close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК ДЛЯ СТИМУЛИРОВАНИЯ ИННОВАЦИОННОГО ОБНОВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКИ

код для вставкиСкачать
В статье исследуются современные тенденции развития системы государственных закупок, ориентированных на стимулирование инноваций. Рассматривается эволюция используемых концепций закупок, закупочных процедур и оценочных критериев, их правовое обеспеч
ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2015. № 1. С. 74-87.
УДК 338.2
Шувалов С.С.
Современные тенденции развития системы государственных закупок
для стимулирования инновационного обновления экономики
Шувалов Сергей Сергеевич – кандидат экономических наук, старший
научный сотрудник сектора контрактных отношений в инновационной
экономике Института экономики Российской академии наук
E-mail: grafshuvalov@yandex.ru
В статье рассматриваются современные тенденции развития системы
государственных закупок, ориентированных на стимулирование инноваций, и
их правовое обеспечение в США, Европейском Союзе, Китае и России – в том
числе, эволюция используемых концепций закупок, закупочных процедур и
оценочных критериев.
Ключевые слова: инновации, государственный заказ, государственные
закупки, устойчивое развитие, зеленые закупки, стоимость жизненного цикла,
запрос предложений, конкурентные переговоры.
В последние годы в большинстве экономик, ориентированных на
повышение технологического уровня и инновационное развитие, а к таковым
можно отнести большинство значимых в мировом масштабе экономик, включая
американскую,
европейскую,
китайскую
и
российскую,
наблюдается
значительное повышение внимания к проблеме государственных закупок как
одного из действенных инструментов реализации инновационной стратегии –
ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2015. № 1. С. 74-87.
как в части стимулирования спроса на инновации, так и в части
стимулирования их предложения.
Так, в России одним из толчков к разработке на новом уровне проблемы
повышения
технологического
уровня
экономики
и
стимулирования
инновационного развития посредством системы государственных закупок
можно считать утверждение в 2011 г. Стратегии инновационного развития
Российской Федерации на период до 2020 г. (коммент. 1), ставшее, в частности,
одним из предвестников кардинального пересмотра концептуальных и
правовых основ системы государственных закупок (коммент. 2).
Следует также отметить, что в последние несколько лет новый интерес к
инновационной функции государственных закупок в развитых экономиках
обусловлен не только традиционным для них вниманием к проблемам
устойчивого развития, включая проблемы энергоэффективности, защиты
окружающей среды и развития здравоохранения, но и возрастающим
интересом, вначале в экспертных, а в настоящее время и в правительственных
кругах, к возможностям и проблемам так называемой реиндустриализаци, или
новой индустриализации, развитых экономик [6, 7, 8], открывающимся в свете
разработки производственных технологий нового поколения (коммент. 3).
C точки зрения международной терминологии обращает на себя внимание
распространенное использование экспертами Европейской комиссии, а также
многими зарубежными исследователями достаточно широкого термина
«государственный заказ на инновации» (Public Procurement of Innovation) для
обозначения
государственных
закупок,
стимулирующих
инновационное
развитие.
При этом, как правило, выделяются два вида государственного заказа на
инновации: доконкурентные заказы (Pre-Commercial Procurement, PCP)
и
государственные закупки инновационных решений (Public Procurement of
Innovative Solutions, PPI) [5].
ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2015. № 1. С. 74-87.
Под PCP понимаются заказы на выполнение прикладных исследований и
разработок, разработку решения, прототипа, ограниченной партии опытных
образцов товара (услуги).
Под PPI понимается закупка недавно разработанного продукта (услуги)
либо
долевое
исследований
финансирование
по
разработке
объектно-ориентированных
инновационного
продукта
прикладных
на
условиях
государственно-частного партнерства совместно с разработчиком и (или)
другими потенциальными потребителями разрабатываемого продукта.
Таким образом, в международной практике понятие «государственный
заказ на инновации» включает в себя как закупки готовой инновационной
продукции, так и заказы на разработку необходимой инновационной продукции
или отдельные стадии прикладных исследований и разработок.
Рассмотрим основные тенденции, определяющие развитие системы
инновационно-ориентированных государственных закупок, и их правового
обеспечения.
Ведущей тенденцией, характерной и для США, и для Китая, и для ЕС в
целом, и для ряда отдельных стран ЕС, на протяжении последнего десятилетия
является сохранение и усиление ориентации системы государственных закупок
на достижение целей устойчивого развития и постепенное ужесточение
требований
к
экологическим
характеристикам
как
самой
закупаемой
продукции, так и процессов ее производства и утилизации, стимулирующее
поиск и внедрение соответствующих инновационных решений поставщиками
продукции для государственных нужд.
Так, в США положения и нормы концепции закупок, содействующих
устойчивому развитию (Sustainable Acquisition Policy) инкорпорированы
непосредственно в Кодекс федерального регулирования, которым установлено,
что 95% новых контрактов (коммент. 4) должны обеспечивать закупку
(разработку) продукции, имеющую преимущество перед закупавшейся ранее
хотя
бы
по
одному из
следующих критериев:
энергоэффективность;
водоэффективность; биологичность (производство на основе биотехнологий с
ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2015. № 1. С. 74-87.
использованием
возобновляемых
природных
ресурсов);
экологичность
(нетоксичность или пониженная токсичность); дружелюбность к озоновому
слою; производство с использованием вторичного сырья (коммент. 5).
При этом по ряду из перечисленных критериев более конкретные и
жесткие требования к закупаемой продукции, обязательные для учета
государственными заказчиками, установлены рядом федеральных законов,
стандартов и регламентов, а также сформулированы в соответствующих
федеральных программах.
Реализация инновационного потенциала государственных закупок в
странах ЕС также во многом обеспечивается за счет внедрения концепции
закупок, содействующих устойчивому развитию (Sustainable Procurement
Policy) как в области текущих расходов на государственные нужды, так и в
отношении долгосрочных инвестиционных проектов. В данной концепции
существенная
роль
отведена
стимулирующим
мероприятиям
в
сфере
государственных закупок для реализации трех базовых принципов (triple
baseline) – экономичности, экологичности и социальной полезности закупок [4].
В
директивах
по
развитию
системы
государственных
закупок,
утвержденных Госсоветом КНР в 2009 г., также подчеркивается, что развитие
системы государственных закупок должно осуществляться, помимо прочего, с
учетом
необходимости
освоения
и
развития
экологически
чистых
энергетических ресурсов. В указанных директивах содержится прямое указание
государственным заказчикам отдавать предпочтение продуктам, имеющим
преимущества с точки зрения энергоэффективности и безопасности для
окружающей среды [9].
Следует отметить, что, согласно оценкам ООН, такие концепции, как
государственные закупки, содействующие устойчивому развитию (Sustainable
Public Procurement, SPP) и «зеленые государственные закупки» (Green Public
Procurement, GPP), с различной скоростью и успешностью, но все же набирают
популярность и получают свое практическое воплощение в различных регионах
ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2015. № 1. С. 74-87.
мира. При этом основными критериями при принятии решений о закупках
становятся экологичность и стоимость жизненного цикла продукции [10].
В частности, немецкими экспертами подчеркивается, что в системе
государственных закупок, ориентированной на стимулирование инноваций, в
том числе, содействующих устойчивому развитию, основным критерием
оценки конкурсных заявок (предложений) должна являться именно стоимость
жизненного цикла приобретаемой (разрабатываемой) продукции, и уже к концу
прошлого десятилетия этот критерий являлся решающим примерно в 10%
случаев государственных закупок в Германии [11, pp. 11–12].
В данной связи необходимо сказать, что в целом, на декларативном
уровне, в настоящее время Россия также пытается следовать в фарватере
соответствующих процессов, однако полнота и качество правовой базы в этой
области пока остаются недостаточными.
Так, одним из принципов Федерального закона от 5 апреля 2013 года
№ 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения
государственных
и
муниципальных
нужд»
(ФЗ
№
44)
провозглашен принцип стимулирования инноваций (статья 10), а среди
критериев, которые заказчик вправе использовать при оценке и сопоставлении
заявок (предложений) предусмотрены как качественные, функциональные и
экологические характеристики объекта закупки, так и расходы на эксплуатацию
и ремонт товаров, использование результатов работ (статья 32).
Впрочем, использование этих критериев не является обязательным, и
ответственность заказчика за нарушение принципа стимулирования инноваций
(в том числе, закупку морально устаревшей, энергетически неэффективной,
экологически опасной продукции) не предусмотрена.
Использование при оценке и сопоставлении заявок (предложений)
критерия стоимости жизненного цикла приобретаемой (разрабатываемой)
продукции в соответствии с нормами ФЗ № 44 допускается только при
заключении контрактов жизненного цикла (статья 34). В свою очередь,
ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2015. № 1. С. 74-87.
перечень случаев заключения контрактов жизненного цикла в настоящее время
является крайне ограниченным (коммент. 6).
С недавнего времени в России, как и ряде других стран, включая Китай,
пошли по пути регулирования закупок компаний с государственным участием,
а также естественных монополий. При этом соответствующая правовая база, в
первую очередь Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О
закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (ФЗ
№ 223), также отталкивается от принципа стимулирования инноваций при
закупках товаров, работ и услуг.
Так, статьей 4 ФЗ № 223 предусматривается разработка и опубликование
соответствующими юридическими лицами планов закупки инновационной
продукции.
Во исполнение части 4 статьи 4 указанного закона федеральными
органами исполнительной власти для подведомственных юридических лиц
разработаны и утверждены в виде приказов критерии отнесения продукции к
категории инновационной (коммент. 7).
Примечательно, что в рассмотренных приказах критерий экологичности
даже не упоминается, а критерий стоимости жизненного цикла продукции
предусмотрен приказами Минздравсоцразвития России и Минобрнауки России,
но не предусмотрен приказом Минпромторга России.
Тенденцией, которую сложно назвать новой, но которая сохраняет свою
актуальность и по сей день, можно считать и сохранение протекционизма на
рынке государственных закупок.
Так, в США законодательная норма «Покупай американское» (Buy
American) на рынке государственных закупок, установленная в 1933 г.,
несмотря на ее противоречие нормам ВТО, действует и по сегодняшний день, с
некоторым смягчением условий допуска товаров и услуг, происходящих из
стран – партнеров США – стран – членов НАТО, Израиля и Южной Кореи [2].
Директивами ЕС, а также национальным закупочным законодательством
отдельных стран – членов ЕС (в частности, Германии), установлены прямые
ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2015. № 1. С. 74-87.
запреты на любые формы дискриминации производителей (поставщиков)
товаров и услуг из стран – членов ЕС, направленные на формирование
общеевропейского
рынка
товаров
и
услуг,
в
том
числе,
в
сфере
государственных закупок.
Вместе с тем,
такие благоприятные условия доступа на рынки
государственных закупок стран – членов ЕС, как правило, не распространяются
на третьи страны, и, кроме того, в большинстве стран – членов ЕС все же
присутствуют те или иные законодательные инструменты, позволяющие им
проводить политику скрытого протекционизма на рынке государственных
закупок, в том числе, и в ущерб другим странам – членам ЕС [1].
Протекционистская политика характерна и для рынка государственных
закупок Китая. Законом КНР «О государственных закупках» (коммент. 8)
установлена норма, в соответствии с которой правительственные учреждения и
юридические лица с участием государственного капитала должны приобретать
«внутренние» товары и услуги, за исключением тех случаев, когда «внешние»
товары и услуги при прочих равных условиях стоят не менее чем на 20%
дешевле «внутренних». Под «внутренними» продуктами, в соответствии с
уточняющими директивами Минфина КНР, понимаются продукты, не менее
50% стоимости которых (включая сырье и комплектующие) создано на
территории Китая [9].
Правительство КНР уже достаточно длительное время обеспокоено тем
фактом, что значительное количество используемых в Китае технологий было
разработано за границей и беспрецедентный экономический рост страны
чрезвычайно зависим от иностранных товаров, брендов и технологий.
В связи с этим, План развития науки и техники на 2006–2020 гг.
предусматривает, в том числе, указание на закупки органами государственной
власти и местного самоуправления и компаниями с участием государственного
капитала инновационных и высокотехнологичных продуктов исключительно из
специализированных каталогов.
ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2015. № 1. С. 74-87.
В данные каталоги включаются так называемые «внутренние инновации».
Для
признания
товара
«внутренней
инновацией»
и
включения
в
соответствующие каталоги его производитель должен являться китайским
резидентом и быть владельцем зарегистрированных на территории КНР
торговой марки, патентов и других объектов интеллектуальной собственности,
необходимых для производства продукта, или обладать эксклюзивной
(исключительной) лицензией на использование соответствующих торговой
марки, патента и других объектов интеллектуальной собственности [2].
В России обращает на себя внимание совместный проект, реализованный
рядом институтов развития – Реестр инновационных продуктов, технологий и
услуг, рекомендованных к использованию в Российской Федерации. Стать
участником Реестра может любая российская инновационная компания или
индивидуальный предприниматель, разместившие заявку на включение своей
продукции в Реестр и получившие положительное заключение экспертов.
Однако, в отличие от Китая, в России Реестр носит для государственных
заказчиков рекомендательный, а не обязательный характер и попадание
продукта (технологии, услуги) в данный Реестр можно рассматривать лишь с
точки зрения информационной (но не административной) поддержки его
разработчика (производителя).
Вместе с тем, несомненным плюсом Реестра является то обстоятельство,
что он является подсистемой более масштабной и комплексной системы
Startbase – системы поддержки и продвижения инноваций, в задачи которой
входит объединение в едином информационном и торговом пространстве
участников инновационной деятельности, включая заказчиков инноваций,
инвесторов, разработчиков и поставщиков продукции для государственных и
муниципальных нужд, потенциальных покупателей инновационной продукции,
экспертов (коммент. 9).
Для США также не является новой, но сохраняет свою актуальность и
такая тенденция, как преобладание в структуре заказов и закупок, имеющих
инновационную составляющую и стимулирующих инновационное развитие,
ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2015. № 1. С. 74-87.
заказов (включая заказы на проведение исследований и разработок) и закупок
оборонной направленности.
Так, за период 2007–2013 гг. доля расходов на национальную оборону в
структуре доконкурентных заказов на инновации составила в среднем около
60% (коммент. 10), при этом Министерство обороны США лидирует среди всех
прочих ведомств по объемам финансирования исследований и разработок, а его
доля в общем объеме финансирования исследований и разработок из
федерального бюджета составила в 2011 г. более 54% (коммент. 11).
Следует отметить, что пример США не уникален. Так, например, в
Германии Бундесвер также является крупнейшим государственным заказчиком,
ежегодно заключающим контракты на сумму около 5 млрд. евро, а
исследования и разработки оборонной направленности являются важным
фактором, стимулирующим технологическое и экономическое развитие страны
(коммент. 12).
При
этом
современные
масштабы
и
структура
государственного
оборонного заказа в России позволяют ожидать, что и в нашей стране заказы и
закупки оборонной направленности могут стать важным инструментом
стимулирования
инновационно-технологического
развития
национальной
экономики. Так, по данным официального сайта Российской Федерации для
размещения информации о размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг Минобороны России замыкает тройку
крупнейших государственных заказчиков (однако это данные только по
«открытым» заказам, сведения о которых не составляют государственную
тайну), а по данным, озвученным заместителем Министра обороны России
Ю.И. Борисовым, в 2013 г. объем государственного оборонного заказа составил
1300 млрд. руб., причем затраты на НИОКР в структуре государственного
оборонного заказа составили 18,5% (коммент. 13).
Не менее важными тенденциями последних лет, характерными для США и
ЕС, становится следующие:
ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2015. № 1. С. 74-87.
 развитие «технологического диалога» с промышленностью, поощрение
подачи промышленностью инициативных предложений по разработке новой
или поставке готовой инновационной продукции, в том числе, расширение
использования такого способа закупки (размещения заказа), как запрос
предложений;
 расширение практики привлечения потенциальных исполнителей к
формированию технических требований на основе публикации сообщений о
заинтересованности и использования механизма проведения конкурентных
переговоров.
В целом, расширение практики использования таких процедур, как
конкурентные переговоры и запрос предложений при государственном заказе
на инновации само по себе становится мировой тенденцией. Более того,
например, немецкие эксперты рассматривают запрос предложений в качестве
наиболее адекватного способа закупки инновационной продукции (размещения
заказов на ее разработку) и отмечают, что этим способом в Германии
размещается в среднем более 40% государственных заказов [11, pp. 9–10].
Если же говорить о России, то отечественным законодательством (ФЗ
№ 44)
такая
процедура,
как
конкурентные
переговоры
вообще
не
предусмотрена, а перечень случаев, при которых государственный заказчик
имеет
право
разместить
заказ
(осуществить
закупку)
путем
запроса
предложений (статья 83) крайне ограничен и явно не имеет никакого
отношения к стимулированию инноваций.
Среди ключевых задач и направлений развития общеевропейской системы
государственного заказа на инновации, значимой частью которой является
общеевропейская
научно-технологическая
программа
Horizon
2020,
европейскими экспертами выделяются (коммент. 14):
 разработка
плана
реализации
инновационной
политики
на
наднациональном и национальных уровнях в виде «руководства» для
государственных служащих;
ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2015. № 1. С. 74-87.
 разработка
«дорожной
карты»
коммерциализации
результатов
крупнейших исследовательских проектов;
 разработка «каналов взаимосвязи» между программой Horizon 2020 и
программами государственных закупок инновационной продукции с целью
обеспечения трансформации результатов НИОКР в инновационные продукты;
 более
потребителей
масштабное
результатов
привлечение
НИОКР
и
отраслей
промышленности
государственных
предприятий
–
к
формированию тематики и реализации программы Horizon 2020;
 внедрение ясных и практически применимых правовых норм в области
распределения прав на объекты интеллектуальной собственности и размещения
государственных заказов при закупках инновационной продукции.
Так, в январе 2014 г. Европейским парламентом были приняты три новые
директивы в области государственных закупок, нацеленные на повышение их
инновационности (коммент. 15).
Ключевые аспекты реформирования системы государственных закупок,
отраженные в данных директивах, можно резюмировать следующим образом:
 упрощение бюрократических процедур и повышение гибкости системы
государственных закупок, в том числе упрощение процедуры конкурентных
переговоров;
 уточнение условий и процедур проведения совместных закупок (в том
числе, с негосударственными заказчиками) в целях стимулирования спроса на
инновации и распространения инноваций;
 увеличение значимости критерия оценки стоимости жизненного цикла;
 формирование правовой базы создания инновационных партнерств и
вхождения государственных заказчиков в структурированные партнерства с
разработчиком (производителем) с целью совместной разработки продукта для
последующей его закупки заказчиком.
Не менее яркой тенденцией последних лет, особенно в крупных странах,
можно считать и происходящее в русле развития региональных инновационных
систем развитие региональных систем государственного заказа на инновации.
ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2015. № 1. С. 74-87.
И с этой точки зрения часть регионов России можно рассматривать в
качестве развивающихся в русле данной тенденции.
К
субъектам
Российской
Федерации,
развивающим
системы
государственных закупок и заказов, ориентированных на стимулирование
инноваций, в первую очередь можно отнести города Москву и СанктПетербург, Республику Татарстан, Томскую область.
При этом если региональные инновационные системы Санкт-Петербурга,
Татарстана и Томской области ориентированы, прежде всего, на размещение
заказов на проведение исследований и разработок (доконкурентные заказы), то
в Москве основной акцент сделан именно на закупках готовой инновационной
продукции и приобретении инновационных технологий (государственные
закупки инновационных решений).
Следует также отметить, что в ряде указанных и других регионов России
законодательно установлены квоты на закупку инновационной продукции. При
этом соответствующие определения инновационной продукции либо вовсе
отсутствуют, либо, как правило, отталкиваются от определения инновационной
продукции в трактовке руководства Осло, которое является руководством по
сбору эмпирической информации, а не стратегическим ориентиром для
национальных правительств и государственных заказчиков. Это можно считать
одним из ключевых отличий российской системы государственного заказа на
инновации (как на федеральном, так и на региональном уровне) от закупочных
систем развитых стран, ориентированных не на новизну продукции как
таковую, а на достижение конкретных целей в области здравоохранения,
экологии, промышленности, энергетики и пр.
Несколько более продвинутой в этом отношении представляется Москва,
вставшая на путь формирования Перечня приоритетных продуктов и
технологий, используемых отраслях в городского хозяйства. Городские
заказчики обязаны предусматривать в размере не менее пяти процентов от
общего годового объема заказов заказы на поставку товаров, выполнение работ,
ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2015. № 1. С. 74-87.
оказание
услуг,
при
производстве
(выполнении,
оказании)
которых
используются продукты и технологии из Перечня.
И хотя формулировки, используемые в документах, составляющих
правовую базу формирования Перечня, представляются небесспорными,
зачастую чрезмерно общими, а иногда и противоречащими друг другу, их
плюсом можно считать некоторую степень конкретизации требований к
продуктам и технологиям, претендующим на включение в Перечень, включая
экологические характеристики и энергетическую эффективность (коммент. 16).
Вместе с тем, одним из недостатков правовой базы формирования Перечня
можно
считать
его
формирование
по
заявкам
отраслевых
органов
исполнительной власти города, а не по заявкам самих разработчиков,
производителей и поставщиков (например, именно такой, инициативный,
порядок предусмотрен на национальном уровне – при формировании Реестра
инновационных
продуктов,
технологий
и
услуг,
рекомендованных
к
использованию в Российской Федерации).
Также примечательно, что некоторые регионы России развиваются в русле
европейских
конвергенцию
реформ,
направленных
правовой
базы
объединение
возможностей
государственно-частного
партнерства
и
и
государственного заказа на инновации.
Так, в г. Санкт-Петербурге и Томской области разработано более полное и
одновременно более гибкое законодательство о ГЧП, применимое, в отличие от
федерального, к инновационной деятельности и реализации инновационных
проектов (коммент. 17).
Так,
законодательство
Санкт-Петербурга
предоставляет
следующие
дополнительные возможности для инвесторов: возможность реализации
проектов ГЧП по любой из схем, выработанных в международной практике
(BOT, ROT, BOO, ROO, BOOT, ROOT и др.), что позволяет инвестору выбрать
наиболее удобный и экономически выгодный для него вариант исходя из
конкретных условий; возможность разработки индивидуальной схемы для
конкретного проекта ГЧП; возможность приобретения инвестором права
ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2015. № 1. С. 74-87.
собственности на объект соглашения о ГЧП, что дает дополнительные
преимущества при привлечении заемных средств; возможность передачи
объекта соглашения о ГЧП в залог для обеспечения финансирования проекта.
Закон о ГЧП Томской области признается экспертами Ассоциации
инновационных регионов России в качестве одного из наиболее эффективных
соответствующих законов в нашей стране. Закон прямо устанавливает
исчерпывающий
перечень
полномочий
органов
законодательной
и
исполнительной власти в отношении проектов ГЧП, в том числе, в части
инициирования этих проектов и принятия решений о финансовом и
материальном участии государства в этих проектах, а также перечень форм, в
которых может осуществляться ГЧП (концессионные соглашения; организации
со смешанной формой собственности;
государственно-частного
партнерства;
соглашения об осуществлении
иные
формы,
предусмотренные
действующим законодательством).
***
Анализ развития правовой базы и практики реализации государственного
заказа на инновации позволяет выделить ряд ведущих тенденций, характерных
как для развитых, так и для динамично развивающихся экономик:
 сохранение и определенное расширение практики стимулирования
инноваций через государственные заказы на разработку инновационной
продукции (доконкурентные заказы) и закупки готовой инновационной
продукции (государственные закупки инновационных решений);
 сохранение скрытого (зачастую – явного) протекционизма на рынке
государственных закупок, стимулирование закупки «внутренних инноваций»;
 развитие «технологического диалога» с промышленностью, поощрение
подачи промышленностью инициативных предложений по разработке новой
или поставке готовой инновационной продукции;
 объединение
возможностей
и
конвергенция
правовой
базы
государственно-частного партнерства и государственного заказа на инновации:
формирование
правовой
базы
создания
инновационных
партнерств
и
ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2015. № 1. С. 74-87.
вхождения государственных заказчиков в структурированные партнерства с
разработчиком (производителем) с целью совместной разработки продукта для
последующей его закупки заказчиком, а также появление возможности
проведения совместных закупок государственных заказчиков с иными
юридическими лицами;
 развитие и практическое воплощение концепций государственных
закупок, ориентированных на содействие устойчивому развитию, и «зеленых
закупок», ужесточение требований к экологическим характеристикам и
энергоэффективности закупаемой продукции (процессам ее производства),
стимулирующее разработку и внедрение производителями соответствующих
инноваций;
 расширение практики использования и совершенствование правовой
базы (в том числе, минимизация бюрократических формальностей) применения
закупочных процедур, способствующих «поиску инноваций» и уточнению
технических требований к закупаемой (разрабатываемой) продукции в процессе
закупки (запрос предложений, конкурентные переговоры);
 расширение практики использования контрактов жизненного цикла и
критерия стоимости жизненного цикла продукции при оценке и сопоставлении
заявок (предложений) потенциальных поставщиков;
 распространение основных принципов и норм государственного заказа
на инновации не только на органы государственной власти, но и на компании с
государственным участием и субъекты естественных монополий.
Развитие большинства из рассмотренных процессов в России (как на
федеральном, так и на региональном уровне) искусственно сдерживалось
действовавшей до недавнего времени правовой базой в сфере государственных
закупок.
Вступление в силу Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О
контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд», а также Федерального закона от 18
июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными
ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2015. № 1. С. 74-87.
видами юридических лиц» и принятых в их развитие нормативных правовых
актов во многом «расчистило» и для федеральных заказчиков, и для регионов
страны путь к формированию цивилизованной системы государственного
заказа, ориентированного на стимулирование инноваций.
Вместе с тем, по ряду важных аспектов Россия все еще находится в самом
начале этого пути и нуждается, в том числе, в дальнейшем совершенствовании
соответствующей правовой базы.
В числе первоочередных мер можно выделить следующие:
 введение единого определения инновационной продукции для целей
государственных закупок и закупок отдельных видов юридических лиц с
учетом того обстоятельства, что в фокусе внимания должна быть не просто
сама по себе новизна продукции, а ее улучшенные характеристики, в том числе
экологические, энергетические и иные значимые характеристики с учетом
профиля деятельности заказчика;
 совершенствование правовой базы и правоприменительной практики
«умного» (скрытого) протекционизма на рынке государственных закупок и
стимулирования «внутренних инноваций», не вступающих в открытое
противоречие с нормами ВТО и не способствующих монополизации рынка, но
способствующих, в том числе, развитию импортозамещения, что в последние
месяцы стало особенно актуальным;
 устранение искусственных ограничений на использование контрактов
жизненного цикла и критерия стоимости жизненного цикла закупаемой
продукции при оценке и сопоставлении заявок (предложений) потенциальных
поставщиков;
 формирование правовой базы широкого использования закупочных
процедур, способствующих поиску и стимулированию инноваций, таких как
запрос предложений (в международном понимании этой процедуры) и
конкурентные переговоры.
ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2015. № 1. С. 74-87.
Комментарии
1. Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период
до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской
Федерации от 8 декабря 2011 года № 2227-р.
2. В первую очередь, имеется в виду принятие Федерального закона от
5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров,
работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
3. Освоение производителями, расположенными в развитых странах,
производственных технологий нового поколения, значительно снижающих
роль в производственных процессах массового (неквалифицированного) труда,
способно привести, в том числе, к снижению роли развивающихся стран на
мировых рынках продукции массового производства. Одним из первых
сигналов грядущих перемен является наметившаяся в последние два года
тенденция оттока капитала с рынков развивающихся стран и его возвращение в
развитые страны.
4. За исключением контрактов на разработку и поставку систем
вооружения, а также (в отдельных случаях) контрактов, исполняемых за
пределами США.
5. Code of Federal Regulation. Title 48. Federal Acquisition Regulation.
Subchapter D. Part 23.
6. Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 года № 1087 «Об
определении случаев заключения контракта жизненного цикла».
7. Рассмотрены приказы Минпромторга России (от 01.11.2012 № 1618),
Минздравсоцразвития России (от 31.07.2013 № 514н), Минобрнауки России от
01.11.2012 № 881).
8. The Government Procurement Law of the People’s Republic of China.
9. Адрес Системы: http://www.startbase.ru.
10. Рассчитано по данным: http://www.nsf.gov/statistics/infbrief/nsf14306.
11. Рассчитано по данным: Science and Engineering Indicators 2014.
Arlington VA: National Science Foundation, 2014. Appendix Table 4-35.
ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2015. № 1. С. 74-87.
12. German Defence Acquisition System. IDEA Handbook. Federal Academy
of Defence Administration and Technology. 2007. pp. 2-35–2-43.
13. http://itar-tass.com/politika/890933.
14. Tumer S. Pre-commercial Procurement and Public Procurement of
Innovative Solution (2012).
15. http://www.innovation-procurement.org/about-ppi/legal-framework.
16. Постановление Правительства Москвы от 24.02.2012 № 67-ПП «О
системе закупок города Москвы»; Приказ Департамента науки, промышленной
политики и предпринимательства г. Москвы от 19.03.2012 № П/12-17 «О
Перечне приоритетных продуктов и технологий, используемых в отраслях
городского хозяйства» (в ред. от 01.11.2013).
17. Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии СанктПетербурга в государственно-частных партнерствах»; Закон Томской области
от 26.11.2008 № 1825 «О государственно-частном партнерстве в Томской
области».
Литература
1. Балацкий Е.В., Гусев А.Б., Екимова Н.А. Протекционистская политика на
рынке государственных закупок в России и за рубежом. М.: Языки славянской
культуры, 2007. 112 с.
2. Рубвальтер Д.А., Шувалов С.С. Проблемы формирования и реализации
государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы в
научно-инновационной
сфере.
Информационно-аналитический
бюллетень
ЦИСН. 2011. № 4. С. 3–94.
3. Смотрицкая И.И. Проблемы формирования федеральной контрактной
системы: теория и практика // ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика.
2010. № 2. С. 39–52.
4. Смотрицкая
И.И.
Черных
С.И.
Государственные
закупки
и
формирование инновационной экономики // Вопросы экономики. 2010. № 6. С.
108–117.
ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2015. № 1. С. 74-87.
5. Шувалов С.С. Государственный заказ на инновации: подходы, проблемы
и перспективы // ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2013. № 5. С.
85–100.
6. Berger S. Making in America: from Innovation to Market. Cambridge: MIT
Press, 2013. 264 pp.
7. Clark J. Working Regions: Reconnecting Innovation and Production in the
Knowledge Economy. London: Routledge, 2013. 216 pp.
8. Crespo D. et al. Towards Knowledge-Driven Idustrialisation. European
Competitiveness Report 2013. Luxembourg: Publications Office of the European
Union, 2013. 204 pp.
9. Gerson B.D. Government Procurement in China // Sentinel. 2010. Vol. VII.
№ 3. pp. 9–10.
10. Sustainable Public Procurement: A Global Review. Final Report. Paris:
UNEP, 2013. 78 pp.
11. Weber M. Procurement of innovation in Germany: political goals and
empirical findings. Joint CIIE-CSTP work-shop on demand-led innovation policies.
Paris, September 14–15, 2009. pp. 1–15.
The main trends of the development of the public procurement of innovation in
Russia and abroad
Sergei S. Shuvalov
Ph.D. (Economics)
Senior Researcher, Institute of Economics, Russian Academy of Sciences
E-mail: grafshuvalov@yandex.ru
In the article the author considers the main trends of the development of the
public procurement of innovation and the correspondent legal framework in the
United States of America, the European Union, China, and Russia. The author
considers the evolution of the procurement concepts and policies, procurement
procedures, and award criteria.
ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2015. № 1. С. 74-87.
Keywords: pre-commercial procurement, public procurement of innovative
solutions, sustainable development, green public procurement, life-cycle costs,
acceptance of variants, competitive dialogue.
References
1. Balatskii E.V., Gusev A.B., Ekimova N.A. Protektsionistskaya politika na
rynke gosydarstvennykh zakupok v Rossii i za rubezhom [Protectionist policy in the
public procurement market in Russia and abroad]. Moscow: Yazyki Slavyanskoi
Kultury Publishers, 2007. 112 pp. (in Russian).
2. Rubvalter D.A., Shuvalov S.S. Problemy formirovaniya i realizatsii
gosudarstvennogo zakaza i vnedreniya federalnoi kontraktnoi sistemy v nauchnoinnovatsionnoi sfere [The problems of planning and performing in public
procurement and of federal contract system implementation in science and
innovation]. Informatsionno-analiticheskii byulleten TsISN [The CSRS Information
and Analysis Bulletin]. 2011. № 4. pp. 3–88 (in Russian).
3. Smotritskaya I.I. Problemy formirovaniya federalnoi kontraktnoi sistemy:
teoriya i praktika [The problems of Federal contract system implementation: theory
and evidence]. ETAP: Ekonomicheskaya teoriya, analiz, praktika [ETAP: Economic
theory, analysis, evidence]. 2010. № 2. pp. 30–52 (in Russian).
4. Smotritskaya I.I., Chernykh S.I. Gosudarstvennye zakupki i formirovanie
osnov innovatsionnoi ekonomiki [Public procurement and shaping of the basis of the
innovation economy]. Voprosy ekonomiki [Economic Issues]. 2010. № 6. pp. 108–
117 (in Russian).
5. Shuvalov S.S. Gosudarstvennyi zakaz na innovatsii: podkhody, problemy i
perspektivy [Public procurement of innovation: approaches, problems, and
perspectives]. ETAP: Ekonomicheskaya teoriya, analiz, praktika [ETAP: Economic
theory, analysis, evidence]. 2013. № 5. pp. 85–100 (in Russian).
6. Berger S. Making in America: from Innovation to Market. Cambridge: MIT
Press, 2013. 264 pp. (in English).
ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2015. № 1. С. 74-87.
7. Clark J. Working Regions: Reconnecting Innovation and Production in the
Knowledge Economy. London: Routledge, 2013. 216 pp. (in English).
8. Crespo D. et al. Towards Knowledge-Driven Idustrialisation. European
Competitiveness Report 2013. Luxembourg: Publications Office of the European
Union, 2013. 204 pp. (in English).
9. Gerson B.D. Government Procurement in China // Sentinel. 2010. Vol. VII.
№ 3. pp. 9–10. (in English).
10. Sustainable Public Procurement: A Global Review. Final Report. Paris:
UNEP, 2013. 78 pp. (in English).
11. Weber M. Procurement of innovation in Germany: political goals and
empirical findings. Joint CIIE-CSTP work-shop on demand-led innovation policies.
Paris, September 14–15, 2009. pp. 1–15. (in English).
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа