close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

1974.Правотворческая практика субъектов Российской Федерации (некоторые проблемы законодательной технологии)

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное агентство по образованию
Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова
Серия "Ярославская юридическая школа
начала XXI века"
В.Н. Карташов
С.В. Бахвалов
Правотворческая практика
субъектов
Российской Федерации
(некоторые проблемы
законодательной технологии)
Учебное пособие
Рекомендовано
Научно-методическим советом университета
для студентов специальности Юриспруденция
Ярославль 2007
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
УДК 340.1(075.8)
ББК Х 062.01я73
К 27
Серия основана в 2000 году
Рекомендовано
Редакционно-издательским советом университета
в качестве учебного издания. План 2007 года
Рецензенты:
кафедра теории и истории государства и права МУБиНТ;
кандидат юридических наук, доцент А.Н. Пьянков
Карташов, В.Н. Правотворческая практика субъектов Российской
К 27 Федерации (некоторые проблемы законодательной технологии) : учеб.
пособие / В.Н. Карташов, С.В. Бахвалов; Яросл. гос. ун-т. – Ярославль :
ЯрГУ, 2007. – 240 с. (Серия "Ярославская юридическая школа начала
ХХI века")
ISBN 978-5-8397-0556-2
В настоящем учебном пособии рассматривается общая характеристика правотворческой практики субъектов РФ: понятие, содержание и
формы, признаки и виды нормативных правовых актов. Основное внимание уделяется месту и роли законодательной технологии в правотворческой практике субъектов РФ (сущности, технике, тактике, стратегии, процессуальной форме и т.д.).
Пособие предназначено для студентов, обучающихся по специальности 030501 Юриспруденция (дисциплина «Правотворческая практика
субъектов Российской Федерации», блок ДС), всех форм обучения.
Библиогр.: 88 назв.
УДК 340.1(075.8)
ББК Х 062.01я73
ISBN 978-5-8397-0556-2
© Ярославский государственный университет,
2007
© В.Н. Карташов, С.В. Бахвалов, 2007
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Оглавление
Предисловие ...................................................................................... 5
Глава 1. Общая характеристика правотворческой практики
субъектов Российской Федерации ......................................... 9
1.1. Понятие правотворческой практики ................................ 9
1.2. Содержание и формы правотворческой практики........ 17
1.3. Типы (виды, подвиды) правотворческой практики ........ 19
1.4. Нормативный правовой акт: определение,
структура, классификация ............................................... 23
1.4.1. Определение и основные признаки нормативного
правового акта ................................................................. 23
1.4.2. Структура нормативного правового акта .................. 26
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой
практике субъектов Российской Федерации ..................... 31
2.1. Понятие законодательной технологии ........................... 31
2.2. Логическая структура законодательной технологии ... 43
2.2.1. Законодательная техника (инструментальный
компонент технологии) .................................................. 47
2.2.2. Законодательная тактика (приемы, способы,
методы, правила) ............................................................ 66
2.2.3. Законодательная стратегия
(принципы, планирование, прогнозирование) ............. 85
2.3. Процессуальная форма законодательной
деятельности (стадии, производства, режимы)........ 106
2.3.1. Общая характеристика процессуальной формы ..... 106
2.3.2. Обнародование региональных законов ................... 114
2.3.3. Процедуры введения региональных законов
в действие, изменения и утраты ими
юридической силы ........................................................ 126
3
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Предисловие
Литература к изучению спецкурса «Правотворческая
практика субъектов Российской Федерации» ................. 169
ПРИЛОЖЕНИЯ
Приложение 1. Федеральный закон от 6 октября
1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп.
на 19 июня 2007 г.) .................................................................. 175
Приложение 2. Закон Ярославской области от 23 мая
1995 г. № 5-З «Устав Ярославской области»
(с изм. и доп. на 2 апреля 2007 г.) ......................................... 188
Приложение 3. Постановление Законодательного
Собрания Владимирской области от 22 мая 2002 г.
№ 157 «О Регламенте Законодательного Собрания
Владимирской области» (с изм. и доп.
на 29 июня 2005 г.) .................................................................. 193
Приложение 4. Закон Нижегородской области
от 10 февраля 2005 г. № 8-З «О нормативных
правовых актах в Нижегородской области»
(с изм. и доп. на 30 ноября 2006 г.) ....................................... 212
4
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Предисловие
Предисловие
Динамичное развитие всех сфер жизнедеятельности российского общества привело к резкому увеличению объема не только
федерального, но и регионального нормативно-правового массива. Недооценка возможностей, а чаще всего незнание теоретических основ правотворческой практики, техники, тактики, стратегии и технологии в целом «творцами» права приводят к принятию некачественных и неэффективных законов и других нормативных правовых актов, возникновению пробелов, противоречий,
коллизий и иных недостатков в законодательстве. Особенно этот
процесс характерен для соответствующей практики субъектов
РФ, что проявляется в энтропии, неупорядоченности, разбалансированности и нестабильности единого правового пространства
федеративного государства, отрицательно сказывается на реализации прав и свобод граждан, их коллективов и организаций.
Только прокуратурой в 2006 г. выявлено около 6 тыс. существенных недостатков нормотворческой деятельности органов законодательной (представительной) власти субъектов федерации, более 50 тыс. нарушений законов (+ 45% к 2005 г.) исполнительной
властью, более 160 тыс. (+ 137%) правотворческих ошибок, допущенных представительными и почти 465 тыс. (+ 39%) исполнительными органами местного самоуправления1.
Поэтому наша задача заключалась в том, чтобы кратко
рассмотреть природу правотворческой практики субъектов
Российской федерации, показать ее существенные признаки,
раскрыть соотношение между ее содержанием и формой, дать
1
См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации
и работа органов прокуратуры (2006 год): Информационно-аналитический
доклад / Под ред. Н.Э. Звечаровского. М., 2007. С. 17 и след.
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Предисловие
классификацию нормативным правовым актам, которые принимаются на региональном уровне. Указанным аспектам проблемы в современной юриспруденции посвящено немало диссертаций, монографий, учебных пособий, статей и других научных трудов2. Исходя из этого в первой главе работы мы дадали лишь самую общую характеристику правотворческой
практики субъектов Федерации.
Многие отечественные (В.К. Бабаев, В.М. Горшенев,
В.В. Лазарев, А.В. Мицкевич и др.) и зарубежные (Ж.-Л. Бержель, Ж. Карбонье, А. Нашиц и др.) авторы под правотворчеством понимают лишь особую разновидность юридической
деятельности, направленную на подготовку, издание и опубликование законов. Эта позиция нашла отражение и в законодательстве субъектов РФ. Более того, в некоторых законах,
регулирующих порядок принятия нормативных правовых актов, в содержании правотворчества включаются и официальное толкование, и деятельность по оценке эффективности
реализации уже принятых нормативных актов и другие разновидности юридической деятельности3.
В данном учебном пособии мы исходим из следующих
методологически существенных посылок. Во-первых, под
2
См., например: Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской
Федерации. Саранск, 2004; Законы области как субъекта Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Тихомирова. Воронеж, 1996; Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 1999; Кочетков А.В. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации. Тамбов, 1999;
Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: научно- методическое пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998; Умнова И.А. Конституционно-правовая реформа и региональное законодательство в Российской Федерации. М., 1999.
3
См., например: Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» (в ред.
от 06.03. 2007 г.) // Кубанские новости. 1995. 21 июня; Там же. 2007.
13 марта; Закон Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. «О нормативных правовых актах в Нижегородской области» (в ред. от 30.11. 2006 г.)
// Нижегородские новости. 2005. 26 февраля.
6
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
правотворческой практикой субъектов РФ следует понимать
особую разновидность юридической деятельности компетентных на то органов и должностных лиц, направленную на
разработку, издание и совершенствование (изменение или отмену) нормативно-правовых предписаний, взятую в единстве
с накопленным правотворческим опытом (социальноправовой памятью).
Во-вторых, центральное место в правотворческой практике субъектов РФ занимает правотворческая технология, т.е.
основанная на определенных принципах, долгосрочных планах и прогнозах (стратегия) система правотворческих действий и операций компетентных органов субъектов федерации,
связанная с подготовкой, принятием, оформлением, обнародованием качественных и эффективных нормативных правовых актов, в ходе которой оптимально используются необходимые ресурсы (людские, материальные, финансовые, трудовые и т.п.), средства (техника), способы и методы (тактика),
процессуальные формы и соответствующие виды контроля за
законностью правотворческой практики.
Если правотворческая практика позволяет в большей степени акцентировать внимание на ее статике, то соответствующая технология – на динамично развивающихся процессах создания субъектами федерации нормативных правовых актов. В
данном случае уже не затрагиваются свойства практики, объективированный опыт (социально-правовая память), многие другие элементы ее содержания, формы, функции и т.д.
В-третьих, законодательная технология является разновидностью правотворческой технологии, она связана с механизмом принятия (изменения и т.п.) законов (конституций,
уставов, органических законов, кодексов и т.п.). Поскольку
эти аспекты проблемы весьма слабо исследованы в юридической науке, то основное внимание в работе мы уделяем, естественно, законодательной технологии.
Теоретическую основу исследования составили труды современных отечественных и зарубежных авторов (лингвистов,
политологов, экономистов, юристов, других представителей
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 1. Общая характеристика правотворческой практики ...
гуманитарных, естественных и технических наук), так или
иначе затрагивающих данную проблему4. Нормативноправовой и эмпирической базой послужили Конституция РФ,
федеральные законы, нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации.
4
См., например: Технология. СПб., 1817; Ленк Х. Размышления о современной технике / Пер. с нем., под ред. В.С. Степина. М., 1996; Титова
Л.Г. Технология власти. Ярославль, 2004; Стефанов Н. Общественные
науки и социальные технологии. М., 1976; Селевко Г.К. Современные образовательные технологии. М., 1998; Руденко Л.Д. Технология социальной
работы. Ярославль, 2004; Черненко А.К. Правовая технология и устойчивое
социальное развитие: опыт методологического анализа. Новосибирск,
1996; Проблемы юридической техники: Сб. статей / Под ред. В.М. Баранова. Н.Новгород, 2000; Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей: в 2 т. / Под ред. В.М.
Баранова. Н.Новгород, 2001; Судакова С.В. Технология предупреждения
юридических конфликтов: Дис. ...канд. юрид. наук. Ярославль, 2004; Бахвалов С.В. Законодательная технология (некоторые проблемы теории и методологии): Дис. ... канд. юрид. наук. Ярославль, 2006.
8
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.1. Понятие правотворческой практики
Глава 1. Общая характеристика правотворческой практики ...
1.1. Понятие правотворческой практики
Глава 1.
Общая характеристика
правотворческой практики
субъектов Российской Федерации
1.1. Понятие правотворческой практики
Под правотворческой практикой понимается особая разновидность юридической деятельности, компетентных на то органов и должностных лиц, направленная на разработку, издание
и совершенствование (изменение или отмену) нормативноправовых предписаний, взятая в единстве с накопленным правотворческим опытом (социально-правовой памятью).
К основным признакам правотворческой практики субъектов РФ необходимо отнести следующие.
1. Она представляет собой особую разновидность юридической практики и правотворчества в целом. Поэтому правотворческой практике субъектов РФ присущи многие черты, характерные
для любой юридической и правотворческой практики в российской
обществе. Именно через правотворческую практику в первую очередь механизм реализации права в субъектах РФ снабжается нормативно-правовой, регулятивной энергией, те или иные предписания приобретают юридическую силу. По актам практики мы изучаем и оцениваем уровень правовой культуры и тенденции
современного развития регионального законодательства.
2. Правотворческую практику субъектов РФ необходимо исследовать в единстве ее содержания и формы. Содержание позволяет раскрыть совокупность образующих эту практику внутренних
свойств и элементов, форма – показать способ организации (процессуальная форма) и внешнего выражения (акт-документ) ее со9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 1. Общая характеристика правотворческой практики ...
держания. Динамичная сторона содержания правотворческой
практики субъектов РФ выражена преимущественно в правотворческой деятельности, статическая – в правотворческом опыте (социально-правовой памяти), который является результатом накопления, систематизации и хранения соответствующей информации
(знаний, умений, мастерства, оценок, подходов и т.д.)5.
Поэтому не совсем правильной представляется позиция подавляющего большинства отечественных и зарубежных ученых, которые под правотворчеством понимают лишь правотворческую деятельность6. Тем самым вольно или невольно из правотворческой
практики исключается такой важнейший элемент ее содержания,
как правотворческий опыт, недооценивается его место и роль в
прошлой (ретроспективной), настоящей (актуальной) и будущей
(перспективной) практике, игнорируется значение правотворческого опыта в правовом наследии и преемственности, в деле дальнейшего совершенствования законодательства (per varios actus,
legem experientia facit – через многие действия опыт создает право).
3. Почти все отечественные авторы относят правотворчество
к государственной деятельности7. Вряд ли правильно относить
правотворческую практику органа самоуправления или деятельность коммерческого банка по изданию правил внутреннего тру5
Подробнее см.: Карташов В.Н. Введение в общую теорию правовой
системы общества. Ч. 2. Правотворческая практика, система и структура
права. Ярославль, 1996. Гл. 6; Он же. Теория правовой системы общества:
учебное пособие. В 2 т. Ярославль, 2005. Т. 1. Гл. 12, 13.
6
См.: Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. Т.1; Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М, 2006; Общая теория права
/ Под. ред. А.С. Пиголкина. М., 1995; Общая теория права и государства
/ Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994; Правотворчество в СССР / Под ред.
А.В. Мицкевича. М., 1974; Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника М., 1974; Карбонье Ж. Юридическая социология. М.,
1986; Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / Отв.
ред. А.С. Пиголкин. М., 1998.
7
См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 310-312; Теория государства и права
/ Под ред. В.К. Бабаева. М, 2006 С. 320; Общая теория права / Под. ред.
А.С. Пиголкина. М., 1995. С. 215; Общая теория права и государства / Под
ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 122; Правотворчество в СССР. С 22.
10
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.1. Понятие правотворческой практики
дового распорядка (вид локального правотворчества) к государственной деятельности8. Поэтому точнее говорить, что правотворческая практика субъектов РФ носит властный характер. В
правотворческой практике в той или иной форме находят проявление основные черты государственной или корпоративной власти: руководство, контроль, управление, организация и т.д.
4. Правотворческая практика субъектов РФ направлена на
расширение, сужение или уточнение сферы правового регулирования. Это осуществляется путем создания новых, изменения
действующих или отмены ненужных нормативно-правовых
предписаний.
5. В процессе правотворческой практики происходит преобразование общественных потребностей и интересов в общеобязательные, формально-определенные предписания и правила. В
этом плане она обладает значительным творчески-познавательным, интеллектуально-волевым и конструктивным потенциалом. В процессе правотворческой деятельности происходит
отражение, осмысление (познание) и оценка реальной действительности, принятие самых разнообразных рациональных решений. Субъекты осознают поставленные перед ними цели и задачи, необходимость соблюдения процедуры и принятого порядка
работы, предвосхищают социальную ценность производимых
ими юридических операций и получаемых результатов, разумно
выбирают и применяют средства правотворческой техники, имеют представление о деятельности других органов и лиц, используемых ими средствах, осознают меру ответственности за свои
действия и принятые решения. Видимо, в силу этого некоторые
ученые приходят к выводу о том, что “законодатель буквально
творит право (даю закон), подобно тому, как ученый творит науку, художник – искусство”9.
8
См., например: Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сб. ст. / Под ред. В.М. Баранова. М., 2002. С. 11 и след.
9
Ушаков А.А. Право – субъективный образ объективного мира // Правоведение. 1973. № 2. С. 91, 94, 99.
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 1. Общая характеристика правотворческой практики ...
При такой постановке вопроса, как правильно отмечалось в
литературе, объективное содержание права ограничивается, по
сути дела, декларированием его обусловленности социальноэкономическими и иными общественными отношениями; нормативно-правовые предписания отрываются от деятельности и существуют “автономно” в общественном сознании, их, таким образом, можно свести к знаковым выражениям10. В данном случае
преувеличивается роль субъективного, познавательного, идеального аспектов практики.
Предметно-преобразующий, творческий, проективный характер правотворческой деятельности несколько недооценивается,
упрощается и тогда, когда она сводится только к нормативнооценочному отражению существующих в обществе “объективных
социальных норм”11. Ни в коей мере не отрицая значения для правотворческой практики субъектов РФ устойчивых социальных связей и стереотипов поведения, закономерных проявлений общественных отношений, нужно тем не менее подчеркнуть следующее.
Правотворческая практика представляет собой сложнейший
процесс субъективации объективного и объективации субъективного с присущими ему закономерностями, где отнюдь не происходит адекватное, буквальное отражение действительности (как,
впрочем, и при любой форме социального отражения). Существующие общественные отношения преломляются здесь сквозь
призму самых разнообразных социальных, классовых, национальных, групповых, индивидуальных и иных установок, потребностей и интересов, оценок и ориентаций. Причем правотворческие органы формулируют нормативно-правовые предписания таким образом, чтобы они проецировались не только на
настоящее, но и на будущее (in futuro), возможное поведение,
выполняя в данном случае функцию опережающего отражения12.
6. Правотворческая практика субъектов РФ сама опосредована (урегулирована) правом и иными социальными нормами (нрав10
См.: Лукашова Е.А. Право, мораль, личность. М., 1986. С. 42.
Там же. С. 7-44.
12
См.: Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. Саратов, 1989. С. 82 и след.
12
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.1. Понятие правотворческой практики
ственными, корпоративными и т.п.). В соответствующих нормативно-правовых предписаниях определяется правотворческая
компетенция ее субъектов, устанавливается порядок подготовки,
принятия и опубликования нормативных актов. Тем самым обеспечивается ее стабильность, ограничивается субъективизм и волюнтаризм ее субъектов и участников. Так, на основании ст. 15
Устава (Основного закона) Владимирской области от
14.08.2001 г. (в ред. от 28.12.2006 г.) «порядок подготовки, внесения и рассмотрения проектов нормативных правовых актов на
заседаниях законодательного собрания… определяются областным законом и регламентом Законодательного собрания». Закон
Пермского края от 6 марта 2007 г. № 7 – ПК специально посвящен данному вопросу и называется «О порядке рассмотрения,
принятия и обнародования законов Пермского края»13.
Существенные регулятивное и ограничительное начала заложены во внешних по отношению к практике природных и социальных, экономических и политических, материальных и духовных, национальных и иных правообразующих факторах (социальном ее субстрате, фактическом основании, “данности”
права, ratio legis). Как правильно отмечает румынский ученыйюрист А. Нашиц, указанные факторы в той или иной степени
ориентируют правотворческую практику, “ограничивают действия законодателя определенными рамками, придают этой деятельности научный характер и, влияя на нее, обусловливают и
детерминируют основные элементы будущих правовых норм”14.
7. Правотворческая практика представляет собой средство
организации социального, в первую очередь государственного,
управления. В процессе правотворчества формируется нормативно-правовая основа общественной и государственной жизни,
вводятся в региональное правовое пространство определенные
способы, средства, методы нормативного воздействия, устанавливаются и изменяются правовые режимы регулирования общественных отношений, общеобязательные программы социально13
См.: Российская газета (Региональный выпуск «Прикамье»). 2007.
13 марта.
14
Нашиц А. Указ. соч. С. 9-10.
13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 1. Общая характеристика правотворческой практики ...
го (государственного и т.п.) управления в различных сферах
жизни субъектов РФ. Например, в соответствии с п. 2 ст. 42 Устава Московской области от 11 декабря 1996 г. (в ред. от
28.02.2007) законом утверждаются стратегия социальноэкономического развития Московской области и государственные программы социально-экономического развития Московской
области, представленные Губернатором Московской области;
вводятся налоги и сборы, установление которых федеральным
законом отнесено к ведению субъектов федерации, порядок их
взимания и налоговые льготы по ним; устанавливается бюджетная система и порядок организации бюджетного процесса в Московской области; утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов Московской области и отчеты об их исполнении; устанавливаются принципы образования
внутреннего и внешнего долга Московской области; устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью Московской области, в том числе долями (паями, акциями) в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и организаций иных
организационно-правовых форм; устанавливается порядок создания, деятельности и ликвидации организаций, находящихся в
собственности Московской области.
8. Правотворчество – это особое производство, которое необходимо соответствующим образом организовать и спланировать, где есть необходимые производители и потребители, технология подготовки и издания нормативных актов15. Поэтому,
как и любое производство, правотворческая практика субъектов
РФ требует высокого профессионализма и ресурсообеспеченности. То есть процесс подготовки, принятия и опубликования
нормативных актов должен обеспечиваться мерами материального, организационного, кадрового, научного (социологического,
прогностического, методического и т.п.), пропагандистсковоспитательного и иного характера. Издание любого регионального закона или иного нормативного акта должно быть “увязано”
с бюджетом субъекта федерации. В п. 3 ст. 6 ФЗ от 6 октября
15
См.: Карбонье Ж. Указ. соч. С. 319; Карташов В.Н. Юридическая
деятельность… С. 84 и след.
14
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.1. Понятие правотворческой практики
1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» (в ред. от 19.06.2007 г.), например, указываются законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении
от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта РФ;
другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта федерации, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта по представлению его высшего должностного лица либо при наличии заключения указанного лица.
9. Правотворческая практика субъектов РФ связана с объективно-реальным преобразованием социальной действительности. Она влечет разнообразные материальные, духовные, юридические и иные изменения в общественной жизни. Ее особенность заключается в том, что правотворческая деятельность
всегда направлена на изменение сферы правового регулирования
и наступление определенных юридических последствий. В процессе правотворческой деятельности воспроизводятся и моделируются социально-правовые ситуации, обеспечивается реальное
изменение статуса субъектов права, регулирование и охрана самых разнообразных сфер общественной жизни. Правотворчество
служит важнейшим средством разрешения противоречий, осуществления задач и функций, стоящих перед субъектом РФ, обществом и государством в целом, отдельными организациями и
гражданами.
10. Правотворческую практику необходимо отличать от
процесса формирования права и “послеправотворческой” (внедренческой) деятельности. Правотворчество – завершающий
этап правообразования. Предпроектная деятельность включает в
себя анализ конкретных экономических, национальных, нравственных, религиозных и т.п. факторов (обстоятельств), выявление
потребности и необходимости в урегулировании общественных
отношений, изучение общественного мнения и предшествующего правотворческого опыта, предложений и рекомендаций юристов (ученых и практиков), оценку реальной действительности,
формирование определенных взглядов и идей о возможных спо15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 1. Общая характеристика правотворческой практики ...
собах и методах юридического воздействия на ту или иную сферу общественной жизни и т.д.
В юридической науке сложилось не совсем точное представление о том, что правообразование предшествует проектной деятельности. Оно не только предшествует, но и сопутствует всей
правотворческой практике на всех ее стадиях, вплоть до опубликования нормативных актов.
Суть правотворческой практики субъектов РФ (проектной
деятельности) заключается в непосредственных организационных действиях, связанных с подготовкой проекта нормативного
акта, его обсуждением и изданием. Этот этап осуществляется в
определенных процедурно-процессуальных формах, выработанных юридической наукой, практикой и закрепленных, как правило, в соответствующих нормативно-правовых предписаниях. Таким образом, понятия “формирование права”, “правообразование”, “предпроектная деятельность” являются более широкими
по сравнению с понятиями “правотворческая практика”, “правотворчество”, “проектная правотворческая деятельность”.
В зарубежной литературе отмечается, что «законодательство – это не только создание и обнародование норм права, оно
должно быть своеобразным “сервисом после продажи”»16. Это
совершенно справедливо с одним существенным уточнением.
Правовнедренческая деятельность субъекта РФ в большинстве своем находится за пределами его правотворческой практики.
Суть первой заключается в том, что содержание принятых нормативных правовых актов (или иных правотворческих решений)
широко освещается в средствах массовой информации, дается
официальное и доктринальное их толкование, проводятся социологические измерения знания нормативных предписаний и эффективности их реализации, обобщения материалов правореализующей практики и т.п. Поэтому не совсем правильно в ч. 3 ст. 3
закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-З «О
нормативных правовых актах в Нижегородской области» (в ред.
от 30.11.2006 г.) правотворчество (правотворческая деятельность) определяется как «урегулированная законодательством
16
Карбонье Ж. Указ. соч. С. 320.
16
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.2. Содержание и формы правотворческой практики
деятельность специально на то уполномоченных органов по изданию (разработке, принятию, изменению, введению в действие,
признанию утратившими силу, толкованию и оценке эффективности действия) нормативных правовых актов».
Внедрение нормативных актов могут осуществлять как субъекты правотворческой практики, так и иные органы и лица. В некоторых случаях такая деятельность сопровождается внесением
изменений и дополнений во внедряемый закон, изданием правоконкретизирующего или иного нормативного правового акта. Однако правотворческая деятельность здесь происходит уже в рамках нового правотворческого процесса, а ее результаты вновь требуют проведения соответствующих внедренческих мероприятий.
1.2. Содержание и формы правотворческой практики
1.2. Содержание и формы
правотворческой практики
Под содержанием правотворческой практики субъектов РФ
понимается совокупность всех составляющих ее свойств и элементов. В самом общем плане ее содержание состоит из правотворческой деятельности и складывающегося на основе этой деятельности опыта (социально-правовой памяти).
В науке вопрос о содержании правотворческой деятельности
решается по-разному. Так, А.В. Мицкевич пишет, что “с точки
зрения социально-классового содержания правотворчество представляет собой возведение в закон, то есть общеобязательные правила, воли господствующего класса или народа, стоящего у власти”17. А.С. Пиголкин справедливо замечает, что в данном случае
речь идет о сущности, а не о содержании правотворчества18.
В.В. Лазарев и Н.Л. Гранат указывают, что “содержание правотворчества складывается из последовательно осуществляемых
организационных действий, образующих в своей совокупности
то, что называется правотворческим процессом”19. Здесь, по су17
Правотворчество в СССР. С. 29.
См.: Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. С. 214.
19
Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. С. 122.
17
18
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 1. Общая характеристика правотворческой практики ...
ществу, говорится о процессуальной стороне правотворческой
деятельности, ее временной структуре.
На наш взгляд, правотворческая практика субъектов РФ имеет экономическое, политическое, социальное (в узком смысле),
нравственное, юридическое и другое содержание, поскольку в
ней выражены определенные экономические, политические, социальные, национальные и иные интересы.
Конституирующими же элементами содержания правотворческой деятельности выступают ее объекты, субъекты и участники, правообразующие (изменяющие, отменяющие и т.п.) действия и операции, правотворческая техника, тактика и стратегия,
соответствующие результаты и т.д. (подробнее эти элементы будут рассмотрены во второй главе данного учебного пособия).
Вторым основным компонентом содержания правотворческой практики субъектов РФ наряду с деятельностью является
правотворческий опыт, который может отражать как совокупный итог достаточно длительной и многолетней правотворческой
деятельности (например, развития конституционного правотворчества в России), так и отдельные ее моменты (например, некоторые аспекты деятельности, связанные с принятием законов в
нескольких чтениях, обнародованием законов в постсоветский
период развития общества).
Правотворческий опыт также имеет свою структуру. Составными его элементами являются правотворческие образцы, стандарты, типовые положения и т.п., то есть такие достаточно устоявшиеся, выработанные в ходе многолетней правотворческой
деятельности предписания общего характера, которые аккумулируют социально-ценные и прогрессивные ее фрагменты. Они вырабатываются в процессе предпроектной и проектной деятельности, подготовки и принятия конституционных и обычных законов, разнообразных подзаконных нормативных актов.
Формы правотворческой практики – это способы организации и внешнего выражения ее содержания. “Forma legalis
forma essentialis” (“юридическая форма есть существенная форма”), – говорили древние. Целесообразно выделять внутреннюю
и внешнюю формы правотворческой практики субъектов РФ. В
качестве внешней формы выступают разнообразные акты18
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.3. Типы (виды, подвиды) правотворческой практики
документы (нормативные акты и договоры, докладные записки и
предложения, проекты и т.п.), внешне закрепляющие правотворческие действия (решения, нормативно-правовые предписания и
правотворческий опыт).
К внутренней форме, то есть к способу организации и внутренней связи элементов содержания, относится процедурнопроцессуальная форма правотворческой практики. Научно обоснованный и правильно организованный правотворческий процесс, отмечает А.С. Пиголкин, создает предпосылки для выработки наиболее совершенных по содержанию и форме правовых
предписаний, соответствующих назревшим потребностям развития общества20.
Правотворческая процессуальная форма включает в себя определенные процессуальные стадии, производства и режимы
(подробнее см. главу 2).
1.3. Типы (виды, подвиды) правотворческой практики
1.3. Типы (виды, подвиды)
правотворческой практики
В субъектах федерации функционируют разнообразные типы, виды и подвиды правотворческой практики. В отечественной
литературе традиционно выделяются правотворческая деятельность государственных органов, санкционирование государством
актов негосударственных организаций, непосредственное правотворчество народа (референдум).
На наш взгляд, правотворческая практика гораздо богаче и
разнообразнее.
1. В зависимости от органов, осуществляющих правотворчество в субъектах РФ, можно выделять практику государственных
и негосударственных учреждений и должностных лиц. В настоящее время в российском обществе правотворческая практика, например, органов местного самоуправления, хозяйствующих
субъектов и т.п. играет значительную роль в регулировании об20
См.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика / Под
ред. П.Е. Недбайло, В.М. Горшенева. М., 1976. С. 84-85.
19
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 1. Общая характеристика правотворческой практики ...
щественных отношений. В большинстве случаев здесь вряд ли
уместно говорить о санкционированном правотворчестве.
2. По объему (уровню и т.п.) правотворческих полномочий
конкретных организаций и должностных лиц можно вести речь о
правотворческой практике представительных и исполнительных
органов субъектов федерации. Так, в соответствии с п. 2 – 4 ст. 5
закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-З (в
ред. от 30.11.2006 г.) выделяются законодательные нормативные
правовые акты и иные нормативные правовые акты. В систему
законодательных нормативных правовых актов области входят
Устав области и законы (кодексы) области. Систему иных нормативных правовых актов области составляют: нормативные правовые акты Законодательного Собрания области, губернатора, правительства, министерств и иных органов (должностных лиц) исполнительной власти области (см. также ст. 6 – 13 данного
закона).
В ст. 6 закона Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7 –
КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» (в ред. от 06.03.2007 г.) несколько по-иному представлена система нормативных правовых актов. Так, «нормативными правовыми актами края являются:
Устав Краснодарского края – основной закон, определяющий
статус Краснодарского края как субъекта Российской Федерации;
закон Краснодарского края – нормативный правовой акт,
принятый Законодательным Собранием края либо непосредственным волеизъявлением населения края в соответствии с установленной процедурой и обладающий высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов края;
постановление – акт, принятый (изданный) Законодательным
Собранием края или главой администрации (губернатором) края
и содержащий правовые нормы;
приказ – акт, изданный руководителем органа исполнительной власти края в пределах своей компетенции и содержащий
правовые нормы».
3. Очень близким, но имеющим самостоятельное значение,
представляется деление на законодательную и иную правотворческую практику. В соответствии со ст. 13 «Устава Пермской об20
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.3. Типы (виды, подвиды) правотворческой практики
ласти» (в ред. от 06.06.2005 г.) систему нормативных правовых
актов Пермской области составляют: Устав и законы Пермской
области, указы губернатора, носящие нормативный характер,
нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
В системе нормативных правовых актов Устав имеет высшую
юридическую силу, является актом прямого действия и подлежит
применению на всей территории Пермской области. Законы и
иные нормативные правовые акты Пермской области, законы и
нормативные акты органов местного самоуправления не должны
противоречить Уставу.
4. Следует различать первичную и правоконкретизирующую
правотворческую практику субъектов РФ. Так, первичной следует считать практику принятия конституций республик и уставов
(основных законов) субъектов федерации. Изданный же на основе Конституции Мордовии закон от 12.11.2001 г. «О Правительстве республики Мордовия» является примером правоконкретизирующей практики. Последняя выражается в создании правовых
предписаний, которые развивают, детализируют, уточняют, “понижают” степень формальной определенности более общих
норм. В тех случаях, когда правотворческий орган задерживается
с изданием конкретизирующих актов, возникают затруднения с
реализацией исходного, первичного акта.
5. По характеру изменений в сфере правового регулирования
необходимо выделять правообразующую, правоизменяющую и
правопрекращающую практику.
6. Важное теоретическое и практическое значение имеет разграничение на кодифицирующую и текущую практику субъектов
РФ. Первая направлена на упорядочение, систематизацию, весьма основательную и существенную переработку действующего
законодательства и создание на его основе единого, цельного,
нового кодифицированного акта (Конституции, Устава, избирательных и иных кодексов). В законе Ярославской области от 27
февраля 2001 г. №16-З «О правовых актах Ярославской области»
(в ред. от 12. 07. 2004 г.) прямо указано, что «законы Ярославской области могут приниматься в форме кодексов Ярославской
области» (п. 1 ст. 7).
21
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 1. Общая характеристика правотворческой практики ...
Текущая правотворческая практика субъектов РФ связана с
решением текущих задач, стоящих перед обществом, необходимостью оперативно откликаться на “потребности дня”, постоянно
регулируя тем самым разнообразные сферы общественной жизни. Так, Законодательным Собранием Вологодской области в
июне 2007 г. принят закон «О присвоении звания «Ветеран труда» Вологодской области»21.
7. По способам принятия правотворческих решений можно
выделять правотворческую практику коллегиальных органов (законодательными органами, правительствами и т.п.) и правотворческую практику, основанную на единоначалии (издание указов
президентами, губернаторами и т.п.).
Все авторы в качестве самостоятельного вида правотворческой практики субъектов РФ выделяют референдум (республиканский, областной и т.п.), считая его “непосредственным правотворчеством народа”. Положение о “непосредственном правотворчестве народа” несколько преувеличено и выражает скорее
эмоциональную, чем реальную и научную его оценку.
На наш взгляд, здесь речь идет о смешанном общественногосударственном типе правотворческой практики. Дело в том,
что, во-первых, инициаторами проведения референдума выступают как федеральные и региональные государственные органы,
так и представители общественности (чаще государственные органы); во-вторых, вся правотворческая деятельность, по сути дела, сосредоточена в государственных органах; в-третьих, соответствующий проект выносится на голосование компетентным
государственным органом. Население же только участвует в голосовании по проекту путем утвердительного или отрицательного ответа на поставленные вопросы, не имея возможности внести
в этот проект какие-либо изменения. Как свидетельствует международный правовой опыт, проведение референдумов – это, пожалуй, наименее эффективный тип правотворческой практики.
Поэтому, видимо, он и не получил широкого распространения в
субъектах федерации.
21
См.: Российская газета. 2007. 15 июня.
22
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.4. Нормативный правовой акт: определение, структура, классификация
Мы рассмотрели основные типы правотворческой практики
субъектов РФ. В каждом из них можно выделить отдельные виды
и подвиды. Практика государственных органов, например, разграничивается на правотворчество представительных и исполнительных органов (виды). В рамках регламентирующего (административного) правотворчества следует различать ведомственную
правотворческую практику и практику местных органов исполнительной власти субъектов РФ (подвиды).
1.4. Нормативный правовой акт: определение, структура, классификация
1.4. Нормативный правовой акт:
определение, структура, классификация
1.4.1. Определение и основные признаки
нормативного правового акта
Нормативный правовой акт – это официальный актдокумент, закрепляющий решение компетентного правотворческого органа и/или должностного лица субъекта РФ, содержащий нормативно-правовые предписания.
Основные его признаки следующие.
1. Он представляет собой особую разновидность правовых
актов, занимая свое специфическое место среди индивидуальных (в том числе правоприменительных, интерпретационных и
других актов)22.
При характеристике природы нормативного акта должно
быть обращено внимание на основные черты права и нормативно-правовых предписаний23. Это позволит полнее осмыслить его
нормативные качества. Кроме того, нормативный акт – это неотъемлемая часть правотворческой практики субъектов РФ, что
дает возможность, во-первых, показать его особенности и отличия от других форм права (правового обычая, судебного преце22
См., например: Карташов В.Н. Теория правовой системы общества.
Т.1. С. 269 – 283, 331 – 346, 394 – 414.
23
См.: Карташов В.Н. Указ. соч. Гл. 4 – 9.
23
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 1. Общая характеристика правотворческой практики ...
дента и т.п.) и других правовых актов; во-вторых, рассмотреть
его в качестве определенного результата правотворческой деятельности; в-третьих, обратить внимание на то, что в нем находят
отражение существенные аспекты правотворческого опыта.
2. Указанный акт представляет собой официальный актдокумент (scriptum), для которого характерны специфические
нормативно-правовые структуры, содержание, формы, средства,
способы и стиль письменного изложения, символы и реквизиты.
3. Нормативный акт представляет собой одну из внешних
форм (forma dat еsse – форма дает бытие) правотворческой практики субъектов РФ. Он закрепляет определенное правотворческое решение, служит внешней формой объективизации и бытия
нормативно-правовых предписаний.
4. Он является одним из главных и наиболее совершенных
формально-юридических источников права во всех субъектах РФ.
5. Издание нормативного акта всегда связано с изменением
сферы правового регулирования, так как им закрепляются новые,
изменяются или отменяются устаревшие нормативно-правовые
предписания.
6. Это акты не любого участника, а только строго установленного законодательством субъекта правотворческой практики, который издает их лишь по вопросам, входящим в его непосредственную компетенцию (infra juridictionem – в пределах
юрисдикции).
7. Соответствующие типы, виды и подвиды нормативноправовых актов принимаются в строго определенной процедурно-процессуальной форме. Так, для конституций и уставов субъектов федерации существует один порядок их подготовки и издания, для подзаконных нормативных актов – другой. В этом обнаруживается единство внутренней и внешней формы практики.
8. Нормативные правовые акты носят властный, обязательный характер.
9. Все они должны быть обеспечены мерами государственного и иного воздействия (ubi jus ibi remedium – когда закон дает
право, он дает также и средство его защиты).
10. По мнению большинства отечественных ученых-юристов,
содержание нормативного акта составляют юридические нормы
24
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.4. Нормативный правовой акт: определение, структура, классификация
(Н.Г. Александров, А.В. Мицкевич и др.) или нормы права и другие нестандартные нормативно-правовые предписания (И.Ф. Казьмин, А.С. Пиголкин и др.). Вторая точка зрения ближе к истине,
если иметь в виду юридическое содержание нормативных актов.
На наш взгляд, в нормативном акте можно найти логические
и социологические, философские и психологические, политические и иные аспекты его содержания. Так, в любом нормативном
акте закреплена социализированная воля, выражающая экономические, политические и иные потребности и интересы определенных социальных слоев, классов, групп и т.п. (психологические и социологические аспекты содержания). Кроме того, в
нормативных актах выражается разнообразная социальноправовая информация, которая может быть как прескриптивной
(предписывающей), так и дескриптивной, т.е. описывающей (социологические и информационные аспекты содержания). В таком
плане можно рассматривать и другие общесоциальные свойства
и элементы содержания нормативного акта.
При всей условности указанных подходов они имеют не
только теоретическое, но и практическое значение. В конкретноисторических условиях развития субъектов РФ компетентные
правотворческие органы должны делать акцент на наиболее значимых, специфических для республики, области и т.п. сторонах
содержания нормативного акта.
11. Нормативные правовые акты являются общими, поскольку адресуются неперсонифицированным субъектам, действуют
непрерывно, регламентируют наиболее типичные социальные
ситуации (lex non curat de minimis – закон не обращает внимания
на малозначительные вещи).
12. Вместе с тем нормативный правовой акт должен содержать вполне определенные, четко и ясно сформулированные
предписания (правила, веления), условия их реализации и защиты (охраны). Res est misera ubi jus est vagum et incertum – плохо
дело, когда закон неясен и неопределенен.
13. Существенным свойством нормативного акта является
его юридическая сила. Она выражает свойства соподчиненности
нормативных правовых актов и предполагает определенную их
сопоставимость и иерархию. Высшей юридической силой обла25
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 1. Общая характеристика правотворческой практики ...
дают, как правило, конституции, уставы и органические и обычные законы. Все другие нормативные акты не должны противоречить указанным законам. Они относятся к подзаконным нормативным актам. Например, в соответствии с Уставом Московской
области порядок организации и проведения выборов депутатов
Московской областной Думы устанавливается только законами
области (п. 1. ч. 2 ст. 41 Устава).
1.4.2. Структура нормативного правового акта
В одних случаях структура нормативного акта является упрощенной, в других – достаточно сложной. В главе 3 закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-З (в ред. от
26.02.2005 г.) приводятся следующие требования, которым должен отвечать закон.
А. Структура закона (ст.14)
1. Закон области состоит из содержательной части, реквизитов и может иметь приложения.
2. Содержательная часть закона области – выраженное в
письменном виде языковое, словесно-терминологическое закрепление содержащихся в нем правовых норм, а также иных положений, в том числе разъясняющих цели и мотивы его принятия.
3. Реквизиты закона области – обязательные сведения, включаемые в закон для признания его действительности и определения его места в системе законов области.
4. Таблицы, графики, схемы, чертежи, рисунки, карты и иные
необходимые материалы, как правило, оформляющиеся в виде
приложений, являются неотъемлемой составной частью закона
(ст. 14 «Структура закона»).
Б. Общие требования к оформлению законов области заключаются в следующем (ст. 15):
1. Законы, принимаемые в области, излагаются на русском
языке. Использование в законах новых иностранных терминов и
выражений допускается, если отсутствуют имеющие тот же смысл
русские термины и выражения или термины иностранного происхождения, ставшие в русском языке общеупотребительными.
26
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.4. Нормативный правовой акт: определение, структура, классификация
2. Слова и словосочетания в законах используются в значении, обеспечивающем их точное понимание и единство с терминологией, применяемой в федеральном законодательстве. Не допускается обозначение в законах разных понятий одним термином или одного понятия разными терминами, если это
специально не оговаривается в законе.
3. В законе, как правило, даются определения используемых
в нем специальных терминов.
4. Наименования Нижегородской области как субъекта Российской Федерации, муниципальных образований, органов государственной власти Нижегородской области, органов местного
самоуправления, организаций, а также географические названия
и иные собственные имена пишутся в законах с заглавной буквы.
5. В тексте закона не допускается употребление устаревших и
многозначных слов и выражений, затрудняющих восприятие
смысла нормы закона, а также не допускается употребление образных выражений: сравнений, эпитетов, метафор, гипербол и т.п.
6. Положения, предусматривающие изменение, признание
утратившими силу или особенности применения ранее принятых
законов области, включаются непосредственно в проект закона
либо оформляются в виде отдельных проектов законов области о
внесении изменений в ранее принятые законы области.
В. Содержательная часть закона (ст. 16) может иметь следующие основные элементы (структурные единицы закона):
1) преамбулу;
2) части;
3) разделы;
4) главы;
5) статьи.
Текст закона может иметь также иные структурные единицы,
предусмотренные законодательством либо обусловленные особенностями оформления законов. В преамбуле закона дается
разъяснение мотивов и целей его издания. Включение в преамбулу положений нормативного характера не допускается. В законах
области нормативные предписания излагаются в виде статей,
имеющих порядковый номер. Статьи законов области подразделяются на части, имеющие порядковый номер. Части статей мо27
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 1. Общая характеристика правотворческой практики ...
гут подразделяться на пункты и подпункты. При необходимости
части, пункты и подпункты могут подразделяться на абзацы.
Статьи закона могут объединяться в главы. Главы закона могут
объединяться в разделы. Разделы кодекса могут объединяться в
части. Часть, раздел, глава закона подразделяются, как правило,
не менее чем на две структурные единицы. Структура закона и
необходимость включения в него тех или иных структурных
единиц текста определяются исходя из объема и содержания закона.
Г. Закон области должен иметь следующие реквизиты
(ст. 17):
1) изображение герба области (на подлиннике закона), расположенное над обозначением вида правового акта по центру;
2) наименование субъекта Российской Федерации, выраженное словами "Нижегородская область";
3) обозначение формы нормативного правового акта, выраженное словом "Закон";
4) наименование закона;
5) гриф принятия закона Законодательным Собранием области, состоящий из слов "Принят Законодательным Собранием" и
даты принятия закона в окончательной редакции;
6) место подписания закона (город Нижний Новгород);
7) подпись Губернатора области, включающую полное наименование его должности, его личную подпись (только на подлиннике закона), его инициалы и фамилию;
8) дату подписания закона области;
9) номер закона, присваиваемый ему после подписания Губернатором области и состоящий из порядкового номера и буквенного индекса "З", разделенных дефисом.
В Уставе области и законах области, принимаемых в форме
кодексов, обозначение вида нормативного правового акта и его
наименование объединяются в один реквизит.
Анализ регионального законодательства позволяет раскрыть
разнообразные типы, виды и подвиды нормативных актов
субъектов федерации, одновременно действующих в правовом
пространстве России.
Можно дать следующую их классификацию.
28
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.4. Нормативный правовой акт: определение, структура, классификация
1. В зависимости от отраслевой принадлежности содержащихся в них нормативно-правовых предписаний различают нормативные акты конституционного (государственного), гражданского, административного, семейного и других отраслей права.
2. По субъектам правотворческой практики возможно их деление на:
а) нормативные правовые акты государственных и негосударственных органов (органов местного самоуправления и т.п.);
б) нормативные акты представительных и исполнительных
органов власти; и др.
3. По вызываемым последствиям они разграничиваются на
правонаделительные, правоизменяющие и правопрекращающие,
а также регулятивные и охранительные, правовосстановительные
и другие нормативные акты.
4. В зависимости от цельности, юридической и логической
завершенности существенное значение имеет их деление на кодифицированные нормативные акты (конституции, уставы, кодексы, положения и т.п.) и нормативные акты текущего правотворчества.
5. По сроку действия они различаются на постоянные и временные.
6. В зависимости от территории, на которую распространяется их действие, выделяются нормативные акты республиканского, областного, местного, локального и т.п. значения. Здесь следует
иметь в виду, что закон субъекта федерации может распространять
свою юридическую силу как на всю его территорию, так и на строго локализованную территорию (район, город и т.п.).
7. Нормативные правовые акты могут быть адресованы всем
лицам, проживающим на территории субъекта РФ, а также только российским гражданам, иностранцам, лицам без гражданства,
отдельным категориям «местных» и иных лиц (беженцам, работникам здравоохранения и т.п.).
8. По юридической силе они подразделяются на законы и подзаконные акты. В ст. 12 закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. №8-З (в ред. от 30.11.2006 г.) устанавливается такое
соотношение юридической силы нормативных правовых актов:
29
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 1. Общая характеристика правотворческой практики ...
1) Устав области имеет высшую юридическую силу по отношению ко всем нормативным правовым актам области и применяется на всей территории области. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в области, не должны противоречить Уставу области. В случае противоречия между ними
действует Устав области.
2) Законы области имеют более высокую юридическую силу
по отношению к постановлениям Законодательного Собрания
области, указам Губернатора области, постановлениям Правительства области, нормативным правовым актам иных органов
(должностных лиц) исполнительной власти области, иных органов государственной власти (должностных лиц) области. В случае противоречия между ними действует закон области.
3) Указы Губернатора области имеют более высокую юридическую силу по отношению к постановлениям Правительства области, нормативным правовым актам иных органов (должностных
лиц) исполнительной власти области, иных органов государственной власти (должностных лиц) области. В случае противоречия
между ними действуют указы Губернатора области.
4) Постановления Правительства области имеют более высокую юридическую силу по отношению к нормативным правовым
актам министерств и иных органов (должностных лиц) исполнительной власти области. В случае противоречия между ними действуют постановления Правительства области.
5) Нормативные правовые акты Правительства области, министерств и иных органов (должностных лиц) исполнительной власти
области могут быть отменены или действие их может быть приостановлено полностью или частично Губернатором области.
Кроме того, все нормативные правовые акты субъектов РФ
можно классифицировать по порядку принятия (коллегиальные и
основанные на единоначалии), наименованию, социальным ситуациям издания (чрезвычайные и обычные) и т.п.
Основное звено в правотворческой практике составляет правотворческая технология, к рассмотрению которой мы и переходим в главе 2 данной работы.
30
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.1. Понятие законодательной технологии
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
2.1. Понятие законодательной технологии
Глава 2.
Законодательная технология
в правотворческой практике
субъектов Российской Федерации
2.1. Понятие законодательной технологии
В отечественной и зарубежной литературе понятие «технология» определяется по-разному. Рассмотрим наиболее типичные
дефиниции, которые, как правило, составляют основу того или
иного исследования, позволяя раскрыть существенные признаки
данного феномена, его соотношение с техникой, тактикой, стратегией, процессом (процедурой), деятельностью и другими
смежными явлениями.
В Советском энциклопедическом словаре технология определяется как «совокупность методов обработки, изготовления,
изменения состояния, свойств, формы сырья, материала или полуфабриката, осуществляемых в процессе производства продукции»24. Несколько иначе понимается технология в Большом толковом словаре русского языка. В нем указано, что это «совокупность производственных операций, методов и процессов в
определенной отрасли производства, приемов, применяемых в
каком-либо деле, мастерстве и т.п.»25. Современный философский словарь трактует технологию как: а) технику; б) описание
последовательности трудовых операций, необходимых для пре24
Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. М.,
1989. С. 1341.
25
Большой толковый словарь русского языка / Сост. и гл. ред.
С.А. Кузнецов. СПб., 1998. С. 1322.
31
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
вращения предмета труда в продукт, и сам процесс, соответствующий описанной методике; в) сферу деятельности человека
вместе с совокупностью знаний, обеспечивающих ее; г) общую
характеристику деятельности, типичной для того или иного социума; д) особый тип мироотношения, присущий индустриальной и постиндустриальной эпохам26.
Нужно отметить, что само понятие «технология» появилось в
начале XIX в. и определялось как наука, показывающая способы,
которыми разнообразные произведения природы обрабатываются, приготавливаются и делаются товарами, и основательно объясняющие явления, при таком обрабатывании усматриваемые27;
«древние такой науки совсем не знали и в новейшие уже времена
эти познания французами и немцами представлены в виде науки»28.
Основателем технологии как отдельной дисциплины считается немецкий ученый Иоганн Бекман, выпустивший в 1777 г.
книгу с вычурным названием «Введение в технологию или к познанию ремесел, фабрик и мануфактур, преимущественно тех,
которые находятся в ближайшей связи с сельским хозяйством,
полицией, камералистикой (с включением очерков по теории искусств)», которая, по большому счету, явилась фундаментом для
последующего развития всей философии техники и технологии.
Наиболее активно технику и технологию как философские
понятия разрабатывали Н. Бердяев, Х. Йонас, Э. Каппа, Л. Мэмфорд, М. Хайдеггер, К. Ясперс, Ж. Эллюль и др29.
Существенный вклад в исследование отдельных аспектов
юридической технологии (правотворческой, правоприменительной, интерпретационной и т.п.) внесли Ф. Бэкон, Ч. Беккариа,
26
См.: Современный философский словарь / Под ред. В.Е. Кемерова.
М., 1998. С. 928.
27
См.: Технология. СПб., 1817. С. 1.
28
Там же. С. 3.
29
См., например: Ленк Х. Размышления о современной технике / Пер.
с нем. под ред. В.С. Степина. М., 1996. С. 61; Энциклопедический словарь
/ Под ред. И.Е. Андреевского. СПб., 1891. Т. 3. С. 355; Философия науки и
техники: Учеб. пособие. / В.С. Степин, В.Г. Горохов, М.А. Розов. М., 1995.
С. 298.
32
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.1. Понятие законодательной технологии
Р. Иеринг, Ш. Монтескье, И. Бентам, Л.А. Цветаев, Л.И. Петражицкий, Е.В. Васьковский и др30.
Термин, предложенный И. Бекманом, оказался настолько
удачным, что, начиная с конца XIX в. и по настоящее время, понятие «технология» из производственно-технической сферы стало внедряться в гуманитарные области. Возникают и развиваются социальные, политические, избирательные, информационные,
экономические, лингвистические, педагогические, психологические, юридические и т.п. технологии31.
В политологии существует понятие «технология власти», то
есть «совокупность средств и методов, употребляемых властным
субъектом в процессе воздействия на объект с целью изменения
его поведения в направлении, необходимом субъекту»32. Кроме
того, выделяются нормативные технологии, или способы властного действия, осуществляемые в рамках норм, действующих в
данном обществе; и девиантные технологии – способы деятельности власти, противоречащие закону или нормам общественной
морали33.
30
См.: Бэкон Ф. Новый Органон // Соч.: В 2-х т. М., 1977. Т. 1; Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях. М., 1995; Иеринг Р. Юридическая
техника / Пер. с нем. Ф.С. Шендорфа. СПб., 1905; Монтескье Ш.Л. О духе
законов // Избранные произведения. М., 1955; Бентам И. Принципы законодательства. М., 1896; Он же. Тактика законодательных собраний. М.,
1907; Цветаев Л.А. Начертание теории законов. М., 1816; Петражицкий
Л. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. СПб.,
1907; Васьковский Е.В. Руководство к толкованию и применению законов.
М., 1913.
31
См., например: Титова Л.Г. Технология власти. Ярославль, 2004;
Смирнова А.Ю. Политические процессы и технологии в избирательных
кампаниях 1996-2004 гг. как объективная реальность современной России:
Дис. ... канд. полит. наук. Кострома, 2004; Руденко Л.Д. Технология социальной работы. Ярославль, 2004; Технологии социальной работы / Под ред.
Е.И. Холостовой. М. 2001; Стефанов Н. Общественные науки и социальная технология. М., 1976; Марков М. Технология и эффективность социального управления. М., 1982; Селевко Г.К. Современные образовательные
технологии. М., 1998.
32
Титова Л.Г. Указ. соч. С. 19.
33
См.: Там же. С. 21.
33
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
На стыке политологии и юриспруденции находятся так называемые «избирательные технологии», т.е. «система методов,
средств и приемов организации и решения задач каждого этапа
избирательной кампании»34.
Н. Стефанов определяет социальную технологию как «деятельность, в результате которой достигается поставленная цель и
изменяется объект деятельности»35; М. Марков – как «способ
реализации конкретного сложного процесса путем расчленения
его на систему последовательных взаимосвязанных процедур и
операций, которые выполняются однозначно»36. Г.К. Селевко
предлагает рассматривать функционирование «педагогической
технологии в качестве науки, исследующей наиболее рациональные пути обучения, и в качестве системы способов, принципов и
регулятивов, применяемых в обучении, и в качестве реального
процесса обучения»37.
В правоведении существуют также различные определения
понятия «юридическая технология». Так, Н.А. Власенко, взяв за
основу энциклопедическое понимание термина «технология»38,
приходит к выводу, что под «юридической (правовой) технологией следует подразумевать порядок применения и использования методов и приемов по подготовке и принятию юридического
решения (акта), под которым в широком смысле понимается
итог, результат юридической деятельности»39.
С.С. Алексеев пишет, что «по своему содержанию юридическая техника складывается из двух элементов: а) технических
средств и б) технических приемов. Здесь, – продолжает автор, –
можно провести аналогию с материальной техникой, где тоже, с
одной стороны, выделяются средства техники, то есть машины,
34
Смирнова А.Ю. Указ. дисс. С. 36.
Стефанов Н. Указ. соч. С. 182-183.
36
Марков М. Указ. соч. С. 48.
37
Селевко Г.К. Указ. соч. С. 14.
38
См.: Большая советская энциклопедия. В 30 т. / Гл. ред. А.М. Прохоров. М., 1976. Т. 25. С. 537; Современный словарь иностранных слов. М.,
1993. С. 607.
39
Власенко Н.А. Законодательная технология: теория, опыт, правила.
Иркутск, 2001. С. 7-8.
34
35
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.1. Понятие законодательной технологии
оборудование, а с другой – методы, приемы их использования, то
есть технология». «В области права, – рассуждает далее
С.С. Алексеев, – техническими средствами являются, в частности, юридические конструкции, терминология; правовой технологией – способы изложения норм, система отсылок»40.
В.В. Лазарев, исследуя проблему учета решений Конституционного Суда РФ в законодательной деятельности, расставляет понятийные акценты следующим образом: юридическая техника понимается в ее широком и узком значении, т.е. «речь идет не только о средствах (технике) выражения законодательной воли в
тексте закона, но и об отношениях, связанных с подготовкой законопроекта вообще. Прежде всего имеется в виду «технология»41.
А.К. Черненко полагает, что юридическая технология есть
система методов, способов и средств эффективного и рационального конструирования устойчивых правовых институтов и систем в соответствии с поставленными целями42.
В.М. Баранов пишет, что «юридическая технология – это совокупность принципов, приемов, процедур формирования и реализации всех видов юридической практики, образующих своего
рода «правовую техносферу», состояние которой определяется
достигнутым уровнем экономического, политического, технического и культурного развития конкретного государства. Юридическая технология – не только совокупность, но и последовательность способов целенаправленного преобразования социально значимой информации в новый эффективно действующий
правовой акт»43.
40
Алексеев С.С. Общая теория права: Курс лекций в 2 т. М., 1982. Т. 2.
С. 268.
41
Лазарев В.В. Техника учета решений Конституционного Суда Российской Федерации в законодательной деятельности // Законотворческая
техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование:
Сб. статей: В 2 т. / Под ред. В.М. Баранова. Н.Новгород, 2001. Т. 1. С. 47.
42
См.: Черненко А.К. Философия права. Новосибирск, 1997. С. 25; Он
же. Теоретико-методологические проблемы формирования правовой системы общества. Новосибирск, 2004. С. 178 и след.
43
Баранов В.М. Предисловие // Проблемы юридической техники: Сб.
статей / Под ред. В.М. Баранова. Н.Новгород, 2000. С 13.
35
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
Очень интересно определяет понятие технологии предупреждения юридических конфликтов С.В. Судакова. По ее мнению,
это «научно обоснованная система средств (техника), способов и
методов (тактика), принципов, планов и прогнозов (стратегия) в
практической деятельности компетентных субъектов и участников, направленная на устранение причин потенциальных юридических конфликтов и иных явлений, их порождающих»44.
Анализ указанных и иных определений технологий вообще и
юридической технологии в частности привел нас к следующим
выводам.
Во-первых, многие дефиниции носят слишком абстрактный,
общий характер, не позволяя выделить существенные признаки и
элементы предмета исследования.
Во-вторых, почти все авторы сходятся во мнении, что юридическая технология – это процесс активной юридической деятельности компетентных субъектов, содержание которого составляет целесообразное изменение и преобразование разнообразных сфер жизнедеятельности общества с помощью
юридических средств и методов.
В-третьих, если речь идет о сознательной и целенаправленной деятельности, то возникает вопрос о результатах, которые
необходимо получить. Ими, как правило, являются юридические
решения, действия, акты и т.п. (положительные, отрицательные,
нейтральные и т.д.).
В-четвертых, юридическая технология тесно связана с юридической техникой. Подавляющее большинство авторов используют эти слова в качестве синонимов, т.е. отождествляют два относительно самостоятельных феномена. Их взаимосвязь следует
рассматривать через категории «часть» и «целое», где техника
является одной из частей технологии. «Если юридическая технология отвечает на вопрос: как делать, в какой последовательности осуществлять те или иные юридические операции, – то юридическая техника отвечает на вопрос: с помощью каких приемов,
44
Судакова С.В. Технология предупреждения юридических конфликтов: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Н.Новгород, 2004. С. 8, 15.
36
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.1. Понятие законодательной технологии
каких средств должны осуществляться те или иные технологические операции, действия»45, – пишет Н.А. Власенко.
Как видим, здесь уже юридическая тактика, т.е. система
приемов, и юридическая техника (средства) также отождествляются, а юридическая технология сводится к стадиям юридического процесса.
В-пятых, юридическая технология, как и любая технология,
имеет сложные структурные и функциональные элементы и связи, что обусловлено, с одной стороны, ее влиянием на все сферы
жизнедеятельности в правовом пространстве общества, а с другой – сама технология частично формализована в действующих
правовых актах. Юридическая технология требует постоянного
пополнения различного рода ресурсов, и ее развитие невозможно
без их «поглощения». А.И. Ракитов, например, пишет: «Технология в современных условиях – сложное иерархическое образование, которое включает в себя инструментально-аппаратные средства, используемые в производстве материальных изделий, в
сферах услуг, политики, культуры, процедуры, предполагающие
разделение и координацию деятельности, подсистемы принятия
решений, управления, контроля, коммуникаций, информации и
знаний, все виды природных, человеческих, финансовых, энергетических, когнитивных и антропотехногенных ресурсов, а также
совокупность социальных, экологических и демографических последствий в локальном, региональном и глобальном масштабах»46.
В-шестых, в процессуальном плане юридическая технология
представляет собой систему этапов, стадий, фаз, процедур, координируемых и более или менее упорядоченных действий, осуществляемых в определенной последовательности.
45
Власенко Н.А. Указ. соч. С. 9.
Ракитов А.И. Прогноз развития науки и технологий в России на период до 2025 года // Вестник Российской академии наук. М., 1998. Т. 68. №. 8.
С. 746. См. также: Традиционная и современная технология (философскометодологический анализ) / Отв. ред. В.М. Розин. М., 1999; Педагогика: педагогические теории, системы, технологии / Под ред. С.А. Смирнова. М., 1999.
С. 245-263.
37
46
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
В-седьмых, юридическая технология осуществляется в конкретно-исторических (политических, экономических, религиозных, юридических, социальных, культурных, технических и др.)
условиях развития общества. Последние выступают в качестве
детерминирующих ее (технологию) факторов.
Справедливости ради нужно отметить, что не все ученые
разделяют необходимость внедрения в науку понятия «юридическая технология». Например, В.А. Белов считает, что «понятие
«юридическая техника» является устойчивым и традиционным
для правоведения. Попытка его замены приведет к еще большей
путанице понятий и терминов»47. А.В. Иванчин полагает, что в
условиях разброса мнений касательно понятия самой законодательной техники бесперспективным является внедрение в учение
о данной технике неологизмов, к числу которых автор относит
понятие юридической (в т.ч. законодательной) технологии48. Подобной позиции придерживается и академик Е.А. Климов: «нередко известные вещи переобозначаются «тарабарскими» словами. Вместо «методы», «средства» появляются «технологии»,
«многомерный инструментарий»49.
Сохранение критически осмысленных научных положений
имеет, безусловно, важное значение, однако фобия введения новых категорий ставит под угрозу выполнение одной из главных
задач науки – задачу приращения знания.
На наш взгляд, отвержение понятия «юридическая технология», выражаемое некоторыми авторами, объясняется, главным
образом, опасениями перед вероятностью возникновения терминологической путаницы в науке. Кроме того, свою лепту вносит
и определенная дань традиции, своего рода привычка к сущест47
Белов В.А. Юридическая техника российского налогового законодательства (общетеоретический анализ): Автореф. дис. … канд. юрид. наук.
Н.Новгород, 2002. С. 9.
48
См.: Иванчин А.В. Уголовно-правовые конструкции и их роль в построении уголовного законодательства: Дис. ... канд. юрид. наук. Ярославль, 2003. С. 29.
49
Климов Е.А. О некоторых нежелательных традициях в работе диссертационных советов по педагогическим и психологическим наукам
// Бюллетень ВАК Минобразования России. 2002. № 1. С. 25.
38
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.1. Понятие законодательной технологии
вующей теории юридической техники. Однако подобная ригидность только усугубляет ситуацию. Вместо развития передового
опыта, приращения и обоснования новых знаний, усилия тратятся на приспособление существующих учений к явлениям и процессам, которые объективно не могут быть встроены в традиционные теоретические схемы, конструкции, понятия, понятийные
ряды и т.д. Вплетая выпадающие из общей системы знания новые
их элементы, авторы пытаются рассматривать проблему в узком
и широком плане, манипулируют с явно устаревшими уже подходами к той или иной проблеме и пр., хотя в подобном случае
достаточно лишь назвать вещи своими именами и «лишние»
фрагменты процесса познания расположатся в «порядке самом
естественном». Следует согласиться с мнением Г.И. Муромцева,
что в результате таких изощрений «понятие «юридическая техника» приобретает все большую многозначность и подвижность,
что крайне нежелательно, поскольку всякая научная категория
должна иметь лишь одно значение»50.
Анализ новейшей юридической литературы показывает, что
практика всеобъемлющего употребления понятия «юридическая
техника» оказалась не столь непоколебима, как это представлялось еще несколько лет назад. Многие авторы приходят к выводу
о необходимости разграничения понятий «техника» и «технология» и в своих исследованиях употребляют понятие «технология» как более общее, системное правовое явление по отношению к «технике»51.
50
Муромцев Г.И. Юридическая техника: некоторые аспекты содержания понятия // Проблемы юридической техники. С. 23.
51
См., например: Карташов В.Н. Юридическая техника, тактика,
стратегия и технология (к вопросу о соотношении) // Там же. С. 16-23; Он
же. Законодательная технология: понятие, основные элементы, методика
преподавания // Законотворческая техника современной России. Т. 1. С. 2431; Власенко Н.А. Правила законодательной техники в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации // Там же. С. 179-180; Зражевская Т.Д. Юридическая техника формирования законов субъекта Российской Федерации и методика ее междисциплинарного преподавания
// Там же. С. 197; Баранов В.М., Сенякин И.Н. Юридико-технические способы обеспечения преимущества специального закона перед общим // Там
39
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
Довод о необходимости следовать традициям также не выдерживает критики. По сути, то, что в современной литературе
называют «юридической техникой», на самом деле давно уже переросло свое содержание и фактически является юридической
технологией. Р. Иеринг использовал термин «техника» (die
technik) по причине его доступности для понимания современниками. Он писал, что понимает слово «техника» в двояком смысле – субъективном и объективном. В первом смысле «техника»
рассматривается им как юридическое искусство, задачу которого
составляет формальная отделка правового материала; во втором – осуществление этой задачи в самом праве, т.е. соответствующий технический механизм права52. В тот период понятие
«технология» (die technologie) только входило в науку, оно было
еще аморфным и неопределенным, поэтому использование «сырого» термина и энтропийного теоретического материала могло
бы надолго отодвинуть решение методологически существенных
вопросов, связанных с повышением качества законодательства и
эффективности его реализации.
Таким образом, хотя понятие «технология» в юриспруденции
появилось относительно недавно, однако те явления, которые оно
обозначает, изучались уже давно и весьма плодотворно.
Законодательная технология является разновидностью юридической технологии, поэтому ей присущи основные признаки,
характерные для любой юридической (правотворческой, правоприменительной, интерпретационной и т.п.) технологии. Законодательная технология – это составная часть законодательной
же. С. 299; Пчелин А.В. Специфика технико-юридических норм в действующем российском законодательстве // Там же. С. 313; Худойкина Т.В.
Законодательные ошибки: на примере законодательной деятельности субъекта РФ // Там же. С. 426; Валеев Р.М. Проблемы юридической техники в
международном праве // Материалы юбилейной Всероссийской научной
конференции «Два века юридической науки и образования в Казанском
университете». Казань, 2004. С. 126-129.
52
См.: Иеринг Р. Юридическая техника / Пер. с нем. Ф.С. Шендорфа.
СПб., 1905. С. 25.
40
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.1. Понятие законодательной технологии
(правотворческой) практики, что предопределяет наличие у нее
соответствующих черт и свойств53.
В юридической литературе дается несколько определений
понятия «законодательная технология». Так, Т.В. Худойкина полагает, что «технологию закона можно определить как совокупность и процедуру применения правил законодательной техники
в законотворческом процессе»54.
В.М. Сырых, устанавливая взаимосвязь между техникой и
технологией, пишет: «Законотворческая техника представляет
собой юридическую науку, призванную разрабатывать закономерности рациональной деятельности по проектированию законов. Содержание данной дисциплины составляет технология
(приемы, правила, процедуры) подготовки качественно совершенных как по форме, так и содержанию законов»55.
В.И. Червонюк и И.В. Гойман-Калинский, отдавая приоритет
социальной составляющей правотворческой практики, определяют законодательную технологию как «методы применения
технико-юридических, политических, информационных, психолого-идеологических и иных средств, приемов, обеспечивающих
подготовку и принятие необходимого определенным социальным
группам или всему обществу закона, а также используемые в
этих целях законодательные процедуры»56.
53
См., например: Карташов В.Н. Теория правовой системы общества:
учебное пособие. В 2 т. Ярославль, 2005. Т. 1. С. 241-247; Он же. Место и
роль интерпретационной техники и тактики в технологии юридического толкования // Актуальные проблемы теории и истории правовой системы общества: Сб. статей / Под ред. В.Н. Карташова. Ярославль. 2007. Вып. 7. С. 3 и
след.; Бахвалов С.В. Законодательная технология (некоторые проблемы теории и методологии): Дис. ... канд. юрид. наук. Ярославль, 2006. С. 33-68.
54
Худойкина Т.В. Законодательные ошибки: на примере законодательной деятельности субъекта РФ // Законотворческая техника современной
России. Т. 1. С. 436.
55
Сырых В.М. Предмет и система законодательной техники как прикладной науки и учебной дисциплины // Там же. С. 15.
56
Червонюк В.И., Гойман-Калинский И.В. Согласование интересов как
вид современных законодательных технологий // Государство и право.
2004. № 8. С. 30-31.
41
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
Н.А. Власенко полагает, что «законотворческая технология
… является разновидностью нормотворческого правового производства и представляет собой деятельность компетентных государственных органов по разработке и принятию законов»57. Нужно добавить, что в этом производстве могут принимать участие
граждане, научные и иные (в т.ч. негосударственные) организации и должностные лица, формулируя соответствующие идеи,
концепции, законопроекты; реализуя свои права на референдумах и т.д.
Нетрудно заметить, что в большей части указанных (да и
иных) определений «выпячивается» какая-то особая часть (сторона, элемент и т.п.) и направленность законодательной технологии: социальная, техническая, процессуальная, научная и т.д. Само по себе это является хорошей тенденцией, поскольку позволяет глубже понять исследуемую категорию. Однако, отдавая
приоритет отдельным чертам и элементам законодательной технологии, многие авторы игнорируют ее родовые признаки, которые присущи любой юридической технологии, т.е. отождествляют технику, тактику и стратегию.
Следует помнить, что законодательная технология является
разновидностью правотворческой технологии. Специфика законодательной технологии основана, главным образом, на том, что
результатом ее применения является создание именно закона, а
не любого нормативного правового акта, что характерно для правотворческой технологии в целом58. Законотворчество – это определяющая форма государственного управления с помощью
принятия законов. Оно носит программно-политический и учредительно-правовой характер, имеет целью решение федеральных
и региональных социальных, экономических, демографических,
экологических и иных проблем.
Таким образом, анализ разнообразных точек зрения по поводу
понятия «законодательная технология», позволил сформулировать
57
Власенко Н.А. Указ. соч. С. 10.
См. подробнее: Правовые акты / Под ред. Ю.А. Тихомирова,
И.В. Котелевской. М., 1999; Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного нормативного акта. М., 2002.
42
58
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
следующее ее определение применительно к законотворческой
практике субъектов РФ. Законодательная технология – это основанная на соответствующих принципах, планах и прогнозах
(стратегия) система юридических действий и операций компетентных органов субъекта РФ, связанная с подготовкой,
принятием, оформлением, обнародованием и т.п. качественных и эффективных законов, в ходе которой оптимально используются необходимые ресурсы (людские, материальные,
финансовые, трудовые и т.п.), средства (техника), способы и
методы (тактика), процессуальные формы и конкретные виды
контроля и надзора за законодательной практикой.
2.2. Логическая структура законодательной технологии
2.2. Логическая структура
законодательной технологии
Для более глубокого исследования законодательной технологии субъектов РФ необходимо выяснить ее логическую структуру. В юридической науке встречаются лишь общие наброски к
пониманию данного аспекта проблемы. Например, В.И. Червонюк и И.В. Гойман-Калинский полагают, что в составе законодательной технологии «можно выделить техническую, тактикотехнологическую и процессуально-технологическую составляющие»59. В.М. Сырых к ее основным элементам относит приемы,
правила и процедуры60. Т.В. Худойкина выделяет процедуры использования законодательной техники61. Н.А. Власенко рассматривает «методики, приемы и правила изложения правовых
норм»62.
На наш взгляд, в самом общем плане под структурой законодательной технологии следует понимать такое ее строение, расположение основных элементов и связей, которое
обеспечивает ее целостность, сохранение объективно необ59
Червонюк В.И., Гойман-Калинский И.В. Указ. соч. С. 31.
См.: Сырых В.М. Указ. соч. С. 15.
61
См.: Худойкина Т.В. Указ. соч. С. 436.
62
Власенко Н.А. Указ. соч. С. 10 и след.
43
60
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
ходимых свойств и функций в процессе разработки, принятия, опубликования и т.п. законов при воздействии на нее
разнообразных внутренних и внешних, объективных и субъективных факторов реальной действительности.
Логическая (логико-философская) структура дает возможность отразить взаимосвязи частей и целого, элементов и системы, содержания и формы законодательной технологии.
Основными компонентами современной законодательной
технологии в правотворческой практике субъектов РФ являются:
а) компетентные органы и должностные лица, которых представляют конкретные люди, обладающие соответствующими
знаниями, умениями, навыками, мастерством и т.п. в сфере законотворчества;
б) система общесоциальных, технических, специальноюридических средств (законодательная техника);
в) система приемов, способов и методов оптимального использования указанных средств (законодательная тактика);
г) научно обоснованные принципы, долгосрочные планы и
прогнозы законодательной деятельности (законодательная стратегия);
д) сами действия и операции по разработке, принятию,
оформлению, обнародованию (опубликованию и т.п.) правотворческих решений и законов;
е) процессуальные формы законотворчества (юридические
стадии, производства и режимы);
ж) показатели, характеризующие качество законодательного
производства и его продуктов (результатов);
з) критерии и параметры эффективности законодательной
практики;
и) ресурсообеспеченность законодательного производства,
т.е. временные, финансовые, трудовые и иные затраты;
к) соответствующие виды, формы, методы и т.п. контроля и
надзора за законностью, качеством и эффективностью принимаемых законов.
Кратко рассмотрим указанные выше структурные элементы
законодательной технологии.
44
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
Следует четко различать субъектов и участников законодательной технологии. Так, субъектами законодательной технологии являются государственные органы и должностные лица, наделенные соответствующей компетенцией на принятие (изменение, прекращение и т.п.) законов. В соответствии с Конституцией
РФ (ст. 66, 73, 76) и п. 1 ст. 4 ФЗ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» (в ред. от 19.06.2007 г.) «законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации».
На основании п. 2 ст. 5 указанного ФЗ основными полномочиями законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в сфере законотворчества являются:
а) утверждение бюджета субъекта федерации и отчета о его
исполнении, представленных высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);
б) в пределах полномочий, определенных федеральным законом, установление порядка проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ;
в) утверждение программ социально-экономического развития субъекта РФ, представленных высшим должностным лицом
субъекта федерации (руководителем высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ);
г) введение налогов и сборов, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядка их взимания;
д) утверждение бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и отчетов об их исполнении;
е) установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;
45
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
ж) утверждение заключения и расторжения договоров субъекта РФ;
з) установление порядка назначения и проведения референдума субъекта РФ;
и) установление порядка проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;
к) установление административно-территориального устройства субъекта федерации и порядка его изменения;
л) установление системы исполнительных органов государственной власти субъекта РФ;
м) регулирование иных вопросов, относящихся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией
(уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям
субъекта федерации.
На региональном уровне субъектами законодательной технологии являются депутаты законодательного органа власти, высшее должностное лицо исполнительной власти данного региона
(например, губернатор) (см. п. 1 ст. 1 ФЗ № 184-ФЗ от 6 октября
1999 г.).
В соответствии с п. 7 ст. 42 Устава Московской области
субъектами законодательной технологии являются: а) депутаты
Московской областной Думы; б) губернатор области; в) Уполномоченный по правам человека в Московской области по вопросам своего ведения; г) Уставный суд области; д) представительные органы муниципальных образований области; е) Совет муниципальных образований области; ж) прокурор Московской
области; з) избирательная комиссия Московской области.
Указанные органы обладают правом законодательной инициативы. Решающее же значение при принятии (отклонении) закона принадлежит высшему законодательному (представительному) органу (например, Государственной Думе Ярославской области) и высшему должностному лицу исполнительной власти
субъекта РФ (губернатору и т.п.).
Участники законодательной технологии – это отдельные лица, их объединения и организации, которые так или иначе содействуют законодательным органам при разработке, оформлении,
46
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
принятии и т.п. закона. Они не решают главного вопроса: принять или отклонить закон. К ним могут быть отнесены ученые
(юристы, экономисты и т.п.), научные и хозяйствующие организации, вузы и другие учебные заведения по «профилю» принимаемого закона, политические партии и общественные объединения (союзы и т.п.), аппараты соответствующих представительных, исполнительных и иных органов субъектов РФ или
федеральных учреждений63.
2.2.1. Законодательная техника
(инструментальный компонент технологии)
В науке дается множество определений законодательной
техники. Выберем наиболее типичные. Так, Р. Иеринг отмечал,
что в субъективном смысле «техника» означает юридическое искусство отделки правового материала, в объективном – механизм
права64. А. Нашиц пишет о законодательной технике в широком
смысле (т.е. о законодательной политике и науке законотворчества) и в узком смысле (т.е. о технических средствах, приемах
построения правовых норм) 65. В.К. Бабаев определяет законодательную технику как «совокупность средств, правил и приемов
разработки, оформления, опубликования и систематизации нормативных правовых актов»66.
Г.И. Муромцев, используя цивилизационный подход, рассматривает технику в условиях сложившегося общества, а также
в условиях переходного периода. В первом случае техника определяется как «средство обеспечения (технического) качества правотворческих актов, а также поддержания права как системы в
63
Подробнее место и роль субъектов и участников технологического
процесса будет рассмотрена в следующих параграфах работы.
64
См.: Иеринг Р. Указ. соч. 25.
65
См.: Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника.
М., 1974. С. 139.
66
Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. М.,
2006. С. 373.
47
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
«рабочем состоянии»67. В переходном обществе, по мнению автора, «техника, прежде всего правотворческая – есть также средство преобразования самого права, изменения его типологической природы, а порой (как в России) также его системы и структуры». В последнем случае, по мнению автора, речь должна идти
о законодательной технологии68.
Рассматривая законотворчество как единство познания, деятельности и результатов, Д.А. Керимов полагает, что законодательная техника призвана давать указания законодателю относительно правильного, юридически строгого формирования законодательных актов, их конструирования, а также упорядочения
и систематизации законодательного материала69.
Ю.А. Тихомиров подчеркивает, что законодательная техника
традиционно рассматривается как «система правил и приемов
подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих максимально полное и
точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного
материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов»70.
Н.А. Власенко пишет, что «приемы, методика и правила изложения правовых текстов получили название юридической техники. Ее важнейшая часть – законодательная (законопроектная),
образующая систему приемов, методик и правил работы с текстами проектов законов»71.
А.В. Иванчин полагает, что «законодательная техника представляет собой систему средств, приемов и правил, используе67
Муромцев Г.И. О некоторых особенностях законотворческой техники и методологии ее исследования в современной России // Законотворческая техника современной России. Т. 1. С. 76.
68
См.: Там же.
69
См.: Керимов Д.А. Законодательная техника: Научно-методическое
и учебное пособие. М., 1998. С. 15-33.
70
Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Отв. ред.
Ю.А. Тихомиров. М., 2000. С. 6.
71
Власенко Н.А. Основы законодательной техники: Практическое руководство. Иркутск, 1995. С. 5.
48
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
мых для наиболее точного и последовательного выражения воли
законодателя в нормативных актах»72.
В итоге практически все отечественные (С.С. Алексеев, В.М.
Сырых, А.С. Пиголкин и др.) и зарубежные (И. Мрехеру, А. Нашиц, В. Штейнер, В. Пешка, И. Сабо и др.) авторы под законодательной техникой обычно понимают в различных сочетаниях совокупность (систему) соответствующих средств, приемов, правил
и методик подготовки и изложения законов. Подобная точка зрения представлена и в большинстве современных юридических
энциклопедий73.
В результате в содержание законодательной техники необоснованно включаются элементы законодательной тактики, а в некоторых случаях происходит прямая подмена указанных понятий.
Подобное представление о законодательной технике, на наш
взгляд, является весьма устаревшим и непродуктивным, поскольку без четкого и научно обоснованного уяснения подлинной природы данного феномена трудно решать теоретические, практические и дидактические вопросы, связанные с рациональной организацией и дальнейшим совершенствованием законотворческого
производства.
По поводу понимания законодательной техники имеются и
иные мнения. Так, Большая советская энциклопедия определяет
технику как «совокупность средств человеческой деятельности,
создаваемых для осуществления процессов производства и обслуживания непроизводственных потребностей общества»74.
72
Иванчин А.В. Указ. дис. С. 29.
См. например: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2005. С. 950-951; Румянцев
О.Г., Додонов В.Н. Юридический энциклопедический словарь. М., 1997.
С. 355-356; Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 1099-1100;
Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина,
В.Е. Крутских. М., 1998. С. 782.
74
Большая советская энциклопедия. В 30 т. / Гл. ред. А.М. Прохоров.
М., 1976. Т. 25. С. 522.
49
73
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
Аналогичное определение дается в Краткой российской энциклопедии75.
В философском понимании, основанном на трудах Г. Спенсера, М. Хайдеггера, Г. Зиммеля, Э. Шпрангера, К. Ясперса, техника
представляется как система средств, которые могут применяться
для достижения целей и намерений, благодаря тому, что систематически запланированный путь сэкономит усилия или вообще
окажется единственным для достижения поставленной цели76. Эта
система средств нейтральна по отношению к цели и может употребляться в качестве экономящего усилия посредникапереключателя, что в онтологическом плане можно представить в
виде специфической формы управляемой передачи энергии77.
Таким образом, видимо, следует согласиться с мнением
В.М. Баранова, который отмечает, что «термин «юридическая техника» неточен, глубоко противоречив и применяется лишь в силу
правовой традиции»78. «Все то, что в правовой науке и практике
принято обозначать понятием «юридическая техника», – продолжает автор, – правильнее называть «юридическая технология»79.
На наш взгляд, под законодательной техникой следует понимать совокупность общесоциальных, специально-юридических и технических средств, с помощью которой субъекты
и участники правотворческой практики обеспечивают разработку, принятие, обнародование и т.п. законов.
Условно средства законодательной техники могут быть разделены на общесоциальные, специально-юридические и технические.
К общесоциальным средствам следует отнести понятия, суждения, языки (отечественный и иностранные), составляющие их
части речи, языковые единицы (слова, словосочетания и т.п.), бу75
См.: Краткая российская энциклопедия. В 3 т. / Сост. В.М. Карев.
М., 2003. Т. 3. С. 406.
76
См.: Ленк Х. Указ. соч. С. 70.
77
См.: Там же. С. 42.
78
Баранов В.М. Предисловие // Проблемы юридической техники.
С. 11.
79
Там же. С. 12.
50
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
квы, знаки препинания, аббревиатуры, а также цифры, нумерацию, графические объекты (рисунки, графики, диаграммы, географические карты и пр.), ноты, формулы, таблицы, перечни, оглавления, примеры, тезаурус, символы, термины, научные категории и законы, разнообразные социальные нормы (этические,
эстетические, религиозные) и т.д. Данные средства формулируются и изучаются в рамках соответствующих отраслевых наук
(лингвистики, филологии, математики, статистики, информатики,
экономики и пр.).
В ходе подготовки, издания и обнародования законов, накопления и хранения правотворческой информации широкое применение в настоящее время находят технические средства: телевизионная и множительная техника, компьютеры, оргтехника, Интернет и т. п.
Более подробно мы исследуем специально-юридические
средства, куда включаются юридические понятия, термины,
конструкции, правовые предписания, категории и научные законы, а также иные правовые явления, выработанные юридической
наукой и практикой. Сразу же оговоримся, что указанные средства формируются с помощью определенных приемов, способов,
методов и правил, т.е. элементов, составляющих юридическую
тактику. Но мы их (средства) берем как результативную «данность», абстрагируясь от процесса их образования.
Условно специально-юридические средства можно разделить
на средства построения нормы права и других нормативноправовых предписаний (презумпции, фикции, оговорки, юридические конструкции, дефиниции и пр.) и средства оформления текста закона (ссылки, отсылки, примечания, приложения и пр.).
Такое разграничение обусловливает возможность совместного
использования различных средств (например, оговорок в примечаниях или дефиниций в приложениях).
Кратко охарактеризуем специально-юридические средства,
которые наиболее часто используются в законодательной технологии.
Юридические конструкции, по мнению большинства авторов, представляют собой правовые формулы (например, состав
51
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
правонарушения) со строго ограниченным набором элементов и
определенным типом связей между ними.
Так, В.К. Бабаев пишет: «Юридическая конструкция – это
специфическое построение нормативного правового материала
по тому или иному типу связи между его элементами»80. Т.А. Доценко понимает юридические конструкции как комплексы правовых средств, образующих типизированные модели соответствующих общественных отношений81. А.В. Иванчин определяет
их как «средство внутренней законодательной техники, представляющее собой структурную модель группы однородных правовых явлений, определенную комбинацию элементов которой
законодатель наполняет юридически значимой информацией,
регламентируя тем самым в уголовном законодательстве соответствующую разновидность данных явлений»82.
А.Ф. Черданцев пишет, что «в процессе нормотворчества
юридические конструкции выступают в качестве средства построения нормативного материала, средства юридической техники»83 (выделено нами. – В.К. и С.Б.).
С.С. Алексеев также относит юридические конструкции к
средствам юридической техники, рассматривая их в виде готовых
типовых «образцов», «схем», в которые облекается правовой материал84.
Из приведенных примеров нетрудно увидеть, что в литературе понятие юридической конструкции в одних случаях определяется через средство, в других – через прием юридической техники. Думается, что они (конструкции) являются результатом зако80
Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. С. 375.
См.: Доценко Т.А. Сущность юридической конструкции // Проблемы
юридической техники. С. 375.
82
Иванчин А.В. Уголовно-правовые конструкции и их роль в построении уголовного законодательства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 6-7.
83
Черданцев А.Ф. Логико-языковые феномены в праве, юридической
науке и практике. Екатеринбург, 1993. С. 149.
84
См.: Алексеев С.С. Общая теория права: Курс лекций в 2 т. М., 1982.
Т. 2. С. 145-146; Он же. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 108.
52
81
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
нодательной технологии в целом, поскольку при их построении
использовались элементы и юридической техники, и юридической тактики, и юридической стратегии, и т.д.
Применение юридических конструкций (например, должностное лицо, юридическое лицо, договор, сервитут, состав правоотношения, налог, сбор, долг, правовой статус) получило широкое распространение в законотворческой практике субъектов федерации.
Следующим средством законодательной техники является
дефиниция. Она определяет те существенные признаки, которые
позволяют выделить определяемое явление из общего ряда правовых категорий85.
Законодательная дефиниция вводит единообразный коммуникативный инструментарий, позволяющий субъектам и участникам правоотношений однозначно воспринимать требования
закона.
Со времен советского законотворчества остается дискуссионным вопрос о допустимости воспроизведения в подчиненных
нормативных актах легальных дефиниций, закрепленных в актах
более высокой юридической силы. Так, авторы научнопрактического пособия «Законодательная техника» утверждают,
что такой прием является оправданным, поскольку «республиканское законодательство как бы подтверждает свое соответствие федеральному на базе единых общих понятий в данной сфере
регулирования»86. По нашему мнению, эффект, усматриваемый
приверженцами данной точки зрения, полностью нивелируется
возможными неблагоприятными последствиями такого воспроизведения, о чем уже говорилось в литературе87. В частности,
85
Подробнее о сущности, видах и функциях законодательных дефиниций см.: Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, моральнопсихологические и практические проблемы. Н.Новгород, 2007. 1456 с.
86
Законодательная техника / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. С. 98.
87
См.: Романов Р.М. Совершенствование республиканского правотворчества // Сов. гос. и право. 1970. № 1. С. 24; Дудко И.Г. Правовые понятия в законодательстве субъектов Российской Федерации // Законотворческая техника современной России. Т. 1. С. 241.
53
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
подчеркивалось, что в результате такого повторения, во-первых,
происходит загромождение массива права; во-вторых, у повторяющих органов отсутствует компетенция оценивать действия
федерального законодателя; в-третьих, изменение федерального
законодательства неминуемо потребует внесения соответствующих изменений в региональные акты.
Самостоятельным средством законодательной техники являются оценочные понятия, которые получили обстоятельное исследование в научной литературе и внедрение в федеральное и
региональное законотворчество88.
А.В. Миронов относит к ним «высокоабстрактные понятия
права, отражающие в себе различные эмпирические свойства явлений путем закрепления их правозначимых типов, которые
имеют относительно определенное содержание и конкретизируются правоприменителями на основе усмотрения»89.
Е.А. Степанова, рассматривая категорию оценочного понятия в контексте трудового права, полагает, что это «понятие, содержание которого не позволяет исчерпывающим образом определить в нормативно-правовом акте, содержащем нормы трудового права, все случаи его использования, что дает субъекту,
реализующему правовую норму, возможность учесть индивидуальные особенности дела с соблюдением функционального предназначения нормативного предписания»90.
«Оценочное понятие уголовного закона, – полагает О.С.
Шумилина, – это понятие, содержащееся в уголовно-правовой
88
См. подробнее: Малиновский А.А. Оценочные понятия в законодательстве // Законотворческая техника современной России. Т. 1. С. 268-273;
Смирнов Л.В. Использование категорий морали как прием законотворческой техники // Там же. С. 467-478; Кашанина Т.В. Оценочные понятия в
советском праве // Правоведение. 1976. № 1. С. 28-33; Питецкий В.В. Оценочные понятия в уголовном законе // Советская юстиция. 1988. № 12.
С. 6-9 и пр.
89
Миронов А.В. Оценочные понятия в избирательном законодательстве Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2004.
С. 51.
90
Степанова Е.А. Оценочные понятия трудового права: Дис. ... канд.
юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2005. С. 57.
54
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
норме и конкретизируемое правоприменителем при уголовноправовой оценке фактов, детерминирующих применение норм
уголовного закона»91.
Наиболее емким нам представляется определение, данное
С.С. Безруковым. Под оценочными понятиями автор понимает
«относительно определенные понятия, используемые законодателем при невозможности детального урегулирования ряда схожих обстоятельств и служащие для обозначения абстрактных
правовых явлений, содержание которых имеет незамкнутую
структуру, всегда оставаясь открытым, и может быть установлено лишь посредством самостоятельной оценки конкретной правоприменительной ситуации со стороны лица, применяющего закон»92.
Таким образом, посредством оценочных понятий региональный законодатель, во-первых, конкретизирует федеральные правовые акты; во-вторых, предоставляет правоприменителю возможность для усмотрения, учета и оценки конкретных обстоятельств социально-правовой ситуации.
К средствам законодательной техники следует отнести примечания. Характеризуя данное средство, следует, видимо, согласиться с мнением Е.В. Сырых об общей слабости научной разработки использования примечаний в нормативных актах93. Многие
авторы (И.Б. Астрахан, Е.С. Шугрина, Е.В. Ильюк и пр.) указывают на необходимость избегать использования примечаний при
создании текста законодательного акта94. В обоснование таких
рекомендаций приводится суждение о том, что у правоприменителя якобы складывается впечатление о меньшей юридической
91
Шумилина О.С. Оценочные понятия в уголовном кодексе Российской Федерации и их использование в правоприменительной деятельности:
Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 90.
92
Безруков С.С. Оценочные понятия и термины в уголовно-процессуальном законодательстве: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2001. С. 37.
93
См.: Сырых Е.В. Алогизмы в законе: понятие, виды, методика использования в образовательном процессе // Законотворческая техника современной России. Т. 1. С. 370-384.
94
См., например: Шугрина Е.С. Техника юридического письма: Учебно-практическое пособие. М., 2000. С. 29.
55
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
силе примечаний по сравнению с остальным текстом закона, что
провоцирует его на игнорирование указаний, содержащихся в
примечаниях95.
В действительности такое представление, по нашему мнению, является вряд ли обоснованным, поскольку нормы, содержащиеся в статьях закона, нарушаются во много раз чаще, чем
положения, закрепленные в примечаниях, что, однако, не свидетельствует об ущербности юридической силы данных статей. На
примечания закона ссылаются и опираются как правоприменительные, так и интерпретационные органы. Примечание в законодательстве – это реально функционирующее средство юридической техники, которое представляет собой государственновластное нетипичное нормативное установление должного, запрещаемого, возможного, поощряемого либо рекомендуемого
варианта юридически значимой деятельности, предназначенное
для специального содержательного текстового или символического обособления и т.п. этой деятельности, носящее «сопроводительный» характер, конкретизирующий (дополняющий и т.п.)
объем правовой регуляции, имеющее особые обозначения, расположенное вне закона или иного нормативного акта, обладающее определенной юридической силой и влекущее правовые последствия96.
Примечания могут быть использованы в тексте закона поразному. В них даются определения каких-либо используемых в
законе понятий либо помещается краткий комментарий изложенных в законе предписаний и т.д.97 Однако операции введения
примечания в закон различаются. Например, примечание может
вводиться посредством указания слова «Примечание», размещенного после комментируемой нормы либо в конце норматив95
См. подробнее: Баранов В.М., Кондаков Д.С. Примечания в российском праве: природа, виды, проблемы реализации // Проблемы юридической техники. С. 384.
96
См.: Кондаков Д.С. Примечания в российском законодательстве:
Дис. ... канд. юрид. наук. Н.Новгород, 2002. С. 20-21.
97
Подробнее о необходимости и целесообразности использования
примечаний в законодательстве см.: Кондаков Д.С. Указ. дис. С. 26-43.
56
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
ного акта. В другом случае возможно введение примечания через
сноску в виде верхнего цифрового индекса либо звездочки с
комментарием, размещенным внизу листа официального источника. Приведенные примеры представляют собой различные
приемы использования примечаний в тексте закона, т.е. являются
уже предметом изучения законодательной тактики.
Ссылка представляет собой следующее средство законодательной техники, с помощью которого устанавливается связь с
определенным нормативным правовым актом либо конкретной
его частью, с целью создания согласованной системы права, достижения компактности законодательного акта, а также избежания
неоправданных повторений и излишеств.
При необходимости установления связи с конкретным нормативным актом ссылка дается в виде указания типа соответствующего акта, его даты и номера, а также полного наименования,
например: «в соответствии с Федеральным законом от 27 мая
2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"».
В том случае, когда ссылка дается на определенную структурную единицу закона, ее полное построение осуществляется
следующим образом: во-первых, обозначается структурная единица, на которую происходит ссылка, затем последовательно в
порядке укрупнения перечисляются структурные единицы,
включающие ее, завершается ссылка указанием на нормативный
акт, с нормами которого устанавливается связь. Например, «согласно подпункту «а» пункта 2 статьи 13 Устава (Основного закона) Владимирской области от 14 августа 2001 № 62-ОЗ». Таким образом, ссылка служит своеобразным адресом, позволяющим установить точный путь к норме (акту), с которой
устанавливается связь.
Если ссылки носят определенный характер, то отсылки связывают региональный закон с нормативными актами, их общностями и даже целыми системами права весьма абстрактным образом. Так, достаточно часто используются следующие отсылки:
«согласно действующему федеральному законодательству»,
«предусмотрена гражданская, административная, уголовная и
57
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
иная ответственность», «в соответствии с общепризнанными
принципами и нормами международного права» и т.д.
Нетрудно заметить, что при использовании отсылок законодатель оставляет на усмотрение правоприменителя вопрос о том,
какими именно нормами (принципами и т.д.) надлежит руководствоваться в конкретной ситуации, что позволяет учитывать индивидуальные особенности конкретных правоотношений.
Тем не менее, применять данное средство в законодательной
практике субъектов РФ стоит с большой долей осторожности,
поскольку при чрезмерном использовании отсылок закон может
получиться неясным и декларативным.
В последние годы в юридической литературе предпринимаются попытки вывести категорию «оговорки» из сферы международного права и распространить ее действие на отечественное
правовое пространство. В частности, А.В. Мелешников указывает, что «во внутреннем законодательстве существует значительно
больше разнообразных оговорок в сравнении с теми, о которых
пишут представители международно-правовой доктрины»98.
И.Д. Шутак определяет правовую оговорку как «имеющее
специальную нормативно-лексическую форму условие (заявление, положение), которое частично изменяет содержание и объем
действия нормы права, создает новый правовой режим, выступает формой согласования интересов и порождает определенные
юридические последствия»99. По его мнению, «правовая оговорка – это необходимое, внутренне свойственное праву, средство
конструирования правовых норм», а механизм ее действия заключается в определении общих либо конкретных ограничений в
регулировании общественных отношений100.
98
Мелешников А.В. Оговорки и отсылки международного права и российского законодательства // Проблемы юридической техники. С. 425.
99
Шутак И.Д. Оговорки в праве: Теоретический и историко-правовой
анализ: Дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1999. С. 55-56.
100
См.: Там же. С. 46.
58
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
Наличие оговорок в тексте закона можно определить по следующим выражениям: «кроме случаев», «за исключением», «в том
числе», «включая», «независимо от», «при том», «только» и пр.101
Давая характеристику средствам законодательной техники,
нельзя обойти вниманием юридические презумпции и фикции102.
Существуют самые разнообразные определения понятия
«правовая презумпция». Так, В.К. Бабаев понимает под ней
«предположение (в сфере права либо только в связи с правом) о
наличии или отсутствии определенных фактов, основанных на
связи между предполагаемыми фактами и фактами наличными,
и подтвержденное предшествующим опытом»103.
Д.М. Щекин определяет законодательную презумпцию как
«прямо или косвенно закрепленное в законодательстве и детерминированное целями правового регулирования общеобязательное суждение, имеющее вероятностную природу, о наличии или
отсутствии одного юридического факта при наличии другого
юридического факта»104.
Н.Н. Цуканов полагает, что это закрепленная в норме права
юридическая обязанность признать определенный (презюмируемый) факт при наличии факта исходного, пока иное не будет установлено правоприменительным решением компетентного органа105.
О.А. Кузнецова под презумпцией понимает «прямо или косвенно закрепленное в правовой норме индуктивное вероятностное предположение, основанное на статистической связи презюмируемого факта с фактом действительным, касающееся обстоя101
См.: Шутак И.Д. Оговорки в праве Теоретический и историкоправовой анализ. С. 68-84.
102
См. подробнее: Бабаев В.К. Презумпции в советском праве. Горький, 1974; Юридическая техника: природа, основные приемы, значение.
Ретроспективный библиографический указатель / Сост. и автор предисловия В.М. Баранов. Н.Новгород, 1999. С. 68-75, 104-107.
103
Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. С. 378.
104
Щёкин Д.М. Юридические презумпции в налоговом праве: Дис. ...
канд. юрид. наук. М., 2001. С. 22.
105
См.: Цуканов Н.Н. Правовые презумпции в административной деятельности милиции: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2001. С. 55.
59
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
тельств, имеющих правовое значение, и влекущее правовые последствия путем необходимости его применения, при условии,
что не будет доказано наличие противоположного предположению»106.
Более единообразно в современной литературе определяются
правовые фикции. Суть правовой фикции видится в том, что
юридические последствия закон связывает с заведомо не существующими фактами107.
По мнению О.А. Курсовой, легальную правовую фикцию
можно определить как «средство юридической техники, при помощи которого конструируется заведомо несуществующее положение (отношение, состояние), признаваемое существующим и
обладающее императивностью, выполняющее роль недостающего юридического факта в ситуации невосполнимой неизвестности, закрепленное нормой права»108. Аналогичные дефиниции даны в диссертационных исследованиях Л.А. Душаковой109,
Н.А. Никиташиной110, О.В. Танимова111 и др.
Основываясь на трудах В.К. Бабаева, несколько иное определение правовой фикции дает К.К. Панько. «Правовую фикцию, –
пишет автор, – можно определить как прием законодательной
техники, состоящий в признании существующим несуществующего и обратно, а также свойство нормы права не соответствовать потребностям общества в процессе правотворческой и пра106
Кузнецова О.А. Презумпции в российском гражданском праве: Дис.
... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 28.
107
См.: Бабаев В.К., Баранов В.М. Общая теория права: Краткая энциклопедия. Н.Новгород, 1998. С. 74.
108
Курсова О.А. Фикции в российском праве: Дис. ... канд. юрид. наук.
Н.Новгород, 2001. С. 49.
109
См.: Душакова Л.А. Правовые фикции: Дис. ... канд. юрид. наук.
Ростов-на-Дону, 2004. С. 28.
110
См.: Никиташина Н.А. Юридические предположения в механизме
правового регулирования (Правовые презумпции и фикции): Дис. ... канд.
юрид. наук. Абакан, 2004. С. 40.
111
См.: Танимов О.В. Юридические фикции и проблемы их применения в информационном праве: Дис. ... канд. юрид. наук. Саранск, 2004.
С. 63.
60
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
воприменительной деятельности»112. Таким образом, автор затрагивает социально-политическую проблему мнимости, фиктивности норм права.
Несмотря на кажущуюся простоту, однозначность и определенность исследуемых понятий, консенсус по вопросу их соотношения все еще не найден. На наш взгляд, за всем многообразием точек зрения на проблему от большинства авторов ускользнул
тот факт, что различие данных категорий не является самоцелью.
Четкое разграничение презумпций и фикций обусловливается,
прежде всего, необходимостью распределения бремени доказывания. Принимая во внимание данное обстоятельство, можно
прийти к выводу, что и для фикции, и для неопровержимой презумпции последствия их использования тождественны. Доказывать ложность фикции бессмысленно, поскольку ее несоответствие действительности нормативно. Неопровержимая презумпция
в принципе может быть опровергнута, но значение такого опровержения будет ничтожно. Иными словами, построение неопровержимых презумпций и фикций – разное, но достигаемый результат – один: факт считается существующим.
Таким образом, по нашему мнению, основа разграничения
презумпций и фикций должна строиться на двух критериях:
а) заведомой ложности фикций и вероятностном характере презумпций; б) невозможности ни при каких условиях опровергнуть
фикцию и возможном опровержении презумпций в отдельных
случаях, хотя такое опровержение и не имело бы юридического
значения.
Важным средством законодательной техники следует признать приложения, которые позволяют помещать в закон значительные объемы правового материала без существенного усложнения структуры закона. «На практике в ряде случаев технически
не представляется возможным включить некоторые материалы в
текст статьи без нарушения стройности изложения закона, поэтому их помещают в приложении», – пишет Л.Ф. Апт113.
112
Панько К.К. Фикции в уголовном праве (в сфере законотворчества
и правоприменении): Дис. ... канд. юрид. наук. Ярославль, 1998. С. 49.
113
Законодательная техника / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. С. 136.
61
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
В виде приложений к законам субъектов РФ обычно оформляются таблицы, схемы, бланки, перечни, графические объекты
(рисунки, графики, диаграммы и т.д.), ноты и некоторые другие
средства, используемые в юридической технологии. Например, в
приложение № 1 к закону Челябинской области от 18 сентября
1997 г. № 23-ЗО «О Гимне Челябинской области» включены ноты гимна области.
Иногда в качестве приложений к закону помещаются самостоятельные нормативные правовые акты, детально регулирующие отношения, которые не получили подробной регламентации
непосредственно в законе. Чаще всего в виде приложений к законам оформляются различные правила, нормативы, методики,
программы либо процедуры (этапы и т.п.) осуществления деятельности, а также положения о функционировании конкретных
органов либо проведении определенных мероприятий. К примеру, закон Ивановской области от 15 февраля 2007 г. № 33-ОЗ «О
назначении и выплате единовременного пособия при передаче
ребенка на воспитание в семью в Ивановской области» в качестве приложения содержит методику расчета размера субвенций,
выделяемых из областного Фонда компенсаций114.
Приложения в закон могут вводиться несколькими приемами. В одних случаях говорится, что «текст прилагается»115. В
других вводится внутренняя ссылка «согласно приложению»116. В
третьем случае одобряется нормативный правовой акт, который
оформляется как приложение117.
114
Ивановская газета. 2007. 23 февр.
См., например: Закон Пермской области от 30 июля 2002 г. № 28347 «Об утверждении Соглашения о сотрудничестве между Пермской областью Российской Федерации и автономной областью Фриули ВенецияДжулия (Итальянская Республика)» // Звезда. 2002. 9 авг.
116
См., например: Закон Краснодарского края от 12 марта 2007 г.
№ 1202-КЗ «О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности Краснодарского края» // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. № 51. 2007. 16 марта.
117
См., например: Закон Ленинградской области от 23 октября 2003 г.
№ 79-ОЗ «О региональной целевой программе «Социальная поддержка ин62
115
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
При использовании в одном законе нескольких приложений
все они подлежат обязательной нумерации.
Важным средством законодательной техники является логическая структура законодательного акта (см. п. 1.4.2. данной
работы).
Практически в каждом субъекте РФ законом закреплены положения, определяющие структуру собственных законодательных актов. Однако анализ данных законов демонстрирует отсутствие единой позиции в вопросе выделения и текстуального
оформления структурных единиц. Региональная практика представляет калейдоскоп различных точек зрения. В качестве основных структурных единиц закона в различных сочетаниях могут
выделяться: наименование, преамбула, часть, раздел, подраздел,
глава, параграф, статья, часть (статьи), пункт (части), пункт (статьи), часть (пункта), подпункт, абзац.
На наш взгляд, вряд ли можно согласиться с представлением
о наименовании как о структурной единице закона118. Наименование – один из внешних реквизитов закона, позволяющий идентифицировать его из множества законодательных актов. Выделение преамбулы в качестве структурной единицы119 также весьма
спорно. По-видимому, относя преамбулу к структурным единицам, законодатель хотел подчеркнуть ее значимость для всего законодательного акта. Однако основным свойством логических,
структурных единиц является их соподчиненность, возможность
включать в себя более мелкие единицы и поглощаться более
крупными структурными единицами. Для преамбулы такое свой-
валидов Ленинградской области на 2004-2008 годы» // Вестник Правительства Ленинградской области. № 27. 2003. 24 нояб.
118
См.: Закон Карачаево-Черкесской Республики от 2 декабря 2002 г.
№ 48-РЗ «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики» // День Республики. 2002. 10 дек.
119
См.: Закон Курганской области от 8 октября 2004 г. № 444 «О нормативных правовых актах Курганской области» // Новый мир. 2004.
23 окт.; Закон Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-З «О
нормативных правовых актах в Нижегородской области» // Нижегородские
новости. 2005. 26 фев.
63
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
ство не является характерным, а следовательно, преамбула не
может быть отнесена к структурным единицам закона.
Практика отнесения абзаца к структурным единицам также
подвергалась обоснованной критике в отечественной литературе.
В частности, Л.Ф. Апт указывает, что «абзац – категория редакторского дела, а не юридическое понятие»120, поэтому не следует
выделять неименованный абзац в качестве самостоятельной
структурной единицы закона или иного нормативного акта121. Негативные последствия представления об абзаце как структурной
единице будут рассмотрены чуть ниже.
Не наблюдается единства и в практике оформления структурных единиц. Например, в одних субъектах РФ «часть статьи»
обозначается в виде арабской цифры с точкой122, в других – красной строкой без нумерации123, в третьих – каких-либо правил по
оформлению указанной структурной единицы вообще не предусмотрено124.
Вызывают критику далеко не единичные случаи, когда законодательные органы сами по-разному именуют структурные
единицы своих законов. Например, при внесении изменений в закон Ярославской области от 29 ноября 1996 г. № 20-з125 в одном
120
Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Отв. ред.
Ю.А. Тихомиров. С. 132.
121
См.: Там же. С. 141.
122
См.: Закон Ярославской области от 7 марта 2001 г. № 16-з «О правовых актах Ярославской области» // Губернские вести. 2001. 13 марта; Закон Республики Дагестан от 16 апреля 1997 г. № 8 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан» // Собрание законодательства Республики
Дагестан. 30.04.1997. № 4. Ст. 1050.
123
См.: Закон Кабардино-Балкарской Республики от 3 августа 2002 г.
№ 52-РЗ «О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике» // Кабардино-Балкарская правда. 2002. 9 авг. и пр.
124
См.: Закон Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-З «О
нормативных правовых актах в Нижегородской области» // Нижегородские
новости. 2005. 26 февр.; Закон Волгоградской области от 1 октября 2002 г.
№ 736-ОД «О законах и иных областных нормативных правовых актах»
// Волгоградская правда. 2002. 8 окт.
125
См.: Закон Ярославской области от 29 ноября 1996 г. № 20-з «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объеди64
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
случае используется термин «часть»126, в другом – «пункт»127.
При внесении изменений в закон Ярославской области от 5 ноября 2002 г. № 71-з128 складывается противоположная ситуация:
сначала используется слово «пункт»129, затем – «часть»130.
В силу формата работы мы осветили только часть правил,
предъявляемых к структуре закона. Думается, что положения, регулирующие структуру закона и порядок оформления структурных единиц, должны быть урегулированы на федеральном уровне, что позволит унифицировать технические аспекты законотворчества в масштабе страны.
В данной работе намечены лишь общие направления в понимании специально-юридических средств и определении порядка
их употребления в законе. Многие специально-юридические средства, такие как юридические термины, аксиомы, декларации и др.,
также нуждаются в научном осмыслении и, по нашему мнению,
должны стать предметами самостоятельных исследований.
нений на территории Ярославской области» // Губернские вести. 1996.
20 дек.
126
См.: Закон Ярославской области от 6 июня 1997 г. № 13-з «О внесении изменений в Закон Ярославской области от 29 ноября 1996 г. № 20-з
«О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений на территории Ярославской области» // Губернские вести. 1997.
10 июня.
127
См.: Закон Ярославской области от 18 марта 2005 г. № 13-з «О внесении изменений в Закон Ярославской области «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений на территории
Ярославской области» // Губернские вести. 2005. 21 марта.
128
См.: Закон Ярославской области от 5 ноября 2002 г. № 71-з «О
транспортном налоге в Ярославской области» // Губернские вести. 2002.
8 нояб.
129
См.: Закон Ярославской области от 15 октября 2003 г. № 47-з «О
внесении изменений и дополнений в Закон Ярославской области «О транспортном налоге в Ярославской области» // Губернские вести. 2003. 20 окт.
130
См.: Закон Ярославской области от 3 ноября 2005 г. № 62-з «О внесении изменения в статью 7 Закона Ярославской области «О транспортном
налоге в Ярославской области» // Губернские вести. 2005. 8 нояб.
65
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
2.2.2. Законодательная тактика
(приемы, способы, методы, правила)
В юридической науке понятие тактики рассматривается
главным образом в рамках криминалистической практики131, которая чаще всего сводится к следственной деятельности132. Одним из первых необходимость общетеоретического изучения
тактики (в т.ч. в сфере законотворчества) осознал один из авторов указанной работы и предложил определение законодательной тактики, которое мы примем за основу для дальнейшего исследования: законодательная тактика в самом широком
смысле представляет собой умение и мастерство субъектов
законотворчества оптимально планировать и организовывать свою деятельность, грамотно управлять участниками
законодательного процесса, рационально с помощью соответствующих способов и методов использовать необходимые
средства для создания эффективных и качественных законов133.
Наличие соответствующих средств является необходимым,
но отнюдь не достаточным условием для достижения положительного результата законотворческой деятельности. Важно оптимально организовать работу ее субъектов и участников, а
также определить условия, при которых эти средства законода131
См., например: Касаткин А.В. Тактика собирания и использования
компьютерной информации при расследовании преступлений: Дис. ...
канд. юрид. наук. М., 1997; Ложкина Е.И. Правовые основы и тактика расследования незаконного получения кредита: Дис. ... канд. юрид. наук. М.,
1999; Куницына А.В. Тактика выявления организаторов преступных групп:
Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000 и пр.
132
См., например: Баев О.Я. Тактика следственных действий. Воронеж, 1995; Васильев А.Н. Следственная тактика. М., 1976; Гусаков А.Н.,
Филющенко А.А. Следственная тактика. Екатеринбург, 1993; Дулов А.В.,
Нестеренко П.Д. Тактика следственных действий. Минск, 1971; Митричев
С.П. Следственная тактика. М., 1975 и пр.
133
См.: Карташов В.Н. Введение в общую теорию правовой системы
общества. Ч. 2. Правотворческая практика, система и структура права.
Ярославль, 1996. С. 15.
66
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
тельной техники будут использованы наиболее эффективно.
Иными словами, нужно выработать тактику законодательной
деятельности.
Видный английский правовед XIX века К. Ильберт рассматривал тактику исключительно как элемент законодательного
процесса, характеризующий прохождение закона в парламенте.
Известны многие примеры, отмечает автор, когда ради тактических целей инициатор закона соглашался принять компромиссный закон немедленно в текущую сессию, дабы не откладывать
его принятие на будущее время, сохраняя в перспективе возможность изменить принятый закон134.
Современная юридическая наука расширяет представления о
тактике в законодательной деятельности. Речь уже ведется не
только о тактических приемах принятия закона (т.е. деятельности, находящейся на стыке юриспруденции и политологии), но и
о многообразии возможностей применения средств законодательной техники.
А. Место и роль приемов, способов и методов
в законодательной тактике
Одни и те же средства могут быть использованы в юридической практике по-разному, с помощью различных приемов и способов. Если рассматривать общесоциальные средства, то буквы,
например, могут использоваться в качестве предлогов (в, о, с, к)
и союзов (и, а); обозначать элементы структуры закона (подпункты именуются строчными буквами); формировать аббревиатуры
и пр. Существуют разнообразные способы связи словосочетаний
(согласование, управление, примыкание), способы расположения
членов предложения (прямой, обратный), распределения знаков
препинания (морфологические, синтаксические, звуковые, смысловые).
Для технических средств также предусмотрено несколько
вариантов использования в законодательной деятельности. На134
См.: Ильберт К. Техника английского законодательства // Журнал
министерства юстиции. 1906. № 10. С. 45.
67
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
пример, компьютеры применяются: а) для подготовки проектов
нормативных актов; б) при корректировке текста; в) при голосовании; г) как накопитель правотворческой информации и законодательного опыта и т.д.
В отличие от общесоциальных и технических средств тактика применения специально-юридических средств обладает определенной спецификой. Как мы отмечали ранее, при использовании последних субстрат (сущность) конкретного средства, как
правило, остается неизменным, но в конкретных ситуациях приобретает специфические роли, значения и т.д. Например, легальная дефиниция вариативно может выполнять регулятивную, информационную, моделирующую, аксиологическую и др. функции в познавательной практической деятельности субъектов
РФ135.
Тактика состоит из приемов (совокупность последних образует либо способ, либо метод) выражения специально-юридических и иных средств в тексте закона. Так, А.С. Пиголкин и
Е.М. Сморгунова выделяют следующие приемы закрепления дефиниций: «в виде развернутой характеристики термина при первом его упоминании; в скобках после первого употребления термина; без скобок через тире; с помощью выражения «т.е.»; в виде
отдельной части (абзаца) в статье и пункте закона; наконец, в виде самостоятельной статьи (пункта) нормативного акта»136. Кроме
того, авторы приходят к выводу, что «бывают и косвенные определения, например, законодательное указание, какие именно действия, факты, состояния в целом или в отдельности включаются в
нормативное понятие»137. Аналогичным образом обстоит дело с
тактикой использования других специально-юридических
средств законодательной техники.
Вряд ли можно согласиться со встречающимся в науке утверждением, что отдельные приемы (например, ссылочный, пе135
Подробнее см.: Карташов В.Н. Юридические дефиниции: некоторые методологические подходы, виды и функции // Законодательная дефиниция. С. 592-597.
136
Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990. С. 130.
137
Там же.
68
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
речневый и др.) не имеют в своей основе средств138. В данном
случае ссылка и перечень как раз являются средствами техники, а
их употребление создает соответственно ссылочный и отсылочный приемы.
Совокупность приемов представляет собой способ в структуре тактики. Способы – это пути достижения намеченных целей и
результатов с помощью конкретных приемов и при наличии соответствующих условий и предпосылок законодательной практики субъектов федерации. Интегрированные в единое целое родственные способы образуют тот или иной метод. Например, в соответствии с п. 4 ст. 1 ФЗ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ
полномочия органов государственной власти субъекта РФ могут
быть изменены «только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации и (или) пересмотра ее
положений, путем внесения соответствующих изменений и (или)
дополнений в данный федеральный закон, путем принятия новых
федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта
Российской Федерации либо путем внесения соответствующих
изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты».
Б. Правила законодательной тактики
В качестве относительно самостоятельных элементов законодательной тактики и технологии следует выделять разнообразные правила (грамматические, логические, юридические и
т.д.) подготовки, издания и т.п. законов. Многие из них находят
закрепление в конституциях (уставах), регламентах деятельности
законодательных органов, а также специальных законах о правовых актах субъектов РФ. Например, в п. 1 ст. 10 закона Пермского края от 6 марта 2007 г. № 7-ПК «О порядке рассмотрения,
принятия и обнародования законов Пермского края» говорится,
что «поправки к законопроекту, принятому в первом чтении,
вносятся субъектами права законодательной инициативы в головной комитет (рабочую группу) в виде текста изменений или
138
См.: Иванчин А.В. Указ. дис. С. 25.
69
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
дополнений конкретных статей либо в виде предложений об исключении конкретных слов или статей законопроекта».
В ст. 24 закона Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» установлено, что «на пленарном заседании Законодательного Собрания края утверждаются методические правила подготовки и оформления актов, принимаемых Законодательным Собранием края».
Соблюдение правил законодательной тактики обеспечит
максимально полное и точное соответствие формы нормативных
предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов. Разработка правил осуществляется в двух направлениях: научном – путем создания моделей законотворчества (закона) и практическом – путем обобщения и дальнейшего
внедрения наиболее эффективных действий региональных законодателей139.
Сами правила законодательной тактики можно разделить на
две группы: а) правила использования конкретных средств тактики (любопытна в этом смысле роль норм права, содержащихся
в федеральном и региональном законодательстве: они могут рассматриваться и в виде средств и в виде правил законодательной
технологии); б) правила, относящиеся ко всему закону в целом.
Первая группа правил, объединяя необходимым образом законодательную технику (систему средств) и перечень возможных
действий над ней, создает многообразие возможных операций,
или приемов законодательной технологии. Например, порядок
использования дефиниций при создании закона подчиняется как
общим филологическим и логическим правилам, предъявляемым
к любому определению, так и собственно правилам законодательной технологии. Общие логические правила сформулированы следующим образом: определение должно быть соразмерным;
оно не должно содержать в себе круга и, по возможности, отри139
См.: Власенко Н.А. Законодательная технология. С. 48 и след.; Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / Отв. ред.
А.С. Пиголкин. М., 1998.
70
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
цания; оно характеризуется четкостью, ясностью; не допускаются двусмысленности, употребление переносных выражений, создание дефиниций путем использования математических операций; и т.д.140
Филологические правила сводятся к стилистическим, терминологическим и синтаксическим требованиям, предъявляемым к
дефиниции141.
Можно выделить следующие правила законодательной тактики, касающиеся использования дефиниций: а) в качестве дефиниций должны определяться только ключевые понятия, употребляемые в законе; б) понятия, относящиеся ко всему закону,
должны помещаться в отдельной структурной единице (главе,
параграфе, статье); в) понятия, имеющие локальное значение,
должны помещаться в ту структурную единицу, в которой они
употребляются; г) дефиниции, относящиеся ко всему закону в
целом, должны располагаться в алфавитном порядке; д) если определение употребляется по тексту закона в сокращенном виде,
то это сокращение должно быть указано в скобках после изложения полного наименования дефиниции; е) если слово имеет синоним или несколько синонимов, то все они должны быть указаны в скобках при определении дефиниции; ж) при введении дефиниции необходимо указать пределы ее использования, т.е.
используется ли она для целей отдельного закона, отрасли законодательства или для всего регионального законодательства в
целом.
Во вторую группу включаются правила принятия, обнародования, изменения и прекращения действия закона (см. п. 2.3.).
Необходимо также отметить следующие специальноюридические правила тактики, разработанные еще дореволюционными юристами, но, к сожалению, необоснованно забытые:
статьи закона, в которых излагается его сущность, должны предшествовать статьям, содержащим указание о реализации закона;
140
См.: Законодательная дефиниция. С. 24 и след.
См. подробнее: Законодательная дефиниция. С. 24 и след.; Чиннова М.В. Дефиниции и их использование в нормативно-правовых актах:
Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 108-111.
71
141
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
общие положения закона должны предшествовать специальным
его положениям; главные положения должны предшествовать
второстепенным; статьи временного значения и статьи, в которых перечисляются отменяемые акты, должны быть отделены от
всех прочих статей и помещены в конец закона (данное правило
нарушено в законе Воронежской области от 27 декабря 2004 г. №
93-ОЗ «Об областном бюджете на 2005 год», где статья 11 объединяет и нормативные положения, и положения об утрате силы
конкретного документа); статьи, касающиеся процедуры и частных вопросов, должны быть выделены в отдельные логические
единицы закона; при отмене закона, отменяющего другой, более
ранний закон, юридическая сила ранее отмененного закона не
восстанавливается142.
Последнее правило, по нашему мнению, требует отдельных
пояснений. Его появление обусловлено необходимостью ограничить действие в праве логического закона двойного отрицания, согласно которому отрицание отрицания дает утверждение. Изначально разработанное английскими юристами, указанное правило
было включено в закон Великобритании «О толковании», принятый еще в 1889 году. Почти вековое применение данного закона
продемонстрировало его актуальность и состоятельность, но требовало определенной модификации. Поэтому 30 июля 1978 г. в
Великобритании был принят новый закон «О толковании»143, который дополнил ранее действовавший акт рядом новелл.
Анализ регионального законодательства приводит нас к выводу о том, что отсутствие указанного правила создает угрозу
для возникновения целого ряда юридических ошибок, засоряет
систему закона и иных нормативных актов. В качестве иллюстрации к сказанному рассмотрим несколько примеров.
В региональном законодательстве имеется значительное число законов, в которых остались действующими лишь нормы о
142
143
См.: Ильберт К. Указ. соч. С. 84-85, 93.
The Interpretation Act 1978 // English law: statutes & regulations. 1978.
72
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
прекращении действия других нормативных актов144. В отдельных случаях законодатель даже изменяет названия таким актам.
Например, закон Краснодарского края от 26 июня 2002 года
№ 497-КЗ145 до прекращения действия всех отраслевых норм
имел название «Об административных правонарушениях». После
того, как действие указанных норм было прекращено и в законе
остался лишь перечень актов, прекративших действие, законодатель решил присвоить закону более подходящее название и назвал его следующим образом: «О признании утратившими силу
отдельных нормативных правовых актов Краснодарского
края»146.
Существование подобных формально действующих законов
и иных нормативных актов усложняет современное региональное
законодательство и, в конечном счете, ведет к засорению правового пространства.
Отдельная проблема – наличие в законодательной практике
«множественной утраты юридической силы», когда один и тот
же закон полностью прекращает действие с помощью нескольких
нормативных актов, изданных в различное время. Возникает вопрос: с какой именно даты закон считается прекратившим свое
действие – с первого акта или последнего, которыми утрачивается его юридическая сила?
По нашему мнению, закон считается прекратившим свое
действие с момента признания его таковым в первый раз. И
хотя ответ на поставленный вопрос, казалось бы, связан скорее с
юридическим толкованием, все же ситуация требует обосновывать необходимость разработки и закрепления соответствующих
правил.
144
См., например: Закон Республики Коми от 29 декабря 2000 г. № 85РЗ «О территориальном дорожном фонде Республики Коми» // Республика.
2001. 11 янв.
145
См.: Закон Краснодарского края от 26 июня 2002 г. № 497-КЗ «Об
административных правонарушениях» // Кубанские новости. 2002. 6 июля.
146
См.: Закон Краснодарского края от 23 июля 2003 г. № 608-КЗ «Об
административных правонарушениях» // Кубанские новости. 2003. 29 июля.
73
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
Множественное прекращение действия возникает преимущественно в случае совершения одной из двух ошибок. Во-первых,
когда законодатель дублирует утрату юридической силы в нескольких нормативных актах147.
Во-вторых, множественная утрата юридической силы возникает в результате недостатков механизма учета действующих
нормативных актов148, ошибочного представления законодателя о
порядке прекращения действия нормативных актов. Например,
закон Нижегородской области от 20 сентября 1999 г. № 67-З был
признан утратившим силу 2 раза149, закон республики Алтай от
30 мая 1995 г. № 9-2 признан утратившим силу 3 раза150, а решение Рыбинского Совета депутатов от 2 февраля 2000 г. № 155
147
См.: Закон Пензенской области от 16 апреля 2002 г. № 348-ЗПО;
Закон Новгородской области от 15 мая 2000 года № 130-ОЗ; Закон Нижегородской области от 8 февраля 1999 г. № 30-З; Закон Челябинской области от 14 сентября 1994 г. № 02-ОЗ; Закон Вологодской области от 21 ноября 1995 г. № 39-ОЗ; и пр.
148
Например, закон Вологодской области от 17 ноября 2003 г. № 959ОЗ «О некоторых вопросах регистрации актов гражданского состояния на
территории Вологодской области» был признан утратившим силу законами Вологодской области от 20 ноября 2004 г. № 1077-ОЗ и от 26 ноября
2004 г. № 1094-ОЗ; и пр.
149
См.: Закон Нижегородской области от 23 августа 2000 г. № 126-3
«О выборах глав местного самоуправления в Нижегородской области»
// Нижегородские новости. 2000. 6 сент.; Закон Нижегородской области от
23 августа 2000 г. № 127-3 «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Нижегородской области» // Нижегородские новости. 2000. 30 авг.
150
См.: Закон Республики Алтай от 2 июня 1999 г. № 12-11 «Об органах государственной власти города, района в Республике Алтай» // Звезда
Алтая. 1999. 14 сент.; Закон Республики Алтай от 2 июня 1999 г. № 12-13
«О местном самоуправлении в Республике Алтай» // Звезда Алтая. 1999.
24 июля; Закон Республики Алтай от 28 ноября 2002 г. № 7-42 «О признании утратившими силу некоторых законов, регулирующих функционирование органов государственной власти города, районов Республики Алтай»
// Звезда Алтая. 2002. 21 дек.
74
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
«Об установлении ставок налога на имущество физических лиц»
было признано утратившим силу 12 раз151.
Выход из подобных ситуаций мы видим в следующем:
1) при принятии нового закона следует готовить исчерпывающий список нормативных актов, которые бы прекращали свое действие в связи с его изданием;
2) нужно закрепить в законе «О правовых актах субъекта
РФ» такое правило: «При прекращении действия закона, в котором устанавливается утрата юридической силы другого,
более раннего закона, юридическая сила ранее прекращенного закона не восстанавливается, если иное не установлено в
самом законе. Указанное правило равно применяется в отношении структурной единицы закона».
3) Следующее важное правило звучит таким образом: после
вступления в силу нового закона недопустимо вносить изменения в перечень нормативных актов, действие которых
прекращается этим законом. Так, в перечень нормативных актов, прекращающих действие, зафиксированный в ст. 2 закона
Воронежской области от 18 мая 2001 г. № 3-III-03152 (вступил в
силу 1 июля 2001 г.), вносятся изменения законом Воронежской
области от 2 августа 2002 г. № 60-ОЗ153. Суть вносимых изменений заключается в том, что в изменяющем законе (вступающем в
силу с 20 августа 2002 г.) прямо указывается дата начала действия измененного перечня законов, утрачивающих силу (1-е апреля 2001 г.). Таким образом, законы, считавшиеся до 20 августа
151
См.: решения Рыбинского Совета депутатов Ярославской области
от 29 сентября 2005 г. № 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154,
155, 156 // Рыбинские известия. 2005. 1 нояб.
152
См.: Закон Воронежской области от 18 мая 2001 г. № 3-III-ОЗ «О
введении в действие Закона Воронежской области «О едином налоге на
вмененный доход для определенных видов деятельности, осуществляемых
на территории Воронежской области» // Коммуна. 2001. 19 мая.
153
См.: Закон Воронежской области от 2 августа 2002 г. № 60-ОЗ «О
внесении изменения и дополнения в Закон Воронежской области «О введении в действие Закона Воронежской области «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности, осуществляемых на
территории Воронежской области» // Коммуна. 2002. 20 авг.
75
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
2002 г. действующими, в результате неграмотных изменений
превратились в бездействующие акты, которые к тому же утратили силу задолго до вступления в силу главного закона154.
4) Приведенный пример, на наш взгляд, убедительно доказывает, что единственно правильным способом прекращения
действия закона является утрата его юридической силы самостоятельным документом, а не путем внесения многочисленных изменений в ранее принятые акты и их структурные единицы.
Весьма серьезные проблемы, вызванные обычно элементарной небрежностью законотворцев, возникают в ходе приостановления действия закона. Например, законом Тамбовской области
от 23 декабря 2004 г. № 275-З155 (в ред. закона Тамбовской области от 28 января 2005 г. № 286-З156) действие закона Тамбовской
области от 29 октября 2003 г. № 161-З157 было приостановлено на
2005 г. Итогом вольного обращения с законодательством de jure
стало обессиливание реального (фактического) действия законов,
а именно: с 1 января по 11 февраля 2005 г.
Кроме перечисленных, мы полагаем необходимым выделять
также следующие правила законодательной тактики, часть из которых была разработана сотрудниками аппарата Государственной Думы РФ158.
1. После вступления регионального закона в силу недопустимо изменять порядок (в т.ч. дату) его вступления в силу. Например, закон Самарской области от 11 марта 2004 г.
154
См. также законы: Пермской области от 30 июля 2002 г. № 275-45,
Ярославской области от 13 мая 1998 г. № 9-з; и пр.
155
См.: Закон Тамбовской области от 23 декабря 2004 г. № 273-З «Об
областном бюджете на 2005 год» // Тамбовская жизнь. 2004. 30 дек.
156
См.: Закон Тамбовской области от 28 января 2005 г. № 286-З «О
внесении изменений в Закон Тамбовской области "Об областном бюджете
на 2005 год"» // Тамбовская жизнь. 2005. 11 февр.
157
См.: Закон Тамбовской области от 29 октября 2003 г. № 161-З «Об
областной целевой программе "Безопасное материнство (2004 – 2006 годы)"» // Тамбовская жизнь. 2003. 11 нояб.
158
См.: Письмо аппарата Государственной Думы РФ от 18 ноября
2003 г. № вн2-18/490 // СПС «ГАРАНТ».
76
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
№ 25-ГД159 вступал в силу с 12 марта 2004 г., после внесения изменений законом Самарской области от 22 декабря 2005 г.
№ 222-ГД160 срок вступления в силу указанного закона переместился на 23 марта 2004 года, таким образом, реальное применение норм с 12 по 22 марта 2004 г. было поставлено вне закона161.
2. Недопустимо изменять дату прекращения действия закона субъекта РФ, если такое изменение произойдет после
наступления этой даты. Обычно прекращение действия закона
не предусматривает возможность для возвращения его в действующее состояние, восстановления его юридической силы иначе
как путем принятия нового документа с аналогичным содержанием.
3. Дата вступления регионального закона в силу не может
предшествовать дате подписания закона. Данное правило было нарушено в законе Краснодарского края от 10 июля 2001 г.
№ 378-КЗ162, в котором датой вступления закона в силу было определено 10 мая 2001 г.
4. Недопустимо вносить изменения в название регионального закона после его вступления в силу. Изменение наименований вступивших в силу законов существенно осложняет
работу субъектов правотворческой, правоприменительной, интерпретационной и правосистематизирующей практики, защиту
прав людей, их коллективов и организаций.
159
См.: Закон Самарской области от 11 марта 2004 г. № 25-ГД «О признании утратившим силу Закона Самарской области "О физической культуре и спорте"» // Волжская коммуна. 2004. 12 марта.
160
См.: Закон Самарской области от 22 декабря 2005 г. № 222-ГД «О
признании утратившей силу статьи 2 Закона Самарской области «О признании утратившим силу Закона Самарской области «О физической культуре и спорте» // Волжская коммуна. 2005. 24 дек.
161
См. также: Закон Волгоградской области от 13 июля 2001 г. № 565ОД; Закон Московской области от 17 января 2005 г. № 13/2005-ОЗ; и пр.
162
См.: Закон Краснодарского края от 10 июля 2001 г. № 378-КЗ «О
внесении изменения в Закон Краснодарского края «О ставках налога с владельцев транспортных средств, зачисляемого в территориальный дорожный фонд» // Кубанские новости. 2001. 13 июля.
77
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
5. Недопустимо перенумеровывать структурные единицы
нормативного акта.
Эта проблема частично уже затрагивалась в литературе, где
было высказано единое мнение об ущербности подобных процессов163. На региональном уровне, видимо, данным вопросам
следует уделять больше внимания и представлять убедительные
доказательства того, что правотворческие органы тем самым
вносят хаос и так в не очень органичную систему законодательства.
Так, свое постановление федеральный арбитражный суд Московского округа от 7 июля 2004 г. № КГ-А41/5314-04164 основывает на п. 2 ст. 13 и ст. 19 закона Московской области от 4 августа 2000 г. № 52/2000-ОЗ165. Впоследствии законом Московской
области от 28 февраля 2005 г. № 73/2005-ОЗ осуществляется перенумерация названного закона, а именно указано: «статьи 8 – 25
считать статьями 6 – 18 соответственно»166. Таким образом, если
в момент вынесения судебного решения аргументация суда подтверждалась нормами закона, то после перенумерации (т.е. с точки зрения текущей, временной позиции) та же аргументация выглядит как минимум странной. Нужно ли говорить о количестве
таких ссылок «в никуда» в масштабе всей юридической практики, если по самым «скромным» подсчетам в настоящее время насчитывается около пяти тысяч законов, изменяющих нумерацию
структурных единиц нормативных актов167.
163
См.: Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 29; Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2000. С. 145.
164
См.: Постановление федерального арбитражного суда Московского
округа от 7 июля 2004 г. № КГ-А41/5314-04 // СПС «ГАРАНТ».
165
См.: Закон Московской области от 4 августа 2000 г. № 52/2000-ОЗ
«Об Архивном фонде Московской области и архивах» // Подмосковные
известия. 2000. 17 авг.
166
Закон Московской области от 28 февраля 2005 г. № 73/2005-ОЗ «О
внесении изменений в Закон Московской области «Об Архивном фонде
Московской области и архивах» // Ежедневные новости. Подмосковье.
2005. 19 марта.
167
См. также: Закон Ярославской области от 26 февраля 1996 г. № 5-з.
78
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
Подобное «вольное» отношение к нормативным актам не
способствует укреплению законности и формированию у граждан уважительного отношения к институтам власти, усугубляет
правовой нигилизм и другие проявления юридической антикультуры в регионах и в стране в целом.
6. Список нормативных актов, действие которых прекращается, должен быть конкретным и полным. Это означает, что в него должны быть включены: сам прекращаемый нормативный акт, изменения, вносимые в него, нормативный акт о
введении его в действие, а также акты о приостановлении его
действия. В перечне должно быть отражено полное название
данных актов, информация об источнике их официального опубликования. В этой связи является некорректной норма, введенная
законодателями Свердловской области, согласно которой «одновременно с утратой правовым актом Свердловской области юридической силы юридическую силу утрачивают также правовые
акты Свердловской области (отдельные положения правовых актов Свердловской области), которыми были внесены изменения в
правовой акт Свердловской области, утративший юридическую
силу»168. Вполне понятным выглядит желание законодателя сократить использование средств законодательной техники и, прекращая действие основного закона, подразумевать прекращение
действия изменяющих его законов. Однако в данном случае мотивы экономии и краткости закона должны уступать место точности и определенности вводимых предписаний.
Не выдерживает критики формулировка Государственного
Собрания Республики Саха от 24 октября 2000 г. № 230-II, где
предлагается «считать все ранее действовавшие законы, изменения и дополнения к ним, а также другие нормативные правовые
акты Республики Саха (Якутия) по установлению налоговых
льгот, противоречащие закону Республики Саха (Якутия) «О налоговой политике Республике Саха (Якутия) на 2001 г.», не дей-
168
Закон Свердловской области от 10 марта 1999 г. № 4-ОЗ «О правовых актах в Свердловской области» // Областная газета. 1999. 13 марта.
79
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
ствующими на территории республики со дня введения в действие указанного закона»169.
Использование в законотворческой деятельности обобщенных формулировок, как правило, влечет произвольное юридическое толкование и правоприменение соответствующих актов.
7. Момент вступления закона в силу, определенный точной календарной датой, недопустимо ставить в зависимость
от события, которое обязательно должно произойти. Иначе
говоря, момент вступления закона в силу должен быть установлен либо точной календарной датой, либо событием, которое
обязательно должно наступить. Например, в ст. 10 закона Ярославской области от 21 декабря 2004 г. № 62-з устанавливается,
что указанный «закон вступает в силу с 1 января 2005 года, но не
ранее чем через 10 дней со дня его официального опубликования»170. То есть одновременно действует императив о вступлении
закона в силу с точной календарной даты (с 1 января 2005 г.) и
обязательное условие об опубликовании закона. В результате два
требования вступили в противоречие, поскольку закон был официально опубликован в газете «Губернские вести» лишь 23 декабря 2004 г.
8. Прекращение действия последней нормативной структурной единицы регионального закона должно осуществляться путем прекращения действия всего нормативного акта. Другими словами, если в законе сохранила действие только
одна правовая норма, то необходимо прекращать действие не
этой конкретной нормы, а всего акта в целом. Региональной законотворческой практике известны примеры, когда структурные
единицы, составляющие нормативный акт, «шаг за шагом» пре169
Постановление Государственного Собрания Республики Саха от
24 октября 2000 г. № 230-II «О законе Республики Саха (Якутия) «О налоговой политике Республики Саха (Якутия) на 2001 г.» // Ил Тумэн. 2000.
17 нояб.
170
Закон Ярославской области от 21 декабря 2004 г. № 62-з «О мерах
социальной поддержки работников бюджетных учреждений, расположенных в сельской местности, рабочих поселках и малых городах Ярославской
области» // Губернские вести. 2004. 23 дек.
80
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
кращали свое действие. В итоге оставалась действующей лишь
оболочка былого закона, содержащая преамбулу и положение о
собственном вступлении его в юридическую силу171. Формально
действующие, но фактически утратившие силу законы затрудняют учет и анализ действующего законодательства, создают проблемы гармонизации и совершенствования системы права.
9. Прекращение действия закона допускается актом равной юридической силы. Иерархия законодательных актов, заложенная в Конституции РФ, опирается не на абсолютную юридическую силу конкретного вида законодательного акта, а на
специфику (уникальность) тех отношений, регулирование которых должно быть осуществлено посредством акта установленной
юридической силы. Однако, на наш взгляд, требует дополнительного обоснования положение, согласно которому действие
регионального закона не может быть прекращено федеральным
законом, а ФКЗ не может прекратить действие ФЗ, поскольку,
несмотря на разницу в юридической силе, данные законы не
имеют общего предмета регулирования172. Практика как раз показывает, что может, но не во всех случаях. То есть в данных ситуациях важно установить и сопоставить предметы ведения федеральных и региональных органов законодательной власти.
Так, интересной для исследования представляется проблема
прекращения действия регионального закона, принятого по вопросам совместного ведения, при изменении федерального законодательства, в развитие которого и был принят данный региональный закон. Для ее решения необходимо сформулировать ряд
тезисов.
Во-первых, региональный закон основывается на нормах федерального закона, а следовательно, изменение последнего (в т.ч.
прекращение действия старого и принятие нового ФЗ) должно
171
См., например: закон Калужской области от 21 июня 2001 г. «О
сборе на нужды образовательных учреждений, взимаемом с юридических
лиц» // Весть. 2001. 27 июня.
172
См. также: Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Вопросы теории: Дис. ... д-ра. юрид. наук. Саранск, 2004. С. 147148.
81
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
найти безусловное отражение в региональном законе173. Другими
словами, закон субъекта РФ фактически прекращает свое действие с момента прекращения действия федерального закона, в развитие которого он был принят. Юридическое прекращение действия регионального закона должно быть осуществлено либо до
момента вступления в силу изменяющего ФЗ в полном объеме,
либо одновременно с ним.
Во-вторых, одним из основных правил законодательной тактики, регулирующих прекращение действия закона, является
требование о полноте перечня законов, прекращающих действие.
Однако федеральный законодатель не имеет ни юридической, ни
реальной возможности перечислить все региональные законы,
которым в этой связи надлежит прекратить действие.
В-третьих, для прекращения действия регионального закона
законодательный орган субъекта РФ должен принять специальный закон. Если специальный закон не будет принят, то закон,
которому надлежало прекратить действие, становится фактически утратившим силу, т.е. юридически он сохраняет свой действующий статус, однако при возникновении коллизионной ситуации его нормы не получают юридической защиты.
В то же время самостоятельное прекращение действия закона
региональным законодателем в связи с изменением федерального
законодательства явилось бы фактической оценкой действий федерального органа, на что у регионального законодателя нет полномочий.
Поскольку представленная дилемма возникает в сфере совместного ведения, выход из нее видится в том, чтобы федеральный законодатель при изменении законодательства по
вопросам совместного ведения ввел норму, предписывающую
региональному законодателю привести свои акты в соответствие с изменениями к моменту их полного вступления в силу.
Актуальность данного правила можно подтвердить следующими статистическими данными. В связи с изменением порядка
173
См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М., 2002 // СПС «ГАРАНТ».
82
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
регистрации уставов муниципальных образований согласно ФЗ
от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ174, только 2 из 53 субъектов РФ, осуществляющих региональное регулирование данных отношений,
своевременно привели свои нормативные акты в соответствие175;
43 субъекта федерации изменили региональное законодательство
с опозданием, используя ретроспективное распространение действия своих законов; 8 – проигнорировали факт его вступления в
силу.
Из рассматриваемого правила возможны два исключения,
обусловленные положениями Конституции РФ. Во-первых, действие закона может быть прекращено актом более высокой юридической силы при признании закона неконституционным; вовторых, решением суда о признании закона недействительным.
10. Изменения, вносимые в региональный закон, должны быть сформулированы с учетом контекста, в котором
они будут использоваться правоприменителем. Другими
словами, если закон или его часть действуют с точно установленной календарной даты, то изменения, вносимые в такие
нормы, также должны содержать указание о точной дате начала
своего действия.
11. Если внесение изменений в региональный закон связано с утратой силы отдельных его нормативных предписаний либо добавлением новых, то оформляются изменения и
дополнения соответствующим образом. Причем в случае
кардинальных изменений закона следует прекращать его
действие и принимать новый. Это правило обусловлено тем,
что количественное и предметное изменение структурных единиц при изложении закона в новой редакции является, по сути,
174
См.: ФЗ от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // Российская газета. 2005.
26 июля.
175
См.: Закон Камчатской области от 14 марта 2005 г. № 307 «О признании утратившими силу отдельных законов Камчатской области»
// Официальные ведомости. 18.03.2005. № 12-13; Закон Республики Марий
Эл от 3 декабря 2004 г. № 57-З «Об изменении, дополнении и признании
утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Марий
Эл» // Марийская правда. 2004. 11 дек.
83
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
изменением его структуры, что влечет за собой те же негативные
последствия, что и при перенумерации нормативного акта.
Сразу несколько нарушений правил законодательной тактики
можно выделить при анализе закона Владимирской области от 30
декабря 2004 г. № 261-ОЗ176. Во-первых, в самом законе прямо
указана дата его вступления в силу. Несмотря на это, законодатель повторно вводит данный закон в действие. Во-вторых, указанное введение в действие должно быть осуществлено «с 1 января по 31 декабря 2005 года»177, т.е. одинаково правильным будет применение закона и с 1 января, и с 31 декабря 2005 г. Повидимому, имелся в виду временный порядок действия закона,
однако выбранная формулировка полностью исказила подразумеваемое содержание. Следовало либо внести соответствующие
изменения в статью о времени действия закона, преобразовав его
тем самым во временный, либо отдельным актом закрепить утрату силы данного закона.
Подобные ситуации должны регулироваться следующими
правилами: а) недопустимо повторное введение в действие закона; б) недопустимо момент начала действия закона задавать диапазоном дат178.
Существуют и другие правила законодательной тактики, которые будут рассмотрены нами в следующих параграфах работы.
176
См.: Закон Владимирской области от 30 декабря 2004 г. № 261-ОЗ
«О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Владимирской области по исполнению мер социальной поддержки детей-инвалидов дошкольного возраста» // Владимирские ведомости. 2005. 13 янв. № 11-12.
177
Закон Владимирской области от 29 декабря 2004 г. № 242-ОЗ «Об
областном бюджете на 2005 год» // Владимирские ведомости. 2005. 12 янв.
№ 3-10.
178
Аналогичная ошибка допущена в законе Томской области от 15 декабря 2004 г. № 246-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями в области социальной поддержки в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Томские новости. 2004. 16 дек.
84
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
2.2.3. Законодательная стратегия
(принципы, планирование, прогнозирование)
Закон является актом стратегического характера, поскольку
рассчитан на долговременное регулирование важнейших общественных отношений. Данная его характеристика предопределяет
необходимость развития учения о стратегии в рамках единой
теории законодательной технологии.
Слово «стратегия», произошедшее от греческого stratos –
войско и ago – веду, традиционно связывается с военным делом.
Известный военный теоретик Э. Дж. Кингстон-Макклори отмечает, что «позитивные вопросы стратегии включают вопрос о
том, какие силы следует развернуть и где их ввести в действие,
чтобы добиться поставленных политических и военных целей»179.
Все чаще, однако, понятие «стратегия» проникает в иные области человеческого знания. Толковый словарь, а равно словарь
иностранных слов определяет стратегию уже не только как науку
ведения войны, но и как «искусство планирования руководства,
основанного на правильных и далеко идущих прогнозах»180.
Вторжение понятия «стратегия» в науки об обществе, в т.ч. и
юриспруденцию, можно объяснить небывалым усложнением
процессов управления и организации, при котором на первый
план все больше выдвигается задача поиска оптимальных решений, и необходимостью определять линию поведения системы на
длительный период, прогнозировать и планировать деятельность
в соответствии с избранной целью181.
В юридической науке существует несколько походов к определению природы юридической стратегии. Так, А.М. Голощапов
понимает под государственно-правовой стратегией систему согласованных и взаимосвязанных действий субъектов, направлен179
Кингстон-Макклори Э. Дж. Аспекты стратегии. М., 1966. С. 70.
См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. М., 2005. С. 772; Васюкова
А.И. Словарь иностранных слов. М., 1999. С. 558.
181
См. подробнее: Стефанов Н. Общественные науки и социальная
технология. М., 1976. С. 165.
85
180
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
ных на реализацию правовых, политических и социальных ценностей, составляющих содержание и потенциал Конституции
РФ, обеспечивающих становление нового российского общества
и государства. «Государственно-правовая стратегия, – продолжает автор, – включает в себя стратегию законодательную, т.е. систему принятия, реализации и эффективной охраны нормативно
правовых актов, направленных на достижение конституционных
целей»182.
Один из авторов данной работы пишет, что «существенным
элементом правотворческой технологии является юридическая
стратегия, которая включает вопросы перспективного планирования и прогнозирования, концептуальные и долгосрочные проблемы развития правотворческой практики, связанные с достижением перспективных, главных, относительно конечных задач и
целей»183.
Ядро стратегии составляют принципы, вопросы фундаментального планирования и прогнозирования законодательной деятельности.
А. Принципы законотворчества субъектов РФ
В отечественной литературе выделяется различное число
принципов правотворческой практики. Одни авторы рассматривают принципы народности, демократизма, научности, законности184; другие – принципы демократизма и гласности, профессионализма, законности, научности и связи правотворческой деятельности с правоприменительной практикой185.
182
Голощапов А.М. Конституционные основы становления государственно-правовой стратегии: Дис. ...канд. юрид. наук. М., 2004. С. 12, 55
183
Карташов В.Н. Законодательная технология: понятие, основные
элементы, методика преподавания // Законотворческая техника современной России. Т. 1. С. 24-31.
184
См.: Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М., 2006
С. 349-352; Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева.
С. 122.
185
См.: Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и
А.В. Малько. С. 313-314.
86
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
А.С. Пиголкин полагает, что правотворческая деятельность в
современных цивилизованных странах должна осуществляться
на базе семи основополагающих принципов, представляющих
собой организационные начала, которые определяют существо,
характерные черты и общее направление этой деятельности. К
ним он относит демократизм, законность, гуманизм, научный характер правотворческой деятельности, профессионализм, тщательность и скрупулезность подготовки проектов, а также техническое совершенство принимаемых актов186.
Анализ указанных и иных точек зрения показывает, что, вопервых, многие принципы правотворческой практики субъектов
РФ как бы «выпадают» из поля зрения ученых, а значит, студентов и практиков. Во-вторых, некоторые важные требования, адресуемые авторами правотворческим органам, весьма трудно
причислить к разряду принципов. Так, положения о том, чтобы
проекты нормативных актов готовились тщательно и скрупулезно, чтобы они были технически совершенными, относятся скорее
всего к правилам правотворческой техники и тактики, но не носят, на наш взгляд, того фундаментального характера, который
всегда присущ природе любых юридических принципов. Втретьих, незаслуженно забываются порой принципы права (общепризнанные, общие, отраслевые, межотраслевые и т.п.), которыми должны руководствоваться не только субъекты реализации
права, но и соответствующие правотворческие органы.
Необходимо выделять принципы правотворчества, сформулированные юридической наукой, а также выработанные правотворческой практики. Указанные принципы выступают либо в
виде фундаментальных теоретических идей и идеалов, либо требований практически-прикладного характера, которые еще не
нашли закрепления в законодательстве. К ним можно отнести,
например, принципы научности, непрерывности, оперативности,
экономичности, целесообразности, профессионализма и т.п. правотворческой деятельности.
Другую группу принципов составляют принципы позитивного права (основополагающие нормативно-руководящие начала,
186
См.: Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. С. 215-216.
87
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
требования, императивы), которыми обязаны руководствоваться
все правотворческие органы. Они подразделяются нами на следующие группы: а) исходные начала, отражающие природу отдельных институтов права; б) принципы, характерные для смежных институтов права; в) отраслевые принципы; г) межотраслевые нормативно-руководящие начала; д) общие для всей
российской правовой системы принципы права; е) принципы регионального и общего международного права; ж) общепризнанные принципы права.
Многие из этих принципов закрепляются в федеральном и
региональном законодательстве, международных договорах, конвенциях и т.д. Так, в ст. 1 ФЗ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ перечислены следующие принципы деятельности (в т.ч. и законодательной) органов государственной власти субъектов РФ: а) государственная и территориальная целостность федерации;
б) распространение суверенитета России на всю ее территорию;
в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей
территории России; г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную,
исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти РФ и органами государственной власти субъектов федерации; ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
и др.
В ст. 12 Устава (Основного закона) Владимирской области от
14 августа 2001 г. (в ред. от 28.12.2006 г.) были предметно и четко закреплены принципы деятельности Законодательного Собрания области. К ним относятся: законность; коллегиальность; равенство прав и свобод граждан, проживающих на территории области; подконтрольность и подотчетность избирателям;
гласность и учет общественного мнения при принятии решений;
свобода обсуждения и принятия решений; равенство прав и обязанностей депутатов; ответственность депутатов за совместно
88
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
принимаемые решения; соблюдение собственной компетенции и
невмешательство в компетенцию других органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Рассмотрим некоторые из фундаментальных начал, которые
должны быть положены в основу любой законодательной практики. В одних субъектах РФ они закреплены в конституциях (уставах) или иных законах, в других – сформулированы юридической наукой и практикой, выражены в форме идей и идеалов, составляющих существенную часть научного и практического
мировоззрения и идеологии.
1. Демократизм предполагает участие населения региона в
законодательной деятельности субъектов РФ, максимальный
учет общественного мнения на всех ее этапах, закрепление в
нормативных актах «общей полезности» (Г.Ф. Шершеневич),
осуществление правотворческих полномочий и действий либо
непосредственно населением, либо через своих представителей в
органах государственной власти, демократические процедуры
разработки, обсуждения, принятия и обнародования правотворческих решений.
Нужно законодательствовать в соответствии с общественным
мнением. «Дело не только в том, что это демократично, – пишет
Ж. Карбонье, – здесь важен также практический довод, а именно:
соответствуя общественному мнению, закон имеет наибольший
шанс стать эффективным. Бентам в свое время заметил, что даже
деспоты чувствительны к такому доводу»187.
В.К. Бабаев народный и демократический характер правотворческой деятельности рассматривает в качестве самостоятельных ее принципов188. Думается, что это все-таки отдельные
аспекты единого принципа – демократизма законодательной
практики. В переводе с греческого демократия (demos – народ,
kratia – власть) и означает народовластие. Демократизм законотворчества находит закрепление в 32, 33, 94, 105 и других статьях Конституции РФ, п. 2 – 4 ст. 1 и др. ФЗ от 6 октября 1999 г.
№ 184-ФЗ.
187
188
Карбонье Ж. Указ. соч. С. 335.
Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. С. 349-350.
89
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
2. Принцип законности, т.е. требование строгого и неукоснительного соблюдения, исполнения, использования и применения
законов и непротиворечащих им (законам) правовых актов (нормативных, индивидуально-конкретных, интерпретационных и
т.п.), относится ко всем законотворческим органам. Они не
должны выходить за рамки своей компетенции или в пределах
полномочий неправильно совершать правотворческие действия
(virtute officii). Принятие и закрепление правотворческих решений возможно только с соблюдением процедур, установленных
законом или иным формальным источником права. Этот принцип, например, нашел закрепление в п. 2 ст. 15 Конституции РФ.
В ст. 1 закона Пермского края от 6 марта 2007 г. № 7-ПК говорится, например, «законы Пермского края должны соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, Уставу Пермского
края».
3. Научный характер законодательной практики заключается
в правильном и адекватном отражении в правотворческих решениях реальной действительности и перспектив развития конкретного общества (региона, предприятия и т.п.), в обеспечении полноты, системности и непротиворечивости законодательства, широком привлечении научных учреждений и отдельных ученых
(юристов, социологов, экономистов и т.п.) на всех стадиях законодательного процесса.
4. Суть принципа гласности выражается, с одной стороны, в
том, что законотворчество всех компетентных органов должно
быть открытым и доступным для граждан, с другой – все государственные учреждения и должностные лица в соответствии с
законом обязаны предоставлять гражданам (их коллективам и организациям) по требованию последних полную и достоверную
информацию о своей деятельности, за исключением данных, выдача которых запрещена законом (ст. 24 Конституции РФ). Наконец, опубликование законов и других нормативных правовых актов, касающихся в первую очередь прав, свобод и обязанностей
человека и гражданина, является обязательным условием их
применения (см. ст. 49-55 закона Ярославской области от 7 марта
2001 г. № 16-З).
90
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
5. Требование профессионализма адресуется не только субъектам, но и всем участникам региональной законотворческой
практики. От степени его воплощения, как мы уже отмечали ранее, зависит качество и эффективность принимаемых актов.
Нельзя забывать того, что экономические, политические, социальные, юридические, нравственные и иные последствия несвоевременно принятых либо противоречивых и непродуманных законов могут быть весьма существенными как для отдельных
граждан (их коллективов и организаций) и регионов, так и страны в целом.
Некоторые зарубежные авторы (Ж. Бурдон, Ж. Карбонье и
др.) в качестве самостоятельного рассматривают принцип деловитости. Вряд ли это верно. Дело в том, что высокая профессиональная активность и деловитость в прикладной социологии и
психологии анализируются в качестве важнейших частей (сторон, элементов) профессионализма в целом.
6. Гуманистическое начало должно пронизывать все типы,
виды и подвиды, законотворческой практики субъектов РФ. Любопытно, что в своих конституциях, уставах и иных основных законах они в той или иной форме закрепили приоритет общечеловеческих ценностей (см., например, Конституцию Республики
Дагестан, Устав Санкт-Петербурга).
Анализ материалов юридической практики и фактического
положения дел в сфере соблюдения прав человека в субъектах
федерации и России в целом показывает, что провозглашенные
идеалы далеко не всегда воплощаются в реальную действительность. Человек, его честь, права, свободы и даже жизнь ни юридически, ни фактически не стали еще высшей ценностью на общероссийском и региональном уровнях, предметом главного
внимания, основой деятельности правотворческих и иных компетентных органов, в т.ч. и субъектов РФ.
7. О необходимости планирования правотворческой деятельности, развития и совершенствования законодательства писали
многие отечественные и зарубежные авторы (И.С. Самощенко,
А.С. Пиголкин, С. Завадский, И. Сабо, А. Нашиц, И.В. Погодина
и др.). Основные требования указанного принципа были сформулированы вначале юридической наукой, а затем уже нашли во91
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
площение в законодательстве и правотворческой практике субъектов РФ. Указанный принцип закреплен, например, в ст. 22-24
закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-З, главе 4 закона Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7-КЗ.
В настоящее время в России сложилась довольно парадоксальная, на наш взгляд, ситуация. Суть ее заключается в том, что
при отсутствии планов экономического и социального развития в
некоторых субъектах федерации их представительные и исполнительные органы пытаются организовать планирование правотворческой деятельности. В то же время не вызывает сомнения
тот очевидный факт, что существенные изменения в действующем законодательстве должны быть «привязаны» к планам экономического, политического, социального и иного развития республики, области, отдельных регионов и организаций (подробнее
см. п. 2.2.3, Б). В указанном противоречии кроется одна из важных причин низкой эффективности действующего законодательства.
8. Суть принципа федерализма заключается в том, что субъекты законотворческой деятельности должны учитывать то, что,
во-первых, государственный суверенитет любой федерации является единым и неделимым; во-вторых, федеральные законы имеют верховенство на всей территории федерации; в-третьих, законы и иные акты, принимаемые субъектами правотворческой
практики, не должны противоречить федеративной конституции;
в-четвертых, все субъекты федерации юридически равны между
собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти; в-пятых, должны быть установлены надежные, фактические, организационные, юридические и иные гарантии для осуществления законотворческой деятельности всеми
субъектами РФ.
9. В п. 1 и 4 ст. 5 Конституции РФ указывается, что субъекты
федерации равноправны. Эта формулировка не совсем правильная. Здесь следовало употребить более точный термин – «равенство». Равенство предполагает равные права и обязанности, равноправие – только равенство в правах. Разница, как видим, существенная.
92
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
Юридическое равенство составляет важнейшую сторону
принципа федерализма. Однако оно (равенство) понимается нередко гораздо шире и составляет относительно самостоятельное
начало любой юридической практики. Кроме уже отмеченных
аспектов, указанный принцип включает равенство граждан и их
объединений перед законом (ст. 13 и 18 Конституции РФ). Государство также гарантирует равенство прав и свобод человека и
гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка,
происхождения, имущественного и должностного положения,
места жительства, отношения к религии, убеждения, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Естественно, что отмеченные требования должны учитывать все органы и должностные лица при подготовке и издании законов, а также иных нормативных актов в субъектах РФ.
10. Принцип целесообразности пронизывает законотворческую деятельность – от выявления потребности (необходимости)
урегулирования общественных отношений до принятия и обнародования законов. Правотворческие решения (основные и вспомогательные, промежуточные и окончательные) должны быть разумными, практически полезными, соответствовать поставленной цели преобразования той или иной сферы общественной
жизни. Этот принцип предполагает также «ликвидацию» в субъектах РФ тех или иных актов, которые, по сути, дублируют федеральное законодательство либо не соответствуют ему.
В настоящее время в отдельных регионах без должного осмысления переносится правотворческий опыт (некоторые институты права, нормативные акты и т.п.) иных субъектов федерации.
В таких ситуациях необходимо помнить о том, что даже в тех
случаях, когда уже имеется принципиальное решение какой-то
проблемы в том или ином субъекте РФ, в рамках этого решения
возможны разные варианты. Региональный законодатель должен
обстоятельно подумать также о том, «следует ли вообще в данном случае принимать решения, не целесообразнее ли оставить
данную проблему без законодательной регламентации»189.
189
Карбонье Ж. Указ. соч. С. 332.
93
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
11. Объективно назревшие потребности общественного развития, необходимость изменения той или иной сферы правового
регулирования требуют своевременного и оперативного издания
законов субъектами РФ по предметам их ведения. Так, во многих
регионах не приняты законы о юридическом толковании законов
и иных правовых актов, что оказывает негативное влияние на
практику их реализации.
12. Принцип оперативности не должен противоречить стабильности законотворчества. Отсутствие определенной устойчивости, стабильности в отдельных субъектах федерации (Дагестан,
Чечня, Ингушетия и др.) лишает качества и эффективности действующее законодательство в этих республиках, отрицательно
влияет на развитие экономики и иных сфер жизнедеятельности.
13. Принцип непрерывности означает, что процесс обновления действующего законодательства должен идти постоянно, отражать динамизм реальной жизни. Должна сохраняться преемственность законотворческой практики субъектов РФ. Ненормальным в этом плане следует признать положение, когда вновь
избранный законодательный орган начинает активно заниматься
правотворческой деятельностью лишь через 2-3 месяца после его
избрания, «выбрасывая в отходы» сотни проектов законов и
иных нормативных правовых актов разной степени готовности.
Поэтому весьма разумно поступил федеральный законодатель,
когда дополнил п. 2 ФЗ № 184-ФЗ подпунктом «б» ФЗ от 18 июня 2007 г. № 101-ФЗ о том, что «высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта РФ
в случае, если вступившим в силу решением соответствующего
суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти
субъекта федерации в течение трех месяцев подряд не проводил
заседание»190.
190
См.: Российская газета. 2007. 22 июня.
94
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
14. Поскольку законотворчество мы относим к определенной
разновидности производства, то фундаментальным ее началом
(как и любого производства) необходимо признать принцип экономичности. Экономия должна быть во всем: в материальных
(финансовых, людских и т.п.) ресурсах, средствах законодательной техники и тактических приемах, сроках планирования и прогнозирования, разработки и согласования, обсуждения, принятия
и обнародования законов.
Мы рассмотрели лишь несколько общих принципов, которые
должны составлять фундамент законотворческой практики в любом субъекте РФ. Существуют и другие основополагающие начала (общепризнанные, межотраслевые, отраслевые и т.п.), которым должен соответствовать тот или иной тип, вид и подвид законотворчества.
Б. Проблемы прогнозирования и планирования
законотворческой деятельности субъектов РФ
В общесоциальном смысле прогнозирование определяется
как «обоснованное определение развития дальнейшей внутриполитической, геополитической, социально-экономической и правовой обстановки, а также вероятностного исхода ключевых событий, влияющих на развитие права, государства и общества»191.
Прогнозирование законодательной практики можно определить как результат систематического научного исследования
возможного ее состояния в будущем при различных вариантах
изменения внутренней и внешней среды жизнедеятельности региона (области и т.п.).
Во многих субъектах РФ вопросы прогнозирования законотворчества закреплены в законах и регламентах деятельности их
представительных органов. Так, в главе 3 закона Краснодарского
края от 6 июня 1995 г. № 7-КЗ говорится «прогнозирование в
правотворчестве края есть основанная на применении специальных научных методов и средств деятельность по получению прогностической информации об основных тенденциях и направле191
Голощапов А.М. Указ. дис. С. 75-76.
95
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
ниях дальнейшего развития законодательства края и будущем его
состоянии» (ст. 11). Объектами прогнозирования и прогнозных
оценок в правотворчестве края являются: а) развитие законодательства края в целом, общие закономерности его развития;
б) тенденции развития отдельных блоков (отраслей) законодательства края; в) тенденции развития отдельных правовых институтов; г) тенденции и перспективы действия отдельных нормативных правовых актов края или отдельных правовых норм края
(ст. 12).
К характерным чертам прогнозирования следует отнести вероятностный, оценочный характер прогноза, альтернативность
путей его реализации, исчислимость значений прогноза определенным интервалом192. С точки зрения субъектной составляющей
прогноз формулируется научно-исследовательскими организациями, отдельными учеными, специалистами, что обусловливает
его диспозитивность. Кроме того, прогнозирование в рамках законотворчества субъектов РФ предшествует составлению плана
и используется компетентными органами как одно из средств его
обоснования.
«Планирование законодательной деятельности, – пишет
А.В. Старовойтов, – можно определить как деятельность уполномоченных органов парламента (палат парламента), обеспечивающую достижение долгосрочных целей и приоритетов развития законодательства и связанную с установлением порядка и
очередности рассмотрения законопроектов и принятия законов»193. К существенным признакам планирования следует отнести: поэтапность формирования и последовательность выполнения плана, точность количественных и качественных показателей
запланированной деятельности, ориентацию на цель. Право составления плана принадлежит властному субъекту, в силу чего
192
См.: Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993. С. 8-10.
193
Старовойтов А.В. Перспективы совершенствования планирования
законодательной деятельности в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2005. Вып. 1. С. 5.
96
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
план приобретает императивность, что, однако, не препятствует
его изменению в установленном процедурном порядке.
В ст. 22 «Планирование законотворческой деятельности» закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-З отмечается, что разработка проектов нормативных правовых актов
области осуществляется, как правило, на плановой основе с учетом результатов прогнозирования в законотворческом процессе.
Подготовка и принятие законов и нормативных актов Законодательного Собрания области предусматривается в примерной программе его законопроектной работы, которая формируется на основании предложений депутатов Законодательного Собрания,
его комитетов, губернатора, других заинтересованных органов и
учреждений области. В ней указываются наименования и формы
нормативных актов, органы и должностные лица, ответственные
за разработку их проектов, сроки подготовки, а также учитываются программы и планы федеральных органов законодательной
и исполнительной власти.
В рамках целевых комплексных программ выделяются разделы о подготовке и принятии соответствующих нормативных
актов. Планирование законотворческой деятельности не исключает возможности подготовки проектов законов и иных актов, не
содержащихся в утвержденной примерной программе законопроектной работы Законодательного Собрания области.
В отличие от плана, ориентированного на результат, программа концентрируется на самой законодательной деятельности
субъектов РФ, средствах, способах и методах ее осуществления.
В программе допустимо изложение проблемной ситуации, ее
описание, а также включение графиков осуществления запланированных работ. В то же время графики, отражающие детальное
хронологическое распределение процесса, и расписания, описывающие его цикличность, могут составлять самостоятельные
эпизоды плановой деятельности.
От программы следует отличать концепцию, т.е. «последовательно развиваемую, взаимосвязанную цепь рассуждений, которые подкреплены теоретическими аргументами и доказательствами, взятыми из реальной жизни, и конечная цель которых –
объяснить природу обсуждаемого феномена и предложить отве97
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
чающие общественным потребностям оптимальные их решения»194. Концепция характеризуется как способ понимания и
трактовки явления, идеальный замысел, теоретическое построение, включающее анализ ситуации и выводы. К отличительным
признакам концепции также следует отнести ее научность195.
Важнейшим элементом стратегии является «целеполагание»196,
которое объединяет единым замыслом планирование и прогнозирование законодательной деятельности субъектов РФ. Прогноз
развития законодательства не должен становиться самоцелью, он
должен реально оценивать вероятность решения текущих проблем
и предупреждать о возможных положительных и отрицательных
изменениях в прогнозируемой сфере. Цель представляется в виде
идеальной модели состояния, которого необходимо достигнуть в
ходе развития, а следовательно, первостепенное значение должно
уделяться содержанию цели, формальная же (организационная) ее
сторона должна выражаться в плане и конкретизироваться в соответствующей программе либо концепции.
Рассуждая о стратегии, нельзя не упомянуть о мониторинге
законодательства и реализации законов. Органы государственной власти г. Москвы определяют «мониторинг права, как постоянный комплексный анализ правового пространства города Москвы, представляющий собой системное наблюдение за реализацией законодательства (конкретного закона) с целью оценки его
эффективности и последующей оптимизации»197. Ю.А. Тихомиров полагает, что «мониторинг права – механизм постоянного
наблюдения, анализа, оценки развития права и корректирующего
194
Воеводин Л.Д. Юридическая техника в конституционном праве
// Вестник МГУ. Серия 11: Право.1997. С. 18.
195
См.: Баранов В.М. Концепция законопроекта: понятие, элементы,
виды, проблемы реализации // Законотворческая техника современной России. Т. 1. С. 102.
196
См. подробнее: Бачило И.Л. О методологии и юридической технике
законотворчества // Государство и право. 2006. № 6. С. 15.
197
См.: Постановление Правительства Москвы от 19 апреля 2005 г.
№ 238-ПП «О совершенствовании законотворческой деятельности органов
исполнительной власти города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства
Москвы. 2005, № 27.
98
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
воздействия на правовую сферу»198. В целом такое понимание
представляется верным, однако следует согласиться с замечанием отдельных авторов о недостаточной обоснованности включения корректирующих действий в содержание мониторинга199.
«Индикаторы оценки эффективности законов … еще предстоит выработать. И это одна из задач правового мониторинга»200, – пишет И.Л. Бачило. Мониторинг позволяет контролировать степень выполнения планов, а также является важнейшим
средством проверки достоверности результатов прогноза, поскольку предоставляет новые данные, которые детальнее описывают динамику изменения состояния прогнозируемого объекта.
Формулирование стратегии, а тем более ее реализация, требует вовлечения в процесс множества органов и должностных
лиц. При этом простого, механического сложения их проектов и
инициатив явно не достаточно, требуется сложная координация
деятельности, позволяющая оптимально распределить имеющиеся силы и средства, устранить дублирование действий, заранее
определить возможные проблемные точки.
Безусловно, данные исследования необходимы, но отнюдь не
достаточны для построения адекватной стратегии развития российского законодательства. В последнее десятилетие многие авторы говорили о необходимости усилить работу по планированию и прогнозированию законотворчества, о тех расходах, которые вынуждены нести федеральные и региональные органы в
качестве платы за плохую координацию работы своих служб.
Однако, как говорится, «воз и ныне там». Существующее планирование деятельности по большому счету является номинальным, а прогнозирование чаще всего вообще отсутствует.
Анализ законодательной практики субъектов РФ показывает,
что в регионах складывается в этом аспекте удручающая ситуация, которую отчасти можно объяснить низкой предсказуемостью работы федерального и регионального законодателей. На198
Еремина О.Ю. О правовом мониторинге // Журнал российского
права. 2006. № 3. С. 157.
199
См.: Там же. С. 159.
200
Бачило И.Л. Указ. соч. С. 14.
99
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
пример, проведенное нами исследование практики планирования
законодательной деятельности Государственной Думы Ярославской области показывает, что в среднем только один из пяти законов принимается по заранее утвержденному плану законодательных работ, четверть законов – с переносом первоначального
срока их рассмотрения, а более половины законов были приняты
вне плана (см. рис. 1, 2).
80
70
проценты
60
50
40
30
20
10
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Плановые законы
Принятые с переносом
Внеочередные
Рис. 1
70
60
проценты
50
40
30
20
10
0
1-й созыв
2-й созыв
3-й созыв
4-й созыв
Государственной Думы Ярославской области
Плановые законы
Принятые с переносом
Внеочередные
Рис. 2
Из указанных графиков видна динамика, отражающая негативные тенденции в планировании законодательной деятельности Государственной Думы области, которые ничуть не улучша100
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
ются с изменениями ее состава. Не лишним будет также отметить, что лишь 7 из 18 постановлений, утверждающих планы законодательных работ, были приняты до начала планируемого периода.
Не менее интересной представляется практика добавления,
снятия и переноса законопроектов в плане, при которой до четверти изменений происходит по факту, а пятая часть оформляется «задним числом». К слову, в последние несколько лет (например, 2005 и 2006 гг.) региональные законодатели вообще не обременяли себя заботами по корректировке планов.
Приведенные факты наглядно свидетельствуют о том, что
планирование законодательной деятельности на региональном
уровне связано со значительными трудностями. Более или менее
успешной можно признать лишь работу по текущему планированию, т.е. планированию повестки дня очередного заседания законодательного органа. Краткосрочные планы (сроком до года)
претерпевают постоянные изменения. Среднесрочного (от 2 до 4
лет), долгосрочного (свыше 5 лет), а тем более стратегического
планирования законодательства на сегодняшний день в субъектах РФ не существует.
Корень данной проблемы многие авторы склонны видеть в
отсутствии своевременных среднесрочных и долгосрочных программ и концепций социально-экономического развития России в
целом либо развития конкретного региона201. На федеральном
уровне в настоящее время действует соответствующая программа
на среднесрочную перспективу (2006 – 2008 годы)202, аналогичные программы приняты и в большинстве субъектов РФ.
201
См. например: Евдокимов В. От подготовки законов к их эффективной реализации // Российская юстиция. 2002. № 9; Тихомиров Ю.А. Правовое обеспечение экономики -территориальный аспект // Законодательство
и экономика. 2002. № 10; Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. № 12.
202
Распоряжение Правительства РФ от 19.01.2006 № 38-р «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на
среднесрочную перспективу (2006 – 2008 годы)» // Собрание законодательства РФ. 30.01.2006. № 5. Ст. 589.
101
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
На наш взгляд, проблема кроется в чрезмерно узком подходе
к пониманию законодательной стратегии, связыванию ее исключительно с вопросами правового обслуживания социальноэкономических и политических изменений в обществе. При таком подходе формирование законодательной стратегии будет непременно отставать от потребностей общества и государства,
конкретных субъектов РФ.
В литературе высказываются мнения о возможной «рецепции» (точнее – аккультурации) зарубежной практики планирования законодательной работы. В частности, предлагается использовать опыт Великобритании и Германии, где программа законопроектных работ основывается на программе партии, одержаводержавшей победу на выборах. Альтернативой также может
служить план законодательных работ Швейцарии, который формулируется на компромиссной основе и принимается на весь четырехлетний срок работы парламента203.
Представляется, что внедрение подобного планирования как
на уровне федерации, так и на уровне ее субъектов позволило бы
в среднесрочной перспективе значительно упорядочить законодательную деятельность204.
Мы полагаем, что законодательная стратегия может быть
выражена в двух подходах. Первый предполагает развитие стратегии как системы методик реализации в законодательстве политической воли. Следует признать, что законодательство должно
опираться на реально складывающиеся в обществе отношения и
легитимировать волю государства. Однако трансформация воли в
закон должна происходить по универсальным правилам, выработанным юридической наукой. При наличии подобных стратегических правил построение законодательства становится предсказуемым, системным и не противоречивым процессом, позволяющим с высокой оперативностью реализовывать те направления
203
Cм.: Старовойтов А.В. Указ. дис. С. 75, 94, 103, 125; Косачев К.
Думский хаос мешает реформам // Российская Федерация сегодня. 2002.
№ 11.
204
См.: Хаванский Н. Нужен закон о нормативных актах // Российская
юстиция. 1996. № 6. С. 27.
102
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
развития, которые политическое руководство считает приоритетными. Другими словами, законодательная работа по правовому
оформлению (например, национальных проектов на федеральном
и региональном уровнях) будет унифицирована и не станет зависеть от предметной специфики деятельности, обозначенной в качестве приоритетной.
При практической реализации данного подхода необходимо,
на наш взгляд, последовательно ответить на следующие вопросы:
1) Какое законодательство по данной проблеме действует в
настоящий момент?
2) Почему имеющееся законодательное регулирование не
достигает намеченных целей (в т.ч. выявление пробелов и коллизий)?
3) Какими мерами можно достичь желаемых результатов при
сохранении действующего законодательства, используя его
«внутренние резервы»?
4) Какие нормы действующего законодательства необходимо
отменить?
5) Какими нормами следует дополнить действующее законодательство?
Второй подход направлен на раскрытие непосредственной
сущности стратегии развития законодательства и предусматривает оценку стратегии законотворчества в системе противостоящих
признаков: а) укрупнение законодательства (его систематизация) – специализация; б) упрощение –усложнение законодательства; в) его модернизация – консервация; г) установление в конкретной сфере жизнедеятельности приоритета текущего либо
перспективного законодательного регулирования общественных
отношений; д) повышение абстрактности либо казуистичности
законодательства; е) приоритет императивных (требований, запретов) или диспозитивных (дозволений, правомочий) методов
правового регулирования; ж) увеличение или сокращение отсылочных статей (пунктов и т.п.) в законодательстве; з) унификация
или специализация терминологии; и) выбор оптимальных способов имплементации международно-правовых норм в систему национального права; к) типизация или специализация федерального законодательства для субъектов федерации; и т.д.
103
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
Принятие стратегии развития законодательства на федеральном уровне позволило бы придать законодательной деятельности
в регионах действительно целенаправленный характер. На сегодняшний день приходится констатировать, что работы, проводившиеся в данном направлении, не достигли сколько-нибудь
значимых успехов. В частности, не получила нормативного закрепления концепция развития российского законодательства,
сформулированная учеными Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ205. В строго научном смысле это была скорее концепция развития законотворчества, выделяющая проблемные зоны законодательного процесса и предлагающая стратегические направления его
совершенствования. Ее реализация позволила бы задать единый
вектор развития всей российской законодательной практики.
Другие рекомендации ученых о необходимости прогнозирования и планирования законодательной деятельности также остаются без внимания практических работников206. Только в 9
субъектах РФ приняты нормы (в пределах 2-3 статей), касающиеся прогнозирования и планирования законодательных работ207,
еще 33 субъекта пытаются организовать планирование своей законодательной деятельности. Закономерным итогом такой организации является необходимость беспрестанного изменения за205
См.: Концепция развития российского законодательства в целях
обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. 2002. № 6. С. 17-31.
206
См., например: Общая концепция развития российского законодательства // Журнал российского права. 1999. № 1. С. 13-30; Тихомиров Ю.А., Рахманина Т.Н., Хабибуллин А.Г. Закон о нормативных правовых
актах – актуальная повестка дня // Журнал российского права. 2006. № 5.
С. 90; Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 1215; Хабибуллин А.Г. Теоретико-методологические проблемы законотворчества в условиях глобализации // Журнал российского права. 2006. № 9.
С. 43 и пр.
207
См. соответствующие законы Республики Алтай, Бурятии, Краснодарского края, Кемеровской, Сахалинской, Нижегородской, Новосибирской, Томской и Тюменской областей.
104
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Логическая структура законодательной технологии
конов, принятых в спешке, подчас без увязки с действующим федеральным и региональным законодательством, бюджетами и т.д.
Проведенное нами исследование законодательства Ярославской области показало, что в планах законотворчества «основные
законы» и вносящие изменения в действующие акты представлены в соотношении 60 к 40%. В то же время уже принятые законы
характеризуются обратным соотношением. Таким образом, до
двух третей принимаемых законов, как на региональном так и на
федеральном уровне – это законы о внесении изменений, т.е.
фактически большая часть времени законодателя уходит на работу по снятию «рекламации» на собственную продукцию208.
Построение стратегии развития законодательства требует,
прежде всего, ясного представления о текущем его состоянии.
Это является первым шагом на пути прогнозирования, а затем и
планирования законодательной деятельности209. Только тогда, когда на смену аморфным заявлениям о низком качестве законов
придут фактические, конкретные данные о текущих проблемах
каждого отдельно взятого закона, только тогда можно будет планировать деятельность по совершенствованию всего массива законодательства. Без таких данных законодатель слеп и обречен
вечно латать правовые «дыры».
Закономерно возникает вопрос – откуда можно получить
столь необходимую информацию? В ближайшей перспективе таким источником должна стать судебная практика210 и наука211.
Обобщение практики и ее выражение в виде посланий законодательным органам позволит в значительной степени сократить
208
См.: Бачило И.Л. Указ. соч. С. 14.
См.: Голощапов А.М. Указ. соч. С. 76.
210
См., например: Шумаков А.И. Роль судебной практики в повышении качества законотворческого процесса // Гражданин и право. 2006. № 9;
Бондарь Н.С. Конституционное правосудие как фактор модернизации российской государственности // Журнал российского права. 2005. № 11.
211
См., например: Егорова Н.Е., Иванюк О.А., Потапенко В.С. Проблемы противоречий в законодательстве и пути их решения // Журнал российского права. 2006. № 11; Бочарникова М.А. Противоречия в трудовом
законодательстве Российской Федерации и субъектов РФ // Журнал российского права. 2004. № 4.
105
209
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
число коллизий и пробелов. В отдаленной же перспективе следует исходить из того, что отдельному человеку не под силу проанализировать и сопоставить все существующее законодательство, поэтому решение данной задачи следует осуществлять через
автоматизацию «процессов подготовки, принятия, хранения, систематизации и распространения правовой информации»212. Создание подобной системы по-настоящему сложная задача, но ее
решение станет величайшей вехой в культуре законотворчества.
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
2.3. Процессуальная форма
законодательной деятельности
(стадии, производства, режимы)
2.3.1. Общая характеристика
процессуальной формы
Процессуальная форма является важнейшим компонентом
законодательной технологии, позволяя соответствующим образом организовать законодательную деятельность на федеральном
и региональном уровнях.
Процессуальная форма регионального законодательства
включает в себя определенные процессуальные стадии, производства и режимы. Стадии законодательного процесса – это
урегулированные процессуальными нормами (обычаями, традициями и т.п.), относительно обособленные во времени и пространстве, совершаемые в определенной последовательности
правотворческие действия (операции), которые связаны с подготовкой, принятием и опубликованием законов. Каждая стадия
представляет собой самостоятельный этап, фазу законодательной
технологии. В отечественной науке выделяются самые разнооб212
Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь // Интернет-ресурс: http://www.sovrep.gov.by/index. php/.312.688...
0.0.0.html
106
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
разные стадии законотворчества213. В целом же все они могут
быть сведены к следующим видам.
1. К первой стадии относится принятие решения компетентным органом о необходимости подготовки проекта закона, его
издания, включения в план работы и т.п. В содержании указанной стадии (либо в качестве самостоятельной) рассматривается
стадия законодательной инициативы. Ее суть заключается во
внесении в компетентный орган подготовленного проекта закона
или предложения об его издании. Данная инициатива предполагает юридическую обязанность управомоченного на издание регионального органа (должностного лица) рассмотреть поступившее предложение или проект.
2. Следующей является стадия разработки закона. Она включает предварительную работу (изучение общественного мнения,
действующего законодательства, социальной “данности”, опыта
других стран и т.д.), предшествующую составлению текста проекта; подготовку первоначального текста проекта; его предварительное обсуждение и уточнение; проведение экспертной оценки,
внесение проекта в повестку дня заседания и т.п.
3. Окончательное обсуждение проекта закона в компетентном органе составляет самостоятельную стадию регионального
законотворчества. Здесь уже происходит заслушивание докладов
и содокладов по проекту, а также предложений, замечаний, поправок и т.п.
4. Важной технологической стадией является принятие решения по проекту. Проект может быть отклонен, принят за основу в первом (втором, третьем и т.п.) чтении или утвержден. Принятие решения осуществляется с помощью разнообразных способов и средств голосования.
5. Заключительной стадией является официальное обнародование (оглашение, опубликование, доведение до адресатов в
форме рассылки и т.п.) решения (проект отклонен, принят, ут213
См., например: Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина.
С. 223-231; Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева.
С. 123; Правотворчество в СССР. С. 149-228; Юридическая процессуальная форма. С. 84-103.
107
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
вержден и подписан) законодательного органа (подробнее см.
параграф 2.3.2).
Кроме стадий, в теоретическом и практическом плане в законодательной технологии важно обособить процессуальные производства. Можно, например, выделить процессуальные производства по: а) принятию и пересмотру (внесению поправок) в конституции и уставы субъектов РФ (конституционное и уставное
производство); б) подготовке, обсуждению, изданию и опубликованию органических и текущих законов (органическое и текущее
производство); в) изданию кодифицированных законов (правосистематизирующее производство); г) подготовке и утверждению
«внутренних» и «внешних» нормативно-правовых договоров
(«договорное» производство); и т.д.
Система процессуальных нормативно-правовых предписаний, соответствующих гарантий, ресурсов (финансовых, информационных, людских и т.п.), а также организационных и юридических мероприятий, направленных на их реализацию, составляет определенный процессуальный режим. Так, в соответствии со
ст. 118 Конституции (Основного Закона) Республики Мордовия
Конституция может быть принята и/или изменена в процессе референдума (один процессуальный режим); большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов Государственного Собрания Республики Мордовия (другой процессуальный режим).
На федеральном уровне законотворческая практика субъектов РФ регулируется ст. 6-8 и др. ФЗ от 6 октября 1999 г. № 184ФЗ. Так, в п. 1 ст. 6 ФЗ № 184-ФЗ говорится, что право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам,
общественным объединениям, а также гражданам, проживающим
на территории данного субъекта федерации.
108
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
Ст. 7 указанного ФЗ устанавливает порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов. В ней, в частности, закрепляется, что конституция (устав)
субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов (п. 1). Законы субъекта РФ принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом (п. 2).
Более подробно законодательный процесс в каждом субъекте
РФ урегулирован специальными законами и регламентами деятельности высших представительных региональных органов. Так,
в соответствии с законом Пермского края от 6 марта 2007 г. № 7ПК разработке законопроекта может предшествовать рассмотрение на заседаниях комитетов и принятие Законодательным Собранием концепции закона. Решение о необходимости принятия
концепции закона принимается головным комитетом Законодательного Собрания или Законодательным Собранием. В свою
очередь, рассмотрение проекта концепции закона и ее принятие
производится в порядке, установленном регламентом Собрания
применительно к актам Законодательного Собрания, не носящим
нормативный характер.
Законопроекты вносятся в Законодательное Собрание субъектами права законодательной инициативы, определенными ФЗ
№ 184-ФЗ и Уставом края.
Законодательная инициатива осуществляется в форме внесения на рассмотрение Законодательного Собрания законопроектов
либо поправок к законопроектам.
При внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены на имя председателя
Законодательного Собрания следующие материалы:
а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая
обоснование необходимости принятия закона, предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого
законопроекта;
б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;
109
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
в) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения
законопроекта, реализация которого потребует финансовых затрат);
г) перечень законов Пермского края (Пермской области, Коми-Пермяцкого автономного округа), требующих внесения изменений, дополнений или отмены в случае принятия закона;
д) проект постановления Законодательного Собрания о принятии законопроекта в первом чтении;
е) иные материалы и документы, предусмотренные законами
края.
Следует отметить, что законопроекты о введении или об отмене налогов и сборов, освобождении от их уплаты, изменении
финансовых обязательств края, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет краевого бюджета,
рассматриваются Законодательным Собранием по инициативе
губернатора Пермского края либо при наличии его заключения.
Кроме того, заключение губернатора требуется при рассмотрении законопроектов: а) о внесении изменений и дополнений в
Устав Пермского края; б) об административно-территориальном
устройстве Пермского края; в) о внесении изменений и дополнений в настоящий Закон; г) об утверждении программ и планов социально-экономического развития края; д) об установлении порядка управления государственной краевой собственностью; и т.д.
Рассматриваемое заключение представляется губернатором
не позднее месячного срока со дня поступления законопроекта в
администрацию губернатора. Причем, если заключение губернатора не будет выдано в указанный срок, Законодательное Собрание вправе включать законопроект в повестку дня своего заседания и рассматривать его в первом чтении без заключения губернатора.
Законопроекты подлежат обязательной регистрации в аппарате Законодательного Собрания в день поступления, во время
которой проверяется формальное соответствие представленных
материалов требованиям закона.
Председатель Законодательного Собрания направляет поступивший законопроект в комитеты и фракции Законодательного
Собрания, определяет головной (ответственный) комитет по дан110
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
ному законопроекту и устанавливает срок для подготовки его к
первому чтению, который не может быть менее месяца и более
двух месяцев, совершает ряд других организационных действий.
В том случае, если законопроект подлежит согласованию с
органами местного самоуправления, то такой законопроект в
обязательном порядке направляется им на согласование до рассмотрения его в первом чтении.
Важно отметить, что до принятия законопроекта в первом
чтении субъект права законодательной инициативы, внесший
проект, имеет право отозвать его, оформив отзыв письмом на имя
председателя Законодательного Собрания. Отозванный законопроект может быть снова внесен на рассмотрение Законодательного Собрания в установленном порядке.
Характерно, что законопроекты, внесенные губернатором,
рассматриваются в первоочередном порядке.
Рассмотрение законопроектов Законодательным Собранием
осуществляется в двух чтениях. По его решению два чтения законопроекта могут быть проведены в ходе одного заседания.
При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка необходимости принятия данного закона, его актуальности и практической значимости.
Обсуждение законопроекта начинается с доклада субъекта
права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или
его представителя и содоклада представителя головного комитета и заканчивается их заключительным словом. В случае если
субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, или его представитель отсутствуют на заседании Законодательного Собрания, рассмотрение законопроекта переносится
на следующее заседание. Обязательно заслушиваются предложения и замечания депутатов Законодательного Собрания, губернатора, его представителей, Правительства Пермского края, Контрольно-счетной палаты, прокурора Пермского края, государственно-правового
управления
аппарата
Законодательного
Собрания.
При внесении более одного законопроекта по одному и тому
же вопросу (альтернативных законопроектов) Законодательное
Собрание рассматривает их в ходе первого чтения одновременно.
111
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
По итогам рассмотрения в порядке, установленном регламентом
Законодательного Собрания, голосуется решение о принятии одного из альтернативных проектов в первом чтении. Принятие одного из проектов в первом чтении означает отклонение других.
Законодательное Собрание может рекомендовать субъектам
права законодательной инициативы, внесшим альтернативные
законопроекты, подготовить и внести на рассмотрение Собрания
согласованный вариант законопроекта.
Решение о принятии законопроекта в первом чтении принимается большинством голосов депутатов, избранных в Законодательное Собрание.
В случае принятия законопроекта в первом чтении Законодательное Собрание устанавливает предельный срок подачи поправок, после которого поправки не принимаются и не рассматриваются.
Подготовка законопроекта ко второму чтению поручается
головному комитету или специально созданной рабочей группе.
Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся субъектами права законодательной инициативы в головной
комитет (рабочую группу) в виде текста изменений или дополнений конкретных статей либо в виде предложений об исключении
конкретных слов или статей законопроекта.
Подготовленный ко второму чтению законопроект с решением головного комитета, заключением государственно-правового
управления аппарата Законодательного Собрания и (при необходимости) заключением Контрольно-счетной палаты, а также перечнем поправок представляется каждому депутату Собрания,
губернатору и субъекту права законодательной инициативы не
позднее чем за 10 дней до рассмотрения его во втором чтении, за
исключением случаев, когда два чтения законопроекта проводятся в ходе одного заседания.
В начале второго чтения законопроекта с докладом выступает представитель головного комитета или руководитель рабочей
группы, который сообщает о результатах рассмотрения поступивших поправок. Субъект права законодательной инициативы
при несогласии с содержанием поправок, рекомендованных (не
рекомендованных) головным комитетом (рабочей группой) к
112
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
принятию, имеет право представить свои письменные возражения и настаивать на голосовании указанных поправок.
Перед голосованием по поправкам проводится голосование о
принятии законопроекта, подготовленного ко второму чтению, за
основу. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство депутатов, присутствующих на заседании. После
принятия законопроекта за основу обсуждению и голосованию
подлежат только те статьи, по которым внесены поправки. После
обсуждения и принятия (отклонения) поправок проводится голосование о принятии закона во втором чтении в целом.
Закон Пермского края принимается Законодательным Собранием в поименном режиме большинством голосов от установленного числа депутатов, за исключением отдельных случаев,
предусмотренных законодательством.
Решение о принятии закона Пермского края оформляется постановлением Законодательного Собрания.
Принятый закон края в течение четырнадцати календарных
дней направляется губернатору для обнародования. Губернатор
обязан в течение четырнадцати календарных дней обнародовать
(официально опубликовать) закон, удостоверив обнародование
закона путем его подписания. До истечения установленного для
обнародования срока губернатор вправе отклонить закон и возвратить его в Законодательное Собрание на повторное рассмотрение с мотивированным обоснованием его отклонения либо с
предложением о внесении в него изменений и дополнений.
Официальным опубликованием закона Пермского края считается первая по времени публикация его полного текста в одной
из газет: «Пермские новости», «Звезда», «Российская газета» и
(или) в «Собрании законодательства Пермского края». Официальным электронным источником опубликования законов Пермского края является федеральный регистр нормативных правовых
актов субъектов Российской Федерации.
113
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
2.3.2. Обнародование региональных законов
Энциклопедический юридический словарь рассматривает
понятия «обнародование» и «опубликование» нормативного акта
в качестве синонимов. «Опубликование (обнародование) закона –
доведение закона до всеобщего сведения путем напечатания его в
определенном издании»214. При этом цель опубликования видится
в создании дубликатов текста принятого закона, а значение – в
объявлении от имени законодателя для всеобщего сведения полного и точного текста принятого закона и определении времени
вступления его в силу. Таким образом, официальное опубликование закона выполняет удостоверительную функцию. Немаловажное значение имеет также ориентационная функция официального опубликования, которая позволяет точно установить реквизиты издания, в котором опубликован региональный закон, дает
возможность использовать его в юридической науке и практике.
На федеральном уровне порядок обнародования региональных законов устанавливается п. 1 и 2 ст. 8 ФЗ от 6 октября 1999 г.
№ 184-ФЗ, где говорится: законы субъекта федерации, принятые
законодательным (представительным) органом государственной
власти субъекта РФ, направляются указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ) в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта федерации. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа
государственной власти) обязано (обязан) обнародовать конституцию (устав), закон субъекта федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального
акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ и не должен превышать четырнадцать календарных дней с момента поступления
указанного закона. Порядок обнародования конституции (уста-
214
Энциклопедический юридический словарь / Под общ. ред.
В.Е. Крутских. С. 212.
114
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
ва), закона субъекта федерации устанавливается конституцией
(уставом) и законом субъекта РФ.
Так, закон Владимирской области от 12 ноября 2003 г.
№ 108-ОЗ закрепляет следующие положения: закон, принятый
Законодательным Собранием, в течение семи дней со дня принятия направляется губернатору, который в течение четырнадцати
календарных дней со дня получения закона подписывает его и
направляет на официальное опубликование. Закон подлежит
официальному опубликованию в течение четырнадцати дней после дня его подписания губернатором.
Понятие «обнародование» закона является более широким,
чем понятие «опубликование».
Опубликование закона может быть официальным и неофициальным. Только официальное опубликование акта способно порождать правовые последствия. Официальное опубликование
может осуществляться в периодических печатных изданиях, в виде единовременно издаваемых сборников, брошюр, листовок,
плакатов215. Наиболее значимым является опубликование региональных законов в местных периодических печатных изданиях.
Поскольку именно со временем первого официального опубликования зачастую связывается момент вступления закона в силу,
особую важность приобретает так называемая дополнительная
информация, содержащаяся в печатном издании.
К указанной дополнительной информации относится тип печатного издания (газета, журнал, собрание, бюллетень и т.д.), его
наименование, порядковый номер, год, месяц и число издания216.
Именно дополнительная информация выполняет ориентационную функцию официального опубликования. Между тем отмеченные требования, предъявляемые к периодическим печатным
215
См., например: Закон Ненецкого автономного округа от 9 января
1996 г. № 10-ОЗ «О местном самоуправлении в Ненецком автономном округе» // Наръяна-Вындер. 1996. 23 янв.
216
См.: ст. 27 закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах
массовой информации» // Российская газета. 1992. 8 февр.; п. 6.3.1 ГОСТ
7.4-95 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Издания. Выходные сведения» // СПС «Кодекс».
115
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
изданиям, не всегда выполняются. Практика знает примеры, в
которых момент опубликования документа задается диапазоном
дат217 либо только указанием на конкретный период издания (месяц, квартал и т.д.)218. Представляется, что в таких случаях датой
опубликования документа следует признать последнее число заданного интервала или периода219. Таким образом, за основу берется критерий реальной возможности заинтересованных лиц ознакомиться с официальным текстом закона.
Применяя обозначенный критерий, достаточно просто решить вопрос о дате официального опубликования закона, который, в силу объема содержащихся в нем предписаний, не может
быть опубликован в одном номере печатного издания. Такой датой надлежит признать дату опубликования последней части закона. Особое значение в приведенной ситуации приобретает критерий полноты опубликования акта.
Анализ отечественного законодательства позволяет выделить
полное и неполное опубликование актов. Следует поддержать
положение, закрепленное в ряде законов субъектов РФ, согласно
которому официально опубликованным может считаться только
полностью опубликованный нормативный акт220, поскольку различия в юридической силе между опубликованной и неопубли217
См., например: «Тверские ведомости», газету «Волна» в Архангельской области и др.
218
См., например: Ведомости Государственной Думы и Правительства
Ярославской области, май 1995 г., № 5; Информационный вестник Правительства Московской области, январь 2005 г., № 1; и др.
219
Однако не следует забывать о возможности легального определения
даты опубликования в изданиях, периодичность выхода которых задается
диапазоном дат. Примером тому может служить письмо Московской городской Думы от 22 августа 2000 г. № 8-21-6254/0 «О дате официального опубликования законов города Москвы», где определено, что датой выхода газеты следует считать дату, открывающую интервал, поскольку именно в этот
день газета поступает в розничную продажу и доставляется подписчикам.
220
См., например: ст. 3 закона Камчатской области от 19 июня 1995 г.
№ 2 «О порядке обнародования и вступления в силу законов Камчатской
области» // Официальные ведомости. 1995. 30 июня; ст. 30 закона Читинской области от 13 апреля 2005 г. № 655-ЗЧО «О нормативных правовых
актах» // Забайкальский рабочий. 2005. 4 мая и др.
116
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
кованной частями ведут к выводу, что в целом данный акт нужно
признавать неопубликованным.
На практике нередко встречаются случаи, когда законы публикуются без приложений221 либо в виде извлечения, изложения
или частично. В этом плане «вряд ли нужны приложения, которые подчас даже не публикуются и не имеют той же юридической силы, что и основной текст закона»222.
Обязанность по опубликованию региональных законов, возложенная на органы власти, создает основу для функционирования презумпции его знания.
С географической уникальностью РФ связана проблема синхронизации официального опубликования. По общему правилу,
федеральные нормативные акты вступают в силу единовременно
на всей территории России (этот момент очень важен для субъектов РФ). Однако на практике встречаются случаи, когда нормативный акт публикуется в различных выпусках региональных источников223. По нашему мнению, выход из подобной ситуации
должен строиться на основе соблюдения принципа единства законности, т.е. срок вступления в силу закона и иного нормативного акта должен определяться исходя из даты опубликования
хронологически последнего территориального выпуска соответствующего источника, содержащего указанный акт. Только таким образом будет соблюдено требование одновременного информирования всех субъектов РФ и заинтересованных лиц о содержании нормативного акта.
Относительно иных форм официального опубликования
(брошюры, листовки и т.д.) нужно отметить, что, по нашему
221
Например, текст Закона Тамбовской области от 29 октября 2003 г.
№ 161-З «Об областной целевой программе «Безопасное материнство
(2004 – 2006 годы)» опубликован без приложения в газете «Тамбовская
жизнь». 2003. 11 нояб.
222
Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 42.
223
Например, постановление Правительства РФ от 28 апреля 2005 г.
№ 262 «О переносе выходного дня в мае 2005 г.» было опубликовано в
«Российской газете» от 29 апреля 2005 г. № 90, в «Российской газете», изданной в г. Благовещенске, г. Новосибирске, г. Владивостоке, г. Перми,
г. Чебоксары и г. Ярославле, от 30 апреля 2005 г. № 91.
117
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
мнению, их использование только усложняет практику правоприменения, создает условия для возможных фальсификаций и
злоупотреблений, затрудняет процессы систематизации и т.д.
Как известно, федеральные нормативные акты могут быть
«доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным
лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по
каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.
В законодательстве субъектов РФ, кроме перечисленных
способов обнародования, выделяются также: а) размещение
нормативных актов на стендах и досках объявлений; б) оглашение на собраниях (сходах); и др.224
В последнее время предпринимаются попытки придать статус официального опубликования федеральным и региональным
актам, размещенным в сети Интернет225.
Как известно, Конституция РФ не содержит запрета на подобное обнародование (ч. 3 ст. 15). В научной литературе (С.В.
Бошно и др.) считается недопустимым приравнивание электронного обнародования к письменному опубликованию226.
Основными аргументами сторонников традиционного опубликования являются доступность информации, ее достоверность
и надежность источника официального опубликования.
Понятие доступности источника официального опубликования зиждется на конституционном требовании о создании реальной возможности для граждан ознакомиться с нормативными ак224
См.: Закон Республики Алтай от 23 сентября 2002 г. № 6-8 «О местном самоуправлении в Республике Алтай» // Звезда Алтая. 2002. 19 окт.;
Закон Ненецкого автономного округа от 9 января 1996 г. № 10-ОЗ «О местном самоуправлении в Ненецком автономном округе» // НаръянаВындер. 1996. 23 янв.
225
См. подробнее: Бахвалов С.В. Текстуальные и электронные источники права // Актуальные проблемы теории и истории правовой системы
общества: Сб. науч. тр. / Отв. ред. В.Н. Карташов. Ярославль, 2005. Вып. 5.
С. 119-124.
226
См.: Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта
в современной правотворческой практике // Журнал российского права.
2004. № 2. С. 100.
118
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
тами. Однако выполняется ли это требование в настоящее время?
Мы провели исследование на основе случайной выборки по сопоставлению численности населения в регионе и тиража источника официального опубликования законов, принимаемых в соответствующем субъекте РФ. Результаты исследования свидетельствуют, что одновременно получить доступ к источнику
официального опубликования может в среднем лишь каждый
453-й россиянин. Для Ярославской области эта цифра выглядит
еще более удручающей (лишь каждый 2743-й житель области потенциально может ознакомиться с опубликованным законом).
Причем следует учесть, что большая часть тиража того или иного
официального источника распределяется по подписке и не поступает в свободную продажу.
По данным официального сайта федеральной целевой программы «Электронная Россия», в настоящее время доступ к ресурсам сети Интернет имеют в Москве – половина взрослого населения, в других крупных и средних городах – в среднем 37%, в
малых городах – 30%, а в сельской местности – 18%, т.е. одновременно ознакомиться с текстом нормативного акта при условии, что последний будет опубликован в сети Интернет, может,
как минимум, каждый 6-й россиянин227.
Как видно из приведенных данных, по сравнению с традиционными источниками, Интернет весьма существенно увеличивает
возможности граждан для ознакомления с нормативными актами,
и, как свидетельствует передовой опыт развитых европейских и
азиатских стран, эта тенденция будет только усиливаться228. Кроме того, сами органы власти активно осваивают электронное
пространство, распространяя через собственные официальные
сайты информацию о своей деятельности, в том числе о приня-
227
См.: ФЦП «Электронная Россия» // Ресурс Интернет: http://www.erus.ru/site.shtml?id=176
228
См.: «К 2008 году доступ в Интернет будет у половины европейцев» // Ресурс Интернет: http://www.cnews.ru/newsline/index. shtml?2003/
10/09/149822
119
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
тых законах и иных нормативных актах229. В Великобритании,
например, впервые тексты законов начали публиковаться в сети
Интернет еще в 1988 году230.
Помимо ограниченности тиража, серьезную проблему представляют собой сроки распространения традиционных источников официального опубликования. Кроме ординарного порядка,
ситуация здесь может развиваться по трем сценариям. Вопервых, в качестве даты источника может быть указана дата его
направления в печать, которая, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, не может быть признана в качестве даты
официального опубликования. Во-вторых, сама редакция может
опубликовать нормативные акты «задним числом». В-третьих,
почтовые службы в силу каких-либо причин могут задержать
доставку источников официального опубликования адресатам231.
К сожалению, мы сталкиваемся также с проблемой невостребованности правовой информации на всех уровнях жизни. Например, А.Н. Крутов так характеризует положение дел: «Это стало как бы достаточно общим местом, но иногда у нас складывается ощущение, что основным потребителем нашей продукции, я
имею в виду тексты законов, являются профессиональные юристы, а вот до жителей города эта информация доходит в последнюю очередь. И не потому, что они не могут получить к ней доступ, а потому, что у них не воспитан вкус к получению информации из первоисточника»232.
229
См., например: официальные сайты Государственной Думы РФ
// Ресурс Интернет: http://www.duma.gov.ru; Государственной Думы Ярославской области и Администрации Ярославской области // Ресурс Интернет: http://www.adm.yar.ru.
230
См.: Официальный сайт Парламента Объединенного Королевства
Великобритании // Ресурс Интернет: http://www.publications.parliament. uk/
pa/cm/cmpubns.htm; и др.
231
См., например, газету Ярославской области – «Губернские вести»
от 29 декабря 2005 г. № 74-76.
232
Проблема обеспечения прав граждан на доступ к правовой информации (материалы круглого стола) // Ресурс Интернет http://www.koroboff.spb.ru/EUROPE/851400116.html
120
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
Таким образом, опубликование нормативных актов в сети
Интернет делает их более доступными по сравнению с традиционными источниками. Причем эта доступность распространяется
не только на региональную аудиторию соответствующего субъекта РФ, но и имеет прямой выход на другие регионы Российской
Федерации, которые получают возможность непосредственно
знакомиться с работой отдельного нормотворческого органа и
получать информацию из первых рук.
Существенным аргументом сторонников традиционных источников официального опубликования является достоверность,
или неизменность информации. По их мнению, «реальная гарантия достоверности информации – в массовости отчуждаемых тиражей, а не в защите каналов доставки. Страницы из официальных бюллетеней и газет бессмысленно подделывать не потому,
что они хорошо защищены на пути из типографии к читателю, а
потому, что тираж велик и весь его не подделать»233. Анализ отечественной литературы (в т.ч. юридической) показывает, что положения о значительных перспективах компьютерной техники в
процессах автоматизации не вызывают в научном мире возражений234. Поэтому условие о массовости отчуждаемых тиражей для
электронного опубликования выполняется довольно просто.
По-видимому, для электронного опубликования большее
значение имеет не массовый тираж, а тождественность (аутентичность) информации после ее передачи от источника к приемнику. В данном случае проблема может быть решена путем применения электронной цифровой подписи передаваемого документа. При использовании такой подписи любое изменение в
документе в ходе передачи данных влечет создание нового документа, как следствие, изменение закрытого ключа электронной
233
Введение в правовую информатику // Справочные правовые системы КонсультантПлюс: Учебник для вузов / Под общ. ред. Д.Б. Новикова,
В.Л. Камынина. М., 2000. С. 50-51.
234
См., например: Законодательная техника / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. С. 195-212; Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. С. 150-165.
121
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
цифровой подписи235 и отказ в подтверждении подлинности переданного текста нормативного акта236. Дальнейшее использование полученного таким образом документа, который представляет собой своего рода рисунок (фотографию), недоступный для
изменения адресатом (т.е. в формате «только чтение»), возможно
путем его распечатывания на средствах вывода.
К слову говоря, в последнее время в следственной и судебной практике «все более широкое распространение получают методы цифровой фотографии, когда изображение фиксируется не
на пленке, а на специальном магнитном носителе»237. Причем,
что, по нашему мнению, далеко не бесспорно, материалы, полученные таким образом, даже без применения электронной цифровой подписи, признаются судами допустимыми и достоверными238. Электронная цифровая подпись активно используется в государственной автоматизированной системе РФ «Выборы». Так,
согласно п. 2 ст. 13 одноименного федерального закона «электронный документ, подготовленный с использованием ГАС
«Выборы», приобретает юридическую силу после его подписа235
Генерация закрытого и открытого ключа электронной цифровой
подписи осуществляется на основе требований ГОСТ Р 34.10-94 и ГОСТ Р
34.10-2001.
236
См. также: Молчанов С.Г. Применение электронной цифровой подписи для защиты информации при расследовании преступлений // Материалы юбилейной Всероссийской научной конференции «Два века юридической науки и образования в Казанском университете» (г. Казань, 1314 мая 2004 года). Казань, 2004. С. 661-663; Михайленко Е.В. Правовые
проблемы практической реализации федерального закона «Об электронной
цифровой подписи» // Журнал российского права. 2004. № 5. С. 71-74.
237
Криминалистика / Под ред. Р.С. Белкина. М., 2003. С. 156; См. также: Дмитриев Е.Н., Иванов Ю.П. Применение метода цифровой фотографии при фиксации объектов криминалистических экспертиз; Дмитриев Е.Н. Проблемы применения цифровой фотографии при расследовании
уголовных дел: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 18-24; Пономаренко Ю.В., Молчанов С.Г. Цифровая фотография в криминалистике: проблема защиты информации // Проблемы правовой информатизации. 2003. № 6.
238
См.: постановление Федерального арбитражного суда Поволжского
округа от 18 мая 2004 г. № А55-16217/03-3 // СПС «ГАРАНТ».
122
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
ния электронными цифровыми подписями соответствующих
должностных лиц»239.
Тезис о том, что достоверность информации в процессе работы правоприменителя (например, судьи) обеспечивается массовым тиражом источника, не выдерживает критики по ряду причин. Во-первых, для введения правоприменителя в заблуждение
нет никакой необходимости подделывать весь тираж, поскольку,
как правило, конкретное лицо пользуется одним или двумя источниками официального опубликования.
Во-вторых, значительная часть юристов, в настоящее время,
не склонны работать с источниками официального опубликования, т.к. качество печати традиционных источников оставляет
желать лучшего и широкое распространение получили справочные поисковые системы типа «Гарант», «КонсультантПлюс» и
«Кодекс» (они пока не являются официальными источниками),
бесспорным достоинством которых является возможность оперативного анализа больших объемов правовой информации.
К недостаткам большинства современных справочных правовых систем следует отнести то, что ввод текстов нормативных
актов осуществляется вручную. В результате пресловутого человеческого фактора к ошибкам, допущенным законодателем, добавляются ошибки и неточности разработчиков соответствующих баз данных. Вдобавок далеко не все нормативные акты
включаются в справочные правовые системы. В разных справочных правовых системах существует разное число изменений,
внесенных в один и тот же нормативный акт. Неактуализированные, а следовательно, недостоверные тексты актов появляются
вследствие того, что коммерческие организации, разрабатывающие системы, являются внешними структурами по отношению к
эмитентам. Они не включаются в законодательную технологию,
и поэтому предоставление документов данным структурам является бессистемным. Более того, в силу ограниченности ресурсов
239
ФЗ от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» // Российская газета.
2003. 15 янв.
123
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
даже получаемые документы не могут быть обработаны в полном
объеме.
В-третьих, возникают сомнения относительно достоверности
информации, размещенной в официальных источниках опубликования. Например, при сравнении Нижневолжской региональной правозащитной организацией «Гражданское общество и экологическая безопасность» опубликованного текста закона Волгоградской области «Об уполномоченном по правам человека в
Волгоградской области» с текстом закона, рассмотренным депутатами на заседании, выявилось несоответствие текстов более
чем в 13 местах240.
Довольно часто встречаются расхождения между текстами
нормативных актов, предоставляемыми протокольным сектором
органов власти, и текстом их официальной публикации, разночтения текстов одного нормативного акта в разных источниках
официального опубликования.
Таким образом, получается следующее: законодатель принимает один акт, а не уполномоченные на изменение документа исполнители публикуют другой вариант нормативного акта. И, что
удивительно, никто эти тексты не сверяет, а правоприменители
их используют в своей практике.
По нашему мнению, внедрение электронных систем голосования при принятии законов и тем более принятие нормативного
акта единолично, удостоверение аутентичности информации с
помощью электронной цифровой подписи создает основу для
опубликования нормативных актов в сети Интернет. Естественно, что направление электронной копии принятого депутатами
регионального закона (подписанного электронной цифровой
подписью каждым депутатом и электронной подписью, например, губернатора) не препятствует созданию копии подписанного
документа на традиционном бумажном носителе, подобно тому,
как осуществляется дублирование данных, передаваемых с помощью ГАС «Выборы».
240
См.: Доклад 2000. Права человека в регионах Российской Федерации // Ресурс Интернет http://www.hro.org/docs/reps/1999/volg/0-4.htm
124
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
Создание официальных, непротиворечивых баз данных является возможным только при условии интегрирования этого процесса в систему законодательной технологии, которое экономически оправдывает себя при объединении ресурсов и использовании
синергетического эффекта в нормотворчестве. В результате ниша
электронного законодательства, занимаемая сейчас низкокачественными справочными правовыми системами, будет заполнена
официальными нормативными актами, представленными в наиболее удобном для юридической работы виде.
Кроме того, действующая в настоящее время технология создания законов и иных нормативных актов создает системные
предпосылки для появления коллизий. При создании нормативных актов сотрудники правовых управлений или отраслевых департаментов органов власти, а именно они чаще всего являются
тем самым «мифическим законодателем», используют печатные
источники официального опубликования, собственные или коммерческие справочные правовые системы. Информация в этих
системах, как в прочем и в печатных источниках, появляется с
некоторой задержкой во времени. В результате вносятся изменения в утратившие силу законы (их части), добавляются структурные единицы с одинаковыми порядковыми номерами, повторно
утрачивается сила ранее отмененных нормативных актов (их частей), дважды вносятся одни и те же изменения241 и т.д. Появление
этих ошибок закономерно, поскольку при создании новых нормативных актов у разработчиков законов нет возможности увидеть будущие редакции документов, их статус, учитывать проекты актов, находящиеся на определенной стадии рассмотрения. В
рамках существующего порядка создания законов данную проблему решить нельзя. Ожидание выхода печатного издания, как и
подключения к базе данных документов в рамках текущих справочных правовых систем, приведет к неоправданному росту ресурсных, и прежде всего временных, затрат. Предлагаемая нами
электронная технология работы с нормативными актами позво241
См., например: Закон Курганской области от 10 февраля 1997 г.
№ 15 «О льготах по налогу на прибыль предприятий и организаций в
1997 году» // Новый мир. 1997. 20 февр.
125
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
лит получить требуемую обозримость материала, поскольку соединит принятые и разрабатываемые нормативные акты в один
комплекс, допускающий создание будущих редакций не только
отдельных законов, но и всего нормативного массива.
Вопрос о надежности официального опубликования в сети
Интернет, видимо, должен решаться на основе ретроспективного
анализа существовавших материалов для официальных источников опубликования актов. Первоначально законы высекались на
камне (законы царя Хамураппи), далее применялись глиняные
таблички, медные и деревянные дощечки (Законы 12 таблиц), папирус, береста, пергамент, бумага, магнитная лента. Нетрудно
заметить тенденцию к уменьшению надежности материальных
носителей информации с развитием общества. Как было отмечено ранее, хрупкость материала в таком случае компенсируется
количеством создаваемых копий, а именно электронные информационные технологии дают на этом поприще практически неограниченные возможности.
Таким образом, наличие в электронном документе ключевых
характеристик, присущих традиционным источникам официального опубликования, и отсутствие большинства вышеописанных
недочетов, а также бесспорная экономичность и оперативность
электронного источника дают основание говорить о возможности
введения официального опубликования законов и иных нормативных актов в сети Интернет по меньшей мере в рамках правового эксперимента либо в качестве дополнения к традиционному
способу опубликования.
2.3.3. Процедуры введения региональных
законов в действие, изменения и утраты ими
юридической силы
А. Начало действия закона
С обнародованием законов связаны вопросы введения их в
действие и вступления в юридическую силу. Правильное определение времени действия закона становится залогом соблюдения
126
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
законности и других принципов, эффективности его в любой
юридической практике.
В соответствии с п. 5 ст. 8 ФЗ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ
конституция (устав) и закон субъекта РФ вступают в силу после
их официального опубликования. Законы и иные нормативные
правовые акты субъекта федерации по вопросам защиты прав и
свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.
Законами субъектов РФ установлены разнообразные процедуры и сроки вступления в силу региональных нормативных актов. Так, на основании п. 1 и 2 ст. 41 закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-З закон области вступает в силу
одновременно на всей территории области со дня его официального опубликования, если федеральным законом и (или) законом
области не установлен иной срок вступления его в силу. Закон
области, затрагивающий права, свободы и обязанности человека
и гражданина, вступает в силу по истечении десяти дней со дня
его официального опубликования.
Ст. 20 закона Московской области от 20 ноября 1996 г.
№ 52/96-ОЗ установлено, что закон вступает в силу на следующий день после его официального опубликования, если самим
законом не установлен иной порядок вступления в силу. Закон по
вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступает
в силу не ранее чем через десять дней после его официального
опубликования.
В региональных законах используются самые разнообразные
формулировки, определяющие момент начала их действия. Например, закон может вступать в силу: а) со дня официального
опубликования; б) со дня опубликования; в) с момента официального опубликования; г) с момента опубликования; д) после
опубликования; е) после официального опубликования; ж) со дня
подписания; з) через установленный период со дня опубликования; и) через установленный период после дня опубликования; и
127
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
т.д.242 Закономерно возникают вопросы о соотношении понятий
«со дня», «с момента», «после дня» и пр., которые законодателем
не регламентированы.
Выход из сложившейся ситуации, на наш взгляд, видится в
конкретизации федерального закона № 184-ФЗ, в котором нужно
более четко и единообразно определить момент вступления в силу законодательных актов. Например, фраза «вступает в силу со
дня официального опубликования» означает, что закон вступает в силу с 0:00 часов дня его опубликования, а фраза «вступает
в силу после опубликования» означает, что течение срока вступления в силу этого закона начинается с 0:00 часов суток, следующих за днем выхода в свет официального издания, в котором
первоначально помещен этот акт.
Аналогичным образом должна разрешаться ситуация, в которой момент вступления закона в силу задается истечением определенного срока (7, 10 дней, месяца, квартала, полугодия или года). В том случае, когда, например, момент вступления закона в
силу связывается с истечением определенного количества месяцев со дня опубликования, целесообразно установить правило, согласно которому исчисление срока начинается с 0:00 часов
дня его опубликования, а вступление закона в силу произойдет в
0:00 соответствующего числа последнего месяца срока. Иными
словами, если закон, опубликованный 5 февраля, вступает в силу
по истечении месяца со дня опубликования, то истечение месяца
произойдет в 24:00 часа 4 марта, а временем начала его действия
следует считать 0:00 часов 5 марта.
Как правило, законодательно установлен порядок, применяющийся для определения момента начала действия закона в
случае, если иное не установлено в самом акте. К примеру, законы Ярославской области вступают в силу с момента их официального опубликования, если иное не установлено самим зако-
242
См., например: Закон Пермской области от 4 декабря 2003 г.
№ 1104-225 «О внесении дополнений в закон Пермской области "О бюджете Пермской области на 2003 год"» // Звезда. 2003. 18 дек.
128
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
ном243. То самое «иное» на практике трактуется как в сторону
увеличения, так и в сторону сокращения срока, предшествующего вступлению закона в силу.
В развитие положений ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, ФЗ от
6 октября 1999 г. № 184-ФЗ и законодательства большинства
субъектов РФ закрепили нормы, согласно которым региональные
нормативные акты по вопросам защиты прав и свобод человека и
гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования. При этом обычно не указывается на возможность изменения срока в самом нормативном
акте, однако из формулировок статей допускается увеличение
срока для вступления закона в юридическую силу. Идея такого
ограничения ясна и обоснованна, поскольку дает гражданам, находящимся на территории конкретного субъекта федерации, возможность адаптироваться к изменившимся правовым условиям.
Вопросы возникают тогда, когда мы пытаемся проследить
последовательность решений законодателя. Логично предположить, что если для субъектов федерации установлен запрет сокращать сроки вступления в силу собственных законов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина, то акты федеральных органов власти, затрагивающие права и свободы
несравнимо большего числа граждан, совершенно точно не могут
их сокращать. Однако в действительности все не так. Ст. 6 ФЗ от
14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления
в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (с посл. изм. и доп.)
устанавливает, что «федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают
в силу одновременно на всей территории Российской Федерации
по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен
другой порядок вступления их в силу»244. «Другой порядок» как
раз встречается в подавляющем большинстве федеральных зако243
См.: Закон Ярославской области от 7 марта 2001 г. № 16-з «О правовых актах Ярославской области» // Губернские вести. 2001. 13 марта.
244
Российская газета. 1994. 15 июня.
129
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
нов, причем отступление от общего правила зачастую идет в сторону сокращения срока вступления в силу закона, что вряд ли
обоснованно245. По-видимому, следует ограничить возможность
уменьшения срока вступления в силу федеральных законов, сохранив ее лишь для актов, которые не затрагивают права и свободы человека и гражданина246.
Анализ отечественного законодательства показывает, что для
характеристики начала действия закона используются такие понятия, как: «вступление в силу», «введение в действие», «обратная сила», «распространение действия». Думается, что условием
дальнейшей плодотворной работы станет определение логического и временного соотношения между этими категориями.
Вступление закона в силу означает, что с определенного момента времени он приобретает властный характер, становится
общеобязательным. Иными словами, закон приобретает юридическую силу, которую в самом общем виде можно определить
как «свойство акта порождать определенные правовые последствия»247. В настоящей работе мы ограничимся лишь указанной ее
характеристикой.
Анализ теоретических и эмпирических источников показывает, что понятия «вступление в силу» и «введение в действие»
чаще всего употребляются как синонимы248. Некоторые ученые
полагают, что разница между ними заключается в продолжитель245
См. например: ФКЗ от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме
Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 30 июня; ФЗ от 11 ноября 2003 г. № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах» // Российская газета. 2003. 18 нояб. и пр.
246
См. также: Исаков Н.В., Мазуренко А.П. Правотворческая политика:
общетеоретический аспект / Под ред. А.В. Малько. Минеральные Воды,
2005. С. 152.
247
Чубукова С.Г., Элькин В.Д. Основы правовой информатики (юридические и математические вопросы информатики): Учебное пособие / Под
ред. М.М. Рассолова. М., 2004. С. 47.
248
Например, в ч. 1 ст. 4 закона Ивановской области от 29 ноября
2001 г. № 78-ОЗ «Об элементах налогообложения по налогу с продаж»
(Ивановская газета. 2001. 30 нояб.) говорится о введении данного закона в
действие, а в ч. 3 ст. 4 того же закона о вступлении его в силу.
130
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
ности периода времени между опубликованием закона и приобретением им юридической силы. Если этот промежуток является
относительно небольшим, то следует говорить о вступлении закона в силу. В ином случае употребляется термин «введение в
действие». Так, например, может обосновываться необходимость
в удлиненных временных сроках для ознакомления с крупными
нормативными актами либо актами, затрагивающими фундаментальные правовые устои общества249. Подобная логика отражена
в п. 14 Методических рекомендаций по юридико-техническому
оформлению законопроектов (далее – Методические рекомендации), согласно которому понятие «введение в действие» употребляется только по отношению к кодексам. При этом принимается самостоятельный закон о введении в действие250.
На практике встречаются случаи, когда законодатель одновременно употребляет обе формулировки. Причем делается это
таким образом, как будто они имеют совершенно разное содержание: т.е. сначала закон вступает в силу, а затем его положения
начинают постепенно вводиться в действие. В этой связи становится не совсем ясным, какие последствия с точки зрения законодателя влечет вступление в силу, а какие – введение в действие
закона. Тем не менее, анализ федерального законодательства и
законов субъектов РФ позволяет прийти к выводу, что понятие
«введение в действие» применяется в том случае, когда законодатель еще не определился с моментом наделения закона силой.
Тем самым законодатель берет «тайм-аут» для выбора оптимального, по его логике, времени придания закону юридической силы, поскольку, по общему правилу, введение в действие закона
должно оформляться самостоятельным актом. Именно в этом, на
наш взгляд, и заключено отличие между понятиями «вступление
в силу» и «введение в действие».
Кроме рассмотренных формулировок, в законодательстве
также встречаются производные от них, например, «введение в
249
См.: Алексеев С.С. Общая теория права: Курс лекций в 2 т. М., 1982.
Т. 2. С. 239.
250
См.: Письмо Аппарата Государственной Думы РФ от 18 ноября
2003 г. № вн2-18/490 // СПС «ГАРАНТ».
131
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
силу», «вступление в действие», «подлежит применению». Представляется, что использование таких понятий не способствует
повышению культуры законотворчества, вносит дезорганизацию
в устоявшиеся формы начала действия нормативных актов, создает препятствия для совершенствования законодательства, его
толкования и применения, а главное – они не имеют самостоятельного содержания. В силу этих и ряда других причин законодателю, по нашему мнению, надлежит отказаться от употребления указанных словосочетаний.
В отечественной науке общепризнанным стало положение о
том, что действие нормативного акта – это реальное функционирование выраженных в акте норм, которое охватывается понятием юридической силы251.
На наш взгляд, для характеристики бытия закона более интересным представляется исследование начала действия закона в
рамках причинно-следственной связи. С этой точки зрения факт
вступления закона в силу является причиной, а его применение
(использование и т.п.) – следствием. Анализ законодательства
показывает, что на практике существует немало случаев, когда
момент вступления закона в силу и момент начала действия закона не совпадают. Такая доктрина позволяет сделать вывод, что
законодатель различает понятия «вступление в силу» и «действие
(применение)» нормативного акта. Для того чтобы понять соотношение указанных понятий, необходимо ответить на два вопроса, а именно: может ли нормативный акт, вступивший в силу, не
применяться при условии, что он соответствует законодательству
и его действие не приостановлено? Ответ – нет, поскольку возникает логическая ошибка, связанная с нарушением закона непротиворечия.
Другой вопрос: может ли нормативный акт действовать, не
вступив в силу? Ответ – также нет, поскольку здесь нарушаются
конституционные принципы. Следовательно, рассматриваемые
понятия находятся во взаимосвязи, а именно: соотносятся как причина и следствие, ибо вступление в силу нормативного акта (причина) неизбежно предполагает его реализацию (следствие), а след251
См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 237.
132
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
ствия не может быть без причины. Разделение моментов вступления в силу закона и его действия позволяет законодателю дифференцировать осуществление положений закона, приурочивая его к
факту (вступлению в силу) либо процессу (действию) закона.
Исследование результатов правотворческой практики дает
основание выделять синхронные, перспективные и ретроспективные моменты действия и вступления в силу законов.
Самым естественным представляется синхронный вариант.
Он означает, что момент вступления закона в силу и момент, когда закон приобретает юридическую силу (т.е. начинает фактически действовать), совпадают во времени.
Перспективный вариант возникает тогда, когда вступивший
в силу закон начинает действовать через определенный промежуток времени с момента его вступления в силу. Данный вариант
можно разделить на 2 вида: а) отлагательное действие закона252;
б) приостановление либо продление его действия.
Отлагательный вариант встречается крайне редко, поскольку
обычно задается больший интервал времени между опубликованием и вступлением закона в силу.
Для приостановления либо продления действия закона необходимо, как правило, издание дополнительного закона. В этом
случае дата вступления в силу приостанавливаемого либо продляемого закона не изменяется, но интервал его действия задается
новым документом и, следовательно, может варьироваться. То есть
при приостановлении действия закона факт его вступления в силу
не подвергается сомнению, а все операции проводятся только с
процессом, иначе говоря, действием закона. Это положение чрез252
Например, согласно ст. 8 закона Чукотского автономного округа от
22 сентября 2005 г. № 66-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городского округа Чукотского автономного
округа полномочиями органов государственной власти Чукотского автономного округа по предоставлению мер социальной поддержки отдельным
категориям специалистов, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках Чукотского автономного округа, по оплате жилья
и коммунальных услуг» вступает в силу со дня официального опубликования (т.е. 23 сентября 2005 г.) и применяется к правоотношениям, возникающим с 1 января 2006 года.
133
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
вычайно важно при реализации предписаний закона, действие которого приостанавливается с момента его вступления в силу.
О ретроспективном варианте нужно говорить тогда, когда
время начала действия закона предшествует моменту вступления
его в силу253. В данном случае действие акта определяется конкретной датой (например, «распространить действие настоящего
закона на правоотношения, возникшие с 1 января 2004 года»).
Обширная практика ретроспективного варианта вступления в
действие закона объясняется, прежде всего, желанием законодателя исправить ошибки, допущенные на стадии проектирования
норм, касающихся, например, актов о бюджете.
Практику «подчистки» бюджетов «задним числом», приведение «плана под факт» нельзя назвать положительной. Она свидетельствует, что деятельность законодателя и всего государственного аппарата дает сбои. Отказ от подобной практики должен
стимулировать субъектов и участников законотворчества тщательней планировать свою деятельность, разрабатывать стратегию развития всех сфер жизнедеятельности региона и страны в
целом.
Отдельная проблема – ретроспективное распространение
действия законов, касающихся прав граждан и юридических лиц.
Часть 1 ст. 54 и ст. 57 Конституции РФ закрепляют принцип, согласно которому законы, устанавливающие ответственность либо
ухудшающие положение граждан, обратной силы не имеют. Следует заметить, что предоставление какому-либо субъекту дополнительных прав либо изменение юридического положения объекта правоотношений, по сравнению с существующей ситуацией,
предусматривает наложение на какую-либо сторону дополнительных обязанностей и обременений. Конституционные требования в этом плане имеют исключительный характер, т.е. исключения должны применяться только при возникновении острой
253
См. подробнее: Бахвалов С.В. О некоторых вопросах, связанных с
вступлением законов в силу // Актуальные проблемы теории и истории
правовой системы общества: Сб. науч. тр. / Отв. ред. В.Н. Карташов. Ярославль, 2006. Вып. 6. С. 67 и след.
134
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
потребности в распространении действия закона на правоотношения, возникшие до момента его вступления в силу.
Анализ федерального и регионального законодательства показывает, что более 25% законов распространяют свое действие
на правоотношения, возникшие до их (законов) вступления в силу. Естественно, что в такой ситуации об исключительности
применения обратной силы не может идти и речи.
Помимо того, при ретроспективном распространении действия закона могут возникать серьезные ошибки в правореализационной практике, когда не удается достоверно установить, в какой
редакции действует документ. Подобные коллизии можно проиллюстрировать на примере закона Пензенской области от
24.12.2001 г. № 323-ЗПО «О бюджете Пензенской области на
2002 год»254. Указанный закон был изменен законом Пензенской
области от 18.09.2002 г. № 388-ЗПО255, распространяющим свое
действие на правоотношения, возникшие с 01.01.2002 г. Причем
до этого периода времени закон № 323-ЗПО уже неоднократно
изменялся (например, 16.04.2002). Возникает вопрос: какой порядок внесения изменений имел в виду законодатель? Либо более
поздний закон, распространяющий свое действие, замещает все
ранее внесенные изменения с даты, на которую он распространен
(т.е. с 01.01.2002 г. по 31.12.2002), либо указанный закон действует с 01.01.2002 по первое изменение (т.е. с 01.01.2002 по
15.04.2002).
По-видимому, вводя положения о ретроспективном распространении действия того или иного акта, законодатель желает
254
Закон Пензенской области от 24 декабря 2001 г. № 323-ЗПО «О
бюджете Пензенской области на 2002 год» // Ведомости Законодательного
Собрания Пензенской области. 28.12.2001. № 27.
255
Закон Пензенской области от 18 сентября 2002 г. № 388-ЗПО «О
внесении изменений и дополнений в закон Пензенской области «О бюджете Пензенской области на 2002 год» // Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. 10.10.2002. № 4. См. также: Закон Томской области от 20 января 2005 г. № 14-ОЗ «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской
области, по оплате проезда на общественном транспорте» // Красное знамя.
2005. 22 янв.
135
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
придать закону обратную силу, т.е. сообщить «пользователям»,
что неурегулированные правоотношения, возникшие до вступления настоящего закона в силу, должны разрешаться настоящим
законом. Однако в таком случае использование формулировки
«распространить действие настоящего закона на правоотношения, возникшие с 1 января 2006 года» представляется крайне неудачным, поскольку фактически создается возможность для пересмотра юридической квалификации урегулированных старым
законом общественных отношений. Более предпочтительным в
таком случае представляется употребление формулировки, предусмотренной ст. 4 УПК РФ. В перефразированном и адаптированном для большинства законов виде ее можно представить
следующим образом: «Настоящий закон применяется к общественным отношениям, не урегулированным до вступления настоящего закона в силу».
Не лишено любопытства применение ретроспективного распространения действия к налоговым законам. Так, закон Нижегородской области от 9 февраля 2005 г. № 7-З вступает в силу «по
истечении одного месяца со дня его официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности», однако распространяет действие отдельных своих положений (в т.ч. ухудшающих положение налогоплательщиков) «на
правоотношения, возникшие с 1 января 2005 г.»256. Тем самым, с
формальной стороны, положения Конституции не нарушаются:
документ опубликован, истекли установленные сроки для вступления его в силу; однако с фактической стороны – закон становится действующим задолго до своего опубликования, что, по
нашему мнению, нарушает права субъектов права.
В широком смысле практика создания законодательства
post factum характерна не только для начала действия законов,
256
Закон Нижегородской области от 9 февраля 2005 г. № 7-З «О внесении изменений в приложение к закону Нижегородской области "О едином налоге на вмененный доход для отдельных видов деятельности"»
// Нижегородские новости. 2005. 16, 19 февр.
136
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
но и для прекращения257 и приостановления (продления) их действия258.
По нашему мнению, из описанной проблемы существует два
выхода. Первый: законодательно ввести правило, регулирующее
подобные логические конфликты, за что ратует большинство
ученых в своем желании увидеть, наконец, «закон о законах»259 и
что, по нашему мнению, явилось бы средством устранения следствия. Второй: прекратить практику ретроспективного распространения действия законов и тем самым искоренить причину.
Б. Порядок внесения изменений
в законодательство
Внесение изменений является объективным развитием закона. Умелое использование данного механизма позволяет оперативно и с наименьшими затратами управлять системой законодательства. Объективность внесения изменений обусловлена неотвратимым изменением общественных отношений, необходимостью гармонизации законодательства и повышением его
качества260.
Вместе с тем, внесение изменений в федеральные и региональные законы нередко связано с грубейшими ошибками и
257
См., например: закон Тульской области от 17 октября 2005 г.
№ 617-ЗТО «О признании утратившими силу законов Тульской области о
местном самоуправлении в Тульской области» // Тульские известия. 2005.
20 окт.
258
См., например: ФЗ от 21 июня 2004 г. № 57-ФЗ «О приостановлении действия пункта 3 статьи 13 закона Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации"» // Российская газета.
2004. 26 июня.
259
См., например: Лукьянова Е.А. Закон о законах // Законодательство.
1999. № 11. С. 7-12.
260
Подробно механизм внесения изменений в законодательство был
раскрыт в диссертации: Бахвалов С.В. Законодательная технология (некоторые проблемы теории и методологии). С. 145 и след. В последующем эта
проблема была рассмотрена на уровне самостоятельного диссертационного
исследования, см.: Гущев М.Е. Изменения законодательства России (проблемы теории и практики): Дис. … канд. юрид. наук. Н.Новгород, 2006.
137
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
иными погрешностями. Так, в феврале 2007 г. были внесены изменения в ст. 4 ФЗ «О трансплантации органов и (или) тканей
человека». По недоразумению и недосмотру законодателей (см.
ч. 2 и 3 ст. 4 данного закона) медицинские учреждения муниципальной принадлежности «выпали» из этой работы, в которой
участвовали всегда. Возникли проблемы органного донорства в
Москве, Московской области и многих других субъектах РФ.
Ущерб отечественной трансплантологии был нанесен огромный.
И что любопытно: пробел в законе в июне 2007 г. был устранен
приказом Минздравсоцразвития и РАМН261. Можно привести
массу других негативных примеров «вторичного» законотворчества.
В законодательной технологии понятие «внесение изменений» имеет объемное содержание. Согласно п. 49 Методических
рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов, изменением считается: а) замена слов, цифр; б) исключение слов, цифр, предложений; в) исключение структурных
единиц не вступившего в силу законодательного акта; г) новая
редакция структурной единицы закона; д) дополнение структурной единицы статьи акта новыми словами, цифрами или предложениями; е) дополнение структурными единицами закона;
ж) приостановление действия закона или его структурных единиц; з) продление действия закона или его структурных единиц.
Указанные положения требуют некоторых уточнений. Так,
внесение изменений в форме замены не ограничивается только
заменой слов и цифр. Замене, а равно дополнению и исключению
могут подлежать отдельные символы, буквы, предложения и
иные лексические единицы, а также нестандартные нормативноправовые предписания.
Откровенно неясным представляется критерий, по которому
законодатель относит те или иные действия, совершаемые над
законом, именно к изменениям. Например, исключение предложения, по его логике, является внесением изменений, а замена
одного предложения на другое – нет.
261
См., например: Человек из органов // Российская газета. 2007.
26 июня.
138
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
По нашему мнению, исключение структурных единиц не
вступившего в силу закона не исчерпывает содержания понятия
«внесение изменений». В данном случае более обоснованным является употребление термина «прекращение действия», который
включает в себя не только отмену структурной единицы акта, что
характерно для актов, не вступивших в силу, но также утрату силы структурной единицей и ее исключение, что характерно для
действующих актов. Поскольку данный способ внесения изменений непосредственным образом связан с вопросом прекращения
действия структурной единицы закона, мы считаем более уместным провести его описание при характеристике указанного механизма.
Общим приемом любого способа внесения изменений является установление локации, т.е. определения местоположения
структурной единицы закона, в которую будут внесены изменения. При этом нужно исключить возможность произвольного
размещения новых предписаний.
Дадим краткую характеристику основным способам внесения изменений в закон.
1. Замена – весьма сложный, но и самый экономичный способ внесения изменений. Синтаксически замена представляет собой локацию, определение старой символьной единицы, подлежащей замене, императива «заменить» и новой символьной единицы. Заменяемая и заменяющая единицы должны быть
заключены в кавычки. Например, «в пункте 1 статьи 20 слово
«устанавливаемым» заменить словами «утверждаемым в порядке, установленном».
Изменение закона с помощью замены оправдано только в
случае необходимости внесения в него небольших (частных) изменений. Кроме того, замена должна быть точной и определенной. Она должна строиться по принципу «слово заменить на слово». Недопустимо вносить изменения по всему тексту законодательного акта, используя абстрактные формулировки типа:
«заменить в соответствующем числе и падеже…» или «по тексту…». Внесение изменений в такой форме не позволяет контро139
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
лировать их корректность и устанавливать четкую связь с действующими нормативно-правовыми предписаниями262.
Если все же возникает необходимость осуществить множество замен по всему тексту закона, то следует либо последовательно вносить замены с указанием точного местоположения каждой
заменяемой единицы, либо изложить закон (его структурную
часть) в новой редакции, либо рассмотреть вопрос о прекращении его действия и принятии нового.
2. Процедура исключения из текста закона символьных
единиц так же, как и при замене, нацелена на уточнение существующего правового регулирования. Синтаксически исключение
символьных единиц представляет собой локацию, удаляемую
символьную единицу, заключенную в кавычки, и императив «исключить». Например, «В статье 7 слова «и (или) обязательственными» исключить». При необходимости в синтаксис может вводиться уточнение внутри локации производимого изъятия. Уточнение также заключается в кавычки и имеет стандартный вид:
«после слов «…» слова «…» исключить».
3. Дополнение структурной единицы законодательного акта
новыми лексическими единицами или нестандартными нормативно-правовыми предписаниями осуществляется в случае необходимости конкретизировать существующее правовое регулирование. При этом новые нормы не добавляются, но происходит
уточнение действующих норм права. Синтаксически дополнение
новыми лексическими единицами или нестандартными нормативно-правовыми предписаниями представляет собой локацию,
определение местоположения вносимых дополнений внутри локации, императива «дополнить» и дополняемой символьной единицы. При этом определение местоположения дополнения внутри локации и дополняемая символьная единица должны быть заключены в кавычки. Например, «пункт 1 статьи 31 после слов
«военном комиссариате» дополнить словами «(военном комисса-
262
См., например: Губернские вести. (Ярославская область). 1999. 17
дек.; 2002. 27 мая.
140
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
риате субъекта Российской Федерации)»263. В приведенном примере локация – «пункт 1 статьи 31», определение местоположения вносимых дополнений внутри локации – «после слов «военном комиссариате», дополнение – «(военном комиссариате субъекта Российской Федерации)». В случае, если местоположение
дополнения внутри локации осталось не определенным, то данное умолчание предполагает, что дополнение вносится в конец
структурной единицы, при этом знак препинания, находившийся
в конце этой единицы, сохраняется без каких-либо о том указаний.
При внесении изменений посредством дополнения новой
структурной единицей должны соблюдаться следующие правила.
а) Дополнение нельзя вводить вместо структурной единицы,
ранее прекратившей действие. Например, в законе Республики
Коми от 25 января 1995 г. № 4-РЗ264 ст. 13 действовала до 1 октября 1998 г., а затем законом Республики Коми от 14 января
2000 г. № 1-РЗ265 в указанный закон вводится новая ст. 13, которая действует с 1 января 2000 г. Возникает ситуация, когда, с одной стороны, в действующем законодательстве содержится закон
о признании структурной единицы с конкретным номером прекратившей действие, с другой – появляется акт с последующим
дополнением закона структурной единицей с тем же номером.
Такие замещения влекут особенно негативные последствия в том
случае, когда при этом изменяется предмет регулирования.
б) Если дополнения вносятся в конец закона (или его структурой единицы), то необходимо продолжать имеющуюся нумерацию структурных единиц.
263
ФЗ от 17 октября 2005 г. № 130-ФЗ «О внесении изменений в статьи 26 и 31 Федерального закона "О воинской обязанности и военной
службе"» // Российская газета. 2005. 20 окт.
264
См.: Закон Республики Коми от 25 января 1995 г. № 4-РЗ «О привлечении инвестиций в экономику Республики Коми» // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 1995.
№ 2.
265
См.: Закон Республики Коми от 14 января 2000 г. № 1-РЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми "О привлечении
инвестиций в экономику Республики Коми"» // Республика. 2000. 25 янв.
141
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
в) Если дополнение должно быть внесено в точно определенное место, что вызовет разрыв существующей нумерации закона (или дополняемой структурной единицы), то дополнение
должно обозначаться номером или буквой предшествующей
структурной единицы своего уровня и верхним цифровым индексом.
г) В случае если дополнение законодательного акта (или
структурной единицы) требует замены в них знака препинания,
то такая замена производится при составлении действующей редакции текста закона без специального указания на нее в изменяющем документе.
4. Изложение закона (а равно его части) в новой редакции в
отдельных случаях является единственно возможным способом
внесения изменений. Этот способ используется при необходимости внесения множества замен, в том числе при необходимости
внесения замены «по тексту». Следует подчеркнуть, что изложение закона в новой редакции, так же как и замена символьных
единиц, не могут повлечь создание новых либо прекращение
действия ранее существовавших норм права. Указанные способы
внесения изменений лишь уточнят предмет действующих норм
права.
Синтаксически изложение в новой редакции представляет
собой локацию, определение заменяемой структурной единицы,
императива «изложить в следующей редакции: …» и новой редакции структурной единицы, заключенной в кавычки. Например, «Статью 2 изложить в следующей редакции: «Статья 2. Административное законодательство Ивановской области …». В
приведенном примере локацией выступает сам региональный закон, излагаемой структурной единицей «Статья 2. …».
Изложение в новой редакции является наиболее удобным
способом внесения изменений, прежде всего для правоприменителей, ибо отсутствует потребность в «пошаговой» актуализации
текста действующего закона. С точки зрения законодателя, использование данного способа гарантирует совместимость вносимых изменений и текста действующего закона, исключает возможность случайного возникновения правотворческих ошибок.
142
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
Показаниями к изложению закона (структурной единицы) в
новой редакции являются:
а) необходимость внесения существенных изменений, в т.ч. с
множественной заменой символьных единиц «в соответствующем числе и падеже»;
б) ранее осуществленное неоднократное изменение закона
(структурной единицы).
5. Отдельного рассмотрения требует вопрос о порядке внесения изменений с использованием ненумерованных структурных единиц закона, т.е. абзацев. На этот счет Методические
рекомендации вводят ряд правил (п. 70), а именно: 1) дополнение
абзацами может производиться только в конец соответствующей
структурной единицы; 2) при необходимости между уже имеющимися абзацами включить новый абзац дается новая редакция
той структурной единицы статьи закона, к которой относится абзац; 3) при признании абзаца утратившим силу пересчет последующих абзацев не производится. Утративший силу абзац участвует в подсчете абзацев при последующем внесении изменений в
данную структурную единицу.
Цель данных правил по логике авторов методических рекомендаций заключается в сохранении структуры статьи закона.
Иными словами, делается попытка не допустить пересчета структурных единиц. Нетрудно заметить, что эта их рекомендация невыполнима. Если детально проанализировать правило, заключенное в п. 2, то неизбежно приходишь к заключению, что как
дополнение новым абзацем, так и изложение структурной единицы в новой редакции влечет одно и то же последствие – «пересчет» абзацев. Даже само понятие «пересчет» применяется к абзацам весьма условно, поскольку они являются ненумерованными, а значит, не имеют «имени». Если для дополнения
законодательного акта новой структурной единицей между существующими нумерованными структурными единицами законодатель использовал цифровые индексы, то при работе с абзацами он столкнулся с проблемой словесного обозначения ненумерованных структурных единиц. Пытаясь решить эту проблему,
законодатель в качестве способа внесения изменений избрал изложение в новой редакции структурной единицы, включающей
143
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
дополняемый абзац. Однако если допускается возможность перенумерации структурной единицы, то правило об участии в подсчете утративших силу абзацев при последующем внесении изменений лишается своего смысла. Таким образом, для внесения
изменений с использованием абзацев логически обоснованными
являются только первое и второе правило.
Все изменения (замены, дополнения и т.п.) должны вноситься только в основной закон. Вносить изменения в изменяющие
нормативные акты недопустимо. Аналогичное правило нашло
свое закрепление в п. 57 Методических рекомендаций, но постоянно нарушается как на федеральном, так и на региональном
уровнях.
Недопустимость изменения изменений выражается в удлинении и усложнении правовой связи между изменяемым и изменяющим документом. При прекращении действия основного закона такие акты остаются формально действующими, хотя, по
сути, являются фактически утратившими силу. Возникает вопрос
относительно момента начала действия изменений, внесенных в
изменяющий законодательный акт: либо они действуют с момента вступления в силу изменяющего закона, либо с момента вступления в силу закона, вносящего изменения в изменения, либо с
собственной даты?
Вспомогательные законы необходимы лишь для обеспечения
нормального функционирования основного закона. Это обстоятельство обусловливает особенности действия данных законов и
позволяет вывести следующие правила. Новые изменения должны учитывать ранее внесенные изменения. Это означает, что изменения вносятся не в первоначальную, а в актуальную редакцию закона, т.е. в редакцию, существующую на момент вступления изменений в силу. Поэтому общим правилом для любых
способов внесения изменений является требование, обращенное
к законодателю, о необходимости учета действующих, а также
принятых, но не вступивших в силу изменений. Если, например,
в изменяемом тексте отсутствуют слова, подлежащие исключению, это безусловно является законодательной ошибкой, которая, однако, не влечет фатальных последствий для изменяемого
закона. Исключаемого текста в актуальной редакции закона нет,
144
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
т.е. другими словами, этот текст уже исключен, а следовательно,
воля законодателя выполнена266. Рассматриваемое правило имеет
для такого способа внесения изменений, как замена, особое значение, поскольку его нарушение делает невозможным внесение
изменений.
Следует помнить, что внесенные изменения начинают действовать с момента своего вступления в силу и не должны иметь
«обратной силы», ретроспективного действия. Факт внесения изменений создает новую действующую редакцию законодательного акта, однако не является основанием для признания утратившими силу всех промежуточных редакций закона. Предыдущие
редакции подлежат применению при оценке законности правоотношений, возникших в период действия конкретной редакции.
Пункт 58 Методических рекомендаций запрещает в ходе изменений вносить в основной акт нормы временного характера.
По-видимому, установление такого правила обусловлено традиционным пониманием закона как документа, регулирующего
продолжительное время фундаментальные общественные отношения. Однако не следует забывать, что нормы временного характера, так же как и нормы постоянного действия, рассчитаны
на множественное применение в течение периода своего действия. Причем нормы, рассчитанные на применение в течение нескольких лет, по определению являются временными, а законы,
не ограниченные временными рамками, но действующие подчас
чуть более года, считаются постоянными267. Кроме того, в настоящее время не менее полутора тысяч постоянных законов содержат так называемые «переходные положения», т.е. фактические нормы временного характера, применяемые для оптималь266
См., например, попытку внесения изменений в закон Республики
Калмыкия от 23 декабря 1997 г. № 95-I-3 «О казачестве Калмыкии» законом от 2 ноября 2005 г. № 229-III-З «О внесении изменений и дополнений
в Закон Республики Калмыкия "О казачестве Калмыкии"».
267
См., например: Закон Ярославской области от 3 июля 2002 г.
№ 57-з «Об административных правонарушениях, связанных с осуществлением местного самоуправления в Ярославской области» // Губернские
вести. 2002. 9 июля.
145
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
ного начала действия закона. Поэтому указанное выше правило
(п. 58) в настоящее время является невыполнимым.
В. Способы приостановления действия закона
Не совсем ясным и недостаточно обоснованным представляется осуществляемое авторами Методических рекомендаций отнесение к изменениям операции по приостановлению действия
закона. Если замена, дополнение, исключение и пр. действия были направлены на изменение текста акта, то приостановление
действия изменяет его статус. Следовательно, если изменение
статуса законодательного акта признается законодателем как
внесение изменений, то в первую очередь к изменениям должны
быть отнесены документы о введении в действие и прекращении
действия закона, поскольку они в гораздо более категоричной
степени изменяют статус документа. Но в действительности такое представление выглядит абсурдным. Очевидно, что и введение закона в действие, и приостановление его действия, и прекращение действия закона влекут изменения. Однако указанные
действия изменяют не закон, а систему действующего законодательства, и, следовательно, должны рассматриваться как самостоятельные процедуры законодательной технологии.
Отдельного рассмотрения требует вопрос о продлении действия закона. Как правило, приостановление и продление его
действия и «учеными», и практиками рассматриваются как однопорядковые явления268. В реальности же взаимосвязь этих процессов весьма поверхностна. Первое отличие заключается в том,
что приостановление действия допустимо в отношении любых
законов, в то время как продление действия применимо лишь в
отношении временных законов.
Сложившаяся практика продления действия закона заключается в принятии вспомогательного акта, содержащего только одну норму – норму о продлении действия основного закона. Су268
См., например: Фролов А.А. Приостановление действия нормативных правовых актов в современной России: Автореф. дис. … канд. юрид.
наук. Н-Новгород, 2005. С. 16.
146
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
ществование законов о продлении не обеспечивает его должной
связи с основным законом, т.е. закон о продлении действия органически не связан с текстом основного закона, «не вплетен» в него. Более того, возникает коллизионная ситуация, при которой, с
одной стороны, сохраняет свою силу норма основного закона о
сроке его действия, с другой – существует отдельный закон, устанавливающий новый срок действия. В итоге создается известное неудобство в использовании закона, связанное с отсутствием
у «пользователей» уверенности в наличии юридической силы основного закона, возрастает вероятность возникновения ошибки в
правоприменении, толковании и т.д.
Разработчики Методических рекомендаций включили продление действия закона или его структурной единицы в содержание понятия «внесение изменений». Действительно, для адекватного отражения природы данного явления следует изменить существующую в настоящее время практику его реализации.
Иными словами, продление действия временного акта должно
оформляться именно в виде внесения изменений, при котором
имеющийся в основном законе срок его действия будет изменен
посредством замены старой даты на новую. Только таким образом возможно устранение коллизий и ошибок, достижение органического единства основного закона и закона о продлении. В
этом заключается второе отличие продления действия закона от
приостановления его действия.
Выделение «продления действия закона» в качестве самостоятельного способа внесения изменений является явно не
обоснованным. Дело в том, что в рамках механизма внесения изменений «продление действия» реализуется через один из четырех главных способов внесения изменений: замену, прекращение
действия, дополнение или изложение структурной единицы в новой редакции.
Третье отличие приостановления действия от продления действия заключено в эволюции статуса основного закона. В случае
приостановления действия статус всегда изменяется, т.е. закон из
разряда действующих переходит в разряд недействующих. При
правильном и своевременном оформлении продления действия
статус закона остается неизменным (действующим).
147
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
Если закон о продлении действия не успел вступить в силу
до истечения срока действия временного закона, то «воскрешение» последнего не происходит. В таком случае вместо прекратившего действие закона необходимо принять новый закон. На
практике описанная ошибка достаточно распространена. Порочность продления действия закона спустя некоторое время после
прекращения им действия заключается в том, что правоприменитель вводится в заблуждение относительно реальности закона в
конкретный период времени. Например, ст. 2 закона Мурманской
области от 8 мая 2001 г. № 253-01-ЗМО «О потребительской корзине по Мурманской области»269 устанавливает, что указанный
закон действует до 31 декабря 2002. Впоследствии законом от 25
февраля 2003 г. срок действия указанного закона был продлен по
31 декабря 2003 г., законом от 24 марта 2004 г. – по 31 декабря
2004 г., законом от 8 апреля 2005 г. – по 30 июня 2005 г. Очевидно, что правоприменитель в периоды с 1 января по 24 февраля
2003 г., с 1 января по 23 марта 2004 г. и с 1 января по 7 апреля
2005 г. воспринимал данный закон как прекративший действие.
Теперь рассмотрим ряд правил, характерных для процедуры
приостановления действия закона.
Совершенно очевидно, что приостановить использование
(применение и т.п.) можно только действующему закону, либо
акту, не вступившему в юридическую силу (превентивно). Причем в последнем случае приостанавливается именно действие акта с момента его вступления в силу, что, естественно, не отменяет самого факта вступления закона в силу и приуроченных к этому факту последствий. Следовательно, ошибочным является,
например, приостановление действия на 2005 г.270 закона Ивановской области от 21 ноября 2003 г. № 107-ОЗ271, который законом
269
Подробнее см.: Мурманский вестник. 2001. 15 мая; 2003. 27 февр.;
2004. 26 марта; 2005. 15 апр.
270
См.: Закон Ивановской области от 29 декабря 2004 г. № 192-ОЗ
«Об областном бюджете на 2005 год» // Ивановская газета. 2004. 31 дек.
271
См.: Закон Ивановской области от 21 ноября 2003 г. № 107-ОЗ «О
передаче органам местного самоуправления муниципальных образований
Ивановской области полномочий органов исполнительной власти Иванов148
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
Ивановской области от 24 декабря 2004 г. № 188-ОЗ272 был признан утратившим силу с 1 января 2005 г. По-видимому, появление такой ошибки связано скорее с отсутствием у законодателя
оперативной информации относительно изменений, внесенных в
систему законодательства, вследствие задержек с официальным
опубликованием, нежели непониманием процедуры приостановления действия закона.
С превентивным приостановлением не следует отождествлять случаи ретроспективного приостановления действия, т.е. ситуации, когда время начала приостановления акта предшествует:
а) времени начала действия приостанавливаемого закона или
б) времени начала действия закона о приостановлении. В качестве примера ситуации «а» можно привести закон Пензенской области от 2 ноября 2004 года № 671-ЗПО273, действие которого
было приостановлено с 1 января по 31 декабря 2004 г. В данном
случае закон о приостановлении действия невольно расширяет
временные рамки действия основного закона, перемещая время
начала его функционирования на 1 января 2004 г.
Примером ошибки, образующейся при ситуации «б», может
послужить закон Томской области от 7 мая 2001 г. № 53-ОЗ274,
действие которому на период с 1 января по 31 декабря 2003 года
ской области на государственную регистрацию актов гражданского состояния» // Собрание законодательства Ивановской области. 2003. № 23.
272
См.: Закон Ивановской области от 24 декабря 2004 г. № 188-ОЗ «О
признании утратившим силу Закона Ивановской области "О передаче органам местного самоуправления муниципальных образований Ивановской
области полномочий органов исполнительной власти Ивановской области
на государственную регистрацию актов гражданского состояния"» // Ивановская газета. 2004. 25 дек.
273
См.: Закон Пензенской области от 2 ноября 2004 г. № 671-ЗПО «Об
областной целевой программе "Развитие овцеводства в Пензенской области на 2004-2007 годы"» // Пензенские губернские ведомости. 2004. 16 нояб.
274
См.: Закон Томской области от 7 мая 2001 г. № 53-ОЗ «О бюджете
развития Томской области» // Официальные ведомости Государственной
Думы Томской области. 2001. 15 мая.
149
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
было приостановлено законом от 15 декабря 2003 г. № 152-ОЗ275.
То есть в реальности закон № 53-ОЗ в диапазоне от 1 января до
14 декабря 2003 г. воспринимался участниками правоотношений
как действующий, а затем вдруг оказался приостановленным.
Нередко закон, действие которого приостановлено, утрачивает свою силу до истечения срока приостановления его действия. На наш взгляд, такая практика является вполне допустимой,
т.к. при утрате силы основного закона непременно должна быть
прекращена реализация вспомогательных актов, в число которых
в том числе входит закон о приостановлении действия. Таким
образом, происходит синхронное прекращение действия, не вызывающее логического противоречия.
Г. Прекращение действия закона
Закономерным этапом существования нормативного акта является прекращение его действия. Закономерность в данном случае связывается с неизбежностью критического изменения общественных отношений, регулируемых конкретным актом, совершенствованием законодательной технологии и законодательства
в целом.
Прекращение действия закона часто связано с другим важным фактом – принятием и вступлением в силу аналогичного акта. Поэтому при определении даты прекращения действия акта
необходимо использовать общие правила, применяемые для определения момента вступления в силу закона.
Нередко законы, с которыми связывается прекращение действия, вступают в силу по частям. Например, используется следующая формулировка: «Настоящий закон вступает в силу с 1
января 2007 года. Статья 5 настоящего закона вступает в силу с 1
января 2006 года. Статья 10 настоящего закона вступает в силу с
1 января 2008 года». Такая ситуация обусловливает необходи275
См.: Закон Томской области от 15 декабря 2003 г. № 152-ОЗ «О
расходах областного бюджета, обеспечивающих инвестиционную и инновационную деятельность в Томской области на 2003 год» // Там же. 2003.
17 дек.
150
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
мость определения момента вступления в силу нового закона, с
которым связывается прекращение действия старого акта. Таким
моментом может быть:
наиболее ранний момент начала действия части закона, до
вступления в силу всего акта (в приведенном примере – дата начала действия статьи 5, т.е. 1 января 2006 г.);
момент вступления в силу закона в целом (в приведенном
примере – 1 января 2007 г.);
момент вступления в силу последней (оставшейся) части закона, или полное вступление в силу нормативного акта (в приведенном примере – дата вступления в силу статьи 10, т.е. 1 января
2008 г.).
Исследовав данную проблему, мы пришли к выводу, что и
первый, и последний этапы являются исключениями из общего
порядка вступления в силу закона. Следовательно, если самим
законом или актом, определяющим порядок вступления его в
силу, не предусмотрено иное, то по общему правилу прекращение действия закона не может быть приурочено ни к одному из
них в силу особого порядка их вступления в силу. В связи с
этим общее правило можно сформулировать так: «Прекращение
действия закона (нормативного акта) должно связываться с моментом вступления в силу закона (нормативного акта) в целом,
вне зависимости от наличия положений, вступающих в силу в
особом порядке».
Обычно вступление в силу нового закона влечет синхронную
утрату силы старого акта. Однако в отдельных случаях отмеченные моменты могут не совпадать, в результате чего возникают
временные пробелы правового регулирования либо избыточное
(двойное) регулирование.
Избыточное (двойное) регулирование относительно времени
действия нормативного акта возникает, когда старый акт еще не
прекратил действовать, а новый уже вступил в силу. Например,
согласно ч. 2 ст. 45 закона Челябинской области от 25 сентября
2003 г. № 180-ЗО «О местном референдуме в Челябинской об-
151
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
ласти»276, по истечении трех месяцев со дня вступления в силу
указанного закона утрачивается сила закона Челябинской области от 25 февраля 1999 г. № 72-ЗО «О местном референдуме в Челябинской области»277. Как видно из примера, возникает пересечение диапазонов действия законов, рассчитанных на регулирование одних и тех же общественных отношений.
Выходом из подобных ситуаций является использование
следующего правила: если какие-либо отношения не урегулированы новым законом, то к ним применяются нормы старого закона, вплоть до прекращения действия этих норм278.
Значительно больший ущерб правовому регулированию наносят пробелы в законодательстве. Они возникают в том случае,
когда старый закон уже прекратил действовать, а новый еще не
вступил в силу. Например, ч. 4 ст. 21 закона Краснодарского края
от 8 апреля 2003 г. № 571-КЗ «О системе избирательных комиссий, комиссий референдума в Краснодарском крае» признает утратившими силу с 24 января 2003 г. ряд положений ранее действовавшего краевого закона, в том числе норм о полномочиях избирательных комиссий и статусе их членов279. Сам новый закон,
регулирующий данные отношения, вступает в силу со дня своего
официального опубликования, т.е. с 15 апреля 2003 г. Таким образом, фактически на три месяца были упразднены избирательные комиссии в крае, что, по нашему мнению, является серьезным нарушением конституционных прав граждан, поскольку, согласно п. «а» ч. 2 ст. 10 вышеуказанного закона № 571-КЗ, только
избирательная комиссия Краснодарского края наделена правом
276
См.: Закон Челябинской области от 25 сентября 2003 г. № 180-ЗО
«О местном референдуме в Челябинской области» // Южноуральская панорама. 2003. 14 окт.
277
См.: Закон Челябинской области от 25 февраля 1999 г. № 72-ЗО «О
местном референдуме в Челябинской области» // Там же. 1999. 13 апр.
278
См. также: Колсанова Е.Б. Гарантии конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации // Вестник Совета Федерации. 2006.
№ 6. С. 75-76.
279
См.: Закон Краснодарского края от 8 апреля 2003 г. № 571-КЗ «О
системе избирательных комиссий, комиссий референдума в Краснодарском крае» // Кубанские новости. 2003. 15 апр.
152
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
давать разъяснения ненормативного характера о порядке применения краевого избирательного законодательства.
Непростая ситуация возникает также тогда, когда нормативный акт, содержащий положения о прекращении действия других
нормативных актов с момента его вступления в силу, сам приостанавливает свое действие со дня вступления его в силу. Например, закону Красноярского края от 18 сентября 2001 г. № 161478280, вступившему в силу 1 января 2002, законом Красноярского края от 29 марта 2002 г. № 2-144281 было приостановлено
действие в 2002 году. В ст. 5 приостановленного закона указано,
что с момента вступления закона в силу признаются утратившими силу положения ряда законов Красноярского края, в том числе «Об образовании», «О культуре» и «О библиотечном деле в
Красноярском крае».
Таким образом, закон до приостановления практически не
применялся. Отсюда закономерен вопрос: прекращается ли действие законов, признаваемых таковыми актом, которому было
приостановлено действие с момента его вступления в силу? Если
исходить из того, что законодатель различает понятия «вступление в силу» и «действие» нормативного акта, то на этот вопрос
следует дать утвердительный ответ. Этот ответ обусловлен тем,
что прекращение действия акта приурочивается к вступлению в
силу нового нормативного акта. Процедура приостановления
действия нового нормативного акта не исключает факта вступления его в силу. Подобно тому, как не подвергалось бы сомнению
вступление в силу документа, которому было приостановлено
действие спустя некоторое время с момента его вступления в силу282.
280
См.: Закон Красноярского края от 18 сентября 2001 г. № 16-1478
«О социальных гарантиях для специалистов государственных и муниципальных учреждений образования, здравоохранения, социальной защиты
населения, культуры, физической культуры, спорта и по делам молодежи»
// Красноярский рабочий. 2001. 9 окт.
281
См.: Закон Красноярского края от 29 марта 2002 г. № 2-144 «О
краевом бюджете на 2002 год» // Красноярский рабочий. 2002. 10 апр.
282
См., например: Закон Астраханской области от 27 декабря 2002 г.
№ 58/2002-ОЗ «О территориальном дорожном фонде»; Закон Тульской об153
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
В данных ситуациях возможно использование следующих
правил:
1) приостановление действия закона с момента его вступления в силу не препятствует реализации единовременных норм,
исполнение которых приурочено к факту его вступления в силу;
2) приостановление действия закона не влечет восстановления юридической силы нормативных актов, которым он ранее
прекратил действие.
Предложенные правила позволяют бесспорно решать вопросы, связанные с внесением изменений и приостановлением действия нормативных актов. Например, не имеет смысла приостанавливать действие норм о прекращении действия нормативных
актов или о внесении изменений283. Это объясняется тем, что
нормы о прекращении действия являются реализованными с момента своего вступления в силу.
В противоположность вступлению в силу, прекращение действия нормативного акта связывается с лишением нормативного
акта свойства порождать определенные правовые последствия.
В юридической литературе традиционно выделяются следующие случаи прекращения действия нормативного акта: а) отмена нормативного акта другим нормативным актом, б) истечение срока действия нормативного акта, в) издание нового аналогичного нормативного акта, г) изменение (устранение и т.п.)
ласти от 10 июля 2002 г. № 319-ЗТО «Об обязательном экземпляре документов»; и др.
283
Например, Закону Тюменской области от 6 октября 2000 г. № 204
«О введении в действие Закона Тюменской области «Об административной
ответственности за отдельные виды правонарушений», содержащему только положения о прекращении действия и изменении законов, с 1 июля
2002 года по 18 февраля 2003 года приостанавливается действие. Аналогичная ситуация сложилась с действием следующих законов: закона Самарской области от 1 апреля 2004 г. № 59-ГД; закона Псковской области от
11 октября 2004 г. № 376-ОЗ; закона Тюменской области от 22 марта
1999 г. № 95 и пр. Таким образом, существующее понимание механизма
внесения изменений и приостановления действия законов создает вопросы
относительно действия измененных и утративших силу законов.
154
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
общественных отношений и социально-правовых ситуаций, на
регулирование которых был рассчитан нормативный акт284.
По нашему мнению, в понятии «прекращение действия» необходимо выделять содержание и форму. С содержательной стороны прекращение действия нормативного акта и составляющих
его норм права означает, что нормативный акт не подлежит правоприменению, его нормы утрачивают способность к принудительному осуществлению, они не обеспечиваются защитой со
стороны компетентных органов, а виды самозащиты и используемые при этом нормы права, прекратившие свое действие, признаются незаконными.
Описанные действия по своему содержанию облечены в разные формы, специфичные по субъектной и хронологической составляющей. Анализ законодательства показывает, что прекращение действия нормативного акта, а равно его структурных частей, осуществляется в следующих формах: 1) утраты силы;
2) отмены; 3) признания нормативного акта неконституционным;
4) признания судом нормативного акта недействительным (недействующим); 5) прекращения действия временного нормативного акта; 6) объявления нормативного акта не действующим или
не применяющимся; 7) фактической утраты силы.
Кроме того, прекращение действия структурных единиц
нормативного акта производится также в форме исключения.
На практике не сформировалось четкого представления о
возможных пределах использования данных категорий. Зачастую
указанные понятия употребляются как синонимы, а выбор между
ними основан на случайных факторах. Нередко встречаются тавтологические формулировки, например, «настоящий закон Московской области действует до 31 декабря 1998 года и утрачивает
силу с 1 января 1999 года». Поэтому теоретически и практически
важно создать ясную и обоснованную систему использования тех
или иных форм прекращения действия нормативных актов.
Методические рекомендации определяют утрату силы в качестве обычного, ординарного порядка прекращения действия
нормативных актов. В юридико-хронологическом плане «утрата
284
См., например: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 241.
155
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
силы» означает, что нормативный акт, принятый на неопределенный срок, начал действовать, после чего возникла необходимость прекратить ему действие. То есть определенный период
времени акт обладает юридической силой, а лишение властного
характера нормативного акта связывается с изданием компетентным органом нового документа, в котором специально определено прекращение действия нормативного акта в форме утраты силы285. Законы (в т.ч. отдельные структурные единицы) временного характера должны включаться в перечень актов, подлежащих
признанию утратившими силу, только в том случае, если срок их
действия не истек. Таким образом, «утрата силы» нормативного
акта означает, что результаты правового регулирования, осуществленного этим актом, не подлежат пересмотру.
Разграничение понятий «утрата силы» и «отмена» закона
осуществляется по признаку невступления в силу законодательного акта. В п. 102 Методических рекомендаций указано: «Если
законодательный акт еще не вступил в силу, а необходимость в
нем отпала, применяется термин «отменить»286. Отмена структурной единицы нормативного акта допустима только в том случае, если весь нормативный акт еще не вступил в силу либо не
вступила в силу отменяемая структурная единица при введении в
действие нормативного акта по частям. Как и в случае утраты силы, правом отмены закона обладает только правотворческий орган, издавший его287.
Реализация принципа разделения властей создает такую
форму прекращения действия, как признание нормативного акта
(его части) недействительным либо неконституционным.
285
См., например: Закон Ярославской области от 6 октября 2004 г.
№ 33-з «О сроках уплаты земельного налога в 2005 году» // Губернские
вести. 2004. 7 окт. и пр.
286
Письмо Аппарата Государственной Думы Российской Федерации
от 18 ноября 2003 г. № вн2-18/490 // СПС «ГАРАНТ».
287
См., например: Закон Ярославской области от 21 марта 2000 г.
№ 15-з «О наделении органов местного самоуправления муниципальных
образований Ярославской области государственными полномочиями по
ведению государственного земельного кадастра в Ярославской области»
// Губернские вести. 2000. 23 марта.
156
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
Специфика признания закона неконституционным заключается в том, что, во-первых, такое признание может быть осуществлено только конституционными (уставными) судами. Вовторых, решение о признании нормативного акта неконституционным действует непосредственно и не требует подтверждения
другими органами и должностным лицами (см. п. 2 ст. 73 закона
Республики Татарстан «О Конституционном Суде Республики
Татарстан»). В-третьих, оно не может быть обжаловано и преодолено повторным принятием того же акта. В-четвертых, принятие его допускается только в отношении ограниченного круга
нормативных актов, определенных в ФКЗ «О Конституционном
Суде Российской Федерации», соответствующими законами
субъектов федерации, их конституциями и уставами.
В п. 3 ст. 77 закона Свердловской области «Об Уставном Суде Свердловской области» сказано, что «акты или отдельные их
положения, признанные несоответствующими Уставу Свердловской области, утрачивают силу…». Анализ практики конституционных (уставных) судов по данной категории дел показывает,
что на самом деле признание акта неконституционным (неуставным) порождает иные последствия, нежели утрата его силы. Вопервых, утрата юридической силы может быть осуществлена
только субъектом, издавшим данный акт, т.е. эмитентом. Вовторых, утрата силы, как мы уже говорили, подразумевает некоторый период, в течение которого нормативный акт действовал.
Здесь необходимо решить сложную задачу: определить момент
времени, с которого нормативный акт, признанный неконституционным, прекращает действие.
Исследование решений конституционных (уставных) судов
дает основание говорить об отсутствии единой практики по данному вопросу. Этому в немалой степени способствует уклончивая позиция, занимаемая данными органами.
Так, толкование соответствующих норм ч. 3 ст. 79 ФКЗ «О
Конституционном Суде Российской Федерации», п. 3 ст. 77 закона «Об Уставном Суде Свердловской области» и др., позволяет
сделать вывод, что нормативные акты, признанные неконституционными (неуставными), прекращают действие с момента принятия этих актов.
157
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными (неуставными), не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным или региональным законом случаях. Признание акта неконституционным и т.п. является основанием для отмены в
установленном порядке положений других нормативных актов,
основанных на данном акте. Иными словами, федеральное и региональное законодательство допускает возможность пересмотра
результатов действия неконституционного акта, т.е. возврата к
первоначальному положению, в некотором смысле «реституции». В этом и заключается одно из принципиальных отличий
неконституционного (неуставного) акта от акта, утратившего силу.
Таким образом, признание нормативного акта неконституционным имеет свою специфику и не может быть отождествлено ни
с отменой нормативного акта, ни с утратой им силы.
Особенность признания нормативного акта недействительным (недействующим) заключается в том, что прекращение действия в данном случае осуществляется судом общей юрисдикции
(арбитражным судом) соответствующего уровня и не связано с
волей эмитента нормативного акта. Практика признания нормативных актов недействительными показывает, что они признаются таковыми «с момента принятия нормативного акта» либо «с
момента вступления в законную силу решения суда». В первом
случае практика основывается на положениях ч. 2 ст. 253 ГПК
РФ, в которой сказано: «установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим
большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени»288. Во втором случае
опора делается на положения Арбитражного процессуального
288
Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г.
№ 138-ФЗ // Российская газета. 2002. 20 нояб.
158
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
кодекса РФ289 и ряд постановлений Конституционного Суда
РФ290, где подчеркивается, что «решение суда общей юрисдикции, которым закон субъекта Российской Федерации признан
противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением недействительности закона, его отмены
самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и,
следовательно, с момента вступления решения суда в силу не
подлежащим применению; как любое судебное решение, оно
обязательно к исполнению всеми субъектами, которых оно касается»291. Причем, согласно п. 3 резолютивной части постановления Конституционного Суда от 16 июня 1998 года № 19-П, полномочия по утрате силы нормативного акта уровня ниже федерального закона могут быть предоставлены судам общей
юрисдикции и арбитражным судам при принятии соответствующего федерального конституционного закона. Следует заметить,
что позиция, занятая Конституционным Судом, в немалой степени была обусловлена необходимостью сохранения действия ч. 3
ст. 2398 ГПК РСФСР, которая предусматривала признание нормативного акта недействительным с момента вступления в законную силу решения суда. Именно на ее основе был признан не
соответствующим Конституции РФ абзац третий п. 3 ст. 22 федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», преду289
См.: ч. 5 ст. 195 АПК РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ // Российская
газета. 2002. 27 июля.
290
См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от
11 апреля 2000 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с
запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 17.04.2000. № 16.
Ст. 1774; и пр.
291
Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г.
№ 19-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений
Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области»
// Российская газета. 2003. 24 дек.
159
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
сматривавший отмену судом общей юрисдикции незаконного акта с момента его принятия и не требовавший его дополнительной
отмены со стороны правотворческого органа292.
Необходимо также отметить, что постановлением Конституционного Суда от 27 января 2004 г. № 1-П ч. 2 ст. 253 ГПК РФ
признается неконституционной и не подлежащей применению «с
момента принятия»293. Кстати, к тому времени ст. 253 действовала
уже около года. Получается, сам Конституционный Суд различает
признание акта недействительным и признание его неконституционным. Причем различие между указанными формами прекращения действия связывается, главным образом, с возможностью эмитента нормативного акта обессилить судебное решение.
На наш взгляд, представляется небезынтересным и тот факт,
что в статье 12 части первой Гражданского кодекса РФ, принятой
в 1994 году, предусматриваются два способа защиты гражданских прав, касающиеся актов органов власти: 1) признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления; 2) неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления,
противоречащего закону.
Традиционно гражданско-процессуальное право рассматривается как настройка (средство) обеспечения реализации материальных норм (базиса). В этой связи производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов, преду292
См.: п. 7 мотивировочной части постановления Конституционного
Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3
статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в
связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного
Суда Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.
17.04.2000. № 16. Ст. 1774.
293
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января
2004 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой
статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства
Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 3 фев.
160
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
смотренное главой 24 Гражданского процессуального кодекса
РФ, принятого в 2002 году, выглядит довольно странным, поскольку текстуально не связано ни с одним из способов защиты,
предусмотренных Гражданским кодексом РФ. В то же время анализ содержания положений указанной главы позволяет сделать
однозначный вывод о том, что речь идет о процессуальном регулировании признания недействительным акта государственного
органа или органа местного самоуправления. Сейчас сложно судить о мотивах, которыми руководствовался законодатель при
выборе формулировок, но не трудно прийти к выводу, что в сознании законодательной ветви власти признание акта «недействительным» и «недействующим» суть понятия тождественные.
Таким образом, признание права судов общей юрисдикции
прекращать действие незаконных нормативных актов существенно упрощает этот процесс; создает важную гарантию по защите прав граждан, их коллективов и организаций от незаконного нормотворчества.
В связи с высказанными аргументами, по нашему мнению,
следует признать неполной и даже ошибочной позицию, занятую
Конституционным Судом РФ в определении от 5 ноября 1998 г.
по запросу Иркутского областного суда, где сказано, что суды
общей юрисдикции и арбитражные суды правомочны подтверждать недействительность (читай "утрату силы". – примечание
наше. – В.К. и С.Б.) только законов субъектов федерации, содержащих такие же положения, какие ранее были признаны неконституционными постановлениями Конституционного Суда
РФ, сохраняющими свою силу294. Также представляется излиш-
294
См.: определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1998 г.
№ 147-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Иркутского областного суда о проверке конституционности ряда положений Закона Иркутской области «О статусе депутата Законодательного собрания Иркутской
области» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 1.
161
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
ним повторное прекращение действия закона законодателем после признания данного закона недействительным судом295.
В некоторых случаях сам законодатель предусматривает
возможность отмены своих нормативных актов судом, хотя и делает это не всегда последовательно и четко296.
Открытым остается вопрос о времени, с которого нормативный акт признается недействительным (недействующим). Конституционный Суд РФ утверждает, что «решение суда общей
юрисдикции, которым закон субъекта Российской Федерации
признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением недействительности закона, его
отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы
с момента издания». Эта позиция влечет за собой ряд принципиальных вопросов.
Каков статус нормативного акта, признанного недействительным, если правотворческий орган не станет обращаться в
Конституционный Суд и не будет признавать утратившим силу
данный акт?
Если признание нормативного акта недействительным влечет
по трактовке Конституционного Суда неприменение его судами,
то являются ли законными меры самозащиты, применяемые участниками правоотношений для защиты их прав, основанных на
нормативном акте, признанном недействительным? На чью сторону должен встать суд, если будет подано заявление о признании незаконными мер самозащиты, основанных на недействительном нормативном акте?
На эти и множество других вопросов Конституционный Суд
РФ не дает ответа. Логика и здравый смысл подсказывают, что к
признанию нормативного акта недействительным должен быть
295
См., например: Закон Ивановской области от 27 декабря 2001 г.
№ 89-ОЗ // Собрание законодательства Ивановской области. 15.01.2002.
№ 1.
296
См., например: Закон Республики Марий Эл от 4 марта 2005 г.
№ 3-З «О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в Республике Марий Эл» // Марийская
правда. 2005. 11 марта; и др.
162
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
другой подход, который снимет все эти вопросы как на федеральном, так и региональном уровне законотворчества.
Практически наиболее вероятно развитие двух ситуаций. В
первом случае существует нормативный акт, который регулирует
определенные отношения. Спустя некоторое время принимается
нормативный акт более высокой юридической силы, который регулирует те же отношения иным образом. Налицо противоречие.
Однако правотворческий орган, издавший акт меньшей юридической силы, не прекращает действие своего документа. В этой ситуации суд должен признать нормативный акт меньшей юридической силы не действующим с момента вступления в силу акта
более высокой юридической силы. Такая позиция объясняется
тем, что до принятия акта более высокой юридической силы противоречия еще не существовало, следовательно, нормативный
акт более низкой юридической силы не мог быть признан недействительным с момента своего издания. С другой стороны, признание недействительным того же нормативного акта с момента
вступления решения суда в законную силу не снимает противоречия между актами в период между вступлением в силу нормативного акта более высокой юридической силы и решением суда
о признании недействительным нормативного акта меньшей
юридической силы297.
Во втором случае при наличии нормативного акта более высокой юридической силы принимается нормативный акт с меньшей юридической силой, который противоречит первому акту.
Суд должен признать нормативный акт меньшей юридической
силы недействительным, т.к. он изначально противоречил акту
более высокой юридической силы. Так же как и в первой ситуации, признание нормативного акта недействительным с момента
вступления решения суда в законную силу недопустимо, поскольку в таком случае не снимаются противоречия между актами в период между вступлением в силу нормативного акта более
низкой юридической силы и решением суда о признании такого
акта недействительным.
297
См. решение Ленинградского областного суда от 9 февраля 2004 г.
№ 3-27/2004 г. // СПС «ГАРАНТ».
163
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
Признание нормативного акта недействительным – это, вопервых, та же отмена, если нормативный акт был изначально издан в нарушение законодательства, либо, во-вторых, утрата силы,
если нормативный акт, признанный недействительным, был принят ранее нормативного акта более высокой юридической силы.
Однако особенность такой отмены (утраты силы) заключается в
том, что она осуществляется специфическим субъектом – судом
общей юрисдикции или арбитражным судом.
Признание акта недействительным (недействующим) влечет
изменение правового регулирования неопределенного круга отношений, поэтому процедура вступления решения суда в силу
должна сочетаться с аналогичными требованиями, предъявляемыми к вступлению в силу актов правотворческого органа. В
этой связи решение суда о признании нормативного акта недействительным подлежит обязательному обнародованию в тех же
источниках официального опубликования, в которых был опубликован нормативный акт, признанный таковым.
По нашему мнению, необходимо ввести норму об обязательном опубликовании решений, признающих нормативные акты
(их части) недействительными. При этом вступление в законную
силу судебных решений о признании неконституционными или
недействительными нормативных актов нужно поставить в зависимость от момента официального опубликования данных решений. Только так будет соблюден принцип гласности судебного
решения и доступности изменений, вносимых в нормативный
акт. Вступление в силу решения суда о недействительности, а
равно неконституционности акта с момента опубликования более
полно защищает права граждан, их коллективов и организаций,
чем решение, вступающее в силу с момента провозглашения, поскольку оно не известно широкому кругу лиц. Причина тут кроется в том, что прекращение действия нормативного акта должно
ставиться в зависимость не от времени вступления решения суда
в законную силу, а от момента возникновения несоответствия
нормативного акта федеральному или региональному законодательству и в первую очередь Конституции РФ, конституциям и
уставам субъектов федерации.
164
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
Говоря о последствиях признания нормативного акта неконституционным (недействительным) применительно к общественным отношениям, урегулированным им, необходимо, повидимому, согласиться с решением данного вопроса, предложенным Конституционным Судом РФ в п. 4 резолютивной части постановления от 27 января 2004 г. № 1-П. Его можно представить
в виде следующего правила: из признания нормативного акта неконституционным (недействительным) не следует обязанность
суда пересмотреть ранее вынесенные на основе этого акта решения, что не исключает для управомоченного субъекта возможности обращения в соответствующий суд с запросом о восстановлении своего права, нарушенного принятием неконституционного (недействительного) акта.
Временные законодательные акты прекращают свое действие
в силу заключенного в них указания о пределах действия. В отношении этих актов применятся термин «прекратил действие».
Пределы действия законодательного акта могут задаваться конкретной календарной датой либо событием, которое неизбежно
должно наступить, либо даже указанием на исполнение заключенных в них норм.
На наш взгляд, представляется излишней дополнительная
процедура признания утраты юридической силы временного закона после истечения срока его действия. Например, в самом законе Пензенской области от 20 сентября 2005 г. № 862-ЗПО298
срок действия ограничен 31-м декабря 2005 г., однако региональный законодатель по каким-то непонятным причинам считает необходимым повторно решать вопрос об утрате силы данного закона299, чем нарушает режим экономии ресурсов, который является важным элементом законодательной технологии.
298
См.: Закон Пензенской области от 20 сентября 2005 г. № 862-ЗПО
«О выплате молодым специалистам, работающим в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения Пензенской области» // Пензенские Губернские ведомости. 2005. 30 сен.
299
См.: Закон Пензенской области от 15 декабря 2005 г. № 902-ЗПО
«О признании утратившими силу отдельных законов Пензенской области»
// Там же. 2005. 30 дек.
165
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
Пункт 103 Методических рекомендаций предусматривает,
что «по отношению к законодательству Союза ССР употребляется понятие «признается не действующим на территории Российской Федерации». Такая форма прекращения действия обусловлена юрисдикционной спецификой принятия союзных актов. Их
принятие проходило при непосредственном участии депутатов
всех республик, входивших в состав СССР, поэтому при распаде
союза каждая из независимых республик получила право применять союзное законодательство. Следовательно, ни одна из республик не вправе решать вопрос об утрате силы союзного акта,
поскольку она не обладает соответствующей компетенцией, а такое признание, будь оно осуществлено, являлось бы ничтожным
с точки зрения международного права. Возможно лишь ограничение действия советского законодательства на территории конкретного государства. Анализ законодательства показывает, что
на практике для прекращения действия нормативных актов СССР
используются два выражения: «признаются не действующими» и
«не применяются». По нашему мнению, указанные понятия несут
тождественную содержательную и смысловую нагрузку, что дает
возможность для употребления их в качестве синонимов.
Специфической формой прекращения действия нормативного акта является фактическая утрата силы. В некоторых субъектах РФ данная форма прекращения действия получила официальное законодательное закрепление300. В основном она применяется для прекращения действия вспомогательных (сопутствующих) нормативных актов. Другим распространенным способом
фактической утраты силы является прекращение действия закона
субъекта федерации, принятого по вопросам совместного ведения при прекращении действия (или изменении) федерального
законодательства, в развитие которого был принят региональный
закон. Этот прием упоминается в п. 97 Методических рекомен300
См., например: Закон Воронежской области от 1 февраля 1995 г.
№ 11-з «О правовых нормативных актах Воронежской области» // Коммуна. 1995. 5 апр.; Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7-КЗ «О
правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»
// Кубанские новости. 1995. 21 июня; и пр.
166
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Процессуальная форма законодательной деятельности
даций. Авторы рекомендаций полностью не раскрывают суть
этой процедуры, однако с хронологической точки зрения фактическая утрата силы наступает при прекращении действия основного нормативного акта и осуществляется субъектом правореализующей практики.
Необходимо, видимо, стремиться к минимизации использования такой формы прекращения действия нормативного акта,
поскольку ее применение есть не что иное, как исправление погрешностей законодателя. Последний должен с исчерпывающей
полнотой составить перечни нормативных актов, которые прекращают свое действие в связи с принятием нового акта. В указанные перечни должны включать: а) закон, прекращающий свое
действие; б) изменения, вносимые в него; в) нормативный акт о
введении его в действие; г) акты о приостановлении его действия. Однако нередко законодатель «забывает» прекратить действие перечисленных сопутствующих актов, что вынуждает правоприменителя считать данные акты прекратившими свое действие
с момента прекращения действия основного нормативного акта,
т.е. фактически утратившими силу.
На практике нередко встречается такая форма прекращения
действия структурных единиц нормативного акта, как исключение301. Она не используется для прекращения действия всего
нормативного акта в целом. Ее применение, как, впрочем, и
большая часть практики прекращения действия нормативных актов, носит бессистемный характер. Тем не менее, понятие «исключение» имеет собственное юридико-хронологическое значение и должно использоваться только в определенных случаях.
Толковые словари определяют исключение как удаление,
изъятие откуда-либо чего-либо302. Применительно к прекраще301
В качестве примеров прекращения действия в форме исключения
можно привести: ст. 36 ФКЗ от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» // Российская газета. 1995. 16 мая; ст.
16 ФЗ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»
// Российская газета. 2002. 5 июня и пр.
302
См., например: Ожегов С.И. Словарь русского языка: Около 53000
слов / С.И. Ожегов; Под общ. ред. Л.И. Скворцова. М., 2004. С. 249; Ефре167
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой практике...
нию действия термин «исключить» должен использоваться при
необходимости сократить компетенцию (т.е. сузить предмет ведения и (или) ограничить полномочия) субъекта права. Поскольку изъять можно только те полномочия, которыми субъект права
наделен, постольку исключение может приниматься только к
нормативным актам, вступившим в силу. Если же нормативный
акт не вступил в силу, то, как было сказано ранее, его положения
подлежат отмене.
Представленное понимание способов прекращения действия
законодательных актов лишает законодателя возможности ретроспективного прекращения действия законов, предоставляя данное право только суду и лишь при противоречии закона действующему законодательству. Тем самым обеспечивается стабильность системы законодательства, укрепляется принцип действия
закона на будущее.
***
В силу ограниченного объема данного учебного пособия, остались не исследованными следующие компоненты законодательной технологии: а) показатели, характеризующие качество
законодательной практики субъектов федерации; б) критерии и
параметры ее эффективности; в) вопросы ресурсообеспеченности
(финансовые, трудовые и т.п. затраты) на эту практику; г) соответствующие виды, формы и методы контроля и надзора за законностью, качеством и эффективностью принимаемых законов.
Эти и некоторые другие аспекты законодательной технологии будут рассмотрены нами в следующей работе.
мова Т.Ф. Новый толковый словарь русского языка. Толково-образовательный. М., 2000. Т. 1. С. 607; Большой толковый словарь русского
языка / Сост. и гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб., 1998. С. 399.
168
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Литература к изучению спецкурса
Литература к изучению спецкурса
Литература к изучению спецкурса
Литература к изучению спецкурса
«Правотворческая практика
субъектов Российской Федерации»
1. Конституция Российской Федерации. М., 2007.
2. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» // Российская газета. 1999. 19 окт. (с посл. изм. и доп.).
3. Закон Волгоградской области от 1 октября 2002 г. № 736-ОД
«О законах и иных областных нормативных правовых актах» // Волгоградская правда. 2002. 8 окт. (с посл. изм. и доп.).
4. Закон Камчатской области от 19 июня 1995 г. № 2 «О порядке
обнародования и вступления в силу законов Камчатской области»
// Официальные ведомости. 1995. 30 июня. (с посл. изм. и доп.).
5. Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края // Кубанские новости. 1995. 21 июня. (с посл. изм. и доп.).
6. Закон Свердловской области от 10 марта 1999 г. № 4-ОЗ «О
правовых актах в Свердловской области» // Областная газета. 1999.
13 марта. (с посл. изм. и доп.).
7. Закон Ярославской области от 23 мая 1995 г. № 5-з «Устав
Ярославской области» // Золотое кольцо. 1995. 28 июня. (с посл. изм.
и доп.).
8. Закон Ярославской области от 7 марта 2001 г. № 16-з «О правовых актах Ярославской области» // Губернские вести. 2001. 13 марта. (с посл. изм. и доп.).
9. Постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576
«Об утверждении основных требований к концепции и разработке
проектов федеральных законов» // Российская газета. 2001. 9 авг. (с
посл. изм. и доп.).
10. Методические рекомендации по юридико-техническому
оформлению законопроектов (направлены письмом аппарата Государственной Думы РФ от 18 ноября 2003 г. № вн2-18/490).
169
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Литература к изучению спецкурса
* * *
11. Абрамова, А.И. О практике опубликования правовых актов
субъектов РФ / А.И. Абрамова, Т.Н. Рахманина // Журнал российского права. – 2001. – № 9.
12. Алексеев С.С. Общая теория права / С.С. Алексеев. – М.,
1981-1982. – Т. 1-2.
13. Алексеев, С.С. Право: азбука – теория – философия: Опыт
комплексного исследования / С.С. Алексеев. – М., 1999.
14. Баранов, В.М. Концепция законопроекта и ее роль в повышении эффективности принятия закона / В.М. Баранов // Оценка законов
и эффективности их принятия. – М., 2003.
15. Бахвалов, С.В. Законодательная технология (некоторые проблемы теории и методологии): Дис. … канд. юрид. наук
/ С.В. Бахвалов. – Ярославль, 2006.
16. Беккариа, Ч. О преступлениях и наказаниях / Ч. Беккариа. –
М., 1995.
17. Бентам, И. Принципы законодательства / И. Бентам. – М.,
1896.
18. Бентам, И. Рассуждения о гражданском и уголовном законоположении / И. Бентам // Избр. соч. – Т. 1. СПб., 1867.
19. Бентам, И. Тактика законодательных собраний / И. Бентам. –
М., 1907.
20. Бикметов, Р. Ульяновская область: региональное законодательство и власть / Р. Бикметов, О. Белокуров, И. Егоров // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. – 1998. – № 1.
21. Боброва, Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Российской Федерации / Н.А. Боброва // Государство
и право. – 1995. – № 11.
22. Болтенкова, Л. Соотношение законодательства Российской
Федерации и ее субъектов. Основные противоречия / Л. Болтенкова
// Федерализм. – 1996. – № 1.
23. Буланов, О.Н. Законодательная тактика и законодательный
процесс в Российской Федерации (правила конструирования закона)
/ О.Н. Буланов. – М., 2002.
24. Бэкон, Ф. Новый Органон // Соч.: В 2-х т. / Ф. Бэкон – М.,
1977.
25. Васьковский, Е.В. Руководство к толкованию и применению
законов / Е.В. Васьковский. – М., 1913.
170
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Литература к изучению спецкурса
26. Власенко, Н.А. Законодательная технология: теория, опыт,
правила / Н.А. Власенко. – Иркутск, 2001.
27. Власенко, Н.А. Основы законодательной техники: Практическое руководство / Н.А. Власенко. – Иркутск, 1995.
28. Власенко, Н.А. Язык права: Монография / Н.А. Власенко. –
Иркутск, 1997.
29. Дудко, И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации / И.Г. Дудко. – Саранск, 2004.
30. Жени, Ф. Законодательная техника в современных гражданско-правовых кодификациях / Ф. Жени // Журнал министерства юстиции. – 1906. – № 8.
31. Жинкин, С.А. Законодательная техника в региональном правотворчестве / С.А. Жинкин. – 2001.
32. Законодательная техника: Научно-практическое пособие
/ Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. – М., 2000.
33. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Материалы конференции / Под ред. В.И. Новоселова. – Саратов, 1998.
34. Законотворческая техника современной России: состояние,
проблемы, совершенствование: Сб. ст.: В 2 т. / Под ред.
В.М. Баранова. – Н.Новгород, 2001.
35. Законы области как субъекта Российской Федерации / Под
ред. Ю.А. Тихомирова. – Воронеж, 1996.
36. Иванов, В.Н. Социальные технологии в современном мире
/ В.Н. Иванов. М., 1996.
37. Иванов, И.В. Областное законотворчество – ключ к решению
насущных проблем региона / И.В. Иванов // Журнал российского права. – 1998. – № 8.
38. Игнатенко В.В. Региональное нормотворчество и законодательство. Основные понятия и термины / В.В. Игнатенко. – Иркутск,
1996.
39. Игнатьева, М.Н. Теоретико-правовые основы законотворчества республик в составе Федерации // Журнал российского права. –
1997. – № 6.
40. Иеринг, Р. Юридическая техника / Пер. с нем. Ф.С. Шендорфа. – СПб., 1905.
41. Ильберт, К. Техника английского законодательства
/ К.Ильберт // Журнал министерства юстиции. – 1906. – № 9, 10.
171
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Литература к изучению спецкурса
42. Казанцев, М.Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса / М.Ф. Казанцев. – Екатеринбург, 1998.
43. Каменева, Е.Н. Оспаривание нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации / Е.Н. Каменева // Законодательство
и экономика. – 2001. – № 8.
44. Карташов, В.Н. Введение в общую теорию правовой системы
общества. Ч. 2. Правотворческая практика, система и структура права:
Текст лекций / В.Н. Карташов. – Ярославль, 1996.
45. Карташов, В.Н. Теория правовой системы общества: учебное
пособие. В 2 т. / В.Н. Карташов. – Ярославль, 2005-2006. – Т. 1-2.
46. Кашанина, Т.В.
Юридическая
техника:
Учебник
/ Т.В. Кашанина. – М., 2007.
47. Керимов, Д.А. Законодательная техника: Научно-методическое и учебное пособие / Д.А. Керимов. – М., 1998.
48. Колесник, И.В. Правоприменительные технологии: Учебнометодический комплекс / И.В. Колесник. – Ростов-на-Дону, 2007.
49. Конституции, уставы и договоры субъектов Российской Федерации на Северном Кавказе / Сост. Д.Ю. Шапсугов,
Ж.И. Овсепян. – Ростов-на-Дону, 1998.
50. Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы
совершенствования и использования в преподавании: Сб. ст. / Под
ред. С.А. Авакьяна. – М., 1999.
51. Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации:
Сб. ст. / Отв. ред. Ю.С. Пивоваров. – М., 2000.
52. Конституционно-правовая реформа и региональное законодательство в Российской Федерации: Пробл.-темат. сб. / Отв. ред.
И.А. Умнова. – М., 1999.
53. Концепции развития российского законодательства / Под ред.
О.А. Орловского, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой. М., 2004.
54. Кочетков, А.В. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации / А.В. Кочетков. – Тамбов, 1999.
55. Кравец, И. Законотворчество и политика в Новосибирской
области / И. Кравец // Конституционное право: восточноевропейское
обозрение. – 1999. – № 4.
56. Марченкова, Е.М. Законодательство субъектов РФ о нормативных правовых актах / Е.М. Марченкова // Журнал российского
права. – 1998. – № 6.
172
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Литература к изучению спецкурса
57. Методика подготовки и оформления законов субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. – 1997. – № 6.
58. Михалева, Н.А. Координация правотворчества в Российской
Федерации / Н.А. Михалева. – М., 1996.
59. Монтескье, Ш.Л. О духе законов / Ш.Л. Монтескье // Избранные произведения. – М., 1955.
60. Муратшин, Ф.Р. Проблемы формирования системы законодательства субъекта Российской Федерации / Ф.Р. Муратшин. – Уфа,
1999.
61. Нашиц, А. Правотворчество. Теория и законодательная техника / А. Нашиц. – М., 1974.
62. Петражицкий, Л. Теория права и государства в связи с теорией нравственности / Л. Петражицкий. – СПб., 1907.
63. Пиголкин, А.С. Подготовка проектов нормативных актов (организация и методика) / А.С. Пиголкин. – М., 1968.
64. Пиголкин, А.С. Региональные программы законотворчества
получают научное обоснование / А.С. Пиголкин, Т.Н. Рахманина,
З.С. Жалялетдинова // Журнал российского права. – 1997. – № 3.
65. Поленина, С.В. Законотворчество в Российской Федерации
/ С.В. Поленина. – М., 1996.
66. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика / Под ред. А.В. Гайды,
М.Ф. Казанцева, К.В. Киселева, В.Н. Руденко. – Екатеринбург, 2001.
67. Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. – М.,
1974.
68. Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского общества в условиях глобализации: сб.
ст. / Под ред. В.М. Баранова и Е.В. Скурко. – М.; Н. Новгород, 2007.
69. Проблема и особенности нормотворческой деятельности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации:
Материалы зонального семинара. – Иркутск, 1997.
70. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: научно-методическое пособие / Отв. ред. А.С. Пиголкин. – М.,
1998.
71. Проблемы юридической техники: сб. ст. / Под ред.
В.М. Баранова. – Н.Новгород, 2000.
72. Рахманина, Т.Н. Совершенствование нормативной базы –
стимул регионального правотворчества / Т.Н. Рахманина // Журнал
российского права. – 1997. – № 6.
173
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Литература к изучению спецкурса
73. Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. – М., 1998.
74. Самигуллин В.К. Законодательная деятельность субъектов
Федерации и пути ее совершенствования // Журнал российского права. – 1998. – № 4/5.
75. Смирнов, Л.В. Законодательная техника современной России
/ Л.В. Смирнов. – Тула, 2006.
76. Совершенствование законодательства и правотворческого
процесса в субъектах Российской Федерации: Программа подготовки
специалистов. – Екатеринбург, 2000.
77. Студеникина, М.С. Некоторые проблемы правотворчества
субъектов Российской Федерации / М.С. Студеникина // Журнал российского права. – 1997. – № 1.
78. Судакова С.В. Технология предупреждения юридических
конфликтов: Дис. … канд. юрид. наук / С.В. Судакова. – Ярославль,
2004.
79. Технология. – СПб., 1817.
80. Традиционная и современная технология (философскометодологический анализ) / Отв. ред. В.М. Розин. – М., 1999.
81. Умнова, И.А. Конституционно-правовая реформа и региональное законодательство в Российской Федерации / И.А. Умнова. –
М., 1999.
82. Успенский, Л. Очерки по юридической технике / Л. Успенский. – М., 1927.
83. Цветаев, Л.А. Начертание теории законов / Л.А. Цветаев. –
М., 1816.
84. Червонюк, В.И. Согласование интересов как вид современных
законодательных технологий / В.И. Червонюк, И.В. Гойман-Калинский // Государство и право. – 2004. – № 8.
86. Черненко, А.К. Теоретико-методологические проблемы формирования правовой системы общества / А.К. Черненко. – Новосибирск, 2004.
87. Черненко, А.К. Целевая составляющая и аксиологические основания правовой технологии (социально-философский аспект)
/ А.К. Черненко, В.В. Бобров. – Новосибирск, 2003.
88. Юридическая техника: природа, основные приемы, значение:
Ретроспективный библиографический указатель / Сост. В.М. Баранов
и Н.А. Климентьева. – Н.Новгород, 2005.
174
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
Приложения
Приложения
Приложения
Приложение 1
Федеральный закон от 6 октября 1999 г.
№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации»
(с изм. и доп. на 19 июня 2007 г.)*
(извлечение)
Статья 1. Принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации
1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:
а) государственная и территориальная целостность Российской
Федерации;
б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю
ее территорию;
в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
г) единство системы государственной власти;
д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности
полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или
большей их части в ведении одного органа государственной власти
либо должностного лица;
*
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
// Собрание законодательства Российской Федерации. 18.10.1999. № 42.
Ст. 5005.
175
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
ж) самостоятельное осуществление органами государственной
власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;
з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами
местного самоуправления.
4. Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения
соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации и
(или) пересмотра ее положений, путем внесения соответствующих
изменений и (или) дополнений в настоящий Федеральный закон, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие
акты.
Статья 4. Основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
1. Законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти
субъекта Российской Федерации.
2. Наименование законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской
Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций
субъекта Российской Федерации.
3. Число депутатов законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (далее – установленное число депутатов).
4. Не менее 50 процентов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Фе176
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
дерации (в двухпалатном законодательном (представительном) органе
государственной власти субъекта Российской Федерации – не менее
50 процентов депутатов одной из палат указанного органа) должны
избираться по единому избирательному округу пропорционально
числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах.
Депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, избранные в составе списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских
мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, входят в депутатские
объединения (во фракции). Депутатское объединение (фракция)
включает в себя всех депутатов, избранных в составе соответствующего списка кандидатов. В депутатские объединения (во фракции)
могут входить также депутаты, избранные по одномандатным или
многомандатным избирательным округам.
5. Срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
(далее, если не оговорено особо, – депутаты) одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и
не может превышать пять лет.
6. Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта Российской Федерации.
7. Законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.
8. Законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта Российской Федерации самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материальнотехнического и финансового обеспечения своей деятельности.
9. Расходы на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации отдельно от других расходов в соответствии с бюджетной
классификацией Российской Федерации.
Управление и (или) распоряжение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Фе177
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
дерации или отдельными депутатами (группами депутатов) средствами бюджета субъекта Российской Федерации в какой бы то ни было
форме в процессе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации не допускаются, за исключением средств на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) депутатов.
При этом полномочия законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению контроля за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации не ограничиваются.
10. Законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта Российской Федерации является правомочным, если
в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.
11. Правомочность заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
определяется законом субъекта Российской Федерации.
12. Заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации являются открытыми, за исключением случаев, установленных федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, а также регламентом или
иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок
его деятельности.
Статья 5. Основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта Российской Федерации
1. Законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта Российской Федерации:
а) принимает конституцию субъекта Российской Федерации и
поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта
Российской Федерации, принимает устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему;
б) осуществляет законодательное регулирование по предметам
ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в
пределах полномочий субъекта Российской Федерации;
178
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
в) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией
Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими
федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
2. Законом субъекта Российской Федерации:
а) утверждаются бюджет субъекта Российской Федерации и отчет
о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации);
б) Исключен;
в) в пределах полномочий, определенных федеральным законом,
устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации;
г) утверждаются программы социально-экономического развития
субъекта Российской Федерации, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);
д) устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта Российской Федерации, а также порядок их взимания;
е) утверждаются бюджеты территориальных государственных
внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и отчеты об
их исполнении;
ж) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями
(паями, акциями) субъекта Российской Федерации в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;
з) утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта
Российской Федерации;
и) устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта Российской Федерации;
к) устанавливается порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации;
л) устанавливается административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения;
179
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
м) устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации;
н) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к
ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации.
3. Постановлением законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации:
а) принимается регламент указанного органа и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности;
а1) оформляется решение о наделении гражданина Российской
Федерации по представлению Президента Российской Федерации
полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);
б) назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта Российской Федерации, оформляется согласие на их назначение на должность, если такой порядок
назначения предусмотрен Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта Российской
Федерации;
в) назначается дата выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации;
г) назначается референдум субъекта Российской Федерации в
случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации;
д) оформляется решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской
Федерации, в назначении которых на должность законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации принимал участие в соответствии с конституцией
(уставом) субъекта Российской Федерации;
е) утверждается соглашение об изменении границ субъектов Российской Федерации;
ж) одобряется проект договора о разграничении полномочий;
з) назначаются на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации;
180
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
и) оформляются иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом,
другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами
субъекта Российской Федерации к ведению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации.
4. Законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта Российской Федерации в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации
и законами субъекта Российской Федерации:
а) осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, исполнением бюджетов территориальных государственных
внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта
Российской Федерации;
б) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией
Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими
федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
5. В случае, если конституцией (уставом) субъекта Российской
Федерации предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, законы субъекта Российской Федерации принимаются палатой, сформированной в соответствии с пунктом 4 статьи 4 настоящего
Федерального закона, решение о наделении гражданина Российской
Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации) принимается на совместном заседании палат. Иные полномочия каждой из палат
осуществляются на основании настоящего Федерального закона, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации.
Статья 6. Право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации
1. Право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской
181
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу
субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам,
общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на
территории данного субъекта Российской Федерации.
2. Законопроекты, внесенные в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации
высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации), рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке.
3. Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской
Федерации, рассматриваются законодательным (представительным)
органом государственной власти субъекта Российской Федерации по
представлению высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии
заключения указанного лица. Данное заключение представляется в
законодательный (представительный) орган государственной власти
субъекта Российской Федерации в срок, который устанавливается
конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может
быть менее двадцати календарных дней.
Статья 7. Порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти
субъекта Российской Федерации нормативных
правовых актов
1. Конституция (устав) субъекта Российской Федерации, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей
голосов от установленного числа депутатов.
2. Законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не
предусмотрено настоящим Федеральным законом.
182
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
3. Постановления законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не
предусмотрено настоящим Федеральным законом.
4. Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной
власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях.
Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации.
5. Если в случае, предусмотренном пунктом 5 статьи 5 настоящего
Федерального закона, в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации требуется одобрение принятого закона субъекта Российской Федерации другой палатой, такой закон считается
одобренным, если за него проголосовало более половины от установленного числа членов этой палаты.
В случае отклонения принятого закона палатой, к полномочиям
которой относится одобрение законов субъекта Российской Федерации, отклоненный закон субъекта Российской Федерации считается
принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не
менее двух третей от общего числа депутатов палаты, принявшей закон.
Статья 8. Порядок обнародования и вступления в силу
нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации
1. Законы субъекта Российской Федерации, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, направляются указанным органом для
обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской
Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в срок, который
устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.
2. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации
(руководитель высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации) обязано (обязан) обнародовать конституцию (устав), закон субъекта Российской Федерации,
183
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания
специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации и не должен превышать четырнадцать календарных дней с момента поступления указанного закона. Порядок обнародования конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации
устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации. В случае отклонения закона субъекта Российской
Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) отклоненный закон
возвращается в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации с мотивированным
обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него
изменений и дополнений.
3. В случае отклонения высшим должностным лицом субъекта
Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации) закона субъекта Российской Федерации указанный закон может быть
одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов.
4. Закон субъекта Российской Федерации, одобренный в ранее
принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации) и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.
5. Конституция (устав) и закон субъекта Российской Федерации
вступают в силу после их официального опубликования. Законы и
иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации
по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в
силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.
6. Конституция Российской Федерации, федеральные законы,
конституция (устав) и законы субъекта Российской Федерации подлежат государственной защите на территории субъекта Российской
Федерации.
184
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
Статья 26.3-1. Участие органов государственной власти
субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации
вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, не
переданных им в соответствии с пунктом 7 статьи 26.3 настоящего
Федерального закона, с осуществлением расходов за счет средств
бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов), если это участие предусмотрено федеральными законами. Указанные
федеральные законы могут содержать положения, предусматривающие:
порядок согласования участия органов государственной власти
субъектов Российской Федерации в осуществлении указанных полномочий;
возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти Российской Федерации указанных полномочий.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации
вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также
полномочий по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в пункте 2 статьи 26.3 настоящего Федерального
закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации
вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской
Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из
федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на
осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной
поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан
185
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей
статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации,
осуществляется при наличии возможности и не является основанием
для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.
Статья 26.4. Участие органов государственной власти
субъекта Российской Федерации в рассмотрении
Государственной Думой Федерального Собрания
Российской Федерации проектов федеральных
законов по предметам совместного ведения
1. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и
высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящей
статьей.
2. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Государственная Дума) направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской
Федерации для представления ими в Государственную Думу в тридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты.
3. Если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона,
по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия.
Отзыв органов государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного
ведения считается положительным в случае, если законодательный
(представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся за принятие
данного проекта федерального закона.
Отзыв органов государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного
ведения считается отрицательным в случае, если законодательный
186
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
(представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся против принятия данного проекта федерального закона.
Если мнения законодательного (представительного) и высшего
исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации разделились, следует считать, что мнение органов
государственной власти субъекта Российской Федерации не выражено.
Отзыв законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения оформляется постановлением указанного органа.
Отзыв высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по
предметам совместного ведения подписывается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
4. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в
тридцатидневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.
187
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
Приложение 2
Закон Ярославской области от 23 мая 1995 г.
№ 5-З «Устав Ярославской области»
(с изм. и доп. на 2 апреля 2007 г.)*
(извлечение)
Статья 60. Государственная Дума Ярославской области принимает Устав Ярославской области и поправки к нему, а также иные законы Ярославской области и постановления Государственной Думы
Ярославской области.
Государственная Дума Ярославской области осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Государственная Дума Ярославской области в пределах и формах, установленных настоящим Уставом и законами Ярославской области, осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов Ярославской
области, исполнением областного бюджета, исполнением бюджетов
территориальных государственных внебюджетных фондов Ярославской области, соблюдением установленного порядка распоряжения
государственной собственностью Ярославской области.
Государственная Дума Ярославской области в порядке, предусмотренном федеральным законодательством, участвует в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания Российской
Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного
ведения.
Государственная Дума Ярославской области осуществляет иные
полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации,
федеральными законами, настоящим Уставом и законами Ярославской области.
*
Закон Ярославской области от 23 мая 1995 г. № 5-з «Устав Ярославской области» // Золотое кольцо. 1995. 28 июня.
188
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
Статья 61. Законами Ярославской области:
а) принимается Устав Ярославской области и поправки к нему;
б) утверждается областной бюджет и отчет о его исполнении;
в) исключен;
г) устанавливается порядок проведения выборов в Государственную Думу Ярославской области;
д) устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области, в пределах полномочий, определенных федеральным законом;
е) утверждаются программы социально-экономического развития
Ярославской области, представленные Губернатором Ярославской
области;
ж) устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению Ярославской области как субъекта Российской Федерации, а также порядок их взимания;
з) утверждаются бюджеты территориальных государственных
внебюджетных фондов Ярославской области и отчеты об их исполнении;
и) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью Ярославской области, в том числе долями (паями, акциями) Ярославской области в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;
к) утверждаются заключение и расторжение договоров Ярославской области;
л) устанавливается порядок назначения и проведения референдума Ярославской области, местного референдума в Ярославской области;
м) устанавливается административно-территориальное устройство Ярославской области и порядок его изменения;
н) устанавливается система исполнительных органов государственной власти Ярославской области;
о) вводятся символы, награды и звания Ярославской области;
п) устанавливаются порядок и основания досрочного прекращения полномочий депутатов Государственной Думы Ярославской области;
п1) осуществляется наделение органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями;
р) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Ус189
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
тавом Ярославской области и законами Ярославской области к ведению и полномочиям Ярославской области как субъекта Российской
Федерации.
Статья 64. Государственная Дума Ярославской области принимает законы Ярославской области и постановления Государственной
Думы Ярославской области исключительно на своих заседаниях.
Устав Ярославской области, а также законы о внесении изменений и дополнений в Устав Ярославской области принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов Государственной Думы Ярославской области.
Законы Ярославской области принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов Государственной Думы Ярославской области, если иное не предусмотрено федеральными законами и настоящим Уставом.
Постановления Государственной Думы Ярославской области
принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов
Государственной Думы Ярославской области, если иное не предусмотрено федеральными законами и настоящим Уставом.
Решение Государственной Думы Ярославской области о недоверии Губернатору Ярославской области принимается двумя третями
голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее
одной трети от установленного числа депутатов.
Статья 65. Порядок внесения и рассмотрения проектов законов
Ярославской области и поправок к ним, порядок голосования по проектам законов Ярославской области и поправкам к ним устанавливаются настоящим Уставом и иными законами Ярославской области,
регламентом Государственной Думы Ярославской области.
Статья 67. С момента прекращения полномочий Губернатора
Ярославской области и до вступления в должность нового Губернатора Ярославской области не могут быть внесены изменения в Устав
Ярославской области, а также приняты законы о введении новых налогов и сборов Ярославской области или законы об изменении действующих ставок налогов и сборов.
Статья 68. Законы Ярославской области и постановления Государственной Думы Ярославской области, принятые в пределах ее
190
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
компетенции, обязательны для исполнения на всей территории Ярославской области.
Законы Ярославской области подлежат государственной защите
на территории Ярославской области.
Статья 69. Право законодательной инициативы в Государственной Думе Ярославской области есть право внесения в Государственную Думу Ярославской области проектов законов Ярославской области (законопроектов), изменений и дополнений (поправок) к ним.
Право законодательной инициативы в Государственной Думе
Ярославской области принадлежит:
- депутатам Государственной Думы Ярославской области, в том
числе депутатским объединениям;
- Губернатору Ярославской области;
- представительным органам местного самоуправления и главам
муниципальных образований Ярославской области;
- Избирательной комиссии Ярославской области по вопросам,
входящим в ее компетенцию;
- гражданам Российской Федерации, проживающим на территории Ярославской области, в порядке осуществления народной правотворческой инициативы.
Законопроекты, внесенные в Государственную Думу Ярославской области Губернатором Ярославской области, рассматриваются
по его предложению в первоочередном порядке.
Законопроекты, поправки к законопроектам о введении или об
отмене налогов и сборов, освобождении от их уплаты, об установлении и изменении финансовых обязательств Ярославской области,
другие законопроекты, поправки к законопроектам, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств областного бюджета,
рассматриваются Государственной Думой Ярославской области по
представлению Губернатора Ярославской области либо при наличии
его заключения.
Заключения Губернатора Ярославской области по законопроектам, поправкам к законопроектам должны быть даны в течение тридцати дней со дня поступления официального запроса Государственной Думы Ярославской области.
Статья 70. Принятый Государственной Думой Ярославской области закон Ярославской области в течение десяти календарных дней
191
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
со дня принятия направляется Губернатору Ярославской области для
обнародования.
Порядок обнародования закона Ярославской области устанавливается настоящим Уставом и законом Ярославской области.
Губернатор Ярославской области в течение четырнадцати календарных дней с момента поступления обнародует закон Ярославской
области, удостоверив обнародование путем подписания, либо отклоняет закон Ярославской области.
В случае отклонения закона Ярославской области Губернатором
Ярославской области отклоненный закон возвращается в Государственную Думу Ярославской области с мотивированным обоснованием
его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и
дополнений.
Отклоненный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов Государственной Думы Ярославской области. Закон Ярославской области, одобренный в ранее принятой редакции, не
может быть повторно отклонен Губернатором Ярославской области и
подлежит обнародованию в течение семи календарных дней со дня
поступления.
Статья 71. Законы Ярославской области вступают в силу после
их официального опубликования.
Законы Ярославской области не могут применяться, если они
официально не опубликованы для всеобщего сведения.
Постановления Государственной Думы Ярославской области
вступают в силу с момента их официального опубликования, если
иное не установлено в самом акте.
Законы Ярославской области и постановления Государственной
Думы Ярославской области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней
после их официального опубликования.
Порядок официального опубликования законов Ярославской области, постановлений Государственной Думы Ярославской области
устанавливается законом Ярославской области.
192
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
Приложение 3
Постановление Законодательного Собрания
Владимирской области от 22 мая 2002 г.
№ 157 «О Регламенте Законодательного
Собрания Владимирской области»
(с изм. и доп. на 29 июня 2005 г.)*
(извлечение)
Раздел III. Законодательный процесс
Глава IX. Порядок внесения проектов правовых актов
в Законодательное Собрание и их предварительного
рассмотрения
Статья 75. Порядок внесения законодательной инициативы
1. Обязательными условиями внесения проекта закона в Законодательное Собрание в порядке законодательной инициативы является
представление субъектом права законодательной инициативы:
а) текста проекта закона, а также его машиночитаемой копии, исполненной в текстовом редакторе Word Windows, полностью соответствующей официальному тексту проекта и не содержащей специальных символов других текстовых редакторов;
б) пояснительной записки, которая должна содержать обоснование необходимости принятия закона, его цель, прогноз социальноэкономических и иных последствий принятия закона, перечень правовых актов, которые должны быть изменены или отменены в связи с
его принятием, а также механизм реализации закона, включая предложение о разработке дополнительных нормативных правовых актов
по данному вопросу;
*
Постановление Законодательного Собрания Владимирской области
от 22 мая 2002 г. № 157 «О Регламенте Законодательного Собрания Владимирской области» // СПС «Консультант Плюс».
193
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
в) экономического обоснования с указанием источников финансирования (в случае внесения законопроекта, реализация которого
потребует материальных и иных затрат);
г) проекта постановления Законодательного Собрания о принятии закона;
д) распоряжения Губернатора о назначении представителя Губернатора при рассмотрении данного проекта закона в Законодательном Собрании (для законов, вносимых Губернатором);
е) решение представительного органа местного самоуправления
об осуществлении права законодательной инициативы с указанием
представителя этого органа при рассмотрении (при внесении проекта
закона представительным органом местного самоуправления);
ж) представление или заключение Губернатора (для законопроектов о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты,
изменении финансовых обязательств Владимирской области, других
законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет
средств областного бюджета).
2. Законопроекты, которые могут быть рассмотрены Законодательным Собранием при наличии заключения Губернатора, направляются Губернатору для дачи заключения субъектом права законодательной инициативы.
Статья 76. Дополнительные требования к содержанию законопроекта
1. Непосредственно в текст внесенного в Законодательное Собрание проекта закона включаются следующие положения:
а) о сроках и порядке вступления в силу закона или отдельных
его положений;
б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия
ранее принятых законов или отдельных их положений в связи с принятием данного закона;
в) о приведении действующих правовых актов в соответствие с
принятым законом.
2. На титульном листе законопроекта должен быть указан субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект.
194
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
Статья 77. Правила оформления проектов
Текст проекта закона, проекта постановления должен быть
оформлен в соответствии с правилами оформления проектов законов
Владимирской области, подготавливаемых для внесения в Законодательное Собрание области, и принятых законов, утвержденными постановлением Законодательного Собрания.
Статья 78. Поправки к проекту закона
1. Поправки к проекту закона, принятому в первом чтении, вносятся в сроки, определенные постановлением Законодательного Собрания.
2. Поправка к проекту закона может быть представлена в виде:
а) новой редакции положений проекта нормативного акта (статей,
пунктов, подпунктов, отдельных предложений и т.д.);
б) предложения об исключении из текста проекта нормативного
акта отдельных положений (статьи, пункта, подпункта, абзаца, отдельных слов и т.д.);
в) предложения дополнить текст проекта нормативного акта отдельными положениями (статьями, пунктами, подпунктами, словами
и т.д.) с точным указанием части проекта закона, в которую они вносятся.
Статья 79. Регистрация проектов законов и постановлений
1. Проекты законов, постановлений Законодательного Собрания
представляются субъектами права законодательной инициативы в
подразделение, осуществляющее документационное обеспечение аппарата Законодательного Собрания и считаются внесенными с момента их регистрации.
2. В случае несоответствия представленных проектов требованиям Регламента в регистрации может быть отказано. В этом случае документы возвращаются субъекту законодательной инициативы с
письменным указанием причин отказа в регистрации.
Статья 80. Подготовка проекта закона, постановления
к рассмотрению Законодательным Собранием.
Отзыв проекта
1. Проекты законов, иные правовые акты области, внесенные в
Законодательное Собрание и зарегистрированные в отделе делопро195
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
изводства в 2-дневный срок, направляются председателем Законодательного Собрания в профильный комитет и в юридический отдел.
Профильный комитет рассматривает их в установленные Регламентом сроки и вносит на очередное заседание Законодательного Собрания.
Не допускается внесение на заседание Законодательного Собрания проектов, не рассмотренных комитетом (комитетами) и не прошедших экспертизу в юридическом отделе Законодательного Собрания в порядке, установленном Регламентом. В исключительном случае Законодательное Собрание может принять решение о включении
в повестку дня заседания проектов правовых актов, не рассмотренных
комитетом (комитетами).
Проект может быть направлен председателем Законодательного
Собрания в другие постоянные комитеты, депутатам Законодательного Собрания для рассмотрения и внесения предложений в ответственный комитет, а также в Счетную палату Владимирской области для
проведения финансовой экспертизы проектов законов Владимирской
области, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств
областного бюджета, или влияющих на формирование и исполнение
областного бюджета и бюджетов государственных областных внебюджетных фондов.
Отдельные законопроекты могут направляться председателем Законодательного Собрания для рассмотрения и отзыва в прокуратуру
Владимирской области (по согласованию).
2. В случае, если в Законодательное Собрание после принятия законопроекта в первом чтении поступит альтернативный законопроект, такой законопроект не принимается и возвращается субъекту
права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении.
3. До принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы вправе отозвать внесенный им проект путем внесения письменного обращения в Законодательное Собрание
области, которое регистрируется в отделе делопроизводства и протокола аппарата Законодательного Собрания.
196
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
Статья 81. Подготовка законопроекта к рассмотрению
во втором чтении
1. Поправки к проектам законов, принятым Законодательным Собранием в первом чтении, направляются в ответственный комитет.
2. Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Законодательным Собранием и срок представления предложений и замечаний
к законопроекту определяется ответственным комитетом самостоятельно, если иное не установлено решением Законодательного Собрания.
3. Законопроекты, затрагивающие вопросы местного значения,
могут быть направлены представительным органам местного самоуправления для подготовки замечаний и поправок.
Статья 82. Порядок рассмотрения и оформления поправок
1. Поправки вносятся в ответственный комитет до рассмотрения
соответствующего проекта на заседании ответственного комитета.
2. Поправки, внесенные авторами, не являющимися субъектами
права законодательной инициативы, рассматриваются на заседании
ответственного комитета и в случае одобрения могут быть внесены на
заседание Законодательного Собрания от имени комитета.
Поправки, внесенные субъектами права законодательной инициативы, обязательно вносятся ответственным комитетом на рассмотрение Законодательного Собрания.
3. Поправки и замечания, подготовленные ответственным комитетом к рассмотрению законопроекта на заседании Законодательного
Собрания в первом чтении, должны пройти правовую экспертизу в
юридическом отделе Законодательного Собрания. При этом проект
правового акта (первый экземпляр) со всеми прилагаемыми к нему
документами направляется в юридический отдел Законодательного
Собрания не менее чем за семь дней до дня заседания соответствующего комитета.
4. После рассмотрения законопроекта и поправок к нему ответственным комитетом составляется таблица поправок, в которую включаются графы:
- N п/п;
- текст статьи (абзаца, пункта и т.д.) законопроекта, в которую
предлагается внести поправку;
- текст поправки;
197
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
- субъект права законодательной инициативы, вносящий поправку;
- редакция статьи (абзаца, пункта и т.д.) с учетом поправки;
- решение комитета по данной поправке;
- мнение субъекта права законодательной инициативы, вносящего рассматриваемый законопроект.
Статья 83. Альтернативные законопроекты
1. Если по одному и тому же вопросу имеется более одного законопроекта, они рассматриваются ответственным комитетом одновременно, в результате чего комитет вносит на заседание Законодательного Собрания предложение о принятии за основу одного из законопроектов.
2. Комитет вправе рекомендовать Законодательному Собранию
отклонить все альтернативные законопроекты.
Статья 84. Срок сдачи материалов к заседанию
Законодательного Собрания
Проект нормативного правового акта вместе с приложениями,
предусмотренными Регламентом, таблицей поправок, рассмотренных
на заседании ответственного комитета, направляется ответственным
комитетом в подразделение, осуществляющее документационное
обеспечение аппарата Законодательного Собрания, как правило, не
менее чем за девять дней до назначенной даты заседания Законодательного Собрания.
Глава Х. Порядок рассмотрения и принятия правовых актов,
заявлений и обращений на заседаниях
Законодательного Собрания
Статья 85. Порядок рассмотрения и принятия
правовых актов Законодательным Собранием
1. Рассмотрение проектов законов осуществляется Законодательным Собранием не менее чем в двух чтениях.
2. При рассмотрении Законодательным Собранием проекта закона в первом чтении обсуждаются его основные положения, правильность построения структуры и круг субъектов правоотношений, вопрос о правомочности и необходимости его принятия, дается общая
198
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
оценка законопроекта, его социально-экономических, правовых и
иных последствий.
3. Первое чтение является концептуальным. Поправки, поступившие ко второму чтению и носящие концептуальный характер, не
принимаются.
4. Постановления, обращения, заявления Законодательного Собрания, а также другие правовые акты, не носящие нормативный характер, принимаются Законодательным Собранием, как правило, в
одном чтении.
Статья 86. Первое чтение проекта закона
1. Обсуждение проекта закона в первом чтении начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы или его представителя и содоклада председателя комитета Законодательного Собрания,
ответственного за его подготовку к первому чтению.
2. Если подготовка законопроекта была поручена нескольким комитетам Законодательного Собрания и между ними не было достигнуто согласие по поводу содержания проекта закона или целесообразности его принятия, то заслушиваются также содоклады председателей тех комитетов, которые не согласны с решением ответственного
комитета.
3. Если ответственным комитетом рассматривалось несколько законопроектов, один из которых затем был принят комитетом за основу, субъекты права законодательной инициативы отклоненных законопроектов, не согласные с решением комитета, также имеют право
на изложение своей позиции на заседании Законодательного Собрания в течение трех минут.
4. После заслушивания всех докладчиков альтернативные проекты ставятся на голосование поочередно, начиная с проекта, получившего поддержку ответственного комитета.
5. Доклад субъекта права законодательной инициативы или его
представителя должен включать в себя обоснование необходимости
принятия проекта закона и анализ представленных на данное заседание Законодательного Собрания надлежащим образом оформленных
поправок и замечаний к законопроекту.
199
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
Статья 87. Право на вопросы и ознакомление
с заключением Губернатора
1. Каждый депутат вправе в пределах времени, установленного
Регламентом, задать вопросы докладчику и содокладчику и получить
ответы на них.
2. При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет областного бюджета (за исключением
сметы расходов на обеспечение деятельности Законодательного Собрания), до сведения депутатов доводится заключение Губернатора.
Статья 88. Голосование в первом чтении
1. После окончания обсуждения проекта закона председательствующим ставится на голосование предложение о принятии проекта
закона в первом чтении. При этом Законодательное Собрание может
принять одно из следующих решений:
а) принять законопроект в первом чтении;
б) отклонить проект закона.
При отсутствии замечаний и предложений при обсуждении проекта областного закона в первом чтении он может быть принят на
этом же заседании во втором чтении.
2. Если по итогам голосования предложение о принятии проекта
закона в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то
он считается отклоненным без дополнительного голосования, дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права
законодательной инициативы, что оформляется соответствующим постановлением Законодательного Собрания, голосование по которому
не проводится.
3. Каждая поправка к проекту постановления ставится на голосование и считается принятой, если за нее проголосовало более половины от установленного законом числа депутатов. После голосования
по поправкам ставится на голосование проект постановления Законодательного Собрания о принятии закона в первом чтении.
4. В случае принятия законопроекта в первом чтении в постановлении Законодательного Собрания о принятии законопроекта в первом чтении устанавливаются сроки подачи поправок к нему и комитет, в который они направляются.
200
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
Статья 89. Всенародное обсуждение, обсуждение
на депутатских слушаниях законопроекта,
принятого в первом чтении
Законодательное Собрание может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении, и о порядке сбора и учета замечаний, а также об обсуждении принятого в
первом чтении законопроекта на депутатских слушаниях.
Статья 90. Поправки к законопроекту, принятому
в первом чтении
1. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся субъектами права законодательной инициативы в комитет Законодательного Собрания, ответственный за его подготовку ко второму
чтению.
2. Законопроект готовится ко второму чтению, как правило, тем
же комитетом (комитетами), который работал с ним ранее, в порядке,
установленном Регламентом.
Статья 91. Изучение и обобщение поправок
1. Комитет Законодательного Собрания, ответственный за подготовку законопроекта ко второму чтению, изучает и обобщает поправки.
2. В случае невыполнения субъектами права законодательной
инициативы требований Регламента по внесению поправок к законопроекту ответственный комитет вправе оставить без рассмотрения и
возвратить поправку автору.
3. Автор поправки вправе уточнить ее, в том числе на заседании
ответственного комитета при рассмотрении соответствующего вопроса.
4. До принятия ответственным комитетом решения о согласии
или несогласии с поправкой субъект права законодательной инициативы вправе отозвать внесенные им поправки (часть поправок).
Статья 92. Оформление поправок и рассмотрение
их ответственным комитетом
1. Сгруппированные по статьям законопроекта поправки включаются в таблицу поправок, которая оформляется в соответствии с
правилами, установленными Регламентом.
201
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
2. Таблица поправок подлежит рассмотрению на заседании ответственного комитета, о времени проведения которого уведомляются субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, а также субъекты права законодательной инициативы, внесшие
поправки к рассматриваемому законопроекту, либо их представители.
3. Каждая поправка, включенная в таблицу поправок, ставится на
голосование. При этом по каждой поправке комитет может принять
одно из следующих решений:
а) согласиться;
б) не согласиться;
в) воздержаться.
4. Если от членов комитета поступит предложение о частичном
изменении внесенной поправки, то новая редакция поправки вносится
от имени предложившего ее депутата.
5. Проект закона и таблица поправок направляются ответственным комитетом в юридический отдел Законодательного Собрания для
окончательной правовой экспертизы.
Статья 93. Сдача ответственным комитетом материалов
ко второму чтению законопроекта
После рассмотрения на заседании ответственный комитет представляет в подразделение, осуществляющее документационное обеспечение аппарата Законодательного Собрания:
а) проект постановления Законодательного Собрания о принятии
проекта закона во втором чтении;
б) таблицу рассмотренных комитетом поправок с указанием решения комитета по каждой поправке.
Статья 94. Включение законопроекта, подготовленного
ко второму чтению, в проект повестки дня
заседания Законодательного Собрания
1. Законопроект, подготовленный ответственным комитетом ко
второму чтению в соответствии с требованиями Регламента и переданный в подразделение, осуществляющее документационное обеспечение аппарата Законодательного Собрания не позднее чем за девять календарных дней до назначенной даты проведения заседания
Законодательного Собрания, включается в проект повестки дня заседания Законодательного Собрания.
202
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
2. В случае нарушения комитетом, ответственным за подготовку
законопроекта ко второму чтению, требований Регламента, законопроект и приложения к нему возвращаются подразделением, осуществляющим документационное обеспечение ответственному комитету.
3. В случае включения вопроса о рассмотрении законопроекта во
втором чтении в проект повестки дня, подразделение, осуществляющее документационное обеспечение аппарата Законодательного Собрания, не позднее чем за пять календарных дней до дня заседания
осуществляет рассылку материалов депутатам, Губернатору, иным
субъектам права законодательной инициативы, внесшим проекты
нормативных правовых актов, которые подлежат рассмотрению на
данном заседании. Лицам, приглашенным на заседание Законодательного Собрания, материалы выдаются непосредственно перед заседанием.
Статья 95. Представление законопроекта во втором чтении
1. В начале второго чтения проекта закона на заседании Законодательного Собрания с докладом выступает представитель ответственного комитета (как правило, председатель комитета), который сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения.
2. Слово для содоклада предоставляется представителю субъекта
права законодательной инициативы, внесшему законопроект.
3. После доклада и содоклада каждый депутат вправе задать вопросы докладчику и содокладчику и высказать свое мнение по существу рассматриваемых поправок.
Статья 96. Порядок рассмотрения поправок к законопроекту
во втором чтении
1. Председательствующий на заседании выясняет, имеются ли
возражения у депутатов против поправок, включенных ответственным комитетом в таблицу поправок, рекомендованных ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта и согласованных
с субъектом права законодательной инициативы, внесшим проект
нормативного правового акта. Если возражений не имеется, председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендованных ответственным комитетом для внесения в
текст законопроекта и согласованных с субъектом права законода203
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
тельной инициативы, внесшим проект нормативного правового акта,
принятого в первом чтении. В случае, если поправки, рекомендованные ответственным комитетом для включения в текст законопроекта
и согласованные с субъектом права законодательной инициативы,
внесшим проект нормативного правового акта, в целом не принимаются, то последовательно голосуется каждая из поправок. Автор поправки, представитель ответственного комитета и субъект права законодательной инициативы, внесший проект нормативного правового
акта, могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до двух минут. После этого на голосование ставится вопрос о
принятии поправки.
Поправки, не набравшие необходимого для принятия числа голосов, считаются отклоненными.
2. Если у депутатов имеются возражения против внесения в текст
законопроекта каких-либо поправок из числа рекомендованных ответственным комитетом к принятию и согласованных с субъектом
права законодательной инициативы, внесшим проект нормативного
правового акта, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, против которых не имеется возражений депутатов, а затем отдельно каждую поправку, по которым
имеются возражения. Автор поправки, представитель ответственного
комитета и депутат, имеющий возражение, могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до двух минут. После
этого на голосование ставится вопрос о принятии поправки.
Поправки, не набравшие необходимого для принятия числа голосов, считаются отклоненными.
3. Далее Законодательное Собрание переходит к рассмотрению
поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению.
Председательствующий выясняет, имеются ли у депутатов возражения против рекомендаций ответственного комитета. Если возражений
не имеется, то все поправки, рекомендованные для отклонения, а если
возражения имеются – те поправки, против отклонения которых нет
возражений, ставятся на голосование. Поправки, по которым имеются
возражения, ставятся председательствующим на голосование отдельно. Автор поправки, представитель ответственного комитета и депутат, имеющий возражение, субъект права законодательной инициативы, внесший проект нормативного правового акта, могут обосновать
свои позиции в выступлениях продолжительностью до двух минут.
После этого на голосование ставится вопрос о принятии поправки.
204
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
Поправки, не набравшие необходимого для принятия числа голосов, считаются отклоненными.
4. Далее председательствующий ставит на голосование предложение о принятии каждой поправки, по которым нет согласования ответственного комитета с субъектом права законодательной инициативы, внесшим проект нормативного правового акта либо по которым
ответственным комитетом не было принято решения. Автор поправки, представитель ответственного комитета и субъект права законодательной инициативы, внесший проект нормативного правового акта,
могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью
до двух минут. После этого на голосование ставится вопрос о принятии поправки.
Поправки, не набравшие необходимого для принятия числа голосов, считаются отклоненными.
5. В случае, если при обсуждении законопроекта депутатом (депутатами) дополнительно вносится поправка, председательствующий
ставит на голосование предложение о принятии ее к рассмотрению.
Если за это предложение проголосовало более половины из присутствующих депутатов, текст вносимой поправки раздается депутатам и
ставится на голосование.
Статья 97. Принятие законопроекта во втором чтении
1. По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии проекта закона
во втором чтении. Принятие проекта закона во втором чтении оформляется постановлением Законодательного Собрания. В текст постановления могут быть включены другие пункты, каждый из которых
голосуется отдельно.
Если по итогам голосования предложение о принятии закона во
втором чтении не набрало необходимого числа голосов, законопроект
возвращается на доработку в ответственный комитет в соответствии с
требованиями Регламента.
2. Если при повторном рассмотрении во втором чтении законопроект, доработанный ответственным комитетом, также не наберет
необходимого для принятия числа голосов, то такой законопроект
считается отклоненным и снимается с рассмотрения. Указанное решение оформляется постановлением Законодательного Собрания,
принимаемым без дополнительного голосования, которым также при205
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
знается утратившим силу постановление Законодательного Собрания
о принятии в первом чтении снятого с рассмотрения законопроекта.
3. В исключительном случае постановлением Законодательного
Собрания законопроект может быть возвращен к процедуре первого
чтения.
Статья 98. Срок рассмотрения законопроектов
Законопроект окончательно должен быть рассмотрен на заседании Законодательного Собрания не позднее четырех месяцев с момента его регистрации в подразделение, осуществляющее документационное обеспечение аппарата Законодательного Собрания. В случае
нарушения сроков рассмотрения законопроекта, предусмотренных
Регламентом, его авторы вправе внести на обсуждение Законодательного Собрания вопрос о причинах данного нарушения.
Статья 99. Срок направления закона на подписание и официальное опубликование
Принятый Законодательным Собранием закон в течение семи
дней направляется подразделением, осуществляющим документационное обеспечение аппарата Законодательного Собрания, вместе с
постановлением Законодательного Собрания о принятии закона и сопроводительным письмом, подписанным председателем Законодательного Собрания, Губернатору для подписания и официального
опубликования.
Статья 100. Постановления Законодательного Собрания
1. Постановления, выверенные ответственным комитетом, вносившим проекты, в соответствии с принятыми на заседаниях поправками и замечаниями, передаются в течение пяти календарных дней со
дня проведения заседания Законодательного Собрания в подразделение, осуществляющее документационное обеспечение аппарата Законодательного Собрания.
К постановлениям прикладывается список рассылки за подписью
председателя комитета Законодательного Собрания, готовившего вопрос.
2. Выпуск постановлений Законодательного Собрания возлагается на подразделение, осуществляющее документационное обеспечение аппарата Законодательного Собрания.
206
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
Статья 101. Протоколы заседания Законодательного
Собрания
1. Протоколы заседаний Законодательного Собрания оформляются в семидневный срок после окончания заседания.
2. Результаты голосования по всем вопросам, поставленным на
голосование, вносятся в протокол заседания Законодательного Собрания.
3. Подлинные экземпляры протоколов заседаний, текстов законов, постановлений, решений, заявлений и обращений Законодательного Собрания хранятся в отделе делопроизводства и протокола аппарата Законодательного Собрания, а затем в установленном порядке
сдаются в архив на постоянное хранение.
4. Постановления Законодательного Собрания рассылаются отделом делопроизводства и протокола аппарата Законодательного Собрания согласно списку рассылки не позднее чем в десятидневный
срок со дня принятия.
5. Аппарат Законодательного Собрания осуществляет подготовку, хранение и сопровождение электронных копий законов, постановлений, решений, заявлений и обращений (баз данных).
Статья 102. Прием, учет, подготовка, оформление,
тиражирование, хранение, контроль исполнения
документов Законодательного Собрания.
Ознакомление с правовыми актами, принятыми
Законодательным Собранием
1. Порядок приема, учета, подготовки, оформления, тиражирования, контроль исполнения, хранения и использования документов Законодательного Собрания, его комитетов, комиссий и аппарата должны соответствовать требованиям Регламента, а также инструкции о
ведении делопроизводства Законодательного Собрания и табеля унифицированных форм документов, утверждаемых председателем Законодательного Собрания.
2. Тексты законов, постановлений, заявлений и обращений Законодательного Собрания предоставляются для ознакомления и копирования депутатам, Губернатору области и его полномочным представителям, работникам аппарата Законодательного Собрания.
207
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
Глава XI. Порядок повторного рассмотрения законов,
отклоненных Губернатором
Статья 103. Срок отклонения Губернатором законопроекта,
принятого Законодательным Собранием
1. В течение четырнадцати дней со дня поступления на подписание принятого Законодательным Собранием закона Губернатор вправе отклонить указанный закон, мотивировав его отклонение в заключении.
2. В случае, если последний день срока падает на нерабочий день,
днем окончания срока считается ближайший следующий за ним рабочий день.
Статья 104. Повторное рассмотрение закона, отклоненного
Губернатором
Если Губернатор отклоняет принятый Законодательным Собранием закон, то Законодательное Собрание рассматривает закон повторно.
Статья 105. Подготовка к повторному рассмотрению закона,
отклоненного Губернатором
1. Отклоненный закон и заключение Губернатора о причинах его
отклонения направляются председателем Законодательного Собрания
в тот комитет Законодательного Собрания, который был ответственным за его подготовку к рассмотрению на заседании Законодательного Собрания, и, по усмотрению председателя Законодательного Собрания, в иные комитеты Законодательного Собрания, а также на правовую экспертизу в юридический отдел Законодательного Собрания.
2. Юридический отдел направляет свою информацию на заключение Губернатора в ответственный комитет в течение 7 дней.
Статья 106. Рассмотрение закона, отклоненного Губернатором, комитетом Законодательного Собрания
1. Заключение Губернатора и информация к нему юридического
отдела рассматриваются на заседании комитета, причем обсуждается
каждое замечание, содержащееся в заключении Губернатора.
2. Большинством голосов членов комитета, присутствующих на
его заседании, комитет принимает или отклоняет каждое замечание,
содержащееся в заключении Губернатора.
208
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
Статья 107. Очередность рассмотрения закона,
отклоненного Губернатором
После рассмотрения на заседании ответственного комитета вопрос о повторном рассмотрении законопроекта, отклоненного Губернатором, вносится в соответствии с требованиями Регламента в проект повестки дня заседания Законодательного Собрания, как правило,
первым.
Статья 108. Представление закона, отклоненного
Губернатором, при повторном рассмотрении
Повторное рассмотрение отклоненного законопроекта начинается с доклада представителя ответственного комитета, которому было
поручено рассмотрение замечаний Губернатора.
Статья 109. Поправки к закону, рассматриваемому повторно
1. После доклада представителя комитета обсуждается каждое
замечание Губернатора и по каждому из них проводится отдельное
голосование.
2. Перед голосованием по каждому замечанию вправе взять слово
Губернатор или его представитель.
3. Во время обсуждения заключения Губернатора иные поправки,
кроме содержащихся в заключении, не обсуждаются. Исключение составляют редакционные поправки, обусловленные изменением закона
вследствие учета замечаний Губернатора.
Статья 110. Порядок рассмотрения закона, возвращенного
Губернатором на повторное рассмотрение
1. Если приняты все или хотя бы одно замечание Губернатора, то
ставится на голосование принятие закона "в целом". Закон, принятый
"в целом" большинством от установленного числа депутатов, направляется Губернатору для подписания и официального опубликования в
установленном порядке.
2. При отклонении всех замечаний Губернатора закон принимается в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленного числа депутатов и направляется Губернатору для подписания и официального опубликования в установленном порядке.
3. Если в случае отклонения всех замечаний Губернатора решение о принятии закона не получило большинства в 2/3 голосов от ус209
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
тановленного числа депутатов, то Законодательное Собрание может
принять одно из следующих решений:
а) об отклонении закона;
б) об отклонении законопроекта и направлении его автору с
предложением изменить концепцию;
в) о создании согласительной комиссии.
Статья 111. Согласительная комиссия по закону, возвращенному Губернатором на повторное рассмотрение
1. Согласительная комиссия формируется из депутатов Законодательного Собрания и представителей Губернатора (по согласованию).
По решению Законодательного Собрания в состав согласительной комиссии могут быть включены работники аппарата Законодательного Собрания.
Руководят работой согласительной комиссии два сопредседателя,
избираемые из состава комиссии, – депутат и представитель Губернатора.
2. Согласительная комиссия рассматривает каждое возражение
Губернатора, стремясь выработать единый текст закона. Согласительная комиссия вправе принимать решение об изменении отдельных статей закона, в отношении которых не было возражений Губернатора, если такое изменение обусловлено новой редакцией статей
закона, выработанных согласительной комиссией.
3. По итогам работы согласительная комиссия составляет протокол и сравнительную таблицу статей закона, в которые были внесены
изменения. Протокол и сравнительная таблица подписываются сопредседателями согласительной комиссии.
4. Протокол согласительной комиссии и сравнительная таблица, а
также проект постановления Законодательного Собрания, закон в редакции, предлагаемой согласительной комиссией, вместе с информацией (замечаниями) юридического отдела Законодательного Собрания направляются сопредседателем комиссии от Законодательного
Собрания в подразделение, осуществляющее документационное
обеспечение не позднее чем за восемь календарных дней до дня проведения заседания Законодательного Собрания и включаются в проект повестки дня.
5. При повторном рассмотрении закона Законодательным Собранием рассматриваются только предложения согласительной комис210
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
сии. Дополнительные поправки Законодательным Собранием не рассматриваются.
6. По результатам голосования предложений согласительной комиссии закон считается принятым в новой редакции, что оформляется
постановлением Законодательного Собрания без дополнительного голосования. Принятый закон направляется Губернатору для подписания и официального опубликования.
7. В случае отклонения хотя бы одного предложения согласительной комиссии, а также при наличии позиций, по которым стороны не выработали согласованного решения, Законодательное Собрание может принять одно из следующих решений:
- о продлении срока работы согласительной комиссии для доработки проекта закона с учетом поправок, одобренных Законодательным Собранием, и представления новых предложений. Новые предложения согласительной комиссии рассматриваются Законодательным Собранием в порядке, установленном пунктами 2-6 настоящей
статьи;
- об отклонении законопроекта;
- об отклонении законопроекта и направлении его автору с предложением изменить концепцию.
8. Если при повторном рассмотрении закона согласительной комиссией стороны не придут к согласию или хотя бы одно из предложений, выработанных согласительной комиссией при повторной работе, не будет принято Законодательным Собранием, то закон считается отклоненным, дальнейшему рассмотрению не подлежит, что
оформляется постановлением Законодательного Собрания без дополнительного голосования.
211
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
Приложение 4
Закон Нижегородской области
от 10 февраля 2005 г. № 8-З
«О нормативных правовых актах
в Нижегородской области»
(с изм. и доп. на 30 ноября 2006 г.)*
(извлечение)
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Правовые основы настоящего Закона
1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Уставом Нижегородской области по предметам ведения области Нижегородская область как субъект Российской Федерации осуществляет
собственное правовое регулирование, включая принятие законов и
иных нормативных правовых актов органов государственной власти
Нижегородской области.
2. Законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти Нижегородской области не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между
федеральным законом, принятым по предметам ведения Российской
Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и законом или иным нормативным правовым актом органа государственной власти Нижегородской области действует федеральный закон.
В случае противоречия между федеральным законом и законом
или иным нормативным правовым актом органа государственной
власти Нижегородской области, изданным по предметам ведения области, действует закон или иной нормативный правовой акт органа
государственной власти Нижегородской области.
*
Закон Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-З «О нормативных правовых актах в Нижегородской области» // Нижегородские
новости. 2005. 26 февр.
212
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
Статья 2. Предмет регулирования и цели настоящего Закона
1. Настоящим Законом регулируется порядок осуществления
правотворчества органами государственной власти Нижегородской
области (далее – область, Нижегородская область), устанавливаются
основные требования к законам и иным нормативным правовым актам органов государственной власти области и их должностных лиц,
определяются формы нормативных правовых актов области, закрепляется система нормативных правовых актов области, регулируются
вопросы разграничения правотворческих полномочий органов государственной власти области и их должностных лиц, определяется порядок прогнозирования и планирования правотворческой деятельности, порядок подготовки, внесения, рассмотрения, принятия, официального опубликования, вступления в силу, толкования, изменения,
действия и признания утратившими силу нормативных правовых актов области, устанавливается порядок реализации законодательной
инициативы, а также определяются способы разрешения коллизий
нормативных правовых актов.
2. Настоящий Закон призван способствовать качественному и
эффективному правотворчеству органов государственной власти области.
Статья 3. Основные понятия, применяемые в настоящем Законе
В целях настоящего Закона применяются следующие понятия:
1) нормативный правовой акт – официальный письменный документ, принятый (изданный) органом государственной власти области в определенных Конституцией Российской Федерации и законодательством порядке и форме, направленный на установление, изменение либо отмену правовых норм как общеобязательных предписаний
постоянного или временного действия, рассчитанных на многократное применение на территории области;
2) правотворческий орган области – орган государственной
власти области, уполномоченный на издание (разработку, принятие,
изменение, введение в действие и признание утратившими силу) нормативных правовых актов;
3) правотворчество (правотворческая деятельность) – урегулированная законодательством деятельность специально на то уполномоченных органов по изданию (разработке, принятию, изменению,
213
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
введению в действие, признанию утратившими силу, толкованию и
оценке эффективности действия) нормативных правовых актов;
4) правотворческие полномочия – полномочия органов государственной власти области, их должностных лиц по изданию нормативных правовых актов определенной формы по конкретному кругу
вопросов;
5) правовая норма – общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на
многократное применение;
6) законотворческий процесс – организационно оформленная
публичная деятельность правотворческих органов по выявлению и
удовлетворению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений в области, по разработке и принятию
соответствующих законов, внесению в них изменений;
7) проект закона области – документ, содержащий текст проекта закона области и внесенный в установленном порядке на рассмотрение Законодательного Собрания области;
8) концепция проекта закона – характеристика предмета и цели
будущего проекта закона, в которой излагаются его основные положения, анализируются предполагаемые последствия применения проектируемых правовых норм, приводится примерная структура проекта закона;
9) лингвистическая экспертиза – оценка на основе анализа языка и стиля текстов нормативных правовых актов их стилистического
качества, соответствия нормам современного русского литературного
языка с учетом функционально – стилистических особенностей юридических текстов, их типологической специфики, редакционнотехнических правил и нормативов; редакционно-техническая доработка текстов нормативных правовых актов;
10) научная экспертиза – специальное исследование, проводимое учеными и специалистами по поручению правотворческого органа области с целью оценки качества проекта нормативного правового
акта и выявления возможных последствий его принятия и действия;
11) правовая экспертиза – оценка проекта нормативного правового акта с точки зрения его соответствия сфере ведения области или
совместного ведения, установленной Конституцией Российской Федерации; состояния нормативного регулирования в указанной сфере,
необходимости и достаточности нормативного правового акта для
урегулирования общественных отношений; соответствия содержания
214
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
нормативного правового акта Конституции Российской Федерации,
федеральному законодательству, нормативным правовым актам области более высокой юридической силы; соотносимости содержания
и формы нормативного правового акта с объемом и характером компетенции правотворческого органа; соблюдения правил законодательной техники;
12) толкование нормативного правового акта – деятельность,
направленная на установление содержания правовых норм;
13) официальное толкование (аутентичное или легальное) –
толкование, даваемое уполномоченными настоящим Законом органами государственной власти области, их структурными подразделениями и должностными лицами, содержащееся в специальном акте и
влекущее юридические последствия;
14) аутентичное толкование – толкование, даваемое органом
или должностным лицом, издавшим соответствующий нормативный
правовой акт;
15) легальное толкование – толкование, даваемое уполномоченными настоящим Законом органами государственной власти области, их структурными подразделениями и должностными лицами;
16) коллизия нормативных правовых актов – противоречие
норм действующих правовых актов, принятых (изданных) в одной
форме и регулирующих одни и те же общественные отношения.
Статья 4. Полномочия органов государственной власти области и их должностных лиц в сфере правотворчества
1. Правотворческими полномочиями в области обладают Законодательное Собрание области, Губернатор области, Правительство области, министерства и иные органы (должностные лица) исполнительной власти области. Их полномочия в области правотворчества
устанавливаются Уставом области, законами области, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми
актами области и настоящим Законом.
2. Нормативный правовой акт принимается (издается) органом
государственной власти области, наделенным правом издания нормативных правовых актов (далее – правотворческий орган), в пределах
его компетенции. Нормативный правовой акт может быть принят (из215
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
дан) совместно несколькими правотворческими органами, а также одним из этих органов по согласованию с другими.
3. Споры между органами государственной власти области, а
также должностными лицами органов государственной власти области, возникающие по вопросам реализации их правотворческих полномочий, решаются с использованием согласительных процедур либо
в судебном порядке.
Глава 2. Система и формы нормативных
правовых актов области
Статья 5. Система нормативных правовых актов области
1. Действующие в области нормативные правовые акты образуют
единую, целостную и дифференцированную нормативную правовую
систему (законодательство области), основанную на принципе верховенства нормативных правовых актов, обладающих большей юридической силой.
2. Нормативные правовые акты области подразделяются на законодательные нормативные правовые акты и иные нормативные правовые акты.
3. В систему законодательных нормативных правовых актов области входят Устав области и законы (кодексы) области.
4. В систему иных нормативных правовых актов области входят:
1) нормативные правовые акты Законодательного Собрания области;
2) нормативные правовые акты Губернатора области;
3) нормативные правовые акты Правительства области;
4) нормативные правовые акты министерств и иных органов
(должностных лиц) исполнительной власти области.
Статья 6. Формы нормативных правовых актов области
1. Нормативные правовые акты принимаются (издаются) в следующих формах:
1) Законодательное Собрание области принимает Устав области,
законы, постановления;
2) нормативные правовые акты Губернатора области издаются в
форме указов;
216
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
3) нормативные правовые акты Правительства области принимаются в форме постановлений;
4) нормативные правовые акты министерств и иных органов исполнительной власти области издаются в форме приказов (за исключением случаев, когда в соответствии с федеральным законодательством в Положении об органе исполнительной власти предусмотрено
иное наименование издаваемого акта).
2. Принятие нормативных правовых актов в иных формах, кроме
предусмотренных частью 1 настоящей статьи, не допускается.
3. Нормативными правовыми актами, принимаемыми правотворческими органами области, могут утверждаться регламенты, правила,
положения, инструкции.
Регламент – система правовых норм, определяющих порядок
деятельности органа государственной власти области.
Правила – система правовых норм, определяющих поведение
граждан, иных субъектов права в той или иной сфере общественных
отношений, порядок организации какого-либо вида деятельности.
Положение – система правовых норм, детально регламентирующих правовой статус, организацию, порядок деятельности органов государственной власти области, организаций и учреждений области, а
также определяющих основы их взаимоотношений с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами.
Инструкция – документ, которым регулируется порядок осуществления какой-либо деятельности.
Статья 7. Устав области
1. Устав – основной закон области, определяющий ее статус как
субъекта Российской Федерации и закрепляющий иные положения,
составляющие основу законодательства Нижегородской области.
2. Устав области и поправки к Уставу области принимаются
большинством не менее двух третей голосов от установленного числа
депутатов Законодательного Собрания области.
Статья 8. Закон области
1. Закон области – нормативный правовой акт, регулирующий
наиболее важные стороны государственной и общественной жизни
области, принимаемый в соответствии с Конституцией Российской
217
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Уставом области.
2. Закон области принимается большинством голосов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания области, если
иное не предусмотрено федеральным законодательством.
3. Закон области может быть издан в форме кодекса – закона, содержащего в систематизированном виде всю или основную массу
правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных
отношений.
4. Законом области регулируются вопросы, отнесенные в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом области и законами области к ведению и полномочиям Нижегородской области.
Статья 9. Нормативные правовые акты Законодательного
Собрания области
1. Нормативные правовые акты Законодательного Собрания области принимаются в пределах его компетенции в форме постановлений.
2. Постановления Законодательного Собрания области принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов в порядке,
установленном Регламентом Законодательного Собрания области, если иное не предусмотрено федеральным законодательством.
Статья 12. Соотношение юридической силы правовых актов
области
1. Устав области имеет высшую юридическую силу по отношению ко всем нормативным правовым актам области и применяется на
всей территории области. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в области, не должны противоречить Уставу области. В случае противоречия между ними действует Устав области.
2. Законы области имеют более высокую юридическую силу по
отношению к постановлениям Законодательного Собрания области,
указам Губернатора области, постановлениям Правительства области,
нормативным правовым актам иных органов (должностных лиц) исполнительной власти области, иных органов государственной власти
(должностных лиц) области. В случае противоречия между ними действует закон области.
218
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
3. Указы Губернатора области имеют более высокую юридическую силу по отношению к постановлениям Правительства области,
нормативным правовым актам иных органов (должностных лиц) исполнительной власти области, иных органов государственной власти
(должностных лиц) области. В случае противоречия между ними действуют указы Губернатора области.
4. Постановления Правительства области имеют более высокую
юридическую силу по отношению к нормативным правовым актам
министерств и иных органов (должностных лиц) исполнительной
власти области. В случае противоречия между ними действуют постановления Правительства области.
5. Нормативные правовые акты Правительства области, министерств и иных органов (должностных лиц) исполнительной власти
области могут быть отменены или действие их может быть приостановлено полностью или частично Губернатором области.
Статья 13. Разрешение коллизий нормативных правовых актов
1. При разрешении коллизий нормативных правовых актов субъекты права обязаны руководствоваться нормативным правовым актом, обладающим более высокой юридической силой.
2. В случае коллизий нормативных правовых актов, обладающих
равной юридической силой, действуют положения нормативного правового акта, регулирующего более узкую сферу правоотношений, а
при его отсутствии – положения нормативного правового акта, принятого позднее.
Глава 3. Структура и содержание закона области
Статья 14. Структура закона
1. Закон области состоит из содержательной части, реквизитов и
может иметь приложения.
2. Содержательная часть закона области – выраженное в письменном виде языковое, словесно-терминологическое закрепление содержащихся в нем правовых норм, а также иных положений, в том
числе разъясняющих цели и мотивы его принятия.
219
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
3. Реквизиты закона области – обязательные сведения, включаемые в закон для признания его действительности и определения его
места в системе законов области.
4. Таблицы, графики, схемы, чертежи, рисунки, карты и иные необходимые материалы, как правило, оформляющиеся в виде приложений, являются неотъемлемой составной частью закона.
Статья 15. Общие требования к оформлению
законов области
1. Законы, принимаемые в области, излагаются на русском языке.
Использование в законах новых иностранных терминов и выражений
допускается, если отсутствуют имеющие тот же смысл русские термины и выражения или термины иностранного происхождения, ставшие в русском языке общеупотребительными.
2. Слова и словосочетания в законах используются в значении,
обеспечивающем их точное понимание и единство с терминологией,
применяемой в федеральном законодательстве. Не допускается обозначение в законах разных понятий одним термином или одного понятия разными терминами, если это специально не оговаривается в
законе.
3. В законе, как правило, даются определения используемых в
нем специальных терминов.
4. Наименования Нижегородской области как субъекта Российской Федерации, муниципальных образований, органов государственной власти Нижегородской области, органов местного самоуправления, организаций, а также географические названия и иные собственные имена пишутся в законах с заглавной буквы.
5. В тексте закона не допускается употребление устаревших и
многозначных слов и выражений, затрудняющих восприятие смысла
нормы закона, а также не допускается употребление образных выражений: сравнений, эпитетов, метафор, гипербол и т.п.
6. Положения, предусматривающие изменение, признание утратившими силу или особенности применения ранее принятых законов
области, включаются непосредственно в проект закона либо оформляются в виде отдельных проектов законов области о внесении изменений в ранее принятые законы области.
220
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
Статья 16. Структура содержательной части закона
1. Содержательная часть закона может иметь следующие основные элементы (структурные единицы закона):
1) преамбулу;
2) части;
3) разделы;
4) главы;
5) статьи.
2. Текст закона может иметь также иные структурные единицы,
предусмотренные законодательством либо обусловленные особенностями оформления законов.
3. В преамбуле закона дается разъяснение мотивов и целей его
издания. Включение в преамбулу положений нормативного характера
не допускается.
4. В законах области нормативные предписания излагаются в виде статей, имеющих порядковый номер.
5. Статьи законов области подразделяются на части, имеющие
порядковый номер. Части статей могут подразделяться на пункты и
подпункты. При необходимости части, пункты и подпункты могут
подразделяться на абзацы.
6. Статьи закона могут объединяться в главы. Главы закона могут
объединяться в разделы. Разделы кодекса могут объединяться в части.
Часть, раздел, глава закона подразделяются, как правило, не менее
чем на две структурные единицы.
7. Структура закона и необходимость включения в него тех или
иных структурных единиц текста определяются исходя из объема и
содержания закона.
Статья 17. Реквизиты законов области
1. Закон области должен иметь следующие реквизиты:
1) изображение герба области (на подлиннике закона), расположенное над обозначением вида правового акта по центру;
2) наименование субъекта Российской Федерации, выраженное
словами "Нижегородская область";
3) обозначение формы нормативного правового акта, выраженное
словом "Закон";
4) наименование закона;
221
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
5) гриф принятия закона Законодательным Собранием области,
состоящий из слов "Принят Законодательным Собранием" и даты
принятия закона в окончательной редакции;
6) место подписания закона (город Нижний Новгород);
7) подпись Губернатора области, включающую полное наименование его должности, его личную подпись (только на подлиннике закона), его инициалы и фамилию;
8) дату подписания закона области;
9) номер закона, присваиваемый ему после подписания Губернатором области и состоящий из порядкового номера и буквенного индекса "З", разделенных дефисом.
2. В Уставе области и законах области, принимаемых в форме
кодексов, обозначение вида нормативного правового акта и его наименование объединяются в один реквизит.
Глава 4. Законотворческий процесс в области
Статья 18. Содержание законотворчества области
1. Процесс законотворчества органов государственной власти области включает в себя:
1) прогнозирование;
2) планирование;
3) разработку проектов законов области;
4) экспертизу проектов законов области;
5) внесение проектов законов области в правотворческий орган;
6) рассмотрение проектов законов области и их принятие;
7) подписание либо отклонение законов области;
8) опубликование законов области;
9) вступление в силу законов области и прекращение их действия.
2. Толкование законов области и оценка эффективности их действия производятся в случае появления такой необходимости в практике их применения.
Статья 19. Прогнозирование в законотворчестве области
1. Прогнозирование в законотворчестве области – основанный на
применении научных средств и методов анализ состояния законодательства с целью выявления основных тенденций и направлений
222
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
дальнейшего развития законодательства области и будущего его состояния.
2. Основными задачами прогнозирования в законотворчестве являются:
1) получение научной прогностической информации о тенденциях, путях и формах дальнейшего развития законодательства области;
2) определение первоочередных и наиболее актуальных проблем,
требующих своего разрешения со стороны органов государственной
власти области;
3) выявление общественных потребностей и общественных отношений, подлежащих в будущем нормативному правовому регулированию в области;
4) определение наиболее перспективных и прогрессивных форм и
методов нормативного правового регулирования в области;
5) установление наиболее целесообразной очередности подготовки проектов законов области;
6) использование в законотворчестве области специальных прогнозов в сферах экономики, политики, демографии, экологии и других сферах общественной жизни.
Статья 20. Объекты прогнозирования в законотворчестве области
Объектами прогнозирования и прогнозных оценок в законотворчестве области являются:
1) общие закономерности развития системы законодательства области;
2) тенденции развития отдельных отраслей законодательства области;
3) тенденции развития отдельных институтов права;
4) тенденции и перспективы действия отдельных законов или отдельных правовых норм области;
5) ожидаемая эффективность от применения отдельных законов
или отдельных правовых норм области.
223
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
Статья 21. Субъекты прогнозирования в законотворческом
процессе
Разработки прогнозов в законотворчестве области проводятся научными организациями, учеными, специалистами по поручению правотворческих органов области.
Статья 22. Планирование законотворческой деятельности
1. Разработка проектов нормативных правовых актов области
осуществляется, как правило, на плановой основе с учетом результатов прогнозирования в законотворческом процессе.
2. Подготовка и принятие законов и нормативных правовых актов
Законодательного Собрания области предусматривается в Примерной
программе законопроектной работы Законодательного Собрания области.
3. Примерная программа законопроектной работы Законодательного Собрания области формируется на основании предложений депутатов Законодательного Собрания области, его комитетов, Губернатора области, других заинтересованных органов и учреждений области.
4. В Примерной программе законопроектной работы Законодательного Собрания области указываются наименования и формы
нормативных правовых актов, органы и должностные лица, ответственные за разработку проектов нормативных правовых актов, а также
сроки их подготовки.
5. Примерная программа законопроектной работы Законодательного Собрания области формируется с учетом программ и планов федеральных органов законодательной и исполнительной власти.
6. В рамках целевых комплексных программ выделяются разделы
о подготовке и принятии соответствующих нормативных правовых
актов.
7. Планирование законотворческой деятельности не исключает
возможности подготовки проектов нормативных правовых актов, не
содержащихся в утвержденной Примерной программе законопроектной работы Законодательного Собрания области.
224
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
Статья 23. Порядок разработки проекта нормативного правового акта
1. Разработка проектов нормативных правовых актов области
осуществляется субъектами законодательной инициативы либо самим
правотворческим органом, либо по его поручению подведомственными ему органами, учреждениями, организациями, либо указанными
органами, учреждениями, организациями по собственной инициативе.
2. Правотворческий орган может заказать подготовку первоначального проекта нормативного правового акта на договорной основе
органам государственной власти области, научным учреждениям, отдельным ученым или их коллективам либо организациям, занимающимся деятельностью, являющейся предметом регулирования разрабатываемого проекта.
3. Правотворческий орган вправе поручать подготовку альтернативных проектов нескольким органам, учреждениям, организациям,
лицам, заключать с ними договоры, а также объявлять конкурсы на
лучший проект.
4. Подготовленные проекты нормативных правовых актов перед
их внесением в правотворческий орган могут согласовываться с заинтересованными органами и учреждениями.
Статья 24. Сроки разработки проекта нормативного
правового акта
1. Проект нормативного правового акта области должен быть
разработан и внесен в Законодательное Собрание области в срок, установленный в Примерной программе законопроектной работы Законодательного Собрания области на текущий год.
2. Проект нормативного правового акта области может быть разработан ранее срока, установленного в Примерной программе законопроектной работы Законодательного Собрания области на текущий
год.
3. Срок разработки проекта нормативного правового акта, не содержащегося в Примерной программе законопроектной работы Законодательного Собрания области на текущий год, устанавливается непосредственно разработчиком проекта нормативного правового акта
либо субъектом права законодательной инициативы.
225
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
Статья 25. Экспертиза проектов законов
1. Субъекты законодательной инициативы и правотворческие органы при разработке проектов законов могут проводить их предварительную экспертизу.
2. Проекты законов, внесенные в порядке законодательной инициативы для их подготовки к рассмотрению в первом, втором и
третьем чтениях, направляются в правовое управление аппарата Законодательного Собрания области на правовую экспертизу.
Проекты законов, подготовленные для их принятия в окончательной редакции, подлежат обязательной лингвистической экспертизе.
3. Для дополнительной оценки качества проектов законов, а также для получения предложений по их совершенствованию может
проводиться независимая научная экспертиза на возмездной или безвозмездной основе. Независимая научная экспертиза проектов законов осуществляется научными учреждениями, высшими учебными
заведениями, экспертами из числа ведущих ученых и специалистов
соответствующего профиля, а также иными компетентными организациями и лицами, не принимавшими непосредственного участия в
подготовке соответствующего проекта закона.
4. В качестве независимых экспертов не могут привлекаться депутаты Законодательного Собрания области, а также лица, состоящие
на государственной службе.
5. Организации и лица, осуществляющие независимую экспертизу проектов законов, вправе получать в органах государственной власти области необходимые для проведения экспертизы материалы и
документы, а также принимать участие в обсуждении проектов законов.
6. Независимая экспертиза проектов законов может осуществляться на любых стадиях законотворческого процесса.
7. По результатам экспертизы проектов законов составляется
письменное заключение, которое подлежит обязательному рассмотрению при обсуждении и дальнейшей доработке законов.
226
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
Статья 26. Внесение законопроектов на рассмотрение
в Законодательное Собрание области в порядке
законодательной инициативы
1. Право законодательной инициативы – это право лиц, определенных Уставом Нижегородской области, на внесение в Законодательное Собрание области законопроектов, влекущее за собой обязанность Законодательного Собрания области рассмотреть предложенный законопроект, внесенный в соответствии с требованиями,
предусмотренными Регламентом Законодательного Собрания области.
Законопроекты, внесенные в порядке законодательной инициативы, подлежат обязательному рассмотрению в Законодательном Собрании области.
2. Проект закона, внесенный Губернатором области в Законодательное Собрание области в порядке законодательной инициативы,
рассматривается по его письменному предложению в первоочередном
порядке.
Статья 27. Субъекты права законодательной инициативы
1. Право законодательной инициативы в Законодательном Собрании области принадлежит депутатам Законодательного Собрания
области, комитетам (комиссиям) Законодательного Собрания области
(далее – комитет), фракциям в Законодательном Собрании области,
Губернатору области, членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от
Нижегородской области, представительным органам местного самоуправления, а также имеющим активное избирательное право жителям области в количестве не менее десяти тысяч человек.
Право законодательной инициативы по вопросам их ведения
принадлежит также Нижегородскому областному суду, Арбитражному суду Нижегородской области, прокурору Нижегородской области,
избирательной комиссии Нижегородской области, Уполномоченному
по правам человека в Нижегородской области и иным лицам в соответствии с федеральным законом.
2. Субъект права законодательной инициативы может внести одновременно несколько взаимосвязанных между собой законопроектов
для их совместного рассмотрения.
3. Субъект права законодательной инициативы может в письменной форме отозвать внесенный им законопроект до принятия его в
227
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
первом чтении либо предложить снять законопроект с дальнейшего
рассмотрения после его принятия в первом чтении.
4. Органы государственной власти области и органы местного
самоуправления, организации и общественные объединения (политические партии), не обладающие правом законодательной инициативы,
а также отдельные граждане (группа граждан) могут внести законопроект в Законодательное Собрание области через органы или лиц,
обладающих таким правом.
Статья 28. Порядок внесения законопроектов
1. Внесение законопроектов в Законодательное Собрание области
осуществляется путем представления следующих документов:
1) текста законопроекта;
2) пояснительной записки к законопроекту, в которой раскрывается состояние законодательства в данной сфере правового регулирования, обосновывается необходимость принятия этого законопроекта;
3) перечня нормативных правовых актов области, подлежащих
признанию утратившими силу, изменению или принятию в связи с
принятием данного законопроекта;
4) финансово-экономического обоснования, которое должно содержать необходимые расчетные (статистические) данные эффективности материальных затрат;
5) сопроводительного письма на имя Председателя Законодательного Собрания области, выражающего решение субъекта права
законодательной инициативы о внесении законопроекта.
При внесении законопроекта субъектом права законодательной
инициативы – коллегиальным органом должно быть представлено
решение соответствующего коллегиального органа.
2. Одновременно с внесением законопроекта на бумажном носителе представляется аутентичная электронная копия текста законопроекта и материалов, предусмотренных частью 1 настоящей статьи.
3. Законопроекты, вносимые Губернатором области, визируются
в порядке, установленном Регламентом Правительства области.
4. Законопроекты, вносимые депутатами, комитетами, фракциями
в Законодательном Собрании области должны быть завизированы соответственно депутатом, руководителем комитета, руководителем
фракции.
5. Поступивший законопроект в соответствии с Регламентом Законодательного Собрания области регистрируется и направляется в
228
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
профильный комитет, ответственный за его рассмотрение в Законодательном Собрании области, депутатские объединения и одновременно иным заинтересованным органам и лицам для предварительного
рассмотрения.
Статья 29. Предварительное обсуждение законопроекта в
профильном комитете Законодательного Собрания
области перед его внесением на рассмотрение
Законодательного Собрания области
1. Предварительное рассмотрение законопроекта до его рассмотрения в первом чтении осуществляется в профильном комитете в порядке, установленном Регламентом Законодательного Собрания области.
2. Рассмотрение законопроекта в комитете проходит открыто, с
приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в средствах
массовой информации.
3. Профильный комитет, ответственный за подготовку законопроекта к первому чтению, по итогам предварительного рассмотрения
законопроекта принимает одно из следующих решений:
1) рекомендовать Законодательному Собранию области принять
законопроект в первом чтении;
2) рекомендовать Законодательному Собранию области отклонить законопроект;
3) рекомендовать Законодательному Собранию области направить законопроект на доработку субъекту права законодательной
инициативы либо на независимую экспертизу;
4) отложить рассмотрение законопроекта до следующего заседания комитета.
4. По итогам решений о рекомендации Законодательному Собранию области, указанных в пунктах 1-3 части 3 настоящей статьи, комитет готовит проект соответствующего постановления Законодательного Собрания области.
5. В случае несоответствия вносимого законопроекта требованиям статьи 28 настоящего Закона комитет вправе подготовить предложение Председателю Законодательного Собрания области о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы.
В этом случае законопроект не рассматривается на заседании комитета.
229
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
6. Профильный комитет после предварительного рассмотрения
законопроекта направляет для рассмотрения Законодательным Собранием области помимо документов, представленных субъектом права законодательной инициативы, следующие документы:
1) проект постановления Законодательного Собрания области о
принятии законопроекта в первом чтении либо его отклонении, направлении его на доработку;
2) заключение комитета с мотивацией и обоснованием возможности или необходимости принятия законопроекта либо причин его отклонения, направления его на доработку;
3) заключения других комитетов, участвующих в рассмотрении
указанного законопроекта;
31) заключения (решения) фракций, принятые на заседаниях
фракций;
4) заключение Губернатора области (в случае, если законопроект
внесен не Губернатором области);
5) заключение правового управления аппарата Законодательного
Собрания области о результатах правовой экспертизы законопроекта;
6) заключение контрольно-счетной палаты Законодательного Собрания области (по проектам нормативных правовых актов бюджетного законодательства).
Комитет вправе представить также отзыв Правительства области,
заключения прокуратуры области и иных органов, выступающих экспертами по указанному законопроекту.
Статья 30. Процедура рассмотрения законопроектов на заседаниях Законодательного Собрания области
Рассмотрение законопроектов на заседаниях Законодательного
Собрания области в соответствии с Регламентом Законодательного
Собрания области осуществляется не менее чем в двух чтениях, если
иной порядок рассмотрения законопроектов не предусмотрен законодательством.
Статья 31. Рассмотрение законопроекта в первом чтении
1. При рассмотрении законопроекта в первом чтении на заседании Законодательного Собрания области обсуждается концепция законопроекта и принимается решение о его принятии либо отклонении.
230
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
2. Рассмотрение законопроекта в первом чтении начинается с
доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя, выступающего по поручению субъекта права законодательной инициативы, а при необходимости – содоклада лица, являющегося разработчиком законопроекта, а также с
доклада представителя фракции о результатах рассмотрения законопроекта во фракции.
После доклада (содоклада) председатель профильного комитета
либо иной представитель комитета информирует Законодательное
Собрание области о результатах предварительного рассмотрения законопроекта в комитете.
3. При рассмотрении законопроекта в первом чтении заслушиваются предложения и замечания депутатов Законодательного Собрания области, иных лиц, участвующих в заседании Законодательного
Собрания области в соответствии с Регламентом Законодательного
Собрания области, а также лиц, специально приглашенных для участия в обсуждении законопроекта.
Статья 32. Решения, принимаемые по итогам первого чтения
1. По итогам рассмотрения законопроекта в первом чтении Законодательное Собрание области принимает одно из следующих решений:
1) о принятии законопроекта в первом чтении;
2) об отклонении законопроекта;
3) об отправлении законопроекта на доработку субъекту права
законодательной инициативы и (или) его направлении на дополнительную правовую, а в необходимых случаях – независимую экспертизу и (или) о создании согласительной комиссии;
4) о переносе рассмотрения законопроекта на очередное заседание Законодательного Собрания области.
2. Решения, указанные в части 1 настоящей статьи, оформляются
соответствующим постановлением Законодательного Собрания области.
3. В постановлении Законодательного Собрания области о принятии законопроекта в первом чтении устанавливается срок представления поправок к законопроекту. В указанном постановлении могут
быть также установлены сроки для рассмотрения законопроекта во
втором чтении, которые, как правило, не могут превышать трех месяцев.
231
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
4. Если по итогам голосования проект закона области не набрал
необходимого числа голосов депутатов Законодательного Собрания
области, проект закона области считается отклоненным и снимается с
рассмотрения. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит. В указанном случае оформляется постановление
Законодательного Собрания области, принимаемое без дополнительного голосования.
5. По предложению профильного комитета после принятия законопроекта в первом чтении председательствующий может поставить
на текущем заседании Законодательного Собрания области вопрос о
принятии закона, исключая процедуру второго чтения. Указанное решение может быть принято при наличии положительного заключения
правового управления аппарата Законодательного Собрания области
о результатах правовой и лингвистической экспертиз и при отсутствии отрицательного заключения на законопроект Губернатора области, отрицательного отзыва Правительства области. Если решение не
принято, то работа над законопроектом продолжается в порядке, установленном Регламентом Законодательного Собрания области.
6. Законодательное Собрание области может принять постановление о вынесении законопроекта, принятого в первом чтении, на обсуждение населения области.
Статья 33. Доработка законопроекта, подготовка его
к рассмотрению во втором чтении
1. Доработка проекта закона области после принятия в первом
чтении, его подготовка к рассмотрению во втором чтении осуществляется профильным комитетом.
2. Доработка законопроекта в комитете предусматривает:
1) подготовку поправок к законопроекту;
2) обобщение поступивших в комитет поправок к законопроекту
и подготовку проекта таблицы поправок, рекомендованных комитетом к принятию, и (или) проекта таблицы поправок, рекомендованных комитетом к отклонению;
3) лингвистические правки на основе проведенной лингвистической экспертизы законопроекта.
3. Порядок доработки и подготовки проекта закона области к
рассмотрению во втором чтении устанавливается Регламентом Законодательного Собрания области.
232
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
Статья 34. Рассмотрение законопроекта во втором чтении
1. Рассмотрение законопроекта во втором чтении на заседании
Законодательного Собрания области начинается с доклада председателя (представителя) профильного комитета Законодательного Собрания области об итогах рассмотрения законопроекта в профильном
комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения.
При рассмотрении законопроекта во втором чтении вправе выступать депутаты Законодательного Собрания области, иные лица,
участвующие в заседании Законодательного Собрания области в соответствии с Регламентом Законодательного Собрания области, а
также лица, специально приглашенные для участия в обсуждении законопроекта.
2. После прекращения прений проводится голосование о принятии или отклонении поправок в порядке, предусмотренном Регламентом Законодательного Собрания области.
Статья 35. Решения, принимаемые по итогам второго чтения
1. По итогам рассмотрения законопроекта во втором чтении Законодательное Собрание области принимает следующие решения:
1) о принятии законопроекта во втором чтении и поручении профильному комитету доработать законопроект для его последующего
рассмотрения в третьем чтении;
2) о принятии закона и направлении его Губернатору области для
подписания и обнародования;
3) об отклонении законопроекта;
4) о снятии с дальнейшего рассмотрения законопроекта;
5) о направлении законопроекта на доработку в комитет и (или)
на дополнительную правовую, а в необходимых случаях – независимую экспертизу и (или) о создании согласительной комиссии;
6) о переносе рассмотрения законопроекта на очередное заседание Законодательного Собрания области.
2. Решения, указанные в части 1 настоящей статьи, оформляются
соответствующим постановлением Законодательного Собрания области.
Статья 36. Подготовка законопроектов, принятых во втором
чтении, к третьему чтению
1. Подготовка принятых во втором чтении законопроектов к рассмотрению в третьем чтении осуществляется профильным комитетом
233
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
Законодательного Собрания области в порядке, аналогичном предусмотренному для второго чтения.
2. Если в процессе второго чтения изменяется наименование законопроекта, то он вносится на рассмотрение Законодательного Собрания области с новым наименованием, а его первоначальное наименование приводится ниже в скобках. Законопроект, принимаемый в
третьем чтении, должен иметь наименование в последней утвержденной редакции.
Статья 37. Рассмотрение законопроекта в третьем чтении
1. Рассмотрение законопроекта в третьем чтении предусматривает внесение в законопроект поправок, в том числе редакционных, направленных на устранение возможных внутренних противоречий, а
также проведение голосования по принятию закона.
2. Рассмотрение законопроекта в третьем чтении начинается с
доклада председателя (представителя) профильного комитета Законодательного Собрания области об итогах рассмотрения законопроекта
в профильном комитете и подготовленных им поправках.
3. После прекращения прений проводится голосование о принятии или отклонении поправок в порядке, предусмотренном Регламентом Законодательного Собрания области.
Статья 38. Решения, принимаемые по итогам
третьего чтения
1. По итогам рассмотрения законопроекта в третьем чтении Законодательное Собрание области может принять закон области или отклонить проект закона в целом с обязательным обоснованием причин
отклонения.
2. Решение о принятии закона области или отклонении законопроекта оформляется соответствующим постановлением Законодательного Собрания области.
Статья 39. Порядок подписания либо отклонения
Губернатором области закона области
1. Датой принятия закона области считается день принятия его
Законодательным Собранием области в окончательной редакции.
234
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
2. Закон области, принятый Законодательным Собранием области, в течение семи дней направляется Губернатору области для подписания и обнародования.
3. Губернатор области в течение четырнадцати дней со дня поступления указанного закона подписывает закон области либо отклоняет его.
Отклоненный Губернатором области закон области возвращается
в Законодательное Собрание области с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений.
4. В случае отклонения закона области Губернатором области
указанный закон может быть одобрен Законодательным Собранием
области в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов.
Закон области, одобренный Законодательным Собранием области
в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен и подлежит подписанию Губернатором области в течение семи дней.
Статья 40. Порядок обнародования закона области
1. Губернатор области обнародует закон области путем его официального опубликования.
2. Закон области подлежит официальному опубликованию в течение четырнадцати дней после дня его подписания Губернатором
области.
Официальным опубликованием закона области является первая
публикация его полного текста в газете "Нижегородские новости".
На территории области применяются только официально опубликованные законы области.
3. Закон области об утверждении договора (соглашения) и дополнений к нему, заключенного Нижегородской областью как субъектом Российской Федерации, подлежит официальному опубликованию вместе с текстом договора (соглашения) и дополнений к нему.
4. Официальное опубликование неполного текста закона области
либо в изложении не допускается.
В случае ошибок и опечаток, допущенных при официальном
опубликовании закона области, о них официально сообщается в том
же издании с опубликованием правильного текста нормы закона или
ее части либо указанием правильного ее прочтения, либо приведением полного текста закона области в правильной редакции.
235
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
5. Законы области могут быть опубликованы в иных печатных
средствах массовой информации, размещены в информационнотелекоммуникационной сети общего пользования "Интернет", в иных
электронных информационных справочных системах с обязательной
ссылкой на источник их официального опубликования, разосланы органам государственной власти области, органам местного самоуправления, организациям различных форм собственности и должностным
лицам, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и
радио, переданы по каналам связи.
Статья 41. Вступление в силу закона области
1. Закон области вступает в силу одновременно на всей территории области со дня его официального опубликования, если федеральным законом и (или) законом области не установлен иной срок вступления его в силу.
2. Закон области, затрагивающий права, свободы и обязанности
человека и гражданина, вступает в силу по истечении десяти дней со
дня его официального опубликования.
3. Закон области прекращает свое действие в случаях:
1) истечения срока, на который было рассчитано действие закона;
2) признания закона утратившим силу другим законом области;
3) признания решением суда закона противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу области,
недействующим и не подлежащим применению со дня вступления
решения в законную силу или в иной срок в соответствии с решением
суда.
Глава 6. Действие нормативных правовых актов во времени,
в пространстве и по кругу лиц
Статья 46. Действие нормативных правовых актов
во времени
1. Нормативные правовые акты органов государственной власти
области по времени их действия подразделяются на акты без ограничения срока либо с ограничением срока действия.
Нормативный правовой акт действует бессрочно, если в нем не
установлен срок окончания его действия.
236
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
2. Определенным временем может быть ограничено действие
всего нормативного правового акта или отдельных положений нормативных правовых актов. В этом случае в нормативном правовом акте
должны быть указаны дата окончания его действия (действия его отдельных положений) или событие, при наступлении которого нормативный правовой акт либо его отдельные положения утрачивают силу.
3. До истечения установленной даты окончания действия нормативного правового акта орган (должностное лицо), издавший нормативный правовой акт, может принять решение о продлении действия
нормативного правового акта (его части) на новый срок или придании
ему бессрочного характера путем принятия акта аналогичной формы.
Статья 47. Приостановление действия нормативного
правового акта
1. Действие нормативного правового акта или его отдельных положений может быть приостановлено на определенный срок или до
наступления определенного события.
2. Действие нормативного правового акта приостанавливается
актом той же формы органом или должностным лицом, его издавшим.
3. Действие нормативного правового акта может быть также приостановлено актом, изданным иным органом или должностным лицом, наделенным такими правами законодательством Российской Федерации или законодательством области.
Статья 48. Утрата нормативным правовым актом
юридической силы
1. Нормативный правовой акт или его отдельные положения утрачивают юридическую силу в случаях:
1) истечения срока действия нормативного правового акта или
наступления события, при котором акт считается утратившим силу;
2) признания акта или его отдельных положений утратившими
юридическую силу принявшим его органом (должностным лицом);
3) признания нормативного правового акта утратившим юридическую силу по решению суда в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
4) в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством области.
237
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
2. При признании нормативного правового акта области утратившим силу одновременно признаются утратившими силу все акты о
внесении в него изменений с их официальным наименованием в хронологическом порядке.
3. Перечень нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, определяется нормативным правовым актом,
устанавливающим новое правовое регулирование, либо может быть
установлен отдельным актом.
Статья 49. Обратная сила нормативного правового акта
Придание нормативному правовому акту обратной силы не допускается в случаях, если:
1) нормативный правовой акт устанавливает или усиливает юридическую ответственность;
2) нормативный правовой акт вводит новые налоги, иные обязательные платежи в бюджет или в областные внебюджетные фонды
либо иным образом ухудшает положение налогоплательщиков.
Статья 50. Действие нормативного правового акта в
пространстве и по кругу лиц
1. Действие нормативных правовых актов распространяется на
всю территорию области, если в самом акте или в акте о введении его
в действие не установлено иное.
2. Действие нормативных правовых актов распространяется на
всех лиц, проживающих или пребывающих на территории области, за
исключением случаев, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и законами области.
Статья 51. Внесение изменений в закон области
1. Внесением изменений в закон области считается:
1) замена либо исключение слов, цифр, предложений;
2) новая редакция структурной единицы закона;
3) дополнение структурными единицами закона;
4) дополнение структурной единицы закона новыми словами,
цифрами или предложениями;
5) приостановление действия закона или его структурных единиц;
6) продление действия закона или его структурных единиц;
238
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
7) исключение структурных единиц не вступившего в силу закона;
8) признание утратившими силу отдельных структурных единиц
закона.
2. Внесение изменений в закон области осуществляется путем
принятия закона области Законодательным Собранием области, если
иное не установлено законодательством Российской Федерации.
3. Если в закон области вносится значительное число изменений,
то он может быть принят в новой редакции.
4. Не допускается внесение изменений в законы, которыми были
внесены изменения в законы области.
239
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
Учебное издание
Карташов Владимир Николаевич
Бахвалов Сергей Владимирович
\
Правотворческая практика субъектов
Российской Федерации
(некоторые проблемы
законодательной технологии)
Учебное пособие
Редактор, корректор А.А. Аладьева
Компьютерная верстка И.Н. Иванова
Подписано в печать 07.08.2007. Формат 60х84/16.
Бумага тип. Усл. печ.л. 13,95. Уч.-изд. л. 11,36.
Тираж 200 экз. Заказ
Оригинал-макет подготовлен
в редакционно-издательском отделе
Ярославского государственного университета
150000 Ярославль, ул. Советская, 14
Отпечатано
ООО «Ремдер» ЛР ИД № 06151 от 26.10.2001.
г. Ярославль, пр. Октября, 94, оф.37,
тел.(4852) 73-35-03, 58-03-48, факс 58-03-49.
240
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа