close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

ФОРМИРОВАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА НА НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКУЮ И ИННОВАЦИОННУЮ ПРОДУКЦИЮ

код для вставкиСкачать
Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (по отраслям и сферам деятельности, в т.ч.: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; э
ШУВАЛОВ Сергей Сергеевич
ФОРМИРОВАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА НА НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКУЮ
И ИННОВАЦИОННУЮ ПРОДУКЦИЮ
Специальность 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (по
отраслям и сферам деятельности): управление инновациями
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Научный руководитель
д.э.н. Д.А. Рубвальтер
Москва
2011
Содержание
Введение…………………………………………………………………………..4
Глава 1. Государственный заказ на научно-техническую и инновационную продукцию как механизм реализации общественных потребностей…………………………………………………………………….................12
1.1. Основные подходы к исследованию потребностей в истории экономической мысли……………………………………………………………………….12
1.2. Общественные потребности: природа возникновения, особенности реализации…………………………………………………………………………...15
1.3. Общественные потребности как основа формирования государственных
нужд и государственного заказа на научно-техническую и инновационную
продукцию…………..............................................................................................22
1.4. Основные особенности государственного заказа на научно-техническую
и инновационную продукцию…………………………………………………..32
Глава 2. Становление и современное состояние системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию в Российской Федерации и странах ОЭСР ………………………….....................42
2.1. Развитие системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию в 1991 – 2004 гг.……………………………………42
2.2. Современное состояние законодательного и нормативного правового
обеспечения размещения государственных заказов (после 2005 года)……………………………………....................................................................50
2.3. Современное состояние системы государственного заказа на научнотехническую и инновационную продукцию (после 2005 года)………………57
2.4. Опыт стран ОЭСР в области формирования и реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию…………77
Глава 3. Концепция развития системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию в Российской Федерации……………………………………………………………………..................93
2
3.1. Перспективная модель системы государственного заказа на научнотехническую и инновационную продукцию…………………………………...93
3.2. Формирование государственных нужд и государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию……………………….......102
3.3. Размещение государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию…………………………………………………...............115
3.4. Реализация государственного заказа на научно-техническую и инновационную
продукцию.
Развитие
федерального
контрактного
права………………...................................................................................................123
Заключение…………………………………………………………………….130
Библиографический список…………………………………………………135
3
Введение
К настоящему времени в России сложился консенсус относительно необходимости модернизации страны во всех сферах, включая экономику и систему
государственного управления, необходимости перехода к инновационной
модели экономического роста, развития секторов и отраслей экономики,
производящих продукцию с высокой добавленной стоимостью. Соответствующие цели и задачи отражены, в частности, в Концепции долгосрочного
социально-экономического развития Российской Федерации на период до
2020 года1.
В современной экономике знаний эффективно функционирующая наука, ориентированная на потребности общества, экономики и государства,
производящая новые знания и являющаяся одним из ключевых источников
инноваций, становится одним из важнейших факторов успешного инновационного развития. Именно этим можно объяснить повышенное внимание российского руководства к проблемам развития отечественной науки, проявившееся, в частности, в разработке Стратегии развития науки и инноваций в
Российской Федерации на период до 2015 года2.
После трудного периода 1990-х гг., когда одной из основных задач государства являлось сохранение отечественной науки в условиях переходного
периода и бюджетного кризиса, с начала 2000-х гг. государством проводится
политика, направленная не только на улучшение финансового положения научно-технической сферы, но и на повышение эффективности ее функционирования, большей ориентации научной деятельности на решение актуальных
социально-экономических задач, стоящих перед страной, обеспечение потребностей общества, государства и бизнеса. Государством были проведены
мероприятия, направленные на оптимизацию масштабов государственного
сектора науки и его организационно-правовой структуры, внедрены новые
1
Утверждена распоряжением Правительства РФ № 1662-р от 17.11.2008.
Утверждена Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике, протокол № 1 от
15.02.2006.
2
4
организационно-правовые и институциональные формы научных организаций, разработаны новые подходы к бюджетному финансированию научнотехнической сферы, получил развитие программно-целевой подход к управлению научно-техническим развитием. Эти мероприятия происходили на
фоне постоянного увеличения ассигнований на науку из средств федерального бюджета.
Одним из ключевых направлений повышения эффективности бюджетных расходов на науку стало значительное увеличение доли средств, выделяемых на проведение исследований и разработок на конкурсно-контрактной
основе.
Государственный заказ на научно-техническую и инновационную продукцию становится значимым фактором реализации государственной научно-технической и инновационной политики. Вместе с тем государственный
заказ должен рассматриваться в первую очередь не как механизм поддержки
научных организаций, а как механизм обеспечения государственных нужд,
поскольку именно государственные нужды являются основой для формирования государственного заказа.
В свете сказанного приобретают актуальность теоретические, методологические и прикладные аспекты исследования природы государственных
нужд в научно-технической и инновационной продукции и их связи с общественными потребностями. Не меньший интерес представляет и исследование такого механизма обеспечения государственных нужд как государственный заказ.
Несмотря на значительный объем отечественных и зарубежных трудов,
посвященных исследованию отдельных аспектов общественных потребностей, государственных нужд и государственного заказа, остаются значительные теоретические и методологические пробелы, связанные с недостаточностью комплексного подхода к исследованию взаимосвязей между общественными потребностями и государственными нуждами и государственного
заказа на научно-техническую и инновационную продукцию как механизма
5
обеспечения государственных нужд и реализации государственной научнотехнической и инновационной политики.
Степень разработанности проблемы. Область исследования, которая
является предметом данной работы, по своей сути междисциплинарна, поскольку представляет собой сферу пересечения экономической теории,
включая теорию экономики знаний и инновационной экономики, теорию
общественных потребностей и общественного сектора, макроэкономики, государственного управления.
Отдельные аспекты проблемы общественных потребностей и функционирования общественного сектора отражены в трудах Л.И. Абалкина, В.Г.
Варнавского, Р.С. Гринберга, Н.Д. Кондратьева, Б.М. Левина, Б.З. Мильнера,
Р.М. Нуреева, Ю.М. Осипова, Б.А. Райзберга, Д.А. Рубвальтера, В.М. Рутгайзера, Г.В. Фадейчевой, В.К. Фальцмана, В.И. Филатова, Г.И. Черкасова, Л.И.
Якобсона. В зарубежной литературе эти вопросы нашли отражение в работах
Э. Аткинсона, Х. Вэриана, К. Гамильтона, П. Джексона, А. Исаксена, Ф. Нитти,
Д. Норта, М. Олсона, Р. Пиндайка, Ж. Сисмонди, Дж. Стиглица, Г. Ходжсона,
К. Эрроу.
В области экономики знаний и инновационной экономики наиболее известны работы О.Г. Голиченко, И.Г. Дежиной, Н.И. Ивановой, Н.П. Иващенко,
А.К. Казанцева, Г.Б. Клейнера, Г.А. Краюхина, В.Л. Макарова, Б.З. Мильнера,
И.Э. Фролова, А.Н. Цветкова. В зарубежной литературе эта область исследована в работах Д. Белла, К. Виига, П. Друкера, Д. Лундвалла, Ф. Махлупа, Р.
Нельсона и др.
Вопросы теории и методологии развития государственных закупок в
отечественной литературе наиболее всесторонне отражены в трудах В.А. Федоровича, а также в работах А.Е. Иванова, М.Н. Козина, А.П. Патрона, Д.А.
Рубвальтера, В.И. Смирнова, И.И. Смотрицкой и др. В зарубежной литературе
общие и частные вопросы теории и методологии государственных закупок нашли отражение в работах таких авторов, как А. Алчиан, С. Арроусмит, Г. Демсец, А. Дэвис, У. Кейс, М. Линдерс, Дж. Стиглиц, О. Уильямсон.
6
Однако, несмотря на то, что в России, как и в зарубежных странах, увеличиваются объемы государственных закупок инновационных продуктов и
возрастает их роль как механизма реализации общественных потребностей и
управления развитием, наблюдается дефицит комплексных работ, посвященных исследованию взаимосвязей общественных потребностей и государственных закупок, особенностей формирования государственных нужд в научно-технической и инновационной продукции и их реализации через механизм государственного заказа с учетом особенностей этой продукции.
Объектом исследования являются государственные нужды и государственный заказ на научно-техническую и инновационную продукцию.
Предметом исследования выступают теоретические и методологические аспекты формирования и обеспечения государственных нужд в научнотехнической и инновационной продукции посредством государственного заказа.
Цель исследования состоит в развитии теоретических основ, а также
разработке современных методов формирования и эффективных механизмов
реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную
продукцию в условиях модернизации развития инновационной экономики.
В соответствии с поставленной целью в работе сформулированы и решены следующие задачи исследования:
-проанализированы современные подходы и систематизированы концепции формирования общественных потребностей и государственных нужд в
сфере науки и инноваций, уточнено понятие государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию;
- выявлены основные цели и задачи развития системы государственного
заказа на научно-техническую и инновационную продукцию в их взаимосвязи
с целями и задачами государственного управления научно-техническим и инновационным развитием, предложены новые подходы к оценке эффективности
функционирования этой системы;
7
- выполнен анализ эволюции российской системы государственного заказа на научно-техническую продукцию, ее современного состояния, а также
передового зарубежного опыта в этой сфере;
- выявлены основные недостатки существующей системы формирования
и реализации государственных нужд и государственного заказа на научнотехническую и инновационную продукцию, снижающие эффективность ее
функционирования;
- сформулированы предложения по совершенствованию механизмов
формирования государственных нужд и государственного заказа на научнотехническую и инновационную продукцию с учетом ключевых целей и задач
системы государственного регулирования и специфических целей инновационного развития;
- предложены меры по совершенствованию экономических, правовых и
организационно-управленческих аспектов управления системой государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию;
- обоснована необходимость и определены меры по развитию федерального контрактного права как необходимого условия повышения эффективности управления реализацией государственного заказа на научно-техническую и
инновационную продукцию и использования полученных результатов.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют методы системного, логического и комплексного анализа, теории принятия решений, стратегического управления, экспертных оценок. В работе
использовались статистические данные Росстата, Минэкономразвития России, ГУ «Центр исследований и статистики науки» и других отечественных и
зарубежных источников.
Научная новизна исследования состоит в комплексном подходе к реформированию системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию, включающем стадии прогнозирования, планирования, формирования, размещения, реализации, мониторинга и контроля, использования полученных результатов.
8
Наиболее важные результаты, полученные лично автором и характеризующие научную новизну исследования, состоят в следующем:
- определены основные понятия и систематизированы современные концепции формирования общественных потребностей и государственных нужд в
сфере науки и инноваций, предложено определение государственного заказа на
научно-техническую и инновационную продукцию;
- сформирована структура и определены базовые элементы системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
(формирование государственных нужд и государственного заказа, размещение
государственного заказа, реализация государственного заказа, использование
результатов); выявлены основные проблемы институционального и правового
обеспечения государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию в России, снижающие эффективность государственного управления инновационным развитием страны; на основе анализа теоретических
концепций и международной практики в данной области предложены возможные формы их адаптации и локализации в России;
- обоснована необходимость и возможность целевого подхода к построению и функционированию системы государственного заказа в сфере
науки и инноваций, ориентированного на решение ключевых задач социальноэкономического, научно-технического и инновационного развития страны,
включая формирование перспективного научно-технического и технологического задела, модернизацию экономики, модернизацию системы государственного управления и др. Предложено рассматривать эффективность системы государственного заказа на трех уровнях: локальную эффективность (эффективность реализации конкретного проекта), эффективность системы государственного заказа с точки зрения государственного управления (наиболее полное
обеспечение государственных нужд при разумной экономии бюджетных
средств), интегральную эффективность (с учетом мультипликативных эффектов, генерируемых в экономике);
9
- предложена авторская модель структуры системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию, ориентированная
как на собственно обеспечение государственных нужд (оборона и безопасность, защита окружающей среды, выполнение социальных обязательств и
пр.), так и на повышение технологического уровня экономики посредством
разработки и трансфера технологий. В предложенной модели на стадиях формирования, размещения и реализации заказа государство, научное сообщество
и бизнес выступают в качестве равноправных субъектов при координирующей
роли государства, определены их роли и функции в данном процессе;
- разработаны элементы инфраструктуры системы государственного заказа в сфере науки и инноваций, формирующие условия ее эффективного
функционирования. В частности, предложены меры по адаптивному развитию
институционального и нормативно-правового обеспечения госзаказа, сформулированы предложения по совершенствованию федерального законодательства
о размещении государственных заказов и в области развития федеральной контрактной системы.
Практическая значимость исследования вытекает из его преимущественно прикладной направленности.
Полученные в диссертации результаты могут быть использованы в
дальнейших теоретических исследованиях в области методологии формирования и реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию, а также при принятии практических решений в этой
области.
Ряд новых результатов исследования в области методологии формирования и реализации государственных нужд и государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию нашли отражение в концепции Федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон от 21
июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных
10
нужд», в предложениях, представленных в Совет безопасности РФ, Минобрнауки России, Департамент науки и промышленной политики г. Москвы.
По результатам исследования автором опубликовано 9 печатных работ
общим объемом 35,3 п.л. (лично авторских – 10,3 п.л.), включая 1 главу в монографии и 1 публикацию в журнале, рекомендованном ВАК.
11
Глава 1.
Государственный заказ на научно-техническую и инновационную продукцию как механизм реализации общественных потребностей
1.1. Основные подходы к исследованию потребностей в истории экономической мысли
Значительный вклад в формирование представлений о природе возникновения потребностей, их классификации, внесли мыслители Древнего мира (Сократ, Платон и др.). Их идея определения сути потребности не только естественными процессами организма, но и средой существования нашла развитие
в современных научных теориях о единстве объективного и субъективного в
потребностях человека. Древними мыслителями были высказаны суждения о
необходимости согласования личных побуждений с нуждами всего общества,
иными словами о единстве, согласованности личных и общественных потребностей,
что
позволяет
отнести
эти
теории
к
индивидуально-
общественному направлению в исследовании потребностей. Впоследствии
подобных
взглядов
придерживались
представители
революционно-
демократического направления, социалисты-утописты (Р. Оуэн, Ш. Фурье, К.
Сен-Симон, Н.Г. Чернышевский).
Трансформация взглядов на проблемы потребностей произошла в работах основоположников классической политической экономии (А. Смит, Д.
Рикардо). В соответствии с теорией «экономического человека» индивидуальные потребности в извлечении выгоды, свободные от общественного интереса, не нуждающиеся в поддержке закона или принуждении, способны
привести общество к благосостоянию. В определенной степени эти взгляды
перекликаются со взглядами античного философа Демокрита. Данные теории
принято относить к индивидуалистическому подходу, которого также придерживались представители австрийской психологической школы (К. Менгер, Ф. Визер, Е. Бём-Баверк) и маржиналистской школы.
12
Следующим этапом в развитии теории потребностей можно считать
теории, представляющие общественный подход в исследовании потребностей: марксистская теория, историческая школа Германии (А. Вагнер), теория общественного сектора (Э. Аткинсон, Дж. Стиглиц, П. Джексон). Последователи этого подхода рассматривали общественные потребности как один
из важнейших объективных факторов в развитии общества и выделяли физические и социальные потребности существования. В конце XIX в. представителем исторической школы А. Вагнером была обоснована необходимость
усиления государственной деятельности в развитии культуры, здравоохранения, социальной защиты, образования и благосостояния людей. На рубеже
XIX – XX вв. были разработаны основы современной теории общественного
сектора, предположившие, что под воздействием потребления, как частных,
так и общественных благ складывается благосостояние индивидов, а основным направлением функционирования общественного сектора экономики
является производство общественных благ.
В зарубежной экономической литературе самому понятию «потребность» однозначного определения не дается, хотя исследованию природы потребностей и их классификации посвящены, в частности, труды американского экономиста А. Маслоу. Западная экономическая наука уделяет значительно большее внимание изучению особенностей поведения потребителей в
рамках теории потребительского выбора, основанной на субъективной оценке потребителем полезности тех или иных благ или наборов благ в зависимости от тех или иных обстоятельств. В данных экономико-теоретических построениях на выбор потребителя влияние оказывает, в первую очередь, полезность (абсолютная в кардиналистских теориях либо относительная в ординалистских теориях) благ или наборов благ, а не потребности как таковые.
В то же время, полезность так или иначе увязывается со степенью удовлетворения субъективных желаний потребителя, испытываемым им состоянием
неудовлетворенности, из которого он пытается выйти путем приобретения
тех или иных экономических благ. Таким образом, в зарубежной экономиче13
ской литературе, в частности в трудах А. Маршалла, К. Менгера, Е. БёмБаверка, У. Джевонса и других, потребности рассматриваются через призму
субъективных оценок и предпочтений потребителя. Субъективная трактовка
полезности нашла отражение и в концепции кривых безразличия, разработанной Дж. Хиксом и углубленной в работах Р. Аллена, Ф. Эджуорта, В. Парето, Л. Вальраса и Е. Слуцкого.
Определению понятия «потребность» и поиску его места в системе категорий общественных наук уделяется большое внимание в работах отечественных исследователей С.П. Богачева, К.К. Вальтуха, Б.Н. Воронцова, Р.С.
Гринберга, А.Г. Здравомыслова, Т.П. Карамзиной, Б.М. Левина, Н.Ф. Наумовой, Э.Ф. Миженской, П.С. Мстиславского, Н.П. Ореховича, В.В. Радаева,
А.И. Самсина, Б.А. Соловьева, В.И. Тарасенко, Г.В. Фадейчевой, В.К.
Фальцмана, Н.С. Хрусталевой.
Отдельного внимания заслуживает определение потребностей, предложенное Н.Д. Кондратьевым, в соответствии с которым потребности определяются как состояние нарушенного соответствия или равновесия между отдельными частями организма (или их функциями) или между организмом и
внешней средой (Кондратьев, 1991, С. 36). Г.В. Фадейчева уточняет определение Н.Д. Кондратьева, говоря о том, что потребности действительно характеризуют состояние нарушенного равновесия, но при этом они не отождествляются с самим этим состоянием, а сигнализируют о нарушении равновесия
и представляют собой информацию о возможностях его достижения (Фадейчева, 2000).
Определения экономических потребностей, имеющиеся в отечественной литературе и экономических словарях, различаются лишь в незначительных деталях и в целом согласуются с определением, данным Большой советской энциклопедией 1969 – 1978 гг. В соответствии с БСЭ, экономические
потребности – это часть имеющихся в обществе потребностей, для удовлетворения которой необходимо общественное воспроизводство. Социальные
формы проявления и удовлетворения экономических потребностей в ре14
шающей мере определяются отношениями собственности и общественноэкономический строем. Производство формирует общие объективные условия, в которых возникают и развиваются экономические потребности, а последние ориентируют воспроизводственную деятельность общества, социальных групп и отдельных людей.
Движение экономических потребностей обусловлено прежде всего состоянием воспроизводства. Изменения экономических потребностей, их характеристик зависят от того, каких успехов добилось общество в освоении
природы, какого положения достиг человек по отношению к окружающей
среде, то есть от экономических ресурсов общества, его производительных
сил. Именно на базе этих достижений возникают и воспроизводятся объективные возможности и необходимость улучшить положение человека в окружающем его мире посредством активного преобразующего воздействия.
Тем самым предопределяются направления дальнейшего развития экономических потребностей. Общие направления развития экономических потребностей конкретизируются в более определенные цели, отражающие специфику этапа общественного развития, а также местные особенности. При всех
условиях развитие экономических потребностей всегда включает в себя появление новой объективной цели (или по крайней мере новой модификации
прежней цели) ещё до того, как появились новые блага или новые свойства
благ, отвечающие этим целям. В этом смысле экономические потребности
всегда опережают производство и выступают активным импульсом, помогающим формированию направлений и параметров его дальнейшего развития.
1.2. Общественные потребности: природа возникновения, особенности
реализации
Появление первых трактовок общественных потребностей в конце XVII – начале XVIII вв. тесно связано с развитием учения о налогах и появлением во
Франции теории общественной выгоды, сторонники которой (С. Вобан, Ш.
Монтескье) рассматривают налог как плату, вносимую каждым гражданином
15
за охрану его личной и имущественной безопасности и другие услуги, оказываемые гражданам государством.
В работах А. Смита в качестве общественных потребностей, которые
должны обеспечиваться за счет налогов и специальных пошлин, рассматриваются общественная оборона, поддержание достоинства верховной власти,
отправление правосудия, содержание общественных заведений и работ, учреждений общественного образования и религиозного воспитания.
В трудах рассмотренных авторов как таковое понятие общественных
потребностей в явном виде не вводится, лишь перечисляется их состав.
В первой половине XIX в. швейцарский экономист Ж. Сисмонди в своем труде «Новые начала политэкономии» (1819) формулирует так называемую теорию наслаждения. Согласно его взглядам, уплачивая налоги, граждане платят за наслаждение, которое они извлекают из общественного порядка,
правосудия, обеспечения прав личности и собственности и иных расходов,
осуществляемых государством ради благополучия граждан. Неявные упоминания об общественных потребностях встречаются также и у других экономистов XIX – начала XX в., занимавшихся налоговой проблематикой – Н.
Канара, Н.И. Тургенева, С.Ю. Витте, И.И. Янжула.
Теория коллективных (общественных) потребностей возникла в начале
XX века и отразила реалии последней четверти XIX – начала XX в., связанные с резким ростом государственных расходов и необходимостью обоснования соответствующего увеличения налогового бремени. Особое влияние на
развитие теории коллективных потребностей оказала итальянская финансовая школа. Считается, что именно основателю итальянской финансовой школы Ф. Нитти принадлежит первое определение коллективных потребностей и
введение понятия общественных неделимых услуг. Согласно Нитти, удовлетворение коллективных потребностей (внутреннее спокойствие и внешняя
безопасность, правосудие, общественная гигиена, охрана территории) производится путем оказания общественных услуг, неделимых в силу своей природы. Позднее теория коллективных потребностей и налогов как источника
16
их удовлетворения, разработанная и сформулированная неоклассиками, была
принята кейнсианцами и неокейнсианцами с поправкой на «общественные
услуги» вместо «коллективных» (Пушкарева, 1999).
Различные подходы к исследованию сущности и содержания общественных благ, к проблеме общественного выбора нашли отражение в работах
Э. Аткинсона, Х. Вэриана, К. Гамильтона, А. Исаксена, Д. Норта, М. Олсона,
Р. Пиндайка, Дж. Стиглица, Г. Ходжсона, К. Эрроу. В отечественной экономической литературе различные аспекты общественных потребностей рассматриваются в работах Л.И. Абалкина, В.Г. Варнавского, Р.С. Гринберга,
Б.М. Левина, Б.З. Мильнера, Д.А. Рубвальтера, В.М. Рутгайзера, Г.В. Фадейчевой, В.К. Фальцмана, Л.И. Якобсона.
Одним из наиболее емких определений общественных потребностей в
современной отечественной литературе можно считать определение, сформулированное Г.В. Фадейчевой на основе определения потребностей, введенного Н.Д. Кондратьевым. В соответствии с этим определением, общественные потребности представляют собой объективные информационные
микро- и макрохозяйственные связи, отражающие механизм выхода из состояния нарушенного равновесия между социумом и соответствующей ему
хозяйственной системой (Фадейчева, 2000).
Существует и более узкий подход к исследованию природы возникновения общественных потребностей, при котором в качестве причины их возникновения рассматривается не наличие неравновесных ситуаций вообще, а
только провалы рынка, то есть ситуации, когда рынок не в состоянии обеспечить эффективное использование ресурсов. При этом объективная природа
общественных потребностей и в этом случае не отрицается, более того, констатируется, что коль скоро современное государство является одним из
субъектов рыночной экономики, то вполне очевидно наличие у него собственных потребностей и ресурсов (Нуреев, 2005, С. 66).
Существуют два основных подхода к пониманию того, как общественные потребности соотносятся с индивидуальными потребностями. Согласно
17
первому подходу, общественные потребности противопоставляются потребностям личности. Этот подход прослеживается в трудах классиков политэкономии, а также последователей так называемой «теории жертвы» XIX – начала XX вв., в которых общественные потребности и государственные расходы рассматриваются как неизбежное зло. Согласно второму подходу, общественные потребности не противопоставляются потребностям индивидуумов,
а складываются из групповых (коллективных) потребностей и тех личных
потребностей, которые не могут быть удовлетворены без вмешательства государства. Этот подход характерен для сторонников «теории наслаждения» и
большинства современных исследователей экономики общественного сектора.
Существует тесная взаимосвязь между типом общественного воспроизводства, характером экономического роста, с одной стороны, и процессом
формирования системы общественных потребностей, с другой стороны. Эта
связь не линейна, поскольку, с одной стороны, общественные потребности
являются исходным пунктом формирования хозяйственной системы и формируют функциональное хозяйственное пространство, а с другой стороны,
достигнутый уровень социально-экономического развития определяет формирование системы общественных, равно как и индивидуальных, потребностей.
Система общественных потребностей формируется под воздействием
ряда объективных обстоятельств, в том числе достигнутого уровня социально-экономического развития. В то же время, формирование системы общественных потребностей, эффективность их удовлетворения, механизмы удовлетворения этих потребностей в свою очередь оказывают воздействие на социально-экономическое развитие страны, другие аспекты развития общества,
характер общественного воспроизводства. При этом информационной базой
формирования общественных потребностей могут выступать сигналы о невозможности удовлетворения рынком определенного набора индивидуальных потребностей, признанных в данном социуме неким минимальным жиз18
ненным стандартом, о неэффективности использования рынком имеющихся
в распоряжении ресурсов (информация о текущем состоянии хозяйственной
системы, сигналы о провалах рынка), информация прогнозного характера, а
также рассмотрение опыта развития других государств (общественных систем), достигших более значительных успехов в социально-экономическом
развитии, оказывающая влияние на формирование представлений о потребностях общественного развития. В то же время формирование системы общественных потребностей оказывает непосредственное влияние на дальнейшее направление социально-экономического развития.
Представляет интерес вопрос о соотнесении категорий «общественные
потребности» и «государственные нужды».
Государственные (муниципальные) нужды представляют собой потребности Российской Федерации и ее субъектов (муниципальных образований) в товарах, работах, услугах, необходимых для реализации возложенных
на них функций и полномочий3. Рассматривая контрактную (договорную)
теорию общества и государства (Дж. Локк, Дж. Бьюкенен, Д. Норт), которая
легла в основу современной теории общественного выбора, можно прийти к
выводу о том, что большинство функций, выполняемых современным демократическим государством, так или иначе связано с удовлетворением общественных потребностей, то есть государственные нужды формируются под
воздействием системы общественных потребностей.
Таким образом, понятие государственных нужд является более узким и
более конкретным, нежели понятие общественных потребностей. Во-первых,
определенная часть общественных потребностей удовлетворяется органами
местного самоуправления через формирование системы муниципальных, а не
государственных нужд4. Во-вторых, государственные нужды представляют
собой определенный перечень конкретных товаров, работ и услуг, необходи3
Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», ст. 3, ч. 1 – 2.
4
В связи с федеративным устройством Российской Федерации законом выделяются федеральные государственные нужды и государственные нужды субъектов Российской Федерации. В данной работе рассматриваются только федеральные государственные нужды.
19
мый для удовлетворения общественных потребностей, но не отождествляемый с ними. В-третьих, к государственным нуждам может быть отнесена
лишь та часть общественных потребностей, удовлетворение которых государство признаёт своим обязательством, и для обеспечения которых формируется платежеспособный спрос государства на товары, работы и услуги.
Одним из механизмов удовлетворения государственных нужд и, соответственно, определенной части общественных потребностей является государственный заказ (государственные закупки).
Общие и частные вопросы теории государственных закупок нашли отражение в работах таких авторов как А. Алчиан, С. Арроусмит, Г. Демсец, А.
Дэвис, У. Кейс, М. Линдерс, Дж. Стиглиц, О. Уильямсон.
Вопросы методологии эффективной организации государственных закупок постепенно оформились в западной литературе и практике государственного управления в самостоятельную отрасль прикладного знания – прокьюремент.
В отечественной литературе вопросы теории и методологии развития
государственных закупок наиболее всесторонне отражены в фундаментальных трудах В.А. Федоровича, а также в работах А.Е. Иванова, М.Н. Козина,
А.П. Патрона, Д.А. Рубвальтера, В.И. Смирнова, И.И. Смотрицкой. При этом
концепция, в соответствии с которой государственные закупки являются одним из механизмов удовлетворения определенной части общественных потребностей, а не потребностей государства как такового, в зарубежной литературе в явном виде нашла отражение в работах Дж. Стиглица, а в отечественной литературе – в работах Д.А. Рубвальтера и И.И. Смотрицкой.
Судить о значении государственных закупок на современном этапе социально-экономического развития можно, в частности, на основе рассмотрения объемов и темпов роста закупок федерального правительства США
(рис.1).
На
значение
государственных
закупок
для
социально-
экономического развития США обращает внимание и известный американский экономист Дж. Стиглиц, отмечающий, в том числе, что в США 1990-х
20
гг. объем государственных закупок достиг 20% ВВП (Стиглиц, 1997, С. 40 –
41).
Рисунок 1
Объемы государственных закупок федерального правительства США (млрд. долл.)
537,2
460,0
415,0
378,4
341,4
305,5
218,8
234,9
250,2
191,2
1990
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Источник: Federal Procurement Reports FY 1990, 2000 – 2007; Trending Analysis Report since Fiscal Year 2003
(Federal Procurement Data System: http://www.fpds.gov).
Общий объем государственных закупок государств – членов ЕС в середине 2000-х гг. составлял 15 – 20% совокупного ВВП ЕС (Инновационное
развитие…, 2010, С. 107).
Позитивное
влияние
государственных
закупок
на
социально-
экономическое развитие можно рассматривать не только с точки зрения
удовлетворения общественных потребностей, хотя это является их основной
функцией, но и с точки зрения мультипликативных эффектов, которые они
генерируют в экономике. Понятие мультипликативных эффектов в экономике, вызванных расширением государственных закупок, прочно вошло в экономическую теорию благодаря Дж. Кейнсу, который выступал, в том числе,
за использование бюджетных средств частными инвесторами через систему
государственных заказов и закупок (Левита, 2001, С. 118 – 124).
21
Для современного этапа социально-экономического развития России
также характерно стабильное увеличение объемов государственного заказа:
по сравнению с 2000 годом в 2008 году объем государственного заказа в России вырос более чем в 14 раз (рис. 2). Эта закономерность, по мнению многих экономистов, становится универсальной для всех стран, а объясняющие
ее теории исходят из «презумпции расширения государственных функций,
роли государства в экономике и обществе» (Супян, 2002, С. 28).
Рисунок 2
Объемы государственного заказа в Российской Федерации
(млрд. руб., в текущих ценах)5
3300
2968
1713
1092
786,5
615,4
230,9
2000
352,8
2001
463,5
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Источник: данные Росстата.
1.3. Общественные потребности как основа формирования государственных нужд и государственно заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
Рассмотрение различных концептуальных подходов к определению и природе общественных потребностей позволяет рассматривать общественные потребности в научно-технической и инновационной продукции как минимум
с трех различных, но не взаимоисключающих, позиций и выделить:
5
Данные по сумме федерального государственного заказа и государственного заказа субъектов Российской
Федерации.
22

общественные потребности в научно-технической продукции как в
знании, которое является публичным благом;

общественные потребности в научно-технической продукции, необ-
ходимой для удовлетворения общественных потребностей в инновационной
продукции (товарах, работах, услугах);

потребности устойчивого развития.
Рассмотрение общественных потребностей в научно-технической продукции как в знании, которое является публичным благом, опирается на исследования в области экономики знаний (Д. Белл, К. Вииг, П. Друкер, Ф.
Махлуп, Р. Нельсон; Г.Б. Клейнер, В.Л. Макаров, Б.З. Мильнер). Современная теория экономики знаний исходит из того, что в современной экономике
знаний знание является полноценным экономическим благом, хотя и обладает ярко выраженными специфическими особенностями. При этом ряд исследователей экономики знаний указывают на то, что знание как экономическое
благо может быть частным (рыночным) или общественным (публичным).
Рассмотрение
общественной
потребности
в
развитии
научно-
технической и инновационной сферы в качестве необходимого условия реализации потребностей общественного развития опирается на современные
теории развития и экономического роста.
Показательно, что уже А. Маршалл признает высокое значение «технологического усовершенствования» и «новых изобретений» для расширения
производства и повышения его эффективности (Инновационное развитие…,
2010, С. 264). Первоначально в моделях экономического роста фактор научно-технического прогресса учитывался как экзогенная переменная (Э. Денисон, Р. Солоу, Дж. Хикс; А.И. Анчишкин). В дальнейшем сектор производства знаний стал выделяться как самостоятельный участник экономического
процесса, а знания и технологии, воплощенные в новых и усовершенствованных продуктах, услугах, методах производства и управления, рассматриваться в качестве эндогенного фактора, выступающего одновременно и ре-
23
зультатом экономической деятельности, и одним из фундаментальных источников устойчивого роста (Дж. Гроссман, Ч. Джонс, Р. Липси, П. Ромер).
Можно говорить о том, что к настоящему времени в научной среде
достигнут консенсус относительно того, что из четырех определяющих экономический рост факторов – труда, капитала, природных ресурсов и научнотехнического прогресса – в долговременном плане решающим признается
последний, хотя на кратком историческом отрезке решающими могут быть
другие факторы (Инновационное развитие…, 2010, С. 11). В развитых странах, по некоторым оценкам, на долю новых знаний, воплощаемых в новых
технологиях, оборудовании, организации производства, приходится от 70 до
85% прироста ВВП (Социально-экономическое развитие…, 2008, С. 114).
Характерной чертой современного экономического развития в рыночных системах является выдвижение на первый план инновационного процесса: происходит постоянное обновление технологий во всех сферах экономики, а не только непосредственно в производстве. Инновации становятся важнейшим фактором экономического роста, что позволяет говорит об инновационном типе экономического развития (Макроэкономика…, 2007, С. 211).
Авторство теории инновационного типа экономического развития принадлежит австрийскому экономисту Й. Шумпетеру, который в одном из своих
важнейших трудов «Теория экономического развития» (1934) утверждал, что
переход экономической системы от статического равновесия к динамическому развитию в первую очередь определяется внедрением инноваций, а
скачкообразное развитие экономики объясняется инновационными волнами.
Отечественный экономист Н.Д. Кондратьев, обосновывая теорию больших
циклов, связывал переход к новому циклу с волной изобретений и нововведений.
Развитие экономики и общества всегда зависело от внедрения новых
технологий, но в течении предшествующих столетий этот процесс проходил
крайне медленно. В современных условиях экономическое развитие приобрело качественно новый характер: в центре качественных, количественных и
24
структурных изменений в экономике оказывается инновационный процесс
как процесс создания, распространения и использования инноваций; инновационный процесс превращается в постоянно действующий фактор экономического роста (Макроэкономика…, 2007, С. 211). Вклад инновационной составляющей в прирост ВВП в начале XXI в. составил: в США – 34,6%, в
Японии – 42,3%, в среднем по ЕС – около 50% (Социально-экономическое
развитие…, 2008, С. 114).
Современная экономическая наука располагает тремя версиями рыночной экономики (Инновационное развитие…, 2010, С. 213 – 215). Первая версия – смитсианская экономика, в которой механизм конкуренции обеспечивает равновесие, при котором спрос равен предложению, цена – предельным издержкам, а доход от продажи товаров и услуг полностью возмещает издержки
производства. Вторая версия – шумпетерианская экономика, которая распространяется на особую группу экономических благ (информацию, знания, продукты науки, культуры и образования), специфика которых заключается в том,
что произведенные, как правило, в форме обычных (делимых) продуктов, они
превращаются в итоге в интеллектуальный потенциал общества, проявляющий
свойства публичного блага – каждый дополнительный его «пользователь» не
увеличивает издержек создания этого потенциала. В шумпетерианской экономике, развитие которой основано на инновациях, механизмах присвоения технологической и интеллектуальной ренты, цены, вообще говоря, выше предельных издержек. Третья версия – баумолевская экономика, характеризующая производство и потребление благ, страдающих «болезнью цен», суть которой заключается в том, что издержки производства многих продуктов науки,
образования и культуры объективно превышают доходы от их реализации на
рынке. Однако без продуктов, произведенных в баумолевской экономике, не
могут появиться и многие продукты шумпетерианской экономики, вследствие
чего возникает общественная потребность в государственной поддержке создания продуктов баумолевской экономики, необходимых для формирования
современной шумпетерианской экономики.
25
Теоретические подходы к рассмотрению общественных потребностей в
научно-технической и инновационной продукции нашли свое практическое
воплощение, в частности, в законодательстве США по научно-технической и
инновационной политике и практике его реализации. Во многом положения
американского законодательства опираются на заключения и рекомендации
доклада «Наука – бесконечный рубеж»6, подготовленного в 1945 году директором Управления научных исследований и разработок В. Бушем. В докладе,
в частности, констатируется, что «существуют области науки, жизненно
важные для общества, но развитие которых не может осуществляться лишь
за счет ресурсов частного сектора. Эти области, в том числе военные исследования, исследования в области сельского хозяйства, некоторые исследования в области медицины, а также иные исследования, требующие затрат, непосильных для частного сектора, должны пользоваться активной государственной поддержкой».
Позднее Р. Нельсон (Nelson, 1959) и К. Эрроу (Arrow, 1962) аргументировали основную мысль доклада, сводящуюся к тому, что частный сектор,
как правило, инвестирует в исследования и разработки меньше оптимального
объема. Основной аргумент состоит в том, что результаты НИОКР часто неконкурентоспособны, так как обладание и пользование ими неисключительно, то есть знания могут одновременно использоваться многими субъектами,
и запретить им пользоваться этими знаниями невозможно или крайне сложно. По этой причине фирмы инвестируют только в те исследовательские проекты, результаты которых они могут засекретить, защитить патентами или
иными средствами, чтобы впоследствии, внедряя эти результаты, получить
конкурентные рыночные преимущества, окупить затраты и получить приемлемую прибыль. Возникает провал рынка, преодолению которого должно активно способствовать государство.
Общественные потребности и государственные нужды в научнотехнической и инновационной продукции и научно-техническом и иннова6
Bush V. Science – The Endless Frontier. 1945.
26
ционном развитии формируются под воздействием целой системы факторов,
ключевыми
из
которых являются
достигнутый
уровень социально-
экономического развития страны, а также наличие неравновесных ситуаций
и провалов рынка. Информационной базой, свидетельствующей о наличии
неравновесных ситуаций, могут являться, в частности, показатели социально-экономического и научно-технологического развития ведущих зарубежных стран, анализ которых позволяет говорить о существенном, и в ряде
случаев – углубляющемся, отставании России. По некоторым оценкам, к началу 2000-х гг. отставание России от мировых лидеров по ключевым показателям социально-экономического развития и технологического уровня производства составляло 40 – 50 лет (Гайдар, 2005, С. 43). Наличие такой неравновесной ситуации как несоответствие ключевых показателей социальноэкономического развития и технологического уровня производства существующему научно-техническому потенциалу, можно рассматривать и как
провал рынка, то есть как неэффективное использование рынком имеющегося ресурса.
Изучение историй успешного опыта догоняющего развития стран, ныне относимых к развитым или успешно развивающимся, позволяет говорить
о том, что реализация стратегии догоняющего (и тем более – опережающего)
развития потребовала от этих стран активного государственного вмешательства и более значительной бюджетной нагрузки на экономику, нежели от
стран-пионеров, достигших соответствующего уровня развития естественным путем (Гайдар, 2005, С. 101 – 104).
В литературе выделяют три варианта стратегии инновационного развития (Гумерова, 2010, С. 16):

стратегия наращивания – использование собственных разработок для
повышения конкурентоспособности выпускаемой продукции на внутреннем
и внешнем рынках;
27

стратегия заимствования – использование идей, лежащих в основе
чужих разработок, и создание на их основе конкурентоспособной продукции
с использованием собственного потенциала;

стратегия переноса – использование современных разработок зару-
бежных компаний.
В реальной жизни как на уровне отдельных компаний, так и на уровне
государств используются комбинированные стратегии, сочетающие элементы всех трех вариантов инновационного развития, однако на государственном уровне предпочтение отдается стратегии наращивания, поскольку именно эта стратегия способна обеспечить долгосрочные конкурентные преимущества. Использование стратегии заимствования и стратегии переноса также
может обеспечить определенные конкурентные преимущества в коротком
периоде, но не обеспечит технологический рывок и будет способствовать
консервации технологического отставания фирмы, отрасли, государства, то
есть внедрению технологических инноваций с определенным лагом.
Несмотря на то, что не любая инновация рождается в науке, для повышения конкурентоспособности отдельных компаний, отраслей и целых стран
наиболее важны нововведения, являющиеся результатом НИОКР. С этой
точки зрения в любой отрасли выделяют несколько типов инновационноактивных компаний:

стратегические новаторы, которые рассматривают масштабные дол-
госрочные проекты НИОКР в качестве основного ресурса конкурентоспособности; как правило, эти компании являются источником радикальных инноваций и для других отраслей;

непостоянные (периодические) новаторы, которые ведут собствен-
ные НИОКР по необходимости или при благоприятных условиях, но не считают создание нововведений ключевой, стратегической задачей компании;

модификаторы технологий, которые не выполняют полного цикла
НИОКР, но используют инженерные разработки для усовершенствования
своих продуктов и процессов;
28

пользователи технологий, которые осуществляют инновационную
деятельность путем адаптации технологических решений, разработанных другими фирмами или организациями.
Уровень инновационного развития каждой отрасли определяется долей
стратегических новаторов, устанавливающих долгосрочные тенденции технологического развития, определяющих конкурентоспособность отрасли на
национальном и мировом рынках. Кроме того, стратегические новаторы
имеют устойчивые конкурентные преимущества, связанные с получением
технологической и интеллектуальной ренты, максимальной добавленной
стоимости и наиболее высокой оценкой финансовыми рынками активов этих
компаний (Фролов, 2004, С. 156 – 160). Следовательно, именно отрасли с
высокой долей стратегических новаторов относятся к так называемой «шумпетерианской экономике».
Таким образом, преобладание в национальной экономике компаний –
модификаторов и пользователей технологий может обеспечить приемлемый
уровень текущей конкурентоспособности на внутреннем рынке, но не может
гарантировать успеха в конкурентной борьбе на глобальных рынках и устойчивого развития в долгосрочной перспективе. Однако инновационная
деятельность, основанная на реализации крупных научно-технических проектов, до сих пор не стала приоритетом развития российских компаний частного сектора. Лишь некоторые крупные компании – лидеры российского
сырьевого сектора сравнительно недавно приступили к формированию инновационных стратегий, и лишь некоторые из них позиционируют себя в качестве стратегических новаторов (Инновационное развитие…, 2010, С. 80).
В таких условиях, учитывая зарубежный опыт, стратегическим новатором
должно выступить государство.
Применительно к научно-технологическому комплексу России актуальность данной проблемы усиливается в связи с традиционно слабыми связями между наукой и производством и особенностями организации научного
комплекса, существующего в значительной степени автономно от промыш29
ленности, что приводит к ситуации, когда Россия, обладая значительным научным потенциалом и затрачивая в последние годы значительные ресурсы на
развитие науки и технологий, тем не менее отстает по технологическому
уровню большинства отраслей не только от развитых, но уже и от многих
развивающихся стран. При этом результаты опросов показывают, что многие
отечественные предприятия считают желательным увеличение государственного заказа у научных организаций по приоритетным направлениям развития
науки и техники с последующей передачей полученных результатов в реальный сектор экономики (Кузнецов и др., 2007, С. 368 – 369).
Как показывает зарубежный опыт, такая позиция отечественного бизнеса не является необоснованной. В развитых странах механизмы государственного заказа вкупе с механизмами трансфера технологий являются связующим звеном между государственными научными организациями, разрабатывающими технологии, и частным бизнесом, внедряющим эти технологии. Динамика объемов федерального государственного заказа на НИОКР в
США представлена на рис. 3. Как показывает анализ литературы, государственный заказ на научные исследования и разработки и инновационную продукцию широко распространен и в странах ЕС, правительства которых занимаются активным поиском и внедрением новых знаний и технологий для решения актуальных социально-экономических и экологических проблем и
способствуют распространению новых технологий (См. например Холланд,
Смитс, 1999, С. 20; Фролов, 2004, С. 266).
В России эта проблема является тем более актуальной, поскольку вопервых около 70% российских научных организаций являются государственными7, а во-вторых в нашей стране до сих пор не устранены барьеры и не
выработаны эффективные механизмы прямого взаимодействия государственных научных организаций с субъектами реального сектора экономики.
7
В 2007 году удельный вес государственных организаций в общей численности научных организаций составил 68,2% (данные ЦИСН).
30
Рисунок 3
Объем федерального государственного заказа на НИОКР в США (млн. долл.)
54854,1
49401,5
51076,1
47749,4
38226,1
31295,2
28312,1
26637,5
23623,3
1990
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Источник: Federal Procurement Reports FY 1990, 2000 – 2007 (Federal Procurement Data System:
http://www.fpds.gov).
Учитывая важную роль инновационной составляющей в стратегии социально-экономического развития России и ту роль, которую играет государственный заказ в удовлетворении общественных потребностей и социальноэкономическом развитии страны, некоторые исследователи вводят понятие
«инновационной функции» системы государственного заказа (Смотрицкая,
2008).
Существует узкое и расширенное понимание инновационной функции
системы государственного заказа. В первом случае государственный заказ
рассматривается как механизм прямого бюджетного финансирования инновационных разработок, во втором случае инновационная функция предполагает использование системы государственного заказа как инструмента регулирования и стимулирования развития инновационной деятельности.
Помимо этого, развитие системы государственного заказа в научнотехнологическом комплексе актуально и в русле реформирования государственного сектора российской науки, преобразования бюджетных учреждений
31
в автономные – лишенные базового финансирования, но выполняющие государственные заказы на контрактной основе (Рубвальтер, 2008, С. 121).
1.4.
Основные
особенности
государственного
заказа
на
научно-
техническую и инновационную продукцию
Определение понятия научно-технической продукции содержится в Федеральном законе от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научнотехнической политике», в соответствии с которым научная и (или) научнотехническая продукция представляет собой научный и (или) научнотехнический результат, в том числе результат интеллектуальной деятельности, предназначенный для реализации. В свою очередь, научный и (или) научно-технический результат, в соответствии с Законом, – это продукт научной
и (или) научно-технической деятельности, содержащий новые знания или
решения и зафиксированный на любом информационном носителе.
В соответствии с Законом, научно-техническая деятельность – деятельность, направленная на получение, применение новых знаний для решения технологических, инженерных, экономических, социальных, гуманитарных и иных проблем, обеспечения функционирования науки, техники и производства как единой системы, и включающая фундаментальные и прикладные научные исследования и экспериментальные разработки.
В российской федеральной законодательной и нормативной правовой
базе не содержится определение инновационной продукции, в связи с чем
для уточнения значения этого понятия целесообразно обратиться к международным руководствам по сбору и анализу данных по инновациям (Oslo
Manual, 2005) 8.
Инновация – это введение в употребление какого-либо нового или значительно улучшенного продукта (товара или услуги) или процесса, нового
метода маркетинга или нового организационного метода в деловой практике,
организации рабочих мест или внешних связях.
8
Руководство Осло: Рекомендации по сбору и анализу данных по инновациям, одобренное Комитетом
ОЭСР по научной и технологической политике (CSTP), Комитетом ОЭСР по статистике (CSTAT) и Рабочей
группой Евростата по статистике науки, технологий и инноваций (WPSTI).
32
Инновационной деятельностью являются научные, технологические,
организационные, финансовые и коммерческие действия, приводящие к осуществлению инноваций или задуманные с этой целью. Некоторые виды инновационной деятельности являются инновационными сами по себе, другие
не обладают этим свойством, но также необходимы для осуществления инноваций. Инновационная деятельность включает также исследования и разработки, не связанные напрямую с подготовкой какой-либо конкретной инновации.
Несмотря на то, что Руководство Осло не содержит в явном виде определение инновационной продукции, значение этого понятия можно вывести
из приведенных выше определений инноваций и инновационной деятельности. При этом понятие инновационной продукции можно рассматривать более или менее широко. При широком подходе под инновационной продукцией (по аналогии с научно-технической продукцией) можно понимать результат инновационной деятельности. При узком подходе определение инновационной продукции можно вывести из определения продуктовой инновации
и понимать под инновационной продукцией новые или значительно улучшенные по части их свойств или способов использования товары и услуги.
Согласно Руководству Осло, новыми продуктами считаются товары и
услуги, значительно отличающиеся по своим характеристикам или предназначению от продуктов, производившихся фирмой ранее. Значительные
улучшения уже существующих продуктов могут осуществляться за счет изменений в материалах, компонентах и прочих характеристиках изделий, значительно улучшающих их свойства.
В Руководстве Осло выделяются три уровня новизны инноваций: новое
для фирмы, новое для рынка, новое для всего мира. Аналогичную градацию
можно предложить и для инновационной продукции – новая для фирмы, новая для рынка, новая для мира.
Из определения инновационной деятельности следует, что научнотехническая деятельность является одним из видов и/или этапов инноваци33
онной деятельности. Более того, в Руководстве Осло обращается внимание на
объективные трудности, сопутствующие выделению исследований и разработок из других видов инновационной деятельности, особенно в сфере услуг.
Рассмотрение научно-технической деятельности как одного из видов и/или
этапов инновационной деятельности позволяет ставить вопрос о рассмотрении научно-технической продукции в качестве одной из разновидностей инновационной продукции. В то же время в Руководстве Осло подчеркивается,
что общим признаком инновации является то, что она должна быть внедрена.
Данное обстоятельство позволяет говорить о том, что рассмотрение научнотехнической продукции как одной из разновидностей инновационной продукции не совсем корректно, в связи с чем в данной работе государственный
заказ на научно-техническую и на инновационную продукцию рассматриваются раздельно и для каждого из них вводится свое определение, хотя и подчеркивается их тесная взаимосвязь.
В данной работе предлагаются следующие определения государственного заказа на научно-техническую техническую и инновационную продукцию9.
Государственный заказ на научно-техническую продукцию – это заказ
государства на выполнение научных исследований и разработок и оказание научно-технических услуг. Результатом реализации государственного заказа на
научно-техническую продукцию являются новые знания и решения, зафиксированные на том или ином материальном носителе, а также в некоторых случаях создание прототипов, организация пилотного производства, результаты
промышленного проектирования и технологических разработок.
Государственный заказ на инновационную продукцию – это заказ государства на разработку, производство и поставку продукции, которая согласно
результатам исследования внутреннего (мирового) рынка будет являться новой
для внутреннего (мирового) рынка и (или) для практики государственного
9
Сформулированы на основе определения научно-технической продукции в Федеральном законе от
23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» и определения инновации
в Oslo Manual: Guidelines for Collecting and Interpreting Innovation Data. 3rd Edition, Paris: OECD/EC, 2005.
34
управления. Результатом реализации государственного заказа на инновационную продукцию является готовая продукция – товары, работы, услуги.
На наш взгляд, научно-техническая продукция может рассматриваться
как промежуточный результат инновационной деятельности в том случае,
когда научно-техническая продукция создается для ее последующего применения в целях создания инновационной продукции. Таким образом, как государственный заказ на инновационную продукцию, так и государственный заказ на научно-техническую продукцию могут и должны быть направлены на
реализацию государственной научно-технической и инновационной политики и обладать инновационной функцией как в узком, так и в расширенном ее
понимании.
Этот подход находит отражение и в Основах политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и на
дальнейшую перспективу, в которых говорится о том, что важнейшие прикладные исследования и разработки должны проводиться по приоритетным
направлениям развития науки, технологий и техники, быть нацеленными на
решение комплексных научно-технических и технологических проблем и
ориентированными на конечный результат, способный стать инновационным
продуктом.
Существующая система статистической отчетности по государственным закупкам не позволяет в полной мере оценить объем и динамику государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию,
однако существуют данные по объемам федерального государственного заказа на прикладные научно-исследовательские и опытно-конструкторские
работы. Судя по статистическим данным, объемы государственного заказа на
прикладные научно-исследовательские и опытно конструкторские работы в
последние годы стабильно возрастали (рис. 4).
В то же время, большинством отечественных экспертов констатируется, что в нашей стране государственный заказ пока не стал эффективным инструментом государственной научно-технической и инновационной полити35
ки (см. например Инновационное развитие…, 2010, С. 108). В связи с этим
обстоятельством возникает необходимость в комплексном анализе отечественной системы формирования, размещения и реализации государственного
заказа на научно-техническую и инновационную продукцию с учетом положительного опыта, накопленного в этой сферы ведущими зарубежными
странами.
Рисунок 4
Объем федерального государственного заказа на прикладные научноисследовательские и опытно конструкторские работы в Российской Федерации
(млн. руб., в текущих ценах)
71880,9
57276,4
43528,6
36543,8
2005
2006
2007
2008
Источник: (Наука России в цифрах, 2006, С. 73; Наука России в цифрах, 2007, С. 78; Наука России в цифрах,
2008, С. 74).
Анализ существующей системы государственного заказа на научнотехническую и инновационную продукцию должен включать в себя анализ
функционирования ключевых элементов этой системы, таких как формирование государственных нужд и государственного заказа на научнотехническую и инновационную продукцию, его размещение, реализация государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
и использование полученных результатов.
В качестве ключевого критерия оценки эффективности системы формирования государственных нужд и государственного заказа на научнотехническую и инновационную продукцию целесообразно рассматривать
36
соответствие заказываемой государством научно-технической и инновационной продукции общественным потребностям, нацеленности на их удовлетворение.
Это предполагает необходимость анализа существующих институциональных форм и механизмов формирования государственных нужд и государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию,
включая нормативную базу, отражающую методологию формирования государственных нужд и государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию, организационные и управленческие аспекты, характеризующие полномочия и ответственность субъектов, принимающих
решения в этой области, а также механизмы взаимодействия между ними.
Немаловажным обстоятельством, косвенно характеризующим нацеленность
системы формирования государственных нужд и государственного заказа на
научно-техническую и инновационную продукцию на удовлетворение общественных потребностей, можно считать открытость и прозрачность процесса
принятия решений, связанных с формированием государственных нужд и
государственного заказа, вовлеченность в этот процесс широких слоев общества в лице представителей органов государственной власти, представителей предпринимательского и научного сообществ, представляющих различные области государственного управления, различные сектора и отрасли
экономики, различные научные школы, и наличие между ними эффективных
механизмов взаимодействия и обратной связи в процессе принятия решений.
Последнее относится, в частности, к процессу выбора приоритетных направлений научно-технологического развития и формированию федеральных целевых программ, предусматривающих государственный заказ на научнотехническую и инновационную продукцию.
Размещением государственного заказа принято считать действия государственных заказчиков по определению (выбору) поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных контрактов
на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
37
нужд (Смотрицкая, Черных, 2009). На наш взгляд, приведенное определение
следует дополнить и понимать под размещением государственного заказа
действия государственного заказчика по выбору поставщиков (исполнителей, подрядчиков) и заключения с ними государственных контрактов в целях
наиболее полного обеспечения государственных нужд (общественных потребностей) при наименьших расходах государственного бюджета. Таким
образом, ключевой проблемой размещения государственного заказа можно
считать выбор поставщиков (исполнителей, подрядчиков), чьи предложения
отражают наилучшее соотношение цены и качества.
Наука об эффективной организации государственных (общественных)
закупок (прокьюремент) выделяет ряд основополагающих принципов эффективной организации государственных закупок (размещения государственного заказа), соблюдение которых способствует наиболее полному обеспечению государственных нужд (общественных потребностей) при наименьших бюджетных расходах (Нестерович, 1998).
Ключевыми принципами эффективной организации государственных
закупок являются прозрачность, эффективность и экономичность.
Принцип прозрачности означает создание однозначных, понятных и
единых для всех правил и норм размещения государственного заказа, поведения государственных заказчиков и поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в процессе организации и проведения конкурсов (других форм размещения заказа), установление понятных критериев оценки и сопоставления
предложений участников размещения заказа.
Принцип эффективности означает наиболее полную реализацию государственных нужд по результатам размещения заказа при минимизации негативных и максимизации позитивных внешних эффектов (экстерналий) от
реализации заказа.
Принцип экономичности означает максимальную экономию бюджетных средств в процессе подготовки, размещения и реализации государственного заказа. Принцип экономичности подразумевает как выбор наиболее вы38
годных в ценовом отношении предложений участников размещения заказа,
так и экономию бюджетных средств на организацию и проведение конкурсов (других способов размещения заказа).
В работах, посвященных прокьюременту, подчеркивается, что эффективная организация государственных закупок возможна только при комплексном следовании этим, а также перечисленным ниже, принципам, поскольку по отдельности они не работают (Скорняков, 2003). В частности, соблюдение принципа экономичности в отрыве от соблюдения принципа эффективности не приводит к реальной экономии бюджетных средств, поскольку экономия бюджетных средств происходит в ущерб качеству закупаемой продукции и, следовательно, не способствует конечной цели – полноте реализации государственных нужд и удовлетворения общественных потребностей.
Помимо трех ключевых, выделяются еще три важных принципа эффективной организации государственных закупок, способствующих реализации
принципов прозрачности, эффективности и экономичности – гласность, равноправие участников, подконтрольность (Нестерович, 1998).
Гласность (у некоторых авторов – открытость) подразумевает доступность для общественного ознакомления информации о размещении заказа, а
также информации о результатах конкурсов (других способов размещения
заказа). Реализация принципа гласности способствует привлечению наибольшего количества участников, то есть созданию конкурентной среды при
размещении государственного заказа.
Равноправие участников (у некоторых авторов – принцип равного доступа) означает соблюдение требований антимонопольного законодательства,
обеспечение равного доступа к необходимой информации, отсутствие необоснованных преимуществ для отдельных участников.
Подконтрольность обеспечивается выявлением и предотвращением нарушений и злоупотреблений в процессе организации и проведения закупок,
давлением ответственности на организаторов закупок.
39
Несмотря на то, что перечисленный набор принципов эффективной организации государственных закупок является общепризнанным в экономической литературе, на наш взгляд, было бы правильнее говорить о том, что
эффективность и экономичность государственных закупок являются скорее
не принципами, а целями прокьюремента, а достижению этих целей способствует соблюдение принципов подконтрольности и конкурентности; в свою
очередь соблюдение принципа конкурентности обеспечивается следованием
принципам гласности, прозрачности и равноправия участников.
Существует и иной подход к выделению ключевых принципов эффективной организации государственного заказа, учитывающий не только стадию его размещения, но и стадию реализации: конкурсность; прозрачность и
открытость; равноправие участников; ответственность за нарушение порядка
размещения государственных заказов, а также условий и сроков заключенных контрактов; контроль и подотчетность использования бюджетных
средств (Смотрицкая, 2007).
Для того, чтобы указанные принципы соблюдались на практике и их
соблюдение стало неизбежным, они должны быть закреплены нормами закона (Скорняков, 2003). Таким образом, при оценке существующей системы
размещения государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию и ее правовой базы целесообразно исходить из оценки их
соответствия основополагающим принципам прокьюремента с учетом особенностей научно-технической и инновационной продукции.
Эффективное управление реализацией (выполнением) государственного заказа подразумевает наличие эффективных и отлаженных механизмов
взаимодействия заказчика с поставщиком (исполнителем, подрядчиком) на
этапе реализации заказа, регламентированных процедур сдачи-приемки результатов реализации заказа, а также механизмов контроля заказчика за действиями поставщика (исполнителя, подрядчика), связанными с реализацией
заказа.
40
Немаловажную роль в эффективной реализации государственного заказа
играют
финансово-экономические
стимулы
и
организационно-
управленческие механизмы, направленные на обеспечение качественной работы подрядчика, успешность решения заказчиком проблемы «принципал –
агент», выявление и пресечение оппортунистических действий подрядчика,
разумное сочетание поощрений и санкций. Важнейшую роль в эффективном
управлении реализацией государственного заказа играют механизмы прогнозирования рисков на стадии формирования заказа и управления ими на
стадии его реализации. Не менее важную роль играет и учет особенностей
предмета (вида) заказа, их отражение в государственном контракте.
При размещении и реализации заказов на научно-техническую и инновационную продукцию ключевое значение имеет также регулирование прав
собственности на результаты интеллектуальной деятельности, полученные в
результате реализации контрактов на выполнение НИОКР и разработку технологий.
41
Глава 2.
Становление и современное состояние системы государственного заказа
на научно-техническую и инновационную продукцию
в Российской Федерации и странах ОЭСР
2.1. Развитие системы государственного заказа на научно-техническую и
инновационную продукцию в 1991 – 2004 гг.
2.1.1. Основные подходы к внедрению системы государственного заказа
на научно-техническую и инновационную продукцию: 1991 – 2004 гг.
Впервые о необходимости введения государственного заказа на научнотехническую продукцию было отмечено в «Концепции совершенствования
управления научно-техническим прогрессом в условиях радикальной экономической реформы», разработанной ГКНТ СССР с участием Академии наук
СССР, ряда министерств и ведомств.
Положения о заказе на исследования и разработки для государственных нужд, выполняемые на контрактной основе, были предусмотрены в Законе СССР «О государственной научно-технической политике» (статьи 11 и
19.3). Этот Закон был принят Верховным Советом СССР в первом чтении 6
июля 1991 года. Положения о государственном заказе на выполнение научных исследований и экспериментальных разработок практически в прежней
редакции были предусмотрены в Федеральном законе от 23.08.1996 № 127ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике».
Актуальность системы государственного заказа на научно-техническую
продукцию была подтверждена в Концепции реформирования российской
науки на период 1998 – 2000 гг., одобренной Постановлением Правительства
РФ от 18.05.1998 № 453, и в Основах политики Российской Федерации в области науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу, утвержденных Президентом РФ 30 марта 2002 года № Пр-576.
На основании поручения Правительства Российской Федерации от
06.02.2003 № МК-П8-01418 Минпромнауки России с участием министерств и
42
ведомств, научных организаций была разработана Концепция проекта федерального закона «О заказе государства на научно-техническую продукцию»,
которая 27 июня 2003 года была представлена в Правительство РФ. В Концепции был дан анализ состояния действующей системы государственного
регулирования научно-технического комплекса, указаны недостатки правового регулирования и практики его применения, обозначены нерешенные
проблемы и предложены основные направления формирования и развития
системы заказа государства на научно-техническую продукцию. Было отмечено, что законодательство, касающееся системы заказа государства на научно-техническую продукцию, является одной из относительно слабо развитых
сфер регулирования в отечественном праве.
В Концепции было определено, что целями разработки и принятия такого законопроекта являются:
обеспечение функционирования единой системы заказа государства на
научно-техническую продукцию;
определение порядка выявления государственных нужд в научнотехнической продукции, а также определения научных исследований и разработок, которые необходимо провести для получения этой продукции;
обеспечение соответствия состава, качества и объемов научнотехнической продукции, созданной по заказу государства, реальным государственным потребностям, решению приоритетных социально-экономических
задач, включая задачи обеспечения национальной безопасности;
повышение эффективности использования бюджетных средств, направляемых на стимулирование развития отечественной науки и наукоемкого
сектора отечественной промышленности;
введение в хозяйственный оборот научно-технической продукции и
других результатов научно-технической деятельности, созданных по заказу
государства;
совершенствование координации действий органов государственной
власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов
43
Российской Федерации, муниципальных образований при определении порядка формирования, размещения, реализации и использования заказа государства на научно-техническую продукцию.
Рассмотренная концепция так и не стала законопроектом, и большинство из отмеченных авторами Концепции проблем остались нерешенными.
Целостная система заказа государства на научно-техническую продукцию в
России не создана до сих пор, сформированы лишь отдельные, недостаточно
скоординированные, элементы.
2.1.2. Внедрение элементов федеральной контрактной системы: 1992 –
2004 гг.
В теоретико-методологическом плане вопросы формирования федеральной
контрактной системы (ФКС) были рассмотрены в нашей стране еще в конце
1970-х – в середине 80-х гг. и отражали зарубежный опыт, в частности США
(Рубвальтер, 2000 (I)). В практическом аспекте о федеральной контрактной
системе впервые упоминается в известной программе «500 дней» в разделе,
посвященном государственной контрактной системе в ограниченной области
– закупке стандартных товаров для государственных нужд, причем подчеркивается действие этой системы лишь в переходный период.
Истоки формирования элементов российской ФКС были заложены в
Законе Российской Федерации от 28.05.1992 № 2859-I «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». Указанный закон утратил силу с
принятием Федерального закона от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». В том же 1994 году был
принят Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ), в котором § 4
главы 30 и § 5 главы 37 регламентируют процесс поставки товаров и выполнения работ для государственных нужд. Однако все эти документы не имели
в полной мере рыночного характера и не предусматривали обязательного
проведения конкурсов при организации государственных закупок.
В июне 1995 года вышло Постановление Правительства РФ «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных госу44
дарственных нужд» (от 26.06.1995 № 594). Этим постановлением, помимо
прочего, были утверждены Порядок разработки и реализации федеральных
целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация и Порядок подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для
федеральных государственных нужд.
Постановление Правительства РФ от 23.04.1996 № 523 «Об участии
субъектов малого предпринимательства в производстве и поставке продукции и товаров (услуг) для федеральных государственных нужд» было направлено на привлечение субъектов малого предпринимательства к участию
в размещении государственных заказов, однако не предусматривало конкретных и эффективных механизмов реализации этой цели.
Как и предыдущие нормативные документы, указанные постановления
не предусматривали заключение государственных контрактов на конкурсной
основе.
Отправной точкой формирования элементов конкурсной системы при
размещении государственных заказов стал Указ Президента РФ от
08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции
и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции
для государственных нужд». Этим указом было утверждено Положение об
организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, в
котором вводилась обязательность конкурсных процедур при закупке товаров (работ, услуг) для государственных нужд.
Следующим важным этапом стало Постановление Правительства РФ
от 03.09.1998 № 1022 «О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд», предусматривающее профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов, участвующих в работе комиссий по проведению торгов (конкурсов) на закупку
продукции для государственных нужд.
45
И наконец, Федеральный закон от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах
на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» и Постановление Правительства РФ от
13.10.1999 № 1160 «О контроле за проведением конкурсов на размещение
заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координации их проведения» ознаменовали собой завершение определенного
этапа формирования целостной законодательной базы, регулировавшей размещение государственных заказов путем проведения конкурсов.
Существовавшая система характеризовалась избыточностью количества правовых актов, зачастую – противоречивостью установленных в них
норм, фрагментарностью правового регулирования, отсутствием единой
терминологии. Тем не менее, принятие Указа № 305 и утвержденного им
Положения было первым шагом на пути внедрения цивилизованной государственной контрактной системы в Российской Федерации. Однако в основной своей части Указ не был реализован, и в дальнейшем работы по внедрению и развитию государственной контрактной системы в России были
практически свернуты.
2.1.3. Особенности развития системы государственного заказа на научнотехническую и инновационную продукцию в 1996 – 2004 гг.
Федеральные законы и нормативные правовые акты. В федеральных законодательных и нормативно-правовых актах, рассмотренных выше, научнотехническая продукция, а также отдельные ее компоненты, такие как НИОКР, в качестве отдельного предмета (объекта) государственного заказа не
выделялись, однако некоторые особенности НИОКР и научно-технической
продукции в действовавшем на тот момент законодательстве все же отмечались.
В главе 38 ГК РФ «Выполнение научно-исследовательских, опытноконструкторских и технологических работ» (ст. 769 – 778) регламентировались общие моменты, связанные с выполнением научно-исследовательских,
опытно-конструкторских и технологических работ. Отдельные моменты,
46
связанные
с
заключением
государственного
контракта
на
научно-
исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы
уточнялись ст. 708, 709, 738, 763 – 768 ГК РФ.
Согласно Закону № 127-ФЗ от 23.08.1996 «основной правовой формой
отношений между научной организацией, заказчиком и иными потребителями научной и (или) научно-технической продукции, в том числе федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, являются договоры (контракты) на создание, передачу и использование научной и (или) научно-технической продукции, оказание научных, научно-технических, инженерно-консультационных
и иных услуг, а также другие договоры, в том числе договоры о совместной
научной и (или) научно-технической деятельности и распределении прибыли».
Согласно Положению об организации закупки товаров, работ и услуг
для государственных нужд государственный заказчик был вправе размещать
заказ путем проведения двухэтапных торгов в том случае, если он «намерен
заключить государственный контракт в целях проведения научных исследований, экспериментов, изысканий или разработок, за исключением случаев,
когда контракт предусматривает производство продукции в объемах, достаточных для обеспечения ее рентабельности или для возмещения расходов на
указанные работы»10.
Несмотря на то, что действовавшая федеральная законодательная и
нормативно-правовая база недостаточно учитывала особенности научнотехнической продукции и ее составляющих как особого объекта государственного заказа, она оставляла возможность государственным заказчикам
учитывать особенности заказываемых товаров, работ и услуг, обусловленных
спецификой их деятельности, и регламентировать процедуры размещения заказа ведомственными нормативно-правовыми актами.
10
В качестве основного способа размещения государственного заказа Положением был установлен одноэтапный открытый конкурс.
47
Ведомственные нормативно-правовые акты. Разумная гибкость федеральной законодательной и нормативно-правовой базы позволяла федеральному органу исполнительной власти, ответственному за разработку и реализацию государственной научно-технической политики, в течение ряда лет
проводить работу по созданию и совершенствованию ведомственной нормативно-правовой базы размещения государственного заказа на научнотехническую продукцию.
В 1996 году Миннауки России впервые в российской практике ввело
обязательность конкурсных процедур при размещении государственного заказа на выполнение НИОКР и разработало соответствующую нормативноправовую и методическую базу11.
На этом этапе размещение государственного заказа на выполнение
НИОКР регламентировалось двумя следующими документами:
– Временным порядком проведения конкурсов на право заключения
контрактов на выполнение НИОКР (проектов), финансируемых из средств
федерального бюджета12;
– Временным положением о работе конкурсной комиссии по проведению конкурса на право заключения контрактов на выполнение НИОКР, финансируемых из средств федерального бюджета13.
В 1997 году Миннауки России, Минэкономики России и Минфином
России было утверждено Типовое положение о порядке размещения заказов
на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ прикладного характера для государственных нужд путем проведения торгов (конкурса) и иных способов закупки и порядке заключения государственных контрактов14. Типовое Положение представляло
собой развитие и конкретизацию положений Указа № 305 с учетом специфи11
Напомним, что обязательность конкурсных процедур при размещении всех государственных заказов была
законодательно оформлена лишь год спустя – Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997
года № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов
при организации закупки продукции для государственных нужд».
12
Утвержден Приказом Министра науки и технической политики от 09.07.1996 № 95.
13
Утверждено Приказом ГКНТ России от 27.12.1997 № 55.
14
Утверждено Приказом Миннауки России, Минэкономики России и Минфина России от 17 октября 1997
г. № 94/130/74н.
48
ки НИОКР и технологических работ прикладного характера. В приложении
к Типовому положению была приведена форма Типового государственного
контракта
на
выполнение
научно-исследовательских,
опытно-
конструкторских и технологических работ, в котором оговаривались, помимо прочего, порядок выполнения, сдачи-приемки работ, права и обязанности
сторон, ответственность сторон, условия конфиденциальности и права сторон на результаты работ.
В 1998 году по заказу Управления государственной научнотехнической политики Миннауки России были подготовлены Методические
рекомендации по порядку размещения заказов на выполнение научноисследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ прикладного характера для государственных нужд путем проведения торгов
(конкурса) и иных способов закупки и порядку заключения государственных
контрактов. Достоинством Методических рекомендаций являлась их комплексность и последовательность, определяющая удобство их практического
применения. В приложении к Методическим рекомендациям была приведена
Примерная форма государственного контракта на выполнение научноисследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ. Впоследствии Методические рекомендации были учтены при подготовке соответствующих нормативно-правовых актов.
В 1999 году Миннауки России издало следующие нормативные документы ведомственного применения, детально регламентирующие отдельные
аспекты размещения государственного заказа на НИОКР и технологические
работы:
 Порядок подписания, регистрации и контроля исполнения государственных контрактов на проведение научно-исследовательских, опытноконструкторских и технологических работ по заказу Миннауки России15;
 Временные требования к конкурсно-контрактной документации, сопровождающей размещение государственного заказа Миннауки России на
15
Утвержден Приказом Миннауки России от 05.03.1999 № 34.
49
выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ16;
 Положение об организации приемки научно-исследовательских,
опытно-конструкторских и технологических работ, выполненных по государственным контрактам Миннауки России17.
Таким образом, в 1996 – 1999 гг. Миннауки России и его правопреемниками была проделана значительная работа по совершенствованию ведомственной нормативно-правовой базы размещения и реализации государственного заказа на отдельные элементы научно-технической продукции.
С 1 января 2006 года, со вступлением в силу Федерального закона от
21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
рассмотренные выше ведомственные нормативно-правовые акты утратили
силу.
2.2. Современное состояние законодательного и нормативного правового
обеспечения размещения государственных заказов (после 2005 года)
С 1 января 2006 года законодательное и нормативно-правовое обеспечение
размещения государственных заказов претерпело кардинальные изменения,
что было связано со вступлением в силу Федерального закона от 21.07.2005
№ 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Ключевые законы и нормативно-правовые акты. В настоящее время каркас федерального законодательства о размещении государственных заказов
составляют Закон № 94-ФЗ, а также Гражданский и Бюджетный кодексы РФ.
Законом № 94-ФЗ предусмотрена возможность принятия иных федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства
РФ, а также федерального органа исполнительной власти, осуществляющего
нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов18, регули16
Утверждены Приказом Миннауки России от 10.03.1999 № 36.
Утверждено Приказом Миннауки России от 01.10.1999 № 172.
18
В настоящее время эта функция возложена на Минэкономразвития России.
17
50
рующих отношения, связанные размещением заказов, если их нормы не
вступают в противоречие с нормами данного закона. Кроме того, в части, не
противоречащей нормам Закона № 94-ФЗ, сохраняют свою силу Указ Президента РФ № 305, а также федеральные законы о государственном оборонном
заказе19 и о закупках сельскохозяйственной продукции20. Помимо этого, в
своей работе по размещению заказов государственные заказчики обязаны
соблюдать нормы Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите
конкуренции».
Помимо этого, отдельные аспекты размещения государственных заказов в настоящее время регулируются нормативными правовыми актами Правительства РФ в форме постановлений и распоряжений, а также нормативными правовыми актами и письмами Минэкономразвития России, ФАС России и других федеральных органов исполнительной власти, носящими характер разъяснений и методических указаний21.
Анализ положений Закона № 94-ФЗ: основные достоинства и недостатки. Принятие Закона № 94-ФЗ в его первоначальной редакции вызвало неоднозначную реакцию среди государственных заказчиков, поставщиков и независимых экспертов. На фоне ряда прогрессивных нововведений, привнесенных законом, были очевидны и его существенные недостатки. Многие из недостатков первоначальной редакции закона, на которые указывали эксперты
(Смирнов, 2006), были признаны и самими разработчиками закона, о чем
свидетельствуют многочисленные изменения, внесенные в закон в 2005 –
2009 гг.: за указанный период были приняты 19 новых редакций Закона №
94-ФЗ. Однако и современная редакция закона обладает серьезными изъянами.
Рассмотрим основные достоинства и недостатки российского законодательства о размещении государственных заказов, выделенные экспертами
19
Федеральный закон от 27.12.1995 № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе».
Федеральный закон от 02.12.1994 № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции,
сырья и продовольствия для государственных нужд».
21
Полный перечень см. на официальном сайте Российской Федерации для размещении информации о размещении заказов: http://www.zakupki.gov.ru.
20
51
Всемирного банка – признанного эксперта в области государственных закупок (Всемирный банк, 2007).
Положительным моментом считается попытка внедрения одного закона вместо множества нормативно-правовых актов, как было до этого. Однако
необходимо отметить, что для полноценной работы закона все же понадобилось разработать и принять множество подзаконных актов (см. предыдущий
пункт).
С точки зрения развития конкуренции эксперты Всемирного банка положительно оценивают снятие ограничений на допуск к государственным закупкам продукции иностранного происхождения и иностранных поставщиков. Однако с точки зрения поддержки национального производителя и стимулирования развития внутреннего производства, в том числе и в свете зарубежного опыта, такая оценка небесспорна (Балацкий, Гусев, Екимова, 2007).
Отмечается значительный прогресс в информационном обеспечении
процесса государственных закупок, создание федерального и региональных
официальных сайтов о размещении заказов и требование о предоставлении
заказчиками соответствующей информации в электронной форме. Констатируется, что Законом № 94-ФЗ заложены основы для дальнейшего развития
электронной системы закупок.
Эксперты Всемирного банка положительно оценивают механизмы контроля за соблюдением правил размещения государственных заказов и административный (досудебный) механизм рассмотрения жалоб участников размещения заказов, предусмотренные законом.
В (Соколов, 2009, С. 10 – 11) отмечаются и такие преимущества нового
закона как снижение рисков коррупции за счет ограничения сферы применения закрытых торгов и случаев размещения заказов у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), а также ограничение удельного веса субъективных оценочных критериев при оценке и сопоставлении конкурсных
заявок.
52
Однако негативных сторон закона эксперты Всемирного банка насчитали гораздо больше, нежели позитивных.
Дискуссионным эксперты Всемирного банка находят тот факт, что Закон № 94-ФЗ является законом прямого действия, который претендует на самое скрупулезное регулирование всех аспектов размещения государственного заказа. Закон практически не оставляет места для нормативных актов, в
том числе ведомственных, а любая поправка к нему должна утверждаться
Государственной Думой. В то же время темпы формирования современной
системы государственных закупок и разнообразие условий в субъектах федерации требуют оперативного принятия мер.
Серьезные нарекания вызывает и указание в приглашении к участию в
торгах начальной (максимальной) цены контракта. Эксперты Всемирного
банка отмечают, что в условиях рыночной экономики любая цена, в том числе и цена государственного контракта, определяется соотношением предложения и спроса, и попытки введения административного регулирования в
этой области носят контрпродуктивный характер.
В (Государственно-частное партнерство…, 2009, С. 279) отмечается,
что в развитых странах установление начальной цены контракта является
прерогативой не государственного заказчика, а поставщика (исполнителя,
подрядчика). Особенно это касается уникальных, сложных объектов заказа,
товаров (работ, услуг), для которых не существует сложившегося рынка.
Российское законодательство предписывает государственному заказчику заранее устанавливать начальную (максимальную) цену контракта, при этом
процедуры расчета заказчиком начальной (максимальной) цены контракта не
регламентируются. Возникает закономерный вопрос о том, на основании каких данных государственный заказчик может самостоятельно рассчитать
стоимость заказа. Наиболее остро этот вопрос встает при размещении заказов
на сложную продукцию и продукцию, для которой не существует функционирующего рынка. Более того, при создании сложной продукции (особенно,
если выполнение заказа длительно по времени) точно рассчитать все затраты
53
и конечную стоимость продукции не всегда может и сам поставщик (исполнитель, подрядчик).
Существенный недостаток Закона № 94-ФЗ эксперты видят и в том, что
в нем нет четкого указания на то, что наиболее предпочтительным методом
размещения заказа является открытый конкурс, а также в том, что в качестве
одного из основных способов продвигается традиционный (обратный) аукцион. Эксперты Всемирного банка подчеркивают, что в законодательстве
развитых стран именно открытый конкурс позиционируется в качестве предпочтительного способа размещения государственных заказов. Более того,
они констатируют, что в Типовом законе ЮНСИТРАЛ22, законодательстве
США, директивах ЕС использование обратного аукциона в качестве способа
размещения заказа вообще не предусмотрено, и исключение составляют
только электронные аукционы, используемые при закупке простых, стандартных товаров.
С экспертами Всемирного банка согласны и некоторые российские
специалисты (Иванов, 2009), отмечающие, что в зарубежных странах даже в
тех случаях, когда аукционы допускаются, они не являются обязательными, и
перечней товаров, закупка которых осуществляется исключительно путем
проведения аукциона, не существует.
В (Иванов, 2009) обращается внимание и на тот факт, что Закон № 94ФЗ допускает лишь один вид аукциона – английский аукцион (аукцион на
понижение с установленной стартовой ценой) и подвергается сомнению его
предпочтительность. Аукцион на понижение с установленной стартовой ценой, как следует из его сути, предполагает изменение, то есть понижение, закупочной цены. Но это, очевидно, возможно лишь в случае заведомо завышенной начальной цены, а учитывая, что право установления начальной цены действующее законодательство оставляет за заказчиком, возникает закономерный вопрос о том, почему государственный заказчик, который должен
руководствоваться принципами экономичности и эффективности расходова22
Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг».
54
ния бюджетных средств, назначает завышенную цену. Если же начальная цена не завышена, то есть ее нельзя понизить, то ни один добросовестный поставщик не примет участие в таком аукционе. Кроме того, эта норма способствует недобросовестному поведению государственных заказчиков, которым
становится выгодно назначать заведомо завышенную начальную цену для
последующих отчетов об «экономии бюджетных средств»23.
Серьезным недостатком действующего законодательства является
чрезмерный упор на ценовые критерии при оценке и сопоставлении заявок в
ущерб таким критериям как функциональные и качественные характеристики
продукции и квалификация участников конкурса: удельный вес суммы этих
критериев при оценке и сопоставлении заявок на выполнение работ и оказание услуг не может превышать 40%, при размещении заказа на выполнение
НИОКР и некоторые другие виды работ – 65%. При этом установление квалификационных требований к участникам размещения заказа является правом, а не обязанностью заказчика, а при размещении заказов на поставки товаров и вовсе запрещено, что сказывается и на качестве конкуренции, и на
качестве реализации государственного заказа (Посредники ставят производство…, 2007).
Эксперты Всемирного банка указывают и на такой недостаток Закона
№ 94-ФЗ как отсутствие в нем двухэтапного и многоэтапного конкурсов. При
этом отмечается, что в современных условиях сложность государственных
заказов будет возрастать, увеличится объем заказов на «интеллектуальные»
работы и услуги и их эффективное размещение потребует проведения многоэтапных конкурсов.
В (Герасимов, 2005) указывается на то, что в Законе № 94-ФЗ отсутствует единая система построения понятий и определений, отсутствует специ23
Приведем следующий пример. Заказчики А и В собираются закупить идентичную продукцию в одинаковом объеме. Заказчик А назначает начальную (максимальную) цену контракта 10 млн. руб., заказчик В назначает начальную (максимальную) цену контракта 16 млн. руб. По итогам аукциона заказчик А заключает
контракт по цене 8 млн. руб., заказчик В – 12 млн. руб. С точки зрения действующего законодательства
именно заказчик В сэкономил больше бюджетных средств, так как итоговая цена по результатам его аукциона оказалась меньше начальной на 4 млн. руб. (т.е. на 25% от начальной цены), в то время как у заказчика А эта разница составила всего 2 млн. руб. (т.е. 20% от начальной цены). При этом следует иметь в виду,
что начальную (максимальную) цену сам заказчик и назначает.
55
альная статья, определяющая основные понятия, используемые в законе, что
не соответствует правилам юридической техники и делает закон сложным
для восприятия, понимания и использования.
В (Соколов, 2009, С. 10) отмечается несогласованность законодательства о размещении заказов с инвестиционным законодательством, а также
отсутствие или неудовлетворительная обоснованность экономических нормативов, в том числе при расчете цены контракта.
Помимо перечисленных можно выделить следующие недостатки Закона № 94-ФЗ:
 не предусмотрены случаи размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), обладающего исключительными правами на объекты интеллектуальной собственности, при отсутствии равноценной замены предмета заказа у других поставщиков, исполнителей, подрядчиков;
 вместо общепринятого понятия срока действия заявок (который
должен устанавливаться самим заказчиком) устанавливается 10 рабочих дней
на рассмотрение заявок и 10 рабочих дней на их оценку и сопоставление, что
не всегда достаточно при сложных предметах заказа24;
 не предусмотрена возможность исправления незначительных ошибок и неточностей в конкурсной заявке, устранение которых не меняет ее
существа;
 не предусмотрено право заказчика на отклонение всех конкурсных
заявок, если во всех заявках предложены невыгодные условия.
Рассмотрение недостатков существующего законодательства позволяет
говорить о том, что российская система государственных закупок не в полной мере обеспечивает соблюдение основополагающих принципов эффективной организации государственных закупок, рассмотренных в главе 1.
24
Для заказов на некоторые работы и услуги срок оценки и сопоставления заявок увеличен до 30 дней, но и
этого, как показывает практика, не всегда достаточно.
56
В (Герасимов, 2005) делается вывод о том, соответствие норм закона
указанным принципам является поверхностным и носит декларативный характер, поскольку, во-первых, отсутствуют действенные механизмы реализации этих принципов, во-вторых, имеются многочисленные исключения из
них. Даже те эксперты, которые в целом позитивно оценивают нормы Закона
№ 94-ФЗ, признают, что лоббистская (коррупционная) составляющая при
размещении заказов остается высокой, и цели реформирования системы государственных закупок достигнуты лишь частично (Соколов, 2009, С. 10).
Таким образом, можно сделать вывод о том, что создание прозрачной и
эффективной системы размещения государственного заказа в России не завершено, и остаются значительные проблемы, требующие решения.
2.3. Современное состояние системы государственного заказа на научнотехническую и инновационную продукцию (после 2005 года)
Формирование государственных нужд и государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию является сложным, многоэтапным и разносторонним процессом, непосредственно или опосредованно связанным со стратегическими и текущими потребностями государства,
обусловленными функциями, целями и задачами последнего во всех сферах
его деятельности.
Потребности государства в научно-технической и инновационной продукции формируются под воздействием системы факторов, которые можно
объединить в следующие четыре группы (Рубвальтер, 2006, С. 17):
 стратегические (политические) факторы, которые обусловлены стратегическими целями и задами государства,
 экономические факторы, связанные со стратегией и тактикой экономического развития,
 научно-технические факторы, обусловленные приоритетами развития
научно-технической сферы и имеющимся научно-технологическим заделом,
 ресурсные факторы, обусловленные ресурсными ограничениями.
57
Можно выделить следующие ключевые законодательные и нормативно-правовые акты и стратегические документы, определяющие формирование государственных нужд на научно-техническую и инновационную продукцию:
 Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»;
 Основы политики Российской Федерации в области развития науки и
технологий на период до 2010 года и на дальнейшую перспективу, утв. Президентом РФ 30.03.2002, Пр-576;
 Приоритетные направления развития науки, технологий и техники
Российской Федерации, утв. Президентом РФ 21.05.2006, Пр-842;
 Перечень критических технологий Российской Федерации, утв. Президентом РФ 21.05.2006, Пр-843;
 Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на
период до 2015 года, утв. Межведомственной комиссией по научноинновационной политике, протокол № 1 от 15.02.2006;
 Концепция долгосрочного прогноза научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2025 года, одобр. Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике, протокол № 3 от
27.12.2006;
 Комплексная программа научно-технологического развития и технологической модернизации экономики Российской Федерации на период до
2015 года.
Рассматривая перечисленные документы, нельзя не обратить внимание
на их недостаточную согласованность, скоординированность и взаимодополняемость, различные расстановки акцентов и приоритетов.
Формирование государственных нужд и государственного заказа на
научно-техническую и инновационную продукцию происходит двумя потоками, на базе двух качественно различных процессов (Государственночастное партнерство…, 2009, С. 250 – 251). В первом случае государство яв58
ляется конечным и единственным потребителем заказываемой продукции,
характеристики которой определяются государством с целью максимального
удовлетворения своих потребностей с учетом финансово-экономических и
технологических ограничений, такая ситуация характерна для НИОКР и продукции военного назначения, а также не имеющих перспектив коммерческого освоения. При разработке технологий двойного назначения и продукции,
имеющей перспективы коммерческого освоения, на этапе формирования государственных нужд целесообразно взаимодействие с бизнес-сообществом
при первостепенном учете интересов государства – ключевого конечного потребителя научно-технической и инновационной продукции. Во втором случае, когда государство выступает в качестве субъекта, заказывающего научно-техническую и инновационную продукцию с целью ее последующей передачи на тех или иных условиях другим конечным потребителям, характеристики заказываемой государством научно-технической и инновационной
продукции должны определяться с учетом интересов конечных потребителей
этой продукции. В настоящее время соответствующих механизмов не предусмотрено, и в результате возникает ситуация, когда новые технологии, разработанные в рамках ФЦП за счет средств федерального бюджета, оказываются
невостребованными (Федорович, Патрон, 2007, С. 14).
К настоящему времени не сформирована методология разработки и
обоснования планов закупок товаров, работ и услуг, включая научнотехническую и инновационную продукцию, что оставляет возможность осуществления необоснованных или нецелесообразных закупок, а также несоблюдения ресурсных ограничений. При этом обоснования параметров государственных
нужд
не
всегда
отражают
приоритеты
социально-
экономического, научно-технического и инновационного развития.
Определение приоритетных направлений развития науки, технологий и
техники. Важным стратегическим ориентиром при формировании значительной части федеральных государственных нужд в научно-технической
продукции и федеральных целевых программ, в рамках которых реализуется
59
большая часть федерального государственного заказа на научно-техническую
продукцию, являются Приоритетные направления развития науки, технологий и техники Российской Федерации.
Впервые в России на государственном уровне Приоритетные направления развития науки и техники и Критические технологии федерального
уровня были разработаны и утверждены в 1996 году25.
Обязательность определения и периодической корректировки приоритетных направлений развития науки, технологий и техники и перечня критических технологий закреплена Основами политики Российской Федерации в
области развития науки и технологий на период до 2010 года и на дальнейшую перспективу, утв. Президентом РФ 30.03.2002, Пр-576. Одновременно с
этим Президент РФ утвердил новые Приоритетные направления развития
науки, технологий и техники Российской Федерации и Перечень критических
технологий Российской Федерации26.
В 2005 – 2006 гг. Минобрнауки России совместно с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти была проведена
работа по уточнению и корректировке приоритетных направлений и перечня
критических технологий. В настоящее время действуют Приоритетные направления развития науки, технологий и техники Российской Федерации,
утв. Президентом РФ 21.05.2006, Пр-842, и Перечень критических технологий Российской Федерации, утв. Президентом РФ 21.05.2006, Пр-843.
Следует отметить, что уровень принятия решений об утверждении
приоритетных направлений научно-технологического развития значительно
повысился – с 2002 года их утверждает лично президент страны. Также эксперты отмечают известную конкретизацию приоритетных направлений, их
сужение, которые должны позволить сконцентрировать внимание государства и научного сообщества и бюджетные ресурсы на ограниченном количест25
Приоритетные направления развития науки и техники утверждены Председателем Правительственной
комиссии по научно-технической политике 21.07.1996 (2727п-П8), Критические технологии федерального
уровня утверждены Председателем Правительственной комиссии по научно-технической политике
21.07.1996 (2728п-П8).
26
Приоритетные направления развития науки, технологий и техники Российской Федерации и Перечень
критических технологий Российской Федерации утверждены Президентом РФ 30.03.2002, Пр-577.
60
ве важнейших и наиболее перспективных направлений научных исследований и разработке соответствующих критических технологий.
В ведущих зарубежных странах базой для выявления стратегических и
тактических приоритетов, целей и задач являются прогнозы на долгосрочную
перспективу, на среднесрочный и краткосрочный периоды (Иванов, Плетнев,
Фетисов, 1999, С. 9 – 20). Разработка научно-технической политики и выбор
приоритетов научно-технологического развития в этих странах опираются на
тщательный анализ внутренней и международной обстановки, выявление потенциальных возможностей и угроз, как военных, так и не относящихся к военным,
анализ
сильных
и
слабых
сторон
экономики,
оборонно-
промышленного комплекса, социальной структуры общества, экологической
ситуации и всех иных аспектов безопасности и устойчивого развития страны
(Авдулов, Кулькин, 1994, С. 82 – 91; Холланд, Смитс, 1999, С. 33 – 69).
С 2006 года Минобрнауки России ведется работа по формированию
долгосрочного научно-технологического прогноза Российской Федерации на
период
до
2025
года.
Межведомственной
комиссией
по
научно-
инновационной политике одобрена Концепция долгосрочного прогноза научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2025
года. В качестве методологической основы формирования прогноза используется распространенная в ведущих зарубежных странах методология Форсайт. Основной целью прогноза является разработка сценариев долгосрочного научно-технического развития России, способных обеспечить высокую
конкурентоспособность экономики и повышение уровня жизни населения.
Долгосрочный прогноз научно-технологического развития призван стать одним из ключевых элементов системы управления научно-техническим развитием страны. В конце 2008 года разработан проект прогноза научнотехнологического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу.
В 2009 году Правительством РФ были утверждены Правила формирования, корректировки и реализации приоритетных направлений развития
61
науки, технологий и техники в Российской Федерации и перечня критических технологий Российской Федерации27. Документ носит рамочный характер и впоследствии должен быть уточнен и конкретизирован методическими
материалами Минобрнауки России.
Правилами установлено, что приоритетные направления и перечень
критических технологий должны быть взаимоувязаны со стратегическими
целями и приоритетными направлениями, определенными в прогнозах и программах социально-экономического развития страны на среднесрочную и
долгосрочную перспективу.
Согласно Правилам, формирование и корректировка приоритетных направлений и перечня критических технологий должны осуществляться в два
этапа. На первом этапе должна происходить подготовка долгосрочного прогноза научно-технологического развития России и других материалов по
комплексному анализу тенденций научно-технического и технологического
развития России и зарубежных стран. На втором этапе должна осуществляться собственно подготовка предложений по формированию и корректировке
приоритетных направлений и перечня критических технологий на основе
экспертизы соответствующих предложений.
Предусмотренные Правилами принципы и нормы формирования и реализации приоритетных направлений научно-технологического развития
страны в целом соответствуют мировой практике, однако для их практического применения требуется их уточнение и конкретизация.
Основной недостаток Правил связан с недостаточным учетом потребностей, прогнозов и экспертных оценок бизнес-сообщества при формировании и реализации приоритетных направлений научно-технологического развития. Правилами предусматривается привлечение представителей промышленных предприятий и бизнес-сообщества на этапе экспертизы предложений
по формированию и корректировке приоритетных направлений и перечня
27
Правила формирования, корректировки и реализации приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и перечня критических технологий Российской Федерации, утв.
Постановлением Правительства РФ № 340 от 22.04.2009.
62
критических технологий, однако привлечение бизнеса к собственно подготовке предложений и мониторингу за ходом реализации приоритетных направлений не предусмотрено: на данных этапах предусматривается привлечение представителей госкорпораций, однако этого недостаточно, так как
госкорпорации представляют не все ключевые сектора российской экономики. Вместе с тем, именно недостаток координации с частным сектором при
разработке приоритетов научно-технического развития отмечается экспертами в качестве одного из ключевых недостатков российской научнотехнической и инновационной политики (Инновационное развитие…, 2008,
С. 84).
Представляется целесообразным дальнейшее совершенствование системы определения приоритетных направлений научно-технологического развития как основы для формирования федеральных государственных нужд в
научно-технической продукции.
Формирование государственных нужд и государственного заказа в рамках федеральных целевых программ. В рамках федеральных целевых программ происходит окончательное формирование и реализация значительной
части федеральных государственных нужд и федерального государственного
заказа на научно-техническую продукцию (табл. 1.).
Правовые основы формирования федеральных целевых программ заложены Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ
и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным Постановлением Правительства
РФ от 26.06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках
продукции для федеральных государственных нужд».
Для своего времени – середины 1990-х гг. – Порядок разработки и реализации ФЦП, безусловно, был шагом вперед в управлении социальноэкономическим и научно-техническим развитием страны. Однако к настоящему времени назрела необходимость совершенствования механизмов разработки и реализации ФЦП, а также механизмов мониторинга и контроля за
63
реализацией ФЦП и оценки их результативности и эффективности. Несмотря
на то, что за последние годы в Порядок разработки и реализации ФЦП были
внесены многочисленные изменения (наиболее значительные – в 2009 году28), в целом идеология формирования и реализации федеральных целевых
программ осталась прежней.
Таблица 1
Государственный заказ на НИОКР в рамках федеральных целевых программ
Год
Число реализуемых
ФЦП
Число
ФЦП, содержащих
НИОКР
Расходы федерального
бюджета на
НИОКР в
рамках ФЦП
(млрд. руб.)
Удельный вес
расходов на
НИОКР в финансировании
ФЦП из федерального бюджета (%)
Удельный
вес НИОКР
в рамках
ФЦП в федеральных
ассигнованиях на науку (%)
Удельный
вес НИОКР
в рамках
ФЦП в федеральных
ассигнованиях на гражданскую
науку (%)
2006
51
30
43,3
12,9
22,1
55,6
2007
46
30
58,5
11,5
22,5
53,4
2008
46
31
64,9
10,1
38,5
52,2
2009
53
38
110,0
12,8
47,9
66,3
Рассчитано по данным Информационного сервера Минэкономразвития России по федеральным целевым
программам и ЦИСН.
Среди ключевых недостатков, характерных для большинства реализуемых ФЦП, можно выделить следующие (Соколов, 2009, С. 13; Инновационное развитие…, 2008, С. 77):
 недостаток межведомственной координации;
 отсутствие комплексной оценки вклада федеральных целевых программ в достижение целей деятельности Правительства РФ;
 низкий уровень контроля за ходом реализации программ;
 слабое участие бизнеса в софинансировании, выполнении и использовании результатов ФЦП.
Невысокая заинтересованность бизнеса в софинансировании ФЦП обусловлена недостаточным учетом его интересов, возможностей и рисков в
процессе разработки ФЦП, что представляется особенно неверным при фор28
Постановление Правительства РФ от 14.11.2009 № 927 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594».
64
мировании в рамках ФЦП государственного заказа на НИОКР, результаты
которых могут иметь перспективы коммерческого освоения. На основных
этапах разработки и мониторинга реализации ФЦП (собственно формирование ФЦП, определение перечня программных мероприятий, экспертиза,
оценка) участие ни бизнеса, ни науки не предусмотрено.
В ведущих зарубежных странах распространена практика составления
логических моделей (концептуализации) правительственных программ, составления графической схемы, иллюстрирующей причинно-следственные
связи между элементами программы. Логические модели дают наглядное
представление о том, на решение каких проблем направлена программа, каковы ее цели и задачи, промежуточные и конечные результаты, необходимые
ресурсы, а также позволяют установить предположительные сроки реализации программы. Логические модели программ являются основой мониторинга их результативности (Хатри, 2005, С. 61). Порядок разработки и реализации российских ФЦП подобной концептуализации не предусматривает, и не
всегда можно точно определить, каким образом планируемые расходы и мероприятия должны привести к достижению намеченных целей.
Проблемой, существенно снижающей эффективность ФЦП, является
то, что темы многих НИОКР носят частный характер, а ожидаемые результаты имеют локальное значение и незначительно влияют на решение задач,
сформулированных в паспорте программы. Вместе с тем, именно техникоэкономический уровень результатов НИОКР в рамках ФЦП и их инновационная перспектива должны являться ключевыми факторами формирования
государственного заказа на научно-техническую продукцию в рамках ФЦП.
Реализация государственного заказа на НИОКР в рамках ФЦП, регулирование государственными заказчиками-координаторами и заказчиками ФЦП
этих работ в рамках государственного контракта также находятся на недостаточно высоком уровне (Богачев и др., 2007, С. 3 – 9).
Мониторинг и оценка эффективности выполнения НИОКР в рамках
ФЦП должны носить системный характер и последовательно отслеживать и
65
оценивать стадии формирования и выполнения государственного заказа на
НИОКР, а при завершении работы – технико-экономический уровень и инновационную перспективу полученных результатов. Однако действующая в настоящее время отчетность по выполнению НИОКР гражданского назначения
в рамках ФЦП ограничивается регистрацией финансовых потоков (с целью
отражения своевременности финансирования выполнения НИОКР) и соответствия полученных результатов техническому заданию государственного
контракта. Существующие показатели ведомственной и статистической отчетности не характеризуют коммерческую и бюджетную эффективность полученных результатов, их инновационную перспективу на мировом рынке
высоких технологий, уровень и масштаб их воздействия на социальноэкономическое развитие страны. Вследствие этого в настоящее время невозможна оценка эффективности выполнения совокупности НИОКР в рамках
всех действующих ФЦП с точки зрения их вклада в социальноэкономическое и инновационное развитие страны (Богачев и др., 2007, С. 10).
Низкая эффективность системы ФЦП отмечается экспертами в
качестве одного из существенных факторов, снижающих эффективность
государственной
научно-технической
и
инновационной
политики
(Инновационное развитие…, 2008, С. 84).
Размещение государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию сопряжено с трудностями, обусловленными как общими
недостатками Закона № 94-ФЗ, проанализированными выше, так и его недостатками, связанными с недостаточным учетом особенностей научнотехнической и инновационной (сложной) продукции.
Ключевым недостатком Закона, из которого вытекают и многие другие
его недостатки, является то, что он не учитывает особенности отдельных
групп товаров, работ, услуг. Законом устанавливаются одинаковые правила и
процедуры
выполнение
размещения
работ
и
заказов
оказание
на
товары
услуг,
массового
для
которых
производства,
существует
функционирующий рынок, и размещения заказов на выполнение работ
66
(включая НИОКР) и оказание услуг, для которых функционирующий рынок
отсутствует, разработку, производство и поставку сложной техники и
технических систем. Закон ориентирован на закупку товаров массового и
серийного производства, стандартизированных работ и услуг, регламентация
государственных закупок сложных работ (включая НИОКР и работы научнопроизводственного характера), «интеллектуальных» услуг практически
отсутствует (Козин, 2007).
При размещении государственных заказов сложными считаются
работы, при проведении тендера на выполнение которых государственному
заказчику
затруднительно
или
невозможно
заранее
разработать
окончательные требования к результатам работ, к их техническим,
функциональным, качественным, коммерческим и иным характеристикам,
критерии оценки результативности. Другая особенность сложных товаров,
услуг и работ, включая НИОКР, которую необходимо учитывать при
размещении заказов и которая должна найти отражение в контракте, состоит
в вероятностном характере получения конечного результата с заранее
заданными характеристиками: нередко в ходе выполнения НИОКР и
сложных работ, включающих НИОКР, выясняется, что требуемый результат
объективно недостижим либо, напротив, возможно достижение результата с
лучшими характеристиками, чем предполагалось изначально (Герасимов,
2005; Государственно-частное партнерство…, 2009, С. 278).
В ведущих зарубежных странах особенности НИОКР и иных сложных
работ так или иначе учитываются. В США все заказы делятся на семь групп,
учитывающих особенности соответствующих групп товаров, работ, услуг и
предусматривающие
специальные
способы
размещения
заказа
и
соответствующие виды контрактов. В странах ЕС такого деления нет, однако
НИОКР
и
«интеллектуальные»
услуги
рассматриваются
в
качестве
исключения из общих правил, для этих работ и услуг предусмотрены
способы размещения заказа, учитывающие их особенности.
67
В Законе № 94-ФЗ, как отмечалось выше, деление заказов по товарным
группам не предусмотрено. В первоначальной редакции закона не было предусмотрено и никаких исключений, в последующем законодательно были
предусмотрены отдельные исключения29. Однако размещение заказов на научно-техническую (НИОКР) и инновационную продукцию, большую часть
«интеллектуальных услуг» осуществляется на основании общих правил30.
Однозначное деление в Законе всех предметов заказа на товары, работы
и услуги создает сложности для заказчиков научно-производственных работ,
результатом которых становятся производство и поставка инновационной продукции (новой техники, технических систем): в данном случае неясно, что является предметом заказа – сама продукция или работы по ее разработке и созданию. В результате заказчику проще разбить заказ на несколько стадий, и по
каждой из них провести конкурс, однако проведение нескольких конкурсов
вместо одного приводит к дополнительному расходованию бюджетных
средств, создает дополнительную нагрузку на заказчиков и участников конкурса и самое главное – может негативно сказаться на качестве реализации заказа.
Последнее обстоятельство обусловлено тем, что большинство сложных работ
научного и научно-производственного характера являются комплексными, и
каждой из них присуще основное свойство сложных систем – целостность,
присущие сложной работе элементы (способы, методы решения задач, отдельные виды работ) в рамках единой задачи не могут рассматриваться и выполняться отдельно. Поэтому деление сложной работы как предмета конкурса на
части методически неправильно, так как при этом может существенно измениться состав и содержание технических требований и оценочных критериев
(Герасимов, 2005; Стругов, Никандрова, 2007).
В США подобная проблема решается через заключение долгосрочных
контрактов-программ,
включающих
все
стадии
реализации
научно-
29
В частности, Федеральным законом № 218-ФЗ от 24.07.2007 в Закон № 94-ФЗ была введена глава 2.1, в
которой учтены особенности размещения заказов на создание произведения литературы или искусства, исполнения, на финансирование проката или показа национального фильма.
30
Законом предусмотрены незначительные исключения из общих правил при размещении заказов на научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы.
68
производственного проекта – от научных исследований до производства и поставки конечного продукта; в России из-за особенностей бюджетного законодательства (ст. 72 БК РФ) заключение долгосрочных государственных контрактов (на срок более трех лет) осуществляется в особом порядке, определяемом Правительством РФ, и требует в каждом конкретном случае распоряжения
Правительства РФ31.
Закон не допускает проведение двухэтапного конкурса, во всем мире доказавшего свою эффективность при размещении заказов на сложную продукцию и НИОКР, когда конкурсная документация в силу объективных причин не
может быть достаточно конкретной. В условиях неполноты информации о качественных и технических характеристиках заказываемых сложных работ (услуг) двухэтапный конкурс позволяет государственному заказчику на первом
этапе восполнить эту неполноту и сформулировать эти характеристики в полном объеме, а на втором этапе выбрать наилучшие конкурсные заявки с учетом
ценового критерия (Иванов, 2009). Процедура двухэтапного конкурса предусмотрена Типовым законом ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг», нормами ВТО и директивами ЕС, регулирующими государственные закупки, и используется в США и большинстве европейских стран; в США и некоторых европейских странах при необходимости, при размещении особенно
сложных заказов используется процедура многоэтапного конкурса. Двухэтапный конкурс использовался и в России в период с 1997 по 2005 гг.
В отсутствие двухэтапного конкурса, при размещении заказа путем одноэтапного конкурса, проблема формализации технических требований решается государственными заказчиками по-разному.
В одних случаях заказчик формализует технические требования самостоятельно, что чревато низким качеством конкурсной документации вследствие дефицита специфических знаний о предмете заказа и, соответственно,
низкой эффективностью размещения и реализации заказа. Распространенны31
Правила принятия решений о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов
на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом, утв. Постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 № 978.
69
ми стали ситуации, когда при размещении заказов на сложную продукцию
путем одноэтапного конкурса, при балльной системе оценки и сопоставления
заявок, низкая цена заявки оказывается более весомым фактором, чем ее техническая состоятельность (Государственно-частное партнерство…, 2009, С.
281).
В других случаях заказчик может воспользоваться нормой, закрепленной в части 5 статьи 20 Закона № 94-ФЗ, в соответствии с которой для подготовки к проведению конкурса заказчик вправе опубликовать сообщение о
своей заинтересованности в проведении конкурса с указанием срока представления предложений о технических, технологических и качественных характеристиках товаров, работ, услуг. Представленные предложения могут
быть учтены заказчиком при определении предмета конкурса. Однако данная
процедура практически не регламентирована: Законом № 94-ФЗ не уточняется ни форма и содержание «сообщения о заинтересованности», публикуемого
заказчиком, ни форма и содержание, а также порядок предоставления предложений потенциальных поставщиков (исполнителей, подрядчиков) о технических, технологических и качественных характеристиках товаров, работ,
услуг. Законом не регламентируется порядок работы заказчика с поступившими предложениями, включая их регистрацию и хранение, что в известной
степени может привести к злоупотреблениям со стороны заказчика.
Таким образом, норма, закрепленная частью 5 статьи 20 Закона № 94ФЗ, не является ни аналогом первого этапа двухэтапного конкурса, ни его
полноценной заменой. Такой же точки зрения придерживаются и эксперты
Всемирного банка (Всемирный банк, 2007, С. 14).
Исключение двухэтапного конкурса из числа допустимых способов
размещения государственного заказа выглядит еще более необоснованным,
если принять во внимание оценки экспертов Всемирного банка, которые отмечают, что с учетом нынешних тенденций экономического развития в государственных закупках будет возрастать доля контрактов на оказание «интел-
70
лектуальных» работ и услуг, требующих особых способов размещения (Всемирный банк, 2007, С. 14).
Серьезной проблемой при размещении заказов на НИОКР, сложные
работы и реализацию крупных научно-производственных проектов является
обязанность государственного заказчика указывать в извещении о проведении конкурса начальную (максимальную) цену контракта. Изменение начальной (максимальной) цены контракта в сторону ее повышения невозможно, даже в том случае если это объективно необходимо для качественного
выполнения работ и наиболее полного обеспечения государственных нужд.
Существующая система формирования и размещения государственных
заказов на научно-техническую и инновационную продукцию не предусматривает научно-технического оппонирования предложений участников конкурса,
что нередко приводит к проведению дублирующих научных исследований и
разработок, а также выполнению или продолжению работ, утративших свою
актуальность. В США подобная процедура носит название конкурентных переговоров и рекомендована государственным заказчикам при размещении заказов на выполнение сложных работ32. Директивами ЕС предусмотрена возможность размещения заказа посредством конкурентного диалога, в рамках которого заказчик и потенциальные поставщики могут согласовать формализованное описание предмета закупки, придерживаясь определенных процедур33.
В соответствии с Законом № 94-ФЗ срок рассмотрения заявок на участие в конкурсе не может превышать 20 дней, в соответствии с частью 1 статьи 28 Закона №94-ФЗ срок оценки и сопоставления конкурсных заявок не
может превышать 10 дней (при размещении заказа на НИОКР и технологические работы – 30 дней). Установленные законом сроки рассмотрения, оценки
и сопоставления конкурсных заявок не всегда достаточны, когда речь идет о
сложном предмете заказа. В зарубежных странах сроки рассмотрения, оценки
и сопоставления конкурсных заявок определяются государственным заказчи32
U.S. Code of Federal Regulation. Title 48. Federal Acquisition Regulation. Subchapter C. Parts 13 – 15.
Directive 2004/18/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004 on the Coordination of
Procedures for the Award of Public Works Contracts, Public Supply Contracts and Public Service Contracts //
Official Journal of the European Union. 30.04.2004. L 134/114. Art. 29.
33
71
ком самостоятельно и указываются в конкурсной документации. В период
1997 – 2005 гг. российское законодательство также оставляло государственному заказчику право самостоятельно устанавливать сроки рассмотрения,
оценки и сопоставления заявок.
Таким образом, существующие требования к содержанию извещения о
проведении конкурса и конкурсной документации, требование указывать в
них начальную (максимальную) цену контракта, запрет на любые официальные переговоры между заказчиком и участниками торгов, нереалистично
сжатые сроки оценки и сопоставления заявок, невозможность размещения
заказа путем двухэтапного конкурса и другие рассмотренные выше особенности действующего российского законодательства о размещении заказов не
способствуют эффективному размещению государственных заказов на научно-техническую и инновационную продукцию.
Управление реализацией государственного заказа. Содержание государственного контракта. В соответствии с Законом № 94-ФЗ под государственным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени
Российской Федерации (субъекта Российской Федерации) в целях обеспечения государственных нужд. Государственный контракт заключается в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами с учетом положений Закона № 94-ФЗ.
В настоящее время содержание государственного контракта законодательно не регламентируется. Содержание и форма государственных контрактов утверждаются приказами отдельных федеральных, а также региональных
ведомств, правительствами ряда субъектов Российской Федерации, либо оставляются на усмотрение конкретных государственных заказчиков.
Вероятностный характер получения результатов с заранее заданными
характеристиками при выполнении НИОКР и других сложных работ приводит к определенной волатильности фактической стоимости работ, объемы и
виды работ подвержены уточнению и корректировке в ходе их выполнения в
зависимости от полученных результатов. Это позволяет говорить о необхо72
димости и неизбежности в отдельных случаях корректировки предмета заказа и цены контракта.
Данное обстоятельство учтено в ст. 451 части II ГК РФ, предусматривающей изменение условий или расторжение договора в связи с существенным изменением обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора. Однако в ст. 9 Закона № 94-ФЗ прямо указывается, что при заключении и исполнении государственного контракта изменение его условий,
включая установленную цену, по соглашению сторон и в одностороннем порядке не допускается. Соотношение норм ГК РФ и Закона № 94-ФЗ следует
рассматривать согласно общему правилу «общий и специальный закон»,
предполагающему приоритет норм специального закона (Стругов, Никандрова, 2007).
Законом предусмотрены отдельные исключения, в том числе возможность изменения объема НИОКР, но не более чем на 10%; возможность корректировки предмета государственного заказа не предусмотрена.
Очевидно, что установление разумных ограничений на изменение характеристик предмета заказа и цены контракта в ходе реализации заказа, необходимо, так как соответствующие ограничения снижают коррупционные
риски и способствуют поддержанию справедливой конкуренции среди участников размещения заказа. Это обусловлено тем, что предлагаемые участниками характеристики поставляемых товаров, выполняемых работ и услуг,
равно как и цена контракта, являются основными критериями оценки и сопоставления заявок, и отсутствие запрета на их необоснованное изменение в
процессе реализации заказа чревато коррупционными рисками и выхолащиванием самой идеи конкурса. Вместе с тем, при выполнении сложных работ,
НИОКР по указанным выше причинам необходима известная гибкость в отношениях между заказчиком и исполнителем (подрядчиком).
Рассмотренная частная проблема тесно связана с более общей проблемой – отсутствием системы прогнозирования рисков и управления рисками
при формировании и размещении крупных государственных заказов. В со73
временных условиях качественное управление любым процессом, в том числе и процессом реализации государственного заказа, практически невозможно без учета факторов риска и системы управления рисками. В связи с этим
перед государственными заказчиками возникает потребность в прогнозировании непредвиденных событий, в оценке их риска и в поиске области (зоны)
допустимого риска.
Под риском в системе государственного заказа понимается вероятность
получения дополнительных экономических выгод (доходов) или возникновения непредвиденных дополнительных убытков (расходов) по сравнению с
прогнозируемыми и альтернативными вариантами закупок в пределах финансовых средств, выделенных государственным заказчиком на основе бюджетных заявок, в условиях свободы предпринимательского (научного) поиска, динамичности и мобильности экономической среды (Козин, 2006). Прогнозирование рисков и управление ими необходимо на всех стадиях формирования и реализации государственного заказа. Механизмы, снижающие
риски обеих сторон (заказчика и поставщика, исполнителя, подрядчика),
должны найти отражение и в государственном контракте.
Одним из наиболее распространенных рисков, с которыми сталкиваются заказчики сложных товаров, работ, услуг, является недобросовестное (оппортунистическое) поведение поставщика, исполнителя, подрядчика в процессе реализации заказа, известное в теории институтов как проблема «принципал – агент», то есть угроза манипулирования принципалом со стороны
агента при выполнении поручений и предписаний принципала. Введение
принципала в заблуждение становится возможным вследствие асимметрии
информации и высоких издержек контроля за деятельностью агента (Олейник, 2000, С. 264 – 266).
Решение проблемы «принципал – агент» является сложной теоретической и практической задачей, не имеющей единого, универсального решения.
Вместе с тем, применительно к проблематике размещения и реализации государственного заказа можно выделить базовую триаду методов решения
74
указанной проблемы: конкуренция участников размещения заказа (на этапе
размещения заказа), прямой контроль за деятельностью подрядчика со стороны заказчика и создание системы стимулов для подрядчика (на этапе реализации заказа).
Прямой контроль за деятельностью подрядчика не решает всех проблем и связан с дополнительными издержками, однако, как показывает опыт
зарубежных стран, в определенных случаях этот механизм необходим. Тем
не менее, в рассмотренных нами проектах контрактов34 механизмы контроля
со стороны заказчика за выполнением заказа, включая контроль за целевым
расходованием выделенных средств, отражения не нашли.
При управлении реализацией заказов на создание и поставку сложной
продукции, выполнении сложных работ и услуг, включая НИОКР, когда
проблема асимметрии информации особенно актуальна, ключевую роль играет система стимулов, способствующих добросовестной работе агента и
распространению им достоверной информации (Sappington, 1991, P. 63).
Важным обстоятельством при проведении НИОКР является сложность
оценки их результатов, которые обусловлены не только выполнением физических объемов работ, но и их качеством. Показатели качества работ (решения поставленных задач, достижения поставленных целей) должны быть
тщательно проработаны и совместимы с показателями мониторинга результативности соответствующей программы. Как показывает опыт зарубежных
стран, стимулирование подрядчиков к добросовестной работе сводится в основном к хорошо известному «методу кнута и пряника», то есть включению
в условия контрактов различных сочетаний поощрений и штрафов, включая
поощрение за выполнение и перевыполнение поставленных задач и сокращение платежей за невыполнение поставленных задач (Хатри, 2005, С. 173).
В рассмотренных проектах контрактов соответствующие стимулы не
предусмотрены, что связано как со слабым развитием федерального кон34
Рассмотрены проекты государственных контрактов на выполнение НИОКР, размещенные на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов:
http://www.zakupki.gov.ru.
75
трактного права в России, так и с ограничениями, накладываемыми Законом
№ 94-ФЗ.
В государственных контрактах отсутствует инвестиционная составляющая, что обусловлено несогласованностью законодательства о размещении заказов с инвестиционным законодательством (Соколов, 2009, С. 10).
Это приводит к тому, что в отдельных случаях государственный заказчик
вынужден закупать высокотехнологичную продукцию, заказывать сложные
работы, услуги и НИОКР у зарубежных фирм, вместо того, чтобы проинвестировать в создание (модернизацию) отечественного производства (научной
и приборной базы), даже при наличии внутри страны потенциала для производства товара, выполнения НИОКР (научного задела, квалифицированных
кадров и т.д.)
В рассмотренных проектах государственных контрактов не находят отражения также следующие ключевые моменты:
 процедуры взаимодействия заказчика с поставщиком, исполнителем, подрядчиком в ходе реализации заказа, в том числе возможности и конкретные формы обращения поставщика, исполнителя, подрядчика к заказчику при возникновении непредвиденных ситуаций за дополнительными пояснениями, информацией и т.п.;
 права и механизмы доступа поставщика, исполнителя, подрядчика к
сведениям, составляющим государственную тайну, и иным конфиденциальным сведениям, необходимым для реализации заказа, а также регламент работы с указанными сведениями и ответственность за их разглашение.
Необходимо также отметить, что неопределенность условий государственного контракта приводит к сложностям при привлечении внебюджетных
средств для реализации заказа. В большинстве рассмотренных контрактов
существует пункт, в соответствии с которым государство оставляет за собой
право снижать объемы выделяемых средств в случае уменьшения бюджетного финансирования или других непредвиденных обстоятельств. Нередко
это обстоятельство становится непреодолимым препятствием для частного
76
соинвестора, которому в такой ситуации сложно планировать свою деятельность и формировать инвестиционную стратегию (Инновационное развитие…, 2008, С. 77).
Законодательное регулирование прав на объекты интеллектуальной
собственности содержит пробелы и допускает различные толкования, что повышает риски соинвестирования и усложняет привлечение внебюджетных
источников, а также препятствует эффективному внедрению полученных результатов в хозяйственный оборот (Инновационное развитие…, 2008, С. 78).
В то же время в американских государственных контрактах на выполнение
НИОКР и разработку технологий статья в отношении прав собственности на
результаты интеллектуальной деятельности занимает одно из ключевых мест
и по своему значению, и по своему объему (Рубвальтер, 2008, С. 407).
Таким образом, на данный момент в России не сформирован комплекс
мер и механизмов для эффективного управления реализацией государственных заказов на НИОКР и сложную продукцию, управления рисками реализации государственного заказа, стимулирования качественной работы подрядчика и контроля за его деятельностью.
2.4. Опыт стран ОЭСР в области формирования и реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
2.4.1. США: федеральная контрактная система как важнейший механизм реализации государственной научно-технической и инновационной
политики
Фундаментальные основы современной американской модели управления
наукой и научно-технической политики были заложены в середине 1970-х
годов с принятием Закона 1976 года «О национальной научно-технической
политике, ее организации и приоритетах»35.
Определение приоритетов научно-технического развития является прерогативой Совета по науке при Президенте США. Собственно формирование
научно-технической политики, формулирование ее основных принципов и
35
The National Science and Technology Policy, Organization and Priorities Act of 1976.
77
экономико-правовая регламентация возложены на два специализированных
комитета в Конгрессе США: Комитет по торговле, транспорту и науке (Сенат) и Комитет по науке, космосу и технологиям (Палата представителей).
Комитеты занимаются разработкой научно-технической политики в тесном
взаимодействии с Административно-бюджетным управлением при Президенте США.
Детализация основных положений научно-технической политики, законодательная инициатива и практическая реализация научно-технической
политики возложены на большинство федеральных ведомств США, прежде
всего на Национальный научный фонд, НАСА, Министерство обороны, Министерство здравоохранения и социального обеспечения, Министерство
энергетики: эти функции предусмотрены законами о функциях и хозяйственной деятельности этих и других федеральных ведомств (Федорович, Патрон,
Заварухин, 2002, С. 547 – 554).
Реализация научно-технической политики в США осуществляется посредством совокупности научно-технических программ. Каждая федеральная
научно-техническая программа оформляется в виде закона, называемого законом-программой. Каждый закон-программа подробно определяет цели научно-технической программы; указывает мероприятия, подлежащие исполнению; устанавливает органы, ответственные за осуществление программы и
наделяет их необходимыми полномочиями; решает вопросы межведомственной координации; определяет источники финансирования и порядок распределения средств. Все законы-программы, равно как и законы о функциях федеральных ведомств, подвергаются ежегодной корректировке.
Из 1017 целевых программ, реализуемых США в 2008 году, 125 программ являлись научно-техническими. Расходы на реализацию этих программ составили 2,8% программной части федерального бюджета США36.
При этом многие программы, не отнесенные по формальным признакам к на-
36
Рассчитано по данным:
http://www.whitehouse.gov/omb.
Office
of
Management
and
Budget
Official
Web
Server:
78
учно-техническим, также предусматривают финансирование исследований и
разработок, стимулирование исследовательской и инновационной активности
в частном секторе, поддержку и развитие малого наукоемкого бизнеса.
В 2007 году доля НИОКР, заказываемых и оплачиваемых на основе
контрактов, составила 69,9% от стоимости НИОКР, выполненных внешними
подрядчиками, доля контрактов в общем объеме федерального бюджета на
НИОКР в 2007 году достигла 48,6%37.
В 2007 году стоимость контрактов на НИОКР составила 11,9% от суммарной стоимости всех контрактов, заключенных федеральным правительством США38. Однако эта цифра сильно занижена, так как учитывает лишь
контракты, в которых НИОКР является единственным или основным предметом заказа, и не учитывает долгосрочные контракты-программы (5 – 10
лет), которые также предусматривают выполнение НИОКР, но в качестве одного из промежуточных этапов, необходимых для разработки заказываемой
технологии или разработки и производства заказываемой техники и технических систем (Федорович, Патрон, 2007, С. 43).
Федеральная контрактная система США является инструментом реализации средств государственного бюджета в экономике страны в виде федеральных контрактов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг
для государственных нужд (Рубвальтер, 2001). Современная экономика США
буквально пронизана контрактными отношениями, в связи с этим она все
чаще называется контрактной экономикой (Рубвальтер, 2000 (II)).
Важнейшей экономической функцией государства, неотъемлемым
компонентом стратегии экономического развития США является государственное хозяйствование. Оно основано на трех главных хозяйственных механизмах американского государства: федеральной налоговой системе, федеральном бюджете и федеральной контрактной системе. Государственное хозяйствование включает в себя управление федеральным бюджетом, владение
37
Рассчитано по данным: Science and Engineering Indicators, 2008, Table 4-8; Federal Procurement Report FY
2007, P. 26.
38
Рассчитано по данным: Federal Procurement Report FY 2007, P. 10, 26.
79
и управление государственной собственностью, кредитно-финансовую и
предпринимательскую деятельность (Государство и рынок…, 1999, С. 45).
ФКС представляет собой контрактный (хозяйственно-договорной) и
управленческий механизм, посредством которого государство перераспределяет в экономике основную массу своих финансовых ресурсов среди государственных подрядчиков (Иванова, 2002, С. 102 – 103). ФКС играет в руках
американского государства роль основного рычага по мобилизации экономического, промышленного, научно-технического и военно-технического потенциала страны при решении стратегических и тактических задач и для достижения заявленных целей государственной социально-экономической, научно-технической и военной политики.
Правовую основу ФКС составляют два фундаментальных законодательных блока – Кодекс федерального регулирования и Федеральное контрактное
право.
Кодекс федерального регулирования содержит специальный раздел39, детально регламентирующий процедуры планирования, размещения, управления
реализацией и контроля за качеством исполнения государственных заказов.
Федеральное контрактное право представляет собой блок законов, регламентирующих заключение на территории США любых контрактов, включая контракты на выполнение заказов для государственных нужд.
ФКС включает следующие основные блоки: планирование государственных заказов; размещение государственных заказов; заключение государственного контракта; управление федеральным контрактом; завершение исполнения федерального контракта, прием результатов реализации контракта.
Формирование государственного заказа на НИОКР. Формирование государственного заказа США на любые товары, работы и услуги, в том числе на
НИОКР, основано на программно-целевом методе бюджетного планирования. В связи с этим каждое федеральное ведомство, формируя заказ для собственных или государственных нужд, планирует эту деятельность на кратко-,
39
Code of Federal Regulation. Title 48. Federal Acquisition Regulation.
80
средне- и долгосрочный период в строгом соответствии с программированием своего бюджета на соответствующий период.
Формирование федерального заказа на научные исследования и разработки в США является частью общего процесса формирования федеральных
нужд. Процедуры формирования федерального заказа на НИОКР встроены в
процесс, начинающийся с определения национальных целей США и завершающийся формированием научно-технологических программ, в тесной
увязке с формированием проекта федерального бюджета.
Сложившийся в США процесс формирования государственного заказа
и его реализации посредством контрактных механизмов можно схематично
представить в виде следующей последовательности: определение национальных интересов США → формирование долговременных целей и приоритетов
развития науки и технологий в США → конкретизация целей и приоритетов
развития науки и технологий на среднесрочный период → формирование
проектов научно-технических программ и научно-технической политики федеральных ведомств → формирование и размещение федерального заказа на
НИОКР → заключение государственных контрактов на проведение НИОКР
→ управление государственными контрактами.
Прогнозирование издержек подрядчика и цены контракта. Стремление
правительства США к повышению эффективности и экономичности государственных расходов поднимает вопрос о поиске путей и методов оценки государственными заказчиками реальных затрат государственных подрядчиков.
Помимо общепринятого прогнозирования рыночной конъюнктуры,
оценки динамики статистических показателей на рынке труда, капитала и
материалов, анализа тенденций внутренней и внешней политики США, Кодекс федерального регулирования предусматривает и методы прямых экономических расчетов.
Размещая государственные заказы, федеральные ведомства применяют
один из трех основных методов оценки затрат государственных подрядчиков.
81
Анализ цены контракта предусматривает детальное рассмотрение и
оценку прогнозируемой цены контракта. Цель данного метода состоит преимущественно в анализе достоверности цен на сырье, материалы, оборудование и сопоставление цен на поставляемые товары с предшествующими ценами на аналогичные товары на национальном рынке.
Анализ затрат подрядчика по выполнению заказа представляет собой
детальную оценку заказчиком всех статей затрат подрядчика (анализ финансовых условий, предлагаемых подрядчиком) и предусматривает их сопоставление с данными по рыночным ценам на труд, сырье, материалы, комплектующие и пр. На основании такого анализа прогнозируется общая стоимость
заказа и дается оценка обоснованности цены контракта, предлагаемой подрядчиком.
Комплексный анализ – особая форма анализа затрат подрядчика, которая предназначена для оценки затрат на осуществление крупных программ, в
том числе научно-технических. Комплексный анализ как метод финансовоуправленческого контроля государства осуществляется объединенной группой экспертов федерального ведомства, состоящей из специалистов по размещению заказов и управлению заказами, финансистов – специалистов по
ценообразованию, экспертов по бухгалтерскому учету и статистике и научноинженерного персонала высшего уровня.
Метод комплексного анализа осуществляется путем анализа методов
управления, применяемых корпорацией-подрядчиком, ее операционных систем или их частей, эффективности использования ресурсов. Данный метод
позволяет, в частности, выявить причины необоснованного роста затрат подрядчика, в том числе связанные с неэффективностью методов управления и
организации производства. Согласно законодательству США, данный метод
предусматривает право государственного заказчика как на полный, сквозной
анализ всей хозяйственной деятельности подрядчика и его субподрядчиков,
так и на выборочный анализ отдельных аспектов хозяйственной деятельности подрядчика.
82
При прогнозировании затрат подрядчика по выполнению научноисследовательских и опытно-конструкторских работ используются второй и
третий методы анализа. При этом метод комплексного анализа используется,
как правило, при реализации крупных научно-технических программ, предусматривающих не только проведение исследований, но и создание и поставку
новой техники и технических систем.
Федеральные научно-технические программы. В США федеральные целевые программы делятся на 7 категорий. В отдельную категорию выделяются, в частности, научно-технические программы. Многие программы, не отнесенные к научно-техническим, также содержат в качестве одного из мероприятий исследования и разработки, однако особенность научно-технических
программ состоит в том, что в этих программах исследования и разработки
выступают в качестве одного из основных программных мероприятий.
Важное место в жизненном цикле любой американской ФЦП занимает
ежегодная
оценка
ее
результативности.
Административно-бюджетное
управление оценивает эффективность работы ведомств по реализации
федеральных программ с помощью специально разработанного для этих
целей инструмента рейтинговой оценки программ – PART40, который
позволяет определить сильные и слабые стороны той или иной программы и
является
средством
информационного
обеспечения
бюджетных
и
административных решений.
PART представляет собой анкету, состоящую из серии вопросов для
оценки различных аспектов реализации программ. Каждый PART включает в
себя четыре раздела, каждый из которых имеет определенный удельный вес в
итоговой оценке программы: цели и структура программы (20%), качество
планирования (10%), качество управления программой (20%), достигнутые
результаты (50%).
40
Program Assessment Rating Tool.
83
В зависимости от результатов оценки программа попадает в одну из категорий: эффективная (85 – 100 баллов), умеренно эффективная (70 – 84 балла), адекватная (50 – 69 баллов), неэффективная (0 – 49 баллов).
Попадание программы в категорию неэффективной ставит вопрос о целесообразности продолжения ее реализации, но не означает автоматическое
прекращение ее финансирования. Если результаты оценки программы свидетельствуют о том, что она подлежит усовершенствованию, то программа
принимается к финансированию на очередной финансовый год в объеме, который определяется с учетом ее реорганизации. Если результаты оценки говорят о том, что программа в ее нынешнем виде не может быть улучшена,
принимается решение о прекращении ее финансирования. Если в результате
анализа причин неэффективности программы экспертами будет установлено,
что основной причиной явился недостаток финансирования, то программа
может быть продолжена, а ее финансирование увеличено.
Таким образом, PART нацелен не просто на оценку и констатацию существующего положения дел, а является одной из стадий более комплексного процесса систематической разработки мер по повышению эффективности
бюджетных расходов. Систематическая оценка и корректировка является неотъемлемой частью жизненного цикла любой федеральной целевой программы в США.
Опыт США свидетельствует о том, что объективная оценка эффективности федеральных целевых программ, сопряжена со значительными трудностями и требует системного подхода. Каждое направление деятельности правительства, каждая программа требуют учета их особенностей, но с другой
стороны, концепция оценки программ должна быть единой, в противном
случае результаты оценки эффективности отдельных программ или деятельности отдельных ведомств будут несопоставимы. Важным обстоятельством
является тот факт, что при оценке программ в США четко разграничиваются
четыре аспекта оценки, оценка качества разработки программы не смешивается с оценкой качества ее реализации.
84
В США различают оценку эффективности научно-технической программы, которая производится с помощью PART, и оценку результатов исследований. Оценка результатов исследований осуществляется методом экспертного анализа с использованием трех критериев – качества, значимости и
лидерства. К оценке результатов исследований методом экспертного анализа
привлекаются представители промышленных кругов, неправительственных
организаций и федеральных ведомств – потребителей результатов исследований, способных оценить значимость исследований для достижения собственных целей.
Размещение государственного заказа. Кодекс федерального регулирования
учитывает особенности отдельных групп товаров, работ, услуг и предусматривает для каждой из них специальные способы размещения государственного заказа и соответствующие государственные контракты. Выделяются следующие виды заказов: заказы на поставку стандартных товаров и оказание
стандартных услуг (для которых существует сложившийся рынок); заказы на
оказание коммунальных услуг; заказы на услуги, для которых не существует
сложившегося рынка; заказы на проектно-инженерные и архитектурные работы; заказы в области информационно-коммуникационных технологий; заказы на выполнение НИОКР; заказы на реализацию крупных научнопроизводственных проектов, результатом которых является новая высокотехнологичная техника или техническая система (заказы на создание «важнейших систем»).
Кодексом федерального регулирования предусмотрены различные способы размещения заказа в зависимости от особенностей предмета заказа,
включая открытые и закрытые торги, двухэтапные и многоэтапные торги и переговоры, переговоры с единственным участником. Выбор того или иного способа размещения заказа регламентирован.
Пристальное внимание уделяется квалификации, профессионализму и
репутации участников размещения заказов; установление квалификационных
85
требований к участникам во многих случаях является не правом, а прямой обязанностью заказчика.
В свете рассмотрения российского законодательства о размещении заказов особый интерес вызывают следующие выдержки из Кодекса федерального
регулирования: «Заказы должны размещаться только у надежных потенциальных подрядчиков, и только с ними могут заключаться государственные
контракты. <…> До тех пор, пока заказчик достоверно не убедится в надежности потенциального подрядчика, у него не должны размещаться никакие заказы
и с ним не должны заключаться никакие контракты. Если информация, четко
указывающая на надежность подрядчика, отсутствует, заказчик должен сделать
вывод о его ненадежности»41.
Подготовка проекта контракта и типы контрактов на проведение НИОКР. Американское законодательство определяет федеральный контракт как
экономическое соглашение двух равноправных перед законом сторон, заключаемое государственным заказчиком от имени правительства США с государственным подрядчиком на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для общественных потребностей.
Федеральный контракт США – детально разработанный экономикоправовой и административно-управленческий документ. В содержание контракта, в соответствии с законодательством США, включаются, помимо конкретных целей и параметров государственного заказа (цена, качество, срок
поставки, технико-экономические условия), в концентрированной форме основные требования экономической, научно-технической, налоговой, промышленной, социальной, военной, внутренней и внешней политики государства, а также особые требования патентно-лицензионной политики, связанные с выполнением федеральных контрактов. Стандартный федеральный
контракт может включать до 100 положений-требований государственной
политики США (Федорович, Патрон, Заварухин, 2002, С. 467–543).
41
Code of Federal Regulation. Title 48. Federal Acquisition Regulation. Subchapter B. Part 9.
86
Как отмечает профессор У. Кейс, крупнейший эксперт федерального
контрактного права США, американский федеральный контракт – это предельно сложный экономический и юридический инструмент, продукт научно-технического прогресса и возрастающей роли государства в области экономического регулирования (Keys, 1997, P. 24 – 25).
В зависимости от особенностей предмета заказа и от того, насколько
точно возможно заранее рассчитать финансовые показатели, применяются
различные виды контрактов. Американское законодательство предусматривает около 100 детально регламентированных видов контрактов (Рубвальтер,
2001).
Типология государственных контрактов США включает три типа контрактов по их ценовым характеристикам. Контракты с фиксированной ценой
основаны на предположении, что стороны могут рассчитать затраты на реализацию заказа и цену контракта с учетом текущей и прогнозируемой рыночной конъюнктуры. Контракты на основе возмещения издержек рекомендованы к применению в тех случаях, когда заключение контракта с фиксированной ценой либо невозможно, либо сопряжено с существенными организационными и управленческими трудностями. При заключении контракта на
основе возмещения издержек государственный заказчик выступает с программой заказа, предварительные расчеты по которому производят сами участники торгов; для снижения возможных рисков заказчик, как правило,
включает в контракт особый пункт об ограничении финансовой ответственности заказчика и максимальной приемлемой стоимости заказа. Нестандартные контракты могут содержать в себе элементы как контрактов с
фиксированной ценой, так и контрактов на основе возмещения издержек.
2.4.2. Ключевые цели, принципы и нормы государственных закупок в
Европейском Союзе
Система государственных заказов и закупок является важнейшим инструментом макроэкономического регулирования и в Европейском Союзе.
87
Законодательство ЕС ориентировано на предоставление всем европейским компаниям равных возможностей для участия в государственных тендерах. Единый европейский рынок государственных заказов был создан в
1993 году как часть общего экономического пространства стран ЕС.
Законодательная база ЕС представляет собой директивы, на основе которых каждое государство, входящее в ЕС, разрабатывает свои правила организации государственных закупок. Непосредственно государственные закупки регулируются восемью директивами ЕС.
Во многих европейский странах после создания ЕС встал вопрос о соответствии национальной практики регулирования государственных закупок
соответствующему законодательству ЕС: согласно Римскому договору институты ЕС получили право формировать «вторичное законодательство» и
оспаривать национальные нормативно-правовые акты, если они препятствуют завершению процесса интеграции европейского рынка.
Политика ЕС направлена на обеспечение справедливой конкуренции
при проведении государственных закупок и предоставление равного доступа
к участию в тендерах всем компаниям из стран – членов ЕС.
Директивы ЕС направлены на оптимизацию закупок для государственных нужд путем минимизации расходов, обеспечения «публичности» и конкурентности, содействия осуществлению честного и открытого бизнеса, содействия в получении государственных заказов малыми и средними предприятиями.
В ЕС на практике используются три основные процедуры закупок:

открытая, когда в тендере может принять участие любое заинтересо-
ванное лицо;

ограниченная, когда к тендеру допускаются участники, прошедшие
предварительный квалификационный отбор;

особая (неконкурсная), когда заказчик ведет переговоры с выбран-
ным им поставщиком (исполнителем, подрядчиком).
88
Неконкурсное заключение контрактов допускается директивами ЕС
только в определенных случаях, использование которых в качестве оснований контролируется Европейским судом.
Наряду с наднациональным регулированием государственных закупок
директивами ЕС, в странах – членах ЕС существуют национальные контрактные системы.
Особенностью современного правового регулирования государственных торгов в Германии является тот факт, что контракты, заключаемые государственными органами, рассматриваются как предмет частного права. С
юридической точки зрения органы государственной власти, осуществляющие
государственные закупки, рассматриваются в Германии как публичные предприятия, которым законодательно запрещено любое злоупотребление своим
доминирующим положением на рынке, направленное на создание препятствий для свободной конкуренции. Раньше в Германии заключение публичных
контрактов регулировалось административными инструкциями.
Особенностью контрактной системы Германии является прямой запрет
на установление любых ограничений на участие в торгах иностранных участников, независимо от того, входят ли соответствующие государства в ЕС и
ВТО.
В национальном законодательстве Германии предусмотрено создание
условий для участия в конкурсах на выполнение государственных заказов
малых и средних предприятий. В этом отношении Германия пошла по пути
дробления крупных государственных заказов на отдельные лоты, а не по пути предложения государственного заказа генеральному подрядчику, а через
него субподрядчикам – малым и средним предприятиям. Немецкие законодатели исходят из того, что малому и среднему предприятию выгоднее иметь в
качестве контрагента государство, а не крупную фирму.
Формирование государственного заказа на НИОКР в странах Западной
Европы можно представить в виде следующей схемы: формулирование национальных
идей
→
определение
целей
государственной
научно89
технической политики → формулировка целей научно-технических программ → отбор проектов, цели и задачи которых обеспечивают реализацию
определенной научно-технической программы.
Одними из наиболее важных национальных целей в большинстве стран
Западной Европы провозглашены стабильный экономический рост и повышение конкурентоспособности экономики, а также обеспечение занятости
высококвалифицированной рабочей силы. Руководствуясь этими целями, органы исполнительной власти стран Западной Европы формируют государственные заказы на НИОКР, выполняемые в рамках государственных научнотехнических программ. Вне рамок научно-технических программ НИОКР по
государственному заказу в странах Западной Европы в основном не проводятся.
В процессе формирования научно-технических программ указанные
выше и другие национальные цели конкретизируются в целях программ. В
большинстве стран Западной Европы к числу основных целей государственных научно-технических программ относятся:

поддержка фундаментальных исследований, осуществляемых на вы-
соком научном уровне;

повышение эффективности использования научно-технического по-
тенциала для удовлетворения общественных потребностей;

содействие
сотрудничеству
фирм
при
выполнении
научно-
технических проектов;

содействие инновациям на малых и средних предприятиях и переда-
ча им технологий;

укрепление международного сотрудничества в научно-технической
сфере;

повышение региональных научно-технических возможностей;

содействие сотрудничеству между государственным исследователь-
ским сектором и промышленностью.
90
Формирование научно-технической политики на уровне ЕС осуществляет Еврокомиссия. При выработке научно-технической политики Еврокомиссия опирается на те рекомендации, которые подготавливают в соответствии со своим профилем различные консультативные комитеты, основными
из которых являются Комитет по научно-техническим исследованиям
(CREST), Комитет по развитию в Европе науки и технологий (CODEST) и
Консультативный комитет по исследованиям и разработкам в промышленности (IRDAC).
Для обеспечения максимальной согласованности деятельности фиксированные комплекты пятилетних планов разных тематических научнотехнических программ объединяются в «скользящую программу», предусматривающую периодические проверки и корректировки.
Процесс формирования и реализации научно-технической программы
включает три основных этапа.
1) Принятие решения о разработке научно-технической программы
(определение ее целей, задач, объемов финансирования, основных положений нормативно-правового обеспечения). Предложение об инициации научно-технической программы подготавливается Еврокомиссией в соответствии
с рекомендациями своих консультативных комитетов и после консультаций с
представителями научных и деловых кругов по содержательным вопросам
проблематики выносится для обсуждения на Совет министров ЕС и в Европейский парламент. Для каждой из утвержденных программ при Еврокомиссии создается вспомогательный комитет, в состав которого включаются два
эксперта.
2) Собственно разработка программы и подготовка к ее реализации:
уточнение программной области, определение параметров программы, разработка структуры программы (целей, основных задач и реализующих их мероприятий), публикация приглашения к участию в программе, сбор и оценка
предложений потенциальных участников, выбор проектов программы, заключение контрактов на выполнение НИОКР по этим проектам.
91
3) Реализация проектов программы и программы в целом и управление
реализацией, включая сбор информации для оценки хода выполнения проектов программы и программы в целом, аудит финансовой отчетности, координация деятельности участников, корректировка проектов, разрешение конфликтных ситуаций и т.д.
Заслуживает внимания набирающая популярность в странах ЕС концепция sustainable procurement (государственные закупки в целях устойчивого развития), как в области текущих расходов на государственные нужды, так и в отношении длительных инвестиционных проектов. В новой концепции существенная роль отведена стимулирующим мероприятиям в сфере государственных
закупок для реализации трех базовых принципов (triple baseline) – экономичности, экологичности и социальной полезности закупок. Среди европейских
стран наиболее комплексные и масштабные задачи в этой области сформулированы в Великобритании, где установлены приоритеты закупочной политики,
призванные обеспечить развитие инновационной функции системы общественных закупок в целях экономии электроэнергии, водопотребления, сокращения отходов, повышения эффективности использования
невозобновляемых
видов ресурсов42.
42
U.K. Government Sustainable Procurement Action Plan published by the Department for Environment, Food and
Rural Affairs on behalf of U.K. Government.
92
Глава 3.
Концепция развития системы государственного заказа на научнотехническую и инновационную в Российской Федерации
3.1. Перспективная модель системы государственного заказа на научнотехническую и инновационную продукцию
Анализ, выполненный в главе 2, показал, что существующая российская система формирования, размещения и реализации государственного заказа на
научно-техническую и инновационную продукцию к настоящему времени
сформирована не полностью, характеризуется отсутствием важных звеньев и
не в полной мере соответствует задачам модернизации и повышения технологического уровня экономики, обеспечения общественных потребностей в
научно-технической и инновационной продукции.
Выбор той или иной перспективной модели системы государственного
заказа на научно-техническую и инновационную продукцию должен осуществляться исходя из четко сформулированных целей и задач, на достижение
и решение которых должно быть направлено функционирование этой системы. Без идентификации и конкретизации целей и задач функционирования
системы представляется проблематичной и оценка эффективности ее функционирования.
Однако само понятие эффективности – одно из наиболее общих экономических понятий, не имеющих единого общепризнанного определения 43.
Наиболее распространенный подход состоит в том, что эффективность – это
одна из важнейших, но не единственная, характеристика качества некоторой
системы, в частности, экономической, а именно ее характеристика с точки
зрения соотношения затрат и результатов функционирования системы. В зависимости от того, какие затраты и особенно – какие результаты принимаются
во
внимание,
можно
говорить
об
экономической,
социально-
43
К более частным и конкретным понятиям (таким как эффективность инвестиций, эффективность распределения ресурсов, эффективность технологии и пр.) это относится в меньшей степени.
93
экономической, институциональной, социальной и
экологической эффек-
тивности, однако границы между этими понятиями расплывчаты и вокруг
них ведутся активные дискуссии (Лопатников, 2003).
Эффективность
системы
государственного
заказа
на
научно-
техническую и инновационную продукцию можно рассматривать на трех
уровнях. При рассмотрении обеспечения конкретной потребности государства
и соответствующего государственного заказа, можно говорить об эффективности размещения и реализации конкретного государственного заказа. В этом
случае под эффективностью понимается получение результата, который максимально соответствуют сформулированным требованиям и ожиданиям государственного заказчика, или превосходит их, при наименьших расходах бюджета. Под эффективностью системы государственного заказа в данной работе понимается максимальное удовлетворение общественных потребностей, выраженных через государственные нужды, при существующих финансовых,
производственных, технологических, научно-технических и др. ограничениях.
Следовательно, оценка эффективности системы государственного заказа подразумевает не только оценку эффективности размещения и реализации заказа,
но и оценку эффективности формирования государственных нужд и государственного заказа, нацеленности расходов государства на реализацию актуальных
общественных потребностей. Интегральная эффективность системы государственного заказа включает в себя результативность как соответствие общественных расходов и достигаемых с их помощью результатов конкретным целям, экономичность как достижение результата при наименьших расходах
бюджета и «внешнюю эффективность» как влияние системы государственного заказа на экономику страны, которое можно оценить через мультипликативные эффекты. Относительно системы государственного заказа на научнотехническую и инновационную продукцию можно также говорить об эффективности реализации инновационной функции государственного заказа.
Построение эффективной системы государственного заказа на научнотехническую и инновационную продукцию требует конкретизации обществен94
ных потребностей и соответствующих им государственных нужд, роли и места
государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
в системе государственного регулирования (рис. 5).
В данной работе выделены следующие основные задачи государственного управления, на решение которых направлено построение и развитие
эффективной системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию:
 общегосударственные задачи (оборона и безопасность, экология и
др.);
 удовлетворение общественных потребностей в товарах и услугах,
оказание государственных услуг;
 формирование перспективного научно-технического и технологического задела;
 модернизация экономики, включая государственный сектор экономики;
 модернизация системы государственного управления;
 поддержка инновационного бизнеса;
 поддержка наукоемкого, высокотехнологичного сектора экономики;
 совершенствование механизмов бюджетного финансирования государственного сектора науки.
Таким образом, система государственного заказа на научно-техническую
и инновационную продукцию должна быть направлена на решение ключевых
задач социально-экономического, научно-технологического и инновационного
развития, ключевых задач государственного управления, что в свою очередь
предполагает целенаправленное государственное регулирование этой сферы.
К настоящему времени для реализации функций по планированию и
размещению государственных заказов и контролю за использованием бюджетных средств на федеральном уровне создана система исполнительных органов: установлен орган, отвечающий за методологические аспекты развития
системы государственных закупок – эта обязанность возложена на Минэко
95
96
Разработка и трансфер
технологий
Модернизация
экономики
Внедрение технологий и
оборудования отечественной
разработки на предприятиях с
государственным участием, в т.ч.
через отраслевые и
Модернизация
государственного
сектора
экономики
Заказы на разработку
информационных систем, систем
управления, сетевых решений и
др., в т.ч. через ФЦП
Модернизация
системы
государственного
управления
Формирование
перспективного
научнотехнического и
технологического
задела
ФЦП научно-технического и
технологического профиля
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗАКАЗ
НА НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКУЮ
И ИННОВАЦИОННУЮ ПРОДУКЦИЮ
Закупки и заказы для нужд
обороны и безопасности, защиты
окружающей среды и т.д., в т.ч.
через ФЦП
Решение
общегосударственных
задач
Поддержка формирования новых
рынков, инициирование устойчивого
спроса
Поддержка
инновационного
бизнеса и
наукоемкого,
высокотехнологич
ного сектора
Увеличение доли финансирования,
ориентированного на результат
Совершенствовани
е механизмов
финансирования
государственного
сектора науки
Заказы на разработку социально
значимых лекарственных препаратов
и т.д., повышение качества
публичных благ, в т.ч. через ФЦП
Обеспечение
общественных
потребностей,
оказание
государственных
услуг
Государственный заказ на научно-техническую и инновационную продукцию в системе государственного регулирования
Рисунок 5
номразвития России, контрольным органом в сфере размещения заказов выступает Федеральная антимонопольная служба России (ФАС), уполномоченным органом на ведение федерального реестра контрактов – Федеральное казначейство.
В складывающейся структуре управления государственными закупками между органами государственного управления и государственными заказчиками сохраняется вертикаль административного управления, что связано с сохранением за центральными органами власти распределительной
функции в части финансового обеспечения государственных закупок. Полномочия по управлению размещением и реализацией государственных заказов полностью переданы государственным заказчикам, которые на основании
двусторонних контрактных отношений осуществляют взаимодействие с исполнителями (подрядчиками, поставщиками).
Однако функции разработки и реализации государственной политики
в сфере государственных закупок распылены, и не существует единого стратегического центра, выражающего консолидированные интересы государства
как гаранта обеспечения общественных нужд, координирующего законотворческие инициативы и деятельность хозяйствующих субъектов в этой
сфере. Деятельность подразделений Минэкономразвития России, выполняющих координационные функции на федеральном уровне, как и деятельность координационных структур на региональном уровне, сосредоточена на
составлении прогнозов, нормативно-методическом обеспечении и разъяснении норм законодательства. При этом ни один из органов государственного
управления не разрабатывает концепции развития системы государственных
закупок на основе макроэкономического анализа и стратегического планирования государственных закупок с учетом приоритетных задач экономической
политики государства, в целях устойчивого инновационного развития российской экономики.
Опыт контрольной деятельности ФАС в сфере размещения заказов показал, что при наличии других видов деятельности этой службе достаточно
97
тяжело справляться с постоянно возрастающим объемом работ, в том числе
оперативно реагировать на жалобы участников размещения заказов44 (Смотрицкая, Черных, 2009). В то же время темпы роста объемов государственного
заказа на федеральном и региональном уровнях (см. рис. 2) позволяют предположить, что и объемы работы ФАС постоянно увеличиваются.
Обстоятельства, рассмотренные выше, позволяют подвергнуть сомнению способность существующей институциональной среды государственных
закупок обеспечить эффективность функционирования данной системы. Таким образом, можно говорить о необходимости формирования не только
правовых и экономических, но и организационно-управленческих предпосылок для повышения качества управления государственными закупками.
Формирование единого экономического пространства государственных
закупок, разработка и реализация целенаправленной и скоординированной
политики в этой сфере, необходимость организации эффективного контроля
ставят вопрос о целесообразности выстраивания на федеральном уровне более централизованной модели управления государственными закупками, о
создании на федеральном уровне специализированной организационной
структуры, основным предметом деятельности которой должны стать разработка и реализация государственной политики в сфере государственных закупок, комплексное управление системой государственных заказов.
Целесообразность централизации управления государственными закупками на федеральном уровне и создания специализированной федеральной структуры отмечается в работах отечественных экономистов (Смотрицкая, Черных, 2009) и подтверждается зарубежным опытом, прежде всего американским.
Так, в 1974 году Конгресс США учредил Управление государственных
закупок (Office of Federal Procurement Policy) в структуре Административнобюджетного управления при президенте США, основной задачей которого
44
За девять месяцев 2007 года ФАС рассмотрела свыше 7 тыс. жалоб, связанных с размещение заказов, 58%
которых были признаны обоснованными. За первое полугодие 2007 года ФАС проверила почти 9 тыс. размещений заказов, выявив более 4 тыс. случаев нарушения законодательства о размещении заказов.
98
является выработка стратегических и тактических механизмов эффективной
организации государственных закупок, законодательная инициатива в данной области45.
Кодекс федерального регулирования США предоставляет право размещать государственные заказы двум органам власти – Конгрессу и Президенту США, а последние по закону делегируют эту функцию федеральным
ведомствам и другим государственным заказчикам, которые размещают заказы как непосредственно через собственный аппарат управления в «центре»
(Вашингтон), так и через 12 региональных центров федерального правительства США, размещенных в крупнейших американских городах. Американское законодательство разрешает выдачу федерального контракта, предоставляемого обязательно «от имени федерального правительства США», только официально утвержденному правительством США «контрактному чиновнику», государственному представителю. Последнему дано право самостоятельно заключать федеральные контракты на сумму до 1 млн. долл. На заключение федеральных контрактов на сумму от 1 до 10 млн. долл. требуется
разрешение заместителя главы федерального ведомства, а на сумму свыше 10
млн. долл. – разрешение главы ведомства и Конгресса США (Рубвальтер,
2001).
На наш взгляд, современная Россия также нуждается в создании федерального специализированного органа при Администрации Президента РФ
или при Правительстве РФ для формирования и реализации единой государственной политики в сфере государственных закупок, наделенного функциями стратегического и оперативного управления.
Ключевыми функциями специализированной структуры по государственным закупкам, на наш взгляд, должны стать:
 разработка государственной политики в сфере формирования, размещения и реализации государственных заказов, законодательная инициатива в данной сфере;
45
Office of Federal Procurement Policy Official Web Server: http://www.whitehouse.gov/omb/procurement.
99
 координация взаимодействия федеральных органов исполнительной
власти и иных государственных заказчиков по вопросам формирования государственного заказа на текущий и перспективный период;
 координация взаимодействия федеральных органов исполнительной
власти и других государственных заказчиков с Минобрнауки России в части
формирования, размещения и реализации государственного заказа на научнотехническую продукцию;
 заключение и администрирование федеральных контрактов на реализацию крупных государственных заказов (свыше законодательно установленного «потолка»);
 разработка и реализация федеральной контрактной политики, законодательная инициатива по вопросам федерального контрактного права;
 контрольно-надзорные функции в сфере государственных закупок;
 ведение реестра федеральных контрактов, надежных и недобросовестных поставщиков (исполнителей, подрядчиков);
 экспертно-аналитическая и маркетинговая деятельность, обработка и
анализ статистической и иной информации в сфере государственных закупок.
Основные контуры перспективной модели организации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию схематично отражены на рис. 6.
В процессе формирования, размещения и реализации государственного
заказа государство, наука и бизнес должны выступать в качестве равноправных субъектов при координирующей роли государства.
Функциями государства в этой системе должны являться: аккумуляция
и анализ предложений науки и бизнеса в процессе прогнозирования, определения Приоритетных направлений развития науки, технологий и техники и
Перечня критических технологий, формирования ФЦП, формирование и
размещение государственного заказа, управление реализацией государственного заказа, учет и правовая защита результатов, трансфер технологий.
100
101
Участие в прогнозировании,
выработка и экспертиза
предложений по Приоритетным
направлениям, Перечню
критических технологий и ТДК,
участие в размещении госзаказа,
реализация госзаказа, внедрение
результатов
БИЗНЕС
Прогнозирование, выработка и
экспертиза предложений по
Приоритетным направлениям,
Перечню критических
технологий и ТДК, участие в
размещении госзаказа,
реализация госзаказа
НАУЧНОЕ СООБЩЕСТВО
Аккумуляция и анализ
предложений научного
сообщества и бизнеса,
формирование и размещение
госзаказа, управление
реализацией госзаказа, учет и
правовая защита результатов,
трансфер технологий
ГОСУДАРСТВО
Обеспечение государственных нужд
Рисунок 6
Прием и учет, обеспечение правовой защиты охраноспособных
результатов
Управление реализацией заказа, мониторинг, контроль
Размещение государственного заказа
Окончательное формирование госнужд и госзаказа в рамках
ФЦП, подготовка проектов государственных контрактов
Построение технологических дорожных карт
Определение Приоритетных направлений развития науки,
технологий и техники и Перечня критических технологий и
важнейших долгосрочных научно-технологических программ
Выделение ключевых потребностей государства и бизнеса, в т.ч.
в результатах НИОКР и новых технологиях, инновационной
продукции
Долгосрочные и среднесрочные прогнозы социальноэкономического и научно-технологического развития РФ
Прогноз развития мировой экономики
внедрение
результатов в
хозяйственный
оборот
Перспективная модель организации системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
Трансфер технологий
Функциями научных организаций должны являться: прогнозирование
(совместно с государством и бизнесом), выработка и экспертиза предложений по Приоритетным направлениям, Перечню критических технологий и
технологическим дорожным картам, участие в размещении государственного
заказа в качестве потенциального исполнителя, реализация государственного
заказа.
Функциями бизнеса должны являться: участие в прогнозировании, выработка и экспертиза предложений по Приоритетным направлениям, Перечню критических технологий и технологическим дорожным картам, софинансирование государственного заказа, участие в размещении государственного
заказа в качестве потенциального подрядчика, реализация государственного
заказа, внедрение результатов.
Анализ существующей системы формирования, размещения и реализации государственного заказа на научно-техническую продукцию и ее правового обеспечения позволяет говорить о том, что в рамках существующей законодательной и нормативной правовой базы и институциональной структуры реализация предложенной модели не представляется возможной, в связи с
чем в работе сформулированы предложения по ключевым направлениям совершенствования системы формирования, размещения и реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию в
Российской Федерации.
3.2. Формирование государственных нужд и государственного заказа на
научно-техническую и инновационную продукцию
Одним из условий повышения эффективности процессов формирования государственных нужд и государственного заказа представляется совершенствование требований к содержанию прогноза поставок товаров, работ и услуг для
федеральных государственных нужд46, нормам и правилам его использования
46
Подготовка прогнозов поставок товаров, работ и услуг для федеральных государственных нужд предусмотрена Федеральным законом от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».
102
увязка прогноза с последующими решениями государственных заказчиков о
составлении планов обеспечения федеральных государственных нужд.
Необходимо взаимодействие государства с научным и предпринимательским сообществом на этапе формирования государственных нужд и государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию,
которое особенно актуально в современной экономике знаний, в которой становится всё сложнее отделить производителя от потребителя: производители знаний сближаются с их потребителями, активно взаимодействуют в процессе производства нового знания, как следствие в отношении знания как продукта не всегда можно четко идентифицировать, кто его произвел, а кто – потребил (Инновационное развитие…, 2010, С. 22).
В последние десятилетия в практику государственного управления ведущих зарубежных стран всё активнее проникают методы стратегического
управления и планирования, ранее считавшиеся исключительно рыночными,
коммерческими. Пик инициатив по внедрению рыночных механизмов в государственное управление пришелся на США, Великобританию и ряд стран
Западной Европы в конце 1970-х – середине 1990-х гг. и получил название
«нового государственного менеджмента» (Мухаев, 2007, С. 164 – 168). В настоящее время, несмотря на критику «нового государственного менеджмента» со стороны экспертов в области государственного управления и ряд объективных недостатков этого направления, связанных с недостаточным учетом специфики государственного управления при внедрении в него рыночных механизмов, сама по себе целесообразность внедрения в практику государственного управления отдельных методов стратегического управления и
планирования, используемых в коммерческом секторе, большинством экспертов не оспаривается.
При формировании государственного заказа на разработку технологий
и инновационных продуктов, имеющих перспективы коммерческого освоения, целесообразно учитывать опыт коммерческих фирм в области продвижения технологий на рынок.
103
Существуют две основные стратегии продвижения технологий на рынок – technology push и market pull (Зинов, Вовк, 2010, С. 55 – 56). Первая
стратегия подразумевает, что технология уже разработана и разработчик или
технологический менеджер занимаются ее активным продвижением с формулированием предложения участникам рынка. Вторая стратегия заключается в том, что рынок сам формирует перечень технологий, которые необходимы для разрешения той или иной, как правило, уже оцененной и точно сформулированной проблемы.
В общем случае говорить о преимуществе той или иной стратегии не
приходится, поскольку выбор стратегии осуществляется в каждом конкретном случае исходя из конкретных обстоятельств. Во многих случаях наиболее эффективной является комбинированная стратегия – разработка технологии, с учетом потребностей рынка, с ее последующем активным продвижением.
Для разработки востребованной технологии и ее успешного продвижения на рынок необходимо составить полный список потенциальных рынков с
учетом их географии, продолжительности существования, перспектив роста.
Аналогичный анализ необходим и при разработке новых продуктов (Зинов,
Вовк, 2010, С. 93 – 94). Для ответа на эти вопросы при формировании государственных нужд и государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию целесообразно привлечение бизнеса, обладающего
специфическими знаниями и компетенциями.
Не менее важна правильная оценка позиции бизнеса в отношении готовности финансировать те или иные исследования и разработки, в том числе
самостоятельно или совместно с государством. Неадекватная оценка позиции
бизнеса приводит к недофинансированию исследований и разработок по одним направлениям из-за недостатка внебюджетного финансирования и дублированию усилий государства и бизнеса в других областях, а также к замещению расходов бизнеса государственными расходами.
104
В связи с последним обстоятельством представляет интерес исследование ОЭСР (OECD…, 2000, P. 185 – 197). Эксперты ОЭСР с использованием
эконометрических методов провели оценку влияния прямого бюджетного
финансирования исследований и разработок и фискальных механизмов стимулирования на исследовательскую активность в частном секторе и технологические сдвиги в экономике. Исследование проводилось на основе эмпирических данных по 17 странам ОЭСР за пятнадцатилетний период.
Результаты исследования подтвердили гипотезу о том, что прямое
бюджетное финансирование исследований и разработок, в том числе в рамках государственного заказа, независимо от того, организациями каких секторов науки они выполняются, не только способствует позитивным технологическим сдвигам в промышленности (при эффективном законодательстве о
трансфере технологий), но и при определенных обстоятельствах стимулирует
вложения в исследования и разработки со стороны частного сектора.
При этом было эмпирически доказано, что при чрезмерно низком
уровне государственных расходов на НИОКР технологические сдвиги в экономике происходят медленнее, а расходы на НИОКР частного сектора либо
вовсе не возрастают, либо возрастают крайне незначительно. В то же время
результаты исследования показали, что чрезмерно высокий уровень государственных расходов на НИОКР вызывает «эффект замещения» и не способствует росту частных расходов на НИОКР, а в некоторых случаях – вызывает
их сокращение.
Вывод экспертов ОЭСР заключается в том, что для каждого государства существует оптимальный уровень прямых бюджетных расходов на НИОКР, способствующий технологическим сдвигам в экономике и росту частных расходов на НИОКР, при этом бюджетные средства должны вкладываться прежде всего в НИОКР, результаты которых могут иметь общественно значимый эффект, а в остальных случаях предпочтительнее фискальные
механизмы стимулирования научно-исследовательской и инновационной
деятельности.
105
Формирование государственных нужд и государственного заказа на
научно-техническую и инновационную продукцию тесно связано с определением приоритетов научно-технологического развития страны.
В XXI веке в большинстве развитых стран продолжается переход к новой фазе государственной научно-технической и инновационной политики,
генеральной направленностью которой становится решение социальноэкономических задач, на первый план выходят требования решения наиболее
актуальных проблем, связанных с безработицей, здравоохранением и качеством жизни. Ядром новой научно-технической и инновационной политики
становится комплекс мер по стимулированию инновационных процессов во
всех сферах, ставка на нововведения рассматривается как приоритетное
средство социально-экономических изменений. Государство всё в большей
мере играет роль партнера предпринимательского сектора, причем не в целях
помощи предприятиям в деле максимизации прибыли, а в целях содействия
коммерциализации наиболее эффективных в социальном плане нововведений
(Инновационное развитие…, 2010, С. 67).
При выборе направлений развития наиболее значимыми становятся
следующие факторы:

общественный спрос, вытекающий из ожиданий широких слоев на-
селения (здравоохранение, окружающая среда, качество жизни, безопасность);

необходимость поддерживать сектора деятельности со значительным
потенциалом роста (точки роста ВВП, экспорт, новые рабочие места);

междисциплинарность исследований (окружающая среда, нанотех-
нологии, развитие информационного общества).
При этом рядом исследователей подчеркивается, что не существует совершенного механизма выявления и определения приоритетов научнотехнической и структурной политики, не зависящего от субъективных устремлений отдельных политических и предпринимательских групп. Обращается внимание на то, что в реальной жизни нет ни совершенного рынка,
106
обеспечивающего оптимальную аллокацию ресурсов, ни идеального, научно
обоснованного механизма установления иерархии структурообразующих потребностей общества, для обеспечения которых требуется систематическое
государственное вмешательство. Отмечается, что даже в странах с укоренившимися традиции демократии и высоким уровнем развития гражданского
общества выбор приоритетов научно-технической и структурной политики
может существенно отклоняться от теоретически оптимального, поскольку
на этом выборе всегда сказывается влияние тех или иных (доминирующих в
данный момент) партикулярных интересов. Тем не менее, подчеркивается,
что чем более открытой и интерактивной является система государственного
управления и в частности система выбора приоритетов, тем эффективнее будет расстановка приоритетов за счет системы «сдержек и противовесов» и
тем быстрее будут замечаться и исправляться ошибки в первоначально расставленных приоритетах (Инновационное развитие…, 2010, С. 227).
Принимая во внимание сказанное выше, представляется необходимым
выработать механизмы непосредственного участия представителей науки и
промышленности в определении приоритетов научно-технического развития.
При подготовке предложений по совершенствованию механизма формирования государственных нужд и государственного заказа на научнотехническую и инновационную продукцию за основу был взят механизм,
предложенный в (Рубвальтер, 2008, С. 383 – 387).
На первом этапе должны быть организованы три потока предложений
по формированию приоритетных направлений научно-технологического развития.
Первый поток – от государственных органов исполнительной власти.
При этом внутри каждого ведомства должен быть организован тщательный
анализ перспективных потребностей ведомства в результатах НИОКР и инновационных продуктах, необходимых для реализации возложенных на него
функций, с учетом результатов прогнозирования.
107
Второй поток – от научного сообщества: Российской академии наук и
других государственных академий наук, Ассоциации государственных научных центров. Внутри научных организаций с учетом результатов научнотехнологических прогнозов и имеющегося научно-технического задела, в результате всестороннего обсуждения, конкурса идей и концепций должны
быть определены перспективные направления научных исследований и разработок.
Третий поток – от промышленности. Учет предложений промышленности имеет смысл организовать с участием ассоциаций промышленных организаций, в частности таких как Российский союз промышленников и предпринимателей (крупный бизнес), Торгово-промышленная палата (малый и
средний бизнес), ОПОРА России (малый бизнес). В то же время в ряде отраслей представляется целесообразным формирование отраслевых ассоциаций, включающих как промышленные организации, так и отраслевые научные организации (корпоративный сектор науки). Отраслевые ассоциации
могли бы стать важным субъектом формирования научно-технической политики, согласованно представляя интересы конкретных отраслей, в особенности высокотехнологичных.
На втором этапе необходимы обработка и анализ поступивших предложений и окончательное определение приоритетных направлений научнотехнологического развития.
Анализ зарубежного опыта позволяет говорить о том, что окончательный выбор приоритетов научно-технологического развития и перечня важнейших долгосрочных научно-технологических программ должен осуществляться специализированным органом при главе государства или правительства47. Например, в США окончательный выбор приоритетов научнотехнологического развития осуществляется Советом по науке при Президенте США; во Франции научное прогнозирование, выработка стратегии разви47
В настоящее время, в соответствии с Правилами формирования, корректировки и реализации приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и перечня критических
технологий Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ № 340 от 22.04.2009, эта функция возложена на Минобрнауки России.
108
тия науки и технологий и подготовка рекомендаций для главы государства
осуществляется президентским советом, состоящим из выдающихся ученых,
а окончательные решения в этой области, в том числе связанные с ресурсным
обеспечением принимаются межминистерским комитетом.
В России соответствующие функции могли бы быть возложены на Совет при Президенте Российской Федерации по науке, технологиям и образованию или Правительственную комиссию по высоким технологиям и инновациям во главе с председателем правительства.
Важную роль в повышении эффективности формирования и реализации
государственных
нужд
и
государственного
заказа
на
научно-
техническую и инновационную продукцию, как и всей государственной научно-технической и инновационной политики России, может сыграть внедрение в практику государственного управления и планирования технологических дорожных карт на основе выбранных приоритетов научнотехнологического развития и критических технологий.
Технологическая дорожная карта – это направленный в будущее взгляд
на выбранный круг проблем, представляющий собой продукт коллективного
знания и предвидения наиболее авторитетных специалистов. Она дает комплексное, взаимосвязанное представление о перспективах развития технологий в конкретных сферах деятельности, позволяя взаимно увязать программы
научных исследований, создания промежуточных и конечных продуктов, а
также показать их связь с намеченными целями развития (Соколов, Карасев,
2009).
Дорожные карты имеют ряд существенных отличий от других методов
прогнозирования. Особенность метода заключается в том, что он не только
позволяет сформировать определенное видение будущего, но и способствует
вовлечению научного, образовательного и предпринимательского сообществ
в процесс достижения поставленных целей. Это достигается за счет широкого использования экспертных методов при построении дорожных карт, раз-
109
вития системы коммуникации и механизмов обратной связи между участниками.
Отличительной чертой дорожных карт является детальный учет фактора времени. Этапы инновационного цикла для различных продуктов и технологий отображаются на единой линии времени, при этом делается акцент на
согласовании временных координат действий и событий. Такой подход позволяет связать воедино планы научных исследований, разработки и внедрения продуктов. Дорожная карта позволяет определить степень готовности к
производству отдельных видов продукции, одновременно давая представление о долгосрочных тенденциях развития рынка. Благодаря этому, например,
можно оценить необходимость фундаментальных исследований в тех областях, которые не дают быстрого коммерческого эффекта, но являются стратегически важными для развития отрасли.
Важной особенностью дорожных карт является представление результатов исследования в четкой и понятной форме. Ядром дорожной карты является визуальная схема движения к намеченной цели, которая интегрирует
другие компоненты исследования. Метод дорожных карт может реализовываться различными способами, делая упор как на технологические
(technology push), так и на рыночные (market pull) аспекты. В зависимости от
поставленных целей исследования могут применяться разные типы дорожных карт – продуктовые карты (product planning), карты для планирования
программ (program planning), процессов (process planning) и др. (Phaal,
Farrukhh, Probert, 2004).
Дорожная карта составляется на длительный период и учитывает эволюцию не только основных технологий, но и всех технологий, необходимых
для создания целевого продукта, представляя собой многомерный план, составление которого требует глубокого анализа эволюции во времени всех
смежных технологий. Технологическая дорожная карта позволяет не только
увидеть траекторию создания продукта, но и его эволюцию во времени.
110
В технологической дорожной карте последовательно описывается движение разработки, указываются соисполнители и требуемые на каждом этапе
ресурсы (Алфимов, 2009).
Дорожные карты нашли широкое применение в бизнесе, они разрабатываются в ряде крупнейших компаний, в некоторых – на регулярной основе.
Как показывает практика, метод дорожных карт может использоваться и при
формировании государственной научно-технической политики (Соколов, Карасев, 2009).
Координация работ по разработке технологических дорожных карт, на
наш взгляд, должна осуществляться заинтересованными федеральными ведомствами при участии Минобрнауки России.
На основе выбранных приоритетов научно-технологического развития,
перечня критических технологий и разработанных технологических дорожных карт должно произойти окончательное формирование государственных
нужд и государственного заказа в рамках федеральных целевых программ.
Конкретизация государственных нужд и государственного заказа в
рамках ФЦП, равно как и разработка ФЦП, должна осуществляться заинтересованными федеральными ведомствами при участии Минобрнауки России
с привлечением представителей науки и промышленности. Окончательное
формирование государственного заказа (конкретизация предмета заказа, подготовка проекта государственного контракта), а также размещение государственного заказа должно осуществляться конкретным государственным заказчиком с учетом единой закупочной политики, определяемой специализированной структурой по государственным закупкам, и при взаимодействии с
ней, а в отдельных случаях (при размещении особо крупных заказов) – при
непосредственном участии последней.
Необходимо совершенствование правовой и методической базы процедур окончательного формирования и размещения государственного заказа.
В настоящее время на государственного заказчика законодательно возлагается обязанность расчета и указания в приглашении к участию в конкур111
се и конкурсной документации начальной (максимальной) цены контракта.
Однако данная норма не соответствует ни основным принципам эффективного прокьюремента, ни практике ведущих зарубежных стран.
При планировании и формировании бюджета государственному заказчику необходимо иметь представление об уровне цен на продукцию (товары,
работы, услуги), которые он собирается заказывать. Поэтому при формировании заказов на стандартные товары, работы и услуги, для которых существует функционирующий рынок, бюджет заказов должен определяться с учетом данных по конъюнктуре рынка и опыту размещения государственных заказов в предыдущие периоды в соответствии с методическими указаниями
специализированной структуры по государственным закупкам.
Однако данный подход не всегда эффективен при заказе на научнотехническую и инновационную продукцию, что связано с особенностями научно-технической и инновационной продукции и современной экономики
знаний.
Одной из особенностей экономики знаний является распространение
дискриминационных цен, то есть установление различных цен для различных
групп потребителей48. По причине широкого распространения дискриминационных цен в современной экономике знаний исследование конъюнктуры
рынка не всегда может дать объективное представление о будущей стоимости государственного заказа.
В связи с этим обстоятельством при подготовке к размещению заказа на
выполнение НИОКР и заказа на сложную продукцию следует предусмотреть
право заказчика на опубликование предварительного приглашения к участию в
48
В классической экономике установление дискриминационных цен является признаком монополии, считается вредным для экономики (исследованию этой проблемы посвящены, в частности, труды Дж. Робинсон)
и запрещается антимонопольным законодательством. Однако в экономике знаний установление дискриминационных цен не только не считается вредным для экономики, но напротив, считается естественным и даже правильным. С помощью математических моделей доказано, что на рынке знаний при точно сформулированных условиях оптимум по Парето достигается при установлении не одной цены, а разных цен для разных групп потребителей (Инновационное развитие…, 2010, С. 21 – 22).
Одним из ярких примеров установления дискриминационных цен в экономике знаний является
продажа программных продуктов Microsoft по различным ценам различным группам потребителей – университетам, коммерческим фирмам, частным лицам и т.д., при этом при назначении цен принимается в расчет и географический фактор.
112
конкурсе и проекта конкурсной документации с указанием места и времени
обсуждения предварительного приглашения и проекта конкурсной документации с целью разъяснения потенциальным исполнителям положений конкурсной документации и/или получения заказчиком предложений потенциальных исполнителей по поводу технических, технологических и качественных
характеристик предмета заказа, а также по оптимизации финансовой составляющей заказа. Полученные предложения могут быть учтены заказчиком при
окончательном определении предмета заказа, подготовке окончательного
приглашения к участию в конкурсе и конкурсной документации.
Такое взаимодействие заказчика с потенциальными исполнителями в
процессе формирования заказа и подготовки к его размещению может вызывать определенные опасения относительно справедливости последующего
размещения заказа. Однако, на наш взгляд, эта процедура не способствует
сговору государственного заказчика с конкретным исполнителем и планированию заказа под конкретную организацию, поскольку недобросовестный государственный заказчик может сделать это и без проведения официальных
переговорных процедур.
При формировании бюджета заказов целесообразно учитывать, что при
реализации заказа на научно-техническую, инновационную и другую сложную продукцию могут возникнуть непредвиденные ситуации, которые могут
повлиять на фактическую стоимость заказа.
Повышение эффективности формирования и реализации государственного заказа в рамках ФЦП требует переосмысления логики формирования,
реализации и оценки результативности программ, совершенствование нормативно-правовой и методической базы их формирования и реализации.
Можно выделить следующие направления совершенствования ФЦП в
России:
 совершенствование
концептуально-логического
моделирования
программ с учетом возможных внутренних и внешних рисков;
113
 совершенствование механизмов оценки результативности ФЦП с
учетом передового зарубежного опыта;
 выработка новых подходов к классификации ФЦП, разделению программ по их социально-экономическому назначению и предполагаемым механизмам реализации и совместного участия государства и иных субъектов в
реализации программ;
 выработка конкретных и прозрачных механизмов участия бизнеса и
науки в разработке, экспертизе и оценке федеральных целевых программ, непосредственно затрагивающих их интересы и (или) предусматривающих
привлечение внебюджетных средств;
 улучшение межведомственной координации при реализации программ.
Необходимо повышение системности и эффективности мониторинга
реализации ФЦП и мониторинга выполнения НИОКР в рамках ФЦП. Мониторинг и оценка эффективности выполнения НИОКР в рамках ФЦП должны
носить системный характер и последовательно отслеживать и оценивать стадии формирования и выполнения государственного заказа на НИОКР, а при
завершении работы – технико-экономический уровень и инновационную
перспективу полученных результатов.
Целесообразно разделять оценку эффективности программ, которая
должна производиться на основе единой методики и учитывать достижение
заданных количественных параметров, и собственно оценку результатов исследований. Оценку результатов исследований целесообразно осуществлять
методом экспертного анализа с привлечением представителей промышленных кругов, неправительственных организаций и федеральных ведомств –
потребителей результатов исследований, способных оценить значимость исследований для достижения их целей.
114
3.3. Размещение государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
Относительно развития системы размещения государственного заказа в России исторически сложилась парадоксальная ситуация. В период с 1997 по
2005 гг. в стране практически с нуля создавались и постепенно совершенствовались элементы цивилизованной системы государственного заказа и федеральной контрактной системы. Анализ развития законодательной и нормативной правовой базы за указанный период позволяет говорить о том, что
руководством страны использовалась стратегия промежуточных институтов,
суть которой заключается в создании целевого института путем построения
цепочки сменяющих друг друга институтов (Полтерович, 2007, С. 19 – 20). С
вступлением в силу Закона № 94-ФЗ формирование цивилизованной системы
государственного заказа в России с этой траектории сошло – законом были
навязаны устаревшие институты, от которых отказались в передовых странах
(такие как аукцион), и институты, аналогичных которым нет нигде (такие как
установление заказчиком начальной (максимальной) цены контракта).
Таким образом, развитие системы государственного заказа в России
сошло с траектории постепенной адаптации передовых зарубежных институтов, однако анализ, выполненный в главе 2, не позволяет говорить и о том,
что внедренные Законом № 94-ФЗ институты адаптированы к российским
реалиям и эффективны.
Результаты анализа существующей системы размещения и реализации
государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию ставят вопрос о возможности совершенствования этой системы путем
внесения отдельных изменений в действующее законодательство. Признанный российский эксперт в области прокьюремента В.И. Смирнов дает следующую оценку Закону № 94-ФЗ: «В законе почти все противоречит мировому прокьюременту – науке об общественных (государственных и муниципальных) закупках: концепция; система способов; сознательное искажение
известных способов (конкурс, котировки, единственный источник); отказ от
115
идеологии квалифицированного участника; введение начальной (максимальной) цены, задаваемой заказчиком, то есть покупателем, будто продавцом;
подмена эффективности закупки – наилучшего удовлетворения общественных потребностей на выделенные общественные средства, лжеэкономией –
разницей между ценой покупки и завышенной начальной ценой; отказ от реальной конкуренции в пользу мнимой – между неквалифицированными участниками, не имеющими ресурсов, опыта, репутации» (Смирнов, 2008 (I)).
Известно, что основными целями разработки Закона № 94-ФЗ являлись
борьба с коррупцией и увеличение конкуренции между участниками размещения заказа. Однако, как показывает практика, эти цели не были достигнуты. Коррупционные риски при размещении государственных заказов остаются высокими (Соколов, 2009, С. 10), по данным ФАС коррупция ежегодно
поглощает 15 – 20% совокупной стоимости государственного заказа (Смотрицкая, Черных, 2009). Среднее число заявок на участие в открытом конкурсе, вопреки ожиданиям разработчиков закона, снизилось: если в 2005 году
этот показатель составлял 3,68, то в 2007 году – 2,61. По результатам I квартала 2008 года 77% аукционов были признаны несостоявшимися, из них 61%
– по той причине, что была подана единственная заявка на участие в аукционе (Смирнов, 2008 (II)).
Существует следующая точка зрения на возможность совершенствования системы размещения государственного заказа в рамках действующего
законодательства: «Достаточно очевидным становится тот факт, что Закон
94-ФЗ не поддается ремонту. Единственно правильным решением будет его
полная отмена и принятие принципиально нового закона, регулирующего
сферу государственных и муниципальных закупок» (Смирнов, 2008 (II)).
Сходной точки зрения придерживаются и другие эксперты (Рубвальтер, 2008,
С. 455; Смотрицкая, 2007). Такой подход представляется обоснованным,
принимая во внимание объем недостатков действующего законодательства
(см. главу 2).
116
Представляется необходимой разработка нового законодательства о
размещении государственных заказов с учетом современных подходов к эффективной организации государственных закупок, позитивного зарубежного
опыта в этой области, а также с учетом критического переосмысления опыта,
накопленного в нашей стране.
На наш взгляд, в законодательстве о размещении заказов должны быть
учтены особенности заказываемой продукции. Представляется целесообразным разделить государственные заказы на несколько групп, например:

заказы на стандартную продукцию (товары, работы, услуги), для ко-
торой существует функционирующий рынок;

заказы на продукцию (товары, работы, услуги) для оказания гумани-
тарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

заказы на выполнение НИОКР;

заказы на сложную (в том числе инновационную) продукцию (това-
ры, работы, услуги).
Предлагаемая группировка не является единственно возможной, возможны и другие, более детальные классификации видов государственных заказов (см. зарубежный опыт), однако в данной работе основной упор делается на эффективность размещения государственных заказов на научнотехническую и инновационную (сложную) продукцию, в связи с чем за основу принимается предложенная выше группировка.
Заказы на выполнение НИОКР. Выделение заказов на выполнение НИОКР
в качестве отдельной группы представляется целесообразным в силу ряда
причин, основная из которых состоит в том, что даже при относительно точной идентификации заказчиком своих потребностей в результатах НИОКР,
достаточно трудно, а иногда невозможно, заранее описать работы и методы,
которые должны привести к получению требуемого результата, оценить вероятность успеха и необходимый объем работ при различных технических
подходах. Более того, как известно, в ходе реализации заказа на выполнение
117
НИОКР в свете полученных промежуточных результатов может поменяться
и сам предмет заказа.
Вследствие этого жесткая формализация процесса размещения заказов
на выполнение НИОКР, сжатые временные рамки, обязанность заказчика самостоятельно рассчитывать начальную (максимальную) цену контракта, как
это предусмотрено действующим законодательством, не способствуют эффективному обеспечению государственных нужд в результатах НИОКР.
Процесс размещения и реализации заказов на выполнение НИОКР должен
быть организован таким образом, чтобы способствовать привлечению к выполнению таких заказов научных и промышленных кадров, обладающих необходимой квалификацией и способных эффективно выполнить заказ, и создавать среду, в которой работа над исследовательским проектом будет осуществляться с разумной гибкостью.
В качестве основного способа размещения заказов на выполнение НИОКР целесообразно установить открытый конкурс. Вместе с тем, в целях
наиболее полного обеспечения государственных нужд следует предусмотреть право заказчика размещать заказы на выполнение НИОКР путем проведения двухэтапного открытого конкурса.
Представляется целесообразным предусмотреть обязанность государственного заказчика, размещающего заказ на выполнение НИОКР, учитывать
квалификацию участников размещения заказа. Перечень квалификационных
требований может включать такие характеристики как опыт выполнения аналогичных работ; репутация в научной среде; отзывы других заказчиков о качестве исполнения их заказов; наличие соответствующего кадрового потенциала или способность в случае получения государственного заказа усилить
кадровый потенциал за счет привлечения организаций-соисполнителей или
отдельных исследователей; наличие доступа любым законным путем к техническим мощностям (лабораториям, оборудованию и пр.), необходимым
для исполнения заказа.
118
В качестве дополнительного критерия оценки и сопоставления заявок
целесообразно учитывать привлечение к выполнению работ в качестве соисполнителей высшие учебные заведения.
Заказы на сложную (в том числе инновационную) продукцию. При размещении государственных заказов сложными считаются работы, при проведении тендера на выполнение которых государственному заказчику затруднительно или невозможно заранее разработать окончательные требования к результатам работ, к их техническим, функциональным, качественным, коммерческим и иным характеристикам, критерии оценки результативности.
Критериями сложности продукции также могут являться ее уникальность и оригинальность (отсутствие аналогов на рынке), значительная новизна, необходимость предварительного проведения определенных стадий НИОКР. Помимо этого, сложность продукции может определяться ее комплексностью, необходимостью взаимодействия различных научных, промышленных и иных организаций на этапах научно-исследовательских, опытноконструкторских и проектно-технологических работ, подготовки к освоению
в производстве, производства.
В качестве основного способа размещения заказов на сложную продукцию следует установить открытый конкурс, однако в целях наиболее полного
обеспечения государственных нужд целесообразно предусмотреть право государственного заказчика размещать заказы на сложную продукцию путем
проведения двухэтапного открытого конкурса, а в исключительных случаях –
путем проведения многоэтапного открытого конкурса.
На государственного заказчика, размещающего заказ на сложную продукцию, должна быть возложена обязанность установить квалификационные
требования к участникам размещения заказа в качестве условия допуска к
участию в размещении заказа. В качестве квалификационных требований целесообразно учитывать опыт производства аналогичных товаров, выполнения аналогичных работ, оказания аналогичных услуг и/или опыт участия в
сопоставимых по масштабам, стоимости и сложности проектах; отзывы дру119
гих заказчиков о качестве исполнения их заказов; наличие необходимых технических мощностей или готовность и способность задействовать необходимые технические мощности посредством их аренды (лизинга) или/и привлечения субподрядных организаций; наличие соответствующего кадрового потенциала или способность в случае получения государственного заказа усилить кадровый потенциал за счет привлечения субподрядных организаций.
В качестве дополнительного критерия оценки и сопоставления заявок
целесообразно учитывать привлечение к реализации заказа субъектов малого
предпринимательства на условиях субподряда.
Размещение заказа путем двухэтапного (многоэтапного) конкурса целесообразно если в результате обсуждения предварительного приглашения и
проекта конкурсной документации заказчик выяснил, что реализация потребности государства возможна с использованием различных, конкурирующих научно-технических и/или технологических подходов, при этом полнота
и стоимость реализации государственного заказа при использовании различных подходов сопоставимы, вследствие чего указание в конкурсной документации точных требований к техническим и технологическим характеристикам предмета заказа нецелесообразно, поскольку в этой ситуации на основании неполных данных государственный заказчик самостоятельно выбирает конкретный научно-технический и/или технологический подход и «отсекает» другие подходы, что может негативно сказаться на эффективности
конкуренции и реализации потребности государства.
Размещение заказов путем проведения двухэтапного конкурса. Государственный заказчик опубликовывает приглашение к участию в первом этапе
двухэтапного конкурса и конкурсную документацию первого этапа с указанием предмета заказа и его характеристик с такой точностью, насколько это
возможно и целесообразно, и критериями оценки предложений. В приглашении и конкурсной документации первого этапа необходимо указать, что
предложения участников размещения заказа не должны содержать информацию о предлагаемой ими цене контракта.
120
На первом этапе заказчик оценивает предложения, поданные участниками размещения заказа, с точки зрения состоятельности и предпочтительности содержащихся в них научно-технических и/или технологических подходов, технических, технологических и качественных характеристик продукции
(товаров, работ, услуг) и соответствия иным требованиям, предусмотренным
конкурсной документацией.
По результатам первого этапа государственный заказчик принимает
решение о предложениях, которые следует признать удовлетворительными,
окончательно формулирует требования к предмету заказа и подготавливает
приглашение к участию во втором этапе двухэтапного конкурса и скорректированный вариант конкурсной документации. Участникам, чьи предложения
были признаны удовлетворительными на первом этапе, рассылаются приглашение к участию во втором этапе и конкурсная документация второго
этапа. Указанным участникам предлагается подать окончательные конкурсные заявки с предлагаемой в них ценой государственного контракта.
На втором этапе заказчик оценивает заявки участников на предмет
соответствия требованиям конкурсной документации, оценивает их в соответствии с критериями, указанными в конкурсной документации, в том числе
с учетом предлагаемой цены государственного контракта, и по результатам
сопоставления выбирает заявку, в которой предложены наилучшие условия
исполнения государственного контракта.
Размещение заказов путем проведения многоэтапного конкурса. Решение
о проведении многоэтапного конкурса может приниматься по результатам
обсуждения предварительного приглашения и проекта конкурсной документации, а также по результатам первого этапа двухэтапного конкурса, если государственный заказчик сумеет обосновать, что в целях наиболее эффективного обеспечения потребности государства объявление о проведении второго
(заключительного) этапа двухэтапного конкурса нецелесообразно49.
49
Решение о проведении многоэтапного конкурса должно приниматься в исключительных случаях с согласия специализированной структуры по государственным закупкам.
121
Процедуры многоэтапного конкурса при размещении заказа на сложную продукцию аналогичны процедурам двухэтапного конкурса: на предварительных этапах заказчик осуществляет запрос предложений участников
размещения заказа без указания предлагаемой ими цены государственного
контракта и оценивает поступившие предложения с технической точки зрения, отбирая технически удовлетворительные заявки и постепенно «отсеивая» технически неудовлетворительные заявки, конкретизирует требования к
предмету заказа; на заключительном этапе заявки участников размещения заказа оцениваются с учетом предлагаемой в них цены контракта и выбирается
заявка, в которой предложены наилучшие условия исполнения государственного контракта.
Решение о проведении очередного этапа конкурса должно приниматься
заказчиком по результатам предыдущего этапа. Если на основании предыдущих этапов заказчик получил возможность сформулировать окончательные
требования к предмету заказа и готов составить окончательный перечень
критериев оценки и сопоставления заявок, то должно быть принято решение
о проведении заключительного этапа многоэтапного конкурса.
Для сокращения времени размещения государственного заказа, экономии
бюджетных средств и наиболее полного обеспечения потребности государства
целесообразно предусмотреть право государственного заказчика на проведение
конкурентных переговоров (дебатов) с участниками размещения заказа, суть
которых состоит в том, что после ознакомления с предложениями своих конкурентов участникам размещения заказа предлагается обосновать, в чем состоит преимущество предлагаемого ими научно-технического и/или технологического подхода и почему именно они могут наиболее эффективно реализовать
потребность государства. В приглашении к участию в конкурентных переговорах указывается, допустимы ли модификация и/или ревизия ранее сделанных
предложений50. По результатам конкурентных переговоров заказчик формули-
50
Этот вопрос целесообразно согласовывать со специализированной структурой по государственным закупкам.
122
рует окончательные требования к предмету заказа, перечень критериев оценки
и сопоставления заявок и рассылает участникам размещения заказа, участвовавшим в конкурентных переговорах, приглашение к участию в заключительном этапе многоэтапного конкурса и конкурсную документацию.
Модификация предложения – это изменение, внесенное участником
размещения заказа в предложение до начала конкурентных переговоров (дебатов), в том числе по результатам рассмотрения заявок своих конкурентов.
Ревизия предложения – это изменение, внесенное участником размещения заказа в ходе или по результатам конкурентных переговоров (дебатов), в том числе в ответ на запрос заказчика.
В ходе конкурентных переговоров (дебатов) каждому участнику размещения заказа вначале предоставляется возможность выступить с кратким
обоснованием преимущества его предложения по сравнению с предложениями конкурентов, по окончании выступлений всех участников размещения заказа каждому участнику предоставляется возможность задать собственные
вопросы другим участникам размещения заказа и ответить на вопросы других участников размещения заказа, государственного заказчика, представителей специализированной структуры по государственным закупкам.
3.4. Реализация государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию. Развитие федерального контрактного права
Представляется целесообразным регламентировать следующие ключевые аспекты реализации государственных заказов на выполнение НИОКР и заказов
на сложную продукцию:

особенности финансирования заказа в зависимости от предмета зака-
за, типа контракта и иных значимых факторов;

взаимодействие заказчика с поставщиками, исполнителями, подряд-
чиками в плановом порядке или по инициативе одной из сторон;

последствия недобросовестного поведения поставщика, исполнителя,
подрядчика в ходе реализации заказа;
123

причины, механизмы и последствия одностороннего расторжения
контракта заказчиком по причинам, не связанным с недобросовестным поведением поставщика, исполнителя, подрядчика и права поставщика, исполнителя, подрядчик в данной ситуации.
Целесообразно регламентировать механизмы взаимодействия заказчика
с поставщиком, исполнителем, подрядчиком по поводу:

получения поставщиком, исполнителем, подрядчиком дополнитель-
ной информации, необходимой для реализации заказа, включая доступ к сведениям, составляющим государственную тайну и иным конфиденциальным
сведениям;

возможности изменения требований к предмету заказа с соответст-
вующей корректировкой цены и сроков исполнения государственного контракта;

получения разрешения на смену соисполнителя или субподрядчика;

возникновения непредвиденных ситуаций, повлиявших или способ-
ных повлиять на фактические затраты поставщика, исполнителя, подрядчика
и цену государственного контракта.
Необходимо регламентировать плановые и внеплановые процедуры
контроля со стороны заказчика за деятельностью поставщика, исполнителя,
подрядчика, связанной с реализацией заказа, в том числе за целевым расходованием бюджетных средств.
Целесообразно регламентировать механизмы доступа поставщика, исполнителя, подрядчика к сведениям, составляющим государственную тайну,
и иным конфиденциальным сведениям, если эти сведения необходимы для
реализации заказа, а также разработать порядок работы с указанными сведениями и ответственность за их разглашение.
Указанные аспекты должны найти отражение в тексте государственного контракта.
Зарубежный опыт позволяет говорить о том, что на рынке государственных заказов должна существовать особая система ценообразования и
124
стимулирования, предполагающая развитую дифференцированную типологию контрактов на различные группы товаров, работ и услуг. Однако единая
нормативная модель государственного контракта, предусмотренная действующим законодательством, допускает установление только фиксированной
(твердой) цены контракта вне зависимости от особенностей предмета государственного заказа. Целесообразно предусмотреть возможность использования различных типов государственных контрактов, которые заказчику
предписано или позволено заключать в зависимости от предмета заказа, способа размещения заказа, организационно-правовой формы поставщика, исполнителя, подрядчика.
Предлагаемая участником торгов цена контракта является одним из
критериев оценки и сопоставления заявок и выбора победителя торгов,
вследствие чего использование контрактов с фиксированной ценой является
предпочтительным, однако в отдельных случаях необходимо предусмотреть
право заказчика заключать контракты с ценой, подлежащей корректировке.
В зависимости от особенностей предмета заказа и возможности точно
спрогнозировать фактические затраты поставщика, исполнителя, подрядчика
предлагается использовать следующие типы контрактов по их цене:

контракты с фиксированной ценой;

контракты с ценой, подлежащей корректировке по фактическим за-
тратам поставщика исполнителя, подрядчика;

контракты с ценой, подлежащей корректировке при изменении тре-
бований к предмету заказа.
Корректировка цены государственного контракта по фактическим затратам поставщика, исполнителя, подрядчика представляет собой возможность изменения окончательной цены контракта в ходе его реализации и возможна при возникновении непредвиденных ситуаций, которые ни заказчик,
ни поставщик, исполнитель, подрядчик объективно не имели возможности
предусмотреть, а при реализации долгосрочных контрактов – при изменении
рыночной конъюнктуры.
125
Корректировка цены государственного контракта при изменении требований к предмету заказа возможна в том случае, если в ходе выполнения
заказа выяснилось, что поставщик, исполнитель, подрядчик способен предложить заказчику итоговый результат с характеристиками, лучшими, чем это
предусматривалось при заключении контракта, но для этого требуется увеличение цены контракта и продление сроков его реализации. Если изменение
требований к предмету заказа действительно целесообразно, то заказчик
должен иметь право изменить эти требования, продлить сроки реализации
заказа и, соответственно, скорректировать цену контракта.
При корректировке цены контракта по фактическим затратам поставщика, исполнителя, подрядчика возможны следующие варианты разделения
дополнительных расходов между государством и исполнителем (поставщиком, подрядчиком):

возникшие дополнительные расходы полностью покрываются заказ-
чиком;

возникшие дополнительные расходы покрываются заказчиком и ис-
полнителем в определенной, заранее оговоренной пропорции;

возникшие дополнительные расходы покрываются заказчиком в пре-
делах фиксированной, заранее оговоренной суммы (государство устанавливает потолок покрытия фактических расходов исполнителя).
Выбор того или иного варианта распределения дополнительных расходов между заказчиком и исполнителем должен осуществляться с учетом организационно-правовой формы исполнителя, формы собственности (частная,
государственная, смешанная), основной цели деятельности (является ли организация коммерческой или бесприбыльной) и иных значимых факторов.
Несмотря на то, что получение научно-технической и инновационной
продукции с заранее заданными характеристиками носит вероятностный характер, тем не менее сложившийся в развитых странах подход к оценке результативности работ по контракту (outcome-based performance contracting)
всё же предполагает включение в текст контракта целевых показателей, по126
сле чего фактические результаты работы сравниваются с этими показателями. При этом целевые показатели, включенные в условия контракта, должны
быть совместимы с показателями мониторинга результативности соответствующей федеральной целевой программы. В некоторых случаях целевые показатели устанавливаются заказчиком в ходе предварительных переговоров
(консультаций) с потенциальными поставщиками, исполнителями, подрядчиками, в результате первого этапа двухэтапного конкурса, либо по результатам конкурса (Хатри, 2005, С. 173).
Для стимулирования эффективной работы исполнителя целесообразно
включение в условия государственного контракта различных сочетаний поощрений (стимулов) и санкций (штрафов), в том числе поощрение за выполнение или перевыполнение поставленных задач и сокращение платежей за
невыполнение поставленных задач.
Реализация сформулированных предложений требует кардинального изменения законодательства о размещении заказов и создания института федерального контрактного права в качестве самостоятельного раздела хозяйственного права, включающего диверсифицированную систему государственных
контрактов, регламентирующих финансово-экономические условия их заключения и обеспечения, механизмы администрирования и контроля. Развитие федерального контрактного права должно базироваться на многообразии форм
контрактов и формировании четко регламентируемого и одновременно достаточно гибкого механизма контрактных отношений, позволяющего государственным заказчикам осуществлять эффективное администрирование реализации
государственных заказов.
Эффективность использования результатов реализации государственного
заказа на научно-техническую продукцию определяется также наличием механизмов учета полученных результатов научно-технической деятельности, распоряжения правами на эти результаты и механизмов трансфера технологий.
В России предприняты определенные шаги в направлении повышения
эффективности использования прав на результаты интеллектуальной дея127
тельности, созданные за счет средств федерального бюджета. Два постановления Правительства РФ – № 284 от 04.05.2005 «О государственном учете
результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения» и № 685 от 17.11.2005 «О порядке
распоряжения правами на результаты научно-технической деятельности» –
вводят механизмы учета и оценки результатов интеллектуальной деятельности, созданных за счет бюджетных средств, и передают исключительные
права на них разработчикам. Передача прав на результаты интеллектуальной
деятельности разработчикам была закреплена в ст. 77 части IV Гражданского
кодекса РФ.
Однако к настоящему времени механизмы и условия трансфера технологий, права на которые принадлежат разработчикам, не регламентированы,
остаются неясности с использованием лицензионных выплат.
Необходимо дальнейшее развитие законодательства о трансфере технологий, в том числе разработка специального порядка использования поступлений от лицензионных выплат и доходов от продажи патентов, учитывающих интересы и государства, и разработчика и стимулирующего трансфер технологий. Анализ зарубежного опыта позволяет говорить о том, что
для этого существуют как минимум три институциональные опции.
Первый вариант – полная передача права на результат интеллектуальной деятельности разработчику с признанием за последним права самостоятельно распоряжаться всеми поступлениями от лицензионных платежей и
доходами от продажи патентов. Данный подход основан на предположении,
что стоимость разработки вернется государству в виде налоговых поступлений от коммерциализации, а не прямых платежей в бюджет.
Второй вариант – передача права на результат интеллектуальной деятельности разработчику с признанием за последним права самостоятельно
распоряжаться всеми поступлениями от лицензионных платежей и доходами
от продажи патентов и сохранением за государством права безвозмездной
лицензии на возможное использование изобретения.
128
Третий вариант – передача права на результат интеллектуальной деятельности разработчику и разработка порядка распределения между разработчиком и государством поступлений от лицензионных платежей или/и
продажи патента.
Каждый из указанных подходов представляется оправданным в определенных ситуациях, в связи с чем целесообразно в законодательстве о
трансфере технологий предусмотреть все три варианта.
В отдельных случаях возможен также вариант сохранения за государством права на результат интеллектуальной деятельности с закреплением за
разработчиком права безвозмездной лицензии на возможное использование
изобретения.
Выбор конкретного варианта распределения доходов должен осуществляться исходя из конкретных обстоятельств и найти отражение в государственном контракте, что также подтверждает необходимость развития федерального контрактного права.
129
Заключение
В диссертационном исследовании выявлена значимость и обоснована необходимость дальнейшего развития теоретических и методологических подходов к управлению государственным заказом на научно-техническую и инновационную продукцию как единой системе, направленной на обеспечение государственных нужд в научно-технической и инновационной продукции и
способствующей устойчивому инновационному развитию. В работе предложен комплексный подход к рассмотрению системы государственного заказа
на научно-техническую и инновационную продукцию в ее взаимосвязи с
функциями и задачами государства, целями государственной социальноэкономической, научно-технической и инновационной политики, уточнены
роль и место государственного заказа в системе государственного регулирования.
Цель исследования состояла в развитии теоретических основ, а также
разработке современных методов формирования и эффективных механизмов
реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную
продукцию в условиях развития инновационной экономики.
В соответствии с поставленной целью в работе был сформулирован и
решен ряд задач:
-проанализированы современные подходы и систематизированы концепции формирования общественных потребностей и государственных нужд в
сфере науки и инноваций, уточнено понятие государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию;
- выявлены основные цели и задачи развития системы государственного
заказа на научно-техническую и инновационную продукцию в их взаимосвязи
с целями и задачами государственного управления научно-техническим и инновационным развитием, предложены новые подходы к оценке эффективности
функционирования этой системы;
130
- выполнен анализ эволюции российской системы государственного заказа на научно-техническую продукцию, ее современного состояния, а также
передового зарубежного опыта в этой сфере;
- выявлены основные недостатки существующей системы формирования
и реализации государственных нужд и государственного заказа на научнотехническую и инновационную продукцию, снижающие эффективность ее
функционирования;
- сформулированы предложения по совершенствованию механизмов
формирования государственных нужд и государственного заказа на научнотехническую и инновационную продукцию с учетом ключевых целей и задач
системы государственного регулирования и специфических целей инновационного развития;
- предложены меры по совершенствованию экономических, правовых и
организационно-управленческих аспектов управления системой государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию;
- обоснована необходимость и определены меры по развитию федерального контрактного права как необходимого условия повышения эффективности управления реализацией государственного заказа на научно-техническую и
инновационную продукцию и использования полученных результатов.
Научная новизна исследования состоит в комплексном подходе к реформированию системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию, включающем стадии прогнозирования, планирования,
формирования, размещения, реализации, мониторинга и контроля, использования полученных результатов.
Наиболее важные результаты, полученные лично автором и характеризующие научную новизну исследования, состоят в следующем:
- определены основные понятия и систематизированы современные концепции формирования общественных потребностей и государственных нужд в
сфере науки и инноваций, предложено определение государственного заказа на
научно-техническую и инновационную продукцию;
131
- сформирована структура и определены базовые элементы системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
(формирование государственных нужд и государственного заказа, размещение
государственного заказа, реализация государственного заказа, использование
результатов); выявлены основные проблемы институционального и правового
обеспечения государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию в России, снижающие эффективность государственного
управления инновационным развитием страны; на основе анализа теоретических концепций и международной практики в данной области предложены
возможные формы их адаптации и локализации в России;
- обоснована необходимость и возможность целевого подхода к построению и функционированию системы государственного заказа в сфере
науки и инноваций, ориентированного на решение ключевых задач социальноэкономического, научно-технического и инновационного развития страны,
включая формирование перспективного научно-технического и технологического задела, модернизацию экономики, модернизацию системы государственного управления и др. Предложено рассматривать эффективность системы государственного заказа на трех уровнях: локальную эффективность (эффективность реализации конкретного проекта), эффективность системы государственного заказа с точки зрения государственного управления (наиболее полное
обеспечение государственных нужд при разумной экономии бюджетных
средств), интегральную эффективность (с учетом мультипликативных эффектов, генерируемых в экономике);
- предложена авторская модель структуры системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию, ориентированная
как на собственно обеспечение государственных нужд (оборона и безопасность, защита окружающей среды, выполнение социальных обязательств и
пр.), так и на повышение технологического уровня экономики посредством
разработки и трансфера технологий. В предложенной модели на стадиях формирования, размещения и реализации заказа государство, научное сообщество
132
и бизнес выступают в качестве равноправных субъектов при координирующей
роли государства, определены их роли и функции в данном процессе;
- разработаны элементы инфраструктуры системы государственного заказа в сфере науки и инноваций, формирующие условия ее эффективного
функционирования. В частности, предложены меры по адаптивному развитию
институционального и нормативно-правового обеспечения госзаказа, сформулированы предложения по совершенствованию федерального законодательства
о размещении государственных заказов и в области развития федеральной контрактной системы.
В исследовании проанализированы базовые элементы системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию и их
институциональное и правовое обеспечение в России и странах ОЭСР, выявлены основные недостатки институционального и правового обеспечения государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию в
России, проанализирован международный опыт, оценены возможности его
адаптации и локализации в России, сделан вывод о нецелесообразности формального подхода к системе государственного заказа, ориентированного исключительно на экономию бюджетных средств, предложен подход к рассмотрению государственного заказа в качестве одного из важнейших механизмов
государственного регулирования, предложены три уровня оценки эффективности государственного заказа.
В работе сформулированы предложения по совершенствованию экономических, правовых и организационно-управленческих механизмов формирования, размещения и реализации государственного заказа на научнотехническую и инновационную продукцию и развитию федерального контрактного права. Сформулированные в работе предложения по совершенствованию системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию ориентированы на развитие экспертно-аналитического и
управленческого контуров этой системы, а также на развитие федеральной
контрактной системы как важнейшей подсистемы, правового и экономическо133
го базиса, формирования, размещения, реализации и использования результатов реализации государственного заказа.
Сформулированные предложения по совершенствованию экономических, правовых и организационно-управленческих механизмов формирования,
размещения и реализации государственного заказа на научно-техническую и
инновационную продукцию направлены на повышение эффективности расходования бюджетных средств, эффективное использование имеющегося научнотехнического и инновационного потенциала, получение дополнительных конкурентных преимуществ всеми участниками реализации государственного заказа.
Полученные в диссертации результаты могут быть использованы в дальнейших исследованиях в области методологии формирования и реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию, а
также при формировании федеральной контрактной системы в Российской Федерации.
134
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Авдулов А.Н., Кулькин А.М. Система государственной поддержки
научно-технической деятельности: опыт США. М.: ИНИОН РАН, 1994.
2. Алфимов М.В. Технологические дорожные карты // Российские нанотехнологии. 2009. Том 4. № 3 – 4.
3. Балацкий Е.В., Гусев А.Б., Екимова Н.А. Протекционистская политика на рынке государственных закупок в России и за рубежом. М.: Языки
славянской культуры, 2007.
4. Богачев Ю.С., Винокуров В.И., Октябрьский А.М., Рубвальтер
Д.А., Рыбак О.П. Проблемы организации и проведения мониторинга выполнения НИОКР гражданского назначения в рамках федеральных целевых программ // Информационно-аналитический бюллетень ЦИСН. 2007. № 5.
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
6. Всемирный банк: сравнительная оценка нововведений российского
законодательства о закупках и системы регулирования закупок в других
странах с развитой экономикой / Презентация в рамках выставки «Госзаказ –
2007». М., 27 – 28 марта 2007 года.
7. Гайдар Е.Т. Долгое время. Россия в мире: очерки экономической
истории. М.: Дело, 2005.
8. Герасимов Р. Достоинства и недостатки нового Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных
нужд» // Информационная система «Конкурсные торги» (http://www.bob.ru),
публикация от 30.09.2005.
9. Гражданский кодекс Российской Федерации.
10. Государственно-частное партнерство в научно-инновационной
сфере / Под ред. Казанцева А.К., Рубвальтера Д.А. М.: ИНФРА-М, 2009.
11. Государство и рынок: американская модель / Под. ред. М.А. Портного и В.Б. Супяна. М.: Анкил, 1999.
135
12. Гумерова Г.И. Управление инновационными преобразованиями.
М.: Дело, 2010.
13. Зинов В.Г., Вовк Д.Н. Инновационный бизнес: практика передачи
технологий. М.: Дело, 2010.
14. Иванов А.Е. Государственные закупки в Европейском Союзе и
Российской Федерации: после законодательных потрясений // Модернизация
экономики и глобализация. Том 3. М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2009.
15. Иванова Н.И. Национальные инновационные системы. М.: Наука,
2002.
16. Иванов В., Плетнев К., Фетисов В. Сравнительный анализ отечественного и зарубежного опыта реализации отдельных направлений научнотехнической и инновационной политики / Управление наукой в странах ЕС.
Том 4. М.: Наука, 1999.
17. Инновационное развитие – основа модернизации экономики России: Национальный доклад. М.: ИМЭМО РАН, ГУ ВШЭ, 2008.
18. Инновационное развитие: экономика, интеллектуальные ресурсы,
управление знаниями / Под ред. Б.З. Мильнера, М.: ИНФРА-М, 2010.
19. Информационный сервер Минэкономразвития России по федеральным целевым программам: http://fcp.vpk.ru.
20. Козин М.Н. Интегральная модель выбора поставщика государственного оборонного заказа с учетом фактора риска // Финансы и кредит.
2006. № 29 (233).
21. Козин М.Н. К вопросу о необходимости структурной перестройки
функционирования системы государственного оборонного заказа на региональном уровне // Военная экономика. 2007. № 9 (18).
22. Комплексная программа научно-технологического развития и технологической модернизации экономики Российской Федерации на период до
2015 года.
23. Кондратьев Н.Д. Основные проблемы экономической статистики и
динамики: предварительный эскиз. М.: Наука, 1991.
136
24. Концепция долгосрочного прогноза научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2025 года, одобр. Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике, протокол № 3 от
27.12.2006.
25. Кузнецов Б.В., Кузык М.Г., Симачев Ю.В., Чулок А.А. Факторы
спроса российских промышленных компаний на исследования и разработки
// Модернизация экономики и общественное развитие. Том 2. М.: ГУ ВШЭ,
2007.
26. Левита Р.Я. История экономических учений. М.: ИНФРА-М, 2001.
27. Лопатников Л.И. Экономико-математический словарь: Словарь современной экономической науки. М.: Дело, 2003.
28. Макроэкономика: теория и российская практика / Под ред. А.Г.
Грязновой, Н.Н. Думной. М.: КНОРУС, 2007.
29. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.
30. Наука России в цифрах: 2006. М.: ЦИСН, 2006.
31. Наука России в цифрах: 2007. М.: ЦИСН, 2007.
32. Наука России в цифрах: 2008. М.: ЦИСН, 2008.
33. Нестерович Н.В. Прокьюремент. Принципы организации закупки
продукции для государственных нужд // Конкурсные торги. 1998. № 9.
34. Нуреев Р.М. Теория общественного выбора. М.: ГУ ВШЭ, 2005.
35. Олейник А.Н. Институциональная экономика. М.: ИНФРА-М,
2000.
36. Основы политики Российской Федерации в области развития науки
и технологий на период до 2010 года и на дальнейшую перспективу, утв.
Президентом РФ 30.03.2002, Пр-576.
37. Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов: http://www.zakupki.gov.ru.
38. Правила формирования, корректировки и реализации приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Феде137
рации и перечня критических технологий Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ № 340 от 22.04.2009.
39. Приоритетные направления развития науки, технологий и техники
Российской Федерации, утв. Президентом РФ 21.05.2006, Пр-842.
40. Полтерович В.М. Стратегии институциональных реформ или искусство реформ. Препринт WP10/2007/08. М.: ГУ ВШЭ, 2007.
41. Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ
и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утв. Постановлением Правительства РФ № 594
от 26.06.1995.
42. Посредники ставят производство на колени // Парламентская газета
от 03.07.2007.
43. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 года № 722 «Об утверждении Правил оценки заявок на участие в
конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт
на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
или муниципальных нужд».
44. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 978 «Об утверждении Правил принятия решений о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом».
45. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня
1995 года № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».
46. Пушкарева В.М. Генезис категории «налог» в истории финансовой
науки // Финансы. 1999. № 6.
47. Российская экономика в 2008 году. Тенденции и перспективы.
(Выпуск 30). М.: ИЭПП, 2009.
48. Рубвальтер Д.А. Нужна ли России федеральная контрактная система // Независимая газета от 05.12.2000 (I).
138
49. Рубвальтер Д.А. О формировании государственного рынка и Федеральной контрактной системы // Власть. 2000. № 12 (II).
50. Рубвальтер Д.А. Российская наука: опыт реформирования и современность. М.: ЦИСН, 2006.
51. Рубвальтер Д.А. Управление научно-техническим комплексом. М.:
РУДН, 2008.
52. Рубвальтер Д.А. Формирование государственного рынка и механизмы его регулирования // Экономическая наука современной России. 2001.
№ 1.
53. Скорняков С. Принципы и нормы государственных закупок // Приложение к бюллетеню «Конкурсные торги», № 20 (137). 2003.
54. Смирнов В.И. Антиреформа общественных закупок в России //
Вестник РЭА им. Плеханова. 2008. № 1 (19) (I).
55. Смирнов В.И. Как выйти из госзакупочного тупика // Московские
торги. 2008. № 11 (II).
56. Смирнов В.И. Комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ. М.:
ГУ ИМЭИ, 2006.
57. Смотрицкая И.И. Концептуальные подходы к развитию консолидированной системы государственных закупок в России // Экономические
науки. 2009. № 1.
58. Смотрицкая И.И. Инновационная функция государственного заказа
в условиях смешанной экономики // Технопарк. 2008. № 1.
59. Смотрицкая И.И. Развитие рынка государственных заказов: проблемы и перспективы // Вестник Института экономики РАН. 2007. № 3.
60. Смотрицкая И., Черных С. Институт контрактных отношений на
рынке государственных заказов / Публикация на Экономическом портале
(http://www.institutiones.com) от 02.05.2009.
139
61. Соколов А.В., Карасев О.И. Форсайт и технологические дорожные
карты для наноиндустрии // Российские нанотехнологии. 2009. Том 4. № 3 –
4.
62. Соколов И.А. Бюджетная реформа в России: пути повышения качества управления бюджетными средствами / Презентация на сайте Института
экономики переходного периода (http://www.iet.ru) от 25.06.2009.
63. Социально-экономическое развитие России: новые рубежи / Под
ред. В.А. Мау, С.Г. Синельникова-Мурылева, М.: ИЭПП, 2008.
64. Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М.: ИНФРА-М, 1997.
65. Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на
период до 2015 года, утв. Межведомственной комиссией по научноинновационной политике, протокол № 1 от 15.02.2006.
66. Стругов А.Ф., Никандрова Е.Г. О совершенствовании системы распределения госзаказов на проведение геологоразведочных работ // Минеральные ресурсы России. 2007. № 1.
67. Супян В.Б. Роль государства в американской экономике: теория и
практика // США – Канада: экономика, политика, культура. 2002. № 1.
68. Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг».
69. Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года №
305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению
бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».
70. Управление знаниями в инновационной экономике / Под ред. Б.З.
Мильнера, М.: Экономика, 2009.
71. Фадейчева Г.В. Общественные потребности как система // Вестник
Московского университета. 2000. № 2.
72. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 284-ФЗ «О передаче
прав на единые технологии».
140
73. Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите
конкуренции».
74. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении
заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
75. Федеральный закон от 23 августа 1996 года № 127-ФЗ «О науке и
государственной научно-технической политике».
76. Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П. США: Федеральная
контрактная система и экономика: механизм регулирования. М.: Наука, 2002.
77. Федорович В.А., Патрон А.П. США: государство и экономика. М.:
Международные отношения, 2007.
78. Фролов И.Э. Наукоемкий сектор промышленности РФ: экономикотехнологический механизм ускоренного развития. М.: МАКС Пресс, 2004.
79. Хатри Г. Мониторинг результативности в общественном секторе.
М.: Фонд «Институт экономики города», 2005.
80. Холланд Х., Смитс Р. Процесс установления приоритетов в научнотехнической политике / Управление наукой в странах ЕС. Том 2. М.: Наука,
1999.
81. Arrow K. Economic Welfare and the Allocation of Resources for
Invention. Princeton: Princeton University Press, 1962.
82. Directive 2004/18/EC of the European Parliament and of the Council of
31 March 2004 on the Coordination of Procedures for the Award of Public Works
Contracts, Public Supply Contracts and Public Service Contracts // Official Journal
of the European Union. 30.04.2004. L 134/114.
83. Federal Procurement Report FY 1990 (Federal Procurement Data
System: http://www.fpds.gov).
84. Federal Procurement Report FY 2000 (Federal Procurement Data
System: http://www.fpds.gov).
85. Federal Procurement Report FY 2001 (Federal Procurement Data
System: http://www.fpds.gov).
141
86. Federal Procurement Report FY 2002 (Federal Procurement Data
System: http://www.fpds.gov).
87. Federal Procurement Report FY 2003 (Federal Procurement Data
System: http://www.fpds.gov).
88. Federal Procurement Report FY 2004 (Federal Procurement Data
System: http://www.fpds.gov).
89. Federal Procurement Report FY 2005 (Federal Procurement Data
System: http://www.fpds.gov).
90. Federal Procurement Report FY 2006 (Federal Procurement Data
System: http://www.fpds.gov).
91. Federal Procurement Report FY 2007 (Federal Procurement Data
System: http://www.fpds.gov).
92. Keys W. Government Contracts under the Federal Acquisition
Regulation. N.Y.: 1997.
93. Nelson R. The Simple Economics of Basic Scientific Research //
Journal of Political Economy. 1959. # 49.
94. OECD Science, Technology and Industry Outlook. Paris: OECD, 2000.
95. Office of Federal Procurement Policy Official Web Server:
http://www.whitehouse.gov/omb/procurement.
96. Office
of
Management
and
Budget
Official
Web
Server:
http://www.whitehouse.gov/omb.
97. Oslo Manual: Guidelines for Collecting and Interpreting Innovation
Data. 3rd Edition, Paris: OECD/EC, 2005.
98. Phaal R., Farrukhh C., Probert D. Technology Roadmapping – A
Planning Framework for Evolution and Revolution // Technological Forecasting &
Social Change. 2004. V. 71.
99. Trending
Analysis
Report
since
Fiscal Year
2003
(Federal
Procurement Data System: http://www.fpds.gov).
100. Sappington D. Incentives in Principal – Agent Relationships // Journal
of Economic Perspectives. 1991. Vol. 5. # 2.
142
101. Science and Engineering Indicators 2008. Vol. 1. Arlington, VA:
National Science Foundation. 2008.
102. The National Science and Technology Policy, Organization and
Priorities Act of 1976 (U.S. Public Law 94-282).
103. U.K. Government Sustainable Procurement Action Plan / Department
for
Environment,
Food
and
Rural
Affairs
Official
Web
Server:
http://www.defra.gov.uk.
104. U.S. Code of Federal Regulation. Title 48. Federal Acquisition
Regulation.
143
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа