close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

2487.Бюджетное регулирование финансово-ресурсного базиса территории на основе концепции регионального фискального пространства

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«ВОЛГОГРАДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
–1–
Е.Б. Дьякова, Л.В. Перекрестова, И.А. Сушкова
БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ФИНАНСОВО-РЕСУРСНОГО БАЗИСА ТЕРРИТОРИИ
НА ОСНОВЕ КОНЦЕПЦИИ
РЕГИОНАЛЬНОГО ФИСКАЛЬНОГО ПРОСТРАНСТВА
Монография
Волгоград 2012
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
УДК 332.1:336
ББК 65.050.14-93
Д93
Исследование выполнено при финансовой поддержке
Российского гуманитарного научного фонда и Администрации
Волгоградской области в рамках научно-исследовательского проекта
«Разработка концепции регионального фискального пространства»
№ 11-12-34012а/В
Рецензенты:
доктор экономических наук, профессор Л. В. Попова;
доктор экономических наук, профессор М. П. Придачук;
доктор экономических наук, профессор С. П. Сазонов
Дьякова, Е. Б.
Д93
Бюджетное регулирование финансово-ресурсного базиса территории
на основе концепции регионального фискального пространства [Текст] :
монография / Е. Б. Дьякова, Л. В. Перекрестова, И. А. Сушкова ; Федер. гос.
авт. образоват. учреждение высш. проф. образования «Волгогр. гос. ун-т». –
Волгоград : Изд-во ВолГУ, 2012. – 304 с. – Библиогр.: с. 227–258. – Прил.:
с. 259–303.
ISBN 978-5-9669-1108-9
В монографии представлены теоретические основы построения категориального
ряда: «фискальное пространство», «региональное фискальное пространство»,
«бюджетная емкость».
Разработаны направления увеличения емкости регионального бюджета за счет
доходных источников, а также повышения результативности и эффективности
бюджетных расходов.
Книга рассчитана на широкий круг читателей, включая научных и практических
работников бюджетной сферы, преподавателей, студентов, магистрантов, аспирантов и
всех интересующихся проблемами государственных и муниципальных финансов.
УДК 332.1:336
ББК 65.050.14-93
ISBN 978-5-9669-1108-9
© Дьякова Е. Б., Перекрестова Л. В.,
Сушкова И. А., 2012
© Оформление. Издательство Волгоградского
государственного университета, 2012
–2–
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Содержание
Введение ........................................................................................................................... 4
1. Теоретические основы формирования системы бюджетного регулирования
финансово-ресурсного базиса территориального развития ................................. 8
1.1. Бюджетное регулирование
в системе государственного регулирования экономики........................................ 8
1.2. Финансово-ресурсный базис территориального развития как предмет
бюджетного регулирования .................................................................................. 25
1.3. Преемственность концепций «фискального пространства»
и «бюджетной емкости» в бюджетном регулировании
территориального развития................................................................................... 40
2. Расширение регионального фискального пространства
за счет абсолютного прироста бюджетной емкости ............................................. 56
2.1. Формирования доходов федерального бюджета
и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации ................. 56
2.2. Модели реализации налоговых полномочий в мировой практике
и особенности их применения в Российской Федерации .................................... 73
2.3 Механизм регулирования неналоговых источников
для абсолютного прироста бюджетной емкости регионального бюджета ......... 88
3. Расширение регионального фискального пространства
за счет относительного прироста бюджетной емкости ...................................... 109
3.1. Бюджетирование, ориентированное на результат
как идеология повышения бюджетоотдачи........................................................ 109
3.2. Инструменты количественного и качественного роста бюджетоотдачи ......... 132
3.3. Роль аудита эффективности
в расширении регионального фискального пространства ................................. 149
4. Финансовая устойчивость и сбалансированность
регионального бюджета как цель практического применения
концепции фискального пространства ................................................................ 157
4.1. Регулирование межбюджетных отношений в целях обеспечения
финансовой устойчивости и сбалансированности бюджетов ........................... 157
4.2. Достижение сбалансированности территориальных бюджетов
на основе укрепления их налогового потенциала .............................................. 180
4.3. Трансфертный механизм бюджетного регулирования
и повышение его эффективности с помощью финансовой эквализации.......... 201
Заключение ................................................................................................................... 220
Список литературы ..................................................................................................... 227
Приложения .................................................................................................................. 259
–3–
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Введение
В процессе бюджетной реформы, проводимой в Российской Федерации,
меняются
целеполагание
конкурентоспособное,
и
ориентиры
бюджетных
отношений,
и
устойчивое, безопасное территориальное развитие
становится одним из приоритетов бюджетного регулирования.
В условиях бюджетного реформирования, ориентированного на достижение
высоких социальных и экономических результатов, первостепенное значение
приобретает формирование целостной системы бюджетного регулирования
доходов, расходов и межбюджетных отношений, в совокупности и взаимосвязи
обеспечивающих синергетический эффект расширения бюджетной емкости
территории. Развитие методологии бюджетного регулирования направлено на
разработку комплекса практически значимых рекомендаций, имеющих важное
народнохозяйственное
значение,
по
увеличению
бюджетной
емкости
территории за счет абсолютного роста доходов территориальных бюджетов и
рационализации расходов, обеспечивающей их относительный количественный
и качественный рост.
Механизмы формирования, расходования и распределения бюджетных
ресурсов территорий находятся в центре внимания отечественной и зарубежной
науки, а существующие сегодня проблемы в сфере бюджетных отношений
требуют корректировки принципиальных теоретических основ, а также
решения многих методологических и практических вопросов.
Среди наиболее известных исследователей финансовых проблем,
связанных с осуществлением государственной деятельности, с воздействием
финансов на развитие страны, и территории в частности правомерно
выделить
Дж. Бьюкенена,
А. Вагнера,
Дж. М. Кейнса,
А. Лаффера,
Э. Линдаля, А. Маршалла, Р. Масгрейва, А. Оукена, Ф. Перру, А. Пигу,
П. Самуэльсона, Дж. Стиглица, Я. Тинбергена и других. В нашей стране
направления развития исследований в этой области во многом определяются
трудами таких авторов как А. Александров, Д. Аллахвердян, М. Афанасьев,
–4–
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
С. Барулин,
Б. Болдырев,
В. Горегляд,
А. Бирман,
А. Гранберг,
Э. Вознесенский,
А. Грязнова,
О. Врублевская,
Л. Дробозина,
В. Дьяченко,
Е. Ермакова, А. Игудин, Е. Коломин, Л. Кураков, С. Лушин, Е. Маркина,
А. Мельник,
М. Минченко,
Д. Моляков,
В. Родионова,
М. Романовский,
Г. Поляк,
Б. Сабанти,
О. Пчелинцев,
В. Селиверстов,
Н. Сычев,
А. Татаркин, А. Швецов, М. Ходорович, Н. Шаш и других.
Исследованию
проблем
межбюджетных
отношений,
развития
бюджетного федерализма и влиянию их на экономическое положение
субъектов федерации посвящены работы А. Бабича, О. Богачевой, Е. Бухвальда,
С. Валентей,
А. Дорждеева,
Д. Завьялова,
А. Игудина,
О. Кирилловой,
В. Климанова, Г. Курляндской, Ю. Крохиной, А. Лаврова, Б. Лавровского,
Т. Мамсурова, А. Панскова, М. Придачука, Л. Павловой, Л. Перекрестовой,
В. Родионовой,
С. Сазонова,
А. Силуанова,
Р. Сомоева,
В. Христенко,
С. Хурсевича, Ю. Швецова, Л. Якобсона, а также зарубежных исследователей –
Е. Ахмада, Р. Бола, Дж. Крейга, П. Киркоу, Я. Корнаи, Ф. Мошера, Э. Маскина,
И. Попитца, Ж. Ролана, Г. Смита и других.
Механизм формирования доходов бюджетов различных уровней
бюджетной системы, а также роль различных доходных источников в
развитии
территориальной
экономики
исследованы
в
трудах
таких
зарубежных авторов как Р. Берд, Р. Боудвей, С. Брю, А. Вагнер, Б. Зайдель,
Д. Кинг, Дж. Литвак, А. Лухтам, К. Макконелл, Х. Мартинес, Ф. Ньеру,
И. Тибу и др., а также отечественных ученых: С. Баткибекова, И. Горского,
П. Кадочникова,
О. Лугового,
А. Паскачева,
М. Пинской,
Т. Юткиной,
Д. Черника
Л. Лыковой,
Р. Саакяна,
и
других.
Н. Малис,
С. Синельникова,
Вопросами
В. Панскова,
И. Трунина,
бюджетирования,
ориентированного на результат, и формирования в России результирующей
системы государственных (муниципальных) расходов успешно занимались
Л. Богданов,
А. Гукова,
И. Кривогов,
Ю. Кузнецов,
В. Тараканов, А. Шадрин, М. Яндиев и другие.
–5–
Л. Подъяблонская,
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Основы концепции фискального пространства государств, на которые
опирается настоящее исследование, составили труды Р. Роя, П. Хеллера, А. Шика.
Однако
эти
исследования
не
распространяются
на
внутристрановой
субнациональный уровень.
Отдавая должное значимости этих исследований для развития финансовой
науки и практики бюджетного регулирования, следует отметить, что количество
публикаций, посвященных комплексному, системному анализу бюджетного
регулирования, незначительно.
В существующих исследованиях бюджетного регулирования в качестве
объекта исследования выступают отдельные элементы механизма бюджетного
регулирования (доходы, расходы или межбюджетные трансферты). Отсюда
очевидна необходимость комплексной разработки данной тематики. По нашему
убеждению, исследование вышеназванных проблем представляется актуальным
как в теоретико-методологическом, так и в практическом плане, что
предопределило цель, задачи данного исследования, его логику и структуру.
Целью исследования является теоретико-методологическое обоснование
системы бюджетного регулирования финансово-ресурсного базиса территории
на основе концепции регионального фискального пространства и разработка
практических рекомендаций по совершенствованию механизма бюджетного
регулирования территориального развития.
В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи:
- теоретически обосновать расширение регионального фискального
пространства
как
интегральную
цель
бюджетного
регулирования
территориального развития;
- разработать
концепцию
формирования
системы
бюджетного
регулирования, учитывающую возможности увеличения финансово-ресурсного
базиса территориального развития;
- обосновать
структуру
механизма
бюджетного
регулирования
территориального
развития,
выявить
конкретные
направления
совершенствования его структурных элементов;
–6–
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
- раскрыть
взаимосвязь
налогового,
бюджетного,
финансового
потенциалов, фискального пространства и бюджетной емкости;
- выявить возможности абсолютного увеличения бюджетного потенциала
и бюджетной емкости на основе совершенствования механизма бюджетного
регулирования налоговых доходов и неналоговых финансовых источников
территориального развития;
- определить дополнительные аналитические возможности показателя
налогового потенциала и на этой основе разработать методику оценки влияния
различных видов экономической деятельности на налоговый потенциал
территории и ее развитие;
- обосновать способы относительного роста бюджетной емкости, а также
предложить конкретные инструменты, обеспечивающие результативность и
эффективность механизма бюджетного регулирования расходов бюджета;
- разработать методику оценки эффективности бюджетного регулирования
и апробировать ее на эмпирических данных субъектов Российской Федерации;
Многие проблемы развития территорий связаны не только с их уровневой
дифференциацией,
определяемой
бюджетным
потенциалом,
но
и
с
эффективностью и результативностью расходов бюджета. В настоящее время
проблемой территориальных бюджетов часто является не столько недостаточный
объем бюджетных ресурсов, сколько его эффективное использование, так как
определенная часть бюджетных расходов, как правило, неэффективна. В этих
условиях
возникает
регулирования
необходимость
территориального
формирования
развития,
системы
направленной
на
бюджетного
повышение
бюджетной емкости как финансово-ресурсного базиса конкурентоспособного,
устойчивого и безопасного развития территории.
–7–
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические основы формирования системы
бюджетного регулирования финансово-ресурсного базиса
территориального развития
1.1.
Бюджетное регулирование в системе государственного
регулирования экономики
Вокруг государственного регулирования экономики постоянно ведутся
теоретические
дискуссии
и
политическая
борьба,
но
не
по
поводу
необходимости регулирования, а о его целесообразных масштабах, формах,
интенсивности и эффективности.
Наиболее распространенной трактовкой термина «регулирование» в
научной литературе является его определение как комплекса оперативных
воздействий на объект управления, ориентированный на локализацию
возникших в ней отклонений от некоторого желаемого (планового) состояния 1.
Государственное регулирование экономики в условиях рыночного
хозяйства представляет собой систему типовых мер законодательного,
исполнительного
правомочными
и
контролирующего
государственными
характера,
учреждениями
осуществляемых
и
общественными
организациями в целях стабилизации и приспособления существующей
социально-экономической системы к изменяющимся условиям2.
Государственное регулирование экономики в современных условиях
является составной частью процесса воспроизводства. Оно решает различные
задачи, которые выдвигаются на передний план в зависимости от остроты
проблем, возникающих в хозяйстве и социальной сфере: стимулирование
экономического роста, регулирование занятости, поощрение прогрессивных
сдвигов
в
отраслевой
и
региональной
структурах,
поддержание
внешнеэкономического равновесия.
Объективная возможность государственного регулирования экономики
появляется с достижением определенного уровня экономического развития,
концентрации производства и капитала.
1
Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: пер. с англ. М.: Дело, 1992;
Дункан Дж. У. Основополагающие идеи в менеджменте: пер. с англ. М.: Дело, 1995.
2
Ходов Л. Г. Государственное регулирование национальной экономики: учебник. Л.Г. Ходов.
М: Экономистъ, 2005. С. 35.
–8–
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Необходимость, превращающая эту возможность в действительность,
заключается в нарастании проблем, трудностей, с которыми и призвано
справиться государственное регулирование экономики. Именно острота
экономических, социальных, мирохозяйственных, экологических проблем,
осознанная и интерпретированная государственными и общественными
субъектами, вызывает конкретные акции со стороны государственных органов.
Главным
идеологом
и
основоположником
теории
и
практики
регулирования экономики посредством государственных финансов стал
английский экономист Дж. М. Кейнс. По его мнению, государству требуется
направлять
экономические
ресурсы
на
удовлетворение
коллективных
потребностей общества, заботиться об инвалидах и детях, стариках и
малоимущих, регулировать рынок труда и платежный баланс. По его словам,
«наиболее значительными пороками общества, в котором мы живем, являются
его неспособность обеспечивать полную занятость, а также его произвольное и
несправедливое распределение богатства и доходов»3.
Не менее важным является вклад П. Самуэльсона, известного как автора
«чистой теории государственных расходов», которая является развитием
концепции «государственных услуг». Самуэльсон ввел термин «общественный
товар», под которым понимает товары и услуги, сочетающие три свойства: они
неделимы
среди
членов
общества;
доступны
всем;
предоставляются
государством.
Теория «государственных услуг» для нашего исследования полезна тем,
что поставила вопрос распределения финансовых ресурсов общества между
государственным и частным секторами экономики. Из нее ясно, что
государство
должно
финансировать
экономическую
и
социальную
инфраструктуру, неприбыльную или низкоприбыльную для частного сектора.
Р. Масгрейв первый, кто представил экономику общественного сектора
как теорию добровольного обмена и увязал государственные расходы с
налоговым механизмом. Согласно его теории, налогоплательщики добровольно
3
Кейнс Дж. Общая теория занятости, процента и денег. Т. 2. М.: Экономика, 1992. С. 424.
–9–
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
накладывают на себя бремя обложения: «Расходно-налоговый механизм нужен
для
того,
чтобы выделить определенные
ресурсы для
общественных
потребностей и в то же время возложить стоимость этих услуг на частных лиц,
которые хотят, чтобы их потребности были удовлетворены. Поэтому
обеспечение
общественными
товарами
должно
осуществляться
через
бюджет»4. За статьей Масгрейва последовала работа Ховарда Боуэна о теории
спроса на общественные блага и голосования. В 1949 г. самый известный ныне
представитель
школы
общественного
выбора
Д.
Бьюкенен
(лауреат
Нобелевской премии по экономике 1986 г.) выступил с критикой нормативного
анализа Пигу, задействовав идеи Викселя.
Коллективный
выбор,
правила
принятия
решения
и
процедуры
голосования были сведены в теорию общественного выбора Бьюкененом и
Гордоном Таллоком. Их знаменитая работа «Расчет согласия» вышла в свет в
1962 г. и была переведена на русский язык5. Микроэкономический анализ
поведения политических партий был представлен Энтони Даунсом в 1957 г.
В 1965 г. появляется книга Манкура Олсона «Логика коллективных действий.
Общественные блага и теория групп». Она также доступна на русском языке6.
В ней логика микроэкономического анализа применена к поведению групп
интересов (профсоюзов, отраслевых лоббистов), стимулам их образования как
объединениям эгоистических индивидов. И, наконец, в конце 60-70-х гг.
Виллиам Нискапен развивает экономическую теорию поведения бюрократии.
Основы современной теории общественных финансов были заложены
еще на рубеже XIX–XX вв. в основном трудами итальянских и шведских
экономистов Мацоллы, Панталеони, Де Витти, Викселя и Линдаля, которые
первые начали интерпретировать бюджет в терминах спроса и предложения
4
Musgraue R.A. Fiscal systems. Jale university press, 1969. P. 227.
Бьюкенен Дж. Расчет согласия. Логические основания конституционной демократии.
Бьюкенен Дж., Г. Таллок. Соч. Сер. «Нобелевские лауреаты по экономике». Т. 1. М.: Таурус-Альфа,
1997.
6
Олсон М. Логика коллективных действий. Общественные блага и теория групп, М. Олсон.
М.: ФЭИ, 1995.
5
– 10 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
благ,
поставляемых
государством,
пытаясь
с
этих
позиций
искать
рациональные подходы к их формированию.
Для основателя современной микроэкономики Альфреда Маршалла
общественные финансы ограничивались теориями налогового сдвига и
распределения налогового бремени. Маршалл использовал теорию налогового
сдвига в контексте частичного равновесия для иллюстрации принципов теории
цен. Сравнительный анализ Маршалла создал позитивную теорию для анализа
влияний различных налогов, которыми облагаются индивиды и фирмы, на цены
и выпуск. В этой своей части теория общественного сектора относится, в
сущности, к прикладной теории ценообразования. По мере того как
микроэкономика в качестве теории ценообразования развивала все более
сложную технику анализа, усложнялся и анализ распределения налогового
бремени, который стал строиться на основе теории общего равновесия.
В дополнение к маршаллианской позитивной теории распределения
налогового бремени период до 50-х годов XX века также характеризуется
наличием
нормативной
теории
налогообложения,
базирующейся
на
утилитарном подходе Пигу к вопросу о том, как налоговое бремя должно
распределяться между индивидами.
Традиции Маршалла-Пигу в области общественных финансов абсолютно
доминировали в Северной Америке и Великобритании примерно до середины
50-х годов XX века. В то же время эти традиции упускали две важные стороны
предмета: во-первых, почти не получила освещения расходная сторона
бюджета,
во-вторых,
полностью
игнорировался
процесс
коллективного
принятия решений.
Параллельно с англо-саксонской традицией в Швеции и Италии
сформировались иные подходы к общественным финансам. Начиная с 80-х годов
XIX века, Виксель, Маццола, Пантелеони, де Вити де Марко и Парето начали
анализировать общественный сектор в контексте обмена. Если англосаксонская школа много говорила о том, в чем состоит надлежащая роль
государства (своими корнями это уходит еще в работы А. Смита и Д. Юма), то
– 11 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
итальянская школа общественных финансов сделала общественные расходы и
налоги предметом, достойным отдельного обсуждения и анализа. В работах
представителей
шведской
школы
(Кнута
Викселя
и
Эрика
Линдаля)
налогообложение и общественные расходы стали рассматриваться в качестве
интегрированной системы.
Говоря о современном периоде, нужно отметить, что общепринятым стал
синтетический взгляд на ресурсы, формы и результаты деятельности
государства сквозь призму производства и обмена экономических благ,
который
вызывает
необходимость
более
глубокого
исследования
общественных финансов как отдельной экономической категории.
Преобладающей современной тенденцией является более пристальное
рассмотрение отношений между общественным сектором и политическими
институтами. При этом предпочтение отдается не нормативному подходу к
общественному выбору, а стремлению понять действительные правила и
соглашения, которые используются при составлении бюджета общественного
сектора и определяют размещение и распределение финансовых ресурсов. Упор
делается на изучение того, как на самом деле принимаются решения, а не на
рассуждениях о том, являются ли их результаты желательными или нет.
Однако данные теории были актуальны и эффективны в 40–60 гг.
XX века. Во многих западных странах, в условиях слабомонополизированных
конкурентных
рынков,
имелся
ряд
противоречий.
Во-первых,
можно
утверждать, что государство не создает новый спрос, а только преобразовывает
одни
его
формы
в
другие.
Во-вторых,
инвестиционный
процесс,
финансируемый за счет налогов и займов, активизирует и расширяет
производственную деятельность, что ведет к увеличению национального
дохода. Если рассматривать основную мысль, на которой строилось развитие
государственных финансов того периода, то очевидно, что это обособление
государства от рентабельных хозяйственных процессов. Как следствие, доля
объемов
централизованных
финансовых
национального дохода была незначительной.
– 12 –
ресурсов
в
общем
объеме
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Несмотря на создавшееся положение, уровень расходов в экономике,
финансируемых со стороны государства, все-таки начал расти, и первым, кто
обратил на это внимание, был крупный германский экономист А. Вагнер в
период 1830-х гг. Именно он первым пришел к выводу о невозможности охвата
рынком всех сегментов экономического развития и путем расчетов доказал
целесообразность и необходимость деления экономики на два сектора:
государственный и частный, сформулировав при этом «закон возрастающей
государственной активности». Основная и доминирующая идея данного закона
заключается в том, что в странах, где активными темпами развивается
промышленный сектор, государственные расходы должны увеличиваться более
высокими темпами, чем объемы производства и национальные доходы.
Несмотря
на
частные
взгляды
Вагнера,
«классическая
школа»
была
ориентирована на модель «свободного рынка». Таким образом, вся экономика
страны представлялась не более чем «совокупностью микрорынков», а
объяснение механизмов движения и развития автоматически переносилось на
экономику в целом и становилось теоретическим объяснением механизмов
макроэкономического движения7.
Ресурсы общественного сектора, как и полномочия по финансовому
обеспечению общественных потребностей, находятся не только у центральных, но
и у территориальных (региональных и муниципальных) органов власти и
управления. При этом для исполнения своих функций каждый обладает
собственной финансово-ресурсной базой. Именно способность распоряжаться
ресурсами общественного сектора делает власть территориальных органов
реальной.
Как мы можем
наблюдать на
примере
Российской Федерации,
значительная часть общественных ресурсов находится в собственности
федеральных органов власти. Как следствие, решения о распределении
общественных ресурсов принимаются на общегосударственном уровне, что не
может не влиять на финансовую политику и социально-экономическое
7
Финансы : учебник под ред. проф. М.В. Романовского. М.: Юрайт-Издат, 2009. С. 39.
– 13 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
развитие регионов. Очевидно, что на практике это вызывает сложную систему
взаимоотношений между участниками подобного распределения8.
Естественно, что не всегда децентрализация в общественном секторе
уместна. В случае, когда выгоды от каждой единицы общественного блага
получает все население страны, децентрализация неуместна. Однако, по
мнению
Л. И. Якобсона,
во
многих
случаях
целесообразно
«локализовывать»9, так как состав общественных благ, в которых нуждается
население разных муниципалитетов и регионов, бывает неодинаковым.
Л. И. Якобсон справедливо подчеркивает,
что локализация
выгод
от
общественного не всегда приобретает пространственный характер. Границы
фактического потребления бывают не только географическими (особенно на
современном этапе социально-экономического развития страны), но и
социальными. Конечно, если не будет четкой пространственной границы
распространения общественных выгод, есть большая вероятность получения
этих выгод субъектами, не имеющими на то достаточных оснований.
Поскольку это опасение реально, значит, возникает опасность того, что
децентрализованные
решения,
касающиеся
желательного
состава
и
количества общественных благ, не будут подкреплены децентрализованным
финансированием.
По мнению Дж. Ю. Стиглица, чисто общественные товары имеют два
основных свойства: во-первых, невозможно ограничить их использование, вовторых,
такое
ограничение
и
нежелательно.
В
рамках
финансового
федерализма Дж. Ю. Стиглиц полагал, что чисто общественные блага,
получение выгод, которые ограничены определенным регионом, называются
местными общественными благами. Подобно тому как большая часть
общественных благ, обеспечиваемых государством на национальном уровне, не
являются чисто общественными благами, точно так же многие блага,
8
Хачатарян А.Г. Территориальное финансовое регулирование в России, А.Г. Хачатарян. Саратов,
Саратовский государственный социально-экономический университет, 2008. С. 27–32.
9
Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных
финансов: учебник для вузов. М.: Аспект Пресс, 1996. С. 288.
– 14 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
предоставляемые государством на местном уровне, не являются местными
чистыми общественными благами10.
Основоположник политических исследований в области федерализма
А. Токвиль предположил, что федеративная система возникла в результате
желания совместить в одном государстве различные преимущества, которыми
располагают различные нации, проживающие на различных территориях.
С точки зрения фискальных взаимоотношений гипотезу Токвиля можно понять
как предположение о том, что наличие нескольких уровней государственного
управления предоставляет возможность централизации процесса принятия
решений
в
тех
областях
экономики,
где
необходимо
наличие
общенациональной политики, а также возможность принятия решений на
местном уровне там, где это оказывается наиболее эффективным.
Р.
Масгрейв
развил
гипотезу
Токвиля,
конкретизировав
через
определение приоритетных принципов разделения расходных полномочий
между уровнями государственной власти. На основе такого распределения
сделан вывод, что фискальный федерализм опирается на политику в области
предоставления государственных услуг, которая должна различаться между
различными
субфедеральными
административно-территориальными
образованиями, при том, что цели государственной политики в области
перераспределения доходов и макроэкономической стабилизации требуют
закрепления этих функций за национальными (центральными) органами власти.
Несмотря на озвученные общие гипотезы о распределении полномочий
между уровнями государственной власти, на современном этапе развития
экономики общественного сектора они остаются предметом многих дискуссий.
Общепринято, что полномочия разработки и реализации макроэкономической
политики должны быть максимально централизованы: практически во всех
странах мира полномочия по проведению денежно-кредитной политики
принадлежат центральным монетарным властям. Касательно децентрализации
10
Стиглиц Дж.Ю. Экономика государственного сектора, пер. с англ. М.: Изд-во МГУ:
ИНФРА-М, 1997. С. 121, 597.
– 15 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
фискальной политики можно отметить, что стимулирование совокупного
спроса на региональном уровне имеет ограниченные возможности вследствие
большой степени открытости региональных экономических систем.
В
противовес
такому
утверждению
существует
мнение,
что
территориальные органы власти могут осуществлять достаточно успешную
стабилизационную политику11. Так, внешние макроэкономические воздействия
(например, резкое повышение цен на энергоресурсы) имеют различное
значение для различных регионов. Органы власти субнационального уровня
имеют возможность применять меры с учетом условий региональной
специфики, что неосуществимо при регулировании совокупного спроса на
национальном
уровне.
Также
субнациональные
органы
власти
имеют
возможность создавать специальные стабилизационные фонды для сохранения
уровня государственных расходов и налоговых ставок в различные периоды
экономического цикла. Однако следует отметить, что возможности проведения
децентрализованной политики макроэкономической стабилизации являются
ограниченными, и основные полномочия в этой области должны принадлежать
национальному правительству.
Аналогично существуют ограничения на возможность проведения
децентрализованной политики в области перераспределения доходов. Так,
органы
власти
субнационального
административно-территориального
образования, активно проводящие политику по перераспределению дохода от
обеспеченных к необеспеченным слоям населения, могут столкнуться с
притоком в регион низкодоходных групп населения и оттоком обеспеченных
домохозяйств.
Ряд
свидетельствующие
о
авторов
приводит
подобных
последствиях
эмпирические
данные,
проведения
политики
перераспределения доходов на субнациональном уровне. В некоторых работах
высказывается предположение, что поддержка низкодоходных домохозяйств
является своего рода общественным благом общенационального значения,
11
Поляк Г.Б. Территориальные финансы: учебное пособие, Г.Б. Поляк. М.: Вузовский
учебник, 2003. 479 с.
– 16 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
полномочия по обеспечению которым должны по определению принадлежать
национальному (центральному) правительству12.
Если соблюдается принцип «базисной демократии» и субсидиарности, то
возможно соблюдение рыночного принципа эффективной аллокации ресурсов,
подразумевающего оптимальное размещение факторов производства, включая
научный потенциал13.
Основным критерием экономической эффективности в соответствии с
теорией
общественного
благосостояния
является
удовлетворение
индивидуальных предпочтений потребителей в соответствии с критерием
оптимальности Парето. Он гласит, что аллокация ресурсов является Паретооптимальной (эффективной) в том случае, когда с помощью иного их
распределения
уже
невозможно
улучшение
благосостояния
одного
индивидуума без ухудшения благосостояния другого. Когда механизм рынка не
срабатывает, то имеют место «провалы рынка», ликвидировать которые
обязано государство.
Таким образом, «Оптимум Парето» в многорегиональной системе – это
множество вариантов развития экономики, которые нельзя улучшить для одних
регионов, не ухудшая положения других. Но разные оптимальные (по Парето)
варианты не одинаково выгодны для отдельных регионов. Существуют
возможности, что какие-либо регионы, действуя самостоятельно или в
коалиции с другими регионами, могут достичь более выгодных для себя
состояний. Наиболее важным требованием при выборе взаимовыгодных
вариантов для регионов является условие принадлежности к ядру.
Ядро многорегиональной системы представляет собой множество таких
вариантов развития, в осуществлении которых заинтересованы все регионы в
том смысле, что им невыгодно выделяться из системы, образуя коалиции. Ядро,
если оно существует, состоит только из оптимальных, по Парето, вариантов.
12
Петров Ю. Воспроизводство публичных благ: к концепции задействования конкурентного
механизма, Ю. Петров, М. Жукова. РЭЖ. 2002. № 7.
13
Циммерманн X. Муниципальные финансы: учебник, Х. Циммерманн. Пер. с нем. М.: «Дело
и Сервис». 2003. С. 18.
– 17 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Общество использует консервативную систему бюджетно-налоговых
институтов, созданную еще в дофеодальную эпоху: высший уровень
устанавливает и собирает налоги с граждан, а затем расходует мобилизованные
в бюджете средства по своему усмотрению, через конституционный механизм
взаимодействия представительной и исполнительной властей14.
Реализация
целей
государственного
регулирования
экономики
на
практике обеспечивается с помощью различных методов (экономических
приемов, форм и способов целесообразного действия). Опыт исторического
развития
свидетельствует
о
том,
что
спектр
применяемых
методов
государственного регулирования экономики постоянно расширяется. Это
обусловлено двумя основными причинами: во-первых, постоянным ростом
масштабов и усложнением структуры экономики как народнохозяйственного
комплекса,
во-вторых,
реагирования
на
необходимостью
действия
множества
предугадывания
и
труднопредсказуемых
адекватного
факторов,
оказывающих влияние на развитие национальной экономики. Причем само
реагирование на изменение экономической ситуации должно быть по
возможности опережающим. В этой связи необходимо решение двух задач:
1) нахождение наиболее удачных и разумных комбинаций применяемых
методов
воздействия,
соответствующих специфике
регулируемых сфер
национальной экономики;
2) учет возможных негативных последствий в сопряженных сферах
экономики.
Отдельные инструменты государственной политики могут употребляться
для разных целей, в разных сочетаниях и с разной интенсивностью.
В зависимости от
инструмента
в
характера
арсенале
целей
будет меняться
методов
государственного
роль
конкретного
регулирования
в
определенный период времени. При выборе конкретных методов воздействия
очень важно знать сущность и специфику каждого метода, структурную
14
Хачатарян А.Г. Территориальное финансовое регулирование в России, А.Г. Хачатарян. Саратов,
Саратовский государственный социально-экономический университет, 2008. С. 33–35.
– 18 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
соподчиненность различных методов регулирования, непротиворечивость
взаимодействия и т. д.
Процесс регулирования характеризуется многообразием объективных и
субъективных факторов, условий функционирования экономики, использованием
разных категорий, их элементов. Поэтому важно разграничить по этим
основаниям систему государственного регулирования, классифицировать на
методы, виды и формы.
В зависимости от выбранных критериев возможны разные классификации
методов регулирования.
1. По критерию «степень непосредственного воздействия государства на
процесс принятия субъектами управленческих решений» различают методы
прямого воздействия и методы косвенного воздействия.
Прямые
методы
государственного
регулирования
оказывают
непосредственное воздействие на деятельность хозяйствующих субъектов, они
вынуждают их принимать решения, основанные не па самостоятельном
экономическом выборе, а на предписаниях государства15.
Прямые методы государственного регулирования экономики не связаны с
созданием
дополнительного
материального
стимула
или
опасностью
финансового ущерба и базируются на силе государственной власти.
К методам прямого государственного воздействия относятся:
- определение стратегических целей развития экономики и их выражение
в индикативных и других планах, целевых программах;
- государственные заказы и контракты на поставки определенных видов
продукции, выполнение работ, оказание услуг;
- государственная поддержка программ, заказов и контрактов;
- нормативные требования к качеству и сертификации технологии и
продукции;
15
Государственное регулирование национальной экономики : учебное пособие, Е.В.
Самофалова, Э.Н. Кузьбожев, Ю.В. Вертакова ; под ред. д-ра экон. наук., проф. Э. Н. Кузьбожева. 4-е
изд., стер. М. КНОРУС, 2008. С. 26.
– 19 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
- правовые и административные ограничения и запреты по выпуску
определенных видов продукции и т. п.;
- лицензирование операций по экспорту и импорту товаров, то есть
внешнеторговых операций16.
Косвенные методы предусматривают использование инструментов и
форм воздействия государства на экономику с точки зрения обеспечения
макроэкономических пропорций расширенного воспроизводства. Другими
словами, при их применении государство прямо не вмешивается в процесс
принятия решений экономическими субъектами. Оно лишь создает предпосылки
к тому, чтобы при самостоятельном выборе субъекты тяготели к тем вариантам,
которые соответствуют целям государственной экономической политики.
Преимуществом косвенных методов воздействия является то, что они не
нарушают рыночной ситуации, а недостатком – определенный временной лаг,
возникающий между моментами принятия государством мер, реакции на них
экономики и реальными изменениями в хозяйственных результатах17.
К методам косвенного государственного регулирования следует отнести:
- налогообложение, уровень обложения и систему налоговых льгот;
- регулирование цен, их уровней и соотношений;
- платежи за ресурсы, ставки процента за кредит и кредитные льготы;
- таможенное регулирование экспорта и импорта, валютные курсы и
условия обмена валют18.
Косвенные методы могут иметь различную степень влияния на принятие
субъектами экономики самостоятельных решений: налоги и пошлины,
например,
воздействуют
достаточно
активно,
зато
предоставление
экономической информации субъектам обычно не вызывает отрицательной
реакции рыночных агентов.
16
Государственное регулирование экономики : учеб. пособие для вузов, Т.Г. Морозова, Ю.М.
Дурдыев, В.Ф. Тихонов и др.; Под ред. проф. Т.Г. Морозовой. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 17.
17
Государственное регулирование национальной экономики : учебное пособие, Е.В.
Самофалова, Э.Н. Кузьбожев, Ю.В. Вертакова ; под ред. д-ра экон. наук., проф. Э.Н. Кузьбожева. 4-е
изд., стер. М. КНОРУС, 2008. С. 26.
18
Государственное регулирование экономики : учеб. пособие для вузов, Т.Г. Морозова, Ю.М.
Дурдыев, В.Ф. Тихонов и др.; Под ред. проф. Т.Г. Морозовой. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 17.
– 20 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Сфера применения косвенного регулирования по мере развития рыночной
экономики
значительно
расширяется,
сужая
возможности
прямого
вмешательства государства в процессы расширенного воспроизводства.
2. По организационно-институционному критерию принято различать
административные и экономические методы государственного регулирования
экономики.
Административные методы базируются на силе государственной
власти. Совокупность административных методов охватывает регулирующие
действия, связанные с обеспечением правовой инфраструктуры, и имеет целью
создание правовых условий, наиболее благоприятных для частного сектора. В
странах с развитыми формами рыночных отношений административные
методы регулирования экономики в обычных условиях используются мало.
Степень применения административных методов различна в зависимости от
сферы народного хозяйства. Наиболее активно они используются в охране
окружающей среды, в области социальной поддержки плохо обеспеченных и
относительно
слабо
защищенных
слоев
населения
путем
создания
минимальных бытовых условий. Административные методы подразделяются на
меры запрета, разрешения и принуждения.
Экономические методы представляют собой меры государственного
воздействия,
с
помощью
которых
создаются
определенные
условия,
направляющие развитие рыночных процессов в нужное государству русло. Эти
меры регулирования связаны или с созданием дополнительного материального
стимула, или с опасностью финансового ущерба. Из экономических мер
наиболее часто используются:
- средства финансовой (бюджетной, фискальной) политики;
- средства денежно-кредитной политики;
- прогнозирование, планирование и программирование экономики;
- воздействие
государственного
сектора
экономики,
являющегося
самостоятельным комплексным инструментом.
Финансовая политика – многоплановое понятие, трактуемое, с одной
стороны, как совокупность мер прямого воздействия по реализации бюджетно– 21 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
налоговых, фискальных целей экономической политики, а с другой стороны,
как реализация финансовых мер, составляющих часть государственной
экономической политики в целом.
К фискальной (или бюджетной) политике относят деятельность
государства по распоряжению бюджетными средствами. Одна сторона этой
деятельности связана со сбором средств через систему налогообложения, а
другая – с расходованием этих средств. За счет бюджетных средств государство
выполняет свои общественные функции, такие, как оборона, национальная
безопасность,
образование,
здравоохранение,
фундаментальные
научные
исследования, социальная сфера, решение экологических проблем и т. д.
Бюджетная
политика
макроэкономической
–
важный
стабилизации
инструмент
экономики.
для
достижения
Манипулируя
государственными расходами и налогами, можно стимулировать деловую
активность, воздействовать на безработицу и инфляцию. Неправильная
бюджетная политика государства может привести к серьезным отрицательным
последствиям для всей национальной экономики.
Денежно-кредитная политика (по сравнению с финансовыми мерами)
относится к мерам косвенного воздействия. Если финансовую политику
проводит в первую очередь министерство финансов, являясь составным звеном
правительства, то денежно-кредитная политика реализуется центральным
банком, который обладает относительной независимостью от законодательной
и исполнительной власти19.
Зрелая
рыночная экономика
предполагает,
в основном,
косвенное
воздействие государства на хозяйствующие субъекты, что обеспечивает свободу в
принятии частных экономических решений. В условиях же трансформируемой
экономики (или в случае кризиса) соотношение методов должно стать другим:
бюджетное (то есть прямое) регулирование выдвигается па первый план.
Все
инструменты
проведения
экономической
политики
тесно
взаимосвязаны. При принятии решений в одной сфере необходимо учитывать
19
Государственное регулирование национальной экономики : учебное пособие,
Е.В. Самофалова, Э.Н. Кузьбожев, Ю.В. Вертакова ; под ред. д-ра экон. наук., проф. Э.Н. Кузьбожева.
4-е изд., стер. М. КНОРУС, 2008. С. 28-29.
– 22 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
их влияние на другие. Так, изменения в государственных расходах и налогах
требуют
соответствующего
изменения
денежной
массы.
Изменения
в
фискальной и денежной политике влияют на инвестиции, занятость, уровень
доходов, объем национального производства и размеры чистого экспорта.
Важно подчеркнуть, что ни один из инструментов экономической политики не
действует изолированно от других.
На рисунке 1 представлена субординация различных экономических
категорий и понятий, на основе которой можно проследить, с одной стороны,
опосредованную
регулирование»
иерархическую
и
взаимосвязь
«бюджетное
понятий
регулирование»,
а
с
«государственное
другой
стороны,
опосредованную взаимосвязь категории «бюджет» и понятия «бюджетное
регулирование», которое является производным по отношению к указанной
категории.
Экономика
экономическая
категория
финансовая
категория
Экономические
отношения
вид экономических
отношений
Финансовые
отношения
вид финансовых
отношений
Бюджетные
отношения
Государственная
политика
вид государственной
политики
Финансовая
политика
вид финансовой
политики
Бюджетная
политика
Государственное
регулирование
вид государственного
регулирования
Финансовое
регулирование
вид финансового
регулирования
Бюджетное
регулирование
Финансы
Бюджет
Рисунок 1 – Субординация понятия «бюджетное регулирование»
Бюджетное
регулирование
является
частью
финансового
регулирования экономики, относится к финансово-экономическим методам
государственного регулирования, сочетает в себе как прямое (базируется на
силе
государственной
регулирование
(влияет
власти),
на
так
и
принятие
косвенное
государственное
субъектами
экономики
самостоятельных решений). В бюджетном регулировании используются как
– 23 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
общие методы госрегулирования (финансирование), так и специфические
(налогообложение).
Бюджет
является
основополагающей
категорией
государственного
устройства. Экономическая сущность, функции и роль бюджета реализуются в
системе
бюджетных
отношений,
организационно-финансовая
специфика
которых реализуется в бюджетной политике. Бюджетная политика выступает
комплексной организационно-финансовой категорией управления бюджетными
отношениями на основе научно обоснованной концепции, а также еще и
областью практической реализации научных знаний о бюджете. Бюджетная
политика тесно связана с такими понятиями, как бюджетное планирование,
организация бюджета, бюджетное регулирование и контроль (рисунок 2).
Экономический базис
(производство, обмен, распределение и потребление ВВП)
Финансовые отношения
(перераспределение ВВП)
Финансовая политика
Экономическая категория финансов
Функция
образования фондов
Контрольная
функция
Функция
использования фондов
Финансовое планирование
Организация
функционирования финансов
Финансовое регулирование
Доходы централизованных и
децентрализованных фондов
денежных средств
Расходы централизованных и
децентрализованных фондов
денежных средств
Финансовый контроль
Бюджетные отношения
(перераспределение публичных финансовых ресурсов)
Бюджетная политика
Финансовая категория бюджета
Бюджетное планирование
Функция
образования
государственных
фондов
Контрольная
функция
Государственные
(муниципальные) доходы
Функция
использования
государственных
фондов
Государственные
(муниципальные) расходы
Организация
функционирования бюджетов
Бюджетное регулирование
Финансово-бюджетный
контроль
Рисунок 2 – Содержание бюджетной политики
как организационно-финансовой категории
– 24 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таким образом, бюджетное регулирование относится к экономическим
методам государственного регулирования и является частью финансового
регулирования. Виды финансового регулирования охватывают: налоговое,
бюджетное,
государственно-кредитное,
таможенно-тарифное,
валютно-
финансовое, внутрихозяйственное (внутрифирменное, в пределах предприятия,
организации, корпорации и т. д.) регулирование. Формы регулирования
обозначают процессы, протекающие в перечисленных видах, как характерные
для соответствующего вида финансовой категории, так и общие для всех:
например, в бюджетном регулировании основными формами являются
налогообложение и финансирование, включая предоставление трансфертов.
1.2. Финансово-ресурсный базис территориального развития
как предмет бюджетного регулирования
Финансовые ресурсы экономики выступают единственным денежным
источником покрытия расходов на осуществление хозяйственно-финансовой
деятельности всех экономических субъектов, расширение и модернизацию
производства, решение социальных задач и жизнеобеспечение населения.
Постоянное
пополнение
этого
источника
осуществляется
в
процессе
непосредственного использования финансовых ресурсов, т.е. их расходования,
финансирования и кредитований публичных и частнохозяйственных расходов.
В результате
обеспечивается
непрерывность
процесса
воспроизводства
(производства, обмена, распределения и потребления) валового общественного
продукта и общественных благ.
Финансовые ресурсы, совершающие движение в публично-правовой
форме, – это государственные и муниципальные (публичные) финансовые
ресурсы, аккумулируемые органами государственной власти и местного
самоуправления в виде налоговых и неналоговых доходов и поступлений
(включая средства пополнения финансовых резервов и привлеченные средства) и
используемые для выполнения властными структурами своих функциональных
обязанностей в рамках установленных законодательными и нормативными
– 25 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
актами конституционных, налоговых, бюджетных и иных публично-правовых
полномочий.
Финансовые ресурсы, совершающие движение в частноправовой форме –
это частнохозяйственные финансовые ресурсы организаций и домашних хозяйств,
формируемые в процессе ведения ими хозяйственно-финансовой деятельности в
виде
собственных
доходов,
заемных
и
других
привлеченных
средств,
используемые на покрытие текущих и капитальных затрат, сбережения и
потребление в производственных и личных целях на принципах коммерческого
расчета и некоммерческой деятельности в рамках гражданского, хозяйственного и
иного частнохозяйственного финансового права.
Финансово-ресурсный базис территориального развития составляют
различные по источникам формирования и целевому назначению финансовые
ресурсы, отражаемые категориями «налоговый потенциал», «бюджетный
потенциал», «финансовый потенциал».
Потенциал (от лат. potentia – сила) в широком смысле представляет собой
средства, запасы, источники, которые имеются в наличии, могут быть
мобилизованы; это сила, приведенная в действие, использованная для
достижения определенной цели, осуществления плана, решения задачи20.
Потенциал можно представить как наличие сил, материальных средств и
других возможностей, которые еще не раскрылись для каких-либо действий.
Потенциальный – возможный, способный к действию; то, что соответствует
возможности21.
Потенциал – степень мощности в каком-нибудь отношении, совокупность
средств, необходимых для чего-то22.
Потенциал – источники, возможности, средства, запасы, которые могут
быть использованы для решения какой-либо задачи, достижения определенной
20
Словарь иностранных слов / под общ. ред. Лехина И. В., Локшиной С. М., Петрова Ф.Н.
М.:ГИИНС, 1955. С. 557.
21
Краткая философская энциклопедия. М.: Издательская группа «Прогресс»,
«Энциклопедия», 1994. С. 357.
22
Ожегов С. И. Словарь русского языка: ок. 57000 слов, под ред. доктора филологических
наук, профессора Н. Ю. Шведовой. 16-е изд., испр. М.: Русский язык, 1984. С. 493.
– 26 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
цели; возможности отдельного лица, общества, государства в определенной
области23.
Термин «финансовый потенциал» и «налоговый потенциал» прочно
вошли в лексикон российских экономистов. Нередко их используют в качестве
синонимов, что обусловлено особенностью перевода на русский язык
англоязычного
термина
и
спецификой
рассмотрения
данного
вопроса
применительно к странам с развитыми формами моделей бюджетного
федерализма в рамках развитой рыночной экономики. Определение же
бюджетного потенциала встречается в литературе редко.
Следует отметить также, что многие экономисты разграничивают понятия
«налоговый потенциал» и «финансовый потенциал» как принципиально
различные финансово-экономические категории24. Данная дифференциация
необходима, так как рассматриваемые категории довольно существенно
отличаются по своему содержанию. Нами также ранее25 исследовались сходство
и различия категорий «финансовый потенциал» и «налоговый потенциал».
Под финансовым потенциалом территории А. Коломиец и А. Мельник
предлагают понимать совокупность (общий объем) финансовых ресурсов
территории субъекта Российской Федерации, при этом налоговый потенциал
является частью этих ресурсов, которая в соответствии с действующим
налоговым законодательством отражает потенциально возможную сумму
налоговых баз, являющихся основой для исчисления всей совокупности
налогов и обязательных платежей на территории субъекта Российской
Федерации26. Следовательно, по мнению А. Коломиеца и А. Мельника, в состав
финансового потенциала могут входить финансовые ресурсы, которые либо
вообще не составляют объекта налогообложения в рамках принятой в
23
Новейший словарь иностранных слов и выражений. Мн.: Харвест. М.: ООО «Издательство
АСТ», 2001. С. 652.
24
Коломиец А.Л., Мельник А.Д. О понятиях налогового и финансового потенциала региона,
Налоговый вестник. 2009. № 5. С. 5.
25
Дьякова Е. Б. Формирование и оценка налогового потенциала региона (на примере
Волгоградской области): дис. канд. эконом, наук. Волгоград. 2002. С. 26
26
Коломиец А.Л. О понятиях налогового и финансового потенциалов региона,
А.Л. Коломиец, А.Д. Мельник, Налоговый вестник, 2000. № 1. С. 3.
– 27 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
государстве налоговой системы, либо подпадают под налогообложение
частично. Финансовый потенциал, по утверждению авторов, интегрирует не
только налоговую базу бюджета, но и формирует неналоговые доходы
(например, доходы от собственности и операций с ней), а также предоставляет
возможность осуществления заимствований на финансовых рынках для
бюджетных
целей.
Кроме
этого,
финансовый
потенциал
определяет
инвестиционную привлекательность частного сектора хозяйства территорий и
перспективу ее экономического развития27.
Приведенная точка зрения А. Коломиеца и А. Мельника бесспорно
интересна. Однако мы не совсем согласны со сторонниками данного
утверждения,
упоминающими
«бюджет»,
но
упускающими
из
своего
рассуждения такое понятие, как «бюджетный потенциал». Разделяя позицию
А. Коломиеца и А. Мельника, считаем целесообразным уточнить содержание
понятия «бюджетный потенциал».
Доходы бюджетов согласно БК РФ образуются за счет налоговых и
неналоговых доходов, а также за счет безвозмездных и безвозвратных
перечислений. Собственными доходами бюджета считаются: налоговые
доходы,
зачисляемые
в
бюджеты
в
соответствии
с
бюджетным
законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и
сборах; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с
законодательством Российской Федерации; доходы, полученные бюджетами в
виде
безвозмездных
и
безвозвратных
перечислений,
за
исключением
субвенций.
Вопрос оценки бюджетного потенциала, на наш взгляд, связан с
возможностью территории в увеличении доходной части бюджета, под
которым мы понимаем совокупность денежных средств, которые могут
быть мобилизованы на данной территории. Уровень этой мобилизации
будет
зависеть
напрямую
от
результата
27
финансово-хозяйственной
Коломиец А. Л. О налоговом потенциале региона / А.Л. Коломиец, А.Д. Мельник, Налоги,
2000. № 1. С. 22.
– 28 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
деятельности территориальных образований, то есть именно собственных
возможностей.
Поэтому под бюджетным
совокупность
средств,
потенциалом мы предлагаем понимать
возможную
в
соответствии
с
действующим
законодательством для мобилизации в бюджет за счет действительно
собственных источников (налоговых и неналоговых), а не трансфертов,
предоставляемых извне.
Бюджетный
потенциал
реализуется
через
систему
финансовых
отношений, направленных на мобилизацию всех видов средств в бюджет.
Структура бюджетов, состав их источников регламентируются действующими
законодательными и нормативными правовыми актами.
Таким образом, нормы БК РФ, определяющие состав и источники
доходов бюджетов, могут быть положены в основу определения границ
бюджетного и налогового потенциалов территорий. Бюджетный и налоговый
потенциалы отличаются на величину неналоговых поступлений в бюджет.
Уточненный подход к трактовке финансового потенциала состоит в том, что
данное
понятие
следует
рассматривать
как
совокупность
бюджетного
потенциала, денежных и иных ресурсов населения, потенциала реального и
финансового секторов экономики, потенциала роста (снижения) финансовых
ресурсов территории.
Говоря о территориальном развитии необходимо отметить системный
характер субфедерального уровня. Причем территориальная система, в свою
очередь, является подсистемой более глобальной системы, каковой выступает
государство. Территориальная система выступает не простой формой системной
организации, а, как и государство, является сложной социально-экономической и
финансово-хозяйственной системой. Сложные социально-экономические связи и
строение элементов данной системы определяют и понятие его развития. Таким
образом,
государственное
финансовое
регулирование
территориального
развития можно представить как совокупность специально организуемых
действий политического, правового, финансового, экономического и иного
– 29 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
характера. Целями такого регулирующего процесса являются: стимулирование
через финансово-ресурсное обеспечение территорий, которые по объективными
причинам не в состоянии функционировать в режиме самообеспечения;
регулирование и ресурсное обеспечения внутренней и внешней миграционной
политики;
создание
условий
для
возникновения
и
функционирования
стратегически важных отраслей и точек роста; обеспечение выполнения
отдельными
(например,
территориями
содержание
общенациональных
на
территории
функций
объектов
и
полномочий
общегосударственного
назначения, финансирование ЗАТО); создание специфических организационноуправленческих и финансово-хозяйственных режимов на территориях особого
политического и геополитического значения.
Следует отметить, что территориальная система имеет ряд характерных
признаков. Учитывая то, что территориальная система является прежде всего
социально-экономической системой,
выступают
не
экономические
только
то параметрами в данном
финансово-экономические,
показатели.
Причем
в
некоторой
но
случае
и
социально-
степени
социально-
экономические параметры, общественно-социальная направленность системы
более целевые, нежели просто финансово-экономические показатели. Конечно,
социально-экономическое развитие такой системы служит основой достижения
ее социальных целей, но подчеркивать именно социальную направленность
параметров
территориальной
системы
необходимо.
Качественные
и
количественные параметры развития территориальных систем должны быть
нацелены прежде всего на повышение уровня и качества жизни населения.
Еще в 1962 г. в знаменитой конвенции 117 МОТ было отмечено: «Всякая
политика должна, прежде всего, направляться на достижение благосостояния и
развитие населения, а также на поощрение его стремления к социальному
прогрессу. Политика общего назначения определяется с должным учетом ее
влияния на благосостояние населения». Позднее эти положения, по сути
касающиеся любой государственной политики, воплотились в концепциях так
называемого «устойчивого развития», «качества жизни», которые сегодня часто
– 30 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
фигурируют в названиях многочисленных российских концепций и программ
самого различного уровня.
Вторая
особенность
территориальной
системы,
подчеркивающая
состояние именно развития территории – это стабильность (устойчивость)
положительной динамики ее параметров. Эта особенность также связана с
социально-экономическим
достижения
не
типом
территориальной
кратковременных результатов
при
системы,
важностью
помощи,
например,
распродажи предприятий государственной собственности инвесторам, но и
обеспечением их стабильной работы в последующем. Конечно, как система
живая, территориальная система допускает некоторые отклонения в процессе
экономического развития, однако в целом имеется ввиду четкая тенденция к
устойчивости положительных значений.
Третья особенность территориальной системы – пропорциональность и
сбалансированность развития, означающая, что ее параметры должны быть
тщательно
выверены,
выдержаны
и
экономически
обоснованы
новые
пропорции воспроизводственного потенциала субфедерального уровня.
Таким образом, территориальное развитие – это развитие, основанное на
трех
взаимосвязанных
(стабильности),
характеристиках
пропорциональности
и
свойствах
(сбалансированности)
–
устойчивости
и
социальной
направленности28. С этой точки зрения следует согласиться с определением
В. Лексина и А. Швецова: «территориальное развитие – такой режим
функционирования региональных систем, который ориентирован на позитивную
динамику параметров уровня и качества жизни населения, обеспеченную
устойчивым, сбалансированным и взаимонеразрушаемым воспроизводством
социального,
хозяйственного,
ресурсного и экологического потенциалов
территорий»29.
28
Хачатарян А.Г. Территориальное финансовое регулирование в России, А.Г. Хачатарян. Саратов,
Саратовский государственный социально-экономический университет, 2008. С. 55-56.
29
Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования
территориального развития, В.Н. Лексин, А.Н. Швецов. 5-е изд. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ»,
2009. С. 27.
– 31 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Причем категории «устойчивость», «пропорциональность» и «социальная
направленность» – не умозрительные категории, а вполне осязаемые
качественно и выражающиеся количественно взаимосвязанные характеристики
состояния территориальных систем. Все эти свойства территориальной системы
взаимосвязаны друг с другом и подразумевают не автономные статические
состояния этой системы, а только одновременное их наличие в любой момент
времени. И только их одновременное присутствие позволяет характеризовать
территориальную
например,
систему
предполагает
как
систему
сохранение
развивающуюся.
Устойчивость,
воспроизводственного
финансово-
экономического потенциала территорий в течение длительного времени и
только при сохранении пропорциональности и социальной ориентированности
территориального развития. Можно сказать и так: устойчивое развитие
территории – это устойчивая пропорциональность и устойчивая социальная
ориентированность развития региона.
В связи с вышеуказанным регулирование территориального развития
следует понимать как специально организуемые системные действия по
обеспечению
устойчивого
и
сбалансированного
функционирования
региональных систем, имеющего главным целевым ориентиром улучшение
качества и повышение уровня жизни населения30. Такие действия могут
осуществляться и локально, местными сообществами в форме самоуправления,
и
регионально,
органами,
представляющими
интересы
крупных
территориальных единиц и общегосударственно – в масштабах всей страны.
Соответственно меняются объект и субъект регулирования, но идеологические
доминанты на всех уровнях остаются прежними: социальная ориентация,
устойчивость, сбалансированность. Это определение мы положим в основу
авторской интерпретации экономической сущности объекта исследования.
Конкретные
действия,
образующие
структуру
государственного
регулирования территориального развития, могут быть явными и неявными,
30
Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования
территориального развития, В.Н. Лексин, А.Н. Швецов. 5-е изд. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ»,
2009. С. 44
– 32 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
прямыми и косвенными, всеобщими и селективными. Точные количественные
соотношения указанных действий определить достаточно сложно.
Говоря о регулировании территориального развития, стоит отметить, что
чаще всего на федеральном уровне регулирование территориального развития
осуществляется в виде государственной селективной поддержки отдельных
регионов. Под поддержкой понимаются специально организуемые органами
государственной
власти
действия
политического,
правого,
социального,
финансового, экономического или иного характера, имеющие своей целью:
- стимулировать (в том числе ресурсно) развитие тех территорий, которые
по
объективным
причинам
не
могут
функционировать
в
режиме
саморазвития;
- активизировать и ресурсно поддерживать социальную мобильность
населения отдельных регионов (направленная миграция);
- создавать
государственно
условия
для
значимых
возникновения
и
«точек
потенциальных
функционирования
роста»
(например,
свободных экономических зон, технопарков и т. п.);
- обеспечивать
выполнение
отдельными
территориями
общегосударственных функций (например, содержание на территории объектов
и
отраслей
федерального
значения,
финансирование
административно-территориальных образований,
содержание
закрытых
курортов
и
других оздоровительных местностей федерального значения и т. п.);
- сформировать
и
поддерживать
специфические
организационно-
правовые режимы на территориях особого политического и геополитического
значения (пример – Калининградская область);
- оперативно реагировать на образование зон бедствий (стихийных,
техногенных и др.)31.
При этом важно подчеркнуть, что поскольку речь идет именно о
селективной поддержке отдельных регионов, то возникает сложнейшая задача
31
Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования
территориального развития, В.Н. Лексин, А.Н. Швецов. 5-е изд. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ»,
2009. С. 47-48.
– 33 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
объективного отбора только тех наиболее нуждающихся в этой поддержке
регионов, на которые можно ощутимо и оправданно потратить скудные
государственные ресурсы.
При
развития,
осуществлении
бюджетного
регулирования
территориального
следует помнить о необходимости его результативности
эффективности.
Опираясь
на
существующие
принципы
и
эффективного
государственного регулирования территориального развития, рассмотрим
принципы действенного (результативного и эффективного) бюджетного
регулирования территориального развития.
1. Процедурное
обеспечение.
Любые
действия
по
бюджетному
регулированию территориального развития должны исходить только из ранее
принятых федеральных законов и непротиворечащих им государственных
региональных нормативных актов либо из специально принятых нормативных
актов общего или прецедентного характера. Аналогичным образом должны
приниматься решения о прекращении или принципиальном изменении
государственной поддержки конкретного региона (за исключением, разумеется,
тех случаев, когда истек срок действия или наступили другие основания для
предусмотренного в ранее принятом законе прекращения рассматриваемой
поддержки). Любая форма бюджетного регулирования территориального
развития предполагает участие одновременно нескольких уровней власти и
управления и многих конкретных получателей соответствующей поддержки;
она предполагает также изыскание и распределение финансовых ресурсов,
согласование интересов и разрешение конфликтов по этому поводу. Разработка
специальных
организационных
механизмов,
доведенных
до
детальных
процедур, закрепленная в нормативных актах и понимаемая как обязательный
принцип, способна обеспечить бюджетному регулированию территориального
развития режим организованной деятельности.
2. Учет отдаленных и сопряженных результатов. В отличие от
хозяйственных образований, региональные системы порядково сложнее и
инерционнее, а региональные воспроизведенные циклы по времени вообще не
– 34 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
сопоставимы
с
государственной
хозяйственными.
селективной
В
этой
поддержки
связи,
например,
отдельного
результат
региона
в
виде
периодических финансовых вливаний или разовой финансовой поддержки
может проявиться на общерегиональном уровне не скоро и, как правило, в
опосредованном виде. Поэтому ко многим регионам и стали относиться как к
своего рода финансовым «черным дырам», куда поступают федеральные
средства,
но
где
не
наблюдается
быстрого
улучшения
социально-
экономической, экологической, демографической ситуации.
3. Системная обоснованность с учетом всех видов государственной
поддержки данного региона. Как правило, виды и формы преференциальных
действий исключительно разнообразны и не всегда имеют явный, открытый
характер. Практически каждый регион уже пользуется теми или иными
преференциями.
Поэтому,
чтобы
обосновать
право
на
какую-либо
дополнительную меру, нужно сопоставить весь их набор, объем, длительность,
результативность с аналогичными параметрами по другим регионам. Кроме
того, принцип системной обоснованности предполагает и доказательства
безальтернативности собственно государственной поддержки как реакции на
отсутствие у того или иного региона собственных ресурсов. И это не только
финансовые
ресурсы
(доходы
населения,
налоговые
поступления
в
региональный и местные бюджеты, инвестиции в экономику региона и т. п.), но
и собственность, в том числе природные ресурсы, которую, например, можно
передать в ведение федерации, заложить и т. п.
4. Использование договорных отношений. Эти отношения по своей
природе наиболее соответствуют и сути федерализма, и характеру субъектнообъектных связей и самой форме большинства действий бюджетного
регулирования территориального развития. Нетрудно видеть также, что именно
в ходе договорного процесса реализуются выше рассмотренные принципы
легитимности,
конкретно-целевой
ориентации,
ответственности и др.
– 35 –
адресности,
контроля,
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
5. Ориентация
на
программно-целевые
Этот
методы.
принцип
предполагает конкретно-целевой характер мер бюджетного регулирования, его
адресность, установление временных границ. Мировая практика знает много
примеров результативного решения задач государственной поддержки с
помощью программно-целевого механизма с установлением цели, ресурсов,
адресных получателей поддержки и исполнителей, механизмов отчетности и
контроля. Общеизвестные недостатки российских программ связаны не с самим
методом, а с практикой его применения, с тем, что ни одна региональная
программа не отвечает нормативным требованиям и не финансируется в
намеченном объеме.
Поэтому
важнейшим
принципиальным
условием
действенного
бюджетного регулирования территориального развития является максимальное
использование выгод правильно применяемых программно-целевых методов в
двух направлениях: во-первых, путем разработки и реализации собственно
целевых региональных программ и, во-вторых, на основе использования
программно-целевого подхода как общей методологической базы самых
различных
действий
государственного
регулирования
территориального
развития, поскольку программно-целевая ориентация (как и предыдущий
принцип) как бы вбирает в себя практически все вышеизложенные принципы.
Так, федеральные и региональные программы поддержки регионального
развития полностью легитимны (принимаются в виде государственных
нормативных
актов)
и
предполагают
постановку
конкретных
целей,
установление четких временных интервалов, системную обоснованность
предлагаемых действий (в том числе учет их отдаленных и сопряженных
последствий), адресность и предельно допустимую локализацию программных
заданий,
наличие
специально
разработанных
механизмов
и
процедур,
договорной характер отношений заказчика и исполнителей, а также и жесткую
систему ответственности и контроля. Как свидетельствует мировая и новейшая
российская практика, каждое действие в рамках системы государственного
регулирования и особенно нацеленное на селективную поддержку отдельных
– 36 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
регионов, тем результативней, чем «программней» его разработка и реализация.
В идеале любое из этих действий следует понимать как своеобразную целевую
мини-программу.
Бюджетное
регулирование
территориального
развития
должно
осуществляться при наличии объективных оснований (например, показатели в
регионе намного хуже, чем в целом по России) и уверенности в том, что
предпринимаемые
действия
приведут
к
достижению
количественно
выраженной цели. При этом требуемые результаты должны характеризовать не
сами действия («направлен трансферт»,
«построено здание»,
«создана
экономическая зона» и т. п.), а именно параметры изменения региональной
ситуации.
Претендующая
на
результативность
государственная
селективная
поддержка отдельных регионов должна быть предельно локализована, должна
быть конкретно-адресной и иметь своим объектом не столько субъекты
федерации
в
целом,
сколько
наиболее
нуждающиеся,
депрессивные,
стагнационные и иные территории и конкретные населенные пункты. Чем более
«точечной» является государственная поддержка, тем она при прочих равных
условиях будет результативней и тем успешней может реализовываться в
соответствии с излагаемыми принципами. И, наоборот, чем безадресней,
территориально размытей является эта поддержка, тем меньше ее целевая
ориентация и тем больше соблазн использовать ее не на цели устойчивого
регионального развития, а в конъюнктурных политических интересах, для
ликвидации последствий нерадивого хозяйствования конкретных юридических и
физических лиц и т. п.
Бюджетное регулирование территориального развития по отношению к
конкретному региону может быть длительным, но не вечным. Каждый регион,
получающий государственную финансовую поддержку, должен рассчитывать
на нее только как на стимул преодоления кризисной ситуации. Исключения из
этого правила крайне немногочисленны и преимущественно связаны с
выполнением на территории регионов каких-либо общегосударственных
– 37 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
функций.
Поэтому
территориального
каждое
решение
развития
в
по
каждом
бюджетному
конкретном
регулированию
случае
должно
сопровождаться объявлением его временных границ и обоснованием его
продолжительности с учетом остроты и содержания данной региональной
ситуации.
6. Ответственность и контроль. Меры бюджетного регулирования
территориального развития, и особенно селективной поддержки отдельных
регионов, должны разрабатываться и реализовываться в режиме особой
ответственности и контроля, поскольку, во-первых, эти меры всегда связаны с
использованием общегосударственных ресурсов, во-вторых, имеют своим
предметом политически и социально значимые региональные процессы и, втретьих, затрагивают интересы как данного региона, так и всей совокупности
регионов
государства.
рассматриваемой
структуры,
сфере
Ответственность
должны
нести
за
принятие
отвечающие
за
три
конкретные
стороны:
действия
в
государственные
соответствующих
решений,
государственные органы, исполняющие эти решения, органы власти и
управления,
получающие
государственную
поддержку.
Процедуры
распределения ответственности должны закрепляться в нормативных актах,
регламентирующих
порядок
осуществления
каждого
решения
по
государственной поддержке того или иного региона. Не исключено, что
приемлемой формой распределения ответственности по таким поводам могли
бы стать и специальные договоры отдельными уровнями власти и управления.
Наряду с этим, одновариантной и безальтернативной должна стать
единая система контроля и отчетности за результаты государственной
поддержки. При этом отсутствие или формальный характер отчета об
использовании тех или иных средств государственной поддержки, а также
выявленные в ходе контроля факты их нецелевого или бесхозяйственного
использования могли бы стать поводом для серьезной корректировки или
полного прекращения этой поддержки.
– 38 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
По нашему мнению, системное упорядочение бюджетного регулирования
территориального развития и переход этого регулирования в эффективную и
результативную фазу прямо зависят от того, насколько удастся реализовать
вышеизложенные
принципы
действенности
регулирования.
Пока
же
несистемность и некритериальность действий в этой области приводит к
неэффективному использованию бюджетных ресурсов.
Кроме
того,
соблюдение
воспроизводственных
социальную
пропорций
ориентацию
составляющих
для
будет
развития
потенциала
каждой
территориальной
обеспечивать
системы.
Это
территориального
системы
устойчивость
касается
и
важнейших
развития.
При
этом
предполагается не кратковременное обеспечение пропорциональности, а
наличие
глубокой
соответствующего
финансово-экономической
финансового
механизма,
в
подоплеки
том
числе
в
виде
финансового
механизма бюджетного регулирования территориального развития.
Социально-экономическая ориентация, к сожалению, сегодня меньше
всего учитывается в политике территориального развития. Между тем именно
динамика реального уровня потребления социальных благ, длительности
жизни, параметров физического и духовного здоровья, образованности и т. п.
формирует главные результирующие показатели территориального развития.
Причем, как уже подчеркивалось, социально-экономическая составляющая
должна быть устойчивой и сбалансированной с природными, экономическими
и другими ресурсами территории. Социально-экономическая мобильность
позволяет снижать отрицательный эффект территориальных диспропорций.
Сегодня
в
значительной
степени
благодаря
социально-экономической
мобильности решаются проблемы малых городов.
С другой стороны, это не означает самоустранения государства от
решения проблем такого характера, поскольку, во-первых, население таких
территорий не имеет финансовых возможностей для перемещений; во-вторых,
этих переселенцев не ждут в местах приезда, поскольку в субъектах Российской
Федерации
часто
нет
возможностей
– 39 –
финансового
обеспечения
такого
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
перемещения; в-третьих, отток населения способен затянуть выход из
экономического кризиса в депрессивных районах, так как покидает территорию
в первую очередь квалифицированная рабочая сила; в-четвертых, без
государственного финансового регулирования маловероятным становится
процесс самостоятельного притока капитала в такие субъекты Российской
Федерации вследствие того, что в данном случае инвестиции становятся
особенно
рискованными,
тормозится
создание
необходимой
рыночной
инфраструктуры. Поэтому только прямое или опосредованное финансовое, и в
том числе бюджетное, регулирование территориального развития со стороны
государства в состоянии эффективно осуществить территориальное развитие.
1.3. Преемственность концепций «фискального пространства»
и «бюджетной емкости» в бюджетном регулировании
территориального развития
Рыночная экономика характеризуется тем, что представляет собой
социально
ориентированное
регулированием.
И
система
хозяйство,
дополняемое
бюджетов
как
государственным
основной
финансовый
инструментарий государства является главным звеном всей финансовой
системы страны.
Эффективное государственное регулирование может осуществляться
только при наличии для этого соответствующих условий. Главными из них
являются:
- сохранение за государством ключевых рычагов управления, воздействия
и
формирования
основных
стратегических
направлений
в
экономике,
финансовых процессах, юриспруденции, внутренней и внешней политике и
других областях;
- наличие и развитие государственного сектора экономики, объектов
прямого
государственного
регулирования,
таких
как
оборонная
промышленность, транспорт, связь, строительство магистральных дорог,
природные ресурсы, жилищно-коммунальное хозяйство и др.;
– 40 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
- концентрация в распоряжении государства для выполнения своих задач
и функций значительных финансовых ресурсов, распределяемых через
централизованные (бюджетные и внебюджетные) фонды по территориальному,
отраслевому и социальному принципам.
Располагая значительными финансовыми ресурсами, государство может
оказывать целенаправленное воздействие на экономику страны, управляя
совокупным
общественным
производством,
спросом
и
предложением,
инвестициями, стимулируя рост национального дохода.
В 2013 – 2015 годах решение задач социально-экономического развития
Российской Федерации будет осуществляться в условиях преемственности
курса бюджетной политики на обеспечение макроэкономической стабильности,
долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы,
снижение зависимости бюджетов от внешнеэкономической конъюнктуры.
Вместе с тем, существует ряд внешнеэкономических рисков, которые в
среднесрочной перспективе способны оказать негативное влияние на его
динамику. В первую очередь, принимается во внимание вероятность начала
нового кризиса в мировой экономике, связанного с долговыми проблемами
Европы.
Наряду с долговыми проблемами Евросоюза существуют и другие
сценарии
негативного
развития
мировой
экономики,
обуславливающие
высокую вероятность замедления ее роста и соответственно сокращения спроса
на энергоносители, приводящего в конечном счете к уменьшению объемов
нефтегазовых поступлений в доходы федерального бюджета32.
Для укрепления макроэкономической стабильности и обеспечения
бюджетной устойчивости с 2013 года будут законодательно закреплены
бюджетные правила, что позволит минимизировать зависимость бюджетной
системы от волатильности цен на мировом рынке энергоресурсов, повысить
точность долгосрочного финансового прогнозирования доходов и расходов
32
Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и
2015 годов. www.minfin.ru.
– 41 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
бюджетной системы и сформировать в необходимых объемах суверенные
фонды Российской Федерации33.
В
иностранной
фискального
экономической
пространства
(fiscal
литературе
space).
существует
Фискальное
понятие
пространство
определяется как бюджетный резерв, который может быть использован в
определенных целях без ущерба для финансовых позиций или стабильности
экономики34. Основная идея концепции фискального пространства заключается
в том, что при выделении дополнительных ресурсов на обоснованные
государственные расходы необходимо иметь или создать соответствующее
фискальное пространство, которое обеспечит эти ресурсы.
Концепция
фискального
пространства
ранее
(до
2005
года)
использовалась при обосновании необходимости либерализации бюджетных
ограничений в целях привлечения дополнительных заемных ресурсов для
финансирования инфраструктурных проектов. Однако в последнее время
термин «фискальное пространство» также используется для увеличения
ассигнований на здравоохранение и образование, так как предполагается, что
эти расходы со временем окупятся благодаря более высокой отдаче
человеческого капитала. Главным фактором, определяющим необходимость
дальнейшей
разработки
концепции
фискального
пространства,
стала
потребность развивающихся стран осуществлять бюджетные инвестиции в
условиях необходимости поддержания бюджетной сбалансированности и
устойчивости.
Исследованию
концепции
фискального
пространства
посвящены
исследования Международного валютного фонда и Мирового банка. Основные
направления
зарубежных
исследований
представлены
следующими
альтернативными концепциями:
1. Устойчивость. Автор концепции Peter Heller (Международный
валютный фонд, 2005 год). Согласно его пониманию фискальное пространство –
33
Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и
2015 годов. www.minfin.ru.
34
Хеллер П. Фискальное пространство – что это такое и как его получить? П. Хеллер,
Финансы и развитие. 2009. июнь. С. 32.
– 42 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
это резерв бюджета, который позволяет обеспечивать ресурсами достижение
поставленной цели без ущерба для его финансовой устойчивости.
2. Развитие. Автор концепции Rathin Roy и другие (Программа развития
ООН, 2007 год). Согласно его пониманию фискальное пространство – это объем
финансирования, который доступен в результате конкретных действий по
мобилизации ресурсов и реформ, необходимых для эффективного расходования
этих возникших средств и достижения определенных целей развития.
3. Составление бюджета. Автор концепции Allen Schick (Мировой банк,
2008 год). Согласно его пониманию фискальное пространство – это денежные
средства, доступные в пределах годового или среднесрочного бюджета35.
Сегодня концепция фискального пространства используется мировым
сообществом при принятии решений об оказании финансовой помощи
нуждающимся странам. Например, когда МВФ оценивает макроэкономическое
положение страны – потенциального получателя помощи, он в принципе
благосклонно относится к созданию фискального пространства за счет более
высокого притока иностранных грантов на оплату инфраструктурных или
социальных программ. В то же время МВФ оценивает опасность для
макроэкономической стабильности или устойчивости долговой ситуации этой
страны из-за
роста ее
расходов,
причем
особое
внимание
уделяется
потенциальной в этом случае инфляции и ее негативному влиянию на рост и
масштабы бедности в стране. Кроме того, всегда принимается во внимание, что
более высокие расходы в одном секторе экономики, даже если они
финансируются внешними грантами, могут иметь различные последствия для
других секторов36.
Как правило, понятие фискального пространства рассматривается в
контексте и во взаимосвязи с бюджетными доходами. Но очевидно, что
существует взаимосвязь фискального пространства и способности бюджетного
35
Allen Schick Budgeting For Fiscal Space. Asian OECD Senior Budget Officials Meeting.
Bangkok, Thailand. January 2008.
36
Хеллер П. Фискальное пространство – что это такое и как его получить? П. Хеллер,
Финансы и развитие. 2009. июнь. С. 32.
– 43 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
сектора осуществлять дополнительные расходы. Концепция фискального
пространства (фискальной емкости37) предусматривает:
1) возможность государства финансировать достижение желаемых целей
при условии бюджетной устойчивости в средне- и долгосрочной перспективе;
2)
определение
разницы
между
текущим
уровнем
расходов
и
максимально возможным уровнем расходов, не приводящей к снижению
кредитоспособности государственного сектора38.
В мировой практике концепция фискального пространства используется в
отношении отдельных стран, исследования на внутристрановом уровне не
проводились.
В
российской
науке
вообще
отсутствуют
системные,
комплексные исследования фискального пространства как во взаимосвязи с
доходами бюджета, так и во взаимосвязи с его расходами. Не сформирована
общепризнанная концепция регионального фискального пространства.
Нашей целью стало развитие концепции фискального пространства
применительно к региональному уровню российской бюджетной системы и
разработка комплекса практических рекомендаций по укреплению финансоворесурсного базиса территориального развития за счет роста бюджетных
доходов и рационализации расходов.
На наш взгляд, не только на уровне государств, но и при оказании
финансовой
помощи
регионам
из
федерального
бюджета
Российской
Федерации также следует учитывать возможности регионов по росту доходов и
дополнительной экономии государственных средств путем рационализации
расходов, а также последствия получения ими дополнительных ресурсов в виде
займов и грантов. В связи с этим необходимо создание концепции фискального
пространства на региональном уровне в российских условиях, где донором
выступает федеральный бюджет, а реципиентами – региональные бюджеты.
По аналогии с тем, что концепция фискального пространства применяется
по отношению ко всем типам стран (развитых, развивающихся и пост37
в переводе Минфина России
Фискальная емкость: анализ, оценка и выбор приоритетов бюджетных расходов, 2–
3 декабря 2007 г., Бруней: материалы международного семинара. www1.minfin.ru/ru
/reforms/budget/int_exp/part/ates_dec07.
38
– 44 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
коммунистических), рассматривается как с точки зрения бюджетных расходов,
так и бюджетных доходов, а современной проблемой большинства экспортоориентированных стран является не столько недостаточный объем фискального
пространства, сколько его эффективное использование39, все вышеуказанное
можно применить и в отношении многочисленных и разнообразных субъектов
Российской Федерации:
- в России есть различные типы регионов – как депрессивные, так и
развитые;
- основной проблемой бюджетной политики Российской Федерации
является не столько недостаточный объем финансовых ресурсов, сколько их
эффективное использование.
В последнее время возросли объемы и количество межбюджетных
потоков из федерального бюджета в региональные. Но очевидно, что
увеличение
объемов
финансовой
помощи
не
ведет
к
заметному
экономическому росту регионов, а зачастую оказывает дестимулирующее
воздействие. Поэтому для формирования целостной концепции бюджетного
регулирования необходимо расширение научного аппарата за счет термина,
который отражает как доходные, так и расходные возможности бюджета.
Существующее в иностранной экономической литературе понятие
«фискального пространства (fiscal space)» в русскоязычной трактовке может
быть представлено как «прирост бюджетной емкости». В русском языке слово
«фискальный» приобрело смысл, связанный с каким-либо налоговым изъятием,
поэтому не в полной мере применимо к различным направлениям роста
доходов бюджета,
а
тем
более
к бюджетным
расходам.
Слово же
«пространство» имеет в русском языке следующие значения:
1. Одна из форм (наряду со временем) существования бесконечно
развивающейся материи, характеризующаяся протяженностью и объемом.
2. Протяженность, место, не ограниченное видимыми пределами.
39
Определенная часть бюджетных расходов, как правило, неэффективна, что связано с
нечеткостью и многочисленностью расходных приоритетов государств.
– 45 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3. Промежуток между чем-нибудь, место, где что-нибудь вмещается40.
Поэтому, на наш взгляд, терминологически верно будет использовать
понятие «емкость». В русском языке емкость – это внутренний объем,
способность вместить определенное количество содержимого, способность
вместить, разместить в себе41.
Учитывая
многообразие
возможных
(не
только
фискальных)
источников бюджетных ресурсов и развитие концепции фискального
пространства
направлением
рационализации
расходов,
целесообразно
использовать ряд производных от финансовой категории «бюджет»
понятий: «бюджетная емкость», «бюджетоотдача», «абсолютный прирост
бюджетной
емкости»,
«количественный
рост
бюджетоотдачи»,
«качественный рост бюджетоотдачи».
В российской экономической литературе отсутствует определение
бюджетной емкости или емкости бюджета. Оно существует лишь в
трактовке долговой емкости бюджета, определяемой как превышение
доходов
бюджета
субъекта
Российской
Федерации
(муниципального
образования) над его текущими расходами без учета расходов на
обслуживание существующих долговых обязательств в каждом периоде
выбранного интервала времени 42. Однако данное определение имеет четкую
целевую характеристику и не применимо для характеристики емкости
бюджета в целом.
В контексте нашего исследования существующее в
экономической литературе определение емкости рынка намного ближе по
смыслу. Емкость рынка – это потенциально возможный объем продаж
определенного товара на рынке в течение заданного периода, зависящий от
спроса на товар, уровня цен, общей конъюнктуры рынка, доходов
40
Толковый
словарь
русского
языка,
Ожегов
С.
Шведова
Н.
www.slovopedia.com/4/207/667809.html.
41
Толковый
словарь
Ушакова.
1935–1940.
www.slovari.yandex.ru/емкость
/Толковый %20словарь %20Ушакова/емкость/
42
Временные методические рекомендации по управлению государственным и
муниципальным долгом для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований:
Минфин
России.
www.budgetrf.ru/Publications/2004/Methodology/Regional
/ fedminfin 04122003debt/fedminfin04122003debt040.htm#HL_19
– 46 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
населения, деловой активности 43. Или емкость рынка – возможный объем
реализации товаров и услуг, определяемый размерами и структурой
фактически предъявляемого или будущего спроса 44.
На основе вышеуказанного можно предложить следующее определение.
«Бюджетная емкость (емкость бюджета)» представляет собой возможный
объем расходов бюджета на оказание государственных и муниципальных услуг,
определяемый,
трансфертов
с
и
одной
займов,
стороны,
а,
с
размерами
другой
бюджетного
стороны,
потенциала,
эффективностью
и
результативностью расходов бюджета.
Бюджетная емкость в отличие от бюджетного потенциала определяет
возможности осуществления дополнительных расходов при неизменном уровне
бюджетных доходов. Влияние межбюджетного регулирования на бюджетный
потенциал заключается в том, что оно должно создавать стимулы для
субнациональных органов власти повышать эффективность и результативность
бюджетных расходов и развивать доходную базу территориальных экономик.
Термин «емкость бюджета» следует отличать от понятия «объем
бюджета», который характеризует не потенциально возможный, а фактический
объем бюджетных ресурсов. Условно говоря, термин «объем бюджета» нам
необходим для того, чтобы ответить на вопрос «что есть сейчас?», в то же
время как емкость бюджета позволяет ответить на вопрос «что может быть?» и,
что наиболее важно, помогает ответить на вопрос «что будет?». Емкость
бюджета может увеличиваться, уменьшаться или на протяжении определенного
времени оставаться неизменной. Емкость бюджета различных территорий
может существенно различаться по двум причинам. Во-первых, при отсутствии
исторических, географических и социально-экономических различий на
территориях фискальными органами могут прилагаться различные усилия и
вследствие этого одинаковый бюджетный потенциал будет отличаться, что
43
Райзберг Б. А., Современный экономический словарь, Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский,
Е.Б. Стародубцева. 5-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2007. 495 с.
44
Большая советская энциклопедия, Гл. ред. Введенский Б. А. 3-ое изд. в 30 томах. М.: Гос.
науч. изд-во «Большая советская энциклопедия». С. 1969–1978.
– 47 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
отразится и на величине бюджетной емкости. Во-вторых, при одинаковом
бюджетном потенциале расходование бюджетных средств может отличаться
степенью результативности и эффективности.
Увеличение бюджетной емкости может осуществляться двумя путями: за
счет
абсолютного
и
относительного
прироста.
«Абсолютный
прирост
бюджетной емкости» – это возможный дополнительный объем бюджетных
расходов, обеспеченный увеличением бюджетных доходов при наличии
соответствующих резервов; мобилизацией дополнительных ресурсов в виде
займов и грантов.
«Относительный прирост бюджетной емкости» или «бюджетоотдача» –
это возможный дополнительный объем бюджетных расходов, обеспеченный
повышением их эффективности и результативности.
Механизм системного бюджетного регулирования имеет три элемента:
механизм
регулирования
межбюджетных
отношений,
механизм
регулирования доходов и механизм регулирования расходов бюджета.
Соответственно рассмотрим в рамках каждого возможности увеличения
бюджетной емкости. В рамках бюджетного регулирования доходов бюджета
мы имеем возможность абсолютного увеличения бюджетной емкости за
счет роста налоговых и неналоговых доходов. При осуществлении
межбюджетного регулирования мы также имеем возможность абсолютного
увеличения
бюджетной
емкости.
В отличие
от
других
направлений
бюджетного регулирования регулирование расходов бюджета позволяет нам
увеличивать бюджетную емкость за счет повышения эффективности и
результативности бюджетных расходов, то есть достижения субъектами
бюджетного
регулирования
заданных
результатов
с
использованием
наименьшего объема бюджетных средств или достижения наилучшего
результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Но
при
этом
должна
быть
предусмотрена
возможность
государства
финансировать достижение желаемых целей при условии бюджетной
устойчивости в средне- и долгосрочной перспективе, а также разница
– 48 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
между текущим уровнем расходов и максимально возможным уровнем
расходов
не
должна
приводить
к
снижению
кредитоспособности
государственного сектора.
Для понимания всей сути понятия «бюджетная емкость» рассмотрим
субординацию понятий «налоговый потенциал», «бюджетный потенциал»,
«финансовый потенциал» и «бюджетная емкость». Очевидно, что понятия,
характеризующие различные виды потенциалов, должны существенным
образом отличаться от понятия «бюджетная емкость».
Формализуем взаимосвязь понятий «налоговый потенциал», «бюджетный
потенциал», финансовый потенциал» и «бюджетная емкость» в виде
совокупности
формул,
в
целом
представляющих
собой
экономико-
математическую модель бюджетной емкости.
Налоговый потенциал на основе его аддитивного свойства может быть
представлен как сумма потенциалов отдельных налогов:
НП = ∑ НБ ∙ Нст,
(1)
где НП – налоговый потенциал; n – число налогов; НБ – налоговая база
налога i; НС – ставка налога i в долях.
Данное
представление
является
несколько
упрощенным,
но
информативным. В данной формуле отражена корреляция налогового потенциала
и налоговой базы, которая может быть выражена более сложной формулой.
В частности, в результате оценки влияния различных факторов на финансовобюджетный потенциал Волгограда, нами была выявлена следующая зависимость:
у = 0,048 * х1 + 1,772 * х2 + 10261,738,
(2)
где у – объем доходов, получаемых на территории Волгограда, млн руб.; х1 –
объемы производства промышленной продукции, млн руб.; х2 – прибыль
прибыльных предприятий, млн руб.45
Изменение налогового потенциала представим следующим образом:
∆НП = ∑ ∆ НБ ∙ ∆Нст = ∑ (НБ − НБ ) ∙ |НС − НС |
45
(3)
Дьякова Е. Б. Направления развития финансово-бюджетного потенциала Волгограда Вестник
Волгоградского государственного университета : научно-теоретический журнал. Серия 3. Экономика.
Экология. 2008. № 2 (13). С. 174.
– 49 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Причем, на наш взгляд, изменение величины налоговой ставки является
модулем, так как доказано, что быстро возникающий при повышении ставок
налога эффект в виде увеличения поступлений в дальнейшем уменьшается.
Широко известна концепция, разработанная американскими экономистами –
сторонниками теории «экономики предложения» во главе с профессором
Артуром Лаффером46. Они обосновали, что для увеличения налоговых
поступлений в бюджет не всегда эффективным является метод повышения
налоговых ставок. Наоборот, это может привести к обратному результату –
снижению объема поступлений. Модель взаимосвязи между ставкой налога и
размером налоговых поступлений представлена на рисунке 3.
Доходы, подлежащие
налогообложению
Б
100 %
Доходы, предъявленные
к налогообложению
Доходы теневой
экономики
Т
0
50 %
Нормальная зона шкалы
100 %
Запретительная зона
шкалы
Д
100 %
Д – доходы; Б – налоговая база
Рисунок 3 – Кривая Лаффера47
Экономически это объясняется тем, что с повышением налогового
бремени снижаются стимулы производства, в результате чего величина ВВП
(для региона – ВРП), являющегося материальной основой налогов, сокращается
и может доходить до самого низкого уровня. Чтобы найти оптимальную ставку
налога, обеспечивающую максимум налоговых поступлений при стабильном и
эффективном функционировании экономики страны, необходим глубокий и
всесторонний научно обоснованный анализ налогообложения, в том числе
46
Сомоев Р.Г. Общая теория налогов и налогообложения: Учебное пособие. М.:
«Издательство ПРИОР», 2000. 176 с. С. 132.
47
Сомоев Р. Г. Общая теория налогов и налогообложения: учебное пособие.
М.: «Издательство ПРИОР», 2000. С. 132.
– 50 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
анализ взаимосвязи ставки налога, налогооблагаемой базы и объема налоговых
поступлений.
Как уже отмечалось, бюджетный потенциал превышает налоговый
потенциал на сумму потенциальных неналоговых доходов. Неналоговые доходы
в чем-то схожи с налогами, поскольку размер платы устанавливается органом
власти, и эта плата обязательна для всех пользователей. Вместе с тем
неналоговые доходы имеют много общего с ценами, так как источником этих
доходов являются платежи потребителей определенных публичных услуг.
Следовательно, формула бюджетного потенциала выглядит следующим образом:
БП = НП + НнП = ∑ НБ ∙ Нст + ∑ НнБ ∙ И,
(4)
где БП – бюджетный потенциал; НнП – потенциал неналоговых доходов; k –
число видов неналоговых доходов; НнБ – стоимостная база неналогового
дохода j; И – величина изъятия базы j в долях.
По аналогии с формулой изменения налогового потенциала можно
представить формулу изменения бюджетного потенциала:
∆БП = ∆Нп + ∆НнП = ∑ ∆ НБ ∙ ∆Нст + ∑ ∆НнБ ∙ ∆И = ∑ (НБ −
НБ ) ∙ |НС − НС | + ∑ (НнБ − НнБ ) ∙ |И − И |
(5)
где ∆Нп – изменение налогового потенциала, ∆НнП – изменение
потенциала неналоговых доходов, ∆НнБ – изменение стоимостной базы
неналогового дохода, ∆И – изменение величины изъятия базы неналогового
дохода j, НнБ , НнБ – измененное и первоначальное значение стоимостной
базы неналогового дохода, И , И – измененное и первоначальное значение
величины изъятия базы неналогового дохода j.
На наш взгляд, изменение величины изъятия базы потенциальных
неналоговых доходов также является модулем. При этом эластичность
величины неналоговых доходов бюджетов к изменению величины изъятий
(например, повышение арендной платы, стоимости платных услуг и т. п.) будет
выше, чем эластичность изменения налоговых доходов от налоговых ставок,
так как, на наш взгляд, обязанность осуществления неналоговых платежей
часто является добровольной, а не императивной, как в случае с налогами, и
– 51 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
существует зависимость размера платы за услуги от объема и качества
предоставляемых услуг.
В свою очередь, финансовый потенциал включает совокупность всех
финансовых ресурсов той или иной территории. Исходя из методологии
построения
баланса
финансовых
ресурсов
территории
формализовано
финансовый потенциал может быть представлен следующим образом:
ФП = БП + П + А + Т + З,
(6)
где П – прибыль прибыльных организаций; А – амортизационные отчисления;
Т – трансферты; З – займы.
Из предложенного определения бюджетной емкости следует, что это
понятие охватывает только те ресурсы, которые возможны к изъятию в бюджет,
поэтому будем считать, что финансовый потенциал находится вне бюджетной
емкости. Бюджетную емкость (БЕ) можно представить следующим образом:
БЕ = БП + Т + З.
(7)
Принципиальным отличием бюджетной емкости от налогового и
бюджетного потенциалов является ее возможность не только абсолютного, но и
относительного роста. Абсолютный рост бюджетной емкости обеспечивается
увеличением налоговых и неналоговых доходов, трансфертов и займов:
∆БЕа = ∆БП + ∆Т + ∆З = ∆НП + ∆НнП + ∆Т + ∆З,
(8)
где ∆БЕа – абсолютный рост бюджетной емкости.
Относительный рост бюджетной емкости – бюджетоотдача, обеспечивается
двумя
составляющими:
эффективным
и
результативным
расходованием
бюджетных средств. Повышение эффективности является количественным ростом
бюджетоотдачи,
так как ведет к достижению заданных результатов с
использованием наименьшего объема бюджетных средств (количественное
изменение). В отличие от эффективности повышение результативности является
качественным ростом бюджетоотдачи, так как ведет к достижению наилучшего
результата
с
использованием
определенного
(качественное изменение).
– 52 –
бюджетом
объема
средств
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
На наш взгляд, количественный рост бюджетоотдачи, предполагающий
повышение эффективности расходов, типичен для денежных обязательств.
В свою
очередь,
качественный
рост
бюджетоотдачи,
направленный
на
повышение результативности расходов, характерен для публичных обязательств.
В обобщенном виде относительный рост бюджетной емкости (бюдетоотдача)
может быть представлен следующим образом:
БО = ∆БЕо = ∑ ∆Ц ∙ ∆К,
(9)
где БО – бюджетоотдача; ∆БЕо – относительный рост бюджетной емкости; Ц –
условная цена товаров, работ, услуг, закупаемых для нужд государства; ∆Ц –
изменение цены; К – количество товаров, работ, услуг, закупаемых для нужд
государства; ∆К – изменение количества.
На
современном
этапе
основным
направлением
качественного
расширения бюджетной емкости является формирование государственных
(муниципальных) заданий. Для повышения эффективности и социальной
ориентации расходов бюджетов на основе государственных (муниципальных)
заданий
необходимы:
учитывающая
дифференциация
особенности
развития
нормативов
территории;
оказания
расширение
услуг,
перечня
показателей стандартов качества оказания государственных (муниципальных)
услуг, их содержательная группировка и отражение в отчете о выполнении
задания (подробно этот вопрос освещен в четвертой главе исследования).
Следовательно, количественный относительный рост бюджетной емкости
может быть представлен:
БОкол = ∆БЕокол = ∑ ∆Ц ∙ К = ∑(Цо − Ц ) ∙ К,
(10)
где Цо , Ц – первоначальное и измененное значение условной цены товаров,
работ, услуг, закупаемых для нужд государства,
качественный относительный рост бюджетной емкости:
БОкач = ∆БЕокач = ∑ Ц ∙ ∆К = ∑ Ц ∙ (К − Ко ),
(11)
где К , Ко – измененное и первоначальное значение количества товаров, работ,
услуг, закупаемых для нужд государства,
сочетание количественного и качественного роста:
– 53 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
БО = ∆БЕо = ∑ ∆Ц ∙ ∆К = ∑(Ц − Ц ) ∙ (К − Ко ).
Формула,
отражающая
относительный
рост
бюджетной
(12)
емкости,
выглядит следующим образом:
БО = ∆БЕо = ∑ ∆Ц ∙ ∆К + ∑ ∆Ц ∙ К + ∑ Ц ∙ ∆К = ∑(Ц − Ц ) ∙
(К − Ко) + ∑(Цо − Ц ) ∙ К + ∑ Ц ∙ (К − Ко ).
(13)
Таким образом, можно представить возможности увеличения бюджетной
емкости в виде следующей экономико-математической модели:
∆БЕ = ∆НП + ∆НнП + ∆Т + ∆З + ∑ ∆Ц ∙ ∆К + ∑ ∆Ц ∙ К + ∑ Ц ∙ ∆К.
(14)
Практические возможности увеличения бюджетной емкости хорошо
иллюстрирует подробная экономико-математическая модель бюджетной емкости:
∆БЕ = ∑ (НБ − НБ ) ∙ |НС − НС | + ∑ (НнБ − НнБ ) ∙ |И − И | +
∆Т + ∆З + ∑(Ц − Ц ) ∙ (К − Ко ) + ∑(Цо − Ц ) ∙ К + ∑ Ц ∙ (К − Ко).
(15)
На рисунке 4 приведена графическая модель, отражающая взаимосвязь
налогового, бюджетного потенциалов и бюджетной емкости, а также
обозначены возможности абсолютного и относительного роста бюджетной
емкости. В состав финансового потенциала могут входить финансовые
ресурсы, которые либо вообще не являются объектом бюджетного изъятия в
рамках принятой в государстве бюджетной системы, поэтому финансовый
доходы
потенциал находится вне бюджетной емкости и не изображен на рисунке 4.
налоговый потенциал
бюджетный потенциал
бюджетная емкость
абсолютный рост
бюджетной емкости
относительный рост
бюджетной емкости
горизонтальная
несбалансированность
вертикальная
несбалансированность
расходы
Рисунок 4 – Бюджетная емкость и возможности ее роста
– 54 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Проведенный анализ основных моделей бюджетного регулирования
территориального
развития
в
условиях
федерализма
(горизонтальное
и
вертикальное фискальное выравнивание) показал, что вертикальное выравнивание
нацелено на устранение разрыва между расходами региональных и местных
бюджетов и доходами, которые они получают из собственных источников для их
финансирования. Горизонтальное выравнивание связано с неравномерностью
экономического развития
территорий
и дифференциацией их доходных
потенциалов, которые возникают в силу причин, не зависящих от самих
территорий, таких, как отсутствие природных ресурсов, неблагоприятная
демографическая структура населения и т. д. На рисунке 4 отражена взаимосвязь
вертикальной и горизонтальной несбалансированности с бюджетной емкостью.
Для обеспечения преемственности концепций фискального пространства и
бюджетной емкости в дальнейшем изложении результатов исследования
определим понятие «регионального фискального пространства» в предложенных
нами терминах: Региональное фискальное пространство – это возможный
дополнительный объем бюджетных расходов, обеспеченный абсолютным (за счет
мобилизации доходов) и относительным (за счет бюджетоотдачи) приростом
емкости регионального бюджета.
Рассмотрим возможности абсолютного и относительного увеличения
региональной бюджетной емкости за счет повышения эффективности бюджетного
регулирования в разрезе элементов функциональной структуры механизма
бюджетного регулирования в следующих главах.
– 55 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2. Расширение регионального фискального пространства
за счет абсолютного прироста бюджетной емкости
2.1. Формирования доходов федерального бюджета
и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации
Доходы
бюджета
являются
одним
из
важнейших
направлений
государственного регулирования социально-экономического развития страны и
регионов через установление конкретных форм денежных отношений с
субъектами
хозяйствования,
которые
обеспечивали
бы
динамичный
устойчивый рост отраслей экономики и уровня жизни населения.
Доходы
бюджета
–
это
экономические
(денежные)
отношения,
возникающие у государства с юридическими и физическими лицами в процессе
формирования фондов денежных средств и поступающие в распоряжение
органов власти разного уровня и местного самоуправления 48.
Доходы бюджета – это поступающие в бюджет денежные средства за
исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками
финансирования дефицита бюджета49.
В
учебнике
«Финансы»
проф. Е. В. Маркиной50
под
ред.
раскрывается
проф.
содержание
А. Г.
Грязновой
четырех
и
принципов
организации системы доходов бюджета.
1. Принцип достаточности означает, что доходы бюджета должны
обеспечивать необходимые общественные потребности, возложенные на
органы государственной власти и местного самоуправления. На практике он
реализуется путем законодательного закрепления за каждым органом
соответствующих
видов
доходов.
Основным
показателем,
характеризующим степень выполнения этого условия, является величина
бюджетного
дефицита.
Принцип
достаточности
48
достигается
двумя
Финансы : учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям,
специальности «Финансы и кредит» (080105), под ред. Г.Б. Поляка. 3-е изд., перераб. и доп. М.:
ЮНИТИ-ДАНА, 2009. С. 160.
49
ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, СПС Консультант Плюс.
50
Финансы: учебник, под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной. М.: Финансы и статистика,
2004. С. 344–345.
– 56 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
методами: сокращением расходных обязательств того или иного органа
власти либо путем увеличения объема его доходов в соответствии с
текущими и прогнозными потребностями.
2. Принцип
стабильности
устанавливаемой
на
доходов
длительный
срок
бюджета
обеспечивается
нормативно-правовой
базой,
определяющей формирование бюджетных доходов. Результатом является
стабильность поступлений в бюджет и возможность их прогнозирования. При
этом
должна
закрепленных
предусматриваться
на
постоянной
высокая
основе
доля
собственных
полностью
или
доходов,
частично
за
соответствующим бюджетом.
3. В условиях развития бюджетного федерализма особую актуальность
приобретает принцип относительной автономности доходов бюджетов каждого
уровня бюджетной системы Российской Федерации, который базируется на
четком, установленном на длительный срок разграничении полномочий в
области доходов и расходов между федерацией, ее субъектами и органами
местного самоуправления. В соответствии с закрепленными за бюджетом
конкретного уровня расходами должны закрепляться и его доходы в объеме,
достаточном для их покрытия.
4. Принцип
оптимального
сочетания
налоговых
и
неналоговых
доходов на разных фазах экономического цикла реализуется посредством
установления такого соотношения между поступлениями, которое с
макроэкономической точки зрения наиболее целесообразно в конкретной
экономической ситуации.
Динамика
основных параметров
бюджетной
системы
Российской
Федерации на 2013г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. характеризуется
снижением доходов по сравнению с 2012 г. и стабилизацией их на уровне 36,636,2 % к ВВП в 2013-2015 г. (таблица 1)51.
51
Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015
годов. www.minfin.ru
– 57 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 1– Основные параметры бюджетной системы Российской
Федерации, млрд. рублей
Показатель
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
13 321,7
15 675,2
21 218,1
23 018,2
24 084,9
26 543,4
29 514,5
34,3
34,7
38,9
38,0
36,6
36,2
36,2
Федеральный бюджет
7 337,8
8 305,4
11 367,7
12 677,0
12 395,4
13 642,2
15 223,7
Бюджеты государственных
внебюджетных фондов РФ
3 506,4
4 814,5
6 162,6
7 168,2
7 768,0
8 434,7
9 269,9
- в том числе доходы без
учета межбюджетных
трансфертов
1 373,6
2 034,8
3 593,4
3 723,0
4 363,4
4 867,4
5 401,0
Консолидированные
бюджеты субъектов РФ
5 924,2
6 534,1
7 641,0
7 923,8
8 562,9
9 201,0
9 995,6
4 438,1
5 136,9
6 009,3
6 618,2
7 326,1
8 033,8
8 889,8
551,3
574,9
904,4
871,7
1 031,8
1 193,1
1 408,2
172,2
198,1
247,7
0,0
0,0
0,0
0,0
16 027,1
17 570,5
20 357,6
22 802,0
24 949,2
26 865,8
29 280,5
41,3
38,9
37,3
37,6
37,9
36,6
35,9
9 660,1
10 117,5
10 925,6
12 745,1
13 387,3
14 101,9
15 316,0
6 066,7
5 981,6
6 747,1
8 316,8
9 107,5
9 855,0
10 975,5
Бюджеты государственных
внебюджетных фондов РФ
3 555,0
4 779,5
5 730,1
6 876,2
7 517,2
8 214,6
8 917,8
- в том числе расходы без
учета межбюджетных
трансфертов
3 425,6
4 670,9
5 420,8
5 985,5
6 466,4
7 002,5
7 490,6
Консолидированные
бюджеты субъектов РФ
6 253,5
6 634,1
7 676,1
7 931,5
8 686,1
9 283,8
10 021,4
5 984,2
6 343,8
7 306,3
7 628,0
8 343,5
8 815,2
9 406,2
550,6
574,2
883,4
871,7
1 031,8
1 193,1
1 408,2
-2 705,4
-1 895,3
860,5
216,2
-864,3
-322,4
234,0
-7,0
-4,2
1,6
0,4
-1,3
-0,4
0,3
Доходы, всего
% % к ВВП
в том числе:
- в том числе доходы без
учета межбюджетных
трансфертов
Территориальные фонды
обязательного медицинского
страхования
- в том числе доходы без
учета межбюджетных
трансфертов
Расходы, всего
% % к ВВП
в том числе:
Федеральный бюджет
- в том числе расходы без
учета межбюджетных
трансфертов
- в том числе расходы без
учета межбюджетных
трансфертов
Территориальные фонды
обязательного
медицинского страхования
Дефицит (-)/профицит (+),
всего
% % к ВВП
– 58 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Доля федерального бюджета в доходах бюджетной системы (до
предоставления межбюджетных трансфертов) сократится с 55,1 % в 2012 г. до
51,6 % в 2015 г.52
Прогнозируется
внебюджетных
рост
фондов
доли
доходов
Российской
бюджетов
Федерации
государственных
(до
предоставления
межбюджетных трансфертов) в общем объеме доходов бюджетной системы
Российской Федерации с 16,2 % в 2012 г. до 18,3 % в 2015 г. Доля расходов
государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в общем
объеме расходов бюджетной системы сократится с 26,2 % в 2012 г. до 25,6 % в
2015 г.
Доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской
Федерации
и
территориальных
фондов
обязательного
медицинского
страхования в общем объеме доходов бюджетной системы Российской
Федерации (до предоставления межбюджетных трансфертов) возрастет с
28,8 % в 2012 г. до 30,1 % в 2015 г., доля расходов снизится с 37,3 % в 2012 г.
до 36,9 % в 2015 г.
Основные характеристики федерального бюджета на 2013 год и на
плановый период 2014 и 2015 годов сформированы на основе прогноза
социально-экономического развития Российской Федерации на 2013–2015 годы
и бюджетных правил, вводимых в действие с 1 января 2013 года (таблица 2)53.
Динамика поступления доходов федерального бюджета в 2008-2012 годах
характеризуется снижением с 22,5 % к ВВП в 2008 году до 18,9 % к ВВП в
2009 году и 18,4 % к ВВП в 2010 году, в 2011–2012 годах доходы увеличились
до 20,8 % и 20,9 % к ВВП соответственно, однако не достигли уровня 2008 года
(22,5 %). За период 2008–2012 годов нефтегазовые доходы снизились на 0,1 %
к ВВП и ненефтегазовые доходы – на 1,5 % к ВВП.
52
Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и
2015 годов. www.minfin.ru
53
Там же
– 59 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 2 – Основные характеристики федерального бюджета на 20112015 годы, млрд. рублей
Показатель
Доходы, всего
371-ФЗ
проект
371-ФЗ
проект
2015 год
(проект)
11 367,7
2012 год
(закон с
учетом
изменений)
12 677,0
12 705,9
12 395,4
14 091,8
13 642,2
15 223,7
20,8
20,9
19,6
18,8
19,4
18,6
18,7
10 925,6
12 745,1
13 730,6
13 387,3
14 582,9
14 101,9
15 316,0
20,0
21,0
21,2
20,3
20,1
19,2
18,8
388,9
1206,6
2,8
7,9
2011 год
(отчет)
% % к ВВП
Расходы, всего
% % к ВВП
2013 год
2014 год
в том числе условно
утверждаемые
% % к общему
объему расходов
Дефицит(-)/
Профицит(+)
% % к ВВП
+442,1
-68,1
-1 024,7
-991,9
-491,1
-459,7
-92,3
0,8
-0,1
-1,6
-1,5
-0,7
-0,6
-0,1
Динамика поступления доходов федерального бюджета в 2008-2012 годах
характеризуется снижением с 22,5 % к ВВП в 2008 году до 18,9 % к ВВП в 2009
году и 18,4 % к ВВП в 2010 году, в 2011-2012 годах доходы увеличились до
20,8 % и 20,9 % к ВВП соответственно, однако не достигли уровня 2008 года
(22,5 %). За период 2008-2012 годов нефтегазовые доходы снизились на 0,1 % к
ВВП и ненефтегазовые доходы – на 1,5 % к ВВП. Уменьшение ненефтегазовых
доходов обусловлено, в основном, изменениями в налоговом законодательстве
(снижение с 1 января 2009 г. федеральной ставки налога на прибыль
организаций с 6,5 % до 2,0 % и отмена с 1 января 2010 г. единого социального
налога).
В 2013-2015 годах предполагается снижение доходов федерального
бюджета с 20,9 % ВВП в 2012 году до 18,8 % в 2013 году, с дальнейшим
снижением к 2015 году до 18,7 % к ВВП. При этом нефтегазовые доходы
снижаются на 2,0 % к ВВП (с 10,5 % к ВВП в 2012 году до 8,5 % к ВВП в
2015 году) и ненефтегазовые доходы на 0,2 % к ВВП (с 10,4 % до 10,2 % к
ВВП) (таблица 3)54.
54
Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015
годов, www.minfin.ru
– 60 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 3 – Динамика доходов федерального бюджета, млрд. рублей
Отчет
Показатель
Доходы, всего
% % к ВВП
в том числе:
Нефтегазовые
доходы
% % к ВВП
Ненефтегазовые
доходы
% % к ВВП
Темпы роста
(снижения)
доходов к
предыдущему
году, %
в том числе:
Нефтегазовые
доходы
Ненефтегазовые
доходы
Доля в общем
объеме
доходов, %
в том числе:
Нефтегазовые
доходы
Ненефтегазовые
доходы
Снижение
2008 год
2009
год
2010
год
2011 год
9 275,9
22,5
7 337,8
18,9
8 305,4
18,4
11 367,7
20,8
2012 год
(закон с
учетом
изменений)
12 677,0
20,9
4 389,4
2 984,0
3 830,7
5 641,8
10,6
7,7
8,5
4 886,5
4 353,8
11,9
Проект
2013 год
2014 год
2015 год
12 395,4
18,8
13 642,2
18,6
15 223,7
18,7
6 383,3
5 632,0
6 075,1
6 913,3
10,3
10,5
8,5
8,3
8,5
4 474,7
5 725,9
6 293,7
6 763,4
7 567,1
8 310,4
11,2
9,9
10,5
10,4
10,3
10,3
10,2
119,2
79,1
113,2
136,9
111,5
97,8
110,1
111,6
151,5
68,0
128,4
147,3
113,1
88,2
107,9
113,8
100,1
89,1
102,8
128,0
109,9
107,5
111,9
109,8
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
47,3
40,7
46,1
49,6
50,4
45,4
44,5
45,4
52,7
59,3
53,9
50,4
49,6
54,6
55,5
54,6
прогнозируемого
поступления
нефтегазовых
доходов
в
процентах к ВВП в 2013-2015 годах по отношению к 2012 году обусловлено
снижением цены на нефть марки «Юралс» и налогооблагаемых объемов
экспорта нефти и нефтепродуктов, а также более низкими по сравнению с
темпами роста ВВП темпами роста курса доллара США по отношению к рублю
и налогооблагаемых объемов добычи нефти.
Снижение ненефтегазовых доходов федерального бюджета в процентах к
ВВП в 2013-2015 годах по отношению к 2012 году связано, в основном, с
прогнозируемым уменьшением поступлений от взимания ввозных таможенных
пошлин и вывозных таможенных пошлин на прочие экспортные товары (за
исключением углеводородного сырья). Уменьшение прогноза указанных
доходных
источников
федерального
бюджета
обусловлено
снижением
средневзвешенных ставок ввозных таможенных пошлин и средних ставок
– 61 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вывозных таможенных пошлин на прочие экспортные товары в связи с
вступлением Российской Федерации во Всемирную торговую организацию.
В соответствии со ст. 41 БК РФ доходы бюджетов образуются за счет
налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных
поступлений.
Неналоговые доходы являются составной частью доходов бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации. Неналоговые формы мобилизации
финансовых ресурсов имеют специфические черты, отличающие их от налоговых
поступлений:
- во-первых,
регламентируется
порядок их установления,
исчисления и взимания
комплексом
документов:
нормативных
Налоговым
кодексом Российской Федерации (далее НК РФ), Уголовным кодексом
Российской
Федерации,
административных
Кодексом
правонарушениях,
Российской
Федерации
постановлениями
об
Правительства
Российской Федерации и др.;
- во-вторых, для неналоговых доходов не определены конкретные ставки,
сроки уплаты, льготы и другие налоговые элементы;
- в-третьих, целый ряд неналоговых платежей не носит обязательного и
регулярного характера;
- в-четвертых, для неналоговых платежей характерна большая целевая
направленность использования поступлений, закрепленная в правовых актах о
порядке исчисления и взимания каждого конкретного платежа;
- в-пятых, неналоговые доходы жестко не планируются. На практике их
планирование
осуществляется
исходя
из
фактических поступлений за
предыдущие периоды с учетом динамики, темпов инфляции и изменений в
законодательстве.
Необходимо отметить, что в группу неналоговых доходов включаются
разнообразные платежи, зачисление которых в бюджет имеет самые различные
основания. Всех их объединяет тот факт, что они не являются налогами. Между
тем для отдельных неналоговых доходов характерны специфические черты
– 62 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
налогов:
установление
законодательным
порядком,
безэквивалентность
платежа, связь с бюджетом или внебюджетным фондом.
В условиях рыночной экономики налоги являются наиболее важным
элементом бюджетных отношений. Сущность налогообложения заключается в
прямом изъятии государством определенной части ВВП в свою пользу для
формирования бюджетного фонда.
Финансовые ресурсы государства формируются также за счет сборов.
В соответствии со ст. 8 НК РФ, сбор – это обязательный взнос, взимаемый с
организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий
совершения
в
отношении
плательщиков
сборов
государственными
органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными
органами и должностными лицами юридически значимых действий,
включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений
(лицензий).
Используя
налоги,
государство
может
оказывать
влияние
на
экономические и социальные процессы в обществе. Налоговые системы
большинства
государств
складывались
столетиями
под
воздействием
различных факторов: экономических, политических и социальных, вследствие
чего они отличаются друг от друга по видам и структуре налогов, налоговым
ставкам и льготам, способам взимания, полномочиям органов власти,
осуществляющим мобилизацию доходов в бюджетный фонд и другими
важнейшими признаками.
НК РФ определяет систему налогов и сборов, представляющую собой
совокупность обязательных платежей, взимаемых в установленном порядке с
плательщиков (юридических и физических лиц) на территории России. Если в
1992 г. функционировало 54 различных обязательных платежа, то с 2006 г.
взимается 14 налогов и сборов, также установлены 4 специальных налоговых
режима (таблица 4).
– 63 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 4 – Перечень налогов и сборов Российской Федерации
По закону «Об основах налоговой системы
По Налоговому кодексу
Российской Федерации »
Российской Федерации
(отменен с 01.01.2005 г.)
(вступил в силу с 01.01.2005 г.)
Федеральные налоги и сборы
Налог на добавленную стоимость
Налог на добавленную стоимость
Акцизы
Акцизы
Налог на доходы физических лиц
Налог на доходы физических лиц
Единый социальный налог
Единый социальный налог*
Налог на операции с ценными бумагами
Налог на прибыль организаций
Таможенная пошлина
Налог
на
добычу
полезных
Платежи за пользование природными ресурсами
ископаемых
Налог на прибыль организаций
Налог на наследование и дарение**
Государственная пошлина
Водный налог
Налог с имущества, переходящего в порядке Сбор за право пользования объектами
наследования и дарения
животного
мира
и
водными
Сбор за использование наименований «Россия», биологическими ресурсами
«Российская Федерация» и образованных на их Государственная пошлина
основе слов и словосочетаний
Плата за пользование водными объектами
Сборы за выдачу лицензий и право на производство
и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и
алкогольной продукции
Налог на добычу полезных ископаемых
Сбор за пользование объектами животного мира и за
пользование объектами водных биологических
ресурсов
Региональные налоги и сборы
Налог на имущество организаций
Налог на имущество организаций
Лесной доход
Транспортный налог
Транспортный налог
Налог на игорный бизнес
Налог на игорный бизнес
Местные налоги и сборы
Налог на имущество физических лиц
Земельный налог
Земельный налог
Налог на имущество физических лиц
Регистрационный сбор с физических лиц,
занимающихся
предпринимательской
деятельностью
Налог на рекламу
* отменен с 1 января 2010 года
** отменен с 1 января 2006 года
Согласно ст. 12 НК РФ, предусмотрена трехуровневая система взимания
налогов и сборов (классификация налогов по правовому регулированию):
федеральные, региональные, местные. Разделение налогов по уровням власти
связано с тем, что каждый орган власти (федеральный, региональный, местный)
наделяется конкретными налоговыми полномочиями в области введения и
– 64 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
отмены налогов, установления льгот, налоговых ставок и других элементов
налогообложения. Данные, характеризующие распределение полномочий
различных уровней государственной власти по формированию доходов
бюджета в настоящее время, отражены в Приложении А.
Федеральными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые
установлены НК РФ и обязательны к уплате на всей территории России.
Региональными налогами признаются налоги, которые установлены НК РФ и
законами субъектов Российской Федерации, обязательны к уплате на
территориях соответствующих регионов. При установлении региональных
налогов законодательными органами государственной власти субъектов
Российской Федерации определяются в порядке и пределах, предусмотренных
НК РФ, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и
сроки уплаты налогов, также могут устанавливаться налоговые льготы,
основания и порядок их применения.
Местными налогами признаются налоги, которые установлены НК РФ и
нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных
образований о налогах, обязательны к уплате на территориях соответствующих
муниципальных образований. Они вводятся в действие и прекращают
действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с НК
РФ
и
нормативными
правовыми
актами
представительных
органов
муниципальных образований о налогах. При установлении местных налогов
представительными органами муниципальных образований определяются в
порядке
и
пределах,
предусмотренных НК
РФ,
следующие
элементы
налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, также
могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения.
НК РФ установлены также четыре специальных налоговых режима:
1) система
налогообложения
для
сельскохозяйственных
товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог);
2) упрощенная система налогообложения;
– 65 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3) система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход
для отдельных видов деятельности;
4) система налогообложения при выполнении соглашений о разделе
продукции.
Налоговые доходы играют решающую роль в формировании доходной
базы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации: в 2008 году на их
долю
приходилось
70,3 %
от
всех
доходов
бюджета
расширенного
правительства, в 2009 году – 69,5 %, в 2010 году – 71,6 %, в 2011 году- 71,0 %
(см. табл. 5).
Таблица 5 – Структура доходов бюджета расширенного правительства
Российской Федерации в 2008-2011 гг.
Наименование
показателя
Доходы
бюджета всего,
в том числе:
налоговые и
неналоговые
доходы
налоговые
доходы*
неналоговые
доходы
безвозмездные
поступления
доходы от
предпринимат
ельской и иной
приносящей
доход
деятельности
2008
Сумма, млрд руб.
2009
2010
2011
Удельный вес, %
2008
2009
2010
2011
16 003,4
13 420,7
15 715,9
20 855,4
100,0
100,0
100,0
100,0
15 848,5
13 223,4
15 555,7
20 653,2
99,0
98,5
99,0
99,0
11 250,2
9 327,6
11 250,5
14 808,4
70,3
69,5
71,6
71,0
4 598,3
3 874,1
4 305,2
5 844,8
28,7
28,9
27,4
28,0
74,3
132,4
114,1
153,2
0,5
1,0
0,7
0,7
80,6
64,9
46,1
48,9
0,5
0,5
0,3
0,2
*включают страховые взносы на обязательное социальное страхование
В связи с этим, разработка механизма распределения налоговых
поступлений по уровням бюджетной системы имеет большое значение для
экономического роста, социального развития, сглаживания региональных и
экологических различий, выравнивания финансовой базы различных субъектов
власти. Необходимо также учитывать и природный фактор, обеспечивающий
территории полезными ископаемыми, прежде всего углеводородным сырьем.
– 66 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В мировой практике используются три метода распределения налоговых
полномочий и доходов между бюджетами различных уровней:
- разграничение полномочий по взиманию налога и закрепление их за
определенным
уровнем
власти,
т.е.
каждый
уровень
управления
(самоуправления) страны вводит свои собственные налоги и сборы
самостоятельно
или
имеет
место
неполное
разделение
прав
и
ответственности различных уровней власти и управления в установлении
налогов. Здесь центральное правительство дает четкий и исчерпывающий
перечень различных налогов и сборов, которые могут быть в стране.
В отечественных и зарубежных исследованиях встречаются следующие
определения этой модели: «один налог – один бюджет», «раздельные»
налоги;
- нормативное разделение между бюджетами разных уровней доходов от
конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории
страны;
- совместное использование базы налогообложения, или модель «разные
ставки». Эта модель заключается в том, что виды налогов, их ставки, условия
взимания и другие вопросы устанавливаются на общенациональном уровне.
Региональные и местные органы определяют ставки налогов в пределах части,
зачисляемой в соответствующий бюджет55.
В условиях реализации комплексной реформы федеративных отношений
и реформы местного самоуправления с 1 января 2005 г. введен новый механизм
бюджетного регулирования налоговых доходов регулирования, в том числе
распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской
Федерации. Статьей 47 БК РФ принципиально изменен состав собственных
доходов бюджета (см. табл. 6).
55
Соколова А.А. Формы и механизмы вертикального выравнивания в сфере межбюджетных
отношений, Финансы и кредит. 2009. № 6(342).
– 67 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 6 – Состав собственных доходов бюджетов
До 1 января 2005 г.
С 1 января 2005 г.
1. Налоговые доходы, закрепленные за 1. Налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты
бюджетами законодательством Российской в
соответствии
с
бюджетным
Федерации
законодательством Российской Федерации и
законодательством о налогах и сборах
2. Неналоговые доходы, закрепленные за 2. Неналоговые доходы, зачисляемые в
бюджетами законодательством Российской бюджеты в соответствии с законодательством
Федерации (за исключением финансовой Российской Федерации, законами субъектов
помощи из бюджетов других уровней Российской Федерации и муниципальными
бюджетной
системы
Российской правовыми актами представительных органов
Федерации)
муниципальных образований
3. Безвозмездные перечисления
3. Доходы, полученные бюджетами в виде
безвозмездных поступлений, за исключением
субвенций
Понятие регулирующих доходов отменено, ст. 48 БК РФ признана
утратившей силу с 1 января 2005 г. В числе недостатков, регулирующих доходы,
отмечались: отсутствие стимулов к развитию налогооблагаемой базы, ежегодная
конкуренция с федеральной властью за источники доходов, отсутствие должного
уровня ответственности исполнительных органов власти субъектов Российской
Федерации за сбор доходов в бюджетную систему и другие.
В соответствии с п. 4 ст. 41 БК РФ к безвозмездным поступлениям
относятся:
- дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации (межбюджетные субсидии);
- субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов
Российской Федерации;
- иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации;
- безвозмездные поступления от физических и юридических лиц,
международных организаций и правительств иностранных государств, в том
числе добровольные пожертвования.
На наш, взгляд такое деление доходов на собственные и не собственные не
соответствует самому понятию собственности. Собственность как экономическая
– 68 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
категория – это исторически развивающиеся общественные отношения по поводу
распределения (присвоения), описывающие принадлежность субъекту, у которого
имеется исключительное право на распоряжение, владение и пользование объектом
собственности.
Совокупность
вещей,
принадлежащих
данному
субъекту
(собственнику), составляет имущество соответствующего лица, поэтому отношения
собственности
называются
также
имущественными
отношениями56.
Для
эффективного бюджетного регулирования доходов бюджетов следует выделить
группы доходов бюджета:
1. Условные собственные доходы, к которым мы относим межбюджетные
трансферты, за исключением субвенций.
2. Чистые собственные доходы, к которым относятся:
- налоговые доходы, зачисляемые в
бюджеты в соответствии с
бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о
налогах и сборах;
- неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с
законодательством Российской Федерации, законами субъектов Российской
Федерации и муниципальными правовыми актами представительных органов
муниципальных образований;
- доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за
исключением межбюджетных трансфертов
3. Несобственные доходы бюджетов, к которым относятся субвенции.
Распределение налоговых доходов означает законодательное закрепление
федеральными органами власти соответствующих видов доходов (полностью
или частично) на постоянной основе за бюджетами бюджетной системы
Российской Федерации и характеризуется следующими положениями.
1. Федеральные налоги и сборы, а также налоги, предусмотренные
специальными налоговыми режимами, полностью или частично зачисляются в
федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджеты
56
Большая советская энциклопедия, Гл. ред. Введенский Б. А. 3-ое изд. в 30 томах. М.: Гос.
науч. изд-во «Большая советская энциклопедия». 1969-1978.
– 69 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
муниципальных районов, бюджеты городских округов и бюджеты поселений
(городских и сельских) на основании нормативов отчислений. При этом в
городские бюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга
федеральные налоги и сборы, налоги, предусмотренные специальными налоговыми
режимами, подлежат зачислению по нормативам, установленным для бюджетов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
2. Региональные налоги полностью зачисляются в бюджеты субъектов
Российской Федерации.
3. Местные налоги полностью зачисляются в бюджеты городских округов
и бюджеты городских и сельских поселений, на территории которых они
взимаются.
4. В бюджеты муниципальных районов зачисляются местные налоги,
взимаемые на межселенных территориях.
Состав собственных доходов федерального бюджета регламентируется
главой 7 БК РФ, в том числе: ст. 50 – налоговые доходы, ст. 51 – неналоговые
доходы; состав собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации –
главой 8, в том числе: ст. 56 – налоговые доходы, ст. 57 – неналоговые доходы;
состав собственных доходов местных бюджетов – главой 9, в том числе: ст. 61 –
налоговые доходы бюджетов поселений; ст. 61.1 – налоговые доходы бюджетов
городских округов, ст. 62 – неналоговые доходы местных бюджетов.
Прежде всего распределение налоговых доходов осуществляется в
соответствии с делением налогов на федеральные, региональные и местные.
Региональные и местные налоги подлежат зачислению соответственно в
региональные и местные бюджеты. Сложнее обстоит дело с федеральными
налогами. Часть из них – НДС, водный налог – в полном объеме зачисляется в
федеральный бюджет, другие подлежат распределению между различными
уровнями бюджетов. Распределение остальных налогов происходит двумя
способами:
зачислением
в
федеральный
и
региональный
бюджеты
по
соответствующим ставкам (налог на прибыль организаций) или распределением
– 70 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
между уровнями бюджетной системы согласно нормативам, установленным БК РФ
(приложение Б).
Сегодня большая часть налоговых доходов, ранее закреплявшихся за
органами местного самоуправления, передана бюджетам субъектов Российской
Федерации. В свою очередь, местные бюджеты будут получать субвенции и
компенсации на выполнение делегированных государственных полномочий.
Нормативы налоговых доходов бюджетов всех уровней теперь четко и на
долгосрочной основе закреплены БК РФ.
В последнее время значительные изменения коснулись объема налоговых
доходов, передаваемых местному уровню власти. В частности, норматив по
НДФЛ предусмотрен только 30 % (20 % в районы и 10 % в поселения), а не 50,
как было установлено ранее в законодательстве. Нормативы отчислений от налога
на прибыль и налога на имущество предприятий для местных бюджетов в БК РФ
не предусмотрены. Все остальные налоги, передаваемые в местные бюджеты,
крайне незначительны по объему поступлений: земельный налог, налог на
имущество физических лиц, единый сельскохозяйственный налог, единый налог
на вмененный доход и отдельные виды государственной пошлины.
Для обеспечения эффективного функционирования бюджетной системы в
процессе бюджетного регулирования доходов необходимо придерживаться
следующих положений (рисунок 5):
- соответствие доходных полномочий и расходных обязательств, то есть
средства, получаемые каждым бюджетом, должны быть достаточными для
покрытия тех расходов, которые соответствующие уровни власти финансируют в
силу своих расходных полномочий и степени ответственности за социальноэкономическое развитие отдельной территории или государства в целом;
- стабильность поступлений: наименее стабильные источники доходов,
зависящие в большей степени от макроэкономической ситуации, чем от
условий конкретных территорий, должны быть закреплены за более высоким
уровнем бюджетной системы, и наоборот;
- экономическая эффективность: для повышения заинтересованности в
собираемости налогов за каждым уровнем власти должны закрепляться те
– 71 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
налоги на доходы, которые получены в той или иной степени благодаря
усилиям этого уровня власти;
- социальная справедливость: чем менее равномерно распределена
налоговая база, тем на более высокий уровень должен поступать этот налог для
дальнейшего перераспределения;
- мобильность налоговой базы: налоги, взимаемые с налоговой базы,
которая имеет четкую территориальную базу и не обладает высокой
мобильностью, разумнее закреплять за территориальными бюджетами;
- возможность или невозможность экспорта налогового бремени за
пределы региона: финансирование бюджетных услуг должно производиться за
счет тех, кто ими пользуется;
- возможность влияния на налоговую базу: за местным уровнем
целесообразно закреплять те налоги, на которые могут реально влиять органы
местного самоуправления и которые реально могут стимулировать увеличение
налогового потенциала данной территории57.
Критерии, учитываемые в
процессе бюджетного
регулирования
Соответствие доходных
Стабильность
полномочий и расходных
поступлений
обязательств бюджета
Социальная
справедливость
Экономическая
эффективность
Мобильность
налоговой базы
Стабильность
поступлений
Возможность влияния на
налоговую базу
Рисунок 5 – Критерии, учитываемые в бюджетном регулировании доходов58
57
Рыбакова Р.Ю. Принципы разграничения и распределения налогов по вертикали бюджетной
системы, Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2004. № 15.
58
составлено авторами по Рыбакова Р.Ю. Принципы разграничения и распределения
налогов по вертикали бюджетной системы, Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих
организациях. 2004. № 15.
– 72 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Разграничение доходов между бюджетами различного уровня должно
способствовать созданию государством необходимых начальных условий для
сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них
задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных
норм и стандартов и исходя из имеющегося на соответствующей территории
налогового потенциала. То есть при соответствующем налоговом потенциале
должно
быть
достигнуто
такое
оптимальное
соотношение
доходных
источников и расходных полномочий между бюджетами разного уровня,
которое бы позволяло говорить о самостоятельности каждого бюджета, давало
ему возможность реально распоряжаться собранными на соответствующей
территории ресурсами, стимулировало к проведению рациональной бюджетной
политики, увеличению доходной базы и не способствовало зарождению и
развитию иждивенческих настроений.
2.2. Модели реализации налоговых полномочий в мировой практике
и особенности их применения в Российской Федерации
Проводимые в Российской Федерации радикальные преобразования,
ориентированные на рыночные отношения, потребовали разработки новой
бюджетно-налоговой и финансовой политики, выступающей важнейшей
составной
частью
экономические
в
системе
процессы.
мер
государственного
Построение
федеративного
воздействия
государства
на
с
предоставлением самостоятельности регионам и муниципальным образованиям
в
решении
социально-экономических
задач
на
подведомственной
им
территории требует создания адекватного механизма формирования доходов
бюджета, отвечающего и общегосударственным интересам, и интересам
субъектов Российской Федерации, и органов местного самоуправления.
На наш взгляд, сложившийся в России за годы реформ механизм
распределения
налогов
между
бюджетами
не
отличается
логической
завершенностью. Методология, принципы и практика его осуществления
представляют собой явление сложное и противоречивое, отражающее всю
многогранность проблем переходного периода в формировании федеративных
– 73 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
отношений в нашей стране. Особенность российской модели распределения
налоговых
доходов
заключается
в
том,
что
во-первых,
применяется
одновременно несколько моделей распределения налоговых полномочий, а вовторых, внутри этих моделей не существует единого подхода к распределению
налоговых доходов, налоги имеют разные механизмы распределения.
В мировой практике используются три основные модели реализации
налоговых полномочий между бюджетами59. Все они находят отражение в
российской бюджетно-налоговой системе
(рисунок 6).
Рассмотрим
их
подробнее.
Первая модель – разграничение полномочий по взиманию налога и
закрепление их за определенным уровнем власти. В России данная модель
реализуется в разделении налогов на федеральные, региональные и местные.
Формальным критерием такого разграничения налогов является уровень
законодательной
власти,
обладающей
правом
установить
налог,
и
территория, в пределах которой он единообразно применяется. В настоящее
время официально признаны региональными лишь три налога: налог на
имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог,
местными – два: земельный налог, налог на имущество физических лиц.
Кроме того, помимо федеральных, региональных и местных налогов,
существуют специальные налоговые режимы, которые не закреплены НК РФ
ни за одним уровнем власти и регулируются на федеральном, региональном
и местном уровнях. При этом в ст. 12 НК РФ сказано, что специальные
налоговые режимы могут предусматривать только федеральные налоги.
Данную модель усложняет передача полномочий по установлению величины
региональной ставки налога на прибыль организаций, который является
федеральным налогом и не должен предполагать наличие каких-либо
налоговых полномочий, кроме федеральных.
59
Соколова А.А. Формы и механизмы вертикального выравнивания в сфере межбюджетных
отношений. Финансы и кредит. 2009. №6. С. 14–22.
– 74 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Совместное
использование
налоговой базы
Разграничение налоговых
полномочий
Федеральные налоги
1
Нормативное
разделение налоговых
доходов между
бюджетами
Налог на прибыль организаций
2
3
Доходы
федерального
бюджета
НДС
Водный налог
Акцизы
НДФЛ
Налог на добычу полезных ископаемых
Сборы за пользование объектами животного мира и
водных биологических ресурсов
Государственная пошлина
Региональные налоги
4
Налог на имущество
организаций
Налог на игорный бизнес
Транспортный налог
Доходы
регионального
бюджета
Специальные налоговые
режимы
5
ЕСХН
УСНО
6
ЕНВД
Местные налоги
7
Земельный налог
Налог на имущество
физических лиц
Доходы местного
бюджета
1–7 – устанавливаются Налоговым кодексом Российской Федерации;
4–5 – устанавливаются Налоговым кодексом Российской Федерации и вводятся в действие
законодательством субъекта Российской Федерации;
6,7 – устанавливаются Налоговым кодексом Российской Федерации и вводятся в действие
представительными органами местного самоуправления.
Рисунок 6 – Сочетание различных моделей по распределению налоговых
доходов и полномочий по их регулированию в Российской Федерации60
60
Дьякова Е. Б., Сушкова И.А. Налоговая система Российской Федерации в условиях реализации
бюджетного федерализма. Финансы и кредит. 2011. № 7 (439). С. 60.
– 75 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Следует отметить, что полномочия субнациональных (региональных и
местных) властей при установлении региональных и местных налогов весьма
ограничены:
все
основные
элементы
налогообложения
определяются
федеральным налоговым законодательством, а субнациональные власти
согласно ст. 12 НК РФ вправе лишь конкретизировать налоговую ставку в
установленных федеральным законодательством пределах, дополнить перечень
льгот, определить порядок и сроки уплаты по соответствующему налогу. Они
также обладают правом снижения ставки по налогу на прибыль организаций в
части, подлежащей зачислению в региональный бюджет, с 18 до 13,5 %.
Помимо этого, субнациональные органы власти обладают рядом полномочий
по регулированию специальных налоговых режимов
Сложный механизм разделения налоговых полномочий по установлению
элементов налогов субнациональными властями в Российской Федерации
приведен в таблице 7.
Таблица 7 – Полномочия по установлению элементов налогов в
Российской Федерации
Наименование налога
Федеральные налоги и сборы
Налог на прибыль организаций
Прочие федеральные налоги
Региональные налоги
Налог на имущество организаций
Транспортный налог
Налог на игорный бизнес
Местные налоги
Земельный налог
Налог на имущество физических лиц
Специальные налоговые режимы
Упрощенная
система
налогообложения
Система налогообложения в виде
единого налога на вмененный доход
для отдельных видов деятельности
Ставка
Порядок и
сроки
уплаты
налога
Налоговые
льготы
(преференции)
Введение в
действие
Ф+Р
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф+Р
Ф+Р
Ф+Р
Р
Р
Ф
Ф+Р
Р
Ф
Р
Р
Р
Ф+М
Ф+М
М
Ф
Ф+М
Ф+М
М
М
Ф+Р
Ф
Ф
Ф
Ф
Ф
М
М
Ф – налоговые полномочия закреплены за федеральным уровнем власти
Р – налоговые полномочия закреплены за региональным уровнем власти (субъект
федерации)
М – налоговые полномочия закреплены за органами местного самоуправления
– 76 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Из таблицы видно, что кроме сложного механизма разделения налоговых
полномочий между различными уровнями бюджетной системы, российская
система
межбюджетных
отношений
характеризуется
значительной
централизацией налогово-бюджетных полномочий на федеральном уровне. Объем
фискальных полномочий субъектов Российской Федерации достаточно узок и не
предполагает права введения собственных налогов, не предусмотренных
федеральным законодательством, или повышения налоговых ставок сверх
предусмотренных федеральным законодательством пределов.
В условиях кризиса 2008 года были введены дополнительные меры по
поддержке малого бизнеса. Так, законами субъектов Российской Федерации
могут быть установлены налоговые ставки при применении упрощенной
системы налогообложения в пределах от 5 до 15 %, если налогоплательщик
применяет объект налогообложения – доходы минус расходы. Следует
отметить низкую активность региональных властей по реализации данных им
полномочий: в большинстве субъектов Российской Федерации законы о
снижении ставки единого налога, уплачиваемого при применении упрощенной
системе налогообложения были приняты лишь в конце 2009-2010 гг.61 Таким
образом, даже незначительные налоговые полномочия не используются в
полной мере для регулирования процессов социально-экономического развития
регионов, для повышения их финансовой устойчивости, формирования
налоговой конкуренции между регионами.
Одним из феноменов российской федеративности является также и то,
что у регионов практически нет полномочий по мобилизации доходов в
региональный бюджет. В отличие от развитых федеративных государств, в
России местные налоги преимущественно играют вспомогательную роль в
формировании доходной базы муниципалитетов. Перечень местных налогов
строго ограничен, значительных полномочий в отношении этих налогов у
органов местного самоуправления нет. Доходы от земельного налога и налога
61
Ставки налога по УСН в субъектах федерации. РосУчет - бухгалтерское сопровождение
организаций. www.rosuchet.ru/articles/39-nalogi/66-stusn
– 77 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
на имущество физических лиц в 2011 году составляли порядка лишь 5 %
доходов местных бюджетов Волгоградской области62 (см. табл. 8).
Таблица 8 – Структура доходов местных бюджетов Волгоградской области
в 2011 году, тыс. руб.63
Наименование показателя
Доходы бюджета - ИТОГО
Налоговые доходы:
Налог на доходы физических лиц
Единый налог на вмененный доход
для отдельных видов деятельности
Единый сельскохозяйственный
налог
Налог на имущество физических
лиц
Земельный налог
Государственная пошлина
Задолженность и перерасчеты по
отмененным налогам, сборам и
иным обязательным платежам
Неналоговые доходы:
Доходы от использования
имущества, находящегося в
государственной и муниципальной
собственности
Платежи при пользовании
природными ресурсами
Доходы от оказания платных услуг
(работ) и компенсации затрат
государства
Доходы от продажи материальных
и нематериальных активов
Штрафы, санкции, возмещение
ущерба
Прочие неналоговые доходы
Безвозмездные поступления
Вторая
модель,
22 492 785
9 836 704
7 172 360
965 914
14 345 241
3 050 913
2 579 255
262 869
Бюджеты
городских и
сельских
поселений
4 512 477
1 108 740
872 925
-
4 287
20 065
20 065
70 764
-
10 300
1 167 440
456 615
-676
188 246
477
198 365
4 959
2 127
3 627 654
2 096 670
706 646
361 842
383 590
315 551
74 368
49 722
-
206 957
100 450
21 963
1 029 954
104 134
41 111
218 490
75 640
892
1 216
9 028 427
14 858
10 587 683
4 074
3 020 146
Бюджеты
городских
округов
используемая
Бюджеты
муниципальных
районов
в
мировой
практике
при
распределении налоговых доходов, – это совместное использование базы
налогообложения. Эта модель применяется в России в отношении налога на
прибыль организаций. В соответствии с НК РФ сумма налога, исчисленная по
62
Рассчитано по данным Федерального казначейства Российской Федерации об исполнении
бюджета Волгоградской области. www.roskazna.ru
63
Составлено на основе официальных данных Федерального казначейства. www.roskazna.ru
– 78 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
налоговой ставке в размере 2 %, зачисляется в федеральный бюджет, а сумма
налога, исчисленная по налоговой ставке 18 %, зачисляется в бюджеты
субъектов Российской Федерации. Здесь следует выделить российскую
особенность, о которой мы уже упоминали: несмотря на то, что этот налог
является федеральным, органы власти субъектов Российской Федерации
обладают полномочиями уменьшать налоговую ставку по налогу на прибыль в
части, зачисляемой в региональный бюджет.
Третьей моделью является нормативное разделение между бюджетами
разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по
единым ставкам на всей территории страны. В основе определения
конкретных пропорций межбюджетного распределения налогов могут лежать
различные критерии: численность населения, географическое положение того или
иного региона, состояние его промышленного потенциала и т. п. Пропорции и
порядок распределения налогов могут устанавливаться на различные периоды.
В Российской Федерации часть налоговых поступлений от федеральных
налогов, сборов и специальных налоговых режимов подлежит распределению
между уровнями бюджетной системы по нормативам, установленным БК РФ. При
этом нормативы распределения налогов не имеют четкого экономического
обоснования, во всяком случае, официально известного. Кроме того, в
соответствии с п. 3 ст. 58 БК РФ не менее 10 % федерального налога на доходы
физических лиц, поступившего в бюджет субъекта Российской Федерации,
подлежит передаче в местные бюджеты.
Помимо перечисленных моделей распределения налоговых доходов,
следует выделить особый подход к распределению акцизов на нефтепродукты и
алкогольную продукцию64. Акцизы являются федеральным налогом, однако в
соответствии с бюджетным законодательством России доходы от акцизов на
алкогольную
продукцию
и
нефтепродукты
подлежат
зачислению
в
консолидированные бюджеты субъектов федерации. В соответствии с п. 2
ст. 56 БК РФ 40 % акцизов на алкогольную продукцию подлежит зачислению в
64
Под акцизами на алкогольную продукцию здесь понимаются акцизы на алкогольную продукцию
с объемной долей спирта этилового свыше 9 до 25 % включительно и алкогольную продукцию с объемной
долей спирта этилового свыше 25 % (за исключением вин).
– 79 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
бюджет региона по месту производства алкогольной продукции, а 60 %
подлежит распределению между субъектами Российской Федерации по особым
нормативам. Указанные доходы не поступают прямо в регион, в котором они
были уплачены плательщиком акциза, а подлежат перераспределению через
Управление Федерального казначейства по Смоленской области между всеми
субъектами Российской Федерации согласно нормативам, установленным
федеральным законом о бюджете на текущий год.
В данном случае нормативы распределения акцизов обосновываются
следующим образом. При установлении нормативов распределения доходов от
акцизов на нефтепродукты используются данные о протяженности автодорог
субъекта Российской Федерации и о количестве зарегистрированного на его
территории автотранспорта. Нормативы распределения акцизов на алкогольную
продукцию зависят от удельного веса численности населения возрастом от 18 лет
в общей численности населения субъекта федерации. Таким образом, объем
налоговых доходов региона от акцизов зависит не от объема произведенной в
регионе подакцизной продукции, а от расчетного объема ее потребления.
Существующий механизм распределения приводит к тому, что доходы
одних регионов увеличиваются за счет снижения доходов других. В одних
регионах суммы собираемых на их территории акцизов значительно превышают
суммы, поступившие в областной бюджет после перераспределения, в других –
наоборот (Приложение В). В таблице 9 приведены данные о поступлении акцизов
на нефтепродукты в консолидированный бюджет Волгоградской области.
Таблица 9 – Динамика поступления акцизов на нефтепродукты в
консолидированный бюджет Волгоградской области, тыс. руб. 65
Показатель
Собрано акцизов на территории Волгоградской области,
перечислено в УФК по Смоленской области для распределения
между консолидированными бюджетами субъектов РФ
Зачислено акцизов в доходы консолидированного бюджета
Волгоградской области после распределения между
бюджетами субъектов РФ (поступило из УФК по Смоленской
области)
Потери консолидированного бюджета Волгоградской области
65
2009 год
2010 год
2011 год
6 079 049
6 766 428
8 056 932
2 299 332
3 278 864
3 481 939
3 779 717
3 487 564
4 574 993
Составлено на основе официальных данных Федерального казначейства. www.roskazna.ru
– 80 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Как видно из таблицы 9, суммы собираемых в регионе акцизов на
нефтепродукты значительно превышают суммы, поступившие в областной
бюджет после перераспределения. В таблице 10 представлены данные о
поступлении в бюджет Волгоградской области акцизов на алкогольную
продукцию.
Таблица 10 – Динамика поступления акцизов на алкогольную продукцию в
консолидированный бюджет Волгоградской области, тыс. руб.66
Показатель
Собрано акцизов на территории Волгоградской области
из них:
зачислено в консолидированный бюджет Волгоградской
области
поступило в УФК по Смоленской области для
распределения между консолидированными бюджетами
субъектов Российской Федерации
Зачислено в доходы консолидированного бюджета
Волгоградской области после распределения между
бюджетами субъектов Российской Федерации (поступило
из УФК по Смоленской области)
Дополнительные доходы консолидированного бюджета
Волгоградской области
2009 год
5 194
2010 год
33
1 039
0
4 155
33
2011 год
13 886
13 886
573 756
746 675 1 137 612
568 562
746 675 1 123 726
В результате перераспределения акцизов на алкогольную продукцию
доходы бюджета Волгоградской области от указанного налога значительно
превышают
суммы
доходов
от
акциза,
собранного
в
регионе.
Перераспределение акцизов на нефтепродукты и алкогольную продукцию
проводит к тому, что разница между суммой акцизов, собранных на территории
региона, и суммой, поступившей в областной бюджет в 2009 году, составила
3,2 млрд 9 рублей. В 2010 году сумма потерь бюджета снизилась до
2,7 млрд руб, в 2011 году выросла до3,4 млрд руб., что вызвано изменением
нормативов распределения акцизов между федеральным и региональными
бюджетами, а также и изменением нормативов распределения акцизов между
субъектами. Кроме того, поступление денежных средств по такой схеме
задерживается
на
несколько
дней,
что,
естественно,
сказывается
на
финансировании текущих расходов и социально значимых программ региона.
66
Составлено на основе официальных данных Федерального казначейства. : www.roskazna.ru
– 81 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Такое
продукцию,
распределение
на
наш
акцизов
взгляд,
на
нефтепродукты
является
механизмом
и
алкогольную
горизонтального
выравнивания бюджетной обеспеченности67. Крупные нефтеперерабатывающие
предприятия и предприятия алкогольной отрасли распределены по территории
страны крайне неравномерно, поэтому перераспределение акцизов согласно
нормативам способствует перераспределению доходов между регионами
страны.
Схожие цели преследует изменение в 2010 году механизма распределения
налога на добычу полезных ископаемых. В формировании доходов бюджетной
системы Российской Федерации ведущую роль играют отрасли по добыче и
переработке минерального сырья, вследствие чего налог на добычу полезных
ископаемых является одним из основных источников доходов бюджета. Налог
на добычу полезных ископаемых согласно ст. 13 НК РФ относится к
федеральным налогам, в связи с чем правовое регулирование налога на добычу
полезных ископаемых осуществляется на федеральном уровне. В то же время
фиксированная
доля
налоговых
поступлений
зачисляется
в
бюджет
соответствующего территориального образования.
До недавнего времени в доходы региональных бюджетов включались
отчисления от налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного
сырья (газ горючий, природный) по нормативу 5 %. В связи с сокращением
поступления в бюджет нефтегазовых доходов на фоне падения цен и объемов
экспорта природных ресурсов с 1 января 2010 года доходы от уплаты налогов
на добычу полезных ископаемых в части нефти и газового конденсата в
централизованном порядке поступают в федеральный бюджет68. Изменения в
законодательстве
вызваны
необходимостью
создания
общего
режима
недропользования, единого для всех субъектов Российской Федерации.
Полезные
ископаемые
распределены
по
территории
страны
крайне
неравномерно. Значительная часть природных ресурсов и основная часть
67
см. подробнее: Дьякова, Е.Б. Эволюция межбюджетных трансфертов в условиях российской
модели бюджетного федерализма, Финансы и кредит. 2010. № 31 (415). С. 44–48.
68
О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании
утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации: федер. закон
№ 218-ФЗ от 22.09.2009 в ред. от 3 октября 2010 г. СПС Консультант Плюс.
– 82 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нефтяных запасов находятся в Сибири. В Тюменской области, на территории
которой проживает примерно 2 % населения страны, добывается почти две
трети
российской
нефти.
В
самой
Тюменской
области
нефтедобыча
сосредоточена главным образом в Ханты-Мансийском автономном округе, где
проживает половина населения Тюменской области, то есть порядка 1 %
населения страны. Таким образом, степень концентрации нефтедобычи в этом
регионе почти в 70 раз выше, чем плотность населения, а если область имеет
возможность оставлять у себя значительную часть нефтяной выручки, среди
регионов возникают серьезные перекосы по бюджетной обеспеченности69.
Централизация в федеральном бюджете доходов от налога на добычу
полезных ископаемых позволит снизить этот дисбаланс. Но некоторое время
Российская Федерация будут компенсировать регионам выпадающие доходы
путем
предоставления
дотаций
на
поддержку
мер
по
обеспечению
сбалансированности бюджетов: в 2010 г. – в объеме 60 % от прогнозных
поступлений, в 2011 г. – 40 %, в 2012 г. – 20 %. Для Тюменской области, в связи
со значительной долей налога на добычу полезных ископаемых в бюджете
(более 40 %), предусмотрен особый порядок компенсации выпадающих доходов.
Предполагается предоставлять дотации этому региону в течение 4 лет в
следующем порядке: в 2010 г. – 100 % от прогнозных поступлений, в 2011 г. –
75 %, в 2012 г. – 50 % и в 2013 г. – 25 %70. Также регионы, получающие доходы
от разработки недр, по-прежнему будут иметь достаточно доходов от этой
отрасли: в их распоряжении останется не только налог на прибыль, имущество,
налоги на заработную плату от предприятий недродобычи, но и часть налога на
добычу полезных ископаемых, которая будет оставаться в распоряжении
территорий. Вследствие неравномерного залегания полезных ископаемых по
территории России концентрация этих доходов в федеральном бюджете
способствует наиболее эффективному использованию бюджетных средств.
69
Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика, общая
ред. Мигары Де Сильвы, Галины Курляндской. Науч. ред. Центр фискальной политики. М.: Весь
Мир, 2006. С. 3.
70
Материалы к заседанию Правительства Российской Федерации 27 августа 2009. Интернетпортал Правительства Российской Федерации, www.government.ru/docs/7722.
– 83 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таким образом, на основе проведенного исследования механизма
распределения налоговых доходов мы можем сделать вывод об использовании
в России различных моделей разделения и реализации налоговых полномочий
при одновременном отсутствии единства при распределении различных
налогов внутри этих моделей. Особо отличается механизм распределения
отдельных видов акцизов и налога на добычу полезных ископаемых, который
имеет характер трансфертного механизма горизонтального выравнивания
бюджетной обеспеченности регионов.
Механизм передачи финансовых ресурсов в виде отчислений от акцизов
следует относить к трансфертам по следующим причинам:
1. В мировой практике выделяется только два варианта передачи ресурсов
от одного уровня бюджетной системы другому: разделение доходов и система
грантов
(трансфертов).
Разделение
доходов
может
осуществляться
в
нескольких видах: разделение налоговой базы или централизация налоговых
доходов и их последующее распределение согласно избранным критериям 71.
В России реализуется второй вид разделения доходов и в нем не предусмотрено
изъятие части налоговых доходов бюджета одного субъекта Российской
Федерации для направления их в бюджет другого субъекта.
2. Финансовая помощь распределяется между регионами согласно
определенной
методике.
Сейчас
применяется
следующая
методика
распределения акцизов:
- на нефтепродукты – исходя из протяженности автомобильных дорог и
количества зарегистрированного автотранспорта, а некоторая часть – исходя из
поступлений от автозаправок;
- на алкогольную продукцию – исходя из доли региона в общей сумме
поступивших акцизов, а с 2010 года норматив распределения акцизов между
регионами будет зависеть от удельного веса численности населения субъекта
Российской Федерации старше 18 лет в общей численности граждан такого
возраста в Российской Федерации72.
71
72
Трунин И. Межбюджетные трансферты в Российской Федерации. www.iet.ru
Высказывания руководства Минфина России.www.minfin.ru
– 84 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3. Ранее (до 2002 года) Фонд финансовой поддержки субъектов
Российской Федерации формировался за счет налоговых отчислений (в
1994-95 гг. даже от одного налога – на добавленную стоимость). То есть
фактически
происходило
распределение
части
доходов
от
налога
на
добавленную стоимость. Сейчас распределяются акцизы, но фонда не создается
и распределение акцизов происходит постоянно, ежедневно.
4. Механизм перераспределения акцизов соответствует определению,
данному межбюджетным трансфертам в БК РФ: межбюджетные трансферты –
средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской
Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. В
данном случае финансовые ресурсы предоставляются бюджетом одного субъекта
Российской Федерации бюджету другого субъекта Российской Федерации.
Предлагаемый механизм бюджетного регулирования доходов на основе
сочетания двух моделей распределения налоговых доходов и полномочий в
Российской Федерации представлен на рисунке 7.
На наш взгляд, для упрощения механизма распределения налоговых
доходов в бюджеты c целью повышения эффективности механизма бюджетного
регулирования общегосударственных доходов следует предпринять следующее.
Во-первых, необходимо отказаться от использования модели совместного
использования базы налогообложения, практикуемой при распределении
налога на прибыль организаций, и перевести этот налог в группу региональных
налогов. Налог на прибыль организаций является значимым для региональных
бюджетов и зачисляется в основном именно в эти бюджеты (18 % из 20 %).
Налог на прибыль соответствует критериям отнесения к субнациональным
налогам.
Из таблицы 11 видно, что доля налога на прибыль организаций в доходах
бюджетов субъектов Российской Федерации в 2008 году доходила почти до
40 %, в 2009–10 гг. она составляла порядка 30 % (уменьшение доли налога на
прибыль организаций связано с последствиями финансово-экономического
кризиса), в 2011 доля выросла до 60 %.
– 85 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Разграничение налоговых полномочий
Нормативное разделение налоговых
доходов между бюджетами
Федеральные налоги
1
Доходы
федерального
бюджета
НДС
Водный налог
Акцизы
Налог на доходы физических лиц
Налог на добычу полезных ископаемых
Сборы за пользование объектами животного
мира и водных биологических ресурсов
Государственная пошлина
2
3
Налог на прибыль
Региональные
налоги
организаций
Доходы
регионального
бюджета
4 Налог на имущество
организаций
Специальные
налоговые режимы
Налог на игорный бизнес
Транспортный налог
5
Местные налоги
ЕСХН
УСНО
6
7
ЕНВД
Доходы
местного
бюджета
Земельный налог
Налог на имущество
физических лиц
1–7 – устанавливаются Налоговым кодексом Российской Федерации;
4–5 – устанавливаются Налоговым кодексом Российской Федерации и вводятся в действие
законодательством субъекта Российской Федерации;
6,7 – устанавливаются Налоговым кодексом Российской Федерации и вводятся в действие
представительными органами местного самоуправления.
Рисунок 7 – Предлагаемый механизм бюджетного регулирования
доходов на основе сочетания двух моделей распределения
налоговых доходов и полномочий в Российской Федерации
– 86 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 11 – Показатели поступления налога на прибыль организаций в
бюджетную систему Российской Федерации73
Показатель
Поступило доходов в бюджет расширенного
правительства Российской Федерации,
тыс. руб., в том числе:
в доходы федерального бюджета, тыс. руб.
в доходы консолидированных бюджетов
субъектов Российской Федерации, тыс. руб.
в том числе:
налог на прибыль организаций, зачисляемый
в федеральный бюджет, тыс. руб.
налог на прибыль организаций, зачисляемый
в бюджеты субъектов Российской Федерации,
тыс. руб.
Удельный вес налога на прибыль
организаций, зачисляемого в федеральный
бюджет в доходах федерального бюджета, %
Удельный вес налога на прибыль организаций,
зачисляемого в федеральный бюджет, в доходах
консолидированных бюджетов субъектов
Российской Федерации, %
Удельный вес налога на прибыль
организаций, зачисляемого в бюджеты
субъектов Российской Федерации, в их
доходах, %
Удельный вес налога на прибыль
организаций в доходах бюджетов субъектов
Российской Федерации при условии его
полного зачисления в их бюджеты, %
2008 год
2009 год
2010 год
2011 год
15 848,5
13 223,4
15 555,7
20 653,2
10 761,9
8 806,9
10 383,6
14 587,4
5 086,6
4 419,3
5 178,1
6 075,9
761,1
195,4
255,0
1 752,0
1 069,2
1 519,5
7,0
2,2
2,5
2,3
15,0
4,4
4,9
5,6
34,4
24,2
29,3
64,6
43,0
27,4
32,7
66,5
342,6
3 923,7
Налог на прибыль организаций в доходах федерального бюджета
составляет в последние годы не более 3 % и не особо значим для этого
бюджета. Передача этого налога полностью в доходы бюджетов субъектов
Российской Федерации упростит механизм распределения налогов и позволит
укрепить финансовую базу региональных бюджетов. Кроме того, это уменьшит
количество встречных финансовых потоков и будет стимулировать регионы
прилагать большее количество налоговых усилий.
Во-вторых,
необходимо
закрепить
налоговые
полномочия
по
установлению налоговых ставок и льгот по региональным и местным налогам
за субнациональными властями в «чистом» виде, без участия федерального
73
Составлено авторами по данным Федерального казначейства. http://www.roskazna.ru
– 87 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
уровня. При этом нужно обязать регионы и муниципалитеты обеспечить
экономическое обоснование величин устанавливаемых налоговых ставок.
Также следует отменить возможность установления налоговых льгот по
региональным и местным налогам федеральным законодательством, так как это
существенным образом влияет на доходные возможности субнациональных
бюджетов.
При
необходимости
льготирования
отдельных
категорий
налогоплательщиков на всей территории Российской Федерации следует
предусмотреть компенсацию льгот по всем региональным и местным налогам,
установленных федеральным законодательством, выплатами из федерального
бюджета.
Реализация
данного
предложения
позволит
ликвидировать
существующий нефинансируемый федеральный мандат, что полностью
согласуется с концепцией реформы федеративных отношений в Российской
Федерации, предусматривающей, в частности, возникновение расходных
обязательств у бюджета того субъекта межбюджетных отношений, органы
публичной власти которого устанавливают соответствующее обязательство.
2.3 Механизм регулирования неналоговых источников
для абсолютного прироста бюджетной емкости регионального бюджета
В настоящее время состав неналоговых доходов бюджета определяется
БК РФ, в частности ст. 41 (см. табл. 12). В соответствии со ст. 42 БК РФ в
доходах
бюджета
от
использования
имущества,
находящегося
в
государственной или муниципальной собственности, учитываются:
- доходы в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное
пользование государственного и муниципального имущества, за исключением
имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества
государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе
казенных;
- средства в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в
Центральном банке Российской Федерации и в кредитных организациях;
– 88 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 12 – Сравнительная характеристика состава неналоговых доходов бюджета
– 89 –
В 2005-2007 гг.
доходы
от
использования
имущества,
находящегося в государственной или муниципальной
собственности, после уплаты налогов и сборов,
предусмотренных законодательством о налогах и
сборах;
доходы от платных услуг, оказываемых
бюджетными учреждениями, находящимися в
ведении соответственно федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления, после уплаты налогов и
сборов, предусмотренных законодательством о
налогах и сборах;
средства, полученные в результате применения
мер гражданско-правовой, административной и
уголовной ответственности, в том числе штрафы,
конфискации, компенсации, а также средства,
полученные в возмещение вреда, причиненного
Российской Федерации, субъектам Российской
Федерации, муниципальным образованиям, и иные
суммы принудительного изъятия;
иные неналоговые доходы
С 2008 г.
доходы от использования имущества, находящегося в
государственной или муниципальной собственности, за
исключением
имущества
бюджетных
и
автономных
учреждений, а также имущества государственных и
муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм
участия в капитале, государственных запасов драгоценных
металлов
и
драгоценных камней),
находящегося
в
государственной или муниципальной собственности, за
исключением
имущества
бюджетных
и
автономных
учреждений, а также имущества государственных и
муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
доходы от платных услуг, оказываемых казенными
учреждениями;
средства, полученные в результате применения мер
гражданско-правовой,
административной
и
уголовной
ответственности, в том числе штрафы, конфискации,
компенсации, а также средства, полученные в возмещение
вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам
Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные
суммы принудительного изъятия;
средства самообложения граждан;
иные неналоговые доходы.
– 89 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
- средства от передачи имущества, находящегося в государственной или
муниципальной собственности (за исключением имущества бюджетных и
автономных учреждений, государственных и муниципальных унитарных
предприятий, в том числе казенных, и имущества, переданного в доверительное
управление юридическим лицам, созданным в организационно-правовой форме
государственной компании), в залог, в доверительное управление;
- плата за пользование бюджетными кредитами;
- доходы
(складочных)
в виде
прибыли,
капиталах
приходящейся
хозяйственных
на
доли в
товариществ
и
уставных
обществ,
или
дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам
Российской Федерации или муниципальным образованиям, за исключением
случаев, установленных федеральными законами;
- часть
прибыли
государственных
и
муниципальных
унитарных
предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных
платежей;
- другие предусмотренные законодательством Российской Федерации
доходы от использования имущества, находящегося в государственной или
муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и
автономных
учреждений,
а
также
имущества
государственных
и
муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных.
Обобщенно состав неналоговых доходов бюджетов представлен на
рисунке 8.
Неналоговые
доходы
от продажи
имущества
от платных услуг
от использования
имущества
от применения мер
ответственности
иные неналоговые доходы
средства самообложения граждан
Рисунок 8 – Состав неналоговых доходов бюджетов
– 90 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной
или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых казенными
учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход
деятельности
при
составлении,
утверждении,
исполнении
бюджета
и
составлении отчетности о его исполнении также включаются в состав доходов
бюджета.
Изучение бюджетной классификации доходов бюджетов показало, что
фактически к неналоговым доходам бюджета можно отнести все те
поступления, которые не относятся к налоговым доходам (см. табл. 13).
Налоговые и неналоговые доходы включены в общий код вида
доходов 1 000 000 000. Но это вид доходов уточняется КОСГУ, и только код
110 относит доходы к налоговым, остальные КОСГУ, соответственно, будут
неналоговыми доходами, в частности: 120 – доходы от собственности; 130 –
доходы от оказания платных услуг; 140 – суммы принудительного изъятия;
150 – безвозмездные поступления от бюджетов; 160 – страховые взносы на
обязательное социальное страхование; 170 – доходы от операций с
активами; 180 – прочие доходы и т. д. Причем следует отметить, что
КОСГУ 160 относит страховые взносы на обязательное страхование также к
неналоговым доходам.
Вместе с тем, в соответствии с бюджетной классификацией доходов
бюджетов в ее состав включены как налоговые, так и перечисленные выше
неналоговые
доходы,
в
том
числе
доходы
от
внешнеэкономической
деятельности, платежи при пользовании природными ресурсами, страховые
взносы на обязательное страхование. С учетом состава неналоговых доходов
следует п. 3 ст. 41 БК РФ «Виды доходов бюджетов» добавить: «доходы от
внешнеэкономической деятельности», «платежи при пользовании природными
ресурсами», «административные платежи и сборы», «страховые взносы на
обязательное страхование».
– 91 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 13 – Сравнительный анализ состава неналоговых доходов бюджетов
в соответствии с различными нормативными правовыми актами
Состав неналоговых доходов в соответствии Состав неналоговых доходов в соответствии со
со ст. 41 БК РФ
ст. 20 БК РФ «Классификация доходов
бюджетов» и классификацией доходов
бюджетов74
доходы
от
использования
имущества, доходы
от использования имущества,
находящегося
в
государственной
или находящегося
в
государственной
и
муниципальной
собственности,
за муниципальной собственности
исключением имущества бюджетных и
автономных учреждений, а также имущества
государственных и муниципальных унитарных
предприятий, в том числе казенных
доходы от платных услуг, оказываемых
казенными учреждениями
доходы от продажи имущества (кроме акций и
иных форм участия в капитале, государственных
запасов драгоценных металлов и драгоценных
камней), находящегося в государственной или
муниципальной собственности, за исключением
имущества
бюджетных
и
автономных
учреждений,
а
также
имущества
государственных и муниципальных унитарных
предприятий, в том числе казенных
средства,
полученные
в
результате
применения
мер
гражданско-правовой,
административной
и
уголовной
ответственности, в том числе штрафы,
конфискации, компенсации, а также средства,
полученные
в
возмещение
вреда,
причиненного
Российской
Федерации,
субъектам
Российской
Федерации,
муниципальным образованиям, и иные суммы
принудительного изъятия
–
–
–
–
средства самообложения граждан
иные неналоговые доходы
доходы от оказания платных услуг
компенсации затрат государства
доходы от продажи материальных
нематериальных активов
и
и
штрафы, санкции, возмещение ущерба
доходы от внешнеэкономической деятельности
платежи при пользовании природными
ресурсами
административные платежи и сборы
страховые
взносы
на
обязательное
страхование
–
прочие неналоговые доходы
С 1 января 2005 г. неналоговые доходы относятся к собственным доходам
бюджета и полностью или частично закрепляются за федеральным бюджетом
(ст. 51 БК РФ), бюджетами субъектов Российской Федерации (ст. 57 БК РФ),
74
Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской
Федерации: приказ Министерства финансов Российской Федерации от 28 декабря 2010 г. № 190н,
СПС Консультант Плюс.
– 92 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
бюджетами
муниципальных
районов,
бюджетами
городских
округов
и
бюджетами городских и сельских поселений (ст. 62 БК РФ). Проанализируем
динамику неналоговых доходов в
бюджет расширенного правительства
Российской Федерации (см. табл. 14).
На основании данных таблицы 14 можно сделать вывод о том, что в
структуре неналоговых доходов федерального бюджета основное место занимают
доходы от внешнеэкономической деятельности, на втором месте – доходы от
использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной
собственности, на третьем месте – доходы от оказания платных услуг и
компенсации затрат государства.
Таблица 14 – Состав и структура неналоговых доходов бюджета
расширенного правительства без учета страховых взносов на обязательное
страхование в 2008–2011 гг.75
Наименование неналоговых
доходов
2008
2009
2010
млрд
%
млрд
% млрд
%
руб.
руб.
руб.
Неналоговые доходы, всего
4 598,3 100,0 3 874,1 100,0 4 305,2 100,0
Доходы от внешнеэкономической 3584,9 78,0 2683,3 69,3 3227,7 75,0
деятельности
из них таможенные пошлины
3484,9 75,8 2509,4 64,8 2853,1 66,3
Доходы от использования
438,7
9,5 651,9 16,8 676,7 15,7
имущества, находящегося в
государственной или
муниципальной собственности
Платежи при пользовании
136,9
3,0
85,2 2,2
77,6
1,8
природными ресурсами
Доходы от оказания платных
155,3
3,4 189,2 4,9 209,6
4,9
услуг и компенсации затрат
государства
Доходы от продажи
132,2
2,9
92,3 2,4 106,1
2,5
материальных и нематериальных
активов
Административные платежи и
8,2
0,2
6,8 0,2
8,0
0,2
сборы
Штрафы, санкции, возмещение
31,0
0,7
32,1 0,8
42,8
1,0
ущерба
Прочие неналоговые доходы
104,0
2,3
68,0 1,8
-45,4 -1,1
Справочно: страховые взносы на
1301,2
1317,5
2279,3
обязательное страхование
75
Составлено по данным Федерального Казначейства. www.roskazna.ru
– 93 –
2011
млрд
%
руб.
5 844,8 100,0
4 664,7 79,8
3 712,5
674,3
63,5
11,5
111,8
1,9
230,6
3,9
145,6
2,4
9,2
0,1
58,8
1,0
-50,4
3528,3
-0,9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Если изменить данные и учесть в неналоговых доходах страховые взносы
на обязательное страхование, что будет соответствовать принятой бюджетной
классификации и НК РФ (с 2010 года единый социальный налог заменен
страховыми взносами, которые регламентируются федеральным законом 76, а не
НК РФ), то структура неналоговых доходов изменится следующим образом
(см. табл. 15).
На основании данных таблицы 15 можно сделать вывод о том, что с
учетом страховых взносов в структуре неналоговых доходов федерального
бюджета основное место также занимают доходы от внешнеэкономической
деятельности, но на втором месте находятся страховые взносы, а лишь на
третьем
–
доходы
от
использования
имущества,
находящегося
в
государственной или муниципальной собственности.
Замена ЕСН страховыми взносами была осуществлена в 2010 году в
рамках реформы пенсионной системы. На наш взгляд, целесообразность замены
ЕСН
отдельными
платежами
во
внебюджетные
фонды
представляется
неочевидной. Если цель реформирования заключается в отмене (а точнее, в
изменении) регрессивной шкалы обложения, повышении доли средств,
поступающих в Пенсионный фонд, а также установлении более четкой связи
между
платежами,
поступающими
от
работодателей,
и
услугами,
предоставляемыми застрахованным лицам, то все это можно было сделать и в
рамках реформирования ЕСН. Для этого достаточно было изменить ставку
налога, распределение поступлений от него, систему учета сведений о
застрахованных лицах и платежах, поступающих от их работодателей, условия
выплат из фондов.
76
О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ,
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды
обязательного медицинского страхования : федеральный закон от 24 июля 2009 года № 212-ФЗ. СПС
Консультант Плюс.
– 94 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 15 – Состав и структура неналоговых доходов бюджета
расширенного правительства с учетом страховых взносов на обязательное
страхование в 2008-2011 гг.77
Наименование
неналоговых
доходов
Неналоговые
доходы, всего
Доходы от
внешнеэкономическ
ой деятельности
из них
таможенные
пошлины
Доходы от
использования
имущества,
находящегося в
государственной или
муниципальной
собственности
Платежи при
пользовании
природными
ресурсами
Доходы от оказания
платных услуг и
компенсации затрат
государства
Доходы от продажи
материальных и
нематериальных
активов
Административные
платежи и сборы
Штрафы, санкции,
возмещение ущерба
Прочие неналоговые
доходы
Страховые взносы на
обязательное
страхование
2008
млрд
%
руб.
5 899,5 100,0
2009
2010
млрд
%
млрд
%
руб.
руб.
5 191,6 100,0 6 584,5 100,0
2011
млрд
%
руб.
9 373,1
100,0
3584,9
60,8
2683,3
51,7
3227,7
49,0
4 664,7 49,8
3484,9
59,1
2509,4
48,3
2853,1
43,3
3 712,5 39,6
438,7
7,4
651,9
12,6
676,7
10,3
674,3 7,2
136,9
2,3
85,2
1,6
77,6
1,2
111,8 1,2
155,3
2,6
189,2
3,6
209,6
3,2
230,6 2,5
132,2
2,2
92,3
1,8
106,1
1,6
145,6 1,6
8,2
0,1
6,8
0,1
8
0,1
9,2 0,1
31
0,5
32,1
0,6
42,8
0,7
58,8 0,6
104
1,8
68
1,3
-45,4
-0,7
-50,4 -0,5
1301,2
22,1
1317,5
25,4
2279,3
34,6
3528,3 37,6
Полная замена ЕСН взносами во внебюджетные фонды создала ряд
проблем
как
правового,
так
и
технического
характера,
эффективность бюджетного регулирования этих доходов:
77
Составлено по данным Федерального Казначейства. www.roskazna.ru
– 95 –
снижающих
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. При введении страховых взносов возникла необходимость разработки
и утверждения самостоятельных норм, регулирующих различные аспекты их
администрирования.
2. Передача функций по администрированию страховых взносов привела
к избыточным административным издержкам: содержание внебюджетными
фондами
своего
штата
проверяющих
и
финансирование
контрольной
деятельности; отсутствие у контролирующих органов полной информации о
деятельности налогоплательщика; увеличение административной нагрузки на
плательщиков.
До 2005 г. наиболее значимая часть доходов от внешнеэкономической
деятельности – таможенные пошлины – также входила в состав налоговых
доходов. В связи с реформированием бюджетного процесса кардинальные
изменения были внесены в бюджетную классификацию Российской Федерации.
Таможенные пошлины были включены в подгруппу «Доходы бюджета от
внешнеэкономической деятельности».
Таможенная пошлина является обязательным платежом в федеральный
бюджет, взимаемым таможенными органами при ввозе или вывозе товаров через
таможенную
границу
внешнеторговой
в
целях
деятельности
в
таможенно-тарифного
экономических
регулирования
интересах
Российской
Федерации78. Таможенные пошлины подразделяются на ввозные, вывозные и
транзитные.
Последние
российским
таможенным
законодательством
не
установлены. В целях защиты экономических интересов Российской Федерации к
ввозимым на ее таможенную территорию товарам могут временно применяться
особые таможенные пошлины: специальная, антидемпинговая, компенсационная.
Основные задачи взимания таможенных пошлин можно сформулировать
следующим образом:
1) обеспечение эффективного таможенного барьера, гарантирующего
национальную
безопасность
России,
и
постепенное
его
снижение
соответствии с потребностями интеграционных процессов;
78
О таможенном тарифе : Закон РФ от 21.05.1993 №5003-1, СПС Консультант.
– 96 –
в
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2) достижение
оптимального
равновесия
между
стабильностью
внешнеэкономических регуляторов и их подвижностью в изменяющихся
условиях развития экспортного производства;
3) формирование механизма для максимально свободной торговли
конкурентоспособными российскими товарами на международном рынке;
4) создание эффективной системы противодействия недобросовестной
иностранной конкуренции и защиты национальных экономических интересов
на международной арене;
5) целенаправленное стимулирование ввоза товаров, необходимых для
определенных отраслей промышленности.
Базой для расчета таможенной пошлины могут быть таможенная
стоимость
(при
характеристики
количественные
адвалорной
товара
и
(при
ставке),
количественная
специфической
физические
ставке)
характеристики
или
физическая
либо
стоимости,
одновременно
(при
комбинированной ставке).
Таможенная пошлина имеет налоговую природу, позволяет государству
активно вмешиваться в экономическую жизнь страны, используя таможеннотарифные инструменты, регулировать внешнеэкономическую деятельность.
Таможенная пошлина, по сути, является косвенным налогом, включаемым в
продажную цену товаров и влияющим на их конкурентоспособность на мировом
рынке. Она выступает в качестве основного стоимостного ограничения
импортных или экспортных операций в зависимости от целей и ориентиров
экономической и внешнеторговой политики страны79.
Налоговая природа таможенной пошлины отчетливо проступает при
сравнении таможенной пошлины с таможенным сбором. Таможенный сбор, в
отличие от пошлины, – это плата за осуществление различных мероприятий,
составляющих процедуру таможенного оформления, например, за товар,
помещенный на территории свободной таможенной зоны, таможенная пошлина
не уплачивается, как это и предусмотрено самим понятием таможенного режима
79
Миляков Н.В. Налоги и налогообложение : учебное пособие, М.: КНОРУС, 2006. – С. 476–
478.
– 97 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
свободной зоны. Что же касается таможенных сборов, то они будут взиматься,
поскольку таможенные органы предоставляют экспортерам и импортерам
определенные услуги по складированию, контролю за качеством и т. д.
Таможенной пошлине присущи все обязательные элементы налога.
Субъектом обложения таможенной пошлиной (налогоплательщиком) является
декларант – лицо, заявляющее таможне от собственного имени перемещаемые
через границу товары и транспортные средства. Декларантом может быть как
лицо, непосредственно перемещающее товары, так и таможенный брокер
(посредник). Объектом обложения
таможенной пошлиной могут быть
таможенная стоимость, количественные показатели перемещаемых через
таможенную границу товаров либо и то и другое одновременно.
Таким образом, таможенные платежи, как и страховые взносы, имеет
налоговую природу, так как:
1) имеют обязательный характер и обеспечиваются государственновластным принуждением, не представляют собой плату за оказанные услуги и
взыскивается без встречного удовлетворения;
2) не предназначены для финансирования конкретных государственных
расходов;
3) правовое регулирование отношений носит односторонний характер и
исключает
предоставление
возможности
субъектам
правоотношений
договариваться по вопросам оснований взимания, размера и сроков уплаты,
другим аспектам налогообложения.
На
наш
взгляд,
для
эффективного
бюджетного
регулирования
неналоговых доходов бюджетов следует выделить следующие группы
неналоговых доходов бюджета80:
1. Условные неналоговые доходы, к которым мы относим доходы от
внешнеэкономической деятельности в виде таможенных пошлин, платежи при
пользовании природными ресурсами и страховые взносы на обязательное
страхование. В данном случае для целей исследования под условными
80
Разделение на условные и чистые неналоговые доходы предлагается Ермаковой Е.А., однако
имеет другой состав доходов, см. Ермакова Е.А.Основы государственного финансового менеджмента в
России. Саратов: СГСЭУ, 2008. 288 с.
– 98 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
неналоговыми доходами мы понимаем те виды неналоговых доходов
российского бюджета, которые имеют налоговый характер изъятия.
2. Чистые неналоговые доходы, к которым относятся все остальные виды
неналоговых доходов (доходы от использования имущества, доходы от
платных услуг и т. д.).
Чистые неналоговые формы мобилизации финансовых ресурсов имеют
характерные черты:
- порядок установления, исчисления и взимания регламентируется
комплексом нормативных документов, согласно которым такие доходы могут
носить обязательный и необязательный характер, взиматься на добровольной и
принудительной основах;
- не определены конкретные ставки, сроки уплаты, льготы и другие
налоговые элементы;
- большая
целевая
направленность
использования
поступлений,
закрепленная в правовых актах по порядку исчисления и взимания каждого
конкретного платежа, чем по налоговым платежам;
- жестко не планируются (на практике их планирование осуществляется,
исходя из фактических поступлений за предыдущие периоды с учетом
динамики, темпов инфляции и изменений в законодательстве)81.
Исходя из поставленной цели нашего исследовании – изучить механизм
бюджетного реагирования неналоговых доходов для целей территориального
развития, проведем анализ объемов поступления условных неналоговых
доходов и неналоговых доходов в разрезе федерального и территориальных
бюджетов (см. табл. 16).
Из таблицы 16 видно, что наибольший удельный вес (порядка 80 %) в
неналоговых доходах бюджета расширенного правительства приходится на
условные неналоговые доходы. Анализ в разрезе федерального бюджета и
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации показывает, что
почти все условные неналоговые доходы зачисляются в федеральный бюджет.
81
Ермакова Е.А.Основы государственного финансового менеджмента в России. Саратов:
СГСЭУ, 2008. С. 213–214.
– 99 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 16 – Структура неналоговых доходов бюджетов с учетом страховых взносов на обязательное
страхование в 2009-2011 гг. 82
2009
млрд
%
руб.
5191,6 100
2010
млрд
%
руб.
6584,5 100
2011
млрд
%
руб.
9373,1 100
Федеральный бюджет и бюджеты
Консолидированные бюджеты
государственных внебюджетных фондов
субъектов Российской Федерации
(ГВФ)
и бюджеты территориальных ГВФ
2009
2010
2011
2009
2010
2011
млрд
млрд
млрд
млрд
млрд
млрд
%
%
%
%
%
%
руб.
руб.
руб.
руб.
руб.
руб.
4640,0 100 5925,4 100 8471,0 100 487,5 100 662,8 100 802,1 100
4086,0
78,7
5584,6 84,8
8304,8 88,6
4064,0
87,6
5396,0
91,1
8055,0
95,1
22,0
4,5
188,9
2683,3
51,7
3227,7 49,0
4664,7 49,8
2683,3
57,8
3227,7
54,5
4664,7
55,1
-
0,0
-
0,0
85,2
1,6
63,5
1,4
53,3
0,9
82,9
1,0
21,7
4,5
24,3
3,7
1317,5
25,4
2279,3 34,6
3528,3 37,6
1317,2
28,4
2115,0
35,7
3307,4
39,0
0,3
0,1
164,6
24,8 220,9 27,5
1040,3
20,0
997,8
15,2
1068,1 11,4
576,5
12,4
529,4
8,9
416,0
4,9
465,5 95,5
473,9
71,5 552,4 68,9
651,9
12,6
676,7
10,3
674,3
7,2
419,3
9,0
454,1
7,7
415,1
4,9
234,4 48,1
228,1
34,4 274,2 34,2
189,2
3,6
209,6
3,2
230,6
2,5
111,8
2,4
127,7
2,2
33,1
0,4
77,3 15,9
81,8
12,3
92,3
1,8
106,1
1,6
145,6
1,6
7,0
0,2
10,4
0,2
30,6
0,4
85,3 17,5
95,8
14,5 123,1 15,3
6,8
0,1
8,0
0,1
9,2
0,1
5,4
0,1
6,5
0,1
6,7
0,1
1,4
0,3
1,5
0,2
2,5
0,3
32,1
0,6
42,8
0,7
58,8
0,6
9,5
0,2
15,4
0,3
24,9
0,3
22,6
4,6
27,4
4,1
34,0
4,2
68,0
1,3
-45,4
-0,7
-50,4
-0,5
23,5
0,5
-84,7
-1,4
-94,4
-1,1
44,5
9,1
39,3
5,9
44,2
5,5
Бюджет расширенного правительства
Наименование неналоговых
доходов
– 100 –
Неналоговые доходы, всего
Условные неналоговые
доходы
Доходы от внешнеэкономической деятельности
Платежи при пользовании
природными ресурсами
Страховые взносы на
обязательное страхование
Чистые неналоговые доходы
Доходы от использования
имущества, находящегося
в гос. или муниц. собственности
Доходы от оказания платных
услуг и компенсации затрат
государства
Доходы от продажи
материальных
и нематериальных активов
Административные платежи и
сборы
Штрафы, санкции, возмещение
ущерба
Прочие неналоговые доходы
82
77,6
1,2
111,8
1,2
Составлено по данным Федерального Казначейства. www.roskazna.ru
– 100 –
28,5 249,7 31,1
0,0
28,8
74,5
3,6
9,3
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таким образом, условные неналоговые доходы бюджетов поступают в
основном в доход федерального бюджета, имеют налоговый характер изъятий и
большинство (таможенные платежи и страховые взносы) выводятся из бюджета
в специальные фонды. В промышленно развитых государствах неналоговые
доходы составляют до 5 % ВВП, в России – около 2,5–3,5 % ВВП, а в доходах
бюджета данная составляющая финансовых ресурсов в последние годы
колеблется от 5 до 9 %. (см. табл. 17).
Учитывая мировой опыт, необходимо удвоить величину неналоговых
доходов, но не в абсолютном значении, а в процентном соотношении к
ВВП, то есть довести до уровня 5 % ВВП. Именно в наращивании чистых
неналоговых
доходов
государства
кроются
потенциальные
резервы
увеличения ресурсов без усиления давления на экономику. С точки зрения
создания условий для достижения экономического оптимума (основы
равновесия интересов индивидов и общества) доходы от собственности
значительно выгоднее налогового способа формирования доходной базы
государства. Изъятие доходов от использования собственности не искажает
результатов хозяйственной деятельности экономических субъектов, в то
время как налоги, равно как и таможенные платежи, представляют собой
дополнительную нагрузку на
хозяйственную деятельность,
величина
которой зависит от ее итогов 83.
Из таблицы 17 видно, что чистые неналоговые доходы занимают большой
удельный вес в неналоговых доходах консолидированных бюджетов субъектов
Российской Федерации. Оценим их значимость во всей совокупности доходов
указанных бюджетов (см. табл. 18).
83
Ермакова Е. А. Основы государственного финансового менеджмента в России , Саратов:
СГСЭУ, 2008. С. 216
– 101 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 17 – Доля неналоговых доходов в ВВП и доходах бюджета
Российской Федерации84
Год
ВВП,
млрд руб.
(до 1998 г. –
трлн руб.)
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2145,7
2478,6
2741,1
4766,8
7302,2
9040,8
10863,0
13243,0
16751,5
Доходы
консолидированно
го бюджета РФ,
млрд руб.(до
1998 г . трлн руб.)
558,5
711,6
686,8
1213,6
2097,7
2683,7
3519,2
4138,7
5429,9
2005
21597,9
8579,6
2006
27220,0
10642,8
2007
32988,6
13250,6
2008
41264,9
16003,4
2009
38797,2
13420,7
2010
44 491,4
15715,9
2011
54 585,6
20 855,4
Неналоговые доходы
Отношение
консолидированного неналоговых доходов
бюджета РФ, млрд руб. к ВВП, % к доходам
(до 1998 г – трлн руб.)
бюджета,
%
57,2
2.6
10,2
64,0
2,5
8,9
66,8
2,4
9,7
84,7
1,8
6,9
135,4
1,9
6,4
198,7
2,2
7,4
266,4
2,4
7,5
333,4
2,5
8,1
424,6
2,5
7,8
2090,9*
9,7
24,4
за минусом таможенных
пошлин 410,9
1,9
4,8
2858,6
10,5
26,9
за минусом таможенных
пошлин 552,3
2,1
5,2
3516,4
10,6
26,5
за минусом таможенных
пошлин 1193,5
3,6
9,1
4 598,3
11,1
28,7
за минусом таможенных
пошлин 1113,4
2,7
6,9
3 874,1
10,0
28,9
за минусом таможенных
пошлин 1364,7
3,5
10,2
4305,1
9,6
27,4
за минусом
таможенных пошлин
3,2
9,2
1452,1
10,6
28,0
5844,8
за минусом таможенных
пошлин 2132,3,
3,9
10,2
*Значительные различия в данных, начиная с 2005 г., связаны с изменением
структуры доходов и исключением таможенных пошлин из состава налоговых
доходов. В пересчете на предыдущий состав получаются те же доли, но с
тенденцией к росту в 2006–2007 гг.
84
Период 1996-2007гг. Ермакова, Е.А. Основы государственного финансового менеджмента в
России, Саратов: СГСЭУ, 2008; период с 2008 года расчеты авторов по данным Минфина России и
Федерального казначейства
– 102 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 18 – Структура доходов консолидированных бюджетов субъектов
Российской Федерации и бюджетов территориальных ГВФ с учетом
страховых взносов на обязательное страхование в 2008–2011 гг.85
Наименование
доходов
Налоговые и
неналоговые доходы,
всего
Налоговые доходы
Неналоговые доходы,
всего
Условные
неналоговые доходы
Чистые неналоговые
доходы
2008
млрд
%
руб.
2009
млрд
%
руб.
2010
млрд
%
руб.
2011
5178,1
100,0
4419,3
100,0 5178,1
100,0 6075,8
100,0
4639,9
89,6
3931,8
89,0 4515,3
87,2 5273,7
86,8
538,2
10,4
487,5
11,0
662,8
12,8
802,1
13,2
25,7
0,5
22,0
0,5
188,9
3,6
249.7
4,1
512,5
9,9
465,5
10,5
473,9
9,2
552,4
9,1
млрд
руб.
%
Из таблицы 18 видно, что в отличие от федерального бюджета условные
неналоговые доходы играют незначительную роль в доходах бюджетов.
Следовательно,
с
точки зрения
развития
территорий для
нас
также
представляют интерес чистые неналоговые доходы (см. табл. 19).
Из таблицы 19 видно, что наибольший удельный вес в неналоговых
доходах консолидированных бюджетов приходится на доходы от использования
имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности
(50,9 % – в 2008 году, 48,1 % – в 2009 году, 34,4 % –в 2010 году), доходы от
продажи нематериальных активов (20,5 % – в 2008 году, 17,5 % – в 2009 году,
14,5 % – в 2009 году). Эти два вида доходов имеют общую тенденцию к
уменьшению доли в общем объеме неналоговых доходов. При этом следует
отметить общую тенденцию к росту доходов от оказания платных услуг и
компенсации затрат государства (от 7,6 % в 2008 году до 12,3 % в 2010 году).
Регулирование неналоговых доходов бюджета является составной частью
бюджетного регулирования совокупных доходов. В России государству
принадлежат приблизительно 50 тыс. юридических лиц (предприятий,
организаций, учреждений), представляют их около 40 % экономики. Из них
свыше 35 тыс. юридических лиц находятся практически на полном бюджетном
85
Составлено по данным Федерального Казначейства. www.roskazna.ru
– 103 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
финансировании
(школы,
больницы,
вузы,
научно-исследовательские
институты, федеральные казенные предприятия оборонного значения)86.
Российская Федерация по состоянию на 1 января 2010 г. является
собственником имущества 3517 федеральных государственных унитарных
предприятий, акционером 2950 акционерных обществ87.
Таблица 19 – Структура чистых неналоговых доходов консолидированных
бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных ГВФ
с учетом страховых взносов на обязательное страхование в 2008-2011 гг.88
Наименование
неналоговых доходов
Неналоговые доходы,
всего
Условные неналоговые
доходы
Чистые неналоговые
доходы
Доходы от
использования
имущества,
находящегося в
государственной или
муниципальной
собственности
Доходы от оказания
платных услуг и
компенсации затрат
государства
Доходы от продажи
материальных и
нематериальных
активов
Административные
платежи и сборы
Штрафы, санкции,
возмещение ущерба
Прочие неналоговые
доходы
Консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации
и бюджеты территориальных ГВФ
2008
2009
2010
2011
млрд
млрд
млрд
млрд
%
%
%
%
руб.
руб.
руб.
руб.
538,2
100,0
487,5
100,0
662,8
100,0
802,1
100
25,7
4,8
22,0
4,5
188,9
28,5
249,7
31,1
512,5
95,2
465,5
95,5
473,9
71,5
552,4
68,9
273,8
50,9
234,4
48,1
228,1
34,4
274,2
34,2
40,7
7,6
77,3
15,9
81,8
12,3
74,5
9,3
110,1
20,5
85,3
17,5
95,8
14,5
123,1
15,3
3,6
0,7
1,4
0,3
1,5
0,2
2,5
0,3
22,3
4,1
22,6
4,6
27,4
4,1
34,0
4,2
62,0
11,5
44,5
9,1
39,3
5,9
44,2
5,5
86
Зевакин М. Ю. Механизм формирования доходов федерального бюджета от прибыли
федеральных государственных унитарных предприятий. Финансы и кредит. 2007. № 22.
87
Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные
направления приватизации федерального имущества на 2011–2013 годы: утверждены распоряжением
Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2010 г. № 2102-р, СПС Консультант Плюс.
88
Составлено по данным Федерального Казначейства. www.roskazna.ru
– 104 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Основным
направлением
повышения
эффективности
неналоговых
доходов в России должно быть управление собственностью, а не ее продажа.
Только распродажей государственной собственности вопросы эффективного
управления
ею
не
решить.
На
сегодняшний
день
практически
не
задействованными выступают такие формы управления имуществом, как
аренда, трастовое доверительное управление, вклады в уставные капиталы
акционерных обществ, выпуск акций под конкретный проект, лизинг.
Продавать имущество можно и нужно в крайних случаях, когда его никак
невозможно эффективно использовать. Государственный сектор может быть
большим, как в Швеции, Франции и других европейских странах, или
относительно маленьким, как в Японии, но он должен быть эффективным.
Одним
из
эффективных
методов
управления
государственным
имуществом, как показывает мировой опыт, является передача в концессию.
Основное его отличие от аренды в том, что концессионеру передается право
осуществления деятельности или предоставления услуг, отнесенных к
функциям государства или местного самоуправления. И уже для обеспечения
такой
деятельности
передается
государственное
или
муниципальное
имущество. Механизм концессии позволяет привлекать в общественный сектор
частные инвестиции и необходимую собственность. Что же касается
приобретения
или
создания
нового
имущества,
обеспечивающего
государственные функции, то для этого должны быть серьезные экономические
причины
и
определенные
источники
финансирования.
Возмездное
приобретение или создание имущества должно корреспондироваться с
федеральной адресной инвестиционной программой и расходной частью
федерального бюджета.
На наш взгляд, важным неналоговым источником доходов должны стать
доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства. Это
неналоговые доходы поступают в бюджет в виде фиксированной платы за
определенные услуги, предоставляемые органами власти или созданными ими
организациями. Они в чем-то схожи с налогами, поскольку размер этой платы
– 105 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
устанавливается
органом
власти,
и
эта
плата
обязательна
для
всех
пользователей (очевидно, что государство, как и в случае с налогами, может
устанавливать льготы для различных категорий плательщиков в зависимости от
проводимой политики в области предоставления публичных услуг). Вместе с
тем неналоговые доходы имеют много общего с ценами, так как источником
этих доходов являются платежи потребителей определенных публичных услуг.
Если политика того или иного уровня власти направлена на ограничение
потребления или использования того или иного товара либо на установление
контроля
над
каким-либо
видом
деятельности,
неналоговые
доходы
приобретают черты штрафов.
Неналоговые доходы имеют некоторые очевидные преимущества по
сравнению с налогами и служат не только целям привлечения дополнительных
доходов в бюджетную систему. Например, доходы от предоставления платных
услуг являются свидетельством существующего спроса или потребности
населения в определенном виде услуг. Кроме того, предоставление услуг на
платной основе дает возможность правительству не возлагать дополнительную
нагрузку на бизнес или ограничивать предоставление бюджетных услуг по
другим направлениям. Неналоговые доходы, таким образом, не только
являются
индикатором
муниципалитета,
но
предпочтений
также
позволяют
жителей
данного
расширить
региона
возможности
или
самой
бюджетной системы по предоставлению социально значимых услуг. Введение
платы за бюджетные услуги имеет и те очевидные преимущества, что плата за
услуги способствует «рационализации» потребления, экономии финансовых
ресурсов и в конечном счете осознанию зависимости размера платы за услуги
от объема и качества предоставляемых услуг.
Особую значимость неналоговые доходы приобретают в условиях
ограниченности налоговых полномочий того или иного уровня бюджетной
системы. Вместе с тем доходы от предоставления платных услуг не могут
полностью заместить налоговые поступления, главным образом потому, что
услуги, предоставляемые конкретным потребителям за плату, направлены на
– 106 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
удовлетворение предпочтений ограниченного круга потребителей и поэтому
могут оказывать воздействие на процесс принятия бюджетных решений,
прежде всего в области политики расходов.
Существенные резервы увеличения доходов региональных и местных
бюджетов состоят в увеличении роли платежей за оказанные ими услуги (во
многих развитых странах платежи и сборы за предоставленные услуги
рассматриваются в качестве первого по значимости доходного источника
местных бюджетов). Целесообразно отметить, что, во-первых, платежи и сборы
за
оказанные
услуги
вынуждают
индивидуальные
домохозяйства
и
предпринимателей сознавать реальную стоимость общественных услуг, и, вовторых, грамотный подход региональных и местных властей к определению
стоимости предоставляемых ими услуг населению является стимулом к
повышению их ответственности перед своим населением за качество
предоставляемых услуг, а это, в свою очередь, ставит власти в условия
необходимости эффективного управления общественными финансами.
Для определения величины сбора рассчитывается полная себестоимость
услуги. Расчет полной себестоимости услуги необходим вне зависимости от
полноты ее покрытия установленным сбором. При расчете себестоимости
услуги необходимо учитывать все виды затрат. Если установленный размер
сбора
не
покрывает
себестоимость
услуги,
то
покрытие
разницы
предусматривается за счет финансирования из бюджета.
Рост объемов доходов от оказания государственных (муниципальных)
услуг должен основываться прежде всего на стратегии повышения их качества.
По нашему мнению, именно разработка стандартов качества государственных
(муниципальных) услуг позволит в последующем бюджетном цикле дать
оценку
не
только
количественной
реализации
государственных
(муниципальных) заданий, но их качественной составляющей, а также
обеспечить обратную связь с потребителями услуг.
Политика управления государственной (муниципальной) собственностью
должна
строиться
на
принципах
– 107 –
строгого
соответствия
состава
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
государственного имущества функциям государства. В настоящее время
необходима принципиально новая модель управления государственным
(муниципальным)
имуществом,
реализация
которой
позволит
добиться
эффективного выполнения государственных функций, оптимизации состава
имущества, рациональной структуры доходов бюджета и в целом государства.
В
целом
вся
система
неналоговых
доходов
бюджетов
нуждается
в
совершенствовании законодательства и выработке эффективных методов их
регулирования.
Таким
образом,
нами
была
аргументирована
значимость
для
территориального развития чистых неналоговых доходов и необходимость
рационализации механизма регулирования налоговых доходов посредством
устранения
множественности
моделей
распределения
налогов
и
децентрализации налоговых полномочий, что ведет к абсолютному росту
бюджетной емкости, стимулирует фискальные усилия и повышает финансовую
самодостаточность территориальных бюджетов. Однако абсолютный рост
бюджетной емкости может быть нивелирован неэффективным расходованием
бюджетных средств.
– 108 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3. Расширение регионального фискального пространства
за счет относительного прироста бюджетной емкости
3.1. Бюджетирование, ориентированное на результат
как идеология повышения бюджетоотдачи
Управление государственными расходами представляет собой важную часть
бюджетного регулирования и в значительной мере определяется состоянием
бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения
бюджета в части расходов, а также контролем над его исполнением.
К 2015 году планируется рост расходов федерального бюджета в
номинальном и в реальном выражении (таблица 20):
Таблица 20 – Динамика расходов федерального бюджета89
2012 год
Прогноз
(закон с
Показатель
учетом
2013 год
2014 год
2015 год
изменений)
Прирост к предыдущему году (расходы всего):
млрд. рублей
1 819,5
642,2
714,6
1 214,1
% (в номинальном
16,7
5,0
5,3
8,6
выражении)
% (в реальном выражении)
10,1
-0,4
0,3
3,4
Прирост к ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014
годов» (№ 371-ФЗ от 30.11.2011 г.)
млрд. рублей
-343,3
-481,0
% от 371-ФЗ
-2,5
-3,3
Формирование объема и структуры расходов федерального бюджета на
2013-2015 годы осуществляется исходя из следующих основных подходов:
1) определение «базовых» объемов бюджетных ассигнований на 2013–
2014 годы на основе утвержденных Федеральным законом «О федеральном
бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», ограниченных с
учетом бюджетных правил;
2) определение «базового» объема бюджетных ассигнований на 2015 год,
исходя из необходимости финансового обеспечения длящихся расходных
обязательств;
89
Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015
годов www.minfin.ru
– 109 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3) уточнение базовых объемов бюджетных ассигнований на 2013–
2015 годы с учетом индексации отдельных бюджетных расходов;
4) учет предложений по оптимизации расходных обязательств.
Динамика расходов федерального бюджета по разделам классификации
расходов бюджетов, сформированных с учетом вышеперечисленных подходов,
характеризуется следующими данными (таблица 21).
Наибольший вес в общем объеме расходов федерального бюджета имеют
бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств в сферах
национальной безопасности и обеспечения обороноспособности, полностью
отнесенных к ведению Российской Федерации, а также социальной политики с
учетом мер по обеспечению сбалансированности бюджетов государственных
внебюджетных фондов Российской Федерации (таблица 22).
Меры по повышению эффективности государственных расходов актуальны
практически во всех странах, независимо от того, исполняется ли их
государственный бюджет с дефицитом или профицитом. На необходимость
оптимального расходования средств в условиях предельной ограниченности
ресурсов указывалось еще в бюджетном послании Президента Российской
Федерации на 2000 год. О том, что эта задача не утратила своей актуальности,
свидетельствуют бюджетные послания Президента на последующие годы, хотя
страна в этот период имела уже бездефицитный бюджет.
Бюджетирование, ориентированное на результат, (БОР) – это более
прогрессивная по сравнению с затратным методом методология подготовки и
исполнения бюджета, где акцент переносится с затрат на результаты.
В контексте нашего исследования мы предлагаем под бюджетированием,
ориентированным
на
результат,
понимать
комплекс
взаимосвязанных
элементов, реализация которых субъектами бюджетного регулирования
обеспечивает достижение в пределах установленных объемов бюджетных
ресурсов запланированных результатов, отражающих приоритеты социальноэкономической политики, в том числе развития территорий.
– 110 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 21 – Динамика расходов федерального бюджета по разделам
классификации расходов, млрд. рублей 90
2012 год
закон с
%к
учетом
пред.
изменегоду
ний
ВСЕГО
Условно
утвержденные
ВСЕГО (без учета
условно
утвержденных)
в том числе:
Общегосударственн
ые вопросы
Национальная
оборона
Национальная
безопасность и
правоохранительна
я деятельность
Национальная
экономика
Жилищнокоммунальное
хозяйство
Охрана
окружающей среды
Образование
Культура,
кинематография
Здравоохранение
Социальная
политика
Физическая
культура и спорт
Средства массовой
информации
Обслуживание
государственного и
муниципального
долга
Межбюджетные
трансферты общего
характера
12 745,1
116,7
2013 год
2014 год
2015 год
проек
т
%к
пред.
году
проект
%к
пред.
году
проект
%к
пред.
году
13
387,3
105,0
14 101,9
105,3
15 316,0
108,6
388,9
1 206,6
12 745,1
116,7
13
387,3
105,0
13 713,0
102,4
14 109,4
102,9
871,1
112,0
859,0
98,6
849,8
98,9
862,6
101,5
1 864,5
123,0
2
345,7
125,8
2 771,6
118,2
2 864,7
103,4
1 844,5
146,4
2
011,2
109,0
1 883,5
93,7
2 074,1
110,1
1 754,1
98,0
1
702,8
97,1
1 682,0
98,8
1 630,3
96,9
136,9
48,9
170,3
124,4
143,9
84,5
115,4
80,2
22,2
126,1
22,8
102,7
24,0
105,3
24,1
100,4
614,8
111,1
597,4
97,2
544,3
91,1
573,0
105,3
90,9
108,5
88,6
97,5
87,5
98,8
90,8
103,8
554,7
111,0
91,3
466,4
92,1
383,3
82,2
3 930,2
125,6
506,6
3
901,4
99,3
4 008,5
102,7
4 197,0
104,7
42,3
95,7
41,2
97,4
28,7
69,7
30,4
105,9
75,6
123,7
70,6
93,4
65,6
92,9
50,8
77,4
383,3
145,9
444,8
116,0
540,9
121,6
628,0
116,1
560,2
86,0
624,9
111,5
616,5
98,7
584,9
94,9
90
Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и
2015 годов – Режим доступа: www.minfin.ru
– 111 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 22 – Структура расходов федерального бюджета по разделам
классификации расходов, млрд. рублей 91
ВСЕГО
Условно
утвержденные
ВСЕГО (без
учета условно
утвержденных)
в том числе:
Общегосударств
енные вопросы
Национальная
оборона
Национальная
безопасность и
правоохранитель
ная деятельность
Национальная
экономика
Жилищнокоммунальное
хозяйство
Охрана
окружающей
среды
Образование
Культура,
кинематография
Здравоохранение
Социальная
политика
Физическая
культура и спорт
Средства
массовой
информации
Обслуживание
государственног
ои
муниципального
долга
Межбюджетные
трансферты
общего
характера
2012 год
закон с
%к
учетом
общему
изменеобъему
ний
12 745,1
100,0
2013 год
2014 год
2015 год
проект
%к
общему
объему
проект
%к
общему
объему
13 387,3
100,0
14 101,9
15 316,0
388,9
1 206,6
проект
%к
общему
объему
12 745,1
100,0
13 387,3
100,0
13 713,0
100,0
14 109,4
100,0
871,1
6,8
859,0
6,4
849,8
6,2
862,6
6,1
1 864,5
14,6
2 345,7
17,5
2 771,6
20,2
2 864,7
20,3
1 844,5
14,5
2 011,2
15,0
1 883,5
13,7
2 074,1
14,7
1 754,1
13,8
1 702,8
12,7
1 682,0
12,3
1 630,3
11,6
136,9
1,1
170,3
1,3
143,9
1,0
115,4
0,8
22,2
0,2
22,8
0,2
24,0
0,2
24,1
0,2
614,8
4,8
597,4
4,5
544,3
4,0
573,0
4,1
90,9
0,7
88,6
0,7
87,5
0,6
90,8
0,6
554,7
4,4
506,6
3,8
466,4
3,4
383,3
2,7
3 930,2
30,8
3 901,4
29,1
4 008,5
29,2
4 197,0
29,7
42,3
0,3
41,2
0,3
28,7
0,2
30,4
0,2
75,6
0,6
70,6
0,5
65,6
0,5
50,8
0,4
383,3
3,0
444,8
3,3
540,9
3,9
628,0
4,5
560,2
4,4
624,9
4,7
616,5
4,5
584,9
4,1
91
Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015
годов www.minfin.ru
– 112 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Внедрение БОР, являясь частью бюджетной реформы, предполагает
реформирование других сфер:
1) завершение
разграничения
полномочий
в
рамках
реформы
госуправления и местного самоуправления;
2) переход к стратегическому планированию развития регионов и
муниципалитетов (реформа планирования);
3) применение элементов административной реформы – управления по
результатам, стандартов качества и регламентов оказания бюджетных услуг,
контрактов
с
негосударственными
поставщиками
бюджетных
услуг
(муниципальные задания на принципах аутсорсинга) или контрактов с
руководителями бюджетных учреждений92.
В
других
исследованиях93
отмечается,
что
переход
Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к
БОР был невозможен без выполнения некоторых минимальных требований:
1. Разграничение полномочий, расходных обязательств и собственности
между уровнями власти и управления (федеральным, региональным и
муниципальным, включающим разные типы муниципальных образований).
2. Казначейское исполнение бюджета.
Естественно, таким условием является также выполнение требований
БК РФ. Среди экспертов нет единства мнений относительно того, являются ли
переход бюджетного сектора (сектора государственного управления) на
бухгалтерский учет по методу начисления или изменение бюджетной
классификации обязательными условиями для перехода на БОР.
92
Богданов Л. Методические подходы к внедрению бюджетирования, ориентированного на
результат, на муниципальном уровне (на примере расходов на образование и культуру в
муниципалитетах Калининградской области), Модернизация муниципальных финансов
Калининградской области: программно-целевой подход и региональное развитие : сборник
материалов международного проекта «Программно-целевое бюджетирование как инструмент
реформирования муниципальных финансов Калиниградской области». М., 2007 С. 56.
93
Богданов Л. Внедрение БОР в России: первые результаты и новые проблемы .
Модернизация муниципальных финансов Калининградской области: программно-целевой подход и
региональное развитие : сборник материалов международного проекта «Программно-целевое
бюджетирование как инструмент реформирования муниципальных финансов Калининградской
области». М., 2007 С. 25.
– 113 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В БОР, как правило, включают три основных компонента, таких, как
планирование деятельности организаций бюджетного сектора, среднесрочное
финансовое планирование и повышение эффективности (результативности)
деятельности бюджетных организаций.
Планирование деятельности бюджетного сектора. В конкретных
российских условиях планирование носит отраслевой характер, его субъектами
являются
органы
отраслевого
управления
(субъекты
бюджетного
планирования – СБП); постепенно увеличивается роль сводного планирования,
субъектом
которого
на
федеральном
уровне
является
Правительство
Российской Федерации. На федеральном уровне к числу СБП относятся
министерства, а также ряд служб и агентств, напрямую подчиненных
Президенту и главе Правительства; в регионах субъектами бюджетного
планирования, как правило, являются главные распорядители бюджетных
средств (ГРБС).
Внедрение БОР требует развития как стратегического (долгосрочная
стратегия, среднесрочная программа, стратегический план), так и оперативного
планирования (ежегодные доклады о работе отраслевых органов управления).
Планирование деятельности сектора государственного управления включает
следующие функции:
1. Собственно планирование деятельности сектора государственного
управления с учетом стратегии развития страны (региона, муниципалитета) и с
применением программно-целевого подхода.
2. Представление отчетности о деятельности ГРБС и бюджетных
учреждений.
3. Разработку стандартов качества и реестра бюджетных услуг.
4. Внутренний контроль деятельности ГРБС и бюджетных учреждений, а
также качества бюджетных услуг («контроль бизнес-процессов» организуется
ГРБС
и
бюджетными
учреждениями
для
деятельностью и ведется на постоянной основе).
– 114 –
контроля
за
собственной
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
5. Внешний
мониторинг
деятельности
бюджетных
учреждений
и
получателей бюджетных средств, а также качества бюджетных услуг
(организуется ГРБС для контроля за деятельностью бюджетных учреждений и
других получателей бюджетных средств на постоянной основе) на основе
отчетности о деятельности и с использованием стандартов качества бюджетных
услуг.
Причем
расширение
практики
аутсорсинга
бюджетных
услуг,
стимулируемое принятием закона об автономных организациях, потребует
расширения мониторинга за пределы сектора государственного управления, на
негосударственные организации, получающие бюджетное финансирование и
предоставляющие бюджетные услуги.
6. Независимый
аудит
контрольно-счетными
качества
органами
и
бюджетных
услуг
негосударственными
(организуется
организациями,
включая объединения потребителей услуг, производится по отдельным услугам
или типам услуг, периодически или постоянно) на основе отчетности о
деятельности и с использованием стандартов качества бюджетных услуг.
7. Использование
результатов
внутреннего
контроля,
внешнего
мониторинга и независимого аудита в планировании деятельности.
Среднесрочное
финансовое
планирование
включает
следующие
функции (элементы):
1. Прогнозирование доходов, расходов и источников финансирования на
среднесрочный период.
2. Оптимизацию долговых обязательств.
3. Ведение, актуализация и применение в бюджетировании реестра
расходных обязательств.
4. Разделение
бюджета
на
бюджет
действующих
и
принимаемых
обязательств.
5. Применение
отчетности
о
деятельности
ГРБС
и
бюджетных
учреждений, а также стандартов качества и реестра бюджетных услуг для
планирования расходов.
– 115 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Повышение
эффективности
(результативности)
деятельности
бюджетных организаций включает следующие функции (элементы):
1. Применение методов управления по результатам, включая:
а) создание систем отчетности и оценки деятельности ГРБС на основании
сбалансированных систем показателей эффективности (результативности)
деятельности;
б) создание систем мотивации руководителей, иных госслужащих и
прочего персонала бюджетного сектора на основе систем показателей
эффективности (результативности) деятельности.
2. Реструктуризацию бюджетной сети.
3. Проведение государственных закупок товаров и бюджетных услуг на
конкурсной основе с использованием механизма бюджетных заданий.
4. Аутсорсинг бюджетных услуг.
5. Применение подушевого финансирования.
Таким
образом,
внедрение
БОР
оказывается
сложным,
многокомпонентным видом деятельности, который сам по себе требует
планирования и управления. Одним из инструментов планирования процесса
реформ в той или иной сфере являются соответствующие концепции
реформирования.
Одной из главных трудностей при внедрении БОР является создание
системы
показателей
социальной
эффективности
(результативности)
и
экономической эффективности государственных расходов.
Effectiveness – социальная эффективность или результативность, то есть
эффективность программ с точки зрения достижения поставленных целей,
достижение социального эффекта от предоставления бюджетных услуг.
Efficiency – экономическая эффективность или просто эффективность, то
есть соотношение объема предоставленных услуг определенного качества и
затрат на их предоставление.
Дальнейшее развитие концепции программно-целевого бюджетирования
и,
соответственно,
эффективности
бюджетных
– 116 –
расходов
привело
к
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
разграничению понятий прямых (outрut) и конечных (outcome) результатов
деятельности министерств. Под прямым результатом обычно понимают объем
предоставляемых государством товаров и услуг – выпуск. Например, это может
быть
численность
учащихся
школ
или
количество
проведенных
кардиологических операций. Конечными (социальными) результатами в этих
случаях будут поддержание определенного уровня образованности населения и
уменьшение смертности.
Достижение конечных результатов (outcomes) есть цель государственной
политики, а производство государственными организациями работ, товаров и
услуг (outputs) – ее инструмент.
Разделение результатов на прямые и конечные придает новый смысл
показателям социальной эффективности (результативности) и экономической
эффективности, позволяет их измерять. Так, для измерения социальной
эффективности (effectiveness) государственных расходов достаточно сравнить
намеченные и реальные конечные результаты, а для измерения экономической
эффективности (efficiency) – сравнить запланированный объем услуг с реально
предоставленным94.
Достоинства БОР состоят в следующем95:
- государство предоставляет населению именно те общественные блага и
услуги, в которых общество реально заинтересовано. БОР обеспечивает
финансирование тех общественных благ и услуг, количество, качество,
стоимость, время и место предоставления которых в наибольшей мере отвечает
потребностям
общества
и
характеризуется
наивысшими
показателями
социальной эффективности при заданных ресурсных ограничениях;
- переход на БОР позволяет критически осмыслить сложившиеся
направления расходования средств и отказаться от многих видов расходов,
94
Бюджетирование, ориентированное на результат, в контексте реформы государственного
управления: международный опыт и возможности применения в России. Центр фискальной
политики. М., 2002. С. 30.
95
Бюджетирование, ориентированное на результат, в контексте реформы государственного
управления: международный опыт и возможности применения в России. Центр фискальной
политики. М., 2002. С. 41.
– 117 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
осуществляемых «по инерции», без надлежащего социально-экономического
обоснования необходимости этих расходов;
- выбор решений производится с учетом не только сиюминутных, но и
более отдаленных последствий;
- усиливается ответственность государственных министерств за конечный
результат,
под
которым
имеется
в
виду
не
просто
предоставление
определенного объема услуг или выполнение определенного объема работ, но и
достижение определенных качественных показателей. Регулярная публикация
отчетов о достигнутых результатах деятельности министерств позволяет
обществу реально оценивать деятельность правительства;
- повышается обоснованность решений о государственных расходах.
Существенно повышается информационная база принимаемых правительством
бюджетных решений. В частности, благодаря наличию информации о том, как
могут повлиять разные уровни финансирования программ на социальную и
экономическую
эффективность
государственных
расходов,
появилась
возможность сокращать расходы, не сокращая программы.
- появляется возможность реально оценивать финансовое состояние
государства благодаря более полной картине имеющихся в его распоряжении
ресурсов. Это имеет особо важное значение для управления будущими
рисками, прежде всего риском того, что на будущие поколения будет возложен
непомерный груз финансовых обязательств, образовавшихся в результате
принятия неявных или неучтенных обязательств.
Страны, где ранее существовала централизованная система управления
экономикой, так же, как, впрочем, и многие западные страны, используют
затратный подход к составлению бюджета (input budgeting). Этот подход
характеризуется таким методом планирования и распределения ресурсов, при
котором связь между ресурсами и прямыми результатами их использования,
включая результаты деятельности государственных учреждений, очень слаба,
то есть затратное бюджетирование ориентировано в первую очередь на
имеющиеся ресурсы.
– 118 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В свою очередь, бюджетирование, ориентированное на результат, во
главу угла ставит стратегические цели и тактические задачи, ожидаемые
социально-экономические
результаты
деятельности
государственных
организаций (министерств и ведомств). Это осуществляется посредством
мобилизации ресурсов через соответствующие программы. Кроме того,
отправной точкой БОР является определение прямых и конечных результатов
расходования бюджетных средств и показателей, на основании которых можно
судить о степени достижения поставленных целей (см. табл. 23). Анализ
проводимых на федеральном уровне мероприятий по переходу на БОР
позволяет выделить следующие законодательно и нормативно закрепленные
инструменты реализации БОР, соответствующие выделенным выше элементам
(см. табл. 24).
Важнейшим
и
первым
инструментом
повышения
эффективности
управления общественными финансами в соответствии с Концепцией96 на
федеральном уровне стали ежегодно представляемые субъектами бюджетного
планирования
доклады
о
результатах
и
основных
направлениях
деятельности (ДРОНД), которые содержат следующие сведения:
- основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, их увязка с
приоритетами государственной политики;
- расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и
оценка
объема
средств
федерального
бюджета,
которыми
управляют
соответствующие субъекты бюджетного планирования;
- достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную
перспективу измеримые результаты, а также ориентированные на их
достижение бюджетные программы;
- распределение бюджетных расходов по целям, задачам и программам в
отчетном и планируемом периоде;
- оценка результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее
повышению.
96
О мерах по повышению результативности бюджетных расходов : Постановление
Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 : [с изменениями от 23 декабря
2004 г.], СПС Консультант Плюс.
– 119 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 23 – Особенности затратной и результативной моделей финансового управления97
– 120 –
Затратная модель
1. Цель бюджета – утвердить суммы расходов каждому из
государственных
органов,
учреждений,
иных
бюджетополучателей по дробным статьям различных типов
бюджетной классификации в целях их жесткого контроля.
2. Объект бюджетных расходов- государственные органы
(учреждения). Приоритетны экономическая и ведомственная
структуры бюджета. Избыточная спецификация расходов.
3. Планирование бюджета проводится снизу вверх. При
планировании главным является обоснование потребности в
ресурсах (финансовых, кадровых и проч.). Бюджет
устанавливается на один год. Ожидаемые результаты
деятельности, как и ее результативность не обосновываются.
Планирование идет в основном в разрезе ведомств и их смет.
4. Управление бюджетом сводится главным образом к
контролю его исполнения по статьям расходов и бюджетным
росписям. Перераспределение средств между статьями и
разделами не допускается или крайне затруднено. Остатки
средств на бюджетном счете ликвидируются в конце года. При
управлении
бюджетом
главным
является
принцип
«используй – или потеряешь».
5. Преобладает внешний контроль, осуществляемый
центральными или специализированными ведомствами.
Проводится предварительное подтверждение расходных и
доходных
операций
вышестоящими
или
специализированными контрольными органами.
6. Оценка деятельности осуществляется на основе
соответствия расходных и доходных операций нормам и
правилам их осуществления. Стимулы рационализации
деятельности и экономии средств отсутствуют.
97
Результативная модель
1. Задача бюджета – установление приоритетов расходов, предоставление
простора для оперативного управления, создание стимулов для экономии
средств. Расходы привязаны к функциям, программам, услугам, видам
деятельности и их результатам.
2. Расходы распределяются по видам деятельности и функциям,
предусматривающим
определенные конечные результаты. Приоритетной
является функциональная и программная структура бюджетных расходов.
3. Планирование осуществляется сверху вниз, при этом исходным является
обоснование приоритетов и ожидаемых результатов. Бюджетные расходы
«привязываются» к показателям результатов через расчеты результативности с
выделением факторов и мероприятий, обеспечивающих ее рост. Основным
становится программный метод планирования. Устанавливаются долгосрочные
переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой.
4. Руководителям государственных органов и их подразделений предоставляется
возможность оперативного управления средствами (переброски между статьями
и периодами расходов). Лимитируется лишь общая сумма ассигнований
(глобальный бюджет) на определенные функции и виды деятельности.
Фиксированная величина бюджета стимулирует его относительную экономию за
счет рационализации деятельности.
5. Приоритет отдается упреждающему внутреннему контролю. Ответственность
за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и
последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности.
Предварительного подтверждения расходов и доходов в рамках установленных
лимитов ассигнований не требуется.
6. Оценка деятельности ведется по достигнутым результатам в соответствии с
планами. Финансы контролируются в рамках агрегированных лимитов
ассигнований по программам, видам деятельности и функциям. Сэкономленные
средства (или часть их) могут быть использованы по усмотрению руководства
органа – для развития деятельности или дополнительной оплаты труда.
Новые экономические механизмы административной реформы. М.: ГУ ВШЭ, 2002. С. 76.
– 120 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 24 – Инструменты реализации БОР
Инструменты бюджетирования,
ориентированного на результат
Доклады о результатах
и основных направлениях
деятельности субъектов
бюджетного планирования
Приоритетные национальные
проекты
Ведомственные целевые
программы
Реестр расходных обязательств
Проведение государственных
закупок товаров, работ, услуг
на конкурсной основе
Обоснования бюджетных
ассигнований
Среднесрочное финансовое
планирование
Кассовое планирование
Мониторинг финансового
менеджмента
Формирование
государственных
(муниципальных) заданий
Нормативные правовые акты,
регулирующие применение
инструментов
Постановление Правительства
Российской Федерации
от 22 мая 2004 года № 249
Распоряжение Правительства
Российской Федерации
от 14 ноября 2005 года № 1926-р
Ст. 179.3 БК РФ,
Постановление Правительства
Российской Федерации
от 19 апреля 2005 года № 239
Ст. 87 БК РФ,
Постановление Правительства
Российской Федерации
от 16 июля 2005 года № 440,
Методические указания
Минфина России
Федеральный закон
от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ
«О размещении заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных
и муниципальных нужд»
Ст. 6 БК РФ,
Приказ Минфина России
от 17 апреля 2008 года № 47н
Федеральный закон
от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ
Ст. 217.1 БК РФ,
Приказ Минфина России
от 27 ноября 2007 года № 120н
Приказ Минфина России
от 10 декабря 2007 года № 123н,
Приказ Минфина России
от 13 апреля 2009 года № 34н
Ст. 69.2 БК РФ,
Постановление Правительства
Российской Федерации
от 29 декабря 2008 г. № 1065
Постановление Правительства
Российской Федерации
от 2 сентября 2010 г. № 671
Приказ Минфина России,
Минэкономразвития России № 526
от 29 октября 2010 года № 136н
– 121 –
Год начала
внедрения
2004
2005
2006
2006
2006
2007
2008
2008
2008
2009
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В ходе реализации первого этапа подготовки ДРОНД был создан ряд
предпосылок для перехода к реальному механизму целевого бюджетирования.
Значительным шагом вперед стала формализация целей и задач субъектов
бюджетного планирования, показателей результативности их деятельности.
Внутри
каждого
ведомства
формализованы
основные
количественные
показатели деятельности или национальный (экономический) эффект от
деятельности ведомства в отчетном году.
Однако, по нашему мнению, в области включения ДРОНД в бюджетный
процесс на сегодняшний момент существуют следующие проблемы:
- график разработки ДРОНД на уровне субъектов Российской Федерации
не увязан с бюджетным процессом, в связи с чем анализ результатов
деятельности
главных
распорядителей
средств
в
отчетном
году
не
предшествует новому бюджетному циклу;
- на уровне муниципальных образований механизм формирования
ДРОНД практически отсутствует (кроме муниципалитетов, участвующих в
программе реформирования государственных и муниципальных финансов);
- в докладах не предусматривается возможность нескольких вариантов
финансирования на плановый период, что могло бы обеспечить увязку
зависимости финансирования от уровня достижения поставленных целей и задач.
Вторым
важным
элементом
системы БОР является
переход
на
формирование ведомственных целевых программ – программно-целевое
бюджетирование.
Программы
формируются
главными
распорядителями
бюджетных
средств для проведения какой-либо реформы, реорганизации, реструктуризации
в рамках заданных целей и носят временный характер – до момента достижения
результата. Они не охватывают всей сферы деятельности органов власти и
местного самоуправления, большая часть которых строится на регулярной
(постоянной) основе.
По нашему мнению, постановка конкретных задач и их реализация
посредством
формирования
ведомственных
– 122 –
целевых
программ
дает
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
мультипликативный эффект в условиях применения внутриведомственного
управленческого учета, включающего в себя:
- создание систем отчетности и оценки деятельности ГРБС на основе
сбалансированных систем показателей эффективности (результативности)
деятельности;
- создание систем мотивации руководителей, иных государственных
(муниципальных) служащих и прочего персонала бюджетного сектора на
основе систем показателей эффективности (результативности).
Полномочиями главных распорядителей средств предусмотрено право
каждой ведомственной целевой программе присваивать конкретный код
целевой статьи и (или) вида расхода, что позволяет не только отслеживать
доведение
лимитов
бюджетных
обязательств
до
конкретных
бюджетополучателей, ответственных за реализацию целевой программы, и
расходы на ее реализацию, но и принимать оперативные управленческие
решения.
Если программа не достигает объявленных результатов, то субъект
бюджетного планирования имеет право отказаться от этого обязательства,
сократить его объем или пересмотреть мероприятия. Это приведет к
существенному повышению роли экономических органов. С одной стороны, им
предстоит тщательно оценивать предложения по формированию новых
программ, а, с другой стороны, должна быть создана система мониторинга за
выполнением программ.
Реализация ведомственных целевых программ требует возрастания
ответственности главных распорядителей бюджетных средств. Именно они
должны отвечать за результативность реализации целевых программ. Но это
возможно только в том случае, если известен объем обязательств, если нет
постоянного процесса их пересмотра. «Конкуренция» за бюджетные ресурсы, в
том числе на новые программы, должна быть ограничена сферой принимаемых
обязательств.
– 123 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В результате создается инструмент для бюджетирования по результатам и
оценки результатов деятельности отраслевых органов управления, состоящее из:
- установления для каждого ведомства системы целей, ожидаемых
результатов
деятельности
и
отчетности,
обеспечивающих
реализацию
приоритетов и целей государственной политики;
- обеспечения самостоятельности, мотивации и ответственности главных
распорядителей, их структурных подразделений и должностных лиц для
достижения
планируемых
результатов
в
рамках
принятых
финансовых
ограничений;
- использования конкурентных принципов распределения бюджетных
средств, в том числе в соответствии с объемом и качеством реально
предоставленных ведомствами и учреждениями общественных услуг;
- наличия и применения методов оценки результатов использования
бюджетных средств ведомствами и учреждениями в отчетном и плановом
периоде;
- наличия и применения методов оценки полной стоимости бюджетных
программ и общественных услуг.
Однако анализ опыта реализация ВЦП федеральными ведомствами
позволяет
определить
необходимость
проблемы
пересмотра
функционирования
порядка
их
ВЦП
формирования.
и
Прежде
выявить
всего,
утверждаемые ВЦП рассматривались министерствами и ведомствами в
качестве системы мероприятий, не охватывающих «сметные» («текущие»)
расходы. Во-вторых, проекты ВЦП рассматривались ведомствами как способ
увеличения своих ассигнований («заявочный принцип»). В-третьих, ВЦП
подвергались громоздкой процедуре согласования и утверждения. Результатом
стало то, что до 2007 года ни одной ВЦП на федеральном уровне утверждено не
было. Слабая интеграция ДРОНД с бюджетным процессом девальвировала
понятие ВЦП как инструмента бюджетного планирования.
Ситуацию изменили вступившие в силу в апреле 2007 года поправки в
БК РФ (статья 179.3), которые указывают, что могут предусматриваться
– 124 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
бюджетные
ассигнования
осуществляется
в
на
порядке,
реализацию
ВЦП,
установленном
реализация
Правительством
которых
Российской
Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской
Федерации (муниципального образования).
Утвержденный Постановлением Правительства № 23998 новый порядок
утверждения и реализации ВЦП предусматривает следующие ключевые
новации.
Во-первых,
поскольку
обязательства
в
рамках
программ
носят
долгосрочный характер, как правило, выходящий за пределы года, программы
могут утверждаться на срок до 6 лет.
Во-вторых, на смену двум типам ВЦП пришел только один –
«утверждаемые» ВЦП. В связи с тем, что порядок утверждения ВЦП
существенно упростился, приобретая по сути уведомительный характер, нет
необходимости
отдельно
регламентировать
порядок
формирования
аналитических ВЦП. При этом в рамках управленческого учета аналитические
ВЦП могут применяться и дальше.
В-третьих, утверждение ВЦП ГРБС происходит самостоятельно, причем
исключительно в пределах бюджета действующих обязательств. Заявки на
новые ВЦП возможны только в рамках общего порядка (необходимо
заключение Комиссии по бюджетным проектировкам) и в связи с успешным
выполнением предыдущей ВЦП (достижением поставленных целей).
В-четвертых, громоздкая и не оправдавшая себя процедура согласования
ВЦП сменилась на уведомительный порядок утверждения (Минфином России,
МЭРТ России, Минрегионом России).
Рассматривая порядок реализации ВЦП, нужно отметить, что ВЦП
утверждается
бюджета,
приказом
согласованным
главного
с
распорядителя
соответствующим
98
средств
субъектом
федерального
бюджетного
Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных
целевых программ : Постановление Правительства РФ от 19.04.2005 № 239, СПС Консультант Плюс
– 125 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
планирования,
в
пределах бюджетных ассигнований,
предусмотренных
федеральным бюджетом на очередной финансовый год и на плановый период.
Ответственность за достижение результатов ВЦП несет ГРБС, в то время
как субъект бюджетного планирования может координировать реализацию
ведомственных целевых программ, направленных на достижение комплексных
целей межведомственного характера.
Необходимо отметить,
что изменения
в ведомственные
целевые
программы в части формулировок, количественных значений индикаторов и
т. д., осуществляются на основании ДРОНД, одобренного комиссией по
результативности деятельности федеральных и региональных органов власти.
При этом в случае утверждения ВЦП на срок более 3-х лет продление
срока ее реализации осуществляться не ранее 2-х лет после ее утверждения.
Важно также то, что не допускается перераспределение бюджетных
ассигнований на исполнение принимаемых обязательств, предусмотренных на
реализацию ВЦП, в случае ее досрочного прекращения.
По нашему мнению, в настоящий момент на федеральном уровне
сложились
значительные
нормативно
закрепленные
положительные
предпосылки для активного перехода главных распорядителей средств
федерального бюджета на формирование и исполнение ведомственных целевых
программ. Наработанный в 2009 году опыт их реализации может быть
использован субъектами Российской Федерации и муниципалитетами для
внедрения данного инструмента БОР в своем бюджетном процессе.
Отправной точкой в реализации инструментов БОР в процессе
исполнения бюджетов является реестр расходных обязательств (РРО),
формирование которого начато публично-правовыми образованиями с 2006
года99.
99
О порядке ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации : Постановление
Правительства Российской Федерации от 16 июля 2005 года № 440, СПС Консультант Плюс;
О порядке ведения реестра расходных обязательств Волгоградской области : Постановление Главы
Администрации Волгоградской области от 30 января 2006 года № 83, СПС Консультант Плюс.
– 126 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
РРО
должен
отражать
административно-правового
все
обязательства
образования,
соответствующего
обусловленные
нормативно-
правовыми актами, договором или соглашением, и служить основой для
бюджетного планирования.
Кроме того, при условии надлежащего составления РРО должен
содержать
информацию
о
расходных
потребностях
на
исполнение
действующих расходных обязательств, которые могут использоваться для
определения объема бюджета принимаемых бюджетных обязательств.
Анализ порядка составления РРО ряда субъектов Российской Федерации
показывает,
что
зачастую
предусмотренные
в
бюджете
расходы
распределяются в РРО между расходными обязательствами, а затем к ним
подбираются правовые акты. Это происходит в связи с тем, что составление
РРО на базе анализа всего массива правовых актов, договоров и соглашений,
которые обусловливают возникновение расходных обязательств, – задача
технически сложная на сегодняшний день в силу недостаточности четкости
формулировок в правовых актах (особенно принятых давно) и неясности
правил «перевода» их норм в объемы расходных обязательств. Отсутствие на
региональном и муниципальном уровнях квалифицированных специалистов
для проведения подобной работы в сжатые сроки также затрудняет применение
РРО в бюджетном процессе в полной мере.
Рассмотренная ситуация свидетельствует о том, что реестр расходных
обязательств может играть предписанную ему роль только в том случае, если
имеется четкое понимание состава правовых актов, соглашений, договоров
публичного образования, обусловливающих расходные обязательства. Необходим
пересмотр нормативно-правовых актов, внесение изменений в правовые акты,
недостаточно
бюджетного
прозрачно
устанавливающие
финансирования,
отмена
необходимость
правовых
актов,
предоставления
устанавливающих
необоснованные «пожелания» главных распорядителей бюджетных средств.
В этом случае РРО позволит решить проблему систематизации правовых
актов правовых образований, повысит правовую культуру специалистов
– 127 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
главных распорядителей бюджетных средств и финансовых органов, в
субъектах и муниципалитетах создаст основу для оценки выполняемых
полномочий, а также будет являться отправной точкой в реализации новых
подходов к построению бюджетного процесса100.
Следующим аспектом, характеризующим развитие системы исполнения
бюджетов в условиях БОР, является внедрение финансового менеджмента в
организациях бюджетной сферы.
В
Бюджетном
послании
Президента
Российской
Федерации
Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в
2008–2010 годах» финансовым органам всех уровней бюджетов бюджетной
системы в 2008–2010 гг. было рекомендовано внедрить систему мониторинга
качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных
средств. При этом Бюджетное послание определяет повышение качества
финансового менеджмента одним из основных принципов бюджетной
стратегии развития системы исполнения бюджетов на 2008–2010 гг. и
дальнейшую перспективу, направленную на создание эффективной системы
аудита результативности бюджетных расходов.
На федеральном уровне приказом Минфина России от 10.12.2007 года
№ 123н101
был
утвержден
порядке
проведения
мониторинга качества
финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями
средств федерального бюджета, реализация которого начала проводиться с
анализа данных за 2007 год. Позже было принято Положение об организации
проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого
главными администраторами средств федерального бюджета, утвержденное
приказом Минфина России от 13.04.2009 № 34н102.
100
Исполнение бюджетов по расходам в условиях перехода к бюджетированию,
ориентированному на результат, Л. В. Перекрестова, Е. Б. Дьякова, С. А. Овчинцева. Волгоград:
Волгоградское научное издательство, 2010.С. 70-76.
101
Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента,
осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета: приказ Минфина РФ
от 10.12.2007 № 123н, СПС Консультант Плюс.
102
Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента,
осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета : приказ Минфина
России от 13.04.2009 № 34н, СПС Консультант Плюс.
– 128 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В соответствии с этим Положением ежеквартальный мониторинг
качества
финансового
менеджмента,
осуществляемого
главными
администраторами средств федерального бюджета, проводится по следующим
группам показателей: среднесрочное финансовое планирование; исполнение
федерального бюджета по расходам; исполнение федерального бюджета по
доходам; учет и отчетность; контроль и аудит; исполнение судебных актов;
кадровый потенциал финансового (финансово-экономического) подразделения;
управление активами.
В целях проведения мониторинга качества финансового менеджмента за
9 месяцев 2010 года главные администраторы средств федерального бюджета
представляли утвержденные в третьем квартале 2010 года копии правовых
актов по вышеуказанным направлениям и (или) изменения (дополнения) в
ранее представленные правовые акты.
Наряду с оценкой качества правовых актов главных администраторов
средств федерального бюджета рассчитывались количественные показатели
качества
финансового
количественными
менеджмента.
показателями
при
При
этом
проведении
наиболее
значимыми
мониторинга
качества
финансового менеджмента за 9 месяцев 2010 года являются:
- доля бюджетных ассигнований, представленных в программном виде;
- сумма
положительных
изменений
сводной
бюджетной
росписи
федерального бюджета и лимитов бюджетных обязательств в случае увеличения
бюджетных ассигнований за счет экономии по использованию бюджетных
ассигнований на оказание государственных услуг за 9 месяцев 2010 года;
- равномерность расходов;
- отклонение
от
плана
формирования
доходов
по
главному
администратору доходов федерального бюджета;
- сумма, подлежащая взысканию по исполнительным документам.
Оценке подлежало 102 главных администратора средств федерального
бюджета. При расчете показателей качества финансового менеджмента
учитывались отраслевые особенности, влияющие на качество финансового
– 129 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
менеджмента и при этом не зависящие от каких-либо действий главных
администраторов средств федерального бюджета. Сведения об указанных
отраслевых особенностях представляются в Минфин России по форме согласно
приложению № 2 к Положению. При этом рассматривались также сведения об
отраслевых особенностях,
влияющих
на
годовые
показатели
качества
финансового менеджмента, рассчитываемые за 2009 год и используемые при
проведении ежеквартального мониторинга качества финансового менеджмента
в течение 2010 года.
Негативно оценивались главные администраторы средств федерального
бюджета,
не
представившие
сведения
согласно
Положению,
по
соответствующим направлениям качества финансового менеджмента.
Средняя итоговая оценка по главным администраторам средств
федерального бюджета составляет лишь 48,9 баллов по 100-балльной
шкале, что в целом объясняется низким качеством организации бюджетного
процесса в системе главного администратора средств федерального
бюджета,
а
также
бюджетирования,
недостаточным
ориентированного
использованием
на
результат,
инструментов
и
отсутствием
необходимых сведений от главных администраторов средств федерального
бюджета. Вместе с тем указанная оценка улучшилась по сравнению с
аналогичными
осуществляемого
оценками
главными
качества
финансового
администраторами
средств
менеджмента,
федерального
бюджета в предыдущие отчетные периоды (в частности, по сравнению с
2008 годом – на 14,9 %).
По результатам мониторинга качества финансового менеджмента за
9 месяцев 2010 года следующие федеральные органы государственной власти
имеют наилучшие оценки качества финансового менеджмента: Федеральное
казначейство (76,3 балла); Федеральная таможенная служба (70,5 балла);
Федеральная миграционная служба (66,2 балла); Федеральное дорожное
агентство (65,4 балла); Федеральная служба по надзору в сфере транспорта
(64,4 балла).
– 130 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вместе
с
тем
федеральными
органами
государственной
власти,
имеющими самый низкий рейтинг, являются: Федеральное космическое
агентство (24,9 балла); Федеральное агентство по поставкам вооружения,
военной, специальной техники и материальных средств (28,5 балла);
Федеральное агентство по делам молодежи (28,5 балла); Российский
гуманитарный научный фонд (29,3 балла); Российский фонд фундаментальных
исследований (30,0 балла); Российская академия наук (32,8 балла); Московский
государственный
университет
имени
М. В. Ломоносова
(33,2 балла);
Российская академия художеств (34,2 балла); Федеральная служба по
техническому
и
экспортному
контролю
(34,8
балла);
Министерство
регионального развития Российской Федерации (37,1 балла)103.
Такое низкое качество реализации финансового менеджмента наиболее
продвинутыми в плане проведения
бюджетной реформы участниками
бюджетного процесса свидетельствует, по нашему мнению, об отсутствии
инструментария, позволяющего осуществить его практическую реализацию
внутри ведомственной сети. Несмотря на высокую степень проработанности
учеными
вопросов
построения
модели
государственного
менеджмента,
систематизация организационных мер по его внедрению в бюджетный процесс
отсутствует.
Инструментом
бюджетирования,
ориентированного
на
результат,
который только начал внедряться, являются государственные (муниципальные)
задания. Более того, в БК РФ в 2010 году были внесены изменения в статью
69.2, определяющую содержание государственного (муниципального) задания,
которые вступают в силу с 2011 года. Этот же закон внес изменения в
федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд».
103
Пояснительная записка Министерства финансов Российской Федерации к отчету о
результатах проведения ежеквартального мониторинга качества финансового менеджмента,
осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, за 9 месяцев
2010 года. www.minfin.ru
– 131 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3.2. Инструменты количественного и качественного роста бюджетоотдачи
На современном этапе бюджетной реформы наиболее актуальными
инструментами бюджетирования, ориентированного на результат, являются:
- совершенствование
закупочной
деятельности,
обеспечивающее
эффективность расходов и количественный рост бюджетоотдачи;
- формирование
обеспечивающих
государственных
результативность
(муниципальных)
расходов
и
заданий,
качественный
рост
бюджетоотдачи.
Ранее рассматривалось, что относительный рост бюджетной емкости
обеспечивается
двумя
составляющими:
расходованием
бюджетных
средств
в
эффективным
качестве
и
первой
результативным
составляющей
рассмотрим повышение эффективности закупочной деятельности.
В целях формирования единого интегрированного цикла планирования,
размещения госзаказа и исполнения госконтрактов, который обеспечивает
надлежащее выполнение публичных обязательств государства, необходимое
качество поставляемых товаров, работ и услуг, эффективное использование
ресурсов
и
управление
рисками
технологического,
экономического
и
коррупционного характера, необходимо:
- формирование системы дифференцированных в зависимости от типа
закупаемых товаров качественных и ценовых критериев отбора потенциальных
поставщиков, тем самым стимулируется конкуренция технологий выполнения
госзаказа при установленных параметрах результата;
- централизация закупок в рамках главных распорядителей бюджетных
средств (в целях получения экономии от масштаба) и создание системы
стимулов к обеспечению равномерного кассового исполнения доведенных до
заказчиков лимитов;
- введение
возможности
переноса
не
использованных
заказчиком
бюджетных средств, направленных на оплату госконтрактов, из текущего
финансового периода в следующий;
– 132 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
- предоставление заказчикам возможности частичного расходования по
собственному усмотрению (на стимулирование работников, на приобретение
иных товаров, работ, услуг и т. п.) полученной по итогам закупок экономии
бюджетных средств, а также средств, полученных от уплаты неустойки (пени,
штрафов)
и
в
виде
обеспечения
исполнения
госконтракта
в
случае
невыполнения обязательств по нему;
- создание возможности привлечения специализированных компаний к
контролю за исполнением контракта с точки зрения целевого использования
средств, эффективности организации работ, соблюдения технологий (банки и
инжиниринговые компании) и др.
Кроме того, представляется необходимым определить и опубликовать
перечень видов инновационной продукции и передовых технологий, на который
будет формироваться государственный спрос в течение ближайших лет104.
В итоге - для повышения эффективности закупочной деятельности
необходимо создание целостной российской контрактной системы.
Приоритетным инструментом повышения результативности расходов
являются государственные (муниципальные) задания. Рассмотрим этот
инструмент подробнее.
Одним из направлений современного этапа бюджетной реформы является
совершенствование системы управления общественными финансами. Для
скоординированного решения этой задачи во многих регионах приняты и
реализуются
Программы
Волгоградская
область
реформирования
не
является
региональных
исключением.
финансов,
Реализация
и
данной
программы – это очередной важный шаг Волгоградской области на пути
модернизации всей бюджетно-финансовой системы региона.
Планы
реформирования
преобразований,
региональных
сформулированные
финансов
в
Волгоградской
Программе
области,
предполагают дальнейшие развитие бюджетного процесса и межбюджетных
104
Эволюция бюджетной политики в России в 2000-х годах: в поисках финансовой
устойчивости бюджетной системы страны, С. Синельников-Мурылев, С. Дробышевский, В. Назаров,
И. Соколов. – Москва, Институт Гайдара, 2010. С. 66–67.
– 133 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
отношений, совершенствование бюджетно-налоговой политики, установление
стандартов качества предоставления бюджетных услуг, внедрение системы
оценки эффективности бюджетных расходов, оптимизацию государственного
сектора экономики, совершенствование управления государственным долгом,
совершенствование политики в области инвестиций.
В рамках реализации данной программы главными распорядителями
бюджетных средств разрабатываются перечни бюджетных услуг и стандарты
качества предоставления данных услуг, которые в дальнейшем используются
при формировании государственного задания – нового для бюджетного
процесса инструмента, устанавливающего требования к составу, качеству,
объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг. Эти
мероприятия направлены на повышение эффективности использования средств
регионального бюджета и качества предоставления бюджетных услуг. Сегодня
право учреждения на принятие бюджетных обязательств предполагает, что
учреждение предоставит услугу, которая должна быть по возможности описана
количественными характеристиками.
В настоящее время основными причинами низкой эффективности оказания
государственных (муниципальных) услуг является содержание сети бюджетных
учреждений вне зависимости от объема и качества оказанных ими услуг, а также
отсутствие стимулов к оптимизации деятельности и повышению эффективности,
вызванное сметным финансированием.
На наш взгляд, бюджетному регулированию расходов на основе
формирования
государственных
(муниципальных)
заданий
должно
предшествовать проведение целого комплекса мероприятий. Прежде всего
каждый распорядитель бюджетных средств, каждое бюджетное учреждение
должно определить, для чего предоставлены те или иные права на принятие
бюджетных обязательств и, соответственно, принесли ли они желаемый
результат. Именно это должно обеспечить связку трех позиций (рисунок 9).
Каждое бюджетное ассигнование, с одной стороны, выражает расходные
обязательства, полномочия, нормативно-правовую базу деятельности органов
– 134 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
власти (местного самоуправления). С другой стороны, для каждого бюджетного
ассигнования сформулировано государственное (муниципальное) задание.
С точки зрения взаимосвязи составляющих бюджетного процесса это и есть
бюджетирование, ориентированное на результат.
Государственное (муниципальное)
задание
Расходное обязательство
Бюджетное ассигнование
Полномочие
Ресурсы
Результат
Обоснование бюджетных ассигнований и отчет
об их использовании
Рисунок 9 – Взаимосвязь бюджетных инструментов в условиях
формирования государственных (муниципальных) заданий105
Результатом проведенного анализа полномочий бюджетной сети на всех
уровнях бюджетов бюджетной системы должна стать ее оптимизация:
– ликвидация
выполняемые
бюджетных
другими
учреждений,
бюджетными
дублирующих
учреждениями
или
функции,
органами
государственной власти (местного самоуправления);
– закрытие бюджетных учреждений, деятельность которых не связана с
оказанием государственных или муниципальных услуг, а также реализацией
законодательно или нормативно закрепленных бюджетных полномочий;
– проведение
реорганизационных
мероприятий,
направленных
на
обеспечение выполнения однотипных, регламентируемых едиными правилами
и стандартами функций внутри ведомственной вертикали.
Формированию государственных (муниципальных) заданий должно
предшествовать
муниципальными
определение
субъектами
образованиями
полного
105
Российской
перечня
Федерации
оказываемых
и
услуг.
Исполнение бюджетов по расходам в условиях перехода к бюджетированию,
ориентированному на результат / Л. В. Перекрестова, Е. Б. Дьякова, С. А. Овчинцева. Волгоград:
Волгоградское научное издательство, 2010.С. 114.
– 135 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Перечень
определяется
расходными
обязательствами
соответствующего
публичного правового образования, закрепленными законодательными или
нормативными правовыми актами. Именно систематизация услуг должна
служить
отправной
точкой
при
формировании
государственных
или
муниципальных заданий.
Возможно три варианта включения в государственное задание платных
услуг:
1) любые платные услуги, если в законе предусмотрена возможность
оказания их за плату;
2) только
дополнительные
платные
услуги
(по
отношению
к
подразумеваемому, но неопределенному четко стандарту), если в законе
предусмотрена такая возможность;
3) только те платные услуги, возможность оказания которых в рамках
государственного
задания
непосредственно
предусмотрена
федеральным
законом (это требует внесения изменения в законы)106.
Но не следует включать в государственное задание платные услуги и,
соответственно, вносить изменения в законы, так как каждая платная услуга
является отдельной услугой, четко отделенной от основной, оказываемой в рамках
госзадания (например, более комфортные условия ее оказания, дополнительные
расходные материалы, более высокая квалификация персонала и т. д.).
На
следующем
этапе
должны
быть
определены
показатели
количественной оценки потребности в каждой услуге. При определении
потребности в услугах целесообразно использовать статистическую отчетность
о
деятельности
органов
государственной
власти
(органов
местного
самоуправления) и бюджетных учреждений за предыдущие годы. Эта работа
должна быть проведена главными распорядителями средств с предоставлением
полученных данных в соответствующий финансовый орган.
В соответствии со ст. 69.2 БК РФ государственное (муниципальное)
задание должно включать в себя следующие параметры:
106
Вестник 83-ФЗ. www.fz-83.ru
– 136 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
- показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание)
оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ);
- порядок контроля за исполнением государственного (муниципального)
задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;
- требования
к
отчетности
об
исполнении
государственного
(муниципального) задания.
Государственное (муниципальное) задание на оказание государственных
(муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам также должно
содержать:
- определение
категорий
физических
и
(или)
юридических
лиц,
являющихся потребителями соответствующих услуг;
- порядок оказания соответствующих услуг;
- предельные
цены
(тарифы)
на
оплату
соответствующих
услуг
физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством
Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо
порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных
законодательством Российской Федерации.
Финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных)
заданий
осуществляется
за
счет
средств
бюджетов
всех
уровней
и
внебюджетных фондов в порядке, установленном соответствующим органом
государственной власти, либо местной администрацией.
Таким
образом,
формированию государственных (муниципальных)
заданий также должно предшествовать установление порядка их финансового
обеспечения и реализации107.
Состав затрат на оказание бюджетных услуг включает в себя не только
расчетно-нормативные затраты на оказание единицы услуги, умноженные на
количество единиц оказания этой услуги, но и расчетно-нормативные затраты
107
Исполнение бюджетов по расходам в условиях перехода к бюджетированию,
ориентированному на результат / Л. В. Перекрестова, Е. Б. Дьякова, С. А. Овчинцева. Волгоград:
Волгоградское научное издательство, 2010.С. 113–115.
– 137 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
на содержание имущества бюджетного учреждения108. Выделение расчетнонормативных затрат на содержание имущества связано с их постоянным
характером, не зависящим от объема оказываемых услуг. По аналогии с
сектором
корпоративных
финансов,
объем
затрат
на
выполнение
государственных услуг представляет собой совокупность переменных расходов
(расчетно-нормативные затраты на оказание единицы услуги, умноженные на
количество единиц оказания этой услуги) и постоянных расходов (расчетнонормативные затраты на содержание имущества бюджетного учреждения).
Исходя
из
вышеизложенного,
расчетно-нормативные
затраты
на
выполнение государственного задания рассчитываются по формуле:
Nз   ( N очр k i )  N ни
,
(16)
где Nз – расчетно-нормативные затраты на выполнение государственного
(муниципального) задания;
Nочр
– расчетно-нормативные затраты на оказание единицы услуги
конкретного органа исполнительной власти (органа местного самоуправления и
(или) бюджетного учреждения) на очередной финансовый год;
ki – количество единиц оказания i-ой услуги ;
Nни
–
расчетно-нормативные
затраты
на
содержание
имущества
бюджетного учреждения.
При этом расчетно-нормативные затраты на оказание соответствующей
услуги должны определяться отдельно по каждой услуге в расчете на ее
единицу. Для проведения расчетов необходимо:
– определить состав расчетно-нормативных затрат на оказание услуги;
– определить ее базовую (за текущий период) стоимость;
– определить среднюю базовую стоимость соответствующей услуги;
108
Об утверждении Методических рекомендаций по определению расчетно-нормативных
затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их
ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг
(выполнение работ), а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных
государственных бюджетных учреждений : Приказ Минфина России от 22.10.2009 № 105н, СПС
Консультант Плюс.
– 138 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
– определить среднюю стоимость соответствующей услуги на очередной
финансовый год.
Определение базовой стоимости услуги может осуществляться одним из
двух методов: расчетным методом и методом экспертных оценок. В случае
применения расчетного метода в состав расчетно-нормативных затрат на
оказание услуги должны быть включены следующие нормативные затраты
переменного характера: на оплату труда с начислениями; на приобретение
расходных материалов; на коммунальные услуги и затраты, связанные с
использованием имущества; общехозяйственные затраты.
Базовые
расчетно-нормативные
затраты
на
оказание
единицы
государственной (муниципальной) услуги формируются следующим образом:
Nбаз  Рот  Ррм  Рси  Роз
,
(17)
где Nбаз – базовые расчетно-нормативные затраты на оказание единицы
государственной услуги конкретного органа исполнительной власти и (или)
государственного бюджетного учреждения;
Рот – расчетно-нормативные затраты на оплату труда с начислениями;
Ррм – расчетно-нормативные затраты на приобретение расходных
материалов;
Рси – расчетно-нормативные затраты на коммунальные услуги и затраты,
связанные с использованием имущества;
Роз – общехозяйственные расчетно-нормативные затраты.
В случае информационной недостаточности или высокой трудоемкости
определения
нормативных
(муниципальной)
услуги
затрат
на
расчетным
оказание
методом
государственной
возможно
применение
экспертного метода.
Далее
предлагается
соответствующей
определить
государственной
среднюю
(муниципальной)
базовую
услуги
стоимость
по
всем
бюджетным учреждениям, оказывающим данную услугу, по следующей
формуле:
– 139 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Nср _ баз  Рср _ от  Рср _ рм  Рср _ си  Рср _ оз
,
(18)
где N ср _ баз – средняя базовая стоимость государственной (муниципальной)
услуги по органам исполнительной власти и (или) бюджетным учреждениям,
подведомственным одному главному распорядителю средств;
Рср _ от – средние расчетно-нормативные затраты на оплату труда с
начислениями (Рот/Ку);
Рср _ си – средние расчетно-нормативные затраты на коммунальные услуги
и затраты, связанные с использованием имущества (Рси/Ку);
Рср _ оз
– средние общехозяйственные расчетно-нормативные затраты
(Роз/Ку);
Рср _ рм
– средние расчетно-нормативные затраты на приобретение
расходных материалов (Ррм/Ку);
Ку – количество учреждений, оказывающих данный вид государственной
(муниципальной) услуги.
Средняя стоимость соответствующей услуги на очередной финансовый
год должна учитывать плановое изменение стоимости затрат в следующем
финансовом году и рассчитываться путем умножения средних расчетнонормативных затрат на оказание единицы государственной (муниципальной)
услуги за базовый период на коэффициенты изменения стоимости данных
затрат в очередном финансовом году (Кис), рассчитываемые индивидуально для
каждого вида затрат. Она рассчитывается по формуле:
Nср _ очр  Рочр _ от  Рочр _ рм  Рочр _ си  Рочр _ оз
где
Nср _ очр
–
(муниципальной)
средняя
услуги
стоимость
в
,
(19)
соответствующей
очередном
финансовом
государственной
году
по
органам
исполнительной власти (местного самоуправления) и (или) бюджетным
учреждениям, подведомственным главному распорядителю средств;
Рочр _ от – расчетно-нормативные затраты на оплату труда с начислениями в
очередном финансовом году ( Рср _ от *Кис);
– 140 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Рочр _ рм – расчетно-нормативные затраты на приобретение расходных
материалов в очередном финансовом году ( Рср _ рм *Кис);
Рочр _ си – расчетно-нормативные затраты на коммунальные услуги и
затраты, связанные с использованием имущества, в очередном финансовом
году ( Рср _ си *Кис);
Рочр _ оз – общехозяйственные расчетно-нормативные затраты в очередном
финансовом году ( Рср _ оз *Кис).
Затраты, учитываемые при определении расчетно-нормативных затрат на
содержание имущества бюджетного учреждения, могут быть детализированы
следующим образом:
– затраты
на
содержание
объектов
недвижимого
имущества,
закрепленного за бюджетными учреждениями (находящегося у бюджетных
учреждений на основе договоров аренды или безвозмездного пользования);
– затраты на содержание движимого имущества;
– уплата налога на имущество организаций и земельного налога.
Реализация
предлагаемого
метода
расчета
затрат
на
оказание
государственных или муниципальных услуг может служить основой для
подготовки государственных или муниципальных заданий и расчета стоимости
оказания услуг.
Кроме
того,
учитывая
дифференциацию
регионов
по
уровню
территориального развития, особенности различных типов учреждений, на наш
взгляд, необходима дифференциация нормативов оказания услуг, включающая
региональные коэффициенты, групповые коэффициенты (в соответствии с
типами (группами) учреждений) и иные поправочные коэффициенты.
Прежде чем приступить к оказанию той или иной государственной
(муниципальной) услуги, рассчитанные затраты бюджета на оказание единицы
услуги должны быть соотнесены с затратами на оказание аналогичной услуги
небюджетными
соответствующего
организациями.
бюджета
В
услуг
результате
должно
учреждениям.
– 141 –
оказание
быть
«дорогих»
передано
для
автономным
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
На
федеральном
уровне
приняты
постановления
Правительства
Российской Федерации, обеспечивающие исполнение Федерального закона «Об
автономных учреждениях»109, внесены необходимые изменения в БК РФ110. Их
принятие обеспечило создание условий для максимально эффективного
управления
государственными
и
муниципальными
финансовыми
и
материальными ресурсами в соответствии с приоритетами государственной
политики. С точки зрения бюджетных ассигнований, речь в данном случае идет
о субсидировании деятельности отдельных видов организаций.
Принципы
реструктуризации
бюджетного
сектора,
одобренные
Правительством Российской Федерации на период до 2006 г., основным
направлением повышения эффективности расходования бюджетных средств
признавали
создание
механизмов,
при
которых
государственные
и
муниципальные услуги могли бы предоставляться организациями различных
организационно-правовых форм. Сутью этих механизмов должно стать снятие с
государства обязанности финансирования этих организаций на основе сметы
доходов и расходов и субсидиарной ответственности государства по их
обязательствам. Очевидно, что сроки и темпы организации бюджетного сектора
должны определяться степенью готовности того или иного региона или
муниципалитета обеспечить размещение заказа на государственные услуги,
бесплатное предоставление которых гарантировано Конституцией Российской
Федерации. В свою очередь, добровольное участие в конкурсе на получение
бюджетных
средств
предполагает
заинтересованность
потенциальных
получателей бюджетных средств в качественном предоставлении такого рода
услуг. В самом деле, социально значимые услуги могут предоставляться и
государственными
организациями,
и
организациями
негосударственного
сектора по заказу органа власти на условиях конкурса или подряда,
государственного регулирования или лицензирования.
109
Об автономных учреждениях : Федеральный закон от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ, СПС
Консультант Плюс.
110
О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений :
Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ (ред. от 07.02.2011), СПС Консультант Плюс.
– 142 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Конечной целью реформы бюджетной сети должны быть повышение
эффективности ее работы за счет внедрения конкурентных принципов между
поставщиками услуг и экономия бюджетных средств, возникающая вследствие
устранения
дублирующих
функций
и
прекращения
предоставления
аналогичных видов услуг различными учреждениями.
В качестве основного механизма оптимизации бюджетных учреждений
(БУ)
видится
необходимость
изменения
правового
положения
ныне
действующих бюджетных организаций согласно Федеральному закону от
8 мая 2010 г. № 83-ФЗ – посредством сохранения ими обновленного статуса
бюджетных учреждений, который предполагает предоставление им права
свободно
распоряжаться
самостоятельно
заработанными
средствами
и
приобретенным на них имуществом, или путем перехода в положение казенных
учреждений, которые будут финансироваться по смете, а все заработанные ими
средства будут поступать в бюджет их учредителей.
В то же время в комплексе с реализацией данных оптимизационных
процедур следует по возможности осуществить:
- укрупнение или присоединение мелких учреждений к более крупным;
- ликвидацию
учреждений,
обеспечивающих
низкое
качество
исполняемой государственной функции или оказываемой госуслуги или
имеющих малочисленный контингент потребителей, с передачей полномочий
учреждениям, имеющим аналогичную административную подчиненность,
действующим на данной или на соседних территориях;
- переподчинение ряда бюджетных учреждений с целью соблюдения
принципов отраслевой направленности основного вида деятельности;
- передачу
бюджетных
учреждений,
выполняющих
полномочия,
отнесенные к ведению органов государственной власти субъектов Российской
Федерации или к вопросам местного значения, в ведение соответственно
органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов
местного самоуправления;
– 143 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
- приватизацию непрофильных для ведомств БУ (например, санатории,
дома отдыха и пр.) либо их передачу в административное подчинение
соответствующих профильных министерств и ведомств (например, лечебные и
образовательные учреждения).
При осуществлении оптимизационных процедур необходимо учитывать
отраслевую специфику сети бюджетных учреждений. Должна быть создана
система мониторинга результативности деятельности реструктуризованных
учреждений111.
Важным этапом при подготовке государственных (муниципальных)
заданий должна стать разработка стандартов качества оказываемых услуг.
Основными задачами утверждения и применения стандартов качества
оказания государственных услуг являются:
– обеспечение доступа к государственным услугам равного качества;
– улучшение контроля за непосредственными результатами деятельности
организаций, оказывающих государственные услуги;
– повышение степени удовлетворенности потребителей государственных
услуг качеством оказания государственных услуг;
– повышение эффективности расходов регионального бюджета;
– определение
обоснованных
нормативов
финансирования
государственных услуг при установлении государственного задания.
По
нашему
мнению,
именно
разработка
стандартов
качества
государственных (муниципальных) услуг позволит в последующем бюджетном
цикле дать оценку не только количественной реализации государственных
(муниципальных) заданий, но их качественной составляющей, а также
обеспечить обратную связь с потребителями услуг112.
111
Эволюция бюджетной политики в России в 2000-х годах: в поисках финансовой
устойчивости бюджетной системы страны, С. Синельников-Мурылев, С. Дробышевский, В. Назаров,
И. Соколов. – Москва, Институт Гайдара, 2010. С. 96.
112
Исполнение бюджетов по расходам в условиях перехода к бюджетированию,
ориентированному на результат, Л. В. Перекрестова, Е. Б. Дьякова, С. А. Овчинцева. Волгоград:
Волгоградское научное издательство, 2010.С. 121–122.
– 144 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Субъекты Российской Федерации и входящие в их состав муниципальные
образования проводят реформирование бюджетного процесса и реализуют
инструменты
БОР.
Разработаны
и
утверждены
стандарты
качества
предоставляемых государственных и муниципальных услуг, однако на
федеральном уровне такая систематизация отсутствует.
Перечень включаемых в стандарты качества показателей достаточно
разнообразен и значительно отличается в разных субъектах Российской
Федерации.
В
Волгоградской
области
стандарт
качества
оказания
государственной услуги включает:
– перечень потенциальных потребителей государственной услуги;
– перечень правовых актов, регулирующих оказание услуги;
– требования к законности и безопасности оказания услуги;
– требования, обеспечивающие доступность услуги для ее потребителей;
– требования к материально-техническому обеспечению оказания услуги;
– требования к кадровому обеспечению оказания услуги;
– требования к уровню информационного обеспечения потребителей услуги;
– иные требования, необходимые для обеспечения оказания услуги113.
На основе опыта, наработанного в этой сфере различными публичными
правовыми образованиями, а также в целях приближения стандартов качества к
показателям, включенным в состав государственных (муниципальных) заданий,
мы предлагаем расширить содержание стандарта качества и включить в него
следующие
общие
параметры
стандартов
качества
для
всех
видов
государственных (муниципальных) услуг. При этом, на наш взгляд, требования
к качеству госуслуги можно сгруппировать следующим образом:
1) требования к процессу (технологии) оказания госуслуги (образовательные
стандарты, программы, административные регламенты и т. д.):
– характеристика правовых основ оказания услуги;
– краткое описание технологии оказания услуги;
113
О стандартах качества оказании государственных услуг Волгоградской области : Закон
Волгоградской области 6 марта 2009 года № 1863-ОД, СПС Консультант Плюс.
– 145 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
– требования к законности и безопасности оказания услуги;
– требования, обеспечивающие доступность услуги для потребителей;
2)
требования
к
условиям
оказания
госуслуги
(помещению,
оборудованию и т. д.):
– требования к опыту и квалификации персонала, оказывающего услугу;
– требования к инструментам и оборудованию, используемым при
оказании услуги;
– требования к материальным ресурсам, потребляемым при оказании
услуги;
– требования к зданиям и сооружениям, в которых оказываются услуги.
3) показатели, используемые для оценки результатов оказания услуги
(удовлетворенность потребителей и т. д.)
– цель оказания услуги;
– характеристика потенциальных потребителей услуги;
– основные показатели оценки качества оказания услуги;
– требования к уровню информационного обеспечения потребителей
услуги;
– требования к организации учета мнения потребителей о качестве услуги.
Кроме того, установленные стандарты качества должны также учитывать
следующие специальные параметры:
– режим работы организаций, предоставляющих услугу;
– удаленность
места
предоставления
услуги
от
потенциальных
потребителей;
– очередность предоставления услуги в случае превышения спроса над
возможностями ее предоставления.
Эффективность реализации государственных и муниципальных заданий
должна подтверждаться отчетностью о результатах деятельности бюджетных
учреждений по их выполнению.
На сегодняшний день отсутствуют законодательно установленные
правила формирования отчетности об исполнении государственных или
– 146 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
муниципальных заданий участниками бюджетного процесса всех уровней
бюджетной системы.
Полномочия по разработке показателей результативности закреплены на
федеральном уровне за главными распорядителями бюджетных средств.
На региональном уровне порядок установления количественных показателей
результатов деятельности, отражаемых в отчетности об исполнении бюджета,
регулируется соответствующим финансовым органом (в Волгоградской
области это
Комитет финансово-бюджетной политики и
казначейства
Администрации Волгоградской области).
При этом необходимо учесть, что количественные критерии не могут в
полной мере применяться ко всей бюджетной сфере. Так, в силу специфики
функций,
возложенных
государством
на
учреждения
и
организации,
подведомственные Минобороны России, МВД России и другим силовым
ведомствам, их деятельность должна оцениваться иначе. В основу оценки их
деятельности
может
быть
положен
достигнутый
политический
или
экономический эффект, а также достижение конкретных внешних или
внутренних
политических
целей
или
событий,
например,
сокращение
количества преступлений до заданного показателя.
По
нашему
мнению,
отчет
о
выполнении
государственного
(муниципального) задания должен отражать:
– достижение
установленных
количественных
показателей
оценки
деятельности;
– соблюдение
параметров
установленных
стандартов
качества
предоставления бюджетных услуг как в целом, так и соблюдение требований к
качеству результата, требований качества к процессу и условиям оказания услуг.
Степень
выполнения
обоих
показателей
позволяет
дать
оценку
достижения требуемых результатов деятельности, которая может проводиться
финансовым органом или главными распорядителями бюджетных средств в
отношении подведомственных им бюджетных учреждений.
– 147 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В
качестве
учреждениями
стимулирующей
требуемых
меры
результатов
по
достижению
предоставления
бюджетными
государственных
(муниципальных) услуг может выступать повышение самостоятельности
деятельности
бюджетного
учреждения
и
реализация
главными
распорядителями средств закрепленного БК РФ права доведения лимитов
бюджетных обязательств до получателя бюджетных средств в укрупненном
виде – без детализации расходов по кодам операций сектора государственного
управления. В этом случае бюджетное учреждение самостоятельно принимает
решение о том, по каким кодам экономической классификации расходов
бюджета детализировать полученные лимиты бюджетных обязательств,
принимать денежные обязательства и осуществлять кассовые расходы. Кроме
того, бюджетному учреждению в данных условиях может быть предоставлено
право самостоятельного утверждения и внесения изменений в бюджетную
смету по кодам операций сектора государственного управления.
Существующий опыт разработки и реализации государственных заданий
показывает, что закрепление изначально перечня бюджетных учреждений,
участвующих в выполнении государственного задания, исключает возможность
конкуренции
в
соответствующей
сфере,
причем
не
только
между
государственными учреждениями в секторе государственного управления, но и
организациями иных организационно-правовых форм.
Следующим этапом развития системы исполнения бюджета на основе
государственных (муниципальных) заданий должна стать система конкурсных
торгов на объемы государственных финансовых ресурсов, реализуемых
посредством формирования государственных (муниципальных) заданий. Они
должны быть равнодоступны для бюджетных учреждений, автономных
учреждений и коммерческих организаций.
Предлагаемые элементы формирования системы исполнения бюджетов
на основе государственных (муниципальных) заданий являются необходимым
условием для перехода к новым этапам внедрения в бюджетный процесс
бюджетирования,
ориентированного
на
относительный рост бюджетной емкости.
– 148 –
результат,
и
обеспечивают
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3.3. Роль аудита эффективности
в расширении регионального фискального пространства
Изучение и анализ мирового опыта показывает, что аудит расходов
бюджета стал широко внедряться в практику контрольно-ревизионной и
экспертно-аналитической деятельности органов государственного финансового
контроля многих развитых стран, особенно после принятия в 1977 году Лимской
декларации руководящих принципов контроля. Аудит бюджета в силу своей
высокой
эффективности
законодательства,
выявленных
способствует
позволяет
нарушений,
дает
установить
соблюдению
действующего
причинно-следственные
возможность
своевременно
связи
разработать
предложения по их устранению.
Различают внешний аудит бюджета и внутренний аудит бюджета.
Внутренний аудит бюджета проводится органами исполнительной власти в
процессе формирования проекта бюджета, исполнения утвержденного бюджета и
составления отчета об исполненном бюджете. Внешний аудит бюджета
проводится извне и позволяет законодательной (представительной) власти
определить степень достоверности информации исполнительной власти об
исполнении бюджета за отчетный финансовый год или о прогнозируемых
параметрах
социально-экономического
развития
страны
и
показателях
бюджетных проектировок на предстоящий финансовый год (или годы).
Результатом контрольного мероприятия, проведенного методом внешнего
аудита бюджета будет являться мнение об отчетности исполнительной власти об
исполнении бюджета за отчетный финансовый год или мнение о реальности и
достоверности бюджетных проектировок на предстоящий финансовый год.
Главная задача данного метода – определение достоверности и правдивости
финансовой отчетности исполнительной власти, реальности показателей проекта
бюджета114.
Аудит
эффективности
использования
государственных
средств
представляет собой систематизированную, целенаправленную, организованную и
114
Взаимодействие субъектов государственного финансового контроля в Российской
Федерации: проблемы и пути решения (монография), Дьякова Е.Б., Глазунова О.В.,
Перекрестова Л.В., Романенко Н.М.– Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2008. – 397 с.
– 149 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
объективную проверку деятельности органов государственной власти в части
расходования финансовых средств и сохранности государственного имущества, а
также одно из направлений деятельности государственной организации или же
функционально ориентированную область использования бюджетных средств,
охватывающую ряд ведомств и организаций. Аудит эффективности - это оценка
эффективности
деятельности
органов
исполнительной
власти
и
иных
организаций по выполнению государственных функций, использованию
государственных ресурсов и разработка рекомендаций по совершенствованию
их работы115.
Мировой опыт свидетельствует, что аудит эффективности оказывает
существенное влияние на качество принятия и исполнения органами
исполнительной власти решений, касающихся бюджетно-финансовой сферы, а
также
способствует
повышению
ответственности,
прозрачности
и
подотчетности в их деятельности.
По
мнению
А.Н.
Саунина,
необходимость
внедрения
аудита
эффективности в систему ГФК обусловлена рядом факторов116.
1. На данном этапе развития страны в условиях достаточно ограниченных
финансовых ресурсов государства повышение эффективности использования
государственных средств выступает значительным ресурсом для решения
имеющихся
социально-экономических
проблем.
При
этом
аудит
эффективности дает возможность не только оценить степень эффективности
использования средств, но и, что наиболее важно, определить необходимые
меры по ее повышению.
2. Это связано с задачей ускорения экономического роста и обеспечения
на его основе качественно нового социально-экономического уровня жизни
общества. Поскольку бюджет является важнейшим инструментом реализации
социально-экономической политики государства, постольку для выполнения
данной задачи требуется, прежде всего, значительно повысить эффективность
115
Степашин, С.В. Государственный финансовый контроль: учебник для вузов. СПб.: Питер,
2004. – С. 450.
116
Саунин, А.Н.. Аудит эффективности в государственном финансовом контроле: научнометодическое пособие. – М., Финансовый контроль, 2004. – С. 27.
– 150 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
системы финансового управления. Но последняя не может быть эффективной
без адекватной ей системы ГФК, которая должна включать наряду с
финансовым аудитом и аудит эффективности.
Финансовый аудит оказывает влияние на эффективность финансового
управления, обеспечивая использование бюджетных средств в точном
соответствии с показателями, установленными законом, и их целевым
назначением. Однако данный вид бюджетного контроля имеет достаточно
узкие рамки такого влияния и является необходимым, но пассивным условием
реализации поставленных целей и задач экономической политики государства.
В то же время финансовый контроль результативности использования
бюджетных средств в виде аудита эффективности имеет весьма широкое поле
для применения и является активным фактором повышения эффективности
финансового управления, способствующим решению общегосударственных
задач.
3. Внедрение аудита эффективности в систему государственного
финансового контроля России имеет большое значение для общества, так как
его результаты позволяют гражданам:
 понять, какие цели социально-экономического развития выдвигает в
качестве приоритетных для страны Правительство России, а для
регионов – администрации соответствующих субъектов РФ;
 сделать деятельность исполнительной власти по управлению бюджетом
более открытой и прозрачной для них;
 видеть, в какой степени исполнительная власть достигает поставленных
целей социально-экономического развития страны и регионов;
 знать, насколько результаты использования государственных средств
обеспечивают удовлетворение потребностей различных групп населения.
Аудит
эффективности
представляет
собой
разновидность
государственного финансового контроля, в ходе которого осуществляется
проверка деятельности главных распорядителей, распорядителей и получателей
средств
соответствующего
бюджета
бюджетной
системы
Российской
Федерации в целях определения эффективности использования ими бюджетных
– 151 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и
поставленных задач.
Следует отметить, что внедрение аудита эффективности в систему
государственного финансового контроля не умаляет значения финансового
аудита. Существует ряд принципиальных различий между содержанием
финансового аудита и аудита эффективности. Финансовый аудит является
достаточно
формализованной
процедурой
по
сравнению
с
аудитом
эффективности, который представляет собой более гибкую систему контроля,
основанную в значительной мере на аналитических процедурах. В Ревизионных
стандартах ИНТОСАИ указывается, что «в отличие от финансовой ревизии, где
требования и ожидаемые результаты носят достаточно специфический
характер, ревизия эффективности использования средств носит более широкий
и открытый для суждения и толкования характер». 117 Финансовый аудит и
аудит эффективности различаются постановкой задач, предметами проверок и
методами проведения, а также оформлением их результатов (рисунок 10).
Задачами финансового аудита являются определение правильности
ведения, полноты учета и отчетности доходов и расходов средств бюджета
соответствующего уровня бюджетной системы РФ, а также законности и
целевого использования бюджетных средств. В то время как задачами аудита
эффективности
являются
определение
экономности,
продуктивности
и
результативности использования бюджетных средств и имущества.
При проведении аудита эффективности основное внимание уделяется
оценке различных аспектов результатов использования государственных средств
их получателями – министерствами, ведомствами, учреждениями.
Органы государственного финансового контроля зарубежных стран при
проверках исполнения бюджета часто проводят одновременно как финансовый
аудит, так и аудит эффективности. В управлении Главного аудитора Канады
разработана система проведения так называемого «комплексного аудита»
деятельности
министерств,
ведомств
и
государственных
корпораций,
включающая проведение одновременно аудита отчетности, аудита соответствия
и проверок эффективности расходования государственных средств.
117
Ст. 183 Ревизионные стандарты ИНТОСАИ. www.ach.gov.ru/
– 152 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Финансовый аудит
Аудит эффективности
Задачи
Определение
правильности
ведения,
полноты
учета
и
отчетности, законности и целевого
использования бюджетных средств
Определение
экономности,
продуктивности
и
результативности использования
бюджетных средств
Предмет
Деятельность
участников
бюджетного
процесса
по
использованию
бюджетных
средств (выполнение функций,
реализация программ)
Финансовые документы и
отчетность
участников
бюджетного процесса
Методы
Документальная и фактическая
проверка операций с бюджетными
средствами,
совершенных
объектом проверки, их отражения в
бюджетном учете и отчетности
Анализ методов организации,
конкретных ситуаций и
результатов работы объектов
проверки на основе критериев
эффективности
Отчет
- стандартизированная форма;
- выводы на основе финансовых
документов;
- выявленные нарушения.
- дискуссионный характер;
- выводы
на
основе
совокупности
различных
аргументов и доказательств;
- рекомендации.
Рисунок 10 – Дифференциация финансового аудита и аудита
эффективности118
Следует отметить, что контроль за целевым и эффективным
использованием бюджетных средств важен на всех стадиях бюджетного процесса.
Аудит
эффективности
расходования
средств
государственного
бюджета
ориентирован на активизацию контроля за бюджетным процессом не только на
стадии распределения и доведения государственных средств до их потребителей,
но и включая оценку эффективности, целесообразности и результативности
118
Взаимодействие субъектов государственного финансового контроля в Российской
Федерации: проблемы и пути решения (монография), Дьякова Е.Б., Глазунова О.В., Перекрестова
Л.В., Романенко Н.М.– Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2008. – 397 с.
– 153 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
бюджетных расходов. Таким образом, обеспечивается контроль за принятием
экономических решений с точки зрения их результативности.119
В рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса
в РФ в 2004-2006 годах, утвержденной постановлением Правительства РФ от
22.05.2004 № 249, был принят Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ
«О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования
бюджетного
процесса
и
приведении
в
соответствие
с
бюджетным
законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ». Указанный
Федеральный закон вступил в силу с 01.01.2008 года, а отдельные положения
вступили позже, создав правовую основу новой системы организации
бюджетного процесса в России.
Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных
внебюджетных фондов РФ составляются и утверждаются сроком на три года –
очередной финансовый год и плановый период.120
Главный
распорядитель
бюджетных
средств
обеспечивает
результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных
средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и
лимитами
бюджетных
обеспечивает
обязательств.121
результативность,
Получатель
целевой
бюджетных
характер
средств
использования
предусмотренных ему бюджетных ассигнований.122
Органы исполнительной власти (органы местной администрации) вправе
создавать
подразделения
внутреннего
финансового
аудита
(внутреннего
контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних
стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления
бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и
организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности
(эффективности и экономности) использования бюджетных средств.123
119
Рябухин, С.Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов. М.: Наука,
2004. – С. 65-66.
120
Ст. 169 Бюджетный кодекс Российской Федерации, СПС Консультант Плюс.
121
Ст. 158 Там же
122
Ст. 162 Там же
123
Ст. 270.1 Бюджетный кодекс Российской Федерации, СПС Консультант Плюс.
– 154 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Основной принцип организации бюджетного процесса, ориентированного
на
результат,
заключается
в обеспечении тесной взаимосвязи между
выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их
использования. Он реализуется посредством внедрения в бюджетный процесс
комплекса соответствующих правил и процедур на всех уровнях бюджетной
системы.
Формирование федерального бюджета осуществляется в соответствии со
стратегическими целями и приоритетами социально-экономической политики
государства, определяемыми Правительством РФ и Федеральным Собранием.
Субъекты бюджетного планирования обосновывают объемы и структуру своих
расходных потребностей исходя из стратегических целей, которые они
намереваются достичь, формулируя их в виде конечных общественно значимых
результатов реализации функций государства в сфере их деятельности,
характеризуемых качественными социально-экономическими показателями.
Разработка целей осуществляется в тесной увязке с разработкой
тактических задач и программ деятельности, реализуемых подчиненными
федеральными службами и федеральными агентствами. Тактические задачи
представляют собой краткое описание конечных, количественно измеряемых,
общественно значимых результатов деятельности субъекта бюджетного
планирования
по
конкретным
направлениям
достижения
каждой
стратегической цели. Эти результаты должны быть получены посредством
деятельности федеральных служб и федеральных агентств в соответствии с
установленными им функциями, а также других организаций по производству
услуг определенного качества и объема, и иметь количественно измеряемые
натуральные показатели.
В федеральном бюджете, бюджете субъекта РФ, местном бюджете могут
предусматриваться
бюджетные
ассигнования
на
реализацию
целевых
программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в
порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим органом
исполнительной власти субъекта РФ, местной администрацией.124
124
Ст. 179.3 Бюджетный кодекс Российской Федерации СПС Консультант Плюс.
– 155 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Несмотря на то, что в России отсутствует полноценная правовая база для
применения аудита эффективности, не отработана методология его проведения, а
также отсутствуют подготовленные специалисты органам государственного
финансового
контроля
необходимо
работать
над
внедрением
аудита
эффективности при осуществлении контроля расходования бюджетных средств,
их результативному и эффективному использованию, что в итоге будет
способствовать
увеличению
регионального
бюджетной емкости территории.
– 156 –
фискального
пространства
и
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
4. Финансовая устойчивость и сбалансированность
регионального бюджета как цель практического применения
концепции фискального пространства
4.1. Регулирование межбюджетных отношений в целях обеспечения
финансовой устойчивости и сбалансированности бюджетов
Как было указано ранее, в п.1.3., концепция фискального пространства
(фискальной емкости) предусматривает:
1) возможность государства финансировать достижение желаемых целей
при условии бюджетной устойчивости в средне- и долгосрочной перспективе;
2)
определение
разницы
между
текущим
уровнем
расходов
и
максимально возможным уровнем расходов, не приводящей к снижению
кредитоспособности государственного сектора.
Соответственно
условием
применения
концепций
фискального
пространства и бюджетной емкости на региональном уровне также является
финансовая устойчивость и сбалансированность территориальных бюджетов.
В настоящее время не существует единого научного подхода к
определению финансовой устойчивости регионального и местного бюджета.
Т. В. Доронина выделяет два вида устойчивости бюджета: текущую и
перспективную.125 Под текущей устойчивость понимается «такое движение
денежных потоков (организация расходов, структура доходов и их динамика),
которые позволяют обеспечивать населению достойный уровень жизни,
соответствующий
общегосударственным
социальным
стандартам».126
«Перспективная устойчивость выступает как важнейший признак бюджета,
ориентированного на развитие, и предлагает длительность сохранения его
характеристик в режиме сбалансированности»127.
По
определению
Т. В. Дорониной,
устойчивы
те
муниципальные
образования, в которых доходы превышают расходы, и именно это критерий
125
Доронина, Т.В. Финансово-экономическое обеспечение устойчивости региональных
бюджетов Дис. канд. экон. наук, 2000. – С. 47.
126
Ахметов, Р.Р. Проблемы повышения устойчивости региональных финансовых рынков.
Финансы и кредит. – 2004. – № 12. – С.37.
127
Там же. С.37.
– 157 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
обеспечивает
«достойный
уровень
жизни».
Очевидно,
что
социально-
экономическое развитие муниципального образования обеспечивается не столько
превышением доходов над расходами, сколько достаточной суммой доходов, в
полной мере обеспечивающей потребности муниципального образования. Весьма
неоднозначен такой критерий устойчивости, как «достойный уровень жизни,
соответствующий общегосударственным социальным стандартам». Неясно, кто
должен
задавать
такие
стандарты,
насколько
они
должны
быть
дифференцированы, как часто подвергаться корректировке и т.д.
Еще один российский ученый В. Запрягайло, предлагает следующую
формулировку
данного
термина
«устойчивость
бюджета
можно
сформулировать как состояние расходов и доходов бюджета, их структуры и
динамики, которые обеспечивают органам власти на местах возможность
полного, своевременного выполнения своих обязательств, способствует
сбалансированному развитию экономики и социальной сферы».128
Одна из точек зрения на определение устойчивости бюджета в
российской экономике принадлежит группе авторов под руководством
профессора Г.Б. Поляка. Они считают, что «уровень устойчивости бюджета
может
определяться
объемом
средств,
необходимых
для
обеспечения
минимальных, детерминированных бюджетных расходов». 129
К минимальным бюджетным расходам отнесены средства, предусмотренные
в бюджете для финансирования мероприятий по жизнеобеспечению населения, эти
денежные средства направляются на содержание учреждений, предприятий и
организаций, состоящих на бюджете и предоставляющих бесплатные или на
льготных условиях услуги и товары населению.
В
самом
«неподверженность
общем
смысле,
колебаниям».130
устойчивость
Отсюда
128
определяется
финансовая
как
устойчивость
Запрягайло, В. К оценке устойчивости региональных и местных бюджетов в условиях
экономического кризиса. Бюджет и финансы. – 2009. - №1. – С. 16.
129
Поляк, Г. Б. Бюджетная система России: учебник для студентов вузов обучающихся по
экономическим специальностям – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2008. – 210.
130
Ожегов, С.И. Словарь русского языка: Ок. 57000 слов. Под ред. проф. И.Ю. Шведовой. –
16-е изд. – М.: Русский язык, 1984. – С. 748.
– 158 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
бюджета – неподверженность колебаниям всей совокупности денежных фондов
и каждого фонда в отдельности под воздействием внутренних и внешних
факторов.
Неподверженность колебаниям не означает абсолютного постоянства
системы: изменения конъюнктуры в муниципалитете, регионе и стране в целом
неизбежно ведут к изменениям,
но устойчивая система после отклонения
должна возвращаться в положение равновесия.
Обеспечение
макроэкономической
стабильности,
долгосрочной
сбалансированности и устойчивости бюджетной системы поставлены в числе
важнейших целей бюджетной политики нашей страны в 2013 – 2015 годах.
На уровне регионов и муниципальных образований сбалансированность и
устойчивость бюджетов также находятся в числе приоритетных целей.
В частности бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в
2013–2015 годах будет сосредоточена на решении следующих задач:
-
финансовое
обеспечение
перераспределения
полномочий
между
уровнями публичной власти;
- обеспечение сбалансированности бюджетов бюджетной системы, в том
числе
путем
предоставления
межбюджетных
трансфертов,
а
также
стимулирования по наращиванию доходной базы региональных и местных
бюджетов;
-
укрупнение
межбюджетных
трансфертов
в
рамках
ключевых
направлений государственной политики;
-
повышение
предсказуемости
распределения
межбюджетных
трансфертов.
Межбюджетные отношения реализуются с помощью
бюджетного
регулирования. В законодательстве Российской Федерации термин «бюджетное
регулирование» не закреплен. Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее
БК РФ), являющийся основополагающим нормативным правовым актом в сфере
бюджетных правоотношений, не раскрывает содержания этого понятия. В законе
«Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», который
– 159 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
утратил силу с 1 января 2000 года, в ст. 18 было закреплено: «Основой
бюджетного регулирования является закрепленное законом распределение
источников доходов между бюджетами разного уровня. В составе бюджетов
могут создаваться целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых в
целях осуществления социальных, экологических и других программ, ликвидации
последствий стихийных бедствий, проведения иных мероприятий, покрытия
дефицита могут передаваться безвозмездно в виде субвенций, субсидий и дотаций
в бюджеты нижних уровней». Кроме того, еще один нормативный правовой акт –
федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в
Российской Федерации»131, который также утратил силу с 2009 года, содержал
следующую характеристику бюджетного регулирования в п. 3 ст. 9:
«К средствам бюджетного регулирования местных бюджетов относятся:
1) нормативные отчисления от регулирующих доходов;
2) дотации и субвенции местным бюджетам;
3) средства,
выделяемые
из
фонда
финансовой
поддержки
муниципальных образований;
4) средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального
бюджета и бюджетов.»
Таким образом, в законодательстве Российской Федерации отсутствовало
конкретное определение бюджетного регулирования, как и отсутствует до сих
пор. Более того, из анализа приведенных характеристик понятия «бюджетного
регулирования», содержавшихся в утративших силу нормативных правовых
актах, видно, что этот термин не имел четкого законодательно закрепленного
содержания и имел одностороннюю характеристику процесса бюджетного
регулирования – регулирование доходов.
Систематизация определений различных авторов, содержащихся в
учебных и научных трудах, а также различных словарях, выявила отсутствие
четкого
определения
бюджетного
регулирования,
131
соответствующего
О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный
закон от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ. Собрание законодательства Российской Федерации, 1997,
№ 39, ст. 4464.
– 160 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
современному
устройству бюджетной
системы
Российской
Федерации.
Наиболее часто встречаемое определение бюджетного регулирования звучит
следующим образом: бюджетное регулирование в Российской Федерации –
процесс
распределения
доходов
и
перераспределения
средств
между
бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной базы местных
бюджетов,
осуществляемый
с
учетом
государственных
минимальных
социальных стандартов132. Также достаточно распространены следующие
определения.
Под бюджетным регулированием понимается распределение доходов
федерального
бюджета
между
различными
уровнями
в
целях
их
сбалансированности (ст. 18 Закона РСФСР «Об основах бюджетного
устройства и бюджетного процесса в РСФСР»)133. Различают четыре группы
методов бюджетного регулирования:
1) установление и распределение регулирующих источников доходов
бюджета;
2) перераспределение самих бюджетных источников;
3) безвозмездная помощь, оказываемая нижестоящим бюджетам за счет
средств вышестоящего бюджета;
4) ссуды, выделяемые одним бюджетам из средств других бюджетов.
Основным методом бюджетного регулирования является установление
твердо закрепленных и регулирующих доходов134.
Бюджетное
регулирование
–
второй
(дополнительный)
порядок
распределения доходов государственного бюджета. Основу бюджетного
регулирования образует закрепленное законом распределение источников
132
См.
напрмер:
Словарь
по
экономике
и
финансам.
Глоссарий.ру
.http://slovari.yandex.ru/бюджетное %20регулирование/Экономика %20и %20финансы/Бюджетное %2
0регулирование/; Словарь Финам. www.finam.ru/dictionary/wordf00BF8/default.asp?n=17;
Литовских А.М. Финансы, денежное обращение и кредит : учебное пособие / А.М. Литовских,
И.К. Шевченко. Таганрог: Изд-во ТРТУ, 2003. URL: http://www.aup.ru/books/m86/4.htm
133
Утратил силу с 1 января 2000 года (Федеральный закон от 09.07.1999 № 159-ФЗ
«О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации»).
134
Востриков,
Г.Г.
Курс
лекций
«Финансовое
право».
URL:
http://www.humanities.edu.ru/db/msg/1899;
Экономико-правовая
библиотека
Vuzlib.
http://www.vuzlib.net/beta3/html/1/34374/34409/
– 161 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
доходов
между
бюджетами
законодательству бюджетное
разного
уровня.
регулирование,
Согласно
российскому
являясь составной частью
бюджетного процесса, представляет собой частичное перераспределение
финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней. Существуют четыре
группы методов бюджетного регулирования:
1) установление и распределение регулирующих источников доходов
бюджета;
2) перераспределение самих бюджетных источников;
3) оказание безвозмездной помощи нижестоящим бюджетам за счет
средств вышестоящих бюджетов;
4) ссуды, выделяемые одним бюджетам из средств других бюджетов135.
Бюджетное
(англ.
регулирование
budgetary
management)
–
распределение регулирующих доходов и перераспределение средств (дотаций,
трансфертов и т. п.) между бюджетами разных уровней при недостаточности
налогового потенциала на соответствующих территориях. По существу это
межбюджетное регулирование, осуществляемое вышестоящими органами
государственной
власти
в
целях
выравнивания
доходов
бюджетов
территориальных образований, отстающих по объективным причинам в своем
социально-экономическом развитии136.
Бюджетное регулирование – закрепленное законом распределение
источников
доходов
между
бюджетами
разного
уровня,
то
есть
дополнительный порядок распределения доходов государственного бюджета
(частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных
уровней). Выделяют четыре группы методов бюджетного регулирования:
1) установление и распределение регулирующих источников доходов
бюджета. Регулирующие источники доходов определяются (утверждаются)
представительными органами власти территорий вышестоящего уровня.
135
Энциклопедический словарь экономики и права, 2005 . http://dic.academic.ru/dic.nsf
/dic_economic_law/1394; Коллекция словарей на ВсеСлова.ру . URL: http://www.vseslova.ru/index.php?
dictionary=law&word=byudjetnoe_ regulirovanie
136
Информационно-образовательный портал Phaethon . www.faito.ru/pages/infresources
/fkglossary/add_comment.php?id=655
– 162 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Распределение
регулирующих
источников
доходов
между
бюджетами
осуществляется посредством утверждаемых нормативов отчисления от этих
доходов;
2) перераспределение самих бюджетных источников. К ним относятся:
а) закрепление вышестоящими представительными органами власти за
бюджетами
соответствующего
нижестоящего
территориального
уровня
полностью или в твердо фиксированном проценте на долговременной основе
(не менее чем на пять лет) любых регулирующих доходов:
б) передача вышестоящими представительными органами власти в
бюджеты соответствующего нижестоящего уровня своих закрепленных доходов;
3) безвозмездная помощь, оказываемая нижестоящим бюджетам за счет
средств вышестоящих бюджетов. К этой группе методов относятся: дотация,
субвенция и субсидия;
4) ссуды, выделяемые одним бюджетам из средств других бюджетов137.
Все эти определения не соответствуют современному бюджетному
устройству и дают одностороннюю характеристику процесса бюджетного
регулирования – распределение доходов. На наш взгляд, наиболее адекватными
определениями являются следующие.
Бюджетное регулирование – это по существу организованная система
управления бюджетным устройством государства138.
Бюджетное
регулирование
–
это
процесс
обеспечения
сбалансированности (уравнивания доходов с расходами) каждого бюджета,
входящего в состав бюджетной системы страны139.
Бюджетное регулирование – система перераспределения денежных
средств, состоящая в передаче части ресурсов вышестоящего бюджета
137
Бухгалтерский словарь. http://www.bibliotekar.ru/kodex-11-19/74.htm
Годин А.М. Бюджетная система РФ / А. М. Годин, Н. С. Максимова, И. В. Подпорина. М.:
Дашков и К, 2008. С. 58
139
Открытый бюджет. Регионы России . http://openbudget.karelia.ru/tutorials/book1
/HTML/gl4_2.htm
138
– 163 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нижестоящему в целях сбалансированности. К механизму регулирования
относятся: субсидии; субвенции; регулирующие доходные источники 140.
Бюджетное
–
регулирование
предоставление
средств
из
государственных доходов или доходов вышестоящих бюджетов нижестоящим
бюджетам для сбалансирования их доходов и расходов141.
Бюджетное
–
регулирование
ежемесячные
перераспределения
общегосударственных централизованных финансов между различными звеньями
бюджетной системы, с целью сбалансировать бюджеты на уровне, необходимом
для ликвидации активного дефицита, для исполнения местными органами их
функций. Бюджетное регулирование осуществляется вышестоящими органами.
Перераспределение доходов в процессе бюджетного регулирования проводят с
учетом
социального,
демографического,
природного,
экологического,
экономического состояния соответствующей административной территории с
целью преодоления неравенства между бюджетами разных уровней142.
Таким
образом,
анализ
существующих
определений
понятия
«бюджетное регулирование» также показал отсутствие однозначного его
толкования и неразвитость теоретических исследований этого явления.
В результате неразвитости теории и методологии бюджетного регулирования
в России до сих пор бюджетное регулирование не эффективно и не
результативно. Слишком велики расхождения социально-экономических
показателей субъектов Российской Федерации, данных их бюджетов и
отраслей экономики, расположенных на конкретных территориях. При
среднероссийском объеме ВВП на душу населения 232,4 тыс. руб. в
2009 году его объем по регионам различался почти в 68 раз (максимальный
объем в Ненецком АО составил 2982 тыс. руб., минимальный 44 тыс. руб. – в
Республике Ингушетия) (рисунок 11).
140
Ли В.Д. Финансы в вопросах и ответах : учебное пособие. Серия «Учебники, учебные
пособия». Алмата: «ИД Свет», 2004. 140 с.
141
Большая
советская
энциклопедия.
http://slovari.yandex.ru/~книги/БСЭ
/Бюджетное %20регулирование/
142
Учебники он-лайн. http://www.bookz.com.ua/11/4.htm
– 164 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2982
Мах – Ненецкий АО
2982 тыс. руб.
В среднем по РФ
232,4 тыс. руб.
Мin – Республика
Ингушетия 44 тыс. руб.
232
44
15 регионов
68 регионов
15
83
Рисунок 11 – Объем ВРП на душу населения в 2009 году, тыс. руб.143
Очевидно, что в условиях значительной передачи расходных полномочий с
одного уровня бюджетной системы на другие эти характеристики бюджетного
регулирования, отражающие лишь только процесс передачи доходов между
бюджетами, не являются полными. На наш взгляд, стратегию развития
бюджетного федерализма в России нельзя сводить только к проблемам
распределения и перераспределения средств между бюджетами. Она должна
быть
ориентирована
на
более
широкий
круг
вопросов
бюджетного
регулирования, включать в себя регулирование процесса передачи бюджетных
полномочий, формировать разумную структуру бюджетного устройства страны
и гарантировать сбалансированность всей бюджетной системы страны.
При этом чрезвычайно важно понимать, что укрепление федерального
государства должно осуществляться не политической силой, а экономической
выгодой. Это требует оптимального распределения не только доходов, но и
ответственности за предоставление государственных услуг между различными
уровнями власти, совершенствования системы платежей за эти услуги и
143
Доклад об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации по итогам 2009 года. www.minregion.ru
– 165 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
повышения эффективности расходования средств. На наш взгляд, понятие
бюджетного регулирования значительно шире и охватывает все функции
финансов: как образования фонда денежных средств, так и его расходования.
Кроме того, почти все проанализированные характеристики бюджетного
регулирования сведены к процессу регулирования финансовых ресурсов между
различными уровнями бюджетной системы, в том время как в современных
федеративных бюджетных системах используется механизм перераспределения
бюджетных ресурсов между бюджетами одного уровня бюджетной системы.
В целом регулирующие воздействия, как уже подчеркивалось, могут
осуществляться локально, территориально и на государственном уровне.
Соответственно меняются объект и субъект бюджетного регулирования, но
фундаментальные
доминанты
остаются
на
всех
уровнях
прежними:
конкурентоспособность, устойчивость и безопасность развития территорий.
Таким
образом,
мы
можем
предложить
следующее
определение
бюджетного регулирования. Бюджетное регулирование – это совокупность форм
регулирования доходов, расходов территориальных бюджетов и межбюджетных
отношений в целях конкурентоспособного, устойчивого и безопасного развития
территорий. Следует отметить, что отечественный арсенал средств бюджетного
регулирования обширен и многообразен, многие из них, по-видимому, не имеют
даже аналогов в мировой практике. Проблема, однако, в том, что практически все
эти средства применяются не системно, их применение не встроено в единую
структуру госрегулирования и почти никогда они не являются результатом
жесткого критериального отбора (некоторое исключение составляют некоторые
трансферты). При этом ни одно из рассматриваемых регулятивных действий не
подкреплено должным образом финансово-ресурсным обеспечением. В этом
повинны как общая кризисная ситуация в экономике, так и непосредственно
недостатки в государственной бюджетной политике, отказ от политики жесткого
отбора объектов бюджетного регулирования, отсутствие финансовых механизмов
предоставления
бюджетное
и
полученных
ресурсов.
Следовательно,
территориального
развития
может
использования
регулирование
быть
эффективным лишь в случае формирования в нашей стране системы
– 166 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
бюджетного регулирования, интегральной целью которой является создание
достаточного финансово-ресурсного базиса для территориального развития.
Система бюджетного регулирования территориального развития, как и
любая другая система, должна обладать следующими свойствами:
1) система – это, прежде всего, совокупность элементов, которые при
определенных условиях рассматриваются как система;
2) наличие существенных связей между элементами системы, которые
определяют интегративные свойства системы, отличают ее от простого
конгломерата и выделяют ее из окружающей среды;
3) наличие определенной организации системы;
4) существование интегративных свойств системы, присущих ей в целом,
но не свойственных ни одному из ее элементов в отдельности.
На
наш
взгляд,
системность
бюджетного
регулирования
территориального развития проявляется во взаимосвязи и взаимозависимости
ее элементов, выраженных в его объектах, субъектах, содержательном
наполнении
механизма
бюджетного
регулирования
и
его
принципах.
Рассмотрим эти элементы.
Принципы системы бюджетного регулирования территориального
развития были достаточно подробно рассмотрены в предыдущих параграфах
исследования. К ним нами отнесены: 1. Процедурное обеспечение системы
бюджетного регулирования. 2. Учет отдаленных и сопряженных результатов.
3. Системная обоснованность с учетом всех видов государственной поддержки
данного региона. 4. Использование договорных отношений. 5. Ориентация на
программно-целевые методы. 6. Ответственность и контроль.
Следующий элемент системы бюджетного регулирования – механизм
бюджетного регулирования – представляет собой набор экономических
методов, приемов, нормативов и правовых норм, действие которых нацелено на
реализацию принципов бюджетного устройства страны и обеспечение их
взаимосвязи
и
взаимодействия.
Это
достигается
путем
закрепления
определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной
– 167 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
системы государства (направления этих потоков, пропорций их распределения
по уровням бюджетной системы, целевого назначения и т. д.) и организации
возникающих при этом экономических отношений, что и составляет по
существу основу механизма бюджетного регулирования 144.
Через этот механизм региональные органы власти и органы местного
самоуправления
полномочия
выполняют свои представительные
с
соблюдением
требований
и исполнительские
формальной
финансовой
независимости их политики от вышестоящих уровней власти.
Воздействуя на процессы формирования бюджетных отношений путем
изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и
расходов, государство корректирует установленные бюджетные взаимосвязи,
регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет
пропорции распределения централизованных ресурсов, контролирует их
целевое использование и таким образом обеспечивает управление бюджетной
системой страны.
Это означает, что набор методов бюджетного регулирования не может
быть произвольным, совокупность этих методов должна представлять собой
стройную систему, ориентированную на поиск компромисса в интересах всех
участников бюджетного процесса в направлении решения главной задачи –
роста экономического развития общества и благосостояния его граждан.
Причем эта система экономических регуляторов должна быть достаточно
жестко вписана в систему принципов бюджетного устройства страны.
Совокупность методов бюджетного регулирования, обеспечивающих
реализацию принципов бюджетного устройства в рамках правового поля
бюджетного регулирования, – это по существу статический срез механизма
бюджетного регулирования. Но необходимо иметь в виду, что бюджетное
регулирование
одновременно
является
инструментом,
обеспечивающим
управление бюджетным процессом. И здесь задействованы специальные
экономические регуляторы, позволяющие управлять движением финансовых
потоков.
144
Годин А.М. Бюджетная система. М.: Дашков и К, 2008. С. 58.
– 168 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Рассматривая
динамические
формы
бюджетного
регулирования,
целесообразно выделить два потока бюджетных ресурсов: «восходящий» поток
денежных средств, формирующий доходы государственного бюджета, и
«нисходящий»,
обеспечивающий
дополнительные
поступления
централизованных финансовых ресурсов из федерального бюджета в бюджеты
субъектов Российской Федерации. Механизмы формирования «восходящего»
потока определяются государственной налоговой политикой и закрепляются на
долговременной
основе
налоговым
законодательством.
Регулирование
движения «нисходящего» потока осуществляется в Российской Федерации
посредством методов бюджетного финансирования, субсидирования (оказания
финансовой помощи), кредитования и гарантирования.
Управление движением финансовых потоков по уровням бюджетной
системы должно обеспечить максимально возможную сбалансированность
бюджетного устройства федеративного государства. В федеративном государстве
различают «вертикальную» и «горизонтальную» сбалансированность бюджетной
системы. Соответственно, механизм распределения средств между бюджетами
разных уровней должен быть ориентирован на решение двуединой задачи
вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов. Иначе говоря,
этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование
«вертикальных» диспропорций – устранение несоответствий между расходными
функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены
за данным бюджетным уровнем, а с другой – на выравнивание уровня
потребления государственных услуг в различных регионах. В связи с этим с точки
зрения движения финансовых потоков основное, что необходимо определить, –
это целевая направленность сдвигов в территориальной и хозяйственной
структуре общества.
С
позиции
финансовых
отношений,
представляющих
распределительные
отношения,
связанные
с
перераспределением
вновь
созданной
стоимости,
собой
распределением
целевой
и
ориентацией
движения финансовых потоков (вновь созданной стоимости) должны стать
следующие критерии:
– 169 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1) рост объемов производства как в целом по стране, так и в
территориальном разрезе;
2) рост реальных доходов граждан, проживающих на этих территориях.
Эти критерии во многом взаимосвязаны и взаимообусловлены и в
совокупности означают ориентацию финансовой политики государства на
увеличение
внутреннего
совокупного
общественного
спроса
(производственного и потребительского).
Следовательно, отвечая на вопрос, какие средства должны быть
направлены на обеспечение сбалансированности бюджетной системы, следует
проследить движение следующих финансовых потоков.
1. Перераспределение
бюджетных
доходов
(«восходящий»
поток
государственных денежных средств) между федеральным центром и регионами
через механизм налогов (закрепление налоговых доходов за уровнями
бюджетной системы и выделение основных федеральных, региональных и
местных налогов).
2. Перераспределение
государственных
денежных
бюджетных
средств)
расходов
между
(«нисходящий»
федеральным
поток
центром
и
регионами, которое осуществляется по следующим направлениям.
- прямые (непрограммные) расходы федерального бюджета в регионах за
счет средств, выделяемых министерствам и ведомствам (ведомственная
структура расходов федерального бюджета);
- прямые
инвестиции
из
федерального
бюджета
посредством
финансирования федеральных инвестиционных целевых программ;
- косвенные инвестиции из федерального бюджета в социальное развитие
посредством финансирования социальных программ развития регионов и
расходования средств целевых бюджетных фондов;
- долевое участие государства в инвестициях коммерческих структур и
предоставление в рамках федерального бюджета развития государственных
гарантий под проекты, осуществляемые юридическими лицами;
- финансовая помощь из вышестоящего бюджета145.
145
Годин А.М. Бюджетная система РФ. М.: Дашков и К, 2008. С. 61.
– 170 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В результате такого анализа движения финансовых потоков должно быть
определено, какую часть финансовых ресурсов целесообразно централизовать на
федеральном уровне для того, чтобы обеспечить оптимальное сочетание
интересов государства, регионов, хозяйствующих субъектов и граждан.
Приведенные выше положения о сущности территориального развития и
его необходимости, принципы его проведения решают всю проблему
однозначно. Дело в том, что необходимость помощи для одних территорий
означает одновременно повышенное изъятие доходов других, размеры
поддержки имеют тоже дифференцированный характер в зависимости от задач
и сложившейся ситуации в субъектах. Возникает глобальная проблема
перераспределения финансовых средств в масштабах страны, или, другими
словами,
финансового
механизма
бюджетного
регулирования
территориального развития, что и будет являться предметом нашего
исследования в следующей главе.
Переходя
к
следующим
элементам
системы
бюджетного
регулирования – объектам – следует отметить, что в настоящее время в
России действует веерная модель перераспределения бюджетных средств
между федеральным, региональными и местными бюджетами. Суть веерной
модели состоит в том, что за каждым звеном бюджетной системы
закрепляются
определенные
виды
налогов,
вводится
механизм
регулирования в виде долевых отчислений в территориальные бюджеты от
общегосударственных налоговых и неналоговых доходов. Преимущества
данной модели заключаются в следующем:
- достигаются единство и целостность бюджетов всех уровней и единство
всех органов власти уровней бюджетной системы в вопросах развития
территорий;
- создается механизм оказания финансовой помощи всем территориям, и
не только в их развитии, но и в случае стихийных бедствий и иных
непредвиденных обстоятельств;
- появляются рычаги регулирования экономической и социальной сфер в
вопросах развития регионов и воздействия на жизнь населения.
– 171 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Одним из основных методов регулирования бюджетов нижестоящих
уровней в данной веерной модели является метод отчислений в процентах
от налоговых доходов, закрепленных за вышестоящим бюджетом. Такой
метод финансовой поддержки нижестоящих бюджетов в принципе не нов и
используется в России более 60 лет. Если не представляется возможным
стабилизировать доходы и расходы территориальных бюджетов, широко
применяется дотационный метод, предусматривающий передачу денежных
средств из вышестоящих бюджетов в нижестоящие. Данный метод
применяется в том случае, если в административно-территориальных
образованиях не имеется достаточных резервов, чтобы сбалансировать
бюджет.
Регулирование региональных и местных бюджетов за счет дотаций,
субсидий, субвенций, кредитов и ссуд осуществляется за счет фондов,
создаваемых федеральными органами и органами субъектов Российской
Федерации из средств своих бюджетов и иных отчислений и поступлений. 146
В частности, в России с этой целью созданы и постоянно действуют:
Федеральный
фонд
финансовой
поддержки
субъектов
Российской
Федерации, Федеральный фонд регионального развития, Федеральный фонд
реформирования региональных и муниципальных финансов, Федеральный
фонд
софинансирования
социальных
расходов,
Федеральный
фонд
компенсаций.
Процесс бюджетного регулирования начинается с того, что все виды
государственных расходов распределяются по различным звеньям и уровням
бюджетной системы. Соответственно этому доходы подразделяются на
федеральные, субъектов Российской Федерации и местные.
При
строении
бюджетной
системы
на
основе
принципов
самостоятельности и автономности бюджетов (как например, в США)
каждое звено бюджетной системы покрывает свои расходы за счет своих
собственных доходов. И если возникает проблема неравномерности
146
Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации : учебник. 2-е изд. М.:
Дашков и Ко, 2007. С. 56-59.
– 172 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
бюджетного обеспечения населения тех или иных регионов страны (в силу,
например, неравномерности экономического развития этих регионов), то
сглаживание
этой
неравномерности
производится
за
счет
целевых
федеральных программ, адресатами которых выступают непосредственно
граждане.
Но
при
строении
бюджетной
системы
на
основе
принципов
централизации и единства распределение государственных доходов между
звеньями бюджетной системы осуществляется таким образом, что доходов,
закрепленных за бюджетами субъектов Российской Федерации и местными
бюджетами (собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации
и
местных
бюджетов),
недостаточно
для
обеспечения
финансовых
потребностей этих общественно-территориальных формирований. Поэтому
вступает в силу механизм бюджетного регулирования.
При разработке бюджетов на очередной год на всех уровнях
бюджетной
системы
производится
подсчет
ожидаемых
доходов
и
планируемых расходов каждого из бюджетов. Проблем не возникает, если
доходы превышают расходы, то есть ожидается профицит бюджета. Тогда в
пределах допустимого можно несколько увеличить расходы. Сложности
возникают, когда доходы не покрывают расходов (дефицит бюджета), что
является более типичной ситуацией. Решить эту проблему в принципе можно
двумя путями: увеличить доходы или уменьшить расходы. Для федерального
бюджета
главными
способами
увеличения
доходов
выступают
либо
увеличение размера налоговых поступлений (путем введения новых налогов
или увеличения налоговых ставок по уже существующим), либо размещение
государственного займа (как внутреннего, так и внешнего). Конечно, в
распоряжении
государства
остается
и
такой
способ
получения
дополнительного бюджетного дохода, как эмиссия. Но все эти способы
увеличения бюджетных доходов имеют известные пределы. Увеличение
налогового бремени приводит к замедлению темпов экономического
развития, вызывает раздражение, а то и прямое сопротивление общества.
Займы чреваты тем, что их нужно рано или поздно возвращать (да еще с
– 173 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
процентами), и тогда они превращаются из дохода в расход, увеличивая
нагрузку на бюджет. Эмиссия дезорганизует денежную систему, порождает
инфляцию, обесценивает национальную денежную единицу. Поэтому для
федерального бюджета в данной ситуации наиболее приемлем такой метод
бюджетного регулирования, как сокращение бюджетных расходов147.
Бюджетное регулирование экономики, как правило, имеет в качестве
целевой
макроэкономической
сбалансированности экономики.
установки
Любая
обеспечение
глобальная
стабильности
цель должна
и
быть
детализирована локальными и соподчиненными целями, которые позволяют
обеспечить результативность воздействия на экономические процессы, на
деятельность
хозяйствующих
субъектов
и
в
последующем
оценить
эффективность усилий государства в этом направлении.
С одной стороны, бюджетное регулирование можно рассматривать как
воздействие на экономику региона и страны в целом посредством доходных и
расходных статей бюджетов, входящих в национальный консолидированный
бюджет в целях обеспечения функционирования экономики, хозяйствующих
субъектов в рамках заданных параметров.
С другой стороны, бюджетное регулирование представляет собой
систему взаимоотношений между разными уровнями бюджетной системы
Российской Федерации. Оно определяется как межбюджетное регулирование и
реализуется с помощью распределения расходных и доходных полномочий
между федеральными и региональными органами государственной власти, а
также органами местного самоуправления.
Эффективность
бюджетного
регулирования
определяется
содержанием и организацией бюджетных процедур, обеспечивающих
поступление средств в бюджет и расходование средств из бюджета.
Реформирование бюджета и экономики должно сопровождаться не только
изменением
количественных
пропорций,
масштаба
распределения
финансовых ресурсов и ВВП посредством бюджета, но и изменением
147
Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации. http://localbudget.karelia.ru
– 174 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
качественной составляющей всех бюджетных процедур, что сказывается на
эффективности бюджетного регулирования 148.
Бюджетное
регулирование
регулирование
межбюджетных
имеет
три
отношений;
основные
направления:
регулирование
бюджетных
доходов; регулирование расходов бюджета (рисунок 12).
Межбюджетные
государственной
отношения
власти
–
Российской
это
отношения
Федерации,
между
субъектов
органами
Российской
Федерации и местного самоуправления по поводу формирования бюджетов.
В основе
межбюджетных
отношений
лежит
бюджетный
федерализм.
Он строится на следующих принципах:
-
сбалансированность
интересов
всех
участников
межбюджетных
отношений;
- самостоятельность бюджетов всех уровней;
- законодательное разграничение расходных полномочий и доходных
источников между бюджетами всех уровней;
- объективное перераспределение средств между бюджетами для
выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных
образований;
- единство бюджетной системы;
- равенство бюджетов различных уровней149.
Межбюджетное регулирование служит цели обеспечения бюджетов
средствами для исполнения возложенных на них полномочий. Основными
инструментами межбюджетного регулирования являются:
1. Установление нормативов отчислений в бюджеты от налогов,
подлежащих зачислению в вышестоящий бюджет.
2. Дотации бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности
через фонды финансовой поддержки и другая финансовая помощь.
3. Перечисления из бюджетов в вышестоящие бюджеты.
148
Бармин Д.А. Пути повышения эффективности воздействия бюджетно-налогового
регулирования на макроэкономические процессы в целях развития экономики России. Финансы и
кредит. 2009. № 4. С. 27
149
Государственный бюджет как основное звено финансовой системы. http://www.aup.ru
– 175 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Доходы бюджетов
Расходы бюджетов
Межбюджетные трансферты
Федеральный бюджет РФ
Доход от целевых внебюджетных
фондов
Поступления от внутренних и внешних заимствований для покрытия
дефицита бюджета
Поступления от неналоговых источников дохода
Поступления от налоговых источников дохода
Расходы на оказание государственных услуг
Расходы на социальное обеспечение
населения
Субсидии юридическим лицам,
индивидуальным предпринимателям,
физическим лицам – производителям
товаров, работ, услуг
Платежи, безвозмездные перечисления
субъектам международного права
Обслуживание государственного долга
Исполнение судебных актов по
искам к Российской Федерации
Дотации на выравнивание
бюджетной обеспеченности
субъектов Российской Федерации
Субсидии бюджетам субъектов
Российской Федерации
Субвенции бюджетам
Российской Федерации
субъектов
Бюджетные трансферты бюджетам
государственных внебюджетных
фондов
Иные межбюджетные трансферты
бюджетам субъектов Российской
Федерации
Межбюджетные трансферты
Региональный бюджет (бюджет субъекта РФ)
Поступления от федеральных
налогов и сборов
Расходы на оказание государственных услуг
Поступления:
– кредиты
– ссуды и др.
Расходы на социальное обеспечение
населения
Поступления от налоговых
источников дохода
Поступления от неналоговых
источников дохода
Субсидии юридическим лицам,
индивидуальным предпринимателям,
физическим лицам – производителям
товаров, работ, услуг
Платежи, безвозмездные перечисления
субъектам международного права
Обслуживание государственного долга
Исполнение судебных актов по искам к
субъектам Российской Федерации
Межбюджетные трансферты
Дотации на выравнивание
бюджетной обеспеченности
поселений и муниципальных районов
Субсидии местным бюджетам
Субвенции местным бюджетам и
субвенции бюджетам автономных
округов, краев, областей для
реализации полномочий органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации
Субсидии федеральному бюджету из
бюджетов субъектов Российской
Федерации
Иные межбюджетные трансферты
бюджетам
бюджетной
системы
Российской Федерации
Местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований)
Поступления от федеральных
налогов и сборов, региональных
налогов
Поступления:
- кредиты
- ссуды и др.
Поступления от налоговых
источников дохода
Расходы на оказание муниципальных
услуг
Расходы на социальное обеспечение
населения
Субсидии юридическим лицам,
индивидуальным предпринимателям,
физическим лицам – производителям
товаров, работ, услуг
Поступления от неналоговых
источников дохода
Обслуживание муниципального
долга
Поступления от внутренних
заимствований для покрытия
дефицита бюджета
Исполнение судебных актов по искам к
муниципальным образованиям
Межбюджетные трансферты
Дотации из бюджетов муниципальных
районов на выравнивание бюджетной
обеспеченности поселений
Субсидии, перечисляемые из
бюджетов поселений в бюджеты
муниципальных районов на решение
вопросов местного значения
межмуниципального характера
Субсидии, перечисляемые в бюджеты
субъектов Российской Федерации для
формирования региональных фондов
финансовой поддержки поселений и
муниципальных районов (городских
округов)
Иные межбюджетные трансферты
Рисунок 12 – Основные направления бюджетного регулирования
– 176 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Эти инструменты позволяют обеспечить бюджеты различных уровней
доходами. Перед ними стоит задача выбора, в какой пропорции разделить
основные средства межбюджетного регулирования между этими каналами
передачи средств в бюджеты.
Доходы
бюджета
–
это
денежные
средства,
поступающие
в
безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством
Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти
Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления150.
Эффективное регулирование бюджетных доходов позволяет регулировать
не только социальную сферу, но и экономическую, политическую, системы
образования, здравоохранения, культуры и спорта. Регулирование бюджетов
регионов
и
муниципальных
образований
осуществляется
посредством
предоставления ссуд на безвозмездной основе, предоставления бюджетных
кредитов
и
бюджетных
ссуд
для
решения
задач
региональными
и
муниципальными органами власти на возвратной основе.
Расходы бюджета – это денежные средства, направляемые на финансовое
обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления151.
Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
осуществляется
в
соответствии
с
расходными
обязательствами,
обусловленными установленным законодательством Российской Федерации
разграничением полномочий федеральных органов государственной власти,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления, исполнение которых должно происходить в
очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде)
за счет средств соответствующих бюджетов152.
Таким образом, бюджетное регулирование имеет три основных направления
(регулирование межбюджетных отношений, доходов и расходов бюджета) и
представляет собой систему взаимосвязанных отношений между разными
150
Словари и энциклопедии. http://dic.academic.ru
Бюджетная система Российской Федерации. http://www.aup.ru
152
Бюджетный кодекс Российской Федерации. М.: Проспект, 2009. С. 52.
151
– 177 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
уровнями бюджетной системы, направленную на обеспечение стабильности и
сбалансированности социальной, экономической, политической и других сфер,
посредством поступления, перечисления и распределения бюджетных средств.
Следовательно,
объектом бюджетного регулирования выступают
бюджетные средства, которые в соответствии с перераспределительными
процессами,
происходящими
приобретают
форму
в
сфере
бюджетных
общегосударственных
доходов,
расходов
финансов,
бюджетов
и
межбюджетных финансовых потоков.
Говоря далее о бюджетном регулировании, его сущности и содержании,
следует дать его субъектную характеристику. На наш взгляд, участниками
(субъектами) бюджетного регулирования являются:
1. Президент Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта
Российской
Федерации,
глава
муниципального
образования,
которые
определяют основные направления бюджетной политики на соответствующей
территории и соответствующие этим направлениям финансовые методы и
рычаги бюджетного регулирования, а также его законодательное, нормативное
и информационное обеспечение.
2. Законодательные органы государственной власти и представительные
органы
местного
самоуправления
(законодательные
(представительные)
органы). Они рассматривают и утверждают бюджеты, порядок и нормативы
распределения бюджетных доходов, направления и объемы расходования
бюджетных средств, межбюджетных трансфертов, осуществляют последующий
контроль
за
определяют
исполнением
правовой
соответствующих
статус
органов,
бюджетов,
осуществляющих
формируют
и
контроль
за
исполнением соответствующих бюджетов.
3. Исполнительные органы государственной власти и муниципальных
образований. Они обеспечивают составление проекта бюджета, разрабатывают
и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления
межбюджетных
составление
трансфертов,
бюджетной
обеспечивают
отчетности,
государственным (муниципальным) долгом.
– 178 –
исполнение
обеспечивают
бюджета
и
управление
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
4. Органы государственного (муниципального) финансового контроля,
осуществляющие предварительный, текущий и последующий контроль за
исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации.
5. Главные распорядители (распорядители) и получатели бюджетных
средств, обеспечивающие результативность, адресность и целевой характер
использования бюджетных средств.
6.
Главные
администраторы
(администраторы)
источников
финансирования дефицитов бюджета, обеспечивающие поступления и выплаты
по источникам финансирования дефицита бюджета;
7.
Главные
администраторы
(администраторы)
доходов
бюджета,
обеспечивающие начисление, учет и контроль за правильностью исчисления,
полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и
штрафов по ним.
Выше
мы
упоминали,
что
система
бюджетного
регулирования
территориального развития должна обладать определенной организацией, то есть,
на наш взгляд, все действия субъектов бюджетного регулирования должны быть
скоррелированными,
взаимодополняющими,
взаимосвязанными,
взаимосогласованными, иными словами когерентными153. При когерентности
бюджетного регулирования доходов, расходов и межбюджетных потоков
достигается
интегральная
цель
системы
бюджетного
регулирования
территориального развития – создание на определенной территории финансоворесурсного базиса – в результате формирования объема бюджетных ресурсов в
достаточном количестве.
Таким образом, обобщая все вышеуказанное, мы предлагаем понимать
под
системой
когерентную
бюджетного
совокупность
регулирования
форм
территориального
регулирования
доходов,
развития
расходов
территориальных бюджетов и межбюджетных отношений, являющуюся частью
государственного
экономическими
153
регулирования
методами
и
прямого
и
От лат. cohaerens – находящийся в связи.
– 179 –
осуществляемую
косвенного
действия
финансовов
целях
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
конкурентоспособного, устойчивого и безопасного развития территорий.
Синергетическим
эффектом
системы
бюджетного
регулирования
территориального развития является повышение бюджетной емкости территории,
являющейся финансово-ресурсного базисом территориального развития.
4.2. Достижение сбалансированности территориальных бюджетов
на основе укрепления их налогового потенциала
Поскольку налоговый потенциал является категорией, характеризующей
определенную часть финансово-экономических отношений, он, как следствие,
является неотъемлемым звеном системы межбюджетных отношений, отражает
ее состояние.
Структурно-иерархическая модель потенциальных финансовых ресурсов
является ключевым звеном в системе теоретических представлений о способах
реализации основного принципа бюджетного выравнивания – гармонизации
потребностей в бюджетных услугах и возможностей финансовой базы
территорий. Формализованная оценка налоговых потенциалов призвана
восполнить пробел в формировании информационно-аналитической базы о
влиянии различных факторов на результаты бюджетного процесса.
Показатель налогового потенциала традиционно используется в России
при распределении дотаций. Дотации – бюджетные средства, предоставляемые
бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на
безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. Эта
форма финансовой помощи является традиционной154.
Дотации
на
выравнивание
бюджетной
обеспеченности
субъектов
Российской Федерации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки
субъектов Российской Федерации.
Общий объем дотаций определяется исходя из необходимости достижения
минимального
Российской
уровня
Федерации.
расчетной
бюджетной
Минимальный
154
обеспеченности
уровень
расчетной
субъекта
бюджетной
Финансы и кредит : учеб. пособие для студ. сред. проф. учеб. заведений. Л.В. Перекрестова,
Н. М. Романенко, С. П. Сазонов. 5-е изд., стер. М.: Академия, 2007. С. 70.
– 180 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
обеспеченности субъекта Российской Федерации с учетом дотаций определяется
как среднее арифметическое суммы показателей уровня расчетной бюджетной
обеспеченности до распределения дотаций по субъектам Российской Федерации,
не входящим в число 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый
высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов Российской
Федерации, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской
Федерации до распределения дотаций определяется как отношение индекса
налогового потенциала субъекта Российской Федерации к индексу бюджетных
расходов субъекта Российской Федерации.
Индекс налогового потенциала – относительная оценка налоговых
доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации,
определяемая с учетом уровня развития и структуры налоговой базы субъекта
Российской Федерации.
Индекс бюджетных расходов – относительная
консолидированного
бюджета
субъекта
оценка расходов
Российской
Федерации
по
предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу
населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и
условий.
Дотации распределяются между субъектами Российской Федерации,
уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень,
установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной
обеспеченности, пропорционально отклонению от указанного уровня.
Объем
рассчитывается
дотаций,
в
два
выделяемых
этапа,
субъекту
причем
в
Российской
отношении
Федерации,
каждого
из
них
устанавливается критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.
На первом этапе объем дотаций распределяется между субъектами Российской
Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых до
распределения дотаций не превышает уровень, установленный в качестве
первого
критерия
выравнивания
расчетной
– 181 –
бюджетной
обеспеченности.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
На втором этапе объем дотаций распределяется между субъектами Российской
Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых с учетом
дотаций,
распределенных
установленный
в
качестве
на
первом
второго
этапе,
не
критерия
превышает
выравнивания
уровень,
расчетной
бюджетной обеспеченности.
В результате применения указанной методики распределения дотаций
происходит перераспределение доходов между федеральным и региональными
бюджетами. Важное влияние на распределение дотаций оказывает индекс
налогового потенциала субъекта Российской Федерации. До недавнего времени
используемый в методике индекс налогового потенциала не соответствовал
реальным возможностям региона генерировать налоговые доходы. После
изменений, внесенных в методику распределения дотаций на выравнивание
бюджетной обеспеченности субъектов, формула расчета индекса налогового
потенциала приобрела следующий вид155:
ИНПi = (НПi/Нi)/ Σ (НПi/Нi),
(20)
где НПi – налоговый потенциал субъекта Российской Федерации.
Налоговый потенциал субъекта Российской Федерации на очередной
финансовый год рассчитывается по формуле:
НПi = НПiНП+НПiНДФЛ+НПiНИО+НПiНСД +НПiАкц +НПiНДПИ+ НПiпроч ,
(21)
где НПiНП – налоговый потенциал субъекта Российской Федерации по налогу на
прибыль организаций;
НПiНДФЛ– по налогу на доходы физических лиц;
НПiНИО– по налогу на имущество организаций;
НПiНСД – по специальным налоговым режимам;
НПiАкц – по акцизам;
НПiНДПИ – по налогу на добычу полезных ископаемых.
Налоговый потенциал субъекта Российской Федерации по видам налогов
рассчитывается по формуле:
155
О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов
российской федерации: постановление Правительства Российской Федерации № 670 от 22 ноября
2004 г. СПС Консультант Плюс.
– 182 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
НПij = ПНj х (0,25 х (БНн-2ij / ΣБНн-2ij)+
+0,3 х (БНн-1ij / ΣБНн-1ij)+0,45 х (БНнij / Σ БНннij)),
(22)
где ПНj – прогноз поступления доходов в консолидированные бюджеты
субъектов Российской Федерации по j-му налогу на очередной финансовый год;
БНнij, БНн-1ij, БНн-2ij
–
показатели,
характеризующие
налоговый
потенциал субъекта Российской Федерации по видам налогов за 2 года до
последнего отчетного года и за последний отчетный год (н – последний
отчетный год): объем прибыли крупных и средних организаций, фонд
начисленной
заработной
платы
работникам
организаций,
розничный
товарооборот, оборот общественного питания, объем реализации платных услуг
населению по всем каналам реализации, среднегодовая полная учетная
стоимость основных фондов крупных и средних коммерческих организаций,
объем
добычи
нефти,
стоимость
добычи
полезных
ископаемых
по
общераспространенным полезным ископаемым, в виде природных алмазов и
прочим
полезным
ископаемым,
объем
отгруженной
предприятиями
алкогольной продукции, спирта этилового, вина, объемы производства пива.
В случае, если темпы роста объема прибыли крупных и средних
организаций, фонда начисленной заработной платы работникам организаций по
субъекту Российской Федерации превышают темпы роста объема прибыли
крупных и средних организаций, фонда начисленной заработной платы
работникам организаций, сложившегося в среднем по Российской Федерации,
то объемы прибыли крупных и средних организаций, фонда начисленной
заработной платы работникам организаций по субъекту Российской Федерации
принимаются на уровне среднероссийского показателя.
Налоговый потенциал субъекта Российской Федерации по прочим видам
налогов рассчитывается по формуле:
НПiпроч = (НПiНП+НПiНДФЛ+НПiНИО + НПiНСД) / Σ (НПiНП+НПiНДФЛ+ НПiНИО
+ НПiНСД) х (ПН – ПНiНП – ПНiНДФЛ – ПНiНИО – ПНiНСД – ПНАкц –ПННДПИ), (23)
где ПН – прогноз поступления налоговых доходов в консолидированные
бюджеты субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год;
– 183 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ПНiНП, ПНiНДФЛ, ПНiНИО, ПНiНСД, ПНАкц, ПННДПИ – прогноз поступления
доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации на
очередной финансовый год соответственно по налогу на прибыль организаций,
налогу на доходы физических лиц, налогу на имущество организаций, единым
налогам,
взимаемым
в
связи
с
применением
упрощенной
системы
налогообложения, и на вмененный доход для отдельных видов деятельности, по
акцизам и налогу на добычу полезных ископаемых.
Эволюция методики распределения Федерального фонда финансовой
поддержки субъектов Российской Федерации в 1994–2011 гг. представлена в
таблице Д.1 приложения Д. Отметим наиболее значимые моменты эволюции.
1. С 2005 года объем Федерального фонда финансовой поддержки
субъектов Российской Федерации, подлежащий утверждению на очередной
финансовый год, определяется путем умножения объема указанного Фонда,
подлежавшего утверждению на текущий финансовый год, на прогнозируемый в
очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).
Ранее он определялся на основании доли налоговых доходов, подлежащих
зачислению в федеральный бюджет, причем эта доля ежегодно менялась
(приложение Д). С 2008 года определение общего объема дотаций на
выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации
осуществляется исходя из необходимости достижения минимального уровня
расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской
Федерации на очередной финансовый год утверждается при рассмотрении
проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый
год во втором чтении. Распределение дотаций из Федерального фонда
финансовой поддержки субъектов Российской Федерации между субъектами
Российской Федерации утверждается при рассмотрении проекта федерального
закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении.
Внесение изменений в исходные данные для проведения расчетов распределения
дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской
– 184 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Федерации на очередной финансовый год после 20 июля текущего финансового
года не допускается. Все это способствует реализации принципа бюджетного
федерализма, выражающегося в разработке и правовом закреплении механизмов и
процедур, обеспечивающих реализацию принципов бюджетного федерализма
(требование процедурной обеспеченности).
2. До 2005 года методика распределения одобрялась решением Рабочей
группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской
Федерации, методика распределения на 2005 и последующие годы была
утверждена
Постановлением
Правительства
Российской
Федерации
от
22 ноября 2004 г. № 670, в которую позже вносились изменения при
утверждении методики на 2007 год и 2008 год. Это отражает реализацию
одного из принципов бюджетного федерализма: определение и правовое
закрепление критериев организации межбюджетных и налоговых потоков,
исходя из территориальной структуры расходов и сводного финансового
потенциала территорий (требование обоснованности и многообразия форм
селективной поддержки отдельных регионов).
3. С 2005 года понятие «Федеральный фонд финансовой поддержки
субъектов Российской Федерации» законодательно закреплено в БК РФ,
определены принципы формирования его размера, условия получения дотаций и
т. п.
Это
способствует
реализации
принципа
бюджетного
федерализма,
выражающегося в разработке и правовом закреплении механизмов и процедур,
обеспечивающих реализацию принципов бюджетного федерализма (требование
процедурной обеспеченности).
4. Наиболее важным моментом эволюции методики распределения
Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации
является то, что с 2000 величина трансфертов регионам рассчитывается на
основании
соотношения,
в
числителе
которого
находится
показатель,
характеризующий доходный потенциал региона, а в знаменателе – показатель,
характеризующий расходы региона. Это соответствует принципам бюджетного
федерализма, а именно определение и правовое закрепление источников доходов
– 185 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
бюджетов всех уровней с учетом ресурсного потенциала территорий (имущество,
недра и т. д.), ранее полученных средств государственной поддержки и т. д.
(требования обоснованности распределения доходов).
5. С 2005 года из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов
Российской Федерации средства выделяются только в целях выравнивания
бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, исключено
выделение из средств Фонда субсидий на государственную финансовую
поддержку
закупки
и
доставки
нефти,
нефтепродуктов,
топлива
и
продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего
Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза
грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной
сферы и жилищно-коммунального хозяйства, субвенций на компенсацию
тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской
области. Таким образом, из средств Фонда исключены средства, имеющие
целевой характер. Наличие целевых средств ранее противоречило содержанию
понятия «дотация» (сумма, выделяемая без указания конкретной цели на
безвозвратной и безвозмездной основе в порядке бюджетного регулирования).
6. С 2005 года снижен уровень душевой расчетной бюджетной
обеспеченности, при превышении которого регионы теряют право на получение
средств из Фонда. Ранее регион получал финансовую помощь, если расчетный
уровень его душевой бюджетной обеспеченности был ниже соответствующего
среднероссийского показателя. С 2005 года при превышении расчетной
бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации 60 % среднего
уровня регион не имеет права на получение дотаций из Федерального фонда
финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на первом этапе
выравнивания. Это позволяет добиться большей степени концентрации
финансовой помощи в регионах-получателях, хотя со стороны регионов, уровень
расчетной бюджетной обеспеченности которых превышает 0,6, это, естественно,
вызывает недовольство.
– 186 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
7. С 2005 года в методике произошел отказ от выделения доли фонда
(20 %), которая до 2005 г. направлялась на доведение субъектов федерации с
минимальным среди всех уровнем расчетной бюджетной обеспеченности на
душу населения до единого уровня. С 2005 г. все средства фонда направляются
на
пропорциональное
сокращение
разрыва
между
уровнем
расчетной
бюджетной обеспеченности региона на душу населения и уровнем бюджетной
обеспеченности на душу населения, установленным в качестве критерия
выравнивания. Такое выравнивание создает стимулы к приложению больших
налоговых усилий.
8. В порядке распределения средств из Федерального фонда финансовой
поддержки субъектов Российской Федерации на 2007 год для преодоления
разброса темпов роста значений трансфертов в связи с введением новшеств,
охарактеризованных в пунктах 6 и 7 данного раздела, и стимулирования
налоговых усилий регионов введен новый компенсационный механизм для
смягчения
сдвигов
в
распределении
трансфертов.
При
распределении
Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации
впервые использован механизм, учитывающий стимулирование регионов,
достигших за трехлетний период темпов роста доходных поступлений выше
среднероссийских,
а
также
имеющих
удельный
вес
кредиторской
задолженности в доходах ниже среднего по России156.
9. С 2005 года несколько упрощен расчет индекса налогового потенциала:
больше не используются дополнительные поправочные коэффициенты на
отраслевую структуру химической и нефтехимической промышленности, на
отраслевую структуру лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной
промышленности, на отраслевую структуру легкой промышленности, так как
существование подобных коэффициентов либо не оказывало существенного
влияния на объемы финансовой помощи, распределяемые по методике, либо их
156
Межбюджетное регулирование и распределение финансовой помощи регионам: опыт,
проблемы, пути совершенствования, Л. В. Перекрестова, А. В. Дорждеев, С. И. Веденеев,
Е. Б. Дьякова, Д. Ю. Завьялов, С. В. Подобряев; Под общей ред. проф., д. э. н. Л. В. Перекрестовой,
к. э. н. А. В. Дорждеева. – Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2007. С.71-74.
– 187 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
влияние ограничивалось несколькими регионами157. С 2008 года методика расчета
индекса налогового потенциала была еще более упрощена: для расчета
используются показатели, характеризующие налоговые базы по налогам,
зачисляемым в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации:
объем прибыли крупных и средних организаций, фонд начисленной заработной
платы работникам организаций, среднегодовая полная учетная стоимость
основных фондов крупных и средних коммерческих организаций, розничный
товарооборот, оборот общественного питания, объем реализации платных услуг
населению по всем каналам реализации, объем отгруженной алкогольной
продукции, спирта этилового, вина предприятиями, объемы производства пива,
объем добычи нефти (включая газовый конденсат), стоимость добычи полезных
ископаемых по общераспространенным полезным ископаемым, в виде природных
алмазов и прочим полезным ископаемым.
Таким образом, можно сделать вывод, что изменения, происходившие в
распределении дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки
субъектов Российской Федерации, носили эволюционный характер. При
формировании формулы расчета трансферта от года к году осуществлялся
постепенный переход от использования фактических значений доходов и
расходов в данной формуле
к использованию нормативов расходных
потребностей и оценок налогового потенциала. Целью такого перехода было
создание как стимулов к повышению налоговых усилий региональных властей,
так и стимулов к сокращению расходов бюджета при повышении их
эффективности.
Наиболее
важным
моментом
эволюции
методики
распределения
Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации
является то, что величина трансфертов регионам рассчитывается на основании
соотношения, в числителе которого находится показатель, характеризующий
доходный потенциал региона, а в знаменателе – показатель, характеризующий
157
Российская экономика в 2005 году. Тенденции и перспективы. Выпуск 27. М:. ИЭПП, 2006.
www.iet.ru
– 188 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
расходы региона, а не на основании фактических данных предыдущих лет. С
1999 года в России при распределении финансовой помощи из Федерального
фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации используется
показатель «индекс бюджетных расходов», а с 2001 – показатель «индекс
налогового потенциала». За годы использования этих показателей их суть
остается прежней: индекс определяется в зависимости от величины показателя
региона на душу населения, отнесенной к аналогичному показателю по
Российской Федерации158.
Таким образом, налоговый потенциал играет весомую роль в бюджетном
регулировании,
в
частности
определении
размеров
предоставления
межбюджетных трансфертов. Его преимущества очевидны, и основное из них –
наличие стимула у органов власти в увеличении собственной доходной базы.
Если реально определены «налоговые возможности» регионов, то тем
самым резко уменьшается вероятность субъективного подхода к оценке
действительной
потребности
в
финансовой
помощи,
повышается
самостоятельность в использовании своего налогового потенциала, снимаются
в какой-то мере противоречия между центром и субъектами, так как
устраняется главная причина – несправедливость в распределении дотаций.
В настоящее время регион вправе проводить ту или иную налоговую политику,
а именно менять ставки региональных налогов или нет, льготировать что-либо
в рамках имеющихся прав или полностью отказаться от льгот. К тому же это
является его собственным выбором, который влияет на доходную часть
бюджета. С этой целью и следует использовать налоговый потенциал.
Практически
все
регионы
имеют
разный
налоговый
потенциал.
Существующий механизм формирования доходов ставит бюджеты регионов, а,
следовательно, и местные бюджеты в прямую зависимость от федерального
бюджета, так как их объем формируется в основном за счет регулируемых
158
Межбюджетное регулирование и распределение финансовой помощи регионам: опыт,
проблемы, пути совершенствования / Л. В. Перекрестова, А. В. Дорждеев, С. И. Веденеев,
Е. Б. Дьякова, Д. Ю. Завьялов, С. В. Подобряев; Под общей ред. проф., д. э. н. Л. В. Перекрестовой,
к. э. н. А. В. Дорждеева. – Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2007. С. 4
– 189 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
доходных источников, величина которых определяется видами передаваемых
налогов и нормативами отчислений в соответствующие бюджеты. Такой
механизм формирования доходов, подчеркивая зависимость от вышестоящего
уровня,
ограничивает
возможности
региональных
органов
власти
по
формированию доходной части бюджетов, воздействию на экономические и
социальные процессы, их регулированию. Кроме того, расчет объема дотаций
регионам осуществляется при непосредственном учете индекса налогового
потенциала.
В связи с тем, что между экономикой, финансами и налогами можно
установить строгую зависимость, развитие процессов познания экономических,
финансовых и связанных с ними денежных отношений является предпосылкой
толкования существа налогового потенциала. Воспроизводственные финансовые
процессы закладывают фундамент налогового потенциала, определяют его
теоретический смысл и формы практического использования159.
Как уже отмечалось, показатель налогового потенциала традиционно
используется в методике распределения дотаций из Федерального фонда
финансовой
поддержки
субъектов
Российской
Федерации.
Методика
распределения дотаций не предусматривает доведение индекса бюджетной
обеспеченности до единицы с целью стимулирования фискальных усилий
региональных органов власти. Поэтому для развития территории важно знать
влияние
деятельности
деятельности160
региона
предприятий
на
различных
формирование
и
видов
экономической
реализацию
налогового
потенциала. На наш взгляд, для оценки этого влияния можно использовать
процедуры кластеризации, позволяющие определить вклад различных видов
экономической деятельности в формирование налогового потенциала региона.
Рассмотрим эту методику на примере Волгоградской области. В качестве
информационной основы используем сводную отчетность о поступлении
159
Шаститко А.Е. Новая институциональная экономическая теория.: 3-е изд., перераб. и доп.
М.: Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2008. С. 92.
160
С 1 января 2003 года ОКВЭД (Общероссийский классификатор видов экономической
деятельности) заменил ОКОНХ (Общесоюзный классификатор отраслей народного хозяйства)
– 190 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
налогов и сборов и задолженности по ним в разрезе видов экономической
деятельности по форме № 1-НОМ и № 4-НОМ161.
На протяжении последних лет в Волгоградской области происходит рост
налоговых поступлений, также увеличиваются показатели собираемости
налогов. Хотя если говорить строго, показатель собираемости, рассчитываемый
как отношение поступивших платежей к начисленным, нельзя считать
объективным, тем не менее он косвенно характеризует работу налоговых
органов в течение анализируемого периода (см. табл. 25).
Таблица 25 – Показатели начисления, поступления и собираемости
налогов в консолидированный бюджет в Волгоградской области162
Показатель
Начислено налогов, млн руб.
темп роста в % к предыдущему году
Поступило налогов, млн руб.
темп роста в % к предыдущему году
Коэффициент собираемости, %
2008
63028,7
121,7
79768,8
119,7
126,6
2009
51661,6
82,0
68239,7
85,5
132,1
2010
64688,4
125,2
80862,1
118,5
125,0
Следует обратить внимание на высокий показатель собираемости налогов
в Волгоградской области. Собираемость более 100 % в консолидированный
бюджет, с одной стороны, является результатом улучшения экономической
ситуации в регионе, с другой стороны, отражает повышение эффективности
работы налоговых органов. Темп роста поступлений налогов опережает темп
роста начислений налогов. Это можно объяснить главным образом за счет
погашения
задолженности
предыдущих
лет
и
роста
переплаты.
Но
разграничения по периодам погашения задолженности в налоговой практике нет,
поэтому можно провести только общий анализ задолженности (см. табл. 26).
Ранее163 нами обосновывалась прямая зависимость между показателями
налогового и социально-экономического потенциала региона. Социальноэкономический потенциал региона выражается через систему показателей
161
Статистическая отчетность на официальном сайте Федеральной налоговой службы. URL:
www.nalog.ru
162
Составлено и рассчитано на основе отчетности Федеральной налоговой службы по форме № 1НМ. www.nalog.ru
163
Дьякова Е. Б. Формирование и оценка налогового потенциала региона (на примере
Волгоградской области): дис. канд. эконом, наук. Волгоград. 2002.
– 191 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
социального и экономического характера. Социальные показатели отражают
уровень жизни населения и состояние социальной сферы. В первую очередь это
проявляется в показателях уровня доходов, заработной платы, различных
пособий и т. п.
Таблица 26 – Состояние задолженности и переплаты по налогам и сборам
в консолидированный бюджет в Волгоградской области164
Показатель
на 01.01.09
на 01.01.10
на 01.01.11
5161,7
-17,1
1500,8
21,7
29,1
6664,9
29,1
1724,7
14,9
25,9
6935,9
4,1
2828,9
64,0
40,8
Задолженность по налогам и сборам, млн руб.
Прирост за год, млн руб.
Недоимка, млн руб.
Прирост недоимки за год, млн руб.
Доля недоимки в задолженности, %
Показатели
состояния
медицинского
обслуживания,
образования,
обеспеченности жильем и т. п. отражают социальную сферу региона, от
которой зависит состояние и состав имеющихся трудовых ресурсов. Понятно,
что: чем выше доходы населения, тем больше оно способно заплатить налогов;
чем лучше трудовые ресурсы, тем больше они способны произвести и,
следовательно, тем больше налоговый потенциал региона.
Экономические показатели отражают состояние экономики региона. Это
показатели валового регионального продукта, объемов производства, состояния
промышленности и т. п. Чем выше экономический потенциал региона, тем
больше возможностей у экономики производить продукцию, следовательно,
шире налоговая база и больше налоговый потенциал региона.
В Волгоградской области было выделено девять бюджетообразующих
видов экономической деятельности – на них приходится более 60 % всех
налоговых поступлений в регионе (см. табл. 27).
В первую очередь это добыча сырой нефти и нефтяного (попутного)
газа, на втором месте на протяжении последних лет находится производство
нефтепродуктов. Эти виды экономической деятельности главным образом
формирую бюджет региона, поступление от них составляет около 30 %
164
составлено и рассчитано на основе отчетности Федеральной налоговой службы по форме № 4НМ. URL: www.nalog.ru
– 192 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
поступлений
экономической
консолидированного
деятельности
бюджета.
уверенно
Причем
занимают
первые
эти
виды
места
на
протяжении трех последних лет.
Таблица 27 – Удельный вес видов экономической деятельности
в общих поступлениях налогов по региону, % 165
№ п/п
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Наименование видов экономической деятельности
Добыча сырой нефти и нефтяного (попутного) газа
Производство нефтепродуктов
Строительство
Производство табачных изделий
Операции с недвижимым имуществом, аренда и
предоставление услуг
Оптовая торговля, включая торговлю через агентов,
кроме торговли автотранспортными средствами и
мотоциклами
Деятельность сухопутного транспорта
Производство прочих неметаллических минеральных
продуктов
Производство и распределение электроэнергии, газа и воды
Всего по девяти видам
Другие виды
Всего
2008
17,2
13,2
8,9
4,1
2009
15,3
9,1
8,5
7,2
2010
16,1
7,6
5,1
8,7
6,1
6,1
6,4
4,4
5,0
4,8
4,3
4,9
4,9
5,6
3,3
67,8
32,2
100,0
3,6
5,1
64,0
36,0
100,0
2,5
4,7
60,9
39,1
100,0
Аналогичным образом в области существуют восемь типичных должников.
Их тоже можно выделить восемь штук (см. табл. 28). На долю этих видов
экономической деятельности приходится около 60 % задолженности региона.
Таблица 28 – Удельный вес видов экономической деятельности
в общей задолженности по региону, %166
№ п/п
1
2
3
4
5
6
Наименование видов экономической деятельности
Операции с недвижимым имуществом, аренда и
предоставление услуг
Строительство
Производство и распределение электроэнергии, газа и воды
Оптовая торговля, включая торговлю через агентов,
кроме торговли автотранспортными средствами и
мотоциклами
Производство пищевых продуктов, включая напитки
Химическое производство
165
2008
2009
2010
8,2
10,3
5,1
21,4
9,7
11,8
22,1
10,0
12,2
4,5
7,5
5,1
6,5
3,9
3,7
6,6
4,0
3,9
составлено и рассчитано авторами на основе отчетности Федеральной налоговой службы по
форме № 1-НОМ. www.nalog.ru
166
составлено и рассчитано авторами на основе отчетности Федеральной налоговой службы по
форме № 4-НОМ. www.nalog.ru
– 193 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Окончание таблицы 28
№ п/п
7
8
Наименование видов экономической деятельности
Розничная торговля, кроме торговли автотранспортными
средствами и мотоциклами; ремонт бытовых изделий и
предметов личного пользования
Деятельность сухопутного транспорта
Всего по восьми видам
Другие виды
Всего
2008
5,3
5,5
51,5
48,5
100,0
2009
2010
2,6
3,5
63,1
36,9
100,0
2,7
1,0
62,5
37,5
100,0
Из анализа таблиц 27 и 28 видно, что добыча сырой нефти и нефтяного
(попутного)
газа
и
производство
нефтепродуктов,
являясь
главными
бюджетообразующими видами экономической деятельности, вообще не входят
в состав основных должников.
Сравним показатели удельных весов видов экономической деятельности
в общих поступлениях и общей недоимки в 2010 году (рисунок 13).
25
20
22,1
16,1
15
12,2
10
10
7,6
8,7
6,4
5,1
5
0,3
0
0,01
6,6
4,9
4,9
4,7
2,5
1
0,7
0,002
уд. вес в поступлениях
3,7 4 2,93,9 3,42,7
уд. вес в недоимке
Рисунок 13 – Показатели удельных весов видов экономической
деятельности в общих поступлениях и общей недоимки в 2010 году
На рисунке 13 видно, что все виды экономической деятельности можно
условно разбить на две группы:
– 194 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1) виды экономической деятельности, у которых доля платежей больше,
чем доля недоимки (добыча сырой нефти и нефтяного (попутного) газа,
производство нефтепродуктов, производство табачных изделий, деятельность
сухопутного транспорта, производство прочих неметаллических минеральных
продуктов);
2) виды экономической деятельности, у которых доля платежей меньше,
чем доля недоимки (остальные виды экономической деятельности).
Вторую
группу
виды
экономической
деятельности
можно
еще
подразделить на подгруппы:
2.1. виды экономической деятельности, которые имеют низкую долю
платежей и высокую долю недоимки (операции с недвижимым имуществом,
аренда и предоставление услуг, строительство, производство и распределение
электроэнергии, газа и воды);
2.2. виды экономической деятельности, у которых доля платежей
незначительно ниже доли недоимки (оптовая торговля, включая торговлю через
агентов, кроме торговли автотранспортными средствами и мотоциклами,
производство пищевых продуктов, включая напитки, химическое производство,
розничная торговля, кроме торговли автотранспортными средствами и
мотоциклами; ремонт бытовых изделий и предметов личного пользования).
Таким образом, получилось три группы:
1) виды экономической деятельности, у которых доля платежей больше,
чем доля недоимки (добыча сырой нефти и нефтяного (попутного) газа,
производство нефтепродуктов, производство табачных изделий, деятельность
сухопутного транспорта, производство прочих неметаллических минеральных
продуктов);
2) виды экономической деятельности, которые имеют низкую долю
платежей и высокую долю недоимки (операции с недвижимым имуществом,
аренда и предоставление услуг, строительство, производство и распределение
электроэнергии, газа и воды);
– 195 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3) виды
экономической
деятельности,
у которых доля
платежей
незначительно ниже доли недоимки (оптовая торговля, включая торговлю через
агентов, кроме торговли автотранспортными средствами и мотоциклами,
производство пищевых продуктов, включая напитки, химическое производство,
розничная торговля, кроме торговли автотранспортными средствами и
мотоциклами; ремонт бытовых изделий и предметов личного пользования).
Подгруппа 2.1 является наиболее проблемной. Таким образом, в
2010 году наиболее проблемными видами экономической деятельности для
полного использования налогового потенциала региона являются: операции с
недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг, строительство,
производство и распределение электроэнергии, газа и воды.
Виды экономической деятельности, которые занимают высокий удельный вес
в налоговых поступлениях и задолженности по налогам, можно назвать
налогозначимыми. Для объективного отражения сложившейся ситуации рассмотрим
соотношение долей поступлений и долей недоимки видов экономической
деятельности (иными словами, соотношение
удельных весов текущих и
просроченных налоговых платежей) в динамике за три года (см. табл. 29).
Таблица 29 – Соотношение удельных весов текущих и просроченных
налоговых платежей налогозначимых видов экономической деятельности
Волгоградской области
Наименование видов экономической деятельности
1 Производство табачных изделий
2 Производство нефтепродуктов
3 Добыча сырой нефти и нефтяного (попутного) газа
Производство прочих неметаллических минеральных
4
продуктов
5 Деятельность сухопутного транспорта
6 Строительство
Операции с недвижимым имуществом, аренда и
7
предоставление услуг
Оптовая торговля, включая торговлю через агентов,
8 кроме торговли автотранспортными средствами и
мотоциклами
9 Производство и распределение электроэнергии, газа и воды
10 Производство пищевых продуктов, включая напитки
– 196 –
2008
141,4
660,0
28,7
2009
3600,0
910,0
51,0
2010
4350,0
760,0
53,7
2,8
5,1
3,6
0,9
0,9
1,2
0,9
4,9
0,5
0,7
0,3
0,3
1,0
0,7
0,7
0,6
0,3
0,4
0,7
0,4
0,9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Окончание таблицы 29
Наименование видов экономической деятельности
11 Химическое производство
Розничная торговля, кроме торговли
12 автотранспортными средствами и мотоциклами; ремонт
бытовых изделий и предметов личного пользования
Из-за
большого
количества
данных
2008
0,5
0,5
трудно
2009
2010
0,8
0,7
1,3
1,3
провести
простой
сравнительный анализ. Поэтому данные по видам экономической деятельности
были подвергнуты процедуре кластеризации167, в результате которого получилось
4 кластера видов экономической деятельности:
1) производство табачных изделий;
2) производство нефтепродуктов;
3) добыча сырой нефти и нефтяного (попутного) газа;
4) остальные виды экономической деятельности.
На втором этапе была дополнительно прокластеризована четвертая группа,
так как ее показатели сильно отличаются от показателей первых трех групп и
соответственно процедурой кластерного анализа объединяются в одну группу, но
внутри этой группы есть значительные отклонения. Окончательный результат
кластеризации видов экономической деятельности приведен в таблице 30.
Таблица 30 – Результаты кластеризации налогозначимых видов
экономической деятельности Волгоградской области по соотношению
удельных весов текущих и просроченных налоговых платежей
Соотношение на
№ класСостав кластера
тера
01.01.09 01.01.10 01.01.11
1
Производство табачных изделий
141,4
3600,0 4350,0
2
Производство нефтепродуктов
660,0
910,0
760,0
3
Добыча сырой нефти и нефтяного (попутного) газа
28,7
51,0
53,7
Производство прочих неметаллических минеральных
4
2,8
5,1
3,6
продуктов
5
Деятельность сухопутного транспорта
0,9
1,2
4,9
Строительство
0,9
0,9
0,5
Оптовая торговля, включая торговлю через агентов,
6
кроме торговли автотранспортными средствами и
1,0
0,7
0,7
мотоциклами
167
Кластерный анализ – один из математико-статистических методов, получивших
распространение благодаря развитию компьютерных технологий и формализованных программ
расчетов. Его цель – классификация, иначе – типологическая группировка совокупностей массовых
явлений на основе множества признаков.
– 197 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Окончание таблицы 30
№ кластера
7
8
Состав кластера
Производство пищевых продуктов, включая напитки
Розничная торговля, кроме торговли автотранспортными
средствами и мотоциклами; ремонт бытовых изделий и
предметов личного пользования
Операции с недвижимым имуществом, аренда и
предоставление услуг
Производство и распределение электроэнергии, газа и воды
Химическое производство
Соотношение на
01.01.09 01.01.10 01.01.11
0,3
0,7
0,9
0,5
1,3
1,3
0,7
0,3
0,3
0,6
0,5
0,4
0,8
0,4
0,7
Из таблицы 30 видно, что виды экономической деятельности, попавшие в
первые три кластера, по своим показателям резко отличаются от других
отраслей: доля их поступлений всегда в несколько раз выше доли недоимки.
Противоположно отличаются виды экономической деятельности восьмого
кластера. Реализации налогового потенциала региона мешает наличие
задолженности, а особенно недоимки. Налоговые органы ведут постоянную
работу по повышению собираемости налоговых платежей. По мнению автора
исследования, работа налоговых и других государственных органов должна
учитывать то, к какому кластеру относятся виды экономической деятельности.
В первую очередь надо разбираться с причинами проблемного состояния видов
экономической деятельности восьмого кластера, а также причинами, по
которым происходит ухудшение показателей отраслей шестого кластера.
Особое внимание надо уделить крупным видам экономической деятельности,
так как они главным образом определяют экономический и, следовательно,
налоговый потенциал региона.
Для
наглядности
позиционирование
наиболее
весомых
видов
экономической деятельности приведено на рисунке 14, который представляет
собой координатную плоскость, разделенную биссектрисой на две равные
зоны. В зоне 1 располагаются виды экономической деятельности, у которых
соотношение удельных весов текущих и просроченных платежей больше 1,
биссектриса – это местонахождение видов экономической деятельности,
соотношение которых равно 1, зона 2 – это виды экономической деятельности с
– 198 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
соотношением меньше 1. Основываясь на рисунке 14 и таблице 30, все виды
экономической деятельности можно разделить на три группы с точки зрения
влияния на налоговый потенциал и, в конечном итоге, развитие региона.
Удельный вес отрасли в общих поступлениях налогов в 2000 году
25
1
20
2
Добыча сыр нефти (3)
16,1
10
Произв. табач. изд. (1)
8,7
Добыча нефтепрод. (2)
Опер. с недв. им. (8)
7,6
6,4
5,1
4,9
3,7
3,4
2,5
Строительство (6)
Опт.торг.(6)
Транспорт (5)
Розн.торг.(7)
Произ.пищ прод. (7)
Электр-ка (8)
Химич. произ. (8)
Произ. мин. прод (4)
0
0,3 1,0 2,7 3,9
0,7
6,6
10
12,2
4,0
20
22,1
25
Удельный вес отрасли в общей задолженности
Рисунок 14 – Кластеризация налогозначимых видов экономической
деятельности Волгоградской области по соотношению удельных весов
текущих и просроченных налоговых платежей
Виды экономической деятельности, положительно влияющие на
налоговый потенциал Волгоградской области, которые можно назвать
– 199 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
бюджетообразующими. Сюда относятся виды экономической деятельности
зоны 1, входящие в кластеры 1–5: производство табачных изделий,
производство нефтепродуктов, добыча сырой нефти и нефтяного (попутного)
газа,
производство
прочих
неметаллических
минеральных
продуктов,
деятельность сухопутного транспорта. Хорошее положение предприятий
данных видов экономической деятельности свидетельствует об эффективности
их деятельности в существующих условиях и положительном влиянии на
социально-экономическое развитие Волгоградской области.
Виды
экономической
деятельности
двойственного168
влияния
(положительного и отрицательного одновременно). Хотя виды деятельности
этой группы в основном находятся в зоне 2, они ближе всех располагаются к
биссектрисе, и из таблицы 30 видно, что их соотношение колеблется вокруг 1 в
течение трех лет. Это кластеры 6 и 7, в состав которых входят: строительство;
оптовая
торговля,
автотранспортными
продуктов,
включая
торговлю
средствами
включая
напитки;
и
через
агентов,
мотоциклами;
розничная
кроме
торговли
производство
пищевых
торговля,
кроме
торговли
автотранспортными средствами и мотоциклами; ремонт бытовых изделий и
предметов личного пользования. Для видов экономической деятельности,
входящих в эти кластеры, характерно примерно одинаковое соотношение долей
текущих и просроченных налоговых платежей.
Виды экономической деятельности, отрицательно влияющие на
налоговый потенциал, формирующие недоимку в регионе. Эти виды
экономической деятельности находятся в зоне 2. Это кластер 8, видами
экономической деятельности которого являются операции с недвижимым
имуществом, аренда и предоставление услуг; производство и распределение
электроэнергии, газа и воды; химическое производство.
На
основе
проведенного
кластерного
анализа
и
типологической
группировки видов экономической деятельности региона можно делать выводы
168
Двойственный – такой, который содержит два различных качества, часто противоречащих
друг другу; противоречивый
– 200 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
об их влиянии на развитие региона и принимать региональными органами
власти решения по их развитию.
Таким образом, предложенная методика кластеризации и типологической
группировки видов экономической деятельности по удельному весу текущих и
просроченных налоговых платежей с целью оценки их влияния на формирование и
реализацию налогового потенциала территории позволяет выявить проблемные для
территориального развития виды экономической деятельности и на этой основе
возможности абсолютного роста бюджетной емкости.
4.3. Трансфертный механизм бюджетного регулирования
и повышение его эффективности с помощью финансовой эквализации
Существует два различных варианта передачи ресурсов от одного уровня
бюджетной власти другому: разделение доходов и система грантов169.
Разделение доходов может осуществляться в нескольких видах: разделение
налоговой базы или централизация налоговых доходов и их последующее
распределение согласно избранным критериям. Выделение грантов также может
происходить по двум направлениям: в виде нецелевых и целевых трансфертов,
каждый из которых может, в свою очередь, быть выделен в фиксированном
размере или подлежать пролонгации, являться условным или безусловным, а
также выделяться на условиях совместного финансирования. Выбор конкретного
механизма
выделения
межбюджетных
трансфертов
зависит
от
задач
экономической и фискальной политики в данный момент времени.
При разработке системы трансфертов важно определить соотношение не
только между целями выравнивания, но также и между видами трансфертов.
Основные механизмы выделения трансфертов из национального бюджета можно
разделить на две группы: условные трансферты (или целевые платежи) и
безусловные (нецелевые) трансферты. В группу условных трансфертов входят
гранты, предоставляемые на условиях совместного финансирования, простые
целевые трансферты и блочные гранты, причем каждый из этих видов трансфертов,
169
Баткибеков С. Оценка налогового потенциала регионов и распределение финансовой
помощи из федерального бюджета Совершенствование межбюджетных отношений в России. Москва,
Доклад ИЭПП, 2000. № 24. www.iet.ru
– 201 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в свою очередь, может выделяться как в фиксированной сумме, так и с
возможностью пролонгации. Безусловные трансферты выделяются в виде
отчислений от налоговых доходов в субнациональные бюджеты либо в виде
прямых трансфертов в фиксированной сумме или подлежащих пролонгации. В
большинстве стран мира для решения различных макроэкономических и
бюджетных
задач
используется
комбинация
всех
форм
межбюджетных
трансфертов.
В ходе бюджетной реформы определилась структура межбюджетных
трансфертов,
которые
сегодня
представлены
финансовой
помощью
и
субвенциями. Финансовая помощь может быть разграничена:
- на необусловленную (нецелевую и (или) безусловную) финансовую
помощь, которая в России представляется в виде дотаций;
- на обусловленную (целевую и (или) условную) финансовую помощь,
которая представлена у нас в виде субсидий.
Непосредственно дотации и субсидии могут оказывать существенное
воздействие
на
политику
органов
государственной
власти
субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления по содействию
росту
экономической
активности,
улучшению
укреплению финансовой самостоятельности.
качества
Указанные
управления
и
трансферты на
федеральном уровне предоставляются из нескольких фондов (см. табл. 31).
Таблица 31 – Структурирование межбюджетных трансфертов
Вид межбюджетного
Форма межбюджетного трансферта
трансферта
Необусловленная (нецелевая и Дотации из Федерального фонда финансовой
(или) безусловная) финан- поддержки субъектов Российской Федерации
совая помощь (дотации)
Дотации бюджетам субъектов Российской
Федерации на поддержку мер по обеспечению
сбалансированности их бюджетов
Обусловленная
(целевая Субсидии из Федерального фонда софинансирования
(или) условная) финансовая социальных расходов
помощь (субсидии)
Субсидии из Федерального фонда регионального
развития
Субсидии из Федерального фонда реформирования
региональных и муниципальных финансов
Субвенции
Субвенции их Федерального фонда компенсаций
– 202 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Каждый фонд имеет свою специфику и преследует определенные цели.
Трансферты в рамках каждого фонда имеют свою, отличную от других,
методику предоставления, что, в первую очередь, характерно для субсидий.
До сих пор в соответствии с Концепцией на 2007 год и среднесрочную
перспективу170 происходит предоставление межбюджетных трансфертов в
соответствии с созданными во исполнение БК РФ формами финансовой
поддержки.
Основу
раздела
«Межбюджетные
трансферты»,
как
и
в
предшествующие годы, составляют:
- Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской
Федерации,
- Федеральный фонд софинансирования социальных расходов,
- Федеральный фонд регионального развития,
- Федеральный фонд реформирования региональных и муниципальных
финансов,
- Федеральный фонд компенсаций171.
В соответствии с действующим БК РФ существуют следующие формы
межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета:
1) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов
Российской Федерации;
2) субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации;
3) субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации;
4) иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской
Федерации;
5) межбюджетные
трансферты
бюджетам
государственных
внебюджетных фондов172.
170
О концепции и методике формирования межбюджетных отношений Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации на 2007 год и на среднесрочную перспективу: письмо
Министерства финансов Российской Федерации от 21 августа 2006 года № 06-06-01.
171
Концепция и методика формирования межбюджетных отношений Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации на 2007 год и на среднесрочную перспективу : письмо
Министерства финансов Российской Федерации от 21 августа 2006 года № 06-06-01. www.minfin.ru
172
Бюджетный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145ФЗ. Статья 129
– 203 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Рассмотрим
региональным
количественные
бюджетам
из
характеристики
федерального
финансовой
центра.
Как
помощи
видно
из
представленных в таблице Е.1 приложения Е данных, в 2002–2006 гг.
наблюдалась тенденция к постепенному снижению объема федеральных
финансовых ресурсов, перечисляемых региональным бюджетам (с 3,03 до
2,17 % ВВП). В 2007 г. эта тенденция была прервана, объем межбюджетных
трансфертов существенно увеличился – до 2,57 % ВВП. В 2008–2009 гг.
произошло дальнейшее увеличение доли трансфертов: в 2008 году – 2,67 %, в
2009 году – 4,06 % ВВП. Рост произошел прежде всего вследствие
существенного роста дотаций на поддержку сбалансированности региональных
бюджетов. Если дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из
Федерального фонда финансовой поддержки регионов увеличились в реальном
выражении лишь на 4,6 %, то объем дотаций на сбалансированность
увеличился по итогам 2009 г. в 3,8 раза по сравнению с 2008 г. При этом доля
дотаций на сбалансированность в общем объеме трансфертов увеличилась с
4 % в 2008 г. до 13 % в 2009 г. Также следует отметить, что увеличение
выделяемых субъектам объемов подобных дотаций пришлось на второе
полугодие 2009 г., что было связано с анализом фактического исполнения
бюджетов регионов в 2009 г. и оказанием финансовой поддержки наиболее
нуждающимся173.
Более
подробный
анализ
структуры
межбюджетных
трансфертов
позволяет отмстить следующее. Размер средств, выделяемых из федерального
Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, составил
0,96 % ВВП. В 2009 г. продолжилась тенденция последних лет к увеличению
финансирования из Фонда компенсаций. Общая сумма субвенций из этого фонда
выросла по сравнению с 2008 г. с 0,51 до 0,80 % ВВП. Данная тенденция
объясняется разграничением полномочий между уровнями бюджетной системы
и стремлением федерального центра финансировать федеральные мандаты в
173
Российская экономика в 2009 году. Тенденции и перспективы. Выпуск 31. М.: ИЭПП, 2008.
С. 108.
– 204 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
полном объеме. Финансирование из Фонда реформирования региональных
финансов несколько снизилось и составило 0,004 % ВВП.
В целом объем финансовых средств, переданных из федерального
бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации, снизился в 2010 г. в
реальном выражении на 7 % (см. табл. 32). При этом наблюдался рост по
субвенциям, которые выросли на 33 %. Также выросли дотации на выравнивание
бюджетной обеспеченности на 6 %. В целом в наибольшей степени увеличилась
доля субвенций в общей сумме федеральных трансфертов – с 19,2 % в 2009 г. до
27,5 % в 2010 г.
Таблица 32 – Структура межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований в 2006-2010 гг.174
Наименование
Всего
Дотации
в том числе на
выравнивание
бюджетной
обеспеченности
Субсидии
Субвенции
Иные межбюджетные
трансферты
Справочно: расходы
федерального бюджета
Доля трансфертов в
расходах федерального
бюджета
2006
млрд
%
руб.
584,6 100,0
263,6 45,1
2007
2008
2009
2010
млрд
млрд
млрд
млрд
%
%
%
%
руб.
руб.
руб.
руб.
856,2 100,0 1 094,6 100,0 1 480,2 100,0 1 378,3 100,0
284,6 33,2 390,4 35,7 578,3 39,1 522,7
37,9
228,2 39,0 260,4 30,4
329,0 30,1
374,0 25,3
397,0
28,8
150,8 25,8 308,0 36,0
72,8 12,5 141,2 16,5
435,9 39,8
153,1 14,0
530,0 35,8
284,4 19,2
401,4
378,7
29,1
27,5
97,4 16,7 122,4 14,3
115,3 10,5
65,6
4,8
4284,8
5986,6
13,6
6 729,8
14,3
87,6
5,9
8 686,3
16,2
10 087,9
17,0
13,6
Общая сумма средств, перечисленная в региональные и местные
бюджеты в 2010 г., составляет 1378,3 млрд руб. Это на 6 % меньше, чем объем
средств, предусмотренный Законом о федеральном бюджете на 2009 г., притом,
что общие расходы федерального бюджета выросли на 16 %.
В результате этого доля межбюджетных трансфертов другим уровням
бюджетной системы в расходах федерального бюджета снизилась с 17 до
174
Составлено авторами на основе данных законов об исполнении федерального бюджета и
информации на официальном сайте Федерального казначейства. www.roskazna.ru
– 205 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
13,7 %. Учитывая, что в конце 1990-х годов доля одних только дотаций из
Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации
составляла 14 % расходов федерального бюджета, а основные доходные
источники в настоящее время сосредоточены в федеральном бюджете,
снижение доли межбюджетных трансфертов другим уровням бюджетной
системы в расходах федерального бюджета является неоправданным 175.
В условиях централизации налоговых полномочий, налоговых доходов и
условных
неналоговых
доходов
уменьшение
объемов
межбюджетных
трансфертов ведет к абсолютному уменьшению бюджетной емкости.
В развитых странах, имеющих федеративную форму государственного
устройства,
как
межбюджетных
обеспеченности
правило,
существует
трансфертов:
регионов
и
два
выравнивание
поддержание
канала
уровня
региональных
предоставления
бюджетной
расходов
на
приоритетных для всей федерации направлениях на социально приемлемом
уровне. В результате в развитых федеративных государствах насчитывается,
как правило, 1–3 крупнейших трансферта из федерального бюджета бюджетам
территорий и 3–15 более мелких трансфертов176.
В Российской Федерации согласно федерального закона о федеральном
бюджете на 2010 г. и на период до 2012 г. насчитывается свыше 87 различных
трансфертов (4 – в подразделе дотаций, 43 – в подразделе субсидий, в том числе
федеральные целевые программы и подпрограммы, 21 – в подразделе
субвенций и 19 – в подразделе иных межбюджетных трансфертов). По
35 направлениям финансирование составляет менее 1 млрд руб., а это значит,
что для отдельного субъекта Российской Федерации финансирование по ряду
направлений может составлять десятки или сотни тысяч рублей. Возникает
вопрос, эффективна ли такая система.
По аналогии с налогообложением число трансфертов должно быть
приемлемо для эффективного администрирования. Очевидно, что при целевом
175
Российская экономика в 2008 году. Тенденции и перспективы. Выпуск 31. М.: ИЭПП, 2008.
С. 91.
176
Российская экономика в 2007 году. Тенденции и перспективы. Выпуск 29. М:. ИЭПП, 2008.
www.iet.ru
– 206 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
характере большинства направлений (субсидии и субвенции) издержки по
оценке целевого использования данных средств, не говоря уже об оценке
эффективности осуществляемых расходов, могут превысить выгоды от
получаемых
средств.
Соответственно
необходима
систематизация
предоставляемых межбюджетных трансфертов, включая четкое соблюдение
принципа, согласно которому распределение финансовой помощи должно
производиться
с
учетом
уровня
бюджетной
обеспеченности
субъектов
Российской Федерации.
Необходимо провести тщательную ревизию разграничения полномочий
между федеральным центром и регионами с тем, чтобы ряд полномочий
целиком закрепить за регионами, а часть вернуть на уровень федерации177.
Очевидно, что система межбюджетных отношений с каждым годом
становится все сложнее, увеличивается число как восходящих, так и нисходящих
финансовых потоков внутри бюджетной системы. Дальнейшее развитие и
совершенствование межбюджетных отношений в условиях реформирования
бюджетного процесса необходимо рассматривать с позиций обеспечения
непрерывного улучшения деятельности всех уровней власти по повышению
качества жизни российских граждан. С этой целью необходимо более
совершенное развитие системы межбюджетных трансфертов, отвечающее
современным требованиям российской экономики. Это, на наш взгляд,
предполагает:
- во-первых, объединение всех дотации в одном фонде, методика
распределения которого будет направлена исключительно на выравнивание
вертикального дисбаланса российской бюджетной системы;
- во-вторых, отказ от дополнительных выравнивающих механизмов,
таких как распределение акцизов, за счет повышения эффективности
распределения необусловленной финансовой помощи;
177
Серегин М.В. Глобальный финансовый кризис и потенциал межбюджетных трансфертов в
качестве механизма сбалансированности территориальных бюджетов в Российской Федерации.
Экономические науки. 2010. №3 (64).С. 30.
– 207 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
- в-третьих, замену узкоспециализированных трансфертов (в первую
очередь субсидий) целевыми блочными трансфертами на финансирование
определенных направлений деятельности без жестких условий расходования
получаемых средств. Суть блочных трансфертов заключается в том, что
финансовые ресурсы в рамках одного межбюджетного трансферта можно
использовать по нескольким направлениям. При этом уровень власти, из
бюджета которого выделяются блочные трансферты, может устанавливать как
формулу
распределения
данных
трансфертов
между
нижестоящими
бюджетами, так и условия расходования средств. Формула распределения
должна быть максимально прозрачной и простой. В связи с высокой степенью
дифференциации душевых бюджетных доходов и стоимости оказания
бюджетных услуг в регионах Российской Федерации на федеральном уровне
целесообразно
выделение
блочных
субсидий
с
учетом
бюджетной
обеспеченности регионов. Однако прогрессивность выравнивания должна быть
существенно ниже, чем при выделении дотаций из Фонда финансовой
поддержки регионов. Следовательно, блочные трансферты должны выделяться
пропорционально
отставанию
бюджетной
обеспеченности
регионов
от
бюджетной обеспеченности самого богатого региона.
Более того, использование блочных трансфертов позволит избежать
возникновения нефинансируемых мандатов при переходе к исполнению
бюджета
на
основе
государственных
(муниципальных)
заданий
при
выполнении условий выполнения услуги, содержащихся в стандарте качества
оказания госуслуги. Пример возникновения таких нефиансируемых мандатов –
финансирование
постепенно
нацпроектов.
заменить
Поэтому
значительную
представляется
часть
целесообразным
финансирования
в
рамках
национальных проектов, а также большую часть разрозненных субсидий
регионам на блочные межбюджетные трансферты178.
В Канаде, например, блочные трансферты распределяются просто на
подушевой основе. Внутри блочного трансферта выделяются отдельные
178
Рекомендации конференции по направлением бюджетно-налоговой политики на
среднесрочную перспективу. Экономическая политика. 2010. № 2 апрель. С. 92
– 208 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
направления: здравоохранение, образование и т. д. Условием расходования
средств на здравоохранение может быть обязательство региона оказывать
медицинскую помощь всем гражданам Канады независимо от места их
жительства.
Уровень власти,
получающий блочный трансферт,
может
самостоятельно выбрать пропорции использования выделенных средств по
каждому направлению, включенному в блочный трансферт179.
Таким образом, абсолютный рост бюджетной емкости предполагает,
помимо увеличения налоговых доходов, увеличение и доли нецелевых
трансфертов в финансовой помощи субъектам Российской Федерации. При этом
финансовая самостоятельность регионов возрастает лишь в том случае, если
распределение финансовой помощи осуществляется по объективным, заранее
установленным правилам, закрепленным на среднесрочную или долгосрочную
перспективу. Все это в совокупности позволит сделать систему межбюджетных
отношений в Российской Федерации более прозрачной, формализованной и,
следовательно, объективной. Кроме того, это повысит мотивацию субъектов
Российской Федерации к наращиванию собственного налогового потенциала и
усилит их ответственность за принимаемые решения.
На наш взгляд, также необходимо дальнейшее совершенствование
существующей системы бюджетного федерализма. Введение федерализма в
сферу государственного строительства России как федеративного государства
требует гармонизации отношений, реализуемых в процессе разграничения
бюджетных полномочий различных уровней власти.
Эффективным
инструментом
гармонизации
бюджетно-налоговых
отношений выступает финансовая эквализация. В отличие от финансового
выравнивания, финансовая эквализация предполагает многопараметрическую
оптимизацию распределения налогов и межбюджетных трансфертов по
уровням бюджетной системы.
179
Эволюция бюджетной политики в России в 2000-х годах: в поисках финансовой
устойчивости бюджетной системы страны. С. Синельников-Мурылев, С. Дробышевский, В. Назаров,
И. Соколов. Москва, Институт Гайдара, 2010. С. 67–68.
– 209 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Концепция финансовой эквализации была разработана одним
родоначальников
современной
концепции
федеративных
из
финансов,
влиятельным представителем финансовой науки Германии первой четверти
XX века профессором Иоганном Попицем.
Под термином «эквализация» понимается нахождение оптимального
соотношения при распределении налогов и межбюджетных трансфертов
одновременно по нескольким параметрам: как на разных уровнях управления
(по вертикали), так и на одном уровне (по горизонтали)180.
Финансовая эквализация проходит три стадии.
Первой стадией финансовой эквализации, по мнению Иоганна Попица,
является распределение задач, то есть на этом этапе прежде всего должно
происходить распределение расходных обязательств между уровнями власти,
денежным
эквивалентом
которых
выступает
финансовая
потребность
территориального коллектива, для покрытия которой он нуждается в
источниках дохода.
На второй стадии финансовой эквализации происходит
распределение
источников дохода между территориальными коллективами разного уровня, то
есть
должно
осуществляться
распределение
налоговых
доходов
между
бюджетами в целях покрытия их расходных обязательств, причем, на наш взгляд,
это покрытие должно быть достаточным для большинства региональных
бюджетов. После осуществления данного этапа выравнивания недостаток
финансовых средств должны испытывать только те субъекты Российской
Федерации, которые в силу природно-климатических, географических и других
объективных особенностей имеют низкий уровень бюджетной обеспеченности.
В настоящее время расходные обязательства региональных и местных
бюджетов значительно превышают их доходные полномочия, а система
межбюджетных трансфертов, направленная на выравнивание вертикальной
несбалансированности, крайне сложна и запутанна. В России насчитывается
около сотни различных трансфертов. Представляется необходимым провести
180
Пинская М.Р. Реализация принципа федерализма в налоговой системе России . Финансы и
кредит. 2009. № 34 (370). С30.
– 210 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тщательную ревизию разграничения полномочий между федеральным центром
и регионами с тем, чтобы ряд полномочий полностью закрепить за регионами, а
часть полномочий вернуть на уровень федерации, и тем самым исключить
сложный механизм распределения межбюджетных трансфертов.
Третья и решающая стадия финансовой эквализации – распределение тягот.
Здесь в отличие от генерализирующего эффекта второй стадии предпринимается
попытка учесть особенности выполнения публичных обязанностей конкретными
территориями и тем самым учесть действительный, а не нормативный уровень их
финансовой потребности181. На третьем этапе предполагается перераспределение
части налоговых доходов для учета фактических финансовых потребностей
территории – предоставление трансфертов регионам с низким уровнем налоговых
доходов. Наиболее эффективным представляется выделять территориям блочные
трансферты на финансирование определенных отраслей (видов экономической
деятельности) с нежесткими условиями расходования получаемых средств.
Например, в этом случае Российская Федерация на условиях софинансирования
выделяет регионам трансферт на развитие приоритетной сферы, а региональные
власти сами решают, на какие конкретные программы и проекты в данной отрасли
будут потрачены полученные средства.
Применение такого инструмента, как финансовая эквализация, будет
способствовать достижению оптимального баланса между собственными
налоговыми доходами региональных бюджетов и дотациями на выравнивание
бюджетной обеспеченности, созданию стимулов для развития экономического
и налогового потенциалов субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований.
В последние годы эффективность бюджетного регулирования снижается,
о чем свидетельствуют данные таблицы 33 и приложения Ж.
Рассмотрим
влияние
финансовой
эквализации
на
эффективность
бюджетного регулирования. На наш взгляд, методика оценки эффективности
181
Королев С. В. Концепция федеративных финансов Иоганна Попица: опыт Веймарской
Республики и современная Россия/ С. В. Королев // Государственная власть и местное
самоуправление. 2006. № 1. С. 45–48.
– 211 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
бюджетного регулирования должна включать два основных показателя:
показатель
совокупной
эффективности
бюджетного
регулирования
и
показатель внутренней эффективности бюджетного регулирования. Совокупная
эффективность отражает достаточность собственного финансово-ресурсного
базиса по всей совокупности территориальных бюджетов в целом, а внутренняя
эффективность отражает относительное увеличение финансово-ресурсного
базиса территориального развития, которое зависит от эффективности и
результативности расходования бюджетных средств, то есть определяется не
внешними, а внутренними факторами территории.
Таблица 33 – Показатели эффективности бюджетного регулирования в
Российской Федерации в 2006–2010 гг.182
Наименование показателя
2005
2006
Среднее
арифметическое
соотношения
доходов и расходов консолидированных
бюджетов субъектов Российской Федерации
без учета безвозмездных поступлений, %
75,0 75,4
Среднее
арифметическое
соотношения
доходов и расходов консолидированных
бюджетов
субъектов
Российской
Федерации, %
102,5 103,7
2007
71,8
2008
2009
2010
70,2
62,9
65,1
102,9 102,6
99,1
99,2
Совокупная эффективность бюджетного регулирования достигается
тогда, когда среднее арифметическое соотношения чистых собственных доходов и
обеспеченных ими расходов, рассчитанное по совокупности территориальных
бюджетов, равно единице. Следовательно, показатель совокупной эффективности
бюджетного регулирования можно представить следующим образом:
∑ ЧСД Р
чсд
СЭбр =
,
(24)
где СЭбр – совокупная эффективность бюджетного регулирования, m – число
территориальных бюджетов, ЧСД – чистые собственные доходы i-го
территориального бюджета, Рчсд – расходы i-го территориального бюджета,
обеспеченные чистыми собственными доходами.
182
Расчеты авторов на основе официальных данных Минфина России. www.minfin.ru
– 212 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Внутреннюю эффективность бюджетного регулирования отражает
эластичность расходов бюджета по отношению к доходам бюджета, которая
представлена следующей формулой:
ВЭбр = ЕД (Р) =
∆Р
Р
:
∆Д
Д
,
(25)
где ВЭбр – внутренняя эффективность бюджетного регулирования, Д –доходы
i-го территориального бюджета, ∆Д – рост доходов i-го территориального
бюджета, Р – расходы i-го территориального бюджета, ∆Д – рост расходов i-го
территориального бюджета,
Эластичность расходов бюджета по отношению к доходам показывает на
сколько процентов изменяются расходы при изменении доходов на 1 %. В
соответствии
с
предлагаемой
концепцией
бюджетного
регулирования
территориального развития бюджетная емкость может увеличиваться не только
абсолютно (в этом случае можно говорить о результате или эффекте
бюджетного регулирования), но и относительно при увеличении расходов при
неизменном уровне доходов или при увеличении расходов в темпе,
опережающем рост доходов. Следовательно, если расходы неэластичны, то есть
ЕД (Р) < 1, то можно говорить об отсутствии относительного роста бюджетной
емкости. И наоборот, если расходы эластичны, то есть ЕД (Р) > 1, то можно
говорить о наличии относительного роста бюджетной емкости.
Таким образом, бюджетное регулирование территориального развития
следует считать эффективным при выполнении следующих условий:
∑ ЧСД Р
чсд
СЭбр =
= 1,
ВЭбр = ЕД (Р) =
Апробируем
предложенную
∆Р
Р
:
∆Д
Д
методику
(26)
> 1.
оценки
(27)
эффективности
бюджетного регулирования территориального развития на данных о бюджетах
субъектов Российской Федерации за 2010 год. Исходные данные о бюджетах
83 субъектов Российской Федерации представлены в Приложении И в виде
– 213 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
сводной таблицы Л.1 об исполнении бюджетов субъектов Российской
Федерации по состоянию на 01.01.2011 г.. В таблице Л.2 рассчитаны различные
соотношения доходов и расходов бюджетов субъектов по данным по состоянию
на 01.01.2011 г. Чистые собственные доходы включают налоговые и
неналоговые доходы бюджетов. Для того, чтобы определить объем расходов,
осуществленных за счет чистых собственных доходов, нужно из общей суммы
расходов бюджета субъекта Российской Федерации вычесть величину
межбюджетных трансфертов (субсидии и субвенции являются целевыми
расходами, дотации предоставляются для выравнивания уровня бюджетной
обеспеченности при недостатке чистых собственных доходов).
В соответствии с формулой (24) совокупная эффективность бюджетного
регулирования бюджетов субъектов Российской Федерации в 2010 году
составила
0,89
инструмента
(таблица
финансовой
Л.2).
Рассмотрим
эквализации
для
возможности
применения
повышения
совокупной
эффективности бюджетного регулирования территориального развития. Будем
считать, что первый этап финансовой эквализации – распределение задач
(расходных обязательств между уровнями власти) – уже проведен. На втором
этапе происходит распределение источников дохода между бюджетами.
В соответствии с предложенным нами выше устранением множественности
моделей распределения налоговых доходов для совершенствования механизма
бюджетного
регулирования
доходов
проанализируем,
как
изменится
совокупная эффективность бюджетного регулирования, если налог на прибыль
организаций будет в полном объеме зачисляться в бюджеты субъектов
Российской Федерации. На основе формулы (24) совокупная эффективность
бюджетного регулирования при условии зачисления налога на прибыль
организаций полностью в бюджеты субъектов Российской Федерации могла
составить в 2010 году 0,91 (таблица Л.2). Для достижения 1,0 следует
увеличить чистые собственные доходы регионов за счет какого-либо
федерального налога. Наиболее показательным в этом отношении является
налог на добавленную стоимость, так как доля этого налога, зачисляемая в
– 214 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
бюджеты субъектов Российской Федерации, составляла в период с 1994 года по
1 квартал 1999 год 25 %, со 2 квартала 1999 года по 2000 год – 15 %, а с
2001 года она равна 0 %.
В соответствии с формулой (24) совокупная эффективность бюджетного
регулирования при условии 100-процентного зачисления налога на прибыль
организаций и 50-процентоного зачисления налога на добавленную стоимость в
бюджеты субъектов Российской Федерации могла составить в 2010 году почти
1,0 (таблица Л.2).
Используя предложенную графическую модель бюджетной емкости,
проиллюстрируем
возможности
повышения
совокупной
эффективности
доходы
бюджетного регулирования с 0,89 до 1,0 (рисунок 15).
налоговый потенциал
бюджетный потенциал
Св
бюджетная емкость
Сс
повышение совокупной
эффективности
бюджетного регулирования
Д
1,0
ЧСД чистые собственные доходы
0,89
Д дотации
ЧСД
Сс субсидии
Св субвенции
Рсчд, расходы, обеспеченные
Рд, Рсс, соответствующими
Рсв доходами
Рчсд
Рд Рсс Рсв
расходы
Рисунок 15 – Повышение совокупной эффективности бюджетного
регулирования территориального развития
Таким образом, если отказаться от модели совместного использования
налоговой базу по налогу на прибыль организаций и оставить 50 % налога на
добавленную стоимость в регионах, совокупная эффективность бюджетного
регулирования приблизиться к единице. Кроме того, это позволит:
1) уменьшить, а в некоторых регионах решить проблему вертикальной
несбалансированности бюджетной системы,
– 215 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2) снизить количество регионов-получателей средств из Федерального
фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации;
3) уменьшить количество встречных финансовых потоков в Российской
Федерации;
4) стимулировать регионы прилагать большее количество налоговых
усилий.
Третьей стадией финансовой эквализации является так называемое
распределение тягот. На основе проведенных в таблице Н.2 расчетов видно, что
далеко не все субъекты Российской Федерации имеют соотношение чистых
собственных доходов даже при условии 100-процентного зачисления налога на
прибыль организаций и 50-процентоного зачисления налога на добавленную
стоимость, близкое к 1,0. Группировка регионов на основе величины данного
соотношения представлена в таблице 34.
Из таблицы 34 видно, что 47 регионов даже при увеличении
бюджетного потенциала за счет двух федеральных налогов не имеют
достаточного финансово-ресурсного базиса для территориального развития.
В связи с этим необходимо оказание объективно нуждающимся регионам
необусловленной финансовой помощи (дотаций), а также предоставление
обусловленной
финансовой
помощи
(субсидий)
в
форме
блочных
трансфертов.
Ранее обосновывалось, что повышение бюджетной емкости может быть
достигнуто не только за счет ее абсолютного роста, но и за счет относительного
увеличения посредством эффективного и результативного расходования
бюджетных средств. Это, в свою очередь, зависит от качества бюджетного
менеджмента территориальных органов власти и управления, то есть отражает
внутреннюю эффективность бюджетного регулирования территориального
развития. Апробируем предложенную выше методику оценки внутренней
эффективности бюджетного регулирования территориального развития на тех
же эмпирических данных о бюджетах субъектов Российской Федерации за
2010 год, приведенных в Приложении И.
– 216 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В таблице И.3 на основе формулы (25) проведен анализ эластичности
расходов по отношению к доходам, который представлен обобщенно в
таблице 35.
Таблица 34 – Группировка регионов на основе величины соотношения
чистых собственных доходов с учетом дополнительных налогов и расходов
в 2010 году
Интервал
соотношения
Количество
субъектов
Российской
Федерации
менее 0,80
6
0,80–1,00
41
1,01–1,20
31
более 1,20
5
Наименование субъектов Российской Федерации
Карачаево-Черкесская Республика, Республика Дагестан,
Республика Ингушетия, Республика Северная Осетия-Алания,
Чеченская Республика, Чукотский автономный округ
Амурская область, Архангельская область, Астраханская
область,
Брянская
область,
Вологодская
область,
Воронежская область, г. Санкт-Петербург, Ивановская
область, Кабардино-Балкарская Республика, Кемеровская
область, Кировская область, Костромская область,
Краснодарский край, Курганская область, Липецкая область,
Ненецкий автономный округ, Нижегородская область,
Новгородская область, Оренбургская область, Пермский
край, Приморский край, Псковская область, Республика
Адыгея, Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика
Калмыкия, Республика Карелия, Республика Марий Эл,
Республика Мордовия, Республика Татарстан, Республика
Тыва, Республика Хакасия, Ростовская область, Саратовская
область, Сахалинская область, Смоленская область,
Тамбовская область, Тверская область, Тульская область,
Ульяновская область, Ярославская область
Белгородская область, Владимирская область, Волгоградская
область, Еврейская автономная область, Забайкальский край,
Иркутская область, Калининградская область, Калужская
область, Камчатский край, Красноярский край, Курская
область, Ленинградская область, Магаданская область,
Мурманская область, Новосибирская область, Омская
область, Орловская область, Пензенская область, Республика
Башкортостан, Республика Коми, Республика Саха (Якутия),
Рязанская область, Самарская область, Свердловская
область, Ставропольский край, Тюменская область,
Удмуртская Республика, Хабаровский край, Челябинская
область,
Чувашская
Республика,
Ямало-Ненецкий
автономный округ
Алтайский край, г. Москва, Московская область, Томская
область, Ханты-Мансийский автономный округ
– 217 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
На основе данных таблицы 35 можно сделать вывод, что у большинства
(54)
субъектов
Российской
Федерации
прирост
доходов
не
влечет
опережающий прирост расходов. Более того в 14 субъектах Российской
Федерации эластичность имеет отрицательную величину, то есть при
уменьшении доходов происходит рост расходов, и наоборот, при росте доходов
происходит уменьшение расходов.
Таблица 35 – Группировка регионов на основе эластичности доходов по
отношению к расходам в 2010 году
Показатель
Количество
субъектов
Российской
Федерации
ВЭбр = ЕД (Р)
∆Р ∆Д
=
:
>1
Р Д
расходы
эластичны по
отношению к
доходам
29
ВЭбр = ЕД (Р)
∆Р ∆Д
=
:
<1
Р Д
расходы
неэластичны по
отношению к
доходам
40
Наименование субъектов Российской Федерации
Астраханская область, Брянская область, Владимирская
область, г. Санкт-Петербург, Забайкальский край,
Ивановская область, Иркутская область, КарачаевоЧеркесская Республика, Краснодарский край, Курганская
область, Оренбургская область, Пермский край,
Приморский край, Республика Дагестан, Республика
Ингушетия, Республика Калмыкия, Республика Марий Эл,
Республика Мордовия, Республика Татарстан, Саратовская
область, Смоленская область, Тамбовская область,
Тверская область, Тульская область, Удмуртская
Республика, Ульяновская область, Ханты-Мансийский
автономный округ, Чеченская Республика, ЯмалоНенецкий автономный округ
Белгородская область, Воронежская область, Калужская
область, Костромская область, Курская область, Липецкая
область, Орловская область, Рязанская область, Республика
Карелия, Республика Коми, Архангельская область,
Вологодская область, Ленинградская область, Мурманская
область, Псковская область, Ненецкий автономный округ,
Волгоградская область, Ростовская область, Республика
Северная Осетия-Алания, Ставропольский край, Республика
Башкортостан, Кировская область, Нижегородская область,
Пензенская область., Самарская область, Свердловская
область, Тюменская область, Челябинская область,
Республика Хакасия, Алтайский край, Кемеровская область,
Новосибирская область, Омская область, Томская область,
Республика Саха (Якутия), Камчатский край, Хабаровский
край, Амурская область, Магаданская область, Еврейская
автономная область
Конкретные причины неэластичности расходов можно определить лишь
применительно к каждому отдельно взятому субъекту Российской Федерации.
Но,
в
первую
очередь,
неэластичность
– 218 –
расходов
можно
объяснить
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
неэффективным и нерезультативным расходованием бюджетных средств, а
также некачественным бюджетным менеджментом. Например, в 26 из 54
упомянутых субъектах Российской Федерации до сих пор не утвержден
порядок определения нормативов затрат и сами нормативы затрат на оказание
государственных (муниципальных) услуг, которые являются неотъемлемой
частью государственного (муниципального) задания.
Необходимо дальнейшее совершенствование бюджетного регулирования
расходов для
относительного
территориального
развития,
увеличения
которое
финансово-ресурсного базиса
зависит
от
эффективности
и
результативности расходования бюджетных средств, то есть определяется не
внешними, а внутренними факторами территории и выражается во внутренней
эффективности бюджетного регулирования территориального развития.
Таким образом, апробация предложенной методики позволила оценить
фактическую
совокупную
и
внутреннюю
эффективность
бюджетного
регулирования финансово-ресурсного базиса развития субъектов Российской
Федерации в 2010 году и определить эффективность, которая могла быть
достигнута в результате применения финансовой эквализации с учетом
предложенных направлений по совершенствованию механизма бюджетного
регулирования.
– 219 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Заключение
Таким образом, на основе проведенного исследования можно сделать
следующие выводы.
Государственное регулирование экономики в современных условиях
является составной частью процесса воспроизводства и решает различные
задачи, одной из которых является стимулирование экономического роста и
развития
территорий.
Бюджет
является
основополагающей
категорией
государственного устройства. Экономическая сущность, функции и роль
бюджета проявляются в системе бюджетных отношений, организационнофинансовая специфика которых реализуются в бюджетной политике, тесно
связанной с такими понятиями, как бюджетное планирование, организация
бюджета, бюджетное регулирование и контроль. Бюджетное регулирование
является
частью
финансового
регулирования
экономики,
относится
к
финансово-экономическим методам государственного регулирования, сочетает
в себе общие и специфические методы прямого и косвенного государственного
регулирования.
На основе рассмотренных классификационных признаков финансового
механизма было определено место механизма бюджетного регулирования в его
сложной и многоэлементной структуре. В соответствии с экономическим
содержанием финансов финансовый механизм бюджетного регулирования
относится к финансовому механизму государственных и муниципальных
финансов,
одновременно
охватывая
такие
функциональные
звенья
(в
соответствии с позитивной теорией финансов) как формирование фонда
денежных средств, их использование и перераспределение. Функциональная
структура механизма бюджетного регулирования представлена триединством
механизмов:
бюджетного
регулирования
доходов
бюджетных
фондов
(федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные
бюджеты)
и
государственных
внебюджетных
фондов;
бюджетного
регулирования государственных (муниципальных) расходов; регулирования
межбюджетных отношений по перераспределению финансовых ресурсов.
– 220 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Внутренняя увязка структурных (функциональных и организационноуправленческих) звеньев финансового механизма является важным условием
его действенности. Сочетание функциональных элементов финансового
механизма – финансовых методов и финансовых рычагов – образует
«конструкцию финансового механизма», которая приводится в движение
обеспечивающими
элементами
путем
установления
качественных
и
количественных параметров каждого его функционального звена, то есть
объема и источников формирования фондов денежных средств, объема и
направлений их расходования,
целей и масштабов перераспределения
финансовых ресурсов.
Система
бюджетного
регулирования
территориального
развития
представляет собой когерентную совокупность форм регулирования доходов,
расходов
территориальных
бюджетов
и
межбюджетных
отношений,
являющаяся частью государственного регулирования и осуществляемая
финансово-экономическими методами прямого и косвенного действия в целях
конкурентоспособного, устойчивого и безопасного развития территорий.
Интегральной целью системы бюджетного регулирования территориального
развития является создание на определенной территории финансово-ресурсного
базиса в результате формирования объема бюджетных ресурсов в достаточном
количестве.
В зарубежной экономической литературе существует понятие «fiscal
space» (переводимое как фискальное пространство или фискальная емкость),
определяемое (P. Heller, World Bank) как бюджетный резерв, который может
быть использован в определенных целях без ущерба для финансовых позиций
или
стабильности
разработана
национальном
МВФ
экономики.
и
уровне,
Концепция
рассматривает
не
фискального
возможности
затрагивая
его
пространства
увеличения
внутристрановое
на
бюджетное
регулирование. В российской экономической научной литературе отсутствует
понятие, объединяющее в себе все возможности формирования бюджетных
ресурсов и их увеличения. Поэтому для формирования целостной концепции
бюджетного регулирования необходимо расширение научного аппарата за счет
– 221 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
термина «бюджетная емкость», который отражает как доходные, так и
расходные возможности бюджета.
На наш взгляд, бюджетная емкость (емкость бюджета) – это возможный
объем расходов бюджета, определяемый, с одной стороны, размерами
бюджетного потенциала, трансфертов и займов, а, с другой стороны,
эффективностью
и
результативностью
расходов
бюджета.
Существует
взаимосвязь бюджетной емкости и возможности осуществлять дополнительные
бюджетные расходы. Формирование системы бюджетного регулирования
территориального развития на основе бюджетной емкости позволит учитывать
возможности бюджетов территорий по росту доходов, получению ими
дополнительных ресурсов в виде займов и трансфертов, а также экономии
бюджетных средств путем рационализации расходов и повышения их
результативности и эффективности.
В соответствии с выделенными объектами бюджетного регулирования
существуют следующие возможности увеличения бюджетной емкости. В
бюджетном регулировании доходов бюджета есть возможность абсолютного
увеличения бюджетной емкости в результате роста налоговых и неналоговых
доходов за счет расширения налогового потенциала, повышения эффективности
неналоговых
источников,
децентрализации
налоговых
полномочий,
стимулирующей фискальные усилия. При осуществлении межбюджетного
регулирования существует возможность абсолютного увеличения бюджетной
емкости за счет трансфертов и займов. В отличие от других направлений
бюджетного регулирования регулирование расходов позволяет относительно
увеличивать
бюджетную
емкость
(бюджетоотдачу)
за
счет
повышения
эффективности и результативности бюджетных расходов, что на практике
реализуется с помощью бюджетирования, ориентированного на результат, на
современном этапе наиболее приоритетными инструментами которого являются:
закупочная деятельность и государственные (муниципальные) задания.
Существует взаимосвязь понятий «налоговый потенциал», «бюджетный
потенциал», «финансовый потенциал» и «бюджетная емкость». Бюджетная
емкость
в
отличие
от
бюджетного
потенциала
– 222 –
отражает
возможности
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
осуществления дополнительных расходов при неизменном уровне бюджетных
доходов. Бюджетный потенциал превышает налоговый на величину неналоговых
поступлений в бюджет. Финансовый потенциал – это совокупность бюджетного
потенциала, денежных и иных ресурсов населения, потенциала реального и
финансового секторов экономики, потенциала роста (снижения) финансовых
ресурсов
территории.
Субординация
понятий
«налоговый
потенциал»,
«бюджетный потенциал», «финансовый потенциал» и «бюджетная емкость»
позволяет формализовать взаимосвязь данных понятий и описать возможности
абсолютного увеличения бюджетной емкости за счет роста налогового
потенциала, неналоговых доходов, трансфертов и займов и возможности ее
относительного увеличения в результате эффективного и результативного
расходования бюджетных средств.
Бюджетное
регулирование
доходов
направлено
на
абсолютное
увеличение бюджетной емкости за счет налоговых и неналоговых доходов.
Специфика
механизма
бюджетного
регулирования
налоговых
доходов
заключается в одновременном использовании трех моделей разделения
налоговых полномочий, не имеющих единых методик, и трансфертного
механизма
регулирования
доходов
от
акцизов
на
нефтепродукты
и
алкогольную продукцию, направленного на выравнивание горизонтальных
фискальных
диспропорций.
Устранение
множественности
моделей
и
дальнейшая децентрализация налоговых полномочий позволит увеличить
бюджетную емкость посредством стимулирования фискальных усилий. Чистые
неналоговые доходы являются значимыми для территориального развития и
абсолютного роста бюджетной емкости территорий за счет эффективного
использования государственной (муниципальной) собственности и повышения
качества оказания платных услуг.
Показатель налогового потенциала должен использоваться не только в
рамках межбюджетных отношений (в качестве основы для распределения
дотаций), но и в механизме бюджетного регулирования доходов (в качестве
одного из индикаторов экономического развития территории и основы
– 223 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
построения типологических группировок регионов по уровню бюджетных
доходов).
Методика
оценки
влияния
различных видов экономической
деятельности на формирование и реализацию налогового потенциала основана
на кластеризации и типологической группировке видов экономической
деятельности по удельному весу текущих и просроченных налоговых платежей
и выявляет возможности абсолютного увеличения бюджетной емкости.
Относительный
рост
бюджетоотдачи
обеспечивается
двумя
составляющими: эффективным и результативным расходованием бюджетных
средств. Повышение эффективности является количественным относительным
ростом бюджетоотдачи, так как ведет к достижению заданных результатов с
использованием наименьшего объема бюджетных средств. В отличие от
эффективности
повышение
результативности
является
качественным
относительным ростом бюджетоотдачи, так как ведет к достижению
наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема
средств. Приоритетными инструментами БОР в механизме бюджетного
регулирования территориального развития, рационализирующими расходы и
обеспечивающие
закупочная
относительный
деятельность
рост
бюджетной
(количественный
емкости
рост),
являются:
государственные
(муниципальные) задания (качественный рост).
Эволюционность развития механизма межбюджетного регулирования
выражается в трансформации форм и методов предоставления межбюджетных
трансфертов и изменении методики их распределения. Для повышения
эффективности межбюджетного регулирования предложено: 1) объединение всех
дотаций в одном фонде, который предназначен исключительно для выравнивания
вертикального
дисбаланса
российской
бюджетной
системы;
2) отказ
от
дополнительных выравнивающих механизмов (распределение акцизов) за счет
повышения эффективности распределения необусловленной финансовой помощи;
3) замена
узкоспециализированных
трансфертов
целевыми
блочными
трансфертами на финансирование определенных направлений деятельности без
жестких условий расходования получаемых средств.
– 224 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В механизме бюджетного регулирования территориального развития
необходимо применение финансовой эквализации, которая в отличие от
традиционного
финансового
выравнивания
предполагает
многопараметрическую оптимизацию финансовых ресурсов по уровням
бюджетной системы и проводится в три этапа. На первом этапе должно
происходить распределение расходных обязательств между уровнями власти,
денежным
эквивалентом
которых
выступает
финансовая
потребность
территории, для покрытия которой она нуждается в источниках доходов. На
второй стадии должно осуществляться распределение налоговых доходов
между бюджетами в целях покрытия их расходных обязательств, причем это
покрытие должно быть достаточным для большинства территориальных
бюджетов. После осуществления данного этапа выравнивания недостаток
финансовых средств должны испытывать только те территории, которые в силу
природно-климатических, географических и других объективных особенностей
имеют низкий уровень бюджетной обеспеченности. Третья стадия финансовой
эквализации
должна
учитывать
особенности
выполнения
публичных
обязанностей конкретными территориями и тем самым действительный, а не
нормативный уровень их финансовой потребности. На этом этапе происходит
перераспределение
финансовых
части
потребностей
налоговых
доходов
территории
–
для
учета
фактических
предоставление
трансфертов
территориям с низким уровнем налоговых доходов. Наиболее эффективно
выделять блочные трансферты на финансирование определенных отраслей с
нежесткими условиями расходования получаемых средств.
Эффективность бюджетного регулирования территориального развития
достигается при определенных целевых значениях показателей совокупной по
всем
регионам
(муниципальным
образованиям)
и
внутрирегиональной
эффективности. Совокупная эффективность бюджетного регулирования отражает
достаточность собственного финансово-ресурсного базиса по всей совокупности
территориальных бюджетов в целом, а внутренняя эффективность отражает
относительное
увеличение финансово-ресурсного базиса территориального
– 225 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
развития, которое зависит от эффективности и результативности расходования
бюджетных средств, то есть определяется эндогенными факторами. Выделение
групп условных собственных и чистых собственных доходов позволяет
существенно
дополнить
идентифицировать
классификацию
доходы
при
бюджетных
проведении
доходов
различных
и
точно
аналитических
исследований, в частности показатель совокупной эффективности определяется
средним арифметическим соотношением чистых собственных доходов и
расходов, рассчитанным по всей совокупности территориальных бюджетов
(целевое значение 1). Показатель внутренней эффективности бюджетного
регулирования выражает эластичность расходов территориального бюджета по
отношению к его доходам (целевое значение >1).
Разработанная методика оценки эффективности бюджетного регулирования
территориального развития была апробирована на данных о бюджетах субъектов
Российской Федерации за 2010 год. Апробация предложенной методики оценки
эффективности бюджетного регулирования позволила оценить фактическую
совокупную
и
внутреннюю
эффективность
бюджетного
регулирования
финансово-ресурсного базиса развития субъектов Российской Федерации в
2010 году и определить эффективность, которая могла быть достигнута в
результате применения финансовой эквализции с учетом предложенных
направлений по совершенствованию механизма бюджетного регулирования.
Поэтому необходимо формирование системы бюджетного регулирования
территориального расходов на основе бюджетной емкости для увеличения
финансово-ресурсного базиса территориального развития.
– 226 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Список литературы
Нормативные правовые акты
1.
Конституция Российской Федерации [Текст] : принята всенародным
голосованием 12 декабря 1993 г. // СПС Консультант Плюс.
2.
Бюджетный кодекс Российской Федерации [Текст] : Федер. закон от
31 июля 1998 г № 145-ФЗ// СПС Консультант Плюс.
3.
Налоговый Кодекс Российской Федерации [Текст] (часть вторая):
Федер. закон от 05 авг. 2000 г. № 117-ФЗ в ред. от 19 мая 2010 г. // СПС
Консультант Плюс.
4.
Налоговый Кодекс Российской Федерации [Текст] (часть первая):
Федер. закон от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ в ред. 9 марта 2010 г. // СПС
Консультант Плюс.
5.
О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений
законодательных актов Российской Федерации [Текст] : Федер. закон № 218-ФЗ
от 22.09.2009 г. // СПС Консультант Плюс.
6.
О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации
в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с
бюджетным
законодательством
Российской
Федерации
отдельных
законодательных актов Российской Федерации [Текст] : Федер. закон от
26.04.2007 № 63-ФЗ // СПС Консультант Плюс.
7.
О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения
государственных (муниципальных) учреждений [Текст] : Федер. закон от
08.05.2010 № 83-ФЗ // СПС Консультант Плюс.
8.
О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд : Федеральный
закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ // СПС Консультант Плюс.
9.
О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации,
Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд
– 227 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
обязательного
медицинского
страхования
и
территориальные
фонды
обязательного медицинского страхования : федеральный закон от 24 июля 2009
года № 212-ФЗ // СПС Консультант Плюс.
10. О таможенном тарифе [Текст] : Закон РФ от 21 мая 1993 года
№ 5003-1 // СПС Консультант Плюс.
11. О финансовых основах местного самоуправления в Российской
Федерации [Текст] : федеральный закон от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ
// Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 39, ст. 4464.
12. Об автономных учреждениях [Текст] : Федеральный закон от
3 ноября 2006 года № 174-ФЗ // СПС Консультант Плюс.
13. Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в
РСФСР [Текст] : закон РСФСР от 10 октября 1991 года № 1734-1 // СПС
Консультант Плюс.
14. Об основах налоговой системы в Российской Федерации [Текст] :
закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2118-1// СПС
Консультант Плюс.
15. О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной
платы работникам бюджетной сферы и оздоровлению государственных
финансов [Текст] : Указ Президента Российской Федерации от 5.05.1998 №495
// СПС Консультант Плюс.
16. О
Концепции
межбюджетных
отношений
и
организации
бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных
образованиях до 2013 года : распоряжение Правительства Российской
Федерации от 08.08.2009 № 1123-р // СПС Консультант Плюс.
17. О
концепции
реформирования
межбюджетных
отношений
в
Российской Федерации в 1999–2001 годах [Текст] : постановление Правительства
Российской Федерации от 30.07.1998 №862 // СПС Консультант Плюс.
18. О мерах по повышению результативности бюджетных расходов
[Текст]
:
постановление
Правительства
Российской
22 мая 2004 года № 249 // СПС Консультант Плюс.
– 228 –
Федерации
от
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
19. О порядке ведения реестра расходных обязательств Российской
Федерации [Текст] : постановление Правительства Российской Федерации от
16 июля 2005 года № 440 // СПС Консультант Плюс.
20. О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения
государственного задания федеральными органами исполнительной власти и
федеральными
государственными
учреждениями
[Текст]
(вместе
с
«Положением о формировании и финансовом обеспечении выполнения
государственного задания федеральными органами исполнительной власти и
федеральными
государственными
учреждениями»)
:
постановление
Правительства РФ от 29.12.2008 N 1065 // СПС Консультант Плюс.
21. О порядке формирования государственного задания в отношении
федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения
выполнения государственного задания [Текст] (вместе с «Положением о
формировании
государственного
задания
в
отношении
федеральных
бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения
государственного задания») : постановление Правительства РФ от 02.09.2010
№ 671 // СПС Консультант Плюс.
22. О
распределении
дотаций
на
выравнивание
бюджетной
обеспеченности субъектов российской федерации [Текст] : постановление
Правительства Российской Федерации №670 от 22 ноября 2004 г. // СПС
Консультант Плюс.
23. Об
утверждении
Положения
о
разработке,
утверждении
и
реализации ведомственных целевых программ : постановление Правительства
РФ от 19.04.2005 № 239 // СПС Консультант Плюс
24. План подготовки первоочередных актов по реализации приоритетных
национальных проектов, решения по которым необходимо принять в 2005 году и
в I квартале 2006 года [Текст]: распоряжение Правительства Российской
Федерации от 14 ноября 2005 года № 1926-р // СПС Консультант Плюс.
25. Прогнозный
план
(программа)
приватизации
федерального
имущества и основные направления приватизации федерального имущества на
– 229 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2011–2013 годы [Текст] : распоряжение Правительства Российской Федерации
от 27 ноября 2010 г. № 2102-р // СПС Консультант Плюс.
26. О Порядке составления и ведения кассового плана исполнения
федерального бюджета в текущем финансовом году [Текст] : приказ Минфина
России от 27.11.2007 № 120н // СПС Консультант Плюс.
27. Об организации проведения мониторинга качества финансового
менеджмента,
осуществляемого
главными
администраторами
средств
федерального бюджета [Текст] : приказ Минфина России от 13.04.2009 № 34н
// СПС Консультант Плюс.
28. Об утверждении Методических рекомендаций по определению
расчетно-нормативных
затрат
на
оказание
федеральными
органами
исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными
государственными
бюджетными
учреждениями
государственных
услуг
(выполнение работ), а также расчетно-нормативных затрат на содержание
имущества федеральных государственных бюджетных учреждений [Текст] :
приказ Минфина России от 22.10.2009 № 105н // СПС Консультант Плюс.
29. Об утверждении методических рекомендаций по формированию
государственных заданий федеральным государственным учреждениям и
контролю за их выполнением [Текст] : приказ Минфина России № 136н,
Минэкономразвития России № 526 от 29.10.2010 // СПС Консультант Плюс.
30. Об утверждении Порядка планирования бюджетных ассигнований
федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов
[Текст] : приказ Минфина России от 17.04.2008 № 47н // СПС Консультант
Плюс.
31. Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной
классификации Российской Федерации: приказ Минфина России от 28 декабря
2010 г. № 190н // СПС Консультант Плюс.
32. Об организации проведения мониторинга качества финансового
менеджмента,
осуществляемого
главными
– 230 –
распорядителями
средств
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
федерального бюджета: приказ Минфина России от 10.12.2007 № 123н // СПС
Консультант Плюс.
33. Концепция и методика формирования межбюджетных отношений
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на 2007 год и на
среднесрочную перспективу [Электронный ресурс] : письмо Минфина России
от 21 августа 2006 года № 06-06-01. – Режим доступа: www.minfin.ru
34. О концепции и методике формирования межбюджетных отношений
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на 2007 год и на
среднесрочную перспективу [Текст] : письмо Министерства финансов
Российской Федерации от 21 августа 2006 года № 06-06-01 // СПС Консультант
Плюс.
35. О
Волгоградской
стандартах
качества
области
[Текст]
оказания
:
Закон
государственных
Волгоградской
услуг
области
6 марта 2009 года № 1863-ОД // СПС Консультант Плюс.
36. О порядке ведения реестра расходных обязательств Волгоградской
области [Текст] : Постановление Главы Администрации Волгоградской области
от 30 января 2006 года № 83 // СПС Консультант Плюс.
37. Об утверждении Положения о резервном фонде Администрации
Волгоградской области : постановление Администрации Волгоградской
области от 9 июня 2008 года № 10-П // СПС Консультант Плюс.
Научная и учебная литература
38. Александров,
А. М.
Финансы
и
кредит
СССР
[Текст]
/ А. М. Александров. – М.: Госфиниздат, 1948.
39. Александров, И. М. Бюджетная система Российской Федерации
[Текст] : учебник. – 2-е изд. – М.: Дашков и Ко, 2007.
40. Алтынцев,
А.В.
Бюджетные
закупки
работ
и
услуг
с
интеллектуальной составляющей [Текст] / А.В. Алтынцев, В.В. Климанов,
В.А. Яговкина. – М.: ИРОФ, 2009. – 96 с.
41. Афанасьев, М. П. Модернизация государственных финансов [Текст]
/ М. П. Афанасьев, И. В. Кривогов. – М.: ГУ ВШЭ, 2007. – 440 с.
– 231 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
42. Афанасьев, Мст.
П.
Бюджет и бюджетная система
[Текст]
/ Мст. П. Афанасьев, А. А. Беленчук, И. В. Кривогов. – М.: Юрайт, 2011. – 782 с.
43. Барулин, С. В. Финансы [Текст] : учебник / С. В. Барулин. –
М.:КноРус, 2011. – 640 с.
44. Берд Ричард М. Финансовые потоки, фискальное равновесие и
фискальная устойчивость [Текст] / Ричард М. Берд // Развитие бюджетного
федерализма: международный опыт и российская практика / под общ. ред.
Мигара де Сильва, Г. Карляндская. – М.: Весь мир, 2006. – 464 с.
45. Богданов, Л. Н. Внедрение БОР в России: первые результаты и
новые проблемы [Текст] / Л. Богданов, А. Шадрин // Модернизация
муниципальных финансов Калининградской области: программно-целевой
подход и региональное развитие : сборник материалов международного проекта
«Программно-целевое
бюджетирование
как инструмент реформирования
муниципальных финансов Калининградской области». – М., 2007.
46. Богданов,
Л. Н.
Методические
подходы
к
внедрению
бюджетирования, ориентированного на результат, на муниципальном уровне
(на примере расходов на образование и культуру в муниципалитетах
Калининградской области) [Текст] / Л. Богданов, Ю. Кузнецов // Модернизация
муниципальных финансов Калининградской области: программно-целевой
подход и региональное развитие : сборник материалов международного проекта
«Программно-целевое
бюджетирование
как инструмент реформирования
муниципальных финансов Калининградской области». – М., 2007.
47. Богданов, Л. Н. [и др.] Бюджетные отношения в Российской
Федерации. Новые подходы к анализу и правовому регулированию [Текст]
/ сост. В. Н. Лексин, А. Н. Швецов. – М.: Формула права, 2001.
48. Брайчева, Т. В. Государственные финансы [Текст] / Т. В. Брайчева. –
СПб: Питер, 2001.
49. Бьюкенен,
Дж.
Расчет
согласия.
Логические
основания
конституционной демократии [Текст] / Бьюкенен Дж., Г. Таллок. – Соч. Сер.
«Нобелевские лауреаты по экономике». – Т. 1. – М.: Таурус-Альфа, 1997.
– 232 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
50. Бюджет и межбюджетные отношения: Системная модернизация
российской модели бюджетного федерализма. Концепция и рекомендации
[Текст] / В. Н. Лексин, А. Н. Швецов, М. Ю. Орлов. – М.: 1999.
51. Бюджет как финансовый регулятор экономического развития
[Текст] / под ред. В. П. Горегляд. – М.: Экономика, 2002. – 348 с.
52. Бюджетная система России [Текст] : учебник / под ред.
Г. Б. Поляка. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.
53. Венедиктов, Ю. А. Финансовые санкции в системе управления [Текст]
/ Ю. А. Венедиктов, А. М. Черепанов. – М: Финансы и статистика, 1985.
54. Вознесенский, Э. А. Финансы как стоимостная категория [Текст]
/ Э. А. Вознесенский . – М.: Финансы и статистика, 1985.
55. Гаврилов, A. M. Проблемы повышения эффективности местного
самоуправления [Текст] / А. М. Гаврилов. – М.: БЕК, 1994.
56. Глимбовская,
институциональных
Е.В.
Направления
преобразований
в
фискальной
регионах
/
Е.В.
поддержки
Глимбовская,
В.В. Климанов – М.: ИРОФ, 2009. – 96 с.
57. Годин, А. М. Бюджетная система РФ [Текст] / А. М. Годин,
Н. С. Максимова, И. В. Подпорина. – М.: Дашков и К, 2008. – 750 с.
58. Государственное регулирование национальной экономики [Текст] :
учебное пособие / Е. В. Самофалова, Э. Н. Кузьбожев, Ю. В. Вертакова ; под
ред. д-ра экон. наук., проф. Э. Н. Кузьбожева. – 4-е изд., стер. – М. КНОРУС,
2008. – 272 с.
59. Государственное регулирование экономики [Текст] : учеб. пособие
для вузов / Т. Г. Морозова, Ю. М. Дурдыев, В. Ф. Тихонов и др.; Под ред.
проф. Т. Г. Морозовой. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. – 255 с.
60. Государственные финансы [Текст] : учебное пособие /под ред.
В. М. Федосова. – Киев: Лыбидь, 1991.
61. Государство и регионы: теория и практика государственного
регулирования
территориального
развития
[Текст]
/
В. Н. Лексин,
А. Н. Швецов. – 5-е изд. – М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. – 368 с.
– 233 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
62. Дункан, Дж. У. Основополагающие идеи в менеджменте [Текст]
/ Дж. У. Дункан : пер. с англ. – М.: Дело, 1995. – 702 с.
63. Ермакова, Е. А. Основы государственного финансового менеджмента
в России [Текст] / Е. А. Ермакова. – Саратов: СГСЭУ, 2008. – 288 с.
64. Ермакова, Е. А.
Государственный
финансовый
менеджмент:
управление доходами [Текст] / Е. А. Ермакова, К. М. Иванова. – Саратов: Издво СГСЭУ, 2007.
65. Ермакова, Е. А.
Налогово-бюджетная
система
[Текст]
/ Е. А. Ермакова. – в 2-х частях. – Саратов: Издат. центр СГСЭУ, 2006.
66. Зарубежный опыт новаций в межбюджетных отношениях [Текст] :
сборник статей / Под ред. В.В. Климанова. – М.: ИРОФ, 2009. – 152 с.
67. Исполнение бюджетов по расходам в условиях перехода к
бюджетированию, ориентированному на результат [Текст] / Л. В. Перекрестова,
Е. Б. Дьякова,
С. А. Овчинцева.
–
Волгоград:
Волгоградское
научное
издательство, 2010. – 199 с.
68. Карпов, Г. С. Финансы и кредит [Текст] . учебное пособие.
/ Г. С. Карпов. – Екатеринбург: Изд-во УГГГА, 1996.
69. Кейнс, Дж. Общая теория занятости, процента и денег [Текст]
/ Дж. Кейнс. – Т. 2. – М.: Экономика, 1992.
70. Климанов, В.В. Региональное развитие и общественные финансы
[Текст] : избранные статьи. 1993-2008 гг. / В.В. Климанов. – М.: ИРОФ, 2009. –
336 с.
71. Клисторин, В. И. Методология анализа налогово-бюджетной и
региональной политики на субфедеральном уровне [Текст] / под ред.
С. А. Суспицына. – Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН, 2004. – 240 с.
72. Ковалев, В. В. Финансовый анализ [Текст] / В. В. Ковалев. – М:
Финансы и статистика, 2000.
73. Ковалева, Т. В. Бюджет и бюджетная политика в Российской
Федерации [Текст] / Т. В. Ковалева, С. В. Барулин. – 2-е изд. – М.: КНОРУС,
2006. – 208 с.
– 234 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
74. Ковалева, Т. В. Бюджет политика и бюджетное планирование в
Российской Федерации [Текст] : учебное пособие / Т. В. Ковалева. – М.:
КНОРУС, 2009. – 128 с.
75. Крохина, Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм [Текст]
/Ю. А. Крохина. – М.: 2002.
76. Лексин, В. Н.
государственного
Государство
регулирования
и
регионы.
Теория
территориального
и
практика
развития
[Текст]
/ В. Н. Лексин, А. Н. Швецов. – 3-е издание (стереотипное). – М.: УРСС, 2000.
77. Лексин, В. Н.
государственного
Государство
регулирования
и
регионы.
Теория
территориального
и
практика
развития
[Текст]
/ В. Н. Лексин, А. Н. Швецов. – 5-е изд. – М.: ЛИБРОКОМ, 2009. – 368 с.
78. Леонтьев, В. Е. Финансы общественного сектора [Текст] : учебное
пособие / В. Е. Леонтьев, Н. П. Радковская. – СПб: ИВЭСЭП, 2002.
79. Леш, А. Географические размещения хозяйства [Текст] / А. Леш. –
М.: Изд-во иностр. лит-ры, 1959.
80. Ли, В. Д. Финансы в вопросах и ответах [Текст] : учебное пособие
/ В. Д. Ли. – Серия «Учебники, учебные пособия». – Алмата: «ИД Свет», 2004. –
140 с.
81. Лопатников, Л. И. Экономико-математический словарь [Текст] :
словарь современной экономической науки / Л. И. Лопатников. – 5-е изд.,
перераб. и доп. – М.: Дело, 2003. –520 с.
82. Макконнелл, К. Экономикс: принципы, проблемы и политика
[Текст] / К. Макконел, С. Брю. – T. l. – М.: Республика, 1992.
83. Мамсуров, Т. Д. Бюджетный федерализм: экономика и политика
[Текст] / Т. Д. Мамсуров, Л. Я. Кельсенбренер. – М.: ЮНИТИ, 2004.
84. Межбюджетное
регулирование
и
распределение
финансовой
помощи регионам: опыт, проблемы, пути совершенствования [Текст] / под
общей ред. проф., д.э.н. Л. В. Перекрестовой, к.э.н. А. В. Дорждеева. –
Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2006. – 155 с.
– 235 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
85. Мескон М. Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента
[Текст] / М. Х. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоури : пер. с англ. – М.: Дело, 1992.
86. Механизм
бюджетного
регулирования
доходов
бюджетов
в
условиях реализации бюджетного федерализма [Текст] / Е. Б. Дьякова. –
Волгоград, Волгоградское научное издательство, 2011. – 148 с.
87. Миляков Н.В. Налоги и налогообложение [Текст] : учебное пособие
/ Н.В. Миляков. – М.: КНОРУС, 2006. – 656 с.
88. Миляков, Н. В. Налоги и налогообложение [Текст] : учебное
пособие / Н.В. Миляков. – М.: КНОРУС, 2008. – 520 с.
89. Миляков, Н. В. Финансы [Текст] : учебник. – 2-е изд. – М.:
Финансы, 2004.
90. Общая
теория
финансов
[Текст]
:
учебник
/
под
ред.
Л. А. Дробозиной. – М.: Банки и биржа, ЮНИТИ. 1995.
91. Олсон, М. Логика коллективных действий. Общественные блага и
теория групп [Текст] / М. Олсон. – М.: ФЭИ, 1995.
92. Опыт Франции по внедрению многолетних агрегированных
бюджетов и бюджетирования по результатам [Текст] . – М.: Высшая школа
экономики, 2002.
93. Основы финансового менеджмента [Текст] : учебное пособие / под
ред. И. Т. Балабанова. – М: Финансы и статистика, 1998.
94. Пансков, В. Г. Налоги и налогообложение системы Российской
Федерации [Текст] : учебник / В.Г. Пансков. – 5-е изд., доп. и перераб. – М.:
Финансы и статистика, 2005.
95. Паскачев, А. Б. Налоговый потенциал экономики России [Текст]
/ А. Б. Паскачев. – М.: МЕЛАП, 2001. – 400 с.
96. Подъяблонская,
государственных
расходов
Л. М.
в
Проблемы
России
повышения
[Текст]
/
эффективности
Подъяблонская
Л. М.,
Подъяблонская Е. П. – М.: Юнити-Дана, 2010. – 112 с.
97. Поляк, Г. Б. Территориальные финансы [Текст] : учебное пособие
/ Г. Б. Поляк. – М.: Вузовский учебник, 2003. – 479 с.
– 236 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
98. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской
Федерации [Текст] / под ред. Г. В. Петровой. – СПб. – 2003.
99. Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и
российская практика [Текст] / общая ред. Мигары Де Сильвы, Галины
Курляндской. – Науч. ред. Центр фискальной политики. – М.: Весь Мир, 2006. –
464 с.
100. Региональные финансы: опыт, стратегии, перспективы / под ред.
к. э. н. Дорждеева А.В., к. ю. н. Завьялова Д.Ю. – М.: Финансы, 2008. – 368 с.
101. Результативность и эффективность бюджетных расходов [Текст] :
монография / Дорждеев А. В., Гукова А. В., Тараканов В. В. [и др.]. – М.:
Книжная редакция «Финансы», 2009. – 720 с.
102. Сазонов, С. П. Консолидированный бюджет субъекта Федерации и
его роль в формировании экономики [Текст] / С. П.Сазонов. – М.: Финансы,
2005. – 432 с.: илл.
103. Сакс, Дж. Д., Ларенс, Ф. Б. Макроэкономика. Глобальный подход.
[Текст] / Дж. Д. Сакс, Ф. Б. Ларенс. – М.: Дело, 1996.
104. Сергеева, И. Г. Налоговая система как инструмент финансового
регулирования экономики [Текст] : метод разработ. / И. Г. Сергеева. – Л. :
ЛФЭИ, 1991.
105. Сомоев, Р. Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных
отношений в Российской Федерации [Текст] / Р. Г. Сомоев. – СПб: СПбГУЭиФ,
1999.
106. Сомоев, Р. Г. Общая теория налогов и налогообложения [Текст] :
учебное пособие / Р. Г. Сомоев. – М.: «Издательство ПРИОР», 2000. – 176 с.
107. Стиглиц, Дж. Ю. Экономика государственного сектора [Текст] :
пер. с англ./ Дж. Ю. Стиглиц. – М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997.
108. Теория
и
методология
бюджетного
регулирования
территориального развития [Текст] / Дьякова Е. Б. – Волгоград, Волгоградское
научное издательство, 2011. – 144 с.
– 237 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
109. Финансы [Текст] / под ред. В. М. Родионовой. – М.: Финансы и
статистика, 1995. – 427 с.
110. Финансы
[Текст]
:
учебник
/
под
ред.
А. Г.
Грязновой,
А. Г.
Грязновой,
Е. В. Маркиной. – М.: Финансы и статистика, 2004. – 504 с.
111. Финансы
[Текст]
:
учебник
/
под
ред.
Е. В. Маркиной. – М.: Финансы и статистика, 2004.
112. Финансы [Текст] : учебник / под ред. В. Г. Князева, В. А. Слепова. –
3-е изд., перераб. и доп. – М.: Магистр, 2008.
113. Финансы [Текст] : учебник / под ред. проф. М. В. Романовского. –
М.: Юрайт-Издат, 2009. – 462 с.
114. Финансы [Текст] : учебник для студентов вузов, обучающихся по
экономическим специальностям, специальности «Финансы и кредит» (080105)
/ под ред. Г. Б. Поляка. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009. –
703 с.
115. Финансы и кредит [Текст] : учеб. пособие для студ. сред. проф. учеб.
заведений / Л. В. Перекрестова, Н. М. Романенко, С. П. Сазонов. – 7-е изд., стер. –
М.: Издательский центр академия», 2010. – 288 с.
116. Финансы и кредит [Текст] : учебник / под ред. А. Ю. Казак и др. –
Екатеринбург: МП «ПИПП», 1994.
117. Финансы и кредит СССР [Текст] / под рук. проф. В. П. Дьяченко. –
М: Госфиниздат, 1938.
118. Финансы СССР [Текст] : учебник / под ред. Н. Г. Сычева,
Б. Г. Болдырева. – М: Финансы и статистика, 1984.
119. Финансы, денежное обращение и кредит [Текст] . учебник / под ред.
В. К. Сенчагова, А. И.Архипова. – М.: Проект, 1999.
120. Финансы:
учебник
для
студентов
вузов,
обучающихся
по
экономическим специальностям, специальности «Финансы и кредит» (080105)
/ Под ред. Г. Б. Поляка. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009. –
703 с.
– 238 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
121. Хачатарян, А. Г. Территориальное финансовое регулирование в
России [Текст] / А. Г. Хачатарян. – Саратов, Саратовский государственный
социально-экономический университет, 2008. – 280 с.
122. Ходов,
Л. Г.
Государственное
регулирование
национальной
экономики [Текст] : учебник / Л. Г. Ходов. – М: Экономистъ, 2005. – 620 с.
123. Христенко,
В. Б.
Межбюджетные
отношения
и
управление
региональными финансами [Текст] / В. Б. Христенко. – М.: Дело, 2002.
124. Циммерманн, X. Муниципальные финансы [Текст] : учебник
/ Х. Циммерманн. – Пер. с нем. – М.: «Дело и Сервис». 2003.
125. Шаститко А. Е. Новая институциональная экономическая теория
[Текст] : 3-е изд., перераб. и доп. / А. Е. Шаститко. – М.: Экономический
факультет МГУ, ТЕИС, 2008.
126. Шеремет,
А. Д.
Финансы
предприятий
[Текст]
:
учебное
пособие/ А. Д. Шеремет, Р. С. Сайфулин. – М: ИНФРА М, 1999.
127. Юткина Т. Ф.
Налоги
и
налогообложение
[Текст]
:
учебник/ Т. Ф. Юткина. – М.: ИНФРА-М, 2005. – 429 с.
128. Якобсон, Л. И. Экономика общественного сектора: Основы теории
государственных финансов [Текст] : учебник для вузов. / Л. И. Якобсон. – М.:
Аспект Пресс, 1996.
Периодические издания
129. Анисимов, С. А.
Бюджетная
политика
как
источник
экономического роста [Текст] / С. А. Анисимов, В. А. Максимов // Финансы. –
2010. – № 1. – С. 17-19.
130. Афанасьев, М. Бюджетная реформа в России: первые итоги и
возможные перспективы [Текст] / М. Афанасьев, И. Кривогов // Вопросы
экономики. – 2008. – №11. – С. 57-61.
131. Афанасьев, М. Модернизация государственных финансов России
[Текст] / М. Афанасьев, И. Кривогов // Вопросы экономики. – 2008. – № 9. –
С. 109-115.
– 239 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
132. Багратуни, К. Ю. Регулирование межбюджетных отношений в
странах
с
федеративным
государственным
устройством
[Текст]
/ К.Ю. Багратуни // Проблемы прогнозирования. – 2008. – № 1. – С. 22
133. Бандман, М. К. Последствия фрагментации экономики России
[Текст] / М. К. Бандман, В. Ю. Малов, Б. В. Мелентьев // Регион: экономика и
социология. – 2007. – № 2. – С. 45
134. Бармин, Д. А. Пути повышения эффективности воздействия
бюджетно-налогового регулирования на макроэкономические процессы в целях
развития экономики России / Д. А. Бармин // Финансы и кредит. – 2009. –
№ 4. – С. 27-30.
135. Барулин,
С. В.
Оценка
результативности
и
эффективности
реализации долгосрочных целевых программ [Текст] / С. В. Барулин,
В. С. Кусмарцева // Финансы. – 2010. – № 5. – С. 22-27.
136. Богачева, О. В. Российская модель бюджетного федерализма в свете
мирового
опыта
[Текст]
/
О.В.
Богачева
//
Мировая
экономика
и
международные отношения. – 1995. – № 9. – С. 11.
137. Богачева,
О. В.
Международный
опыт
программного
бюджетирования [Текст] / А. М. Лавров, О. К. Ястребова // Финансы. – 2010. –
№ 12. – С. 4-11.
138. Бухвальд. Е. М. Внедрение бюджетирования, ориентированного на
результат, на региональном и местном уровне [Текст] / Е.М. Бухвальд,
А.Г. Игудин // Федерализм. – 2008. – № 3.
139. Бухвальд, Е. М. Стратегия на выравнивание [Текст] / Е.М. Бухвальд
// Национальный банковский журнал. – 2009. – № 8.
140. Бухвальд, Е. М. Российский федерализм на критическом рубеже
развития [Текст] / Е.М. Бухвальд // Вопросы экономики. – 2009. – № 9.
141. Бухвальд, Е. М. Новые подходы к регулированию межбюджетных
отношений в России [Текст] / Е.М. Бухвальд // Федерализм. – 2008. – № 2.
142. Валентей, С. Д. Проблемы разграничения полномочий между
федеральными органами государственной власти и органами государственной
– 240 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
власти
субъектов
Российской
Федерации
[Текст]
/
С. Д. Валентей,
Л. В. Андриченко // Федерализм. – 2008. – № 4 (52). – С. 31-53.
143. Валентей,
региональная
С. Д.
политика
Экономика
[Текст]
/
федеративных
С. Д. Валентей
//
отношений
и
Пространственная
экономика. – 2009. – № 4. – С. 7–22.
144. Глимбовская,
Е.В.
Конкурсные
механизмы
предоставления
бюджетных средств на региональном и муниципальном уровне [Текст]
/ Е.В. Глимбовская, В.В. Климанов. – Финансы. – 2010. – №12. – С.16-20.
145. Гукова, А. В. Методика оценки результативности бюджетных
средств / А. В. Гукова, В. В. Тараканов // Финансы и кредит. – 2009. –
№ 17 (353).
146. Гукова, А. В. Финансирование бюджетных услуг: методические
аспекты измерения результативности аутсорсинга [Текст] / А. В. Гукова,
Д. М. Шор // Финансовая аналитика: проблемы и решения. – 2011. – № 22 (64)
июнь. – С. 2–9.
147. Гукова, А. В. Эффективность бюджетных расходов в контексте
бюджетирования, ориентированного на результат [Текст] / А. В. Гукова
// Финансовая аналитика: проблемы и решения. – 2010. – № 1(25) январь. –
С. 21–26.
148. Дорждеев,
А. В.
Совершенствование
государственного
регулирования региональной экономики [Текст] / А. В. Дорждеев // Финансы и
кредит. – 2008. – № 7. – С. 41-45.
149. Дьякова, Е. Б. Бюджетная
Волгоградской
области
в
поддержка
условиях
кризиса
предпринимательства
[Текст]
/
Е. Б. Дьякова
// Предпринимательство. – 2009. – № 8. – С. 126–130.
150. Дьякова, Е. Б. Бюджетное регулирование предпринимательства на
региональном уровне [Текст] / Е. Б. Дьякова // Вестник Волгоградского
государственного университета : научно-теоретический журнал. – Серия 3.
Экономика. Экология. – 2010. – № 1 (16). – С. 101–109.
– 241 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
151. Дьякова, Е. Б. Налоговая
система
Российской
Федерации
в
условиях реализации бюджетного федерализма [Текст] / Е. Б. Дьякова,
И. А. Сушкова // Финансы и кредит. – 2011. – № 7 (439). – С. 55–63.
152. Дьякова, Е. Б. Направления
развития
финансово-бюджетного
потенциала Волгограда [Текст] / Е. Б. Дьякова, Л. В. Перекрестова // Вестник
Волгоградского
государственного
университета
:
научно-теоретический
журнал. – Серия 3. Экономика. Экология. – 2008. – № 2 (13). – С. 168-177.
153. Дьякова, Е. Б. Неналоговые финансовые источники и механизм их
регулирования / Е. Б. Дьякова [Текст] // Финансовая аналитика: проблемы и
решения. – 2011. – № 19 (61) – май. – С. 33-40.
154. Дьякова, Е. Б. О механизме распределения налоговых доходов
бюджетов [Текст] / Е. Б. Дьякова // Финансы. – 2011. – № 5. – С. 19–23.
155. Дьякова, Е. Б. Проблемы
и
перспективы
развития
налогово-
бюджетного федерализма в России [Текст] / Е. Б. Дьякова // Вестник
Волгоградского
государственного
университета
:
научно-теоретический
журнал. – Серия 3. Экономика. Экология. – 2010. – № 2 (17). – С. 145–150.
156. Дьякова, Е. Б. Развитие
механизма
бюджетного
регулирования
региональных социально-экономических процессов [Текст] / Е. Б. Дьякова
// РИСК: Ресурсы. Информация. Снабжение. Конкуренция. – 2010. – № 3 (20). –
С. 110–112.
157. Дьякова, Е. Б. Совершенствование
программно-целевых методов
бюджетного планирования [Текст] / Е. Б. Дьякова // Вестник Университета
(Государственный университет управления). – 2010. – №6. – С. 79–83.
158. Дьякова, Е. Б. Тенденции развития межбюджетных отношений в
Российской Федерации [Текст] / Е. Б. Дьякова // Вестник Челябинского
государственного университета. – 2010. – № 26 (207). – Выпуск 28.
Экономика. – С. 70–77.
159. Дьякова, Е. Б. Финансовая эквализация как способ обеспечения
устойчивого баланса интересов всех уровней власти [Текст] / Е. Б. Дьякова
// Вестник Университета (Государственный университет управления). – 2010. –
№ 9. – С. 23–26.
– 242 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
160. Дьякова, Е. Б. Финансовый механизм бюджетного регулирования:
теория и методология [Текст] / Е. Б. Дьякова // Философия социальных
коммуникаций. – 2011. – № 2. – С. 139–149.
161. Дьякова, Е. Б. Формирование государственных (муниципальных)
заданий в условиях бюджетной реформы [Текст] / Е. Б. Дьякова // Бизнес.
Образование. Право. Вестник института бизнеса. – 2010. – № 2. – С. 165–167.
162. Дьякова, Е. Б. Эволюция межбюджетных трансфертов в условиях
российской модели бюджетного федерализма [Текст] / Е. Б. Дьякова // Финансы
и кредит. – 2010. – № 31 (415). – С. 44–48.
163. Ермакова, Е. А. Роль налога на доходы физических лиц в
формировании доходов местных бюджетов Российской Федерации [Текст]
/ Е. А. Ермакова // Финансы и кредит. – 2010. – 47(431) декабрь. – С. 2-10.
164. Ермакова, Е. А. Анализ эффективности управления неналоговыми
доходами в России [Текст] / Е.А. Ермакова // Финансы и кредит. – 2009. –
15(351) апрель. – С. 60-64.
165. Ермакова, Е. А. Бюджетный менеджмент и его функциональные
элементы [Текст] / Е. А. Ермакова // Финансы и кредит. – 2010. – 20(404) май. –
С. 2-8.
166. Ермакова, Е. А. Методология оценки состояния и устойчивости
государственных финансов [Текст] / Е. А. Ермакова // Финансы и кредит. –
2008. – 27(315) июль. – С. 13-19.
167. Ермакова, Е. А. Организационно-правовой механизм реализации
принципа самостоятельности бюджетов на муниципальном уровне [Текст]
/ Е. А. Ермакова // Финансы и кредит. – 2011. – № 17(449) май. – С. 2-8.
168. Завьялов, Д. Ю. Потенциал межбюджетного регулирования как
инструмент бюджетной политики [Текст] / Д. Ю. Завьялов // Финансы. – 2008. –
№3. – С. 11-14
169. Зевакин М. Ю.Механизм формирования доходов федерального
бюджета от прибыли федеральных государственных унитарных предприятий
[Текст] / М.Ю. Зевакин // Финансы и кредит. – 2007. – № 22.
– 243 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
170. Игудин А. Г. О бюджетировании, ориентированном на результат, во
взаимодействии
с
региональными
и
местными
бюджетами
[Текст]
/ А.Г. Игудин // Финансы. – 2008. – № 11.
171. Игудин А. Г. Об основах разграничения расходных полномочий и
доходных источников [Текст] / А.Г. Игудин // Финансы. – 2008. – № 2.
172. Игудин, А. Г. Об основах разграничения расходных полномочий и
доходных источников [Текст] / А. Г. Игудин, А. В. Зарубин // Финансы. –
2008. – №2. – С. 8–11.
173. Измалков, С. Теория экономических механизмов (нобелевская
премия по экономике 2007 г.) [Текст] / С. Измалков, К. Сонин, М. Юдкевич
// Вопросы экономики. – 2008. – №1. – С. 4–26.
174. Илышева, Н. Н. Финансы и финансово-инвестиционный мехнизм
организации: современная точка зрения [Текст] / Н. Н. Илышева, С. И. Крылов
// Финансы и кредит. – 2004. – №16. – С. 40.
175. Карасева, М. В. Бюджетный кодекс РФ и развитие бюджетного
федерализма // Хозяйство и право. – 2002. – № 7. – С. 70.
176. Климанов, В.В. Стратегии на региональном и муниципальном
уровне [Текст] / В.В. Климанов, А.А. Михайлова // Финансы. – 2010. – №2. –
С. 9–14.
177. Климанов, В.В. Стратегическое и бюджетное планирование: проблемы
координации / Климанов В.В. // Губернский деловой журнал. 2010. – № 10.
178. Климанов, В.В. Государственное и муниципальное задание как
инструмент управления [Текст] / В.В. Климанов // Актуальные вопросы
оказания государственных и муниципальных услуг: сборник статей / Под ред.
А.В. Алтынцева. – Общественные финансы; Вып.1 (23). – М.: ИРОФ, 2010. –
С. 6–15.
179. Коломиец, А. Л.
О
налоговом
потенциале
региона
[Текст]
/ А. Л. Коломиец, А. Д. Мельник // Налоги. – 2000. – № 1. – С. 22.
180. Коломиец,
А. Л.
О
понятиях
налогового
и
финансового
потенциалов региона [Текст] / А. Л. Коломиец, А. Д. Мельник // Налоговый
вестник. – 2000. – № 1. – С. 3–5.
– 244 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
181. Королев, С. В. Концепция федеративных финансов Иоганна
Попица: опыт Веймарской Республики и современная Россия / С. В. Королев
// Государственная власть и местное самоуправление. – 2006. – № 1. – С. 45-48.
182. Корнаи, Я. Осмысливая феномен мягких бюджетных ограничений
[Текст] / Я. Корнаи, Э. Маскин, Ж. Ролан // Вопросы экономики. – 2004. –
№ 11. – С. 4-6.
183. Крохина, Ю. А. Актуальные проблемы становления бюджетного
федерализма в России [Текст] / Ю.А. Крохина // Вестник Саратовской
государственной академии права. – 1998. – № 2. – С. 75.
184. Кудрин, А. Последствия кризиса и перспективы социальноэкономического развития России [Текст] / А. Кудрин, О. Сергиенко // Вопросы
экономики. – 2011. – № 3. – С. 4-19.
185. Кузнецова,
О.
Теоретические
основы
государственного
регулирования экономического развития регионов [Текст] / О. Кузнецова
// Вопросы экономики. – 2002. – №4. – С. 48–64.
186. Лавров, А. М. Бюджетный федерализм и финансовая стабилизация
[Текст] / А. М. Лавров // Вопросы экономики. – 1995. – №8. – С. 21.
187. Лавров, А. М. Бюджетная реформа 2001-2008: от управления
затратами к управлению результатами [Текст] / А. М. Лавров // Финансы. –
2005. – №9. – С. 4
188. Лавровский, Б. Л. Трансфертный механизм: преодолен ли кризис?
[Текст] / Б. Л. Лавровский, Е. А. Постникова // Вопросы экономики. – 2005. –
№8. – С. 84-92.
189. Лавровский, Б. Л. Региональная политика выравнивания в ЕС:
новейшие тенденции [Текст] / Б. Л. Лавровский, И.А. Мурзов, А. В. Уварова
// Пространственная экономика. – 2011. – №1. – С. 30–48.
190. Лавровский, Б. Л. Моделирование
регионов
(на
примере
Сибирского
федеральной
федерального
поддержки
округа)
[Текст]
/ Б. Л. Лавровский, Е. А. Постникова // Регион: экономика и социология. –
2008. – №2. – С. 175-193.
– 245 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
191. Лавровский Б. Л. Экономический рост и социальная справедливость
(опыт
регионального
выравнивания
в
ФРГ)
[Текст]
/
Б. Л. Лавровский
// XVI международные образовательные Рождественские чтения: материалы секции
«Этика природопользования и институционная экология». Государственный
университет управления. – М.: ГУУ, 2008. – С. 99-103.
192. Левина,
межбюджетного
В. В.
Реализация
регулирования
на
стимулирующей
региональном
уровне
функции
[Текст]
/ В. В. Левина. – Финансы. –№ 11. – С. 19–24.
193. Лыкова, Л. Н. Региональные проблемы налогообложения прибыли
/ Л. Н. Лыкова // Федерализм. – 2010. – № 2. – С. 85-100.
194. Лыкова, Л. Н. Финансовый потенциал субъектов федерации [Текст]
/ Л. Н. Лыкова // Федерализм. – 2008. – № 3 (51). – С. 41-59.
195. Межбюджетные отношения в условиях финансового кризиса
[Текст] : интервью с заместителем министра финансов Российской Федерации
А. Г. Силуановым // Финансы. – 2009. – № 5. – С. 10-12.
196. Павлова, Л. П. Отдельные аспекты совершенствования налоговой
политики [Текст] / Л. П. Павлова, В. В. Понкратов // Финансы. – 2010. – № 4. –
С. 31-36.
197. Пансков, В. Г. К вопросу о самостоятельности бюджетов [Текст]
/ В. Г. Пансков // Финансы. – 2010. – № 6. – С. 8-12.
198. Пансков, В. Г. Межбюджетное распределение налоговых доходов
[Текст] / В. Г. Пансков // Финансы. – 2004. – №8. – С. 21-23.
199. Пансков, В. Г. Совершенствование законодательства в условиях
реформирования
межбюджетных
отношений
[Текст]
/
В. Г.
Пансков
// Финансы. – 2005. – №11. – С. 13.
200. Петров, Ю. Воспроизводство публичных благ: к концепции
задействования конкурентного механизма [Текст] / Ю. Петров, М. Жукова
// РЭЖ. – 2002. – № 7.
201. Пинская, М. Р. Реализация принципа федерализма в налоговой
системе России [Текст] / М. Р. Пинская // Финансы и кредит. – 2009. –
№ 34 (370). – С. 29-32.
– 246 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
202. Пинская, М. Р. Сочетание налоговых интересов всех уровней власти
[Текст] / М. Р. Пинская // Финансы. – 2010. – № 6. – С. 34-39.
203. Полозков, М. Г. Эффективное бюджетное выравнивание в системе
межбюджетных отношений региона [Текст] / М. Г. Полозков // Финансы. –
№ 4. – С. 12-17.
204. Придачук, М. П. Межбюджетные трансферты: экономический
смысл и цели распределения [Текст] / М. П. Придачук // Финансы и кредит. –
2006. – №10. – С. 13-15.
205. Программный бюджет: лучшая практика [Текст] / А. А. Беленчук,
Л. А.
Ерошкина,
С. Е.
Прокофьев,
В. В.
Сидоренко,
А. Г.
Силуанов,
М. П. Афанасьев // Академия Бюджета и Казначейства Минфина России.
Финансовый журнал. – 2011. – № 1. – С. 5-22.
206. Пыхова, И. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения
на территории [Текст] / И. Пыхова // Федерализм. – 2001. – № 3. – С. 180.
207. Рекомендации конференции по направлением бюджетно-налоговой
политики на среднесрочную перспективу // Экономическая политика. – 2010. –
№ 2 апрель. – С. 87–95.
208. Родионова, В. М. Сущность финансов и их роль в рыночной
экономике [Текст] / В. М. Родионова // Финансы. – 2010. – № 6. – С. 60-64.
209. Рыбакова, Р. Ю. Принципы разграничения и распределения налогов
по вертикали бюджетной системы [Текст] / Р.Ю. Рыбакова // Бухгалтерский
учет в бюджетных и некоммерческих организациях. – 2004. – № 15.
210. Садков,
В.
Бюджетно-налоговый
федерализм
в
Российской
Федерации и налоговая политика [Текст] / В. Садков, Д. Аронов // Налоги
(газета). – 2007. – № 18. – С 5.
211. Сазонов, С. П. Роль межбюджетного регулирования в условиях
реформирования
местного
самоуправления
[Текст]
/
С. П. Сазонов,
Д. Ю. Завьялов // Финансы. – 2006. – №4. – С. 8-14.
212. Серегин, М.В. Глобальный финансовый кризис и потенциал
межбюджетных трансфертов в качестве механизма сбалансированности
– 247 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
территориальных бюджетов в Российской Федерации / М.В. Серегин
// Экономические науки. – 2010. – №3 (64). – С. 26–30.
213. Силуанов, А. Г. Успешных регионов в России становится все
больше (интервью) [Текст] / А. Г. Силуанов // Финансы. – 2007 – № 6. – С. 3.
214. Соколова, А. А. Формы и механизмы вертикального выравнивания
в сфере межбюджетных отношений [Текст] / А. А. Соколова // Финансы и
кредит. – 2009. – №6 (342). – С. 14 – 22.
215. Татаркин, А.И. Саморазвитие регионов в контексте федеративных
отношений [Текст] / А.И. Татаркин, Д.А. Татаркин // Пространственная
экономика. – 2008. – № 4. – С. 60-70.
216. Татаркин, А.И. Финансовая устойчивость территорий: постановка
проблемы [Текст] / А.И. Татаркин, Е.А. Захарчук, А.Ф. Пасынков // Финансы и
бизнес. – 2008. – № 2. – С. 35-42.
217. Татаркин, А.И. Сущность и содержание финансовой политики
государства: история и современность [Текст] / А.И. Татаркин, А.В. Гребенкин,
С.Н. Татынов // Финансовая аналитика: проблемы и решения. – 2011. – № 1. –
С. 2-11.
218. Умнова
И.
Конституционно-правовые
аспекты
бюджетно-
финансового федерализма [Текст] / И. Умнова // Федерализм. – 1999. – №1. –
С. 136.
219. Хеллер, П. Фискальное пространство – что это такое и как его
получить? [Текст] / П. Хеллер // Финансы и развитие. – 2009. – июнь. –
С. 32-33.
220. Христенко, В. Б. Новая методика распределения трансфертов
[Текст] / В. Б. Христенко, А. М. Лавров // Финансы. – 2001. – № 3. – С. 3-7.
221. Христенко, В. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи
[Текст] / В. Христенко // Вопросы экономики. – 2006. – №8. – С. 4-8.
222. Шаш, Н. Н. Бюджетирование по результатам и среднесрочное
финансовое
планирование
[Текст]
/
Н. Н.
Шаш
//
Реформирование
общественного сектора: проблемы эффективного управления / Мат-лы межд.
науч-практ. конф. – Санкт-Петербург, 2007.
– 248 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
223. Шаш, Н. Н. Бюджетный федерализм и управление межбюджетными
отношениями [Текст] / Н. Н. Шаш // Управление социально-экономическими
процессами в контексте развития современного общества Мат-лы науч-практ.
конф. – Саратов: Издат. центр СГСЭУ, 2007.
224. Шаш, Н. Н. Направления реформирования бюджетно-налоговых
институтов [Текст] / Н. Н. Шаш // Институциональная система: становление и
противоречия развития в современных условиях / Мат-лы межд. науч-практ.
конф. – Саратов: Издат. центр СГСЭУ, 2007.
225. Шаш, Н. Н. Политическая экономия бюджетного федерализма
[Текст] / Н. Н. Шаш // Проблемы современной экономической теории. –
Астрахань: Изд-во Астраханского технич. ун-та, 2007.
226. Шаш,
Н. Н.
Построение
программного
бюджета
и
оценка
эффективности программ [Текст] / Н. Н. Шаш // Академия Бюджета и
Казначейства Минфина России. Финансовый журнал. – 2011. – № 2. – С. 55-64.
227. Швецов,
А.
Либерализация
государственной
региональной
политики [Текст] / А. Швецов // Вопросы экономики. – 2006. – № 7. – С. 73-76.
228. Швецов, Ю. Г. Эволюция российского бюджетного федерализма
[Текст] / Ю. Г. Швецов // Вопросы экономики. – 2005. – № 8. – С. 77.
229. Швецов,
Ю. Г.
Бюджет
как
инструмент
воспроизводства
бюрократии в России [Текст] / Ю. Г. Швецов // Вопросы экономики. – 2006. –
№5. – С. 87-91.
230. Швецов,
Ю. Г.
Методические
принципы
бюджетного
регулирования в Российской Федерации [Текст] / Ю. Г. Швецов // Финансы. –
2002. – №10. – С. 6-11.
231. Швецов, Ю. Г. О новом подходе к бюджетному регулированию
[Текст] / Ю. Г. Швецов, О. В. Бутакова // Финансы. – 2008. – №.11.
232. Шуба,
В. Б.
Бюджетный
федерализм:
взгляды
зарубежных
исследователей [Текст] / В. Б. Шуба // Финансы. – 2004. – №8. – С. 24-27.
233. Якобсон, Л. И. Бюджетная реформа: федерализм или управление по
результатам? [Текст] / Л. И. Якобсон // Вопросы экономики. – 2006. – №8. –
С. 31-33.
– 249 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Авторефераты и диссертертации
234. Байраковская,
Г. Г.
Российский
федерализм:
принцип
разграничения полномочий в бюджетной сфере [Текст] : автореф. дис. … канд.
полит. наук. – М., 1997.
235. Дьякова, Е. Б. Формирование и оценка налогового потенциала
региона (на примере Волгоградской области) [Текст] : дис... канд. экон. наук. –
Волгоград, 2002.
236. Канкулова, М. И. Система межбюджетных взаимоотношений и ее
развитие
в
условиях
формирования
российской
модели
бюджетного
федерализма: автореф. дис. … докт. экон. наук. – СПб., 1999.
237. Кириллова, О. Я. Методология формирования и стратегия развития
доходного потенциала региона [Текст] : автореф. дис. … докт. экон. наук
/ СГСЭУ; Науч. конс. Е. В Пономаренко. – Саратов, 2006.
238. Пупенко, Д. П. Бюджетное регулирование на субфедеральном
уровне: проблемы и пути совершенствования [Текст] : автореф. дис. … канд.
экон. наук. – М., 2002.
239. Сазонов, С. П. Совершенствование формирования и исполнения
консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации [Текст] :
автореф. дис. ... докт. экон. наук. – М, 2005.
240. Ермакова, Е. А. Методология формирования и стратегия развития
системы государственного финансового менеджмента в России [Текст] :
автореф. дис. … докт. экон. наук. – Саратов, 2008.
241. Хачатрян, А. Г. Финансовое регулирование территориального
развития в России [Текст] : автореф. дис. … докт. экон. наук. – Саратов, 2008.
242. Сильченко, В. В. Развитие отношений бюджетного федерализма в
Российской Федерации: автореф. дис. … канд. экон. наук. – М.: 2000.
Словари и энциклопедии
243. Большая советская энциклопедия [Текст] / гл. ред. Введенский Б. А. –
3-е изд. в 30 томах. – М.: Гос. науч. изд-во «Большая советская энциклопедия»,
1969–1978.
– 250 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
244. Большая экономическая энциклопедия [Текст] / Варламова Т. П.,
Васильева Н. А., Неганов Л. М., Сарафанова Е. В., Шаш Н. Н. – М.: ЭКСМО,
2008. – 816 с.
245. Бухгалтерский словарь [Электронный ресурс] . – Режим доступа:
http://www.bibliotekar.ru/kodex-11-19/74.htm
246. Коллекция словарей на ВсеСлова.ру [Электронный ресурс] . –
Режим
доступа:
http://www.vseslova.ru/index.php?dictionary=law&word=
byudjetnoe_regulirovanie
247. Краткая философская энциклопедия [Текст]. – М.: Издательская
группа «Прогресс» – «Энциклопедия», 1994. – С. 357.
248. Новейший словарь иностранных слов и выражений [Текст]. – Мн.:
Харвест. – М.: ООО «Издательство АСТ», 2001. – 652 с.
249. Ожегов, С. И. Словарь русского языка [Текст] : ок. 57000 слов / под
ред. доктора филологических наук, профессора Н. Ю. Шведовой – 16-е изд.,
испр. – М.: Русский язык, 1984. – 493 с.
250. Райзберг Б. А., Современный экономический словарь [Текст]
/ Б. А. Райзберг, Л. Ш. Лозовский, Е. Б. Стародубцева. – 5-е изд., перераб. и
доп – М.: ИНФРА-М, 2007. – 495 с. – (Б-ка словарей "ИНФРА-М").
251. Словари и энциклопедии [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://dic.academic.ru
252. Словарь иностранных слов [Текст] / под общ. ред. Лехина И. В.,
Локшиной С. М., Петрова Ф. Н. – М.: ГИИНС, 1955. – С. 557.
253. Словарь по экономике и финансам. Глоссарий.ру [Электронный
ресурс] . – Режим доступа: http://slovari.yandex.ru
254. Словарь
Финам
[Электронный
ресурс].
–
http://www.finam.ru/dictionary/
255. Толковый словарь русского языка / Ожегов С. Шведова Н. URL:
http://www.slovopedia.com/4/207/667809.html
256. Толковый словарь Ушакова. 1935-1940 [Электронный ресурс]. URL:
http://slovari.yandex.ru/емкость/Толковый %20словарь %20Ушакова/ емкость/
– 251 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
257. Федерализм [Текст] : энциклопедический словарь. – М.: Инфра М,
1997.
258. Финансово-кредитный словарь [Текст]. – Т. III. – 2-е изд.,
стереотип. – М.: Финансы и статистика, 1994.
259. Финансово-кредитный энциклопедический словарь [Текст] / под
общ. ред. А. Г. Грязновой. – М.: Финансы и статистика, 2004. – 1168 с.
260. Экономическая энциклопедия [Текст] / науч.-ред. совет изд-ва
«Экономика»; ин-т экон. РАН; гл.
ред. Л. И. Абалкин. – М.: ОАО
«Издательство «Экономика», 1999. – 421 с.
261. Энциклопедический
[Электронный
ресурс].
–
словарь
экономики
Режим
доступа:
и
права,
2005
http://dic.academic.ru
/dic.nsf/dic_economic_law/1394
Электронные ресурсы
262. Базовая модель программного бюджетирования и классификация
программ [Электронный ресурс]
/ Академия бюджета и казначейства
Министерства финансов Российской Федерации,
2010. – Режим доступа:
http://info.minfin.ru/files/ГП/Аналитические %20материалы/Классификация %20
программ %20и %20концепции %20модели.pdf
263. Баткибеков,
С.
Оценка
налогового
потенциала
регионов
и
распределение финансовой помощи из федерального бюджета [Электронный
ресурс] / С. Баткибеков, П. Кадочников, О. Луговой, С. Синельников,
И. Трунин.– Совершенствование межбюджетных отношений в России. Москва,
Доклад ИЭПП, 2000. – № 24. – Режим доступа : www.iet.ru
264. Бюджетирование, ориентированное на результат, в контексте
реформы государственного управления: международный опыт и возможности
применения в России [Электронный ресурс] / Центр фискальной политики. –
М., 2002. – Режим доступа: http://www.fpcenter.ru/themes/basic/materialsdocument.asp?folder=1649&matID=1914
265. Бюджетирование, ориентированное на результат: цели и принципы
[Электронный ресурс] . Отдел Макроэкономической и отраслевой политики,
– 252 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
сектор государственных финансов Московское отделение Нидерландского
Экономического Института, NEI-ECORYS. – М., 2002. – Режим доступа:
http://www.ecorys.ru/rus/doc/act01007/Material1NEIintro.doc
266. Бюджетная
система
Российской
Федерации
[Электронный
ресурс]. – Режим доступа: http://www.aup.ru
267. Вестник 83-ФЗ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.fz-83.ru.
268. Востриков, Г. Г. Курс лекций «Финансовое право» [Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://www.humanities.edu.ru/db/msg/1899;
Экономико-правовая библиотека Vuzlib [Электронный ресурс] . – Режим
доступа: http://www.vuzlib.net/beta3/html/1/34374/34409/
269. Временные
методические
рекомендации
по
управлению
государственным и муниципальным долгом для субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований [Электронный ресурс] : Минфин
России.
URL:
http://www.budgetrf.ru/Publications/2004/Methodology/Regional
/fedminfin04122003debt/fedminfin04122003debt040.htm#HL_19
270. Высказывания
руководства
Минфина
России
[Электронный
ресурс]. Режим доступа: http://www.minfin.ru
271. Государственный бюджет как основное звено финансовой системы
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.aup.ru
272. Дерюгин, А. Резервный фонд субъекта Российской Федерации
[Электронный ресурс]. – http://www.bujet.ru/article/58589.php
273. Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации [Электронный
ресурс]. – Режим доступа: http://localbudget.karelia.ru
274. Дьякова, Е. Б. Концептуальные основы бюджетного регулирования
территориального
развития
в
Российской
Федерации
/
Е. Б. Дьякова
// Управление экономическими системами: электронный научный журнал,
2011. – № 4 (28). – № гос. рег. статьи 0421100034/. [Электронный ресурс].–
Режим доступа к журн.: http://uecs.mcnip.ru.
275. Информационно-образовательный портал Phaethon [Электронный
ресурс].
–
Режим
доступа:
http://www.faito.ru/pages/infresources/fkglossary
/add_comment.php? id=655
– 253 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
276. Кадочников, П. Система федеральной финансовой поддержки
регионов в России и ее влияние на налоговую и бюджетную политику
субъектов Федерации [Электронный ресурс] / П. Кадочников, С. СинельниковМурылев, И. Трунин. – Москва, 2002. – Режим доступа: www.iet.ru
277. Климанов, В.В. Инновации – в регионы [Электронный ресурс]
/ В.В. Климанов. Электронное издание «Наука и технологии России – strf.ru»,
2011.
–
Режим
доступа:
http://www.strf.ru/material.aspx?CatalogId=223
&d_no=36908
278. Климанов, В.В. Системная модернизация бюджетной сферы на
региональном уровне [Электронный ресурс] : труды Четвертой Всероссийской
научно-практической конференции «Научное, экспертно-аналитическое и
информационное обеспечение национального стратегического проектирования,
приоритетных национальных проектов и программ" (21–22 мая 2008 г.). – Часть
1-2
/
В.В.
Климанов,
М.Н.
Сорокина.
–
Режим
доступа:
http://www.inion.ru/news/podrob.php?71.txt
279. Краткий обзор опыта зарубежных стран (Австралии, Новой
Зеландии,
Канады,
США,
[Электронный ресурс].
–
Великобритании,
М.: Экорис-НЭИ,
Нидерландов,
2002.
–
Швеции)
Режим
доступа:
http://www.ecorys.ru/rus/doc/act01007/Material6NEIexperiences.doc
280. Литовских, А. М. Финансы, денежное обращение и кредит [Текст] :
учебное пособие / А. М. Литовских, И. К. Шевченко. – Таганрог: Изд-во ТРТУ,
2003. – Режим доступа: http://www.aup.ru/books/m86/4.htm
281. Материалы к заседанию Правительства Российской Федерации
27 августа 2009. – Интернет-портал Правительства Российской Федерации
URL: http://www.government.ru/docs/7722/.
282. Открытый бюджет. Регионы России [Электронный ресурс] . –
Режим доступа: http://openbudget.karelia.ru/tutorials/book1/HTML/gl4_2.htm
283. Отчет № 1-НМ ФНС России о поступлении налоговых платежей и
других доходов в бюджетную систему Российской Федерации по состоянию на
01.01.2011 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.nalog.ru
– 254 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
284. Отчет по форме №1-НОМ УФНС России по Волгоградской области
о поступлении налоговых платежей в бюджетную систему Российской
Федерации по основным видам экономической деятельности по состоянию на
01.01.2009 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.r34.nalog.ru
285. Отчет по форме №1-НОМ УФНС России по Волгоградской области
о поступлении налоговых платежей в бюджетную систему Российской
Федерации по основным видам экономической деятельности по состоянию на
01.01.2010 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.r34.nalog.ru
286. Отчет по форме №1-НОМ УФНС России по Волгоградской области
о поступлении налоговых платежей в бюджетную систему Российской
Федерации по основным видам экономической деятельности по состоянию на
01.01.2011 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.r34.nalog.ru
287. Отчет по форме №4-НОМ УФНС России по Волгоградской области
о задолженности по налоговым платежам в бюджетную систему Российской
Федерации по основным видам экономической деятельности по состоянию на
01.01.2009 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.r34.nalog.ru
288. Отчет по форме №4-НОМ УФНС России по Волгоградской области
о задолженности по налоговым платежам в бюджетную систему Российской
Федерации по основным видам экономической деятельности по состоянию на
01.01.2010 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.r34.nalog.ru
289. Отчет по форме №4-НОМ УФНС России по Волгоградской области
о задолженности по налоговым платежам в бюджетную систему Российской
Федерации по основным видам экономической деятельности по состоянию на
01.01.2011 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.r34.nalog.ru
290. Официальный
сайт
Администрации
Волгоградской
области
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.volganet.ru
291. Официальный сайт Федерального Казначейства [Электронный
ресурс]. – Режим доступа: http://www.roskazna.ru
292. Пояснительная
записка
Министерства
финансов
Российской
Федерации к отчету о результатах проведения ежеквартального мониторинга
– 255 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
качества
финансового
менеджмента,
осуществляемого
главными
администраторами средств федерального бюджета, за 9 месяцев 2010 года
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.minfin.ru
293. Пчелинцев, О. С. Направления развития финансового федерализма
и
проблема
трансфертов
[Электронный
ресурс]
/
О. С. Пчелинцев,
М. М. Минченко. – Режим доступа: http://budgetrf.nsu.ru/Publications/Magazines
/Pp/2000/2000-03pchelintcev/2000-03pchelintcev000.htm
294. Пчелинцев, О. С. Проблемы формирования экономической системы
устойчивого развития [Электронный ресурс] / О. С. Пчелинцев. – Режим
доступа: http://www.netda.ru/belka/economy/pchel/ur1.htm
295. Российская экономика в 2005 году. Тенденции и перспективы.
[Электронный ресурс] – Выпуск 27. – М.: ИЭПП, 2006. – Режим доступа:
www.iet.ru
296. Российская экономика в 2007 году. Тенденции и перспективы.
[Электронный ресурс] – Выпуск 29. – М:. ИЭПП, 2008. – Режим доступа:
www.iet.ru
297. Российская экономика в 2009 году. Тенденции и перспективы.
[Электронный ресурс] – Выпуск 31. – М:. ИЭПП, 2008. – С. 116-118. – Режим
доступа: www.iet.ru
298. Составление и представление ведомственных целевых программ
[Электронный ресурс] / Академия бюджета и казначейства Министерства
финансов
Российской
Федерации.
–
Режим
доступа:
http://info.minfin.ru/files/ГП/Аналитические %20материалы/Составление %20и
%20представление %20программ.pdf.
299. Субъекты РФ, в которых действуют пониженные ставки единого
налога при УСН. – Бух.1с. – интернет-ресурс для бухгалтеров. [Электронный
ресурс]. – Режим доступа: http://www.buh.ru/document-1403.
300. Трунин, И. Межбюджетные трансферты в Российской Федерации
[Электронный ресурс] . – Режим доступа: www.iet.ru
301. Улюкаев, А. Региональная экономическая политика. Бюджетный
федерализм. Межбюджетные отношения [Электронный ресурс] : материалы
– 256 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Международной конференции «Инвестиционный климат и перспективы
экономического роста в России» . – Режим доступа: http://www.hse.ru/ic
/ materials/ regions.htm
302. Учебники он-лайн [Электронный ресурс] . – Режим доступа:
http://www.bookz.com.ua/11/4.htm
303. Фискальная
емкость: анализ,
оценка
и выбор приоритетов
бюджетных расходов [Электронный ресурс] : материалы международного
семинара,
2-3
декабря
2007 г.
Бруней,
URL:
http://www1.minfin.ru/ru/reforms/budget/int_exp/part/ates_dec07/
304. Фискальная
емкость: анализ,
оценка
и выбор приоритетов
бюджетных расходов [Электронный ресурс] : материалы международного
семинара,
14-15
марта
2008
г.,
Джакарта,
Индонезия.
URL:
http://www1.minfin.ru/ru/reforms/budget/int_exp/part/
305. Хурсевич, С. Как оптимизировать финансовую поддержку регионов
[Электронный
ресурс]
/
С. Хурсевич.
–
Режим
доступа:
http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/Federalizm/1998/federalism21998hursevich/federalism2-1998hursevich000.htm
306. Эволюция бюджетной политики в России в 2000-х годах: в поисках
финансовой устойчивости бюджетной системы страны [Электронный ресурс] /
С. Синельников-Мурылев, С. Дробышевский, В. Назаров, И. Соколов. –
Москва, Институт Гайдара, 2010. – Режим доступа: www.iet.ru
Литература на иностранном языке
307. Ahmad E., Craig J. Intergovernmental Transfers // Fiscal Federalism in
Theory and Practice, ed. by T.Ter-Minassian, IMF: Washington, 1997
308. Ahmad E., Craig J., Mihajek D. Implementing and Managing Grants –
Institutional and Informational Requirements // Reforming China's Public Finances,
ed. by E. Ahmad, Gao Qiang and Vito Tanzi, Washington: IMF, 1995, pp. 55-80
309. Dennison S. The Station of Industry and the Depressed Areas. London,
1939.
– 257 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
310. Fiscal Space: Policy Options for Financing Human Development Edited
by Rathin Roy, Antoine Heuty Publisher: Earthscan Publications Ltd. March 2009,
520 p.
311. Frederick C. Mosher, Program Budgeting: Theory and Practice with
Particular Reference to the U.S. Department of the Army. 80-81. // GAO/ AIMD-9746 Performance Budgeting. – Р. 7-8.
312. Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice. Edited by
Anwar Shah, Robin Boadway. Published August 2006.
313. Musgraue R.A. Fiscal systems. Jale university press, 1969. – P. 227.
314. Path dependence – Arzaghi M., Henderson J. Why countries are fiscally
decentralizing // Journal of Public Economics. Vol. 89. № 7. 2005. Р. 1186-1188
315. Schick A. Budgeting For Fiscal Space. Asian OECD Senior Budget
Officials Meeting. Bangkok, Thailand. January 2008.
316. Smith G. Federalism: The Multiethnic Challenge. Harlow, 1995, p. 4-7.
317. Targeting of Transfers in Developing Countries: Review of Lessons and
Experience by David Coady , Margaret Grosh , John Hoddinott Published August
2004.
– 258 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложения
– 259 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица А.1 – Полномочия государственной власти разного уровня по формированию доходов бюджета
Полномочия федеральной
власти (законодательной и
исполнительной)
1. Законодательная власть
устанавливает новые виды
федеральных налогов, изменяет и
отменяет их путем внесения
соответствующих изменений в
налоговое законодательство РФ
Полномочия законодательных
(представительных) и исполнительных органов
субъектов РФ
1. Законодательные (представительные) органы
(1) вводят региональные налоги и сборы
(2) устанавливают размеры ставок по ним
(3) предоставляют налоговые льготы
При этом они действуют в пределах прав,
предоставленных им налоговым
законодательством РФ
Полномочия органов
местного самоуправления
– 260 –
Приложение А
1. Представительные органы местного
самоуправления
(1) вводят местные налоги и сборы
(2) устанавливают размеры ставок по ним
(3) предоставляют налоговые льготы
При этом они действуют в пределах прав,
предоставленных им налоговым
законодательством РФ
2. Федеральные законы о налогах
2. Региональные законы о внесении изменений и
2. Их правовые акты о внесении изменений и
могут вступать в силу с начала
дополнений в налоговое законодательство РФ в
дополнений в налоговое законодательство в
очередного финансового года и
пределах компетенции субъектов РФ должны
пределах их компетенции должны приниматься
должны приниматься до
вступать в силу с начала очередного финансового
до утверждения местного бюджета на очередной
утверждения закона о федеральном года и быть приняты до утверждения законов
финансовый год и вступают в силу с начала
бюджете на текущий год
субъектов РФ о бюджетах на очередной финансовый очередного финансового года. Допускаются
год
изменения и дополнения в течение текущего
финансового года, но при условии внесения
соответствующих изменений и дополнений в
местный бюджет текущего года
3, Внесение изменений и
3. Изменения и дополнения о региональных налогах и 3. Органы местного самоуправления
дополнений в законодательство РФ сборах, намеченных на текущий год, допускаются в предоставляют рассрочки и отсрочки по
о федеральных налогах и сборах,
случаях внесения соответствующих изменений и
федеральным и региональным налогам,
предполагающих их вступление в
дополнений в законы субъектов РФ о бюджете на
поступающим в местные бюджеты, только при
силу в течение текущего
текущий финансовый год. При этом единые или
отсутствии задолженности по бюджетным
финансового года, допускается при дополнительные отчисления в местные бюджеты от кредитам местного бюджета перед бюджетами
внесении соответствующих
налога на доходы физических лиц, исходя из
другого уровня и соблюдении предельного
изменений и дополнений в
зачисления в эти бюджеты, не должны быть менее
размера дефицита местного бюджета и размера
федеральный закон о федеральном 10 % налоговых доходов консолидированного
муниципального долга, установленного БК РФ
бюджете на текущий финансовый
бюджета субъекта РФ от указанного налога
год
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Окончание таблицы А.1
Полномочия федеральной
власти (законодательной и
исполнительной)
4. Введенные федеральные налоги
и сборы обязательны к уплате по
всей территории РФ
– 261 –
5. Федеральные налоги
отменяются НК РФ и не могут
устанавливаться не
предусмотренные НК РФ
Полномочия законодательных
(представительных) и исполнительных органов
субъектов РФ
4. Органы исполнительной власти субъектов РФ
предоставляют налоговые кредиты, рассрочки и
отсрочки по уплате федеральных налогов и сборов,
поступающих в бюджеты субъектов РФ, лишь при
отсутствии задолженности по бюджетным кредитам
бюджета субъекта РФ перед федеральным бюджетом
и соблюдения предельного размера дефицита
бюджета субъекта РФ и размера государственного
долга, утвержденных БК РФ
5. Региональные налоги и сборы отменяются НК РФ и
не могут устанавливаться не предусмотренные НК РФ
Полномочия органов
местного самоуправления
4. Представительные органы муниципальных
районов (но не поселений и городских округов)
могут устанавливать единые для всех поселений
муниципального района нормативы отчислений от
федеральных, региональных, местных налогов, а
также налогов специальных налоговых режимов,
подлежащих зачислению в бюджет
муниципального района в соответствии с БК РФ и
законом соответствующего субъекта РФ
5. Местные налоги и сборы отменяются НК РФ и
не могут устанавливаться не предусмотренные НК
РФ
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица Б.1 – Распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации
Федеральный уровень
Региональный уровень
НДС
Местный уровень
Полномочия по установлению всех элементов
налога
Отчисления от налога 100 %
– 262 –
Полномочия по установлению всех элементов
налога
акцизы на спирт этиловый из пищевого сырья –
50 %
акцизы на спирт этиловый из всех видов сырья,
за исключением пищевого – 100 %
акцизы на спиртосодержащую продукцию – 50 %
акцизы на табачную продукцию – 100 %
акцизы на автомобили легковые и мотоциклы –
100 %
акцизы по подакцизным товарам и продукции,
ввозимым на территорию РФ – 100 %
Акцизы
акцизы на спирт этиловый из пищевого сырья –
50 %
акцизы на спиртосодержащую продукцию – 50 %
акцизы на нефтепродукты – 100 % (подлежат
распределению между субъектами РФ по
нормативам)
акцизы на алкогольную продукцию – 100 %
(60 % акцизов на алкогольную продукцию с
объемной долей спирта этилового свыше 9 до
25 %, и свыше 25 % подлежит распределению
между субъектами по нормативам)
акцизы на пиво – 100 %
НДФЛ
Полномочия по установлению всех элементов
налога
Отчисления от налога – 70 %
Отчисления от налога – 30 %
Приложение Б
Налог на прибыль организаций
Полномочия по понижению налоговой
Полномочия по установлению всех элементов
ставки подлежащей зачислению в бюджеты
налога
субъектов РФ (не ниже 13,5 %)
по ставке, установленной для зачисления в
по ставке, установленной для зачисления в
соответствующий уровень бюджета – 100 %
соответствующий уровень бюджета – 100 %
налог на прибыль организаций при выполнении
налог на прибыль организаций при выполнении
соглашений о разделе продукции –20 %
соглашений о разделе продукции – 80 %
Сборы за пользование объектами животного мира и пользование объектами водных биологических ресурсов
сбора за пользование объектами водных
Полномочия по установлению всех элементов
биологических ресурсов – 80 %
налога
сбора за пользование объектами водных
сбора за пользование объектами животного
биологических ресурсов – 20 %
мира – 100 %
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Продолжение таблицы Б. 1
Федеральный уровень
– 263 –
Полномочия по установлению всех элементов
налога
налога на добычу полезных ископаемых в виде
углеводородного сырья (газ горючий, природный)
– 100 %;
налога на добычу полезных ископаемых в виде
углеводородного сырья (за исключением газа
горючего природного) – 95 %
налога на добычу полезных ископаемых за
исключением полезных ископаемых в виде
углеводородного сырья, природных алмазов и
общераспространенных полезных ископаемых 40 %
налога на добычу полезных ископаемых на
континентальном шельфе РФ, в исключительной
экономической зоне РФ, за пределами территории
РФ – 100 %;
регулярных платежей за добычу полезных
ископаемых (роялти) при выполнении соглашений
о разделе продукции в виде углеводородного сырья
(газ горючий природный) – 100 %;
регулярных платежей за добычу полезных
ископаемых (роялти) при выполнении соглашений
о разделе продукции в виде углеводородного сырья
(за исключением газа горючего природного) – 95 %
регулярных платежей за добычу полезных
ископаемых (роялти) на континентальном шельфе,
в исключительной экономической зоне РФ, за
пределами территории РФ при выполнении
соглашений о разделе продукции – 100 %;
Региональный уровень
Налог на добычу полезных ископаемых
налога на добычу полезных ископаемых в виде
углеводородного сырья (за исключением газа
горючего природного) – 5 %
налога на добычу общераспространенных
полезных ископаемых – 100 %
налога на добычу полезных ископаемых (за
исключением полезных ископаемых в виде
углеводородного сырья, природных алмазов
и общераспространенных полезных
ископаемых) – 60 %
налога на добычу полезных ископаемых в
виде природных алмазов – 100 %;
регулярных платежей за добычу полезных
ископаемых (роялти) при выполнении
соглашений о разделе продукции в виде
углеводородного сырья (за исключением
газа горючего природного) по нормативу
5 %;
Водный налог
Полномочия по установлению всех элементов налога
Отчисления от налога -100 %
Местный уровень
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Продолжение таблицы Б. 1
Федеральный уровень
Полномочия по установлению всех элементов
налога
государственная пошлина (за исключением
государственной пошлины, подлежащей
зачислению в бюджеты субъектов Российской
Федерации и местные бюджеты и указанной в
статьях 56, 61.1 и 61.2 БК РФ) 100 %
Полномочия по установлению всех элементов
налога
Фонд социального страхования РФ – 6,4 %
Федеральный фонд обязательного медицинского
страхования РФ – 0,2 %
– 264 –
Полномочия по установлению основных
элементов налога
Фонд социального страхования Российской
Федерации – 5 %
Федеральный фонд обязательного медицинского
страхования Российской Федерации – 0,5 %
Минимальный налог, взимаемый в связи с
применением УСНО – 60 % – Пенсионный фонд
Российской Федерации
20 % – Фонд социального страхования
Российской Федерации
2 % – Федеральный фонд обязательного
медицинского страхования
18 % – Территориальный фонд обязательного
медицинского страхования
Региональный уровень
Государственная пошлина
государственная пошлина (подлежащая
зачислению по месту государственной
регистрации, совершения юридически значимых
действий или выдачи документов) – 100 %
Единый сельскохозяйственный налог
Отчисления от налога – 30 %
Территориальный фонд обязательного
медицинского страхования РФ – 3,4 %
Упрощенная система налогообложения
Полномочия по снижению до 5 % налоговой
ставки, при выборе доходов в качестве
объекта налогообложения
Отчисления от налога – 90 %
Территориальный фонд обязательного
медицинского страхования РФ – 4,5 %
Местный уровень
государственная пошлина за совершение
нотариальных действий должностными
лицами органов местного самоуправления
поселения, уполномоченными в соответствии
с законодательными актами РФ – 100 %
Отчисления от налога – 90 %
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Окончание таблицы Б. 1
Федеральный уровень
Полномочия по установлению основных
элементов налога
Фонд социального страхования РФ – 5 %
Федеральный фонд обязательного медицинского
страхования РФ – 0,5 %
Полномочия по установлению основных
элементов налога
Полномочия по установлению основных
элементов налога
Региональный уровень
Единый налог на вмененный доход
Территориальный фонд обязательного
медицинского страхования РФ – 4,5 %
Местный уровень
Полномочия по установлению видов
деятельности, в отношении которых
вводится налог
(в пределах перечня, установленного НК
РФ), установлению коэффициента К2
Отчисления от налога –90 %
Транспортный налог
Полномочия по установлению ставки налога
в пределах, установленных НК РФ, порядка и
сроков уплаты, налоговых льгот и оснований
для их использования
Отчисления от налога – 100 %
Налог на игорный бизнес
Полномочия по установлению налоговых
ставок в пределах, установленных НК РФ
Отчисления от налога – 100 %
– 265 –
Налог на имущество организаций
Полномочия по установлению основных
элементов налога
Полномочия по установлению ставки налога
в пределах, установленных НК РФ, порядка и
сроков уплаты, налоговых льгот и оснований
для их использования
Отчисления от налога – 100 %
Земельный налог
Полномочия по установлению ставки
налога в пределах, установленных НК РФ,
порядка и сроков уплаты, налоговых
льгот
Отчисления от налога – 100 %
Полномочия по установлению основных
элементов налога
Налог на имущество физических лиц
Полномочия по установлению основных
элементов налога
Полномочия по установлению ставки
налога в пределах, установленных НК РФ,
порядка и сроков уплаты, налоговых
льгот
Отчисления от налога – 100 %
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица В.1 – Распределение акцизов на алкогольную продукцию между субъектами Российской Федерации в 2011 году
Наименование субъекта Российской
Федерации
– 266 –
Белгородская область
Брянская область
Владимирская область
Воронежская область
Ивановская область
Калужская область
Костромская область
Курская область
Липецкая область
Московская область
Орловская область
Рязанская область
Смоленская область
Тамбовская область
Тверская область
Тульская область
Ярославская область
город Москва
Республика Карелия
Республика Коми
Архангельская область
Вологодская область
Калининградская область
КБК 100 103 02190 01 0000 110 «Доходы от уплаты акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей
спирта этилового свыше 9 до 25 процентов включительно (за исключением вин), подлежащие
распределению в консолидированные бюджеты субъектов РФ»
КБК 100 103 02200 01 0000 110 «Доходы от уплаты акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей спирта
этилового свыше 25 процентов, подлежащие распределению в консолидированные бюджеты субъектов РФ»
Перечислено для последующего
Отклонение суммы акциза,
перераспределения на
поступившего в
Зачислено в
консолидированный бюджет
сч. № 40101 УФК по Смоленской области
консолидированный бюджет
субъекта после
субъекта РФ
перераспределения от суммы
акциза, собранного
на территории субъекта
1 143 607 941,99
481 805 469,46
661 802 472,53
77 409 423,07
414 254 089,24
-336 844 666,17
108 097 716,74
464 121 698,01
-356 023 981,27
1 421 906 332,36
730 502 841,84
691 403 490,52
212 444 851,30
347 424 601,08
-134 979 749,78
26 224 634,20
334 678 588,15
-308 453 953,95
579 901 811,75
215 957 753,32
363 944 058,43
31 491 532,32
361 747 374,96
-330 255 842,64
111 567 018,91
365 145 947,66
-253 578 928,75
280 204 850,64
3 252 346 914,31
-2 972 142 063,67
75 965 973,52
256 515 271,83
-180 549 298,31
2 825 671,07
370 246 916,66
-367 421 245,59
2 769 250,80
308 673 399,08
-305 904 148,28
4 205 045,15
345 268 501,24
-341 063 456,09
685 412 972,77
2 526 972 280,78
-1 841 559 308,01
7 727 855,86
494 772 090,03
-487 044 234,17
9 797 370,06
421 565 493,81
-411 768 123,75
1 015 022 787,90
3 944 955 122,04
-2 929 932 334,14
587 908 986,04
215 224 963,38
372 684 022,66
37 899 373,78
304 431 212,23
-266 531 838,45
2 014 588 124,24
414 725 780,00
1 599 862 344,24
1 623 603 900,54
383 968 401,55
1 239 635 498,99
2 964 326 488,34
310 336 295,70
2 653 990 192,64
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
– 267 –
Ленинградская область
Мурманская область
Новгородская область
Псковская область
город Санкт-Петербург
Республика Адыгея
Республика Дагестан
Республика Ингушетия
Кабардино-Балкарская Республика
Республика Калмыкия
Карачаево-Черкесская Республика
Республика Северная Осетия-Алания
Чеченская Республика
Краснодарский край
Ставропольский край
Астраханская область
Волгоградская область
Ростовская область
Республика Башкортостан
Республика Марий Эл
Республика Мордовия
Республика Татарстан
Удмуртская Республика
Чувашская Республика
Кировская область
Нижегородская область
Оренбургская область
Пензенская область
Пермский край
Самарская область
Саратовская область
Ульяновская область
Курганская область
Свердловская область
Тюменская область
Челябинская область
139 080 653,94
0,00
90 465 852,10
516 148 651,23
774 220 567,55
25 613 364,83
130 162,92
0,00
3 933 384,20
2 103 872,01
0,00
22 250 781,35
1 613 329 835,00
2 995 592 871,39
60 852 243,07
116 507 652,69
108 909 904,47
1 429 944 403,80
569 603 158,58
42 123 412,70
88 161 822,31
4 205 045,15
2 238 826 269,98
672 762 437,02
790 680 971,54
0,00
1 294 652,83
249 202 685,58
475 321 780,80
101 197 062,72
539 980 586,30
90 702 586,79
44 024 239,90
2 513 000 239,40
7 727 855,86
0,00
574 300 548,86
260 565 909,61
202 440 828,58
221 160 067,08
2 102 410 201,49
135 401 135,59
735 020 720,71
132 545 497,47
264 537 271,62
81 671 223,04
125 648 035,91
209 171 970,62
303 180 803,15
1 656 857 083,63
834 386 275,17
305 452 327,77
809 639 038,83
1 330 035 828,19
1 230 935 544,66
216 420 187,83
264 181 883,47
1 194 016 286,66
467 792 425,06
393 234 914,67
459 511 907,72
1 071 579 627,47
644 307 604,38
439 171 819,79
838 532 695,57
997 511 964,39
806 959 132,57
444 390 204,30
292 825 422,80
1 372 079 011,83
418 020 658,28
1 096 032 452,87
-435 219 894,92
-260 565 909,61
-111 974 976,48
294 988 584,15
-1 328 189 633,94
-109 787 770,76
-734 890 557,79
-132 545 497,47
-260 603 887,42
-79 567 351,03
-125 648 035,91
-186 921 189,27
1 310 149 031,85
1 338 735 787,76
-773 534 032,10
-188 944 675,08
-700 729 134,36
99 908 575,61
-661 332 386,08
-174 296 775,13
-176 020 061,16
-1 189 811 241,51
1 771 033 844,92
279 527 522,35
331 169 063,82
-1 071 579 627,47
-643 012 951,55
-189 969 134,21
-363 210 914,77
-896 314 901,67
-266 978 546,27
-353 687 617,51
-248 801 182,90
1 140 921 227,57
-410 292 802,42
-1 096 032 452,87
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
– 268 –
Ханты-Мансийский АО-Югра
Ямало-Ненецкий АО
Республика Алтай
Республика Бурятия
Республика Тыва
Республика Хакасия
Алтайский край
Красноярский край
Иркутская область
Кемеровская область
Новосибирская область
Омская область
Томская область
Забайкальский край
Республика Саха
Приморский край
Хабаровский край
Амурская область
Камчатский край
Магаданская область
Сахалинская область
Еврейская АО
Чукотский АО
312 178 670,61
41 517 299,96
202 458 839,21
-160,40
3 219 175,41
120 318 824,12
135 639 499,96
798 886 176,58
0,00
207 149 666,96
142 426 277,03
440 656 822,13
278 595 388,36
1 226 654 031,59
630 089 309,51
633 040 753,04
0,00
95 477 849,56
58 533,45
207 981 661,68
0,00
0,00
211 316 548,46
452 991 922,38
157 938 704,32
58 167 131,29
287 611 047,20
80 572 901,54
162 244 125,17
775 537 929,75
884 105 269,21
745 716 698,89
874 895 099,65
844 833 770,66
660 348 986,02
330 145 185,40
324 136 786,87
265 774 133,17
656 703 259,66
437 031 783,88
259 655 991,68
105 219 246,01
49 336 624,20
157 040 637,77
55 619 026,53
13 838 859,47
-140 813 251,77
-116 421 404,36
144 291 707,92
-287 611 207,60
-77 353 726,13
-41 925 301,05
-639 898 429,79
-85 219 092,63
-745 716 698,89
-667 745 432,69
-702 407 493,63
-219 692 163,89
-51 549 797,04
902 517 244,72
364 315 176,34
-23 662 506,62
-437 031 783,88
-164 178 142,12
-105 160 712,56
158 645 037,48
-157 040 637,77
-55 619 026,53
197 477 688,99
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица В.2 – Распределение акцизов на нефтепродукты между субъектами Российской Федерации в 2011 году
Наименование субъекта Российской
Федерации
КБК 10010302150010000110 «Доходы от уплаты акцизов на дизельное топливо, подлежащие
распределению в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации»
КБК 10010302160010000110 «Доходы от уплаты акцизов на моторные масла для дизельных
и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, подлежащие распределению
в консолидированные бюджеты субъектов РФ»
КБК 10010302170010000110 «Доходы от уплаты акцизов на автомобильный бензин,
производимый на территории Российской Федерации, подлежащие распределению
в консолидированные бюджеты субъектов РФ»
КБК 10010302180010000110 «Доходы от уплаты акцизов на прямогонный бензин, производимый
на территории Российской Федерации подлежащие распределению в консолидированные
бюджеты субъектов РФ»
Перечислено для последующего
перераспределения на сч. № 40101
УФК по Смоленской области
– 269 –
Белгородская область
Брянская область
Владимирская область
Воронежская область
Ивановская область
Калужская область
Костромская область
Курская область
Липецкая область
Московская область
Орловская область
Рязанская область
Смоленская область
Тамбовская область
Тверская область
Тульская область
Ярославская область
29 509,29
689,35
2 298,13
1 120,67
0,00
775 264,59
0,00
432,41
0,00
-25 292 407,90
0,00
14 923 339 531,75
203,00
-21 648,40
3 549 858,20
0,00
12 021 203 940,84
Зачислено
в консолидированный
бюджет субъекта РФ
1 747 620 434,56
1 398 453 598,76
1 569 258 786,82
2 793 596 656,29
1 105 785 466,33
1 695 915 506,59
1 028 351 851,01
1 481 420 157,93
1 466 680 572,05
8 528 105 449,91
1 049 869 038,65
1 582 439 681,94
1 467 916 170,28
1 345 177 998,95
2 350 877 305,02
1 783 558 748,75
1 712 126 115,51
Отклонение суммы акциза, поступившего
в консолидированный бюджет субъекта
после перераспределения от суммы
акциза, собранного на территории
субъекта
-1 747 590 925,27
-1 398 452 909,41
-1 569 256 488,69
-2 793 595 535,62
-1 105 785 466,33
-1 695 140 242,00
-1 028 351 851,01
-1 481 419 725,52
-1 466 680 572,05
-8 553 397 857,81
-1 049 869 038,65
13 340 899 849,81
-1 467 915 967,28
-1 345 199 647,35
-2 347 327 446,82
-1 783 558 748,75
10 309 077 825,33
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
– 270 –
город Москва
Республика Карелия
Республика Коми
Архангельская область
Вологодская область
Калининградская область
Ленинградская область
Мурманская область
Новгородская область
Псковская область
город Санкт-Петербург
Республика Адыгея
Республика Дагестан
Республика Ингушетия
Кабардино-Балкарская Республика
Республика Калмыкия
Карачаево-Черкесская Республика
Республика Северная Осетия-Алания
Чеченская Республика
Краснодарский край
Ставропольский край
Астраханская область
Волгоградская область
Ростовская область
Республика Башкортостан
Республика Марий Эл
Республика Мордовия
Республика Татарстан
Удмуртская Республика
Чувашская Республика
Кировская область
Нижегородская область
Оренбургская область
Пензенская область
Пермский край
Самарская область
12 000 604 034,32
6 674,48
3 652 787 161,71
0,00
2 669,68
10 814 937,78
9 215 394 126,60
0,00
0,00
0,00
113 091 919,02
-306 699,50
52 562 006,72
1 396 931,90
15 281 314,23
298 486,41
0,00
61 973,78
0,00
616 891 641,54
31 233 746,92
2 564 977 093,93
8 056 932 465,68
-3 572 639,39
21 299 660 189,46
57 458 396,10
0,00
4 547 517 154,52
1 004 041,08
0,00
33,60
14 093 398 324,20
2 776 993 029,91
0,00
8 034 361 849,53
20 045 172 560,05
9 139 092 432,05
1 397 309 153,11
1 499 261 783,73
2 044 423 554,43
1 968 259 922,74
1 320 821 575,98
2 427 038 896,90
849 091 487,26
1 249 360 195,23
1 465 429 626,05
4 028 031 909,23
502 921 406,64
2 006 957 033,31
366 398 440,17
1 045 406 508,30
489 161 921,43
598 155 561,85
858 376 318,77
1 681 511 596,43
6 436 281 986,09
3 113 925 089,41
1 094 988 713,42
3 158 290 832,31
4 520 292 662,64
5 414 647 644,66
846 224 723,46
987 139 351,94
4 592 275 416,63
1 845 276 567,16
1 200 386 122,31
1 985 810 390,43
3 983 302 239,70
2 788 447 412,81
1 567 578 205,57
3 579 528 471,04
3 654 600 633,65
2 861 511 602,27
-1 397 302 478,63
2 153 525 377,98
-2 044 423 554,43
-1 968 257 253,06
-1 310 006 638,20
6 788 355 229,70
-849 091 487,26
-1 249 360 195,23
-1 465 429 626,05
-3 914 939 990,21
-503 228 106,14
-1 954 395 026,59
-365 001 508,27
-1 030 125 194,07
-488 863 435,02
-598 155 561,85
-858 314 344,99
-1 681 511 596,43
-5 819 390 344,55
-3 082 691 342,49
1 469 988 380,51
4 898 641 633,37
-4 523 865 302,03
15 885 012 544,80
-788 766 327,36
-987 139 351,94
-44 758 262,11
-1 844 272 526,08
-1 200 386 122,31
-1 985 810 356,83
10 110 096 084,50
-11 454 382,90
-1 567 578 205,57
4 454 833 378,49
16 390 571 926,40
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
– 271 –
Саратовская область
Ульяновская область
Курганская область
Свердловская область
Тюменская область
Челябинская область
Ханты-Мансийский АО-Югра
Ямало-Ненецкий АО
Республика Алтай
Республика Бурятия
Республика Тыва
Республика Хакасия
Алтайский край
Красноярский край
Иркутская область
Кемеровская область
Новосибирская область
Омская область
Томская область
Забайкальский край
Республика Саха
Приморский край
Хабаровский край
Амурская область
Камчатский край
Магаданская область
Сахалинская область
Еврейская АО
Чукотский АО
4 879 571 395,26
7 415 964,50
7 139 795,16
48 375,60
884 232 068,08
0,00
7 140 538 191,67
648 274 223,21
0,00
11,59
0,00
39 328,95
0,00
8 520 151 052,89
7 864 189 477,39
9 339 319,85
33 281 671,18
21 257 732 279,19
428 347 168,28
0,00
152 882 062,21
914 703,41
6 376 390 404,68
12 659,15
0,00
522,42
75 447 038,32
0,00
0,00
3 019 088 565,40
1 431 872 961,09
1 491 781 449,59
4 774 384 081,64
1 909 451 190,16
3 477 401 462,48
2 723 389 929,08
855 993 628,61
402 198 290,76
1 202 410 499,45
474 826 639,84
655 904 830,31
3 243 785 858,73
3 845 031 300,45
2 980 816 147,90
2 768 886 706,16
3 180 779 203,54
2 625 811 306,60
1 327 280 513,70
2 280 351 679,24
1 895 480 964,27
2 524 241 506,42
1 547 470 710,13
1 383 832 478,52
534 252 446,37
321 472 927,65
618 233 289,76
239 768 485,77
157 628 571,21
1 860 482 829,86
-1 424 456 996,59
-1 484 641 654,43
-4 774 335 706,04
-1 025 219 122,08
-3 477 401 462,48
4 417 148 262,59
-207 719 405,40
-402 198 290,76
-1 202 410 487,86
-474 826 639,84
-655 865 501,36
-3 243 785 858,73
4 675 119 752,44
4 883 373 329,49
-2 759 547 386,31
-3 147 497 532,36
18 631 920 972,59
-898 933 345,42
-2 280 351 679,24
-1 742 598 902,06
-2 523 326 803,01
4 828 919 694,55
-1 383 819 819,37
-534 252 446,37
-321 472 405,23
-542 786 251,44
-239 768 485,77
-157 628 571,21
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица Г.1 – Этапы развития межбюджетных отношений в Российской Федерации и эволюции форм
межбюджетных трансфертов
№
п/п
1
1
– 272 –
2
Период
Характеристика этапа
2
1991–
1993 гг.
3
Закон «Об основах
бюджетного устройства и
бюджетного процесса в
РСФСР» (октябрь 1991 г.)
Закон «Об основах налоговой
системы РСФСР» (декабрь
1993 г.)
Конституция Российской
Федерации (декабрь 1993 г.)
Федеративный договор (март
1992 г.)
1994–
1998 гг.
Указ Президента Российской
Федерации от 22.12.1993 г.
№ 2268
«О формировании
республиканского бюджета
Российской Федерации и
взаимоотношениях с
бюджетами субъектов
Российской Федерации в
1994 г.»
Закон «О финансовых
основах местного
самоуправления в
Российской Федерации»
(сентябрь 1997 г.).
4
Создана основа налоговой системы России, базировавшаяся в части
межбюджетных отношений на концепции «регулирующих» налогов
Произошло расширение налоговых полномочий региональных и местных
властей
Наличие в межбюджетных отношениях субъективизма, индивидуальных
согласований, политического торга.
Федеративный договор положил начало формированию ассиметричной
федерации, что заложило основу многих последующих проблем, как в
политике, так и в экономике.183
На этом этапе произошла существенная дифференциация бюджетной
обеспеченности населения различных регионов России, которую не
удается сгладить и по сей день. Разрыв в бюджетной обеспеченности на
одного жителя между субъектами федерации достигает более двух
десятков раз.
Становление межбюджетной системы направлено на формирование
механизма выравнивания социально-экономического развития субъектов
Российской Федерации. Для этой цели был организован Федеральный
фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, тем
самым положено начало применению общепризнанных в международной
теории и практике инструментов и принципов бюджетного выравнивания.
Введены единые нормативы отчислений от федеративных налогов в
бюджеты регионов, создана нормативная база для введения
региональными и местными органами власти собственных налогов.
Сложившийся к этому времени механизм межбюджетных отношений во
многом соответствовал общепризнанным канонам бюджетного
федерализма184. Однако были и серьезные ошибки: чрезмерно большая
сфера бюджетного регулирования, текущий характер бюджетного
выравнивания, недостаточная прозрачность методики трансфертов.
183
184
Форма межбюджетных
трансфертов
5
1) дотации из Федерального фонда
финансовой поддержки субъектов
Российской Федерации (создан в
1994 году)
1) дотации из Федерального фонда
финансовой поддержки субъектов
Российской Федерации (создан в
1994 году)
Мамсуров Т. Д., Кельсенбренер Л. Я. Бюджетный федерализм: экономика и политика. М.: ЮНИТИ, 2004. С. 86.
Швецов Ю. Г. Эволюция российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики. 2005. № 8. С. 77.
Приложение Г
Правовое обеспечение
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Продолжение таблицы Г.1
– 273 –
1
3
2
1999–
2001 гг.
3
Концепция реформирования
межбюджетных отношений
в Российской Федерации в
1999–
2001 гг. (июль 1998 г.)
Бюджетный кодекс
Российской Федерации
4
2002–
2005 гг.
Программа развития
бюджетного федерализма в
Российской Федерации на
период до
2005 года
4
Обострился кризис межбюджетных отношений. Принятая Правительством
Концепция стала первой в российской практике программой
реформирования межбюджетных отношений. Существовавшая до 1999
года методика распределения Фонда финансовой поддержки субъектов
Российской Федерации имела множество недостатков, среди которых
следует, прежде всего, отметить использование в качестве базы для
расчета трансферта фактических расходов бюджетов регионов за 1991 год,
а также использование укрупненной группировки субъектов Федерации.
Внедрение, начиная с 1999 года, методики распределения трансфертов из
Фонда финансовой поддержки регионов предусматривало выделение
основной части трансфертов пропорционально отклонению душевого
налогового потенциала субъектов Федерации от среднего по стране
уровня с учетом показателя межрегиональной дифференциации объема и
стоимости расходов на предоставление региональных общественных благ
по Российской Федерации, который получил название индекса бюджетных
расходов.
Изменения в бюджетном и налоговом законодательстве усилили
тенденцию концентрации финансовых средств в федеральном бюджете.
Регионы, сохранив за собой значительную массу расходных обязательств,
потеряли большую часть налоговых источников. В «Программе развития
бюджетного федерализма в России на период до 2005 года» важной целью
реформирования межбюджетных отношений называется стимулирование
регионального развития. Для этого Программой предусмотрено
повышение бюджетного статуса и расширение налогово-бюджетных
полномочий муниципальных образований, повышение роли собственных
доходов региональных и местных бюджетов и переход в долгосрочной
перспективе к формированию их в основном за счет собственных налогов,
а также расширение полномочий регионов и местных органов власти в
планировании бюджетных расходов. При формировании формулы расчета
трансферта от года к году осуществлялся постепенный переход от
использования фактических значений доходов и расходов в данной
формуле к использованию нормативов расходных потребностей и оценок
налогового потенциала. Целью такого перехода было создание как
стимулов к повышению налоговых усилий региональных властей, так и
стимулов к сокращению расходов бюджета при повышении их
эффективности.
5
1) дотации из Федерального фонда
финансовой поддержки субъектов
Российской Федерации (создан в
1994 году);
2) субсидии из Федерального
фонда регионального развития
(создан в 2000 году);
3) субвенции из Федерального
фонда компенсаций (создан
в 2001 году)
1) дотации из Федерального фонда
финансовой поддержки субъектов
Российской Федерации (создан в
1994 году);
2) субсидии из Федерального фонда
регионального развития (создан в
2000 году);
3) субвенции из Федерального
фонда компенсаций (создан
в 2001 году);
4) субсидии из Федерального фонда
софинансирования социальных
расходов (создан в 2002 году);
5) субсидии из Федерального фонда
реформирования региональных
финансов (создан в 2002 году),
преобразован в Федеральный фонд
реформирования региональных и
муниципальных финансов
(в 2005 году)
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Окончание таблицы Г.1
– 274 –
1
5
2
2006–
2008 гг.
3
Концепция повышения
эффективности
межбюджетных отношений и
качества управления
государственными и
муниципальными финансами в
2006–2008 гг. (03.04. 2006 г.).
Концепция и методика
формирования межбюджетных
отношений Российской
Федерации и субъектов
Российской Федерации на 2006
год и на среднесрочную
перспективу (июнь 2005 г.)
Концепция и методика
формирования межбюджетных
отношений Российской
Федерации и субъектов
Российской Федерации на 2007
год и на среднесрочную
перспективу (август 2006 г.)
4
Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и
качества управления государственными и муниципальными финансами в
2006–2008 гг. направлена на укрепление финансовой самостоятельности
субъектов Российской Федерации, стимулирование субъектов Федерации,
зарабатывать собственные средства, а не создавать иждивенческие
настроения.
Отличительной чертой межбюджетных отношений между Российской
Федерацией и субъектами Российской Федерации является использование
в механизмах распределения межбюджетных трансфертов стимулов для
увеличения субъектами Российской Федерации собственной доходной
базы, повышения качества управления региональными финансами и
совершенствования порядка предоставления инвестиционной поддержки
регионов.
6
2009–
2013 гг.
О Концепции
межбюджетных отношений и
организации бюджетного
процесса в субъектах
Российской Федерации и
муниципальных
образованиях до
2013 года (август 2009 г.)
Характеризуется дальнейшими преобразованиями в развитии бюджетного
федерализма и межбюджетных отношений в связи с наличием следующих
тенденций:
- большая совокупность субъектов межбюджетных отношений как на
региональном, так и на местном уровнях;
- дифференциация экономических и бюджетно-налоговых потенциалов
региона;
- ограниченная способность большинства регионов и муниципальных
образований к обеспечению бюджетной самодостаточности;
- отсутствие у федерального бюджета достаточных ресурсов для
выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в рамках
формализованных процедур и т. п.
5
1) дотации из Федерального фонда
финансовой поддержки субъектов
Российской Федерации (создан в
1994 году);
2) субсидии из Федерального
фонда регионального развития
(создан в 2000 году);
3) субвенции из Федерального
фонда компенсаций (создан в 2001
году);
4) субсидии из Федерального
фонда софинансирования
социальных расходов (создан в
2002 году);
5) субсидии из Федерального
фонда реформирования
региональных финансов (создан в
2002 году), преобразован в
Федеральный фонд
реформирования региональных и
муниципальных финансов
(в 2005 году)
1) дотации из Федерального фонда
финансовой поддержки субъектов
Российской Федерации (создан в
1994 году);
2) субсидии из Федерального фонда
регионального развития (создан в
2000 году);
3) субвенции из Федерального фонда
компенсаций (создан в 2001 году);
4) субсидии из Федерального фонда
софинансирования социальных
расходов (создан в 2002 году);
5) субсидии из Федерального фонда
реформирования региональных
финансов (создан в 2002 году),
преобразован в Федеральный фонд
реформирования региональных и
муниципальных финансов (в 2005
году)
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица Д.1 – Эволюция методики распределения Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР)
в 1994–2010 гг.
Составляющая
методики
расчетов по
ФФПР
Источник
формирования
ФФПР
Годы
1994
1995
1996
1997
– 275 –
22 % НДС,
поступающего в
федеральный
бюджет
27 % НДС,
поступающего в
федеральный
бюджет
15 % налоговых доходов, за
исключением ввозных таможенных
пошлин
Составные части
ФФПР
Нуждающиеся в
поддержке и особо
нуждающиеся в
поддержке (без
указания
соотношения)
56,04 % средств –
нуждающимся в
поддержке,
43,96 % – особо
нуждающимся в
поддержке
65,79 % средств –
нуждающимся в
поддержке,
34,21 % – особо
нуждающимся в
поддержке
Нет
База по доходам
Отчетные данные МНС России 1993г.
Отчетные данные
МНС России 1994
г. с пересчетом на
условия 1996г.
Отчетные данные
МНС Россия 1995
г. с пересчетом на
условия 1997 г.
1999
2000
14 % налоговых
14 % налоговых платежей, за
доходов, за
исключением контролируемых ГТК
исключением
России
таможенных
платежей и доходов
целевых
бюджетных фондов
Первая часть
(обеспеченность
ниже среднего) –
80 %, вторая часть
(высокодотационн
ые) – 20 %
Отчетные данные
МНС России 1996г.
с пересчетом на
условия 1998 г.
Отчетные данные
МНС России 1997
г. с пересчетом на
условия 1999 г.
Отчет. данные
МНС России 1998
г. с пересчетом на
условия 2000 г. и
поправкой на
налоговый
потенциал (ВРП)
Промышленность,
строительство,
сельское хозяйство,
услуги (без ЖКХ)
Приложение Д
Состав отраслей
для расчета
поправочного
коэффициента к
налоговому
потен-циалу
1998
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Продолжение таблицы Д.1
Составляющая
методики
расчетов по
ФФПР
Источник
формирования
ФФПР
Годы
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
14 % налоговых Объем ФФПР, подлежащий утверждению на очередной финансовый год, определяется путем
платежей, за
увеличения объема Фонда, утвержденного на текущий финансовый год, на прогнозируемый в
исключением
очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен)
контролируемых
ГТК России
2008–2010
Объем дотаций, не
может быть менее
общего объема
дотаций,
определяемых исходя
из необходимости
достижения
минимального уровня
расчетной бюджетной
обеспеченности
субъектов РФ
– 276 –
Составные части Первая часть (обеспеченность ниже среднего) – 80 %, вторая часть
В два этапа, для каждого из которых устанавливается критерий
ФФПР
(высокодотационные) – 20 %
выравнивания бюджетной обеспеченности
База по доходам Индекс налогового потенциала (ИНП) на основе величин добавленной стоимости отраслей экономики
ИНП на основе
показателей,
характеризующих
налоговые базы по
налогам,
зачисляемым в
консолидированные
бюджеты субъектов
РФ
Состав отраслей
для расчета
поправочного
коэффициента к
налоговому
потенциалу
промышленность, строительство,
транспорт, торговлю, ЖКХ и
прочие
промышленность,
промышленность, сельское хозяйство (без учета продукции
строительство,
населения), строительство, транспорт, связь, торговлю и
транспорт, связь,
коммерческую деятельность, ЖКХ и прочие
торговля и
коммерческая
деятельность ЖКХ и
прочие
не учитывается
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Продолжение таблицы Д.1
Составляющая
методики
расчетов по
ФФПР
База по расходам
Годы
1994
1995
1996
1997
1998
Отчетные данные
1991–1996 гг. с
пересчетом на
условия 1998 г.
1999
2000
ИБР по отчетным
данным о расходах
1997 г. по группам
регионов
ИБР на основе
суммарных
бюджетных
расходов субъекта
в предыдущем
году по
учтенному кругу
отраслей на
основе
нормативов и
коэффициентов
удорожания
– 277 –
Отчетные данные о бюджетных расходах Отчетные данные
1993 г. с пересчетом на условия
1991 – 1994 гг. с
текущего года
пересчетом на
условия 1996 г.
Отчетные данные
1991 – 1995гг. с
пересчетом на
условия 1997 г.
Группировка
регионов
Деление на экономические районы для расчета поправочного
коэффициента (отношение среднего душевого расхода по
бюджетам регионов, входящих в экономический район, к
среднему душевому доходу всех регионов Российской
Федерации)
3 группы в зависимости от отдаленности
от центральных районов страны,
длительности отопительного сезона,
ограниченности сроков завоза товаров
Те же 3 группы +
экономические
районы + горные
районы Северного
Кавказа
Не применяется
Критерии
определения
объема
трансфертов
1) Доведение душевого дохода по бюджету региона до
среднего по бюджетам всех регионов (с учетом поправочного
коэффициента) – нуждающиеся в поддержке; 2) доведение
доходов до текущих расходов – особо нуждающиеся в
поддержке
1) Доведение душевого дохода по
бюджету региона до среднего по
бюджетам регионов группы;
2) доведение доходов до текущих
расходов
Доведение
приведенных
душевых доходов
до минимально
гарантированного
уровня
1) Выравнивание
приведенных
душевых доходов
(потенциала)
относительно
среднего уровня;
2) доведение
приведенных
душевых доходов
до минимального
гарантированного
уровня
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Продолжение таблицы Д.1
Составляющая
Годы
методики расчетов
2001
2002
2003
2004
2005
2006
по ФФПР
База по расходам ИБР на основе суммарные бюджетные расходы субъекта в предыдущем
ИБР на основе удельных весов расходов
году по учтенному кругу отраслей на основе нормативов и коэффициентов на оплату труда (0,55), на ЖКХ (0,25) и
удорожания
коммерческие услуги и прочие (0,2) с
учетом различных коэффициентов
– 278 –
Группировка
регионов
Критерии
определения
объема
трансфертов
2007
2008–2010
ИБР на основе удельных
весов расходов на оплату
труда (0,55), на ЖКХ (0,1)
и коммерческие услуги и
прочие (0,35) с учетом
различных коэффициентов
Не применяется
1) Выравнивание приведенных душевых доходов (потенциала)
относительно среднего уровня; 2) доведение приведенных душевых
доходов до минимального гарантированного уровня
Дотации распределяются между субъектами, уровень расчетной
бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень,
установленный в качестве критерия выравнивания бюджетной
обеспеченности, пропорционально отклонению уровня расчетной
бюджетной обеспеченности от уровня, установленного в качестве
критерия выравнивания бюджетной обеспеченности
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Продолжение таблицы Д.1
Составляющая
Годы
методики
расчетов по
1994
1995
1996
1997
ФФПР
Форма
В процентах (долях) ФФПР, пересчет в течение года размеров трансфертов
утверждения и
перечисления
трансфертов
Компенсационны Неформализованные методы (согласование доходов и расходов, корректировка
е механизмы для при рассмотрении объемов трансфертов в Государственной Думе)
смягчения
сдвигов в
распределении
трансфертов
1998
1999
2000
Абсолютные
суммы без
пересчета
Формула (ограничение на рост/падение Формула
доли в ФФПР на 35 % от уровня 1998 г., (доведение размера
компенсационные выплаты)
трансфертов до
уровня 1999 г.
с индексацией)
– 279 –
Экономическая
структура
(целевая
направленность)
трансфертов
Не выделялись
Порядок
рассмотрения и
утверждения
методики и
распределения
трансфертов
Разработка - Правительство Российской Федерации (Минфин России),
рассмотрение в Государственной Думе, утверждение Государственной Думой
Дотации (общее
выравнивание),
средства на
северный завоз,
компенсации
энерготарифов,
частично – пособия
на детей
Разработка - Правительство Российской Федерации (Минфин
России), рассмотрение в трехсторонней Рабочей группе
(Правительство - Государственная Дума - Совет Федерации),
утверждение Государственной Думой
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Окончание таблицы Д.1
Составляющая
методики расчетов
2001
2002
2003
по ФФПР
Форма
Абсолютные суммы без пересчета
утверждения и
перечисления
трансфертов
Компенсационные Не предусмотрена
Формула (8,5 %
механизмы для
ФФПР на
смягчения сдвигов
компенсацию для
в распределении
обеспечения темпов
трансфертов
роста средств по
сравнению с 2002 не
менее уровня
инфляции (1,12)).
– 280 –
Экономическая
структура (целевая
направленность)
трансфертов
Порядок
рассмотрения и
утверждения
методики и
распределения
трансфертов
Годы
2004
2005
2006
Формула
Не предусмотрена
(предельный
уровень
отклонения
объема
средств
ФФПР на 2003
год от объема
средств
ФФПР на 2004
год на 15 %)
Дотации (общее выравнивание), средства на северный завоз, дотации Выравнивание
к энерготарифам
Федерации
бюджетной
2007
2008–2010
Предусмотрено доведение
объемов дотаций из Фонда на
очередной год до уровня
предыдущего года на основе
показателя выполнения мер по
сокращению кредиторской
задолженности и увеличению
поступления доходов
в бюджет
обеспеченности
Разработка – Правительство Российской Федерации (Минфин России), Утверждена
постановлением
рассмотрение в трехсторонней Рабочей группе (Правительство – Правительства Российской Федерации от
Государственная Дума – Совет Федерации), утверждение 22 ноября 2004 г. № 670
Государственной Думой
субъектов
Утверждена
пост.
Правительства
РФ от 22
ноября
2004 г. № 670 с
изм. от
18.09.06
Российской
Утв. пост.
Правительства
РФ от 22
ноября 2004 г.
№ 670 с изм.
от 18.09.06,
03.11.07,
12.08.08,
02.11.09,
27.11.10
Источник: период с 1994 по 2001 год – Христенко В. Б., Лавров А. М. Новая методика распределения трансфертов // Финансы. 2001. № 3.
С. 3-7., период с 2002 по 2010 год – составлено авторами
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица Е.1 – Финансовая помощь из федерального бюджета консолидированным бюджетам субъектов
Федерации в 1992–2009 гг. (% ВВП)
– 281 –
0
0
0,36
1,17
1,04
1,22
1,12
0,99
0,96
1,14
0,05
0,15
0,39
0,54
0,62
0,15
0,11
0,04
0,12
0,11
0,10
0,09
0,12
1,36
1,3
1,05
0,88
0,94
0,79
0,79
0,96
Приложение Е
1. Финансовая
помощь бюджетам
других уровней
1.1. Федеральные
целевые
программы, а также
субсидии
субъектам РФ на
поддержку
сельского
хозяйства,
водохозяйственные
мероприятия,
поддержку малого
предпринимательст
ва, мероприятия по
оздоровлению
детей
1.2. Фонд
софинансирования
социальных
расходов
1.3. Фонд
финансовой
поддержки
регионов,
в том числе:
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
1,8
2,3
2,5
1,6 1,18 1,43 1,79
2,2 1,94
1,7 1,65 1,52 1,79 1,89 3,04
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
– 282 –
дотации на
выравнивание
уровня бюджетной
обеспеченности
государственная
поддержка
«северного завоза»
трансферты за счет
НДС
1.4. Дотации и
субвенции,
в том числе:
дотации на
поддержку мер по
обеспечению
сбалансированност
и бюджетов
1.5. Средства
Фонда
реформирования
региональных и
муниципальных
финансов
1.6. Иные
безвозмездные и
безвозвратные
перечисления
(субсидии и
субвенции)
1.7. Фонд
финансирования
развития регионов
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
0
0 0,36 0,86 0,68 0,86
1 0,99 0,96 1,14 1,36
1,3 1,05 0,88 0,94 0,79 0,79 0,96
0
0
0
0,31
0,36
0,36
0,12
0
0,02
0,09
0,06
0,09
0,13
0,1
0,06
0,06
0,08
0,08
0,07
0,15
0,54
0,28
0,29
0
0,03
– 282 –
0,05
0,27
0,36
0,21
0,31
0,22
0,59
0,11
0,24
0,16
0,17
0,11
0,49
0,01
0,01
0,01
0
0,01
0,01
0,01 0,004
0,01
0,01
0,01
0,01
0,08
0,17
0,19
0,1
0,1
0,15
0,01
0,01
0,02
0,02
0,42
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
– 283 –
1.8. Средства,
переданные по
взаимным расчетам
1.9. Ссуды и
бюджетные
кредиты за
вычетом
погашения другим
уровням
государственного
управления*
2. Фонд
компенсаций
3. Другие
межбюджетные
трансферты, из
них:
государственная
поддержка
дорожного
хозяйства**
Всего средства,
переданные
бюджетам других
уровней власти
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
0,61 1,95 2,54 0,42 0,81 0,43 0,36 0,14 0,28 0,05
0,2 0,14 0,12 0,01 0,05 0,02
0,09
1,49
0,03
2,7
0,02
3,4
0,04
1,8
0,23
2,3
0,64 -0,03
2,5
1,6
-0,1 -0,08
0,02
0,09 -0,01 -0,02 -0,03 -0,04 -0,01
0,03
0,33
0,37
0,38
0,36
0,34
0,17
0,30
0,43
0,51
0,80
0,18
0,11
0,4
0,45
0,54
0,35
0,33
0,34
0,36
0,27
0,22
0,18
0,11
0,27
0,27
0,31
0,22
0,13
0,15
0,17
0,08
0,07
1,36
1,54
2,56
3,03
2,84
2,39
2,25
2,17
2,57
2,67
4,06
* С 2005 г. – только бюджетные кредиты.
** В настоящее время большая часть трансфертов на поддержку дорожного хозяйства входит в раздел 1.1.
Источник:
Российская
экономика
в
2009 году.
Тенденции
и
перспективы.
– 283 –
Выпуск
31.
М.:
ИЭПП,
2008.
С.
116–118.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приложение Ж
Таблица Ж.1 – Соотношение доходов и расходов консолидированных
бюджетов субъектов Российской Федерации
Субъект Российской Федерации
Российская Федерация
ЦЕНТРАЛЬНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ
Белгородская область
Брянская область
Владимирская область
Воронежская область
Ивановская область
– 284 –
Калужская область
Костромская область
Курская область
Липецкая область
Московская область
Орловская область
Рязанская область
Смоленская область
Тамбовская область
Тверская область
Тульская область
Ярославская область
г. Москва
СЕВЕРО-ЗАПАДНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
ОКРУГ
Республика Карелия
Республика Коми
Архангельская область
Вологодская область
Калининградская область
Ленинградская область
Мурманская область
Новгородская область
Псковская область
г. Санкт-Петербург
Ненецкий автономный округ
ЮЖНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ
Республика Адыгея
Республика Калмыкия
– 284 –
2005
101,9
101,4
95,9
95,4
103,5
103,0
100,5
97,7
92,3
102,8
89,4
98,6
99,0
95,6
103,6
100,7
98,3
101,2
98,3
103,9
2006
103,8
104,7
94,8
98,9
102,3
101,5
100,7
92,6
93,8
101,8
102,4
96,5
102,3
98,2
102,5
102,0
100,7
94,4
93,3
109,6
2007
100,7
100,1
98,0
96,8
100,7
101,3
100,3
99,1
94,5
102,6
94,8
91,9
105,3
94,7
102,5
96,8
99,4
102,8
96,2
103,0
2008 2009 2010
99,1 94,7 98,5
97,8 91,1 100,5
96,3 91,6 97,6
94,2 100,8 96,9
100,3 100,9 96,0
101,4 96,7 97,7
97,7 95,5 94,9
100,3 94,1 94,6
104,6 86,3 90,0
104,3 97,7 104,4
103,6 92,8 96,5
94,6 96,1 106,6
102,5 97,0 98,8
95,0 90,3 94,6
94,1 93,9 89,3
95,6 101,8 96,8
101,0 92,5 91,8
101,2 93,3 93,3
95,0 99,7 91,8
98,0 87,4 101,8
101,8
102,1
104,1
101,0
93,9
99,9
96,1
99,9
105,2
106,1
104,7
88,6
100,1
101,6
87,4
109,1
93,5
102,3
101,2
101,6
99,3
107,2
100,5
97,7
110,3
117,2
117,3
103,5
102,9
98,6
105,2
95,5
101,2
107,0
99,9
102,8
108,7
105,5
101,6
106,0
107,2
97,0
101,2
101,3
97,8
97,1 95,6 97,4
98,7 88,3 98,5
99,0 97,7 102,0
92,3 88,5 99,6
100,5 86,1 87,1
102,3 106,8 92,9
101,8 93,2 103,2
99,4 94,8 104,9
95,2 93,5 86,7
102,9 96,4 96,9
95,4 98,0 96,8
94,3 93,8 102,8
99,7 95,3 94,7
107,5 92,0 96,0
100,5 93,9 98,4
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Продолжение таблицы Ж.1
Субъект Российской Федерации
Краснодарский край
Астраханская область
Волгоградская область
Ростовская область
СЕВЕРО-КАВКАЗСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
ОКРУГ
Республика Дагестан
Республика Ингушетия
Кабардино-Балкарская Республика
Карачаево-Черкесская Республика
Республика Северная Осетия-Алания
– 285 –
Чеченская Республика
Ставропольский край
ПРИВОЛЖСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
ОКРУГ
Республика Башкортостан
Республика Марий Эл
Республика Мордовия
Республика Татарстан
Удмуртская Республика
Чувашская Республика
Пермский край
Кировская область
Нижегородская область
Оренбургская область
Пензенская область
Самарская область
Саратовская область
Ульяновская область
УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ
Курганская область
Свердловская область
Тюменская область
Челябинская область
Ханты-Мансийский автономный округ
Ямало-Ненецкий автономный округ
СИБИРСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ
Республика Алтай
Республика Бурятия
Республика Тыва
Республика Хакасия
Алтайский край
– 285 –
2005 2006 2007 2008
102,5 106,8 101,8 97,1
93,7 92,8 99,2 95,0
98,3 98,3 102,9 98,7
101,6 102,6 100,2 104,9
97,1
98,1
98,6
99,5
94,8
108,7
99,0
102,1
99,7
105,0
98,8
100,9
115,5
103,6
102,8
102,1
103,8
103,0
101,2
94,5
104,8
103,6
101,0
105,7
99,9
97,7
99,4
99,3
95,7
106,8
94,6
98,0
99,9
97,1
105,2
95,9
105,0
114,2
102,2
104,4
136,5
98,4
109,5
112,9
97,7
96,5
98,5
101,8
101,9
103,9
102,0
111,5
98,6
88,4
102,4
95,8
97,5
104,1
98,5
107,8
100,5
100,3
95,6
97,6
106,3
103,6
98,1
107,4
109,3
113,2
92,3
100,5
102,3
101,2
100,9
99,4
100,5
102,6
99,6
100,8
95,7
104,0
97,8
97,4
96,9
101,4
103,2
100,6
106,1
95,6
94,6
99,7
105,0
96,3
103,1
98,7
87,5
108,4
93,4
99,0
101,1
99,2
101,0
100,9
100,8
101,6
2009 2010
98,7 92,4
85,7 88,1
92,9 96,6
95,8 98,2
103,7 92,2 97,8
106,0 95,3 97,4
142,9 95,5 90,7
98,3 100,9 96,9
104,4 97,1 93,1
102,1 87,1 89,9
99,7 88,1 98,6
102,6 90,6 102,6
100,1
108,5
95,8
93,6
95,2
98,9
94,2
115,8
101,3
98,8
100,4
96,6
97,7
93,6
93,1
99,6
99,9
99,8
100,4
94,7
97,3
109,4
100,3
97,4
102,0
102,1
98,9
101,9
93,6
97,1
96,8
100,7
92,1
92,2
97,4
94,6
92,3
86,8
100,3
92,9
91,6
90,3
100,4
99,4
99,6
97,1
93,9
94,7
101,2
115,8
96,8
105,6
101,7
99,8
96,0
99,0
93,1
97,9
92,7
80,5
90,9
86,0
94,5
92,0
97,6
92,5
93,4
96,9
98,6
88,2
95,5
102,3
99,3
103,2
102,3
99,6
98,4
111,7
101,3
90,4
96,0
98,4
96,1
107,5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Продолжение таблицы Ж.1
Субъект Российской Федерации
Забайкальский край
Красноярский край
Иркутская область
Кемеровская область
Новосибирская область
Омская область
Томская область
ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
ОКРУГ
Республика Саха (Якутия)
Камчатский край
2005
95,6
93,6
96,4
99,2
97,4
99,7
99,7
2006 2007 2008 2009 2010
112,8 84,0 100,4 100,7 99,6
111,4 115,6 101,7 90,4 105,8
96,8 90,3 98,1 107,4 107,3
96,1 99,5 103,6 94,4 96,8
103,2 106,2 101,2 95,5 97,8
92,6 94,2 93,9 93,4 98,1
101,5 93,9 94,6 99,6 100,6
– 286 –
92,5 98,0 104,7 101,9 104,6 97,5
80,2 92,2 98,9 95,5 102,2 103,7
94,2 92,8 110,1 93,4 101,9 104,6
Приморский край
101,8 102,8 104,0 105,1 114,5 91,0
Хабаровский край
94,1 103,7 108,7 97,7 95,7 105,0
Амурская область
102,1 97,7 100,8 103,3 97,6 99,2
Магаданская область
98,9 91,0 93,9 101,3 104,6 105,4
Сахалинская область
99,7 101,6 111,5 116,8 104,1 85,6
Еврейская автономная область
100,0 104,1 101,1 98,4 103,1 103,2
Чукотский автономный округ
93,6 101,5 112,9 106,4 129,7 79,6
СРЕДНЕЕ ЗНАЧЕНИЕ
102,5 103,7 102,9 102,6 99,1 99,2
Источник: 2010 г. – расчеты авторов на основе официальных данных Минфина России,
2005–2009 гг. – данные официального сайта Минфина России. URL: www.minfin.ru
– 286 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица Ж.2 – Соотношение доходов и расходов консолидированных
бюджетов субъектов Российской Федерации без учета безвозмездных
поступлений
– 287 –
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
Субъект Российской Федерации
ЦЕНТРАЛЬНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
ОКРУГ
Белгородская область
Брянская область
Владимирская область
Воронежская область
Ивановская область
Калужская область
Костромская область
Курская область
Липецкая область
Московская область
Орловская область
Рязанская область
Смоленская область
Тамбовская область
Тверская область
Тульская область
Ярославская область
г. Москва
СЕВЕРО-ЗАПАДНЫЙ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ
Республика Карелия
Республика Коми
Архангельская область
Вологодская область
Калининградская область
Ленинградская область
Мурманская область
Новгородская область
Псковская область
г. Санкт-Петербург
Ненецкий автономный округ
ЮЖНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ
Республика Адыгея
Республика Калмыкия
Краснодарский край
Астраханская область
Волгоградская область
2005
– 287 –
2006
2007
2008
2009
2010
91,3 95,1 104,8
81,7 79,8 80,6
56,8 60,5 54,0
76,8 79,3 72,1
75,1 77,4 74,4
60,3 64,1 63,5
72,4 72,9 72,7
65,6 68,1 66,2
77,8 78,9 79,6
84,6 96,5 84,4
89,5 86,8 82,8
70,7 74,6 72,9
75,3 80,4 74,7
83,5 84,2 81,2
62,2 63,6 60,4
77,0 79,9 77,6
81,1 77,0 82,6
88,5 84,5 83,8
99,8 105,5 124,7
88,4
75,9
54,2
72,5
72,1
60,0
78,0
74,4
84,3
88,6
85,9
72,2
72,1
72,8
55,6
79,4
82,6
78,6
94,8
77,0
59,4
56,7
67,3
65,3
53,9
67,8
57,0
70,3
70,5
79,7
55,4
61,4
66,8
55,3
68,2
65,5
63,9
83,3
87,2
67,6
54,5
66,3
65,1
55,5
77,5
56,8
75,6
76,4
94,8
57,9
62,5
63,5
52,3
70,0
66,0
68,1
98,0
90,1 97,5 92,4
84,9 76,8 72,4
95,4 96,7 89,5
74,0 74,6 78,5
89,0 96,3 91,7
76,6 76,0 75,7
87,9 98,3 97,2
83,8 79,0 81,1
82,5 77,7 78,2
67,6 74,7 70,7
97,6 110,0 100,9
86,3 115,9 92,0
60,8 63,7 74,9
40,0 41,4 37,2
39,4 50,1 38,2
83,5 86,9 84,0
72,7 71,8 55,6
79,6 81,8 78,4
83,1
73,8
87,8
64,9
90,8
72,9
89,9
71,2
72,9
68,4
88,4
62,5
73,7
43,0
34,2
77,9
59,5
79,7
75,9
59,1
78,1
54,6
62,1
61,0
80,8
69,3
67,0
58,5
86,6
63,0
65,9
35,5
32,3
74,2
56,3
67,4
76,1
68,1
85,1
63,9
67,8
63,8
88,9
83,7
65,4
58,0
78,7
78,6
68,5
41,2
37,1
69,6
68,1
76,0
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Продолжение таблицы Ж.2
35
36
37
38
39
40
41
42
– 288 –
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
Субъект Российской Федерации
Ростовская область
СЕВЕРО-КАВКАЗСКИЙ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ
Республика Дагестан
Республика Ингушетия
Кабардино-Балкарская Республика
Карачаево-Черкесская Республика
Республика Северная Осетия-Алания
Чеченская Республика
Ставропольский край
ПРИВОЛЖСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
ОКРУГ
Республика Башкортостан
Республика Марий Эл
Республика Мордовия
Республика Татарстан
Удмуртская Республика
Чувашская Республика
Пермский край
Кировская область
Нижегородская область
Оренбургская область
Пензенская область
Самарская область
Саратовская область
Ульяновская область
УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
ОКРУГ
Курганская область
Свердловская область
Тюменская область
Челябинская область
Ханты-Мансийский автономный округ
Ямало-Ненецкий автономный округ
СИБИРСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
ОКРУГ
Республика Алтай
Республика Бурятия
Республика Тыва
Республика Хакасия
Алтайский край
Забайкальский край
2005
73,8
2006 2007
76,0 74,5
20,2
9,4
35,8
36,8
34,9
14,3
63,9
2008 2009
74,9 63,0
2010
67,6
23,8
10,8
44,4
32,9
40,1
12,9
72,7
31,4
21,9
10,4
41,1
33,2
36,0
7,7
69,6
35,2
30,3
12,2
43,4
31,6
29,5
9,3
69,7
30,1
22,9
9,5
45,8
29,8
31,6
8,2
58,3
35,3
25,7
9,9
44,6
29,6
36,0
13,2
67,8
81,7
89,1
56,8
71,3
72,9
86,7
62,0
96,0
65,5
85,4
88,8
55,8
101,2
70,3
74,4
84,0
92,3
58,7
57,3
84,7
83,6
66,3
94,1
68,5
95,6
90,6
59,3
90,6
72,2
67,2
80,9 81,0
86,6 94,0
56,1 58,2
58,8 54,6
85,2 79,9
78,9 78,8
61,4 62,5
87,8 103,0
69,2 69,1
87,1 83,8
92,2 84,6
56,5 60,6
87,1 87,3
76,4 70,6
65,6 56,1
68,1
80,4
54,6
46,9
63,0
65,9
57,5
78,1
54,8
69,1
77,8
54,7
76,0
62,0
56,5
66,4
77,7
50,2
35,6
57,4
63,6
57,7
77,1
55,6
73,6
67,9
56,7
78,2
63,5
64,2
125,8
53,0
99,0
135,3
89,4
156,9
111,3
100,5
57,2
100,7
108,1
103,0
95,7
99,6
73,7
27,2
52,5
21,5
80,5
49,5
58,3
79,5
27,5
53,2
23,4
82,0
53,1
83,0
– 288 –
90,2 91,8 87,1 84,9
59,3 57,5 49,2 52,4
90,8 88,6 80,7 87,5
84,7 96,7 89,3 74,0
96,9 81,7 67,9 77,8
91,5 94,2 97,0 91,1
96,8 106,3 112,6 103,9
76,2
29,0
46,9
22,3
81,8
53,7
49,5
73,1
30,3
47,1
23,9
75,1
54,6
59,2
64,5
25,0
41,7
20,2
71,0
49,3
56,3
72,8
27,3
44,1
23,2
71,4
58,0
59,1
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Продолжение таблицы Ж.2
– 289 –
Субъект Российской Федерации
2005 2006 2007 2008 2009 2010
69 Красноярский край
74,5 97,3 96,4 77,3 62,6 86,9
70 Иркутская область
75,7 76,8 70,4 76,2 80,6 78,6
71 Кемеровская область
88,2 86,4 88,3 89,6 71,4 77,4
72 Новосибирская область
80,5 90,1 91,7 84,7 77,1 77,5
73 Омская область
82,1 67,7 69,2 69,0 68,7 78,2
74 Томская область
86,7 89,3 75,7 70,9 70,1 73,3
ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫЙ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ
65,1 65,4 66,5 63,9 59,2 58,0
75 Республика Саха (Якутия)
59,5 61,3 66,2 57,8 51,1 56,2
76 Камчатский край
41,1 38,9 39,8 39,6 37,3 35,9
77 Приморский край
70,7 72,0 74,6 69,6 55,4 52,9
78 Хабаровский край
73,8 84,5 83,7 76,1 70,4 77,8
79 Амурская область
60,2 62,9 57,8 60,0 58,1 60,4
80 Магаданская область
51,5 52,3 50,4 47,4 47,3 49,7
81 Сахалинская область
84,1 82,1 83,5 82,6 82,7 65,3
82 Еврейская автономная область
46,7 51,7 46,3 49,5 48,5 49,0
83 Чукотский автономный округ
79,3 38,4 30,5 41,5 66,0 52,1
СРЕДНЕЕ ЗНАЧЕНИЕ
75,0 75,4 71,8 70,2 62,9 65,1
Источник: 2010 г. – расчеты авторов на основе официальных данных Минфина России,
2005–2009 гг. – данные официального сайта Минфина России. URL: www.minfin.ru
– 289 –
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
– 290 –
– 290 –
523 185,43
Расходы, руб. на душу
населения
Дефицит / Профицит, млн руб.
12
Расходы, млн руб.
Субсидии бюджетам субъектов
РФ и муниципальных
образований (межбюджетные
субсидии), млн руб.
Субвенции бюджетам
субъектов Российской
Федерации и муниципальных
образований, млн руб.
11
Иные межбюджетные
трансферты, млн руб.
10
13
14
15
16
414 528,34 379 254,65 72 152,79 6 634 122,11 46 743,10 -99 976,56
66 066,18
79 374,62 90 817,58 18 431,93 2 093 285,14 56 395,42
9 603,05
1 348,92
11 961,90
4 643,17
303,64
65 105,75 42 550,00 -1 592,96
6 268,18
3 191,36
3 903,41
245,30
33 803,86 26 159,93 -1 053,96
4 727,03
3 137,60
3 969,97
314,26
45 006,05 31 470,56 -1 810,41
10 280,21
5 356,62
4 834,73
353,09
72 948,58 32 255,30 -1 713,30
7 380,25
1 640,93
2 712,38
173,57
30 752,90 28 832,64 -1 579,48
985,65
2 491,37
2 349,04
274,94
40 793,74 40 728,57
2 502,60
1 341,18
3 572,37
137,36
23 075,70 33 525,64 -2 308,41
2 268,00
974,53
3 883,47
3 114,79
3 422,32
2 952,73
220,37
244,90
35 297,66 30 731,03 1 544,82
39 948,44 34 500,77 -1 390,87
-2 197,21
Приложение И
2
3
4
5
6
7
8
9
1
Российская
141 927,30 6 534 145,55 46 038,68 4 978 307,08 1 397 181,76 9 844,35 21,38 29,36
Федерация
ЦЕНТРАЛЬНЫЙ
37 118,00 2 102 888,19 56 654,14 1 824 607,96 256 431,17 6 908,54 12,19 28,40
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ
Белгородская
1 530,10
63 512,79 41 508,92 44 000,41 18 257,63 11 932,31 28,75 26,20
область
32 749,90 25 344,30 18 415,85 13 629,34 10 547,39 41,62 30,04
Брянская область 1 292,20
Владимирская
1 430,10
43 195,64 30 204,63 29 843,25 12 151,60 8 497,03 28,13 31,29
область
Воронежская
2 261,60
71 235,28 31 497,74 47 511,30 20 882,90 9 233,68 29,32 29,15
область
Ивановская
1 066,60
29 173,42 27 351,79 17 063,62 11 928,47 11 183,64 40,89 28,83
область
Калужская
1 001,60
38 596,53 38 534,87 31 607,31
6 104,38 6 094,62 15,82 29,29
область
Костромская
688,30
20 767,29 30 171,86 13 105,00
7 553,56 10 974,23 36,37 34,62
область
Курская область
1 148,60
36 842,48 32 075,99 26 676,72
9 809,19 8 540,13 26,62 33,02
Липецкая область 1 157,90
38 557,57 33 299,57 30 500,77
7 292,75 6 298,26 18,91 31,05
Дотации бюджетам субъектов
РФ и муниципальных
образований, млн руб.
Доля расходов на заработную
плату, %
Доля безвозмездных
поступлений в доходах, %
Безвозмездные поступления,
руб. на душу населения
Безвозмездные поступления от
других бюджетов бюджетной
системы РФ, млн руб.
Налоговые и неналоговые
(чистые собственные) доходы,
млн руб.
Доходы, руб. на душу
населения
Доходы, млн руб.
Субъекты
Российской
Федерации
Численность постоянного
населения, тыс. чел.
Таблица И.1. – Сводная таблица исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации на 01.01.2011 г.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Продолжение таблицы И.1
1
Московская
область
Орловская
область
Рязанская
область
Смоленская
область
Тамбовская
область
Тверская область
Тульская область
Ярославская
область
г. Москва
2
3
4
5
6 752,70 333 560,61 49 396,63 296 592,83
6
29 773,55
7
8
4 409,13
9
10
11
12
8,93 35,45
4 797,81
9 625,64 11 261,99
13
14
15
16
4 066,15 312 928,73 46 341,28 20 631,88
812,50
22 690,29 27 926,51
13 310,13
8 692,45 10 698,40 38,31 37,07
3 837,50
2 776,14
1 931,64
146,20 22 976,72 28 279,04
1 151,40
37 191,58 32 301,18
24 547,35
11 990,73 10 414,05 32,24 30,62
4 360,14
4 145,46
3 264,38
210,37 39 300,20 34 132,53 -2 108,62
966,00
28 446,62 29 447,85
20 234,84
7 504,44 25,48 30,59
2 342,59
1 730,40
2 768,63
407,63 31 843,03 32 963,79 -3 396,41
1 088,40
32 223,86 29 606,63
17 402,75
14 284,01 13 123,86 44,33 28,58
7 041,24
3 578,50
3 349,07
315,05 33 273,44 30 570,97 -1 049,58
1 360,30
1 540,40
46 721,83 34 346,71
48 245,02 31 319,80
35 593,35
34 136,48
10 972,99
11 532,16
8 066,59 23,49 31,55
7 486,47 23,90 32,31
3 653,65
1 469,40
2 968,33
5 567,48
4 095,43
4 198,48
255,57 50 875,98 37 400,56 -4 154,15
291,98 51 693,76 33 558,66 -3 448,74
1 306,30
51 493,40 39 419,28
38 202,21
12 609,75
9 653,03 24,49 26,41
1 726,79
5 997,28
4 464,48
415,51 56 066,71 42 920,24 -4 573,31
10 563,00 1 127 684,08 106 757,94 1 085 863,80
41 716,40
3 949,29
7 249,29
3,70 25,35
– 291 –
СЕВЕРОЗАПАДНЫЙ
13 437,10 758 528,38 56 450,30 592 851,18 115 596,76 8 602,81 15,24 29,37
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ
Республика
684,20 31 850,91 46 552,05 22 026,23
8 456,73 12 360,03 26,55 40,79
Карелия
951,20 49 551,05 52 093,20 41 328,90
6 704,46 7 048,42 13,53 38,43
Республика Коми
Архангельская
1 254,40 60 969,55 48 604,55 39 086,88 20 602,81 16 424,43 33,79 32,23
область
Вологодская
1 213,60 46 174,53 38 047,57 35 948,06
8 639,57 7 118,96 18,71 31,06
область
Калининградская
937,90 38 550,93 41 103,46 26 497,21 10 864,31 11 583,66 28,18 22,16
область
Ленинградская
1 629,60 71 342,57 43 779,19 61 452,30
7 925,37 4 863,38 11,11 31,90
область
Мурманская
836,70 52 048,06 62 206,36 41 515,23
9 367,74 11 196,05 18,00 39,73
область
Новгородская
640,60 23 099,68 36 059,44 17 415,99
4 712,09 7 355,75 20,40 24,53
область
Псковская
688,60 22 504,55 32 681,60 13 470,43
8 620,98 12 519,58 38,31 31,47
область
– 291 –
101,70
28 953,70
6 866,18 23 123,36 10 056,05
33 521,94 45 045,97
-286,43
1 107
104 856,00 20 090,19
593,89
6 907,93 779 136,00 57 983,94 -20 607,62
2 806,46
1 342,44
3 549,23
617,20 32 339,62 47 266,33
-488,71
1 987,77
1 486,83
2 597,90
631,92 48 565,64 51 057,24
985,41
9 860,29
2 980,35
6 051,94
1 706,44 61 188,79 48 779,33
-219,24
681,27
2 231,29
5 346,83
380,17 53 031,93 43 698,03 -6 857,40
1 661,67
6 748,41
2 275,48
178,75 41 507,36 44 255,63 -2 956,43
800,70
2 721,78
3 843,21
263,15 69 146,52 42 431,59
2 196,05
4 450,14
1 182,48
1 872,20
1 631,34 49 608,53 59 290,71
2 439,52
658,13
1 283,64
2 596,40
167,73 26 638,74 41 584,05 -3 539,06
4 621,10
1 312,60
2 581,62
105,67 23 215,92 33 714,66
-711,36
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Продолжение таблицы И.1
– 292 –
1
2
3
4
5
6
7
8
9
г. Санкт4 600,30 351 096,09 76 320,26 285 442,24 27 457,93 5 968,73 7,82 25,39
Петербург
Ненецкий
автономный
42,30 11 340,48 268 096,43
8 667,72
2 244,77 53 067,91 19,79 34,84
округ
ЮЖНЫЙ
13 713,50 416 571,22 30 376,72 301 235,47 104 580,50 7 626,10 25,11 30,92
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ
Республика
443,10 12 525,29 28 267,41
5 372,87
6 746,58 15 225,87 53,86 34,32
Адыгея
Республика
283,20
9 236,71 32 615,52
3 484,92
5 269,61 18 607,40 57,05 39,99
Калмыкия
Краснодарский
5 160,70 168 647,33 32 679,16 126 974,74 38 667,13 7 492,61 22,93 29,34
край
Астраханская
1 007,10 27 377,60 27 184,59 21 155,31
5 795,57 5 754,71 21,17 35,12
область
Волгоградская
2 589,90 75 591,32 29 186,97 59 501,07 13 748,49 5 308,50 18,19 36,03
область
Ростовская
4 229,50 123 192,96 29 127,07 84 746,57 34 353,10 8 122,26 27,89 27,94
область
СЕВЕРОКАВКАЗСКИЙ
9 254,90 271 309,08 29 315,18 97 847,79 167 794,66 18 130,36 61,85 29,59
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ
Республика
2 737,30 62 407,28 22 798,85 16 439,52 44 746,08 16 346,80 71,70 35,96
Дагестан
Республика
516,70 15 690,53 30 366,81
1 721,40 13 521,00 26 167,99 86,17 23,48
Ингушетия
Кабардино893,80 22 488,23 25 160,25 10 355,57 11 587,03 12 963,78 51,52 33,93
Балкарская
Республика
Карачаево427,00 13 803,63 32 327,00
4 389,39
9 057,35 21 211,58 65,62 26,15
Черкесская
Республика
Республика
700,80 17 787,37 25 381,52
7 118,79
9 904,20 14 132,70 55,68 34,48
Северная ОсетияАлания
– 292 –
10
68,60
1 357,57
34 641,61
11
12
12 007,28 13 680,40
224,84
650,75
38 398,87 25 371,99
13
14
15
16
1 213,94 362 863,11 78 878,14 -11 767,03
11,61 11 029,84 260 752,61
310,64
4 834,18 439 737,09 32 066,00 -23 165,87
3 958,17
1 772,75
910,73
2 549,62
1 950,25
694,89
7 997,26
21 346,22
8 157,72
1 164,37 182 546,04 35 372,34 -13 898,71
1 456,40
2 196,71
1 728,06
414,40 31 074,10 30 855,03 -3 696,50
5 644,04
3 247,55
4 483,58
372,06 78 241,02 30 210,05 -2 649,70
13 036,13
7 885,40
9 397,02
2 708,89 125 447,13 29 660,04 -2 254,18
44 574,85 19 271,61
8 450,51 277 345,02 29 967,37 -6 035,94
95 322,63
100,67 13 046,42 29 443,52
73,79
9 382,38 33 129,88
-521,13
-145,67
30 540,71
8 316,06
3 957,63
1 931,69 64 058,51 23 402,08 -1 651,23
7 393,47
4 168,55
1 750,13
203,80 17 301,83 33 485,25 -1 611,30
7 053,82
2 930,65
1 251,35
278,92 23 198,81 25 955,26
4 337,38
2 198,32
1 226,62
1 225,34 14 832,12 34 735,64 -1 028,49
5 379,14
2 948,76
1 284,65
290,31 19 789,67 28 238,69 -2 002,31
-710,58
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Продолжение таблицы И.1
– 293 –
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Чеченская
1 268,10 64 832,77 51 125,91
8 689,51 56 143,26 44 273,52 86,60 18,65
Республика
Ставропольский
2 711,20 74 299,27 27 404,57 49 133,60 22 835,75 8 422,75 30,73 33,33
край
ПРИВОЛЖСКИЙ
30 109,40 1 006 643,93 33 432,88 717 942,22 263 191,23 8 741,16 26,15 26,21
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
ОКРУГ
Республика
4 066,00 119 829,55 29 471,11 95 078,44 22 258,33 5 474,26 18,57 32,51
Башкортостан
Республика
698,20 19 156,41 27 436,85 10 373,28
8 528,36 12 214,78 44,52 31,21
Марий Эл
Республика
826,50 30 858,81 37 336,74 13 661,89 16 842,62 20 378,24 54,58 19,71
Мордовия
Республика
3 778,50 176 158,53 46 621,29 111 327,15 62 372,10 16 507,11 35,41 14,97
Татарстан
Удмуртская
1 526,30 42 510,97 27 852,31 31 438,89
9 874,78 6 469,75 23,23 32,16
Республика
Чувашская
1 278,40 33 193,36 25 964,77 20 250,40 12 256,08 9 587,05 36,92 27,07
Республика
Пермский край
2 701,20 96 533,04 35 737,10 80 899,02 14 334,46 5 306,70 14,85 25,78
Кировская
1 391,10 46 303,47 33 285,51 26 367,30 18 393,74 13 222,44 39,72 28,65
область
Нижегородская
3 323,60 110 336,37 33 197,85 87 754,11 19 281,39 5 801,36 17,48 30,16
область
Оренбургская
2 112,90 68 400,35 32 372,73 49 728,32 13 458,53 6 369,70 19,68 28,28
область
Пензенская
1 373,20 41 415,96 30 160,18 24 234,48 16 503,70 12 018,43 39,85 26,70
область
Самарская
3 170,10 119 428,06 37 673,28 94 762,86 20 695,89 6 528,47 17,33 25,25
область
Саратовская
2 564,80 66 395,63 25 887,26 47 782,12 17 611,46 6 866,60 26,53 32,71
область
Ульяновская
1 298,60 36 123,41 27 817,19 24 283,97 10 779,79 8 301,08 29,84 30,06
область
– 293 –
10
11
12
13
14
15
16
29 892,64
17 310,18
4 930,37
4 010,06 65 720,22 51 825,74
-887,45
10 725,46
6 702,33
4 870,88
510,38 72 443,86 26 720,22
1 855,41
66 096,85 100 053,83 86 826,79
8 090,89
1 081
35 916,18 -74 770,71
414,64
5 165,04
6 047,13
8 425,31
835,15 122 356,72 30 092,65 -2 527,17
3 893,53
1 752,55
2 761,08
106,79 20 660,86 29 591,60 -1 504,45
5 144,32
6 398,70
5 143,07
153,53 38 323,89 46 368,90 -7 465,08
39 642,48 16 762,83
803,04 193 850,08 51 303,45 -17 691,55
5 125,04
2 393,89
3 232,08
3 967,69
276,01 49 408,24 32 371,25 -6 897,26
4 421,44
3 337,61
4 287,54
196,07 35 126,44 27 476,88 -1 933,08
1 378,36
4 705,12
6 628,34
1 622,64 104 872,21 38 824,31 -8 339,17
8 625,19
3 841,94
5 661,51
259,32 47 446,69 34 107,32 -1 143,22
5 167,72
5 568,35
7 826,28
698,33 119 241,42 35 877,19 -8 905,05
3 437,74
4 445,34
5 084,02
486,06 73 204,53 34 646,47 -4 804,18
7 382,39
3 795,36
4 858,07
467,89 42 730,87 31 117,74 -1 314,92
2 915,93
8 740,58
7 548,96
1 482,13 121 103,79 38 201,88 -1 675,73
7 438,78
5 728,44
3 960,49
475,54 75 249,43 29 339,30 -8 853,79
3 607,50
2 818,15
3 911,59
228,40 37 839,47 29 138,66 -1 716,06
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Продолжение таблицы И.1
– 294 –
1
2
3
4
5
6
7
8
9
УРАЛЬСКИЙ
ФЕДЕРАЛЬНЫ 12 280,10 720 598,23 58 680,16 597 616,06 103 124,49 8 397,69 14,31 31,01
Й ОКРУГ
Курганская
947,60 30 142,37 31 809,18 15 901,09 13 270,41 14 004,23 44,03 32,68
область
Свердловская
4 393,80 161 264,09 36 702,65 136 678,25 21 550,40 4 904,73 13,36 36,65
область
Тюменская
3 430,30 145 566,56 42 435,52 105 232,01 39 200,24 11 427,64 26,93 7,64
область
Челябинская
3 508,40 109 398,84 31 181,97 85 436,34 21 541,19 6 139,89 19,69 30,61
область
Ханты1 538,60 167 413,69 108 809,10 155 012,49
5 301,37 3 445,58 3,17 41,29
Мансийский
автономный округ
Ямало-Ненецкий
546,50 106 812,68 195 448,64 99 355,87
2 260,86 4 136,99 2,12 38,18
автономный
округ
СИБИРСКИЙ
ФЕДЕРАЛЬ19 561,10 793 843,78 40 582,78 570 600,54 205 675,79 10 514,53 25,91 33,29
НЫЙ ОКРУГ
Республика
210,70 13 316,76 63 202,48
4 027,30
9 021,11 42 814,93 67,74 26,16
Алтай
Республика
963,50 39 198,15 40 683,08 18 004,64 20 751,16 21 537,27 52,94 31,67
Бурятия
Республика Тыва
317,00 15 246,56 48 096,41
3 596,86 11 467,39 36 174,72 75,21 45,61
Республика
539,20 18 347,87 34 027,95 13 631,14
4 689,18 8 696,55 25,56 36,75
Хакасия
2 490,70 72 375,83 29 058,43 39 060,30 32 245,28 12 946,27 44,55 32,12
Алтайский край
Забайкальский
1 117,00 43 739,87 39 158,35 25 966,46 17 341,04 15 524,66 39,65 42,94
край
Красноярский
2 893,90 178 352,52 61 630,51 146 425,71 26 840,44 9 274,83 15,05 29,97
край
Иркутская
2 502,70 98 500,74 39 357,79 72 190,45 24 202,01 9 670,36 24,57 39,50
область
Кемеровская
2 820,60 113 379,22 40 196,84 90 669,92 18 596,15 6 592,98 16,40 29,94
область
Новосибирская
2 649,90 100 312,50 37 855,20 79 443,72 18 627,38 7 029,47 18,57 31,22
область
– 294 –
10
46 665,82
11
12
20 655,78 31 039,69
13
14
15
16
4 477,58 704 291,90 57 352,29 16 306,33
6 354,76
2 327,55
4 108,93
202,66 30 344,44 32 022,41
-202,06
1 262,60
7 353,29 11 430,11
1 504,40 156 203,46 35 550,88
5 060,63
33 284,25
2 402,74
3 092,03
421,21 142 234,38 41 464,12
3 332,18
5 714,21
6 244,69
8 319,78
1 254,27 109 814,67 31 300,50
-415,83
50,00
1 561,69
2 911,51
777,31 170 084,87 110 545,21 -2 671,18
765,82
1 177,32
317,72 95 610,09 174 949,84 11 202,60
82 336,06
51 093,22 60 532,52 10 691,37 783 330,68 40 045,33 10 513,10
5 917,78
1 353,72
1 669,90
79,71 14 730,91 69 914,16 -1 414,15
12 267,31
4 224,48
3 994,56
244,06 40 826,45 42 373,06 -1 628,30
9 175,72
1 231,13
962,51
97,82 15 487,36 48 856,02
-240,80
1 452,04
1 531,42
1 556,55
146,83 19 084,72 35 394,50
-736,85
17 880,63
6 798,51
6 846,14
702,96 67 322,65 27 029,61
5 053,19
8 607,04
3 591,84
4 811,21
328,15 43 916,25 39 316,25
-176,38
4 672,84
11 475,17
9 398,30
1 292,90 168 519,58 58 232,69
9 832,94
8 034,91
5 212,27 10 309,07
645,46 91 796,03 36 678,80
6 704,71
2 644,48
4 149,98
7 038,18
4 763,52 117 171,91 41 541,48 -3 792,69
4 035,91
5 939,00
6 588,93
1 098,48 102 551,04 38 699,97 -2 238,54
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Продолжение таблицы И.1
– 295 –
1
2
3
4
5
6
7
Омская область
2 012,10 58 097,85 28 874,24 46 276,98 11 059,78 5 496,64
Томская область
1 043,80 42 975,91 41 172,55 31 307,07 10 834,87 10 380,22
ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫЙ
6 440,40 463 762,75 72 008,38 275 605,87 180 787,17 28 070,80
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
ОКРУГ
Республика Саха
949,30 104 985,51 110 592,56 56 931,27 47 566,02 50 106,41
(Якутия)
342,30 44 641,85 130 417,33 15 308,34 27 969,58 81 710,73
Камчатский край
1 982,00 95 485,59 48 176,38 55 509,46 38 176,93 19 261,82
Приморский край
1 400,50 74 918,88 53 494,38 55 563,28 17 727,58 12 658,03
Хабаровский край
860,70 45 414,95 52 765,13 27 635,74 17 108,92 19 877,91
Амурская область
Магаданская
161,20 20 969,27 130 082,31
9 885,02 10 628,42 65 933,13
область
Сахалинская
510,80 54 277,05 106 258,90 41 377,05 12 202,81 23 889,61
область
Еврейская
185,00
9 499,53 51 348,82
4 509,48
4 973,19 26 882,09
автономная
область
Чукотский
48,60 13 570,12 279 220,67
8 886,24
4 433,72 91 228,77
автономный округ
Источник: данные официального сайта Минфина России. URL: www.minfin.ru
8
9
19,04 37,76
25,21 30,99
10
3 700,61
3 946,79
11
2 697,76
2 887,93
12
4 150,17
3 207,00
38,98 30,27 103 102,58
46 855,24
20 348,50
45,31 33,59 39 297,62
3 438,24
3 260,33 1 566,40 101 223,35 106 629,46 3 762,17
2 857,85
21 163,27
6 107,51
4 112,69
1 227,36 666,90 42 674,46 124 669,77 1 967,39
4 873,94 1 963,79 104 982,96 52 968,19 -9 497,37
4 214,06 1 136,81 71 372,74 50 962,33 3 546,13
3 841,67 1 484,33 45 762,29 53 168,69 -347,34
62,65
39,98
23,66
37,67
32,10 23 087,54
21,19 10 169,25
35,12 6 269,17
31,48 7 667,36
50,69 35,19
8 689,60
1 044,58
22,48 31,79
2 974,54
5 746,54
52,35 35,79
2 300,13
1 966,12
32,67 23,99
2 647,38
418,44
– 295 –
738,43
13
501,54
789,94
14
15
16
59 206,49 29 425,22 -1 108,64
42 717,30 40 924,80
258,61
10
475 581,64 73 843,49-11 818,89
268,40
150,26
19 897,58 123 434,10 1 071,69
1 308,52 2 113,29
63 410,50 124 139,58 -9 133,45
589,78
116,79
294,42 1 069,82
9 201,87 49 739,84
297,66
17 055,89 350 944,30 -3 485,77
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований, млн руб.
Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований (межбюджетные субсидии),
млн руб.
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований, млн руб.
Иные межбюджетные трансферты, млн руб.
Расходы, млн руб.
Налог