close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

ГОСУДАРСТВЕННАЯ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА И ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ

код для вставкиСкачать
В статье рассмотрены проблемы разработки и реализации научно-технической политики в контексте решения задачи модернизации российской экономики и повышения уровня ее конкурентоспособности. Проанализирован передовой зарубежный опыт в области государст
Экономическая наука современной России. 2008. № 1. С. 54-72.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
И ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ И
ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ
Аннотация
В статье рассмотрены проблемы разработки и реализации научно-технической политики в
контексте решения задачи модернизации российской экономики и повышения уровня ее
конкурентоспособности.
Проанализирован
передовой
зарубежный
опыт
в
области
государственного регулирования экономики, научно-технической и промышленной политики.
Рассмотрен зарубежный опыт построения взаимовыгодных контрактных отношений между
государством и его партнерами. Особое внимание уделено анализу функционирования
федеральной контрактной системы США – одного из важнейших инструментов социальноэкономической, научно-технической и промышленной политики американского государства. На
основе анализа текущей ситуации в России и передового зарубежного опыта сформулирован ряд
предложений по проблемам выбора приоритетов научно-технического развития и внедрению в
России федеральной контрактной системы в качестве эффективного инструмента реализации
научно-технической, социально-экономической и промышленной политики.
За последние несколько лет Российская Федерация достигла значительных
успехов в экономике. Вместе с тем, множество проблем пока остаются нерешенными и
требуют пристального внимания руководства страны. Одной из основных проблем
российской экономики является ее технологическая отсталость и, как следствие,
невысокая конкурентоспособность, что особенно опасно в условиях глобализации. В
связи с этим задача модернизации отечественной экономики и повышения ее
технологического уровня является не просто важной, она является приоритетной.
Благодаря
благоприятной
внешнеэкономической
конъюнктуре
и
усилиям
правительства в настоящее время Россия обладает значительными ресурсами для
решения задачи модернизации. Причем речь идет как о ресурсах государства, прежде
всего о федеральном бюджете, так и о ресурсах частного сектора экономики. Таким
образом, проблема острого дефицита ресурсов сменилась сегодня проблемой наиболее
эффективного использования накопленных ресурсов для решения первоочередных задач
страны и, прежде всего, модернизации ее экономики.
Решение задачи модернизации экономики требует активной государственной
научно-технической и промышленной политики и, говоря более широко, активного
государственного регулирования экономических процессов.
Реальные масштабы государственного регулирования экономики в ведущих
зарубежных странах трудно описать традиционными количественными показателями,
такими как доля государственных расходов в ВВП или количество предприятий,
находящихся в государственной собственности.
Экономическая наука современной России. 2008. № 1. С. 54-72.
В современной практике развитых стран государственное регулирование уже не
отождествляется с государственным сектором в его российском понимании, с казенными
и унитарными предприятиями. В современных развитых странах принято говорить об
общественном1 секторе, включающем в себя сферы и отрасли экономики, имеющие
общенациональное
стратегических
значение
приоритетов,
и
способствующие
независимо
от
достижению
формы
общенациональных
собственности
предприятий,
действующих в указанных отраслях – частной, государственной, смешанной. Развитие
общественного
сектора,
как
правило,
требует
колоссальных,
долгосрочных
капиталовложений и связано с высокими рисками, зачастую неприемлемыми для
частного капитала, что диктует необходимость повышенного внимания государства.
В большинстве развитых стран в состав общественного сектора включают отрасли
социальной
сферы,
оборонный
и
научно-технический
комплексы
(включая
фундаментальную науку и высокие технологии военного и двойного назначения),
аграрный комплекс в части обеспечения продовольствием, топливно-энергетический
комплекс, инфраструктурные отрасли2.
В настоящее время можно говорить о стабилизации доли государственных
расходов в ВВП, переориентации государственного регулирования и государственного
влияния на экономические процессы с количественных показателей на качественные, с
объема присутствия государства в экономике на эффективность государственного
регулирования.
На наш взгляд, и применительно к России, речь должна идти не только и не
столько об увеличении присутствия государства в экономике, сколько о повышении
качества государственного регулирования экономики, нацеленного на ее коренную
модернизацию,
развитие
рыночной
инфраструктуры,
эффективную
поддержку
отечественного бизнеса.
Как
показывает
зарубежная
практика,
механизмы
прямого
и
косвенного
государственного регулирования экономических процессов весьма многочисленны и
разнообразны. Вместе с тем, в практике передовых стран можно выделить три
основополагающих инструмента государственного регулирования – государственную
налоговую систему, государственный бюджет и государственную контрактную систему.
Последний элемент триады – государственная контрактная система – в России пока не
получил должного распространения, несмотря на то, что современная экономика
буквально пронизана контрактными отношениями, в связи с чем она все чаще называется
контрактной экономикой. Более того, как будет показано ниже, в ведущих зарубежных
1
В английском языке название этого сектора звучит как public sector. Аналогичные названия используются и в
других европейских языках.
2
Д.А. Рубвальтер. Формирование государственного рынка и механизмы его регулирования // Экономическая
наука современной России. 2001. № 1. С. 92–108.
Экономическая наука современной России. 2008. № 1. С. 54-72.
странах
государственная
контрактная
система
является
одним
из
важнейших
инструментов реализации научно-технической и промышленной политики государства.
В настоящее время в России, в руководстве страны и в научной среде, достигнут
определенный
консенсус
относительно
необходимости
коренной
модернизации
экономики и невозможности решения этой задачи без активного государственного
участия. Наука и инновации на самом высоком уровне провозглашаются в качестве
важнейших потенциальных источников экономического роста в стране.
Однако сохраняются разногласия по поводу конкретных путей и инструментов
решения накопившихся проблем, что зачастую приводит к отсутствию необходимой
координации
между
различными
федеральными
ведомствами,
необоснованному
дублированию их усилий и, как следствие, снижению комплексности, последовательности
и эффективности разрабатываемой и реализуемой политики.
Основополагающим, концептуальным документом, основанном на тщательном
анализе текущей ситуации и определяющим основные направления научно-технической
политики на среднесрочную перспективу, является разработанная в 2005–2006 гг.
Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года.
В Стратегии выделена основная системная проблема российского сектора
исследований и разработок, которая заключается в том, что «темпы развития и структура
российского
сектора
исследований
и
разработок не
в полной
мере
отвечают
потребностям системы обеспечения национальной безопасности и растущему спросу со
стороны ряда сегментов предпринимательского сектора на передовые технологии; при
этом предлагаемые российским сектором исследований и разработок отдельные научные
результаты мирового уровня не находят применения в российской экономике ввиду
несбалансированности национальной инновационной системы, а также вследствие
общей низкой восприимчивости к инновациям российского предпринимательского
сектора».
Приведенная выше формулировка системной проблемы как нельзя лучше
отражает взаимосвязь и взаимопроникновение научно-технической и промышленной
политики. Соглашаясь с тем, что развитие отечественной фундаментальной науки
является до определенной степени самоцелью, заделом на будущее, вкладом в
интеллектуальный капитал нации, следует все же помнить о том, что в основной своей
части наука, в особенности, прикладная, должна существовать не ради себя самой, а
быть
тесно
увязанной
с
потребностями
бизнеса,
общества
и
государства
и
способствовать их удовлетворению. В связи с этим возникает проблема определения
первоочередных,
приоритетных потребностей
бизнеса,
общества, государства
и,
соответственно, приоритетных направлений научно-технологического развития.
В настоящее время существуют Приоритетные направления развития науки,
техники и технологий и Перечень критических технологических Российской Федерации,
Экономическая наука современной России. 2008. № 1. С. 54-72.
корректируемые каждые четыре года и утверждаемые Президентом Российской
Федерации. Однако утвержденная и отработанная методика их определения отсутствует.
Во многом это связано с более общей проблемой – с тем, что в стране отсутствует
отработанная система определения национальных приоритетов с учетом интересов
широких слоев населения, бизнеса, стратегических вызовов и долгосрочных интересов
государства, результатов политических, военных, социально-экономических и научнотехнологических прогнозов.
Именно
прогнозы на
долгосрочную
перспективу,
на
среднесрочный и краткосрочный период в развитых странах являются базой для
выявления стратегических и тактических приоритетов, целей и задач. В России
комплексная система прогнозирования отсутствует, на различной организационнометодологической базе разрабатываются разрозненные, не увязанные между собой
прогнозы, выполняемые по заказам различных федеральных ведомств.
Вместе с тем, нельзя не отметить и позитивный сдвиг по данному вопросу,
связанный с тем, что в 2006 году в Минобрнауки России начата работа по формированию
долгосрочного научно-технологического прогноза Российской Федерации на период до
2025 года. Разработана Концепция долгосрочного научно-технологического прогноза. В
качестве
методологической
основы
формирования
прогноза
используется
распространенная в ведущих зарубежных странах методология Форсайт. Основой целью
прогноза является разработка сценариев долгосрочного научно-технического развития
России, способных обеспечить высокую конкурентоспособность экономики и повышение
уровня жизни населения. Долгосрочный прогноз научно-технологического развития
должен стать одним из ключевых элементов системы управления научно-техническим
развитием страны.
В развитых странах, в том числе, в США, разработка научно-технической политики
опирается на тщательный анализ внутренней и международной обстановки, выявление
потенциальных возможностей и угроз (как военных, так и не относящихся к военным –
например, угроза энергетической зависимости от третьих стран), анализ сильных и
слабых сторон экономики, оборонно-промышленного комплекса, социальной структуры
общества, экологической обстановки и всех иных аспектов безопасности и устойчивого
развития страны. На основе полученных результатов выделяются цели и приоритеты
научно-технического развития и выбираются конкретные механизмы достижения целей и
реализации приоритетов.
В
целом,
разработка
адекватных механизмов
определения
национальных
приоритетов научно-технического развития остается одним из важнейших направлений
совершенствования научно-технической и промышленной политики. На наш взгляд, в
определении приоритетов научно-технического развития непосредственное участие
должны принимать представители науки и промышленности.
Экономическая наука современной России. 2008. № 1. С. 54-72.
На первом этапе должны быть организованы три потока предложений по
формированию приоритетных направлений научно-технического развития.
Первый поток – от государственных органов исполнительной власти. При этом
внутри каждого ведомства должен быть организован тщательный анализ перспективных
потребностей
ведомства
в
результатах
НИОКР,
необходимых
для
реализации
возложенных на него функций, с учетом результатов прогнозирования.
Второй поток – от научных организаций: Российской академии наук и других
государственных академий наук, Ассоциации государственных научных центров. Внутри
научных организаций с учетом результатов научно-технологических прогнозов и
имеющегося научно-технического задела, в результате всестороннего обсуждения,
конкурса идей и концепций должны быть определены перспективные направления
научных исследований и разработок.
Третий поток – от промышленности. На наш взгляд, учет предложений
промышленности имеет смысл организовать с участием ассоциаций промышленных
организаций,
в
частности
таких
как
Российский
союз
промышленников
и
предпринимателей (крупный бизнес), Торгово-промышленная палата (малый и средний
бизнес), ОПОРА России (малый бизнес). В то же время в ряде отраслей представляется
целесообразным
формирование
отраслевых
ассоциаций,
включающих
как
промышленные организации, так и отраслевые научные организации (корпоративный
сектор науки). Отраслевые ассоциации могли бы стать важным субъектом формирования
научно-технической политики, согласованно представляя интересы конкретных отраслей,
в особенности высокотехнологичных.
На втором этапе необходимы обработка и анализ поступивших предложений и
окончательное определение приоритетных направлений научно-технического развития.
Зарубежная практика говорит о том, что окончательный выбор приоритетов
научно-технического
развития
должен
осуществляться
специализированным
координирующим органом при главе государства (правительства). В США, например,
таким органом является Совет по науке при Президенте США.
В России в системе управления наукой существуют два консультативных органа –
Совет при Президенте Российской Федерации по науке, технологиям и образованию и
Межведомственная комиссия по научно-инновационной политике.
Совет является консультативным органом при Президенте Российской Федерации,
созданным для информирования главы государства о положении дел в сфере науки,
технологий и образования, обеспечения его взаимодействия с научными организациями и
образовательными
предложений
учреждениями,
Президенту
государственной
деятелями
Российской
научно-технической
политики в области образования.
и
науки
Федерации
инновационной
и
по
образования,
выработки
актуальным
вопросам
политики,
государственной
Экономическая наука современной России. 2008. № 1. С. 54-72.
Комиссия является координационным органом, обеспечивающим взаимодействие
заинтересованных органов исполнительной власти в целях выработки и реализации
государственной политики в сфере научной, научно-технической и инновационной
деятельности,
развития
федеральных
центров
науки
и
высоких
технологий,
государственных научных центров и наукоградов.
Как видно, эти органы во многом выполняют сходные функции по подготовке
предложений в части выработки и реализации государственной научно-технической и
инновационной политики. В то же время уровень и горизонт принимаемых решений
различаются. Для Совета – указы Президента, для Комиссии – постановления
Правительства и решения Минобрнауки России. На наш взгляд, целесообразно
объединить
два
этих
органа,
придав
Межведомственной
комиссии
по
научно-
инновационной политике статус одной из комиссий Совета, и повысив статус Совета по
науке, технологиям и образованию, сделав его равным Совету безопасности, с правом
принимать ключевые
решения
по
важнейшим
направлениям
научно-технической
политики, оформляемые указами Президента. В таком статусе Совет по науке,
технологиям и образованию при Президенте Российской Федерации по своим функциям и
полномочиям будет аналогичен Совету по науке при Президенте США.
На наш взгляд, окончательное определение приоритетов научно-технического
развития должно являться прерогативой именно Совета по науке, технологиям и
образованию. Предложения, поступившие от государственных органов исполнительной
власти, научного сообщества и промышленности должны быть рассмотрены в экспертных
советах при Комиссии по научно-инновационной политике, включающих представителей
федеральных органов исполнительной власти, науки и делового сообщества, в самой
Комиссии и подготовлены к представлению на Совете. После всестороннего обсуждения
представленных предложений на Совете по науке, технологиям и образованию должен
быть сформирован перечень первоочередных потребностей государства в результатах
НИОКР, приоритетных направлений развития науки, технологий и техники, критических
технологий и важнейших долгосрочных научно-технических программ.
Под приоритетным направлением развития науки, технологий и техники в данном
случае
понимается
междисциплинарное
направление
научных
исследований
и
разработок, результаты которых, согласно оценкам экспертов, способны внести
наибольший вклад в обеспечение безопасности и устойчивого развития3 страны,
повышение
3
конкурентоспособности
национальной
экономики.
Под
критическими
Наиболее распространенным определением устойчивого развития является определение, предложенное в
1987 году Международной комиссией по окружающей среде в докладе «Наше общее будущее». В указанном
докладе устойчивое развитие определяется как развитие, при котором «удовлетворение потребностей ныне
живущих поколений не подрывает возможности будущих поколений удовлетворять их потребности». Принято
говорить о триединой концепции устойчивого развития, включающей экономическую, социальную и
экологическую составляющие.
Экономическая наука современной России. 2008. № 1. С. 54-72.
технологиями понимаются технологические решения, имеющие ключевое значение для
реализации приоритетных направлений развития науки, технологий и техники.
Для того, чтобы предложенная схема действительно работала, процесс выбора
приоритетов научно-технического развития должен носить не линейный характер, а
предусматривать механизмы обратной связи, процедуры согласования и коррекции
поступающих предложений.
Очевидно, что реализация научно-технической политики является не менее
сложной задачей, чем ее разработка. При этом первостепенную роль играют координация
и
согласованность
усилий
органов
исполнительной
власти,
их
постоянное
взаимодействие с законодательной ветвью власти, наличие координирующего органа,
наделенного соответствующими полномочиями, постоянный контроль и мониторинг
эффективности реализации научно-технической политики. Немаловажную роль играет и
создание адекватной нормативно-правовой базы – системы законов, подзаконных актов,
ведомственных инструкций.
Однако на сегодняшний день в результате проведения административной
реформы российская система управления наукой характеризуется распыленностью,
множеством дублирующих усилия друг друга органов и фактическим отсутствием
головного, координирующего, органа. В связи с переходом на новую бюджетную
классификацию по видам экономической деятельности наука вообще перестала
рассматриваться
в
качестве
самостоятельной
отрасли
экономики
или
вида
экономической деятельности.
Минобрнауки России непосредственно участвует только в формировании бюджета
фундаментальных исследований (совместно с РАН и другими государственными
академиями наук). В формировании государственных ассигнований по прикладным
исследованиям Минобрнауки России участвует наравне с другими федеральными
ведомствами.
В
итоге
программную
часть
ассигнований
по
науке
формирует
Минэкономразвития России, а непрограммную – Минфин России.
Таким образом, несмотря на провозглашение науки и инноваций локомотивом
экономического роста, статус науки в России не только не повысился, а фактически
понизился. В связи с этим интересно рассмотреть место, отводимое науке и научнотехнической политике в США – стране, являющейся мировым технологическим лидером.
Фундаментальные основы современной американской модели управления наукой
и научно-технической политики были заложены в середине 1970-х годов с принятием
Закона 1976 года «О национальной научно-технической политике, ее организации и
приоритетах».4
В законе, в частности, подчеркивается стратегическая роль науки в
обеспечении устойчивого развития и национальной безопасности США и необходимость
4
The National Science and Technology Policy, Organization and Priorities Act of 1976.
Экономическая наука современной России. 2008. № 1. С. 54-72.
государственного регулирования и государственной поддержки развития науки и
технологий.
Во многом положения закона опираются на заключения и рекомендации доклада
«Наука – бесконечный рубеж»,5 подготовленного в 1945 году директором Управления
научных исследований и разработок В. Бушем. В докладе, в частности, констатируется,
что «существуют области науки, жизненно важные для общества, но развитие которых не
может осуществляться лишь за счет ресурсов частного сектора. Эти области, в том
числе, военные исследования, исследования в области сельского хозяйства, некоторые
исследования в области медицины, а также иные исследования, требующие затрат,
непосильных для частного сектора, должны пользоваться активной государственной
поддержкой».
Позднее Р. Нельсон (1959)6 и К. Эрроу (1962)7 аргументировали основную мысль
доклада, сводящуюся к тому, что частный сектор, как правило, инвестирует в
исследования и разработки меньше оптимального объема. Основной аргумент состоит в
том, что результаты НИОКР часто неконкурентоспособны, так как обладание и
пользование ими неисключительно, т.е. знания могут одновременно использоваться
многими субъектами, и запретить им пользоваться этими знаниями невозможно или
крайне сложно. По этой причине фирмы инвестируют только в те исследовательские
проекты, результаты которых они могут засекретить, защитить патентами или иными
средствами, чтобы впоследствии, внедряя эти результаты, получить конкурентные
рыночные преимущества, окупить затраты и получить приемлемую прибыль. Возникает
провал рынка, преодолению которого должно активно способствовать государство.
Поскольку наука, технологии и научно-технический прогресс признаются в качестве
фундамента американской экономики, их государственно-правовое регулирование имеет
свои особенности и ярко выраженные черты. Оно выходит за рамки государственной
экономической политики и составляет особый блок законов о науке и научно-техническом
прогрессе. И хотя научно-техническая политика США – важнейшая и неотъемлемая часть
государственной экономической, промышленной и военной политики, ей присущ
достаточно самостоятельный характер.
Как отмечалось выше, определение приоритетов научно-технического развития
является прерогативой Совета по науке при Президенте США. При этом собственно
формирование научно-технической политики, формулирование ее основных принципов,
ее
экономико-правовая
регламентация
принадлежат
двум
специализированным
комитетам в Конгрессе США. В Сенате – это Комитет по торговле, транспорту и науке, в
Палате представителей – это Комитет по науке, космосу и технологиям. Разработка
5
Bush V. Science – The Endless Frontier. 1945.
Nelson R. The Simple Economics of Basic Scientific Research // Journal of Political Economy. 1959. # 49.
7
Arrow K. Economic Welfare and the Allocation of Resourses for Invention. Princeton: Princeton University Press.
1962.
6
Экономическая наука современной России. 2008. № 1. С. 54-72.
научно-технической
политики
осуществляется
указанными
комитетами
в
тесном
взаимодействии с Административно-бюджетным управлением при Президенте США.
В соответствии с законодательством США Президент дважды в год представляет в
Конгресс подробный отчет о государственной деятельности в сфере науки и техники, и
прежде всего о выполнении научно-технических программ. Этот отчет служит не только
для
анализа
эффективности
государственной
научно-технической
политики
за
прошедший период, но и является основой для подготовки предложений в этой области
на ближайшие 5–10 лет.
Детализация основных положений научно-технической политики, разработка
предложений по повышению эффективности государственной поддержки и правового
регулирования науки, законодательная инициатива, равно как и практическая реализация
научно-технической политики, возложены на большинство федеральных ведомств США,
прежде всего, на Национальный научный фонд, НАСА, Министерство обороны,
Министерство здравоохранения и социального обеспечения, Министерство энергетики.
Законы о функциях и хозяйственной деятельности этих и других федеральных ведомств
предусматривают реализацию указанных мероприятий в качестве одной из их важнейших
функций соответствующих ведомств.8
Именно таким образом, путем централизации формирования основополагающих
положений научно-технической политики в сочетании с делегированием полномочий по
их
доработке
и
конкретизации,
достигается
максимальная
реалистичность,
и,
следовательно, высокая потенциальная эффективность научно-технической политики в
США.
Реализация научно-технической политики в США осуществляется посредством
совокупности научно-технических программ. Каждая федеральная научно-техническая
программа оформляется в виде закона, называемого законом-программой. Каждый законпрограмма подробно определяет цели научно-технической программы; указывает
мероприятия, подлежащие исполнению; устанавливает органы, ответственные за
осуществление программы и наделяет их необходимыми полномочиями; решает вопросы
межведомственной координации; определяет источники финансирования и порядок
распределения средств. Все законы-программы, равно как и законы о функциях
федеральных ведомств, подвергаются ежегодной корректировке.
Говоря о роли, которая в США отводится науке, нельзя не привести некоторые
бросающиеся в глаза статистические данные.
8
Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П. США: Федеральная контрактная система и экономика:
механизм регулирования. М.: Наука, 2002. С. 547–554.
Экономическая наука современной России. 2008. № 1. С. 54-72.
Так, из 977 целевых программ, предусмотренных в федеральном бюджете США на
2007 год, 127 программ являлись научно-техническими. Расходы на реализацию этих
программ составили 13,7% программной части федерального бюджета США. 9
При этом важно учитывать, что многие программы, не отнесенные по формальным
признакам к научно-техническим, также предусматривают финансирование исследований
и разработок, стимулирование исследовательской и инновационной активности в частном
секторе, поддержку и развитие малого наукоемкого бизнеса.
Так, например, по формальным признакам программы ATP и SBIR не относятся к
научно-техническим. Программа ATP (Advanced Technology Program) нацелена на
стимулирование
проведения
высокорисковых
исследований
и
разработок
и
коммерциализацию технологий в частном секторе экономики посредством использования
механизмов государственно-частного партнерства (на основе долевого финансирования).
Программа
SBIR
(Small
Business
Innovation
Research)
нацелена
на
поддержку
исследований и разработок, проводимых малым бизнесом, посредством предоставления
грантов или заключения контрактов на конкурсной основе.
Данные таблицы 1 дают представление о распределении расходов на НИОКР
между федеральными ведомствами США и о доле расходов на НИОКР в структуре их
бюджетов.
Таблица 1
Расходы федеральных ведомств США на НИОКР (по данным на 2006 год)
Удельный вес ведомства в
общем объеме
федеральных
ассигнований на НИОКР
(%)*
Удельный вес расходов на
НИОКР в бюджете
ведомства (%)**
Министерство обороны
(Department of Defense)
48,3
16,9
Министерство здравоохранения и социального обеспечения
(Department of Health and Social Services)
27,1
41,7
Национальное аэрокосмическое агентство (НАСА)
(National Aeronautics and Space Administration)
7,6
54,3
Министерство энергетики
(Department of Energy)
7,5
31,7
Национальный научный фонд
(National Science Foundation)
3,6
67,0
Министерство сельского хозяйства
(Department of Agriculture)
1,8
9,7
Министерство торговли
(Department of Commerce)
1,0
9,8
Министерство транспорта
(Department of Transportation)
0,7
6,7
Агентство по охране окружающей среды
(Enviromental Protection Agency)
0,5
7,5
Министерство внутренних дел
(Department of the Interior)
0,5
5,4
Прочие
1,4
-
Финансирующее ведомство
* Рассчитано по данным: National Science Board. 2006. Science and Engineering Indicators 2006. V. 2. Arlington,
VA: National Science Foundation. Appendix Table 4-30.
** Источник: National Science Board. 2006. Science and Engineering Indicators 2006. V. 1. Arlington, VA: National
science Foundation. Table 4-9.
9
Рассчитано по данным официального сайта Административно-бюджетного управления при президенте
США: http://www.whitehouse.gov/omb.
Экономическая наука современной России. 2008. № 1. С. 54-72.
Как следует из многочисленных заявлений американской прессы и Белого дома, в
90-х годах ХХ века федеральное правительство США являлось «правительством науки,
техники и научно-технического прогресса». И действительно, к середине 90-х годов из
занятых в государственном аппарате США (около 2,6 млн. чел.) 30% (каждый третий)
были заняты организацией, регулированием или управлением экономикой, 25% (каждый
четвертый) – организацией, управлением и развитием науки, техники и научнотехнического прогресса, 10% (каждый десятый) – развитием, укреплением и содействием
международному
научно-техническому
сотрудничеству
или
контролем
над
международной передачей технологий.10
В России исторически сложилась иная ситуация, при которой разработка и
реализация научно-технической политики является задачей специализированного органа
исполнительной власти. В настоящее время таким органом является Минобрнауки
России. Однако, как отмечалось выше, полномочия, которыми наделено министерство, не
соответствуют масштабу возложенных на него задач. Эффективные механизмы
перманентного взаимодействия федеральных ведомств в части реализации научнотехнической политики также пока не выработаны. Научно-техническая политика и
промышленная
политика
не
взаимосвязаны,
действия
Минобрнауки
России
и
Минпромэнерго России зачастую не согласовываются.
На наш взгляд, перечень функций и полномочий Минобрнауки России нуждается в
определенной корректировке, направленной на повышение роли министерства в качестве
координирующего
органа,
ответственного
за
разработку
и
реализацию
научно-
технической политики. После утверждения на Совете по науке, технологиям и
образованию
перечня
важнейших
долгосрочных
научно-технических
программ
и
ведомств, ответственных за их реализацию, должна начаться работа по разработке этих
программ,
причем
эта
работа
должна
осуществляться
в
условиях
тесного
взаимодействия с Минобрнауки России (если Минобрнауки России само не является
ведомством, ответственным за разработку и реализацию программы).
С нашей точки зрения, именно Минобрнауки России должна быть отведена роль
по формированию сводных предложений по развитию науки и технологий, включая
программную и непрограммную части. Целесообразно также чтобы Минобрнауки России,
как субъект бюджетного планирования, определяло необходимый объем бюджетных
ассигнований на реализацию научно-технической политики, проводя необходимые
согласования с Минфином России и Минэкономразвития России с учетом ресурсных
ограничений. И, наконец, на наш взгляд именно через Минобрнауки России должно
осуществляться распределение выделенных средств между основными ведомствамизаказчиками НИОКР и ведомствами, ответственными за научно-технические программы.
10
Science and Technology. Report to the Congress of the President of the United States. Wash. D.C., 1995. P. 2.
Экономическая наука современной России. 2008. № 1. С. 54-72.
Не менее актуальной проблемой является и проблема выбора эффективных
механизмов реализации научно-технических программ и механизмов финансирования
научных исследований и разработок, проблема оптимального выбора организаций,
выполняющих НИОКР по государственным программам. Общеизвестно, что в развитых
странах базовое финансирование научных организаций сокращено до разумного
минимума и преобладают схемы тематически-ориентированного, проектного, конкурсного
финансирования. Россия также осуществляет постепенный переход от базового
финансирования к конкурсному, что вполне соответствует принятой бюджетной политике,
разработке бюджетов, ориентированных на результат. Однако проблема выбора
наилучших исполнителей НИОКР по государственным программам и адекватных схем
финансирования не так проста, как может показаться на первый взгляд.
В ряде ведущих зарубежных стран существуют специфические, характерные
только
для
отдельных
стран
механизмы
бюджетного
финансирования
НИОКР,
особенности применения общераспространенных механизмов также могут иметь свои
особенности в каждой стране. Вместе с тем, можно сказать, что в большинстве развитых
стран основными механизмами конкурсного финансирования научных исследований и
разработок в рамках государственных научно-технических программ являются гранты и
контракты. Рассмотрим соотношение этих механизмов и особенности их применения,
например, в США.
В
США
выделяются
три
крупные
категории
исполнителей
НИОКР
по
государственным программам: федеральные лаборатории, исследовательские центры,
финансируемые из федерального бюджета, и внешние подрядчики.
В соответствии с законодательством США федеральные лаборатории – это
научно-технические мощности, принадлежащие, арендуемые или используемые иным
образом федеральными ведомствами для проведения НИОКР, либо научно-технические
мощности, принадлежащие государству и управляемые внешним подрядчиком по
контракту для проведения НИОКР для нужд федеральных ведомств. Административно
федеральные лаборатории являются подразделениями соответствующих ведомств, все
их сотрудники имеют статус государственных служащих и их должности входят в штатное
расписание ведомств.
Исследовательские центры, финансируемые из федерального бюджета (ИЦФФБ)11
в соответствии с законодательством США определяются как организации, выполняющие
НИОКР и финансируемые полностью или преимущественно из средств федерального
бюджета. ИЦФФБ создаются по распоряжению правительства на определенный срок
(обычно от года от пяти лет) для реализации конкретных исследовательских проектов.
Внешними
подрядчиками
американского
государства
могут
юридические или физические лица, являющиеся резидентами США.
11
FFRDC (Federally Funded Research and Development Center).
быть
любые
Экономическая наука современной России. 2008. № 1. С. 54-72.
О соотношении этих категорий исполнителей можно судить по официальным
статистическим данным.12
По данным на 2005 год, федеральными лабораториями было освоено 23,3%
средств, выделенных на НИОКР из федерального бюджета, ИЦФФБ – 7,6%, оставшуюся
часть этой суммы, т.е. 69,1%, освоили внешние подрядчики государства.
Финансирование НИОКР, проводимых внешними подрядчиками, осуществляется
на основе контрактных механизмов, выделения грантов и иных механизмов бюджетного
финансирования или финансового (а также и нефинансового) участия государства в
совместных исследовательских проектах.13
При этом доля НИОКР, заказываемых и
оплачиваемых на основе контрактов, составляет 64,9% от стоимости НИОКР, проведение
которых осуществляется внешними подрядчиками. Доля контрактов в общем объеме
федерального бюджета на НИОКР в 2005 году достигла 44,8%.
По официальным данным, в 2005 году стоимость контрактов на НИОКР составила
12,6%
от
суммарной
стоимости
всех
контрактов,
заключенных
федеральным
правительством США. Однако эта цифра сильно занижена, так как учитывает лишь
контракты, в которых НИОКР является единственным или основным предметом заказа, и
не учитывает долгосрочные контракты, которые также предусматривают выполнение
НИОКР, но в качестве одного из промежуточных этапов, необходимых для разработки
заказываемой технологии или разработки и производства заказываемой техники и
технических систем.
Между тем, долгосрочные (5–10 лет) контракты-программы по разработке
технологий, техники и технических систем, прежде всего для военных целей, красной
строкой проходят в федеральном бюджете США, утверждающем в соответствии с
законом их общую стоимость, и требуют не ежегодной пролонгации, а лишь утверждения
плановых ассигнований на текущий год.14
Однако проникновение контрактных отношений в научно-техническую сферу в
США не ограничивается лишь контрактами на выполнение НИОКР, разработку
технологий, создание новой техники и сложных технических систем. Контрактные
12
Здесь и далее, если не оговорено отдельно, использованы данные из двух источников: 1) National Science
Board. 2006. Science and Engineering Indicators 2006. V. 1. Arlington, VA: National science Foundation. Table 4-8;
2) Federal Procurement Report FY 2005. Section I. Total Federal View. P. 10, 28 // Federal Procurement Data
System: http://www.fpds.gov.
13
Особо стоит отметить Соглашения о совместных НИОКР (CRADA), которые являются моделью кооперации
исследовательских структур университетов, федеральных ведомств, федеральных лабораторий, частного
сектора, властей штатов и местных органов власти, а также кредитно-финансовых учреждений. При
заключении такого рода соглашений государственная научная организация предоставляет в общее
пользование свои исследовательские ресурсы (кадры, системы обслуживания, материальную базу) и
интеллектуальную собственность в виде имеющихся патентов. Важно подчеркнуть, что CRADA не
предусматривает государственное финансирование исследований. Распределение прав на ОИС, возникшие
в результате реализации совместного проекта в рамках CRADA, подробно (и в то же время достаточно гибко)
регламентируется американским законодательством, которое позволяет решать этот вопрос с учетом
интересов всех участников проекта.
14
Федорович В.А., Патрон А.П. США: государство и экономика. М.: Международные отношения, 2007. С. 43.
Экономическая наука современной России. 2008. № 1. С. 54-72.
механизмы проникли в практику управления ИЦФФБ и даже в практику управления
федеральными лабораториями.
Управление ИЦФФБ осуществляется внешними подрядчиками (университетами,
коммерческими
фирмами,
частными
бесприбыльными
организациями).
Выбор
подрядчика осуществляется на конкурсной основе, с победителем конкурса курирующее
ведомство заключает контракт, в котором подробно оговариваются права и обязанности
сторон.
Управление федеральными лабораториями также все чаще передается внешним
подрядчикам на основе контракта, заключенного по итогам конкурса. В настоящее время
в США официально выделяются 2 категории федеральных лабораторий: GOGO
(Government Owned – Government Operated), т.е. управляемые государством, и GOCO
(Government Owned – Contractor Operated), т.е. управляемые внешним подрядчиком.
Все многообразие контрактных отношений государства и его внешних подрядчиков
реализуется в развитых странах в рамках государственной контрактной системы.
Наиболее совершенной государственной контрактной системой, существующей уже
более века, является система, созданная в США и получившая название Федеральной
контрактной системы.
Понятие Федеральная контрактная система неразрывно связано с такими
понятиями как государственное хозяйствование и государственный рынок.
Государственное
хозяйствование
–
важнейшая
экономическая
функция
государства, неотъемлемый компонент стратегии экономического развития США.
Государственное хозяйствование в США включает в себя управление федеральным
бюджетом,
финансовую
владение
и
и
управление
государственной
социально-экономическую
собственностью,
деятельность.
Одним
из
кредитноважнейших
направлений государственного хозяйствования в США является предпринимательская
деятельность, т.е. деятельность на государственном рынке товаров, услуг и НИОКР.15
Государственный рынок товаров, услуг и НИОКР, экономические параметры
которого определяются платежеспособным спросом государства (т.е. расходной частью
консолидированного бюджета), является неотъемлемой частью общенационального
рынка товаров и услуг.
По своей административной структуре государственный рынок США формально
подразделяется на три категории: федеральный государственный рынок (определяется
расходной частью федерального бюджета США)16, региональные государственные рынки
(определяются бюджетами штатов) и местные государственные рынки (определяются
бюджетами местных органов власти).
15
Государство и рынок: американская модель / Под. ред. М.А. Портного и В.Б. Супяна. М.: Анкил, 1999. С. 45–
65.
16
Далее речь будет идти именно об этом рынке.
Экономическая наука современной России. 2008. № 1. С. 54-72.
Участниками государственного рынка являются, с одной стороны, государствозаказчик (в лице государственных ведомств), а с другой стороны – подрядчики
государства (government contractor).
Основным инструментом управления федеральным государственным рынком и
является Федеральная контрактная система.
В самом общем виде Федеральная контрактная система США представляет собой
контрактный
(хозяйственно-договорной) и
управленческий
механизм,
посредством
которого государство перераспределяет в экономике основную массу своих финансовых,
экономических, трудовых и иных ресурсов среди корпораций-подрядчиков.
Федеральная контрактная система является инструментом реализации средств
федерального бюджета в экономике страны в виде федеральных контрактов на поставку
товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд.
Таким образом, федеральная налоговая система служит инструментом сбора
доходов в государственную казну, планируемый и программируемый федеральный
бюджет – инструментом аккумулирования и перераспределения государственных
доходов в различные сферы национальной экономики, а Федеральная контрактная
система – инструментом реализации этих средств государственной казны в экономике
страны в виде федеральных контрактов.
ФКС также служит в руках государства главным инструментом регулирования и
управления государственным рынком товаров, работ и услуг. Именно на государственном
рынке реализуются хозяйственно-договорные, контрактные связи государства в лице
федерального правительства с его главным подрядчиком – частным капиталом.
ФКС играет в руках американского государства роль основного рычага по
мобилизации
экономического,
промышленного,
научно-технического
и
военно-
технического потенциала страны при решении стратегических и тактических задач и для
достижения заявленных целей государственной социально-экономической, научнотехнической и военной политики.
Государственный контракт как экономико-правовой документ на поставку товаров,
оказание
услуг
и
выполнение
работ
(в
том
числе
научно-исследовательских)
представляет собой детально прописанное соглашение между государством (заказчиком)
и его подрядчиком, в котором оговорены взаимные обязательства сторон, их
ответственность, возможные санкции, имущественные и неимущественные права сторон.
Контракт заключается соответствующим ведомством от имени правительства страны и по
его поручению, на конкурсной основе в результате детально регламентированной
процедуры конкурса.
О размерах государственного рынка и масштабах ФКС в США красноречиво
свидетельствуют следующие данные: в 2005 году федеральное правительство США
Экономическая наука современной России. 2008. № 1. С. 54-72.
заключило без малого около 6 млн. федеральных контрактов на общую сумму более 378
млрд. долл.17
Учитывая важность контрактных механизмов и ФКС, в 1974 году Конгресс США
учредил Управление федеральной политики в области государственных заказов (Office of
Federal Procurement Policy) в структуре Административно-бюджетного управления при
Президенте США. Глава Управления назначается Президентом США и утверждается
Сенатом.
Основная
задача
Управления
–
выработка
стратегических
и
тактических
механизмов эффективной организации планирования, размещения и реализации
государственных заказов.
Правовую основу ФКС составляют два фундаментальных законодательных блока
– Кодекс федерального регулирования и Федеральное контрактное право. Кодекс
федерального регулирования рассматривает планирование, размещение и контроль за
выполнением
государственных
заказов
как
одну
из
важнейших
и
сложнейших
экономических функций государства. Федеральное контрактное право представляет
собой целостный блок законов, регламентирующих заключение на территории США
любых контрактов, включая контракты на выполнение заказов для государственных нужд.
Кодекс
федерального
регулирования
18
«Регулирование государственных заказов»,
регламентирующий
процедуры
содержит
специальный
раздел
состоящий из восьми томов и детально
планирования,
размещения,
управления
ходом
реализации и контроля за качеством исполнения государственных заказов.
В целом можно выделить следующие основные процедурные блоки ФКС:
1. Планирование государственных заказов с учетом необходимости решения
первоочередных
национальных
проблем
и
реализации
социально-экономических
программ;
2. Размещение государственных заказов. Это один из наиболее детально
регламентированных блоков ФКС. При размещении заказов государственный заказчик
обязан не только обеспечить соблюдение основополагающих принципов эффективной
организации
государственных
экологического,
трудового,
закупок,
но
и
антимонопольного,
всемерно
учитывать
патентно-лицензионного
требования
и
иного
законодательства США, всемерно способствовать реализации социально-экономических
программ, программ по развитию малого бизнеса. При этом выбор способа размещения
государственного заказа зависит от характеристик предмета заказа и его особенностей.
Большое
внимание
уделяется
оценке
квалификации
участников
торгов
и
их
потенциальной способности качественно и в срок выполнить государственный заказ.
17
Federal Procurement Report FY 2005. Section I. Total Federal View. P. 10 // Federal Procurement Data System:
http://www.fpds.gov.
18
Code of Federal Regulation. Title 48. Federal Acquisition Regulation.
Экономическая наука современной России. 2008. № 1. С. 54-72.
3. Заключение государственного контракта. Данный блок регламентирует выбор
конкретного типа контрактов в зависимости от предмета заказа, способа, которым был
размещен заказ, и организационно-правового статуса победителя торгов.
4. Управление государственным контрактом. Данный блок регламентирует
процедуры финансирования государственного заказа (которые зависят от типа контракта
и предмета заказа) и контроля за качеством и своевременностью исполнения заказа.
Вопросы заключения государственных контрактов на управление ИЦФФБ и
федеральными лабораториями также отражены в Кодексе федерального регулирования.
Сложившийся в США процесс формирования государственного заказа и его
реализации посредством контрактных механизмов, несколько упрощая действительность,
можно схематично представить в виде следующей последовательности: определение
национальных интересов США → формирование долговременных целей и приоритетов
развития науки и технологий в США → конкретизация целей и приоритетов развития
науки и технологий на среднесрочный период → формирование проектов научнотехнических программ и научно-технической политики федеральных ведомств →
формирование
и
размещение
федерального
заказа
на
НИОКР
→
заключение
государственных контрактов на проведение НИОКР → управление государственными
контрактами. Стоит отметить, что рассмотренный процесс на самом деле не линеен, а
предусматривает механизмы обратной связи, возможности коррекции и согласования
целей, приоритетов и предложений.
Аналогичная схема формирования и реализации государственного заказа на
НИОКР существует и в большинстве стран Европейского Союза.
Таким образом, Федеральная контрактная система является одним из важнейших
инструментов удовлетворения потребностей государства в новых знаниях, технологиях, а
также в наукоемкой, высокотехнологичной продукции и сложных технических системах,
создание которых требует длительных и дорогостоящих исследований и разработок.
Соответственно, ФКС способствует развитию научно-технической сферы и наукоемких,
высокотехнологичных отраслей и секторов экономики. В некоторых случаях можно без
преувеличения сказать, что ФКС не просто способствует развитию научно-технической
сферы и наукоемких, высокотехнологичных производств, а обеспечивает их развитие.
Еще раз подчеркнем, что ФКС является важнейшим инструментом не только
научно-технической, но и социально-экономической, промышленной, экологической и
международной политики. Так, в американском законодательстве содержатся положения
об обязательной квоте малого бизнеса в контракте корпорации – генерального
подрядчика (поддержка малого бизнеса). Самым подробным образом в ФКС отражены и
вопросы стимулирования занятости (с этой точки зрения при выборе государственного
подрядчика предпочтение отдается компаниям из регионов с высоким уровнем
безработицы), охраны окружающей среды (в контракте оговариваются не только
Экономическая наука современной России. 2008. № 1. С. 54-72.
требования к характеристикам продукции, но и требования к экологической безопасности
производственных процессов, минимизации негативного воздействия на окружающую
среду) и т.д.
Особое место принадлежит разделу о возможности размещения заказов у
зарубежных компаний. Как известно, еще в период реализации «Нового курса» Ф.Д.
Рузвельта в США были приняты действующие и в настоящее время законы,
ограничивающие приобретение государственными структурами товаров неамериканского
производства «Покупай американское» (Buy American). Эти законы имели многоцелевое
стратегическое
значение,
содействовали
укреплению
национальной
экономики,
содержали запрет на приобретение иностранных товаров, если только их цена не менее
чем в 2 раза ниже аналогичных американских товаров или их качество не менее чем в 2
раза выше. Эти ограничения существуют до сих пор. В настоящее время ограничения
несколько смягчены – на государственный рынок допускаются товары из стран НАТО,
Израиля и Южной Кореи.
Немаловажной особенностью ФКС США является и особый механизм кредитнофинансового обращения государственного контракта. Государственный контракт в США
является инструментом залога в коммерческих банках, а Федеральная резервная
система – его гарантом.
Как отмечалось выше, аналогичные, хотя и менее совершенные, контрактные
системы существуют и в большинстве других развитых стран.
Со временем важность обеспечения целевого и эффективного расходования
бюджетных средств при размещении государственных заказов была осознана и в России.
Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года № 305 «О
первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных
расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» было введено
требование обязательного размещения
государственных заказов с применением
конкурсных процедур и утверждено «Положение об организации закупки товаров, работ,
услуг для государственных нужд». Это было первым шагом на пути внедрения
цивилизованной государственной контрактной системы в Российской Федерации. Однако
в основной своей части Указ не был реализован, и в дальнейшем работы по внедрению и
развитию государственной контрактной системы в России были практически свернуты.
Между тем, в настоящее время необходимость формирования эффективной
системы
размещения
государственных
заказов
и
управления
государственными
контрактами не только не исчезла, но стала еще более насущной. Это связано с тем, что
российское государство от стадии выживания перешло к стадии развития, в управлении
которым активно участвует государство, и важность решения проблемы наиболее
эффективного расходования бюджетных средств очевидна.
Экономическая наука современной России. 2008. № 1. С. 54-72.
По данным, приводимым Минэкономразвития России,19 в 2006 году было
размещено заказов для государственных нужд на сумму 1713,3 млрд. руб., что составило
40,1% расходной части федерального бюджета и более 7% ВВП страны. По сравнению с
2000 годом в 2006 году суммарная стоимость размещаемых государственных заказов
выросла почти в 7,5 раз,
в 2007 году этот показатель, согласно оценкам того же
министерства, составил 2410 млрд. руб., т.е. на 40% превысил уровень 2006 года.
Очевидно, что при таких масштабах государственных расходов проблема обеспечения их
прозрачности, эффективности и экономичности приобретает первостепенное значение.
Вместе с тем, формирование целостной государственной контрактной системы в
России пока далеко от завершения. В настоящее время отдельные положения,
связанные с заключением контрактов, не в полной мере регулируются Гражданским
кодексом Российской Федерации, а Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ
«О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных и муниципальных нужд» в силу многих причин не является достойным
аналогом зарубежного законодательства о размещении заказов. Законодательный блок,
регламентирующий планирование государственных заказов и их связь с решением
первоочередных государственных задач, отсутствует как таковой.
Подчеркнем, что в настоящее время заключение государственных контрактов
осуществляется на основании норм Гражданского кодекса Российской Федерации,
который исходит из равенства субъектов правоотношений. Вместе с тем, в силу
очевидных причин, государство как институт, отражающий и защищающий интересы
общества
в целом,
не может рассматриваться
в качестве
рядового
субъекта
правоотношений.
Основным недостатком Закона, из которого вытекают и многие другие его
недостатки, является то, что он не учитывает особенности отдельных групп товаров,
работ, услуг и особенности соответствующих государственных заказов. Законом
устанавливаются одинаковые правила и процедуры размещения заказов на поставку
товаров массового производства, для которых существует функционирующий рынок, а
также на выполнение работ и оказание услуг, для которых существует функционирующий
рынок, и размещения заказов на выполнение работ и оказание услуг, для которых
функционирующий рынок отсутствует, разработку, производство и поставку сложной
техники или технических систем, выполнение НИОКР.
Американская контрактная система, например, учитывает особенности отдельных
групп товаров, работ, услуг и предусматривает для каждой из них специальные способы
размещения государственного заказа и соответствующие государственные контракты.
Выделяются следующие укрупненные виды заказов:
19
Выступление заместителя министра экономического развития и торговли А. Шаронова на форуме
«Госзаказ 2007».
Экономическая наука современной России. 2008. № 1. С. 54-72.
1. Заказы на поставку стандартных товаров и оказание стандартных услуг (для
которых существует сложившийся рынок);
2. Заказы на оказание коммунальных услуг;
3. Заказы на услуги, для которых не существует сложившегося рынка;
4. Заказы на проектно-инженерные и архитектурные работы;
5. Заказы в области информационно-коммуникационных технологий;
6. Заказы на проведение НИОКР;
7.
Заказы
на
реализацию
крупных
научно-производственных
проектов,
результатом которых является новая высокотехнологичная техника или техническая
система.
Основная особенность сложных товаров, услуг, работ, включая НИОКР, которую
необходимо учитывать при размещении заказов и которая должна найти отражение в
контракте, состоит в вероятностном характере получения конечного результата с заранее
заданными характеристиками. Часто при размещении заказа на НИОКР или сложного
заказа, включающего в качестве одной из стадий его реализации выполнение НИОКР, в
ходе выполнения работ выясняется, что требуемый результат объективно недостижим,
либо, напротив, возможно достижение результата с лучшими характеристиками, чем
предполагалось изначально. При этом необходимо и взаимовыгодное решение вопроса о
распределении между государством и исполнителем прав на ОИС, полученные в
процессе реализации заказа. Перечисленные особенности размещения сложных заказов,
включая заказы на НИОКР, в настоящее время законодательством не учитываются.
Большое удивление экспертов вызывают система способов размещения заказов и
обязанность заказчика устанавливать начальную (максимальную) цену контракта,
предусмотренные Законом.20
В
развитых
странах
установление
начальной
цены
контракта
является
прерогативой не государственного заказчика, а поставщика (исполнителя, подрядчика).
Прежде всего, это касается уникальных, сложных объектов заказа, товаров (работ, услуг),
для которых не существует сложившегося рынка.
предписывает
государственному
заказчику
заранее
Российское законодательство
устанавливать
начальную
(максимальную) цену контракта, при этом процедуры расчета заказчиком начальной
(максимальной) цены контракта не регламентируются. Возникает закономерный вопрос:
на основании каких данных государственный заказчик может самостоятельно рассчитать
стоимость заказа? Особенно остро этот вопрос встает при размещении заказов на
сложную продукцию и продукцию, для которой не существует функционирующего рынка.
20
См. например, Смирнов В.И. Комментарии к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005
года № 94-ФЗ. М.: ГУ ИМЭИ, 2006.
Экономическая наука современной России. 2008. № 1. С. 54-72.
В соответствии с Законом любые переговоры заказчика с потенциальными участниками
размещения заказа запрещены.
Серьезным
является
концептуальным
отступление
от
недостатком
общепризнанной
в
действующего
развитых
законодательства
странах
концепции
государственных закупок, согласно которой эталоном, основным способом организации
государственных закупок является проведение открытого конкурса, а все другие способы
– разрешенные по разумным причинам отступления от эталона. В действующем
российском законодательстве основного способа формально нет, а по сути таковым
признается аукцион. При этом нельзя не обратить внимание на то, что во всем мире
развитие государственных закупок шло в направлении от аукционов к конкурсам. И на то
существуют вполне очевидные причины. Аукцион предполагает изменение
(т.е.
понижение) закупочной цены, что возможно лишь в случае заведомо завышенной
начальной цены, а, учитывая, что право установления начальной цены действующее
законодательство оставляет за заказчиком, возникает закономерный вопрос: а почему
государственный
экономичности
заказчик,
и
который
эффективности
должен
расходования
руководствоваться
бюджетных
средств,
принципами
назначает
завышенную цену? Если же начальная цена не завышена (т.е. ее нельзя понизить), то ни
один добросовестный поставщик не примет участие в аукционе. Кроме того, эта норма
способствует недобросовестному поведению государственных заказчиков, которым
становится выгодно назначать заведомо завышенную начальную цену для последующих
отчетов об экономии.
При этом Закон не предусматривает проведение двухэтапного конкурса, во всем
мире доказавшего свою эффективность при размещении заказов на сложную продукцию
и НИОКР, когда конкурсная документация в силу объективных причин не может быть
достаточно конкретна. Кроме того, двухэтапный конкурс позволяет вначале отобрать
технически состоятельные заявки (при этом в заявке не указывается ее цена), а затем
провести конкурс с учетом предлагаемой цены и выбрать победителя. Одноэтапный
конкурс для размещения заказов на сложную продукцию не приспособлен, и все чаще
возникают ситуации, когда при балльной системе оценки заявок низкая цена заявки
оказывается более весомым фактором, нежели ее техническая состоятельность.
Заметим, что процедура двухэтапного конкурса предусмотрена в Типовом законе
ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг»21 и используется в США и большинстве
стран Европейского Союза. Более того, в США и в некоторых странах ЕС при
необходимости, при размещении особенно сложных заказов, используется процедура
многоэтапного конкурса.
21
Типовой закон «О закупках товаров (работ) и услуг», подготовленный Комиссией ООН по праву в сфере
международной торговли (ЮНСИТРАЛ), опубликован 11 марта 2002 года.
Экономическая наука современной России. 2008. № 1. С. 54-72.
Действующее российское законодательство не просто не предписывает (как это
предусмотрено в развитых странах), но в большинстве случаев, напротив, запрещает
государственному заказчику устанавливать квалификационные требования к участникам
размещения заказа. Эта норма фактически обязывает добросовестного заказчика
размещать заказы у сомнительных участников торгов, но при этом оставляет широкий
простор для различных манипуляций недобросовестных заказчиков, в том числе,
открывая доступ к получению государственных заказов всевозможным
фирмам-
однодневкам.
По сути, если не единственным, то основным критерием оценки и сопоставления
конкурсных заявок и выбора победителя торгов становится низкая цена контракта, т.е.
Закон ориентирован только на экономию бюджетных средств в ее чисто бухгалтерском
понимании.
Эта проблема была поднята и на совещании в Совете Федерации в июле 2007
года. В частности, констатировалось, что возведение цены контракта в абсолют при
оценке и сопоставлении заявок и запрет на установление квалификационных требований
приводят к тому, что все чаще победителями торгов становятся фирмы-посредники,
которые намеренно занижают цену контракта, чтобы получить заказ от государства, а
затем диктуют свои условия производителям. Для многих отечественных производителей
получение заказа является вопросом выживания, и им приходится выполнять заказы на
условиях посредников, т.е. без получения прибыли. Прибыль же оседает у посредников.
В развитых странах, как подчеркивалось выше, размещение государственных заказов
является не только инструментом удовлетворения государственных нужд, но и
инструментом поддержки национальных производителей. Решение данной проблемы
очевидно – при размещении заказов необходимо учитывать квалификацию участников
торгов в ее международной трактовке, в том числе наличие соответствующих условий и
производственных мощностей, необходимых для качественного исполнения заказа.
Напомним, что требования, предусмотренные Указом № 305 и утвержденным этим
указом Положением, отличались разумной гибкостью и позволяли учитывать специфику
деятельности отдельных федеральных ведомств и размещаемых ими заказов. В 1996–
1998 гг. тогдашним Миннауки были подготовлены методические рекомендации по
проведению конкурсов и заключению федеральных контрактов в области прикладных
исследований и разработок и проведены эксперименты в области проведения конкурсов
по формированию государственных нужд. Работа по совершенствованию нормативноправового обеспечения конкурсных процедур и контрактных отношений в сфере науки и
технологий продолжалась в Миннауки вплоть до конца 1990-х годов, в этой части был
накоплен значительный опыт. При разработке действующего законодательства в области
размещения государственных заказов этот опыт остался невостребованным. Кроме того,
существующее законодательство не характеризуется разумной гибкостью и, как
Экономическая наука современной России. 2008. № 1. С. 54-72.
отмечалось выше, не учитывает специфику деятельности государственных заказчиков и
особенности
размещаемых
заказов.
Нормы
существующего
законодательства
значительно усложняют деятельность добросовестных государственных заказчиков,
оставляя при этом широкий простор для недобросовестных действий и нецелевого
использования бюджетных средств.
Существующие предельно жесткие требования к содержанию извещения о
проведении открытого конкурса и конкурсной документации, требование указывать в них
начальную (максимальную) цену контракта, запрет на любые официальные переговоры
между заказчиком и участниками торгов, нереалистично сжатые сроки оценки и
сопоставления заявок, невозможность размещения заказа путем двухэтапного конкурса и
ряд иных факторов препятствуют эффективному размещению государственных заказов
на НИОКР, разработку технологий и новой техники, затрудняют отбор и реализацию
важнейших инновационных проектов государственного значения, т.е. в конечном итоге
негативно влияют на эффективность реализации государственной научно-технической и
промышленной политики.
Это обстоятельство, как и ряд причин, указанных выше, оставляют на повестке дня
вопрос о необходимости формирования современной государственной (федеральной)
контрактной системы в Российской Федерации. Эта проблема должна и может быть
решена
в
разумные
сроки,
т.к.
в
отличие
от
стран
Запада,
десятилетиями
разрабатывавших и совершенствовавших свои контрактные системы методом проб и
ошибок, современная Россия может опираться на богатый зарубежный, прежде всего,
американский,
опыт.
Разумеется,
механический
перенос
норм
зарубежного
законодательства на российскую почву, без учета особенностей страны, не приведет к
позитивным результатам. Однако опора на передовой зарубежный опыт, его критическое
осмысление,
бесспорно, окажутся полезными
при разработке
основ российской
контрактной системы.
Проблема эта достаточно масштабная и для ее решения, вероятно, имеет смысл
создать специализированный научно-аналитический институт (назовем его условно
Институт федеральной контрактной политики) и возложить на этот институт работу по
формированию
Концепции
и
законодательных
основ
российской
Федеральной
контрактной системы на основе тщательного анализа текущей ситуации в стране и
критического осмысления зарубежного опыта.
Экономическая наука современной России. 2008. № 1. С. 54-72.
Литература и информационные источники:
1. Arrow K. Economic Welfare and the Allocation of Resourses for Invention. Princeton:
Princeton University Press. 1962.
2. Federal Procurement Report FY 2005. Section I. Total Federal View // Federal Procurement
Data System: http://www.fpds.gov.
3. National Science Board. 2006. Science and Engineering Indicators 2006. V. 1. Arlington,
VA: National Science Foundation.
4. National Science Board. 2006. Science and Engineering Indicators 2006. V. 2. Arlington,
VA: National Science Foundation.
5. Nelson R. The Simple Economics of Basic Scientific Research // Journal of Political
Economy. 1959. # 49.
6. The National Science and Technology Policy, Organization and Priorities Act of 1976 (U.S.
Public Law 94-282).
7. U.S. Code of Federal Regulation. Title 48. Federal Acquisition Regulation.
8. Государство и рынок: американская модель / Под. ред. М.А. Портного и В.Б. Супяна.
М.: Анкил, 1999.
9. Официальный сайт Административно-бюджетного управления при Президенте США:
http://www.whitehouse.gov/omb.
10. Официальный сайт Национального научного фонда США: http://www.nsf.gov.
11. Рубвальтер
Д.А.
Формирование
государственного
рынка
и
механизмы
его
регулирования // Экономическая наука современной России. 2001. № 1.
12. Смирнов В.И. Комментарии к Федеральному закону «О размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд» от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ. М.: ГУ ИМЭИ, 2006.
13. Типовой закон «О закупках товаров (работ) и услуг», подготовленный Комиссией ООН
по праву в сфере международной торговли (ЮНСИТРАЛ), опубликован 11 марта 2002
года.
14. Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года № 305 «О
первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных
расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».
15. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд».
16. Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П. США: Федеральная контрактная система
и экономика: механизм регулирования. М.: Наука, 2002.
17. Федорович В.А., Патрон А.П. США: государство и экономика. М.: Международные
отношения, 2007.
Экономическая наука современной России. 2008. № 1. С. 54-72.
GOVERNMENT S&T POLICY AND FEDERAL CONTARCT SYSTEM:
FOREIGN EXPERIENCE AND POTENTIAL OF ITS IMPLEMENTATION IN RUSSIA
Abstract
The article is focused on the problems of government S&T policy working out and implementation
in context of the problems such as modernization of Russian economy and raising its competitiveness.
The experience of leading foreign countries in government regulation of economy, S&T and industrial
policies has been analyzed. The foreign experience of building mutually beneficial contract-based
cooperation between the government and its partners has been examined as well. The authors dwell on
the analysis of functioning of the U.S. Federal Contract System – as one of the main tools of socioeconomic, S&T and industrial policies of the U.S. Federal Government. The authors also make
suggestions concerning S&T priorities selection and usage contract-based cooperation between
government and its partners as an effective tool of achievement S&T, socio-economic and industrial
policies goals.
Сведения об авторах
Рубвальтер Дмитрий Александрович – директор Центра исследований и статистики науки
Минобрнауки России, к.э.н., доцент
Шувалов Сергей Сергеевич – старший научный сотрудник Центра исследований и
статистики науки Минобрнауки России, аспирант Института экономики Государственного
университета гуманитарных наук
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа