close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА И ВНЕДРЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ В НАУЧНО-ИННОВАЦИОННОЙ СФЕРЕ

код для вставкиСкачать
В данном выпуске информационно-аналитического бюллетеня рас-смотрены проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы (ФКС) в научно-инновационной сфере. Авторами введено понятие государственного
Проблемы формирования и реализации
государственного заказа и внедрения
федеральной контрактной системы
в научно-инновационной сфере
Д.А. Рубвальтер, С.С. Шувалов
Введение
К настоящему времени в России сложился консенсус относительно модернизации
страны во всех сферах, включая экономику
и систему государственного управления,
необходимости перехода к инновационной
модели экономического роста, развития
секторов и отраслей экономики, производящих продукцию с высокой добавленной
стоимостью. Соответствующие цели и задачи отражены, в частности, в Концепции
долгосрочного социально-экономического
развития Российской Федерации на период
до 2020 года1.
В современной экономике знаний эффективно функционирующая наука, ориентированная на потребности общества,
экономики и государства, производящая
новые знания и являющаяся одним из
ключевых источников инноваций, становится одним из важнейших факторов
успешного инновационного развития.
Именно этим можно объяснить повышенное внимание российского руководства к
проблемам развития отечественной нау Утверждена распоряжением Правительства РФ
от 17.11.2008 № 1662-р.
1
ки, проявившееся, в частности, в разработке Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период
до 2015 года2 и Стратегии инновационного
развития Российской Федерации на период
до 2020 года3.
После трудного периода 1990-х гг., когда одной из основных задач государства
являлось сохранение отечественной науки
в условиях переходного периода, с начала
2000-х гг. государство проводит политику,
направленную не только на улучшение финансового положения научно-технической
сферы, но и на повышение эффективности
ее функционирования и способствующую
большей ориентации научной деятельности на решение актуальных социальноэкономических задач, стоящих перед страной, обеспечение потребностей общества,
государства и бизнеса.
Одним из ключевых направлений повышения эффективности бюджетных рас Утверждена Межведомственной комиссией по
научно-инновационной политике, протокол № 1
от 15.02.2006.
3
Проект Стратегии в настоящее время находится
на обсуждении.
2
4
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
ходов на науку стало значительное увеличение доли средств, выделяемых на
проведение исследований и разработок на
конкурсно-контрактной основе, посредством государственного заказа.
Государственный заказ на научнотехническую и инновационную продукцию становится значимым фактором
реализации
государственной
научно-технической и инновационной политики. Вместе с тем он должен в первую
очередь рассматриваться не как механизм
поддержки научных организаций, а как
механизм обеспечения государственных
нужд, поскольку именно они являются
основой для формирования государственного заказа.
Обеспечение государственных нужд –
это функция каждого современного государства, в рамках которой удовлетворяются его потребности в товарах, работах и
услугах, необходимых для осуществления
государственных функций и полномочий,
исполнения международных обязательств.
В Российской Федерации затраты на обеспечение государственных нужд составляют существенную часть затрат федерального бюджета.
Последние несколько лет в нашей стране осуществляется планомерная работа по совершенствованию системы формирования, размещения и реализации
государственного заказа. В 2010 г. была
утверждена Концепция формирования в
Российской Федерации федеральной контрактной системы – совокупности норм и
правил, организационно-экономического
и управленческого механизма, обеспечивающих формирование единого технологического цикла, объединяющего ключевые этапы обеспечения федеральных
государственных нужд. В настоящее время осуществляется реализация указанной концепции, это позволило к данному
моменту полностью или частично решить
ряд поставленных задач в части как общего совершенствования системы государственного заказа, так и адаптации данной
системы к задачам модернизации и инновационного развития экономики Российской Федерации.
В то же время в нашей стране среди
экспертов широко распространена точка
зрения о недостаточном соответствии существующей нормативной правовой базы
по формированию, размещению и исполнению государственного заказа на научнотехническую и инновационную продукцию
целям модернизации и инновационного
развития экономики России, повышения ее
научно-технологического потенциала и его
эффективного использования, а также снижения коррупционных рисков в государственном секторе. Несмотря на ряд предпринятых и планируемых позитивных мер
в части совершенствования нормативного
правового обеспечения государственного
заказа в целом и на научно-техническую и
инновационную продукцию в частности,
эффективность правовой базы в этой области остается невысокой.
В этой связи представляется целесообразным обращение к зарубежному
опыту по формированию, размещению
и реализации государственных заказов,
включая заказы на научно-техническую и
инновационную продукцию, анализ которого выполнен в представленной работе.
Так, для целей обеспечения государственных нужд в большинстве государств,
входящих в ОЭСР, используются технологии управления единым циклом планирования, размещения и исполнения государственных заказов на контрактной основе
посредством национальных контрактных
систем. Их характерной особенностью является широкое применение методик планирования обеспечения государственных
нужд, мониторинга цен, библиотек типовых контрактов, механизмов контроля и
Введение
процедур оценки результатов их исполнения, специализированных информационных ресурсов управления контрактными
системами. В целом ряде стран существуют
специально уполномоченные органы власти, составляющие организационное ядро
национальных контрактных систем.
В общем случае можно выделить следующие базовые функции национальных
контрактных систем:
yy планирование обеспечения государственных нужд;
yy ведение библиотеки типовых контрактов;
yy регламентация и методическое обеспечение размещения и исполнения государственных контрактов;
yy оценка и управление рисками;
yy контроль исполнения контрактов;
yy оценка результатов исполнения контрактов.
Помимо указанных, национальные
контрактные системы отдельных стран
реализуют и иные, специфичные для каждой конкретной страны функции. При
этом особенности формирования, размещения и исполнения государственных заказов в научно-технической и
инновационной сфере определяются также спецификой национальной научнотехнической и инновационной политики
в каждой стране, а в случае со странами
Европейского союза – и общеевропейскими стратегиями и программами в соответствующих областях.
В настоящей работе проанализированы достоинства и недостатки российской системы государственного заказа на
научно-техническую и инновационную
продукцию и ее нормативного правового обеспечения, рассмотрен зарубежный
опыт в исследуемой области и сформулированы предложения по совершенствованию системы государственного заказа и
развитию федеральной контрактной системы в Российской Федерации.
5
6
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
1. Анализ нормативной правовой базы
и правоприменительной практики формирования,
размещения и реализации государственного заказа
на научно-техническую и инновационную продукцию
в Российской Федерации
1.1. Развитие системы государственного заказа на научно-техническую
и инновационную продукцию и основные подходы к ее внедрению:
1991–2004 гг.
Впервые о необходимости введения
государственного заказа на научнотехническую продукцию было отмечено
в Концепции совершенствования управления научно-техническим прогрессом
в условиях радикальной экономической
реформы, разработанной ГКНТ СССР с
участием Академии наук СССР, ряда министерств и ведомств.
Положения о заказе на исследования
и разработки для государственных нужд,
выполняемые на контрактной основе,
были предусмотрены в Законе СССР «О
государственной научно-технической политике» (ст. 11 и 19.3). Этот Закон был одобрен Верховным Советом СССР в первом
чтении 6 июля 1991 г. Положения о государственном заказе на выполнение научных исследований и экспериментальных
разработок практически в прежней редакции были предусмотрены в Федеральном
законе от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке
и государственной научно-технической
политике» (далее – Федеральный закон
№ 127-ФЗ).
Актуальность системы государственного заказа на научно-техническую про-
дукцию была подтверждена в Концепции
реформирования российской науки на период 1998–2000 гг., одобренной постановлением Правительства РФ от 18.05.1998
№ 453, и в Основах политики Российской
Федерации в области науки и технологий
на период до 2010 года и дальнейшую перспективу, утвержденных Президентом РФ
30.03.2002 № Пр-576.
На основании поручения Правительства РФ от 06.02.2003 № МК-П8-01418
Минпромнауки России с участием министерств и ведомств, научных организаций
была разработана Концепция проекта федерального закона «О заказе государства
на научно-техническую продукцию», которая 27 июня 2003 г. была представлена
в Правительство РФ (далее – Концепция).
В Концепции был дан анализ состояния
действующей системы государственного регулирования научно-технического
комплекса, указаны недостатки правового регулирования и практики его применения, обозначены нерешенные проблемы и предложены основные направления
формирования и развития системы заказа государства на научно-техническую
1. Анализ нормативной правовой базы и правоприменительной практики формирования, размещения и реализации государственного заказа...
продукцию. Было отмечено, что законодательство, касающееся системы заказа
государства на научно-техническую продукцию, является одной из относительно слабо развитых сфер регулирования в
отечественном праве.
В Концепции было определено, что целями разработки и принятия такого законопроекта являются:
yy обеспечение функционирования единой системы заказа государства на научнотехническую продукцию;
yy определение порядка выявления государственных нужд в научно-технической
продукции, а также научных исследований
и разработок, которые необходимо провести для получения этой продукции;
yy обеспечение соответствия состава,
качества и объемов научно-технической
продукции, созданной по заказу государства, реальным государственным потребностям, приоритетным социальноэкономическим задачам, включая задачи
обеспечения национальной безопасности;
yy повышение эффективности использования бюджетных средств, направляемых
на стимулирование развития российской
науки и наукоемкого сектора отечественной промышленности;
yy введение в хозяйственный оборот
научно-технической продукции и других
результатов научно-технической деятельности, созданных по заказу государства;
yy совершенствование
координации
действий органов государственной власти
Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальных образований при определении
порядка формирования, размещения, реализации и использования заказа государства на научно-техническую продукцию.
Рассмотренная Концепция так и не
стала законопроектом, и большинство из
отмеченных в ней проблем остались нерешенными. Целостная система заказа
государства на научно-техническую продукцию в России не создана до сих пор,
сформированы лишь отдельные, недостаточно скоординированные элементы.
Внедрение элементов федеральной
контрактной системы: 1992–2004 гг.
В теоретико-методологическом плане вопросы формирования федеральной контрактной системы (ФКС) были рассмотрены в
нашей стране еще в конце 1970-х – середине
1980-х гг. и отражали опыт зарубежных
стран, в частности США. В практическом
аспекте о федеральной контрактной системе
впервые упоминается в известной программе «500 дней» в разделе, посвященном государственной контрактной системе в ограниченной области – закупке стандартных
товаров для государственных нужд, причем подчеркивалось действие этой системы
лишь в переходный период.
Истоки формирования элементов российской ФКС были заложены в Законе РФ
от 28.05.1992 № 2859-I «О поставках продукции и товаров для государственных нужд».
Указанный закон утратил силу с принятием
Федерального закона от 13.12.1994 № 60-ФЗ
«О поставках продукции для федеральных
государственных нужд». В том же 1994 г.
был принят Гражданский кодекс РФ (далее – ГК РФ), в котором § 4 гл. 30 и § 5 гл. 37
регламентировали процесс поставки товаров и выполнения работ для государственных нужд. Однако все эти документы не
имели в полной мере рыночного характера
и не предусматривали обязательного проведения конкурсов при организации государственных закупок.
В июне 1995 г. вышло постановление
Правительства РФ от 26.06.1995 № 594
«О реализации Федерального закона
“О поставках продукции для федеральных
государственных нужд”». Этим постановлением помимо прочего были утверждены Порядок разработки и реализации
федеральных целевых программ и межго-
7
8
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
сударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская
Федерация, и Порядок подготовки и заключения государственных контрактов на
закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд.
Постановление Правительства РФ от
23.04.1996 № 523 «Об участии субъектов
малого предпринимательства в производстве и поставке продукции и товаров
(услуг) для федеральных государственных
нужд» было направлено на привлечение
субъектов малого предпринимательства к
участию в размещении государственных
заказов, однако не предусматривало конкретных и эффективных механизмов реализации этой цели.
Как и предыдущие нормативные документы, указанные постановления не предусматривали заключение государственных
контрактов на конкурсной основе.
Отправной
точкой
формирования
элементов конкурсной системы при размещении государственных заказов стал
Указ Президента РФ от 08.04.1997 № 305
«О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки
продукции для государственных нужд»
(далее – Указ № 305). Этим указом было
утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, в котором вводилась обязательность конкурсных процедур.
Следующим важным этапом стало постановление Правительства РФ
от 03.09.1998 № 1022 «О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закупку
продукции для государственных нужд»,
предусматривающее
профессиональную
переподготовку и повышение квалификации специалистов, участвующих в работе
комиссий по проведению торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд.
И наконец, Федеральный закон от
06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» и постановление
Правительства РФ от 13.10.1999 № 1160
«О контроле за проведением конкурсов на
размещение заказов на поставки товаров
(работ, услуг) для государственных нужд и
ко­ординации их проведения» ознаменовали собой завершение определенного этапа
формирования целостной законодательной базы, регулировавшей размещение государственных заказов путем проведения
конкурсов.
Существовавшая система характеризовалась избыточностью количества
правовых актов, зачастую – противоречивостью установленных в них норм,
фрагментарностью правового регулирования и отсутствием единой терминологии. Тем не менее принятие Указа № 305 и
утвержденного им Положения было первым шагом на пути внедрения цивилизованной государственной контрактной
системы в Российской Федерации. Однако в основной своей части Указ № 305 не
был реализован, и в дальнейшем работы
по внедрению и развитию государственной контрактной системы в России были
практически свернуты.
Особенности
развития
системы
государственного заказа на научнотехническую и инновационную продукцию в 1996–2004 гг. В федеральных законодательных и нормативно-правовых актах,
рассмотренных выше, научно-техническая
продукция, а также отдельные ее компоненты, такие как НИОКР, в качестве отдельного предмета (объекта) государственного заказа не выделялись, однако
некоторые особенности НИОКР и научнотехнической продукции в действовавшем
на тот момент законодательстве все же отмечались.
1. Анализ нормативной правовой базы и правоприменительной практики формирования, размещения и реализации государственного заказа...
В гл. 38 ГК РФ «Выполнение научноисследовательских, опытно-конструкторских
и технологических работ» (ст. 769–778)
регламентировались
общие
моменты, связанные с выполнением научноисследовательских, опытно-конструкторских
и технологических работ. Отдельные моменты, связанные с заключением государственного контракта на научноисследовательские, опытно-конструкторские
и технологические работы уточнялись
ст. 708, 709, 738, 763–768 ГК РФ.
Согласно Положению об организации
закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд государственный заказчик был вправе размещать заказ путем
проведения двухэтапных торгов в том случае, если он «намерен заключить государственный контракт в целях проведения
научных исследований, экспериментов,
изысканий или разработок, за исключением случаев, когда контракт предусматривает производство продукции в объемах,
достаточных для обеспечения ее рентабельности или для возмещения расходов
на указанные работы»4.
Несмотря на то что действовавшая федеральная законодательная и нормативноправовая база недостаточно учитывала
особенности научно-технической продукции и ее составляющих как особого объекта государственного заказа, она оставляла
возможность государственным заказчикам учитывать особенности заказываемых товаров, работ и услуг, обусловленных
спецификой их деятельности, и регламентировать процедуры размещения заказа
ведомственными нормативно-правовыми
актами.
Разумная гибкость федеральной законодательной и нормативно-правовой
базы позволяла федеральному органу ис В качестве основного способа размещения заказа
Положением был установлен одноэтапный открытый конкурс.
4
полнительной власти, ответственному за
разработку и реализацию государственной научно-технической политики, в течение ряда лет проводить работу по созданию и совершенствованию ведомственной
нормативно-правовой
базы
размещения государственного заказа на научнотехническую продукцию.
В 1996 г. Миннауки России впервые
в отечественной практике ввело обязательность конкурсных процедур при размещении государственного заказа на
выполнение НИОКР и разработало соответствующую нормативно-правовую и методическую базу5.
На этом этапе размещение государственного заказа на выполнение НИОКР
регламентировалось двумя документами:
yy Временным порядком проведения
конкурсов на право заключения контрактов на выполнение НИОКР (проектов),
финансируемых из средств федерального
бюджета6;
yy Временным положением о работе
конкурсной комиссии по проведе­нию конкурса на право заключения контрактов на
выполнение НИОКР, финансируемых из
средств федерального бюджета7.
В 1997 г. Миннауки России, Минэкономики России и Минфином России было
утверждено Типовое положение о порядке размещения заказов на выполнение научно-исследовательских, опытноконструкторских и технологических работ
прикладного характера для государственных нужд путем проведения торгов (конкурса) и иных способов закупки и порядке
Напомним, что обязательность конкурсных процедур при размещении всех государственных заказов была законодательно оформлена лишь год спустя – Указом № 305.
6
Утвержден приказом министра науки и технической политики от 09.07.1996 № 95.
7
Утверждено приказом ГКНТ России от 27.12.1997
№ 55.
5
9
10
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
заключения государственных контрактов8,
которое развивало и конкретизировало
положения Указа № 305 с учетом специфики НИОКР и технологических работ прикладного характера. В приложении к Типовому положению была приведена форма
типового государственного контракта на
выполнение
научно-исследовательских,
опытно-конструкторских и технологических работ, в котором помимо прочего
оговаривался порядок выполнения, сдачиприемки работ, права, обязанности и ответственность сторон, условия конфиденциальности и права сто­рон на результаты
работ.
В 1998 г. по заказу Управления государственной научно-технической политики Миннауки России были подготовлены Методические рекомендации по
порядку размещения заказов на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических
работ прикладного характера для государственных нужд путем проведения торгов (конкурса) и иных способов закупки
и порядку заключения государственных
контрактов. Достоинствами данных рекомендаций являлись их комплексность
и последовательность, определяющие
удобство практического применения.
В приложении к Методическим рекомендациям была приведена примерная
форма государственного контракта на
выполнение
научно-исследовательских,
опытно-конструкторских и технологических работ. Впоследствии указанные рекомендации были учтены при подготовке
соответствующих нормативно-правовых
актов.
Утверждено приказом Миннауки России, Минэкономики России и Минфина России от 17.10.1997
№ 94/130/74н.
8
В 1999 г. Миннауки России издало следующие нормативные документы ведомственного применения, детально регламентирующие отдельные аспекты размещения
государственного заказа на НИОКР и технологические работы:
yy Порядок подписания, регистрации и контроля исполнения государственных контрактов на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических
работ по заказу Миннауки России;
yy Временные требования к конкурсно-контрактной документации, сопровождающей размещение государственного заказа Миннауки России на
выполнение научно-исследовательских,
опытно-конструкторских и технологических работ;
yy Положение об организации приемки научно-исследовательских, опытноконструкторских и технологических работ,
выполненных по госу­дарственным контрактам Миннауки России.
Таким образом, в 1996–1999 гг. Миннауки России и его правопреемниками была проделана значительная работа
по совершенствованию ведомственной
нормативно-правовой базы размещения
и реализации государственного заказа на
отдельные элементы научно-технической
продукции.
С 1 января 2006 г., со вступлением в
силу Федерального закона от 21.07.2005
№ 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный
закон № 94), рассмотренные выше ведомственные нормативно-правовые акты
утратили силу.
1. Анализ нормативной правовой базы и правоприменительной практики формирования, размещения и реализации государственного заказа...
1.2. Основные недостатки существующей правовой базы
и правоприменительной практики на этапах формирования и реализации
(исполнения) государственного заказа
Проблемы прогнозирования и планирования государственных нужд. В структуре осуществленных закупок наблюдается
высокая доля необоснованных и (или) нецелесообразных закупок, несоблюдение
ресурсных ограничений. Данная проблема связана с тем, что к настоящему времени не сформирована методология разработки и обоснования планов закупок
товаров, работ и услуг для федеральных
государственных нужд, при этом существующая практика обоснования параметров государственных нужд не в полной
мере отражает приоритеты социальноэкономического, научно-технического и
инновационного развития государства.
Качество обоснования параметров государственных нужд остается недостаточно
высоким, они не играют должной роли при
планировании и обосновании бюджетных
ассигнований.
Существующий порядок не позволяет
на этапе планирования определить ключевые параметры государственных контрактов. Не установлены необходимые требования к детализации предмета закупки и
порядку определения функциональных,
технических и иных требований к закупаемым товарам, работам и услугам, при
подготовке проектов контрактов не используются международные закупочные
стандарты, нередки случаи размещения
крупных контрактов с крайне размытой
формулировкой требований и условий.
В дальнейшем это значительно затрудняет
мониторинг и оценку исполнения государственных контрактов. Кроме того, распространены случаи срыва сроков реализации
контрактов и превышения запланирован-
ных ресурсных ограничений, заключения
дополнительных соглашений или новых
контрактов, что прямо обусловлено фактическим невыполнением необходимых объемов работ и услуг.
Для решения обозначенной проблемы в
апреле 2011 г. Минэкономразвития России
разработало проект постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка
ведения федеральными органами исполнительной власти и федеральными бюджетными учреждениями планов закупок
товаров, работ, услуг для федеральных государственных нужд, размещения указанных
планов в сети Интернет и формирования
отчетов об их реализации, форм прогнозного плана закупок товаров, работ, услуг для
государственных (муниципальных) нужд,
плана закупок товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд,
плана-графика размещения заказов и исполнения контрактов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд и
формы отчета о реализации плана закупок
товаров, работ, услуг для государственных
(муниципальных) нужд» (далее – Проект)
и соответствующий Порядок ведения федеральными органами исполнительной власти и федеральными бюджетными учреждениями планов закупок товаров, работ, услуг
для федеральных государственных нужд,
размещения указанных планов в сети Интернет и формирования отчетов об их реализации (далее – Порядок).
Проектом предусмотрены новые формы:
yy прогнозного плана закупок товаров,
работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд на очередной финансо-
11
12
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
вый год и плановый период (далее – Прогнозный план закупок);
yy плана закупок товаров, работ, услуг
для государственных (муниципальных)
нужд на очередной год (далее – План закупок);
yy квартального плана-графика размещения заказов и исполнения контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
(муниципальных) нужд (далее – Планграфик);
yy отчета о реализации плана закупок
товаров, работ, услуг для государственных
(муниципальных) нужд за предыдущий
год (далее – Отчет о реализации плана закупок).
Порядком вводится ряд новых определений в сфере государственных закупок,
в том числе:
yy особо крупные закупки – закупки
товаров, работ и услуг стоимостью более
1,5 млрд руб.;
yy приоритетные закупки – закупки товаров, работ и услуг, обеспечивающие выполнение федеральными заказчиками своих публично-правовых функций.
yy Порядок устанавливает, что Прогнозные планы закупок разрабатываются
на очередной финансовый год и плановый
период с учетом сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации и основных параметров прогноза
социально-экономического развития страны на очередной финансовый год и плановый период, разрабатываемых Минэкономразвития России.
В Прогнозных планах закупок и Планах
закупок продукция указывается обобщенно по классам и подклассам ОКДП с указанием соответствующего кода ОКВЭД.
В Планах-графиках продукция указывается раздельно по каждому лоту.
Особо крупные закупки отражаются
в Прогнозном плане закупок и Плане за-
купок отдельными строками с указанием
ожидаемого
социально-экономического
эффекта от реализации данных закупок.
Приоритетные закупки отражаются в
Прогнозном плане закупок и Плане закупок с отметкой об их приоритетности.
Порядком также установлен закрытый
перечень оснований для внесения изменений в Планы закупок на текущий год
и Планы-графики на текущий квартал,
а именно:
yy внесение изменений в федеральный
закон о федеральном бюджете на текущий
год и плановый период, увеличивающих
(сокращающих) показатели ведомственной структуры расходов федерального
бюджета;
yy изменение лимитов финансирования;
yy изменение потребностей в продукции, в том числе сроков ее потребления;
yy проведение повторных процедур размещения заказов в случаях, предусмотренных Федеральным законом № 94-ФЗ;
yy расторжение ранее заключенных контрактов по основаниям, предусмотренным
гражданским законодательством Российской Федерации.
Установлено, что при сокращении лимитов финансирования приоритетные закупки не сокращаются или подлежат сокращению в последнюю очередь, а при
увеличении лимитов в первую очередь увеличиваются объемы приоритетных закупок.
Порядок установил также предельные объемы внесения изменений в
Планы закупок в связи с изменениями потребностей в продукции и (или)
сроков ее потребления в рамках текущего года: не более 20% от суммарной
стоимости заказов, запланированных к
размещению на текущий год, без учета стоимости государственных заказов на проведение научно-исследовательских и опытноконструкторских работ и не более 50% от
суммарной стоимости заказов, запланиро-
1. Анализ нормативной правовой базы и правоприменительной практики формирования, размещения и реализации государственного заказа...
ванных к размещению в текущем году, на
проведение научно-исследовательских и
опытно-конструкторских работ.
Порядком регламентировано размещение Планов закупок и отчетов об их реализации в сети Интернет.
Следует отметить, что ряд новых требований к процедурам формирования государственного заказа, предусмотренных
Проектом, даст возможность значительно
повысить прозрачность и обоснованность
работы государственных заказчиков по
формированию заказа. В то же время в своем нынешнем виде он не позволяет в полной мере устранить рассмотренные выше
проблемы формирования государственного
заказа и обладает рядом недоработок.
Прежде всего обращает на себя внимание расплывчатость введенного определения приоритетных закупок, которое
можно трактовать достаточно широко,
понимая практически любые закупки федеральных заказчиков. На наш взгляд, данное определение нуждается в конкретизации и должно быть увязано как с
минимальными потребностями собственно заказчика (обеспечением его функционирования), так и с потребностями
заказчика по выполнению его основных
функций, а также государственными приоритетами в сфере деятельности соответствующего заказчика.
Предусмотренное Порядком требование об указании в Прогнозном плане закупок и Плане закупок ожидаемого
социально-экономического эффекта от
реализации особо крупных закупок представляется необходимым и обоснованным,
однако отсутствие даже минимального набора стандартных показателей, индикаторов, требований и методологии расчета
этого эффекта сводит результативность
этого требования к минимуму, поскольку
указание социально-экономического эффекта в свободной форме таит в себе угро-
зу недобросовестного поведения заказчика
по расчету ожидаемого эффекта, представления сведений в наиболее выгодной для
себя форме и сокрытия «неудобной» информации. Отсутствие предельных минимальных (приемлемых) значений показателей социально-экономического эффекта
от реализации особо крупных закупок затрудняет оценку обоснованности выбора
того или иного проекта и содержит потенциальные угрозы лоббизма. Кроме того,
свободная форма изложения ожидаемого
социально-экономического эффекта затрудняет мониторинг реализации заказов
и сравнительную оценку эффективности
работы различных заказчиков.
Одно из установленных оснований для
внесения изменений в Планы закупок на
текущий год и Планы-графики – изменение потребностей в продукции, в том числе сроков ее потребления. Однако Порядком не уточняется, в результате чего могут
произойти такие изменения и какие основания для этого можно считать объективными, а какие – надуманными заказчиком
и свидетельствующими о его неэффективной работе и (или) вовлеченности в коррупционные процессы.
Установленный предельный объем изменения потребностей в НИОКР при
внесении изменений в Планы закупок в
рамках текущего года – не более 50%, это
касается как увеличения, так и снижения
объемов. Когда речь идет о возрастании
потребностей в НИОКР на 50%, то возникает вопрос об обоснованности такого
резкого изменения потребностей и, как
следствие, качестве планирования и программирования; когда же речь идет о снижении потребностей на 50%, то возникает вопрос о соответствии такого подхода
установке на модернизацию российской
экономики и развитие инноваций.
Заметим также, что разработанные формы Прогнозного плана закупок, Плана за-
13
14
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
купок и Плана-графика содержат графу
«Сведения об инновационной составляющей закупок». Однако сведения об инновационности закупок заказчику предлагается
предоставлять в свободной форме, что в
условиях отсутствия единого, утвержденного на федеральном уровне определения
инновационной продукции, минимального набора критериев для отнесения продукции к категории инновационной грозит теми же проблемами, что при указании
ожидаемого
социально-экономического
эффекта особо крупных закупок, а именно: необоснованностью, надуманностью в
работе заказчика, рисками действий заказчика в интересах конкретного поставщика
(исполнителя, подрядчика).
Высказанные опасения подтверждаются
и результатами проверок Счетной палаты
РФ, по мнению которой в настоящее время
основные коррупционные риски в сфере
государственного заказа сместились с этапа размещения на этапы планирования заказов и предконтрактной подготовки (обращение председателя Счетной палаты РФ
С.В. Степашина на имя Президента РФ от
01.09.2008 № 01-1262/04-02).
Прогнозирование и планирование
государственных нужд в научно-технической и инновационной сфере.
В научно-технической и инновационной
сфере рассмотренные выше проблемы усугубляются следующими обстоятельствами:
yy отсутствие четкого алгоритма формирования государственных нужд и государственного заказа на научно-техническую
и инновационную продукцию в увязке
с прогнозными, стратегическими и программными документами;
yy недостаточный учет потребностей,
возможностей, прогнозов и экспертных
оценок научного и предпринимательского
сообществ при определении и корректировке приоритетных направлений, перечня критических технологий и разработке
федеральных целевых программ, государственных программ;
yy отсутствие открытых и прозрачных
процедур взаимодействия с бизнесом при
формировании заказа на НИОКР, результаты которых могут иметь перспективы
коммерческого освоения, и, как следствие,
слабое участие бизнеса в софинансировании, выполнении и использовании результатов федеральных целевых программ в
части НИОКР.
Отсутствие системы типовых контрактов, библиотеки типовых контрактов не
позволяет должным образом учесть специфику закупаемой продукции, исчерпывающе определить ожидаемые результаты исполнения государственных контрактов.
В апреле 2011 г. Минэкономразвития
России подготовило Проект поручения
Правительства РФ федеральным органам
исполнительной власти по одобрению проекта Порядка разработки и формирования проектов типовых государственных
контрактов (далее – Порядок разработки)
и проекта Графика разработки проектов
типовых государственных контрактов по
сферам деятельности, предметам закупки в
2011 г. (далее – График). Согласно проекту
до конца 2011 г. федеральные органы исполнительной власти должны разработать
и согласовать с Минэкономразвития России и Минфином России проекты типовых государственных контрактов (типовые
контракты).
Утвержденные типовые контракты будут опубликованы в библиотеке типовых
контрактов на официальном сайте для
размещения информации о размещении
заказов. После публикации на официальном сайте типовые контракты обязательны для использования федеральными заказчиками.
Согласно Порядку разработки, если федеральный заказчик для заключения государственного контракта по какой-либо
1. Анализ нормативной правовой базы и правоприменительной практики формирования, размещения и реализации государственного заказа...
причине не может использовать типовой
контракт, то при размещении заказа на
официальном сайте он обязан обосновать
причину. В первом квартале 2012 г. Минэкономразвития России подготовит доклад
в Правительство РФ по результатам разработки типовых контрактов.
Необходимо отметить, что Порядок
разработки не содержит каких-либо рекомендаций по структуре и содержанию
проектов типовых государственных контрактов.
Согласно Графику в 2011 г. предусмотрена разработка проектов типовых контрактов в следующих 15 сферах, в каждой
из них установлен ответственный федеральный орган исполнительной власти:
1) здравоохранение и социальное развитие – Минздравсоцразвития России;
2) культурное наследие, авторские и
смежные права – Минкультуры России;
3) природопользование – Минприроды
России;
4) промышленность и торговля – Минпромторг России;
5) строительство и ЖКХ – Минрегион
России;
6) электросвязь, почтовая связь, издательство и полиграфия – Минкомсвязь
России;
7) агропромышленный комплекс –
Минсельхоз России;
8) транспорт – Минтранс России;
9) финансы и страхование – Минфин
России;
10) топливно-энергетическая сфера –
Минэнерго России;
11) безопасность – МЧС России;
12) охрана общественного порядка –
МВД России;
13) образование,
интеллектуальная
собственность и инновационная деятельност – Минобрнауки России;
14) безопасное ведение работ, связанных с использованием недр, промыш-
ленная безопасность, безопасность при
использовании атомной энергии – Ростехнадзор;
15) рыболовство – Росрыболовство.
Среди предусмотренных к разработке проектов типовых государственных
контрактов можно выделить несколько
имеющих немалое значение для развития
инновационной деятельности в соответствующих областях, в частности:
1) сфера строительства и ЖКХ – выполнение работ:
yy по строительству (реконструкции)
объектов;
yy подготовке проектной документации на строительство;
yy капитальному ремонту объектов
капитального строительства;
yy монтажу (установке) систем вентиляции и кондиционирования воздуха, холодильного оборудования,
систем пневмотранспорта и аспирации;
yy проектно-изыскательских;
2) сфера электросвязи, почтовой связи,
издательства и полиграфии:
yy проектирование
и
разработка информационных систем и
программно-аппаратных комплексов;
yy предоставление
имущественных
прав, поставка и внедрение программного обеспечения;
yy выполнение работ по созданию и
модернизации программного обеспечения;
3) сфера образования, интеллектуальной собственности и инновационной деятельности:
yy приобретение
исключительных
прав на результаты интеллектуальной деятельности;
yy выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и
технологических работ.
15
16
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
Типовые государственные контракты
в рассмотренных областях, составленные
дружелюбно по отношению к изобретателям и инноваторам и поощряющие инновационную восприимчивость заказчика,
могут стать мощным стимулом развития
инновационной деятельности по соответствующим направлениям.
Вместе с тем многие важные направления в Графике отражения не нашли.
В сфере здравоохранения не предусмотрена разработка проектов типовых контрактов на разработку и последующую поставку новых лекарственных препаратов
и новой медицинской техники, что крайне
важно для развития инновационной деятельности в этой сфере.
В сфере промышленности предусмотрено создание библиотеки контрактов только
на поставку готовой продукции ряда отраслей, типовые контракты на разработку
и последующую поставку новой продукции, разработку новых технологий, создание прототипов и т.д. не предусмотрены.
В сфере транспорта не предусмотрена
разработка проектов типовых контрактов
на строительство объектов транспортной
инфраструктуры, разработку новых и модернизацию существующих видов транспорта.
В целом в Графике уделено недостаточное внимания проблеме модернизации и
стимулирования инновационного развития экономики посредством разработки и
размещения крупных государственных заказов в форме научно-производственных
(инновационных) проектов, в том числе в
области медицины и транспорта, предусматривающих полный цикл работ – от исследований и разработок до поставки готового продукта, пуско-наладочных работ и
сервисного обслуживания,
Регламентация процессов исполнения
государственного заказа ограничивается
применением общих положений ГК РФ.
В результате реальный ход исполнения государственных контрактов (соблюдение
этапности, темпов и качества) остается нередко вне зоны управленческого контроля.
Анализ, оценка и систематизация рисков
невыполнения контрактов не ведутся, система прогнозирования рисков и управления ими отсутствует. Проектные принципы управления заказами практически не
применяются.
Отсутствуют единые инструктивные и
методические материалы, позволяющие
государственным заказчикам результативно взаимодействовать с исполнителями,
корректировать и администрировать условия контракта и предупреждать возможные срывы уже на ранних этапах. Это происходит вследствие следующих причин:
yy невозможность адаптации условий
государственного контракта к изменению
внешних условий (уточнения предмета заказа и цены контракта в процессе реализации
заказа): допускается ст. 451 ГК РФ, но запрещается Федеральным законом № 94-ФЗ;
yy отсутствие регламентации процедур
взаимодействия заказчика с исполнителем
(подрядчиком) в процессе реализации заказа в плановом порядке или по инициативе одной из сторон;
yy недостаточная регламентация механизмов контроля заказчика за деятельностью исполнителя (подрядчика), связанной с реализацией заказа;
yy отсутствие механизмов стимулирования добросовестной работы исполнителя
(подрядчика).
Отсутствие методологии и инструментов оценки эффективности закупок
товаров, работ и услуг для государственных нужд. В настоящее время оценивается лишь экономия бюджетных средств,
рассчитываемая как разница между начальной (максимальной) и фактической
ценой контракта, и своевременность поставки товара (выполнения работы, оказа-
1. Анализ нормативной правовой базы и правоприменительной практики формирования, размещения и реализации государственного заказа...
Формирование и реализация государственного заказа
(существующая практика)
yy Отсутствие методологии разработки и обоснования планов закупок продукции для федеральных государственных нужд.
yy Отсутствие алгоритма формирования государственных нужд и государственного заказа на научнотехническую и инновационную продукцию в увязке с прогнозными, стратегическими и программными документами.
yy Локальный характер тем многих НИОКР и незначительное влияние ожидаемых результатов на решение
задач, сформулированных в паспорте программы.
yy Отсутствие открытых и прозрачных процедур взаимодействия с бизнесом при определении приоритетных направлений научно-технологического развития и формировании государственного заказа на НИОКР,
результаты которых могут иметь перспективы коммерческого освоения и, как результат, невостребованность
получаемых результатов (технологий).
yy Невозможность адаптации условий контракта к изменению внешних условий (что противоречит ст. 451
ГК РФ), единственная допустимая модель цены контракта – твердая (фиксированная).
yy Отсутствие механизмов стимулирования добросовестной работы исполнителя (подрядчика).
yy Отсутствие регламентации процедур взаимодействия заказчика с исполнителем (подрядчиком) в процессе реализации заказа или по инициативе одной из сторон.
yy Недостаточная регламентация механизмов контроля заказчика за деятельностью исполнителя (подрядчика), связанной с реализацией заказа.
yy Основные критерии оценки – бухгалтерская экономия бюджетных средств и своевременность
поставки товара (выполнения работы), экспертные методы оценки не используются, востребованность полученных результатов и внешние эффекты не оцениваются.
ния услуги). Качество поставленных (выполненных, оказанных) товаров (работ,
услуг), соответствие фактических результатов реализации заказа запланированным, социально-экономический эффект
закупок не оцениваются.
Оценка эффективности реализации заказа на научно-техническую и инновационную продукцию осуществляется так же,
как оценка эффективности реализации заказа на поставку товаров массового производства со сложившимся рынком, т.е.
исключительно по критериям экономии
и своевременности. Экспертные методы
оценки не используются, востребован-
ность полученных результатов и внешние
эффекты не оцениваются.
Дефицит простых и удобных механизмов досудебного и внесудебного разрешения возможных конфликтов. В соответствии с ч. 8 ст. 9 Федерального закона
№ 94-ФЗ расторжение контракта допускается исключительно по соглашению сторон или решению суда по основаниям,
предусмотренным гражданским законодательством.
Применение штрафных санкций в отношении недобросовестных исполнителей практически полностью оставлено на
усмотрение государственных заказчиков.
17
18
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
1.3. Основные недостатки существующей правовой базы
и правоприменительной практики на этапе размещения
государственного заказа
Вопросы защиты прав и интересов государства. Полноценная система защиты
прав государства при закупках товаров, работ и услуг для государственных нужд не
выстроена. Финансовые гарантии выполнения государственных контрактов (наличие
требований о подтверждении финансовой
состоятельности участника размещения
заказа и об обеспечении выполнения государственного контракта) не способны
компенсировать высокие социальные и технологические риски ненадлежащего исполнения государственных контрактов.
В соответствии с ч. 2.1 ст. 22 Федерального закона № 94-ФЗ «не допускается включать в конкурсную документацию (в том
числе и в форме требований к качеству,
техническим характеристикам товара, работ, услуг, требований к функциональным
характеристикам (потребительским свойствам) товара) требования к производителю товара, к участнику размещения заказа
(в том числе требования к квалификации
участника размещения заказа, включая наличие у участника размещения заказа опыта
работы), а также требования к его деловой
репутации, требования о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других
ресурсов, необходимых для производства
товара, поставка которого является предметом контракта, выполнения работ, оказания
услуг, являющихся предметом контракта,
за исключением случаев, если возможность
установления таких требований к участнику
размещения заказа предусмотрена настоящим Федеральным законом».
Данное положение прямо запрещает государственному заказчику устанавливать
квалификационные требования к участникам размещения заказа в качестве условия
допуска к участию в конкурсе, что противоречит мировой практике размещения заказов на выполнение НИОКР и разработку
и поставку технически сложной инновационной продукции.
Вместе с тем возможность установления
квалификационных требований в качестве
одного из критериев оценки и сопоставления заявок при размещении заказов на выполнение работ и оказание услуг предусмотрена п. 1.1 ч. 4 ст. 28 Федерального закона
№ 94-ФЗ. Однако, во-первых, установление
квалификационных требований является
правом, а не обязанностью заказчика (что
также противоречит мировой практике размещения заказов на выполнение работ и
оказание услуг, требующих специфических
знаний, навыков и компетенций и (или)
имеющих большое значение для обороноспособности и безопасности государства,
обеспечения научно-технологического превосходства, сохранения культурного наследия и т.д.), а во-вторых, возможность установления квалификационных требований
не предусмотрена при размещении заказа
на поставки товаров, что неприемлемо в тех
случаях, когда государство размещает заказ не на поставку существующей на рынке
продукции, а на разработку и создание инновационной продукции по заказу государства и ее последующую поставку заказчику.
Следует отметить и тот факт, что в соответствии с ч. 6 ст. 28 Федерального закона № 94-ФЗ при оценке и сопоставлении
конкурсных заявок суммарная значимость
критериев «функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара» и «ка-
1. Анализ нормативной правовой базы и правоприменительной практики формирования, размещения и реализации государственного заказа...
чество работ, услуг и (или) квалификация
участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг» не
может превышать 20%, а при размещении
заказа на выполнение НИОКР и некоторых других работ (оказание услуг) – не более 45%.
Правилами оценки и сопоставления
заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд,
утвержденными постановлением Правительства РФ от 10.09.2009 № 722 (далее –
Правила), установлены следующие особенности оценки и сопоставления заявок:
1) оценка заявок производится с использованием не менее двух критериев
оценки, одним из которых является критерий «цена контракта» (цена контракта
за единицу товара, работы, услуги), значимость которого не может быть менее 35%
(п. 6 Правил);
2) значимость каждого из критериев
«расходы на эксплуатацию товара», «расходы на техническое обслуживание товара»,
«срок предоставления гарантии качества
товара, работ, услуг» не может составлять
более 10%, при этом сумма значимостей
при одновременном использовании указанных критериев не может составлять более 20% (п. 8 Правил);
3) значимость каждого из критериев
«расходы на эксплуатацию товара», «расходы на техническое обслуживание товара»,
«объем предоставления гарантий качества
товара, работ, услуг» не может составлять
более 10%, при этом сумма значимостей
при одновременном использовании указанных критериев не может составлять более 20% (п. 9 Правил);
4) значимость каждого из критериев
«функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные
характеристики товара», «качество работ,
услуг и (или) квалификация участника
конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг», а также
совокупная значимость указанных критериев не может составлять более 20%, а при
размещении заказа на выполнение НИОКР
и ряда иных работ (оказание услуг) из ограниченного перечня (установлен Федеральным законом № 94-ФЗ и продублирован в
Правилах) – не более 45% (п. 10 Правил).
Таким образом, нормы Федерального закона № 94-ФЗ и рассмотренного подзаконного акта ориентированы преимущественно на бухгалтерскую экономию бюджетных
средств, а не закупку качественных товаров,
работ и услуг у квалифицированных и надежных поставщиков, исполнителей, подрядчиков и защиту интересов государства
(в том числе с учетом предоставляемых гарантий качества товара, работ, услуг). Кроме того, данные нормы не направлены на
стимулирование научно-технического и инновационного развития.
Вместе с тем даже экономия бюджетных
средств авторами Правил понимается весьма однобоко – как экономия лишь на этапе
собственно закупки, поскольку значимость
таких критериев, как расходы на эксплуатацию товара, расходы на техническое обслуживание товара, срок и объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг,
установлена на весьма низком уровне.
В добавление к этому следует обратить
внимание на тот факт, что в соответствии
с п. 2 ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 94ФЗ заказчик вправе (но не обязан) установить в качестве условия допуска к участию
в конкурсе требование об отсутствии потенциального участника размещения заказа в реестре недобросовестных поставщиков, исполнителей, подрядчиков, т.е. за
заказчиком сохраняется право привлекать
к реализации государственного заказа поставщиков (исполнителей, подрядчиков),
19
20
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
ранее проявивших недобросовестность
(ненадежность) и занесенных в соответствующий реестр.
Универсальность норм законодательства о размещении заказов. Ключевым
недостатком законодательства о размещении заказов, из которого вытекают и многие другие его недостатки, является то, что
оно не учитывает особенности отдельных
групп товаров, работ, услуг. Федеральным
законом № 94-ФЗ устанавливаются одинаковые правила и процедуры размещения
заказов на товары массового производства, выполнение работ и оказание услуг,
для которых существует функционирующий рынок, и заказов на выполнение работ (включая НИОКР) и оказание услуг,
для которых функционирующий рынок отсутствует, на разработку, производство и
поставку сложной техники и технических
систем. Закон ориентирован на закупку
товаров массового и серийного производства, стандартизированных работ и услуг,
тогда как регламентация государственных
закупок сложных работ (включая НИОКР
и работы научно-производственного характера) и «интеллектуальных» услуг практически отсутствует.
Для справки. В ведущих странах ОЭСР
особенности НИОКР и иных сложных работ так
или иначе принимаются во внимание. В США
все заказы делятся на семь групп, учитывающих
специфику соответствующих групп товаров,
работ, услуг и предусматривающих специальные
способы размещения заказа и соответствующие
виды контрактов. В странах ЕС такого деления
нет, однако НИОКР и «интеллектуальные»
услуги рассматриваются в качестве исключения
из общих правил, для этих работ и услуг
предусмотрены способы размещения заказа,
учитывающие их особенности.
Таким образом, установление единых
правил размещения заказов без учета от-
раслевой и ведомственной специфики, отсутствие регламентации размещения заказов на сложную продукцию, включая
научно-техническую и инновационную,
является серьезным недостатком действующего законодательства и снижает эффективность реализации государственной
политики в сфере науки, технологий и инноваций.
Вопросы назначения начальной (максимальной) цены контракта. Серьезной
проблемой при размещении заказов на
НИОКР, сложные работы и реализацию
крупных научно-производственных проектов является обязанность государственного заказчика указывать в извещении
о проведении конкурса (т.е., по сути, вопреки рыночной логике директивно устанавливать) начальную (максимальную)
цену контракта. Ее изменение в сторону
повышения невозможно даже в том случае, если это объективно необходимо для
качественного выполнения работ и наиболее полного обеспечения государственных нужд. В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 12
Федерального закона № 94-ФЗ участники
размещения заказа, предложившие цену
контракта, превышающую начальную
(максимальную), к участию в конкурсе не
допускаются.
Проблемы адаптации условий государственного контракта к изменению
внешних условий. Вероятностный характер получения результатов с заранее заданными характеристиками при выполнении
НИОКР и других сложных работ приводит к определенной волатильности фактической стоимости работ, объемы и виды
работ подвержены уточнению и корректировке в ходе их выполнения в зависимости
от полученных результатов. Это позволяет
говорить о необходимости и неизбежности
в отдельных случаях корректировки предмета заказа и цены контракта. Кроме того,
на фактическую стоимость реализации
1. Анализ нормативной правовой базы и правоприменительной практики формирования, размещения и реализации государственного заказа...
долгосрочного заказа может оказать и изменение внешних условий (включая конъюнктуру рынка). Однако Федеральным
законом № 94-ФЗ изменение условий государственного контракта, включая установленную цену, по соглашению сторон и
в одностороннем порядке не допускается.
В соответствии с п. 4.1 ч. 4 ст. 9 Федерального закона № 94-ФЗ цена контракта является твердой и не может изменяться в ходе
его исполнения, а согласно ч. 5 ст. 9 изменение условий контракта в ходе его исполнения по соглашению сторон или в одностороннем порядке не допускается.
Для справки. Возможность уточнения предмета
заказа и цены контракта в процессе реализации
заказа предусмотрена ст. 451 ГК РФ.
Законом предусмотрены отдельные исключения, в том числе возможность изменения объема НИОКР, но не более чем на 10%
(ч. 6 ст. 9 Федерального закона № 94-ФЗ), однако возможность корректировки предмета
государственного заказа отсутствует.
Любопытно, что в соответствии с п. 6.7
ч. 6 ст. 9 Федерального закона № 94-ФЗ
при исполнении контракта по согласованию заказчика с поставщиком допускается
поставка товара, качество, технические и
функциональные характеристики (потребительские свойства) которого являются
улучшенными по сравнению с качеством
и характеристиками товара, указанными
в контракте. Однако в данном случае возникает вопрос о том, найдутся ли такие
альтруистичные поставщики, которые поставят более качественный товар по цене
менее качественного. Заметим, что в отношении работ и услуг даже такая возможность законом не предусмотрена.
Отсутствие двухэтапного конкурса.
Закон не допускает проведение двухэтапного конкурса, во всем мире доказавшего
свою эффективность при размещении за-
казов на сложную продукцию и НИОКР,
когда конкурсная документация в силу
объективных причин не может быть достаточно конкретной. В условиях неполноты
информации о качественных и технических характеристиках заказываемых сложных работ (услуг) двухэтапный конкурс
позволяет государственному заказчику на
первом этапе восполнить эту неполноту и
сформулировать указанные характеристики в полном объеме, а на втором этапе выбрать наилучшие конкурсные заявки с учетом ценового критерия.
Для справки. Процедура двухэтапного конкурса
предусмотрена типовым законом ЮНСИТРАЛ
«О закупках товаров (работ) и услуг», нормами
ВТО и директивами ЕС, регулирующими
государственные закупки, и используется в
США и большинстве европейских стран, где в
случае необходимости при размещении особенно
сложных заказов используется процедура
многоэтапного конкурса. Двухэтапный конкурс
использовался и в России в период с 1997 по
2005 г.
В отсутствие двухэтапного конкурса
(при размещении заказа путем одноэтапного конкурса) проблема формализации
технических требований решается государственными заказчиками по-разному.
В одних случаях заказчик формализует
технические требования самостоятельно,
что чревато низким качеством конкурсной документации вследствие дефицита
специфических знаний о предмете заказа
и соответственно низкой эффективностью
размещения и реализации заказа. Распространенными стали ситуации, когда при
размещении заказов на сложную продукцию путем одноэтапного конкурса при
балльной системе оценки и сопоставления
заявок низкая цена заявки оказывается более весомым фактором, чем ее техническая
состоятельность.
21
22
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
В других случаях заказчик может воспользоваться нормой, закрепленной в
ч. 5 ст. 20 Федерального закона № 94-ФЗ,
в соответствии с которой для подготовки к
проведению конкурса заказчик вправе опубликовать сообщение о своей заинтересованности в проведении конкурса с указанием срока представления предложений о
технических, технологических и качественных характеристиках товаров, работ, услуг.
Представленные предложения могут быть
учтены заказчиком при определении предмета конкурса. Однако данная процедура
практически не регламентирована: Федеральный закон № 94-ФЗ не уточняет ни
форму и содержание «сообщения о заинтересованности», публикуемого заказчиком,
ни форму и содержание, а также порядок
предоставления предложений потенциальных поставщиков (исполнителей, подрядчиков) о технических, технологических и качественных характеристиках товаров, работ,
услуг. Также не регламентируется порядок
работы заказчика с поступившими предложениями, включая их регистрацию и хранение, что в известной степени может привести к злоупотреблениям с его стороны.
Таким образом, норма, закрепленная
ч. 5 ст. 20 Федерального закона № 94-ФЗ, не
является ни аналогом первого этапа двухэтапного конкурса, ни его полноценной заменой.
Проблемы реализации инновационных проектов. Однозначное деление в
Федеральном законе № 94-ФЗ всех предметов заказа на товары, работы и услуги создает сложности для заказчиков
научно-производственных работ, результатом которых становятся производство
и поставка инновационной продукции
(в частности, новой техники, технических систем): в данном случае неясно, что
является предметом заказа – сама продукция или работы по ее разработке и
созданию. В результате заказчику проще
разбить заказ на несколько стадий и по
каждой из них провести отдельный конкурс, однако это влечет дополнительное
расходование бюджетных средств, увеличивает нагрузку на заказчиков и участников конкурса и, самое главное, может негативно сказаться на качестве реализации
заказа.
Последнее обстоятельство обусловлено
тем, что большинство сложных работ научного и научно-производственного характера являются комплексными и для каждой из них характерно основное свойство
сложных систем – целостность, присущие
сложной работе элементы (способы, методы решения задач, отдельные виды работ)
в рамках единой задачи не могут рассматриваться и выполняться отдельно. Поэтому деление сложной работы как предмета
конкурса на части методически неправильно, так как при этом может существенно измениться состав и содержание технических
требований и оценочных критериев.
Для справки. В США подобная проблема
решается через заключение долгосрочных
контрактов-программ, включающих все стадии
реализации научно-производственного проекта –
от научных исследований до производства и
поставки конечного продукта.
Таким образом, особенности действующего российского законодательства о
размещении заказов не способствуют
эффективной реализации комплексных
научно-производственных (инновационных) проектов для государственных нужд
(в интересах государства).
Вопросы оценки актуальности заказываемых работ. Существующая система
формирования и размещения государственных заказов на научно-техническую
и инновационную продукцию не предусматривает научно-технического оппонирования предложений участников
1. Анализ нормативной правовой базы и правоприменительной практики формирования, размещения и реализации государственного заказа...
Размещение государственного заказа
(существующая практика)
yy Единые правила размещения заказов без учета специфики «сложной» продукции, включая
научно-техническую и инновационную, установление начальной (максимальной) цены контракта.
yy Ограниченность способов размещения: отсутствуют двухэтапный (многоэтапный) конкурс,
конкурентные переговоры.
yy Непомерно высокий удельный вес ценовых критериев при оценке и сопоставлении заявок,
существенные ограничения на установление квалификационных критериев участников конкурса.
yy Чрезмерно сжатые сроки оценки и сопоставления заявок.
yy Заключение долгосрочных контрактов на реализацию научно-производственных проектов
(НИОКР → разработка, производство и поставка инновационной продукции) – только по решению
Правительства РФ.
конкурса, что нередко влечет проведение
дублирующих научных исследований и
разработок, а также выполнение или продолжение работ, утративших свою актуальность.
Для справки. В США подобная процедура носит
название конкурентных дебатов и рекомендована
государственным заказчикам при размещении
заказов на выполнение сложных работ9.
Директивами ЕС предусмотрена возможность
размещения заказа посредством конкурентного
диалога, в рамках которого заказчик и
потенциальные поставщики могут согласовать
формализованное описание предмета закупки,
придерживаясь определенных процедур10.
Обоснованность
предусмотренных
законом исключений. В соответствии
cо ст. 55.3 Федерального закона № 94-ФЗ
Правительство РФ вправе определить
особенности размещения конкретного за U.S. Code of Federal Regulation. Title 48. Federal
Acquisition Regulation. Subchapter C. Pt. 13–15.
10
Directive 2004/18/EC of the European Parliament
and of the Council of 31 March 2004 on the
Coordination of Procedures for the Award of Public
Works Contracts, Public Supply Contracts and Public
Service Contracts // Official Journal of the European
Union. 2004. 30 April. L 134/114. Art. 29.
9
каза на поставку товара, выполнение работы, оказание услуги для федеральных
нужд. В целях создания для Российской
Федерации дополнительных технологических и экономических преимуществ
правительство страны вправе определить
в отношении конкретного заказа на поставку товара, выполнение работы, оказание услуги для государственных нужд
необходимость включения в контракт дополнительных условий его исполнения,
в том числе не связанных с предметом
контракта.
Данное положение Федерального закона № 94-ФЗ может свидетельствовать
о его неуниверсальности, а также косвенно – о признании данного факта самими законодателями. Безусловно, исключения из общих правил объективно
необходимы для эффективной реализации отдельных государственных заказов
(крупных проектов). Вместе с тем более
рациональной и универсальной мерой является всестороннее совершенствование
законодательства о размещении заказов,
устранение выявленных пробелов и общее повышение эффективности системы
государственного заказа, включая стадию
его размещения, с учетом накопленного отечественного и зарубежного опы-
23
24
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
та. Кроме того, активное использование
данного положения закона потенциально
может создать нежелательные прецеденты, вызвать у чрезмерно широкого круга
заказчиков соблазн играть не по общим
правилам, так или иначе пытаясь обосновать исключительность размещаемых ими
заказов.
Вместе с тем данную норму Федерального закона № 94-ФЗ можно рассматри-
вать в качестве необходимой меры для
реализации пилотных (пробных) проектов по формированию федеральной контрактной системы, предусматривающих
апробацию новых механизмов размещения государственного заказа на конкретных заказах. Однако в этом случае в законе необходимо подчеркнуть временный
характер данной нормы и установить период ее действия.
1.4. Положительные изменения в законодательстве о размещении заказов
Среди положительных изменений, внесенных в Федеральный закон № 94-ФЗ
в 2010–2011 гг., следует отметить следующие.
1.Федеральным законом от 08.05.2010
№ 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения
государственных (муниципальных) учреждений» внесены изменения ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 94-ФЗ, позволяющие
государственному заказчику установить
к участникам размещения заказа требование об обладании ими исключительными
правами на объекты интеллектуальной
собственности, если в связи с исполнением
контракта заказчик приобретает права на
объекты интеллектуальной собственности,
за исключением случаев размещения заказа на создание произведения литературы
или искусства (кроме программ для ЭВМ,
баз данных), исполнения, на финансирование проката или показа национального
фильма.
Вместе с тем следует отметить, что данная норма Федерального закона № 94-ФЗ
необходима, но не достаточна, поскольку,
как свидетельствует мировая практика, такое требование может быть установлено не
только в случае, если заказчик непосредственно приобретает права на ОИС, но и
если обладание такими правами объективно необходимо поставщику, исполнителю,
подрядчику для разработки и производства инновационного продукта в соответствии с требованиями заказчика, разработки технологии, выполнения иных работ
и оказания услуг.
2.Федеральным законом от 21.04.2011
№ 79-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд”» (далее – Федеральный
закон № 79 ФЗ) в Федеральный закон № 94ФЗ введена ст. 19.1, предусматривающая
обязанность государственного заказчика
указывать в конкурсной документации
обоснование начальной (максимальной)
цены контракта (цены лота) и устанавливающая перечень предпочтительных источников информации для ее обоснования, а именно: данные государственной
статистической отчетности, официальный
сайт, реестр контрактов, информацию о
ценах производителей, общедоступные
результаты изучения рынка, исследования
рынка, проведенные по инициативе заказчика, уполномоченного органа, в том числе
по контракту или гражданско-правовому
договору, и иные источники информации.
1. Анализ нормативной правовой базы и правоприменительной практики формирования, размещения и реализации государственного заказа...
Кроме того, заказчик вправе осуществить
собственные расчеты.
В то же время следует выделить и ряд
проблем, связанных с практическим применением данной нормы. Во-первых,
в Федеральном законе № 94-ФЗ указан
открытый перечень источников информации для обоснования начальной (максимальной) цены, что при определенных
обстоятельствах может свести к минимуму положительный эффект данной нормы. Во-вторых, не уточняется, какая информация должна быть использована
при осуществлении собственных расчетов заказчика. И наконец, в-третьих, не
установлены даже самые общие правила
(методические указания) формирования
начальной (максимальной) цены. В совокупности данные обстоятельства могут
потенциально привести к распространению креативных методик расчета начальной (максимальной) цены контракта
и использованию экзотических источников информации для ее обоснования, что
может нивелировать антикоррупционную
направленность данной нормы и попытки
пресечь распространенную практику установления заказчиками завышенных начальных (максимальных) цен контрактов
(лотов).
Вместе с тем ч. 4 ст. 19.1 Федерального закона № 94-ФЗ указано, что Правительство РФ вправе устанавливать
порядки формирования начальных (максимальных) цен контрактов (цен лотов)
на отдельные виды товаров, работ, услуг
для целей включения таких цен в конкурсную документацию, документацию
об аукционе (в том числе об открытом
аукционе в электронной форме) в извещение о проведении запроса котировок, в том числе устанавливать закрытый
перечень источников информации о ценах товаров, работ, услуг. Данная норма
оставляет Правительству РФ возмож-
ность более полно отрегулировать рассмотренный аспект размещения заказов
посредством подзаконных актов.
Таким образом, ст. 19.1 Федерального
закона № 94-ФЗ направлена на урегулирование вопросов, связанных с установлением (расчетом, обоснованием) заказчиками
начальной (максимальной) цены контракта, и пресечение коррупционных проявлений в данной области, однако практическая польза от введения данной статьи во
многом зависит от наличия и качества соответствующих подзаконных актов.
3.Федеральным законом № 79-ФЗ в
ч. 2 ст. 55 Федерального закона № 94ФЗ введен п. 33, допускающий производить размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя,
подрядчика) в случае, если «выполнение научно-исследовательских, опытноконструкторских
или
технологических работ осуществляется бюджетным
учреждением за счет денежных и иных
средств (за исключением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации), передаваемых безвозмездно и
безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными
гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными
организациями, получившими право на
предоставление грантов на территории
Российской Федерации в установленном
Правительством Российской Федерации
порядке, на проведение конкретных исследований на условиях, предусмотренных грантодателями».
Данный пункт позволяет научным организациям и коллективам, выполняющим научно-исследовательские, опытноконструкторские
и
технологические
работы за счет гранта, закупать научное
оборудование, расходные материалы, реактивы и пр., необходимые для выполнения
данных работ, на безконкурсной основе
25
26
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
в соответствии с собственными предпочтениями или на условиях грантодателя
(в пределах суммы гранта).
Внедрение данной нормы является, безусловно, шагом в верном направлении, однако следует отметить, что формулировка
указанного пункта достаточно сложна для
восприятия и допускает его неоднозначное
толкование, что на практике может привести к разногласиям между научными
учреждениями (коллективами) и контролирующими органами. Желательна более
ясная и не допускающая разночтений редакция данного пункта.
1.5. Анализ проекта федерального закона «О федеральной контрактной
системе»
К настоящему времени Минэкономразвития России подготовлен проект федерального закона «О федеральной контрактной системе». Анализ проекта позволяет
прийти к заключению о том, что целесообразность постановки вопроса о необходимости подобного федерального закона
неочевидна. Данные сомнения обусловлены рядом обстоятельств.
Прежде всего следует подчеркнуть, что
создание федеральной контрактной системы (ФКС) – это длительный процесс,
который может растянуться на много
лет и даже десятилетий. Более того, говорить о полном завершении в обозримой
перспективе этого процесса не приходится, поскольку ФКС является динамичным хозяйственным и организационноэкономическим механизмом, имеющим
определенный каркас в виде набора правовых норм и управленческих институтов,
но ориентированным на адаптацию к постоянно изменяющимся условиям внешней среды, социально-экономической обстановки, рыночной конъюнктуры и пр.
Так, например, ФКС США существует
более столетия, однако и сейчас этот механизм продолжает совершенствоваться
с учетом изменений внешнего окружения
(наиболее серьезные реформы ФКС произошли, в частности, в 2008–2009 гг. и были
связаны с необходимостью снизить остро-
ту и преодолеть последствия финансовоэкономического кризиса). Контрактные
системы Великобритании и Франции существуют более полувека, однако и они
подвергаются периодическому усовершенствованию (в частности, национальная
контрактная система Франции подверглась
серьезному реформированию в период
2005–2008 гг.). Поэтому можно резюмировать, что разработка и принятие даже самого передового и совершенного закона о
ФКС – это еще не есть ее создание.
Более того, анализ зарубежного опыта
в данной сфере убеждает нас в том, что ни
в одной из стран ОЭСР подобных законов
не существует. Так, в США каркас ФКС составляют Кодекс федерального регулирования и федеральный закон «О федеральном контракте», во Франции – Кодекс
государственных закупок, в большинстве
других стран – законы о государственных
закупках, а целостные контрактные системы формируются «надстройками» к этому
«базису» в виде законов и подзаконных
актов. Такая схема позволяет более оперативно совершенствовать и адаптировать
национальные контрактные системы к изменению социально-экономического окружения, не меняя их «ядра».
Стоит заметить, что многие недостатки законопроекта в части отсутствия механизмов стимулирования модернизации,
1. Анализ нормативной правовой базы и правоприменительной практики формирования, размещения и реализации государственного заказа...
научно-технологического и инновационного
развития экономики России (см. далее) обусловлены именно тем, что в одном законе невозможно предметно и качественно предусмотреть все подобные нюансы, поскольку
такие вопросы должны решаться соответствующими законами и подзаконными актами в рамках функционирования ФКС.
В этой связи более обоснованной представляется позиция не Минэкономразвития России, разработавшего данный законопроект, а Федеральной антимонопольной
службы (ФАС России), видящей механизм
создания ФКС прежде всего в совершенствовании законодательства о размещении
заказов, внесении соответствующих изменений в Гражданский и Бюджетный кодексы РФ и другие законы (подзаконные акты).
В то же время не представляется возможным согласиться с ФАС России в том, что
существующее законодательство о размещении заказов не нуждается в кардинальных
изменениях в части системы способов размещения заказа, квалификационных требований к участникам размещения заказа и пр.
Представляется, что разработка Концепции создания ФКС в Российской Федерации
и соответствующего Плана мероприятий по
ее реализации были правильным шагом в
направлении создания ФКС в нашей стране.
В то же время в свете рассмотрения представленного проекта федерального закона
«О федеральной контрактной системе» целесообразен пересмотр Концепции и Плана мероприятий с учетом положительных
предложений, предусмотренных законопроектом (см. далее).
В частности, требуется серьезное совершенствование законодательства о размещении заказов для государственных нужд
(т.е. ядра отечественной ФКС) с учетом
предложений, содержащихся в проекте закона «О федеральной контрактной системе», посредством серьезнейшей переработки Федерального закона № 94-ФЗ либо его
отмены и принятия нового закона (последний вариант выглядит более предпочтительным).
В то же время ряд предложений, содержащихся в проекте федерального закона
«О федеральной контрактной системе»,
а также Стратегии «Инновационная Россия – 2020» (в части стимулирования модернизации, науки и инноваций через систему государственных заказов), должен
быть интегрирован в Концепцию создания
ФКС и План мероприятий и впоследствии
реализован через разработку соответствующих законов либо нормативных правовых актов, при этом временной горизонт
реализации Концепции, по всей видимости, целесообразно расширить.
Среди конкретных положительных
предложений, содержащихся в проекте закона, которые могут быть использованы
при построении федеральной контрактной
системы в Российской Федерации, следует
выделить следующие.
1.Статья 4 институционализирует различные формы общественного контроля в
сфере государственных закупок и позволяет ему стать действенным инструментом
для борьбы с коррупцией в данной сфере.
2.Статья 5 значительно совершенствует
требования к информационному обеспечению ФКС на всех стадиях закупочного
процесса, контенту, правилам хранения и
использования информации Единой информационной системы.
3.Статьей 9 вводится принцип профессионализма заказчика, т.е. осуществление
деятельности заказчика преимущественно
на профессиональной основе с привлечением к работе квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими
знаниями, опытом и навыками в сфере
осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд, а также обязанность заказчика принимать меры для
поддержания и повышения уровня квали-
27
28
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
фикации и профессионализма должностных лиц, в том числе путем проведения
профессионального обучения.
4.Статьей 14 отрегулированы немаловажные вопросы по обеспечению государственных нужд бюджетными учреждениями, а именно:
yy ч. 3 установлено, что общие требования не распространяются на деятельность бюджетных учреждений по привлечению в ходе исполнения контрактов и
гражданско-правовых договоров третьих
лиц для поставки товаров, выполнения
работ, оказания услуг, необходимых для
выполнения указанных контрактов и договоров;
yy ч. 4 установлено, что общие требования не распространяются на деятельность
бюджетных учреждений по выполнению
научно-исследовательских,
опытно-конструкторских или технологических работ за счет грантов, передаваемых
безвозмездно и безвозвратно гражданами
и
юридическими
лицами,
в том числе иностранными гражданами
и иностранными юридическими лицами,
а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории Российской
Федерации в установленном Правительством РФ порядке, грантов (субсидий на
конкурсной основе), предоставляемых из
соответствующих бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации; приобретение товаров, работ, услуг для осуществления деятельности, предусмотренной
настоящей частью, осуществляется в соответствии с требованиями Федерального
закона от 08.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
5.Статья 18 вводит обязательность
оценки обоснованности государственных
и муниципальных нужд, установлены ее
критерии и механизмы.
6.Статьей 19 установлена обязательность нормирования, т.е. установления
минимально достаточных требований
к закупаемым товарам, работам и услугам, с целью обеспечения необходимого качества (потребительских свойств)
предметов закупки и пресечения закупки
товаров, работ и услуг с избыточными потребительскими свойствами (в том числе
люксовых).
7.В ст. 20 указаны требования к контенту, правилам формирования, ведения
и размещения в Единой информационной
системе планов-графиков осуществления
закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Пунктом 2 ч. 3 данной статьи установлено, что
планы-графики должны содержать, помимо прочего, предварительные условия государственного контракта.
8.Статьей 21 установлена необходимость обоснования объекта закупки,
способа закупки и начальной (максимальной) цены контракта, а также предусмотрены методы обоснования цены
контракта и источники информации для
обоснования. Вместе с тем список методов и источников информации является
открытым, что может способствовать злоупотреблениям.
9.Статьей 22 вводится обязательность
мониторинга реализации планов обеспечения государственных и муниципальных
нужд и планов-графиков осуществления
закупок, установлены критерии и процедуры мониторинга, ответственные органы. Однако в тексте законопроекта не
раскрываются значение и механизм оценки ключевого показателя – «степень удовлетворения государственных и муниципальных нужд».
10. Статьей 23 значительно усовершенствована система способов размещения
заказа: введен конкурс с ограниченным
участием, двухэтапный конкурс и запрос
1. Анализ нормативной правовой базы и правоприменительной практики формирования, размещения и реализации государственного заказа...
предложений, изъят аукцион (оставлен
лишь аукцион в электронной форме). Вместе с тем такие способы размещения заказа, как многоэтапный конкурс и конкурентные переговоры, законопроектом не
предусмотрены.
11. Статьями 25, 26 отрегулированы
процедуры проведения совместных закупок и введена процедура централизованных закупок.
12. Статьями 28, 29 отрегулированы
правила установления преимуществ для
субъектов малого предпринимательства и
организаций инвалидов.
13. Статьей 30 усовершенствованы требования к участникам процедур закупок,
а именно:
yy п. 6 ч. 1 установлено требование об
отсутствии сведений об участнике процедуры закупки в реестре недобросовестных
поставщиков;
yy п. 7 ч. 1 установлено требование об
отсутствии у физического лица – участника процедуры закупки либо у руководителя, членов коллегиального исполнительного органа, главного бухгалтера
юридического лица – участника процедуры закупки судимости за преступления,
связанные с их профессиональной деятельностью, или предоставлением заведомо ложных или недостоверных сведений, а также неприменение в отношении
указанных лиц наказания в виде лишения
права занимать определенные должности
или заниматься определенной деятельностью и административного наказания в
виде дисквалификации;
yy п. 8 ч. 1 установлено требование об
обладании участниками процедур закупок
исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности, если
в связи с исполнением контракта заказчик
приобретает права на такие результаты,
за исключением случаев заключения контракта на создание произведения литера-
туры или искусства (кроме программ для
ЭВМ, баз данных), исполнения, на финансирование проката или показа национального фильма.
14. Статьей 32 введены правила описания объекта закупки и условий контракта.
15. Статьей 34 предусмотрено право заказчика на отмену процедуры закупок до
вскрытия конвертов с заявками (предложениями). Это право заказчика является
обоснованным, поскольку в силу тех или
иных обстоятельств потребность в закупке может прекратиться. Следует обратить
внимание, что нормами ВТО предусмотрено также право заказчика на отмену
процедуры закупок и после вскрытия заявок – в том случае, если во всех заявках
предложены невыгодные (неприемлемые)
условия, даже если по формальным признакам заявки соответствуют требованиям
законодательства.
16. Статьей 35 предусмотрена обязанность заказчика по отклонению заявок с
демпинговой ценой и введены критерии
отнесения цены заявки к демпинговой.
Данная норма должна способствовать
обузданию деятельности на рынке государственных закупок фирм-однодневок и
«профессиональных посредников».
17. Статьей 36 предусмотрена необходимость создания контрактных служб заказчиков (специализированного структурного
подразделения заказчика по планированию
и осуществлению закупок), определены
функции, полномочия и ответственность
контрактных служб заказчиков.
18. Статьей 85 отрегулирован (скорректирован и дополнен) перечень оснований
для осуществления закупок у единственного источника.
19. Статья 86 частично регулирует вопросы исполнения контракта (взаимодействие заказчика и подрядчика, экспертиза и
приемка результатов исполнения контракта
и его отдельных этапов и др.), что являет-
29
30
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
ся шагом вперед в развитии отечественной
правовой базы государственных закупок.
Вместе с тем процедуры взаимодействия заказчика и подрядчика в процессе исполнения заказа, к сожалению, остаются практически нерегламентированными.
20. Статьей 87 более полно, нежели действующим законодательством, отрегулированы вопросы изменения и расторжения
контракта.
21. Статьей 89 введено понятие контрактного аудита, конкретизированы виды
и процедуры контрактного аудита, основания для его проведения.
22. Статья 90 значительно более полно
и подробно, нежели действующее законодательство, регулирует вопросы контроля
в федеральной контрактной системе.
Среди конкретных недостатков законопроекта следует выделить следующие.
1.Статьей 6 «Принципы федеральной
контрактной системы» не предусмотрен
принцип профессионализма (квалификации) производителя (исполнителя, подрядчика).
2.Из текста ст. 13 остается неясным,
каким образом функции и полномочия по
формированию и обеспечению функционирования ФКС распределены между Правительством РФ и отдельными федеральными органами исполнительной власти.
3.Вопросы прогнозирования и планирования обеспечения государственных
нужд и формирования государственного
заказа (ст. 17) отражены в тексте законопроекта крайне обобщенно и неконкретно. Причинно-следственные связи между
необходимостью реализации социальноэкономической, научно-технологической
и инновационной политики, с одной стороны, и возникновением (обеспечением)
государственных нужд, с другой, не отражены. Указаний на целесообразность стимулирования модернизации и инновационного развития экономики посредством
системы государственного заказа (вопреки проекту стратегии «Инновационная
Россия – 2020») в тексте законопроекта не
содержится (равно как и каких бы то ни
было конкретных механизмов).
4.Законопроект не предусматривает
отказа от такой достаточно экзотической
и используемой исключительно в нашей
стране процедуры, как объявление государственным заказчиком начальной (максимальной) цены контракта.
5.Статьей 50 описаны особенности
проведения конкурса с ограниченным участием (предварительным квалификационным отбором), однако никаких даже самых
общих требований к перечню и содержанию критериев предварительного квалификационного отбора не установлено.
В целом можно резюмировать, что, несмотря на значительное количество положительных новаций, предусмотренных
законопроектом, он не носит «инновационной» и «модернизационной» направленности. В частности, вопреки проекту
стратегии «Инновационная Россия – 2020»
законопроектом не предусмотрено:
yy формирование органами государственной власти Российской Федерации
кратко- и среднесрочных (пять–семь лет)
планов государственных закупок, включающих инновационный компонент;
yy создание в системе государственных
закупок необходимых стимулов и механизмов, позволяющих увеличить долю закупаемой инновационной продукции;
yy применение санкций в отношении заказчиков, закупающих устаревшую, энергорасточительную и экологически вредную
продукцию и (или) продукцию, созданную
с использованием устаревших, энергорасточительных и экологически вредных технологий, а также формирование перечня
соответствующих технологий;
yy повышение эффективности конкурсных процедур при размещении государ-
1. Анализ нормативной правовой базы и правоприменительной практики формирования, размещения и реализации государственного заказа...
ственного заказа на выполнение НИОКР,
включая совершенствование квалификационных критериев для исполнителей и детализацию процедур проведения экспертной
оценки качества представляемых заявок;
yy расширение возможностей адаптации
условий государственного контракта к изменению внешних условий, в том числе
с учетом особенностей создания научнотехнической и инновационной продукции.
31
32
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
2. Зарубежный опыт формирования, размещения
и реализации государственного заказа на научнотехническую и инновационную продукцию
2.1. США11
2.1.1. Государственный заказ как один
из важнейших механизмов реализации
государственной научно-технической
и инновационной политики
Фундаментальные основы современной
американской модели управления наукой
и научно-технической политики были
заложены в середине 1970-х гг. с принятием в 1976 г. закона «О национальной
научно-технической политике, ее организации и приоритетах» (The National Science
and Technology Policy, Organization and
Priorities Act of 1976).
Определение
приоритетов
научнотехнического развития является прерогативой Совета по науке при Президенте
В данном разделе рассмотрены лишь ключевые,
основополагающие вопросы формирования, размещения и реализации федерального государственного заказа США в сфере науки, высоких технологий
и инноваций. Наиболее полно и подробно особенности федеральной контрактной системы, системы
государственного заказа и научно-инновационной
политики США исследованы в фундаментальных
трудах д-ра экон. наук, профессора В.А. Федоровича, в частности: Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П. США: Федеральная контрактная система
и экономика: механизм регулирования. М.: Наука,
2002; Федорович В.А., Патрон А.П. США: государство и экономика. М.: Международные отношения,
2007; Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П.
США: Федеральная контрактная система: механизм
регулирования государственного хозяйствования.
М.: Наука, 2010.
11
США. Собственно формирование научнотехнической политики, формулирование
ее основных принципов и экономикоправовая регламентация возложены на два
специализированных комитета в конгрессе
США: Комитет по торговле, транспорту и
науке (сенат) и Комитет по науке, космосу
и технологиям (палата представителей). Комитеты занимаются разработкой научнотехнической политики в тесном взаимодействии с Административно-бюджетным
управлением при Президенте США.
Детализация основных положений
научно-технической политики, законодательная инициатива и практическая реализация научно-технической политики
возложены на большинство федеральных
ведомств США, прежде всего Национальный научный фонд, НАСА, Министерство
обороны, Министерство здравоохранения
и социального обеспечения, Министерство
энергетики: эти функции предусмотрены
законами о функциях и хозяйственной деятельности этих и других федеральных ведомств.
Реализация научно-технической политики в США осуществляется посредством совокупности научно-технических
программ, каждая из них оформляется в виде закона, называемого закономпрограммой.
Закон-программа подробно определяет
цели научно-технической программы; ука-
2. Зарубежный опыт формирования, размещения
и реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
зывает мероприятия, подлежащие исполнению; устанавливает органы, ответственные
за осуществление программы, и наделяет
их необходимыми полномочиями; решает вопросы межведомственной координации; определяет источники финансирования и порядок распределения средств. Все
законы-программы, равно как и законы о
функциях федеральных ведомств, подвергаются ежегодной корректировке. Расходы на
реализацию научно-технических программ
составляют ежегодно около 3% программной части федерального бюджета США12.
При этом многие программы, не отнесенные по формальным признакам к научнотехническим, также предусматривают финансирование исследований и разработок,
стимулирование исследовательской и инновационной активности в частном секторе,
поддержку и развитие малого наукоемкого
бизнеса.
Доля НИОКР, заказываемых и оплачиваемых федеральным правительством
США на основе контрактов, составляет
порядка 70% от стоимости НИОКР, выполненных внешними подрядчиками, доля
контрактов в общем объеме федерального
бюджета на НИОКР – около 50%13.
Стоимость контрактов на НИОКР составляет около 12% от суммарной стоимости всех контрактов, заключенных
федеральным правительством США14.
Однако эта цифра сильно занижена, так
как учитывает лишь контракты, в которых НИОКР является единственным или
основным предметом заказа, и не учитывает долгосрочные контракты-программы
Рассчитано по данным: Office of Management and
Budget Official Web Server (http://www.whitehouse.
gov/omb).
13
Рассчитано по данным за 2006–2009 гг.: Science
and Engineering Indicators, Federal Procurement
Report.
14
Рассчитано по данным за 2006–2009 гг.: Federal
Procurement Report.
12
(5–10 лет), которые также предусматривают выполнение НИОКР, но в качестве
одного из промежуточных этапов, необходимых для разработки заказываемой
технологии или разработки и производства заказываемой техники и технических
систем.
В США федеральные целевые программы делятся на семь категорий. В отдельную категорию выделяются, в частности,
научно-технические.
Многие
программы, не отнесенные к научнотехническим, также содержат в качестве
одного из мероприятий исследования и
разработки, однако особенность научнотехнических программ состоит в том, что
в этих программах исследования и разработки выступают в качестве одного из
основных программных мероприятий.
2.1.2. Особенности федеральной контрактной
системы США
Федеральная контрактная система США
является
инструментом
реализации
средств государственного бюджета в экономике страны в виде федеральных контрактов на поставку товаров, выполнение
работ и оказание услуг для государственных нужд. Современная экономика США
буквально пронизана контрактными отношениями, в связи с этим она все чаще называется контрактной экономикой.
Важнейшей экономической функцией
государства, неотъемлемым компонентом
стратегии экономического развития США
является государственное хозяйствование. Оно основано на трех главных хозяйственных механизмах американского
государства: федеральной налоговой системе, федеральном бюджете и федеральной контрактной системе. Государственное
хозяйствование включает в себя управление федеральным бюджетом, владение и
33
34
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
управление государственной собственностью, кредитно-финансовую и предпринимательскую деятельность.
ФКС США представляет собой контрактный
(хозяйственно-договорной)
и управленческий механизм, посредством которого государство перераспределяет в экономике основную массу
своих финансовых ресурсов среди государственных подрядчиков. ФКС в руках
американского государства играет роль
основного рычага по мобилизации экономического, промышленного, научнотехнического и военно-технического
потенциала страны при решении стратегических и тактических задач и для
достижения заявленных целей государственной
социально-экономической,
научно-технической и военной политики.
Правовую основу ФКС США составляют два фундаментальных законодательных
блока – Кодекс федерального регулирования и Федеральное контрактное право.
Кодекс федерального регулирования содержит специальный раздел
(Code of Federal Regulation. Title 48.
Federal Acquisition Regulation – FAR),
детально регламентирующий процедуры планирования, размещения, управления реализацией и контроля за качеством исполнения государственных
заказов. Федеральное контрактное право представляет собой блок законов,
регламенти­рующих заключение на территории США любых контрактов, в том
числе на выполнение заказов для государственных нужд.
ФКС США включает следующие основные блоки: планирование государственных
заказов; размещение государственных заказов; заключение государственного контракта; управление федеральным контрактом; завершение исполнения федерального
контракта, прием результатов реализации
контракта.
2.1.3. Планирование и формирование
государственного заказа на научнотехническую и инновационную продукцию
Концептуальные основы формирования
государственного заказа на исследования
и разработки. Формирование государственного заказа США на любые товары,
работы и услуги, в том числе на НИОКР,
основано на программно-целевом методе
бюджетного планирования. В связи с этим
каждое федеральное ведомство, формируя
заказ для собственных или государственных нужд, планирует эту деятельность на
кратко-, средне- и долгосрочный период в
строгом соответствии с программированием своего бюджета.
Формирование федерального заказа
на научные исследования и разработки в
США является частью общего процесса
формирования федеральных нужд. Процедуры формирования федерального заказа на НИОКР встроены в процесс, начинающийся с определения национальных
целей США и завершающийся формированием научно-технологических программ,
в тесной увязке с формированием проекта
федерального бюджета.
Сложившийся в США процесс формирования государственного заказа и его
реализации посредством контрактных механизмов можно схематично представить
в виде следующей последовательности:
формирование долговременных целей и
приоритетов развития науки и технологий
в США → конкретизация целей и приоритетов развития науки и технологий на среднесрочный период → формирование проектов
научно-технических программ и научнотехнической политики федеральных ведомств → формирование и размещение федерального заказа на НИОКР → заключение
государственных контрактов на проведение
НИОКР → управление государственными
контрактами.
2. Зарубежный опыт формирования, размещения
и реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
Подготовка внешних контрактов на
НИОКР имеет свои особенности. Сначала
выявляется необходимость в проведении
определенных научных исследований и
разработок, а также анализ положения дел
(с помощью экспертов) в соответствующей научной области. Цель подобного анализа – определение научно-технической
значимости предполагаемого проекта, потребности в нем и практической пользы от
его ожидаемых результатов.
Стремление правительства США к повышению эффективности и экономичности государственных расходов поднимает
вопрос о поиске путей и методов оценки
государственными заказчиками реальных
затрат государственных подрядчиков.
Помимо общепринятого прогнозирования рыночной конъюнктуры, оценки динамики статистических показателей на рынке труда, капитала и материалов, анализа
тенденций внутренней и внешней политики США, Кодекс федерального регулирования предусматривает и методы прямых
эконо­мических расчетов.
Размещая государственные заказы, федеральные ведомства применяют один из
трех основных методов оценки затрат государственных подрядчиков.
Анализ цены контракта предусматривает детальную оценку прогнозируемой
цены контракта. Цель данного метода состоит преимущественно в анализе достоверности цен на сырье, материалы,
оборудование и сопоставление цен на поставляемые товары с предшествующими
ценами на аналогичные товары на национальном рынке.
Анализ затрат подрядчика по выполнению заказа представляет собой детальную оценку заказчиком всех статей затрат
подрядчика (анализ финансовых условий,
предлагаемых подрядчиком) и предусматривает их сопоставление с данными по
рыночным ценам на труд, сырье, материа-
лы, комплектующие и пр. На основании
такого анализа прогнозируется общая стоимость заказа и дается оценка обоснованности цены контракта, предлагаемой подрядчиком.
Комплексный анализ – особая форма анализа затрат подрядчика, которая предназначена для оценки затрат
на осуществление крупных программ,
в том числе научно-технических. Комплексный анализ как метод финансовоуправленческого контроля государства
осуществляется объединенной группой
экспертов федерального ведомства, состоящей из специалистов по размещению
заказов и управлению заказами, финансистов – специалистов по ценообразованию,
экспертов по бухгалтерскому учету и статистике и научно-инженерного персонала
высшего уровня.
Метод комплексного анализа предполагает анализ методов управления, применяемых корпорацией-подрядчиком, ее
операционных систем или их частей, эффективности использования ресурсов. Он
позволяет, в частности, выявить причины
необоснованного роста затрат подрядчика, в том числе связанные с неэффективностью методов управления и организации
производства. Согласно законодательству
США данный метод предусматривает право государственного заказчика как на полный, сквозной анализ всей хозяйственной
деятельности подрядчика и его субподрядчиков, так и на выборочный анализ отдельных аспектов хозяйственной деятельности подрядчика.
При прогнозировании затрат подрядчика по выполнению научно-исследовательских и опытно-конструкторских
работ используются второй и третий методы анализа. При этом метод комплексного анализа применяют, как правило, при
реализации крупных научно-технических
программ, предусматривающих не только
35
36
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
проведение исследований, но и создание и
поставку новой техники и технических систем.
Действующая практика планирования обеспечения государственных нужд.
Интеграция закупок в бюджетный процесс
начинается на самых ранних стадиях посредством составления предварительных
планов закупок (AAP – Advance Acquisition
Program). Законодательство США детально
регламентирует процесс составления AAP,
который помимо других элементов должен включать в себя оценку потребностей в
бюджетных средствах, обоснование источника их происхождения и составление графика выделения необходимых средств при
осуществлении закупки. Дополнительные
ограничения на финансирование закупок
определяются ч. 32.7 FAR. Так, например, государственным служащим запрещено осуществлять или выдавать разрешение на проведение закупок (заключение контрактов)
без письменного подтверждения ответственных финансовых органов о наличии достаточных средств на эти цели (ст. 32.702 FAR).
Основным инструментом процесса планирования государственных закупок является составление прогнозных планов. При
составлении прогнозного плана закупок
в рамках предварительного планирования
в соответствии с ч. 7.104 (а) FAR «…менеджер обязан составить команду, состоящую
из экспертов, которые в дальнейшем будут
отвечать за основные аспекты осуществления закупок – контрактацию, юридическое
сопровождение, бюджетные вопросы, техническую документацию».
Таким образом, уже в рамках составления предварительных бюджетных заявок
планы должны содержать достаточно точные и обоснованные стоимостные оценки
предстоящих закупок, которые в дальнейшем будут интегрированы в бюджет.
Прогнозные планы ориентированы прежде всего на крупные закупки товаров, ра-
бот и услуг. При этом при планировании
особо крупных проектов такая команда
должна быть создана под каждый соответствующий проект. Особо крупными
проектами признаются проекты с прогнозируемой стоимостью: для Министерства
обороны – более 7 млн долл., для НАСА и
Министерства энергетики – более 5 млн,
для остальных министерств и ведомств –
более 2 млн долл. Кроме того, министерства и ведомства вправе по собственному
желанию провести аналогичные процедуры и по менее затратным проектам (как
правило, это проекты стоимостью более
100 тыс. долл.). Закупки на сумму менее
100 тыс. долл. осуществляются обычно из
операционного бюджета (текущих расходов) ведомств, определяемого исходя из
аналогичных расходов прошлых периодов.
Общая схема планирования выглядит
следующим образом.
Структурные подразделения министерств и ведомств составляют прогнозные
планы закупок и направляют их вышестоящим структурным подразделениям.
На уровне ведомства служба по закупкам суммирует все входящие заявки
и формирует предварительный план закупок. Служба по закупкам имеет право
утвердить входящие заявки, отклонить их
или потребовать уточнений и дополнительных обоснований.
Руководитель ведомства утверждает
предварительный план закупок, тем самым
превращая его в утвержденный план закупок. В случае необходимости утвержденный план закупок может быть изменен или
пересмотрен.
Утвержденные планы закупок ведомств
становятся основой для составления федерального бюджета на очередной год.
Утвержденные закупочные планы играют и другую важную роль. Поскольку они
являются документами общего пользования (размещаются на интернет-сайтах
2. Зарубежный опыт формирования, размещения
и реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
ведомств), то через них потенциальные
поставщики (исполнители, подрядчики)
могут заранее узнать о предстоящей закупочной деятельности государственных
органов, что заметно расширяет круг потенциальных участников и способствует
добросовестной конкуренции на рынке государственных закупок.
Частным случаем прогнозных планов является также PPBS (Planning,
Programming and Budgeting System) – система планирования, программирования и
бюджетирования при проведении закупок
Министерством обороны США15. На этапе
планирования по PPBS основной акцент
делается на операционные вопросы и в целом повторяется процесс составления планов по отдельным проектам. На этапе программирования специалисты разбивают
отдельные проекты на составные части и
увязывают их с шестилетним финансовым
планом Министерства обороны, известным как План обороны на предстоящие
годы (FYDP – Future Years Defence Plan). На
этапе бюджетирования финансисты осуществляют привязку отдельных элементов плана обороны к бюджетным планам
министерства, которые в агрегированной
форме направляются президенту, а затем
утверждаются конгрессом.
Процесс составления и подачи прогнозных планов в рамках системы предварительного планирования обеспечивается
специальными информационными ресурсами посредством федерального портала
FAAPS (Forecast Advance Acquisition Plan
System). Портал выполняет двойную функцию: с одной стороны, обеспечивает унификацию формы всех входящих в него заявок, что облегчает процесс их дальнейшей
обработки, а с другой – является депозитарием, на базе которого происходит про U.S. Department of Defence Directive # 7045
(May 22, 1984) on Planning, Programming and
Budgeting System (PPBS).
15
цесс агрегирования заявок для их последующего включения в предварительный план
расходной части федерального бюджета.
В соответствии с федеральным законодательством предварительные планы закупок всех ведомств должны заноситься в
базу данных FAAPS и уточняться не реже
одного раза в шесть месяцев.
2.1.4. Размещение государственного заказа
Кодекс федерального регулирования учитывает особенности отдельных групп товаров, работ, услуг и предусматривает для
каждой из них специальные способы размещения государственного заказа и соответствующие государственные контракты.
Выделяются следующие виды заказов:
yy на поставку стандартных товаров и
оказание стандартных услуг (для которых
существует сложившийся рынок);
yy оказание коммунальных услуг;
yy услуги, для которых не существует
сложившегося рынка;
yy проектно-инженерные и архитектурные работы;
yy в области информационно-коммуникационных технологий;
yy на выполнение НИОКР;
yy реализацию
крупных
научнопроизводственных проектов, результатом
которых является новая высокотехнологичная техника или техническая система
(заказы на создание «важнейших систем»).
Кодексом федерального регулирования
предусмотрены различные способы размещения заказа в зависимости от особенностей предмета заказа, включая открытые и
закрытые торги, двух- и многоэтапные торги
и переговоры, переговоры с единственным
участником. Выбор того или иного способа
размещения заказа регламентирован.
Пристальное внимание уделяется квалификации, профессионализму и репутации
37
38
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
участников размещения заказов, установление квалификационных требований к
участникам во многих случаях является не
правом, а прямой обязанностью заказчика.
В свете рассмотрения российского законодательства о размещении заказов
особый интерес вызывают следующие
выдержки из Кодекса федерального регулирования: «Заказы должны размещаться только у надежных потенциальных
подрядчиков, и только с ними могут заключаться государственные контракты.
<…> До тех пор, пока заказчик достоверно не убедится в надежности потенциального подрядчика, у него не должны
размещаться никакие заказы и с ним не
должны заключаться никакие контракты.
Если информация, четко указывающая
на надежность подрядчика, отсутствует, заказчик должен сделать вывод о его
ненадежности»16.
2.1.5. Мониторинг и управление реализацией
государственного заказа
Закон «Об управлении государственными
закупками», принятый в 1974 г., потребовал
от Административно-бюджетного управления при Президенте США создать систему
сбора информации о федеральных государственных контрактах. Федеральный банк
данных о государственных контрактах был
создан в 1978 г. Пользователями информации из банка данных являются конгресс,
счетная палата, исполнительные органы государственной власти, а также широкая общественность. Модернизация программноаппаратной структуры Федерального банка
данных о государственных контрактах была
проведена в 2003 г. По ее результатам вебсайт Федерального банка данных позволяет
Code of Federal Regulation. Title 48. Federal
Acquisition Regulation. Subchapter B. Pt 9.
16
генерировать как стандартные отчеты, так
и отчеты по интересующим конкретного
пользователя показателям.
ФКС США характеризуется разветвленной организационно-функциональной
структурой, ядром которой является
Управление государственными закупками,
учрежденное в 1974 г. как структурное подразделение Административно-бюджетного
управления при Президенте США и уполномоченное осуществлять функции по разработке и реализации политики в области
планирования, размещения и исполнения
государственного заказа.
Основным исполнительным элементом
ФКС США являются контрактные офицеры в органах федеральной власти в ранге
заместителя руководителя министерства,
ведомства по государственному заказу.
Должность контрактного офицера предусмотрена в структуре управления каждого
государственного заказчика.
Основные функции контрактного офицера заключаются в следующем:
yy мониторинг исполнения государственного контракта;
yy обеспечение исполнения положений
государственного контракта;
yy утверждение этапных результатов
проекта и согласование выплат подрядчикам;
yy изменение условий государственного
контракта;
yy закрытие государственного контракта.
Непосредственный контроль деятельности подрядчика осуществляет технический представитель контрактного офицера. Именно он готовит все предложения по
ключевым решениям контрактного офицера и выполняет следующие основные
функции: проведение инспекций с целью
принятия или отказа в приемке выполненной работы, а также представление интересов государства по контролю за деятельностью подрядчика.
2. Зарубежный опыт формирования, размещения
и реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
В структуре ФКС США важную роль
играют сертифицированные публичные
бухгалтеры (certified public accountants).
Создание такого института связано с тем,
что разветвленная структура государственных контрактов требует постоянного
мониторинга. Основной задачей публичных бухгалтеров является своевременная
идентификация рисков увеличения сметы
государственного контракта, а также оперативный мониторинг затрат в ходе исполнения государственных контрактов. Сертифицированные публичные бухгалтеры
представляют государственному заказчику
поквартальные отчеты.
В соответствии с американским законодательством подрядчики обязаны вести
детальный план-график исполнения государственного контракта, позволяющий
в том числе сопоставлять достигнутые результаты с информацией о произведенных
затратах.
Следует также отметить, что в жизненном цикле любой американской федеральной целевой программы важное
место занимает ежегодная оценка ее
результативности.
Административнобюджетное управление оценивает эффективность работы ведомств по реализации
федеральных программ с помощью специально разработанного для этих целей
инструмента рейтинговой оценки программ – PART (Program Assessment Rating
Tool), который позволяет определить
сильные и слабые стороны той или иной
программы и является средством информационного обеспечения бюджетных и административных решений.
PART представляет собой анкету, состоящую из серии вопросов для оценки различных аспектов реализации программ, и включает в себя четыре раздела, каждый из
которых имеет определенный удельный вес
в итоговой оценке программы: цели и структура программы (20%), качество планирова-
ния (10%), качество управления программой
(20%), достигнутые результаты (50%).
В зависимости от результатов оценки
программа попадает в одну из ка­тегорий:
эффективная (85–100 баллов), умеренно эффективная (70–84 бал­ла), адекватная
(50–69 баллов), неэффективная (0–49 баллов).
Попадание программы в категорию
неэффективной ставит вопрос о целесообразности продолжения ее реализации,
но не означает автоматическое прекращение ее финансирования. Если результаты
оценки программы свидетельствуют о том,
что она подлежит усовершенствованию,
то программа принимается к финансированию на очередной финансовый год в
объеме, который определяется с учетом ее
реорганизации. Если результаты оценки
говорят о том, что программа в ее нынешнем виде не может быть улучшена, принимается решение о прекращении ее финансирования. Если в результате анализа
причин неэффективности программы экспертами будет установлено, что основной
причиной явился недостаток финансирования, то программа может быть продолжена, а ее финансирование увеличено.
Таким образом, PART нацелен не просто на оценку и констатацию существующего положения дел, а является одной из
стадий более комплексного процесса систематической разработки мер по повышению эффективности бюджетных расходов.
Систематическая оценка и корректировка
выступают неотъемлемой частью жизненного цикла любой федеральной целевой
программы в США.
Опыт США свидетельствует о том, что
объективная оценка эффективности федеральных целевых программ сопряжена со
значительными трудностями и требует системного подхода. Каждое направление деятельности правительства, каждая программа
требуют учета их особенностей, но, с дру-
39
40
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
гой стороны, концепция оценки программ
должна быть единой, в противном случае
результаты оценки эффективности отдельных программ или деятельности отдельных
ведомств будут несопоставимы. Важным
обстоятельством является тот факт, что при
оценке программ в США четко разграничиваются четыре аспекта оценки, оценка качества разработки программы не смешивается
с оценкой качества ее реализации.
В США различают оценку эффективности научно-технической программы,
которая производится с помощью PART,
и оценку результатов исследований, осуществляемую методом экспертного анализа
с использованием трех критериев – качества, значимости и лидерства. К оценке результатов исследований методом экспертного анализа привлекаются представители
промышленных кругов, неправительственных организаций и федеральных ведомств –
потребителей результатов исследований,
способных оценить значимость исследований для достижения собственных целей.
2.1.6. Особенности федеральных контрактов
Сущность федерального контракта. Федеральный контракт США – детально
разработанный экономико-правовой и
административно-управленческий
документ. В содержание контракта в соответствии с законодательством США
включаются, помимо конкретных целей
и параметров государственного заказа
(цена, качество, срок поставки, техникоэкономические условия), в концентрированной форме основные требования
экономической, научно-технической, налоговой, промышленной, социальной, военной, внутренней и внешней политики
государства, а также особые требования
патентно-лицензионной политики, связанные с выполнением федеральных контрак-
тов. Стандартный федеральный контракт
может включать до 100 положений – требований государственной политики США.
В зависимости от особенностей предмета заказа и от того, насколько точно возможно заранее рассчитать финансовые показатели, применяются различные виды
контрактов. Американское законодательство предусматривает около 100 их детально регламентированных видов.
Типология государственных контрактов
США включает три базовых типа контрактов по их ценовым характеристикам.
Контракты с фиксированной ценой
основаны на предположении, что стороны
могут рассчитать затраты на реализацию
заказа и цену контракта с учетом текущей и
прогнозируемой рыночной конъюнктуры.
Контракты на основе возмещения издержек рекомендованы к применению в тех
случаях, когда заключение контракта с фиксированной ценой либо невозможно, либо
сопряжено с существенными организационными и управленческими трудностями. При
заключении контракта на основе возмещения издержек государственный заказчик выступает с программой заказа, предварительные расчеты по которому производят сами
участники торгов, для снижения возможных
рисков заказчик, как правило, включает в
контракт особый пункт об ограничении финансовой ответственности заказчика и максимальной приемлемой стоимости заказа.
Нестандартные (гибридные) контракты
могут содержать в себе элементы контрактов как с фиксированной ценой, так и на
основе возмещения издержек, в частности:
yy «результативные» контракты предусматривают, что цена государственного
контракта фиксирована, однако подрядчик
имеет право возместить некоторые затраты дополнительно к фиксированной цене;
yy контракты комплексного поощрения,
в которых используется формула цены,
учитывающая, как минимум, четыре па-
2. Зарубежный опыт формирования, размещения
и реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
раметра – затраты, норму прибыли, объемные и качественные характеристики поставляемого товара, сроки предоставления
результата.
Права собственности на результаты научно-технических разработок. Эта
статья в федеральном контракте является
одним из его ключевых элементов и регулирует права на конечные или побочные результаты выполнения федеральных
контрактов на НИОКР, создания новой
технологии или фундаментальных исследований, а также другие товары и услуги.
Государственная научно-техническая политика США предусматривает три основные формы собственности (титул, право)
на патент или изобретение как результаты
прямых или косвенных затрат федеральной казны на данный контракт:
1) право корпорации (изобретателя) на
титул с согласия ведомства-заказчика на
патентованные изобретения или открытия
и сохранение этого права собственности за
корпорацией при особом условии предоставления безвозмездной лицензии для ее
возможного использования ведомствомзаказчиком (если оно не будет коммерчески освоено рынком);
2) право
государства
(ведомствазаказчика) на титул, патент и изобретение, на результаты федеральных программ
НИОКР, полностью или частично оплаченных федеральной казной. Это общее право
применяется преимущественно при создании военных технологий особого назначения или в атомной энергетике (системы
вооружения);
3) право корпорации-изобретателя и
автора патента по тем или иным причинам хозяйственного или стратегического значения передавать титул и патент на
изобретение государству или ведомствузаказчику, сохраняя за собой право на безвозмездную лицензию.
2.1.7. Текущие тенденции развития системы
государственного заказа
Среди основных тенденций развития
системы государственного заказа и ключевых направлений реформы ФКС США следует выделить следующие.
1.В последние годы наметилась тенденция к сокращению использования контрактов на основе возмещения издержек
как наиболее подверженных рискам увеличения сметной стоимости. В соответствии с меморандумом Административнобюджетного управления при Президенте
США17 предпочтительно использование
государственных контрактов с фиксированными ценами. В меморандуме отмечается, что «…в тех случаях, когда специфика закупаемого товара, работы, услуги
обусловливает высокий уровень неопределенности, несомненной является целесообразность использования контракта с
последующей компенсацией затрат. Однако в настоящее время государственные заказчики применяют такой тип контрактов
и для закупок стандартной продукции, что
недопустимо».
Предусматривается оценка уровня неопределенности на базе формализованных методик и использование контрактов
на основе возмещения издержек только в
случае, если данные методики показывают
высокий уровень неопределенности. При
использовании контрактов на основе возмещения издержек меморандумом предусматривается необходимость формирования рабочей группы заказчика, состоящей
из контрактного офицера, менеджера проекта и технического заказчика работы,
с целью разработки формализованной системы стимулов для подрядчика, обеспечивающих экономию затрат и повышение
Memorandum for the Chief Acquisition Officers //
Office of Management and Budget. 2009. October 29.
17
41
42
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
качества поставляемых товаров, работ и
услуг.
2.Необходимо отметить расширение
практики привлечения потенциальных
исполнителей к формированию технических требований на основе публикации
сообщений о заинтересованности, а также
использования механизма конкурентных
переговоров в целях проведения предварительной комплексной экспертизы (due
diligence) проекта, для реализации которого планируется заключение государственного контракта.
3.В соответствии с указанным выше
меморандумом
Административно-бюджетного управления заказчикам рекомендовано проведение комплексных закупок
при реализации сложных проектов вместо закупок составляющих товаров, работ
и услуг. При этом заказчик должен провести соответствующий анализ с целью
разграничения технических требований
стандартной и нестандартной продукции
для снижения уровня неопределенности
и диверсификации типов контрактов, используемых для достижения целей проекта
(программы).
Заказчикам рекомендовано выделять,
как минимум, три стадии реализации
сложных проектов: предпроектных работ
(оплата на основе возмещения издержек,
контракт оплаты времени и материалов),
разработки проекта (оплата на основе возмещения издержек, контракт «затраты
плюс премия») и серийного производства
(оплата на основе контракта с фиксированной ценой). При этом подчеркивается,
что предпочтительна полная реализация
проекта в рамках единого гибридного контракта.
4.В соответствии с другим меморандумом Административно-бюджетного управления18 ужесточаются требования к потенциальным подрядчикам, в частности,
результаты деятельности и репутация подрядчика отслеживаются посредством соответствующей информационной среды. Для
этого создана автоматизированная информационная система мониторинга предыдущей результативности деятельности подрядчиков, определены должностные лица,
ответственные за ведение ведомственных учетных систем. Начиная с 1 февраля
2010 г. Управление государственных закупок регулярно оценивает степень соблюдения правил ведения ведомственных
сегментов информационной системы результативности подрядчиков.
Memorandum for the Chief Acquisition Officers //
Office of Management and Budget. 2009. July 29.
18
2.2. Европейский союз
2.2.1. Наднациональное регулирование
Система государственных заказов и закупок является важнейшим инструментом
макроэкономического регулирования и в
Европейском союзе (ЕС).
Законодательство ЕС ориентировано на
предоставление всем европейским компаниям равных возможностей для участия в
государственных тендерах. Единый европейский рынок государственных заказов
был создан в 1993 г. как часть общего экономического пространства стран ЕС.
Законодательная база представляет собой директивы, на основе которых каждое
государство, входящее в ЕС, разрабатывает
свои правила организации государственных закупок. Непосредственно государ-
2. Зарубежный опыт формирования, размещения
и реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
ственные закупки регулируются восемью
директивами ЕС.
Во многих европейский странах после
создания ЕС встал вопрос о соответствии
национальной практики регулирования
государственных закупок соответствующему законодательству ЕС: согласно Римскому договору институты ЕС получили
право формировать «вторичное законодательство» и оспаривать национальные
нормативно-правовые акты, если они препятствуют завершению процесса интеграции европейского рынка.
Политика ЕС направлена на обеспечение справедливой конкуренции при проведении государственных закупок и предоставление равного доступа к участию в
тендерах всем компаниям из стран – членов ЕС.
Директивы ЕС направлены на оптимизацию закупок для государственных
нужд путем минимизации расходов, обеспечения публичности и конкурентности, содействия осуществлению честного и открытого бизнеса, получения
государственных заказов малыми и средними предприятиями.
В ЕС используются три основные процедуры закупок:
yy открытая, когда в тендере может принять участие любое заинтересованное
лицо;
yy ограниченная, когда к тендеру допускаются участники, прошедшие предварительный квалификационный отбор;
yy особая (неконкурсная), когда заказчик ведет переговоры с выбранным им поставщиком (исполнителем, подрядчиком).
Неконкурсное заключение контрактов допускается директивами ЕС только в определенных случаях, использование которых
в качестве оснований контролируется Европейским судом.
Наряду с наднациональным регулированием государственных закупок директи-
вами ЕС в странах – членах ЕС существуют
национальные контрактные системы.
Стандартные процедуры размещения
госзаказа во всех странах ЕС предусматривают публичность объявления сделок, конкурентный доступ к процедуре закупок всех
поставщиков, транспарентность осуществленного выбора, внешний контроль. Отличается лишь степень централизации управления государственными контрактами.
Формирование государственного заказа на НИОКР в странах Западной Европы можно представить в виде следующей
схемы: формулирование национальных
идей → определение целей государственной
научно-технической политики → формулировка целей научно-технических программ
→ отбор проектов, цели и задачи которых
обеспечивают реализацию определенной
научно-технической программы.
В качестве наиболее важных национальных целей в большинстве стран Западной Европы провозглашены стабильный
экономический рост и повышение конкурентоспособности экономики, а также
обеспечение занятости высококвалифицированной рабочей силы. Руководствуясь
этими целями, органы исполнительной
власти стран Западной Европы формируют государственные заказы на НИОКР,
выполняемые в рамках государственных
научно-технических программ. Вне рамок
научно-технических программ НИОКР по
государственному заказу в странах Западной Европы в основном не проводятся.
В процессе формирования научнотехнических программ указанные выше
и другие национальные цели конкретизируются в целях программ. В большинстве стран Западной Европы к числу
основных целей государственных научнотехнических программ относятся:
yy поддержка фундаментальных исследований, осуществляемых на высоком научном уровне;
43
44
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
yy повышение эффективности использования научно-технического потенциала
для удовлетворения общественных потребностей;
yy содействие сотрудничеству фирм при
выполнении научно-технических проектов;
yy содействие инновациям на малых и
средних предприятиях и передача им технологий;
yy укрепление международного сотрудничества в научно-технической сфере;
yy повышение региональных научнотехнических возможностей;
yy содействие сотрудничеству между государственным исследовательским сектором и промышленностью.
Формирование
научно-технической
политики на уровне ЕС осуществляет
Еврокомиссия. При выработке научнотехнической политики Еврокомиссия
опирается на рекомендации, которые подготавливают в соответствии со своим
профилем различные консультативные
комитеты, основными из которых являются Комитет по научно-техническим исследованиям (CREST), Комитет по развитию
в Европе науки и технологий (CODEST) и
Консультативный комитет по исследованиям и разработкам в промышленности
(IRDAC).
Для обеспечения максимальной согласованности деятельности фиксированные
комплекты пятилетних планов разных тематических научно-технических программ
объединяются в «скользящую программу»,
предусматривающую периодические проверки и корректировки.
Процесс формирования и реализации
научно-технической про­граммы включает
три основных этапа.
1.Принятие решения о разработке
научно-технической программы (определение ее целей, задач, объемов финансирования, основных положений нормативно-
правового обеспечения). Предложение об
инициации научно-технической программы
подготавливается Еврокомиссией в соответствии с рекомендациями своих консультативных комитетов и после консультаций с представителями научных и деловых
кругов по содержательным вопросам проблематики выносится для обсуждения на
Совет министров ЕС и в Европейский парламент. Утверждение инициации научнотехнических программ требует набора квалифицированного большинства голосов на
их совместном заседании. Для каждой из
утвержденных программ при Еврокомиссии создается вспомогательный комитет,
в состав которого включаются два эксперта.
2.Собственно разработка программы
и подготовка к ее реализации: уточнение
программной области, определение параметров и разработка структуры программы (целей, основных задач и реализующих
их мероприятий), публикация приглашения к участию в программе, сбор и оценка
предложений потенциальных участников,
выбор проектов программы, заключение
контрактов на выполнение НИОКР по
этим проектам, назначение руководителей
проектов, финансирование других элементов управления программой.
3.Реализация проектов программы и
программы в целом и управление ее реализацией, включая сбор информации для
оценки хода их выполнения, аудит финансовой отчетности, координация деятельности участников, корректировка проектов,
разрешение конфликтных ситуаций и т.д.
Заслуживает внимания набирающая
популярность в странах ЕС концепция
sustainable procurement (государственные
закупки в целях устойчивого развития)
как в области текущих расходов на государственные нужды, так и в отношении
длительных инвестиционных проектов.
В новой концепции существенная роль отведена стимулирующим мероприятиям в
2. Зарубежный опыт формирования, размещения
и реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
сфере государственных закупок для реализации трех базовых принципов (triple
baseline) – экономичности, экологичности
и социальной полезности закупок.
2.2.2. Великобритания
Основные особенности британской системы закупок. Следует обратить внимание, что именно в Великобритании сформулированы наиболее комплексные и
масштабные задачи в области sustainable
procurement: в этой стране установлены
приоритеты закупочной политики, призванные обеспечить развитие инновационной функции системы общественных
закупок в целях экономии электроэнергии, водопотребления, сокращения отходов, повышения эффективности использования невозобновляемых видов
ресурсов19.
Управление
государственными
закупками в Великобритании носит централизованный характер: ключевую координирующую роль в этой системе
играет специальный уполномоченный
орган – Управление по делам государства
(Office of Government Commerce – OGC).
Это управление сопровождает государственные контракты на протяжении всего
жизненного цикла – от планирования и
размещения до исполнения и последующего контроля полученных результатов. Оно
наделено также функциями по оценке необходимости и рисков, связанных с решением того или иного органа исполнительной власти разместить государственный
заказ.
Помимо этого Управление по делам государства наделено «сервисными» функциями: по запросу государственных заказ U.K. Government Sustainable Procurement Action
Plan published by the Department for Environment,
Food and Rural Affairs on behalf of U.K. Government.
19
чиков оно призвано оказывать им помощь
в подготовке конкурсно-проектной документации, сопровождении процесса размещения заказа и управлении размещенным
контрактом.
За Управлением по делам государства
закреплены три ключевые сферы деятельности – управление:
yy программами и проектами;
yy государственными закупками;
yy государственным имуществом.
Таким образом, объединение в рамках
одного ведомства трех ключевых направлений, касающихся создания, приобретения и управления государственным имуществом, позволяет выстроить сквозной
процесс управления государственным
контрактом, управлять и отслеживать ход
удовлетворения конкретного запроса государственных органов в товарах, работах
и услугах с момента обоснования государственной нужды и вплоть до окончания эксплуатации созданного (приобретенного) объекта. В рамках деятельности
Управления по делам государства контракт
последовательно проходит через соответствующие стадии и функциональные подразделения управления – от «Программы
и проекты» через «Государственные закупки» в «Государственное имущество».
В целом Управление по делам государства реализует следующие функции, существенным образом влияющие на эффективность обеспечения государственных нужд:
1) обоснование и мониторинг государственных контрактов;
2) разработка рекомендаций по использованию библиотеки государственных
контрактов;
3) управление крупнейшими государственными контрактами.
Функциями подразделения, отвечающего за управление проектами и программами, являются:
1) оценка программ и проектов;
45
46
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
2) методическое и нормативное правовое обеспечение процедур разработки и
реализации программ и проектов;
3) реализация общенациональных программ подготовки менеджеров для государственного сектора;
4) подготовка отчетов о результативности реализации государственных контрактов, проектов и программ;
5) распространение лучших практик
управления программами и проектами;
6) оценка рисков реализации государственных контрактов, проектов и программ.
Функциями подразделения, отвечающего за управление государственными закупками, являются:
1) классификация
государственных
нужд;
2) централизованное размещение заказов на стандартную продукцию заранее
определенной номенклатуры, организация
совместных закупок с целью достижения
экономии на масштабе;
3) обучение и повышение квалификации специалистов в области государственного заказа;
4) нормативно-правовое и методическое обеспечение процедур размещения
государственного заказа;
5) оценка эффективности размещения
государственных заказов органами исполнительной власти;
6) помощь государственным заказчикам по вопросам размещения заказа;
7) ведение библиотеки типовых контрактов.
Функциями подразделения, отвечающего за управление государственным имуществом, являются:
1) ведение электронного реестра государственной собственности;
2) проведение национальной программы рационализации использования государственного имущества;
3) оценка эффективности использования государственного имущества.
В научно-технической сфере все контракты подразделяются на стандартные и
крупные.
Стандартные контракты контролируются на всех этапах с помощью механизма
обоснования государственных нужд (OGC
Gateway Process), содержащего:
yy обоснование необходимости данного
контракта;
yy стратегию размещения;
yy организационную схему исполнения
контракта;
yy проекты технических заданий и договоров;
yy поэтапные результаты выполнения
контракта;
yy конечные результаты исполнения государственного контракта;
yy результаты эксплуатации ранее созданных аналогичных объектов.
Исполнение крупных проектов контролируется путем мониторинга в режиме реального времени. В год выделяют 40–50 крупных
проектов, а для 15–20 крупнейших мониторинг проводится особой группой анализа
ключевых проектов – MPRG (Major Projects
Review Group), для работы в которой привлекаются эксперты со стороны.
На портале Управления по делам государства размещена библиотека типовых
государственных контрактов, которая состоит из трех крупных разделов («Контракты на поставку товаров», «Контракты на оказание консалтинговых услуг»,
«Контракты на оказание прочих услуг»)
и содержит более 450 видов типовых государственных контрактов. Программное
обеспечение библиотеки содержит сервис
подбора наиболее подходящего типа государственного контракта, включая возможности расширенного поиска.
В случае выбора определенного вида
государственного контракта должностные
2. Зарубежный опыт формирования, размещения
и реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
лица государственного заказчика вправе
обратиться в службу поддержки подразделения по управлению государственными закупками Управления по делам государства за дальнейшими консультациями,
которые могут быть связаны с предоставлением детализированной информации
о государственном контракте, дополнительных документов, необходимых для его
применения, и т.д.
Обоснование и мониторинг государственных контрактов. В качестве ключевой технологии обоснования и мониторинга государственных контрактов
Управление по делам государства применяет технологию многоступенчатой фильтрации заказов до момента их утверждения (OGC Gateway Process), состоящую в
анализе каждого государственного контракта на всех стадиях его жизненного
цикла, включая:
yy обоснование необходимости;
yy стратегии снабжения и размещения;
yy организационную схему исполнения;
yy проекты договоров (субконтрактов)
и технических заданий;
yy исполнение этапов контракта и контракта в целом;
yy результаты эксплуатации созданных
(приобретенных) объектов.
Система мониторинга основана на классификации государственных контрактов
на стандартные, крупные и особо крупные.
В отношении стандартных контрактов
применяется описанный выше механизм
многоступенчатой фильтрации. Для мониторинга крупных контрактов (проектов)
создается исчерпывающая база данных,
которая позволяет осуществлять мониторинг их исполнения в режиме реального
времени. Как правило, в год выделяется
40–50 крупных контрактов, а среди них –
15–20 особо крупных, мониторинг которых осуществляется специально создаваемой группой по анализу особо крупных
(важнейших) проектов – MPRG. В состав
данной группы на коммерческой основе
привлекаются внешние эксперты, а функции аппарата выполняет подразделение по
управлению государственными закупками
Управления по делам государства20.
Кроме того, в год выделяются один–два
особо значимых государственных контракта, управление которыми находится в непосредственном ведении Управления по
делам государства. Как правило, это крупные строительные (инфраструктурные)
проекты, включающие все стадии – от обоснования идеи проекта до эксплуатации
созданного объекта. Организационно такими контрактами управляют проектные
офисы, которые создаются на базе департамента проектного управления, входящего в
состав Управления по делам государства.
2.2.3. Германия
Особенностью современного правового
регулирования государственных торгов в
Германии является то, что контракты, заключаемые государственными органами,
рассматриваются как предмет частного
права. С юридической точки зрения органы государственной власти, осуществляющие государственные закупки, рассматриваются как публичные предприятия,
которым законодательно запрещено любое
злоупотребление своим доминирующим
положением на рынке, направленное на
создание препятствий для свободной конкуренции. Ранее в Германии заключение
публичных контрактов регулировалось административными инструкциями.
Специфика системы государственных
закупок Германии проявляется в прямом
запрете на установление любых ограни Infrastructure Procurement: Delivering Long-Term
Value. HM Treasury. 2008. March.
20
47
48
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
чений на участие в торгах иностранных
участников, независимо от того, входят
ли соответствующие государства в ЕС и
ВТО.
В национальном законодательстве Германии предусмотрено создание условий
для участия в конкурсах на выполнение
государственных заказов малых и средних
предприятий. В этом отношении страна
пошла по пути дробления крупных государственных заказов на отдельные лоты,
не предлагая государственный заказ генеральному подрядчику, а через него – субподрядчикам – малым и средним предприятиям. Немецкие законодатели исходят из
того, что малому и среднему предприятию
выгоднее иметь в качестве контрагента государство, а не крупную фирму.
2.2.4. Франция
Во Франции основополагающим законодательным актом проведения торгов является Кодекс государственных закупок, но
система управления менее централизована, нежели в Великобритании. В настоящее
время система государственных закупок
этой страны находится в процессе реформирования.
Главными регуляторами системы государственных закупок во Франции являются Комиссия по государственным
закупкам, Служба госзакупок, Дирекция
по юридическим вопросам Министерства экономики, промышленности и занятости, а также министерства бюджета,
национальных счетов, государственной
службы и реформирования государства,
различные структуры, самостоятельно
осуществляющие закупки от имени государства.
Комиссия по государственным закупкам
осуществляет
обязательный
аудит
заключенных
госконтрактов
(перед официальным объявлением результатов размещения) на предмет соответствия действующему законодательству
(национальному и общеевропейскому)
и предлагает меры по его совершенствованию. С 2009 г. передача контрактов на
аудит стала необязательной, заказчики
теперь самостоятельно принимают окончательное решение о заключении контракта,
но обязаны учитывать при этом требования устойчивого развития (социальные и
экологические нормы) и открытия новых
рынков (железнодорожный транспорт,
энергетика, почта) для конкуренции.
С 2004 г. к функциям комиссии добавлено предоставление государственным заказчикам (по их запросу) юридической и
методической поддержки при заключении
последними крупных контрактов.
Служба госзакупок (далее – Служба), созданная в 2009 г., определяет основные направления развития сферы госзакупок и
анализирует полученные результаты. Служба централизованно размещает заказы для
всех ведомств по текущим закупкам, предметом которых являются офисная мебель и
оборудование, услуги связи и транспортные
средства, электро-, тепло- и водоснабжение,
финансовые и страховые услуги.
С целью осуществления наиболее выгодных для государства централизованных
закупок Служба осуществляет следующие
функции:
yy определяет уровень потребностей заказчиков в тех или иных товарах, работах
и услугах;
yy разрабатывает стратегию закупок на
основе анализа рынка;
yy самостоятельно заключает государственные контракты на поставки соответствующих товаров (работ, услуг) или делегирует при необходимости это право иным
структурам;
yy отвечает за успешную реализацию заключенных контрактов.
2. Зарубежный опыт формирования, размещения
и реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
Перед Службой поставлены следующие
стратегические задачи:
yy экономия бюджетных средств при государственных закупках;
yy развитие экологически и социально
ответственной системы государственных
закупок;
yy облегчение доступа малых предприятий к участию в размещении заказа.
На Службу возложены контрольнонадзорные функции в сфере государственных закупок.
Информационный центр государственных закупок создан в 2005 г. при Министерстве экономики, промышленности и
занятости и осуществляет информационное обеспечение системы государственных
закупок, выполняя:
yy сбор и обработку финансовых, бухгалтерских и экономических показателей в
сфере госзакупок;
yy экономический анализ и оценку технических и экономических аспектов закупочных процессов.
В перечень покупателей, чьи контракты в обязательном порядке регистрируются и изучаются в Информационном
центре, входят не только органы государственной власти и государственные
учреждения, но и различные структуры,
подлежащие финансовому контролю со
стороны государства.
***
В обобщенном виде логика и основные
особенности формирования, размещения
и реализации государственного заказа на
научно-техническую и инновационную
продукцию в США и Европейском союзе
отражены на рис. 2.1.
Социально-экономическая,
научно-технологическая,
инновационная политика
Прогнозы  потребности в результатах НИОКР, новых технологиях
и продуктах  научно-технологические программы
Экспертные оценки: ведомства, научное сообщество, бизнес
Размещение
Квалификационные требования
Предконкурсное обсуждение
Двухэтапный (многоэтапный) конкурс
Конкурентные переговоры
Экспертиза: внутриведомственная и внешняя
Реализация
Регламентация процедур мониторинга и контроля
(инструкции, регламенты, контракт)
Адаптивные условия контрактов
Оценка результатов
Формальная оценка
(контрольные органы)
Экспертная оценка
(внешние эксперты других ведомств, бизнеса, научного сообщества)
Федеральная контрактная система –
организационно-экономический
механизм формирования и реализации
государственного заказа
США И ЕС:
Формирование
Рис. 2.1. Особенности системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
в США и Европейском союзе
49
50
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
2.3. Китай
2.3.1. Основные принципы организации
госзакупок в КНР
В общем и целом правовое регулирование
государственных закупок в КНР, основу
которого составляют Закон КНР «О проведении тендеров и участии в тендерах»,
принятый в 1999 г.21, и обновленный Закон КНР «О государственных закупках»22,
основано на общепринятых принципах организации государственных закупок – открытости (гласности), конкурентности и
экономичности.
Информация о крупномасштабных проектах, планируемых к реализации в КНР,
а также данные об условиях участия в тендерах, связанных с их реализацией, публикуются в сети Интернет уполномоченной
китайской компанией China Bidding Ltd.
Государственный заказ размещается
по результатам тендера. Применение тендерных процедур обязательно не только
для правительственных учреждений всех
уровней, но и для государственных компаний, а также компаний с участием государственного капитала.
Помимо тендера (конкурса) китайское
законодательство предусматривает и другие способы размещения заказа – конкурсные переговоры, запрос котировок и
закупки у единственного поставщика. Однако тендеры признаются предпочтительным способом размещения заказа, причем
законодательно установлен перечень товаров, работ и услуг, приобретение которых
допускается исключительно по результа Русский перевод текста закона доступен на официальном сайте Института стран Азии и Тихоокеанского региона (ИСАТР): http://www.isatr.ru.
22
The Government Procurement Law of the People’s
Republic of China // Chinese Government’s Official
Web Server: http://www.gov.cn/en.
21
там тендера (в этот перечень входят в том
числе заказы на реализацию инфраструктурных проектов и строительство объектов, связанных с безопасностью населения,
заказы на реализацию проектов с использованием предоставленных международными организациями или правительствами иностранных государств кредитов или
финансовой помощи, приобретение консалтинговых услуг).
Китайское законодательство предусматривает два типа тендеров – открытый,
в котором могут принять участие все заинтересованные лица, и закрытый, в котором
могут участвовать исключительно лица,
прошедшие предварительный квалификационный отбор. Решение о проведении
закрытого тендера (тендера по приглашению) принимается заказчиком при размещении заказа на реализацию технически
сложных и (или) стратегически важных
национальных проектов с разрешения министерств и ведомств Госсовета КНР, ответственных за развитие соответствующих
отраслей народного хозяйства и (или) территорий. В случае организации закрытого тендера приглашение к участию в нем
должно быть направлено не менее чем
трем потенциальным участникам.
Китайское законодательство, предусматривая право заказчика передавать
функции по проведению тендера специально аккредитованной агентской организации, устанавливает жесткие требования
к ее выбору: наличие государственной
аккредитации в качестве агентской организации по проведению тендеров, соответствие квалификационным требованиям – как общим, так и установленным для
данного конкретного проекта, отсутствие
конфликта интересов. Специальные квалификационные требования к агентским
2. Зарубежный опыт формирования, размещения
и реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
организациям устанавливаются органами
Госсовета КНР, ответственными за развитие соответствующих отраслей и (или)
территорий. Компетенция организации,
занимающейся предоставлением агентских услуг по проведению тендеров на
строительно-инжиниринговые объекты,
а также ответственный орган, определяющий квалификацию организации, занимающейся предоставлением агентских
услуг по проведению иных видов тендеров,
определяются непосредственно Госсоветом
КНР.
Следует отметить, что китайское законодательство (в отличие, например, от
германского или российского), как и американское, исходит из предпочтительности
реализации комплексных проектов одним
генеральным подрядчиком, который несет
полную ответственность перед государством за весь проект, а не разделения крупных проектов на отдельные лоты. Законодательством КНР установлены запреты и
ограничения на дробление лотов, особенно
в строительно-инжиниринговой сфере, за
необоснованное дробление лотов предусмотрены санкции.
Более того, китайское законодательство устанавливает жесткие ограничения
на субподряд в процессе реализации заказанных государством проектов. Так, победитель тендера в процессе реализации
заказа обязан выполнить самостоятельно
не менее 70% требуемого объема работ,
а на субподряд могут быть переданы только «вспомогательные» работы, не имеющие
решающего значения для качества и безопасности реализации всего проекта. За несоблюдение этого положения также предусмотрены санкции. Данная норма закона
оберегает рынок государственных закупок
Китая от фирм-однодневок, «профессиональных победителей конкурсов» и всевозможных спекулянтов, т.е. не допускает появления ситуации, сложившейся в России.
Достоинством китайского законодательства о размещении и исполнении государственных заказов является тот факт,
что законами «О проведении тендеров» и
«О государственных закупках» непосредственно предусмотрены возможные случаи
нарушения законодательства в процессе
размещения и исполнения заказов и установлены соответствующие санкции для
заказчиков, агентских организаций, подрядчиков, должностных лиц, осуществляющих контроль за размещением и исполнением заказов и пр., причем достаточно
суровые.
Особенностью рынка государственных
закупок КРН является жесткая протекционистская политика и защита внутреннего
производителя. Закон КНР «О государственных закупках» гласит, что правительственные учреждения и юридические лица
с участием государственного капитала
КНР должны приобретать «внутренние»
товары и услуги, за исключением тех случаев, когда необходимые товары или услуги не могут быть закуплены в Китае на
«приемлемых коммерческих условиях», т.е.
если в Китае они стоят на 20% дороже, чем
за границей23.
Критерии отнесения продукции к
«внешней» или «внутренней» установлены
директивами Министерства финансов КНР.
При этом толкование термина «внешние
продукты» в разных директивах различно. Так, в соответствии с одной из директив Минфина КНР «внешними» являются
продукты, произведенные за границей и
ввезенные в Китай после прохождения таможенных процедур КНР, включающих
в себя декларирование, осмотр и оформ Аналогичная законодательная норма (Buy
American – «Покупай американское») была установлена и в США в 1933 г. Данная норма действует по сей день, ограничения смягчены для товаров
и услуг, происходящих из стран НАТО, Израиля и
Южной Кореи.
23
51
52
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
ление. Таким образом, ключевым фактором в определении того, является продукт
«внутренним» или «внешним», выступает
его прохождение через таможню КНР. Соответственно продукты, произведенные с
использованием импортных материалов
в свободных экономических зонах Китая,
могут считаться «внутренними» для государственных закупок, поскольку на них не
распространяется требование о прохождении таможни КНР или инспектирования
ею. Однако в соответствии с другой директивой того же министерства «внешними»
считаются продукты, менее 50% стоимости
которых создано на территории КНР, т.е.
не любой конечный продукт, даже произведенный в Китае, но с использованием импортных сырья и комплектующих может
быть допущен до государственных закупок
(Gerson, 2010).
2.3.2. Государственные закупки
и стимулирование инновационнотехнологического развития
Правительство КНР уже достаточно длительное время обеспокоено тем фактом,
что значительное количество используемых в Китае технологий было разработано
за границей и беспрецедентный экономический рост страны чрезвычайно зависим
от иностранных товаров, брендов и технологий.
В 2006 г. в Китае был опубликован Средне- и долгосрочный план развития науки
и техники (2006–2020), предусматривающий в числе прочего указание на закупки
органами государственной власти и местного самоуправления, государственными
компаниями высокотехнологичных и (или)
инновационных продуктов исключительно
из специализированных каталогов. В данные каталоги включаются так называемые
внутренние инновации. Для признания то-
вара «внутренней» инновацией и включения в соответствующие каталоги его производитель должен являться китайским
резидентом и быть владельцем зарегистрированных на территории КНР торговой
марки, патентов и других объектов интеллектуальной собственности, необходимых
для производства продукта, или обладать
эксклюзивной (исключительной) лицензией на использование соответствующих
торговой марки, патента и других объектов
интеллектуальной собственности.
Таким образом, рассмотренные ограничения выступают одним из механизмов
стимулирования развития национальных
науки, технологий и инноваций в Китае.
В директивах по развитию системы государственных закупок Госсовета КНР
подчеркивается, что развитие этой системы должно осуществляться в соответствии
с национальными целями и приоритетами социально-экономического развития,
в том числе с учетом необходимости освоения и развития экологически чистых энергетических ресурсов. Директивы по развитию государственных закупок от 2009 г.
обязывают государственных заказчиков
отдавать предпочтение энергоэффективным и экологически чистым продуктам,
в этом плане запреты на закупку «внешней» продукции несколько смягчены, если
она обладает несомненными преимуществами в плане энергоэффективности и
(или) экологичности.
Государственный заказ на НИОКР реализуется в Китае, как правило, в рамках
комплексных научно-производственных
проектов и является одной из стадий реализации крупных проектов, предусматривающих реализацию идеи от поисковых
исследований до массового производства
конечного инновационного продукта или
завершения строительства крупного инфраструктурного объекта. При этом если
говорить непосредственно об исследо-
2. Зарубежный опыт формирования, размещения
и реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
ваниях и разработках, то в Китае широко используется практика привлечения к
реализации таких заказов как отдельных
иностранных ученых, так и зарубежных
организаций.
2.3.3. Особенности контрактных отношений
в научно-технической сфере
Законодательство КНР предусматривает достаточно подробную и своеобразную типологию договоров (контрактов) в научнотехнической сфере, содержит требования
к их содержанию и условиям исполнения,
направленные на обеспечение научнотехнологического и инновационного развития Китая, защиту интересов государства,
а также юридических лиц при взаимодействии с зарубежными контрагентами.
В законодательстве Китая закреплены следующие виды договоров в научнотехнической сфере24:
1) договор технической разработки:
1.1) договор поручения разработки;
1.2) договор кооперационной разработки;
2) договор технической передачи;
3) договор технического консультирования;
4) договор технического обслуживания:
4.1) договор простого технического
обслуживания;
4.2) договор технического посредничества;
4.3) договор технического обучения.
Договор технической разработки. Это
договор, заключенный сторонами в целях
проведения исследований и разработки (создания) новой техники, продукции, технологии, новых материалов и систем. Предметом
договора (и результатом его реализации) мо Закон КНР «О договорах» от 1999 г. Русский перевод текста закона доступен на портале «Законодательство Китая»: http://www.chinalawinfo.ru.
24
гут быть только новые научно-технические
достижения и не могут являться модификация уже существующей продукции и технологии, корректировка рецептур и составов,
а также проверка и апробация технических
результатов, проведение эксперимента, который не содержит ничего нового.
Новизна научно-технического результата – основное требование для договора
технической разработки. Разумеется, что
полученный результат может быть создан с использованием имеющихся научнотехнических достижений, но сам результат
должен быть новым научно-техническим
достижением, свидетельствовать о техническом прогрессе и творческом характере
труда. При этом вовсе не требуется, чтобы
разработка обладала обязательными для
изобретения критериями – абсолютной новизной, изобретательским уровнем и промышленной применимостью. Законодательство КНР допускает относительность
новизны научно-технического результата,
разрабатываемого по договору технической
разработки.
Договор технической разработки должен содержать и отражать следующие моменты:
yy план выполнения работ (место, сроки
и способ выполнения);
yy суммы затрат или инвестиций, а также способ расчетов;
yy определение права собственности
на закупаемые материально-технические
средства;
yy правила соблюдения конфиденциальности;
yy распределение рисков и ответственности;
yy принадлежность прав на технические
результаты и порядок их использования;
yy критерии (стандарты) и способы
сдачи-приемки;
yy расчет вознаграждения и способ его
оплаты;
53
54
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
yy способ расчета неустойки или убытков, подлежащих возмещению.
Если договор технической разработки
имеет отношение к проекту, включенному
в перечень, утвержденный государством,
то к договору должны прилагаться необходимые подтверждающие и разрешительные документы.
Согласно китайскому законодательству
договор технической разработки имеет две
разновидности:
yy договор поручения разработки, где
одна сторона поручает другой провести
исследования и выполнить разработки;
yy договор кооперационной разработки,
в котором стороны участвуют в общих исследованиях и разработках, выполняя необходимую работу совместными усилиями.
Согласно договору поручения разработки
заказчик обязан оплатить проведение исследований и выполнение разработки, выплатить вознаграждение, предоставить информационные и материально-технические
средства, оказывать всяческое содействие
исполнителю. Он имеет безусловное право
проверять использование средств и размер
расходов, но эти проверки не должны мешать работе исполнителя. Если финансовые
возможности заказчика недостаточны и
исполнитель принимает на себя часть расходов, то последний имеет право на часть
технического результата или его использование. Проверку и оценку передаваемых
результатов заказчик осуществляет за собственный счет, если иное не предусмотрено
в договоре.
Условие о выплате вознаграждения исполнителю должно указывать размер вознаграждения и порядок его выплаты. Если
этот вопрос в договоре не согласован, то
считается, что вознаграждение включено в
состав расходов на исследования и разработки. Теоретически китайские специалисты считают, что вознаграждение должно
быть обязательно, так как расходы на ис-
следования и разработки – это инвестиции
заказчика.
Китайское законодательство запрещает исполнителю заключать несколько договоров поручения по одному предмету
с несколькими заказчиками и получать
двойное и более вознаграждение. Если такие случаи имеют место, то закон признает
действительным только первый договор,
а все последующие – недействительными,
с возложением ответственности на исполнителя.
Особое внимание закон уделяет действиям сторон, приводящим к приостановлению работ и (или) недостижению результата.
Нарушениями со стороны заказчика
считаются: неоплата расходов или вознаграждения, несвоевременное предоставление необходимых информационных
материалов и материально-технических
средств, предоставление неверных материалов или неоказание оговоренного содействия. В случае невыполнения заказчиком
обязательств более двух месяцев исполнитель имеет право расторгнуть договор,
а заказчик должен будет выплатить вознаграждение, неустойку или возместить
убытки. Если заказчик в течение шести
месяцев и более не принимает результаты,
то право распоряжения ими переходит к
исполнителю, который сохраняет право
требовать выплаты вознаграждения, неустойки и возмещения расходов вплоть до
расходов за хранение результатов.
Нарушениями исполнителя, приводящими к приостановлению работ или
неудаче в разработке, считаются: выполнение работ не в соответствии с планом
или расходование средств на посторонние
цели. Если исполнитель в течение двух месяцев не исправляет свои ошибки, то заказчик имеет право расторгнуть договор
и требовать возврата оплаты, возмещения
убытков или уплаты неустойки. Если по
2. Зарубежный опыт формирования, размещения
и реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
вине исполнителя разработка закончилась
неудачей или результаты не соответствуют
условиям договора, то исполнитель должен заплатить неустойку или возместить
убытки, полностью или частично вернуть
заказчику затраты на исследования и разработки.
В договоре поручения разработки должны быть четко прописаны вопросы принадлежности результата, прав пользования им, распределения прибыли. Если эти
указания отсутствуют и если результатом
разработки стал патентуемый объект, то
право подачи заявки на его патентование
принадлежит лицу, получившему результат. Заказчик также может использовать
данный результат (патент) бесплатно, но
права уступки его третьим лицам он не
имеет. Если разработчик-исполнитель намерен уступить право подачи заявки на
патентование или патентные права, то заказчик имеет преимущественное право на
приобретение.
Договор кооперационной разработки
активно используется китайской стороной
для привлечения иностранных научных
кадров. Закон требует, чтобы все стороны
договора непосредственно участвовали в
практической работе, участие в договоре посредством только предоставления
материально-технических средств или создания условий для проведения работ не
допускается.
Целью договора кооперационной разработки является разработка новой техники
(технологии), которая еще неизвестна сторонам. Права, обязанности и риски сторон связаны с достижением технического
результата, распределением прав на него и
его использованием.
Договор кооперационной разработки
имеет три принципа выполнения:
1) стороны договора могут осуществлять инвестирование в виде оборудования, технологий, денежных средств, по-
мещений, права землепользования, сырья.
Вклад в виде технологии (стоимость которой признана всеми участниками) может
признаваться сторонами промежуточным
техническим результатом;
2) используя принцип разделения труда, стороны договора могут совместно
либо по отдельности брать на себя некоторые виды работ, но объем работ каждой
стороны должен вносить существенный
вклад в общую работу;
3) участники договора обязаны оказывать взаимопомощь в проведении работ,
что особенно актуально, если в кооперации участвуют более двух сторон.
Договор кооперационной разработки китайцы называют удачной «правовой формой горизонтального объединения усилий сторон и технического
содействия» и рекомендуют в его рамках
создавать небольшую руководящую группу, которая координировала бы работу
всех участников.
Если стороны нарушают принципы
выполнения договора и это приводит к
приостановлению работ или недостижению результата, то виновная сторона наказывается неустойкой или возмещением
убытков пострадавшей стороне. В случае
невыполнения договорных обязательств
более двух месяцев стороны имеют право
расторгнуть договор и потребовать от виновной стороны возмещения убытков.
В договоре кооперационной разработки стороны, обладающие совместным
правом подачи заявки на патентование и
использование патента, должны определить пределы, объем прав, способ их использования и порядок распределения
прибыли. Если этого не сделано, то любая
сторона имеет право на использование
патента и получаемую от этого прибыль.
Однако для переуступки патента одной
из сторон необходимо получить согласие
другой стороны (всех остальных сторон),
55
56
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
которые имеют преимущественное право
на его приобретение. Сторона, отказавшаяся от своего права подачи заявки на
патент, может пользоваться этим патентом бесплатно, но не имеет права уступки патента или выдачи разрешений на его
использование. Если одна из сторон не согласна подавать заявку на патентование,
то и другим сторонам не разрешается подавать такую заявку.
Технические договоры имеют свою
специфику «ответственности за риск» в
случае частичных или полных научных
неудач. Ответственность за риск – это не
ответственность за нарушение, и поэтому она равномерно распределяется между
сторонами.
Выполнение договора технической разработки имеет две особенности:
1) заказчик при передаче необходимых
материалов балансирует между опасностью передать исполнителю более секретные материалы и ответственностью за
передачу материалов, недостаточных для
выполнения работ;
2) при реализации договора результат
может быть получен в виде технического
секрета (который не патентуется). Право
на использование и передачу технического секрета, а также способ распределения
соответствующей прибыли определяются
сторонами в договоре. Если этого не сделано, то все стороны имеют равные права
на использование и передачу технического
секрета. «Условие о равных правах» означает, что в договоре поручения разработки
исполнитель не может передать (уступить)
третьему лицу технический секрет до его
передачи заказчику, а сторона договора кооперационной разработки не может уступить технический секрет третьим лицам
без согласия других сторон.
В договоре технической разработки могут быть определены обязанности сторон
по обеспечению секретности технического
результата. Прекращение договора не прекращает обязанности обеспечения секретности, за исключением случаев, когда секретная информация уже стала доступна
третьим лицам.
В практике Китая также существует договор о внедрении в производство научнотехнических результатов, который заключается с целью их промышленного
использования. Предметом договора может быть их дальнейшая апробация и разработка (создание) промежуточных технических результатов. При заключении
данного вида договора также применяются правила договора технической разработки.
Договор технической передачи. Этот договор заключается сторонами для передачи патентных прав, права подачи заявки
на патентование, передачи технических
секретов, разрешения на использование
(применение) патента.
Предметом договора технической передачи выступают существующие технические результаты, которые, находясь в
монопольном владении и не являясь общедоступными, могут использоваться в производстве и создавать для их обладателя
(пользователя) экономические выгоды. По
этому договору передается либо право собственности на технический результат, либо
право на его использование.
В договорной практике Китая существуют следующие виды разрешений на использование патента:
yy разрешение (лицензия) на исключительное (монопольное) использование патента – означает, что передающая сторона
разрешает применять данный патент только одной стороне-получателю, а сама прекращает применять этот патент;
yy разрешение (лицензия) с исключением третьих лиц – означает, что передающая
сторона разрешает применять данный патент только одной стороне-получателю, но
2. Зарубежный опыт формирования, размещения
и реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
и сама может продолжать применять этот
патент;
yy обычное разрешение (лицензия) на
использование патента – означает, что передающая сторона разрешает другим лицам применять патент и сама может его использовать.
В договоре технической передачи
основными
обязанностями
стороныполучателя являются:
1) оплата стоимости или права использования патента. Если сторона-получатель
не выплатит стоимость в полном размере,
то она должна внести недостающую оплату, а также выплатить установленную договором неустойку. При неуплате недостающей суммы или неустойки получатель
должен прекратить использование патента
или технических секретов, вернуть технические материалы и возместить убытки;
2) использование патента в оговоренном объеме и оговоренным способом. Обязанность использовать патент
и технические секреты рекомендуется
четко указать в договоре, а также предусмотреть ответственность за неисполнение. На практике это означает следующее: получающая сторона
должна а) в течение определенного времени начать производство продукции
с использованием данного патента и
указанных в договоре прав и б) произвести в определенном объеме обусловленную
продукцию, а также выполнить соответствующую работу по ее реализации.
Договор технического консультирования. Согласно закону КНР «О договорах»
договоры технического консультирования
могут заключаться в целях:
yy подготовки заключения об осуществимости технического проекта;
yy составления технического прогноза;
yy проведения специальных технических исследований и их аналитической
оценки.
Целью и предметом договора технического консультирования являются разработка и передача исполнителем
заказчику предложений, замечаний, управленческих решений, проектов проведения
научных исследований, проектов технического освоения (разработок), проектов
внедрения результатов, проектов технических реконструкций, заключений и информации для изучения и принятия решений.
Таким образом, по договору технического
консультирования передаются не какиелибо готовые научно-технические результаты, а выводы и информация, обосновывающие тот или иной выбор заказчика для
принятия им научно-технических решений.
Согласно этому договору заказчик должен подробно и ясно сформулировать вопросы, по которым требуется консультация, предоставить исходные технические
сведения и параметры, принять результаты
работы исполнителя и выплатить вознаграждение. Правоприменительная практика показывает, что кроме вышеперечисленных обязанностей заказчик также
должен создать исполнителю условия для
выполнения необходимых контрольноизмерительных и проверочных работ.
Исполнитель должен в установленный договором срок предоставить отчет
с ответами на поставленные вопросы, соответствующий требованиям договора.
Подразумевается, что отчет (заключение)
исполнителя должен обязательно соответствовать двум требованиям:
yy практической применимости, т.е.
предлагать заказчику решение проблемы
или несколько таких решений, а не просто
описывать проблему с одной или нескольких научных точек зрения;
yy отвечать по существу поставленных
вопросов.
Если заказчик предоставляет необходимые сведения и параметры с нарушением
57
58
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
условий договора и это влияет на темпы и
качество проведения работ, или не принимает результаты работы, или принимает их
с просрочкой, то выплаченное вознаграждение не возвращается, а еще не выплаченное должно быть выплачено. Кроме того,
заказчик должен выплатить неустойку или
возместить убытки.
Если заказчик в течение установленного срока не предоставляет основные или
дополнительно необходимые сведения и
параметры, что не позволяет исполнителю приступить к работе или продолжить
ее, то последний имеет право расторгнуть
договор, а заказчик должен выплатить неустойку или возместить убытки.
Если исполнитель предоставляет отчет о работе с нарушением сроков (или не
предоставляет вовсе) или же он не соответствует условиям договора (например,
качество предоставленного отчета такое
низкое, что он не имеет практической ценности), то причитающееся исполнителю
вознаграждение должно быть уменьшено
или совсем отказано в его выплате. Кроме
того, исполнитель должен выплатить неустойку или возместить убытки.
Такая формулировка, как «отчет исполнителя не соответствует условиям договора», как правило, означает наличие
в его работе одного из следующих недостатков:
yy в ходе оказания консультационных
услуг исполнитель вводит в заблуждение
или обманывает заказчика;
yy исполнитель халатно, небрежно относился к выполняемому заданию, что
определило в дальнейшем низкое качество
результатов;
yy в связи с низким или ограниченным
научным уровнем исполнителя в способах
и методике исследования и расчетов допущены очевидные пробелы и ошибки;
yy заключение исполнителя недостаточно объективно;
yy исполнитель вступил в сговор с третьими лицами в целях причинения вреда
правам и интересам заказчика;
yy отчет (заключение) исполнителя
представляет собой «пустословие», т.е. в
целях придания себе «веса» или авторитета
исполнитель безосновательно загромождает свое заключение «заумными» словами,
непонятной терминологией, что затрудняет понимание отчета и не позволяет заказчику понять и объективно оценить действительность.
К договору технического консультирования применяется особый принцип распределения ответственности за риск: если
иное не предусмотрено договором, то исполнитель может быть освобожден от ответственности в случае возникновения
убытков в связи с реализацией результатов
исследования (отчета). К другим техническим договорам (технической разработки,
передачи и технического обслуживания)
такой принцип не применяется. Поэтому если иное не установлено договором и
отчет исполнителя соответствует установленным требованиям, то убытки, возникшие в результате решения, принятого
заказчиком на основе отчета исполнителя,
относятся на заказчика.
Договор технического обслуживания.
Согласно этому договору одна сторона, используя технические знания, решает для
другой стороны определенные технические
вопросы.
Законодательство КНР выделяет три
разновидности договора технического обслуживания:
1) договор простого технического обслуживания;
2) договор технического посредничества;
3) договор технического обучения (подготовки технических кадров).
Договор простого технического обслуживания означает, что исполнитель, ис-
2. Зарубежный опыт формирования, размещения
и реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
пользуя свои научно-технические знания,
решает для заказчика определенные технические вопросы. Эти вопросы могут быть
связаны с совершенствованием структуры
продукции, технологического процесса,
повышением качества продукции, снижением ее себестоимости, экономией расходования ресурсов, охраной окружающей
среды, повышением безопасности производства и операций, повышением экономической и общественной эффективности.
Это могут быть и другие вопросы, для решения которых используются специальные
технические знания, опыт и информация.
В договоре простого технического обслуживания основными обязанностями
заказчика является предоставление технических материалов, числовых данных,
иных материалов и образцов, создание
условий и оказание содействия для выполнения работы, а также необходимость
реагировать на просьбы исполнителя заменить дефектные материалы или исправить их.
К основными обязанностями исполнителя относится оказание услуг в надлежащий срок, надлежащего качества и объема.
Без согласия заказчика исполнителю не
разрешается самовольно изменять установленные договором технические показатели и требования.
В соответствии с условиями договора о
конфиденциальности исполнитель обязан
обеспечивать защиту соответствующей информации, сведений и результатов, а также
надлежащее хранение переданных ему заказчиком технических материалов и образцов. Если в период исполнения договора
обнаружится опасность, что материалы и
образцы могут быть повреждены, то исполнитель должен прекратить работу и своевременно известить об этом заказчика.
Договор технического посредничества.
На основании этого договора исполнитель
предоставляет заказчику возможность или
извещает его о возможности заключения
технического договора с третьими лицами
либо содействует заключению указанного договора между заказчиком и третьими
лицами.
В договоре технического посредничества
основными обязанностями заказчика являются формулировка (доведение до посредника) условий заключения будущего договора с третьей стороной, предоставление
посреднику необходимых сведений, а также
оплата накладных расходов посредника.
Исполнитель должен познакомить заказчика с третьей стороной и содействовать заключению между ними договора.
В своем отчете исполнитель должен проинформировать заказчика о возможностях
третьей стороны по выполнению потенциального договора и об условиях будущей
сделки.
Договор подготовки технических кадров
(договор технического обучения). На основании этого договора исполнитель оказывает заказчику услуги по техническому
обучению и подготовке сотрудников заказчика специальным техническим знаниям,
умениям и навыкам.
Согласно договору технической подготовки кадров основными обязанностями
заказчика считаются создание (предоставление) условий для технической подготовки кадров (технического обучения) и определение состава обучаемых.
Основными обязанностями исполнителя являются качественная разработка плана
(программы) подготовки учащихся, надлежащее обеспечение преподавателями и образовательными материалами (ресурсами),
добросовестное обучение и подготовка.
59
60
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
3. Рекомендации по совершенствованию системы
государственного заказа на научно-техническую
и инновационную продукцию в Российской Федерации
3.1. Смена парадигмы развития системы государственного заказа
Анализ, выполненный в разделе 1, показал, что существующая российская
система формирования, размещения и
реализации государственного заказа на
научно-техническую и инновационную
продукцию к настоящему времени сформирована не полностью, характеризуется
отсутствием важных звеньев и не в полной
мере соответствует задачам модернизации
и повышения технологического уровня
экономики, обеспечения общественных
потребностей в научно-технической и инновационной продукции.
В то же время выбор той или иной
перспективной модели системы государственного заказа на научно-техническую
и инновационную продукцию должен осуществляться исходя из четко сформулированных целей и задач, на достижение и
решение которых должно быть направлено функционирование этой системы. Без
идентификации и конкретизации указанных целей и задач представляется проблематичной и оценка эффективности функционирования системы.
Однако само понятие эффективности – одно из наиболее общих экономических понятий, не имеющих единого общепризнанного определения25. Наиболее
К более частным и конкретным понятиям (таким
как эффективность инвестиций, эффективность
распределения ресурсов, эффективность технологии и пр.) это относится в меньшей степени.
25
распространенный подход состоит в том,
что эффективность – это одна из важнейших, но не единственная характеристика
качества некоторой системы, в частности
экономической, а именно ее характеристика с точки зрения соотношения затрат
и результатов функционирования системы. В зависимости от того, какие затраты
и особенно какие результаты принимаются во внимание, можно говорить об экономической,
социально-экономической,
институциональной, социальной и экологической эффективности, однако границы
между этими понятиями расплывчаты и
вокруг них ведутся активные дискуссии
(Лопатников, 2003).
Эффективность системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию можно рассматривать на трех уровнях.
При рассмотрении обеспечения конкретной потребности государства и соответствующего государственного заказа можно
говорить об эффективности размещения и
реализации конкретного государственного
заказа. В этом случае под эффективностью
понимается получение результата, который
максимально соответствует сформулированным требованиям и ожиданиям государственного заказчика или превосходит их при
наименьших расходах бюджета.
Под эффективностью системы государственного заказа в данной работе понима-
3. Рекомендации по совершенствованию системы государственного заказа на научно-техническую
ется наиболее полное обеспечение общественных потребностей, выраженных через
государственные нужды, при существующих финансовых, производственных, технологических, научно-технических и других
ограничениях. Следовательно, оценка эффективности системы государственного заказа подразумевает оценку эффективности
не только размещения и реализации заказа,
но и формирования государственных нужд
и государственного заказа, нацеленности
расходов государства на реализацию актуальных общественных потребностей.
Интегральная эффективность системы
государственного заказа включает в себя
результативность как соответствие общественных расходов и достигаемых с их помощью результатов конкретным целям,
экономичность как достижение результата при наименьших расходах бюджета и
«внешнюю эффективность» как влияние
системы государственного заказа на экономику страны, которое можно оценить через мультипликативные эффекты.
Относительно системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию можно также
говорить об эффективности реализации
инновационной функции государственного заказа.
и инновационную продукцию в Российской Федерации
Изучение зарубежного опыта позволяет сделать вывод о том, что формальный
подход к системе государственного заказа, ориентированный исключительно
на экономию бюджетных средств, нецелесообразен и необходим новый подход
к определению целей и задач системы
государственного заказа, при котором
последний рассматривается в качестве
одного из важнейших механизмов государственного регулирования, нацеленного
на решение ключевых задач социальноэкономического,
научно-технического
и инновационного развития страны,
включая формирование перспективного
научно-технического и технологического
задела, модернизацию экономики и системы государственного управления и др.
Построение
эффективной
системы
государственного
заказа
на
научно-техническую и инновационную
продукцию требует конкретизации общественных потребностей и соответствующих им государственных нужд, роли и
места государственного заказа на научнотехническую и инновационную продукцию в системе государственного регулирования (рис. 3.1).
В данной работе выделены следующие
основные задачи государственного управ-
Уровни оценки эффективности
yy Эффективность реализации конкретного заказа (проекта) – получение результата, максимально соответствующего сформулированным ожиданиям (требованиям) заказчика при наименьших расходах бюджета.
yy Эффективность системы государственного заказа с точки зрения государственного управления – наиболее полное обеспечение государственных нужд при существующих финансовых, производственных, технологических и других ограничениях.
yy Интегральная эффективность системы государственного заказа – эффективность с точки
зрения государственного управления плюс макроэкономическая эффективность (мультипликативные эффекты, генерируемые в экономике).
61
В том числе
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
В том числе
62
Обеспечение общественных потребностей, оказание государственных
услуг
Модернизация системы
государственного управления
Решение
общегосударственных задач
Заказы на разработку информационных
систем, систем управления, сетевых решений и др., в том числе через ФЦП
Закупки и заказы для нужд обороны
и безопасности, защиты окружающей
среды и т.д., в том числе через ФЦП
Заказы на разработку социально значимых
лекарственных препаратов и т.д.,
повышение качества публичных благ,
в том числе через ФЦП
Модернизация государственного
сектора экономики
Государственный заказ
на научно-техническую
и инновационную продукцию
Совершенствование механизмов
финансирования государственного
сектора науки
Увеличение доли финансирования, ориентированного на результат
Внедрение технологий и оборудования
отечественной разработки на предприятиях
с государственным участием, в том числе
через отраслевые и технологические ФЦП
Модернизация экономики
Разработка и трансфер
технологий
Формирование перспективного
научно-технического
и технологического задела
Поддержка инновационного бизнеса
и наукоемкого, высокотехнологичного сектора
ФЦП научно-технического
и технологического профиля
Поддержка формирования новых рынков,
инициирование устойчивого спроса
Рис. 3.1. Государственный заказ на научно-техническую и инновационную продукцию
в системе государственного регулирования
ления, на решение которых направлено
построение и развитие эффективной системы государственного заказа на научнотехническую и инновационную продукцию:
yy общегосударственные задачи (оборона и безопасность, экология и др.);
yy обеспечение общественных потребностей в товарах и услугах, оказание государственных услуг;
yy формирование
перспективного
научно-технического и технологического
задела;
yy модернизация экономики, включая
государственный сектор;
yy модернизация системы государственного управления;
yy поддержка инновационного бизнеса;
yy поддержка наукоемкого, высокотехнологичного сектора экономики;
yy совершенствование механизмов бюджетного финансирования государственного сектора науки.
Опыт ведущих зарубежных стран убедительно показывает, что государственный
заказ вместе с эффективными механизмами
трансфера технологий является одним из
важнейших инструментов государственного управления научно-техническим и инновационным развитием (рис. 3.2).
В России эта проблема особенно актуальна в связи с особенностями организации научного комплекса, существующего в значительной степени автономно от
промышленности: около 70% российских
научных организаций являются государственными, и в нашей стране до сих пор
не устранены барьеры и не выработаны
эффективные механизмы прямого взаимодействия государственных научных организаций с субъектами реального сектора
экономики. Результаты опросов показывают, что значительная часть руководителей
отечественных предприятий считает целесообразным увеличение государственного
заказа у научных организаций по приори-
3. Рекомендации по совершенствованию системы государственного заказа на научно-техническую
Государственный заказ
Государство
Отчисления
от продажи патентов
и лицензий
и инновационную продукцию в Российской Федерации
Продажа патентов и лицензий
Наука
Бизнес
Права на результаты исследований и разработок
Производство и реализация
инновационной продукции
Налоги
Трансфер технологий
Рис. 3.2. Государственный заказ и трансфер технологий – ключевые механизмы
технологического развития в США и странах Западной Европы
тетным направлениям развития науки,
технологий и техники с последующей передачей полученных результатов в реальный
сектор экономики (Кузнецов и др., 2007,
С. 368–369).
Таким образом, система государственного
заказа на научно-техническую и инноваци-
онную продукцию должна быть направлена на решение ключевых задач социальноэкономического, научно-технологического и
инновационного развития и государственного управления, что в свою очередь предполагает целенаправленное государственное
регулирование этой сферы.
3.2. Перспективная модель системы государственного заказа
на научно-техническую и инновационную продукцию. Совершенствование
организационно-управленческого механизма
К настоящему времени для реализации
функций по планированию и размещению государственных заказов и контролю за использованием бюджетных
средств на федеральном уровне создана
система исполнительных органов: установлен орган, отвечающий за методологические аспекты развития системы государственных закупок, эта обязанность
возложена на Минэкономразвития России, контрольным органом в сфере размещения заказов выступает Федеральная
антимонопольная служба (ФАС России),
уполномоченным органом на ведение федерального реестра контрактов – Федеральное казначейство.
В складывающейся структуре управления государственными закупками между
органами государственного управления и
государственными заказчиками сохраняется вертикаль административного управления, что связано с сохранением за
центральными органами власти распределительной функции в части финансового
обеспечения государственных закупок.
Полномочия по управлению размещением
и реализацией государственных заказов
полностью переданы государственным заказчикам, которые на основании двусторонних контрактных отношений осуществляют взаимодействие с исполнителями
(подрядчиками, поставщиками).
63
64
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
Однако функции разработки и реализации государственной политики в сфере
государственных закупок распылены, и не
существует единого стратегического центра, выражающего консолидированные
интересы государства как гаранта обеспечения общественных нужд, координирующего законотворческие инициативы
и деятельность хозяйствующих субъектов
в этой сфере. Деятельность подразделений Минэкономразвития России, выполняющих координационные функции на
федеральном уровне, как и деятельность
координационных структур на региональном уровне, сосредоточена на составлении прогнозов, нормативно-методическом
обеспечении и разъяснении норм законодательства. При этом ни один из органов
государственного управления не разрабатывает концепции развития системы государственных закупок на основе макроэкономического анализа и стратегического
планирования закупок с учетом приоритетных задач экономической политики государства, в целях устойчивого инновационного развития российской экономики.
Опыт контрольной деятельности ФАС
России в сфере размещения заказов показал, что при наличии других видов деятельности этой службе достаточно сложно
справляться с постоянно возрастающим
объемом работ, в том числе оперативно
реагировать на жалобы участников размещения заказов (Смотрицкая, Черных,
2009). В то же время темпы роста объемов
государственного заказа на федеральном и
региональном уровнях позволяют предположить, что и объемы работы ФАС России
постоянно увеличиваются.
Обстоятельства, рассмотренные выше,
позволяют подвергнуть сомнению способность существующей институциональной
среды государственных закупок обеспечить эффективность функционирования
данной системы. Таким образом, можно
говорить о необходимости формирования
не только правовых и экономических, но
и организационно-управленческих предпосылок для повышения качества управления государственными закупками.
Формирование единого экономического пространства государственных закупок,
разработка и реализация целенаправленной и скоординированной политики в этой
сфере, необходимость организации эффективного контроля ставят вопрос о целесообразности выстраивания на федеральном
уровне более централизованной модели
управления государственными закупками,
о создании специализированной организационной структуры, основным предметом
деятельности которой должны стать разработка и реализация государственной политики в сфере государственных закупок,
комплексное управление системой государственных заказов.
Целесообразность централизации управления государственными закупками на
федеральном уровне и создания специализированной федеральной структуры
отмечается в работах отечественных экономистов (Смотрицкая, Черных, 2009)
и подтверждается зарубежным опытом,
прежде всего американским.
Так, в 1974 г. конгресс США учредил Управление государственных закупок (Office of Federal Procurement
Policy) в структуре Административнобюджетного управления при Президенте
США, основной задачей которого является
выработка стратегических и тактических
механизмов эффективной организации государственных закупок, законодательная
инициатива в данной области26.
Кодекс федерального регулирования
США предоставляет право размещать
государственные заказы двум органам
Office of Federal Procurement Policy Official Web
Server: http://www.whitehouse.gov/omb/procurement.
26
3. Рекомендации по совершенствованию системы государственного заказа на научно-техническую
власти – конгрессу и президенту США,
а последние по закону делегируют эту
функцию федеральным ведомствам и другим государственным заказчикам, которые
размещают заказы как непосредственно
через собственный аппарат управления в
«центре» (Вашингтон), так и через 12 региональных центров федерального правительства США, размещенных в крупнейших американских городах. Американское
законодательство разрешает выдачу федерального контракта, предоставляемого
обязательно «от имени федерального правительства США», только официально
утвержденному правительством США
«контрактному
чиновнику»,
государственному представителю. Последнему
дано право самостоятельно заключать федеральные контракты на сумму до 1 млн
долл. На заключение федеральных контрактов на сумму от 1 млн до 10 млн долл.
требуется разрешение заместителя главы
федерального ведомства, а на сумму свыше
10 млн долл. – разрешение главы ведомства и конгресса США (Рубвальтер, 2001).
На наш взгляд, современная Россия также нуждается в создании федерального
и инновационную продукцию в Российской Федерации
специализированного органа при Администрации Президента РФ или Правительстве РФ, наделенного функциями стратегического и оперативного управления, для
формирования и реализации единой государственной политики в сфере государственных закупок.
Ключевыми функциями специализированной структуры по государственным закупкам, по нашему мнению, должны стать:
yy разработка государственной политики в сфере формирования, размещения и
реализации государственных заказов, законодательная инициатива в данной сфере;
yy координация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти
и иных государственных заказчиков по
вопросам формирования государственного заказа на текущий и перспективный
периоды;
yy координация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти
и других государственных заказчиков с
Минобрнауки России в части формирования, размещения и реализации государственного заказа на научно-техническую
продукцию;
Совершенствование организационно-управленческого механизма
yy Повышение уровня принятия решений о необходимости и целесообразности разработки
важнейших долгосрочных научно-технологических программ до уровня Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям.
yy Расширение координационных функций Минобрнауки России в части формирования, размещения и реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию, разработки и мониторинга реализации программ, содержащих НИОКР, расширение привлечения бизнеса и науки к разработке и реализации соответствующих программ.
yy Усиление централизации управления государственными закупками и создание на федеральном уровне специализированной организационной структуры, основными предметами деятельности которой должны стать разработка и реализация государственной политики в области
государственных закупок, комплексное управление системой государственных заказов.
65
66
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
yy заключение и администрирование федеральных контрактов на реализацию крупных государственных заказов (свыше законодательно установленного «потолка»);
yy разработка и реализация федеральной контрактной политики, законодательная инициатива по вопросам федерального
контрактного права;
yy контрольно-надзорные функции в
сфере государственных закупок;
yy ведение реестров федеральных контрактов, надежных и недобросовестных поставщиков (исполнителей, подрядчиков);
yy экспертно-аналитическая и маркетинговая деятельность, обработка и анализ
статистической и иной информации в сфере государственных закупок.
В процессе формирования, размещения
и реализации государственного заказа на
научно-техническую и инновационную
продукцию государство, наука и бизнес,
при координирующей роли государства
выступая равноправными субъектами,
должны быть наделены следующими функциями:
1) государство:
yy аккумуляция и анализ предложений
науки и бизнеса в процессе прогнозирования, определения приоритетных направлений развития науки, технологий и техники
Прогноз развития мировой экономики
Коммерциализация
Долго- и среднесрочные прогнозы социально-экономического
и научно-технологического развития России
Обеспечение
госнужд
Трансфер технологий
Приоритетные направления научно-технологического развития,
перечень важнейших долгосрочных научно-технологических программ
(Минобрнауки России, ведомства, бизнес, наука <- Правительственная комиссия
по высоким технологиям и инновациям)
Технологические дорожные карты (бизнес, научное и образовательное
сообщества <- ведомства <- Минобрнауки России)
Размещение (ведомства <- Минобрнауки России)
Управление реализацией, мониторинг, контроль
(ведомства <- Минобрнауки России)
Прием, учет, правовая защита
Рис. 3.3. Перспективная модель системы государственного заказа
на научно-техническую и инновационную продукцию
Специализированная
организационная структура
по госзакупкам
Формирование заказа (программы)
(бизнес, наука <- ведомства <- Минобрнауки России)
Федеральная контрактная система
Выделение ключевых потребностей государства и бизнеса
(ведомства, предпринимательские и отраслевые ассоциации <- Правительственная
комиссия по высоким технологиям и инновациям)
3. Рекомендации по совершенствованию системы государственного заказа на научно-техническую
и перечня критических технологий, формирования ФЦП;
yy формирование, размещение и управление реализацией государственного
заказа;
yy учет и правовая защита результатов;
yy трансфер технологий;
2) научные организации:
yy прогнозирование (совместно с государством и бизнесом), выработка и экспертиза предложений по приоритетным
направлениям, перечню критических технологий и технологическим дорожным
картам;
yy участие в размещении государственного заказа в качестве потенциального исполнителя;
yy реализация государственного заказа;
и инновационную продукцию в Российской Федерации
3) бизнес:
yy участие в прогнозировании, выработка и экспертиза предложений по приоритетным направлениям, перечню критических технологий и технологическим
дорожным картам;
yy софинансирование государственного
заказа;
yy участие в размещении государственного заказа в качестве потенциального
подрядчика;
yy реализация государственного заказа;
yy внедрение результатов.
Основные контуры перспективной модели организации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию схематично отражены на
рис. 3.3.
3.3. Совершенствование механизмов формирования заказа
Одним из условий повышения эффективности процессов формирования государственных нужд и государственного заказа
выступает совершенствование требований
к содержанию прогноза поставок товаров,
работ и услуг для федеральных государственных нужд, нормам и правилам его
использования, увязка прогноза с последующими решениями государственных заказчиков о составлении планов обеспечения федеральных государственных нужд.
Необходимо взаимодействие государства с научным и предпринимательским
сообществом на этапе формирования государственных нужд и государственного
заказа на научно-техническую и инновационную продукцию, особенно актуальное в
современной экономике знаний, в которой
становится все сложнее отделить производителя от потребителя: производители
знаний сближаются с их потребителями,
активно взаимодействуют в процессе про-
изводства нового знания, как следствие,
в отношении знания как продукта не всегда можно четко идентифицировать, кто его
произвел, а кто потребил (Инновационное
развитие…, 2010, с. 22).
В последние десятилетия в практику государственного управления ведущих зарубежных стран все активнее проникают
методы стратегического управления и планирования, ранее считавшиеся исключительно рыночными, коммерческими. Пик
инициатив по внедрению рыночных механизмов в государственное управление
пришелся на США, Великобританию и ряд
стран Западной Европы в конце 1970-х – середине 1990-х гг. и получил название нового государственного менеджмента (Мухаев,
2007, с. 164–168). В настоящее время, несмотря на критику нового государственного менеджмента со стороны экспертов
в области государственного управления и
ряд объективных недостатков этого направ-
67
68
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
ления, связанных с недостаточным учетом
специфики государственного управления
при внедрении в него рыночных механизмов, сама по себе целесообразность внедрения в практику государственного управления отдельных методов стратегического
управления и планирования, используемых
в коммерческом секторе, большинством
экспертов не оспаривается.
При формировании государственного
заказа на разработку технологий и инновационных продуктов, имеющих перспективы коммерческого освоения, целесообразно учитывать опыт коммерческих
фирм в области продвижения технологий
на рынок.
Существуют две основные стратегии
продвижения технологий на рынок –
technology push и market pull (Зинов, Вовк,
2010, с. 55–56). Первая подразумевает, что
технология уже разработана и разработчик
или технологический менеджер занимается ее активным продвижением с формулированием предложения участникам рынка.
Вторая стратегия заключается в том, что
рынок сам формирует перечень технологий, которые необходимы для разрешения
той или иной, как правило, уже оцененной
и точно сформулированной проблемы.
В общем случае говорить о преимуществе той или иной стратегии не приходится, поскольку выбор ее осуществляется в
каждом конкретном случае исходя из конкретных обстоятельств. Во многих случаях
наиболее эффективной является комбинированная стратегия – разработка технологии с учетом потребностей рынка с ее последующим активным продвижением.
Для разработки востребованной технологии и ее успешного продвижения на рынок необходимо составить полный список
потенциальных рынков с учетом их географии, продолжительности существования,
перспектив роста. Аналогичный анализ
необходим и при разработке новых про-
дуктов (Зинов, Вовк, 2010, с. 93–94). Для
этого при формировании государственных
нужд и государственного заказа на научнотехническую и инновационную продукцию целесообразно привлекать бизнес,
обладающий специфическими знаниями и
компетенциями.
Не менее важна правильная оценка позиции бизнеса в отношении готовности
финансировать те или иные исследования
и разработки, в том числе самостоятельно
или совместно с государством. Неадекватная оценка позиции бизнеса приводит к
недофинансированию исследований и разработок по одним направлениям из-за недостатка внебюджетного финансирования
и дублированию усилий государства и бизнеса в других областях, а также замещению
расходов бизнеса государственными расходами.
Для справки. В связи с последним обстоятельством
представляет интерес исследование ОЭСР (OECD
Science, Technology and Industry Outlook, 2000,
р. 185–197). Эксперты ОЭСР с использованием
эконометрических методов провели оценку влияния
прямого бюджетного финансирования исследований
и разработок и фискальных механизмов сти­
мулирования на исследовательскую активность
в частном секторе и техноло­гические сдвиги в
экономике. Исследование проводилось на основе
эмпири­ческих данных по 17 странам ОЭСР за
15-летний период.
Результаты
исследования
подтвердили
гипотезу о том, что прямое бюджетное
финансирование исследований и разработок,
в том числе в рамках государственного заказа,
независимо от того, организациями каких сек­
торов науки они выполняются, не только
способствует позитивным технологическим
сдвигам в промышленности (при эффективном
законодательстве о трансфере технологий), но и
при определенных обстоятельствах стимулирует
вложения в исследования и разработки со
стороны частного сектора.
3. Рекомендации по совершенствованию системы государственного заказа на научно-техническую
При этом было эмпирически доказано, что при
чрезмерно низком уровне государственных
расходов на НИОКР технологические сдвиги
в экономике происходят медленнее, а расходы
на НИОКР частного сектора либо вовсе
не возрастают, либо возрастают крайне
незначительно. В то же время результаты
исследования показали, что чрезмерно высокий
уровень государственных расходов на НИОКР
вызывает «эффект замещения» и не способствует
росту частных расходов на НИОКР, а в
некоторых случаях вызывает их сокращение.
Вывод экспертов ОЭСР заключается в том,
что для каждого государства существует
оптимальный уровень прямых бюджетных
расходов
на
НИОКР,
способствующий
технологическим сдвигам в экономике и
росту частных расходов на эти цели, при этом
бюджетные средства должны вкладываться
прежде всего в НИОКР, результаты которых
могут иметь общественно значимый эффект,
а в остальных случаях предпочтительнее
фискальные
механизмы
стимулирования
научно-исследовательской и инновационной
деятельности.
Формирование государственных нужд
и государственного заказа на научнотехническую и инновационную продукцию тесно связано с определением приоритетов научно-технологического развития
страны.
В XXI в. в большинстве развитых стран
продолжается переход к но­вой фазе государственной
научно-технической
и
инновационной политики, генеральной
направленностью которой становится
решение социально-экономических задач, на первый план выходят требования
решения наиболее актуальных проблем,
связанных с безработицей, здравоохранением и качеством жизни. Ядром новой
научно-технической и инновационной политики становится комплекс мер по стимулированию инновационных процессов во
всех сферах, ставка на нововведения рас-
и инновационную продукцию в Российской Федерации
сматривается как приоритетное средство
социально-экономических изменений. Государство все в большей мере играет роль
партнера предпринимательского сектора,
причем не в целях помощи предприятиям
в деле максимизации прибыли, а в целях
содействия коммерциализации наиболее
эффективных в социальном плане нововведений (Инновационное развитие…,
2010, с. 67).
При выборе направлений развития наиболее значимыми становятся следующие
факторы:
yy общественный спрос, вытекающий из
ожиданий широких слоев на­селения (здравоохранение, окружающая среда, качество
жизни, безопас­ность);
yy необходимость поддерживать сектора
деятельности со значительным потенциалом роста (точки роста ВВП, экспорт, новые рабочие места);
yy междисциплинарность исследований
(окружающая среда, нанотехнологии, развитие информационного общества).
При этом рядом исследователей подчеркивается, что не существует со­вершенного
механизма выявления и определения приоритетов научно-технической и структурной
политики, не зависящего от субъективных
устремлений отдельных политических и
предпринимательских групп. Обращается
внимание на то, что в реальной жизни нет
ни совершенного рынка, обеспечивающего
оптимальную аллокацию ресурсов, ни идеального, научно обоснованного механизма
установления иерархии структурообразующих по­требностей общества, для обеспечения которых требуется систематическое государственное вмешательство. Отмечается,
что даже в странах с укоре­нившимися традициями демократии и высоким уровнем
развития гражданского общества выбор
приоритетов научно-технической и структурной политики может существенно отклоняться от теоретически оптимального,
69
70
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
поскольку на этом выборе всегда сказывается влияние тех или иных (доминирующих
в данный момент) партикулярных интересов. Тем не менее подчеркивается, что чем
более открытой и интерактивной является
система государственного управления и,
в частности, система выбора приоритетов,
тем эффективнее будет расстановка приоритетов за счет системы «сдержек и противовесов» и тем быстрее будут замечаться и
исправляться ошибки в первоначально расставленных приоритетах (Инновационное
развитие…, 2010, с. 227).
Принимая во внимание сказанное
выше, представляется необходимым выработать механизмы непосредственного участия представителей науки и промышленности в определении приоритетов
научно-технического развития.
На первом этапе должны быть организованы три потока предложений по формированию приоритетных направлений
научно-технологического раз­вития:
yy первый поток – от государственных органов исполнительной власти. При
этом внутри каждого ведомства должен
быть организован тщательный анализ
перспективных потребностей ведомства
в результатах НИОКР и инновационных
продуктах, необходимых для реализации
возложенных на него функций, с учетом
результатов прогнозирования;
yy второй поток – от научного сообщества – Российской академии наук и других
государственных академий наук, Ассоциации государственных науч­ных центров.
Внутри научных организаций с учетом
результатов научно-технологических прогнозов и имеющегося научно-технического
задела в результате всестороннего обсуждения, конкурса идей и концепций должны
быть определены перспективные направления научных исследований и разработок;
yy третий поток – от промышленности. Учет предложений промышленности
имеет смысл организовать с участием ассоциаций промышленных организаций,
в частности таких, как Российский союз
промышленников и предпринимателей
(крупный бизнес), Торгово-промышленная
палата (малый и средний бизнес),
ОПОРА России (малый бизнес). В то же
время в ряде отраслей представляется целесообразным формирование отраслевых
ассоциаций, включающих как промышленные, так и отраслевые научные организации (корпоративный сектор науки).
Отраслевые ассоциации могли бы стать
важным субъектом формирования научнотехнической политики, согласованно представляя интересы конкретных отраслей,
особенно высокотехнологичных.
На втором этапе необходимы обработка и анализ поступивших предложений
и окончательное определение приоритетных направлений научно-технологического развития.
Анализ зарубежного опыта позволяет
говорить о том, что окончательный выбор приоритетов научно-технологического
развития и перечня важнейших долгосрочных научно-технологических программ
должен осуществляться специализированным органом при главе государства или
правительства27. Например, в США окончательный выбор приоритетов научнотехнологического развития осуществляется Советом по науке при Президенте США;
во Франции научное прогнозирование,
выработка стратегии развития науки и технологий и подготовка рекомендаций для
главы государства осуществляется прези В настоящее время в соответствии с Правилами
формирования, корректировки и реализации приоритетных направлений развития науки, технологий
и техники в Российской Федерации и Перечня критических технологий Российской Федерации, утв.
постановлением Правительства РФ от 22.04.2009
№ 340, эта функция возложена на Минобрнауки
России.
27
3. Рекомендации по совершенствованию системы государственного заказа на научно-техническую
дентским советом, состоящим из выдающихся ученых, а окончательные решения
в этой области, в том числе связанные с
ресурсным обеспечением, принимаются
межминистерским комитетом.
В России соответствующие функции
могли бы быть возложены на Совет при
Президенте РФ по науке, технологиям и
образованию или Правительственную комиссию по высоким технологиям и инновациям во главе с председателем правительства.
Важную роль в повышении эффективности формирования и реализации государственных нужд и государственного
заказа на научно-техническую и инновационную продукцию, как и всей государственной научно-технической и инновационной политики России, может сыграть
внедрение в практику государственного
управления и планирования технологических дорожных карт на основе выбранных приоритетов научно-технологического
развития и критических технологий.
Для
справки.
Технологическая
дорожная
карта – это направленный в будущее взгляд на
выбранный круг проблем, представляющий
собой
продукт
коллективного
знания
и
предвидения
наиболее
авторитетных
специалистов.
Она
дает
комплексное,
взаимосвязанное представление о перспективах
развития технологий в конкретных сферах
деятельности,
позволяя
взаимно
увязать
программы научных исследований, создания
промежуточных и конечных продуктов, а также показать их связь с намеченными целями
развития (Соколов, Карасев, 2009).
Дорожные карты имеют ряд существенных
отличий от других методов прогнозирования.
Особенность метода заключается в том, что он
не только позволяет сформировать определенное
видение
будущего,
но
и
способствует
вовлечению научного, образовательного и
предпринимательского сообществ в процесс
и инновационную продукцию в Российской Федерации
достижения
поставленных
целей.
Это
достигается за счет широко­го использования
экспертных методов при построении дорожных
карт, развития системы коммуникации и
механизмов обратной связи между участниками.
Отличительной
чертой
дорожных
карт
является детальный учет фактора времени.
Этапы инновационного цикла для различных
продуктов и технологий отображаются на
единой линии времени, при этом делается
акцент на согласовании временных координат
действий и событий. Такой подход позволяет
связать воедино планы научных исследований,
разработки и внедрения продуктов. Дорожная
карта дает возможность определить степень
готовности к производству отдельных видов
продукции, одновременно давая представление
о долгосрочных тенденциях развития рынка.
Благодаря этому, например, можно оценить
необходимость фундаментальных исследований
в тех областях, которые не дают быстрого
коммерческого эффекта, но страте­гически
значимы для развития отрасли.
Важной особенностью дорожных карт является
представление результатов исследования в
четкой и понятной форме. Ядром дорожной
карты выступает визуальная схема движения к
намеченной цели, которая интегрирует другие
компоненты исследования. Метод дорожных
карт может реализовываться различными
способами, делая упор как на технологические
(technology push), так и на рыночные (market pull)
аспекты. В зависимости от поставленных целей
исследования могут применяться разные типы
дорожных карт – продуктовые (product planning),
для планирования программ (program planning),
процессов (process planning) и др. (Phaal, Farrukhh, Probert, 2004).
Дорожная карта составляется на длительный
период и учитывает эволюцию не только
основных технологий, но и всех технологий,
необходимых для создания целевого продукта,
представляя
собой
многомерный
план,
составление которого требует глубокого анализа
эволюции во времени всех смежных технологий.
Технологическая дорожная карта позволяет
71
72
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
увидеть не только траекторию создания
продукта, но и его эволюцию во времени.
В
технологической
дорожной
карте
последовательно
описывается
движение
разработки, указываются соисполнители и
требуемые на каждом этапе ресурсы (Алфимов,
2009).
Дорожные карты нашли широкое применение
в бизнесе, они разрабатываются в ряде
крупнейших компаний, в некоторых – на
регулярной основе. Как показывает практика,
метод дорожных карт может использоваться и
при формировании государственной научнотехнической политики (Соколов, Карасев, 2009).
Координация работ по разработке технологических дорожных карт, на наш
взгляд, должна осуществляться заинтересованными федеральными ведомствами
при участии Минобрнауки России.
На основе выбранных приоритетов
научно-технологического развития, перечня критических технологий и разработанных технологических дорожных карт
должно произойти окончательное формирование государственных нужд и государственного заказа в рамках соответствующих программ.
Конкретизация государственных нужд
и государственного заказа в рамках программ, равно как и разработка программ,
должны осуществляться заинтересованными федеральными ведомствами при участии Минобрнауки России с привлечением
представителей науки и промышленности.
Окончательное формирование государственного заказа (конкретизация предмета
заказа, подготовка проекта государственного контракта), а также размещение государственного заказа должно осуществляться
конкретным государственным заказчиком с
учетом единой закупочной политики, определяемой специализированной структурой
по государственным закупкам и при взаимодействии с ней, а в отдельных случаях
(при размещении особо крупных заказов) –
при непосредственном участии последней.
Необходимо совершенствование правовой и методической базы процедур окончательного формирования и размещения
государственного заказа.
В настоящее время на государственного заказчика законодательно возлагается
обязанность расчета и указания в приглашении к участию в конкурсе и конкурсной
документации начальной (максимальной)
цены контракта. Однако данная норма не
соответствует ни основным принципам
эффективного прокьюремента, ни практике ведущих зарубежных стран.
При планировании и формировании
бюджета государственному заказчику необходимо иметь представление об уровне
цен на продукцию (товары, работы, услуги), которые он собирается заказывать.
Поэтому при формировании заказов на
стандартные товары, работы и услуги, для
которых существует функционирующий
рынок, бюджет заказов должен определяться с учетом данных по конъюнктуре
рынка и опыту размещения государственных заказов в предыдущие периоды в соответствии с методическими указаниями
специализированной структуры по государственным закупкам.
Однако данный подход не всегда эффективен при заказе на научно-техническую и
инновационную продукцию, что связано с
ее особенностями и спецификой современной экономики знаний.
Одна из особенностей экономики знаний – распространение дискриминационных цен, т.е. установление различных
цен для различных групп потребителей.
По причине широкого распространения
дискриминационных цен в современной
экономике знаний исследование конъюнктуры рынка не всегда может дать объективное представление о будущей стоимости государственного заказа.
3. Рекомендации по совершенствованию системы государственного заказа на научно-техническую
В связи с этим обстоятельством при подготовке к размещению заказа на выполнение НИОКР и заказа на сложную продукцию следует предусмотреть право заказчика
на опубликование предварительного приглашения к участию в конкурсе и проекта конкурсной документации с указанием места и
времени обсуждения предварительного приглашения и проекта конкурсной документации с целью разъяснения потенциальным
исполнителям положений конкурсной документации и (или) получения заказчиком
предложений потенциальных исполнителей
по поводу технических, технологических и
качественных характеристик предмета заказа, а также по оптимизации финансовой
составляющей заказа. Полученные предложения могут быть учтены заказчиком при
и инновационную продукцию в Российской Федерации
окончательном определении предмета заказа, подготовке окончательного приглашения
к участию в конкурсе и конкурсной документации.
Такое взаимодействие заказчика с потенциальными исполнителями в процессе
формирования заказа и подготовки к его
размещению может вызывать определенные опасения относительно справедливости последующего размещения заказа.
Однако, на наш взгляд, эта процедура не
способствует сговору государственного
заказчика с конкретным исполнителем и
планированию заказа под конкретную организацию, поскольку недобросовестный
государственный заказчик может сделать
это и без проведения официальных переговорных процедур.
3.4. Совершенствование механизмов размещения заказа
Представляется необходимой разработка
нового законодательства о размещении государственных заказов с учетом современных подходов к эффективной организации
государственных закупок, позитивного зарубежного опыта в этой области, а также
критического переосмысления опыта, накопленного в нашей стране.
На наш взгляд, в законодательстве о
размещении заказов должны быть учтены особенности заказываемой продукции.
Представляется целесообразным разделить государственные заказы на несколько
групп, например заказы:
yy на стандартную продукцию (товары,
работы, услуги), для которой существует
функционирующий рынок;
yy продукцию (товары, работы, услуги)
для оказания гуманитарной помощи либо
ликвидации последствий чрезвычайных
ситуаций;
yy выполнение НИОКР;
yy сложную (в том числе инновационную) продукцию (товары, работы, услуги).
Предлагаемая группировка не единственная, возможны и другие, более детальные классификации видов государственных заказов (см. раздел 2), однако
в данной работе упор делается на эффективность размещения государственных
заказов на научно-техническую и инновационную (сложную) продукцию, в связи с
чем за основу принимается предложенная
выше группировка.
Заказы на выполнение НИОКР. Выделение заказов на выполнение НИОКР
в качестве отдельной группы представляется целесообразным в силу ряда причин,
основная из которых состоит в том, что
даже при относительно точ­ной идентификации заказчиком своих потребностей в
результатах НИОКР достаточно трудно,
а иногда невозможно заранее описать работы и методы, которые должны привести
73
74
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
к получению требуемого результата, оценить вероятность успеха и необходимый
объем работ при различных технических
подходах. Более того, как известно, в ходе
реализации заказа на выполнение НИОКР
в свете полученных промежуточных результатов может поменяться и сам предмет
заказа.
Вследствие этого жесткая формализация процесса размещения заказов на выполнение НИОКР, сжатые временные рамки, обязанность заказчика са­мостоятельно
рассчитывать начальную (максимальную)
цену контракта, как это предусмотрено
действующим законодательством, не способствуют эффективному обеспечению
государственных нужд в результатах
НИОКР. Процесс размещения и реализации заказов на выполнение НИОКР
должен быть организован таким образом, чтобы способствовать привлечению
к выполнению таких заказов научных и
промышленных кадров, обладающих необходимой квалификацией и способных
эффективно выполнить заказ, и создавать
среду, в которой работа над исследовательским проектом будет осуществляться с
разумной гибкостью.
В качестве основного способа размещения заказов на выполнение НИОКР целесообразно установить открытый конкурс.
Вместе с тем в целях наиболее полного
обеспечения государственных нужд следует предусмотреть право заказчика размещать заказы на выполнение НИОКР путем
проведения двухэтапного открытого конкурса.
Представляется целесообразным предусмотреть обязанность государственного
заказчика, размещающего заказ на выполнение НИОКР, учитывать квалификацию
участников размещения заказа. Перечень
квалификационных требований может
включать такие характеристики, как: опыт
выполнения аналогичных работ; репута-
ция в научной среде; отзывы других заказчиков о качестве исполнения их заказов; наличие соответствующего кадрового
потенциала или способность в случае получения государственного заказа усилить
кадровый потенциал за счет привлечения
организаций-соисполнителей или отдельных исследователей; наличие доступа любым законным путем к техническим мощностям (лабораториям, оборудованию и пр.),
необходимым для исполнения заказа.
В качестве дополнительного критерия
оценки и сопоставления заявок целесообразно учитывать привлечение к выполнению работ в качестве соисполнителей
высшие учебные заведения.
Заказы на сложную (в том числе инновационную) продукцию. При размещении государственных заказов сложными
считаются работы, при проведении тендера на выполнение которых государственному заказчику затруднительно или невозможно заранее разработать окончательные
требования к результатам работ, их техническим, функциональным, качественным,
коммерческим и иным характеристикам,
критерии оценки результативности.
Критериями сложности продукции
также могут являться ее уникальность и
оригинальность (отсутствие аналогов на
рынке), значительная новизна, необходимость предварительного проведения
определенных стадий НИОКР. Помимо этого сложность продукции может
определяться ее комплексностью, необходимостью взаимодействия различных
научных, промышленных и иных организаций на этапах научно-исследовательских,
опытно-конструкторских и проектнотехнологических работ, подготовки к освоению в производстве, производства.
В качестве основного способа размещения заказов на сложную продукцию
следует установить открытый конкурс, однако в целях наиболее полного обеспече-
3. Рекомендации по совершенствованию системы государственного заказа на научно-техническую
ния государственных нужд целесообразно
предусмотреть право государственного
заказчика размещать заказы на сложную
продукцию путем проведения двухэтапного, а в исключительных случаях – многоэтапного открытого конкурса.
На государственного заказчика, размещающего заказ на сложную продукцию,
должна быть возложена обязанность установить квалификационные требования к
участникам размещения заказа в качестве
условия допуска к участию в размещении
заказа. В качестве квалификационных требований целесообразно учитывать: опыт
производства аналогичных товаров, выполнения аналогичных работ, оказания
аналогичных услуг и (или) участия в сопоставимых по масштабам, стоимости и
сложности проектах; отзывы других заказчиков о качестве исполнения их заказов; наличие необходимых технических
мощностей или готовность и способность
задействовать необходимые технические
мощности посредством их аренды (лизинга) и (или) привлечения субподрядных
организаций; наличие соответствующего
кадрового потенциала или способность в
случае получения государственного заказа
усилить кадровый потенциал за счет привлечения субподрядных организаций.
В качестве дополнительного критерия
оценки и сопоставления заявок целесообразно учитывать привлечение к реализации заказа субъектов малого предпринимательства на условиях субподряда.
Размещение заказа путем двухэтапного
(многоэтапного) конкурса целесообразно, если в результате обсуждения предварительного приглашения и проекта конкурсной документации заказчик выяснил,
что реализация потребности государства
возможна с использованием различных
конкурирующих научно-технических и
(или) технологических подходов, при этом
полнота и стоимость реализации государ-
и инновационную продукцию в Российской Федерации
ственного заказа при использовании различных подходов сопоставимы, вследствие
чего указание в конкурсной документации
точных требований к техническим и технологическим характеристикам предмета
заказа нецелесообразно, поскольку в этой
ситуации на основании неполных данных
государственный заказчик самостоятельно
выбирает конкретный научно-технический
и (или) технологический подход и «отсекает» другие подходы, что может негативно
сказаться на эффективности конкуренции
и реализации потребности государства.
Размещение заказов путем проведения двухэтапного конкурса. Государственный заказчик опубликовывает
приглашение к участию в первом этапе
двухэтапного конкурса и конкурсную документацию первого этапа с указанием
предмета заказа и его характеристик с такой точностью, насколько это возможно
и целесообразно, и критериями оценки
предложений. В приглашении и конкурсной документации первого этапа необходимо указать, что предложения участников
размещения заказа не должны содержать
информацию о предлагаемой ими цене
контракта.
На первом этапе заказчик оценивает
предложения, поданные участниками размещения заказа, с точки зрения состоятельности и предпочтительности содержащихся в них научно-технических и (или)
технологических подходов, технических,
технологических и качественных характеристик продукции (товаров, работ, услуг)
и соответствия иным требованиям, предусмотренным конкурсной документацией.
По результатам первого этапа государственный заказчик принимает решение о
предложениях, которые следует признать
удовлетворительными, окончательно формулирует требования к предмету заказа
и подготавливает приглашение к участию
во втором этапе двухэтапного конкурса и
75
76
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
скорректированный вариант конкурсной
документации. Участникам, чьи предложения были признаны удовлетворительными на первом этапе, рассылаются приглашение к участию во втором этапе и
конкурсная документация второго этапа.
Им предлагается подать окончательные
конкурсные заявки с предлагаемой ценой
государственного контракта.
На втором этапе заказчик оценивает
заявки участников на предмет соответствия требованиям конкурсной документации согласно критериям, указанным в
конкурсной документации, в том числе с
учетом предлагаемой цены государственного контракта, и по результатам сопоставления выбирает заявку, в которой
предложены наилучшие условия исполнения государственного контракта.
Размещение заказов путем проведения многоэтапного конкурса. Решение о
проведении многоэтапного конкурса может приниматься по результатам обсуждения предварительного приглашения и проекта конкурсной документации, а также по
результатам первого этапа двухэтапного
конкурса, если государственный заказчик
сумеет обосновать, что в целях наиболее
эффективного обеспечения потребности
государства объявление о проведении второго (заключительного) этапа двухэтапного конкурса нецелесообразно28.
Процедуры многоэтапного конкурса
при размещении заказа на сложную продукцию аналогичны процедурам двухэтапного конкурса: на предварительных этапах
заказчик запрашивает предложения участников размещения заказа без указания
предлагаемой ими цены государственного контракта и оценивает поступившие
предложения с технической точки зрения,
отбирая технически удовлетворительные
заявки и постепенно «отсеивая» неудовлетворительные, конкретизирует требования к предмету заказа; на заключительном этапе заявки участников размещения
заказа оцениваются с учетом предлагаемой
в них цены контракта и выбирается заявка,
в которой предложены наилучшие условия
исполнения государственного контракта.
Решение о проведении очередного этапа
конкурса должно приниматься заказчиком
по результатам предыдущего этапа. Если
на основании предыду­щих этапов заказчик получил возможность сформулировать окончательные требования к предмету заказа и готов составить окончательный
перечень критериев оценки и сопоставления заявок, то должно быть принято решение о проведении заключительного этапа
многоэтапного конкурса.
Для сокращения времени размещения государственного заказа, экономии
бюджетных средств и наиболее полного
обеспечения потребности государства
целесообразно предусмотреть право государственного заказчика на проведение
конкурентных переговоров (дебатов) с
участниками размещения заказа, суть
которых состоит в том, что после ознакомления с предложениями своих конкурентов участникам размещения заказа
предлагается обосновать, в чем состоит преимущество предлагаемого ими
научно-технического и (или) технологического подхода и почему именно они могут наиболее эффективно реализовать потребность государства. В приглашении к
участию в конкурентных переговорах указывается, допустимы ли модификация29
Модификация предложения – это изменение,
внесенное участником размещения заказа в предложение до начала конкурентных переговоров (дебатов), в том числе по результатам рассмотрения
заявок своих конкурентов.
29
Решение о проведении многоэтапного конкурса
должно приниматься в исключительных случаях с
согласия специализированной структуры по государственным закупкам.
28
3. Рекомендации по совершенствованию системы государственного заказа на научно-техническую
и (или) ревизия30 ранее сделанных предложений31. По результатам конкурентных переговоров заказчик формулирует
окончательные требования к предмету
заказа, перечень критериев оценки и сопоставления заявок и рассылает участникам размещения заказа, участвовавшим в
конкурентных переговорах, приглашение
к участию в заключительном этапе мно Ревизия предложения – это изменение, внесенное участником размещения заказа в ходе или по
результатам конкурентных переговоров (дебатов),
в том числе в ответ на запрос заказчика.
31
Этот вопрос целесообразно согласовывать со специализированной организационной структурой по
государственным закупкам.
30
и инновационную продукцию в Российской Федерации
гоэтапного конкурса и конкурсную документацию.
В ходе конкурентных переговоров
(дебатов) каждому участнику размещения заказа вначале предоставляется
возможность выступить с кратким обоснованием преимущества его предложения по сравнению с предложениями
конкурентов, по окончании выступлений
всех участников каждому предоставляется возможность задать собственные
вопросы и ответить на вопросы других
участников размещения заказа, государственного заказчика, представителей специализированной структуры по государственным закупкам.
3.5. Совершенствование механизмов управления реализацией заказа
Представляется целесообразным регламентировать следующие ключевые аспекты
реализации государственных заказов на
выполнение НИОКР и заказов на сложную
продукцию:
yy особенности финансирования заказа в зависимости от предмета заказа, типа
контракта и иных значимых факторов;
yy взаимодействие заказчика с поставщиками, исполнителями, подрядчиками
в плановом порядке или по инициативе
одной из сторон;
yy последствия недобросовестного поведения поставщика, исполнителя, подрядчика в ходе реализации заказа;
yy причины, механизмы и последствия
одностороннего расторжения контракта
заказчиком по причинам, не связанным с
недобросовестным поведением поставщика, исполнителя, подрядчика, и их права в
данной ситуации.
Целесообразно регламентировать механизмы взаимодействия заказчика с постав-
щиком, исполнителем, подрядчиком по поводу:
yy получения поставщиком, исполнителем, подрядчиком дополнительной
информации, необходимой для реализации заказа, включая доступ к сведениям,
составляющим государственную тайну,
и иным конфиденциальным сведениям;
yy возможности изменения требований
к предмету заказа с соответствующей корректировкой цены и сроков исполнения
государственного контракта;
yy получения разрешения на смену соисполнителя или субподрядчика;
yy возникновения непредвиденных ситуаций, повлиявших или способных повлиять на фактические затраты поставщика, исполнителя, подрядчика и цену
государственного контракта.
Необходимо регламентировать плановые и внеплановые процедуры контроля
со стороны заказчика за деятельностью
поставщика, исполнителя, подрядчика,
77
78
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
связанной с реализацией заказа, в том числе за целевым расхо­дованием бюджетных
средств.
Целесообразно регламентировать механизмы доступа поставщика, исполнителя,
подрядчика к сведениям, составляющим
государственную тайну, и иным конфиденциальным сведениям, если эти сведения
необходимы для реализации заказа, а также разработать порядок работы с указанными сведениями и ответственность за их
разглашение.
Указанные аспекты должны найти отражение в тексте государственного контракта.
Зарубежный опыт позволяет говорить
о том, что на рынке государственных заказов должна существовать особая система ценообразования и стимулирования,
предполагающая развитую дифференцированную типологию контрактов на различные группы товаров, работ и услуг.
Однако единая нормативная модель государственного контракта, предусмотренная действующим законодательством,
допускает установление только фиксированной (твердой) цены контракта вне
зависимости от особенностей предмета
государственного заказа. Целесообразно
предусмотреть возможность использования различных типов государственных
контрактов, которые заказчику предписано или позволено заключать в зависимости
от предмета и способа размещения заказа,
организационно-правовой формы поставщика, исполнителя, подрядчика.
Предлагаемая участником торгов цена
контракта является одним из критериев
оценки и сопоставления заявок и выбора
победителя торгов, вследствие чего предпочтительно использование контрактов с
фиксированной ценой, однако в отдельных
случаях необходимо предусмотреть право
заказчика заключать контракты с ценой,
подлежащей корректировке.
В зависимости от особенностей предмета заказа и возможности точно спрогнозировать фактические затраты поставщика,
исполнителя, подрядчика предлагается использовать следующие типы контрактов по
их цене:
yy с фиксированной ценой;
yy ценой, подлежащей корректировке:
−− по фактическим затратам поставщика, исполнителя, подрядчика;
−− при изменении требований к предмету заказа.
Корректировка цены государственного
контракта по фактическим затратам поставщика, исполнителя, подрядчика представляет собой возможность изменения
окончательной цены контракта в ходе его
реализации и возможна при возникновении непредвиденных ситуаций, которые
ни заказчик, ни поставщик, исполнитель,
подрядчик объективно не имели возможности предусмотреть, а при реализации
долгосрочных контрактов – при изменении рыночной конъюнктуры.
Корректировка цены государственного контракта при изменении требований
к предмету заказа возможна в том случае,
если в ходе выполнения заказа выяснилось, что поставщик, исполнитель, подрядчик способен предложить заказчику
итоговый результат с характеристиками,
лучшими, чем это предусматривалось при
заключении контракта, но для этого требуется увеличение цены контракта и продление сроков его реализации. Если изменение требований к предмету заказа
действительно целесообразно, то заказчик
должен иметь право изменить эти требования, продлить сроки реализации заказа
и соответственно скорректировать цену
контракта.
При корректировке цены контракта по
фактическим затратам поставщика, исполнителя, подрядчика возможны варианты разделения дополнительных расходов
3. Рекомендации по совершенствованию системы государственного заказа на научно-техническую
между государством и исполнителем (поставщиком, подрядчиком) – возникшие
дополнительные расходы покрываются:
yy полностью заказчиком;
yy заказчиком и исполнителем в определенной, заранее оговоренной пропорции;
yy заказчиком в пределах фиксированной, заранее оговоренной суммы (государство устанавливает потолок покрытия
фактических расходов исполнителя).
Выбор того или иного варианта распределения дополнительных расходов между
заказчиком и исполнителем должен осуществляться с учетом организационноправовой формы исполнителя, формы
собственности (частная, государственная,
смешанная), основной цели деятельности
(является ли ор­ганизация коммерческой
или бесприбыльной) и иных значимых
факторов.
Несмотря на то что получение научнотехнической и инновационной продукции с заранее заданными характеристиками носит вероятностный характер, тем не
менее сложившийся в развитых странах
подход к оценке результативности работ
по контракту (outcome-based performance
contracting) все же предполагает включение в текст контракта целевых показателей, после чего фактические результаты
работы сравниваются с этими показателями. При этом целевые показатели, включенные в условия контракта, должны быть
совместимы с показателями мониторинга
результативности соответствующей федеральной целевой программы. В некоторых
случаях целевые показатели устанавливаются заказчиком в ходе предварительных
переговоров (консультаций) с потенциальными поставщиками, исполнителями,
подрядчиками в результате первого этапа
двухэтапного конкурса либо по результатам конкурса (Хатри, 2005, с. 173).
Для стимулирования эффективной работы исполнителя целесообразно вклю-
и инновационную продукцию в Российской Федерации
чать в условия государственного контракта
различные сочетания по­ощрений (стимулов) и санкций (штрафов), в том числе
поощрение за выполнение или перевыполнение поставленных задач и сокращение
платежей за невыполнение поставленных
задач.
Реализация сформулированных предложений требует кардинального изменения законодательства о размещении заказов и создания института федерального
контрактного права в качестве самостоятельного раздела хозяйственного права,
включающего диверсифицированную систему государственных контрактов, регламентирующих финансово-экономические
условия их заключения и обеспечения, механизмы администрирования и контроля.
Развитие федерального контрактного права должно базироваться на многообразии
форм контрактов и формировании четко
регламентируемого и одновременно достаточно гибкого механизма контрактных отношений, позволяющего государственным
заказчикам осуществлять эффективное
администрирование реализации государственных заказов.
Эффективность использования результатов реализации государственного заказа на научно-техническую продукцию
определяется также наличием механизмов
учета полученных результатов научнотехнической деятельности, рас­поряжения
правами на эти результаты и механизмов
трансфера технологий.
В России предприняты определенные шаги в направлении повышения эффективности использования прав на
результаты интеллектуальной деятельности, созданные за счет средств федерального бюджета. Два постановления
Правительства РФ – от 04.05.2005 № 284
«О государственном учете результатов научно-исследовательских, опытноконструкторских и технологических работ
79
80
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
гражданского назначения» и от 17.11.2005
№ 685 «О порядке распоряжения правами
на результаты научно-технической деятельности» – вводят механизмы учета и
оценки результатов интеллектуальной деятельности, созданных за счет бюджетных
средств, и передают исключительные права на них разработчикам. Передача прав
на результаты интеллектуальной деятельности разработчикам была закреплена в
ст. 77 ч. IV ГК РФ.
Однако к настоящему времени механизмы и условия трансфера технологий, права
на которые принадлежат разработчикам,
не регламентированы, остаются неясности
и с использованием лицензионных выплат.
Необходимо дальнейшее развитие законодательства о трансфере технологий,
в том числе разработка специального порядка использования поступлений от лицензионных выплат и доходов от продажи
патентов, учитывающего интересы и государства, и разработчика и стимулирующего трансфер технологий. Анализ зарубежного опыта позволяет говорить о том, что
для этого существуют, как минимум, три
институциональные опции.
Первый вариант – полная передача
права на результат интеллектуальной деятельности разработчику с признанием за
последним права самостоятельно распоряжаться всеми поступлениями от лицензионных платежей и доходами от продажи
патентов. Данный подход основан на предположении, что стоимость разработки вер-
нется государству в виде налоговых поступлений от коммерциализации, а не прямых
платежей в бюджет.
Второй вариант – передача права на результат интеллектуальной деятельности
разработчику с признанием за последним
права самостоятельно распоряжаться всеми поступлениями от лицензионных платежей и доходами от продажи патентов и
сохранением за государством права безвозмездной лицензии на возможное использование изобретения.
Третий вариант – передача права на результат интеллектуальной деятельности
разработчику и разработка порядка распределения между разра­ботчиком и государством поступлений от лицензионных
платежей и (или) продажи патента.
Каждый из указанных подходов представляется оправданным в определенных
ситуациях, в связи с чем целесообразно в
законодательстве о трансфере технологий
предусмотреть все три варианта.
В отдельных случаях возможен также
вариант сохранения за государством права
на результат интеллектуальной деятельности с закреплением за разработчиком права безвозмездной лицензии на возможное
использование изобретения.
Выбор конкретного варианта распределения доходов должен осуществляться исходя
из конкретных обстоятельств и найти отражение в государственном контракте, что
также подтверждает необходимость развития федерального контрактного права.
Заключение
Заключение
Анализ, выполненный в настоящей работе,
позволяет прийти к выводу о недостаточном
соответствии существующей нормативной
правовой базы формирования, размещения
и исполнения государственного заказа на
научно-техническую и инновационную продукцию целям модернизации и инновационного развития экономики России, повышения ее научно-технологического потенциала
и его эффективного использования, а также
снижения коррупционных рисков в государственном секторе.
Несмотря на ряд предпринятых и планируемых позитивных мер в части совершенствования нормативного правого обеспечения как государственного заказа в
целом, так и на научно-техническую и инновационную продукцию, эффективность
правовой базы в этой области остается недостаточно высокой.
Дальнейшее совершенствование нормативного правового обеспечения в
области государственного заказа на
научно-техническую и инновационную
продукцию должно предусматривать:
yy усиление ориентации на обеспечение
важнейших общественных потребностей,
стратегических задач развития бизнеса,
приоритетных государственных интересов, решение средне- и долгосрочных задач;
yy увеличение влияния бизнеса, научного сообщества и гражданского общества на
определение и реализацию Приоритетных
направлений развития науки, технологий и
техники в Российской Федерации и Перечня критических технологий Российской
Федерации, приоритетных направлений
технологической модернизации;
yy совершенствование
механизмов,
процедур и регламентов планирования,
формирования, размещения, исполнения, финансирования, мониторинга и
контроля, сдачи-приемки, а также использования результатов исполнения заказа государства на научно-техническую
и инновационную продукцию в рамках
развития федеральной контрактной системы в Российской Федерации – основного организационно-экономического механизма формирования и исполнения государственного заказа;
yy совершенствование механизмов планирования научно-исследовательских и
опытно-конструкторских работ и освоения новых технологий в общественном
секторе, инфраструктурных отраслях и социальной сфере;
yy формирование органами государственной власти Российской Федерации
кратко- и среднесрочных (пять–семь лет)
планов государственных закупок, включающих
инновационный
компонент
(в рамках разработки таких планов с участием экспертов, ученых, участников рынка будут идентифицированы текущие и
перспективные потребности органов власти и возможности их удовлетворения
либо через закупку уже имеющейся на
рынке инновационной продукции, либо
через разработку новой), широкое использование при идентификации перспективных потребностей результатов научнотехнологического прогноза;
yy создание в системе государственных
закупок необходимых стимулов и механизмов, позволяющих увеличить долю закупаемой инновационной продукции;
81
82
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
yy принятие новых или пересмотр действующих технических регламентов, стандартов, требований к качественным характеристикам закупаемой (финансируемой)
продукции и услугам в рамках закупок для
государственных и муниципальных нужд,
формирование перечня технологий и продуктов (в том числе устаревших, энергорасточительных, экологически вредных), запрещенных к использованию для создания
продуктов, выполнения услуг при государственных закупках;
yy расширение способов и процедур
размещения заказа, учитывающих специфику научно-технической и инновационной продукции, включая многоэтапные
конкурсы, процедуры конкурентных переговоров, предквалификацию и др.;
yy повышение эффективности конкурсных процедур при размещении государственного заказа на выполнение НИОКР,
включая совершенствование квалификационных критериев для исполнителей и детализацию процедур проведения экспертной
оценки качества представляемых заявок;
yy расширение возможностей адаптации
условий государственного контракта к изменению внешних условий.
Реализация данных направлений предполагает совершенствование нормативной
правовой базы не только непосредственно
в области государственного заказа, но также в области технического регулирования,
научно-технической и инновационной политики.
Заметим, что ни Концепция формирования ФКС в Российской Федерации, ни
проект федерального закона «О федеральной контрактной системе» не предусматривают подобного совершенствования
системы государственного заказа в рамках
формирования и развития федеральной
контрактной системы.
Анализ зарубежного опыта в области нормативного правового обеспече-
ния формирования, размещения и реализации государственного заказа на
научно-техническую и инновационную
продукцию позволяет прийти к выводу,
что, несмотря на общие цели и принципы, в каждой стране сложилась своя собственная, имеющая отличительные черты
система государственного заказа (в том
числе в научно-технической и инновационной сфере), отражающая особенности государственного устройства, уровня,
приоритетов, целей и задач социальноэкономического, научно-технологического
и инновационного развития, специфику
национального права.
Так, в ряде государств (США, Великобритания, Франция) процессы формирования, размещения и реализации государственного заказа осуществляются в рамках
национальных контрактных систем, в то
время как в других государствах (Германия, Китай) национальные контрактные
системы как таковые не существуют, присутствуют лишь их отдельные элементы.
Отличается и логика правового регулирования государственных закупок: в то
время как в одних государствах (Великобритания, Германия, Китай) основу правового регулирования составляют многочисленные законы и подзаконные акты,
в США и Франции ключевые положения
законодательства в данной области кодифицированы, причем в США основные
положения содержатся в специальном разделе Кодекса федерального регулирования,
а во Франции действует самостоятельный
Кодекс государственных закупок.
Следует также обратить внимание на разницу в подходах к государственному заказу
на научно-техническую и инновационную
продукцию. Так, в ЕС и на национальном,
и на наднациональном уровнях достаточно
широко распространен заказ на выполнение
исследований и разработок с целью получения новых знаний, решений и технологий и
Заключение
их последующего использования для дальнейших исследований и разработок в интересах ЕС или его отдельных государств и намного реже – для передачи этих результатов
на тех или иных условиях в коммерческий
сектор для коммерциализации. В то же время в Китае заказ на исследования и разработки осуществляется, как правило, с более
конкретными целями, в рамках (в качестве
этапа) реализации комплексных инновационных (промышленных) или инфраструктурных проектов с четко обозначенными
целями, задачами и сроками. В США используются как контракты на НИОКР, так и
контракты на реализацию комплексных проектов, включающих НИОКР, при этом результаты реализации контрактов на НИОКР
(за исключением контрактов в военной сфере) активно передаются в частный сектор для
их коммерциализации.
При реализации крупных научноинновационных и других проектов в США
и Китае отдается предпочтение практике
передачи заказа на реализацию проекта
генеральному подрядчику, несущему ответственность за все виды работ, этапы и
сроки реализации проекта, деятельность
привлеченных им субподрядчиков. В ЕС
такие проекты, как правило, дробятся на
отдельные лоты (по видам работ, этапам
реализации и т.д.), а ответственность за реализацию проекта и координацию деятельности его участников обычно возлагается
на государственного заказчика (министерство, ведомство, дирекцию программы,
специально создаваемую для этих целей
межведомственную или межгосударственную комиссию и пр.).
Анализ зарубежного опыта позволяет также говорить о том, что нигде, кроме
России, не используется практика назначения заказчиком начальной (максимальной) цены государственного контракта.
Цена контракта рассчитывается участниками размещения заказа самостоятельно
на основании данных извещения о проведении тендера и конкурсной документации
(технического задания). При этом изначально предлагаемая тем или иным участником размещения заказа цена контракта
может быть снижена по результатам многоэтапного конкурса или конкурентных
переговоров, которые также могут быть
многоэтапными. Следует отметить, что
законодательство США предусматривает
формализованные методы оценки обоснованности предлагаемой участником размещения заказа цены контракта, результаты
которых могут оказать существенное влияние на результаты конкурентных переговоров или многоэтапного конкурса.
Необходимо обратить внимание и на
тот факт, что в рассмотренных странах,
в отличие от России, цена контракта в
научно-технической сфере является далеко
не главным критерием оценки и сопоставления заявок участников размещения заказа. Значительно большее внимание уделяется вопросам квалификации и репутации
участников размещения заказа, а также
технической стороне их предложений, которые могут отличаться от первоначально
установленных в конкурсной документации требований. Более того, после ознакомления с предложениями участников
заказчик вправе скорректировать и саму
конкурсную документацию, техническое
задание, если заказ размещается путем
двух- или многоэтапного конкурса, конкурентных переговоров. При этом, как отмечалось выше, заказчик оценивает не столько абсолютную и относительную величину
ценовых предложений участников, сколько
их обоснованность, соответствие планируемых затрат планируемым результатам.
Следует также отметить, что законодательство США и Китая (в отличие от
европейского и российского) признает
право исполнителей контрактов в научнотехнической сфере на получение прибыли
83
84
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
или иного стимулирующего вознаграждения за достижение более высоких результатов, получение планируемых результатов с опережением установленных сроков,
а нередко и просто за надлежащее исполнение контрактов, исходя из того, что сама
по себе цена контракта – это только себестоимость получения научно-технического
результата и инвестиция заказчика.
Анализ правовой базы размещения заказов в различных странах позволяет выделить ряд способов размещения заказа,
используемых в научно-инновационной
сфере. К ним следует отнести одноэтапный открытый конкурс (США, ЕС, Китай),
одноэтапный закрытый конкурс (США,
ЕС, Китай), двухэтапный конкурс (США,
ЕС), многоэтапный конкурс (США, отдельные государства ЕС), конкурентные переговоры (США, ЕС, Китай), многоэтапные
конкурентные переговоры (США), заказ у
единственного источника (США, ЕС, Китай). В большинстве стран использование
в качестве способов размещения заказа закрытого конкурса и заказа у единственного источника допускается лишь в исключительных, законодательно перечисленных
случаях. Аукцион с указанием заказчиком стартовой цены, в отличие от России,
в рассмотренных странах не используется.
В ряде государств (США, Великобритания) в рамках функционирования национальных контрактных систем
созданы библиотеки типовых государственных контрактов, содержащие шаблоны контрактов на поставки определенных товаров, работ и услуг. В Китае
такой библиотеки нет, однако китайское
законодательство содержит оригинальную
классификацию контрактов, в том числе в
научно-технической сфере, и устанавливает подробные требования к условиям
использования тех или иных типов контрактов, их содержанию, правам и обязанностям сторон и пр.
Заслуживают внимания и процедуры мониторинга и контроля исполнения государственных контрактов, их институциональное и нормативно-правовое обеспечение.
Если в одних странах (Германия, Франция,
Китай) цели и задачи мониторинга и контроля ограничиваются отслеживанием законности размещения и исполнения контрактов, соблюдения сроков и целевого
расходования бюджетных ресурсов, то в
США и Великобритании мониторинг и
контроль помимо указанного нацелены на
систематическую оценку рисков, включая
научно-технологические, управление рисками и совершенствование программ (проектов) в процессе их исполнения, в том числе совершенствование организационных
аспектов. При этом в США мониторинг и
контроль исполнения контрактов в научнотехнической сфере осуществляется сразу по трем направлениям: 1) формальный
контроль за соблюдением законодательства
и целевым расходованием бюджетных ресурсов при исполнении заказа посредством
института контрактных офицеров и сертифицированных публичных бухгалтеров;
2) мониторинг, контроль и оценка результатов реализации (результатов этапов реализации) федеральных программ посредством
PART – методологии комплексной оценки
всех основных аспектов качества разработки и реализации программы (целей и структуры программы, качества планирования,
качества управления, достигнутых результатов) и выработки рекомендаций по совершенствованию программы или ее отдельных аспектов; 3) оценка качества и уровня
достигнутых промежуточных и конечных
научно-технических результатов экспертными методами с привлечением потенциальных потребителей этих результатов.
Следует обратить внимание и на тот
факт, что в ряде государств (США, Великобритания, Китай) для особенно
крупных или значимых в национальном
Заключение
масштабе контрактов (проектов), в том
числе в научно-технической и инновационной сфере, разработаны и законодательно утверждены специальные методы планирования и одобрения, финансирования,
проектного управления, процедуры мониторинга и контроля за их реализацией.
Представляется, что богатый зарубежный опыт в области институционального
и нормативного правового обеспечения
формирования, размещения и реализации государственных заказов в научнотехнической и инновационной сфере может быть полезным и для России. При
этом, безусловно, любые лучшие практики,
положительно зарекомендовавшие себя за
рубежом, не могут быть успешно использованы в нашей стране без соответствующей
адаптации и локализации с учетом особенностей государственного устройства Российской Федерации и отечественной правовой системы.
На наш взгляд, особого внимания заслуживают следующие аспекты рассмотренной зарубежной практики:
1) американский подход к формированию федеральной контрактной системы
и ее институциональному и нормативноправовому обеспечению, который представляется намного более широким и
комплексным, нежели подход, сформулированный в Концепции формирования федеральной контрактной системы в Российской Федерации;
2) вопросы, связанные с квалификационными требованиями как к участникам
размещения заказов, так и к специализированным организациям, которым передаются функции государственного заказчика
по размещению заказа;
3) ценообразование в сфере государственного заказа, в том числе на научнотехническую и инновационную продукцию;
4) способы размещения государственного заказа;
5) практика выделения крупных проектов, управление такими проектами и мониторинг их реализации.
Представляет интерес американский
подход к классификации государственных
заказов и типологии федеральных контрактов и китайский подход к классификации договоров в научно-технической сфере и их правовому регулированию.
И наконец, в свете борьбы с коррупцией в сфере государственного заказа самого
пристального внимания заслуживает китайский опыт в части инкорпорации непосредственно в законодательство о размещении и реализации государственных
заказов правовых норм, предусматривающих различные виды правонарушений в
этой сфере со стороны заказчиков, исполнителей, специализированных (агентских)
организаций, контрольных органов и других участников этого процесса и устанавливающих за каждый вид правонарушений
соответствующие санкции, конкретные и
суровые; такая практика представляется
более эффективной, нежели существующая
российская практика отсылочных норм.
85
86
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
Список использованных источников
1. Алфимов М.В. Технологические дорожные карты // Российские нанотехнологии. 2009.
Т. 4. № 3–4.
2. Зинов В.Г., Вовк Д.Н. Инновационный бизнес: практика передачи технологий. М.: Дело,
2010.
3. Инновационное развитие: экономика, интеллектуальные ресурсы, управление знаниями / Под ред. Б.З. Мильнера. М.: ИНФРА-М, 2010.
4. Кузнецов Б.В. и др. Факторы спроса российских промышленных компаний на исследования и разработки // Модернизация экономики и общественное развитие. Т. 2. М.:
ГУ ВШЭ, 2007.
5. Лопатников Л.И. Экономико-математический словарь: Словарь современной экономической науки. М.: Дело, 2003.
6. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. М.: ЮНИТИДАНА, 2007.
7. Нырова Н.Н. Особенности договоров технической разработки технической передачи
в Китае // Инновации. 2006а. № 4 (91).
8. Нырова Н.Н. Договоры технического консультирования и технического обслуживания в праве КНР // Инновации. 2006б. № 6 (93).
9. Рубвальтер Д.А. Формирование государственного рынка и механизмы его регулирования // Экономическая наука современной России. 2001. № 1.
10. Рубвальтер Д.А. Управление научно-техническим комплексом. М.: РУДН, 2008.
11. Рубвальтер Д.А. О разработке федеральной контрактной системы в Российской Федерации // Власть. 2010. № 4.
12. Смотрицкая И., Черных С. Институт контрактных отношений на рынке государственных заказов. Публикация на Экономическом портале от 02.05.2009 (http://www.institutiones.com).
13. Соколов А.В., Карасев О.И. Форсайт и технологические дорожные карты для наноиндустрии // Российские нанотехнологии. 2009. Т. 4. № 3–4.
14. Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг».
Список использованных источников
15. Федорович В.А., Патрон А.П. США: государство и экономика. М.: Международные отношения, 2007.
16. Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П. США: Федеральная контрактная система
и экономика: механизм регулирования. М.: Наука, 2002.
17. Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П. США: Федеральная контрактная система: механизм регулирования государственного хозяйствования. М.: Наука, 2010.
18. Хатри Г. Мониторинг результативности в общественном секторе. М.: Фонд «Институт экономики города», 2005.
19. Directive 2004/18/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004
on the Coordination of Procedures for the Award of Public Works Contracts, Public
Supply Contracts and Public Service Contracts // Official Journal of the European Union.
2004. April 30. L 134/114. Art. 29.
20. Federal Procurement Data System (http://www.fpds.gov).
21. Gerson B.D. Government Procurement in China // Sentinel. 2010. Vol. VII. No. 3.
22. Infrastructure Procurement: Delivering Long-Term Value. HM Treasury. 2008. March.
23. Memorandum for the Chief Acquisition Officers // Office of Management and Budget. 2009.
July 29.
24. Memorandum for the Chief Acquisition Officers // Office of Management and Budget. 2009.
October 29.
25. OECD Science, Technology and Industry Outlook. P.: OECD, 2000.
26. Office of Federal Procurement Policy Official Web Server (http://www.whitehouse.gov/omb/
procurement).
27. Office of Management and Budget Official Web Server (http://www.whitehouse.gov/omb).
28. Phaal R., Farrukhh C., Probert D. Technology Roadmapping – A Planning Framework for
Evolution and Revolution // Technological Forecasting & Social Change. 2004. Vol. 71.
29. Science and Engineering Indicators 2008. Vol. 1. Arlington, VA: National Science Foundation, 2008.
30. Science and Engineering Indicators 2010. Vol. 1. Arlington, VA: National Science Foundation, 2010.
87
88
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
31. The Government Procurement Law of the People’s Republic of China 2002. June 29. No. 68.
32. The National Science and Technology Policy. Organization and Priorities Act of 1976
(U.S. Public Law 94-282).
33. U.K. Government Sustainable Procurement Action Plan published by the Department for
Environment, Food and Rural Affairs on behalf of U.K. Government.
34. U.S. Code of Federal Regulation. Title 48. Federal Acquisition Regulation.
35. U.S. Department of Defence Directive # 7045 (May 22, 1984) on Planning, Programming
and Budgeting System (PPBS).
Приложения
ПРИЛОЖЕНИЯ
Приложение 1
Основные определения
Государственный заказ – заказ на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспе-
чения государственных нужд, нужд федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений
субъектов РФ.
Государственные нужды – обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления
функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для
реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов РФ, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий
субъектов РФ, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых
программ32.
Нужды федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов РФ – обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов РФ (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах,
услугах соответствующих бюджетных учреждений32.
Государственный заказ на инновационную продукцию:
◆ заказ на разработку, производство и поставку продукции для государственных нужд, нужд федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов РФ, которая согласно
результатам исследования внутреннего (мирового) рынка будет являться новой для внутреннего (мирового) рынка и (или) практики государственного управления;
◆ заказ на поставку продукции, соответствующей критериям инновационной (новых или значительно улучшенных продуктов), для государственных нужд, нужд федеральных бюджетных
учреждений и бюджетных учреждений субъектов РФ.
Результат реализации государственного заказа на инновационную продукцию – новый или значительно улучшенный продукт (товар или услуга), готовый к использованию по назначению (потреблению).
Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (ч. 1 ст. 3).
32
89
90
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
Государственный заказ на научно-техническую продукцию – заказ на выполнение научных исследований и разработок, технологических работ и оказание научно-технических услуг для государственных
нужд, нужд федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов РФ.
Результат реализации государственного заказа на научно-техническую продукцию – новые знания и решения, зафиксированные на информационном носителе, и (или) создание прототипов, организация пилотного производства, результаты промышленного проектирования и технологических разработок33.
Инновационная продукция – новый или значительно улучшенный продукт.
Значительно улучшенный продукт – существующий продукт (товар или услуга), значительное
улучшение свойств и (или) способов использования которого достигнуто за счет изменений в материалах, компонентах и прочих характеристиках34.
Новый продукт – товар или услуга, значительно отличающиеся по своим характеристикам или
предназначению от продуктов, производившихся организацией ранее. Продукт может быть новым
для самой организации (минимальный уровень новизны), новым для рынка, новым для мира (максимальный уровень новизны).
Научно-техническая продукция – научно-технический результат, в том числе результат интеллектуальной деятельности, предназначенный для реализации.
Научно-техническая деятельность – деятельность, направленная на получение, применение новых знаний для решения технологических, инженерных, экономических, социальных, гуманитарных и иных
проблем, обеспечения функционирования науки, техники и производства как единой системы и включающая фундаментальные и прикладные научные исследования и экспериментальные разработки 35.
Научно-технический результат – продукт научно-технической деятельности, содержащий новые
знания или решения и зафиксированный на любом информационном носителе.
Сложная (технически сложная) продукция – товары, работы, услуги, при размещении заказа соответственно на разработку, производство и поставку, выполнение, оказание которых государственному заказчику в силу объективных обстоятельств невозможно или проблематично заранее разработать
и установить окончательные требования к результатам выполнения соответствующих работ (оказания соответствующих услуг), к функциональным, качественным и иным значимым характеристикам
соответствующих товаров (работ, услуг), критерии оценки эффективности размещения и реализации
государственного заказа. Признаками сложности продукции могут являться ее уникальность и оригинальность (отсутствие аналогов на рынке), новизна, необходимость предварительного выполнения
исследований и (или) разработок, масштабность и комплексность проекта по созданию соответствующей продукции (необходимость взаимодействия нескольких научно-исследовательских, промышленных и иных организаций на стадиях научно-исследовательских, опытно-конструкторских и проектнотехнологических работ, подготовки к освоению в производстве, производства).
См.: Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»; Руководство Фраскати (Измерение научно-технической деятельности. Предлагаемая стандартная практика для обследований исследований и экспериментальных разработок); Руководство Осло (Рекомендации
по сбору и анализу данных по инновациям).
34
См.: Руководство Осло (Рекомендации по сбору и анализу данных по инновациям).
35
Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»
(ст. 2).
33
Приложения
Приложение 2
Основные законы и нормативные правовые акты в сфере государственного заказа
на научно-техническую и инновационную продукцию
Федеральные законы
Гражданский кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ).
Федеральный закон от 02.12.1994 № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд».
Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».
Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах
социально-экономического развития Российской Федерации».
Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях».
Федеральный закон от 27.12.1995 № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе».
Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике».
Бюджетный кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ).
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (Федеральный закон
от 30.12.2001 № 195-ФЗ).
Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической
эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ
Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона
“О поставках продукции для федеральных государственных нужд”».
Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до
2010 года и дальнейшую перспективу, утв. Президентом РФ 30.03.2002 № Пр-576.
Постановление Правительства РФ от 23.01.2004 № 41 «Об утверждении примерных государственных контрактов на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по
государственному оборонному заказу».
Постановление Правительства РФ от 05.12.2005 № 724 «О порядке разработки проекта государственного оборонного заказа и его основных показателей».
Распоряжение Правительства РФ от 08.12.2005 № 2154-р «План мероприятий по реализации положений Федерального закона “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд”».
Приоритетные направления развития науки, технологий и техники в Российской Федерации, утв.
Президентом РФ 21.05.2006 № Пр-843.
Перечень критических технологий Российской Федерации, утв. Президентом РФ 21.05.2006
№ Пр-842.
91
92
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
Постановление Правительства РФ от 04.11.2006 № 656 «Правила определения начальной цены
государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа путем проведения торгов, а также цены государственного контракта в случае размещения государственного
оборонного заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика)».
Постановление Правительства РФ от 28.12.2006 № 813 «О дополнительных требованиях к участникам размещения заказов для нужд обороны страны и безопасности государства».
Постановление Правительства от 29.12.2007 № 978 «Об утверждении Правил принятия решений
о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ
(оказание услуг) с длительным производственным циклом».
Постановление Правительства РФ от 25.01.2008 № 29 «Об утверждении Правил формирования
цен на российские вооружения и военную технику, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным исполнителем».
Постановление Правительства РФ от 22.04.2009 № 340 «Правила формирования, корректировки
и реализации приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской
Федерации и перечня критических технологий Российской Федерации».
Постановление Правительства РФ от 10.09.2009 № 722 «Об утверждении Правил оценки заявок на
участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд».
Постановление Правительства РФ от 07.02.2011 № 56 «Об установлении запретов и ограничений
на допуск товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, в рамках размещения
заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности государства».
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти
Приказ Минэкономразвития России от 03.05.2006 № 124 «Порядок согласования проведения закрытого конкурса, закрытого аукциона, возможности заключения государственного или муниципального контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком)».
Приказ Минэкономразвития России от 01.12.2010 № 601 «Об утверждении номенклатуры товаров,
работ, услуг для нужд заказчиков».
93
Содержание
Введение.......................................................................................................................................3
1. Анализ нормативной правовой базы и правоприменительной практики
формирования, размещения и реализации государственного заказа
на научно-техническую и инновационную продукцию
в Российской Федерации....................................................................................................6
1.1. Развитие системы государственного заказа на научно-техническую
и инновационную продукцию и основные подходы к ее внедрению:
1991–2004 гг.................................................................................................................6
1.2. Основные недостатки существующей правовой базы
и правоприменительной практики на этапах формирования
и реализации (исполнения) государственного заказа.................................. 11
1.3. Основные недостатки существующей правовой базы
и правоприменительной практики на этапе размещения
государственного заказа....................................................................................... 18
1.4. Положительные изменения в законодательстве
о размещении заказов........................................................................................... 24
1.5. Анализ проекта федерального закона «О федеральной контрактной
системе».................................................................................................................... 26
2. Зарубежный опыт формирования, размещения и реализации
государственного заказа на научно-техническую и инновационную
продукцию........................................................................................................................... 32
2.1. США............................................................................................................................ 32
2.1.1. Государственный заказ как один из важнейших механизмов
реализации государственной научно-технической
и инновационной политики........................................................................ 32
2.1.2. Особенности федеральной контрактной системы США...................... 33
2.1.3. Планирование и формирование государственного заказа
на научно-техническую и инновационную продукцию....................... 34
2.1.4. Размещение государственного заказа....................................................... 37
2.1.5. Мониторинг и управление реализацией государственного
заказа................................................................................................................. 38
2.1.6. Особенности федеральных контрактов.................................................... 40
2.1.7. Текущие тенденции развития системы государственного
заказа................................................................................................................. 41
2.2. Европейский союз................................................................................................... 42
2.2.1. Наднациональное регулирование.............................................................. 42
94
Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы...
2.2.2. Великобритания.............................................................................................. 45
2.2.3. Германия........................................................................................................... 47
2.2.4. Франция............................................................................................................ 48
2.3. Китай.......................................................................................................................... 50
2.3.1. Основные принципы организации госзакупок в КНР......................... 50
2.3.2. Государственные закупки и стимулирование инновационнотехнологического развития.......................................................................... 52
2.3.3. Особенности контрактных отношений в научнотехнической сфере.......................................................................................... 53
3. Рекомендации по совершенствованию системы государственного
заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
в Российской Федерации................................................................................................. 60
3.1. Смена парадигмы развития системы государственного заказа.................. 60
3.2. Перспективная модель системы государственного заказа
на научно-техническую и инновационную продукцию.
Совершенствование организационно-управленческого механизма......... 63
3.3. Совершенствование механизмов формирования заказа.............................. 67
3.4. Совершенствование механизмов размещения заказа................................... 73
3.5. Совершенствование механизмов управления реализацией заказа............ 77
Заключение............................................................................................................................... 81
Список использованных источников.............................................................................. 86
Приложения............................................................................................................................. 89
Приложение 1.................................................................................................................. 89
Приложение 2.................................................................................................................. 91
Информационно-аналитический бюллетень № 4
Редактор Т.Г. Беляева
Художник А.А. Крюкова
Верстка: Н.Л. Почаева
Оригинал-макет подготовлен федеральным государственным бюджетным научным учреждением
«Центр исследований и статистики науки» (ЦИСН)
ISSN 1819-2858
Подписано в печать 31.08.2011. Формат 84х108/16. Усл. печ. л. 5,9 Тираж 300 экз. Заказ 164.
Адрес редакции: 115446, Москва, ул. Академика Миллионщикова, 20.
Телефон: (495) 651-9912. Факс: (495) 651-9913. E-mail: post@csrs.ru http://www.csrs.ru
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа