизель». Но он так и не появился на совещании у премьерминистра.
Таким образом, мы определили, что в структуре региональной политической элиты выделяются три основные сферы: административная, политическая и экономическая. Ход современного
политического процесса в области определяет своих основных
участников, обладающих политико-административными и экономическими ресурсами. Губернатор и Администрация Ярославской области, а также представители бизнес-элиты в большей
степени влияют на проведение промышленной, социальной политики, разработку программ социально-экономического развития
области.
Основными направлениями деятельности региональной власти являются:
1) укрепление властной вертикали;
2) контроль над политической ситуацией;
3) развитие региональной экономики.
Представляется важным сделать основной акцент на то, каковы успехи и промахи осуществления властью политики в сфере
экономики и промышленности, т.е. отобразить насколько эффективной является деятельность правящей элиты, насколько она заинтересована проблемами области.
Еще в начале 1990-х годов в области была ощутима необходимость проведения преобразований в промышленной сфере.
Большой спад объемов производства, рост напряженности в обществе – все это явилось результатом экономических реформ, основанных на либерализации. Ситуация усугублялась проведени130
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ем жесткой налоговой политики федеральным правительством.
Политическая элита Ярославской области ставила перед собой
цель проведения промышленной политики, так как предприятия
области самостоятельно не могли найти выход из кризисной ситуации. Так, в 1993 году был заключен договор с Институтом переходной экономики Е.Т. Гайдара. На пресс-конференции в мае
1993 года А. Лисицын сообщил, что Е. Гайдар согласился возглавить научное руководство по разработке программы экономической политики на ближайшие 2-3 года (1994 – 1996 гг.). За
1992 год спад производства составил 18,5%, причем этот спад
пришелся в основном на конверсируемые предприятия. И конечно, этот процесс продолжился и в 1993 году. В январе 1993 года
производство упало еще на 20%, а к середине года составило не
менее 15%115.
В группу разработчиков программы вошли: а) сотрудники
института Гайдара; б) представители исполнительной власти;
в) ученые-экономисты; г) депутаты Государственной Думы;
д) директора промышленных предприятий, организаций всех
форм собственности. Их основными задачами являлись определение приоритетных направлений программы, механизмов и методов работы.
Разработчики обозначили 4 основных направления: 1) анализ
экономической политики области; 2) анализ инвестиционных
программ и проектов; 3) формирование концепции реализации
инвестиционной политики; 4) экспертиза, аналитическая обработка данных и текущее консультирование116. При составлении
программы проведения экономической политики в области было
проанализировано более 230 конкретных программ в рамках общей концепции развития области и отобрано 40 с учетом их рентабельности, перспективности и масштабности. Все программы
были проведены через российскую и международную экспертизу,
оформлены по международным стандартам, составлены бизнеспланы.
115
Социально-экономическое положение Ярославской области 1995 г.
Ярославский областной комитет государственной статистики. 1996.
С. 10-15.
116
Золотое кольцо. 1993. 23 нояб. С. 2.
131
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Ровно через год, на пресс-конференции в Москве, Е.Т. Гайдар сделал ряд заявлений: во-первых, он сотрудничает с ярославцами потому, что в регионе достаточно высокий уровень социально-политической стабильности, и во-вторых, Администрация
области стремится адаптироваться к современным условиям российского рынка. Его сотрудниками были проанализированы
структура производства в мировых ценах, основные инвестиционные потребности и возможности их удовлетворения, определены приоритеты, заслуживающие государственной поддержки.
Был намечен механизм формирования и реализации инвестиционной политики Администрации. При этом были учтены такие
особенности Ярославской области, как высокая степень индустриализации (промышленность дает более 70 процентов внутреннего валового продукта области), концентрация производства на
крупных предприятиях, их высокий научно-технический потенциал и др. Он отметил, что формально 2/3 колхозов и совхозов
преобразованы в акционерные общества, кооперативы и поддержка колхозов, на которую направлялась большая часть областного бюджета, шла без четких адресов. Деньги пропадали, и
отдачи никакой не было. От 35% до 75% своей продукции фермеры сами и потребляли. Их доля в общем сельхозпроизводстве
составляла на тот момент всего лишь 0,8%117.
Правомерно поставить вопрос о результатах всех преобразований. С одной стороны, очевидны были успехи: например, общий объем промышленной продукции (работ, услуг) в действующих тогда ценах, без НДС, спецналога, и акциза, составил в
1995 году 12785 млрд. рублей, в том числе продукции, произведенной крупными и средними предприятиями – 11 838 млрд.
рублей. С другой стороны, резко сократилась доля продукции топливной промышленности – с 33,9% в январе до 22% в декабре.
Инвестиций в капитальное строительство было сделано на 27%
меньше, чем в 1994 году. Объем валовой продукции сельского
хозяйства уменьшился на 2%, продукции животноводства на 9%.
117
Социально-экономическое положение Ярославской области 1995 г.
Ярославский областной комитет государственной статистики. 1996. С. 19.
132
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Мяса произвели на 4% меньше, а молока и куриных яиц – на
5%118.
Таким образом, данные подтвердили, что особых изменений
в лучшую сторону не произошло.
Перед Администрацией области в это же время очень остро
встала проблема по необходимости привлечения инвестиционных ресурсов для осуществления проектов развития промышленного потенциала и необходимости существования гарантий будущим инвесторам. Юридической основой явился закон, принятый 10 февраля 1996 года Государственной думой Ярославской
области «О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Ярославской области», направленный
на развитие инвестиционной деятельности вне зависимости от ее
организационно-правовых форм. Основными его пунктами являлись: а) осуществление инвестиционной деятельности из государственных источников финансирования; б) предоставление налоговых льгот участникам инвестиционной деятельности; в) участие органов государственной власти Ярославской области в
разработке, экспертизе и реализации целевых программ и отдельных инвестиционных проектов; г) предоставление государственных гарантий участникам инвестиционной деятельности.
Дополнительной базой привлечения инвестиций в промышленность в 1995 году стало создание одного из первых в России
департамента Администрации области «Управление инвестиционной и внешнеэкономической деятельности».
Таким образом, благодаря формированию инвестиционного
механизма стало возможным выработать инвестиционную программу Ярославской области. Ее суть заключалась в том, что доходы от коммерческой части программы должны покрывать расходы на ее социальную часть. В инвестиционную программу
Ярославской области ежегодно с 1996 года традиционно входят
более 30 крупных и средних проектов, более 50 социальных объектов и программ. В рамках этой программы на территории области открыто несколько кредитных линий, вот наиболее известные из них: ОАО «Славнефть-Нефтеоргсинтез», ОАО «Рыбин-
118
Там же. С. 19.
133
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ские моторы», ОАО «Холодмаш», программа «Феникс», строительство цеха детского питания, ОАО «Арена-2000».
Подводя итог по оценке деятельности Администрации области в осуществлении инвестиционной политики, можно отметить,
что она, в общем, была достаточно успешной. Так, за 3 года, в
период с 1995 по 1998 гг., сумма инвестиций, поступивших в основной капитал, увеличилась с 2 246,5 до 3 078, 6 млн. рублей,
т.е. почти в 1,4 раза. Уже к 1999 году Ярославская область вошла
в число регионов с высоким инвестиционным потенциалом и довольно низким уровнем риска инвестиционных вложений. Следует отметить, что в этот период появилась тенденция более активного интереса к области со стороны потенциальных инвесторов.
Так, мы определяем, что к концу 1990-х годов в области уже
достаточно четко были сформулированы не только основные направления промышленной политики, но и получены реальные результаты от проведения ее в жизнь. Это можно подтвердить тем,
что в результате выхода в свет закона Ярославской области от
10 февраля 1998 года «Об основах промышленной политики Ярославской области» местная власть выработала единую «концепцию промышленной политики». Примечательно то, что в ее разработке принимали участие не только представители исполнительной власти, но и депутаты Государственной думы области,
некоторые субъекты промышленной деятельности и т.д. По сути
интересы всех субъектов процесса были учтены в разработке
концепции.
В феврале 1998 года губернатор области А.И. Лисицын утвердил концепцию, в результате чего был издан закон Ярославской области «Об основах промышленной политики Ярославской
области».
На сегодняшний день исполнительная власть (не без участия
экономической элиты области) обладает всеми финансовохозяйственными ресурсами для проведения промышленной политики в области. Качество деятельности исполнительной власти
в этом направлении видится в том, что повысился количественный аспект в производстве товаров промышленностью региона и
улучшилась общая экономическая ситуация в области.
Сегодня Администрация области продолжает осуществлять
деятельность по улучшению экономического положения. В част134
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ности, объединив положения многих документов, Администрация
области при содействии ЗАО «Рейтинговое Агентство «Эксперт
РА» разработала Программу социально-экономического развития
Ярославской области на 2000 – 2003 годы «От выживания к благополучию». Главная особенность программы в том, что она ориентирована на развитие и на создание в регионе, в структуре региональных органов власти и органов местного самоуправления
стабильных финансовых, материальных и организационных предпосылок для устойчивого развития Ярославской области.
Основные направления данного документа это: обеспечение
стабилизации экономики области и выход на устойчивые темпы
роста промышленного и сельскохозяйственного производства,
привлечение частных и иностранных инвестиций в перевооружение производства, обеспечение роста поступлений в бюджет области налоговых и неналоговых доходов, сохранение и увеличение промышленного производственного потенциала, развитие
транспортной и энергетической инфраструктуры (строительство
и реконструкция дорог, энергосбережение, более полное использование природных ресурсов области). Также внимание уделяется вопросам подготовки квалифицированных кадров. Программа
включает в себя положения о росте жилищного строительства в
частном секторе и увеличении ввода в эксплуатацию зданий общественного и культурного значения ("Арена-2000", "Аэропорт
Туношна"). В рамках социальной сферы программа затрагивает
вопросы повышения уровня жизни населения, улучшение обслуживания населения со стороны сферы услуг, повышение уровня и
качества медицинского обслуживания и образования.
Таким образом, основными итогами развития Ярославской
области в последние годы можно считать некоторый подъем
промышленного производства и значительный рост налоговых
отчислений, по сравнению с предыдущим периодом, характеризовавшимся постоянным спадом производства, валового регионального продукта и соответственно – спадом налоговых доходов
бюджета.
Сопоставляя состав и характер действующих агентов в пространстве борьбы за пост губернатора и в пространстве борьбы за
мандат депутата парламента, мы открываем новые черты политической сферы региона. Очевидное различие состава агентов гово135
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
рит о структурировании региональной политической сферы по
предметам борьбы. Прослеживается раздел сфер деятельности
между группами агентов. Так, мы убедились, что административно-политическая элита владеет инициативой и доминирует в
борьбе за пост губернатора и, одновременно, менее заинтересована в такой ставке, как мандат депутата парламента. Между тем
такая группа агентов, как политические партии, в пространстве
борьбы за мандат депутата парламента нашла оптимальное поле
для своей политической реализации в масштабах региона; одновременно, политические партии не претендуют быть субъектами
борьбы за пост губернатора.
Определенное нами распределение групп субъектов в региональной политической сфере может быть объяснено как различием в их возможностях, так и различием властных интересов и
претензий. Однако следует признать, что здесь можно говорить о
структуре политического пространства региона. Обнаружить эту
структуру позволяет именно выделение региональных политических пространств.
Обратим внимание на еще одну деталь, проявившуюся при
определении субъектов политических пространств. Как мы указывали выше, победители на выборах в обоих пространствах во
всех случаях могут быть названы политическими лидерами. Это
обстоятельство подчеркивает значение субъективного фактора
при формировании политического пространства в регионе.
В ходе борьбы за пост губернатора и за мандат депутата парламента агентами использовались различные объективированные
и субъективированные формы политического капитала. Нас может заинтересовать, насколько были согласованными и дополнили друг друга использовавшиеся на практике агентами эти формы
капитала. Тем самым у нас появится возможность убедиться,
подтверждает ли политическая практика в Ярославской области
один из основных принципов пространственного подхода – синтез субъективного и объективного, находит ли этот принцип подтверждение в самой политической реальности.
Следует рассмотреть, подтверждает ли ярославский политический опыт принцип, согласно которому объективированные и
субъективированные формы политического капитала должны дополнять и служить необходимым продолжением друг друга. Со136
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
гласно этому принципу, если те или иные формы капитала будут
занимать исключительное положение, формирование субъектного политического пространства будет проходить плохо119.
Определим, насколько этот принцип оправдывается в деятельности агентов, победивших в борьбе.
В избирательной кампании на пост губернатора у А.И. Лисицына объективированный политический капитал имел почти
универсальный социальный масштаб. Это выразилось и в согласованной поддержке широчайшего круга лиц, организаций, партий, групп. Это относится и к идеологической позиции кандидата, стремлению представлять интересы всего региона, что есть
тенденция к патернализму. Субъективированные формы политического капитала заключались в особом личном авторитете
А.И. Лисицына в регионе, его репутации первого ярославского
губернатора, прошедшего путь от простого рабочего до руководящих должностей, а также в лояльных личных качествах, умении консолидировать разнообразные группы. В данном случае
можно говорить о том, что объективированные и субъективированные формы политического капитала были согласованы и направлены на формирование максимально широкого (в идеале –
всеобщего) регионального субъектного пространства.
Таким образом, для агентов, удачно выступивших на региональном политическом пространстве, характерно гармоничное
сочетание объективированных и субъективированных форм политического капитала.
Можно отметить некоторые примеры неудачного выступления политических агентов именно в связи с несогласованностью
или диссонансом этих форм капитала. Этот пример демонстрирует С.И. Загидуллин. В обоих случаях можно отметить исключительную слабость субъективированного капитала при большей
силе объективированного капитала. Так, С.И. Загидуллин совершенно не зарекомендовывал себя как эффективно работающий
депутат федерального уровня и не создал представление о себе
как о самостоятельной личности в политике.
Очевидны причины неудач формирования субъектного политического пространства при нарушении равновесия между объек119
Качанов Ю.Л. Политическая топология. С. 143.
137
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тивированными и субъективированными формами политического
капитала. Объективированные формы необходимы для заинтересованности социальных агентов, поскольку представляют идеи,
лозунги, программы по улучшению их жизни и совершенствованию общества. Однако без сильного субъективированного капитала избиратель усомнится, что данный агент будет достойным
представителем и «двигателем» этих идей и программ. Таким образом, сильный субъективированный капитал агента выполняет
посредническую функцию между избирателем и объективированными ценностями, в которых он заинтересован. Ярославский
политический опыт подтверждает необходимость согласованности между этими двумя формами капитала для актуализации
поддержки социальных агентов.
Как мы отмечали выше, в традиции пространственного подхода распространено уподобление политического пространства
рынку политической продукции. В соответствии с этим принципом субъектное политическое пространство формируется путем
реализации своей «продукции» среди какого-то количества социальных агентов. Данный процесс предполагает ориентацию политического агента, формирующего субъектное пространство, на
определенные группы избирателей. И хотя политический агент в
идеале стремится приобрести максимально широкую поддержку
всех сил социума, без определенной ориентации на потребности
потребителей ему будет невозможно приобрести поддержку. Подобное противоречие по-разному решается политическими агентами. Однако мы можем обнаружить, что это противоречие поразному преодолевается в двух объективных региональных пространствах – пространстве борьбы за пост губернатора и пространстве борьбы за мандат депутата парламента.
Собственно, с данным противоречием политической практики связан и способ организации агентом своего политического
капитала. Выше мы рассмотрели, что политические агенты представляли объективированный капитал, способный заинтересовать
различные группы избирателей, и субъективированный капитал,
ориентированный в том же направлении. Следовательно, когда
мы вели речь о согласованности объективированных и субъективированных форм политического капитала, то тем самым мы
подразумевали некоторую целевую направленность политическо138
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
го капитала в целом. Оказывается, что рассмотрение вопроса о
политическом капитале выводит нас на вопрос о сфере применения этого капитала, то есть на вопрос об ориентировании субъектного пространства в социуме.
При сравнении практик ориентирования субъектного пространства в борьбе за пост губернатора и в борьбе за мандат депутата парламента в первую очередь следует отметить различие в
претензиях ведущих агентов на масштаб своего пространства
поддержки.
В борьбе за пост губернатора ведущие агенты – победитель
кампаний А.И. Лисицын и его противник В.И. Корнилов в
1995 году – стремились сформировать максимально широкую
сферу поддержки. В соответствии с этим их политический капитал был ориентирован на наибольшее число избирателей, то есть
должен был объединить группы с различными потребностями и
интересами.
А.И. Лисицыну удалось добиться поддержки 51,5% голосовавших в 1995 году и 63,88% в 1999 году. Это самые большие
масштабы (как в относительном, так и абсолютном измерении)
субъектного политического пространства в Ярославском регионе.
Отмечавшаяся выше способность действующего губернатора добиваться консолидации вокруг себя различных политических сил
дополняется также способностью добиваться поддержки избирателей с различными интересами и политическими предпочтениями. Лучше всего свидетельствует о данном ориентировании политического пространства идеологическая позиция актора: в данном случае она отличается максимальной лояльностью и
терпимостью. Патерналистская идеологическая модель удачно
соответствует стремлению агента объединить различные группы
избирателей, не углубляясь в противоречия между ними и находя
только общее.
Ориентации политических агентов в борьбе за пост губернатора на максимально широкое пространство поддержки, на наш
взгляд, имело место. Данная ориентация себя оправдала, то есть
кандидату удалось добиться широкой поддержки различных
групп, поскольку полученные А.И. Лисицыным 73,15% голосов в
2003 году в борьбе за пост губернатора должны быть признаны
хорошим результатом.
139
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
По-другому ориентировались субъектные политические пространства в борьбе за мандат депутата парламента. Здесь следует
отметить не только меньший масштаб реальных субъектных политических пространств, хотя и этот факт показателен. Так, находящаяся на пике активности политическая партия «Единая
Россия» – победитель кампаний 1999 года и 2003 года – получила
менее 40% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Очевидно, что отличие от ситуации в борьбе за пост губернатора носит исключительный характер.
Таким образом, масштабы субъектных политических пространств в борьбе за мандат депутата парламента значительно
меньше, чем масштабы субъектных пространств в борьбе за пост
губернатора. Это обстоятельство является результатом специфичного ориентирования политическими агентами собственных
пространств поддержки.
Если в борьбе за пост губернатора ведущие политические
агенты стремились к максимальному расширению своей сферы
поддержки вплоть до игнорирования противоречий между группами избирателей, то в борьбе за мандат депутата парламента
деятельность претендентов гораздо более явно направлена на завоевание определенных групп избирателей. Тем самым субъектное пространство является более жестко ориентированным и даже конфликтным.
Очевидно серьёзное различие в практике формирования политического пространства в борьбе за пост губернатора и борьбе
за мандат депутата парламента. Пространственный подход позволяет вскрыть причины этого различия. Заключается же оно в
том, что политическая продукция одного рода по-разному реализуется в двух пространствах борьбы: та продукция, которая обеспечивает успех на рынке в борьбе за пост губернатора, плохо
реализуется в пространстве борьбы за место в парламенте, и наоборот.
Данный феномен обусловлен не одним, а группой факторов.
Во-первых, это следует связать с различиями в структуре политического спроса избирателей при разных ставках борьбы.
Следует обратить внимание на релятивность разыгрываемых в
борьбе ставок: они предполагают различную форму политической власти, специфичный круг властных полномочий. Следова140
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тельно, избиратель не может подходить одинаково к поддержке
как кандидата в губернаторы, так и кандидата в депутаты Государственной думы. К претендентам на эти должности он может
иметь различные требования и ожидания. В итоге возникает различие в структуре политического спроса общества при разных
ставках борьбы.
Можно предположить, что при определении губернатора более высоко ценятся стремление к общественному согласию и порядку, терпимость кандидата ко всем социальным группам. Патерналистская идеология должна иметь в этом случае больше
шансов завоевать признание социальных агентов. И наоборот, у
депутата федерального парламента такая идеология может не показаться избирателю полезной; депутат Государственной думы не
должен уметь управлять регионом, но его умение жестко отстаивать конкретную политическую линию будет цениться выше.
Данный фактор связан со сложной релятивностью политической сферы. Рассматривая политическую сферу региона отдельно
по составляющим ее объективным пространствам, мы можем рационализировать и выявить различия в поведении потребителей
(социальных агентов). Как следует из принципов пространственного подхода, такое различие основывается на различии ставок
политической борьбы.
Второй фактор, обусловливающий различие в реализации
политической продукции в двух пространствах, связан с реализаторами продукции, то есть с политическими агентами. Очевидно,
что претензии на формирование максимально широкого пространства поддержки могут исходить от агента, пользующегося
большим авторитетом в регионе.
Третьим фактором, обусловливающим различие в реализации
политической продукции в двух пространствах, является различная степень замкнутости этих двух пространств. Крупнейший
теоретик пространственного подхода П. Бурдье отмечает, что политический рынок есть один из наименее свободных рынков120.
Практический опыт Ярославской области подтверждает, что степень свободности двух объективных региональных пространств
может быть различной. Предлагаемый потребителям (избирате120
Бурдье П. Социология политики. С. 41.
141
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
лям) выбор политической продукции всегда ограничен, но в каждом пространстве борьбы ограничен в разной степени.
В пространствах борьбы за пост губернатора и за мандат депутата парламента различаются как число претендентов, так и
диапазон их политического предложения.
В кампании по выборам губернатора в 1995 году участвовало
двое, а в 1999 и 2003 годах – четверо кандидатов. В кампаниях по
выборам депутата парламента кандидатов было несравнимо
больше. Таким образом, борьба за мандат депутата парламента
отличалась высокой степенью конкурентности, а предлагаемый
социальным агентам выбор был весьма широк. Иной оценки заслуживает диапазон политического выбора в кампаниях по избранию губернатора. В 1995 году единственную альтернативу
ему представлял В.И. Корнилов; при этом его коммунистическая
платформа была традиционной, последовательной, вследствие
чего и привлекла достаточно большое количество избирателей.
Консолидация административно-политической элиты вокруг
А.И. Лисицына значительно сократила широту выбора у избирателей.
Более широким выбором отличалась избирательная кампания
декабря 2003 года. Но два кандидата, С.И. Загидуллин и О.И. Виноградов, набравшие на двоих чуть более 17% голосов, не могли
считаться серьезной альтернативой, а один из четырех претендентов (Г.М. Садчиков) был вообще мало известен избирателям и
набрал соответственно наименьшее количество голосов – 0,81%.
Во-первых, они не представили избирателям альтернативный
объектированный капитал; их программно-идеологическая идентификация принципиально не отличалась от предложения
А.И. Лисицына. Во-вторых, три претендента обладали относительно слабым субъективированным капиталом и в силу этого не
могли представлять интереса.
Нельзя не признать наличие гораздо меньшего диапазона выбора у избирателей при избрании губернатора в сравнении с кампаниями по избранию депутата парламента. Именно в случае с
выборами губернатора применимо замечание П. Бурдье о навязывании избирателю определенного выбора. Как показывает
практика, ситуация со свободой политического рынка разнится в
достаточно большой степени в зависимости от ставки борьбы.
142
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Подобное различие, обнаруженное на примере одного региона, удачно иллюстрирует взаимодополняемость двух трактовок
пространственного подхода, которые представили, как подробно
описывалось выше, П. Бурдье и Ю. Качанов.
П. Бурдье только предположил о возможной ограниченности
выбора на рынке политической продукции, но не вскрыл действующих механизмов этого ограничения. Напротив, его теория
более соответствует ситуации со своеобразной реализацией политической продукции, при которой спрос определяет исход
борьбы. Такая модель вполне применима для описания регионального политического пространства в Ярославской области при
борьбе за мандат депутата парламента. Однако именно Ю. Качанов представил теоретическую модель, объясняющую механизм ограничения свободы на рынке политической продукции.
Ю. Качанов связывает эту ситуацию с силовой борьбой между политическими агентами121. Согласно его специфичному подходу, политическое пространство складывается не из отношений
поддержки между политическими и социальными агентами, а из
отношений между политическими агентами, в основе которых
лежит «признание». Собственно политические агенты, о которых
ведет речь Ю. Качанов, являются не столько «коммивояжерами»
и представителями социума, как в теории П. Бурдье, сколько
агентами, имеющими, в отличие от других, особые возможности
контроля над ресурсами, прежде всего административными и силовыми ресурсами.
П. Бурдье не смешивает политических агентов с административной властью. Данная модель, к которой ведет мысль Ю. Качанова, оказывается одновременно вполне адекватной формированию политического пространства в кампаниях по избранию губернатора.
П. Бурдье утверждает, что политическое пространство формируется претендентами в ходе их работы с избирателями, в процессе распространения среди них своей продукции. Но мы знаем,
что работе с избирателями предшествовала другая работа, гораздо более важная и решающая при формировании этого политиче121
Качанов Ю.Л. Качанов Ю.Л. Опыты о поле политики. М.: Институт эмпирической социологии, 1994. С. 40.
143
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ского пространства, – это работа по обеспечению поддержки среди других политических агентов.
Административно-политическая элита региона, подготавливая к выборам своего претендента, добивается еще до начала
предвыборной кампании поддержки этого претендента со стороны других политиков, которые потенциально могут составить
ему оппозицию. Следовательно, можно говорить о том, что политическое пространство формируется главным образом за счет
признания и интеграции других политических агентов.
Выявленные принципиальные различия в формировании политического пространства обостряют и проблему согласования
различных моделей, предположенных П. Бурдье и Ю. Качановым.
Но противоречие между этими моделями не является взаимоисключающим и вполне может быть разрешено путем их объединения. Практический опыт Ярославской области подтверждает, что следует вести речь не о реализации двух моделей в различных условиях, но о влиянии условий на трансформацию в
принципе одной модели. Таким образом, модель П. Бурдье (реализованная в борьбе за пост депутата парламента) и модель
Ю.Качанова (реализованная в борьбе за пост губернатора) есть
два крайних состояния трансформации одной модели.
Единая модель формирования политического пространства,
которую мы рассматриваем, включает в себя в равной степени
как социальных, так и политических агентов в качестве носителей поддержки. Ведь и П. Бурдье не исключает из числа поддерживающих субъектов политики, поскольку он допускает такие
явления, как инвеституру122. Однако П. Бурдье склоняется к
крайности, провозглашая, что политическое пространство формируется все-таки только среди социальных, а не политических
агентов123. Ю. Качанов приходит к противоположной крайности,
утверждая, что субъектное политическое пространство формируется среди политических агентов124. При этом он противоречит
самому себе, допуская осуществление решающей поддержки со122
Бурдье П. Социология политики. С. 57.
Там же. С. 42.
124
Качанов Ю.Л. Опыты о поле политики. С. 35.
123
144
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
циальными агентами. Таким образом, именно эти теоретики выдвинули тезис о том, что субъектное пространство формируется
как среди социальных, так и среди политических агентов.
Обозначенный тезис подтверждается опытом Ярославской
области: при формировании политического пространства приоритет может принадлежать либо поддержке политических агентов (при избрании губернатора), либо поддержке социальных
агентов (при избрании депутата парламента). Но в обоих случаях
политическое пространство составляют как первые, так и вторые.
Присутствие же отличий на двух уровнях борьбы может быть
объяснено тем, что в борьбе за пост губернатора активнейшую
роль играет такой специфичный субъект, как административнополитическая элита. Выступая негласным субъектом борьбы
(официально им является поддерживаемый ею А.И. Лисицын),
она располагает исключительными административными, организационными, материальными ресурсами, которыми не может
располагать ни один политический агент. Это обеспечивает для
нее возможность влиять собственно на политиков и формировать
тем самым политическое пространство закрытого типа.
Характерно также, что административно-политическая элита
региона не действует в равной степени во всех направлениях
борьбы политической сферы региона. Необходимой мотивацией
является в первую очередь контроль за исполнительной властью.
Таким образом, политическая практика Ярославской области
подтверждает, что степень закрытости политического пространства прямо зависит от степени развития политической инфраструктуры, от степени зависимости политических агентов от
влияния общества.
Практический опыт также заставляет обратить внимание на
проблему неравенства субъектов, образующих субъектное политическое пространство. Поддержка социальных агентов, имеющих особые ресурсы воздействия на общество, должна быть оценена выше, чем поддержка рядовых социальных агентов. Вероятно, можно поставить вопрос и о неоднородности политического
пространства.
Различия в практике формирования политического пространства в борьбе за пост губернатора и в борьбе за мандат депутата
145
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
парламента позволяют говорить и о различии форм поддержки в
этих двух случаях.
В существующей в Ярославской области практике формирования политического пространства в кампаниях по избранию губернатора нельзя говорить о том, что агенты борьбы добиваются
«вотчинной» формы поддержки. Данный факт означает, что претенденты не стремятся заручиться поддержкой, главным образом,
тех избирателей, которые воспринимали бы их как исключительных представителей своих интересов. Поскольку такой кандидат,
как А.И. Лисицын, является представителем разнообразных политических сил, то сторонники этих направлений могут оказывать ему только условную, компромиссную поддержку. Следовательно, социальные агенты с данными политическими предпочтениями оказывают так называемую «гостевую поддержку».
Поскольку этот кандидат пользуется решительной поддержкой
широкой административно-политической элиты, то такой процесс нам следует признать клиентарной поддержкой. При клиентарной поддержке условием поддержки выступает наличие корпоративных, личных или иных подобных связей между политическим агентом и поддерживающими его социальными агентами.
Таким образом, в политическом пространстве в борьбе за пост
губернатора должны преобладать гостевая и клиентарная формы
поддержки.
По-другому должна быть охарактеризована ситуация при
борьбе за мандат депутата парламента. Кандидаты, как правило,
строят свою программу с ориентацией на избирателей с определенными политическими предпочтениями, которая отличается
гораздо меньшей склонностью к компромиссам. Следовательно,
если избиратели с этими политическими взглядами составляли
основу субъектного пространства, то преобладает в данном случае «вотчинная» поддержка.
В пространстве борьбы за мандат депутата парламента высокая степень политического выбора и ориентация агентов на вотчинную форму поддержки служит мобилизующей силой для активного социального участия. Как отмечалось при обзоре теории
пространственного подхода, данные факторы служат более тесному сближению политического процесса с социумом.
146
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Применение пространственного подхода для описания политических событий в Ярославской области позволяет добиться их
рационализации на новом уровне.
В частности, была вскрыта сложность политических процессов в двух измерениях политической сферы региона. В соответствии с двумя объективными политическими пространствами
(борьбы за пост губернатора и борьбы за мандат депутата парламента) выявлены закономерности и принципы данного разнообразия политических отношений в регионе.
В основании такого разнообразия лежит специфика ставок
политической борьбы. Каждая ставка политической борьбы обладает особым значением и, как следствие, специфичной мобилизующей силой к политическим и социальным агентам. Данная
специфика определяет в основном черты формирующегося объективного политического пространства. Пределы такого различия
могут быть весьма широкими и касаться даже вопроса о степени
свободы и открытости политического пространства.
Применив пространственный подход к опыту Ярославской
области, можно совершенно обоснованно вести речь о формирующемся региональном пространстве. Столь же правомерно
можно говорить о сосуществовании нескольких объективных политических пространств в масштабах одной социальной территории.
Таким образом, представлены аргументы в пользу смешанного толкования структуры объективного политического пространства, синтеза подходов П. Бурдье и Ю. Качанова. Практический
опыт подтверждает, что политическое пространство формируется
как среди политических сил, так и среди социальных агентов.
Применение пространственного подхода для описания политической практики Ярославской области демонстрирует такое
преимущество, как возможность связать специфику протекания
политического процесса с особенностью устройства социума.
Так, закрытость политического пространства в борьбе за пост губернатора непосредственно связывается со спецификой распределения и контроля за ресурсами в обществе.
В целом следует сделать вывод, что применительно к ярославской региональной политической практике можно говорить о
формировании политического пространства в тех его характери147
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
стиках, которые определялись теоретиками пространственного
подхода.
148
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Заключение
Состоятельность пространственного подхода может быть
подтверждена лишь в случае применения его для анализа и объяснения политических отношений в целом. Применяя понятие регионального политического пространства для описании релятивных предметов (пространства борьбы за власть), мы должны выяснить, какое значение это будет иметь для изучения всей
политической сферы региона.
Ценность данного подхода заключается в сложности политической сферы как таковой. Использование пространственного
подхода позволяет вскрыть основные закономерности этих сложных отношений и, следовательно, рационализировать их для
субъекта.
Однако было бы недопустимым упрощением определять политических агентов политической сферы региона безотносительно к какому-либо условию. Более верно говорить о политических
агентах не в политической сфере региона в целом, а в конкретных
региональных политических пространствах. Ведь те агенты, которые активно участвуют в политической борьбе в регионе за какой-либо один предмет (ставку), могут совершенно не участвовать в борьбе за другую ставку. Тем самым, если их объединить в
общую группу агентов политической сферы региона, это объединение будет искусственным.
Следовательно, о политическом региональном агенте более
справедливо говорить применительно к какой-либо ставке, в
борьбе за которую он участвует. Это определение понятия агента
регионального политического пространства. Относительно этой
ставки борьбы он является политическим агентом; относительно
другой ставки, в борьбе за которую он не участвует, он не является политическим агентом, равно как не является никем, поскольку он отсутствует в этой системе отношений.
Определим понимание агента регионального политического
пространства. Агент регионального политического пространства – это политический агент, участвующий в борьбе за особую
149
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ставку, причем исход борьбы решается поддержкой социальных
агентов в масштабе всего региона.
Объединение агентов региональных политических пространств в единую собирательную группу политических агентов
политической сферы региона может быть механическим. Например, нельзя исключать той возможности, что, кроме территориальной общности, их вообще может ничто не связывать. И тем не
менее сравнение агентов, участвующих в различных региональных политических пространствах, открывает информацию ценную для изучения и выявления важных моментов региональной
политической сферы.
Если сопоставить агентов, действующих в пространстве
борьбы за пост губернатора и в пространстве борьбы за мандат
депутата парламента, то следует учесть, что сопоставление должно быть не персональным, а основанным на принципе определения ведущих типов субъектов политического пространства. Если
исходить из выбранной типологии субъектов политического пространства, это органы власти, партии, элиты.
Опыт Ярославской области обнаруживает, насколько сильным субъектом борьбы является элита, точнее – административно-политическая элита. Она представляет собой консолидированное единство административной элиты всех уровней власти в
регионе, а также политических деятелей центристского и демократического толка. Масштаб консолидации сил в административно-политической элите в кампаниях борьбы за пост губернатора исключителен, как следствие, поддерживаемый элитой действующий глава областной администрации А.И. Лисицын
уверенно одержал победу как в 1995, в 1999, так и в 2003 годах.
В борьбе за пост губернатора совершенно несамостоятельной
и инертной является роль такого типа субъектов, как политические партии. Политические партии, как правило, отказываются от
претензий в этом направлении.
Рассмотрение пространства борьбы за мандат депутата парламента обнаруживает, что оно есть поле действия иных политических агентов. В первую очередь следует отметить, что постоянным и значительным типом субъекта здесь являются политические партии. Административно-политическая элита как
150
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
консолидированный субъект чуть менее активна в рамках этой
борьбы.
Роль политических партий в пространстве борьбы за мандат
депутата парламента может быть оценена в большинстве случаев
как ведущая.
Первенствующая роль в этом принадлежит региональной организации «Единая Россия». В последних кампаниях 1999 и
2003 годов она участвует активнейшим образом. В обеих кампаниях области указанная организация занимала по итогам выборов
первое место, получив более 30% голосов.
Среди других партий, заявивших о себе как о субъектах
борьбы на этом поле, можно выделить ярославское региональное
отделение партии «Родина». Но в этом, так же как и в оставшихся
случаях, можно говорить лишь об относительном успехе.
Административно-политическая элита, которая определяет
исход борьбы за пост губернатора, фактически отсутствует в региональном политическом пространстве борьбы за мандат депутата парламента как единый субъект. Субъектами борьбы здесь
выступают лишь некоторые группы, относящиеся к административно-политической элите.
Очевидно, что активность региональной административнополитической элиты в борьбе за мандат депутата парламента не
соответствует тем возможностям, которые она демонстрирует в
борьбе за пост губернатора. Следовательно, это пространство
борьбы не является приоритетным и, видимо, важным полем реализации ее интересов.
Опыт борьбы за мандат депутата парламента также обнаруживает важную роль такого типа субъектов, как политические
лидеры. Практически все победители состоявшихся кампаний
могут быть отнесены к разряду политических лидеров.
151
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Библиографический список
1. Абдулатипов, Г.Р. Россия на пороге ХХ1 века: состояние и
перспективы устройства / Г.Р. Абдулатипов. – М.: Наука, 1998.
2. Агапонов, А.
Ответственность
региональной
власти
/ А. Агапонов // Власть. – 2000. – № 4. – С. 21–29.
3. Акопова, Т.С. Институты региональной власти как субъекты
политического процесса в современной России : монография
/ Т.С. Акопова, А.В. Соколов. – Ярославль: ЯГПУ, 2005.
4. Акопова, Т.С. Социальная ответственность политической власти в формировании социальной политики / Т.С. Акопова, Л.Г. Титова // Вопросы современной социальной политики: региональный
аспект. – Ярославль: ГАЦ, 2002.
5. Акопова, Т.С. Анализ деятельности законодательных представительных органов власти Ярославской области / Т.С. Акопова // Материалы Всероссийской научной конференции, посвященной 200-летию ЯрГУ им. П.Г. Демидова. – Ярославль: ЯрГУ, 2003.
6. Акопова, Т.С. Власть – бизнес – общество: взаимодействие в
регионе / Т.С. Акопова, Л.Г. Титова // Взаимоотношения бизнеса и
власти: проблемы социального партнерства. – Ярославль: ЯГПУ,
2003.
7. Акопова, Т.С. Потенциальные основания социально-политических конфликтов во взаимодействии населения и власти (на примере Ярославской области) / Т.С. Акопова, Л.Г. Титова, О.К. Ефимова
// Социальные конфликты: экспертиза, прогнозирование, технологии
разрешения. – М.: Едиториал УРСС, 2004. – Вып. 19: Региональная
конфликтология: конфликтогенные факторы и их взаимодействие
8. Акопова, Т.С. К вопросу о механизмах взаимодействия бизнеса
и власти на региональном уровне (на примере Ярославской области)
/ Т.С. Акопова, Л.Г. Титова // Опыт развития и продвижения социальных технологий публичной политики в Ярославской области. – Ярославль: Ярмедиахолдинг, 2004.
9. Акопова, Т.С. Взаимодействие власти и бизнеса: конфликтологические аспекты / Т.С. Акопова, Л.Г. Титова // Региональные социально-политические процессы в современной России. – Ярославль:
ЯГПУ, 2004.
152
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
10. Акопова, Т.С. Анализ программ регионального развития Ярославской области и оценка их эффективности / Т.С. Акопова,
Н.А. Храмков // Региональные социально-политические процессы в
современной России. – Ярославль: ЯГПУ, 2004.
11. Акопова, Т.С. Политическая регионалистика: текст лекций
/ Т.С. Акопова; – Яросл. гос. ун-т. – Ярославль: ЯрГУ, 2004.
12. Акопова, Т.С. Процесс становления института представительства в субъектах Российской Федерации / Т.С. Акопова, А.В. Соколов
// Вестник социально-политических наук: сб. науч. тр. – Ярославль:
ЯрГУ, 2005. – Вып. 5. – С. 84-86.
13. Аксенов, К.Э. Пространство и политика / К.Э. Аксенов. –
СПб., 1993.
14. Артоболевский, С.С. Региональная политика, направленная на
снижение территориальных, экономических и социальных диспропорций в Российской Федерации: проект концепции / С.С. Артоболевский // Регион: экономика и социология. – 2001. – № 1. – С. 4-14.
15. Афанасьев, М.Н. Изменения в механизме функционирования
правящих региональных элит / М.Н. Афанасьев // Полис. – 1994. –
№ 6. – С. 59; Афанасьев, М.Н. Клиентела в России вчера и сегодня
/ М.Н. Афанасьев // Политические исследования. – 1994. – № 1. –
С. 11-23.
16. Анимица,
Е.Г.
Основы
местного
самоуправления
/ Е.Г. Анимица, А.Т. Тертышный. – М.: ИНФРА-М, 2000. – 208 с.
17. Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления: курс
лекций / Г.В. Атаманчук. – М: Юридическая литература, 1997. –
400 с.
18. Ашин, Г.К. Элитизм и демократия / Г.К. Ашин. // Общественные науки и современность. – 1996. – № 5, сент.-окт. – С. 59–70; Аскин Я.Ф. Проблема времени. Ее философское толкование
/ Я.Ф. Аскин. – М.: Мысль, 1966. – 200 с.
19. Барзилов, С. Новые номенклатурные кланы / С. Барзилов,
А. Чернышов // Свободная мысль. – 1999. – № 5. – С. 23–37.
20. Бейденко, Т. Региональные аспекты территориальной организации Российской Федерации / Т. Бейденко // Власть. – 2001.– № 1. –
С. 9–13.
21. Бляхер, Л.Е. Российский политический дискурс и концептуализация становящегося политического пространства / Л.Е. Бляхер
// Политические исследования. – 2002. – 2004.
22. Бирюков, С.В. Легитимация статуса региональной политической власти / С.В. Бирюков // Вестник Московского университета.
Серия 18, Социология и политология. – 1997. – № 4. – С. 81–94.
153
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
23. Болтенкова, Л.Ф. Опыты федерализма / Л.Ф. Болтенкова. –
М.: Республика, 1996.
24. Бурдье, П. Начала : пер. с фр. / П. Бурдье. – М.: Socio-Logos,
1994. – 288 с.
25. Бурдье, П. Социология политики : пер. с фр. / П. Бурдье. – М.:
Socio-Logos, 1993. – 255 с.
26. Бурдье, П. Природа легитимности / П. Бурдье // Свободная
мысль. – 1994. – № 1. – С. 12–25.
27. Бурдье, П. Рынок символической продукции / П. Бурдье
// Вопросы социологии. – 1993. – № 5. – С. 11–21.
28. Бурдье, П. Социальное пространство и генезис «классов»
/ П. Бурдье // Вопросы социологии. – 1992. – № 1. – С. 17–33.
29. Виноградский, В.Г. Социальная организация пространства
/ В.Г. Виноградский. – М.: Наука, 1988. – 192 с.
30. Васильчук, Ю.А. Место и роль России в современной системе
моделей / Ю.А. Васильчук // Куда идет Россия?.. Трансформация социальной сферы и социальная политика. – М.: Дело, 1998. – С. 24-37.
31. Вобленко, С. Опыт разграничения расходных обязательств
органов власти в странах Европы / С. Вобленко // Муниципальная
власть. – 2002. – № 1. – С. 96–108.
32. Геополитическое положение России: представления и реальность / под ред. В.А. Колосова. – М.: Арт-Курьер, 2000. – 352 с.
33. Голубицкая, М. Социально-экономическое положение регионов России / М. Голубицкая // Обозреватель. – 2000. – № 2. – С. 56–59.
34. Гордон, А.В. Проблема цивилизационного самоопределения
России / А.В. Гордон // Куда идет Россия?.. Кризис институциональных систем: век, десятилетие, год. – М.: Логос, 1999. – С. 85–89.
35. Горшенина, Е.В. Система основных социально-экономических индикаторов уровня жизни в регионе / Е.В. Горшенина
// Вопросы статистики. – 1999. – № 9. – С. 47–50.
36. Гранберг, А.Г.
Основы
региональной
экономики
/ А.Г. Гранберг. – М.: Изд-во ВШЭ, 2000. – 432 с.
37. Гранберг, А. Экономическое пространство России: трансформации на рубеже веков и альтернативы будущего / А.Г. Гранберг
// Общество и экономика. – 1999. – № 3/4. – С. 12–19.
38. Грицай, О.В. Центр и периферия в региональном развитии
/ О.В. Грицай и др. – М.: Наука, 1991. – 168 с.
39. Грицюк, Т.В. Фискальная децентрализация и взаимодействие
различных уровней власти / Т.В. Грицюк // Финансы и кредит. –
2002. – № 17. – С. 31–43.
154
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
40. Градовский, А.Д. Сочинения / А.Д. Градовский. – СПб.: Наука, 2001. – 512 с.
41. Гутман, Г.В. Правовое государство как атрибут рыночного
хозяйства и самоуправление / Г.В. Гутман, Б.К. Коробов, А.И. Тяжов. – Кострома: КГТУ, 2002. – 24 с.
42. Гржейщак, С.Е. Региональное лидерство в современном политическом процессе России / С.Е. Гржейщак // Вестник Московского
университета. Серия 12, Политические науки. – 2000. – № 1. – С. 21–
39.
43. Гришин, Н.В. Эволюция понятия «социальное пространство»
в социологии / Н.В. Гришин. – Волгоград, 2000. – 16 с.
44. Грин, Д.П. Объяснение политики с позиции теории рационального выбора / Д.П. Грин, И. Шапиро // Политические исследования. – 1994. – № 3. – С. 42–51.
45. Дорогов, Н. К эффективной системе распределения общефедеральных финансовых средств между регионами / Н. Дорогов // Российский экономический журнал. – 1998. – № 7/8. – С. 94–99.
46. Динес, В. Власть в регионах / В. Динес, А. Николаев
// Власть. – 2000. – № 6. – С. 59–61.
47. Еремин, Е.В. Становление федеративных отношений в России: проблемы. Основные направления/ Е.В. Еремин. – М.: Прогресс,
1999.
48. Замятина, Н.Ю. Соотношение понятий «центр» и «регион» в
ментально-географическом пространстве: постановка проблемы
/ Н.Ю. Замятина // Российские регионы и центр: взаимодействие в экономическом пространстве. – М.: Институт географии РАН, 2000. –
С. 98–103.
49. Замятина, Н.Ю. Модели политического пространства
/ Н.Ю. Замятина // Политические исследования. – 1999. – № 4. –
С. 56–67.
50. Зборовский, Г.Е. Пространство и время как формы социального бытия / Г.Е. Зборовский. – Свердловск: Изд-во Свердловского
юридического института, 1974. – 222 с.
51. Землянов, С. Что такое политическое пространство?
/ С. Землянов // Независимая газета. – 2000. – 11 окт. – С. 9–12.
52. Зубов, А.Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей
организации государственного пространства России / А.Б. Зубов // Полис. – 2000. – № 5. – С. 32–54.
53. Казаев, А.Г. Некоторые актуальные проблемы укрепления
федеративных отношений в России / А.Г. Казаев // Регион: экономика
и социология. – 1999. – № 3. – С. 65–81.
155
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
54. Казанник А.И. Регионы и государство: проблемы взаимодействия / А.И. Казанник // Эко. – 2000. – № 1. – С. 147–148.
55. Капустина, Л.М. Эволюция отношений центра и регионов
России / Л.М. Капустина // Регион: экономика и социология. – 2001. –
№ 3. – С. 35–43.
56. Качанов, Ю.Л. Опыты о поле политики / Ю.Л. Качанов. – М.:
Институт эмпирической социологии, 1994. – 159 с.
57. Качанов, Ю.Л. Политическая топология: структурирование
политической деятельности / Ю.Л. Качанов. – М.: Ad Marginem,
1995. – 223 с.
58. Качанов, Ю.Л. Производство политического поля в современной России / Ю.Л. Качанов // Социологические исследования. –
1997. – № 11. – С. 7–20.
59. Королев, С.А. Бесконечное пространство / С.А. Королев. – М.:
Институт философии РАН, 1997. – 231 с.
60. Колесов, В.В. Динамика качества жизни в субъектах РФ и направления социальной политики / В.В. Колесов // Мир России. –
2001. – № 2.
61. Кочубей З.К. К вопросу о единстве органов государственной
и муниципальной власти / З.К. Кочубей // Журнал российского права. – 2000. – № 12. – С. 49–51.
62. Лапина, Н. Политическая элита: ее сущность и психология
/ Н. Лапина, И.Ю. Киселев. – Ярославль, 1999. – 189 с.
63. Лапина, Н. Региональные элиты в РФ: модели поведения и
политической ориентации / Н. Лапина, А. Чирикова. – М., 1999. –
190 с.
64. Лисицын, А.И. Зачем России бедные регионы? /
А.И. Лисицын // Ярославский агрокурьер. – 2003. – № 42, 8 апр. –
С. 2.
65. Лексин, В.Н. Сущность, проблемы и механизмы формирования общероссийской системы мониторинга региональных ситуаций и
проблем / В.Н. Лексин, В.Е. Селиверстов // Регион: экономика и социология. – 1999. – № 4.
66. Лексин, В.Н. Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования территориального развития / В.Н. Лексин,
А.Н. Швецов. – М.: Эдиториал УРСС, 1997. – 372 с.
67. Львов, Д.С. Региональная политика как фактор экономического роста / Д.С. Львов // Проблемы теории и практики управления. –
2000. – № 1.
156
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
68. Магомедов, А.К. Мистерия регионализма: региональная правящая элита и региональные идеологии в современной России
/ А.К. Магомедов. – 2000. – 203 с.
69. Магомедов, А. Политическая элита российской провинции
/ А. Магомедов // Мировая экономика и международные отношения. –
1994. – № 5. – С. 32–44.
70. Макаренко, Б.Н. Губернаторские партии власти как новый
общественный феномен / Б.Н. Макаренко // Полития. – 1998. – № 1. –
С. 11–27.
71. Майн, Е.Р. Экономика региона: проблемы комплексного развития / Е.Р. Майн. – М.: Новый Логос, 2001.
72. Майн, Е.Р. Стратегия комплексного социально-экономического развития региона областного ранга в период становления рыночных отношений / Е.Р. Майн. – Рыбинск: Изд-во РГАГА, 2001.
73. Мамсуров, Т. Центр и проблемы региональной суверенизации
в 90-х гг. ХХ в. / Т. Мамсуров // Власть. – 2001. – № 1/2. – С. 3–9.
74. Маслаков, В.В. Эволюция концептуальных основ российского
регионального развития / В.В. Маслаков // Регион: экономика и социология. – 2000. – № 3. – С. 151–156.
75. Межрегиональные исследования в общественных науках. Исторический опыт России и вызовы современности. Пространство власти. – М.: Московский общественный научный фонд, 2001. – Вып. 3. –
С. 10–23.
76. Мелешкина, Е.Ю. Региональная идентичность как фактор становления региональных политий в Российской Федерации / Е.Ю. Мелешкина // Вестник Московского университета. Серия 12, Политические науки. – 1999. – № 6. – С. 54–64.
77. Мерзликин, Н.В. Региональное измерение политического
процесса / Н.В. Мерзликин, С.В. Бабакаев, А.В. Иванов. – М., 1999. –
350 с.
78. Местное самоуправление: стратегические направления развития: материалы науч.-практ. конф., 13 – 14 апр. 2000 г. / под ред.
С.И. Рыженкова. – М.: МОНФ, 2000. – 297 с.
79. Миронов, Б.Н. Социальная история России периода империи
(XVIII – начало XX века): в 2 т. / Б.Н. Миронов. – СПб.: Изд-во
«Дмитрий Буланин», 2000. – 548 с.
80. На пороге новой регионализации России : доклад. –
Н. Новгород: Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа, 2001. – 123 с.
157
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
81. Овчинников, Б.В. Электоральная эволюция: пространство регионов и пространство партий / Б.В. Овчинников // Политические исследования. – 2000. – № 2. – С. 68–79.
82. Осборн, Д. Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства: пер. с англ. / Д. Осборн, П. Пластрик ; общ.
ред. и вступ. ст. Л.И. Лопатникова. – М.: ОАО Издательская группа
«Прогресс», 2001. – 536 с.
83. Панарин, А.С. Философия политики / А.С. Панарин. – М.:
Наука, 1991. – 367 с.
84. Перегудов, С.П. Группы интересов и российское государство
/ С.П. Перегудов, Н.Ю. Лапина, И.С. Симененко. – М.: Эдиториал
УРСС, 1999. – 350 с.
85. Поздняков, А. Политика регионального выравнивания в России / А. Поздняков // Вопросы экономики. – 2000. – № 10. – С. 74–91.
86. Политика и экономика в региональном измерении / под ред.
В. Климанова, Н. Зубаревич. – М.; СПб., 2000. – Вып. 3. – 254 с.
87. Политические процессы в регионах России / отв. ред.
Р.М. Туровский. – М., 1998. – 296 с.
88. Политология (Новые исследования и структурно-логическое
отражение проблем). – Ярославль, 1999. – 586 с.
89. Попов, А.В. О проблеме становления региональных систем
управления / А.В. Попов // Социально-гуманитарные знания. – 2000. –
33. – С. 163–174.
90. Потемкин, В.К. Пространство в структуре мира / В.К. Потемкин, А.Л. Симанов. – Новосибирск: Сибирское отделение издательства «Наука», 1990. – 176 с.
91. Пространства России: хрестоматия по географии России
/ Д.Н. Замятин (ред.). – М.: МИРОС, 1994. – 160 с.
92. Пчелинцев, О.С. Регионы России: современное состояние и
проблемы перехода к устойчивому развитию / О.С. Пчелинцев
// Проблемы прогнозирования. – 2001. – № 1.
93. Регионы и регионализм в странах Запада и России. – М.: ИВИ
РАН, 2001. – 260 с.
94. Родоман, Б.Б. Пространственная поляризация и переориентация / Б.Б. Родоман // Куда идет Россия?.. Трансформация социальной
сферы и социальная политика. – М.: Дело, 1998. – С. 140–144.
95. Родоман, Б.Б. Перспективы эволюции федеральных округов
/ Б.Б. Родоман // Российские регионы и центр: взаимодействие в экономическом пространстве. – М.: Институт географии РАН, 2000. –
С. 36–41.
158
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
96. Российские регионы и центр: взаимодействие в экономическом пространстве. – М.: Институт географии РАН, 2000.
97. Рыженков, С. Перспективы развития политического анализа
реформы местного самоуправления в России / С. Рыженков // Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. – М.: МОНФ, 1998. – С. 137–145.
98. Рязанцев, В.В. Федеральные проблемы российской государственности / В.В. Рязанцев // Вестник МГУ. Сер. 18, Социология и политология. – 2001. – № 1. – С. 44–65.
99. Севостьянов, В.Л. Геополитические аспекты формирования
политически устойчивого развития регионов / В.Л. Севостьянов // Использование и охрана природных ресурсов в России. – 2000. – № 10. –
С. 101–105.
100. Смирнягин, И.В. Оценка региональных последствий деятельности федерального правительства: региональная экспертиза
/ И.В. Смирнягин // Регион: экономика и социология. – 2000. – № 2. –
С. 3–16.
101. Суспицын, С.А. Подход к комплексной оценке влияния государственной политики на региональное развитие / С.А. Суспицын
// Регион: экономика и социология. – 2000. – № 3. – С. 42–60.
102. Сорокин, П.А. Система социологии: в 2 т. Т. 1 / П.А. Сорокин. – М.: Наука, 1993. – 447 с.
103. Сорокин, П.А. Человек. Общество. Цивилизация / П.А. Сорокин. – М.: Издательство политической литературы, 1992. – 546 с.
104. Турен, А. Возвращение человека действующего: пер. с фр.
/ А. Турен. – М.: Научный мир, 1998. – 204 с.
105. Туровский, Р.Ф. Основы и перспективы региональных политических исследований / Р.Ф. Туровский // Политические исследования. – 2001. – № 1. – С. 138–156.
106. Чиркин, В.Е. Современное государство / В.Е. Чиркин. – М.:
Международные отношения, 2001. – 416 с.
107. Филиппов, А.Ф. Элементарная социология пространства
/ А.Ф. Филиппов // Социологический журнал. – 1995. – № 1. – С. 53–67.
108. Шадрина, Т.Б. Регионы и их место в экономике России
/ Т.Б. Шадрина // Вопросы статистики. – 1999. – № 9.
109. Ширяев, В. Новые инструменты управления бюджетным процессом в регионе / В. Ширяев // Экономист. – 2001. – № 6. – С. 52–58.
110. Шматко, Н.А. Введение в социоанализ П. Бурдье / Н.А. Шматко // Бурдье П. Социология политики. – М.: Socio-Logos, 1993. – С. 3–21.
111. Щербинин, А.Н. Вхождение в политический мир / А.Н. Щербинин // Политические исследования. – 1996. – № 5. – С. 36–51.
159
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
112. Щербинин, А.Н. Политический мир во времени и пространстве // А.Н. Щербинин / Политические исследования. – 1994. – № 6. –
С. 138–149.
113. Эффективность государственного управления: пер. с англ.
/ общ. ред. С.А. Батчикова и С.Ю. Глазьева. – М.: Фонд «За экономическую грамотность», 1998. – 848 с.
160
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложение 1
Уровень бюджетной обеспеченности
субъектов РФ
Бюджетная
обеспеченность
высокая
более 120%
средняя
от 60%
до 120%
низкая
менее 60%
отрицательное
значение
Субъекты
Республики: Башкортостан, Татарстан;
федеральные города: Москва, Санкт-Петербург;
Автономные округа: Ненецкий, Ямало-Ненецкий, Таймырский, Агинский Бурятский, Ханты-Мансийский;
Красноярский край;
Области: Московская, Ленинградская, Липецкая, Камчатская, Сахалинская.
Республики: Карелия, Коми, Дагестан, Удмуртия, Тыва;
Чукотский автономный округ;
Ставропольский край;
Области: Белгородская, Тульская, Тверская, Ярославская,
Вологодская, Мурманская, Астраханская, Свердловская,
Кемеровская, Самарская.
Республики: Ингушетия, Карачаево-Черкесия, Северная
Осетия, Чеченская, Марий Эл, Мордовия, Чувашия;
Усть-Ордынский автономный округ;
Еврейская автономная область;
Краснодарский край;
Области: Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Курская, Орловская, Смоленская, Тамбовская, Архангельская, Новгородская, Саратовская, Ростовская, Кировская, Пензенская, Пермская, Тюменская,
Челябинская, Омская, Читинская.
Республики: Адыгея, Кабардино-Балкария, Калмыкия,
Алтай, Бурятия, Хакасия, Саха (Якутия);
Края: Алтайский, Приморский, Хабаровский;
Автономные округа: Эвенкийский, Корякский, КомиПермяцкий,
Области: Костромская, Рязанская, Калининградская,
Псковская, Ульяновская, Волгоградская, Нижегородская,
Оренбургская, Курганская, Новосибирская, Томская,
Амурская, Магаданская.
Составлено по: Материалы Министерства Финансов // www. minfin. ru.
161
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложение 2
Региональные различия в производстве ВРП
и бюджетном положении субъектов РФ в%
Субъекты РФ
Российская Федерация
г. Москва
Первая группа
Ханты-Мансийский
АО
Московская обл.
Санкт-Петербург
Самарская обл.
Ямало-Ненецкий АО
Свердловская обл.
Республика Татарстан
Нижегородская обл.
Красноярский край
Республика Башкортостан
Пермская область
ВСЕГО
Вторая группа
Челябинская обл.
Кемеровская обл.
Краснодарский край
Иркутская обл.
Новосибирская обл.
Тюменская обл.
Омская обл.
Ростовская обл.
ВРП
на душу
населения (коэффициент)
Поступления
в бюджет, %
всего
1.00
1.6
100.0
21.5
федеральный
100.0
29.5
6.3
7.8
8.5
7.3
24.6
73.4
4.6
2.87
1.94
4.8
1.96
1.49
1.15
1.26
2.69
4.4
4.4
3.3
3.2
3.0
2.8
2.3
2.3
2.2
5.1
5.1
4.1
2.8
2.4
1.7
2.7
1.3
1.4
3.9
3.9
2.7
3.6
3.4
3.7
2.1
3.0
2.7
28.0
46.1
36.1
48.7
51.9
35.0
48.2
43.1
26.3
72.0
53.9
63.9
51.3
48.1
65.0
50.8
56.9
75.7
1.73
2.1
36.8
2.2
35.3
2.1
38.0
38.6
41.1
61.4
59.9
1.4
1.29
1.16
1.45
1.14
1.36
0.87
0.57
1.9
1.8
1.5
1.3
1.3
11.3
1.2
1.2
1.4
1.1
1.2
0.8
1.1
0.9
1.0
0.9
2.4
2.3
1.8
1.7
1.5
1.5
1.3
1.3
39.3
25.8
39.9
29.9
25.7
24.5
26.9
31.9
60.7
74.2
60.1
70.1
74.3
75.5
73.1
67.1
162
субъекта
Распределение бюджетных доходов, %
феде- субъраль- екта
ный
54.2
45.8
57.7
42.3
100.0
15.7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Республика Коми
Приморский край
Саратовская обл.
Оренбургская обл.
Волгоградская обл.
Республика Саха
(Якутия)
Томская обл.
Хабаровский край
Республика Удмуртия
Ярославская обл.
Ленинградская обл.
Воронежская обл.
Ставропольский край
Мурманская обл.
Алтайский край
ВСЕГО
Третья группа
Вологодская обл.
Белгородская обл.
Тульская обл.
Ульяновская обл.
Владимирская обл.
Липецкая обл.
Кировская обл.
Архангельская обл.
Тверская обл.
Рязанская обл.
Сахалинская обл.
Курская обл.
Республика Чувашия
Пензенская обл.
Брянская обл.
Калужская обл.
Астраханская обл.
Читинская обл.
Смоленская обл.
Калининградская обл.
Костромская обл.
Амурская обл.
Тамбовская обл.
1.3
1.11
1.14
1.21
0.95
1.92
1.1
1.1
1.1
1.1
1.0
1.0
1.0
0.9
0.9
0.9
1.0
0.6
1.2
1.2
1.2
1.2
1.1
1.3
36.9
34.1
36.7
34.8
40.6
37.7
63.1
65.9
63.3
65.2
59.4
63.3
1.31
0.97
0.74
1.1
0.76
0.85
1.8
1.3
0.89
1.0
0.9
0.9
0.8
0.8
0.8
0.7
0.7
0.7
25.0
0.9
0.8
0.8
0.8
0.7
0.6
0.7
0.4
0.5
20.0
1.1
1.0
0.9
0.8
0.8
0.8
0.8
0.9
0.8
28.7
41.8
38.2
36.1
23.5
31.7
34.9
38.7
38.5
29.2
33.8
58.2
61.8
63.9
76.9
68.3
65.1
61.3
61.5
70.8
66.2
1.04
0.76
0.89
0.78
0.66
0.76
0.72
0.8
0.78
0.44
0.6
0.68
0.51
0.47
0.45
0.34
0.51
0.38
0.51
0.4
0.34
0.44
0.41
0.6
0.6
0.6
0.5
0.5
0.5
0.5
0.5
0.5
0.5
0.5
0.4
0.4
0.4
0.4
0.4
0.4
0.4
0.4
0.3
0.3
0.3
0.3
0.3
0.4
0.5
0.5
0.4
0.3
0.4
0.3
0.4
0.5
0.5
0.3
0.3
0.3
0.4
0.3
0.3
0.2
0.3
0.3
0.2
0.2
0.2
0.9
0.6
0.6
0.6
0.7
0.7
0.6
0.7
0.6
0.6
0.5
0.5
0.5
0.5
0.4
0.4
0.4
0.5
0.4
0.4
0.4
0.4
0.4
31.0
25.5
35.5
16.8
21.5
37.9
38.9
67.3
24.0
20.5
33.0
34.4
35.6
29.9
21.2
23.2
23.2
29.9
37.0
39.5
32.3
34.3
42.7
69.0
74.5
64.5
83.2
78.5
62.1
61.1
32.7
76.0
79.5
67.0
65.6
6.4.4
70.1
78.8
76.8
76.8
70.1
63.0
60.5
67.7
65.7
57.3
163
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Республика Бурятия
Республика Мордовия
Орловская обл.
Республика Карелия
Ивановская обл.
Курганская обл.
Новгородская обл.
Республика Хакасия
Камчатская обл.
Магаданская обл.
Псковская обл.
Республика Марий-Эл
Республика Дагестан
Республика Калмыкия
Кабардино-Балкарская
республика
ВСЕГО
0.46
00.36
0.47
1.3
0.34
0.36
0.44
0.3
0.42
0.42
0.19
0.2
0.34
0.24
0.29
0.3
0.3
0.3
0.3
0.3
0.3
0.3
0.2
0.2
0.2
0.2
00.2
0.2
0.2
0.2
0.2
0.3
0.2
0.1
0.2
0.2
0.2
0.1
0.2
0.1
0.2
0.2
0.1
0.3
0.1
0.4
0.3
0.3
0.4
0.4
0.4
0.3
0.3
0.3
0.3
0.2
0.2
0.2
0.1
0.2
36.7
37.2
19.4
34.8
34.7
28.1
22.0
31.3
35.7
28.5
25.3
26.9
28.5
19.3
35.2
63.3
62.8
80.6
65.2
65.3
71.9
78.0
68.7
64.3
71.5
74.7
73.1
71.5
80.7
64.8
14.0
10.3
16.7
31.3
68.7
Четвертая группа
Чукотский АО
0.98
0.1
0.1
0.1
27.2
72.8
Республика Северная
0.21
0.1
0.1
0.1
32.8
67.2
Осетия
Республика Адыгея
0.31
0.1
0.1
0.1
31.2
68.8
Республика Карачае0.32
0.1
0.1
0.1
58.1
41.9
во-Черкесия
Ненецкий АО
0.92
0.1
0.0
0.1
80.8
19.2
Таймырский АО
1.69
0.1
0.0
0.11
22.3
77.7
Республика Алтай
0.46
0.1
0.1
0.0
Еврейская АО
0.30
0.00
0.0
0.1
27.5
72.5
Республика Ингуше0.05
0.0
0.1
0.0
25.1
74.9
тия
Республика Тыва
0.29
0.0
0.1
0.0
10.6
89.9
Корякский АО
0.91
0.0
0.0
0.0
22.4
77.6
Коми-Пермяцкий АО
0.31
0.0
0.0
0.0
22.5
77.5
Усть-Ордынский Бу0.22
0.0
0.0
0.0
23.5
76.5
рятский АО
Эвенкийский АО
0.62
0.0
0.0
0.0
22.0
78.0
Агинский Бурятский
0.20
00.0
0.0
0.0
24.3
75.7
АО
ВСЕГО
0.8
0.6
1.0
32.9
67.1
Рассчитано по: Материалы Госкомстата России // www. gks. ru;
Материалы Министерства Финансов РФ // www. minfin. ru.
164
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложение 3
Показатели социально-экономического
положения регионов РФ в 2000 году
Субъекты РФ
Бюджетная
обеспеченность
собственными
доходами,
руб.*
Российская Федерация
235
Просроченная задолженность
по з/пл. из
консолидированных
бюджетов
субъектов
РФ, руб.*
27,4
Центральный ФО
Белгородская обл.
Брянская обл.
Владимирская обл.
Воронежская обл.
Ивановская обл.
Калужская обл.
Костромская обл.
Курская обл.
Липецкая обл.
Московская обл.
Орловская обл.
Рязанская обл.
Смоленская обл.
Тамбовская обл.
Тверская обл.
Тульская обл.
Ярославская обл.
г. Москва
802
137
19
82
13
41
89
-19
81
691
377
57
-80
16
70
157
138
150
904
10,3
2,2
2,3
11,7
53
7,4
7,8
44,8
12,5
2,3
6,7
7,7
12,2
7,3
23,2
6,6
20,7
3,4
0
Северо-Западный ФО
Республика Карелия
Республика Коми
Архангельская обл.
222
249
189
71
16,3
56,2
49,9
39,1
165
Сбережения во
вкладах,
приобретение недвижимости**,
%
Уровень
безработицы,
%
4,5
9,8
5,0
3,3
4,6
5,6
3,8
4,3
2,8
4,2
3,8
4,0
3,3
3,4
2,8
4,4
2,5
6,2
7,6
6,3
7,8
5,8
13,1
12,2
10,0
10,1
8,2
8,6
10,4
8,5
7,4
8,5
9,5
12,2
8,2
9,4
9,7
7,3
3,8
1,5
2,9
1,9
9,7
11,5
12,1
12,2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в том числе
Ненецкий авт. округ
Вологодская обл.
Калининградская обл.
Ленинградская обл.
Мурманская обл.
Новгородская обл.
Псковская обл.
г. Санкт-Петербург
Южный ФО
Республика Адыгея
Республика Дагестан
Республика Ингушетия
Кабардино-Балкарская
Республика
Республика Калмыкия
Карачаево-Черкесская
Республика
Республика
Северная
Осетия-Алания
Чеченская Республика
Краснодарский край
Ставропольский край
Астраханская обл.
Волгоградская обл.
Ростовская обл.
Приволжский ФО
Республика Башкортостан
Республика Марий Эл
Республика Мордовия
Республика Татарстан
Удмуртская Республика
Чувашская Республика
Кировская обл.
Нижегородская обл.
Оренбургская обл.
Пензенская обл.
Пермская обл.
269
223
-50
320
138
100
-163
340
0
9,2
1,4
16,6
15,9
5,3
22,7
0,2
1,7
3,9
2,1
2,5
2,5
1,4
2,5
7,2
11,0
8,0
15,4
9,7
12,8
7,8
12,6
6,3
34
-189
149
56
6,9
19,5
8,9
13,7
2,4
0,2
0,7
15,1
14,1
25,6
32,0
-286
-62
12,6
0
1,8
0,7
16,6
20,1
17
27,2
2,1
20,7
24
78
51
167
129
-150
19
32
23,0
0
4,3
9,3
0,1
10,4
0,9
14,1
3,4
3,9
4,4
2,5
4,6
3,3
28,5
12,5
13,8
11,5
9,7
14,9
9,6
436
26
61
401
248
24
29
-104
-813
11
84
8,5
100,9
21,6
1,9
2,0
8,0
75,4
10,1
3,5
0
1,3
3,2
2,9
2,3
4,2
2,8
8,3
3,4
4,4
2,8
5,5
4,6
11,5
11,3
10,7
8,0
9,3
9,1
8,2
7,5
11,8
11,2
10,4
166
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в том числе
Коми-Пермяцкий
авт. округ
Самарская обл.
Саратовская обл.
Ульяновская обл.
-69
156
24
-921
6,0
2,5
36,9
14,0
1,7
6,8
5,3
4,7
8,0
10,3
9,5
6,4
Уральский ФО
Курганская обл.
Свердловская обл.
Тюменская обл.
в том числе
Ханты-Мансийский
авт. округ
Ямало-Ненецкий
авт.
округ
Челябинская обл.
610
-12
168
16
28,2
106,9
26,6
3,6
3,0
5,3
2,6
9,8
13,2
10,0
10,1
875
0
2,1
11,2
346
35
176,4
0,05
2,0
5,5
7,9
8,1
Сибирский ФО
Республика Алтай
Республика Бурятия
Республика Тыва
Республика Хакасия
Алтайский край
Красноярский край
в том числе
Таймырский авт. округ
Эвенкийский авт. округ
Иркутская обл.
в том числе
Усть-Ордынский Бурятский авт. округ
Кемеровская обл.
Новосибирская обл.
Омская обл.
Томская обл.
Читинская обл.
в том числе
Агинский
Бурятский
авт. округ
43
-178
-422
197
-47
-79
419
57,8
279,9
96,8
406,4
66,3
38,7
28,1
1,0
1,8
0,5
4,7
4,2
1,6
12,6
17,5
19,4
22,9
12,3
11,5
11,9
303
-998
70
0
1150
66,8
1,6
2,0
2,6
5,7
3,2
11,4
6,3
165
-307
89
-108
46
53,1
83,0
17,4
43,9
21,0
75,6
0,7
2,1
4,9
6,5
2,8
3,0
8,9
10,4
13,4
13,9
12,2
13,9
345
7,6
0,7
25,6
167
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Дальневосточный ФО
Республика Саха
(Якутия)
Приморский край
Хабаровский край
Амурская обл.
Камчатская обл.
в том числе
Корякский авт. округ
Магаданская обл.
Сахалинская обл.
Еврейская авт. область
Чукотский авт. округ
-1263
170,2
12,3
-898
-188
-252
-66
397
273,9
144,0
43,3
126,7
367,7
3,1
6,4
3,0
1,7
1,7
11,3
11,9
11,6
13,4
16,0
-983
-274
333
106
172
2489,6
5,2
146,4
33,8
2716
0,0
1,9
2,4
2,1
4,3
12,5
10,8
13,0
15,2
10,0
* Показатели рассчитаны на душу населения.
** Процентная доля в структуре использования денежных доходов.
Рассчитано по: Материалы Госкомстата России // www. gks. ru; Материалы
Министерства РФ // www. minfin. ru.
168
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложение 4
Оценка факторных показателей
социального неблагополучия
Субъекты
ПросроченСбереная задолжения во
женность
Уровкладах,
по з/пл. из
вень
приобконсолидибезраретение
рованных
ботинедвибюджетов
цы, %
жимосубъектов
сти, руб.
РФ, руб.
Сводный
показатель
Центральный ФО
Белгородская обл.
Брянская обл.
Владимирская обл.
Воронежская обл.
Ивановская обл.
Калужская обл.
Костромская обл.
Курская обл.
Липецкая обл.
Московская обл.
Орловская обл.
Рязанская обл.
Смоленская обл.
Тамбовская обл.
Тверская обл.
Тульская обл.
Ярославская обл.
г. Москва
4
4
4
2
4
4
2
4
4
4
4
4
4
3
4
3
4
4
3
2
3
3
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
3
4
3
3
4
2
3
2
3
3
2
3
3
3
3
2
3
3
3
3
4
1
1
0,9
0,8
0,8
0,9
0,7
0,8
0,9
0,9
0,9
0,9
0,8
0,8
0,9
0,9
1,1
1,1
Северо-Западный ФО
Республика Карелия
Республика Коми
2
2
1
2
2
2
0,5
0,6
169
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Архангельская обл.
в том числе
Ненецкий авт. округ
Вологодская обл.
Калининградская обл.
Ленинградская обл.
Мурманская обл.
Новгородская обл.
Псковская обл.
г. Санкт-Петербург
Южный ФО
Республика Адыгея
Республика Дагестан
Республика Ингушетия
Кабардино-Балкарская
Республика
Республика Калмыкия
Карачаево-Черкесская
Республика
Республика Северная
Осетия-Алания
Чеченская Республика
Краснодарский край
Ставропольский край
Астраханская обл.
Волгоградская обл.
Ростовская обл.
Приволжский ФО
Республика Башкортостан
Республика Марий Эл
Республика Мордовия
Республика Татарстан
Удмуртская Республика
Чувашская Республика
Кировская обл.
Нижегородская обл.
Оренбургская обл.
2
4
1
1
2
2
0,5
0,7
4
4
3
3
4
3
4
2
1
2
2
1
2
4
3
2
3
2
3
2
4
0,9
0,7
0,8
0,7
0,8
0,7
1,2
3
4
3
1
1
1
2
1
1
0,6
0,6
0,5
4
4
1
1
2
1
0,7
0,6
3
1
1
0,5
3
4
4
4
4
4
2
2
2
2
3
2
1
2
2
2
3
2
0,6
0,8
0,8
0,8
1
0,8
4
2
3
4
4
4
2
4
4
2
2
1
2
2
3
2
2
2
2
2
2
3
3
3
3
3
2
0,8
0,6
0,6
0,9
0,9
1
0,7
0,9
0,8
170
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Пензенская обл.
Пермская обл.
в том числе
Коми-Пермяцкий
авт. округ
Самарская обл.
Саратовская обл.
Ульяновская обл.
Уральский ФО
Курганская обл.
Свердловская обл.
Тюменская обл.
в том числе
Ханты-Мансийский
авт. округ
Ямало-Ненецкий
авт.
округ
Челябинская обл.
Сибирский ФО
Республика Алтай
Республика Бурятия
Республика Тыва
Республика Хакасия
Алтайский край
Красноярский край
в том числе
Таймырский авт. округ
Эвенкийский авт. округ
Иркутская обл.
в том числе
Усть-Ордынский
Бурятский авт. округ
Кемеровская обл.
Новосибирская обл.
Омская обл.
Томская обл.
Читинская обл.
4
4
3
3
2
2
0,9
0,9
4
4
2
4
1
4
3
3
3
2
3
4
0,8
1
0,8
1,1
2
3
4
2
3
2
2
3
2
0,6
0,9
0,8
4
1
2
0,7
2
4
1
3
3
3
0,6
1
2
2
1
2
2
3
1
1
1
3
2
1
2
2
1
2
2
2
0,5
0,5
0,3
0,7
0,6
0,6
3
1
2
1
1
2
3
2
2
0,7
0,4
0,6
2
2
3
2
3
2
1
1
3
4
2
2
3
2
2
2
2
2
0,6
0,5
0,8
0,8
0,7
0,6
171
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в том числе
Агинский
Бурятский авт. округ
Дальневосточный ФО
Республика Саха (Якутия)
Приморский край
Хабаровский край
Амурская обл.
Камчатская обл.
в том числе
Корякский авт. округ
Магаданская обл.
Сахалинская обл.
Еврейская авт. область
Чукотский авт. округ
4
1
1
0,6
2
2
2
2
1
2
4
2
1
1
2
2
2
2
2
0,6
0,8
0,6
0,5
0,4
1
4
2
2
1
1
1
1
1
2
2
2
2
2
2
0,4
0,7
0,5
0,5
0,5
172
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложение 5
Уровень социально-экономического
благополучия / неблагополучия регионов РФ
Высокое
социальное
неблагополучие
0,5 и более
Отсталые
регионы
Республики:
Чеченская, Тыва;
Автономные
округа:
Эвенкийский,
Корякский;
Еврейская
авт. область;
Депрессивные
регионы
Республики:
Алтай,
Бурятия;
Чукотский АО;
Области:
Кемеровская,
Амурская,
Камчатская,
Сахалинская.
Республики:
Республики:
Адыгея,
Коми,
Дагестан,
КабардиноИнгушетия,
Балкарская,
КарачаевоСаха (Якутия);
Черкесская,
Края:
Повышенное
Калмыкия,
Хабаровский,
социальное
Северная Осетия; Алтайский;
неблагопоАвтономные
Области:
лучие
округа:
Архангельская,
0,7-0,6
Курганская,
Ненецкий,
Читинская.
Таймырский,
Усть-Ордынский
Бурятский,
Агинский
Бурятский.
Республики:
Удмуртия,
Среднее
Чувашская;
социальное
Автономные
неблагополуокруга:
чие
Ханты-Ман1,0-0,8
сийский,
Ямало-Ненецкий,
173
Развитые
регионы
Республики:
Карелия,
Марий Эл,
Мордовия,
Хакасия;
Красноярский край;
Области:
Иркутская,
Магаданская,
Томская.
Республики:
Башкортостан,
Татарстан;
Края:
Краснодарский,
Ставропольский,
Приморский;
Области:
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
КомиПермяцкий;
Области:
Ивановская,
Оренбургская,
Кировская.
Относительное благополучие
более 1,0
174
Астраханская,
Брянская,
Владимирская,
Волгоградская,
Вологодская,
Воронежская,
Калужская,
Калининградская,
Костромская,
Курская,
Липецкая,
Ленинградская,
Мурманская,
Новгородская,
Новосибирская,
Нижегородская,
Омская,
Орловская,
Псковская,
Пензенская,
Пермская,
Рязанская,
Ростовская,
Смоленская,
Самарская,
Саратовская,
Свердловская,
Тамбовская,
Тверская,
Тульская,
Тюменская,
Челябинская,
Федеральные
города:
Москва,
Санкт-Петербург;
Области:
Белгородская,
Московская,
Ульяновская,
Ярославская.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложение 6
Законотворческая деятельность
депутатов Государственной думы
Ярославской области четвертого созыва
Законы и постановления,
предложенные депутатом
Законы
Постановления
откло
откло
приненприняненнятые
ные
тые
ные
№
ФИО
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
Бакиров Альфир Фидаевич
Белов Михаил Николаевич
Билоха Василий Александрович
Виноградов Олег Игоревич
Виноградова Наталия Николаевна
Галагаев Владимир Иванович
Гейко Максим Владимирович
Гончаров Владимир Михайлович
Городецкий Николай Дмитриевич
Губочкин Петр Иванович
Дорофеев Дмитрий Михайлович
Дыма Александр Михайлович
Ершов Андрей Николаевич
Ершов Евгений Георгиевич
Жукова Нина Ивановна
Замораев Сергей Иванович
Козлов Сергей Аркадьевич
Козлов Евгений Леонидович
Коняхина Галина Георгиевна
Коромыслов Алексей Николаевич
Кротик Владимир Иванович
Крутиков Андрей Геннадьевич
Крылов Владимир Васильевич
Ласточкин Юрий Васильевич
Лифанов Виктор Александрович
Майн Евгений Рейнгольдович
Молодкин Владимир Михайлович
175
6
3
1
2
1
6
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Законы и постановления,
предложенные депутатом
Законы
Постановления
откло
откло
приненприняненнятые
ные
тые
ные
№
ФИО
28.
29.
30.
31.
32.
33.
34.
35.
36.
37.
38.
Мухин Евгений Давыдович
Николаев Михаил Александрович
Никольская Вера Николаевна
Омётов Вячеслав Александрович
Порывкин Владимир Николаевич
Ремизов Александр Васильевич
Рогоцкий Виктор Викторович
Симонов Владимир Иванович
Смирнов Павел Андреевич
Смирнов Станислав Юрьевич
Стародубцев Дмитрий
Александрович
Степанов Борис Михайлович
Ушакова Лариса Юрьевна
Хабибулин Сергей Равильевич
Цветков Александр Иванович
Чекин Александр Владимирович
Шамин Валерий Григорьевич
Эстамиров Магомет Султанович
Якушев Сергей Владимирович
Якушев Яков Семенович
39.
40.
41.
42.
43.
44.
45.
46.
47.
48. Лисицын Анатолий Иванович
176
1
4
1
2
1
4
1
36
3
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Содержание
Введение .............................................................................................................. 3
Глава 1. Регион в политическом пространстве .......................................... 5
1.1. Проблемы определения понятия «регион». Свойства
регионального политическогопространства ................................ 5
1.2. Особенности формирования регионального политического
пространства в Российской Федерации ...................................... 24
Глава 2. Регионализация российского политического пространства .. 46
2.1. Политический статус региона....................................................... 46
2.2. Региональная институализация политического пространства .. 69
Глава 3. Проблемы формирования регионального политического
пространства в Ярославской области ........................................ 96
Заключение ..................................................................................................... 149
Библиография ................................................................................................ 152
Приложения .................................................................................................... 161
Приложение 1. Уровень бюджетной обеспеченности
субъектов РФ ............................................................................... 161
Приложение 2. Региональные различия в производстве ВРП
и бюджетном положении субъектов РФ ................................. 162
Приложение 3. Показатели социально-экономического
положения регионов РФ в 2000 году ........................................ 165
Приложение 4. Оценка факторных показателей социального
неблагополучия ........................................................................... 169
Приложение 5. Уровень социально-экономического
благополучия / неблагополучия регионов РФ ......................... 173
Приложение 6. Законотворческая деятельность депутатов
Государственной думы Ярославской области четвертого
созыва ........................................................................................... 175
177
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Научное издание
Акопова Татьяна Сергеевна
Регион как субъект и объект
политических отношений
в современной России
Монография
Редактор, корректор Л.Н. Селиванова
Компьютерная верстка И.Н. Ивановой
Подписано в печать 26.09.2006. Формат 60х84/16. Бумага тип.
Усл. печ. л. 10,23. Уч.-изд. л. 8,44. Тираж 200 экз. Заказ
Оригинал-макет подготовлен
в редакционно-издательском отделе ЯрГУ.
Ярославский государственный университет
150000 Ярославль, ул. Советская, 14
Отпечатано
ООО «Ремдер» ЛР ИД № 06151 от 26.10.2001.
г. Ярославль, пр. Октября, 94, оф. 37
тел. (4852) 73-35-03, 58-03-48, факс 58-03-49.
178
Документ
Категория
Экономика
Просмотров
124
Размер файла
1 163 Кб
Теги
современные, 1731, политическая, отношений, регион, субъекты, россии, объекты
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа