close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

1918.Система государственного управления. Ч

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
ГОУ ВПО
УФИМСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ АКАДЕМИЯ
ЭКОНОМИКИ И СЕРВИСА
ГУМАРОВА М.М
Система государственного управления
Учебное пособие
ЧАСТЬ 1
Рекомендовано
учебно-методическим советом УГАЭС
УГАЭС
Уфа 2007
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
УДК 351 (075.8)
ББК 67.400.6
Г 94
Рецензенты:
декан факультета второго высшего образования,
д-р экон. наук, профессор Зайнашева З.Г.,
зам. главы администрации Ленинского района городского округа г.Уфа РБ
Гайдаренко Т.М.
Гумарова М.М.
Система государственного управления: Учебное пособие. Часть 1 /
М.М.Гумарова. – Уфа: Уфимск. гос. акад. экон. и сервиса, 2007. – 99 с.
ISBN 5–88469–307–9
В данном пособии в систематизированной форме излагаются современные представления о власти, государстве, обществе, анализируются особенности политического развития России и зарубежных стран. Характеризуется существующее состояние системы государственного управления и государственной службы.
В пособие учтены самые последние изменения в законодательстве (на
2005–2006 год). Освещены такие современные вопросы как организация власти в субъектах РФ, новый порядок избрания глав субъектов РФ, ход административной реформы.
Пособие состоит из двух частей. В первой части рассматривается становление и развитие системы государственного управления России. Вторая
часть раскрывает характеристику местного самоуправления, анализируется
государственное управление в отдельных общественных сферах и ряда зарубежных стран.
Пособие содержит схемы, рисунки, способствующие более полному
восприятию содержания.
Материал приведен в соответствии с учебной программой курса «Система государственного и муниципального управления».
Учебное пособие адресовано для студентов вузов, обучающихся по специальностям государственное и муниципальное управление, менеджмент очной и заочной форм обучения.
ISBN 5–88469–307–9©
М.М. Гумарова, 2007
© Уфимская государственная
академия экономики и сервиса, 2007
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ОГЛАВЛЕНИЕ:
Раздел 1. Теоретико-методические основы государственного управления……4
1.1. Природа и сущность государственного управления.
Государство как субъект управления общественными процессами……4
1.2. Основные научные школы о государстве и управлении……………….22
1.3. Государственная власть и государственное управление:
соотношение и механизм взаимодействия. Государственная власть
как политико-правовое явление………………………………………….29
Раздел 2. Система государственного управления в Российской Федерации
и зарубежных странах…………………………………………………….38
2.1. Президентская власть и Президент РФ………………………………….38
2.2. Законодательная власть в Российской Федерации……………………...46
2.3. Исполнительная власть и Правительство Российской Федерации…….53
2.4. Судебная власть в Российской Федерации……………………………...62
2.5 Государственные органы особой компетенции……………….…………81
3
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
РАЗДЕЛ 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1. Природа и сущность государственного управления.
Государство как субъект управления общественными процессами
Общественные преобразования, произошедшие в России за последние
годы, обострили интерес к осмыслению природы государства, его институтов
и способов управления. Актуальность этик вопросов приобретает особую значимость в условиях переходного периода, когда еще окончательно не сформирован механизм реализации государством своих функций, не отработана схема
взаимодействия между обществом и властными институтами, отсутствует реальная основа для консолидации политических партий и движений. Рассмотрение практики государственного управления как целостной системы позволяет не только получить адекватное представление об особенностях функционирования государственного аппарата и методах осуществляемой им политики,
но и разработать схему обучения государственных служащих навыкам и приемам, позволяющим профессионально исполнять свои функции.
Приступая к изучению содержания и особенностей государственного
управления, необходимо, прежде всего, определить, что же такое управление?
Этот термин стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей. В самом широком
смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Общетеоретические позиции,
дают достаточные основания для следующих выводов:
1. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры,
поддержание режима их деятельности.
2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту
или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для
всех элементов задачами.
3. Управление – внутреннее качество целостной системы, основными
элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект
(управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).
4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих
целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает
в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.
4
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию
субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы,
обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями
ее существования и развития. Это – целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.
6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему
элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие –
прерогатива субъекта управления.
Таковы основные черты, характеризующие общее понятие управления.
Они полностью приемлемы, и для понимания управления в социальной (общественной) сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди
и их различные объединения (например, государство, общество, территориальное образование, общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты, семья и т.п.) Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей.
Государственное управление как социальная деятельность понимается
в широком и узком значении.
В узком смысле – это административная, исполнительно-распорядительная деятельность государства.
В широком смысле – государственное управление – это организующая,
упорядочивающая деятельность государства, государственное регулирование
различных общественных отношений путем деятельности всех ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной), их органов,
государственных служащих.
Назначение государственного управления состоит в урегулировании и
упорядочивании жизнедеятельности и отношений личности коллектива, государства и общества, установлении их рациональных взаимосвязей путем
применения государственной власти.
Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.
Конституция Российской Федерации 1993 года отказалась от этого термина.
Вместо него в оборот внедрен новый термин – исполнительная власть.
Так, в соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения власти: на законодательную, исполнительную и судебную. В связи с этим представляет интерес соотношение государственного управления и исполнительной власти.
Место и роль государственного управления определяются следующими
характеристиками:
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
государственное управление – конкретный вид деятельности по
осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и
компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;
 государственное управление – деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е.
проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается
эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий
(распорядительство);
 государственное управление – прерогатива специальных субъектов,
обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;
 государственное управление – исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что
именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного
управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем
самым качество государства как собственника основных средств производства;
 государственное управление – подзаконная деятельность, осуществляемая "на основе и во исполнение закона"; она вторична по отношению
к законодательной деятельности.
Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе
которых: вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке; предусмотренная действующим законодательством возможность
административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением); включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных
предприятий) и т.п.
Объектом государственного управления является административногосударственная деятельность, которая определяется как процесс достижения
национальных целей и задач через государственные организации.
Субъектом государственного управления выступают законодательные
органы государственной власти, исполнительные органы государственной
власти, органы суда и прокуратуры.
Соответственно предмет науки «Государственное и муниципальное
управление» включает также важнейшие области исследования, как:
 государство как публично-правовой институт;
 система органов государственной власти;

6
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
 организация системы местного самоуправления;
 государственная служба;
 муниципальная служба;
 административная реформа;
 иные вопросы.
Методология как теория познания, система принципов, методов, определенных логических приемов познания и исследования позволяет проникнуть
в глубь изучаемых процессов, понять их сущность, закономерности развития.
Методами государственного и муниципального управления как управленческого процесса являются:
 императивный метод, предполагающий наличие отношений власти
и подчинения, а также предписывающий действовать определенным образом.
Данный метод имеет преимущественное распространение в процессе государственного и муниципального управления;
 диспозитивный метод, позволяющий участникам общественных отношений действовать по своему выбору. Этот метод - встречается реже в процессах государственного и муниципального управления, но он также имеет
место.
При научном исследовании государственного и муниципального управления используются следующие методы:
 общенаучные (важнейший из которых - диалектика - используется в
большинстве наук);
 частные методы, наиболее распространенными из которых являются:
 наблюдение – непосредственное восприятие изучаемых процессов и
явлений;
 сравнение – сопоставление изучаемых процессов и явлений, выявление
общих черт и различий;
 анализ – разложение общего на отдельные составляющие;
 синтез – получение общего вывода из объединения отдельных явлений;
 эксперимент – моделирование желаемых ситуаций;
 опрос – выяснение мнения различных репрезентативных групп
(например, специалистов различного профиля) по одному или нескольким вопросам, что позволяет выявить общие тенденции изучаемых процессов;
 анкетирование – выяснение мнения целевой аудитории посредством
постановки заранее определенных вопросов1.
На Западе теорию государственного управления называют административной наукой. У нас эта сравнительно новая отрасль управленческого знания
больше известна как система государственного управления.
1
См.: Чиркин В.Е. Государственное управление. М. 2002 С.20
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Государственное управление как отрасль знания и учебный курс
Государственное управление – это не только деятельность, явления и
процессы, но и наука, синтезированная отрасль знаний, а также учебный курс.
Наука и учебная дисциплина «Государственное и муниципальное управление» отвечают на вопросы:
 как осуществляется управление государством;
 кто и на каком основании осуществляет управление государством;
 как происходит процесс реализации управленческих решений, принятых высшими органами власти;
 как осуществляется взаимодействие между государством и обществом, отдельной личностью;
 как осуществляется местное самоуправление и др.
Как отрасль знаний государственное управление изучает институты,
органы, явления, способы, процессы государственного управления, анализирует их достоинства и недостатки (в том числе и в сравнительном плане c зарубежными государствами), вскрывает тенденции и перспективы развития, разрабатывает предложения по совершенствованию государственного управления. Для этого используются данные многих гуманитарных, а иногда не только гуманитарных наук - социологии, политологии, экономической теории,
конституционного, административного, финансового права и многих других
правовых наук (в том числе, например, даже уголовного права и криминологии с целью поисков мер для пресечения коррупции чиновников). В государственном управлении используются данные информатики, экономической географии, демографии и др., выводы ряда прикладных наук (например, менеджмента).
Государственное управление как учебный курс содержит основы
знаний о деятельности по государственному управлению, о теориях, относящихся к нему, сведения об истории государственного управления, тенденциях развития.
Государственное управление в системе знаний. Поскольку государство – неотъемлемая часть современного общества, все или почти все гуманитарные науки касаются вопросов государственного управления. B самом государственном управлении и в процессе создания знаний о нем, как комплексной отрасли, используются методы и данные других, негуманитарных наук
(например, кибернетики о прямых обратных связях). Однако каждая из других
наук и отраслей знаний подходит к предмету государственного управления со
своих позиций.
Философия, затрагивает проблемы государства и его неотъемлемой части – государственного управления, например, его возможности и пределы.
Социология касается роли государства в обществе и, следовательно, государственного управления в его взаимосвязях и отношениях с различными социальными, профессиональными иными группами населения.
Политология подходит к государству как к особому политическому институту.
8
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Политическая экономия (экономическая теория) изучает роль государственного управления в связи с экономикой (прежде всего – с позиций макрорегулирования)2.
Дисциплина «Государственное управление», разумеется, не может охватить все эти вопросы, поглотив другие науки. Она лишь берет от этих наук
наиболее общие данные, производя, в свою очередь, дальнейшие обобщения,
формулируя закономерности государственного управления.
Название данного учебного курса соединяет два элемента: государство и
управление. Термин «государство» используется в самых различных значениях. В обыденном словоупотреблении речь нередко идет о географическом понятии – стране, да и она иногда обозначается неточно. Республику США называют нередко Америкой, хотя на этом континенте несколько десятков других
государств, а Великобританию – Англией, хотя это только восточная часть
первой. На территории одной страны может быть несколько государств. На
территории Германии в 1949–1990 гг. было два государства – Федеративная
Республика Германия и Германская демократическая Республика – «социалистическое государство рабочих и крестьян». В их границах существовали разные общества с неодинаковым строем, и оба они были членами ООН. Два государства существовали до 70-х гг. на территории Вьетнама, а на Корейском
полуострове существуют и теперь (Корейская Народно-Демократическая Республика и Республика Корея). Конечно, без территории (страны) не может
быть государства («кочующее» государство монголов в средние века было исключением, да и они затем осели), но не всякая страна означает одновременно
государство.
Государство - явление многоликое, разностороннее. На земном шаре в
настоящее время существуют более 200 государств, и все они имеют свои особенности. Длительное время государство не отличали от общества, и хотя уже
со времени Гегеля в философских работах было установлено это различие, даже ceйчac есть определения, трактующие государство как общество особого
рода, политическую организацию общества, его политический строй. Выше
уже говорилось об отождествлении государства со страной. Марксизмомленинизмом государство трактовалось как «машина», «дубина» (выражение
В.И. Ленина) в руках определенного класса. Нередко государство сводят к понятию государственного аппарата, системе управляющих opraнoв и должностных лиц.
Многозначным является и термин «управление». Выше говорилось о его
неодинаковом содержании в природе и обществе. Но и государственное
управление тоже далеко не одинаково.
В самом общем виде государственное управление – это регулирование
поведения управляемого объекта (государственного и негосударственного)
государственными органами, организациями, должностными лицами в целях,
определенных государством, направление деятельности объекта путем приме2
См.: Чиркин В.Е. Государственное управление. М. 2002 С.12
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нения самых различных средств: экономических, административных, идеологических, правовых и внеправовых, путем стимулирования, требований, запретов, репрессий т.д. Основой государственного управления является обладание государственной властью.
В государственном управлении помимо государственных субъектов (органов и др.) частично могут использоваться негосударственные и огосударствленные институты. В некоторых странах это общественные объединения или органы местного самоуправления, которым передаются некоторые
функции государственных органов. В странах мусульманского фундаментализма (Иран, Саудовская Аравия, Катар др.) элементом государственного
управления часто становится религия, религиозные институты (Коран играет
роль основного закона, существует религиозная полиция нравов «мутава»)3.
Под государством обычно понимается особая, универсалъная для общества данной страны организация, обладающая уникалъной (суверенной публичной, государственной) властью и специализированным aппapaтoм для регулирования определенных сторон общественных отношений или от ношений,
приобретающих общественное значение.
Государства, существующие в мире, отличаются друг от друга по своим
размерам, по социальному характеру, формам, методам деятельности. Среда
них есть государства-гиганты с точки зрении размеров территории (например,
Россия, которая почта втрое больше другой самой крупной страны - Канады) и
численности населения (Китай – 1,3 млрд человек, а есть государства - карлики, например, Республика Науру в Океании, расположенная па островке площадью 20 кв. км, с населением в несколько тыс. человек).
Государства обладают разным экономическим потенциалом. США занимают первое место в мире по объему валового внутреннего продукта, а некоторые страны в тропической Африке практически не обладают современной
промышленностью (Буркина-Фасо – «страна честных людей» или Исламская
Республика Коморских островов).
Характерные черты государства как субъекта государственного управления:
 Системность;
 целостный характер;
 всеобщий характер;
 иерархичность;
 властный характер (принуждение);
 исторический характер;
 легитимность, причем и само государство ограничено законом;
 многообразие форм и типов государств.
Тиnология государств чрезвычайно многообразна, и это также существенно влияет на особенности функционирования государственнoгo управления. Выделение типов государств возможно на основе следующих критериев.
3
См.: Чиркин В.Е. Государственное управление. М. 2002 С.14
10
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Государства, классифицируемые по источнику и суверенному носителю:
 монархия (тирания);
 аристократия (олигархия);
 демократия (охлократия).
Такую типологию государств предложил еще Аристотель.
2. По форме правления:
 парламентская республика (ФРГ, Италия);
 президентекая республика (США, Аргентина, Мексика);
 смешанные формы – полупрезидентская республика (Франция, Россия);
 парламентарная монархия (Великобритания, Испания, Швеция).
3. По форме государственного устройства:
 Унитарные;
 федеративные (Россия, США, Германия).
4. По политическому режиму:
 Деспотические (тоталитарные, автократические, авторитарные), где
способ реализации государственной воли - насилие, ограничение свободы, тотальный контроль;
 либеральные, где государственная власть исходит, прежде всего, из
прав и свобод граждан (пока это больше палитический лозунг);
 демократически-правовые режимы, где народная воля реализуется в
рамках закона;
 советско-бюрократический тип правления и другие4.
Есть много других различий. К тому же следует учесть, что существуют
самопровозглашенные государства, не признанные мировым сообществом, а
также государствоподобные (государственные) образования (например, субъекты федераций, также обладающие, хотя и подчиненной, но государственной
властью). Некоторые субъекты федераций официально называются государствами.
Несмотря на указанные различия, все государства (а в некоторых отношениях и государственные образования) обладают общими чертами, в частности, все они осуществляют организующую деятельность, регулируют те или
иные общественные отношения, выступают в обществе как управленческие системы. Государство не является единственной регулятивной системой в обществе. К числу регуляторов относятся, например, моральные нормы, правовые предписания, обычаи и т.д. Вместе с тем государство – такая управляющая
система, которая имеет свои особенности и свои специфические задачи в обществе. Оно возникло на определенной ступени развития общества в связи с
его потребностями перейти к другой форме организации общественной власти
4
См. Халиков М.И. Система государственного и муниципального управления. Уфа, БАГСУ,2001. С. 26
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
и управления им. Раньше или позже, но всегда в обществе постепенно вызревает государство как новый институт, и впервые создаются какие-то элементы
государственности (субъект федерации, автономия, административнотерриториальное целение и др.).
Государственное управление может функционировать только в рамках
государства. Например, нельзя говорить о государственном управлении применительно к племенам аборигенов Австралии, которые живут вне цивилизации. В данном случае имеет место самоуправление, основанное на традициях5.
Через процесс государственного управления государство осуществляет
свои функции.
Среди разнообразных прямых и обратных связей государства с человеком, коллективом, обществом особое значение для государственного управления имеет та их сторона, которая характеризует деятельность государства.
Свое наиболее обобщенное выражение это находит в функциях государства,
т.е., основных направлениях его деятельности по решению главных задач. Они
по-разному проявляются в экономике, в сфере социальных, политических отношений, в духовной сфере жизни общества.
Как говорилось выше, государство возникло в связи с объективной потребностью общества в этом политическом институте. Оно и сейчас продолжает служить прежним целям: выполнению «общих дел» и упорядоченности
отношений в социально асимметричном обществе. По мере развития общества
задачи меняются, что приводит к изменению прежних функций государства и
возникновению новых. Поэтому, с одной стороны, функции государства отражают его природу как не обходимого для любого общества политического института, с другой - его асимметрию, а также разную природу государственной
воли и государственной власти. По сравнению с рабовладельческим обществом функции современного демократического государства, а, следовательно,
и способы государственного управления совершенно иные, функция подавления сопротивления эксплуататоров присуща только тоталитарному государству диктатуры пролетариата.
Функции государства зависят и от этапа развития общества. В условиях
либерального капитализма XIX в. экономическая функция государства была
иной, чем у современного капиталистического государства социально: ориентированной рыночной экономики.
Методы, используемые государством, во многом зависят от характера
его функций. Методы репрессии чаще всего связаны с защитой государственного строя, а стимулирование - в основном с экономической деятельностью.
Функции государства следует отличать от функций его органов, которые
имеют более конкретный характер, зависят от задач, назначения этих органов.
Суд выполняет иные функции в обществе, чем например, Правительство, а
министерство иностранных дел осуществляет другие задачи и, следовательно,
функции, чем министерство внутренних дел.
5
См.: Чиркин В.Е. Государственное управление. М. 2002
12
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Функции государства – это основные направления его деятельности,
выражающие сущность и назначение государства в обществе.
В научной литературе, предложено много классификаций функций государства. Во-первых, различают основные и неосновные функции государства.
Первые связаны с его главными задачами (например, функция обороны страны, для чего создаются государственные и только государственные вооруженные силы), вторые – с задачами, хотя и имеющими существенный характер, но
не основными (например, предотвращение стихийных, бедствий и преодоление их последствий).
Во-вторых, есть функции внутренние, которые государство осуществляет внутри страны (например, экологическая функции, защита; среды обитания, природного равновесия, а вместе с тем совершенствование этой среды в
объективно допустимых формах), и внешние (участие в поддержании миропорядка и своего места в мировом сообществе).
В-третьих, различают функции постоянные, осуществляемые государством на всех этапах его развития (например, правоохранительная и правообеспечительная функция, хотя сам характер права на разных этапах развития
государства может быть неодинаковым), и временные, преходящие (например,
создание ракетно-ядерной промышленности, ядерного щита» в СССР во время
острого противоборства («холодной войны») с западными государствами). Основные функции чаще всего имеют постоянный характер, неосновные могут
быть временными.
В-четвертых, существуют функции общего характера, социальнонейтральные, и социалъно-определенные, зависящие, в частности, от исторического типа того или иного государства.
Разделение функций по названным четырём группам в известной мере
имеет условный характер. Одна и та же функция может быть основной, постоянной, социально-нейтральной и т.д. (например, функция обороны страны),
другая может быть временной, осуществляться внутри страны, но иметь
внешнеполитические цели (создание ракетно-ядерного «щита»). Тем не менее,
такие классификации полезны, в том числе и для выявления целесообразных
форм и методов государственного управления при осуществлении тех или
иных функций6.
В научной литературе обычно выделяют три основные внутренние
функции государства – политическую, экономическую, социальную, а иногда
добавляют еще две: экологическую, правоохранительную.
Внутренние функции – это основные направления деятельности государства по управлению внутренней жизнью страны:
 правоохранительная – поддержание порядка и безопасности жизни
в обществе;
 политическая функция – обеспечение целостности и сбалансированности того общества, формой которого выступает данное государство. Демо6
См.: Чиркин В.Е. Государственное управление. М. 2002
13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
кратическое государство с помощью периодических выборов выявляет расстановку социальных сил, действующих в обществе, и в результате препятствует
их открытому столкновению;
 экономическая функция – создание организационно-правовых предпосылок для упорядоченной и эффективной экономической деятельности общества, поиск новых форм отношений между государством и экономикой;
 социальная функция, предполагающая обеспечение, защиту и развитие прав и свобод каждого человека и гражданина. Для нашего государства
особенно важно сегодня не просто провозгласить эти права и свободы, но и
создать соответствующие условия для их реализации;
 экологическая – сравнительно новая функция по сохранению нормальной экологической обстановки в стране, охране природы.
Внешние функции – это основные направления деятельности государства на международной арене:
 обороны – обеспечения защиты государства от внешних посягательств на территориальную целостность и суверенитет, безопасность и нормальную жизнь граждан;
 поддержание мирового правопорядка – укрепление приемлемых
международных
отношений,
универсальных
правовых,
торговоэкономических стандартов с целью создания благоприятной среды для жизни
всех государств и народов;
 представления общества во внешнем мире – осуществление сотрудничества с другими обществами, государствами в самых разных сферах
жизни.
Под формой государства мы понимаем совокупность внешних признаков
государства, определяемых его содержанием. В науке конституционного права
различают две основные формы государства – форму правления и форму государственного устройства, которые весьма разнообразны.
Главнейшие причины разнообразия форм государства:
 историческая традиция развития национальной государственности;
 исторические особенности становления самой национальной государственности;
 национальный состав населения данной страны;
 в молодых странах, освободившихся от колониальной зависимости,
влияние метрополии.
Форма правления – организация верховной власти в государстве, характеризующаяся ее источниками и принципами взаимоотношения органов
власти между собой и с населением. Форма правления - это та сторона организации власти, в которой выражаются принципы организации верховной, суверенной власти в государстве, правовое положение главы государства.
В зарубежных странах существуют две основные формы правления –
монархия и республика.
Монархия – форма правления, при которой верховная государственная
власть принадлежит одному лицу, осуществляющему эту власть по собствен14
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ному праву родства или наследства, юридически бессрочно и безответственно.
Монархия может быть:
 абсолютной (Саудовская Аравия, Катар, Оман, ОАЭ);
 конституционной, которая в свою очередь подразделяется на дуалистическую (Иордания, Кувейт, Марокко) и парламентарную (Великобритания,
Бельгия, Дания, Швеция, Норвегия, Канада, Япония, Австралия, Новая Зеландия и др.).
Абсолютная монархия характеризуется тем, что в руках монарха сосредотачивается вся полнота государственной власти. Он сам издает законы, может непосредственно руководить административной деятельностью или
назначать для этого правительство, вершит высший суд. Никаких ограничений
его власти нет, по крайней мере юридических, хотя политические, моральноэтические, религиозные и иные могут присутствовать и обычно в той или иной
мере присутствуют. Подданные изначально юридически бесправные, поскольку монарх не наделил их какими-то правами и не отобрал эти права.
Дуалистическая монархия – первоначальная форма ограниченной, или
конституционной, монархии. Она характеризуется определенными признаками:
 одновременное существование двух политических учреждений - монархии и парламента, которые делят между собой государственную власть;
 юридическая и фактическая независимость монарха от парламента в
сфере исполнительной власти;
 формальный характер законодательных полномочий парламента,
сильно урезанных монархом, которому предоставляется право вето, право
назначения в верхнюю палату, право роспуска парламента.
Парламентарная монархия существует обычно в высокоразвитых государствах. Из развивающихся стран к числу парламентарных монархий можно
отнести Малайзию, Таиланд, Непал, однако, учитывая реальное влияние монарха, здесь приходится констатировать наличие элементов дуалистического
государственного режима.
Признаки парламентарной монархии:
 ограниченность власти монарха не только в области законодательства, но и в сфере государственного управления и контроля над правительством;
 отсутствие фактической ответственности министров и правительства
перед монархом;
 центральное место правительства в системе государственных органов
и его ответственность перед парламентом.
Рядом специфических черт обладает монархическая форма правления в
странах, которые являются доминионами, входящими в Содружество наций
(Канада, Австралия, Ямайка, Новая Зеландия, Барбадос и др.). Доминионы состоят в отношениях личной унии с Соединенным Королевством Великобритании и Северной Ирландии и собственных монархов не имеют. Английская королева является королевой каждого из доминионов, но в ее отсутствие функ15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ции главы государства в доминионе осуществляет генерал-губернатор, который назначается королевой по представлению правительства доминиона из
числа его жителей.
Республика – форма правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональным
представительным учреждением, а потому верховная власть является срочной
и юридически ответственной.
В зарубежных странах существуют два основных вида республиканских
форм правления – президентская и парламентарная республика.
Президентская республика – форма правления, которая характеризуется
соединением в руках президента полномочий главы государства и главы правительства. Теоретически она строится по принципу жесткого разделения властей.
Отличительные особенности:
 отсутствие должности премьер-министра;
 внепарламентский метод избрания президента;
 внепарламентский метод формирования правительства;
 отсутствие института парламентской ответственности;
 отсутствие у президента права роспуска парламента.
Судебная власть контролирует конституционность и парламента, и президента, обеспечивая тем самым соблюдение правопорядка как законодательной, так и исполнительной властью.
Президентские республики распространены в Латинской Америке. Эта
форма правления встречается также в некоторых странах Азии и Африки.
Правда, подчас в этих странах власть главы государства на деле выходит за
конституционные рамки, и, в частности, латиноамериканские президентские
республики характеризовались исследователями как суперпрезидентские. В
последние 10–15 лет, однако, ситуация во многих из этих стран стала меняться
и приближаться к конституционному эталону.
Парламентарная республика характеризуется провозглашением принципа верховенства парламента, перед которым правительство несет политическую ответственность за свою деятельность.
Отличительные особенности:
 наличие должности премьер-министра;
 парламентский метод избрания главы государства;
 парламентский метод формирования правительства из числа лидеров
партии, располагающей большинством в нижней палате;
 политическая ответственность правительства перед парламентом.
Обширные полномочия, которыми порой конституция, наделяет президента парламентарной республики, осуществляются, как правило, правительством, которое в лице своего главы или министра контрассигнует акты президента. Для парламентарной республики в значительной степени характерен
разрыв между юридическим и фактическим положением всех высших органов
государственной власти.
16
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Чисто парламентарных республик не так уж много. К ним можно отнести Италию, Германию, Австрию, Швейцарию, Финляндию, Исландию, Израиль, Ливан, Турцию, Венгрию, Индию, Чехию, Словакию, Эстонию и некоторые другие.
Смешанная (полупрезидентская) республика сочетает в себе признаки и
президентской, и парламентарной республики. Но сочетание это бывает различным.
Например, по Конституции Французской Республики 1958 г. Президент
избирается гражданами и руководит правительством, что характерно для президентской республики. В то же время, назначаемое им правительство должно
пользоваться доверием нижней палаты Парламента – Национального собрания, что характерно для парламентарной республики. Вместе с тем Президент
может распускать Национальное собрание по своему усмотрению, что не характерно ни для той, ни для другой разновидности республиканской формы
правления.
Как показал опыт, эта форма правления эффективна при условии, что
правительство, опирающееся на парламентское большинство, и Президент
придерживаются одной политической ориентации. В противном случае между
Президентом с одной стороны и Премьер-министром и парламентским большинством – с другой может возникнуть конфликт, для разрешения которого не
всегда достаточно конституционных средств.
В целом ряде стран президент избирается гражданами, что характерно
для президентской республики, и имеет ряд полномочий, дающих ему возможность активно вторгаться в политический процесс, однако на практике он
ими не пользуется. Примером могут служить Австрия, Ирландия, Исландия.
Своеобразна форма правления в Швейцарии. Правительство назначается
парламентом и подотчетно ему, однако политическая ответственность правительства перед парламентом конституционно непредусмотрена, и государственный режим, следовательно, дуалистический.
Существуют и такие формы правления, которые сочетают в себе элементы президентской и парламентарной республики (Колумбия по конституции
1991 г.), абсолютной и конституционной монархии (Кувейт), монархии и республики (например, в Малайзии).
В современных условиях есть такие монархи, где глава государства не
пожизненный и не наследственный, а переизбирается через определенный
промежуток времени. Такая система существует в Малайзии и Объединенных
Арабских Эмиратах, своеобразных федеративных выборных монархиях. В
каждом из этих государств глава государства переизбирается раз в 5 лет. Это
сближает главу государства – монарха с президентом, а монархическую форму
правления с республиканской. Однако оба государства остаются монархиями,
ибо главой государства не может быть избран любой гражданин, удовлетворяющий избирательным квалификациям и требованиям для президента, а
только один из "местных монархов" – правителей составных частей федера17
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ции.
В Малайзии 9 из 13 субъектов федерации возглавляются наследственными султанами (управление в четырех других организовано иначе), и только
эти 9 образуют Совет правителей, который раз в 5 лет избирает главу государства. Совет правителей не обладает властными полномочиями, власть монарха
тоже существенно ограничена (особенно после конституционной реформы
1983–1984 гг.). Малайзия – парламентарная монархия.
Иначе обстоит дело в ОАЭ. Высший совет семи эмиров - субъектов федерации обладает всей полнотой власти - он принимает законы. Национальное
же собрание, назначенное эмирами (каждый эмир назначает определенное
число членов, установленное Временной конституцией 1971 г., и зависящее от
размеров эмирата), имеет лишь консультативный характер. Высший совет
эмиров избирает главу государства раз в 5 лет. Несмотря на такие выборы, основные полномочия главы государства сосредоточены у Совета эмиров. В
ОАЭ действует по существу коллективный монарх7.
Форма
государственного
устройства
–
это
национальнотерриториальная организация государственной власти, характеризующаяся
принципами взаимосвязи отдельных составных частей государства и их органов власти между собой и государством в целом.
Форма государственного устройства показывает:
 из каких частей состоит внутренняя структура государства;
 каково правовое положение этих частей, и каковы взаимоотношения
этих органов;
 как строятся взаимоотношения между центральными и местными государственными органами;
 в какой государственной форме выражаются интересы каждой нации,
проживающей на этой территории.
По форме государственного устройства государство может быть унитарным (простым) и федеративным (сложным).
Унитарная форма государственного устройства является преобладающей (Великобритания, Франция, Италия, Швеция, Норвегия, Финляндия, Греция, Испания, Нидерланды, Португалия, подавляющее большинство стран Латинской Америки и Африки, Лаос, Таиланд, Япония и ряд других стран).
Основные признаки:
 единая конституция, нормы которой применяются на всей территории
страны без каких-либо изъятий и ограничений;
 единая система высших органов государственной власти;
 единое гражданство;
 единая система права;
 единая судебная система;
 территория унитарного государства подразделяется на административно-территориальные единицы, которые не могут обладать какой-либо по7
См.: Чиркин В.Е. Государственное управление. М. 2002
18
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
литической самостоятельностью.
Присущая унитарным государствам централизация может проявляться в
разных формах и в разной степени. Различия в степени и формах контроля со
стороны центральной администрации над местными органами самоуправления
дают определенные основания для деления унитарных государств на централизованные (Франция, Турция, Япония) и децентрализованные (Великобритания, Новая Зеландия). В настоящее время существует несколько унитарных
государств, которые характеризуются наличием административной автономии
для некоторых структурных подразделений территории (Шотландия и Северная Ирландия в Великобритании, области Италии, Аландские острова в Финляндии и др.).
Федеративная форма государственного устройства в отличие от унитарной сложна и многолика и в каждом конкретном случае обладает уникальными специфическими особенностями. Федерация является достаточно распространенной формой государственного устройства (США, Канада, Республика Аргентина, Бразилия, Республика Венесуэла, Мексиканские Соединенные Штаты, ФРГ, Австрия, Индия, Федерация Малайзия и др.)
Федерация – сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридической и определенной политической самостоятельностью.
Характерные признаки:
 территория федеративного государства в политико-административном отношении не представляет собой единого целого и состоит из территорий субъектов федерации;
 субъект федерации, как правило, наделяется учредительной властью
(имеет право принятия собственной конституции);
 субъекты федерации наделяются в пределах установленной для них
компетенции правом издания законодательных актов;
 субъект федерации может иметь свою собственную правовую и судебную систему;
 наличие двойного гражданства (союза и соответствующего государственного образования);
 двухпалатная структура союзного парламента (бикамерализм).
Федеративная форма в молодых государствах отличается высокой степенью централизации.
Важное значение, наконец имеет разграничение государств по действующему в них политическому режиму.
Политический режим – (от лат. regimen – управление) представляет
собой форму государствоосуществления, которая определяет баланс разделения власти, политики, государственной службы, реальное участие каждого из
субъектов этого процесса отношений как самостоятельную прерогативу и как
зависимость от других субъектов; это характеристика способов, методов,
средств осуществления государственной власти, ее реального распределения и
взаимодействия с населением, различными институтами гражданского обще19
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ства. Можно сказать, что это политический климат в стране, показатель того,
как живется гражданину в его государстве8.
Условно выделяют три типа политических режимов – демократический, авторитарный и тоталитарный. Главный критерий такого деления –
наличие в стране выбора (образа жизни, рода занятий, власти, вида собственности, образовательного учреждения, лечебного заведения и т.д.) и плюрализма (множественности): политического – многопартийность, наличие оппозиции; экономического – существование разных форм собственности, конкуренции; идейного – сосуществования различных идеологий, мировоззрений, религий и т.д.
Демократический режим проявляется в следующих чертах:
 признание и гарантированность на конституционном и законодательном уровне равноправия граждан (независимо от национального, социального, религиозного признаков);
 широкий перечень конституционных прав и свобод личности;
 реальное участие населения в организации государственной власти,
управлении делами государства;
 признание и гарантированность на конституционном и законодательном уровне равенства всех видов собственности, религиозных конфессий,
политических идеологий и про грамм.
Авторитарный режим предполагает:
 ограничение плюрализма политического. Государственная власть сосредоточивается у политической и административной элиты, не контролируется народом, политическая оп позиция (партии, течения) существует, но в условиях давления и запретов;
 государственное управление строго централизовано, обюрокрачено,
осуществляется при преимущественном использовании административной методов воздействия, механизм обратных связей в системе «власть - общество»
блокируется, население не вовлекается в управление делами государства;
 существуют идеологический контроль и прессинг органов власти и
управления на средства массовой информации (CMИ), другие институты политической системы и гражданского общества;
 конституционно-законодательные нормы утверждают экономический плюрализм, развитие различных форм предпринимательства и собственности; однако принцип равных прав и возможностей не гарантирован в реальной жизни.
К авторитарным режимам могут быть отнесены различные гражданские
и военные хунты, олигархические и элитарные системы.
Тоталитарный режим воспроизводит политический, идейный и экономический монополизм.
Его основные черты:
 государственная власть концентрируется у незначительной группы
8
См. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. СПб., 2003 С.23
20
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
лиц и властных структур;
 государственное управление – сверхцентрализовано, государственные должности занимаются не конкурсным отбором, а назначением сверху,
народ отстранен от участия в управлении;
 полное огосударствление общества – этатизм;
 тотальный идеологический контроль; господствует, как правило, одна официальная идеология, одна правящая партия, одна религия;
 допускается террор в отношении собственного населения, режим
страха и подавления.
Известно несколько разновидностей тоталитаризма: фашизм, социализм
периода «культа личности» и др. Впрочем, политические режимы в «чистом
виде», т.е. во всей совокупности своих черт, проявляются нечасто, для их характеристики используются такие варианты в названиях, как:
• демократически-авторитарный;
• либерально-демократический;
• военно-бюрократический;
• военно-авторитарный;
• диктаторский (диктатура – режим, опирающийся на насилие);
• деспотический (режим неограниченной диктатуры одного лица, отсутствие правовых и моральных начал в отношениях власти и общества; крайняя
форма деспотии – тирания).
Важно отметить, что политический режим не имеет прямой зависимости
от форм правления и государственно-территориального устройства. Монархия,
к примеру, не противопоставляет себя демократическому режиму, а республика (Советов, например) допускает тоталитарный режим. Политический режим
зависит, прежде всего, от реального функционирования властных структур и
должностных лиц, степени гласности и открытости в их работе, процедур отбора правящих групп, фактической политической роли различных социальных
групп, состояния законности, особенностей политической и правовой культуры, традиций.
Рассматривая типологию государств, нельзя не упомянуть о советской
форме организации государства. Как ее ни оценивать, это была веха в истории
государственности, которую наука не может игнорировать. Даже неудачный,
провалившийся опыт необходимо знать, чтобы не совершать подобных ошибок. Советская организация государства была тиражирована в разных модификациях, по меньшей мере, в пятнадцати странах и оказала влияние на характер государств во многих развивающихся странах.
Ее суть в законченном виде, ибо начиналась она под идеей народного
самоуправления состояла в единстве государственной власти на основе принципа бюрократического центризма. Этим объясняются как ее успехи, активное первоначальное развитие, поскольку концентрация власти в одних руках
позволяла максимально мобилизовывать ресурсы страны для определенных
целей, так и ее провалы и конечный крах, поскольку та же самая концентрация
власти могла поддерживаться лишь деспотически ми средствами, подавлением
21
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
свободы. А подавление свободы, в свою очередь, сковывало человеческий потенциал, убивало интерес, инициативу и творчество. Возник заколдованный
круг, который был прорван лишь ценой развала производительных сил. Урок,
который никогда не стоит забывать.
В каждом государстве в любой исторический момент его существования
имеет место сочетание различных типовых форм государственной организации. Поэтому необходимо конкретное знание типологических характеристик
государства, которое только и способно давать соответствующие структурные
посылки для понимания сущности государственного управления в данном государстве.
1.2. Основные научные школы о государстве и управлении
Государственное управление – относительно молодая наука – ей немногим более 100 лет. Предмет науки за это время часто менялся. В современном
виде данная наука существует последние 30–40 лет, в России – менее 15 лет.
Определенные подходы к управлению государственным аппаратом возникают вместе с появлением первых государственных образований.
В древнем Китае, Египте, Греции, Риме существовали интересный и самобытный опыт организации государства, понимание его места и роли в регулировании социальных процессов. Однако практически все концепции были
связаны не столько с административным, сколько с политическим управлением, где в центре исследований была деятельность политических институтов.
По существу, первое научное направление в административной науке в
Австрии и Германии в XVII в., где в университетах читали курс «камеральных», или «камералистических», наук. Kameralien в переводе с немецкого
означает «наука государственного управления», а само слово происходит от
позднелатинского camera, так как при абсолютистском режиме в Пруссии,
начиная с ХVПI в., управление обычно осуществлялось в коллегиальной форме. Такая форма управления уравновешивала централизацию власти.
Наиболее известным среди ученых-камералистов является Лоренц фон
Штейн (1815–1890). Выходец из Дании, Штейн преподавал в университете в
Киле. Его основная работа "Die Verwaltungslohre" ("Теория государственного
управления" в 8-ми томах) опубликована в Штутгарте в 1866-1884 гг. Штейн и
его последователи, очевидно, не ограничивались только теорией государственного управления; на основе их предложений были осуществлены важные
преобразования в организации министерств, заменивших коллегиальные
учреждения, в деле набора и подготовки служащих и организации управленческого аппарата. Целью науки государственного управления, согласно Штейну,
является "осуществление принципов социального управления в самом высоком смысле слова".
С конца XIX в. камеральные науки в странах, где они зародились вступили в пору относительного упадка, так как оказались отчасти поглощены по-
22
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
литической наукой в эпоху ее возрождения9.
В конце XVIII в. и почти на всем протяжении XIX столетия появлялось
множество интересных работ, посвященных вопросам управления. Самое
громкое имя этой эпохи – Александр Франсуа Вивьен. Его "Очерки об администрации" (первое издание – 1845 г., второе – 1850 г.) представляют собой
первую серьезную работу в области науки государственного управления, построенную по единому плану и на собственной концептуальной основе. Практические результаты работ Вивьена были особенно плодотворными, несмотря
на политическую нестабильность того времени. Были созданы специализированные министерства, разработаны закон о государственных служащих и процедура их набора, проведена деконцентрация аппарата, открыта в 1848 г.
Школа администрации.
С появлением работ В.Вильсона, Ф.Гуднау, М.Вебера можно говорит о
начале нового этапа в развитии теории административно-государственного
управления как самостоятельного научного направления. В их работах были
высказаны и разработаны две основополагающие идеи научной теории административно-государственного управления: 1) для того чтобы реформировать
аппарат управления, надо его хорошо знать, а следователь но, изучать с научных позиций; 2) аппарат административно-государственного управления должен быть отделен от сферы политики. Хронологические рамки данного этапа
условно можно определить с 80-х гг. XIXв. по 1920 г.
В конце XIX в. немецкий ученый М.Вебер одним из первых выделил
теорию государственного управления как самостоятельную область исследования – разработал концепции государства как главного субъекта: политики и
власти; бюрократии; государственного аппарата.
По мнению Вебера, государство, так же как и политические союзы,
предшествующие ему, – это господство людей над людьми с помощью легитимного насилия как средства. Он выделил 3 вида внутренних причин, в силу
которых одни люди подчиняются другим:
 авторитет "вечно вчерашнего" (исторически сложившиеся нравы,
традиции, господство патриарха или патримониального князя старого типа);
 харизматическое господство (харизма – власть, построенная на личных особо выдающихся качествах человека, например власть демагога, вождя
толпы);
 господство в силу "легальности" (в силу веры в обязательность легального правления и деловой компетентности руководителей).
По Веберу, в своей эволюции государство прошло (или проходит) все 3
типа системы властвования - сначала власть держится на традициях, затем – на
харизме лидеров и в конечном итоге - на признаваемых обществом законах.
Вебер также впервые предложил теорию бюрократии. Он признал бюрократию самым чистым типом легального господства. Бюрократия определяется как тип организации, для которой характерны:
9
См.: Чиркин В.Е. Государственное управление. М. 2002
23
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
 распределение труда;
 специализация;
 четкая управленческая иерархия;
 правила и стандарты;
 единые принципы найма и продвижения по службе, основывающиеся
на компетенции работника.
В Веберовской идее бюрократия была отождествлена с рационализацией, т. е. с упорядочением, систематизацией и измеряемостью общественных
процессов, и в частности управления.
Начиная с 1890 г., изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной
Европы. Исследовательские центры административно-государственной деятельности и институты стали появляться в США и Европе в 20-30-е гг. ХХ в.
Следующий этап в развитии теории административно-государственного
управления продолжался с 1920 по 1950 гг. Особенно больших успехов в эти
годы достигли американцы, что объясняется рядом причин. В отличие от европейских стран, в США высшие учебные заведения уже в тот период пользовались большой свободой в составлении учебных про грамм и выборе преподавателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых стал курс теории административногогосударственного управления, что способствовало развитию и распространению новой науки.
Изучение государственного управления в Великобритании и США началось в конце XIX в. в Лондонской школе, а продол жилось в Оксфордском,
Кембриджском, особенно – Гарвардском и других университетах. Наибольший
вклад внесли американские ученые Э.Баркер, Д.Коул, Г.Ласки, Ч.Маннинг
и др. Профессор В.Вильсон, будущий президент США, провозглашал идею
независимости и несменяемости чиновничьего аппарата. Он говорил о том,
что в ходе президентских выборов смена политического руководства не
должна отражаться на административном аппарате. Он предложил использовать в системе государственного управления наиболее эффективные методы
организации и управления. В настоящее время данная идея В. Вильсона (разделение политики и административного аппарата) стала одной из важнейших
доктрин организации государственного управления Великобритании, США, а
также многих других стран мира.
Революционный вклад в развитие науки государственного управления
внес в 1930-е гг. Дж. М. Кейнс. Ключевая идея Дж.Кейнса состоит в том, что
государство должно активно вмешиваться в процессы развития общества, влиять на развитие экономики. Ученый говорил о недостатках рыночной экономики, вызванных экономическими кризисами и безработицей и предложил антикризисную программу. В 1940–1960-е гг. была создана концепция экономической системы, которая регулировалась бы как рынком, так и государством
(например, путем перераспределения доходов в пользу неимущих слоев населения, налоговой политики, социальных льгот и др.).
24
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Немалый вклад в теорию государственного управления внесли французские исследователи. А.Эсмен в книге "Элементы конституционного права"
проанализировал основные принципы государственного управления во Франции. Другие французские ученые – Л.Дюги, А.Мишель, М.Ориу – выработали институциональный подход к проблемам государственного управления.
Особенностью этих авторов является рассмотрение государственного управления не самого по себе, а лишь в той мере, в которой она помогало изучению
государственно-политических институтов.
Во Франции была разработана теория дирижизма для восстановления
экономики страны после войны, реконструкции и модернизации отраслей производства, создания новых отраслей. Для реализации этой теории был объявлен принцип избирательности политики государства для восстановления и
раз вития наиболее привилегированных отраслей промышленности, таких как
тяжелая промышленность, химия, машиностроение, нефтепереработка. При
этом преследовались цели продвижения французских товаров на мировом
рынке.
В послевоенною эпоху в США и Западной Европе появляются 2 направления науки административного управления:
 "классическая школа";
 "школа человеческих отношений".
Представителями "классической школы" являются Л.Уайт, Ф.Тейлор,
А.Файоль, Д.Муни и др. Они утверждали, что государственное управление
должно ориентироваться на достижение поставленных целей при помощи минимальных затрат с максимальной эффективностью. Для этого они предлагали
специализацию, централизацию, единство распоряжений и др.
Большая заслуга в этом направлении принадлежит французскому ученому А.Файолю, который выдвинул теорию об основных принципах государственного управления. К данным принципам относятся:
 разделение труда;
 иерархичность;
 единоначалие;
 дисциплина;
 ответственность и др.
Несмотря на очевидность указанных принципов, первоначально они использовались преимущественно при управлении корпорациями. Во многом
благодаря трудам Файоля и его единомышленников принципы корпоративного
управления постепенно стали использоваться в административном.
В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе административногосударственного управления, в повышении производительности труда путем
оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность
управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.
25
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Еще одним влиятельным направлением в теории государственного
управления была "школа человеческих отношений". Она возникла в 30-е гг.,
когда психология находилась еще в зачаточном стоянии. Движение за человеческие отношения во многом появилось в ответ на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. Наиболее известными учеными этого направления были
М.Фоллет, А.Маслоу, Э.Мэйо, У.Мэрфи. В своих исследованиях они обратили
внимание на анализ психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации.
Их главные идеи:
 обеспечение стабильности управленческого аппарата;
 создание максимально понятных, простых и легальных стимулов для
поощрения хорошей работы чиновников, их продвижения;
 признание бюрократии как особой уважаемой страты общества;
 целенаправленная специальная подготовка управленческих кадров,
создание системы, которая бы выдвигала лучших;
 изменение имиджа бюрократа в обществе (ученые считали, что в ХХ
в. Бюрократ – это уже не «нахлебник», паразитирующий на труде других прослоек общества, а специалист высочайшего класса, носитель уникальных знаний и жизненного опыта, от эффективности работы которого напрямую зависит благосостояние других граждан). Эти взгляды остаются популярными и в
ХХI в.
Дальнейшие исследования показали, однако, что хорошие отношения
между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности
труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет более важное значение,
чем простая удовлетворенность работой. В рамках движения за человеческие
отношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории административно – государственного управления.
Современный этап в развитии теории административно-государственного управления начался в 50-е гг. и продолжается до сих пор. Наиболее влиятельными направлениями современного периода можно считать поведенческое, системное и ситуационное.
Развитие таких наук, как психология и социология, и совершенствование
методов исследования после второй мировой войны сделали изучение поведения на рабочем месте в большой степени строго научным. Среди наиболее
крупных фигур 50–60-х гг. следует назвать Г.Саймона, В.Томпсона, Д.Истона.
Именно они начали разрабатывать новый подход к государственному администрированию – поведенческий. Оригинальность их работ состоит в том, что
авторы стремились объяснить реальное функционирование административных
служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп.
26
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих
отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Основ ной целью этой школы в самых общих чертах
было повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.
С начала 60-х гг. в государственном администрировании быстро становится популярным системный подход, чему в немалой степени способствовали
работы Д.Истона, Г.Алмонда, Т,Парсонса. Применение теории систем к административно-государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей,
которые неразрывно связаны с внешним миром. Этот подход также помог интегрировать вклад более ранних школ, в разное время доминировавших в теории и практике административно-государственного управления.
Главная идея системного подхода заключается в признании взаимосвязей и взаимозависимости элементов, подсистем и всей системы государственного администрирования с внешней средой, т.е. с обществом в целом. Это дает
возможность рассматривать взаимосвязи в системе административногосударственного управления и между системой и обществом как единое целое. Такой подход означает, что стратегия государственного администрирования не может быть объектом точного прогнозирования и планирования, поскольку общество постоянно развивается и изменяется. Вместе с тем этот подход предполагает акцент на разработке стратегического управления, устанавливающего общие цели и способы поведения административногосударственного управления.
Сегодня системный подход является одним из самых влиятельных
направлений как в теории административно-государственного управления так
и в научном управлении в целом.
Анализ основных переменных, влияющих на функции государственного
администрирования, на эффективность административных структур является
основным достижением ситуационного подхода, ставшего логическим продолжением теории систем. Он возник в начале 70-х гг. и внес важный вклад в
развитие государственного управления, используя возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям. Наиболее известными
теориями, разработанными в русле ситуационного подхода, являются концепция "мягкого мышления" и "организационная кибернетика".
Сторонники
ситуационного
подхода
к
административногосударственному управлению утверждают, что оптимальных структур не существует. Центральной идеей ситуационного подхода является анализ ситуации, т.е, конкретного набора обстоятельств, которые сильно влияют на данную
административную организацию в данное конкретное время. Поскольку в центре внимания постоянно оказывается новая ситуация, в рамках этого подхода
особое значение приобретает "ситуационное мышление". Используя этот подход, руководители могут лучше понять, какие приемы будут в большей степе-
27
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ни способствовать достижению целей организации в конкретной ситуации10.
Огромную роль в популяризации и распространении науки административно-государственного управления играет Организация Объединенных
Наций. С 1967 г. под эгидой ООН регулярно проводятся международные совещания экспертов по проблемам административно-государственной деятельности.
Сегодня можно говорить о том, что теория государственного управления
имеет международное признание и официальный статус самостоятельной
научной дисциплины.
К сожалению, в России наука государственного управления получила
официальное признание совсем недавно. В период господства марксистсколенинской идеологии государственное управление рассматривалось с точки
зрения «руководящей и направляющей роли партии». Из компетенции государственной администрации были исключены важнейшие элементы, как целеполагание, принятие решений, разработка и оценка программ и планов общественного развития. Задачи государственного администрирования по существу
сводились к тому, чтобы обеспечить реализацию партийных решений, принятых помимо государственных структур. Государственное администрирование
охватывало только исполнительскую и распорядительскую деятельность; его
смысл сводился к четкой формуле "команда – исполнение". Критические замечания, альтернативные решения, любые творческие моменты в деятельности
государственной администрации не допускались.
Именно поэтому в годы господства партийной номенклатуры наука государственного управления была попросту не нужна. Она рассматривалась как
"буржуазная", заведомо ложная.
Поэтому так важно сегодня исследовать и обобщить опыт развития
науки в области государственного администрирования. Существует международный понятийный аппарат, материалы экспертов ООН по организации государственной деятельности, которыми можно и нужно воспользоваться.
Зарубежные модели местного самоуправления
Ретроспективный анализ моделей местного самоуправления показывает,
что развитые зарубежные страны чаще всего использовали, a во многом и сейчас используют, три основные модели:
 английскую (англосаксонскую);
 французскую (континентальную);
 советскую.
Использование англосаксонской модели уходит корнями в более, чем
двухсотлетнюю историю колонизации Великобританией североамериканской
территории (США, Канада), а также Австралии, Новой Зеландии и ряда других
стран. Здесь местные представительные органы действуют автономно и формально не подчинены вышестоящим. Контроль за деятельностью местных ор10
См. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. СПб., 2003
28
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ганов существует, однако он осуществляется через суды, отдельные министерства и ведомства. Так в Великобритании периодически с изменением периодов
правления различных партий (лейбористы, консерваторы) изменяются и ограничения органов местного самоуправления (особенно это касается экономической деятельности). В США вмешательство органов государственной власти в
вопросы местного самоуправления полностью отсутствует на протяжении более чем 130 лет, а права и обязанности местного самоуправления гарантируются конституционными актами отдельных штатов.
Континентальная (французская) модель местного самоуправления
появилась впервые во Франции. Большинство франкофонных государств
(Италия, Швеция, Нидерланды и другие) придерживаются этой модели.
При этой модели самоуправления широкие права местных органов власти сочетаются с подчинением в отдельных сферах управления вышестоящим
органам управления. До реформы начала восьмидесятых годов ХХ века решения муниципальных органов периодически имели силу после утверждения
префектом, представлявшим интересы государства. После реформы такая зависимость местного самоуправления от государства сократилась.
В отдельных государствах действует так называемая гибридная модель
самоуправления, в которой реализуются англосаксонская и французская модели (Германия, Австрия, Япония). При такой форме само управления общины
и их союзы имеют широкие права на самоуправление, однако осуществляют
они их под правовым контролем вышестоящих (например, земельных) органов
управления.
Не без успеха функционирует советская модель организации местной
власти в Китае, Корейской Народно-Демократической Республике, Вьетнаме и
на Кубе. К сожалению, вместе с отказом от советской системы утеряны положительные стороны советского опыта в странах Восточной Европы.
В целом общественная система управления в зарубежных странах всегда
находилась под сильным влиянием факторов их исторического развития.
1.3. Государственная власть и государственное управление:
соотношение и механизм взаимодействия
Государственное управление становится возможным благодаря существованию государственной власти. Государетвенная власть является органом
легитимного принуждения в интересах большинства населения при условии
соблюдения государственного интереса. Распространяется государственная
власть на объекты, находящиеся как на территории самого государства, так и
за его пределами, если этого требуют государственные интересы. Главным
признаком государственной власти является ее целостность, неделимость и
суверенность.
При анализе многочисленных трактовок можно отметить 2 методологических подхода:
29
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. попытка представить власть как самостоятельную сущность данную
человеку природой, Богом, т.е. она либо есть, либо ее нет;
2. попытка объяснить природу власти через дихотомию: «субъект- объект», т.е. как систему социальных отношений, ассиметричную по своей природе, где один из участников - носитель власти имеет возможность влиять на
другого – объект власти.
Власть – это способность, возможность, воздействия на людей с помощью политики государства.
Осмысливая природу публичной власти необходимо рассмотреть две
взаимосвязанные стороны вопроса:
 источник власти;
 ресурсы власти.
Источником власти является авторитет, престиж, харизма, т.е исключительные личностные качества правителя, вождя.
Ресурсы власти – это совокупность методов, следствия, использование
которых обеспечивает, поддерживает, и реализуют власть (принуждение,
насилие, убеждения, страх, традиции).
Следует иметь в виду, что демократичное правовое государство несовместимо с использованием принуждения, насилия. Политическая власть реально кончается там, где начинается насилие.
Во власти государственной и политической существует следующее соотношение понятий (рис. 3.1).
Субъект
Субъект власти–
власти–
это
это государство
государство
и
и его
его институты,
институты,
партии, политические
элиты,
ческие
элиты,
лидеры
лидеры
Ресурсы
Ресурсы влавласти– принужсти–
принуждение,
дение, страх
страх
ВЛАСТЬ
ВЛАСТЬ
Объективная
власть– индивиды,
социальные грады,
классы, масса
Источник
власти– харизм, интерес
Функции власти
– это руководство, организация, управление,
координация,
мобилизация,
господство
Рис. 3.1. Элементы власти
30
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Кроме того, государственная власть обладает, присущими только ей
признаками:
 официальный характер, регламентируемый Конституцией, законами;
 структурированность аппарата власти, т.е. наличие специально созданных и взаимодействующих институтов власти;
 общеобязательный характер ее решения;
 наличие права на легитимное принуждение и использование спецслужб;
 возможность отменять постановления и решения негосударственных
политических организаций;
 обладание рядом исключительных прав, например, законного изъятия
части доходов граждан и организаций посредством налогообложения.
Государственная власть, будучи по своей сущности социальной, публичной, прошла вместе с обществом сложный путь развития, принимая различные формы.
Власть и ее разновидности:
 личная (персональная) власть (например, в семье или в отношениях
господина и слуги);
 корпоративная власть (власть общественной организации, распространяющуюся только на ее членов, добровольно в нее вступивших);
 социально-общественная – власть, которая устанавливается в обществе;
 публичная власть (тесно связанная с общественной властью).
В систему публичной власти входят государственная и муниципальная
власть, власть субъектов РФ, государственная власть автономных образований.
Важно подчеркнуть, что государственная власть и органы (институты)
государственной власти – не одно и то же, не синонимы. Органы власти и
должностные лица пользуются (не владеют) определенной суммой власти,
пуская ее в обращение.
Итак, государственная власть – это:
1) право, возможность и способность государства (через государственные органы и должностных лиц) оказывать воздействие на судьбы, отношения
и деятельность людей с помощью различных средств и методов;
2) система соответствующих институтов и государственных органов,
принимающих властные решения;
З) лица, облеченные соответствующими властными полномочиями.
Существует множество классификаций государственной власти с точки
зрения ее характера, пределов действия, задач и методов осуществления, системы органов и т.д11.
По социальному характеру различают власть народа и власть определен11
См. Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2003. С. 150
31
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ного социального класса, слоя (например, диктатура пролетариата в прежних
государствах тоталитарного социализма).
Различают демократическую и недемократическую (авторитарную, тоталитарную, личную и др.) государственную власть.
Авторитарную государственную власть обычно связывают с нарушением прав человека, применением насилия, с господствующим положением исполнитель ной власти, когда парламент и суды играют второстепенную роль.
Тоталитарная власть помимо этих признаков характеризуется закреплением в конституции руководящей роли одной определенной партии (обычно
устанавливается однопартийность), парламент и суды пре вращаются в декоративные институты, создаются слитные партийно-государственные структуры. В условиях тоталитаризма обычно складывается личная власть (власть
фюрера в фашистской Германии, дуче – в Италии, каудильо – в Испании и
т.д.). Демократическая государственная власть выражает интересы большинства населения и осуществляется в соответствии с принципами разделения
властей, уважения прав человека, признания местного самоуправления, правового государства и др.
Закон, иные нормативные правовые акты, издаваемые государственной
властью, правила, обычаи, складывающиеся в обществе и санкционируемые
ею, легализуют (от лат. «lеx» – закон), т.е. делают законными или, напротив,
нелегальными, те или иные отношения в обществе, допуская или запрещая их.
В свою очередь, сама государственная власть тоже нуждается в легализации.
Легализация государственной власти – это юридическое провозглашение и закрепление правомерности ее возникновения (установления), организации и деятельности. Во-первых, законным должно быть ее происхождение.
Узурпация, захват государственной власти, ее присвоение незаконны. Это
устанавливают многие новейшие конституции постсоциалистических стран, в
том числе Конституция РФ. Во- вторых, законной должна быть организация
власти. В современном государстве она не может осуществляться без непосредственного участия народа (выборов, референдума и др.), без представительных органов, парламентов и т.д., когда страной правит военная хунта и
действуют чрезвычайные суды. В-третьих, законной должна быть сфера полномочий государственной власти, круг отношений, который государственная
власть вправе и может регулировать. Ее вмешательство не безгранично, она не
вправе ограничивать частную жизнь граждан, что бывает (например, в 1995 г.
в Мьянме - прежняя Бирма – женщинам было запрещено носить юбки с разрезом; в Малави мужчинам запрещалось носить длинные волосы, в Заире (Демократическая Республика Конго) – давать иностранные имена детям, в Иране –
носить галстуки, в Турции – головные уборы определенного рода и т.д.). На
конец, законными должны быть формы и методы деятельности государственной власти. Они должны основываться на праве и на обще человеческих ценностях. Массовый террор, депортация целых народов, как это имело место в
СССР, преследование инакомыслящих и т.д. лишают государственную власть
подлинной легальности.
32
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В обычных условиях легализация государственной власти осуществляется, прежде всего, конституциями. Они могут быть приняты на референдуме,
как, например, и России в 1993 г. Легализация может осуществляться путем
принятия конституции Учредительным собранием или парламентом (Конституция Украины 1996 г.). В Саудовской Аравии (1992), султанате Оман (1996)
применялся способ октроирования (дарования) конституции монархом.
Легализация органов государственной власти, порядка их создания, деятельности осуществляются также иными правовыми актами: законами, указами президента (например, указами Президента РФ утверждены положения о
Министерстве внутренних дел, Министерстве юстиции и т.д.), постановлениями правительства (на пример, Правительства Франции об утверждении избранных муниципальными советами мэров городов в качестве представителей
государственной власти в своих общинах – коммунах), постановлениями конституционного суда и других органов конституционного контроля (например,
постановление Конституционного Суда Кыргызстана 1999 г. о возможности
избрания Президента республики на третий срок) и т.д. Конституции и иные
правовые акты закрепляют основы общественного и государственного строя,
порядок создания и систему органов государства, методы осуществления государственной власти.
В условиях государственных и военных переворотов, революционных
событий новая власть, ее чрезвычайные органы, стремясь создать легальные
основы своей деятельности, принимают временные акты. Узаконение государственной власти, обоснование властных полномочий, права управлять государством коренится в юридических актах и может, следовательно, при определенных условиях являться только внешней легализацией, юридически закрепляющей антинародную, антидемократическую, даже террористическую государственную власть. Таковы были правовые акты гитлеровской Германии,
провозглашавшие безраздельную власть фюрера, бразильской хунты, Поэтому, определяя легальность или нелегальность государственной власти, необходимо учитывать не только внешние признаки (например, принятие конституции референдумом), но и то, насколько правовые акты, легализующие государственную власть, ее органы, соответствуют общечеловеческим ценностям и
принципам права, в том числе международного.
Нарушение принципа легальности (правовых норм) предполагает юридическую ответственность государственных органов и должностных лиц – политическую (отставка правительства, импичмент президента), уголовную
(предание суду за незаконное использование государственной власти при исполнении служебных обязанностей), гражданскую (возмещение ущерба, причиненного государству, юридическим и физическим лицам при незаконном
использовании государственной власти)12.
12
См.: Чиркин В.Е. Государственное управление. М. 2002 С.46
33
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Государственный орган – это организационно и структурно обособленная часть государственного механизма, наделенная концепцией, правовыми и материально-финансовыми ресурсами для осуществления функций и задач государственной власти.
Государственный орган обладает рядом признаков:
 государственно-властные полномочия, выражаются в том, что государственный орган в рамках своей компетенции принимает решения и обеспечивает их исполнение, формулирует предписания обязательные для всех граждан, должностных лиц, организаций и учреждений на которых распространяется его власть;
 государственный орган отличается от государственной организации
тем, что он учреждается в определенном порядке, который закреплен в конституции, законах;
 государственный орган обладает определенной компетенцией, т.е. совокупностью полномочий и обязанностей, которые связаны с предметом его
ведения;
 государственный орган действует, применяя определенные формы и
методы в особой установленной государственной сфере деятельности;
 государственные органы – это организованный коллектив профессиональных работников, поэтому деятельность государственных органов определяется не только нормативно-правовой деятельностью, но и нормой профессиональной этике.
Сущность государственного органа, его характер можно рассматривать в нескольких аспектах:
 функциональный, т.е. с точки зрения целей и задач стоящих перед
государством и государственными органами, путей и средств их реализации;
 социологический, т.е. государственный орган выступает как характеристика коллектива, наделенная особенностями;
 морально-психологическими;
 сплоченностью;
 организованностью;
 правовой аспект государственных органов выражается в компетенции, статусе и полномочиях государственных органов;
 организационный аспект государственный орган можно рассматривать, как субъект и объект управления.
Виды государственных органов:
1. На основе разделения властей:
 законодательная;
 исполнительная;
 судебная.
2. По принадлежности государственных территориальных образований:
 федеральные;
 субъектов федерации;
 местные.
34
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3. По организационно-правовым формам:
 министерство;
 правительство;
 суды;
 мэрии;
 администрации;
 различные законодательные органы;
 комитеты;
 ведомства.
4. По характеру компетенции:
 органы общей компетенции (правительства, мэрия, администрации);
 органы отраслевой компетенции (министерства);
 органы межотраслевой компетенции (государственные комитеты);
 органы внутриотраслевой компетенции (территориальные органы и
ведомства).
5. По объему полномочий:
 распорядительное;
 консультативные.
6. По характеру управления и порядку разрешения, подведомственных
спорах:
 коллегиальные (правительства, государственный комитет);
 единоначальные (администрации, министерства).
7. По порядку образования:
 органы, образуемые вышестоящими органами, избираемые органы;
 избираемо - представительные орган.
8. по характеру аппаратной деятельности:
 гражданские;
 военизированные.
По своей структуре государственные органы весьма различны: они состоят из коллектива лиц, но есть государственные органы в государственном
аппарате, которые состоят из одного лица, например, Президент или Генеральный Прокурор.
Структура государственного органа зависит от характера и компетенции
государственного органа и строится сверху вниз.
Основные требования к структуре:
 экономичность;
 управляемость;
 иерархичность;
 динамичность.
Структура государственного органа строится по такому же принципу,
как и структуры любой организации, т.е. возможны все виды организационных
структур:
35
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
 линейные;
 линейно-штабные;
 линейно-функциональные;
 программно-целевые13.
Принципы – это правила, нормы, отражающие наиболее существенные
стороны организации деятельности.
Основными принципами формирования системы гoсударственного
управления являются:
 принцип разделения властей;
 принцип комплементарности;
 принцип субсидиарности;
 принцип суверенности;
 принцип демократизма;
 принцип гомогенности.
Принцип разделения властей, введенный в 1748 г. французским энциклопедистом Монтескье (1698–1755), предполагает разделение единоличной
государственной власти на три сферы законодательную, исполнительную и
судебную, что должно служить условием эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата.
Итак, современное содержание разделения властей, включает:
 Четкое распределение функций, предметов ведения и полномочий органов государственной власти – законодательной, исполнительной, судебной,
их структурных подразделений должностных лиц, регулируемое законами,
указами, постановлениями, положениями и другими правовыми актами.
 Независимость и самостоятельность в оперативной деятельности
каждой ветви власти, каждого органа и должностного лица в границах права и
компетенции.
 Обеспечение в системе государственной власти механизма взаимного
уравновешивания всех ветвей власти и контроля, сдерживания.
 Гарантированное конституцией, законами,
административноправовыми актами реальное вовлечение общественных объединений, организаций в процесс принятия политико-управленческих решений и их реализации.
 Социальный (общественно-гражданский) контроль за всеми ветвями
власти, обеспеченный правовыми и организационно-структурными механизмами.
Принцип комплементарности характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти. Принцип нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления по различным территориальным уровням.
Принцип субсидиарности определяет процедуру распределения и перераспределения полномочий между уттравленческими уровнями государственной власти. Действие принципа определяет устойчивую последовательность
13
См. Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2003
36
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
исполнения властных полномочий управленческими органами и порядок распределения ответственности этих орга нов перед населением.
Принцип суверенности предполагает наличие фактической независимости как сущностного признака государства. Государственный суверенитет
означает еверховенство и независимость власти, суверенитет предполагает
набор специальных институтов, обеспечивающих данному государству статус
самостоятельного субъекта международных отношений.
Принцип демократизма нацеливает на необходимость активного участия городского населених в принятии решений государственного и муниципального значения: избрании государственных и муници цальных органов власти, разработке программ территориального раз вития, базирующихся на овладенин механизмами вовлечения общественности в текущие дела региона либо
муниципалитета, выделение зон полномочий за организованными на территориях общественными объединениями.
Принцип гомогенности отображает преимущество федерального права
перед региональным. Сущность принципа гомогенности проявляется в соответствии и соподчиненности регионального законодательства федеральному,
чем обеспечивается единство государства и всеобщая подчиненность всех институтов власти его Основному закону14.
Конституция РФ принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993г.
закрепляет следующие основополагающие принципы государственной власти
и управления.
• Республиканскую форму правления – государство может быть только
республикой, исключено учреждение должности монарха и монархического
правления как в России в целом, так и в ее отдельных частях;
• Принадлежность власти народу, признание народа единственным
источником власти (это значит, что ни один человек, ни одна партия не может присвоить власть, провозгласить себя источником власти);
• осуществление власти народом непосредственно или через органы
государственной власти:
 народ может осуществлять свою власть или путем голосования (на выборах, референдуме), или через своих представителей в выборных или назначаемых органах власти;
 власть может осуществляться только через официально установленные
органы власти – ее нельзя осуществлять через какие-либо органы, учрежденные неправовым путем (на пример, через самопровозглашенный реввоенсовет
или ка кой-либо личностью от собственного имени;
 разделение государственной власти на 3 ветви – законодательную,
исполнительную и судебную (это значит, что власть нельзя концентрировать
в одних руках – невозможно, чтобы один и тот же орган принимал законы, исполнял их и судил (что было принято в средние века);
 разграничение полномочий между федеральными органами государ14
См. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. СПб., 2003 С. 14
37
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ственной власти и органами государственной власти субьектов РФ.
 самостоятельность местного самоуправления. Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти:
 право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные
и коллективные жалобы в органы государственной власти и местного самоуправления;
 право граждан обжаловать в суд решения и действия органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц.
РАЗДЕЛ 2. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
2.1. Президентская власть и Президент РФ
Президент Российской Федерации Владимир Владимирович ПУТИН
Избран 26 марта 2000 на срок 4 года. Вступил в должность 7 мая 2000
(до этого - и.о. Президента с 31 декабря 1999)
ПРИСЯГА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
"Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно
служить народу" 15.
Институт Президента как форма государственной власти функционирует
длительный исторический период - более 200 лет. В разных странах процесс
избрания президента, его полномочия и взаимоотношения с другими органами, а также сроки президентства различные и зависят от политических традиций и соотношения сил между президентом и другими ветвями власти.
Родиной института президента стали США. Первый президент –
Джордж Вашингтон (1788–1797), с его именем связано становление независимой республики. Известно, что Вашингтон отверг предложение стать монархом. Свою позицию аргументировал тем, что все антиамериканские акции
Лондона были от имени короля, что английский король царствует, но не правит, а президент должен управлять страной16.
Институт президента за свою историю явно эволюционировал в направлении усиления его роли в жизни страны, но не плавным процессом, а со взлетами и падениями, рывками и застоем, испытывая зависимость от реального
соотношения сил, в стране, экономической конъюнктуры, международного
15
16
Конституция Российской Федерации М.: 1993г.
См. Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2003
38
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
положения, немаловажного личностного фактора.
Президент – глава государства, должностное лицо (в отличие от монарха), избираемое гражданами либо парламентом (или избирательной коллегией
с участием парламента) на установленный в конституции срок (обычно от 4 до
7 лет).
Участие президента в осуществлении реальной власти зависит также от
избранной в стране формы правления.
Роль президента в парламентских республиках ограничена функциями
главы государства, сводится к согласованию действий трех ветвей власти. Так,
в Италии, в соответствии со ст.87 Конституции, президент республики является главой государства и представляет национальное единство. Согласно полномочиям президент Италии:
 может направлять палатам послания;
 назначает выборы новых палат и определяет день первого заседания;
 санкционирует представление палатам правительственных законопроектов;
 промульгирует законы, издает декреты, имеющие силу закона, и постановления;
 назначает народный референдум в случаях, предусмотренных конституцией;
 назначает в случаях, указанных законом, должностных лиц государства;
 аккредитует и принимает дипломатических представителей, ратифицирует международные договоры, в соответствующих случаях - с предварительного разрешения палат;
 является командующим вооруженными силами, председательствует в
созданном согласно закону верховном совете обороны, объявляет, по разрешению палат, состояние войны;
 председательствует в высшем совете магистратуры;
 может даровать помилование и смягчать наказания;
 может, заслушав председателей палат, распустить обе палаты или одну из них (кроме как в последние шесть месяцев своих полномочий).
Обладая формально значительными полномочиями, роль главы государства в повседневной управленческой практике является по существу номинальной, ибо, как отмечается в ст. 89 Конституции Италии: «Никакой акт Президента республики не контрассигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны.
Акты, имеющие силу закона, и другие указанные в законе акты контрассигнуются также председателем совета министров».
Аналогичная норма имеется и в основном законе ФРГ: действительных
приказаний и распоряжений федерального президента необходима их
контрасигнатура федеральным министром» (ст. 58).
В руках президента президентской республики сосредоточена значи-
39
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тельная повседневная власть, он – глава государства и глава исполнительной
власти, ключевая фигура в государственном механизме управления. Так, исполнительная власть в США в соответствии со ст. II конституции США осуществляется президентом США. В своей деятельности он не подотчетен никаким органам. Должности премьер-министра в США не существует, кабинет
состоит из министров, которые назначаются и освобождаются от должности
президентом. Министры в своей деятельности целиком подотчетны главе государства.
Президент принимает непосредственное участие в законодательном
процессе, подписывая или отклоняя все билли, принятые конгрессом. Используя свое право предоставлять конгрессу различного рода информацию, президент формулирует в своих посланиях конкретные законодательные предложения. Важная функция президента - нормирование и проведение кадровой политики. Он назначает на различного рода должности «по совету и с согласия»
сената. Обширны его полномочия во внешней политике: назначает и отзывает
послов и других полномочных представителей, заключает международные договоры, исполнительные соглашения.
Близкий к этому конституционно-правовой статус имеют президенты
латиноамериканских стран с президентской формой правления.
Смешанная форма правления изначально предполагает цель сбалансирования власти, распределения полномочий между тремя ветвями таким образом, чтобы обеспечить и их взаимодействие, и их взаимный контроль, механизм сдержек. Наибольшую сбалансированность полномочий предусматривает, очевидно, конституция Французской республики.
Президент Франции во взаимодействии с парламентом реализует полномочия: промульгирует, законы и может потребовать от парламента нового обсуждения закона или некоторых его статей; может передать на референдум
любой законопроект. Он может объявить о роспуске национального собрания,
однако, лишь после консультации с премьер-министром и председателями палат.
Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.
В установленном Конституцией РФ порядке Президент принимает меры
по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности,
обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов
государственной власти. Президент в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Президент РФ как глава государства представляет
Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Президент РФ издает указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью.
40
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Конституционный Суд дает формулировке "гарант Конституции" довольно широкое толкование, признавая, в частности, за Президентом право издавать указы по вопросам, требующим законодательного решения, на период
до принятия соответствующих законов17.
ИСТОРИЯ ДОЛЖНОСТИ
До 25 декабря 1991 года – Президент Российской Советской Федеративной Социалистической Республики
С 25 декабря 1991 - Президент Российской Федерации
Решение о введении поста всенародно избираемого Президента РСФСР
принято на референдуме РСФСР 17 марта 1991. 24 мая 1991 года Съезд народных депутатов внес соответствующие изменения в Конституцию РСФСР.
Выборы проведены 12 июня 1991, Президентом в первом же туре был
избран Борис Николаевич ЕЛЬЦИН. 10 июля 1991 года он принес присягу и
вступил в должность на пятилетний срок.
21 сентября 1993 года Президент Ельцин издал указ № 1400 о роспуске
Съезда народных депутатов, после чего Верховный Совет на основании заключения Конституционного Суда признал его полномочия прекратившимися.
22 сентября к присяге в качестве исполняющего обязанности Президента приведен вице-президент Александр Владимирович РУЦКОЙ. 4 октября 1993
кризис был разрешен силовым путем в пользу Ельцина: А.В.Руцкой оказался в
тюрьме. После выхода на свободу по амнистии 26 февраля 1994 года А.Руцкой
не предпринимал никаких шагов, направленных на восстановление в должности и.о.Президента или вице-президента.
Новая Конституция, принятая на референдуме 12 декабря 1993 года,
установила срок полномочий Президента в четыре года, но в переходных ее
положениях было указано, что действующий Президент Российской Федерации остается в должности до конца срока, на который был избран.
16 июня 1996 года прошли вторые президентские выборы. 3 июля 1996
года во втором туре Президентом на второй срок был избран Б.Н.Ельцин. Он
вступил в должность 9 августа 1996 года. Второй срок полномочий Ельцина
должен был закончиться 3 июля 2000 года, а следующие выборы должны были
пройти в первое воскресенье по истечении этого срока - 9 июля 2000 года.
31 декабря 1999 в 12.00 дня Президент Б.Н.Ельцин ушел в отставку. В
должность исполняющего обязанности Президента РФ вступил Председатель
Правительства РФ Владимир Владимирович ПУТИН.
Внеочередные президентские выборы прошли 26 марта 2000 года.
В.В.Путин избран Президентом РФ на срок 4 года. 7 мая 2000 он вступил в
должность Президента.
17
См. Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2003
41
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Очередные президентские выборы должны пройти 7 марта 2004 года.
Датой вступления Президента в должность отныне всегда будет 7 мая (если не
будет досрочных выборов).
Президент Российской Федерации назначает:
 Председателя Правительства РФ (с согласия Государственной Думы);
 заместителей Председателя Правительства;
 федеральных министров (по предложению Председателя Правительства).
Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства; принимает решение об отставке Правительства.
Кроме того, Президент Российской Федерации назначает:
– полномочных представителей Президента Российской Федерации;
– высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации;
– дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (после консультаций с комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания);
– судей федеральных судов (кроме Конституционного, Верховного и
Высшего арбитражного).
Формирует:
– Администрацию Президента Российской Федерации;
– Совет Безопасности Российской Федерации (и возглавляет его).
Представляет кандидатуры:
– Государственной Думе – на должность Председателя Центрального
банка Российской Федерации;
Совету Федерации – на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, а также Генерального прокурора
Российской Федерации.
А также:
– утверждает военную доктрину Российской Федерации;
– вносит законопроекты в Государственную Думу; подписывает и обнародует федеральные законы;
– назначает выборы Государственной Думы; распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской
Федерации;
– назначает референдум;
– является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами
Российской Федерации;
– вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее
местностях военное или чрезвычайное положение;
42
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
– решает вопросы гражданства, предоставления политического убежища; награждения; присвоения почетных званий и высших воинских званий;
помилования18.
Статус и полномочия Президента Российской Федерации обозначены в
главе 4 Конституции РФ.
При новой конституции были приняты два федеральных закона:
Федеральный закон "О выборах Президента РФ" № 76-фз от 17 мая 1995;
заменен одноименным законом №228-фз от 31 декабря 1999
Федеральный закон "О гарантиях Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий и членам его семьи" № 12-фз от 12 февраля 2001
Проект Федерального закона "О порядке вступления в должность Президента Российской Федерации" рассматривался во время выборов 1996 года,
был отклонен в первой редакции – Президентом, а во второй - Советом Федерации, вернулся в Думу на доработку.
Проект Федерального закона "Об обеспечении непрерывного исполнения полномочий Президента", устанавливающий механизм досрочного прекращения полномочий Президента в случаях, предусмотренный Конституцией, принят Думой в первом чтении, но получил негативное заключение со стороны Президента, который считает его неконституционным.
Что касается закона "О Президенте", Конституция не предусматривает
впрямую существование такого единого акта, но многие депутаты Думы считают возможным разработку такого закона. Один из проектов подготовлен депутатом Думы второго созыва (1995–1999) Ю.М.Нестеровым (Яблоко).
Порядок осуществления Президентом некоторых его полномочий подробнее расписан в следующих федеральных законах:
Закон РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 года (с изменениями от 25
декабря 1992);
Федеральный закон "О внешней разведке" от 10 января 1996 (ранее – Закон РФ "О внешней разведке" от 8 июля 1992);
Федеральный закон "О внутренних войсках Министерства внутренних
дел РФ" от 6 февраля 1997 (до этого – Закон РФ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ" от 24 сентября 1992)
Федеральный закон "О государственной охране" от 27 мая 1996 (ранее –
Закон РФ "О государственной охране высших органов государственной власти
РФ и их должностных лиц" от 28 апреля 1993)
Закон РСФСР "О гражданстве РСФСР" от 28 ноября 1991 года (с изменениями от 3 июля 1991 и 6 февраля 1995);
Федеральный закон "О международных договорах РФ" от 15 июля 1995;
Федеральный закон "Об обороне" от 31 мая 1996 (ранее – Закон РФ "Об
обороне" от 24 сентября 1992);
Федеральный закон "Об органах федеральной службы безопасности" от
3 апреля 1995 (ранее – Закон РФ "О федеральных органах государственной
18
См. Конституция Российской Федерации. 1993г. Ст. 80-93
43
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
безопасности" от 8 июля 1992 с изменениями от 1 июля 1993 и 12 августа
1993);
Федеральный закон "Об основах государственной службы РФ" от 31
июля 1995
Федеральный конституционный закон "О Правительстве РФ" от 17 декабря 1997, с изменениями от 31 декабря 1997 (ранее – Закон РФ "О Совете
Министров – Правительстве РФ" от 22 декабря 1992)
Закон РФ "О федеральных органах правительственной связи и информации" от 19 февраля 1993
Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" от
30 мая 2001 (ранее – Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" от 17 мая
1991).
Законы, принятые в 1991–1993 гг., продолжают действовать в части, не
противоречащей новой Конституции.
Президент РФ избирается гражданами РФ на основе всеобщего равного
и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Срок полномочий Президента РФ ограничен 4 годами. Возможно повторное избрание. Одно и то же лицо не может быть избрано Президентом РФ
более, чем на два срока подряд.
Ограничение президентского срока – важное демократическое завоевание, препятствующее узурпации власти одним лицом или группой лиц. В
большинстве демократических государств, президент избирается на 4-х или 5летний срок и не более чем на два срока.
Конституционные требования к кандидату в Президенты РФ:
 наличие гражданства РФ;
 достижение 35-летнего возраста;
 постоянное проживание в РФ в течение последних 10 лет.
Из мировой практики известны более серьезные ограничения (например,
требование гражданства по рождению; языковые, образовательные, национальные и другие барьеры).
Президент РФ вступает в должность по истечении 4 лет со дня вступления в должность предыдущего Президента РФ, из бранного на предыдущих
выборах, а при проведении досрочных выборов, а также в случае если ко дню
истечения 4 лет назначены повторные выборы – на 30-й день со дня опубликования общих результатов выборов.
Исполнение обязанностей начинается с момента принесения присяги,
текст которой утвержден Конституцией РФ. Присяга приносится в торжественной обстановке на совместном заседании палат Федерального Собрания
и в присутствии судей Конституционного Суда РФ. С этого момента прекращаются полномочия предыдущего главы государства.
Основания прекращения обязанностей Президента РФ. Статус
бывшего президента.
Общие основание прекращения обязанностей Президента РФ истечение
конституционного срока полномочий - 4 или 8 лет (при повторном избрании).
44
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Момент прекращения полномочий принесение присяги следующим главой
государства.
Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, в соответствии с Федеральным законом "О гарантиях Президенту РФ, прекратившему
исполнение своих полномочий, и членам его семьи" от 12.02.2001 № 12-ФЗ
имеет право:
 на социальное обеспечение;
 медицинское обслуживание;
 пользование транспортом и связью, жилым помещением;
 штат помощников.
Бывший Президент РФ не может быть привлечен к юридической в том
числе уголовной, ответственности за деяния, совершенные в период осуществления им функций президента, кроме тяжких преступлений.
После смерти Президента РФ члены его семьи находятся под защитой
государства.
Конституция РФ предусматривает возможность досрочного прекращения президентских полномочий в случаях:
 отставки;
 стойкой неспособности исполнять полномочия по состоянию здоровья;
 отрешения от должности.
В случае отставки Президент РФ представляет парламенту соответствующее заявление.
Процедура прекращения полномочий по состоянию здоровья в настоящее время законодательно не урегулирована.
Процедура импичмента
Конституцией РФ предусмотрена возможность досрочного отрешения
Президента РФ от должности за совершения преступления, именуемая в международной практике процедурой импичмента.
Институт импичмента закреплен в конституциях многих стран, но он
практически не применялся (например, в США за 200 лет были предприняты
три безрезультатные, с юридической точки зрения, процедуры импичмента
президента – в 1865, 1974 и 1999 гг.). В РФ дважды предпринимались тоже
безрезультатные попытки импичмента – в 1993 и 1999 гг. В 2004 г. подвергся
импичменту и был досрочно смещен с поста президент Литвы.
Процедура импичмента в РФ предусматривает 3 стадии:
 выдвижение Госдумой обвинения против Президента РФ -начало
процедуры;
 заключения Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ;
 отрешение президента от должности Советом Федерации.
Содержание стадий:
 обвинение выдвигается Госдумой ФС РФ большинством в 2/3 голо-
45
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
сов по инициативе не менее 1/3 депутатов и при наличии заключения специальной образованной Госдумой комиссии; президент обвиняется в совершении
государственной измены или иного тяжкого преступления;
 Верховный Суд РФ дает заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления, а Конституционный Суд РФ - о соблюдении порядка выдвижения обвинения;
 Совет Федерации ФС РФ принимает решение об отрешении Президента РФ от должности квалифицированным большинством голосов – 2/3 голосов от общего состава в 3-месячный срок после выдвижения Госдумой обвинения; импичмент считается отклоненным, если решение не принято в 3месячный срок или за отрешение проголосовало менее 2/3 членов Совета федерации; в ином случае Президент РФ прекращает полномочия с момента
принятия Советом Федерации соответствующего решения.
В случае досрочного прекращения Президентом РФ полномочий по любому основанию исполнение его обязанностей возлагается на Председателя
Правительства РФ. Исполняющий обязанности Президента РФ не имеет права
роспуска Госдумы.
Выборы нового Президента РФ проводятся в 3-месячный срок.
2.2. Законодательная власть в Российской Федерации
Законодательная власть – это право и возможность принимать общеобязательные правила в виде нормативных актов государственного значения,
имеющих наиболее общий характер и высшую юридическую силу.
К ее задачам относится также дополнение или изменение уже существующих государственных законов, а в определенных условиях и их отмена.
В современном демократическом государстве, построенном на принципе
разделения властей, обладателем законодательной власти выступают парламент – высший общенациональный представительный орган государства, образуемый посредством выборов, а также законодательные органы власти субъектов федерации.
Слово «парламент» – происходит от французского глагола «говорить»,
хотя родиной парламента считается Великобритания.
Институт парламента имеет многовековую историю. Предшественниками парламента были представительные органы рабовладельцев и других свободных лиц в древней Греции и древнем Риме, а также сословнопредставительные учреждения в Европе (в том числе земские соборы в России), но происхождение современного парламента связывают с событиями
XIII–XIV вв., в Англии, когда власть короля была ограничена собранием
крупных феодалов, высшего духовен представителей городов и сельской
местности (общин).
Современный парламент – это высший выборный законодательный орган власти, осуществляющий представительства основных составляющих и
46
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
активных групп населения.
Формирование современного института парламента начинается со второй половины XIX до начала XX века и связывается с формированием представительной демократии в странах Западной Европы. Первое учреждение
парламентского типа в России возникла в 1905 году, на основе царского манифеста регламентирующего выбора в Государственную Думу на основе непрямого, неравного, не всеобщего голосования.
Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые в истории страны
использовала понятие «парламент» для обозначения представительного и законодательного органов государства и по содержательным характеристикам
приблизила его к сложившейся в мировой практике парламентской модели19.
Порядок формирования современного парламента напрямую зависит
от его структуры. Так, однопалатные парламенты и нижние палаты двухпалатных парламентов, как правило, формируются посредством прямых выборов.
Способы формирования верхних палат разнообразны. К основным из
них относятся:
1. Формирование верхней палаты посредством непрямых (косвенных)
выборов (Франция);
2. Формирование верхних палат посредством прямых выборов, но отличающиеся от системы выборов при формировании нижних палат. Такой порядок применяется в Италии, США, Австрии;
3. Формирование верхней палаты путем назначения применяется в
наиболее чистом виде в Канаде и Германии;
4. Традиционно – феодальный способ Формирования верхней палаты
применяется в Великобритании;
5. Смешанный способ формирования, при котором сочетаются элемент
выборности, наследственности, назначения (Ирландия, Бельгия).
Функции парламента во многом зависят от формы правления:
 Выражают общее мнение, в то же время своим словом и делом влияют на избирателей, участвуют в политическом воспитании народа;
 Представляют, отстаивают важнейшие общественные интересы, и
защищает их на высшем уровне государственной власти;
 формирование и утверждение бюджета;
 Законодательствуют, издают нормативно – правовые акты, а значит,
прогнозируют, моделируют отношения, процессы в обществе;
 Формируют, утверждают бюджет, состав правительства, Верховного
Суда, Генеральной Прокуратуры;
 Добиваются политической ответственности правительства, должностных лиц за соблюдение конституции и законов, исполнение бюджета, реализацию прав и свобод граждан (через отчеты правительства о выполнении
бюджета, запросы и вопросы депутатов, импичмент, политическую оценку и
политическое обвинение).
19
См. Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2003
47
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Законодательная власть в РФ представлена Федеральным собранием это двухпалатный парламент, который состоит из Государственной Думы
(нижняя палата) и Совета Федерации – верхняя палата. Его структура представлена на рис. 5.1.
Совета Федерации (верхняя палата) представляет интересы субъектов
РФ (88). В его состав входят по два представителя от каждого субъекта РФ –
по одному от представительного и исполнительного органов государственной
власти. Максимально возможное число мандатов Совета Федерации – 176.
Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ" от 05.082000 № 113-ФЗ установил, что членом Совета
Федерации может быть избран (назначен):
 гражданин РФ;
 достигший 30-летнего возраста;
 обладающий правом избирать и быть избранным в федеральные органы государственной власти РФ.
Федеральное Собрание
Российской Федерации
Совет Федерации
Государственная
Дума
Избирается гражданами РФ по одномандатным и
многомандатным
округам
Комитеты
Комитеты
Постоянные
комиссии
Постоянные
комиссии
В Совет Федерации входят по два
представителя от
каждого субъекта
РФ: по одному от
представительного
и исполнительного
органов государственной власти
законотворчество
Рис. 5.1. Структура Федерального Собрания
От каждого субъекта РФ в Совет Федерации входят по 2 представителя:
 один назначается высшим должностным лицом субъекта РФ;
 один избирается представительным (законодательным) органом субъекта РФ,
Представитель в Совете Федерации от органов исполнительной власти субъекта РФ.
48
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
 назначается высшим должностным лицом субъекта РФ;
 в 3-дневный срок указанное решение направляется в представительный (законодательный) орган для утверждения;
 вступает в силу, если 2/3 от общего числа депутатов представительного (законодательного) органа не проголосуют против решения высшего
должностного лица субъекта РФ о назначении данного кандидата;
 представитель от исполнительной власти назначается на срок полномочий главы соответствующего субъекта РФ.
Представитель в Совете Федерации от органов законодательной власти субъекта РФ
 избирается депутатами представительного (законодательного) органа
субъекта РФ;
 на срок полномочий данного представительного (законодательного)
органа;
 если представительный (законодательный) орган субъекта РФ имеет
двухпалатную структуру, представитель избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий данной палаты.
Представитель в Совете Федерации, избранный или назначенный от
субъекта РФ, наделяется полномочиями члена СФ с момента вступления в силу соответствующего решения об избрании (назначении).
Представитель субъекта РФ в Совете Федерации может быть отозван досрочно органом, которым он был назначен (избран).
Совет Федерации ФС РФ в рамках собственной специальной компетенции:
 утверждает, изменяет границы между субъектами РФ;
 утверждает указы Президента РФ о введении чрезвычайного положения, военного положения;
 решает вопрос об использовании Вооруженных Сил РФ за пределами
страны;
 назначает выборы Президента РФ;
 отрешает Президента РФ от должности в порядке импичмента;
 назначает судей Верховного, Конституционного, Высшего Арбитражного Судов;
 назначает и смещает Генерального прокурора РФ;
 назначает и смещает заместителя председателя Счетной палаты РФ
и половину состава ее аудиторов.
Государственная Дума (нижняя палата) выступает как прямое представительство различных групп населения, политических партий и движений и
формируется путем общенациональных выборов. В ее состав входят 450 депутатов.
Выборы проходят по смешанной мажоритарно- пропорциональной системе:
 половина депутатов (225) избирается по одномандатным округам
(территория России делится на 225 примерно одинаковых по численности из49
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
бирателей округов (и не менее одного округа в одном субъекте федерации), от
которых избирается один депутат, - мажоритарная система;
 другая половина (225) депутатских мандатов распределяется между
партиями (блоками партий) пропорционально числу поданных голосов – округом становится вся страна: чем больше голосов избирателей отдано за партию,
тем больше депутатских мест она получит.
Во время выборов избиратель получает 2 бюллетеня: первый с именами
кандидатов от округа, где он проживает; второй с названиями партий (блоков),
участвующих в выборах стране в целом. Избиратель может голосовать только
за одно кандидата в мажоритарном округе и только за одну партию (блок) по
пропорциональному (общефедеральному) округу.
Право избирать депутатов Госдумы имеют граждане РФ, достигшие на
день выборов 18 лет. Право быть избранными депутатом Госдумы имеют
граждане РФ, достигшие 21 года.
Не имеют избирательного права лица, признанные судом недееспособными, и лица, по приговору суда отбывающие уголовное наказание в виде лишения свободы.
Законодательство о выборах депутатов Госдумы не отличается стабильностью. За 10 лет существования Госдумы каждые новые выборы (1993, 1995,
1999 гг.) проводились по новому закону о выборах, который принимался непосредственно «под» очередные выборы и менял правила их проведения. С
2007г. планируется избирать Госдуму только по пропорциональной системе
(по партийным спискам) – соответствующие законопроекты уже внесены в
парламент.
В мажоритарном округе избранным считается кандидат:
 набравший больше голосов, чем другие кандидаты;
 при условии, что в выборах приняло участие более 25% избирателей,
зарегистрированных в округе (соблюден кворум);
 за победившего кандидата подано больше голосов, чем "против всех".
К распределению депутатских мандатов (всего 225) в общефедеральном
(пропорциональном) округе допускаются зарегистрированные федеральные
списки, которые:
 набрали 5 и более процентов голосов по стране, при условии, что
таких списков не менее 3 и вместе они получили боле 50% голосов избирателей;
 если списки, получившие 5 и более процентов голосов, вместе
набрали 50 и менее процентов голосов по общефедеральному округу, то к распределению мандатов допускаются также списки, набравшие менее 5% голосов, пока списки, допущенные к распределению мандатов, в сумме не наберут
более 50% голосов;
 если менее чем за 3 списка кандидатов, каждый из которых получил
5 и более процентов голосов, подано в совокупности более 50% голосов, а
остальные списки получили менее 5% голосов, к распределению мандатов допускаются списки, каждый из которых получил 5 и более процентов, а также в
50
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
порядке убывания поданных голосов списки, набравшие менее 5% голосов, до
того как общее число списков, допущенных к распределению, не достигнет 3.
Допущенные к распределению мандатов списки получают количество
мандатов, пропорциональное итоговому результату в соответствии с очередностью кандидатов в списках.
Центризбирком признает выборы по общефедеральному округу не состоявшимися, если:
 ни один список не наберет 5 и более процентов голосов избирателей,
пришедших на выборы;
 в выборах примет участие менее 25% зарегистрированных избирателей;
 списки, набравшие более 3% голосов, вместе наберут 50 или менее
процентов голосов.
Основной функцией Федерального Собрания является функция законодательства. Статья 104 Конституции РФ содержит перечень субъектов законодательной инициативы: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, представительные органы субъектов РФ, а также Конституционный, Верховный, Высший
Арбитражный суды. Вместе с тем, никто, кроме Федерального Собрания РФ,
не имеет права принимать федеральные законы. Из двух палат парламента
именно Государственная дума играет основополагающую роль в законодательном процессе.
Законодательный процесс – это установленный законами и регламентами порядок, этапы, процедуры прохождения закона от проекта до опубликования и вступления в силу, а так же взаимодействие всех участков законотворчества (рис. 5.2).
Стадии законодательного процесса на уровне
Федерального Собрания
1-й этап. Законодательная
инициатива
Перечень субъектов законодательной инициативы
содержится в ст. 104 Конституции
2-й этап. Рассмотрение
законопроекта
Рассматривается в Государственной Думе Федерального Собрания
Российской федерации
3-й этап. Принятие закона
Принимается Государственной Думой большинством голосов. Конституционные законы требуют 2/3 голосов депутатов палаты
4-й этап. Одобрение закона
5-й этап. Предписание и
обнародование законов
Одобряется Советом Федерации большинством голосов. Конституционный закон требует ¾ голосов членов Совета Федерации
Президент Российской Федерации в течении четырнадцати дней
подписывает закон и обнародует его
51
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Рис. 5.2. Стадии законодательного процесса
52
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1 этап – законодательная инициатива. Она определяется как совокупность форм, процедур, операций, сопровождающих и обеспечивающих внесение в Государственную Думу проектов законов.
2 этап – рассмотрение законопроекта Государственной Думой. Регламентом Государственной Думы определен порядок рассмотрения законопроекта. Он осуществляется в три чтения, в ходе которых обсуждается концепция,
оцениваются положения, отдельные статьи законопроекта, определяется необходимость принятия, вносятся поправки и т. п.
3 этап – принятие закона Государственной Думой. Согласно Конституции РФ и регламенту Государственной Думы федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов (450). В течение 5
дней передаются в Совет Федерации.
Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за
него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо
если в течении четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации.
Заключительный этап законодательного процесса – промульгация состоит в том, что принятый палатами парламента федеральный закон в течение 5
дней направляется главе государства, подписывается им, после чего публикуется. Подписывая закон, глава государства констатирует, что закон принят
парламентом должным образом и подлежит исполнению; если в течении 14
дней Президент отклонит этот закон, обе палаты вновь рассматривают его, и,
если он будет одобрен при повторном рассмотрении не менее чем 2/3 от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он
подлежит подписанию Президентом в течение 7 дней и обнародованию20.
Конституция РФ предусматривает возможность досрочного роспуска
одной из палат Федерального Собрания РФ – Госдумы. Президент РФ вправе
распустить Госдуму в случаях:
 трехкратного отклонения Госдумой кандидатур, предложенных Президентом РФ на должность Председателя Правительства Российской Федерации;
 двукратного в течение 3 месяцев вынесения Госдумой вотума недоверия Правительству РФ при несогласии Президента РФ принять отставку Правительства РФ;
 вынесения Госдумой недоверия Правительству РФ, если вопрос о доверии был вынесен по инициативе Правительства РФ.
Роспуск Государственной Думы невозможен:
 в течение одного года со дня ее избрания;
 в течение 6 месяцев до окончания полномочий Президента РФ;
 с момента выдвижения Госдумой обвинения против Президента РФ;
 в период действия в РФ военного или чрезвычайного положения.
20
См. Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2003
53
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Исполнительная власть и Правительство Российской Федерации
С точки зрения концепции разделения властей исполнительная власть это власть по выполнению законов, по их реализации законными мерами,
включая принуждение. Для этого необходимы организационные меры, распорядительная деятельность, издание индивидуальных и нормативных правовых
актов. В современных условиях исполнительная власть все чаще выступает
как исполнительно-распорядительная, как организующая деятельность государства. Все эти аспекты составляют собственно управленческую деятельность государства.
Для осуществления своих задач государственный аппарат, во-первых,
должен иметь особые структуры, в том числе «материальные придатки», о
которых говорилось выше. Исполнительная власть обладает наиболее разветвленной системой разнообразных государственных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих в центре и на местах. Во-вторых, необходима исполни тельная вертикаль. В отличие от законодательных и судебных органов государства, которые, конечно, связаны
определенной субординацией (законы федерального парламента по предметам
ведения федерации и по предметам совместного ведения обязательны для
субъектов федерации, а вышестоящий суд вправе отменить решение ниже
стоящего суда), но не подчинены друг другу административно, органы исполнительной власти строятся в соответствии с принципом подчиненности.
Они вправе обязывать подчиненные органы, указывая им, как следует действовать, как именно решать тот или иной вопрос и т.д.
Иерархия по подчиненности предполагает, что исполнительную власть
возглавляет одно должностное лицо (монарх, президент) или один орган. В
парламентарных монархиях и парламентарных республиках исполнительная
власть принадлежит правительству, и все больше концентрируется в руках
премьер-министра. Именно он, как лидер победившей на выборах партии,
подбирает себе кабинет (Великобритания), назначает и увольняет министров без утверждения парламента (Германия). В полупрезидентских республиках исполнительная власть может принадлежать правительству (ст. 110
Конституции РФ) или и президенту, и правительству (бицефальная, т.е.
Двухголовая» исполнительная власть), но возглавляет ее президент. Однако в
условиях, когда в полупрезидентских республиках существует «разделенное
правление» (Франция), ее основным ядром становится правительство, хотя
президент сохраняет значительную долю власти, которой наделяет его конституция. Согласно Конституции РФ исполнительная власть находится у
Правительства, но практически основная роль в исполнительной власти принадлежит Президенту. В президентских республиках (США, многие страны
Латинской Америки) в соответствии с конституциями исполнительная
власть при надлежит президенту, который делегирует ее подчиненным органам и должностным лицам. Органом, возглавляющим исполнительную власть,
часто является правительство.
54
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Исполнительная власть объективная необходимость, без нее не может
функционировать государство. Вместе с тем по своему характеру, способам
организации она тяготеет к обособленности, авторитаризму, стремится
освободиться от контроля со стороны других ветвей власти. В связи с
усложнением задач управления и по субъективным причинам исполнительная
власть склонна к неоправданному расширению своего аппарата, его разбуханию, бюрократизму, коррупции, что имеет место и в современной России.
Борьба с этим злом затруднена. Нужны многие слагаемые (контроль со стороны других органов, общественных объединений, средств массовой информации, масс «снизу», партиципация, соответствующее воспитание кадров и
др.), чтобы добиться успехов в демократизации аппарата управления.
Исполнительную власть представляет Правительство – коллегиальный
орган, в состав которого входят руководители министерств и центральных ведомств. Правительство именуется по-разному, чаще совет министров или кабинет министров. Встречаются и другие наименования: государственный совет (Норвегия и Финляндия, Швеция), федеральный совет (Швейцария), федеральное правительство (Германия), Правительство (Россия). Различие в
наименовании правительства не влечет за собой изменение сущности этого
высшего органа исполнительной власти. Конституционный статус и роль правительства зависят от формы правления, политических и исторических традиций конкретной страны.
В зависимости от формы правления избирается определенный порядок
формирования правительства. Существуют два основных способа создания
правительств: парламентский и внепарламентский.
Парламентский способ используется в странах с парламентской формой правления – парламентских республиках (или монархиях), смешанных
парламентско-президентских республиках.
Право на формирование правительства получает та политическая партия
или коалиция партий, которая имеет большинство мест в нижней палате парламента.
Традиционный порядок формирования правительства сводится к тому, что:
 вначале глава государства назначает главу правительства,
 который затем формирует правительство и предлагает парламенту его
персональный состав.
В случае, если предлагаемый состав правительства или eгo глава не могут получить доверия большинства парламента, то возможны роспуск парламента и назначение главой государства служебного правительства на период,
пока соберется вновь избранный парламент. Таким образом, юридическое закрепление кандидатуры председателя и состава правительства осуществляет
парламент республики с помощью важнейшего права - вотума доверия.
Внепарламентский способ формирования правительства используется в
президентских республиках и смешанных республиках – президентскопарламентских. Право на формирование правительства в этих странах имеет
55
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
не парламент, а президент, избираемый всенародно.
В США, к примеру, президент является главой кабинета, возглавляет
всю его структуру исполнительной власти. Должность премьер-министра не
предусмотрена. Кабинет состоит из министров (глав департаментов), которые
назначаются президентом, по совету и согласию сената.
При смешанной форме правления, где сочетаются элементы президентской и парламентской республик, также применяется внепарламентский способ формирования правительства. Так, в конституции Франции говорится, что
президент назначает премьер-министра - главу правительства. По предложению премьер-министра он же назначает других членов правительства и может
прекратить исполнение ими их служебных обязанностей. Однако правительство несет ответственность не только перед президентом республики, но и перед парламентом (ст. 20). Для нормальной работы правительство нуждается в
доверии национального собрания. В соответствии с конституцией и парламентской традицией решение премьер-министра об отставке правительства
должно быть связано с выражением недоверия национального собрания правительству.
В странах со смешанной формой правления институт двойной ответственности правительства не всегда обеспечивает, как полагалось, стабильность управления страной. Двойная зависимость делает проблематичной самостоятельность и активность исполнительной власти в оперативной деятельности. Правительство в случае конфликта с парламентом опирается на поддержку президента, что как будто усиливает позиции исполнитель ной власти, но
при этом правительство не застраховано от того, что субъективно-волевым
решением главы государства может быть в любой момент отправлено в отставку. Политическая практика России свидетельствует об этом со всей очевидностью.
По политической структуре правительства бывают однопартийными,
многопартийными (коалиционными) и беспартийными. Однопартийное правительство возможно в тех государствах, где установлена парламентская или
смешанная формы правления. В этих странах правительство образует та из политических армий, которая получила в результате выборов абсолютное большинство мест в парламенте или его нижней палате. В этом случае правительство представляет собой одновременно и руководство победившей на выборах
партии. Однопартийное правительство возможно и в президентских республиках. Здесь президент как глава государства обычно формирует правительство
(кабинет) из представителей своей партии. В странах с тоталитарным политическим режимом правительство, как правило, состоит из членов руководящей
политической партии.
Многопартийное (коалиционное) правительство формируется в тех
странах, где при парламентской или смешанной форме правления ни одной из
партий в результате выборов не удается получить в парламенте такого большинства, которое дало бы возможность образовать однопартийное правительство. Коалиционное правительство имеет место, например, в Италии, Испании
56
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Индии, других странах с многопартийной системой либо модернизированной
многопартийной (2, 1/2), при которой одна из двух сильных партий в парламенте, не имея абсолютного большинства входит в коалицию с меньшей, третьей, чтобы сформировать правительство.
В некоторых странах возможны ситуации, когда создается беспартийное
правительство при существующей многопартийной системе. Это происходит в
случае, если партиям в парламенте не удалось договориться в процессе выборов о создании коалиции.
В таком случае глава государства формирует служебное правительство. Создается оно обычно временно, на короткий срок и работает до тех пор,
пока не удастся сформировать правительство на партийной основе.
Организационно-функциональная структура и состав правительства
очень разнообразны и порой законодательно не регулируются (Великобритания).
В некоторых странах в состав правительства входят все главы центральных ведомств, т.е. министры, главы департаментов, государственные секретари (Италия, ФРГ, Франция).
В других странах, напротив, структура органов исполнительно власти
регулируется законом (Испания, США, др.). Так, в Испании состав правительства определен основным законом и включает председателя, его заместителей,
министров и других членов, определяемых в законодательном порядке. Для
решения наиболее важных вопросов в правительстве существует совет министров.
Полномочия правительства в большинстве конституций раз личных
стран характеризуются самым общим образом. Правительства унитарных государств и федеративных государств имеют не одинаковый объем полномочий
при решении тех или иных вопросов государственной жизни. Так, в условиях
федеративного государственного устройства проводится разделение компетенции между федерацией и ее субъектами (например, ФРГ, США, РФ)21.
Правительство Российской Федерации в системе государственной власти
Основу статуса и деятельности Правительства Российской Федерации
составляют конституционные положения – глава 6, 110-117 и ФКЗ «О правительстве Российской Федерации» №3 от 31 декабря 1997.
Правительство РФ – является коллегиальным органом государственной
власти РФ. Его упразднение означает упразднение самой исполнительной власти. Его постановления принимаются на заседаниях Правительства, коллегиях
и ответственность Правительства – коллегиальная (с Председателем в отставку
уходит весь состав Правительства).
Общее руководство деятельностью Правительства РФ осуществляет
Президент РФ.
21
См. Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2003
57
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В состав Правительства РФ входят:
 Председатель Правительства РФ;
 заместитель Председателя Правительства РФ;
 федеральные министры.

Непосредственный руководитель Правительства РФ – Председатель
Правительства РФ, который:
 утверждается Госдумой ФС РФ;
 большинством голосов от общего числа депутатов;
 по предложению Президента РФ.
Максимальные сроки внесения предложения по кандидатуре Председателя Правительства РФ:
 две недели после вступления вновь избранного Президента РФ в
должность или отставки предыдущего состава правительства;
 одна неделя после отклонения кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ.
В случае трехкратного отклонения Госдумой кандидатур на должность
Председателя Правительства РФ Президент РФ: назначает Председателя Правительства РФ своим указом и распускает Госдуму.
Председатель Правительства РФ в недельный срок после утверждения
представляет Президенту РФ для назначения на должности кандидатуры своих
заместителей и федеральных министров. Правительство РФ осуществляет свои
полномочия до окончания срока работы Президента РФ. Возможно и досрочное сложение полномочий Правительством РФ:
 по воле Президента РФ;
 в случае вынесения вотума недоверия Правительству РФ Госдумой
при согласии Президента РФ;
 по собственной инициативе Правительства РФ.
Освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку всего Правительства.
Перед вновь избранным Президентом РФ Правительство РФ слагает
свои полномочия.
Ст. 71–72, 114 Конституции РФ определяют круг полномочий Правительства РФ.
 Организует реализацию внутренней и внешней политики РФ (представляет интересы страны в международных организациях; заключает международные договоры РФ в соответствии со своей компетенцией; регулирует
внешнеэкономическую деятельность; осуществляет контроль в этой области);
 Обеспечивает единство системы исполнительной власти РФ,
направляет и контролирует деятельность ее органов (через министерства,
департаменты и др. ведомства);
 Осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;
 Формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;
58
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
 Участие в законодательной деятельности.
Конституции РФ определяют круг исключительных (специальных) полномочий Правительства РФ:
 Разработка и исполнение бюджета; представление отчета об исполнении бюджета;
 Обеспечение единой финансовой, кредитной и денежной политики в
РФ;
 Единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
 Управление государственной собственностью;
 Обеспечение обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ;
 Обеспечение законности, прав и свобод граждан; охрана собственности и общественного порядка; борьба с преступностью;
 иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.
Реформа федеральных органов исполнительном власти 2004 г.
Правительство – это не вся система исполнительной власти, а только
ее вершина. Россия пошла по пути развитых государств, 8 которых состав самого правительства - малочисленный (обычно не более 20 человек Председатель Правительства РФ, заместители и министры). В то же время существует
большое количество федеральных органов исполнительной власти, которые
выполняют основной объем работы по осуществлению исполнительной власти
и деятельность которых координируется и контролируется Правительством
РФ, но сами эти органы в состав Правительства РФ не входят.
Федеральный орган исполнительной власти – государственный орган, который осуществляет полномочия Российской Федерации в определенных специальных сферах государственного управления (например, внешняя
торговля, юстиция, оборона и др.).
Федеральный орган исполнительной власти осуществляет свои функции
на всей территории России и обычно имеет двухступенчатую структуру, которую образуют:
 центральный орган исполнительной власти (например: Министерство
юстиции РФ, Министерство внутренних дел РФ и др.);
 территориальные отделения федерального органа исполнительной
власти (например: Управления юстиции, Управления внутренних дел (УВД) в
краях, областях, районах и т. д.).
Основными функциями федеральных органов исполнительной власти
являются:
 принятие нормативных правовых актов;
 контроль и надзор (за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, общеобязательных правил поведения);
59
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
 выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида
деятельности и(или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов; издание индивидуальных правовых актов;
 управление государственным имуществом;
 функции по оказанию государственных услуг гражданам и организациям в области: образования; здравоохранения; социальной защиты населения;
в других областях, установленных федеральными законами.
В 2004 г. была начата крупная реформа системы федеральных органов
исполнительной власти.
Основные цели реформы системы федеральных органов государственной власти 2004 г.:
 построение новой структуры федеральных органов исполнительной
власти;
 перераспределение между ними функций и полномочий в целях повышения эффективности работы системы государственного управления;
 исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
 сокращение ряда полномочий и функций (особенно - разрешительных
и регистрационных в области экономики);
 централизация управления.
До реформы 2004 г. в России было 6 видов федеральных органов исполнительной власти:
 федеральные министерства;
 государственные комитеты;
 федеральные службы;
 федеральные агентства;
 федеральные комиссии;
 федеральные надзоры.
Особенностью прежней системы было то, что:
 она была не упорядочена и не соответствовала мировой практике
(слишком много органов с похожими функциями, отсутствие иерархии между
ними, подчиненность слишком большого количества структур непосредственно Председателю Правительства РФ);
 полномочия ряда федеральных органов государственной власти фактически дублировались;
 федеральных органов было более 60 и они не были соподчинены друг
другу (конкурирующие руководители большого числа органов подчинялись
Председателю Правительства РФ (некоторые - Президенту РФ) - система была
плохо управляема.
Указом Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти" от 09.03.2004 № 314 (ред. от 01.122004) была установлена новая система федеральных органов исполнительной власти. Суть ее в
том, что:
60
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
 сокращено количество видов федеральных органов исполнительной
власти – вместо 6 их осталось 3:
• федеральные министерства;
• федеральные службы;
• федеральные агентства;
 между органами разных видов установлена иерархия – большинство
служб и агентств были переданы в ведение министерств (т. е. в настоящее
время Председатель Правительства РФ непосредственно руководит работой не
всех (или большинства) глав федеральных органов, а только министров; министры, в свою очередь, руководят деятельностью подчиненных им министерств
и курируют деятельность нескольких подведомственных служб и агентств –
произошло делегирование управленческих полномочий);
 укрупнены министерства (ряд из них – ликвидированы, другие, имеющие похожие функции, – объединены) – в результате общее количество министерств сокращено почти вдвое (с более чем 30 – до 15–17 (число министерств периодически меняется) – структура стала более управляемой;
 дальнейшими нормативными актами, принятыми во исполнение Указа, между федеральными органами исполнительной власти перераспределены
функции и полномочия в целях исключения их дублирования и повышения
эффективности управления.
Руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом
РФ.
Руководители федеральных служб, федеральных агентств, за исключением руководителей (их заместителей) федеральных служб, федеральных
агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ,
назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством
РФ по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральных служб, федеральных агентств.
Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим основные функции:
 по выработке государственной политики;
 нормативно-правовому регулированию в определенной сфере государственного управления.
Сфера деятельности каждого федерального министерства устанавливается актами Президента РФ и Правительства РФ.
Федеральное министерство возглавляет министр Российской Федерации
(федеральный министр), входящий в состав Правительства РФ.
Направлением деятельности федеральных министерств, является координация и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных
служб и федеральных агентств. В этих целях федеральный министр осуществляет следующие функции:
61
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
 утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных
служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;
 вносит в Правительство РФ проект положения о федеральной службе,
федеральном агентстве; предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;
 вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию
федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных
агентств,
 вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов,
относящихся к сфере деятельности министерства;
 имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;
 назначает на должность и освобождает от должности руководителей
федеральных служб, федеральных агентств заместителей;
 назначает на должность и освобождает от должности руководителей
территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за
исключением руководителей территориальных органов федеральной службы,
федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет
Президент РФ.
Федеральное министерство также осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов. В этих целях федеральный
министр осуществляет следующие функции:
 вносит в Правительство РФ предложение о назначении на должность
(освобождении от должности) руководителя государственного внебюджетного
фонда,
 принимает нормативные правовые акты по сферам деятельности государственных внебюджетных фондов; проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда; об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда.
Министерства отличаются от других федеральных органов тем, что они
создаются главным образом по отраслевому принципу (культура, образование,
оборона, здравоохранение и т.д.) и функционируют на основе единоначалия.
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим:
 функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности;
 специальные функции в области: обороны; государственной безопасности; защиты и охраны государственной границы РФ; борьбы с преступностью; общественной безопасности.
Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной
службы и их деятельность носит многофункциональный характер.
62
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В пределах своей компетенции федеральная служба издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ и законодательства РФ.
В установленной сфере деятельности федеральная служба не вправе
осуществлять: нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ;
управление государственным имуществом; оказание платных услуг.
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности:
 функции по оказанию государственных услуг;
 по управлению государственным имуществом;
 правоприменительные функции (за исключением функций по контролю и надзору).
Возглавляет федеральное агентство руководитель (директор).
Федеральное агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ и законодательства РФ.
Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно правовое
регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и
надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
2.4. Судебная власть в Российской Федерации
Государственная власть в Российской Федерации подразделяется на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Судебная власть существенно отличается от законодательной и исполнительной. Суд не создает общих правил поведения (законов), как это делает парламент, он не занимается исполнительной деятельностью. Власть суда имеет конкретный характер. Действуя в особой процессуальной форме, суд рассматривает и решает конкретные
дела: уголовные, в которых он оценивает доказательства совершения преступления и выносит приговор; гражданские, в которых решает имущественный
или иной спор между сторонами (физическими и юридическими лицами); административные (как правило, споры между гражданами и органами управления); трудовые (споры между работодателями и работниками).
Судебная власть осуществляется исключительно судами (судьями).
Осуществляя государственную власть в особой форме, суд вовсе не изолирован от других ветвей власти: он применяет законы, изданные парламентом,
другие нормативные акты органов государства;
Судебная власть – это право, возможность и способность специально
создаваемых государственных учреждений – судов оказывать воздействие на
поведение людей и социальные процессы конкретно определенными юридическими мерами, установленными законами. («Судебная власть – это суд» – тезис неверный).
63
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Судебная власть имеет статус независимой от других ветвей государственной власти (ст. 120 Конституции РФ), осуществляется только при опоре
на закон и подчинении только закону. Независимость судебной власти обеспечивается финансированием из федерального бюджета (отдельной строкой), несменяемостью и неприкосновенностью судей (ст. 121, 122 Конституции РФ).22
Состав судебных органов и порядок их формирования
Суды формируются различными способами. Во многих штатах США, в
странах тоталитарного социализма судьи низших судов избираются гражданами, суды второй инстанции и высшие суды избираются в странах тоталитарного социализма соответствующими представительными органами. В некоторых постсоциалистических государствах судьи сначала назначаются президентом (главой государства) на определенный срок, а после этого срока избираются парламентом. Однако в большинстве стран судьи назначаются чаще
всего президентом, в монархических государствах - министром юстиции после
рекомендации особого комитета по отбору. Во Франции и Италии судей
назначает Высший совет магистратуры.
В большинстве стран судья назначается пожизненно или, чаще, до достижения им определенного возраста (в Великобритании, например, судьи
должны подавать в отставку по достижении ими 72 лет, судьи высоких судов 75 лет, в Японии - 65 лет, в других странах возрастной ценз составляет обычно
65-70 лет). Лишь в отдельных странах судья первоначально назначается на
определенный срок, который может быть продлен.
Суд – особый государственный орган, который специфическими (юридическими) средствами и специальным аппаратом осуществляет защиту прав,
свобод и интересов граждан; обеспечивает законность и правопорядок посредством судопроизводства – рассмотрения в соответствии с процессуальным
порядком дел и принятия решений по их существу.23
Совокупность судов и судебных учреждений, должностных лиц с их
компетенцией, полномочиями составляет судебную систему.
Согласно ст. 118, ч. 2 Конституции судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным
законом. Создание чрезвычайных судов не допускается. Все суды РФ относятся к федеральным органам государственной власти и составляют судебную систему, которая строится на основе:
 единства;
 иерархичности;
 соподчиненности.
Иерархичность судебной системы означает наличие в РФ нескольких
уровней судов определенного вида:
• федеральные;
• субъектов РФ;
• городские;
22
23
См. Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2003
См. Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2003
64
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
• межмуниципальные;
• районные.
Под уровнем подразумеваются территориальные границы, в пределах
которых распространяется юрисдикция данного суда (например, район для
районного суда, Россия в целом для Верховного Суда РФ).
Верховный Суд РФ, суды субъектов РФ, районные суды выражают государственную волю России в целом и осуществляют правосудие именем Российской Федерации (а не субъекта РФ, района и т. д.).
Россия предпочла создание единой федеральной судебной системы, а не
смешанной (как в США, где сосуществуют единая судебная система государства и независимые судебные системы каждого штата). Субъекты РФ не могут
устанавливать собственные судебные системы. Исключением из правил является введение (возрождение) в России института мировых судей.
Конституционный Суд Российской Федерации – судебный орган,
осуществляющий контроль за соответствием законов и иных нормативных актов действующей Конституции. Впервые в РФ создан в 1991 г., был существенно реорганизован в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. и Федеральным законом 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Основная функция Конституционного Суда – проверка соответствия
Конституции РФ:
1) федеральных законов и нормативных актов высших федеральных органов государственной власти (Президента РФ, палат Федерального Собрания,
Правительства);
2) конституций и уставов, а также иных нормативных актов субъектов
Федерации, кроме тех, которые относятся к сфере их исключительного ведения (ст.73 Конституции РФ);
3) договоров между органами государственной власти. Федерации и ее
субъектов;
4) международных договоров РФ (проверке подлежат еще не вступившие в силу).
Граждане также могут обратиться в Конституционный Суд с индивидуальной или коллективной жалобой, если считают, что их право и свободы
нарушаются законом, подлежащим применению в конкретном судебном деле.
Вторая функция Конституционного Суда – разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти («споры по
горизонтали», например, между палатой Федерального Собрания и Правительством РФ), споров между этими органами и органами государственной власти
субъектов РФ («споры по вертикали»); споров между высшими государственными органами двух или нескольких субъектов РФ.
В отличие от Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ
Конституционный Суд РФ не возглавляет систему нижестоящих судов. В составе Конституционного Суда 19 судей, назначаемых Советом Федерации по
представлению Президента РФ. Судья назначается на длительный срок (по
принципу несменяемости), но по достижении 70 лет в любом случае уходит в
65
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
отставку. Председатель Конституционного Суда, его заместитель, судьясекретарь избираются на пленарном заседании суда большинством голосов от
общего числа судей сроком на три года и могут переизбираться ёще на один
срок.
Верховный Суд Российской Федерации является высшей судебной инстанцией по окончательному разрешению гражданских и уголовных дел, а
также иных конфликтных ситуаций, связанных с нарушением законов. В разных странах верховный суд имеет разный конституционный статус и, соответственно, компетенцию.
Конституция Российской Федерации в ст. 126 констатирует: «Верховный
Суд Российской Федераций является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, Верховный Суд в пределах своих полномочий рассматривает дела в качестве суда первой инстанции,
в кассационном порядке, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.
Судьи Верховного Суда Российской Федерации назначаются Советом
Федерации по представлению Президента.
Количественный состав Верховного Суда Российской Федерации был
установлен Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 16
марта 1992г. (с поправкой). В штатную численность членов Суда входят 100
судей, Председатель, первый заместитель и пять заместителей Председателя,
Председатель, заместитель Председателя и 6 судей военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации. Заместители председателя и другие судьи
Верховного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации
Федерального Собрания по представлению Президента Российской Федерации, основанному на представлении Председателя Верховного Суда Российской Федерации.
Столь широкий количественный состав Верховного Суда Российской
Федерации объясняется большим объемом его работы, что отражает соответствующую широкую деятельность судов общей юрисдикции. В 1995 г. ими
было рассмотрено более 2,5 млн, гражданских дел, 2 млн., административных
дел, осуждено более 1 млн. человек. Особенно быстро растет объем работы
судов по гражданским делам. Штат судей судов общей юрисдикции составляет
15 тыс., судей (фактически работает только 13 тысяч).
Верховный Суд Российской Феде рации действует в составе:
1) Пленума Верховного Суда;
2) Президиума Верховного Суда;
3) Судебной коллегии по гражданским делам;
4) Судебной коллегии по уголовным делам;
5) Военной коллегии.
Председатель и заместители Председателя Верховного Суда. Эти
должностные лица организуют работу Верховного Суда и обладают самостоятельными процессуальными правами.
66
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Председатель Верховного Суда приносит в пределах и порядке, установленных законом, протесты на решения, приговоры, определения и постановления по судебным делам, а в случаях и порядке, установленных законом,
вправе приостановить исполнение решений, приговоров, определений и постановлений по судебным делам.
Председатель организует работу по изучению и обобщению судебной
практики, анализу судебной статистики; вносит представления в государственные органы, общественные организации и должностным лицам об устранении нарушений закона, причин и условий, способствовавших совершению
правонарушений.
Председатель Верховного Суда созывает Пленум и Президиум Верховного Суда и председательствует на их заседаниях, вносит на рассмотрение
Президиума вопросы, требующие его решения, может председательствовать в
судебных заседаниях коллегий Верховного Суда Российской Федерации при
рассмотрении любого дела.
Заместители Председателя Верховного Суда Российской Федерации
могут председательствовать в судебных заседаниях коллегий Верховного Суда, приносят в пределах и порядке, установленных законом, протесты на решения, приговоры, определения и постановления по судебным делам, а в случае и в порядке, установленных законом, вправе приостановить исполнение
решений, приговоров, определений и постановлений по судебным делам. Они
осуществляют в соответствии с распределением обязанностей руководство работой судебных коллегий и структурных подразделений аппарата Верховного
Суда. Верховного Суда Российской Федерации.
Пленум Верховного Суда действует в составе Председателя Верховного
Суда Российской Федерации, заместителей Председателя и судей Верховного
Суда Российской Федерации.
В заседаниях Пленума участвуют Генеральный прокурор Российской
Федерации (в обязательном порядке) и Министр юстиции Российской Федерации. Пленум рассматривает материалы изучения и обобщения судебной практики и судебной статистики, а также представления Генерального прокурора
Российской Федерации и Министра юстиции Российской Федерации и дает
руководящие разъяснения судам по вопросам применения законодательства
Российской Федерации. При обсуждении вопросов о даче судам руководящих
разъяснений Пленум заслушивает сообщения председателей Верховных Судов
республик, краевых, областных, городских судов, судов автономной области и
судов автономных округов, военных судов о судебной Практике по применению законодательства.
На Пленуме утверждаются составы судебных коллегий, заслушиваются
сообщение о работе Президиума Верховного Суда и отчеты о деятельности
коллегий, вопросы, внесенные на рассмотрение Пленума Председателем Верховного Суда, Генеральным прокурором. Министром юстиции или уполномоченными ими лицами. Пленум Верховного Суда созывается не реже одного
раза в четыре месяца.
67
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Президиум Верховного Суда состоит из 13 судей и утверждается Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации, основанному на представлении
Председателя Верховного Суда Российской Федерации, в составе Председателя Верховного Суда Российской Федерации, его заместителей, входящих в состав Президиума по должности, и судей Верховного Суда. Утверждение Президиума Верховного Суда производится при наличии положительного заключения квалификационной коллегии судей Верховного Суда Российской Федерации.
Заседания Президиума Верховного Суда проводятся не реже одного раза
в месяц и правомочны при наличии большинства членов Президиума.
Президиум Верховного Суда:
1) в пределах своих полномочий рассматривает судебные дела в порядке
надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам;
2) рассматривает материалы изучения и обобщения судебной практики;
3) рассматривает вопросы организации работы судебных коллегий и аппарата Верховного Суда;
4) оказывает помощь нижестоящим судам в правильном применении законодательства, координируя эту деятельность с Министерством юстиции РФ;
5) осуществляет другие полномочия, предоставленные ему законодательством.24
Судебные коллегии. Судебная коллегия по гражданским делам и Судебная коллегия по уголовным делам, а также Военная коллегия Верховного
Суда утверждаются Пленумом Верховного Суда из числа судей Верховного
Суда РФ. Председатель Верховного Суда в необходимых случаях вправе своим распоряжением привлекать судей одной коллегии для рассмотрения дел в
составе другой коллегии.
Судебные коллегии рассматривают в пределах своих полномочий дела в
качестве суда первой инстанции, в кассационном порядке, в порядке надзора и
по вновь открывшимся обстоятельствам. Они изучают и обобщают судебную
практику, анализируют судебную статистику и осуществляют другие полномочия, предоставленные им законодательством.
Военные суды. Военные суды входят в судебную систему Российской
Федерации, являются федеральными судами и осуществляют правосудие в
Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, а также в органах и формированиях, в которых действующим законодательством предусмотрена военная служба. Они действуют на основе Закона РСФСР о судоустройстве 1981 г., Федерального закона 1994 г. Судьи военных судов назначаются
на должность Президентом РФ по представлению Председателя Верховного
Суда РФ, основанному на заключении квалификационных коллегий судей
этих судов.
24
См. Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2003
68
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В отношении этих судов применяется положение о военных трибуналах.
Военной коллегии Верховного Суда РФ и Управления военных судов
Министерства юстиции РФ проходят военную службу в Вооруженных Силах
РФ, входят в их штатную численность, на них распространяются воинские
уставы и положения, определяющие порядок прохождения военной службы, с
учетом особенностей, установленных Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", другими нормативными актами.
Судебный департамент. Федеральным конституционным законом "О
судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 г. при Верховном Суде РФ предусмотрено создание Судебного департамента.
Федеральным законом "О Судебном департаменте при Верховном Суде
Российской Федерации" от 8 января 1998 г. Судебный департамент характеризуется как федеральный государственный орган, осуществляющий организационное обеспечение деятельности судов, органов судейского сообщества, а
также финансирования мировых судей.
Руководитель департамента назначается и освобождается от должности
Председателем Верховного Суда РФ с согласия Совета судей РФ.
Систему судов общей юрисдикции в Российской Федерации составляют федеральные суды общей юрисдикции и суды общей юрисдикции субъектов
Российской Федерации. Суды общей юрисдикции рассматривают в установленном порядке гражданские, административные, уголовные и иные дела.
К федеральным судам общей юрисдикции относятся:
 Верховный Суд Российской Федерации;
 верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов
федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов;
 районные суды;
 военные суды;
 специализированные суды.
К судам общей юрисдикции субъектов Российской Федерации относятся
мировые судьи.
Систему судов общей юрисдикции можно представить и несколько иначе, разбив ее на три звена:
1) основное звено – районные (городские) суды;
2) среднее звено – верховные суды республик, краевые, областные суды,
городские суды федерального подчинения в Москве и Санкт-Петербурге, суды
автономной области и автономных округов;
3) высшее звено – Верховный Суд РФ. Мировые судьи по мере их образования, вероятно, будут дополнять основное звено.
Арбитраж (франц. arbitrage) означает третейский (т.е. внешний, объективный, беспристрастный) суд, в котором спор решается судьей-посредником
(арбитром); принят в гражданских правоотношениях, спорте, разрешении
международных конфликтов. Статус и порядок осуществления регулируются
согласительными правовыми процедурами.
69
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В настоящее время статус арбитражных судов определен в Конституции
РФ, в Федеральном конституционном законе об арбитражных судах в Российской Федерации от 28 апреля 1995 г., в Арбитражном процессуальном кодексе
Российской Федерации, принятом 5 мая 1995г.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации – высший судебный орган по разрешению экономических и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами. Он осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью арбитражных
судов и дает разъяснения по вопросам судебной практики. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является также организационным центром
системы арбитражных судов.
Функцию, компетенцию и полномочия Высшего Арбитражного суда
Российской Федерации можно разделить на несколько групп.
Прежде всего, этого судебный орган первой инстанции. В этом качестве
он рассматривает лишь две группы дел:
 дела о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной думы, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан;
 экономические споры между Российской Федерацией и ее субъектами, также между субъектами Федерации. Кроме того, он рассматривает по
вновь открывшимся обстоятельствам принятые им и вступившие в законную
силу судебные акты. До сих пор Высший Арбитражный Суд Российской Федерации ни одного дела по первой инстанции не рассматривал.
Далее, это судебный орган надзорной инстанции, единственный в системе арбитражных судов страны. Он рассматривает дела в порядке надзора по
протестам на вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов
России.
Кроме того, это аналитический центр системы: изучает и обобщает практику применения арбитражными судами законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной
экономической деятельности, дает разъяснения по вопросам судебной практики, а также разрабатывает предложения по совершенствованию законов и
иных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Наконец, это организационный центр системы: ведет судебную статистику и организует работу по ее ведению в арбитражных судах; решает в пределах своей компетенции вопросы, вытекающие из международных договоров
России (прежде всего, в части отношений с высшими хозяйственными и арбитражными судами Содружества Независимых Государств); осуществляет
меры по созданию условий для судебной деятельности арбитражных судов, в
том числе по их правовому, организационному, материально-техническому и
иным видам обеспечения, среди которых финансирование судов.
70
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Структура Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в
настоящее время состоит из:
 Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
 Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
 судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из гражданских и иных правоотношений;
 судебной коллегии по рассмотрению споров, вытекающих из административных правоотношений.
Каждая из названных структур Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации действует на базе четко очерченных федеральных конституционным законом правомочий. Так, Пленум Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации ныне решает важнейшие вопросы деятельности арбитражных судов, действует в составе Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, его заместителей и судей Высшего Арбитражного
Суда Российской Федерации. В настоящее время, с 1 июля 1995 года в его составе председатели арбитражных судов субъектов Федерации не входят; да и
сам Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации арбитражные дела не рассматривает – ни по первой инстанции, ни в порядке надзора.
Установлено, что он, в частности: рассматривает материалы изучения и обобщения практики применения законов и иных нормативных актов арбитражными судами и дает разъяснения по вопросам судебной практики; решает вопросы о выступлении с законодательной инициативой; об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами о проверке конституционности законов, иных нормативных правовых актов и договоров; утверждает по
представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации членов судебных коллегий и председателей судебных составов Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации; утверждает место постоянного
пребывания федеральных арбитражных судов округов; утверждает по представлению председателей арбитражных судов федеральных округов и субъектов Федерации судей, входящих в состав президиумов этих судов; утверждает
по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации регламент арбитражных судов и т.д. Президиум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации действует в составе Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, его заместителей и председателей судебных составов Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а по решению Пленума в состав Президиума могут быть введены и судьи
Высшего Арбитражного Суда.
Судебные коллегии Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации рассматривают дела в первой инстанции, изучают и обобщают судебную
практику, разрабатывают предложения по совершенствованию законов и нормативных правовых актов, осуществляют иные полномочия в соответствии с
регламентом.
При Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации действует Совет председателей арбитражных судов, являющийся совещательным орга71
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ном, рассматривающим вопросы организационной, кадровой и финансовой деятельности. Для подготовки научно обоснованных рекомендаций по вопросам,
связанным с формулированием практики исполнения законов и иных нормативных актов и разработкой предложений по их совершенствованию, при
Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации действует Научноконсультативный совет. В его составе образованы секции: процессуального
законодательства, административно – правовая, гражданско-правовая и международного частного права25.
Кассационный Суд – это суд, пересматривающий в пределах оснований, указанных в кассационной жалобе, вступившие в законную силу решения, приговоры и другие разрешающие дело по существу окончательные решения судов первой инстанции и апелляционных судов, не вступившие в законную силу приговоры и другие разрешающие дело по существу окончательные решения апелляционного суда по уголовным и военным делам, на основании кассационных жалоб, принесенных на эти акты. Решение Кассационного
Суда вступает в законную силу с момента его вынесения и обжалованию не
подлежит.
Кассационный Суд состоит из:
1) Председателя Кассационного Суда;
2) Палаты по гражданским и экономическим делам;
3) Палаты по уголовным и военным делам.
Каждая палата Кассационного Суда состоит из председателя палаты
Кассационного Суда и пяти судей палаты. Основаниями для принесения кассационной жалобы являются:
1) в гражданском судопроизводстве – нарушение материального или
процессуального права лиц, участвующих в деле;
2) в уголовном судопроизводстве – нарушение материального или процессуального права участников процесса;
3) вновь открывшиеся обстоятельства.
Председатель Кассационного Суда является судьей.
Председатель Кассационного Суда:
1) обеспечивает нормальную деятельность Суда;
2) созывает и ведет заседание палаты Кассационного Суда;
3) регистрирует союзы адвокатов;
4) регистрирует адвокатов, имеющих специальную лицензию;
5) следит за трудовой дисциплиной судей;
6) предоставляет судьям отпуск в установленном законом порядке;
7) в пределах установленных Правительством нормативов и фонда зарплаты назначает и освобождает работников аппарата Суда, осуществляет общее руководство аппаратом;
8) организует изучение и обобщение судебной практики;
9) ведет судебную статистику;
25
См. Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2003
72
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
10) распоряжается финансовыми средствами Суда;
11) представляет Суд в отношениях с другими органами;
12) осуществляет иные предоставленные ему законом полномочия.
Председатель палаты Кассационного Суда является судьей. Председатель палаты Кассационного Суда:
1) ведет заседание палаты по поручению Председателя Кассационного
Суда;
2) в отсутствие Председателя Кассационного Суда по его поручению
временно осуществляет полномочия последнего.
Аппарат Кассационного Суда
Для каждого судьи Кассационного Суда предусматривается один штат
помощника.
Каждой палате Кассационного Суда предоставляются два штата секретаря заседаний и один штат делопроизводителя. Кассационный Суд в соответствии с утвержденными Правительством нормативами имеет руководителя
аппарата, бухгалтера, архивариуса и других работников.
В кассационной инстанции дело рассматривается по правилам рассмотрения дела арбитражным судом первой инстанции с особенностями, предусмотренными Арбитражным процессуальным кодексом для кассационной инстанции.
До вынесения постановления лицо, подавшее кассационную жалобу,
может отказаться от нее. Суд вправе отказ отклонить, если он противоречит
законам и иным нормативным правовым актам или нарушает права и законные
интересы других лиц.
При принятии отказа от кассационной жалобы суд выносит определение
о прекращении производства по делу, если не было жалоб других лиц, участвующих в деле.
Арбитражный суд кассационной инстанции вправе по ходатайству
участвующих в деле лиц приостановить исполнение решения, постановления,
принятых в первой и апелляционных инстанциях. Эта норма направлена на
защиту интересов ответчика, поскольку предотвращает возможность причинения ему ущерба исполнением незаконного решения, впоследствии отмененного или измененного. Если новое или измененное решение кассационной инстанции будет принято после исполнения решения суда первой или апелляционной инстанции, возвратить все полученное по названным судебным актам
станет возможным лишь путем использования института поворота исполнения
судебного акта. А это достаточно сложная процедура. Кроме того, на деле уже
может не оказаться ни денежных средств, ни имущества, которые нужно вернуть ответчику по первоначальному иску.
Инициатива приостановления должна исходить от участвующих в деле
лиц, но окончательное решение принадлежит суду кассационной инстанции,
который вправе, но не обязан приостановить исполнение решения по делу.
Приостановление исполнения не может иметь место в отношении решений
(постановлений), подлежащих немедленному исполнению. Срок, на который
73
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
можно приостановить исполнение, законодательством не установлен. В гражданском процессуальном законодательстве (ст.323 ГПК РСФСР) приостановление возможно до окончания производства в надзоре. Представляется, что такое правило можно использовать и в арбитражном процессе в случае приостановления исполнения в кассационном производстве, т.е. приостановление исполнения возможно до окончания кассационного производства.
Кассационная жалоба на решение арбитражного суда и постановление
апелляционной инстанции рассматривается в месячный срок со дня ее поступления вместе с делом в федеральный арбитражный суд округа.
Рассмотрение жалобы кассационной инстанцией состоит из трех взаимосвязанных частей: подготовительной, рассмотрение жалобы по существу,
вынесение и оглашение постановления.
В подготовительной части заседания суд кассационной инстанции, как
и суд первой инстанции, должен решить, можно ли дело разбирать в данном
составе судей, возможно ли рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц
участвующих в деле; разъяснить участвующим в деле лицам их права и обязанности и разрешить заявленные ими ходатайства.
В соответствии со ст. 172 АПК РФ лицо, подавшее кассационную жалобу, вправе отказаться от нее до вынесения постановления. Суд вправе отклонить отказ от жалобы, если он противоречит законам и иным нормативным
правовым актам или нарушает права и законные интересы других лиц.
Мировые суды впервые были созданы в Англии в XIV веке, затем во
Франции в XVIII веке, в России – в 1864 г. Однако уже в 1889 г. мировые суды
в России были упразднены, а их восстановление началось в 1912 г. Мировые
судьи избирались земским собранием или городской думой. В 1917 г. после
революции мировые суды вновь прекратили свое существование.
Федеральным законом «О судебной системе Российской Федерации»
№ 1-ФК3 от 31.12.96 г. предусмотрено восстановление мировых судов, которые отнесены к низшему звену судов общей юрисдикции субъектов Российской Федерации (статья 4).
17.12.98 г. принят Федеральный закон № 188-ФЗ «О мировых судьях в
Российской Федерации».
Цель введения мировых судей:
 разгрузить суды общей юрисдикции;
 передать на рассмотрение мировых судей преступления, не представляющие большой общественной опасности;
 приблизить судебную систему к народу.
Мировые судьи в Российской Федерации являются судьями общей
юрисдикции субъектов Российской Федерации и входят в единую судебную
систему Российской Федерации.
Мировые судьи осуществляют правосудие именем Российской Федерации. Вступившие в законную силу постановления мировых судей, а также их
законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения
являются обязательными для всех без исключения органов государственной
74
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.
Статус мировых судей определяется Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», федеральными законами.
На мировых судей распространяются установленные Законом Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и федеральными
законами гарантии независимости судей, их неприкосновенности, а также материального обеспечения и социальной защиты. Законодательством субъектов
Российской Федерации мировым судьям могут быть установлены дополнительные гарантии материального обеспечения и социальной защиты.
В компетенцию мировых судей входят:
1) уголовные дела о преступлениях, за совершение которых может быть
назначено максимальное наказание, не превышающее 2-х лет лишения свободы;
2) дела о выдаче судебного приказа;
3) дела о расторжении брака, если между супругами отсутствует спор о
детях;
4) дела о разделе между супругами совместно нажитого имущества;
5) иные дела, возникающие из семейно-правовых отношений, за исключением дел об оспаривании отцовства (материнства), установлении отцовства,
о лишении родительских прав, об усыновлении (удочерении) ребенка;
6) дела по имущественным спорам при цене иска, не превышающей 500
минимальных размеров оплаты труда, установленных законом на момент подачи заявления;
7) дела, возникающие из трудовых отношений, за исключением дел о
восстановлении на работе;
8) дела об определении порядка пользования земельными участками,
строениями и другим недвижимым имуществом;
9) дела об административных правонарушениях, отнесенные к компетенции морового судьи Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Мировой судья единолично рассматривает дела, отнесенные к его компетенции.
Судопроизводство осуществляется мировым судьей в порядке, установленном уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации, административно-процессуальным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а
также другими законами.
Мировые судьи осуществляют свою деятельность в пределах судебных
участков, которые создаются и упраздняются законами субъектов Российской
Федерации.
75
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Судебные участки создаются из расчета один мировой судья на не менее
чем 15 тысяч и не более чем 30 тысяч населения. При этом в административнотерриториальных образованиях с численностью населения менее 15 тысяч человек создается один судебный участок.
Мировым судьей может быть:
 гражданин Российской Федерации;
 достигший возраста 25 лет;
 имеющий высшее юридическое образование;
 стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет;
 не совершивший порочащих его поступков;
 сдавший квалификационный экзамен и получивший рекомендацию
квалификационной коллегии судей субъектов Российской Федерации.
Мировой судья не вправе быть депутатом представительных органов
государственной власти или органов местного самоуправления, принадлежать
к политическим партиям и движениям, осуществлять предпринимательскую
деятельность, а также совмещать работу в должности мирового судьи с другой
оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской, литературной и
иной творческой деятельности.
Мировые судьи назначаются (избираются) на должность представительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации
либо избираются на должность населением соответствующего судебного
участка в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.
Мировой судья назначается (избирается) на должность на срок пять лет.
По истечении указанного срока лицо, занимавшее должность мирового судьи,
вправе снова выдвинуть свою кандидатуру для назначения (избрания) на данную должность. При повторном и последующих назначениях (избраниях) на
должность мирового судьи, а также при назначении (избрании) на указанную
должность лица, имеющего стаж работы в должности судьи не менее пяти лет,
мировой судья назначается (избирается) на срок, устанавливаемый законом
субъекта Российской Федерации, но не менее чем на пять лет.
Полномочия мирового судьи прекращаются по истечении срока, на который он был назначен (избран).
Полномочия мирового судьи могут быть приостановлены либо прекращены досрочно решением квалификационной коллегии субъекта Российской
Федерации в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством
Российской Федерации.
Аппарат мирового судьи обеспечивает его работу. Структура и штатное
расписание аппарата мирового судьи устанавливаются в порядке, предусмотренном законом субъекта Российской Федерации.
Работники аппарата мирового судьи являются государственными служащими соответствующего субъекта Российской Федерации.
Финансирование расходов на заработную плату мировых судей и социальные выплаты, предусмотренные для судей законодательством Российской
Федерации, осуществляется из федерального бюджета через территориальные
76
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
органы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.
Органы юстиции либо органы исполнительной власти соответствующих
субъектов Российской Федерации организуют материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей, повышение их квалификации, а также
создают надлежащие условия для работы мировых судей.
В зале судебных заседаний мировых судей помещаются Государственный флаг Российской Федерации и изображение Государственного герба Российской Федерации, а также может устанавливаться флаг и помещаться изображение герба соответствующего субъекта Российской Федерации.
Прокуратура Российской Федерации – централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.
Органы прокуратуры выполняют задачи, сформулированные в Конституции Российской Федерации, в 3аконе «О прокуратуре Российской Федерации», иных нормативных актах Российской Федерации и республик в её составе, а также в приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации.
В сфере общего надзора задачи прокуроров состоят в том, чтобы правовые акты, издаваемые указанными государственными органами власти и
управления, а также должностными лицами, соответствовали Конституции и
иным законам, а также постановлениям Правительства Российской Федерации
и правительств республик в составе Российской Федерации.
Перед органами прокуратуры поставлена также задача, чтобы общий
надзор стал надежной преградой на пути местничества и ведомственности,
подрывающих основы законности в государстве, ее единства и неуклонного
исполнения. Прокуроры призваны содействовать обеспечению твердого правового режима переориентации экономического механизма на основы рыночной экономики, внедрению принципов хозяйственного расчета, самофинансирования и самоокупаемости. Особую остроту в настоящее время приобретает
задача по исполнению законов в следующих направлениях: об охране от всяких посягательств общегосударственной собственности; о соблюдении государственной и трудовой дисциплины; об охране природы и рационального использования ее ресурсов; о борьбе с пьянством, алкоголизмом и наркоманией;
о защите прав и законных интересов граждан.
При осуществлении надзора за исполнением законов органами дознании
и предварительного следствия Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему
прокуроры строят вою работу, исходя из задач, сформулированных в Законе
«O прокуратуре Российской Федерации» и Уголовный Процессуальный кодекс
(УПК).
Прокуроры должны обеспечить осуществление надзора таким образом,
чтобы каждое преступление было быстро и полно раскрыто; ни одно лицо, ви77
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
новное в совершении преступления, не избежало установленной законом ответственности; задержание лиц, подозреваемых в совершении преступления,
производилось не иначе как в порядке и по основаниям, установленным в законе; некто не подвергался незаконному и необоснованному привлечению к
уголовной ответственности или иному ограничению в правах; никто не был
заключен под стражу без санкции прокурора или судебного решения; соблюдался установленный законом порядок возбуждения уголовных дел, применения указанных в законе мер процессуального принуждения; при расследовании преступления неуклонно соблюдались требования закона о всестороннем,
полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела, выяснялись как
уличающие, так и оправдывающие обвиняемого обстоятельства, а также отягчающие и смягчающие его ответственность; выявлялись причины совершения
преступления и способствующие им условия, принимаемые следственными
органами меры по их устранению; обеспечивались конституционные гарантии
неприкосновенности и жилища, требования принципа презумпции невиновности.
В стадии надзора за исполнением законов при рассмотрении судами уголовных дел перед Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами стоят задачи следующего характера:
 обеспечение требований закона о всестороннем, полном, объективном и своевременном рассмотрении уголовных дел во всех судебных инстанциях;
 квалифицированное, на высоком профессиональном уровне поддержание государственного обвинения по уголовным делам;
 способствовать суду постановить по каждому уголовному делу законный, обоснованный и справедливый приговор;
 обеспечить своевременное и правильное обращение приговоров,
определений и постановлений к исполнению.
Задача прокуроров состоит в повышении воспитательного значения судебных процессов, их предупредительного значения в отношении склонных к
правонарушениям граждан.
В стадии исполнения приговоров перед прокурорами стоят задачи,
сформулированные в Законе «О прокуратуре РФ», а также УПК и ИТК. Они
состоят в следующем:
 обеспечить законность и обоснованность водворения осужденных в
исправительно-трудовую колонию определенного судебным приговором режима содержания;
 соблюдение закона и требований режима осужденными в период их
отбывания наказания, связанного с лишением свободы, как в рабочих, так и в
жилых зонах;
 исполнение законодательства, регламентирующего порядок и условия содержания и перевоспитания осужденных, законность и обоснованность
издаваемых администрацией исправительно-трудовых учреждений правовых
актов и опротестование тех из них, которые не соответствуют закону;
78
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
 проверка законности дисциплинарной практики;
 соблюдение установленных законом прав и обязанностей осужденных;
 своевременное и обоснованное освобождение осужденных от отбывания наказания, как в связи с полным отбыванием назначенного судом наказания, так и в случаях досрочного освобождения по основаниям, указанным в
законе;
 давая в судебном заседании квалифицированные заключения, способствовать суду вынести законное и обоснованное определение об условном
или условно-досрочном освобождении осужденного от отбывания наказания и
приносить протесты в тех случаях, когда такие определения судов не соответствуют или противоречат закону.
Органы прокуратуры:
• составляют единую и централизованную систему – прокуратуру РФ,
возглавляемую Генеральным прокурором РФ, с подчинением нижестоящих
прокуроров вышестоящим;
• они действуют на основе законности, в соответствии с Конституцией
РФ, Конституциями республик в ее составе, иными законами и подзаконными
актами;
• осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было
местным и ведомственным влияниям;
• принимают меры к выявлению и своевременному устранению любых
нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили, к восстановлению
нарушенных прав и законных интересов государства, его органов власти и
управления и привлечению виновных к установленной законом ответственности;
• взаимодействуют с местными органами самоуправления, другими государственными органами, общественными организациями и трудовыми коллективами, опираются на активную помощь граждан в деле укрепления законности и правопорядка.
Прокуроры республик в составе РФ, краев, областей, городов и районов
систематически информируют соответственно Президента РФ, Федеральное
Собрание, Правительство РФ, правительства республик, местные органы самоуправления, а также трудовые коллективы и общественные организации о
состоянии законности и правопорядка и мерах по их укреплению.
Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов и должностных лиц, подчиняясь только
Генеральному прокурору РФ.
Осуществляя надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, прокурор в пределах своей компетенции:
 требует от органов дознания и предварительного следствия для проверки уголовные дела, документы, материалы, иные сведения о совершенных
преступлениях, ходе и результатах проведенных дознания и предварительного
79
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
следствия, а также установления лиц, совершивших преступления; проверяет
исполнение требований закона о приеме, регистрации и разрешении заявлений
и сообщений о совершенных или готовящихся к совершению преступлениях;
 отменяет незаконные и необоснованные постановления следователей
и лиц, производящих дознание;
 дает письменные указания о расследовании преступлений, об избрании, изменении или отмене меры пресечения, юридической оценке преступления, производстве отдельных следственных действий и розыске лиц, совершивших преступления;
 поручает органам дознания исполнение постановлений о задержании, приводе, заключении под стражу, производстве обыска, выемки, розыске
лиц, совершивших преступления, выполнение других следственных действий,
а также дает указания о принятии необходимых мер для раскрытия преступления и обнаружения лиц, их совершивших, по делам, находящимся в производстве органа дознания или следователя прокуратуры;
 участвует в производстве дознания и предварительного следствия, а
в необходимых случаях лично выполняет отдельные следственные действия
или производит расследование в полном объеме по любому делу;
 санкционирует производство обыска, наложения ареста на почтовотелеграфную корреспонденцию и ее выемку, отстранение обвиняемого от
должности и другие действия следователя и органа дознания в случаях, предусмотренных законом;
 осуществляет надзор за законностью производства оперативнорозыскных мероприятий;
 продлевает срок расследования и содержания под стражей в качестве
меры пресечения в случаях и в порядке, предусмотренных законом;
 возвращает уголовные дела органам дознания и предварительного
следствия со своими указаниями о производстве дополнительного или повторного расследования;
 изымает в целях наиболее полного и объективного расследования от
органа дознания и передает следователю любое уголовное дело от одного органа предварительного следствия другом, а также от одного следователя другому;
 отстраняет лицо, производящее дознание, или следователя от дальнейшего ведения дознания или предварительного следствия, если ими допущено нарушение закона при расследовании дела;
 возбуждает уголовные дела или отказывает в их возбуждении; прекращает или приостанавливает производство по уголовным делам;
 дает согласие на прекращение уголовного дела следователем или органом дознания в тех случаях, когда это предусмотрено законом;
 утверждает или санкционирует протокол при досудебной подготовке
материалов и утверждает обвинительное заключение;
 направляет в суд уголовные дела или материалы по протокольной
форме судопроизводства.
80
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Адвокатура Российской Федерации
В соответствии с Конституцией СССР и Конституцией РСФСР основной задачей адвокатуры является оказание юридической помощи гражданам
и организациям.
Права и обязанности адвокатов при выполнении поручений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях регламентируются законами "Об адвокатуре в СССР", "Положением об адвокатуре РСФСР" и иными законодательными актами.
Осуществление адвокатской деятельности, согласно законодательству,
происходит в рамках коллегии адвокатов.
Коллегии адвокатов являются добровольными объединениями лиц, занимающихся адвокатской деятельностью.
Высшим органом коллегии адвокатов является общее собрание (конференция) членов коллегии, её исполнительным органом - президиум коллегии (избирается сроком на три года), контрольно-ревизионным органом –
ревизионная комиссия. Для организации работы адвокатов президиумами коллегий адвокатов создаются юридические консультации и адвокатские бюро.
Место нахождения юридических консультаций и количество работающих в
них адвокатов определяются президиумом коллегии адвокатов.
Адвокат, осуществляя юридическую помощь, может выступать в качестве представителя или защитника и имеет право представлять права и интересы лиц, обратившихся за помощью, во всех государственных и общественных
организациях.
Объединения и коллегии адвокатов
 Федеральный Союз Адвокатов
Образован 13 сентября 1994 г. на Съезде адвокатов России. В соответствии с действующим законодательством имеет право представлять интересы
адвокатуры внутри страны и за рубежом.
 Международный союз адвокатов
 Союз адвокатов России
 Гильдия российских адвокатов
 Межреспубликанская коллегия адвокатов
 Межрегиональная коллегия адвокатов
 Московская областная коллегия адвокатов
 Московская коллегия адвокатов "Адвокатская Палата"
 Коллегия адвокатов "Адвокатская лига"
 Коллегия адвокатов "Московский юридический центр"
 Коллегия адвокатов "Канон"
 Коллегия адвокатов "Канон"
 Инюрколлегия
 Юринфлот.
81
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.5. Государственные органы особой компетенции
Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему.
В своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией
Российской Федерации, Федеральным законом "О Счетной палате Российской
Федерации" № 4-ФЗ от 11 января 1995 г., другими законами Российской Федерации. В рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью.
Счетная палата состоит из Председателя Счетной палаты, заместителя
председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты, аппарата Счетной
палаты.
Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной думой сроком на шесть лет. Постановление о назначении Председателя
Счетной палаты принимается Государственной думой большинством голосов
от общего числа депутатов Государственной думы. Председателем Счетной
палаты может быть гражданин Российской Федерации, имеющий высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного
управления, государственного контроля, экономики, финансов.
Председатель Счетной палаты Российской Федерации и половина состава ее аудиторов назначаются и освобождаются от должности Государственной
думой Федерального Собрания Российской Федерации, а заместитель Председателя Счетной палаты Российской Федерации и другая половина состава ее
аудиторов – Советом Федерации Федерального Собрания.
Заместитель Председателя Счетной палаты назначается на должность
Советом Федерации сроком на шесть лет. Постановление о назначении заместителя Председателя Счетной палаты принимается большинством голосов от
общего числа депутатов (членов) Совета Федерации.
Требования к кандидату совпадают с вышеперечисленными.
Аудиторы Счетной палаты – должностные лица, возглавляющие определенные направления деятельности Счетной палаты, которые охватывают
комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета, объединенных общим назначением. Конкретное содержание направления деятельности Счетной палаты, возглавляемого одним из
аудиторов Счетной палаты, устанавливается Коллегией Счетной палаты.
Аудиторами Счетной палаты могут быть назначены граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного контроля, экономики, финансов.
Коллегия Счетной палаты – орган, образованный для рассмотрения
вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии
контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной думе.
82
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В состав Коллегии Счетной палаты входят Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты и аудиторы Счетной палаты.
Аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов Счетной палаты и
иных штатных сотрудников. В служебные обязанности инспекторов Счетной
палаты входит непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты.
Структуру и штатное расписание аппарата Счетной палаты утверждает
Коллегия Счетной палаты по представлению Председателя Счетной палаты в
пределах средств на содержание Счетной палаты.
Основные задачи Счетной Палаты
К основным задачам Счетной палаты относятся:
 организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
 оценка обоснованности доходных и расходных статей федерального
бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
 финансовые экспертизы проектов федеральных законов, а также
нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти,
предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального
бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
 анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
 контроль за законностью и своевременностью движения средств
федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
 регулярное представление Совету Федерации и Государственной
думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах
проводимых контрольных мероприятий.
Порядок деятельности Счетной палаты
В процессе реализации задач, Счетная палата осуществляет следующие виды деятельности:
Контрольно-ревизионную:
 организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;
 проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
83
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
 подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных
внебюджетных фондов в отчетном году.
Экспертно-аналитическую:
 экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального
бюджета и финансов Российской Федерации;
 анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;
 подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов
государственной власти Российской Федерации.
Информационную и иные виды деятельности:
 счетная палата должна регулярно предоставлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации.
По существу, Закон направил деятельность Счетной палаты на реализацию
права государства законными путями обеспечивать свои финансовые интересы и
финансовые интересы граждан России, на приумножение и эффективное использование государственных финансовых средств, средств федеральных внебюджетных фондов, имущества находящегося в федеральной собственности, закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями.
В целях повышения результативности деятельности Счетной палаты Российской Федерации за последний год значительно активизировалась работа по
организации взаимодействия с органами государственной власти. Руководство
Счетной палаты и правоохранительных органов реализовало ряд мер по приданию такому взаимодействию постоянного и системного характера.
Одним из важнейших направлений деятельности Счетной палаты является
обеспечение эффективного взаимодействия с контрольно-счетными органами
субъектов Российской Федерации.
В целях повышения эффективности деятельности Счетной палаты, самой
Счетной палатой был подготовлен ряд законодательных инициатив, направленных на развитие и совершенствование правовой основы государственного финансового контроля, и усиление роли самой Счетной палаты.
Центральный Банк Российской Федерации
Банки прочно вошли в нашу жизнь. Центральный банк (ЦБ) Российской
Федерации является мощнейшим центром кредитной системы нашей страны.
Впервые некоторые его функции, такие как, например, «банк банков», монопольная эмиссия кредитных билетов, в России начал выполнять созданный в 1860г.
Государственный банк России. Впоследствии, после слияния с ним национализированных коммерческих банков он был переименован в Народный банк РСФСР,
а в 1920 г. и вовсе был упразднён.
84
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Начиная с 1921 г. в России начинает функционировать Государственный
банк РСФСР, преобразованный в 1923 г. в Государственный банк СССР.
Вплоть до банковской реформы 1987 г. он являлся единым эмиссионным, кассовым, кредитным и расчётным центром страны и выполнял функции, присущие как центральному, так и коммерческим банкам, а с 1988 г. функции кредитования и расчётно-кассового обслуживания народного хозяйства были переданы государственным специализированным банкам. Поэтому, реформу
1987 г. можно полноправно рассматривать как первый шаг на пути к созданию
двухуровневой банковской системы.
После обретения Российской Федерацией суверенитета, на базе Госбанка
СССР был создан Госбанк РСФСР, переименованный в декабре 1990 г. в Центральный банк РСФСР. Первый закон «О Центральном банке» в современной
России был принят в 1990 г. В 1995 г. Центральный банк стал называться Центральным банком Российской Федерации.
Принципы организации и деятельности Центрального банка РФ, его статус, задачи, функции, полномочия определяются Конституцией Российской
Федерации, Законом о Центральном Банке и другими федеральными законами.
Согласно Федеральному закону РФ «О Центральном Банке Российской
Федерации (Банке России)» от 10.07.2002 №86-ФЗ уставный капитал ЦБ РФ
является федеральной собственностью и его размер равняется 3 млрд руб.
Центральный банк часто выступает в качестве «фирменного банка» государства: ведет счета государства, предоставляет ему кредиты в рамках, предписанных законом, продает на счет государства государственные займы и облигации, занимается поддержанием их курса и т.д.
Главной целью деятельности Центрального банка РФ является сдерживание инфляции и обеспечение стабильности национальной валюты. В связи с этим ежегодно Банк России разрабатывает единую государственную денежно-кредитную политику, реализация которой осуществляется посредством
использования специальных инструментов, таких как операции на открытом
рынке, изменение нормативов обязательных резервов, рефинансирование кредитных организаций, эмиссия облигаций, валютные интервенции и др.
Правовой статус Банка России (Центрального банка РФ):
 Банк России – юридическое лицо, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием. Местонахождение центральных органов Банка России – город Москва.
 Функционирует на основе принципа независимости, не входит в
структуру федеральных органов государственной власти, но сотрудничает с
ними.
 Центральный банк РФ – особый институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения.
 Банк России обладает финансовой независимостью, т.е. осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Налоги и сборы уплачивает в
соответствии с Налоговым кодексом РФ, должен перечислять в федеральный
бюджет 50% фактически полученной прибыли (ст. 26 ФЗ «О Центральном
85
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
банке Российской Федерации»).
 Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк
России – по обязательствам государства, если они не приняли на себя таких
обязательств.
 Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
 Банк России не может участвовать в капитале других кредитных организаций, если иное не установлено Федеральным законом (ст.8), кроме
Сбербанка Российской Федерации, где доля Банка России превышает 50%.
Банк России может участвовать в капитале международных финансовых организаций и капиталах кредитных организаций за рубежом, которые занимаются
развитием сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сферах (в соответствии с Законом ст.9).
Как уже говорилось выше, согласно ст.5 Федерального закона № 86-ФЗ,
Банк России подотчётен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. В компетенцию Государственной Думы входит:
1) назначение на должность и освобождение от должности Председателя и членов Совета директоров Банка России;
2) направление и отзыв представителей Государственной Думы в
Национальном банковском совете в рамках своей квоты;
3) рассмотрение основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и годового отчёта Банка России и принятие решений по ним;
4) принятие решений о проверке Счётной палатой РФ финансовохозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и
учреждений;
5) проведение парламентских слушаний о деятельности Банка России с
участием его представителей;
6) заслушивание докладов Представителя Банка России о деятельности
Банка России.
Функции Банка России
Самой главной функцией Центрального банка РФ является разработка и
осуществление единой государственной денежно-кредитной политики, проект
основных направлений которой Банк России должен представить к рассмотрению Государственной Думе не позднее 26 августа и не позднее 1 декабря – основные направления единой государственной денежно-кредитной политики
предстоящего года.
Банка России, для достижения, которых он выполняет следующие функции:
1) разрабатывает и проводит единую государственную денежнокредитную поли тику, участвует в заседаниях Правительства, а Министерство
финансов – в заседаниях Совета Директоров Банка России (с совещательным голосом);
86
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2) монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует
наличное денежное обращение. Банкноты и монеты являются безусловными обязательствами Банка России и обеспечиваются всеми его активами (ст. 30);
3) управляет золотовалютными резервами Банка России;
4) является кредитором последней инстанции для всех кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;
5) устанавливает правила осуществления расчётов в РФ (наличные и безналичные);
6) устанавливает правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы;
7) осуществляет государственную регистрацию, выдает и отзывает лицензии кредитных организаций и организаций, занимающихся их аудитом;
8) регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами;
9) осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации все виды банковских операций, необходимых для выполнения своих основных задач;
10) осуществляет надзор за деятельностью всех банков;
11) осуществляет валютное регулирование, включая операции по покупке и продаже иностранной валюты;
12) определяет порядок осуществления расчетов с иностранными государствами;
13) организует и осуществляет валютный контроль как непосредственно,
так и через уполномоченные банки в соответствии с законодательством Российской Федерации;
14) принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса Российской Федерации;
15) проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской
Федерации в целом по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютнофинансовых и ценовых отношений;
16) публикует соответствующие материалы и статистические данные, а
также выполняет иные функции в соответствии с федеральными законами.
17) устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по
отношению к рублю.
Основными инструментами и методами денежно-кредитной политики
Банка России являются:
1) процентные ставки по операциям Банка России;
2) нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования);
3) операции на открытом рынке;
4) рефинансирование кредитных организаций;
5) валютные интервенции;
6) установление ориентиров роста денежной массы;
7) прямые количественные ограничения;
87
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
8) эмиссия облигаций от своего имени.
Простое перечисление функций, выполняемых банком России в соответствии с требованиями банковского законодательства показывает, насколько обширен круг его прав и обязанностей. Для осуществления своих функций Банк
России имеет право запрашивать и получать у банков необходимую информацию
об их деятельности, требовать разъяснений по полученной информации.
Банк России:
 регистрирует коммерческие банки в Книге государственной регистрации кредитных организаций;
 выдает банкам лицензии на осуществление банковских операций и
отзывает их;
 предъявляет квалифицированные требования к руководителям исполнительных органов, а также к главным бухгалтерам коммерческих банков;
 запрашивает информацию о финансовом положении и деловой репутации участников (акционеров) банка в случае приобретения ими более 20%
долей (акций) кредитной организации;
 имеет право отказать в согласии на совершение сделки куплипродажи более 20% долей (акций) банка при установлении неудовлетворительного финансового положения приобретателей долей (акций).
Наряду с большими полномочиями для Центрального банка РФ существует ряд законодательно определенных запретов.
Так, Банк России не имеет права, за исключением особо оговоренных
случаев:
 осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не
имеющими лицензии на проведение банковских операций, и физическими лицами;
 приобретать доли (акции) кредитных организаций;
 осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев,
связанных с обеспечением деятельности Банка России, его предприятий,
учреждений и организаций;
 заниматься торговой и производственной деятельностью;
 пролонгировать предоставленные кредиты.
Деятельность Центрального банка РФ позволяет проводить реструктуризацию банковской системы таким образом, чтобы максимально сохранить потенциал российской банковской системы, повысить ее надежность, устойчивость, способность эффективно обслуживать потребности экономики.
Организационная структура Банка России
Высшим органом Банка России является Совет директоров - коллегиальный орган, определяющий основные направления деятельности и осуществляющий руководство и управление Банком России. Состав Совета директоров: Председатель Банка России и 12 членов, срок полномочий членов
Совета директоров составляет 4 года. Председателя ЦБ РФ назначает Государственная Дума по представлению Президента РФ.
88
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
При Банке России действует Национальный банковский совет, состоящий
из Председателя Банка России, представителей Государственной Думы, Президента РФ, Правительства РФ, всего 12 человек.
Банк России представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления.
Председатель Банка России
Совет директоров Банка России
Заместители председателя БР
Департаменты (29)
Территориальные учреждения
Главные управления (ГУ) – 60
Отделения
























Национальные банки (НБ) – 19
РКЦ, ГРКЦ, РЦ, МЦИ
Сводный экономический департамент
Департамент исследований и департамент информации
Департамент бухгалтерского учета и отчетности
Департамент платежных систем и расчетов
Департамент организации и исполнения госбюджета и внебюджетных фондов
Комитет банковского надзора
Департамент платежного баланса
ГУ недвижимости БР
Департамент эмиссионно-кассовых операций
Департамент информационных систем
ГУ безопасности и защиты информации
Юридический департамент
Департамент внутреннего аудита и ревизий
Административный департамент
Департамент персонала
Департамент операций на открытом рынке
Департамент по работе с ГУ ЦБ РФ
Департамент валютного регулирования, валютного контроля и валютных операций
Департамент инспектирования кредитных операций
Департамент внешних и общественных связей
Департамент полевых учреждений
Департамент международных финансово-экономических отношений
Финансовый департамент
Организации, существующие при Банке России
Рис. 8.1. Организационная структура Банка России
89
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Руководители Государственного банка РСФСР –
Центрального банка РСФСР –Центрального банка Российской Федерации (Банка России)
1. Матюхин Г.Г. – Председатель Государственного банка
РСФСР – Центрального банка РСФСР –
Центрального банка Российской Федерации (Банка России) в 1990-1992 гг.
2. Геращенко В.В. – Председатель Центрального банка Российской Федерации (Банка России) в
1992-1994 гг.; 1998-2002 гг.
3. Парамонова Т.В. – исполняющий обязанности Председателя
Центрального банка Российской Федерации (Банка России) в 1994-1995 гг.
4. Хандруев А.А. – временно исполняющий обязанности
Председателя Банка России с 8 по 22 ноября 1995 г.
5. Дубинин С.К.
– Председатель Центрального банка Российской Федерации (Банка России) в
1995-1998 гг.
6. Игнатьев С.М. – Председатель Центрального банка Российской Федерации (Банка России) с
2002 г.– по н./в.
В апреле 2005 г. Правительством Российской Федерации и Центральным
банком Российской Федерации была принята "Стратегия развития банковского
сектора Российской Федерации на период до 2008 года".
В соответствии с этим документом основной целью развития банковского сектора на среднесрочную перспективу (2005–2008 гг.) является повышение
его устойчивости и эффективности функционирования.
Основными задачами развития банковского сектора являются:
– усиление защиты интересов вкладчиков и других кредиторов банков;
– повышение эффективности осуществляемой банковским сектором деятельности по аккумулированию денежных средств населения и организаций и
их трансформации в кредиты и инвестиции;
– повышение конкурентоспособности российских кредитных организаций;
– предотвращение использования кредитных организаций для осуществления недобросовестной коммерческой деятельности и в противоправных целях (прежде всего таких, как финансирование терроризма и легализация доходов, полученных преступным путем);
90
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
– развитие конкурентной среды и обеспечение транспарентности26 в деятельности кредитных организаций;
– укрепление доверия к российскому банковскому сектору со стороны
инвесторов, кредиторов и вкладчиков.
Реформирование банковского сектора будет способствовать реализации
программы социально-экономического развития Российской Федерации на
среднесрочную перспективу (2005–2008 гг.), прежде всего преодолению сырьевой направленности российской экономики за счет ее ускоренной диверсификации и реализации конкурентных преимуществ. На следующем этапе (2009–
2015 гг.) Правительство Российской Федерации и Банк России будут считать
приоритетной задачу эффективного позиционирования российского банковского сектора на международных финансовых рынках.
История развития казначейской системы России
Казначейство прошло длинный и сложный путь развития. Его история
неотделима от истории развития Российского государства в целом.
Зарождение казначейской службы произошло еще во времена Древней
Руси, когда появилась должность казначея – должностного лица княжеской
или боярской администрации, хранителя княжеских ценностей, которые назывались казной. С расширением границ Российского государства и его укреплением постепенно росла казна, и это требовало дополнительного контроля за
сохранностью средств. Все это привело к возрастанию роли казначеев и появлению в XV веке, в период царствования Ивана III, казенных дворов.
В результате финансовых преобразований Петра I в 1710 году была создана Счетная или Казначейская контора, которая должна была следить за
правильным поступлением налогов. Она просуществовала до 1742 года.
Следующей ступенью в развитии финансовой системы России стал выход в 1775 году, в эпоху царствования Екатерины II, крупного правового акта
«Учреждения для управления губерний Российской империи» от 7 ноября
1775 г. Согласно данному документу, в каждой губернии создаются казенные
палаты «для домостроительных дел и управления казенных доходов Императорского Величества» и определяются основные их функции: «1) Дабы доходы
сполна и в настоящее время собраны были, 2) Дабы доходы куда надлежит доставлены были, 3) Дабы доходы в целости сохранены были».
Губернская казенная палата стала центральной частью структуры финансового аппарата на местах.
Следующим этапом развития казначейства стали реформы Александра I.
В 1802 году был подписан манифест “Об учреждении министерств”, в соответствии с которым, наряду с другими министерствами, создается Министерство финансов, структура и сферы компетенции которого определялись изданным 25 июня 1811 года “Особенным учреждением Министерства финансов”.
Управление финансами было распределено между тремя ведомствами – Ми26
транспарентность (от англ. transparent – прозрачный, ясный, откровенный, явный) – отсутствие секретности, доступность любой информации.
91
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нистерством финансов, Государственным казначейством и Государственным
контролером. Впоследствии Государственное казначейство становится подразделением Министерства финансов России. После ряда структурных преобразований 15 февраля 1821 года резолюцией императора Александра I «Быть
по сему» был создан Департамент Государственного казначейства в структуре
Министерства финансов, ставший ядром всей системы казначейской службы
России.
Главными направлениями деятельности Департамента Государственного
казначейства с 1821 года (с последующими дополнениями) были:
 движение казенных сумм по приходам и расходам всех казначейств;
 главное счетоводство приходов и расходов всех казначейств;
 заведование монетной (до основания почти через 40 лет Государственного банка России) и пробирной частями;
 дела по предварительной проверке финансовых смет всех министерств;
 дела по составлению росписи доходов и расходов;
 дела по рассмотрению составляемых Министерством финансов проектов, положений, уставов и других законоположений, следствием введения, в
действие которых становились новые казенные расходы. Именно с 1821 года в
Российской Империи окончательно сложился и впоследствии был усовершенствован и отлажен четкий механизм деятельности казначейств от центрального – Департамента Государственного казначейства – до местных – губернских
и уездных казначейств.
Во второй половине XIX века, в период великих реформ 60-70 годов,
узакониваются и проводятся в жизнь принципы рационализации и единства
бюджета. Государственная роспись доходов и расходов объявляется открытой
и подлежит опубликованию. Происходит централизация государственного хозяйства. Вводится единство кассы. Такие экономические перемены требовали
реорганизации казначейской службы и увеличения штатов казначейств различных уровней. Это привело к упрочению места казначейства в финансовой
системе государства, которое в полном объеме стало вести бухгалтерское счетоводство по государственным доходам и расходам.
В начале XX века роль казначейства усиливается в связи с ростом доходов и расходов государства, усложнением финансовой системы. В свет выходят новые законы и внутренние инструкции, более четко регламентирующие
деятельность казначейств.
Предметами ведения казначеев в то время были:
1) прием и хранение всех принадлежащих Государственному казначейству доходов;
2) производство расходов и высылка сумм из поступающих в казначейство доходов;
3) продажа всякого рода гербовой бумаги, гербовых марок, бланков,
свидетельств и патентов;
92
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
4) выдача промысловых свидетельств и бесплатных промысловых билетов;
5) счетоводство по всем поступающим в казначейство доходам и возложенным на них расходам, а также по порученному для хранения и продажи казенному имуществу;
6) открытие текущих счетов, размен денег, уплата процентов по купонам, перевод денег.
С 1918 года казначейство было расформировано, и его функции получили новые финансовые органы. Финансирование всего народного хозяйства
страны и всего советского аппарата, счетно–бюджетная работа, руководство
денежным обращением были переданы организованной казначейской финансовой комиссии, а впоследствии - Наркомату финансов и Народному банку
РСФСР, а затем – Министерству финансов СССР и союзных республик, Государственному банку СССР и его территориальным органам.
Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года №
1556 (в принципиальном плане) и постановлением Правительства России от
27августа 1993 года № 864 (в организационном плане) был решен вопрос о создании федерального казначейства в составе Министерства финансов Российской Федерации. С этого момента началось возрождение казначейства в России. В середине 1999 года постановлением Правительства Российской Федерации принимается Федеральная целевая программа развития органов федерального казначейства на 2000-2004 годы. Основной ее целью является развитие казначейской системы как важнейшего инструмента повышения эффективности управления и контроля за государственными финансовыми ресурсами.
Новый импульс в развитии Федеральное казначейство получило в связи
с вступлением в действие 1 января 2000 года Бюджетного кодекса Российской
Федерации. Бюджетный Кодекс Российской Федерации решил следующие основные задачи процесса исполнения бюджетов Российской Федерации:
o закрепил казначейское исполнение бюджетов в Российской Федерации;
o обеспечил необходимое соответствие кассовых расходов нормам,
установленным законом о бюджете на текущий финансовый год;
o определил, что объем принятых обязательств, оплата которых осуществляется за счет средств бюджета, должен соответствовать объему доведенных до бюджетополучателя лимитов бюджетных обязательств;
o установил ответственность Главных распорядителей и получателей
средств федерального бюджета за целевое использование выделяемых им
средств.
В течение 2000–2002 годов было завершено создание вертикальной
структуры органов федерального казначейства, включающей 89 управлений
федерального казначейства и 2254 отделения федерального казначейства.
В 2002 году практически был завершен процесс перевода всех федеральных учреждений, за исключением отдельных учреждений Министерства обо93
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
роны Российской Федерации, на обслуживание через органы федерального
казначейства. Операции по внебюджетным средствам федеральных учреждений также были взяты под контроль органов федерального казначейства. С 1
января 2002 года счета по учету внебюджетных средств 33 тысяч федеральных
учреждений открыты в органах федерального казначейства.
Новым этапом в развитии системы органов федерального казначейства
стало проведение административной реформы в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
В результате проведения данной реформы с 1 января 2005 года Федеральное казначейство было выделено из состава Министерства финансов Российской Федерации и преобразовано в федеральную службу с подчинением
Министерству финансов Российской Федерации. В соответствии с данными
преобразованиями правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета перешли от Министерства финансов Российской
Федерации к Федеральному казначейству, а также функция составления отчета
об исполнении федерального бюджета и об исполнении консолидированного
бюджета Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 01 декабря
2004 года № 703 «О Федеральном казначействе» было утверждено Положение
о Федеральном казначействе.
На современном этапе перед органами Федерального казначейства стоят
следующие основные задачи:
 проведение кассовых операций, осуществляемых в ходе исполнения
федерального бюджета;
 осуществление предварительного и текущего контроля за соблюдением бюджетного законодательства участниками бюджетного процесса;
 распределение (по законодательно установленным нормативам) доходов, поступивших в бюджетную систему, между бюджетами разных уровней;
 осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
 своевременное и качественное составление отчетности об исполнении федерального бюджета.
Положение о Федеральном казначействе
(утв. постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703)
I. Общие положения
1. Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением
94
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями,
распорядителями и получателями средств федерального бюджета.
2. Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.
3. Федеральное казначейство в своей деятельности руководствуется
Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства финансов
Российской Федерации, а также настоящим Положением.
4. Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации
как главный орган в системе избирательных комиссий
Избирательными называются комиссии, организующие проведение
выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами
Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, проведение
выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и
в органы местного самоуправления.
Избирательные комиссии в Российской Федерации обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав граждан.
Подготовку и проведение выборов в Российской Федерации осуществляют: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации; избирательные комиссии субъектов Российской Федерации; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии (в пределах одной административно-территориальной единицы
с большим числом избирателей создается несколько территориальных комиссий); участковые избирательные комиссии.
 Центральная избирательная комиссия Российской Федерации действует на постоянной основе. Она осуществляет руководство деятельностью
избирательных комиссии по выборам Президента Российской Федерации, депутатов Государственной думы, в иные федеральные государственные органы,
предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами в соответствии с федеральными законами, а также по
проведению референдумов Российской Федерации.
 Срок полномочий Центральной избирательной комиссии четыре года.
95
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
 Она состоит из 15 членов. Пять из них назначаются Государственной
думой из числа кандидатур, предлагаемых депутатами, а также депутатскими
объединениями в Государственной думе. Пять членов назначаются Советом
Федерации из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов
Российской Федерации. Остальные пять членов назначаются Президентом
Российской Федерации.
 Члены Центральной избирательной комиссии должны иметь высшее
юридическое образование либо ученую степень в области права.
 Они избирают из своего состава тайным голосованием Председателя,
заместителя Председателя и секретаря. Члены Центральной избирательной
комиссии могут быть освобождены от занимаемой должности до истечения
срока полномочий по решению назначившего их органа в случаях: письменного заявления члена комиссии о сложении своих полномочий; утраты членом
комиссии гражданства Российской Федерации; вступления в законную силу
обвинительного приговора суда в отношении члена комиссии; признания члена комиссии решением суда, вступившим в законную силу, недееспособным,
ограниченно дееспособным или умершим; смерти члена комиссии; признания
члена комиссии решением суда, вступившим в законную силу, систематически
не выполняющим обязанности.
 Центральная избирательная комиссия совместно с избирательными
комиссиями субъектов Российской Федерации
1. организует разработку нормативов технологического оборудования,
необходимого для работы избирательных комиссий,
2. утверждает, указанные нормативы и осуществляет контроль за их
соблюдением;
3. обеспечивает реализацию федеральных целевых программ, связанных с подготовкой и проведением выборов, развитием избирательной системы
в Российской Федерации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов избирательных комиссий;
4. осуществляет меры по организации системы финансирования выборов, единого порядка распределения эфирного времени между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными
блоками для проведения предвыборной агитации, установления итогов голосования, определения результатов выборов и порядка опубликования итогов
голосования и результатов выборов.
5. Центральная избирательная комиссия распределяет выделенные из
федерального бюджета средства на финансовое обеспечение подготовки и
проведения выборов, контролирует их целевое использование;
6. оказывает правовую, методическую, организационно-техническую
помощь избирательным комиссиям.
7. Центральная избирательная комиссия заслушивает сообщения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти
субъектов Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, свя96
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
занным с подготовкой и проведением выборов;
8. устанавливает нормативы изготовления (включая степень защищенности) избирательного бюллетеня, списка избирателей и других избирательных документов;
9. рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий и принимает по жалобам (заявлениям) мотивированные решения;
10. осуществляет иные полномочия, в соответствии с действующим законодательством.
11. Центральная избирательная комиссия вправе издавать инструкции
по вопросам применения федеральных законов о выборах, обязательные для
всех избирательных комиссий в Российской Федерации.
При Центральной избирательной комиссии Российской Федерации действует Федеральный центр информатизации, созданный для комплексного
решения вопросов, связанных с деятельностью Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы», и действующий в соответствии с Положением о нем, утвержденным Указом Президента Российской
Федерации от 18 августа 1995г.
Порядок формирования избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, а также по выборам в органы государственной власти субъекта Федерации определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
При этом в избирательную комиссию может быть назначено не более
одного представителя от каждого избирательного объединения и блока.
Формирование территориальных избирательных комиссий, а также
окружных избирательных комиссий по выборам в органы государственной
власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления
осуществляется на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, собраний избирателей по месту
жительства, работы, службы, учебы, избирательных комиссий предыдущего
состава, а участковых избирательных комиссий – на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы выборным органом местного самоуправления.
Выборный орган местного самоуправления обязан назначить не менее
одной трети состава территориальной, участковой избирательной комиссии, а
также окружной избирательной комиссии по выборам в органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления на основе поступивших предложений каждого из избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в Государственной думе, а также на основе поступивших предложений избирательных объединений и блоков, имеющих фракции в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации и в выборном органе местного самоуправления. При этом может быть назначено не более одного представителя от каждо97
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
го из избирательных объединений, блоков.
Членами избирательных комиссий с правом решающего голоса не могут быть депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления, выборные должностные
лица органов государственной власти и органов местного самоуправления,
судьи, кандидаты, зарегистрированные кандидаты, их доверенные лица, уполномоченные представители и доверенные лица групп избирателей и избирательных объединений, избирательных блоков, выдвинувших кандидатов, а
также члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, супруги и близкие родственники кандидатов, зарегистрированных кандидатов
или лица, которые находятся в непосредственном подчинении у кандидатов и
зарегистрированных кандидатов.
Полномочия членов избирательной комиссии с совещательным голосом
в случаях, если кандидаты или избирательные объединения, их назначившие,
были избраны, продолжаются до окончания регистрации кандидатов на следующих выборах в тот же орган или на ту же должность; полномочия остальных членов избирательной комиссии с совещательным голосом прекращаются
через 30 дней после опубликования полных итогов выборов.
Решения избирательных комиссий публикуются в печати и передаются в
иные средства массовой информации в сроки, установленные соответствующими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
В день голосования, с момента начала работы участковой избирательной
комиссии и до получения сообщения о принятии вышестоящей избирательной
комиссией протокола об итогах голосования, на избирательных участках вправе присутствовать члены вышестоящих избирательных комиссий, кандидаты
или их доверенные лица, наблюдатели, направленные общественными и избирательными объединениями, блоками, кандидатами, а также иностранные
(международные) наблюдатели, которые осуществляют свою деятельность в
соответствии с федеральными законами.
Избирательные комиссии действуют на основе коллегиальности. Заседание избирательной комиссии является правомочным, если в нем приняло участие большинство от установленного числа членов избирательной комиссии с
правом решающего голоса. Решения избирательных комиссий об избрании
председателя, заместителя председателя и секретаря избирательной комиссии,
по вопросам финансового обеспечения подготовки и проведения выборов, о
регистрации кандидатов (списков кандидатов), об отмене регистрации кандидатов, об итогах голосования или о результатах выборов, о признании выборов
несостоявшимися или недействительными принимаются на заседаниях избирательных комиссий большинством голосов от установленного числа членов
избирательной комиссии с правом решающего голоса. Решения избирательных
комиссий по иным вопросам принимаются большинством голосов от числа
присутствующих членов комиссии с правом решающего голоса.
Решения избирательной комиссии подписываются председателем и секретарем комиссии.
98
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Члены избирательной комиссии, не согласные с решением, принятым
комиссией, вправе в письменной форме высказать особое мнение, которое
должно быть рассмотрено этой комиссией и доведено председателем комиссии
до сведения вышестоящей избирательной комиссии не позднее чем в трехдневный срок, а в день голосования и в день, следующий за днем голосования,
- незамедлительно.
Решение избирательной комиссии, противоречащее федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации либо принятое избирательной
комиссией с превышением установленных полномочий, подлежит отмене вышестоящей избирательной комиссией (соответственно уровню проводимых
выборов) или судом.
При подготовке и проведении выборов избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от государственных органов и органов
местного самоуправления.
Акты избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции,
установленной федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений и блоков, общественных объединений,
организаций, должностных лиц и избирателей.
99
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Гумарова Миляуша Мяходиевна
Система государственного управления
Учебное пособие
ЧАСТЬ 1
Технический редактор: Р.Р.Ахтямова
***
Подписано в печать 17.04.07. Формат 60х84 1/16.
Бумага газетная. Гарнитура «Таймс».
Усл. печ. л. 5,75. Уч.-изд. л. 6,5. Тираж 100 экз.
Цена свободная. Заказ № 35.
Отпечатано с готовых авторских оригиналов
на ризографе в издательском отделе
Уфимской государственной академии экономики и сервиса
450078, г. Уфа, ул. Чернышевского, 145, к. 227; тел. (347) 278-69-85.
100
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
101
Документ
Категория
Новости
Просмотров
221
Размер файла
865 Кб
Теги
государственного, 1918, система, управления
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа