close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

29.Бюджет и налоги в экономической политике России

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
БЮДЖЕТ И НАЛОГИ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ РОССИИ
Наш адрес:
107078, Россия, Москва, ул. Каланчевская, д. 15
(подъезд 1, этаж 5)
Центр проблемного анализа
и государственно-управленческого проектирования
Тел./ факс: (495) 981-57-03, 981-57-04, 981-57-09
E-mail: frpc@cea.ru. http: www.rusrand.ru
ЦЕНТР ПРОБЛЕМНОГО АНАЛИЗА
И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОГО
ПРОЕКТИРОВАНИЯ
В.В. Симонов, С.С. Сулакшин, И.В. Подпорина,
М.Ю. Погорелко
БЮДЖЕТ И НАЛОГИ
В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ
ПОЛИТИКЕ
РОССИИ
Москва · Научный эксперт · 2008
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования
В.В. Симонов, С.С. Сулакшин, И.В. Подпорина,
М.Ю. Погорелко
Бюджет и налоги
в экономической
политике России
Москва
Научный эксперт
2008
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
УДК 336.14:336.22
ББК 65.261.3+65.261.4
С 37
Симонов В.В., Сулакшин С.С., Подпорина И.В., Погорелко М.Ю.
С 37
Бюджет и налоги в экономической политике России. Монография —
М.: Научный эксперт, 2008. — 240 с.
Под общей редакцией С.С. Сулакшина
ISBN 978-5-91290-033-4
В монографии рассмотрены теоретико-методологические основы государственной бюджетной и налоговой политики и ее фактическое состояние в современной России. Основные тренды идентифицированы
на 2007 г. и по прогнозным проектировкам до 2010 г. Сделан вывод о необходимости существенной модификации российской налоговой и бюджетной систем и политики. Обоснованы конкретные предложения по совершенствованию российского законодательства в связи с выявленными
проблемами в виде так называемой проблемно-управленческой матрицы — оригинальной методологической разработки Центра проблемного
анализа и государственно-управленческого проектирования.
Монография может быть рекомендована государственным управленцам, законодателям, научным работникам, аспирантам, студентам,
преподавателям юридических и экономических специальностей, представителям бизнеса, а также всем интересующимся современными правовыми и экономическими проблемами налоговой и бюджетной политики государства.
УДК 336.14:336.22
ББК 65.261.3+65.261.4
ISBN 978-5-91290-033-4
© Симонов В.В., Сулакшин С.С., Подпорина И.В.,
Погорелко М.Ю., 2008.
© Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования, 2008
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Содержание
Введение ..............................................................................................................5
Глава 1. Теория и методология формирования
и реализации бюджетной и налоговой политики
как государственно-управленческой практики ...........15
1.1. Государственная политика как управленческая категория ..... 15
1.2. Методология разработки государственной бюджетной
и налоговой политики ...................................................................... 18
1.3. Методология факторного анализа ................................................. 21
Глава 2. Роль бюджетной и налоговой политики
в модификации типа российской экономики................24
2.1. Функции государственного бюджета ........................................... 24
2.2. Механизмы и методы бюджетного регулирования ................... 37
2.3. Бюджетное регулирование финансовых потоков ...................... 42
2.4. Концептуальные вопросы формирования
бюджета развития ............................................................................. 46
Глава 3. Современная бюджетная и налоговая политика
Российской Федерации .............................................................56
3.1. Налоги как цена услуг государства................................................ 56
3.2. Дуализм налогообложения: фискальное и регулирующее ...... 62
3.3. Бюджетная политика России до 2005 г. ........................................ 71
3.4. Бюджетная и экономическая политика России
2006–2010 гг. ....................................................................................... 88
3.5. Новые технологии решения проблем
бюджетной политики ..................................................................... 103
Глава 4. Формирование доходов и расходов
государственного бюджета как фактор развития .....111
4.1. Налоговый потенциал бюджетной системы России ............... 111
4.2. Уровни бюджетной системы и налоговые полномочия ......... 135
4.3. Стимулирующая роль налогов ..................................................... 140
3
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
4.4. Проблема инвестиционной ориентации
бюджетной системы Российской Федерации ........................... 148
4.5. О формировании бюджета развития .......................................... 158
Глава 5. Социальное измерение бюджетной политики
Российской Федерации ...........................................................164
5.1. Основные направления социальной политики
Российской Федерации .................................................................. 164
5.2. Доходы граждан как критерий социальной политики ........... 166
5.3. Федеральный бюджет как инструмент
социальной политики государства ............................................. 178
5.4. Социальные стандарты и нормативы ......................................... 182
5.5. Приоритетные национальные проекты ..................................... 185
Глава 6. Долговая составляющая бюджетной политики
Российской Федерации ...........................................................188
6.1. Долговая политика Российской Федерации
в 2005– 2006 гг. ................................................................................. 188
6.2. Долговая политика Российской Федерации в 2007 г. .............. 193
6.3. Основные направления долговой политики
Российской Федерации на 2008–2010 гг. ................................... 194
Заключение....................................................................................................202
Литература .....................................................................................................211
Приложение 1. Проблемно-управленческая матрица
государственной бюджетной и налоговой
политики ........................................................................................218
Приложение 2. Управленческий трехпериодный план
государственной бюджетной и налоговой
политики ........................................................................................231
Вкладыш 1. Проблемно-управленческое дерево государственной бюджетной и налоговой политики
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Введение
При любом способе организации общественной системы, известном истории, государственный бюджет во всех его
проявлениях (бюджетная система, государственная налоговая
и бюджетная политика, организация бюджетного процесса,
система государственных расходов, методы государственного
воздействия на экономический рост через государственные
инвестиции и пр.) не представляет собой самостоятельной и
независимой категории. Бюджет как механизм концентрации
и использования финансовых ресурсов, отчужденных различными способами у населения страны, является производной от
тех обязанностей, которыми общество наделяет государство
как политико-экономическую систему, представляющую интересы общества.
Даже во времена, когда государственного бюджета как такового еще не существовало, когда его заменяла казна правителя,
население было обязано наполнять эту казну — еще не налогами
(т. е. добровольными выплатами в пользу государства на основании закона), но податями. Эти отчисления знаменовали собой
ту плату, с помощью которой общество оплачивало услуги государства по обороне, соблюдению общественного порядка, организации инфраструктур и др.
С возникновением современных национальных государств и
формированием правовых систем регулирование этих отношений между обществом и государством было возложено на законодательство. Там, где устанавливался конституционный порядок
взаимоотношений между обществом и государством, общество,
формулируя конституцию, очерчивало в ней набор функций, которые оно слагало с себя, поручая их исполнение государству, и
брало на себя обязанности оплачивать государству выполнение
этих отчужденных обществом функций (через механизм добровольных налоговых выплат).
Таким образом сформировалась система отношений между
обществом и государством, основанная на принципе платности
государственных услуг: общество отчуждает от себя, а государство берет на себя обязанность выполнения некоторого набора
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
общественно полезных функций за определенную плату со стороны общества.
Если посмотреть на вопрос с вульгарно-экономических позиций (а именно так, т. е. полностью абстрагируясь от социальных
функций государства и социальных последствий его деятельности, привыкла смотреть на дело современная «либеральная» экономическая теория), складывается простейшая схема. Государство продуцирует товар (государственные услуги, базовый набор
которых прямо установлен в конституции или может быть выведен законодательно из ее положений), обладающий для общества
в целом определенной потребительной стоимостью, а общество
добровольно покупает этот товар, предварительно оплачивая его
через налоговый механизм, установленный законодательством.
Формируется система, схожая с системой беспроцентного
кредитования под гарантии: общество через налоги кредитует
создание в будущем государственных услуг, а государство, со
своей стороны, гарантирует, что эти услуги будут созданы и переданы обществу в возмещение части произведенных обществом
расходов. Полностью они не могут быть возмещены никогда, поскольку часть налоговых поступлений расходуется на содержание
государственного аппарата, обеспечивающего производство государственных услуг. Именно в этой невозмещаемой части и реализуется в полной мере принцип платности государственных
услуг для общества, все прочее означает производство товара за
счет покупателя, так сказать, «из материала заказчика».
Достигнув подобного рода «договоренности» с государством
по вопросу формирования государственных доходов общество
может не только интересоваться, как именно будут израсходованы мобилизованные за его счет средства, но и на основании своих
конституционных прав вправе формировать некие целевые установки, определяющие общий смысл системы государственных
расходов. Если конечно речь идет о действительно «социальном»
государстве, что в переводе с латыни на русский язык означает —
государство общественное, т. е. как минимум действующее от
имени и по поручению общества, а как максимум — в интересах
всего общества.
Однако эта идеальная модель в современном мире встречает
ряд препятствий, обусловленных во многом глобализационной
6
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
доминантой и в политико-экономической, и в идеологической
сферах.
Под современным обществом понимаются не только общества,
оказавшиеся на острие глобализации — развивающиеся страны и
так называемые страны с переходной экономикой или «развивающиеся рынки», но и те государства, которые продуцируют глобализационные тенденции. Его основной характеристикой является
структурная противоречивость.
Центром противоречий становится само общество. Причем
развиваются противоречия на двух уровнях: на уровне общества
и на уровне конкретных личностей, формирующих это общество.
Общество перестало быть социумом в классическом понимании. Со времен классической древности, времен, когда формировалось общество в современном его понимании, социум
определялся сочетанием материальных и духовных систем мировосприятия. Центром мировосприятия был человек, стремящийся мобилизовать лучшие свои качества для служения обществу.
Однако историческое развитие породило два фактора, кардинально изменивших ситуацию.
Материализм, со времен эпохи Просвещения формирующийся в качестве доминирующей «прогрессивной» идеологии, вывел
духовную составляющую из мировоззренческой системы, чем
положил начало десоциализации общества.
Капитализм упразднил равновесие духовного и материального1, он принципиально изменил критерии общественной полезности — решающей ценностью стало материальное богатство
(и богатство личности, и богатство общества, определяющее, в
частности, силовую составляющую государства). Каждая общественная группа «стремится к своему собственному благу без
того, чтобы эти частные, групповые стремления к благу сливались в единый, превосходящий все и вся идеал»2.
Человек — сложное духовно-культурное и экономико-социальное явление, в котором духовная сторона пронизывает как объективные, так и субъективные характеристики, стал рассматриваться только как капитал.
1
Хейзинга Й. В тени завтрашнего дня // Й. Хейзинга Homo Ludens. В тени
завтрашнего дня. М., 1992. С. 258.
2
Там же. С. 263.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
И хотя многие теоретики постулируют перерастание современным капитализмом постиндустриальной стадии и переход
его в качественно новую, постэкономическую стадию3, складывается впечатление, что этот переход во многих случаях приводит к
рецидивам «дикого» капитализма. Они выливаются в глобализационные процессы, следствием которых являются прогрессирующее социально-экономическое разделение, распад коллективных
форм сознания и экономического поведения на фоне нарастающей социальной нестабильности, особенно в странах «третьего
мира» и «новых рыночных экономиках», и деградация человеческой личности.
Процесс производства перестает восприниматься как подсистема производства в целях потребления и переходит к статусу
производства ради производства. При этом основной характеристикой воспроизводственного процесса становится ныне прежде всего фактическое отсутствие осознанности общественного
характера воспроизводства, восприятия его как воспроизводства
общества в целом. Субъективно воспринимаемой верхней границей процесса становится не общество в целом, а корпорация.
Неолиберальная теория практически отказывается от понятия
«народнохозяйственная эффективность». Это приводит к целевой дезинтеграции воспроизводственного процесса, результаты
которой на поверхности экономической системы проявляются в
виде кризисов, и может стимулировать в качестве одного из последствий социальную дезинтеграцию.
Экономический процесс вместо того, чтобы стать фактором,
объединяющим народы, превращается в фактор социальной деструкции. Человек, превратившись в «человека экономического»,
перестает быть «существом общественным» (как его воспринимал еще Аристотель), а современные формы хозяйственной деятельности на постэкономической стадии развития человечества
не только еще более способствуют этому, но даже генерируют дезинтеграционные тенденции4. Причем эти тенденции усиливаются настолько, что общество постепенно становится индифферентным к общечеловеческим ценностям5.
3
Иноземцев В.Л. За пределами экономического общества. М., 1998. С. 173.
Иноземцев В.Л. Указ. соч. С. 319.
5
<http://rmh.ru/news/res_results/52.html>, информация от 4 апреля 2005 г.
4
8
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В результате смены телеологических приоритетов сам критерий, используемый для оценки процесса воспроизводства — эффективность, становится вполне сиюминутным и локальным, не
рассчитанным на сколько-нибудь длительную перспективу. Пределом его во времени становится кризис.
Человеческая личность десоциализируется. Человек, созданный как существо общественное, постепенно выталкивается из
общества, как только он заканчивает выполнять свою производственную функцию6, вне пределов производственного процесса
личность обществу уже как бы не интересна.
Современное общество, по существу своему — более экономическое, чем социальное, требует формального акцентирования общественных обязанностей человека, при том что объективно частная жизнь прогрессивно индивидуализируется. В то
же время возможности сознательной индивидуализации сводятся к минимуму. А те стереотипы общественной жизни, которые
внедряются в массовое сознание, стимулируют духовно-негативные индивидуалистические устремления (например, «идеология
личного успеха»), в то время как внеобщественная жизнь даже не
дает оснований для осознания пагубности этого процесса в социальном смысле.
Поэтому становится очевидным, что в новых исторических
условиях принципиально изменяются взаимоотношения личности и общества с государством. Государство, несмотря на то, что в
целом ряде официальных публикаций содержатся серьезные разработки касательно значения государства на современном этапе
развития7, фактически постулирует собственную безответственность в отношении общества и, тем более, личности. Оно снимает
с себя под предлогом перекладывания на рынок ответственность
за формирование базовых тенденций развития, максимально сокращает свои социальные функции, перекладывая их при любой
возможности на бизнес или на самих граждан. За примерами да6
Touraine A. Critique de la modernité. P., 1992. Р. 199; Idem. Pourrons-nous vivre
ensemble? Egaux et différents. P., 1997. Р. 36.
7
Государство в меняющемся мире (Всемирный банк. Отчет о мировом развитии — 1997. Краткое содержание) // Вопросы экономики. 1997. № 7. С. 4–34;
Государство в меняющемся мире: Отчет о мировом развитии 1997 // Международный банк реконструкции и развития — Всемирный банк. М., 1997. С. 181
и далее.
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
леко ходить не надо, достаточно взять доминирующую в большинстве «развитых экономик» систему накопительных пенсий,
медицинского страхования, платного образования и т. д.
Так называемое «демократическое» государство перестает
отражать интересы демоса, т. е. большинства общества, в ряде
случаев перестает даже его защищать — чего стоит деградация
армии и милиции. Оно перестает быть кратией, т. е. властью — в
данном случае властью этого большинства, которой оно должно
бы являться, перестает обеспечивать научно-технический прогресс (попытки переложить финансирование фундаментальных
и особенно прикладных исследований на коммерческие структуры через самофинансирование научных учреждений).
Все перечисляемое, к сожалению, в полной мере относится к
современной России.
Теряя функции «аппарата насилия и подавления одного класса другим» государство теряет в то же время и функции реального регулятора социально-экономических процессов. Этот
фактор не компенсируется даже активной законодательной деятельностью — развитая система лоббирования и невозможность обеспечения правоприменительной практики сводят на
нет эффективность законотворчества, а в ряде случаев, под давлением глобалистских тенденций давления извне, проводимого
«международным сообществом», все более зависящим от одного
центра силы, отказывается даже от защиты внешних интересов
национальной экономики и внутреннего рынка от воздействия
экзогенных тенденций (потеря контрольных функций).
Возникает новый идеологический императив — «новая рыночная парадигма» как единственно возможный вариант и самоцель развития, фактически постулирующий развитие рынка ради
рынка, а не ради человека и его жизненных интересов.
Неолиберальное государство, постулирующее себя как «социальное государство», уже на уровне бюджетной системы стремится максимально снять с себя социальные функции. Если
доходная часть бюджета по сути своей продолжает оставаться
общественной, поскольку формируется из поступлений со всех
уровней общества, то расходная его часть выполняет социальные
функции только в плане трансфертов населению, причем финансирование этих функций имеет тенденцию к сокращению в плане
10
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
перевода, например, значительной части обязательств по пенсионному обеспечению на негосударственные пенсионные фонды
при увеличении финансовой нагрузки на самих субъектов правоотношений. Происходит увеличение собственных расходов субъектов хозяйствования — юридических и физических лиц — на
социальное обеспечение, здравоохранение, образование.
Формирующаяся под видом разного рода требуемых Западом
и охотно поддерживаемых заинтересованными олигархическими
кругами «демократических реформ» (пенсионной, здравоохранения, образования и др.) тенденция к увеличению социальной
финансовой нагрузки не на общество в целом, а на самих индивидов лишь усиливает процесс десоциализации. Коль скоро общество снимает с себя обязательства перед индивидом, последний
не просто оказывается наедине с собой перед лицом социальных
проблем, но и не чувствует себя в связи с этим чем-либо обязанным обществу.
При этом и к бюджетному законодательству применяется принцип сиюминутности как критерий его эффективности — оно
становится законодательством ad hoc, в котором место социальной перспективы занимает фиксация текущего состояния бюджетного процесса.
Еще одна, в конечном счете, социальная функция, от которой пытается освободиться неолиберальное государство, — это
функция организации общественного хозяйства на перспективу,
функция разработки стратегии экономического развития в смысле определения механизмов экономического роста и необходимых инструментов и методов включая бюджетные.
С одной стороны, неолиберальная теория исключает государство из производственного процесса, по крайней мере, из
той его части, которая может быть экономически эффективной.
С другой стороны, под вопрос жестко ставится сама возможность государственного программирования, как разработка
программ развития, государственной промышленной политики
и т. п. Вялотекущие дискуссии по поводу значения государства
в общественном воспроизводстве, колеблющиеся от принципа
«ночного сторожа» до посылок об «эффективном государстве»,
служат только фоном, отвлекающим внимание общества от реально протекающих процессов, в тенденции предполагающих
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
снижение организующей роли национальных государств при передаче ее к транснациональным корпорациям и международным
неправительственным организациям.
На самом деле все это — во имя максимизации прибылей истинных собственников и максимально возможного вовлечения в
процесс общественного воспроизводства, который постепенно
превращается в производство ради производства, всех возможных средств общества — не только через присвоение прибавочного труда, но и необходимого, причем, в постоянно возрастающей части.
Особое преломление эти тенденции нашли в новейшей истории России. Российский капитализм начал новый этап развития
после модифицированного переходного периода 1917–1991 гг.
в период, когда мировой капитализм из производящего стал в
большей мере финансовым, основанным не на движении реальной стоимости, а на движении титулов стоимости (феномен виртуальной экономики).
На воздействие этого фактора в России наложилась потеря за
время модифицированного переходного периода политических
традиций многопартийности и профсоюзной деятельности, которые были бы ориентированы не на симулирование активности,
а на реальную деятельность по защите прав трудящихся.
Эти факторы во многом обусловили особенности становления современной российской социально-экономической системы: формирование финансового капитала как отправной точки
развития; становление «титульной» демократии, фактически
представляющей собой олигархию, не имеющую реальной поддержки масс, с «верхушечными» политическими партиями и
вытеснением народа из политической жизни, в том числе путем
его переориентации на борьбу за выживание; деградация государственности как следствие стимулированной, во многом извне,
экономической деградации.
Последние несколько лет внесли существенные коррективы
в модель, формирование которой было начато на указанных и
подсказанных извне принципах. Реализуемая с 2006 г. система
приоритетных национальных проектов продемонстрировала заинтересованность государства в возвращении себе некоторых
социальных функций, оплаченных обществом. Чуть позже затеп12
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
лилась надежда на возможность использования инвестиционного потенциала государства на цели экономического роста.
В то же время тревогу вызывает тот факт, что осознание этих
возможностей как насущной необходимости озарило совсем не
те органы государственной власти, которые, согласно Конституции Российской Федерации, являются выразителями интересов
общества.
Ни парламент, ни формируемое им правительство не шелохнулись в своем олимпийском спокойствии, покуда не прозвучал
«голос свыше». И только после поручения главы государства эти
органы оживились и принялись наперегонки исполнять высочайшие указания, изыскивать на эти цели бюджетные средства,
которых раньше якобы не было, организовывать пропагандистские и контрольные мероприятия, в общем, делать все то, что они
обязаны были делать согласно действующему законодательству
без всяких дополнительных стимулов.
Это свидетельствует о том, что вплоть до настоящего времени
выполнение социальных функций российского государства и его
функций по обеспечению развития экономики напрямую завязано только на одно лицо, все же прочие «действующие лица и
исполнители» больны старой русской болезнью — чинопочитанием, осложненным нежеланием думать, коль скоро усвоена одна
«единственно верная» концепция развития страны — теперь
«рыночная», сменившая в качестве «идеологического императива» ранее действовавшую «социалистическую».
И даже в этих условиях трудно избавиться от впечатления,
особенно слушая выступления министра финансов на официальных парламентских мероприятиях, что в воздухе висит визг
и скрежет рычагов бюджетного процесса, так неохотно разворачивающихся под нажимом «сверху» в сторону инвестиционной
модели социально ориентированного экономического роста.
Этот переход показывает явную необходимость «революции
в умах». Причем не в умах общества — там ее не нужно, эти умы
не были захламлены тем, что часть отечественных экономистов
пропагандировала под видом «неолиберальной экономической
теории», и это явно показывают результаты электорального процесса в течение последних 17 лет. Как ни голосовали, но приоритеты избирателей всегда оставались на стороне социально
13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ориентированной государственной политики, обеспечивающей
экономический рост и конкурентоспособность национального
производителя на мировом рынке. Успех компрадоров был явно
временным и представлял собой результат «протестного» голосования. «Революция» нужна в умах тех, на ком лежит ответственность за формирование государственной налоговой и бюджетной
политики и ее использование для целей экономического роста и
подтверждения социальности государства в его действии.
Предлагаемая вниманию читателя монография ставит перед
собой задачу поиска и формулирования подходов к формированию такой бюджетной и налоговой политики. Монография
представляет собой расширенное изложение результатов одного
из направлений комплексного исследования Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования фактического состояния и трендов экономической политики
России8.
8
Государственная экономическая политика — экономическая доктрина России: К умной и нравственной экономике: В 5 т. М.: Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при Отделении общественных наук РАН, 2008.
14
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 1. Теория и методология
формирования и реализации
бюджетной и налоговой политики
как государственно-управленческой
практики
1.1. Государственная политика как управленческая категория
В работе, ставящей целью исследование вопросов бюджетной и налоговой политики, задание ее в соответствующих государственно-управленческих документах, важно уточнить, что
собственно понимается под политикой в данном контексте. Определений политики существует большое количество в различных смысловых контекстах. Считается общепризнанным, что
невозможно дать ее однозначное определение без уточнения
функционального или целевого контекста. Например, политику
определяют как сферу деятельности людей, связанную с властными отношениями, межгрупповыми отношениями, деятельности не только сознательной, но и иррациональной, стихийной
и т. д.1 Очевидно, что такой дефиниционный подход мало что
дает для организации работ в поставленных в настоящей разработке целях.
Под государственной политикой понимается совокупность
ценностных целей, государственно-управленческих мер, решений и действий и порядка реализации государственно-политических решений (поставленных государственной властью целей)2. Очевидно, что отсюда вытекает необходимость определить
цели, для чего нужен ценностный выбор и определенность. Необходимо определение субъектов и объектов управления, представление об инструментах, ресурсах, способах управления, выбор и
инвентаризация имеющегося государственно-управленческого
инструментария и его дефицита, определение исходного состо1.
Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 1999. С. 7.
Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственноуправленческих решений (государственных политик) // Проблемы современного государственного управления в России. М., 2006. Вып. 1.
2
15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
яния объекта управления и его желаемого конечного целевого
состояния, порядка перехода (переходной траектории), определение программы действий, т. е. распределение мер, решений и
действий во времени, определение политических условий и вероятности принятия разрабатываемых документов. И еще много специфичных обстоятельств, вытекающих из желания создать
работоспособный в смысле реальной практики государственного
управления документ (пакет документов), кондиционный с точки зрения регламентных требований, существующих в реальных
процедурах государственного управления. На рис. 13 показана
упрощенная топология государственной политики как предмета
проектирования.
В результате декомпозиции проблем, требующих управленческого разрешения, формируются пакеты задач, для которых
возможно определение конкретных управленческих мер, решений и действий. Каждое из них материально отображается как
управленческий документ, нормативный или нормативный правовой акт, оперативно-распорядительное решение и т. п. Они
должны быть выписаны в явном виде в порядке, требуемом регламентами соответствующих государственных органов власти
для управленческих процедур. Совокупность подобных документов составляет программную составляющую программнодоктринальных актов. Уровень государственно-управленческих
документов — от федеральных законов, доктрин до посланий
Президента Российской Федерации, различных постановлений
Правительства Российской Федерации, федеральных программ и
подзаконных актов.
В данной схеме заложен важный принцип цикличности или
непрерывности проектирования, реализации и текущей корректировки (или рефлексивности к текущим результатам) государственной политики.
3
Подробнее см.: Вкладыш 1 «Проблемно-управленческое дерево государственной бюджетной и налоговой политики».
16
Ц
,
–
Рис. 1. Общая схема алгоритмизированного управленческого проектирования
государственной политики
,
–
–
–
–
–
–
–
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
17
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.2. Методология разработки государственной бюджетной
и налоговой политики
Разработка бюджетной и налоговой политики основана на
ценностно-ориентированном, нормативно-правовом и системно
управленческом подходах.
Особыми требованиями являются: реалистичность предложений, их обоснованность и аргументированность, политологическая обоснованность реализуемости в реальной практике,
прогноз последствий, работоспособность документа в практике
государственного управления в России.
Конечный пакет документов должен быть системным, т. е. основываться на ценностном выборе, на проведенном с его позиций
анализе действующих на сегодня мер по реализации бюджетной
и налоговой политики, определении основных факторов и проблем, мешающих достижению предложенных целей и ценностей,
которые должны быть определены в явном виде, наборе идей и
концептов по решению идентифицированных проблем, на определенном на их основе наборе инструментарных мер, решений и
действий в пространстве государственного управления, пакетировании их в программную временнýю развертку.
В связи с этим методологически работа по формированию
бюджетной и налоговой политики как управленческой практики
в обязательном порядке разбивается на два этапа.
Во-первых, этап проблемно-аналитический, включающий обзорное и оригинальное исследование основных проблем, систематику проблемного поля, его декомпозицию, генерацию идей-концептов решений. И, во-вторых, синтетическо-конструирующий,
включающий в себя переход на основе набора идей-концептов,
полученных на первом этапе, к инструментарным решениям в
пространстве государственного управления, построению необходимых нормативных правовых актов и иных распорядительных документов, их программному пакетированию в кратко-,
средне- и долгосрочной перспективах.
В связи с такой постановкой методология работ выглядит следующим образом (рис. 2).
Завершает этап проблемной декомпозиции препятствий, затрудняющих достижение желаемых целей, специальным образом
18
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
построенная проблемная матрица, которая в табличной форме
описывает проблемное поле работы (рис. 3).
Рис. 2. Методология разработки бюджетной и налоговой политики
Рис. 3. Проблемная матрица
Ее общий (шаблонный) вид выглядит следующим образом.
Проблемная матрица
№
Проблема (задача)
Причина (фактор)
Идея,
концепт решения
1
2
n
19
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Второй этап начинается с создания управленческой матрицы
(рис. 4), которая составляется в процессе поиска конкретных решений, мер и действий государственного управления на основе
идей и концептов, полученных на этапе проблемного анализа,
т. е. на основе проблемной матрицы.
Рис. 4. Управленческая матрица
Общий (шаблонный) вид управленческой матрицы выглядит
следующим образом.
Управленческая матрица
№
Идея, концепт
решения
проблемы
(задачи)
Решение, мера,
Вид и название государствендействие в проно-управленческого документа
странстве государс(закон, указ, постановление, иной
твенного управлеподзаконный акт, другое)
ния
1
2
n
Дальнейшая, следующая за работой проблемных аналитиковэкспертов, работа по написанию документов осуществляется уже
преимущественно юристами и управленцами (при участии проблемных экспертов). Методологию государственно-управленческого проектирования нельзя недооценивать потому, что эффективно управлять сложнейшими социальными системами по
наитию невозможно, нужна технология, алгоритмы, в том числе
на стадии проектирования управления.
20
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.3. Методология факторного анализа4
Цикл формирования государственной политики имеет ряд
обязательных звеньев, в котором после определения ценностной цели необходимо выявить факторы, влияющие на нее. Под
фактором в данном случае понимаются условия, обстоятельства,
причины, влияющие на заданную цель (ценность). Категория
«ценность» как целевая характеристика — вполне измеряемый
параметр, в том числе количественно.
Этот подход дает возможность идентифицировать проблемы
как препятствия на пути достижения цели, подлежащие преодолению в ходе государственного управления.
Как показывает анализ, переход от постановки цели к идентификации проблем не является тривиальным. Каким образом
можно определить существенные с точки зрения поставленной
цели упомянутые препятствия — проблемы? Очевидно, что необходимо найти способ соотнесения поставленной цели всем
ранжированным по значимости факторам, влияющим на нее. Определение в процедурах факторного анализа препятствий — наиболее интегративных проблем на пути достижения ценностных
целей в общем случае отвечает на вопрос: что мешает достижению целей? Однако каждая из этих проблем верхнего уровня сама
по себе состоит из подпроблем последующих уровней проблемного разложения. Речь идет о декомпозиции проблем первого
уровня (рис. 5). Здесь переход на каждый последующий уровень
возможен путем ответа на вопросы: «В чем причина вышележащей проблемы?»; «Почему возникает вышележащая проблема?»
Дерево декомпозиции «ветвится» до тех пор, пока исследователь
не дойдет до «первопричины», т. е. фактора, уже недекомпозируемого с точки зрения возможности управленческого воздействия.
Опыт показывает, что подобных уровней-этажей декомпозирования в практике государственно-управленческого проектирования может быть порядка десяти5.
4
Якунин В.И., Сулакшин С.С. Факторный анализ в формировании государственных политик // Власть. 2006. № 9.
5
Государственная промышленная политика / Под ред. Е.М. Примакова,
В.Л. Макарова. М.: Наука, 2003; Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э.
Государственная политика вывода России из демографического кризиса. М.,
2007.
21
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Рис. 5. Схема методологии декомпозирования сложных задач
и синтеза интегративных решений
(«проблемно-управленческое дерево»)
Ширина же ветвления, т. е. число конечных атомизированных задач, может достигать сотен. Отсюда следует вывод, что по
наитию или интуиции найти решения государственно-управленческих интегративных проблем с должной степенью эффективности очень трудно, скорее невозможно. А вот разложив их
на составные, найдя управленческое решение для отдельных элементарных задач, что существенно легче, их потом можно синтезировать в единые государственно-управленческие решения и
программные пакеты.
Соответственно на последующей стадии необходима обратная
свертка — синтез и конструирование пакетированных решений.
На цель (ценность) возможны как негативные, так и позитивные и вероятностные влияния. В последнем случае они именуются рисками и также должны приниматься в расчет. Процедура формирования государственной политики, очевидно, должна
учитывать все три вида факторов. Позитивные факторы в программной части государственной политики нужно поддерживать
и усиливать. Негативные — купировать, преодолевать и искоре22
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нять. По отношению к рискам — вырабатывать меры готовности,
профилактики, предупреждения.
Иными словами, достаточно понятно, как из анализа факторов
вытекает дальнейшее строительство адекватной государственной
политики. И, наоборот, без точного представления о реальных
факторах государственная политика не гарантирует своей результативности.
Итак, определение факторов выступает обязательным звеном
в механизме связи цели (ценности) политики с набором действий
по ее достижению.
Использование указанных принципов государственного проектирования позволило создать системно построенное проблемное
поле и поле конкретных мер, решений и действий государственной
бюджетной и налоговой политики.
23
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Роль бюджетной и налоговой
политики в модификации типа российской
экономики
2.1. Функции государственного бюджета
Финансовые отношения, которые формируют бюджетную
политику государства (не наоборот!), строятся прежде всего на
заинтересованности граждан и хозяйствующих субъектов в получении от государства тех или иных услуг, которые они по существу уже оплатили как участники распределения национального дохода посредством передачи государству части доходов в
виде налогов и других обязательных платежей. В то же время и
государство, и его граждане, и хозяйствующие субъекты в равной мере заинтересованы в макроэкономической стабилизации и
в экономическом росте воспроизводственного потенциала всего
общества.
Таким образом, будучи производными от финансовых отношений, бюджетные отношения призваны выполнять те же государственные функции: бюджетное регулирование и бюджетное
обеспечение (фискальная функция).
Содержание функции бюджетного регулирования характеризуется процессами распределения и перераспределения финансовых ресурсов не только между различными уровнями государственной власти, всеми субъектами бюджетных отношений, но и
между разными подразделениями общественного производства.
Сфера действия этой функции определяется тем, что в отношения
с бюджетом вступают практически все участники общественного
производства.
Поэтому регулирующая функция бюджета должна работать
в сочетании с регулирующими механизмами свободных рыночных процессов, обеспечивая оптимальную (а не максимальную)
концентрацию финансовых ресурсов в бюджетной системе страны. Объем этих финансовых ресурсов должен прежде всего соотноситься с потребностью в общественных товарах и услугах,
предоставляемых государством всем участникам рыночных от24
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ношений наряду с теми товарами и услугами, которые создаются
частным сектором, занимающим основное место в экономике.
Таким образом, бюджетное регулирование — это организованная система управления бюджетным устройством государства. Следовательно бюджетное регулирование должно обеспечивать устойчивое динамическое равновесие не только самой
бюджетной системы как составной части финансовой системы
государства, но и всей системы конкурентного рыночного равновесия.
Одновременно бюджетное перераспределение финансовых
ресурсов — это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы,
тем, кто в силу исторически сложившихся экономических условий не обеспечен достаточными средствами для осуществления
своих полномочий. Кроме того, ресурсы вышестоящих бюджетов
могут и должны использоваться для того, чтобы воздействовать
на процесс формирования структуры расходов нижестоящих органов власти, отражающих приоритеты более высоких уровней
власти.
Таким образом, содержание функции бюджетного регулирования реализуется в процессе формирования доходных источников всех уровней бюджетной системы, на всех стадиях бюджетного процесса, и их использования для проведения экономической
политики государства, ориентированной на обеспечение макроэкономической стабильности и рост общественного воспроизводства.
Аккумулированные в бюджетной системе посредством налоговых и других обязательных платежей хозяйствующих субъектов и граждан финансовые ресурсы в соответствии с проводимой
государством социальной и инвестиционной политикой перераспределяются как в сферы материального производства, имеющие
приоритетное значение для экономики страны, так и в сферу нематериального производства, финансирование которой в основном осуществляется из средств бюджета.
Благодаря этому свойству бюджет может «сигнализировать»
о том, как поступают в распоряжение государства финансовые
ресурсы от разных субъектов хозяйствования, соответствует ли
размер централизуемых ресурсов государства объему его пот25
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ребностей, достаточно ли эффективно «работают» в экономике
прямые государственные инвестиции и т. д. При этом в бюджетном процессе «высвечиваются» слабые места, «болевые точки» в
экономике страны и правительство имеет возможность посредством корректировки движения централизованных финансовых
ресурсов воздействовать на активизацию деятельности тех или
иных производств и сфер экономики.
Учитывая сказанное можно констатировать, что регулирующая функция бюджета не имеет ни запретительного, ни ограничительного характера. Она позволяет лишь отслеживать и
корректировать степень и формы разумного воздействия государства доступными ему мерами, как косвенными, так и прямыми, например, в виде бюджетных инвестиций, на воспроизводственный процесс.
Современное понимание регулирующей функции бюджета заключается в том, что вместо принципа командования она
призвана реализовать принцип служения государства интересам общества. Суть дела заключается в том, что бюджет объективно через количественные характеристики формирования и
использования фонда денежных средств государства отображает
экономические процессы, протекающие в структурных звеньях
экономики. В этих экономических процессах государство не выполняет роль стороннего наблюдателя, а само является активно
действующим субъектом.
При выполнении этой функции государства вполне возможно
осуществление расходования бюджетных средств:
− как пускового механизма для решения конкретных задач в
сфере инновационных технологий и т. д.;
− как государственных гарантий при решении инвестиционных задач, связанных с целевыми установками структурной
политики;
− при решении проблем регионального выравнивания (финансовая помощь) и т. д.
В данный процесс должны быть вовлечены также и хозяйствующие субъекты, поскольку государство, как правило, не берет на
себя обязанности полностью финансировать решение указанных
задач, но участвует в финансировании на условиях субсидиарной
ответственности и на принципах долевого софинансирования.
26
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Если в административно-распределительной системе первостепенная регулирующая роль принадлежала плану экономического и социального развития, то в современных условиях роль
основного регулятора переходит к бюджету — единственному
экономическому инструменту, утверждаемому на государственном уровне в качестве закона, обязательного к исполнению всеми субъектами экономических отношений — хозяйствующими
субъектами, учреждениями и населением. Поэтому сам закон о
бюджете не ограничивается количественными характеристиками доходных и расходных статей, он представляет собой систему
встроенных друг в друга регулирующих механизмов в виде текстовых статей, структурных соотношений, финансовых нормативов, обеспечивающих целевую направленность движения финансовых ресурсов.
В этих условиях бюджет должен быть не только основой государственного финансового планирования. Он превращается
в один из важнейших инструментов, обеспечивающих экономический рост государства.
Фискальная функция бюджета предполагает, с одной стороны,
обеспечение финансовыми ресурсами выполнения государством
своих прямых управленческих, оборонных, внешнеполитических
и социальных обязательств, т. е. тех государственных услуг, которые на него возложены обществом.
С другой стороны, функция финансового обеспечения бюджета не ограничивается только предоставлением государственных услуг. Для того, чтобы повышалась эффективность государственных услуг, недостаточно только наращивать их объемы, в
равной степени необходимо создание условий для эффективного
размещения и использования всех имеющихся в государстве ресурсов и поддержание определенного уровня экономической активности.
Поэтому рассматриваемая функция непосредственно связана с регулирующей функцией бюджета. Однако она имеет свои
специфические формы реализации, ибо фискальная политика
государства — это прежде всего политика поддержания бюджетного дефицита на уровне, соответствующем основным макроэкономическим целям (контроль за инфляцией, повышение инвестиционной активности всех финансовых ресурсов, рост общего
27
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
экономического потенциала общества), что в свою очередь обеспечивает прирост доходной базы бюджета и, соответственно, возможность расширения спектра и увеличение объема предоставляемых государством услуг. Только в этом случае услуги власти
приобретают смысл платного служения всему обществу.
В функции финансового обеспечения бюджета реализуется
роль государства как хозяйствующего субъекта, реализующего
общественный товар (публичную услугу).
В Бюджетном кодексе Российской Федерации (ст. 6) дано следующее определение государственных (муниципальных) услуг —
это «услуги, оказываемые органами государственной власти, органами местного самоуправления, бюджетными учреждениями
либо по их заказу иными юридическими и физическими лицами
безвозмездно или по устанавливаемым органами государственной
власти (органами местного самоуправления) ценам (тарифам)».
Западные макроэкономисты, как правило, не затрудняют себя
сущностным анализом общественного характера бюджетных отношений и определением места государства на рынке услуг. Они
просто фиксируют определенное воздействие, которое государство может и должно оказывать на развитие экономической системы в целом1.
Наша задача сложнее. До того, как принимать какие-либо решения касательно возможности государственной экономической
политики как таковой, нам следует уяснить себе:
− что включает в себя понятие «услуги государства»;
− включают ли в себя эти услуги в экономической сфере какую-либо иную ответственность перед обществом, кроме
обеспечения конституционных социальных обязательств;
− полномочно ли государство осуществлять регулятивную
деятельность в сфере экономики (включая деятельность по
программированию и финансированию развития) и зависят
ли эти полномочия исключительно от теоретической модели, положенной в основу развития, или от конкретно-экономической ситуации, в которой находится определенное
общество в отдельно взятый период своей истории;
1
Дорнбуш Р., Фишер С. Макроэкономика. М., 1997. С. 97, 60 сл., 90 сл., 105,
586–587.
28
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
− возможно ли (и до какой степени) использовать в регулятивных целях бюджетные средства, представляющие собой
не только прямые фискальные выплаты (налоги с граждан
и предприятий, ориентированные на финансирование деятельности правительства в интересах населения страны,
включающих и интересы развития), но и те виды налогообложения (например, НДС или акцизы), которые вполне
можно считать взносами граждан на цели развития;
− кто является субъектом, принимающим решение: правительство, которое как любой институт не может не действовать
в соответствии с принципом минимизации трудозатрат, или
общество, конституционно наделяющее органы государственной власти определенным спектром властных полномочий?
Главное в этом процессе — уйдя от идеократии «марксистско-ленинской политической экономии», не увязнуть в новой, очередной
«единственно верной», теперь уже «рыночной», неолиберальной
идеократии, которая грозит опять по образу и подобию прежнего
идеологического императива похоронить под собой проблемы развития реальной экономики. Государство, признавая социальную
значимость общественного товара (публичных услуг, таких, как
безопасность граждан, охрана их здоровья, образование, культурные потребности, социальная защита и т. д.), выступает одним из
основных субъектов спроса на эти услуги, приобретая их для граждан, как правило, хотя и не обязательно, с относительно низкими
доходами, через системы обязательного медицинского страхования, полную или частичную оплату образовательных услуг и т. п.
Говоря о роли государства как хозяйствующего субъекта
надо четко представлять себе, что предприятия государственной
формы собственности функционируют как самостоятельные хозяйствующие субъекты, и в этом своем качестве они вступают
точно в такие же взаимоотношения с государством по поводу
перераспределения вновь созданной стоимости, как и субъекты
других форм собственности, т. е. они платят налоги и подчиняются действию всех законов.
Но государство продает не только социально значимые услуги. В известной мере управленческие функции государства — это
тоже публичные услуги, и их уже приобретают не только физические, но и юридические лица.
29
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таким образом хозяйственная деятельность государства сосредоточена в сфере купли-продажи публичных услуг.
Продает государство гражданам эти публичные услуги не по
обычной рыночной схеме: сначала товар, а потом деньги. Государство действует по диаметрально противоположной схеме:
сначала все экономические субъекты (и граждане, и организации) уплачивают государству налоги (это и есть общая цена
государственных услуг), а затем уже экономические агенты их
потребляют. Причем, если платят все сразу и по одним и тем же
правилам, установленным Налоговым кодексом РФ, то потребляют все по-разному, в разное время и в разном количестве и
качестве, удовлетворяя свои конкретные потребности: кто-то
всю жизнь учится, кто-то все время лечится и т. д. Только одна
услуга — национальная безопасность — потребляется всеми в
равной мере.
Стоимостная оценка количества потребленных гражданами
государственных услуг выражается в государственных расходах.
Для определения государственных расходов существуют различные подходы.
Один из них предполагает, что в качестве государственных
расходов рассматриваются, помимо бюджета расширенного правительства (это расходы всех уровней бюджетной системы плюс
расходы государственных социальных внебюджетных фондов),
расходы всех предприятий государственного сектора (их расходы за вычетом уплаченных ими налогов присоединяются к расходам бюджета и контролируются наряду с ним). Такой подход
принят в странах с низкой долей госсектора.
Другой подход, принятый в странах с высокой долей госсектора и в бывших социалистических странах, в том числе в России, рассматривает расходы предприятий госсектора отдельно от
бюджета, учитывая, что государство не отвечает по обязательствам принадлежащих ему предприятий, формально полностью
работающих на коммерческих началах.
В этом случае к государственным расходам можно отнести
только те расходы, которые напрямую финансируются из бюджета расширенного правительства.
Оценивая роль государства в приобретении определенного
набора публичных услуг необходимо ответить прежде всего на
30
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
два вопроса: по какой цене государство покупает эти услуги и у
кого оно их покупает.
Если затраты государства на приобретение этих услуг рассматриваются только как расходы государства, то естественный
посыл — сократить расходы. Этот посыл естествен, поскольку
расходы, понимаемые только как «траты», сами по себе не могут
быть эффективными.
Если же рассматривать расходы государства как затраты на
производство публичных услуг, то возникает вопрос: что получает общество в результате потребления этих услуг, как оценить
этот результат и с чем его сравнить?
Государство не получает прибыли, значит, бюджетные расходы равны сумме цен продажи государству всех услуг. В то же время принципиальная схема калькуляции затрат по каждой услуге
остается такой же, как при расчете цены любого другого товара.
Общество, потребляя государственные услуги, уже оплатило
их суммой налоговых и других обязательных платежей. Однако
права населения на пользование услугами определены преимущественно в терминах доступности ресурсов, что исключает четкое количественное и качественное определение количества и
качества услуг как специфического вида продукции, а не затрат,
которые должны быть произведены за счет средств расширенного бюджета.
Именно здесь и проявляется двойственный характер государственных расходов:
− с одной стороны, необходимо соизмерять расходы бюджета
с налогами (а точнее, со всеми бюджетными доходами);
− с другой стороны, необходимо соизмерять расходы бюджета
с реальной ценой услуг.
Эти две стороны можно соизмерить в показателях ресурсоемкости и затратоемкости бюджета.
Отвечая на второй вопрос: у кого государство покупает услуги? — необходимо прежде всего структурировать хозяйствующие
субъекты, находящиеся в государственной собственности.
В государственном секторе следует отдельно рассмотреть:
− государственные унитарные предприятия (ГУП);
− акционерные общества с государственным участием;
− бюджетные учреждения.
31
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Такая структуризация необходима потому, что когда говорят о
государственной собственности, то рассматривают лишь управленческий аспект (производственный менеджмент) и с этих позиций
менеджмент оторван от собственника, а потому неэффективен.
Для каждого из этих типов организаций есть свои пути оптимизации государственных расходов. То обстоятельство, что государство не контролирует все принадлежащие ему активы, что реально
многими государственными или полугосударственными предприятиями управляют менеджеры в их частных интересах, не является
основанием для понижения реальной доли госсектора в экономике.
В бюджетной сфере российской экономики абсолютно преобладает форма учреждения, заведомо неадекватная задачам повышения эффективности и создания конкурентной среды. Поэтому
в этой сфере имеются весьма значительные резервы повышения
эффективности использования государственных средств, а порой — и прямой их экономии.
Подавляющее большинство учреждений предназначено для
оказания публичных услуг и финансируется за счет бюджетов
всех уровней, являясь крупнейшими получателями бюджетных
средств. Кроме того, за этими учреждениями закреплена значительная часть государственного имущества, сдача в аренду которого позволяла им все предшествовавшие годы получать дополнительные средства, не перечисляя в бюджет соответствующие
доходы. Наконец, многие из них, особенно образовательные и медицинские учреждения, оказывают значительные объемы платных услуг, восполняя недостаток бюджетного финансирования.
Основополагающие признаки учреждения:
− прямая административная подчиненность вышестоящему
государственному или муниципальному органу. Не случайно поэтому, что с точки зрения гражданского и бюджетного
права государственное образовательное или медицинское
учреждение не имеет принципиальных отличий от воинской
части;
− выделение бюджетных средств в форме ассигнований на
содержание учреждения независимо от конкретных результатов деятельности. Иными словами, учреждение финансируется как некая совокупность ресурсов: оклады
определенного числа работников, отопление и освещение
32
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
определенных помещений и т. д., что исключает заинтересованность в улучшении соотношения «ресурсы/результаты»;
− сведение финансовой деятельности к исполнению предписанной сверху сметы;
− субсидиарная ответственность собственника по обязательствам учреждения, что естественно в условиях финансовой и
административной несамостоятельности, но несовместимо
с реальной конкуренцией.
Сохранение в бюджетной сфере остатков прежней административной системы связано с тем, что идея стимулирования результативности в образовании, здравоохранении, культуре и т. п. была
практически неизвестна в стране, где десятилетиями господствовала догма о непроизводственной сфере, и само существование
экономических результатов деятельности в таких отраслях отрицалось по идеологическим соображениям. Развитие этих отраслей рассматривалось преимущественно в контексте социальной
политики, т. е. как обеспечение доступа к неким ресурсам (например, к врачам и больничным койкам), а не как производственные
процессы, протекающие с той или иной эффективностью.
Можно назвать ряд проистекающих отсюда проблем, общих
для всех бюджетных учреждений, независимо от уровня бюджетной системы, осуществляющего финансирование, и их отраслевой принадлежности.
Прежде всего права населения на пользование услугами определены преимущественно в терминах доступности ресурсов, что
исключает четкое определение количества и качества услуг как
специфического вида продукции, а не затрат, которые должны
быть произведены за счет средств расширенного бюджета. Это, в
свою очередь, не позволяет создать экономический механизм управления эффективностью бюджетных средств, затрачиваемых
на оказание услуг.
Единственный рациональный вариант фиксации обязательств предполагает использование индикаторов результативности обслуживания, а не только затрат на него. Между тем в
нашей стране с советского времени применяется специфический
способ фиксации обязательств через отдельные элементы ресурсов, например, обеспеченность больничными койками, местами
в разного рода учреждениях и т. п. Минимальные значения этих
33
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
параметров задаются на уровне наиболее развитых стран. В то же
время общий уровень расходов неизбежно соответствует уровню
экономического развития страны.
Например, в России на 10 тыс. человек приходится 47 врачей и
115 больничных коек, что соответствует 120% и 275% от средних
показателей стран ЕС. Государственные же расходы на здравоохранение на душу населения всего на 10% выше, чем в Мексике, и
на порядок ниже, чем в Германии и Швейцарии. Причем налицо
явный недостаток инвестиций в современные технологии обслуживания даже в той степени, в какой это делают многие развивающиеся страны.
При этом техническая отсталость сферы здравоохранения, образования, культуры, в целом характерная для нашей страны, далеко не одинакова в регионах и даже в отдельных учреждениях.
Сфера публичных услуг крайне неоднородна по составу ресурсов,
квалификации кадров и уровню обслуживания. Наличие очагов
современного обслуживания оплачивается сохранением учреждений, оснащенность и качество работы которых заведомо архаично.
Формально все граждане имеют равный доступ к услугам самого высокого качества. На деле же высококачественные услуги
как в советское время, так и ныне распределяются с учетом трех
факторов: места потребителя в бюрократической иерархии, теневых платежей и официальной оплаты услуг.
Бюджетные учреждения, оставаясь формально бесправными
бюджетополучателями, стали на деле самостоятельными товаропроизводителями. Перестали быть редкостью учреждения, расходы которых на 50% и более финансируются за счет собственных доходов. Они активно строят неформальные отношения с
администрирующими и финансирующими органами, потребителями услуг и между собой, тогда как формально организованные
и поддающиеся регулированию рынки в рассматриваемой сфере
находятся в зачаточном состоянии.
Решение вопроса следует искать исходя из того, что организации образования, здравоохранения, культуры и т. п. должны
законным образом функционировать как товаропроизводители,
реализующие результаты своей производственной деятельности
(услуги) тем, кто желает их приобрести; это означает, что большая их часть должна утратить форму учреждения.
34
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Однако признавая социальную значимость этих услуг государство должно выступать одним из основных субъектов спроса
на эти услуги, приобретая их для граждан с относительно низкими
доходами через системы обязательного медицинского страхования, полную или частичную оплату образовательных услуг и т. п.
По отношению к организациям, поставляющим услуги, все эти
средства должны выступать не в качестве гарантированных ассигнований на содержание, а именно в качестве компонентов рыночного спроса, пусть и модифицированного участием государства.
Важной особенностью функции финансового обеспечения
государственных услуг является еще и то, что она реализуется в
особой институциональной среде.
Особенность государственной службы состоит в том, что она
представляет собой машину по выработке и реализации государственных, политических и экономических решений, от которых очень многое зависит. В теории эта машина призвана технически обслуживать политический уровень управления, а также
оказывать публичные услуги, оплачиваемые налогоплательщиками. Но на практике она в силу своих функций, накопленных
профессиональных знаний ее представителей и владения процедурами документирования очень часто выходит за технические
рамки и начинает влиять на решения, в том числе в своих интересах.
В этих случаях мы имеем дело с бюрократией, с управлением
чиновников, которые не несут реальной ответственности за принимаемые решения, кроме их увольнения, но пользуются своим
положением. В том, что касается публичных услуг, оказание которых находится в компетенции государственных органов, бюрократия порождает коррупцию, масштабы которой зависят конечно
и от официальных заработков чиновников (при зарплате ниже
определенного уровня взятки становятся необходимыми, а возможны они всегда), но в большей степени от того, насколько общество это позволяет, насколько оно мирится с коррупцией, насколько оно предпочитает дать взятку конкретному чиновнику,
скорее чем добиваться устранения коррупции, иногда с риском
для своего бизнеса и спокойствия. При прочих равных условиях
демократический контроль тем действеннее, чем менее широки и
расплывчаты функции государства.
35
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Разумеется, в государственном аппарате имеются функции,
выполнение которых требует творческого подхода и принятия
ответственных решений. Однако эти функции можно и необходимо сосредоточить в сравнительно небольшом числе органов
и возложить на немногочисленных высококвалифицированных
представителей высшей бюрократии, которые должны оплачиваться на уровне менеджеров крупных корпораций и вместе с тем
постоянно находиться в фокусе общественного внимания, что
затрудняет коррупцию. Основная же масса чиновничества должна функционировать в режиме стандартных процедур. Применительно к большинству рабочих мест на государственной службе
можно задать не более двух-трех десятков типовых ситуаций, а
в отношении каждой из них — стандартную последовательность
действий, ожидаемые результаты каждого действия, отводимое
на него время и т. п. За отклонением от стандарта (например, невыдача нужной справки или разрешения в установленное время)
должны следовать санкции. Антикоррупционный эффект дает не
столько размер заработка сам по себе, сколько его соотнесение с
результативностью работы государственного аппарата.
С учетом российских бюрократических традиций, укоренившихся не только в государственном аппарате, но и в обществе,
реформирование государственной службы требует нестандартных решений.
От советского периода современной Россией унаследована
традиция преимущественно отраслевого управления. Отсюда
весьма заметное место в деятельности министерств заняло интенсивное лоббирование интересов отрасли, персонифицируемой
преимущественно директорским корпусом, и приоритетность
интересов производителей, а не потребителей. Это, в частности,
благоприятствовало монополизму и расточительности, особенно
в отношении бюджетных средств.
В подобных обстоятельствах для России максимальное изживание отраслевого принципа в структурировании исполнительной власти особенно значимо. Разумеется, ликвидация
министерств энергетики, транспорта, связи, образования, здравоохранения, культуры и т. п. не должна быть самоцелью и механической мерой, которая оставила бы социально значимые отрасли без государственной поддержки и регулирования.
36
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Решение состоит в том, чтобы полностью освободить федеральные органы исполнительной власти от роли «дирекций»,
повседневно администрирующих отраслевые «объединения».
Это станет возможным после реформирования статуса ведущих
учреждений (самостоятельность в сочетании с ответственностью, финансирование через системы страхования и т. п., а не по
сметам, утверждаемым вышестоящими органами).
Это позволило бы структурировать функции, сохраняющиеся
за федеральными органами исполнительной власти, преимущественно по типам воздействий на субъектов рынка, а не по отраслям.
Для оказания публичных услуг, которые не могут быть переданы частным компаниям, целесообразно создание правительственных агентств с частичной или полной оплатой услуг клиентами, рассмотрение возможности конкуренции частных компаний
с агентствами по оказанию данного вида услуг.
2.2. Механизмы и методы бюджетного регулирования
Итак, мы рассмотрели сущностное содержание экономической
роли бюджетного регулирования. Для того, чтобы это содержание
могло быть реализовано в процессе экономической жизни страны
используется определенный набор экономических регуляторов.
Механизм бюджетного регулирования
Это набор экономических методов, приемов, нормативов и
правовых норм, действие которых нацелено на реализацию принципов бюджетного устройства страны и обеспечение их взаимосвязи и взаимодействия.
Реализация принципов бюджетного устройства страны достигается путем закрепления определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства
(направления этих потоков, пропорций их распределения по уровням бюджетной системы, целевого назначения и т. д.) и организации экономических отношений, возникающих по этому поводу,
что и составляет основу механизма бюджетного регулирования.
Через этот механизм осуществляется выполнение региональными органами власти и органами местного самоуправления
своих представительных и исполнительских полномочий с соб37
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
людением требований формальной финансовой независимости
их политики от вышестоящих уровней.
Воздействуя на процессы формирования бюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов государство корректирует
установленные бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целевого назначения и таким образом обеспечивает
управление бюджетным устройством страны.
Сказанное означает, что набор методов бюджетного регулирования не может быть произвольным: совокупность этих методов
должна представлять собой стройную систему, ориентированную
на поиск компромисса интересов всех участников бюджетного
процесса в направлении решения главной задачи — роста экономического развития общества и благосостояния его граждан. Не
подавления инфляции, стабилизации и стерилизации денежных
средств — это всего лишь задачи. А цель нами обозначена.
Система экономических регуляторов должна быть неотъемлемо и жестко вписана в систему принципов построения самой
бюджетной системы.
Методы бюджетного регулирования
Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах, взаимодействие и взаимообусловленность которых
формирует определенную модель бюджетного устройства страны и обеспечивает ее динамическое равновесие на всех стадиях
бюджетного процесса. Принципы представляют собой целевые
установки, определяющие вектор развития определенных отношений, но реализуется целевая направленность этих принципов
посредством использования определенных экономических рычагов — методов бюджетного регулирования. Рассмотрим более
подробно, каким образом воздействуют некоторые методы бюджетного регулирования на организацию бюджетного устройства
страны.
Например, принцип единства бюджетной системы Российской
Федерации обеспечивается управлением государственным бюдже38
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
том и реализуется через единую социально-экономическую (включая бюджетную и налоговую) политику государства.
Это предполагает организацию взаимодействия бюджетов
всех уровней, которое обеспечивается с помощью следующих методов бюджетного регулирования:
− определение в законодательном порядке методических основ построения бюджетов всех уровней на базе единой правовой формы и использования единой бюджетной классификации;
− установление единых форм бюджетной документации и
правил ведения бухгалтерского учета бюджетных средств;
− определение единых условий и правил организации бюджетного процесса, гарантирующих общий для всех порядок
применения санкций за нарушение бюджетного законодательства, финансирования расходов бюджетов всех уровней
бюджетной системы Российской Федерации.
Единство бюджетной системы Российской Федерации не предполагает слияния или поглощения бюджетов более низких уровней вышестоящими бюджетами. Напротив, каждое бюджетное
звено функционирует самостоятельно. Но в случае необходимости поддержки бюджетов более низких уровней для обеспечения
реализации стоящих перед ними задач из бюджетов вышестоящих уровней (федерального и регионального) могут передаваться дополнительные доходные ресурсы. Это позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в
масштабе всего государства.
К основным требованиям, предъявляемым к построению
бюджетов любого уровня, относят:
− единство правовой базы;
− полноту учета бюджетных доходов;
− сбалансированность бюджета;
− эффективность и экономность бюджета.
Единство правовой базы бюджетов всех уровней предполагает, что бюджет любого уровня составляется на один финансовый год и утверждается в форме закона или муниципального
правового акта (для органов местного самоуправления). Годовой
бюджет любого уровня должен составляться в соответствии с
показателями среднесрочного бюджетного планирования, скор39
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ректированными с учетом прогноза социально-экономического
развития и концепции бюджетной политики на очередной финансовый год.
Полнота учета бюджетных доходов означает, что все налоговые и неналоговые доходы и другие обязательные поступления,
установленные действующим законодательством, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в обязательном порядке.
Несоблюдение обязательности зачисления доходов и иных поступлений в бюджеты (в том числе в бюджеты государственных
целевых фондов) является бюджетным правонарушением и влечет применение мер ответственности.
Сбалансированность бюджета предполагает, что объем предусмотренных по бюджету расходов должен соответствовать
суммарному объему доходов бюджета и источников покрытия
его дефицита, определяемых в соответствии с действующим налоговым и бюджетным законодательством. Принятие несбалансированного, но не бездефицитного, бюджета в рамках этого
принципа запрещается. При этом при составлении, утверждении и исполнении бюджета все участники бюджетного процесса
должны исходить из необходимости минимизации размеров дефицита бюджета и внешних заимствований.
Эффективность и экономность использования бюджетных
средств означает, что при составлении и исполнении бюджета
уполномоченные на то органы, прямые бюджетополучатели исходят из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема
средств. Причем наименьший объем средств должен достигаться
за счет повышения эффективности и строго целевого характера
расходов, а не за счет урезания расходов бюджета по направлениям, не предполагающим немедленной экономической отдачи.
Одновременно для региональных и местных властей необходимо формировать и поддерживать экономическую (единое
экономическое пространство, отсутствие ограничений на перемещение товаров, рабочей силы, инвестиций, доступ к рынкам капиталов) и политическую (демократические институты
и гражданское общество) конкурентную среду, а также жесткие бюджетные ограничения, ставящие региональные и мест40
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ные власти в зависимость не от трансфертов из вышестоящего
бюджета, а от результатов собственной экономической политики.
Принцип самостоятельности бюджетов означает:
− право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на
каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации
самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
− право органов государственной власти и органов местного
самоуправления самостоятельно определять направления
расходования средств соответствующих бюджетов;
− право органов государственной власти и органов местного
самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;
− недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете,
сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм
экономии по расходам бюджетов, а также недопустимость
компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной
системы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов
(решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с
изменением законодательства.
Обеспечивается это право наличием собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы
Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также законодательным
закреплением регулирующих доходов бюджетов, полномочий по
формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и налоговым законодательством Российской Федерации.
Методы бюджетного регулирования, которые используются
для реализации данного принципа, — это четкое и стабильное
разграничение доходных и расходных бюджетных полномочий
между властями разных уровней в соответствии с определенными критериями.
При осуществлении бюджетной политики в России как федеративном государстве необходимо одновременно решать две
41
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ключевые задачи: с одной стороны, обеспечивать динамичное
развитие экономики на основе единых для всего экономического пространства страны принципов бюджетного устройства;
с другой — учитывать региональные особенности и соблюдать
сбалансированное разделение бюджетных полномочий и ответственности между уровнями власти, выполняющими свои четко
определенные функции.
Федеральное правительство может и должно заниматься выравниванием бюджетной обеспеченности регионов, но в конечном счете ответственность за балансирование региональных
бюджетов, обеспечение нормального уровня потребления государственных услуг ложится на органы государственной власти
субъектов федерации. И для них проблема самодостаточности
экономического потенциала региона становится главной. Поэтому приоритетной целью бюджетного регулирования логически
должно стать выравнивание способностей регионов к самообеспечению и саморазвитию на базе активного использования потенциалов всех форм собственности.
Естественно, что случаев полного соответствия налогового
потенциала и других бюджетных доходов потребностям региональных и местных органов власти практически не встречается,
поэтому недостаток средств, как правило, приходится компенсировать за счет финансовых ресурсов вышестоящих бюджетов путем оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы.
Система методов бюджетного регулирования, обеспечивающих
реализацию принципов бюджетного устройства в рамках правового поля бюджетного регулирования, — это статический срез модели бюджетного регулирования. Но необходимо иметь в виду, что
бюджетное регулирование одновременно является инструментом,
обеспечивающим управление и динамикой бюджетного процесса.
И здесь задействованы специальные экономические регуляторы,
позволяющие управлять движением финансовых потоков.
2.3. Бюджетное регулирование финансовых потоков
Рассматривая динамические формы бюджетного регулирования целесообразно выделить два потока бюджетных ресурсов:
42
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
«восходящий» поток денежных средств, формирующий доходы
государственного бюджета и «нисходящий», обеспечивающий
дополнительные поступления централизованных финансов из
федерального бюджета в бюджеты субъектов федерации.
Механизмы формирования восходящего потока определяются государственной налоговой политикой и закрепляются на долговременной основе налоговым законодательством.
Регулирование движения нисходящего потока осуществляется
в Российской Федерации посредством методов бюджетного финансирования, субсидирования или оказания финансовой помощи,
кредитования и гарантирования для совершения заимствований.
Управление движением финансовых потоков по уровням
бюджетной системы должно обеспечить максимально возможную сбалансированность бюджетного устройства федеративного
государства в целом.
В федеративном государстве различают «вертикальную» и
«горизонтальную» сбалансированность бюджетной системы.
Соответственно механизм распределения средств между бюджетами разных уровней должен быть ориентирован на решение
двуединой задачи вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов. Иначе говоря, этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование вертикальных
диспропорций — устранение несоответствий между расходными
функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем, а с другой —
на выравнивание уровня потребления государственных услуг в
различных регионах (это так называемое региональное измерение бюджетной и налоговой политики).
Следуя этой логике и рассматривая ее в ракурсе движения
финансовых потоков необходимо определить целевую направленность сдвигов в территориальной и хозяйственной структуре
общества.
С позиции финансовых отношений, представляющих собой
распределительные отношения по поводу вновь созданной стоимости, целевой ориентацией движения финансовых потоков
(вновь созданной стоимости) должны стать следующие критерии:
− рост объемов производства как в целом по стране, так и в
территориальном разрезе;
43
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
− рост реальных доходов граждан, проживающих на этих территориях.
Эти критерии во многом взаимосвязаны и взаимообусловлены и в совокупности означают ориентацию финансовой политики государства на увеличение внутреннего совокупного общественного производственного и потребительского спроса.
Следовательно, отвечая на вопрос: какие средства должны
быть направлены на обеспечение сбалансированности бюджетной системы, —следует проследить движение следующих финансовых потоков.
Во-первых, это перераспределение бюджетных потоков, включающее в себя:
− перераспределение бюджетных доходов как «восходящий»
поток государственных денежных средств между федеральным центром и регионами через механизм налогов,
а именно — закрепление налоговых доходов за уровнями
бюджетной системы и расщепление основных федеральных,
региональных и местных налогов;
− перераспределение бюджетных расходов как «нисходящий»
поток государственных денежных средств между федеральным центром и регионами, которое осуществляется по следующим направлениям. Во-первых, прямые (непрограммные) расходы федерального бюджета в регионах за счет
средств, выделяемых министерствам и ведомствам (ведомственная структура расходов федерального бюджета). Вовторых, прямые инвестиции из федерального бюджета посредством финансирования федеральных инвестиционных,
целевых программ. В-третьих, косвенные инвестиции из
федерального бюджета в социальное развитие посредством
финансирования социальных программ развития регионов
и расходования средств целевых внебюджетных фондов;
− долевое участие государства в инвестициях коммерческих
структур и предоставление в рамках бюджета развития
государственных гарантий под проекты, осуществляемые
юридическими лицами;
− финансовая помощь из вышестоящего бюджета, а именно —
прямые трансферты, средства, выделяемые на возвратной
основе, — бюджетные ссуды, целевая финансовая помощь.
44
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Во-вторых, это средства региональных и местных бюджетов.
В-третьих, это перераспределение государственных внебюджетных средств через социальные государственные внебюджетные фонды.
В-четвертых, это негосударственные финансовые потоки —
собственные средства предприятий, привлеченные средства и
кредитные ресурсы коммерческих банков.
Результатом такого анализа должен стать ответ на вопрос: какую часть финансовых ресурсов целесообразно централизовать
на федеральном уровне для того, чтобы обеспечить оптимальное сочетание интересов государства, регионов, хозяйствующих
субъектов и граждан?
Ответ на этот вопрос означает выбор приоритетов государственной финансовой политики:
− либо эти приоритеты ориентируются на необходимость
любой ценой и при любых обстоятельствах обеспечить в
полном объеме за счет внутренних ресурсов обслуживание
государственного долга (это суть сегодняшней политики
российского государства);
− либо эти приоритеты ориентируются на необходимость государственного стимулирования внутреннего совокупного
общественного спроса. В этом случае акценты в приоритетах смещаются в плоскость региональной политики, ее социальных и инвестиционных аспектов.
Логика современного экономического развития заключается в том, что разработка государственной финансовой стратегии начинается с принятия хозяйственных решений на уровне
собственника-производителя. Конечное выражение интересы
собственника получают в формировании приоритетов, отражающих общенациональные потребности на народнохозяйственном
уровне. Соответственно, на самом деле политика государственного регулирования обслуживает интересы собственника, а не
наоборот: она лишь способна стимулировать целенаправленное
воздействие финансовых отношений на принятие собственником конкретных хозяйственных решений.
Собственник-производитель, заинтересованный в расширении объемов своей деятельности, тем не менее, всегда соизмеряет возможности получения дополнительного эффекта от
45
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
различных вариантов вложения средств. Как правило, он ждет
от государ ства не бюджетных «подачек», а определенных гарантий, обеспечивающих единые правила игры на рынке для
всех производителей и свободный перелив инвестиционного капитала по каналам финансового рынка. Именно эти гарантии могут и должны сделать более привлекательными для
собственника прямые производственные инвестиции, по сравнению с вложением средств в спекулятивные операции фондового рынка.
Таким образом, структурные сдвиги в экономике берут свое
начало не в верхних эшелонах управления, в которых заранее определяются финансовые приоритеты, а в недрах чрезвычайно мобильных рыночных отношений.
Государство выступает на рынке и как самостоятельный хозяйствующий субъект, и как гарант, обеспечивающий строгие, но
достаточно гибкие правила игры на этом рынке, ориентированные на общеэкономические интересы.
2.4. Концептуальные вопросы формирования бюджета развития
Современное развитие мировой экономики диктует необходимость смены парадигмы технологического развития: отход
от нефтяной парадигмы и переход на принципиально новые источники энергии и сырья, требующий, по всей видимости, полного технико-технологического перевооружения. Эти процессы
подаются современной экономической теорией и политической
мыслью под именем «инновационная модель постиндустриального развития». Развитие этого типа становится, с одной стороны, необходимым условием экономического роста промышленно
развитых стран, а с другой — условием сохранения хотя бы относительной самоидентификации на уровне элементов политической и экономической самостоятельности стран, находящихся
в рамках догоняющего развития.
В этих условиях вопрос о взаимоотношениях современного
государства, российского в частности, с экономикой даже на первый взгляд, по меньшей мере, трихотомичен, и для его адекватного решения требуется предварительное определение:
− понятия и функций современного государства;
46
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
− системы инструментов, позволяющих государству выполнять его конституционные функции;
− места налогово-бюджетной политики в общей системе экономической политики.
К определению функций государства как политико-экономической структуры, объединяющей в себе определенные социальные
элементы, мы попытаемся подойти лишь с точки зрения организационно-хозяйственной логики. При этом мы будем стремиться
отойти от привязанности к «единственно верной» организационно-хозяйственной модели (неокейнсианской, неолиберальной или
любой другой) и сконцентрировать внимание на социально-технологическом аспекте развития и путях его обеспечения.
В связи с этим отметим, что современная российская экономическая действительность уже в самом начале 90-х гг. XX в. совершенно неожиданно, если посмотреть на дело с позиции мировой экономической истории, столкнулась с рядом дилемм.
1. Является ли государство субъектом экономических отношений в рыночной системе координат или мы должны признать
за ним лишь объектные функции?
2. Следует ли признать за государством обязанность разработки государственной политики в сфере экономики в целом и
в отдельных ее отраслях или в условиях доминанты капиталистической частной собственности и всепроникающих
товарно-денежных отношений эта функция государства становится излишней?
3. Если считать государство ответственным за разработку государственной экономической политики, то должна ли эта
политика выполнять некие регулятивные функции или же
в ее компетенцию должна входить лишь функция фиксации
текущих изменений, происходящих под воздействием сил
рынка?
4. В том случае, если за государством признается функция выработки регулятивных экономических механизмов, может
ли существовать некая система обстоятельств, когда на государство возлагается обязанность прямого регулирования
хозяйственных процессов или регулятивная деятельность
государства в отношении рыночных процессов должна быть
исключительно косвенной?
47
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Отрицательный ответ на первые части перечисленных дилемм
означает полное и сознательное самоотстранение государства от
базовых общественно-экономических процессов, как это делается во многих современных исследованиях и даже в официальных
документах2. Тогда, по всей видимости, не останется ничего иного, кроме как прокламировать принципиально новое качество
современного государства, понимая его только как политическое
образование, без ответственности за процессы, которые разворачиваются на занимаемой им территории (если только они не
затрагивают внутри — и внешнеполитическую сферу), и не имеющее никаких специфических социальных обязательств перед
народом, кроме обязательств по установлению и поддержанию
правопорядка (законодательная и пруденциально-пенитенциарная функции) и защите внешних границ (еще одна пруденциально-пенитенциарная функция)3.
Подобного рода государство, вполне пригодное для периодов
абсолютной экономической безмятежности и являющееся абсолютно адекватным объектом для любого рода интеграционных
процессов, в том числе и для глобализационного проекта, вряд
ли способно успешно функционировать в условиях хотя бы минимальной дисгармонии на внутреннем или на внешних рынках.
Но самое главное — непонятным остается ответ на основной вопрос государствоведения: зачем такое государство нужно
большинству его населения, составляющему базу национального электората, которое не ориентировано на ведение индивидуального бизнеса и в то же время настроено как на эффективный
труд, так и на получение адекватного материального возмещения
за этот труд, и на возможность реального распоряжения этим
возмещением не только в инвестиционных целях, но и в целях
личного потребления?
Таким образом, если мы попытаемся мыслить в рамках теории «эффективного государства», зафиксированной междуна2
Добсон Э. Долг и инвестиции для субъектов Российской Федерации. М.,
2000; Симонов В.В. Политика внешних заимствований и экономическая безопасность России (Вопросы теории и практики) // Денежно-кредитная политика: Научные основы и практика. М., 2003. С. 237–238); Стиглиц Дж. Глобализация: тревожные тенденции. М., 2003. С. 31, 34, 119, 220.
3
Стиглиц Дж. Указ. соч. С. 68.
48
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
родными организациями еще в документах 1997 г.4, мы должны
признать: отрицательный ответ на все первые части поименованных дилемм невозможен, точнее недопустим. Что же касается положительного ответа на них, то здесь возможна некая вариативность, которую мы и попытаемся рассмотреть.
Субъектность государства в системе экономических отношений. Даже если мы отвлечемся от гипотезы о превалировании
субъект-субъектных характеристик доминирующих составляющих
воспроизводственного процесса в информационном обществе5, мы
должны учитывать, что сама Конституция Российской Федерации
(п. «г» ч. 1 ст. 114) одной из функций государства называет управление федеральной собственностью, устанавливая в этой сфере субъектный характер государства как экономического агента. При этом,
выступая не только как субъект, но и как объект законодательного регулирования экономических отношений, государство (в лице
своих хозяйствующих институтов) встает, в идеале, на равный уровень с иными субъектами хозяйственной деятельности.
Однако реальное положение дел может быть значительно более емким, чем это фиксирует законодательство. Как бы ни сокращались в исторической перспективе объемы государственной
собственности, необходимо сохраняются отрасли и производственные объекты, которые, хотя бы в силу своего значения в
качестве хозяйственных единиц, обеспечивающих интересы безопасности государства в различных сферах (оборонная промышленность, например), не могут быть полностью приватизированы. Кроме того, история, особенно история послевоенной
Европы, наполнена примерами весьма специфической активности государства как экономического субъекта: национализируя
неэффективные отрасли хозяйства, осуществляя их модернизацию за счет средств налогоплательщиков и осуществляя пос4
Государство в меняющемся мире: Отчет о мировом развитии 1997 / Международный банк реконструкции и развития — Всемирный банк. М.: Прайм-ТАСС,
1997; Государство в меняющемся мире (Всемирный банк: Отчет о мировом развитии — 1997. Краткое содержание) // Вопросы экономики. 1997. № 7. С. 4–34.
5
Иноземцев В.Л. За пределами экономического общества: Постиндустриальные теории и постэкономические тенденции в современном мире. М., 1998.
Гл. 9, особ. с. 323 и сл.; Он же. Расколотая цивилизация: Наличествующие
предпосылки и возможные последствия постэкономической революции. М.,
1999. С. 276 и сл.
49
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ледующую реприватизацию государство своей деятельностью в
качестве прямого участника экономической активности обеспечивает возможности минимизации издержек частного капитала.
Для примера достаточно вспомнить политику лейбористских и
консервативных кабинетов в Великобритании в 50–90-х гг. XX в.
Однако хозяйственная субъектность государства не ограничивается только этими функциями. Государство в его институциональных проявлениях является одним из ведущих продуцентов
экономической и научно-технической информации, финансируя
ее производство на государственных предприятиях или в рамках негосударственных структур, ее накопителей и потребителей. Кроме того, осуществляя инвестиции в инфраструктурный
комплекс государство стимулирует распространение (включая
коммерческое) этой информации. Таким образом, оно не теряет своей организационно-хозяйственной субъектности и в тех
сферах, которые выходят за пределы традиционного воспроизводственного процесса. Конституируясь в системе производства
и потребления информации в качестве своеобразного коллективного субъекта государство выступает как обладатель определенного набора специфических субъективных качеств, таких, как селекция информации, уникальность восприятия, абсорбционная
способность и т. д.
Признавая за государством субъектный характер в экономической сфере, мы должны признать за ним и возможность действовать, исходя из тех же организационно-хозяйственных принципов, что и иные субъекты экономики.
Разработка государственной экономической политики как
функция государства. В принципе, серьезный мыслительный
процесс в рамках этой темы можно было бы и не начинать вовсе, сославшись на подпункты «а», «б», «в» и «г» ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации, где в качестве полномочий
Правительства России определены разработка и обеспечение
реализации того, что, собственно, и составляет содержание государственной экономической политики. А это такие бесспорные вещи как федеральный бюджет, включая инвестиционные
программы и расходы на расширенное воспроизводство, единая
финансово-кредитная и денежная политика, единая государственная политика в области культуры, науки, образования, здра50
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
воохранения, социального обеспечения, экологии. При этом осуществление определенных бюджетных расходов на расширенное
воспроизводство, включая и инвестиционные программы, в том
числе в инновационной сфере, законодатель относит к категории
задач и функций государства.
Таким образом, реальные организационно-хозяйственные
функции являются для российского государства конституционным императивом, одним из обоснований того властного мандата, которым его наделил народ — «носитель суверенитета и
единственный источник власти в Российской Федерации» (ч. 1
ст. 3 Конституции Российской Федерации).
И эта ситуация отнюдь не исторический парадокс или исключительная особенность современной российской переходной
эпохи. Историческая практика промышленно развитых стран показывает, что использование государственных рычагов, не только косвенных, но и прямых, для стимулирования экономического
роста является более нормой, чем исключением, для определенных, и прежде всего переходных, условий хозяйствования6.
Применение диверсифицированного регулятивного инструментария в ряде случаев, особенно в критические периоды истории, в то время, когда национальная экономика вынуждена
отвечать на внутренние или внешние политические или экономические вызовы, оказывается единственным или одним из немногих способов наиболее адекватного выполнения государством его
организационно-хозяйственных и даже политических функций.
Вопрос состоит лишь в том, насколько догматически подходят
правящие круги той или иной страны к данным функциям, а в конечном счете, в том, что первично для государства: приоритеты
хозяйственного развития в интересах населения и экономической безопасности страны или чистота той или иной идеологической конструкции, положенной в основу взглядов государства на
проблемы развития, или насколько идеократической является та
или иная государственная система.
В связи с этим следует обратить внимание на особенности
постановки вопроса о функциях государства, в том числе в сфере
программирования развития и обеспечения реализации подобных программ, в отечественной экономической науке.
6
Инновационный путь развития для новой России. М., 2005. Гл. 3.
51
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Регулятивные функции государства в хозяйственной сфере. Восприятие государства лишь как организатора экономического пространства, устанавливающего граничные нормативно-правовые
рамки функционирования рынка и поддерживающего адекватную
правоприменительную практику, в 1990-е гг. стало базой догматики российского неолиберализма. Эта тенденция, ориентированная
на тотальное дерегулирование экономики, уже отмечалась, правда,
очень много лет назад, когда никто и думать не мог о том, к каким
сокрушительным результатам она приведет к середине 1990-х гг.7
В то же время сейчас даже наиболее активные лэссеферисты
разъясняют, что либерализация и дерегулирование «не суть одно и
то же», что регулирование «по-прежнему остается актуальной задачей» и «изменилась лишь его цель» — упор делается теперь не на
распределительную функцию, а на «надежности системы в целом»8.
История выработала, за исключением, конечно, прямого военного подчинения, по меньшей мере, два реальных механизма
государственного воздействия на экономические процессы: нормативно-правовой и бюджетный, к которому относится косвенное (снижение отчислений в доходы государства через налоговые
льготы, изъятие и таможенные тарифы) и прямое (в виде системы прямых и портфельных государственных инвестиций, или
опосредованное кредитным механизмом в виде системы государственного кредитования, включая экспортные кредиты с государственной поддержкой) расходование средств, полученных от
налогоплательщиков, на общегосударственные нужды, понимаемые в данном случае как цели развития национальной экономики и обеспечения национальной экономической безопасности.
По меньшей мере, до Первой мировой войны оба эти механизма вполне естественно сочетались в деятельности правительств всех стран мира. Однако с подключением к проблеме
экономистов дело приняло иной оборот: вот уже более 70 лет со
времен Великой депрессии не утихают жестокие научные споры
по поводу специальных выгод от применения того или иного механизма, взятого в «чистом» виде. Более того, предпринимаются практические шаги, направленные на почти насильственное
Симонов В.В. Кредитная реформа в СССР: От тотального регулирования к
тотальному дерегулированию? // Вопросы экономики. 1991. № 10.
8
Государство в меняющемся мире. С. 78.
7
52
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
внедрение в практику той или иной теоретической модели (типа
стабилизационных программ МВФ, в орбиту которых попала и
Россия 1990-х гг.9), подчас провоцирующие самые неожиданные
хозяйственные результаты10.
Однако, как показано выше, тенденция к сохранению за государством через использование регулятивной роли государственных финансов, через разработку приоритетов бюджетного
финансирования функции выбора основного вектора движения
не только централизованных, но и всех финансовых потоков в
стране в целях достижения ожидаемых позитивных изменений
структуры производства — далеко не исторический реликт. Более того, эта функция государства используется постоянно даже
в наиболее либеральных экономических системах, тогда, когда
национальные интересы требуют защиты или повышения конкурентоспособности национального производителя.
В условиях, когда экономические процессы осуществляются в
системе капиталистических или даже посткапиталистических товарно-денежных отношений11, разумное сочетание определенных
границ, которые задаются пропорциями воспроизводственного
процесса, сложившимися объективно в процессе функционирования рыночного механизма, и общественного через институциональные механизмы государственной системы регулирования развития
хозяйства в целом в направлении, отвечающем национальным или
интернациональным интересам, является тем modus vivendi, который, как показывает история, дает оптимальные результаты.
К совокупности бюджетных методов государственного регулирования экономики обычно причисляют:
− меры по стимулированию спроса (система государственных
закупок; целевые бюджетные субсидии домохозяйствам;
целевые бюджетные программы социального назначения,
включая ценовые субсидии на социально значимые товары
9
Симонов В.В. Внешняя задолженность и экономическая дестабилизация //
Трансформация цивилизационно-культурного пространства бывшего СССР
(Тенденции, прогнозы). М., 1994; Он же. Зависимый тип развития при переходе к капитализму: Российский опыт // Альманах Центра общественных наук.
1997. № 2.
10
Дорнбуш Р., Фишер Р. Указ. соч. С. 37–39, а также в цитированной книге
Дж. Стиглица (passim).
11
Тойнби А.Дж. Цивилизация перед судом истории. М.–СПб., 1996. С. 87, 98.
53
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
и прямую бюджетную поддержку потребителей; государственные инвестиции, в том числе в производственную и
социальную инфраструктуру и т. д.);
− финансовую поддержку производителей (инвестиции — займы, кредиты, гарантии, участие в капитале; налоговые льготы и
изъятия; тарифная политика; субсидирование прибыли и др.);
− финансовую поддержку научных исследований и перспективных разработок;
− финансирование государственных программ подготовки и
переподготовки кадров.
В ряде случаев, особенно в условиях профицитности бюджета,
прямые государственные расходы на цели развития даже прямо
рекомендуются12.
Необходимость обоснования эффективности использования тех
или иных методов государственного регулирования ставит перед государством двуединую задачу: определить в рамках стратегических
программ развития отраслевые приоритеты, создать политические
и нормативно-правовые условия, включая определение налогового
режима, которые стимулировали бы приток частных инвестиций
в данные отрасли, а также при необходимости дать импульс этому
процессу путем осуществления точечных инвестиций из средств государственного бюджета либо в сами эти отрасли, либо в отрасли,
связанные с ними тесными производственными связями.
Таким образом программирование экономического развития
на уровне экономики в целом и функциональных отраслевых
программ развития, в частности, и контроль за бюджетной эффективностью выполнения государственных программ развития — задачи, обусловленные не только нормами Конституции
Российской Федерации, но и смыслом эффективного государства,
как его понимает современное международное сообщество13.
Прямые и косвенные методы государственного регулирования.
Отказ от прямых методов государственного регулирования — несомненная доминанта современной неолиберальной глобальной
экономической системы.
12
Дорнбуш Р., Фишер С. Указ. соч. С. 103, 107.
См.: Предисловие Д. Вулфенсона (президента Всемирного банка в 1995–
2005 гг.) к годовому отчету Всемирного банка за 1997 г. // Вопросы экономики.
1997. № 7. С. 4, 11, 13, 14; Государство в меняющемся мире. С. 181.
13
54
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Определение необходимости применения тех или иных методов из широкого спектра нормативно-правовых и бюджетных
методов регулирования, а также возможности их сочетания в
конкретных историко-экономических обстоятельствах — прямая компетенция правительства. В своем выборе оно должно
быть ориентировано только на экономическую динамику безотносительно тех или иных теоретических построений, которые
господствуют в науке в определенные временные периоды.
При этом государство должно быть свободно в своем выборе
хотя бы настолько, насколько это позволяют его международные
обязательства, и, отказавшись от любых вариантов презюмирования в сфере экономики, совершать этот выбор в интересах национального производителя и национальной экономики.
Возможность использовать прямые или косвенные методы
реализации функции выбора направления и темпов развития
национального хозяйства и формирования его структуры в соответствии не только с состоянием экономики окружающего
мира и потребностями повышения конкурентоспособности национальной экономики на мировом рынке, но и с задачами роста
внутреннего потребления и накопления — эта возможность дает
в руки государства реально действующий инструмент управления и государственным хозяйством, и частными инвестициями в
приоритетные отрасли экономики.
Главный критерий использования того или иного регулятивного механизма — его хозяйственная и/или социально-политическая эффективность, а не идейная непорочность.
Конъюнктура мирового рынка капиталов показывает, что реальные инвесторы отдают явное предпочтение тем проектам, которые имеют определенные государственные гарантии. Прямые
государственные вложения в проект либо в его инфраструктурное
окружение, подкрепленные включением данного объекта в отраслевую программу развития, могут стать самым весомым доводом
в пользу осуществления в данный проект частных инвестиций.
55
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 3. Современная бюджетная
и налоговая политика
Российской Федерации
3.1. Налоги как цена услуг государства
В налогах концентрируется вся совокупность экономических,
политических и социальных интересов общества независимо от
форм его организации и государственного устройства.
Как объективная экономическая категория, налог представляет собой определенную форму экономических отношений, неразрывно связанных с системой других фундаментальных экономических категорий. Поэтому правомерно говорить о налоговой
политике государства.
Однако система государственных мер и мероприятий, позволяющих управлять как отдельными налоговыми механизмами,
так и налоговой системой государства в целом, не может осуществляться изолированно от других элементов хозяйственной
системы. Взятая сама по себе, без учета влияния на нее обратных
связей всего хозяйственного механизма, налоговая политика не
имеет самостоятельного объекта управления и фактически конечной сформулированной цели.
Бессмысленно говорить просто об улучшении налоговой политики, имеет смысл говорить лишь о том, что в рамках глобальной цели экономической политики государства в тот или иной
период времени налоговая система в целом и отдельные ее налоговые механизмы может целевым образом реализовывать свои
функции (фискальную и регулирующую) в рамках заданных целевых установок финансовой политики государства.
Более того, налоги как финансовая категория и в рамках финансовой системы страны не существуют самостоятельно. Налоговая система одновременно пронизывает все сегменты финансовой системы: государственные финансы, финансы юридических
и физических лиц, финансовый рынок, но будучи инструментом
государственного управления, ориентирована прежде всего на
интересы государственных финансов, и поэтому ее функцио56
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нальная роль реализуется в рамках целевых установок бюджетной политики государства.
Изначально сущность налогов определяется тем, что они
представляют собой важнейшую финансовую форму реализации
государством не только своего экономического права на получение части созданного в обществе чистого дохода для выполнения
им своих политических, экономических, социальных и прочих
функций, но и ответственности государства за выполнение своих
функциональных задач — ответственности за качество и количество предоставляемых обществу государственных услуг, соответствующих совокупной цене, которую платит за них общество
в виде налогов.
Представление налогов как финансовой категории, участвующей в формировании цены государственных услуг посредством
централизации денежных потоков в процессе распределения и
перераспределения национального дохода, определяет их экономическое содержание.
По существу налоги — это особая форма взаимоотношений
государства, граждан и хозяйствующих субъектов по поводу купли-продажи коллективно потребляемых услуг государства, спрос
и предложение которых уравновешиваются через систему формирования, распределения и использования централизованных
фондов денежных средств.
Налог есть своеобразная цена монополистической купли-продажи комплекса коллективно потребляемых услуг государства,
которые оно производит при выполнении им своих функций.
Государственная услуга — это общественный товар, который
компенсирует «провалы» рынка, тот товар, который не может
производить частный предприниматель, товар (услуга), который
частному предпринимателю производить невыгодно.
Продавцом общественного товара или коллективно потребляемых услуг выступает государство, покупателем — общество в
лице субъектов налогообложения: хозяйствующих субъектов —
предприятий, учреждений, организаций и населения. При этом
покупатель и потребитель государственных услуг, в отличие от
любых других услуг или товаров, во многих случаях не совпадают ни по времени, ни как субъекты, а государство само по
себе непосредственно не производит общественный товар, но
57
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
является своеобразным посредником в этой сделке, приобретая
этот товар по определенной цене у хозяйствующих субъектов
посредством специального механизма — государственных закупок.
Будучи продавцом, государство заинтересовано в максимальном уровне цен на свои услуги, а следовательно, и в максимальном уровне и темпах роста налогов. Но этот максимум ограничен
платежеспособностью покупателей услуг. При этом, как посредник закупая эти услуги у хозяйственных субъектов различных
форм собственности, преимущественно государственной, государство заинтересовано в занижении стоимости государственного заказа.
Указанная двойственность государственных интересов самым
негативным образом сказалась в России на развитии бюджетной
сферы в результате того, что стоимость государственных услуг
оказалась оторванной от их цены.
Это явилось закономерным результатом того, что налоговая
реформа в Российской Федерации проводилась и проводится до
сих пор в рамках самостоятельных и независимых от реальных
тенденций экономического развития целевых установок, главной
из которых является снижение налогового бремени.
Компромисс же разнонаправленных государственных интересов лежит в плоскости соизмерения целевых установок налогового и бюджетного регулирования.
Конкретные субъекты налогообложения (покупатели государственных коллективно потребляемых услуг) — юридические и
физические лица — также не всегда заинтересованы в механической минимизации налогов: хотя совокупная цена государственных
услуг и представляет для них налоговое бремя, налогоплательщики как потребители государственных услуг заинтересованы как в
увеличении их объема, так и в росте их качества.
Идеологи отечественных реформ, не утруждая себя пониманием экономической теории, взяли на вооружение лишь те разработки западных экономистов, где акцентировалось внимание
на активизации стимулирующего воздействия налогов на экономику, пренебрегая тем фактом, что это практически финальный
этап отладки действующих на протяжении столетий налоговых
систем.
58
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Более того, само понятие стимулирующего воздействия налогов было как-то легко и просто трансформировано в понятие
силового воздействия и на законодательном уровне появилась
трактовка налогов как «обязательных, индивидуально безвозмездных платежей государству». Однако определение налога как
«безэквивалентного платежа» относится лишь к форме уплаты
совокупного налога, а не к его сущности, поскольку общество
платит налоги государству не как дань и не как подношение, а с
совершенно определенной целью — получить в обмен определенный набор государственных услуг.
Естественно, в трактовке налога как обязательного безэквивалентного платежа не предусматривается, что налогоплательщик
в конечном счете является потребителем (покупателем) государственных услуг.
Важной особенностью налога в его трактовке как цены услуг
государства является тот факт, что все налогоплательщики являются покупателями государственных услуг, но потребляют их в
неравной мере и в разное время. Приобретение государственных
услуг оторвано во времени, в пространстве и от самих субъектов
сделки. В этом проявляется специфика сделки купли-продажи
государственных услуг.
Именно поэтому государство не определяет отдельно цену
на каждый вид своих услуг для каждого потребителя-налогоплательщика (образование, наука и т. д.), а формирует комплексную
цену. Инструментом формирования этой комплексной цены является налоговая система государства, которая, в свою очередь,
строится на базе отдельных налоговых механизмов, видов налогов и их взаимосвязей с другими элементами хозяйственной системы и с уровнями публичной власти.
Общество в целом стремится к достижению оптимального
уровня налогового бремени или совокупной цены государственных коллективно потребляемых услуг, необходимой и достаточной для нормального функционирования всех государственных
структур, институтов, хозяйствующих субъектов и граждан в
каждый данный момент развития.
Говоря о рынке государственных услуг необходимо четко
представлять, что это специфический рынок, существенно отличающийся и от потребительского рынка, и от рынка факторов
59
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
производства, и от финансового рынка, но, тем не менее, сосуществующий с этими рынками в единой государственной экономической модели в рамках замкнутой системы конкурентного
рыночного равновесия.
Своеобразие рынка государственных услуг заключается в том,
что условия купли-продажи диктует продавец-монополист. Монополистический характер услуг государства определяется тем,
что в таких сферах как безопасность и государственное управление конкурентов государству нет и не может быть, а в таких
сферах как образование, здравоохранение, культура, наука и т. д.
финансовые ресурсы государства существенно превышают возможности частного бизнеса. Кроме того, именно государство,
выполняя свои конституционные обязательства перед обществом создает правовое поле, в рамках которого в этих сферах
функционирует частный капитал.
Покупатель не имеет иного права как-то изменить совокупную цену государственных услуг в свою пользу, кроме права законодательной инициативы по изменению налоговых механизмов, которое принадлежит, главным образом, государственным
структурам и лишь в незначительной степени может быть реализовано налогоплательщиками через свое представительство в законодательном собрании. Однако продавец обычно не настолько
наивен, чтобы «рубить сук, на котором сидит». Высокие ставки
налогов, как правило, не стимулируют рост производства, доходов и прибыли, а, следовательно, подрывают основы доходных
источников будущих поступлений в казну государства. Поэтому
беспредельно увеличивать совокупную цену государственных услуг невыгодно и самому государству.
Своеобразие рынка государственных услуг заключается еще
и в принудительном характере сделок, или в правовой обязательности уплаты налогов в полной сумме даже в том случае, если налогоплательщик не согласен с условиями уплаты налогов, если у
него отсутствуют источники для выполнения обязательств перед
государством или если он не собирается потреблять государственную услугу. Например, он никогда не пользуется больничным листом или никогда не учился даже в школе. Покупатель
государственных услуг, гражданин или хозяйствующий субъект,
они же налогоплательщики, не может отказаться от приобрете60
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ния этих услуг (даже отказавшись от их потребления), поскольку
уплата налогов зафиксирована как его конституционная обязанность.
Еще одна особенность рынка государственных услуг заключается в том, что оплата услуг и их потребление разорвано во времени. Потребитель государственной услуги оплачивает ее государству не в момент потребления, например, находясь на лечении
в больнице или обучаясь в вузе, а постоянно, в течение всей своей
дееспособной жизни.
Своеобразие рынка государственных услуг заключатся также
и в том, что форма оплаты услуг (каждый вид налога) никак не
связана с потребительной стоимостью услуги. Платит налогоплательщик перманентно за все услуги сразу, а оценить их качество
может только в момент их непосредственного потребления.
Более того, потребитель услуги, как правило, самостоятельно
вообще не может реально оценить качество государственных услуг (система параметров, определяющих это качество, слишком
сложна), именно поэтому государство несет ответственность перед обществом и за объемы, и за качество предоставляемых им
услуг, и эта самостоятельная оплаченная обществом услуга — государственное управление. Иначе говоря, общество платит не
только за содержание государственного аппарата, но и за ошибки
государственной политики или некачественное государственное
управление.
Таким образом, причиной возникновения налогов и функционирования налоговой системы является факт существования
государства, экономической основой — товарно-денежные отношения, а условием — монополизм государства при реализации
своих услуг обществу.
Признавая тот факт, что совокупные налоговые платежи являются совокупной ценой за коллективно потребляемые услуги
государства, необходимо определить факторы, влияющие на уровень этой цены.
Как и при расчете цены на любой другой товар, при определении «совокупного налога» берутся затраты, связанные в данном
случае с выполнением государством своих функций: общий уровень государственных расходов определяет и уровень налоговой
нагрузки на общество.
61
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Спрос на государственные услуги предъявляет общество.
Причем, формируя спрос, общество всегда старается реализовать
стремление к минимизации налогов и максимизации качества
государственных услуг.
Предложение диктует государство в виде стандартов потребления государственных услуг. Формируя предложение, государство стремится к установлению максимально возможного уровня
налогового бремени при минимальном качестве предлагаемых
услуг. Даже если это не фиксируется в целях государственной политики, сам механизм государственной машины объективно настроен именно таким образом.
Иначе говоря, интересы покупателей и продавца услуг объективно диаметрально противоположны.
Столкновение этих интересов в любом более или менее демократическом обществе должно создать эффект оптимизации
варианта налоговой системы в каждый данный момент развития общества. В результате устанавливается «нормальная» цена
равновесия — уровень налогообложения. Формируется совокупность всех элементов налоговых механизмов разных видов
налогов: налоговых ставок, налоговых баз, налогоплательщиков,
порядка уплаты, методов льготирования, в основе которой лежат
затраты государства на воспроизводство своих функций с учетом
соотношения спроса и предложения государственных услуг.
3.2. Дуализм налогообложения: фискальное и регулирующее
В практической деятельности государства налоги используются как инструменты реализации государственных функций:
бюджетного обеспечения (фискальная функция) и бюджетного
регулирования (регулирующая функция). Налоги существуют
только в рамках бюджетных отношений как встроенная обеспечивающая система, их существование как независимой системы
бессмысленно, с исчезновением такой категории, как бюджет, налоги автоматически перестают существовать.
Попытки выделить налоги из системы бюджетных отношений
и присвоить им самостоятельные независимые функциональные
задачи равносильны попыткам вычленить из организма человека, например, кровеносную или нервную системы и заставить их
62
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
работать самостоятельно. Эти попытки, может быть, и оправданы с точки зрения изучения функциональных особенностей этих
систем, но совершенно бессмысленны с точки зрения их совершенствования. «Отладить» эти системы в изолированном виде
совершенно невозможно, они выполняют специфические, но абсолютно соподчиненные задачи в рамках жизнеобеспечения всего организма.
Точно так же и функциональная роль налогов, хотя и имеет специфический и относительно самостоятельный характер, но может
рассматриваться только с точки зрения встроенности этих функций в деятельность живого организма — системы бюджетных отношений в целом, социально-экономического развития в целом.
Если говорить о самых больных и острых вопросах, подлежащих решению в рамках современной налоговой политики, то они
сводятся не столько к модификациям видов налоговых платежей, к
изменениям в их структуре и размерах налоговых ставок, сколько
к необходимости правильной встроенности налоговой системы в
финансовые отношения в целом, и прежде всего в их важнейшую
составную часть — бюджетные отношения — при помощи адекватных принципов, правил, механизмов и процедур.
Фискальная функция налогов. Приоритетной функцией налогов изначально является фискальная функция. Преимущественно
фискальное начало налоги сохраняли вплоть до 30-х гг. прошлого
столетия. Однако «великая депрессия» тех лет, развалившая классическое представление о рыночной экономике, заставила поновому взглянуть на общественное предназначение отдельных
налогов и всей налоговой системы в целом. В каждой новой антикризисной программе развитых государств налоги стали использоваться как основной финансовый инструмент государственного
регулирования экономики.
Даже в тех государствах, где история рыночных отношений
не прерывалась, в периоды определенных экономических приоритетов налоговая политика переносит акценты на регулирующую (стимулирующую) функцию налогов, при этом доминанта
фискальной функции не отрицается и не разрушается, тем более,
что фискальная функция налогов реализуется в достаточно устоявшихся, отлаженных и, главное, адаптированных под определенную экономическую модель налоговых систем.
63
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В российской экономике ситуация иная. В период социалистического государства налоги практически были исключены из
сферы хозяйственных отношений. Налоги со своих доходов государству платили граждане, потребительская кооперация и церковь (т. е. субъекты иных, несоциалистических, форм собственности). Все государственные предприятия перечисляли в доход
государства не налоги, а свободный остаток прибыли (за вычетом фондов экономического стимулирования). За счет этих перечислений государство и формировало в основном общественные
фонды потребления, финансировало свою социальную политику. Таким образом, не только доходная бюджетная политика, но
и расходная политика государства формировалась на принципиально иных началах. В финансировании государственных расходов участвовали все хозяйствующие субъекты, в том числе и за
счет фондов экономического стимулирования. В результате обеспечивался достаточно высокий уровень социальных гарантий государства.
С переходом к другому типу экономических отношений —
рыночным — фискальная функция налогов не была нормальным
образом встроена в российскую экономику. Западные модели
налоговых систем, которые полностью перенесены в экономику
России, не только не прижились в ней должным образом, но и исказили само понимание фискальной функции налогов, придавая
ей негативную окраску.
В России теоретические разработки концепций налоговой
политики подражая общемировой тенденции развития теории
налогообложения опираются в основном на рассуждения об усилении регулирующей или стимулирующей функции налогов. Но
дело в том, что все страны с развитой рыночной экономикой уже
прошли долгий и достаточно сложный путь реализации фискальной функции налогов и теперь имеют возможность применять
инструменты «тонкой настройки» налоговой системы, которые
реализуются через регулирующую и стимулирующую функции
налогов.
В российской экономике, в одночасье перешедшей на «рельсы рыночных отношений», сохранилось сущностное понимание
фискальной функции налоговых отношений только как формы
безэквивалентного изъятия государством части вновь создан64
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ного общественного продукта. Иначе говоря, понимание фискальной функции налогов в России сегодня искажено, ее смысл
ограничивается лишь представлением о том, что единственное
целенаправленное воздействие этой функции может осуществляться только в интересах максимизации доходов бюджетов.
Между тем задача фискальной функции налогов иная — она
призвана реализовать нормальное соотношение в структуре ценовых пропорций на отдельные виды государственных услуг. Игнорирование этой целевой задачи фискальной функции налогов
привело к тому, что у нас реально завышены цены на услуги государственного управления, оборону и чрезвычайно занижены
стоимостные характеристики государственных услуг на здравоохранение, образование и др.
Для того чтобы налоговая система России реально могла выполнять имманентную ей фискальную функцию, необходимо
переосмыслить роль налоговых отношений и отказаться от той
трактовки налогов, которая дана в главном налоговом законе
страны — Налоговом кодексе Российской Федерации, где налог
определяется как «обязательный, индивидуально безвозмездный
платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме
отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных
средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований» (ст. 8 НК РФ). Эта
трактовка, имеющая явно корпоративно-минфиновский характер, отражает лишь технологию сбора налогов и дискредитирует
экономическую сущность налоговых отношений, реализуемую
через их фискальную функцию.
Если же исходить из понимания экономической сущности
налогов как взаимоотношений государства, граждан и хозяйствующих субъектов по поводу купли-продажи коллективно потребляемых услуг государства, то фискальная функция налогов
должна восприниматься как экономический механизм калькулирования этой цены: механизм достаточно сложный, учитывающий все специфические особенности «рынка» государственных
услуг, но в основе своей базирующийся на общеэкономических
принципах ценообразования. Операция эта начинается как и
при расчете цены на любой другой товар с определения стоимос65
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ти затрат, необходимых для производства этого общественного
товара.
По существу, только фискальная функция налогов, воспринимаемая как технология калькулирования стоимости государственных услуг, дает основания говорить о прямом воздействии
налоговых механизмов на результаты экономического развития
государства. Даже регулирующая функция налогов воздействует
на результаты реального производства весьма опосредованно,
поскольку действие этого фактора во многом нивелируется или
усиливается посредством других экономических механизмов,
в том числе ценовой, тарифной, инвестиционной политикой и
иными методами государственного и рыночного регулирования.
Иначе говоря, система налогообложения формируется исходя из потребности в государственных расходах, а не наоборот.
Именно стоимость государственных услуг должна определять
уровень налоговой нагрузки.
А это значит, что налоговая политика начинается не с регулирования налоговых ставок и льгот, а с определения разумной структуры и объемов государственных затрат, необходимых для выполнения государством своих конституционных обязанностей.
Но эти две функциональные задачи не просто взаимосвязаны между собой — это, по существу, две стороны одной медали
уже потому, что наиболее важной количественной оценкой фискальной функции является уровень налогового давления, после
превышения которого налогоплательщик не может обеспечить
даже простого воспроизводства. Данный уровень существенно привязан к конкретным экономическим реалиям и в значительной мере зависит от того, какие обязательства берет на себя
государство в отношении и к отдельно взятому гражданину, и к
экономике страны в целом. Выделяются ли и в каком количестве
государственные дотации на оплату жилья, медицинское обслуживание, образование, как финансируются государственные научно-исследовательские и экономические программы и т. п.
Поэтому нельзя слепо заимствовать заморские рецепты в отношении выбора оптимального уровня налогообложения, т. к. в
каждой стране своя, отличная от других стран, структура бюджетных расходов на социально-экономические государственные
нужды.
66
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Это и означает, что доходная и расходная бюджетная политика государства — это не две самостоятельные политики, это лишь
отражение фискальной функции как самих налогов, так и механизмов их использования, ибо смысл фискальной функции — в
финансовом обеспечении необходимых расходов государства,
формирующих совокупную цену государственных услуг, а не
просто в пополнении казны.
Принципиально важным в этом утверждении является то, что
не любые и не все государственные расходы могут приниматься
в расчет при определении цены государственных услуг, а только общественно необходимые затраты. Нужно иметь в виду, что
государственному аппарату, а именно на него возложена задача
определять размеры государственных затрат, всегда будет выгодно стремиться к их максимизации. Оптимизация же бюджетных
расходов с целью достижения максимальных социально значимых результатов требует предварительного решения вопросов
политического характера, ранжирования приоритетов целей и
задач экономической политики, как текущих, так и на отдаленную перспективу.
Ограничителем роста уровня государственных расходов является предельно допустимый уровень налоговой нагрузки. Мировая практика располагает весьма обширными исследованиями
в этой сфере в плане определения количественных показателей,
характеризующих уровень налогового давления на налогоплательщика, и предлагает вполне конструктивные подходы, позволяющие определить предельно допустимые уровни налогового
давления на экономику, при превышении которых возникают негативные макротенденции, иногда необратимые.
Большинство граждан, да и сами государственные служащие
заинтересованы в том, чтобы государство и его органы качественно выполняли возложенные на них функции и задачи, экономя
при этом ресурсы бюджета. Государственные органы и чиновники в рамках традиционных для России систем их финансирования, как правило, поступают прямо противоположным образом:
пытаются получить как можно больше ресурсов для исполнения
меньшего объема функций и задач. Такой образ действий в теории бюджетирования описан как типовое поведение «максимизирующего бюрократа» и ведет к «раздувающемуся бюджету».
67
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Чтобы налоговая политика государства начиналась не с установления налоговых ставок и режимов налогообложения, а с
определения стоимостного объема государственных функций,
исходной точкой ее формирования должно стать распределение
расходных бюджетных полномочий по уровням бюджетной системы и закрепление за каждым уровнем государственной власти
адекватных налоговых полномочий, обеспечивающих их финансовыми ресурсами, достаточными для выполнения функциональных задач.
Таким образом, для того чтобы фискальная функция налогов
реально начала «работать», нужно изменить технологию формирования самого бюджета. Она должна начинаться не с изменения
налоговых ставок или отмены тех или иных налогов, а с анализа
общественных потребностей, определения национальных приоритетов, установления на этой основе долгосрочных лимитов
ассигнований по программам и функциям. Эта стадия налогового
планирования по существу не разработана в российской теории
налогообложения и, соответственно, практически игнорируется
в налоговой политике.
На приведенном графике (рис. 6) достаточно наглядно прослеживается практически полное отсутствие взаимосвязи между
динамикой доходов и непроцентных расходов, которые именно и
представляют собой совокупную стоимость коллективно потребляемых обществом государственных услуг. И это еще одно свидетельство, что налоговая политика в целом и налоговая реформа,
в частности, существует в России сама по себе как самоцель, не
привязывается ни к реальной стоимости государственных услуг,
ни к их объему, ни к их качеству.
Между тем фискальная функция налогов начинает работать
уже на стадии мониторинга бюджетных расходов. Соответственно, расчет налоговой нагрузки начинается с расчета отдачи
затрат на определенные виды государственных услуг — образование, здравоохранение и т. д. На базе этого мониторинга отраслевые министерства или подведомственные им агентства должны
формировать по единой методике расчета реальную рыночную
стоимость различных видов государственных услуг. Это и есть
их главная прямая функциональная задача. Однако в том виде, в
котором сейчас функционируют практически все отраслевые ми68
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
%
год
Бе
Рис. 6. Динамика доходов и непроцентных расходов
федерального бюджета (в реальном выражении, в % к предыдущему
году, 2008 г. — прогнозные показатели)
Источник: По данным Минфина России <http://www1.minfin.ru/>.
нистерства в России, они практически не способны (и по уровню
квалификации своих работников, и по сложившимся стереотипам мышления чиновников) выполнять эту функцию, и потому
по-прежнему занимаются лишь дележом бюджетных средств,
выделяемых им Минфином России, а не расчетами реальной стоимости отраслевых государственных услуг.
Попытки внедрить в практику работы наших министерств
принципы бюджетирования, ориентированного на результат, до
сих пор не увенчались реальными успехами.
Фискальная функция налогов, с помощью которой происходит огосударствление части национального дохода в денежной
форме, создает объективные предпосылки для прямого вмешательства государства в экономику, а следовательно, в значительной мере обусловливает возможность реализации такой экономической функции налогов, как регулирующая.
Регулирующая функция налогов, как производная от фискальной функции, тесно связана с ней, но выполняет иную целевую
69
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
задачу — смягчение цикличности развития производства и определенных его структурных деформаций в целях обеспечения
равномерного и поступательного социально-экономического
развития.
Эта экономическая функция налогов предполагает создание материальных условий для участия государства в воспроизводственном процессе не в форме прямого директивного вмешательства,
как это подразумевает фискальная функция налогов, а посредством
регулирования (распределения, стимулирования и контроля) движения финансовых потоков в отдельные отрасли, усиления или
ослабления процессов накопления капитала и трансформации их
в инвестиции в различных сферах экономики, расширения или
уменьшения платежеспособного спроса населения и т. д.
Регулирующая функция налогов, будучи достаточно сложной
и многоплановой, для своей практической реализации требует
целого набора экономических механизмов, которые можно классифицировать как распределительные, стимулирующие и контрольные механизмы.
Целевое воздействие этих механизмов должно быть однонаправленным, однако между ними есть и различия. Если распределительные механизмы ориентированы на макроэкономические
процессы и пропорции, то стимулирующие более приближены к
микроэкономике и отражают конкретную мотивацию экономического роста отдельных групп экономических субъектов — налогоплательщиков. Контрольные же механизмы в налоговой системе — это не только меры запретительного или принудительного
характера, это прежде всего главный информационный ресурс
для оценки функционирования налоговой системы в процессе
налогового администрирования.
Действующая ныне система налогообложения не позволяет
представить наглядный, функционально очерченный сценарий
регулирования экономики, и в этом смысле она является скорее
не системой, а неким набором наугад взятых налоговых механизмов, весьма слабо увязанных между собой с позиции их единого
целенаправленного воздействия на стимулирование научно-технического прогресса, инвестиционную активность, ресурсосбережение, увеличение производства в приоритетных отраслях народного хозяйства.
70
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Налоговая система любого государства не может представлять собой произвольный, случайный набор различных видов
налогов, их сочетание и направленность воздействия должны
ориентироваться на пополнение финансовых ресурсов государства в результате увеличения доходов и имущества налогоплательщиков, а не за счет ужесточения налоговых условий для них.
Распределительная подфункция налогов реализуется посредством распределения налогового давления на сферы экономики
и субъектов экономической деятельности через систему различных видов налогов, структурированную оптимальным образом,
распределения налоговых полномочий по уровням бюджетной
системы.
Соответственно, задача современного этапа экономического развития России требует такого конструирования налоговой
системы, которое было бы направлено в первую очередь на выбор оптимальной конфигурации налоговой системы, обеспечивающей разумное распределение налоговой нагрузки на экономику. Для этого необходимо проанализировать все допустимое
множество баз налогообложения и выбрать наиболее эффективное их сочетание.
3.3. Бюджетная политика России до 2005 г.
В бюджетной политике России можно выделить ряд этапов ее
развития и совершенствования, которые имеют свои специфические характеристики.
Особенности бюджетной политики России, проводившейся до 17 августа 1998 г.
Наименее стабильная финансовая политика в сфере доходов
федерального бюджета проводилась в сентябре 1996 г. — марте
1997 г., когда произошел бурный, почти четырехкратный в реальном выражении рост выпуска казначейских налоговых освобождений и проведения денежных зачетов. В результате доля денежных суррогатов возросла с 17% почти до 50% налоговых доходов
бюджета.
Перелом тенденции сокращения удельного веса налоговых
доходов в денежной форме в валовом внутреннем продукте про71
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
изошел в период с апреля по ноябрь 1997 г., что стало одной из
важнейших особенностей бюджетной политики, проводившейся
в течение этого периода, когда наиболее отрицательные последствия политики предшествующего периода в основном удалось
преодолеть.
Динамика расходов федерального бюджета отличалась в этот
период значительными скачками. В этот период проводилась
умеренно жесткая политика по ограничению государственных
расходов, что привело к уменьшению накопленной в предыдущие
периоды просроченной задолженности по оплате труда, кроме
того, произошло существенное сокращение дефицита федерального бюджета. Хотя государственный долг продолжал увеличиваться, темпы его прироста были значительно снижены. С января
по август 1996 г. — более чем в 4 раза, с сентября 1996 г. по март
1997 г. — почти в 3,5 раза.
Исполнение законов о бюджете в 1994–1997 гг. трудно назвать
даже удовлетворительным, что свидетельствует прежде всего об
их малореалистичности. В наибольшей степени были исполнены
секвестрированный бюджет 1997 г. и бюджет 1994 г. При этом
следует иметь в виду, что в 1994 г. высокая степень исполнения
«мягкого» бюджета привела к валютному кризису, инфляционной волне и падению реального производства. Исполнение более
жесткого бюджета в апреле — ноябре 1997 г. способствовало началу макроэкономического подъема.
Однако, несмотря на внешне обнадеживающие показатели
конца 1997 г., все большими темпами продолжал увеличиваться
государственный долг Российской Федерации, достигший огромных размеров.
Таким образом, до ноября 1997 г. в экономике России отмечались определенные позитивные тенденции: снижение инфляции,
прекращение спада и небольшой рост производства. Происходил
рост денежной массы и кредитных вложений в реальную сферу
(на 38% за год), процентные ставки для конечных заемщиков снизились примерно с 70 до 30% в ноябре, существенно возрос объем иностранных инвестиций.
Однако эти позитивные тенденции развивались на фоне ряда
хронических слабостей нашей экономики, прежде всего бюджетного кризиса, связанного с низким сбором налогов, высокими
72
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
обязательствами государства по расходам, неэффективной системой контроля за использованием государственных средств и,
как следствие, со значительным дефицитом федерального бюджета, покрывать который приходилось за счет растущих заимствований и расходов по обслуживанию государственного долга
(процентных расходов). В 1997 г. эти расходы значительно возросли, составив 28% всех расходов бюджета против 16% за предыдущий год.
Структура государственного долга, особенно внутреннего,
стала еще более неблагоприятной в силу преобладания коротких
и дорогих расходов по ГКО, вызывавших рост процентных расходов. Несмотря на сокращение бюджетного дефицита (4,4 против
6,6% ВВП в течение 1997 г.) и превышение доходов над расходами без процентных расходов (на 17,4 млрд руб. за пять месяцев),
правительству пришлось все больше средств использовать на погашение долговых обязательств, чтобы не перефинансировать их
по чрезмерно высоким ставкам доходности.
Политическая нестабильность вызвала ряд резких падений
котировок российских государственных и корпоративных ценных бумаг.
В результате в середине 1998 г. в стране разразился новый
финансовый кризис, для преодоления которого Правительством
России был предпринят ряд экстренных мер по изменению границ «валютного коридора», реструктуризации задолженности по
государственным ценным бумагам (выплата денежных средств
по ГКО стала производиться поэтапно в течение трех лет), введению временного моратория на выплату российскими заемщиками денежных средств по иностранным займам и др.
В связи с ростом курса доллара США по отношению к российскому рублю произошла фактическая девальвация последнего,
выросли цены на импортные товары, резко ухудшилась ситуация
на рынке инвестиций.
Финансовый кризис дополнился политическим — Правительство России было отправлено в отставку.
Очевидно, что именно непоследовательность и ошибки в проведении бюджетной политики явились одними из наиболее значительных, если не главенствующих, причин кризиса 17 августа
1998 г.
73
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Отличительные особенности бюджетной политики 1999–
2003 гг.
Начиная с 1999 г. Правительство России резко изменило приоритеты бюджетной политики, объявив курс финансовой стабилизации, направленный на преодоление последствий финансового кризиса, минимизацию государственных заимствований
Российской Федерации на финансовых рынках и сокращение дефицита федерального бюджета.
Разработанные Правительством Российской Федерации прогнозные расчеты макроэкономических показателей на 1999 г. базировались на оценке сложившейся экономической ситуации,
которая характеризовалась тенденцией снижения реального
валового внутреннего продукта, вызванной падением доходов
субъектов экономики, резко сократившим внутренний спрос
(конечное потребление и инвестиции), и ухудшением ситуации
во внешнем секторе, а также необходимостью преодоления последствий резкого обострения бюджетно-финансового и экономического кризиса.
Сценарные условия социально-экономической политики на
1999 г. предполагали дальнейший спад, по сравнению с прошлым
годом, реальных объемов основных макроэкономических показателей, в первую очередь, объемов ВВП, промышленного производства и инвестиций, но были ориентированы на постепенное
снижение темпов спада. Этот прогноз был основан на анализе
последствий финансового кризиса, сформировавших негативные
стартовые условия для развития экономики в 1999 г. Годовой уровень инфляции по прогнозным оценкам должен был составить
в 1999 г. 30%. Он был рассчитан исходя из масштабов денежной
эмиссии, объем которой для финансирования дефицита федерального бюджета был определен в сумме 32,6 млрд руб., а также
ряда корректирующих мер в области налоговой и таможенной
политики, политики регулирования цен в сфере естественных
монополий и управления государственной собственностью.
Фактически прогноз уровня инфляции был ориентирован
только на методы денежного регулирования. Активных мер для
поддержания низкого уровня инфляции в промышленности и
создания условий для экономического роста — повышения конкурентоспособности отечественной продукции за счет снижения
74
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
затрат на производство — правительством не предусматривалось.
В первую очередь это касается правительственной политики регулирования цен в сфере естественных монополий, которая является одним из важнейших условий достижения обозначенной цели.
Внесенный Правительством России в Государственную Думу
пакет законопроектов предусматривал значительные изменения
в налоговой политике Российской Федерации. Были предусмотрены меры, направленные на снижение налоговой нагрузки на
отечественного товаропроизводителя, упорядочение системы
действующих налогов и сборов, ужесточение системы налогового администрирования, а также усиление административной
ответственности за нарушение налогового законодательства Российской Федерации. Суть предложений сводилась к тому, чтобы
несколько уменьшить ставки налогообложения предприятий и
компаний и таким образом расширить налогооблагаемую базу
(в том числе за счет частичного вовлечения в реальный оборот
теневого сектора) и повысить собираемость налогов.
При этом изменения в налоговом законодательстве предполагали сокращение доходов консолидированного бюджета в 1999 г.
на 61,1 млрд руб. Поскольку одновременно предполагалось увеличение доходов федерального бюджета на 12 млрд руб., поступления в территориальные бюджеты должны были сократиться на
73,6 млрд руб., или почти на 2% к ВВП.
В целом достаточно очевидно, что бюджетные проектировки в
части налоговых доходов, заложенные в бюджет 1999 г., привели к
существенному изменению объемов и структуры налоговых платежей, а также пропорций их распределения по уровням бюджетной
системы. По существу это стало точкой отсчета новой тенденции
бюджетной политики, ориентированной на сокращение налогового
потенциала субъектов Российской Федерации за счет перераспределения наиболее гарантированных доходов в пользу федерального бюджета. При этом была предусмотрена частичная компенсация
потерь за счет введения дополнительных налогов. В условиях, когда
фактически основная нагрузка по финансированию жилищно-коммунальной реформы, северного завоза, социальной инфраструктуры и жилищного строительства была перемещена на региональные
бюджеты, это привело к усилению зависимости региональных бюджетов от поступлений из федерального бюджета.
75
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В области политики бюджетных расходов государство целенаправленно минимизирует свои расходы практически по всем направлениям расходной части федерального бюджета, за исключением обслуживания государственного долга. Кроме того, Правительством
Российской Федерации был взят ориентир на резкое сокращение
размеров финансовой помощи субъектам Российской Федерации из
федерального бюджета. В целом, уже в бюджете 1999 г. центр тяжести подавляющего большинства бюджетных расходов был перенесен
на субъекты Российской Федерации при максимальном сокращении
расходов федерального бюджета. Об этом свидетельствует увеличение доли общего объема расходов бюджетов территорий в консолидированном бюджете с 44% в 1998 г. до 50% в 1999 г.
Таким образом, в результате гораздо меньшей эластичности
расходов бюджетов субъектов федерации и их высокой социальной значимости начался сброс бюджетного дефицита с федерального на региональный уровень. При этом именно на субъекты
Российской Федерации центральное правительство возложило
основную инвестиционную нагрузку и задачу повышения объемов производства.
Такая тенденция сброса бюджетного дефицита на субфедеральный уровень лишь усугубила ситуацию долгового кризиса,
созданного чрезмерными заимствованиями не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов федерации и муниципальном. Разрешить эту проблему только через денежную эмиссию было невозможно и это стало дополнительной проблемой
общегосударственного масштаба.
Наметившаяся тенденция финансирования дефицита бюджета в 1998 г. за счет внешних источников (23%) окончательно закрепилась в бюджете 1999 г., когда более 45% дефицита бюджета
было профинансировано за счет внешних источников, а величина
внешнего долга возросла на 27 млрд долл., доведя верхний предел
этого долга до 167 млрд долл. США. Все это вывело Российскую
Федерацию в новую, более сложную стадию долгового кризиса,
связанного с обслуживаем внешнего долга.
Таким образом, реальными акцентами бюджетной политики
в 1999 г. были:
− рост на федеральном уровне государственных налоговых
доходов (с учетом инфляции) по сравнению с ожидаемой
76
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
оценкой исполнения за 1998 г., существенно превышающий
налоговый потенциал бюджетов субъектов федерации при
сокращении их доли в консолидированном бюджете;
− перенос центра тяжести подавляющего большинства бюджетных расходов на субъекты Российской Федерации на
фоне общего сокращения не только налогового потенциала
региональных бюджетов, но и централизованных расходов
Правительства Российской Федерации на оказание финансовой поддержки субъектам Российской Федерации.
Уже в 1999 г. фиксируется крайне негативная ситуация в части
недофинансирования региональных бюджетов, связанная с тем,
что на фоне общего снижения налогового потенциала страны
Правительство России продолжило политику чрезмерной концентрации налоговых доходов на федеральном уровне.
Вместе с тем перспективы экономического оживления промышленного производства, развития внутреннего рынка, улучшения ситуации в социальной сфере были связаны прежде всего
с укреплением как федерального, так и региональных бюджетов.
Однако, несмотря на очевидную нерациональность бюджетной политики для страны в целом, уже по результатам 1999 г.
правительство поспешило отрапортовать о существенном перевыполнении плановых параметров федерального бюджета. Так,
фактические доходы федерального бюджета впервые за период с
1996 г. превысили запланированные на 122,3 млрд руб. и достигли
125,8%, по сравнению с планом, расходы же выросли на 77,7 млрд
руб. против запланированной суммы, или 113,2% к плану.
Таким образом, впервые в бюджетной политике нашей страны был фактически зафиксирован профицитный федеральный
бюджет, и с этого времени рост профицита уже закладывается в
ежегодные законы о федеральном бюджете и становится главным
критерием успешности государственной бюджетной политики.
В 1999 г. пока еще незапланированный профицит федерального бюджета сформировался в результате влияния прежде всего
таких факторов, как:
− увеличение уровня инфляции и превышение фактического
курса рубля по отношению к доллару США;
− рост мировых цен на ряд сырьевых товаров российского экспорта, прежде всего цены на нефть, которая к концу 1999 г.
77
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
составила 26 долл. за баррель против 12 долл., учтенных в
расчетах к бюджету;
− расширение в ходе исполнения федерального бюджета налогооблагаемой базы без соответствующих корректировок федерального бюджета, главным образом, за счет сокращения
перечня продовольственных товаров, по которым взимается ставка налога на добавленную стоимость в размере 10%.
Именно поэтому успехи Министерства финансов Российской
Федерации по исполнению федерального бюджета не вписывались
в общую картину макроэкономической ситуации в стране. Так,
если доходы федерального бюджета в 1999 г. были выше запланированных на 25,8%, то реальный рост ВВП (с учетом инфляции)
составил 3,2%, при этом инвестиции в основной капитал увеличились лишь на 1%, оборот розничной торговли, по сравнению с
1998 г., составил 92,3%, а индекс потребительских цен — 136,5%.
Реальные располагаемые денежные доходы населения составили,
по сравнению с 1998 г., 84,9%, соответственно, доля населения с доходами ниже прожиточного минимума в 1999 г. составила 34,1%
(против 24,6% в 1998 г.), при этом индекс потребительских цен на
продовольствие по отношению к декабрю 1997 г. составил 266,4%.
Таким образом, исполнение федерального бюджета не способствовало достижению ни одной из поставленных правительством социально-экономических целей: ни поддержанию уровня
жизни населения, ни обеспечению функционирования реального сектора экономики, ни обеспечению экономического роста,
ни стабилизации кредитно-денежной системы и курса рубля, ни
снижению налоговой нагрузки, ни созданию льготных условий
для производственного инвестирования. Начиная с 2000 г. бюджетная система России функционирует в режиме профицитного
бюджета.
Приоритеты бюджетной политики в 2000–2003 гг. не претерпели существенных изменений и формировались правительством
уже в русле целевых установок профицитной бюджетной политики, ориентированной на необходимость выполнения обязательств
по обслуживанию государственного долга. Позиция системного
подхода к формированию финансовой стратегии с учетом реально
сложившихся особенностей российской действительности по-прежнему не нашла отражения в разработке бюджетной политики.
78
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В основных направлениях бюджетной и налоговой политики
на 2000 г. указывается, что «ключевой задачей бюджетной стратегии на 2000 г. является обеспечение достаточно высокого уровня
первичного профицита федерального бюджета, превышающего
ожидаемую оценку исполнения 1999 г. на 1,2 пункта» (в проекте
федерального бюджета первичный бюджетный профицит определен в размере 3,18% к ВВП). Эта «ключевая задача» бюджетной
политики диаметрально противоположна набору продекларированных ранее приоритетов бюджетной стратегии правительства,
и ее выполнение фактически означало, что эти приоритеты остаются заведомо нереализуемыми.
В структуре государственного долга сохранялась тенденция
переориентации на внешние заимствования, несмотря на совершенную очевидность того, что именно валютная составляющая
государственного долга для бюджетной системы страны является наиболее коварной, т. к. в условиях продолжающегося падения
курса национальной валюты неизбежно и автоматически ведет к
постоянному удорожанию и самого долга, и его обслуживания.
В бюджетных проектировках на 2001 г. первичный профицит
федерального бюджета продолжал расти, что означало, по существу, наращивание расходов по обслуживанию государственного
долга. Это в существенной мере сокращало государственный
спрос, являющийся одним из главнейших механизмов развития. В проектировках федерального бюджета на 2001 г. был предусмотрен размер первичного профицита в 3,93% к ВВП против
3,18% к ВВП в 2000 г.
При этом в федеральном бюджете 2001 г. по-прежнему не решается главная задача: как обеспечить экономический рост, занятость, повышение доходов населения, всего платежеспособного
спроса и тем самым создать положительные импульсы в самом
рыночном механизме. Одной из важнейших причин этого была
крайне неэффективная система расходования бюджетных средств
через федеральные министерства и ведомства, когда бюджетные
средства практически бесконтрольно растекаются по чрезвычайно негибкой, излишне усложненной системе центральных органов управления.
В результате объемы несанкционированной кредиторской
задолженности, образовавшейся в связи с принятием главными
79
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
распорядителями и получателями средств федерального бюджета обязательств, превышающих установленные законом о федеральном бюджете размеры причитающихся им средств, не только
не сократились, но продолжили расти. По данным Министерства
финансов Российской Федерации, по состоянию на 1 июля 2000 г.
такая задолженность составила 52,2 млрд руб. и увеличилась, по
сравнению с 1 января 1999 г., на 26,2 млрд руб.
При этом ни правительство, ни получатели бюджетных
средств не несли реальной ответственности ни за привязку производимых расходов к четко определенному конечному результату, который должен быть достигнут за счет этих расходов, ни за
достижение результата, послужившего обоснованием расходов.
Как следствие, такая система не имеет ни внутренних ограничителей для роста потребности в бюджетных расходах, ни стимулов
для повышения их эффективности.
Сбалансированность федерального бюджета на фоне роста
первичного профицита и несанкционированной кредиторской
задолженности федерального бюджета достигалась за счет дисбаланса финансовых ресурсов субъектов Российской Федерации,
который реально выражался в сокращении доходного потенциала бюджетов субъектов федерации в 2001 г. до 10,4% к ВВП, по
сравнению с 12,6% к ВВП в 2000 г., при росте расходной нагрузки
на региональные бюджеты.
Главным недостатком представленных правительством бюджетных проектировок на 2001 г. было отсутствие четких ориентиров на стратегию долгосрочного бюджетного регулирования;
формирование бюджетных доходов было нацелено прежде всего
на решение текущих фискальных проблем.
По существу, такая бюджетная политика проводится на протяжении всего переходного периода. В результате государство
практически лишилось главного стратегического макроэкономического регулятора — реального и достаточного бюджета.
Таким образом, реальной целью проводимой налоговой реформы является прежде всего обеспечение главного условия
бюджетной политики — формирование доходной части федерального бюджета, исходя из нулевого дефицита федерального
бюджета. Соответственно, расчет был сориентирован на минимально необходимый уровень финансирования расходов феде80
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
рального бюджета, он определился в размере 16,98% к ВВП, что
выше на 1,48% к ВВП, чем предусматривалось в варианте, рассчитанном, исходя из действующего налогового законодательства.
Анализ прогнозных показателей федерального бюджета и социально-экономического развития на 2001 г. свидетельствует об
отсутствии реальных шагов со стороны Правительства Российской Федерации к активной реализации региональных приоритетов. Формирование федерального бюджета по-прежнему происходит в отрыве от региональных интересов, без учета анализа и
прогноза состояния бюджетов регионов; не приводятся данные,
характеризующие степень влияния отдельных мероприятий на
динамику ВВП и потенциал экономического развития как в целом по стране, так и в региональном разрезе.
В разработанном Министерством финансов Российской Федерации документе «Об основных подходах к формированию
проектировок основных характеристик федерального бюджета
на 2002 год и на период до 2004 года», Правительство Российской
Федерации продолжало реализовывать любой ценой только одну
задачу — обеспечение самодостаточности фискальной позиции
федерального бюджета.
Если в 2001 г. Правительство России сформировало только
бездефицитный бюджет, хотя реально бюджет был исполнен с
существенным перевыполнением, то в 2002 г. уже предусматривается профицит федерального бюджета в размере 1,26% к ВВП.
Растет также и размер первичного профицита, что означает наращивание расходов по обслуживанию государственного долга,
и это в существенной мере сокращает государственный спрос,
являющийся одним из главнейших механизмов развития.
Так, в 2000 г. первичный профицит планировался в размере
3,18% к ВВП, на 2001 г. он был предусмотрен в размере 3,93% к
ВВП, в проектировках федерального бюджета на 2002 г. первичный профицит уже составлял 4,07% к ВВП. Причем уже в первоначальных проектировках параметров федерального бюджета Минфин России предусматривает возможность превышения
прогнозируемого профицита.
Таким образом, поставленная Президентом России задача обеспечения финансовой стабильности страны оказалась
трансформированной в задачу самодостаточности фискальной
81
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
позиции только федерального бюджета. Соответственно, все
механизмы, задействованные при формировании параметров
федерального бюджета на все последующие годы, и прежде всего
налоговые нововведения, были сориентированы на фискальные
интересы федерального правительства в ущерб интересам экономического развития государства в целом, причем такая ориентация бюджетной политики с каждым годом лишь усиливается.
Закладывая в федеральный бюджет огромный первичный
профицит, Правительство Российской Федерации одновременно
наращивает федеральные бюджетные доходы за счет перераспределения налогового потенциала страны в пользу федерального
центра. За этот счет финансируются прежде всего расходы на обслуживание государственного долга. При этом объемы социальных расходных полномочий субъектов Российской Федерации
постоянно увеличиваются, а их налоговый потенциал снижается.
Если за точку отсчета в системе государственного бюджетного регулирования берется как самоцель необходимость сбалансированности только федерального бюджета, то это означает,
что интересы государства сконцентрированы исключительно на
фискальных задачах центрального правительства, а не на поиске компромисса интересов правительства, граждан и предпринимателей в развитии экономического потенциала общества в
целом.
И действительно, динамика непроцентных расходов федерального бюджета была устойчиво понижательной. Так, если в 2001 г.
непроцентные расходы федерального бюджета должны были составить 12,62% к ВВП, то в 2002 г. они проектируются в размере 11,91%
к ВВП, в 2003 г. — 11,62% к ВВП, а в 2004 г. — 11,47% к ВВП.
Однако негативное влияние на экономику страны оказывает
не только фискальная ориентация бюджетной стратегии государства, но и отсутствие реальных макроэкономических ориентиров на этапе составления бюджетов.
Таким образом, формируя основные параметры федерального бюджета на заведомо заниженных характеристиках макроэкономических показателей, правительство стремится защитить
федеральный бюджет от возможных колебаний рыночной конъюнктуры и создать определенный запас для достаточно произвольного маневра финансовыми ресурсами в течение года.
82
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Сама по себе задача понятная, но беда в том, что решается она
за счет подрыва экономического потенциала страны в целом.
В этих условиях федеральный бюджет перестал быть экономическим регулятором, обеспечивающим финансовую стабилизацию экономики, он используется лишь в рамках узких интересов центрального правительства. Причем изобретаются все
новые, достаточно запутанные и экономически необоснованные
схемы формирования федерального бюджета.
Между тем наличие значительных объемов первичного бюджетного профицита является дополнительным и весьма существенным фактором сжатия государственного спроса, поскольку
означает резкое сокращение реальных расходов федерального
бюджета внутри страны.
По своей экономической сути первичный профицит федерального бюджета — это прямые инвестиционные изъятия из экономики страны. Соответственно, если конструкция федерального
бюджета формируется не из объективных финансовых возможностей и потребностей реального сектора, социальной сферы и
других необходимых затрат, а исходя из максимально возможного уровня изъятия финансовых ресурсов из производственной
сферы и ограничения внутреннего потребления, то это означает
в конечном счете продолжение курса, все более ослабляющего
само государство.
Разрабатывая проектировки бюджета на 2002 г., правительство ориентировалось на итоги нового этапа налоговой реформы,
но при этом изначально действовала оговорка, что налоговая реформа не означает коренной ломки действующей системы налогов и сборов. Делая такую оговорку правительство остается под
влиянием иллюзии о том, что косметический характер налоговой реформы способен принести желаемые плоды. И хотя цели
реформы, которые продекларировало правительство в своих документах, звучали адекватно социальным ожиданиям общества,
механизмы, которые предлагались для их реализации, не были
способны реально сориентировать всю налоговую систему на
достаточную экономическую эффективность ее функционирования.
Комплексный подход к формированию единой системы финансовой политики в стране и главное — радикальной переори83
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ентации ее на интересы экономического развития государства
остается самым слабым звеном современной политики федерального центра. Отсюда вытекает преимущественно тактический и
весьма противоречивый характер финансовой политики с негативными стратегическими последствиями.
При этом задача состоит в том, чтобы обеспечить устойчивость российской экономической системы к колебаниям конъюнктуры мировых рынков, создать условия расширенного воспроизводства на основе преимущественно внутренних накоплений и
инвестиционных возможностей.
Основным условием достижения сбалансированного бюджета
является его ориентация не на ежегодные макроэкономические
параметры, а на ориентиры целого экономического цикла в стране, включающие как стадию экономического спада, так и стадию
экономического роста. В этом случае, в зависимости от стадии
экономического цикла, бюджетная политика ориентируется либо
на опережающий рост доходов бюджета, обеспеченный экономическим ростом, либо на опережающий рост расходов на стадии
экономического спада при обязательном эффективном контроле
над расходными статьями. Источником роста доходов бюджета
должны являться, в первую очередь, доходы, генерируемые экономическими агентами в результате экономического роста.
Для современной России особый статус принимает проблема
финансового контроля. Причем речь идет не только о традиционных формах государственного контроля в сфере экономических
и правовых отношений, но и о выработке сравнительно новых
для России механизмов контроля бюджетного процесса.
Четко отлаженный механизм исполнения бюджета должен
стать основой для создания действенной системы финансового контроля. Только детально расписанный на законодательном
уровне порядок финансирования, полномочия и ответственность
как распорядителей бюджетных средств, так и бюджетополучателей позволят контролировать соблюдение норм законов и применять действенные меры к их нарушителям.
Между тем, проблема бюджетного контроля в России не исчерпывается тем, что не существует законодательно установленной ответственности за неправильное, нецелевое использование
бюджетных средств. Одна из главных причин существующего
84
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
положения заключается в том, что доходные и расходные части
бюджета оказались оторванными друг от друга.
Органы, несущие ответственность за финансирование бюджетных программ, фактически отстранены от контроля поступления доходов государства, что ведет к постоянному обострению
противоречий между запросами и возможностями. Кроме того,
сегодня фактически вне контроля со стороны государства остаются огромные суммы федеральных государственных средств,
сосредоточенные во внебюджетных фондах, а также средства, существующие в виде государственного имущества.
В последнее десятилетие в бюджетной сфере Российской Федерации был проведен ряд крупных структурных реформ. В основном решена задача обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности.
Первые шаги в реформировании системы бюджетного федерализма в России были сделаны в 1994 г. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации была
одобрена постановлением Правительства Российской Федерации
от 30 июля 1998 г. № 862. Принятый в 1998 г. и вступивший в силу
с 2000 г. Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса.
Начиная с 2001 г. межбюджетные отношения в России строятся в соответствии с утвержденной Правительством Российской
Федерации Программой развития бюджетного федерализма в
Российской Федерации на период до 2005 г. (одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г.
№ 584). Необходимость такой программы диктовалась тем, что
бюджеты субъектов Российской Федерации и особенно местные
бюджеты были перегружены обязательствами, возложенными на
них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования, так называемыми «нефинансируемыми
мандатами». Это, наряду с зависимостью ресурсной наполняемости региональных и местных бюджетов от федеральных налогов, подрывало стимулы к проведению структурных реформ,
привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.
Соответственно основной целью программы являлось формирование и развитие системы бюджетного устройства, поз85
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
воляющей органам власти субъектов Российской Федерации и
местного самоуправления проводить самостоятельную налоговобюджетную политику в рамках законодательно установленного
разграничения полномочий и ответственности между органами
власти разных уровней.
На первом этапе реализации программы предполагалось решить задачу формирования новой системы оказания финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской
Федерации.
Эта система финансовой помощи бюджетам других уровней,
по замыслу разработчиков программы, должна была быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, чтобы обеспечивать равный доступ граждан, независимо от
места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для
проведения на региональном и местном уровнях рациональной
и ответственной налогово-бюджетной политики.
Надо сказать, что в рамках реализации этой программы в течение 2000–2003 гг. повышалась доля доходов, получаемых регионами в виде безвозмездных перечислений в качестве финансовой помощи из федерального бюджета. Так, финансовая помощь
в структуре доходов консолидированных бюджетов субъектов
Российской Федерации в 2000 г. составляла 9,3% от всех доходов,
а в 2003 г. она достигла уже 19,5% от всех доходов. Если в 1999 г.
только у 23 субъектов Российской Федерации доля средств Федерального фонда финансовой поддержки превышала 25% доходной части их бюджетов, то в 2000 г. число таких субъектов федерации выросло до 29, в 2001 г. — до 31, а 2002 г. — до 33.
Однако, несмотря на это, с 2000 по 2003 гг. межрегиональные
различия по объему ВРП на душу населения только возросли и
составили в 2003 г. 5,2 раза (в 2001–2002 гг. — 4,8 раза, в 2000 г. —
4,7 раза). Одновременно увеличились и различия в темпах роста
среднегодовых денежных доходов на душу населения по группам
регионов: в 2001 г. — 8,1%, в 2002 г. — 10,1% и в 2003 г. — 122%).
Становилось все более очевидным, что региональные различия в России не могут быть нивелированы только путем оказания финансовой помощи из федерального бюджета. Потребовалась более серьезная предварительная проработка проблем,
86
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
связанных с «перегруженностью» федерального и региональных
бюджетов нефинансируемыми социальными мандатами.
С этой целью в 2002 г. была создана Комиссия при Президенте
Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти, органами государственной
власти субъектов Российской Федерации и органами местного
самоуправления. По результатам работы этой комиссии были
определены основные направления реформирования федеративных отношений в бюджетной сфере, ориентированные на решение задачи распределения бюджетных полномочий.
Отличительные особенности бюджетной политики 2004–
2005 гг.
Таким образом, в 2003 г. сформировалось практически новое направление бюджетной реформы, главной задачей которого являлась оптимизация расходных обязательств федерального
бюджета и реструктуризация «децентрализуемых федеральных
мандатов». Реализация этого направления была проведена в три
этапа.
На первом этапе (в 2003 г.) были приняты внесенные Президентом Российской Федерации Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ и Федеральный
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
Они определили структуру и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления, принципы их финансового обеспечения, новую
территориальную организацию местного самоуправления.
По существу, речь шла о таких изменениях, которые можно
назвать революционными, поскольку они касались значительного перераспределения властных полномочий, бюджетных ресурсов, собственности не только на муниципальном уровне, но
и между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и местной властью.
87
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
На втором этапе (2004 г.) Правительством Российской Федерации были внесены в Государственную Думу проекты федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный
кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»1 и о внесении изменений и дополнений в
Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации2.
С 2005 г. началась реализация третьего этапа. В качестве правовой основы, позволяющей реализовать основные направления
этого этапа реформы, был принят Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и
признании утратившими силу некоторых законодательных актов
Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от
22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.
Содержание этого закона вытекает из общей логики реформы. По существу, это заключительный закон, который входит в
общий пакет законодательных инициатив, включающий также
поправки правительства в Бюджетный и Налоговый кодексы
Российской Федерации (в части регулирования межбюджетных
отношений).
3.4. Бюджетная и экономическая политика России
2006–2010 гг.
Бюджет 2006 г. впервые рассматривался Правительством России как перспективный трехлетний бюджет. Этот позитивный
факт означал, что правительство, формируя свою финансовую
политику, попыталось мыслить не ситуативно, а перспективно,
1
Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ.
2
Федеральные законы от 28 июля 2004 г. № 83-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. № 127ФЗ, от 29 ноября 2004 г. № 141-ФЗ.
88
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в координатах трехлетнего периода. Кроме того, впервые в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2006 г.
Президент России, определяя стратегические цели развития
страны, в качестве главной цели назвал «повышение уровня и качества жизни населения».
В следующих бюджетных посланиях, на 2007 и 2008 г., основные характеристики проекта федерального бюджета также ориентируются на проект перспективного финансового плана Российской Федерации на трехлетний период.
Необходимо обратить внимание, что перспективный финансовый план и федеральный бюджет 2006, 2007 и 2008 г. формировались на фоне четко выраженной тенденции затухающих темпов роста ВВП. Эта тенденция наметилась еще в 2004 г. и с этих
пор продолжает усугубляться (рис. 7).
Рис. 7. Темпы прироста ВВП
(в %, 2008–2009 гг. — прогнозные показатели)
Источник: По данным Минфина России <http://www1.minfin.ru/>.
Затухающие темпы роста Правительство России объясняет
тем, что воздействие фактора внешнеэкономической конъюнктуры, в значительной степени определявшего высокие темпы роста
89
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в предшествующие годы, заметно снижается. Это, как полагает
правительство, связано с уменьшением темпов роста цен и физических объемов товаров российского экспорта (рис. 8).
%
год
Рис. 8. Динамика соотношения роста ВВП и внешнего спроса
(в %, 2008–2009 гг. — прогнозные показатели)
Источник: По данным Минфина России <http://www1.minfin.ru/>.
Снижение экспортной составляющей экономики правительство связывало с воздействием ряда факторов.
С одной стороны, базовый сценарий динамики мировых цен
на нефть, положенный в основу планов правительства, предполагал их снижение. Предполагалось, что пиковый уровень цен на
нефть уже достигнут в 2006 г. (59,8 долл. за баррель).
Правительство исходило из того, что в 2008–2009 гг. вероятное ослабление спекулятивной составляющей конъюнктуры, а
также рост инвестиций и ввод дополнительных мощностей нефтедобычи и нефтепереработки могут привести к снижению нефтяных цен до 48–53 долл. за баррель. Но пока в 2008 г. наблюдается прямо противоположная тенденция — цены на нефть резко
выросли.
Первый вариант планов правительства предусматривал, что
добыча нефти и газового конденсата к 2008 г. стабилизируется
на уровне 490 млн т. Замедление темпов добычи нефти в 2008 г.
обусловлено снижением эффективности добычи нефти за счет
ухудшения качества сырьевой базы отрасли и сложностью освоения новых месторождений, недостаточно высокой активностью
90
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нефтяных компаний в использовании ими финансовых ресурсов
в существующих условиях.
Вторую причину замедления темпов экономического роста
Правительство России видело в ужесточении инфраструктурных
ограничений и превращении их в барьеры экономического роста. Из-за отставания в развитии электроэнергетики и дорожной
сети экономика несет прямые потери (рис. 9).
год
Потребление электроэнергии, млрд кВт·ч
ВВП (1991=100) правая шкала
Рис. 9. Динамика ВВП и потребления электроэнергии
(млрд кВт·ч., 2008–2009 гг. — прогнозные показатели)
Источник: По данным Минэкономразвития России <http://www. economy.
gov.ru/>.
Потребление электроэнергии поднялось до 89% к уровню
1991 г., а в таких динамичных регионах, как Москва, Санкт-Петербург, Калининградская область и ряде других — превысило
его. Недостаток сетевых и отчасти генерирующих мощностей в
2008–2009 гг. может привести к существенным потерям в темпах
роста.
Третья причина — сокращение предложения трудовых ресурсов (рис. 10).
91
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
67,5
90,5
90
67
89,5
66,5
89
66
88,5
65,5
88
65
64,5
87,5
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
87
2009 год
Занято в экономике (левая шкала)
Численность населения трудоспособного возраста
Рис. 10. Численность населения и занятость в экономике
(млн человек, 2008–2009 гг. — прогнозные показатели)
Источник: По данным Минэкономразвития России <http://www. economy.
gov.ru/>.
С 2007 г. Россия вступила в период абсолютного сокращения
населения в трудоспособном возрасте, что в сочетании с растущим дефицитом кадров квалифицированных работников и инженеров становится серьезным барьером роста.
Вместе с тем Правительство России полагает, что в прогнозном периоде произойдут значительные изменения в факторах,
определяющих качество экономического роста экономики. Это
проявится в замедлении процесса снижения конкурентоспособности отечественной экономики (несмотря на укрепление номинального и реального курса рубля), и будет определяться прежде
всего двумя тенденциями (рис. 11, 12):
1) сокращением разрыва между темпами роста импорта и отечественного производства;
2) сближением темпов роста производительности труда и заработной платы.
92
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Рис. 11. Динамика роста импорта и отечественного производства
(в %, 2008–2009 гг. — прогнозные показатели)
Источник: По данным Минэкономразвития России <http://www. economy.
gov.ru/>.
Рис. 12. Динамика роста производительности труда и заработной
платы (в %, 2008–2009 гг. — прогнозные показатели)
Источник: По данным Минэкономразвития России <http://www. economy.
gov.ru/>.
93
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Однако обращает на себя внимание тот факт, что динамика
сближения указанных качественных соотношений сама по себе
представляет угасающий тренд, т. е. это сближение идет не в сторону роста качественных характеристик, а в сторону их подавления.
Вместо того чтобы наращивать темпы роста производительности труда и объемов промышленного производства их динамика на среднесрочную перспективу практически уравновешивается. Это означает, что Правительство России ориентируется
на то, что ни предлагаемые инвестиционные проекты, ни инновационные технологии не приведут ни к модернизации производства, ни к интенсификации отдачи вложенных средств.
Прогнозируемая структура роста ВВП до 2009 г. выглядит
по проектировкам Правительства России следующим образом
(табл. 1).
Таблица 1
Структура прироста ВВП
Структура роста ВВП
2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.
Прирост ВВП
6,4
6,1
5,8
5,8
6,0
Фактор внешнеэкономической
2,0
1,5
1,4
1,4
1,4
конъюнктуры
В том числе за счет цен на нефть
1,5
1,0
0,7
0,7
0,7
Внутренние факторы роста
4,4
4,6
4,4
4,5
4,6
В том числе за счет:
инвестиционного компонента
2,6
2,9
2,8
2,9
3,1
Частные инвестиции
1,8
1,8
1,6
1,8
1,9
Инновационный компонент
0,6
0,7
0,8
0,9
1,0
Государственные расходы инвес0,1
0,4
0,4
0,2
0,3
тиционного характера
внутреннего спроса населения
1,8
1,7
1,6
1,6
1,5
Хотя рост ВВП в прогнозном периоде во многом будет определяться ростом внутреннего спроса, однако внутренний спрос
по-прежнему будет в значительной степени ориентирован на импорт, рост которого хотя и будет замедляться, но при этом будет
опережать рост внутреннего производства (рис. 13).
94
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Рис. 13. Динамика соотношения внутреннего и внешнего спроса
(в %, 2008–2009 гг. — прогнозные показатели)
Источник: По данным Минэкономразвития России <http://www. economy.
gov.ru/>.
Доля импорта товаров и услуг в структуре покрытия внутреннего спроса постепенно снижается (табл. 2).
Таблица 2
Структура источников покрытия прироста внутреннего спроса
2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.
Общий прирост внутреннего спроса:
импорт
внутреннее производство
Прогноз
2008 г. 2009 г.
100
100
100
100
100
100
61,9
38,1
48,3
51,7
43,7
56,3
39,6
60,4
35,5
64,5
34,1
65,9
Планируемый рост объемов импорта определялся следующими компонентами:
− увеличением темпа роста импорта машин, оборудования и
транспортных средств;
− уточнением прогноза цен по топливным и другим минеральным ресурсам.
В результате в структуре импорта доля машин, оборудования и транспортных средств планируется к повышению с 46,3%
95
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в 2006 г. до 55,3% в 2009 г., при некотором снижении доли продовольственных товаров, продукции химической промышленности, металлов и других групп товаров.
Поскольку внутренние факторы все в большей степени будут
определять как уровень, так и устойчивость темпов экономического роста, значительно возрастает роль инвестиционной направленности экономического роста как за счет усилий бизнеса,
так и вследствие увеличения государственных инвестиционных
расходов (рис. 14).
Рис. 14. Сравнительная динамика роста ВВП и инвестиций
в основной капитал (в %, 2008–2009 гг. — прогнозные показатели)
Источник: По данным Минэкономразвития России <http://www. economy.
gov.ru/>.
Однако средний прирост инвестиций в основной капитал, составлявший по прогнозу на три года 9,3%, пока недостаточен. Он
должен быть как минимум в 1,5–2 раза выше. Это связано прежде
всего с тем, что по-прежнему сохраняется нерациональная структура использования ВВП.
Несмотря на то, что практически ежегодно Правительство
России закладывает в прогнозах рост конечного потребления,
фактически эти параметры не выполняются. Так, согласно предыдущим проектировкам доля конечного потребления в 2004 г.
должна была составить 68,1%, а в 2005 г. — 69,3%; фактически она
составила, соответственно, 66,4 и 65,2%. В перспективном плане
96
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вновь был заложен рост конечного потребления до уровня 68,6%
в 2007 г., 71,2% — в 2008 г. и 72,5% — 2009 г.
Этот уровень существенно ниже, чем в развитых странах, например, в Германии уровень конечного потребления составляет
77,4% ВВП, в Италии — 78,4, во Франции — 78,0, в Канаде — 74,1,
в США — 83,0%.
На протяжении последних пяти лет Правительство России
ежегодно формируя параметры федерального бюджета исходит
из необходимости сокращения непроцентных бюджетных расходов, мотивируя это в основном тем, что увеличение данных
расходов может привести к инфляционному всплеску. На самом
деле структура использования ВВП свидетельствует, что в России существует достаточно большой резерв неудовлетворенного
потребительского спроса. И если правительство искусственно
сдерживает использование ВВП на конечное потребление, в том
числе потребление государственных учреждений, то эта ниша
покрывается за счет роста импорта.
Между тем, постулаты экономической теории гласят, что любой импорт, в том числе импорт технологий и инноваций, — это
потеря для экономического роста, ибо искажает нормальное движение финансовых потоков в экономике. Кроме того, политика
инновационного заимствования существенно снижает степень
свободы экономической политики и создает потенциальные угрозы для государственной безопасности.
Аналогичная картина наблюдается и в динамике уровня накопления основного капитала. Этот показатель в российской
экономике в ближайшие годы по-прежнему будет значительно
отставать от параметров стран, решающих задачи собственной
модернизации (не ниже 26–28% ВВП).
Причем проблема не только в низкой доле накопления основного капитала (по данным правительства, в 2007 г. она составляла
19,4%, прогнозы на 2008 г. — 20,4% и 2009 г. — 21,6%), но и в том,
что прогнозируется значительное отставание прироста накопления основного капитала от валового накопления.
Таким образом, казалось бы, рост внутреннего спроса улучшает структуру использования ВВП, но на этот рост оказывает
существенное влияние такой негативный фактор, как рост непроизводственного накопления (табл. 3).
97
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 3
Структура использования ВВП, в %
Показатель
Валовой внутренний
продукт
Расходы на конечное
потребление
домашних хозяйств
государственных учреждений
Валовое накопление
Прирост
основного капитала
Прирост
Внутренний спрос
Чистый экспорт
Экспорт
Импорт
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
Прогноз
2008 г. 2009 г.
100
100
66,4
65,2
65,5
68,6
71,2
72,5
48,6
47,5
47,8
49,9
51,9
53,3
16,7
16,6
16,6
17,6
18,2
18,1
21,1
21,1
–
18,4
–0,2
86,3
13,7
35,5
21,8
21,6
0,5
18,5
0,1
87,1
12,9
33,9
21,0
23,1
1,5
19,4
0,9
91,7
8,3
29,3
20,9
24,8
1,7
20,4
1,0
96,0
4,0
25,2
21,2
26,9
2,1
21,6
1,2
99,4
0,6
22,4
21,8
18,6
87,5
12,5
35,0
22,6
Беспрецедентно высокая доля ВВП в России направляется на
экспорт товаров и услуг, по своему размеру она превосходит ресурсы федерального бюджета.
Сами по себе рыночные процессы не способны откорректировать структуру использования ВВП. Это сфера действия государства, его регулирующих функций, в том числе и функции
бюджетного обеспечения.
Слабым звеном экономики в ближайшие годы останется промышленность, темпы роста которой все больше отстают от динамики внутреннего спроса.
По мнению Правительства России, улучшение инвестиционного климата может обеспечить в 2008–2009 гг. дополнительный
среднегодовой прирост частных инвестиций в размере 1,9%.
Среднегодовые темпы роста инвестиций в основной капитал в 2008–2009 гг. по второму варианту правительства составят
8,9%. Однако необходимо представлять, как распределятся в экономике эти инвестиции. Ведь сдвиги в структуре производства и
98
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
рынка возможны только при опережающем росте инвестиций в
обрабатывающие отрасли, где сейчас сохраняется крайне низкий
уровень инвестиционной активности.
По прогнозным проектировкам можно ожидать повышения
доли отраслей, выпускающих конечную продукцию, с 39 до 40%
промышленного производства в 2009 г., при снижении доли нефтегазового комплекса с 20,5 до 19% (рис. 15).
Рис. 15. Структура промышленного производства
(в % к итогу, 2009 г. — прогнозные показатели)
Таким образом, реальной структурной перестройки промышленного производства на перспективу не предусматривается.
Доля инвестиций в отрасли конечной переработки остается незначительной, доля инвестиций в сырьевой сектор сокращается
незначительно (рис. 16).
При этом со стороны спроса на инвестиции субъектов естественных монополий наблюдается следующая картина, обозначенная в инвестиционных программах компаний. Например,
средства, направляемые на инвестиции, заложенные в инвестиционной программе ОАО «Газпром», по оценке Минэкономразвития России, покрывают потребность отрасли в инвестициях в
99
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Рис. 16. Отраслевая структура инвестиций в основной капитал
(в %, 2009 г. — прогнозные показатели)
2007–2009 гг. лишь на 75–80%, несмотря на то, что чистые доходы
компании вдвое превышают намеченный объем инвестиций.
Таким образом, инвестиции в сырьевой сектор почти на треть
будут покрываться за счет бюджетных средств (табл. 4).
Таблица 4
Инвестиции в основной капитал
2005 г. 2006 г. 2007 г.
Темп роста инвестиций в
основной капитал (в % к
предыдущему году)
Доля инвестиций в основной капитал (в % к ВВП)
Доля инвестиций в сырьевой сектор (в инвестициях,
%)
100
2008 г.
2009 г.
(прогноз) (прогноз)
110,7
110,9
109,3
108,2
109,2
16,4
16,5
17,3
18,2
19,2
22,3
20,5
20,3
20,2
19,9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Продолжение таблицы 4
2005 г. 2006 г. 2007 г.
Доля инвестиций в обрабатывающие отрасли (в
инвестициях, %)
Доля инвестиций естественных монополий (в инвестициях*, %)
Доля бюджетных средств в
общем объеме инвестиций
(%)
2008 г.
2009 г.
(прогноз) (прогноз)
5,4
5,4
5,7
5,8
5,9
15
13,8–
15,6
12,1–
14,9
11,3–14,9
10,9–14,8
17,8
18,8
17,9
15,9
14,4
* Нижняя граница отвечает собственным оценкам компаний, верхняя — второму варианту прогноза.
Таким образом, говорить о том, что улучшение бизнес-среды
и развитие государственного программного подхода играют ключевую роль в ускорении темпов роста в 2008–2009 гг. и в обеспечении поворота от потребительски ориентированного к инвестиционно ориентированному росту экономики, как минимум,
преждевременно, а как максимум — вредно, поскольку именно
потребительски ориентированный рост экономики — это единственно возможный путь повышения качества экономического
роста. При этом инвестиции в основной капитал это лишь необходимый инструмент, результаты использования которого могут
либо нормализовать структуру использования ВВП, либо усугубить деформации этой структуры.
При формировании проекта перспективного финансового
плана для Минфина России основными задачами бюджетной политики стали:
− последовательное снижение темпов инфляции;
− обеспечение сбалансированности бюджетной системы России в долгосрочной перспективе;
− продолжение политики аккумулирования «конъюнктурных» доходов бюджета в стабилизационных фондах;
− повышение результативности бюджетных расходов, строгий
отбор принимаемых обязательств;
101
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
− разработка годового бюджета в строгой увязке с показателями среднесрочного финансового планирования.
Это означает, что никаких новых задач в области государственного финансового регулирования инвестиционных и инновационных стратегий, обеспечивающих новое качество и активизацию темпов роста российской экономики, Минфин России
перед собой не ставит.
Однако Минфин России предполагал произвести «финансовый маневр», суть которого заключается в резком увеличении
отчислений в стабилизационный фонд. Тот факт, что Минфин
России пытается сформировать «ненефтяной бюджет», очистив
его от отчислений в стабилизационные фонды, не меняет общую
картину сокращения налогового потенциала.
Основной особенностью расходной части перспективного финансового плана является существенное сокращение бюджетных
трансфертов бюджетам других уровней: с 12,2% в 2006 г. до 9,0% в
2009 г., а также увеличение отчислений Пенсионному фонду Российской Федерации с 10% в 2006 г. до 14,1 в 2009 г.
В 2007 г. был впервые разработан и принят в качестве закона трехлетний федеральный бюджет на 2008–2010 гг. Основными
отличительными особенностями трехлетнего бюджета являются
изменение структуры доходов в части их распределения на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на расходы федерального бюджета, а также выделение в составе остатков федерального бюджета
Резервного фонда и Фонда будущих поколений.
Фонд будущих поколений создается для обеспечения долгосрочной сбалансированности бюджета, что вызвано сильной зависимостью экономики и бюджета от сырьевого сектора, которая
создает серьезные макроэкономические риски. Теоретически стабилизационные фонды можно рассматривать как одну из форм
внутреннего государственного долга. Причем в управлении этим
госдолгом российское правительство допускает те же ошибки, о
которых отечественная наука писала в связи с кризисом внешней
задолженности развивающихся стран в 80-х гг. ХХ в. В частности, неоднократно делались выводы, что одной из причин долгового кризиса в тот период было нерациональное использование
накопленной задолженности: за счет внешних заемных средств
102
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
не было создано адекватной производственной базы, за счет доходов от которой можно было бы в перспективе обеспечивать обслуживание и погашение задолженности.
Вплоть до настоящего времени средства стабилизационных фондов финансируют развитие экономик зарубежных
стран — прямых конкурентов России на мировом рынке.
Разделение стабилизационного фонда на Резервный фонд
и Фонд будущих поколений3, как представляется, не только не
решит проблемы, но еще больше усугубит ее: нет никаких предпосылок того, что средства Фонда будущих поколений будут
использоваться на принципиально иных основаниях, чем это
происходит с современным стабилизационным фондом. В то же
время использование Резервного фонда на удовлетворение текущих социальных потребностей будет означать фактически «проедание» части накопленных ресурсов без создания материальной
базы, которая способствовала бы не только сохранению, но и
приумножению средств Стабилизационного фонда.
3.5. Новые технологии решения проблем бюджетной политики
До 2006 г. бюджетная реформа в Российской Федерации сводилась, главным образом, к совершенствованию межбюджетных
отношений. При этом акцент делался на механизмы бюджетного
выравнивания.
Безусловно, в таком государстве как Россия, с ее огромной
территориальной дифференциацией, это важный аспект. И разработанная формула выравнивания, применяемая в методике
расчетов трансфертов, в основном решает эту задачу.
Но чрезмерное увлечение выравниванием бюджетной обеспеченности порождает новую проблему — иждивенчество, отсутствие заинтересованности в экономическом развитии отдельных
территорий. Постепенно становится очевидным, что только механизмами выравнивающих трансфертов не решается главная
3
Согласно Федеральному закону ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный
кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О внесении изменений
в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством
Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» от 2 ноября 2007 г. № 247 — Фонд национального благосостояния.
103
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
задача бюджетной реформы — эффективное использование государственных средств.
Это не означает необходимость вообще отказаться от механизмов выравнивающих трансфертов, но формирует понимание,
что бюджетная реформа должна развиваться в русле активизации
ее стимулирующей составляющей, обеспечивающей заинтересованность органов власти субъектов Федерации в развитии своего
собственного экономического потенциала.
В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу до 2005 г.4, в бюджетной политике была сделана ставка на оценку эффективности
использования бюджетных средств.
Такой переход предполагает решение двух непростых задач.
Во-первых, переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг.
Во-вторых, внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат.
Решение первой задачи ориентировано на использование
нормативов минимально необходимого финансирования предоставления государственных и муниципальных услуг вместо нормативов содержания сети учреждений социальной сферы.
По сути, это означает переход к подушевому финансированию социальных услуг, ориентированных на достижение определенных количественно выраженных результатов. Этот переход
требует длительного адаптационного периода и к настоящему
времени еще не завершен.
В настоящее время бюджетные расходы на предоставление
населению социально значимых услуг рассчитываются в зависимости от количества бюджетных учреждений, а не от потребностей населения в этих услугах. Финансируются не бюджетные
услуги на одного жителя, а бюджетные расходы на одного работника социальной сферы. В результате расходуются значительные
средства на содержание социальной сферы в тех населенных пунктах, где доля бюджетных учреждений чрезмерно высока, или,
4
Распоряжение Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163-р «Об утверждении Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную
перспективу (2003–2005 гг.)».
104
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
наоборот, не учитываются потребности населения в бюджетных
услугах в противоположных ситуациях.
Такой порядок бюджетного финансирования не эффективен и
не ориентирован на достижение определенных социально-экономических результатов деятельности, т. к. в его рамках финансируется сам факт существования учреждения, которому гарантировано полное или частичное финансирование за счет бюджета.
Суть нового подхода к организации бюджетного сектора четко выражена в формуле «не расходы ради расходов, а расходы
ради достижения конкретных результатов».
Реализовать эту вполне разумную установку можно только
путем внедрения в бюджетный процесс новых форм и механизмов предоставления и финансирования бюджетных услуг: нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ.
Нормативно-подушевое финансирование подразумевает возмещение путем предоставления субсидий расходов организации
на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям
потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке.
Под государственным (муниципальным) социальным заказом
понимается совокупность размещаемых на конкурсной основе
договоров между государственным (муниципальным) заказчиком и поставщиком, по условиям которых заказчик обязуется
оплачивать социально значимые виды услуг, оказываемые поставщиком населению на бесплатной или частично оплачиваемой
для потребителей этих услуг основе.
Принципиальным отличием государственного (муниципального) социального заказа является размещение задания на поставку социальных услуг не на принудительной, а на договорной
основе, при этом договор заключается в пользу третьего лица —
потребителя услуг (гражданина). Потребитель может выбирать
конкретного поставщика услуг из круга лиц, с которыми главный
распорядитель (распорядитель, получатель) бюджетных средств
уже заключил предварительный договор социального заказа на
определенных условиях.
Вторая важнейшая задача, которую предстоит решить при
оценке эффективности использования бюджетных средств, —
105
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
это внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат.
Внедрение бюджетного планирования, ориентированного на
результат, должно рассматриваться не отвлеченно, а в контексте
реформы управления государственными расходами, и даже еще
шире — в контексте реформирования государственного сектора,
включающего в себя реформу государственной службы, институциональную реформу и управление изменениями.
Бюджетное планирование, ориентированное на результат,
предусматривает:
− совершенствование среднесрочного планирования бюджета;
− повышение эффективности деятельности федеральных министерств;
− изменение процедур, относящихся к исполнению бюджета
(учет, контроль и регулирование денежных операций).
На первый взгляд связь между предсказуемым стратегическим планированием мероприятий социально-экономической
политики государства и бюджетным планированием, ориентированным на результат, кажется вполне очевидной. Однако на
практике обеспечение эффективной взаимосвязи между ними
требует длительной подготовки. Как показывает мировой опыт,
форсированное внедрение бюджетного планирования, ориентированного на результат, чревато потерей контроля над исполнением бюджета и управлением государственными расходами.
Поэтому в Концепции реформирования бюджетного процес5
са предлагается постепенно переходить к целому ряду новаций,
в частности, к использованию разных типов бюджетных обязательств, которые требуют разных подходов к их планированию и
исполнению.
Следует отметить, что само понятие «расходные обязательства» появилось лишь недавно в поправке к Бюджетному кодексу РФ. До ее принятия оперировали крайне неясными терминами
«расходы», «финансирование расходов». Что такое просто «расходы», юридически и экономически неясно. В отличие от них «обязательства» и «исполнение обязательств» — более четкие категории, которые позволяют переходить к управлению результатами.
5
Одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая
2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».
106
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вводится также понятие «администратор бюджетных
средств» — это органы власти (федеральные, региональные, муниципальные), а также бюджетные учреждения, которым налогоплательщики поручают за счет налоговых доходов произвести или
закупить определенный объем общественных товаров и услуг.
Суть реформы в том и состоит, чтобы создать систему администраторов бюджетных средств, четко разграничить между
ними полномочия и, самое главное, создать стимулы для того,
чтобы эти полномочия реализовывались эффективно. Сделать
это можно на основе развития конкуренции за ограниченные бюджетные ресурсы.
Но оптимизация бюджетных расходов с целью достижения
максимальных социально значимых результатов требует предварительного решения вопросов политического характера, определения приоритетных целей и задач экономической политики, как
текущих, так и на отдаленную перспективу.
С этой целью с 2004 г. на федеральном уровне внедрен самый
важный элемент бюджетирования по результатам — доклады
субъектов бюджетного планирования о результатах основных
направлений их деятельности, в которых определяются цели и
задачи деятельности, состав индикаторов достижения целей, распределение бюджета действующих обязательств, обоснованность
бюджетной программы и т. д.
Но до тех пор, пока министерства не видят свою трехлетнюю
перспективу, прежде всего сколько реально ресурсов у них будет
во второй и третий годы, все их усилия будут направляться на
освоение выделенных на первый год средств и последующее доказательство, что этих средств не хватает.
Никаких стимулов по выявлению внутренних резервов, оптимизации расходов в такой системе не возникает.
У министерств должен быть еще один жесткий стимул — измерение результатов их деятельности. Жесткость бюджетных
ограничений с точки зрения ресурсов и постоянное давление с
точки зрения достижения результатов приведет к тому, что не
нужно будет обращаться за каждой цифрой в министерства для
выискивания внутренних резервов в попытках их изъять. Если
оставлять распорядителям бюджетных средств все, что они сэкономят, то вся система будет работать совсем по-другому.
107
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Определение объема ресурсов для министерства и составляет
суть второго элемента среднесрочного финансового планирования, и это, пожалуй, самая сложная задача, которую предстоит
решить.
Для решения задачи распределения средств между субъектами на три года вводится понятие «бюджет действующих и принимаемых обязательств». Суть состоит в том, что не нужно будет каждый год доказывать обоснованность значительной части
расходов любого бюджета, т. к. они станут определяться действующими соглашениями и договорами. Речь идет о проверке правильности расчетов и возможности убедить в ней правительство
и законодательные органы.
Самая важная техническая часть разработки бюджета, где
нужно принимать решение о приоритетах государственной политики, — это бюджет принимаемых обязательств. Каждый год
образуются дополнительные ресурсы, которые генерируются как
за счет дополнительных доходов, так и за счет сокращения действующих обязательств. Пока доля их невелика, но в перспективе
она будет расти.
В конечном счете, перспективный финансовый план для субъекта бюджетного планирования будет включать распределение на
первый год всех обязательств, как действующих, так и принимаемых, а на второй и третий — только общей суммы ресурсов, за
которые могут конкурировать субъекты бюджетного планирования. Важно, чтобы субъекты бюджетного планирования осознавали, что объем ресурсов не безграничен.
Еще одна важная проблема, возникающая в связи с переходом к бюджетному планированию, ориентированному на результат, — поэтапное изменение механизмов контроля исполнения
бюджета.
Это изменение должно пройти три последовательно сменяемые стадии:
1) внешний контроль затрат, осуществляемый центральными
контролирующими органами (Министерство финансов Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации
и др.);
2) внутренний контроль затрат, осуществляемый самими федеральными министерствами;
108
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3) управленческая самостоятельность подразделений федеральных министерств, их ответственность за достижение
результатов.
Сегодня основным видом контроля является внешний контроль, что означает необходимость получения отраслевыми министерствами разрешения на расходование государственных
средств от внешних, вышестоящих контролирующих органов,
даже в случаях, когда эти средства предусмотрены в бюджете и
ассигнованы непосредственно на эти цели.
Со временем система внешнего контроля должна замениться
системой внутреннего самоконтроля, при которой на администраторов бюджетных средств, прежде всего на федеральные министерства, возлагается основная ответственность за законность и
правильность действий, что, безусловно, является шагом вперед.
Однако система внутреннего контроля все еще не позволяет
отраслевым министерствам оптимизировать использование государственных ресурсов. Тем не менее, она способствует переходу от внешнего контроля за целевым использованием бюджетных
средств к системе, дающей право федеральным министерствам
самостоятельно распоряжаться выделенными средствами при
одновременном усилении их ответственности за предоставление
услуг населению или другим промежуточным получателям бюджетных средств.
Этап внутреннего контроля является важным промежуточным звеном при переходе от затратного метода к бюджетному
планированию, ориентированному на результат, т. к. позволяет
сотрудникам федеральных министерств приобретать ценный
опыт и управленческие навыки и осуществлять сбор необходимой информации.
Благодаря внедрению бюджетного планирования, ориентированного на результат, Министерство финансов Российской Федерации получает возможность передать функции контроля федеральным министерствам и уделять больше внимания вопросам
государственной политики и анализу эффективности бюджетных расходов с целью их взаимной увязки с приоритетами государственной политики.
Таким образом, для федеральных министерств преимущества
бюджетного планирования, ориентированного на результат, за109
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ключаются в отказе контролирующих органов от мелочной опеки
деятельности и в предоставлении им большей свободы действий
в выполнении закрепленных за ними государственных функций. Для федеральных министерств это также означает, что они
должны обосновывать свои бюджетные заявки в соответствии
с требованиями бюджетного планирования, ориентированного
на результат, и сами защищать их в обеих палатах Федерального
Собрания Российской Федерации.
Для общества в целом ценность бюджетного планирования,
ориентированного на результат, состоит в том, что оно позволяет лучше понять, какие цели ставит перед собой Правительство
России, насколько они отвечают потребностям различных групп
населения и в какой степени Правительству России удается достигать поставленные цели.
110
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 4. Формирование доходов
и расходов государственного бюджета
как фактор развития
4.1. Налоговый потенциал бюджетной системы России
Ранее уже отмечалось, что начиная с 2000 г. бюджетная система
России функционирует в режиме профицитного бюджета. Правительство России считает, что экономической оценкой этой политики стала определенная финансовая стабилизация в России.
Однако если бюджетные отношения загоняются в прокрустово ложе профицитной политики, как это происходит сегодня
в России, а не обеспечивают баланса интересов всех участников
воспроизводственного процесса, то такая политика неизбежно
ведет к сокращению доходного потенциала бюджетной системы.
Правда, до последнего времени Правительству РФ удавалось
искусственными приемами перекачки доходного потенциала из
региональных бюджетов в федеральный удерживать ресурсный
потенциал федерального бюджета. Но сегодня и эти приемы исчерпали себя.
Уместно напомнить, что ресурсный потенциал бюджетной
системы складывается из всех бюджетных доходов (налоговых
и неналоговых), а также источников покрытия дефицита бюджета. В случаях профицитного бюджета, ресурсный потенциал
бюджетной системы, соответственно, меньше ее доходного потенциала на сумму неиспользованного бюджетного профицита и
финансового резерва, т. е. финансовых ресурсов, отвлеченных из
экономики.
Это, в свою очередь, приводит к сокращению непроцентных
бюджетных расходов, а значит, и к ограничению совокупного
внутреннего спроса.
Таким образом, главная опасность даже не в том, что государство снижает свои социальные обязательства, а в том, что
системе конкурентного рыночного равновесия дается отрицательный импульс, который приводит к ее балансировке на более
низком уровне соотношения спроса и предложения. Это неиз111
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
бежно означает замораживание инвестиционных ресурсов частного капитала.
Поэтому, несмотря на благоприятную конъюнктуру на рынке
нефти и нефтепродуктов, экономический рост объективно затухает и, соответственно, сама бюджетная система все в меньшей
степени оказывается способной к финансированию потребностей экономики, государства и населения.
Следовательно, ресурсный потенциал бюджетной системы
сокращается не в результате действия негативных экономических факторов, а в результате сознательных действий правительства: профицитного бюджета, изменений в налоговом законодательстве, ориентированных прежде всего на обеспечение
бюджетного профицита, а также общей идеологии либеральномонетаристской политики, искаженной российскими идеологами экономических реформ.
Иначе говоря, сокращение ресурсного потенциала бюджетной
системы — не случайное или временное стечение обстоятельств,
это вполне предсказуемый результат проводимой бюджетной политики, итогом которой стало общее снижение темпов экономического развития страны.
Профицитную бюджетную политику Правительство России
проводит на фоне налоговой реформы. Причем главной из заявленных целей этой реформы является снижение налогового бремени на производителя. Такое сочетание финансовых рычагов в
принципе возможно только в условиях избыточной ресурсной
базы, когда государство полностью обеспечивает финансовыми
ресурсами свои обязательства. В России же, по оценкам специалистов, около 28% государственных обязательств представляли
собой необеспеченные мандаты.
Виды налогов, составляющих налоговую систему России, не
сильно отличаются от тех налогов, которые формируют налоговые
системы в странах западного мира. Более того, в настоящее время
Россию по размеру налоговых ставок основных налогов можно
отнести к странам с наиболее низким уровнем налогообложения.
Налоговые доходы бюджетной системы Российской Федерации выглядят умеренными в сравнении с другими странами.
В подавляющем большинстве развитых стран налоговая нагрузка
выше, чем в России (табл. 5).
112
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 5
Налоговые доходы расширенного бюджета в некоторых
странах Европейского союза и в России, % от ВВП
Страна
Германия
Франция
Италия
Великобритания
Испания
Португалия
Швеция
Европейский Союз
Россия
2000 г.
37,8
45,2
41,9
37,2
35,2
34,3
54,0
41,4
33,9
2001 г.
36,8
45,0
42,0
37,3
35,2
33,5
51,4
41,0
34,7
2002 г.
36,2
44,2
41,1
35,9
35,6
34,0
50,6
40,5
34,1
Тем не менее, Правительство России начиная с 2002 г. активно проводит налоговую реформу, главная заявленная цель которой — снижение налогового бремени. Постоянно декларируется
«уход» государства из экономики, и по существу вся налоговая
реформа затеяна для того, чтобы «по мере снижения обязательств
государства в области бюджетных расходов снизить уровень налоговых изъятий».
Действительно, налоговая нагрузка на экономику за последние годы имеет тенденцию к снижению, хотя и гораздо менее
выраженную, чем предполагали идеологи налоговой реформы.
Однако уменьшение налогового давления на экономику не приводит к росту ВВП (это особенно наглядно продемонстрировали
показатели 2004 г.), напротив, рост налоговой нагрузки в 2005 г.
сопровождался более активным ростом ВВП.
Разнонаправленность динамики анализируемых показателей
свидетельствует о том, что целевые установки налоговой реформы работают «вхолостую» (рис. 17).
Сложившаяся ситуация — результат того, что в процессе проведения налоговой реформы манипуляции проводились только
с налоговыми ставками и механизмами льготирования, иначе
говоря, использовались только инструменты тонкой настройки
налоговой системы, и полностью игнорировался тот очевидный
113
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
год
Рис. 17. Динамика налоговой нагрузки на экономику
(в % к предыдущему году, 2008 г. — прогнозные показатели)
факт, что наша налоговая реформа не выполняет свою главную
фискальную функцию — функцию соизмерения цены и качества
государственных услуг.
Естественно, что при таком подходе налоговая реформа не привела к оптимизации структуры налоговой системы, несмотря на
некоторое ее упорядочение и определенные успехи, достигнутые
в администрировании налогов. Реально налоговые нововведения
лишь сократили доходный потенциал бюджетной системы, усиливая при этом дестимулирующее воздействие косвенных налогов на экономику.
Главные проблемы нашей налоговой системы — не в совокупном давлении налоговой нагрузки на экономику, не в наборе налоговых механизмов и даже не в их отладке. Поэтому ни снижение
налоговых ставок, ни манипулирование с налоговыми льготами в
ходе реформы не дали ощутимых изменений.
Главная проблема нашей налоговой системы — в ее структурной
деформации, в сочетании и соотношении налоговых механизмов.
Наиболее радикальные изменения в налоговой системе были
сделаны в 2001–2002 гг. с введением в действие четырех глав части второй Налогового кодекса Российской Федерации.
114
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В результате этих нововведений, которые под видом снижения
налогового бремени фактически были ориентированы преимущественно на перераспределение налогового потенциала в пользу
федерального бюджета, реальное налоговое бремя на производителя не только не снижается, но в отдельных случаях значительно
возрастает. Если учесть, что расходные функции региональных
бюджетов, прежде всего социального характера, уменьшены не
были, то в конечном счете такая бюджетная политика противоречит интересам страны в целом, но достаточно успешно решает задачи федерального правительства по балансировке бюджета страны. В 2002 г. налоговая реформа была продолжена в том
же русле.
В этих условиях трудно говорить о снижении налогового бремени на производителя. Это скорее явное свидетельство перераспределения налоговых потоков.
Следовательно, как и в предыдущие годы, рост доходов федерального бюджета преимущественно достигается за счет все
большей консолидации налогового потенциала на уровне федерального бюджета.
При разработке параметров бюджета на 2003 г. также учтены
меры по совершенствованию налогового законодательства. Важнейшими из них стали: полная ликвидация налога на пользователей автомобильных дорог и налога с владельцев транспортных
средств, введение транспортного налога, индексация ставок акцизов, земельного налога и арендной платы за землю.
В результате этих изменений в 2003 г. доходы федерального бюджета должны были возрасти на 42 млрд руб., а доходы
бюджетов субъектов Российской Федерации — сократиться на
98,9 млрд руб.
Таким образом, главное достижение налоговой реформы — это
все большая централизация в федеральном бюджете доходных источников субъектов федерации с целью их последующего перераспределения из центра. Справедливости ради нельзя не отметить,
что за последние годы существенно улучшилось налоговое администрирование и упорядочились налоговые правоотношения.
Однако эти события точнее было бы охарактеризовать термином
«налоговый ремонт», поскольку к налоговой реформе в строгом
смысле слова они имеют очень мало отношения.
115
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вместе с тем проводимая налоговая реформа совершенно не
затрагивает те экономические диспропорции, которые заложены
в структуре самой налоговой системы и отражают ориентацию
налоговой политики на косвенное налогообложение.
Так, в структуре налоговых доходов федерального бюджета
активно сокращается доля налога на прибыль. Причем снижение
налоговой ставки — далеко не единственный фактор, повлиявший на это. Сокращение поступлений этого налога в федеральный бюджет связано, главным образом, с уменьшением налогооблагаемой базы, а это очевидное свидетельство ухудшения
финансового состояния налогоплательщиков.
Единственный налог, продолжающий по существу формировать доходную базу федерального бюджета — налог на добавленную стоимость (НДС). Его доля в налоговых доходах федерального бюджета постоянно растет.
Таким образом, гнет этого налога на экономику постоянно
увеличивается. При этом его давление на хозяйствующих субъектов крайне неравномерно, потому что, несмотря на проводимую
налоговую реформу, значительное влияние на объем налогооблагаемой базы НДС продолжают оказывать налоговые льготы, предоставляемые в соответствии с действующим законодательством.
Потери доходов федерального бюджета в связи с предоставлением налоговых льгот только в 2003 г. оценивались в 105,2 млрд руб.
(0,81% к ВВП). Это не снижение налогового давления, это его перераспределение.
Еще более существенный фактор — возмещение налога на добавленную стоимость, уплаченного поставщикам материальных
ресурсов, использованных при производстве экспортной продукции. Только эта льгота снизила (расчетно) поступление налога на добавленную стоимость в федеральный бюджет в 2003 г. на
240,0 млрд руб.
Несмотря на все попытки упорядочить механизмы льготирования, налоговой системой не решается задача реализации в полной мере принципа равенства налогового бремени.
Обеспечение налогового равенства — это наиболее серьезная
проблема системного характера, которую еще предстоит решить
при реформе российской налоговой системы. Создание единого механизма льготирования, заложенного в основу построения
116
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
единой налоговой системы страны, — это непременное условие
целенаправленного влияния налоговых отношений на экономические процессы.
В 2004 г. Правительство России вводит ряд налоговых нововведений, которые, на первый взгляд, сокращают налоговый потенциал федерального бюджета, о чем свидетельствует итоговая
строка приведенной ниже табл. 6. Однако при более глубоком
анализе можно заметить, что главные сокращения налогового
потенциала федерального бюджета за счет снижения ставки НДС
и отмены акциза на природный газ практически полностью компенсированы увеличением ставки вывозной таможенной пошлины и увеличением ставок НДПИ.
Таблица 6
Влияние изменений и дополнений в законодательство
о налогах и сборах на доходы бюджетной системы в 2004 г.
БюдФедеральжеты
Предлагаемая мера
Всего
ный бюджет субъектов РФ
Снижение основной ставки НДС с 20 до 18% –98,8
–98,8
Отмена акциза на природный газ
–78,0
–78,0
Увеличение ставки вывозной таможенной
+78,0
+78,0
пошлины с 5 до 20%
Отмена налога с продаж
–60,6
–60,6
Передача в бюджеты субъектов РФ дополнительно 25% поступлений по акцизам на не+26,1
фтепродукты
Снижение вывозных таможенных пошлин
–5,4
–5,4
Изменения, вносимые в режим применения
НДС (совершенствование порядка возмеще–110,0
–110,0
ния НДС по экспортной продукции и услугам — принятие к вычету НДС)
Увеличение ставок НДПИ в целях сохранения сложившейся налоговой нагрузки на сы- +92,2
+92,2
рьевой сектор
Повышенная индексация ставок акциза на
+1,33
+1,33
табачные изделия
Снижение размеров государственной пош–3,0
–3,0
лины
117
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Продолжение таблицы 6
Предлагаемая мера
Отмена налога на операции с ценными бумагами и за использование слова «Россия»
Отмена местных налогов и сборов
Увеличение платежей за загрязнение окружающей среды
Изменение режима применения налога на
имущество организаций
Изменение режима применения налога на
имущество физических лиц
Изменения режима применения водного налога
Изменения платежей за животный мир и за
биоресурсы
Итого
Передача федеральной части налоговых поступлений при использовании специальных
режимов налогообложения малого бизнеса
БюдФедеральжеты
Всего
ный бюджет субъектов РФ
–3,0
–3,0
–6,0
+6,1
–6,0
+0,6
+5,5
+18,3
+18,3
+0,5
+0,5
+5,1
+5,1
–4,4
–4,4
–132,9
–116,2
–16,7
+11,7
Некомпенсированная налоговая база — это возмещения НДС
по экспортной продукции и услугам. Практически это означает,
что правительство полностью возвращает экспортерам сырьевых
ресурсов средства в существенно большей сумме, чем они уплатили в результате увеличенной таможенной пошлины. Причем
возмещение НДС — это не просто уменьшение доходов бюджета,
это средства, уже фактически собранные с хозяйствующих субъектов на промежуточных циклах воспроизводственного процесса; по своей экономической сущности это прямое изъятие инвестиционных ресурсов из экономики.
При разработке проектировок основных параметров бюджетной системы Российской Федерации на 2005 г. изменение
налогового законодательства, наиболее существенным образом
отразившееся на доходном потенциале федерального бюджета,
118
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
было связано со снижением до 26% ставки единого социального
налога (ЕСН), зачисляемого в федеральный бюджет и бюджеты
государственных внебюджетных фондов. Но на изменение структуры налогового потенциала федерального бюджета это налоговое нововведение практически не оказало влияния, что видно из
приведенной ниже табл. 7.
Таблица 7
Основные статьи доходов федерального бюджета
в 2004–2005 гг.
Статья дохода
федерального
бюджета
ЕСН
НДС
Таможенные пошлины
НДПИ
Акцизы
Налог на прибыль
организаций
2004 г.
2005 г.
%к
% к ВВП
млрд руб. ВВП % дох. млрд руб.
% дох.
(18080)
(15300)
438,2
2,9
16,0
260,2
1,4
8,4
988,4
6,5
36,0
1094,0
6,1
35,3
532,5
3,5
19,4
739,4
4,1
23,8
267,9
98,5
1,8
0,6
9,8
3,6
400,2
84,7
2,2
0,5
12,9
2,7
164,6
1,1
6,0
235,2
1,3
7,6
В 2006 и 2007 г. существенных изменений в налоговом законодательстве Правительство России не предполагало, посчитав
налоговую реформу в целом завершенной.
Таким образом, налоговая реформа в России в целом была ориентирована прежде всего на приоритет фискальной функции налогов, и, соответственно, отдавала предпочтение инфляционным
косвенным налогам. Такая ориентация налоговой системы крайне
неэффективна.
С одной стороны, она предполагает ориентацию налогового
бремени на цену товара, а не на доходы от его производства, что
неизбежно провоцирует инфляционные процессы, поскольку
предприятия компенсируют налоговые изъятия своей ценовой
политикой, а не ростом производства. В результате подавляется
стремление производителей к развитию и повышению эффек119
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тивности собственного производства, они настраиваются на выбивание налоговых льгот.
Отсюда очевиден антистимулирующий характер российских
налогов: широчайшее распространение льгот и отсрочек (несмотря на все налоговые нововведения) ведет к тому, что выгоднее бороться не за увеличения сбыта товаров и развитие производства,
а за получение этих льгот и отсрочек.
С другой стороны, доходы, которые государство получает в
виде инфляционной ценовой надбавки, явно недостаточны для
удовлетворения потребностей бюджета. Такой тип налогообложения снижает прежде всего жизненный уровень потребителей
конечной продукции, а следовательно, увеличивает социальную
нагрузку на бюджет. Кроме того, временной лаг между поступлением налогов в бюджет и их использованием неизбежно обесценивает государственные расходы не только социального, но инвестиционного характера.
При такой политике снижение налогового бремени производителей, что само по себе весьма условно, и перенос его на
потребителей в виде ценовых надбавок не дает положительного экономического эффекта, поскольку объективно сокращает внутренний потребительских спрос, а следовательно, и
возможности для роста объемов производства, работающего
на внутренний рынок. Это, в свою очередь, означает, что рост
ВВП достигается преимущественно за счет экспорта ресурсного
потенциала, т. к. именно он и льготируется по основному налогу — НДС.
Реформа налоговой системы России, направленная на оптимизацию и повышение эффективности налогообложения, должна обеспечить рационализацию структуры налоговой системы с
требованием, чтобы она не искажала бы побудительных мотивов
деятельности предпринимателей в условиях рынка.
Ориентация налоговой системы на косвенное налогообложение не решает этой задачи.
Резюмируя сказанное, нужно подчеркнуть, что налоговая реформа не привела к оптимизации структуры налоговой системы,
несмотря на некоторое ее упорядочивание и определенные успехи в совершенствовании администрирования налогов. Реально
налоговые нововведения лишь сократили доходный потенциал
120
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
бюджетной системы, усилив при этом антистимулирующее воздействие косвенных налогов на экономику.
Таблица 8
Структура доходной части бюджета, формируемой за счет
налоговых поступлений в ведущих странах, в % к ВВП
2006 г.
Япония
Швеция
Канада
Австралия
Доходы бюджетов (всего)
Подоходный налог
Налог на прибыль корпораций
Налог на имущество
Косвенные налоги (на
потребление)
2002 г.
США
Россия
Налоговые поступления
в бюджет
32,5
2,5
33,1
3,7
38,9
10,1
33,2
7,2
68,3
20,0
50,9
15,4
37,9
13,4
8,1
8,5
2,1
7,7
1,6
2,1
4,1
0,8
0,2
3,3
2,7
1,4
3,7
2,7
9,8
10,6*
5,0
3,4
13,4
9,6
8,6
* Без ввозных таможенных пошлин и акцизов.
Из табл. 8 видно, что в большинстве стран сложилась вполне
сопоставимая структура налоговых поступлений в процентах к
валовому внутреннему продукту, которая остается достаточно
устойчивой на протяжении десятилетий. Состав налогов в России существенно не отличается от налоговых систем, принятых в
мировой практике, но структура налоговых платежей в бюджетную систему России представляет достаточно разительный контраст со странами западного мира.
В России при достаточно низком уровне налоговой нагрузки на
экономику чрезмерно велик налоговый гнет косвенных налогов и
налогов на прибыль предприятий при низком уровне подоходного
налога и налогов на имущество.
Диспропорции между подоходным налогом и налогом на
прибыль в России имеют давний и глубокий экономический характер.
Традиционно в советской экономике изъятие и перераспределение прибыли было главным источником формирования бюджетных ресурсов, а непомерно высокая доля бесплатных общественных услуг приводила к необходимости занижения уровня
121
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
заработной платы и, как следствие, не позволяла применять даже
средние по общемировым меркам ставки налогов.
Переход от плановой экономики к рыночной повлек за собой
либерализацию оплаты труда, а главное — активный рост дифференциации населения по доходам. Одновременно резко сократились программы предоставления государством населению услуг
социального характера.
Переход к плоской шкале подоходного налога — это экономически необоснованный маневр, который имеет политический характер. Заявленная правительством цель этого маневра — вывод
заработной платы из «тени» — фактически не была достигнута,
да и не могла быть достигнута, поскольку в «тень» зарплаты загоняет вовсе не высокий подоходный налог, а чрезмерное давление
единого социального налога. Плоская шкала подоходного налога
увеличила налоговую нагрузку на малообеспеченные слои населения. До ее введения они платили налог по ставке 12% и позволила снизить налоговую нагрузку на доходы населения, получающего достаточно высокую заработную плату. Это прежде всего
работники сферы элитных услуг, игорного бизнеса, финансовые
посредники, руководители в структуре государственной службы
и крупных корпораций, юристы и т. д. На жизненном уровне наиболее богатых слоев населения это практически не отразилось,
поскольку он обеспечивается за счет доходов от капитала, а не за
счет заработной платы.
Сопоставление тенденций роста реальной заработной платы
и поступлений в бюджет подоходного налога (рис. 18) свидетельствует о том, что при незначительной доле подоходного налога в
структуре доходов бюджетной системы налоговая нагрузка на заработную плату основной массы работающего населения существенно возрастает. Следовательно, плоская шкала налогообложения не только не снижает налоговое бремя на заработную плату,
но напротив его усиливает.
С налогом на прибыль ситуация иная. Высокое давление
этого налога на хозяйствующих субъектов, безусловно, отрицательно сказывается на их инвестиционной активности. Однако
не случайно все попытки снизить ставки по налогу на прибыль
реально не изменили ситуацию в лучшую сторону: инвестиционная активность хозяйствующего субъекта зависит не только и не
122
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
%
год
(
)
Рис. 18. Динамика роста заработной платы и поступлений
подоходного налога в бюджет (в %, 2008 г. — прогнозные показатели)
Источник: По данным Минэкономразвития России <http://www. economy.
gov.ru/>.
столько от ставки налога на прибыль. Завышенная ставка просто
заставляет уводить прибыль в тень, а в условиях когда ослаблен
государственный контроль за составом затрат это делать легко.
Зависит инвестиционная активность более от доходности бизнеса — рентабельности производства.
У нас налог на прибыль по единой ставке платят и низкорентабельные, и сверхдоходные предприятия — газовая, нефтяная
отрасли, где рентабельность только по официальным оценкам
достигает 40%1. У каждой из этих групп хозяйствующих субъектов своя мотивация к активизации инвестиционных процессов,
и решить проблему даже с помощью манипуляций с системой
льготирования по этому налогу вряд ли возможно.
Налог на прибыль не может и не должен решать проблему
сверхдоходности. В советское время эту задачу достаточно успешно решал налог с оборота, который платился только по тем
товарам, рентабельность производства которых была свыше 30%.
Вернуться к использованию этого налогового механизма, естест1
Приложение 2 к Общедоступным критериям самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков, используемых налоговыми органами в процессе
отбора объектов для проведения выездных налоговых проверок от 25 июня
2007 г. (подготовленным на основании Концепции системы планирования выездных налоговых проверок, утвержденной приказом Федеральной налоговой
службы от 30 мая 2007 г. № ММ-3-06/333@).
123
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
венно адаптировав его к современным условиям хозяйствования,
было бы более целесообразным, чем манипулировать налоговыми льготами.
Сокращение поступлений налога на прибыль в бюджетную
систему связано прежде всего с сужением налогооблагаемой
базы. Однако при этом общий объем прибыли по всем видам деятельности растет, главным образом, за счет сверхрентабельных
производств, что свидетельствует об ухудшении финансового состояния основной массы налогоплательщиков (рис. 19).
%
год
(
)
Рис. 19. Соотношение налогооблагаемой базы и поступлений
в бюджет налога на прибыль (2008 г. — прогнозные показатели)
Источник: По данным Минэкономразвития России <http://www. economy.
gov.ru/>.
Самой серьезной проблемой в структуре российского налогообложения является завышенная доля косвенного налогообложения.
Общепризнано, что косвенные налоги (налоги на потребление — НДС, акцизы, таможенные пошлины) содержат в себе такой важнейший отличительный признак, как переложение налогового бремени первоначальным плательщиком на потребителя
его продукции путем повышения продажных цен при реализации.
Как легко видеть, именно это и есть прямой путь к инфляции.
Первоначальные или промежуточные плательщики переклады124
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вают налог на конечного потребителя и в итоге эти налоги становятся просто надбавками к цене товара, изымаемыми в бюджет.
По существу, это налоги, регулирующие ценообразование и, соответственно, понижающие потребление продукции. Косвенные
налоги неизбежно провоцируют инфляционные процессы, поскольку предприятия налоговые изъятия компенсируют своей ценовой политикой.
Более того, если налоговая политика государства ориентируется на все большее по факту пополнение федерального бюджета
преимущественно за счет НДС, то какие бы антиинфляционные
меры ни декларировало правительство, объективно Минфин
России всегда будет заинтересован в росте инфляции, поскольку
для него это и есть реальная база для пополнения доходов федерального бюджета.
Кроме того, косвенные налоги, будучи надбавкой к цене товара, дополнительно увеличиваются в абсолютной сумме даже при
неизменной ставке за счет инфляции издержек обращения. Для
государства это по существу дополнительные средства, полученные за счет удорожания сырья и производственных ресурсов у
производителя.
Обратимся к данным о доходах федерального бюджета, утвержденных в виде федеральных законов о бюджетах на соответствующие годы, либо содержащихся в бюджетных проектировках (для 2008–2010 гг.) (табл. 9).
Единственный принципиальный вывод, который рождается
из данных табл. 9, — это очередной комплимент Минфину России. Иначе вряд ли возможно оценить запланированный рост доходов федерального бюджета в 7,3 раза в 2010 г., в сравнении со
столь близким к финансовому кризису 1990-х гг. 2000-м годом.
Доходы по всем значимым позициям активно растут: прямые
налоги — почти в 10 раз, косвенные — в 7 раз, доходы от внешнеэкономической деятельности — в 9,5 раза.
Вне этой тенденции разве что доходы от управления государственной собственностью, но и здесь рост в 4 раза должен по всей
видимости свидетельствовать об увеличивающейся эффективности ее использования.
Однако те же самые данные, рассмотренные со структурных
позиций, уже не столь оптимистичны (табл. 10).
125
126
99,3
105,4
102,1
3273,8 4896,5 6146,3 6964,8 6643,2 7463,3 8087,3
99,8
81,6
159,5
113,3
1608,4 2260,7 2414,1 2070,8 2109,1 2154,0
869,8
2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.
1036,1 1434,3 1921,8 2014,2 1875,1 1979,0 2102,2
1134,2 1607,9 1642,0 2198,5 2318,0 2968,3 3417,0
Источник: Федеральные законы «О федеральном бюджете Российской Федерации» за соответствующие годы.
2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г.
Прямые налоги
213,2 192,9 669,4 777,8
Косвенные налоги
495,5 700,6 994,8 1132,2
Доходы от внешнеэкономической деятель226,8 208,6 358,3 268,9
ности
Доходы от имущества,
находящегося в государственной собственности, или от деятель24,7
26,8
50,5
111,5
ности государственных
и муниципальных
организаций
Доходы (всего)
1103,2 1193,5 2125,7 2562,6
Таблица 9
Динамика доходов федерального бюджета (по проектным показателям) в 2000–2010 гг., млрд руб.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
17,5
2,2
100
20,6
2,2
100
100
2,4
16,9
100
4,4
10,5
100
4,9
26,6
100
1,7
32,8
100
1,8
36,8
100
1,4
34,7
100
1,5
31,2
100
1,4
28,3
100
1,3
26,6
2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.
19,3
16,2
31,5
30,4
31,6
29,3
31,3
28,9
28,2
26,5
26,0
44,9
58,7
46,8
44,2
34,6
32,8
26,7
31,6
34,9
39,8
42,3
Источник: Федеральные законы «О федеральном бюджете Российской Федерации» за соответствующие годы.
Прямые налоги
Косвенные налоги
Доходы от внешнеэкономической
деятельности
Доходы от имущества, находящегося
в государственной
собственности, или
от деятельности
государственных
и муниципальных
организаций
Доходы (всего)
Таблица 10
Структура доходов федерального бюджета (по проектным показателям) в 2000–2010 гг., %
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
127
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Во-первых, обращает на себя внимание жесткая приверженность правительства к идеологической установке о принципиальной неэффективности государственной собственности: ее доля в
совокупных доходах федерального бюджета неуклонно снижается — до 1,3% к 2010 г.
Во-вторых, показательна неустойчивость доходов от внешнеэкономической деятельности: после пика в 2006 г. (36,8%) они
снижаются к 2010 г. до 26,6% (сравним: 20,6% в 2000 г.). Это свидетельствует, как ни странно, прежде всего о неэффективности
государственных расходов с народнохозяйственных позиций.
Государство с готовностью следует за прогнозами конъюнктуры мирового рынка углеводородов, соглашается с сырьевой
привязкой российского экспорта, сохраняет практически неизменным соотношение доходов от экспорта и импорта (в 2010 г.
соотношение экспортных и импортных пошлин останется на
уровне 2,6, как в 2000 г.), но в целом никак не заботится ни о росте промышленного потенциала и активном включении России в
мировой товарооборот как экспортера готовой продукции, ни о
развитии импортозамещающих производств.
В итоге полагаться на рост значения внешнеэкономической
деятельности в процессе формирования доходной части федерального бюджета не приходится и правительство в своих прогнозах этого и не делает.
В-третьих, прямые налоги, за счет которых государство имеет возможность активно стимулировать инвестиционную активность, регулировать производственную деятельность и направлять
ее в необходимое для роста конкурентоспособности страны инновационное русло, отнюдь не являются первостепенной заботой
правительства. Доля этой категории налогов (рост относительных
показателей, который мог бы, помимо прочего, свидетельствовать
также и об активизации воспроизводственного процесса за счет
роста потребительского потенциала производственного сектора и
населения) в доходах федерального бюджета в 2010 г. оказывается
ниже уровня 2004 г. Весь бюджет строится Минфином России на
косвенном налогообложении: доля косвенных налогов в доходах
федерального бюджета уверенно выходит в перспективе на уровень,
превышающий 40%. Налоговая политика, проводившаяся в первые
послекризисные годы, предлагается к повторению и в 2010 г.
128
Рис. 20. Динамика доходов федерального бюджета (укрупненно) в 2000–2010 гг. (млрд руб., 2008–
2010 гг. — прогнозные показатели)
год
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
129
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
При этом рис. 20 наглядно иллюстрирует еще один весьма
важный факт: сам прирост бюджетных доходов достигается,
особенно в прогнозе на 2008–2010 гг., фактически только за счет
косвенных налогов, принципиальных изменений в прямом налогообложении и в доходах от внешнеэкономической деятельности
не происходит.
И хотя в целом за 2000–2010 гг. косвенное налогообложение
развивается под воздействием понижательной тенденции, эта
тенденция обязана своими возникновением только пику 2001 г.
Начиная с 2006 г. в планах Правительства России доля косвенного налогообложения в суммарных бюджетных доходах уверенно
растет, выходя на уровень 2000–2003 гг., что и показывает полиномиальный тренд (рис. 21).
Среднегодовой темп роста прогнозируемых Минфином России доходов от косвенных налогов составляет за данный период
порядка 21% при средних темпах роста совокупных бюджетных
доходов в 22% в год — разница в тенденции практически отсутствует. Можно, конечно, возразить, что среднегодовой прирост
прогнозных показателей по прямым налогам составляет почти
26%, однако не думается, что 5% могут стать веским доводом в
пользу политики, проводимой Минфином России.
Взимаемые через цену товара косвенные налоги фактически
представляют собой повторное обложение потребителя, причем
на те же цели, которые должны быть достигнуты за счет выплаченных им прямых налогов. Именно так и выходит, если рассматривать государственный бюджет как систему централизованной
оплаты платных услуг, оказываемых государством населению
(в частности, услуг в сфере образования и здравоохранения через
систему организаций, находящихся в государственной собственности), осуществляемой из централизованных фондов, созданных
из обязательных взносов населения.
С социальной точки зрения рост косвенного налогообложения означает повышение налоговой нагрузки на потребителя,
ухудшение его финансового положения, сокращение текущего потребления и, соответственно, снижение инвестиционного
вклада потребителя в экономику. Кроме того, минимизируется
отложенный спрос потребителя, что может оказать негативное
влияние на воспроизводственный процесс и в перспективе.
130
%
Рис. 21. Структура доходов федерального бюджета 2000–2010 гг.
(2008–2010 гг. — прогнозные показатели)
год
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
131
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
На фоне негативных экономических процессов, которые неизбежно провоцирует налоговая система, ориентированная на
косвенное налогообложение, попытки Минфина России «стерилизовать» доходную базу федерального бюджета с помощью стабилизационных фондов выглядят как минимум лицемерно, гораздо честнее было бы отказаться вовсе от самого инфляционного
налога — НДС, чем сначала изъять его у населения, в основном у
малообеспеченного, в виде надбавки к потребительским ценам,
а затем, как избыточные финансовые ресурсы, «заморозить» и,
вложив эти средства в иностранные ценные бумаги, подпитывать
экономику зарубежных стран дополнительными инвестиционными ресурсами.
Причем «лукавым» налог на добавленную стоимость является не только для населения, но и для хозяйствующих субъектов:
его давление на хозяйствующие субъекты крайне неравномерно
потому, что огромное влияние на объем налогооблагаемой базы
НДС продолжают оказывать налоговые льготы, предоставляемые
в соответствии с действующим законодательством.
Налоговые льготы, вопреки часто высказываемому утверждению, как правило, не снижают налоговое бремя, а обычно его
просто перераспределяют. Возьмем, к примеру, такую льготу по
НДС, как возмещение налога на добавленную стоимость, уплаченного поставщикам материальных ресурсов, использованных
при производстве экспортной продукции, либо прямой возврат
НДС на экспортную продукцию.
В 2007 г. возмещение налога на добавленную стоимость, уплаченного поставщикам материальных ресурсов, использованных
при производстве экспортной продукции, привело к снижению
поступлений в федеральный бюджет на 590,6 млрд руб. Это существенно больше, чем все расходы на государственные социальные программы. По сути дела, это прямые финансовые вливания
в экспортоориентированные отрасли. При этом «добрым» оказывается не государство, а население, поскольку оно уже выплатило
эти налоги в виде надбавок к цене потребленных ими товаров, а
затем уже правительство из поступивших в бюджет доходов возвращает эти деньги сырьевым экспортерам.
Таким образом, ныне действующая налоговая система делает
основным источником бюджетных поступлений косвенные (ус132
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ловно переменные налоги), которые угнетают среднего производителя и потребителя (рис. 22).
8
%
7,1
7
7,1
7,0
6,7
6,4
6,1
6,3
6,4
6
5
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
год
Рис. 22. Поступления НДС в федеральный бюджет (в % к ВВП,
2008 г. — прогнозные показатели)
Источник: По данным Минэкономразвития России <http://www. economy.
gov.ru/>.
Реформа налоговой системы, направленная на оптимизацию
и повышение эффективности налогообложения, должна обеспечить рационализацию структуры налоговой системы, которая не
искажала бы побудительных мотивов деятельности предпринимателей. Ориентация налоговой системы на косвенное налогообложение эту задачу не решает.
Не случайно акцент в фискальной политике зарубежных индустриальных стран делается на «фиксированные налоги», объект обложения которых не зависит прямо от уровня производства. Это налог на имущество, налог на продажи, фиксированный
налог на лиц, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, различные неналоговые сборы и т. п. В российской налоговой системе эти налоги занимают беспрецедентно низкую
долю, которая продолжает снижаться.
133
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Их экономическая сущность аналогична условно постоянным
затратам в себестоимости продукции и состоит в том, что позволяет снижать удельный вес налоговых платежей пропорционально росту объемов производства. Другими словами, такие налоги
никоим образом не «наказывают» производителя за его успех, а,
напротив, побуждают к наращиванию выпуска продукции. Но в
России это не так.
Условно постоянные налоги:
− являются структурообразующими: они поощряют переток
капиталов из менее эффективных областей применения в
более эффективные, причем направление потоков определяется потребностями рынка и не требует бюрократического
регулирования;
− стимулируют деловую активность и не позволяют налогоплательщику «залечь на дно» и покрывать лишь свои минимальные жизненные потребности, «проедая» весь доход;
− создают гарантию наполняемости определенной части бюджета, поскольку они взимаются независимо от результатов
деятельности налогоплательщика.
Однако следует имеет в виду, что особенностью этих налогов
является относительная «жесткость», которая обусловлена тем,
что они не учитывают отраслевой специфики, «безжалостны» к
низкорентабельным и ресурсоемким производствам, не принимают во внимание насколько объективны те или иные обстоятельства, определяющие низкую эффективность.
Оценивая возможности реформирования существующей налоговой системы, ориентированной преимущественно на косвенное налогообложение, необходимо признать, что при такой
структурной деформации налоговая система неизбежно будет
вступать в противоречие со всеми социальными программами
государства и поэтому становится в принципе «неулучшаемой».
Если же исходить из необходимости глубоких структурных
изменений в налоговой политике, то придется отдавать себе отчет, что достигнуть этой цели ничем не поступаясь в принципе
невозможно. Поэтому наиболее важно обеспечить условия, позволяющие фиксированным налогам «спровоцировать» структурный сдвиг экономических пропорций в нужном направлении,
а именно — предоставить возможность успешно работающим
134
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
предприятиям вложить в свое развитие значительные средства за
счет собственного инвестиционного потенциала, который может
быть обеспечен снижением ставки НДС и отменой или существенной модификацией налога на прибыль.
Очевидно, что введение «жестких» макроэкономических регуляторов должно быть плавным, постепенным. Поэтому правильнее говорить не о полном переносе, а о некотором смещении
центра тяжести системы налогообложения в сторону фиксированных платежей.
Условно переменные (косвенные) налоги еще достаточно долго будут играть весомую роль в обеспечении бюджетно-финансовой политики государства. Но их структура и форма применения
нуждаются в существенной корректировке.
4.2. Уровни бюджетной системы и налоговые полномочия
Важнейшим вопросом при выборе направлений налогового
реформирования является вопрос о способности предлагаемой
налоговой системы обеспечить доходы всех уровней бюджетной
системы: федерального, региональных и местного — гарантированными налоговыми источниками.
Перераспределение бюджетных полномочий, которое стало
краеугольным камнем реформы местного самоуправления, было
обусловлено избыточными обязательствами бюджетной системы
в целом. По данным Минфина России, объем расходных обязательств консолидированного бюджета Российской Федерации в
условиях действовавшего в 2003 г. федерального законодательства составлял 6,5 трлн руб. (49,8% ВВП), в то время как финансовые ресурсы для их выполнения в условиях 2003 г. составляли
4,5 трлн руб. (34,5% ВВП).
Принятие поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы,
корреспондирующих нормам федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», должно было
обеспечить органам власти субъектов Российской Федерации и
135
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
местного самоуправления возможность проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику.
Распределение налоговых полномочий между уровнями государственной власти и управления происходит по следующим
основным элементам:
− установление и введение налога;
− определение объекта налогообложения, категории налогоплательщиков, налоговой базы, порядка исчисления налогов
и налогового периода;
− установление налоговой ставки;
− установление налоговых льгот (освобождений);
− распределение налоговых доходов между бюджетами различного уровня;
− определение порядка и условий исполнения налогового обязательства и зачисление налоговых доходов в бюджет;
− администрирование налогов.
На практике же принятые поправки в законодательные акты
привели к тому, что только в 2005 г. новые налоговые законы
уменьшили доходы бюджетов субъектов Российской Федерации
на 54,3 млрд руб., а передаваемые им расходные обязательства
в результате перераспределения полномочий увеличились на
304,6 млрд руб.
На долю федеральных налогов и сборов, закрепляемую за бюджетами субъектов федерации и местными бюджетами, в 2005 г.
приходилось 77,9% налоговых доходов этих бюджетов. Состав
собственных налоговых доходов консолидированных бюджетов
субъектов Российской Федерации также изменяется в сторону
снижения значения региональных и местных налогов (табл. 11).
Но проблема не только в перераспределении налогов, но и в
отсутствии у региональных и местных органов власти реального права управлять самостоятельно налоговыми механизмами
закрепленных за ними налогов. По существу все эти налоговые
механизмы законодательно прописаны в федеральном законе —
Налоговом кодексе Российской Федерации, более того, по многим
региональным налогам установлены федеральные льготы.
Региональные и особенно местные власти не обладают достаточными налоговыми полномочиями, их финансовые органы
лишены ряда важных функций (сбор налогов, казначейское ис136
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 11
Расчет налоговых доходов бюджетов разных уровней
в условиях 2005 г. с учетом реформы федеративных
отношений и местного самоуправления, млрд руб.
Показатель
Расходные обязательства в
действующих условиях
Баланс изменения финансируемых обязательств
Расходные обязательства в новых условиях
Финансовая помощь
Неналоговые доходы
Налоговые доходы (расчетные)
Профицит/дефицит
Налоговые доходы (к закреплению)
Федеральный
бюджет
Бюджеты
субъектов
федерации
Местные
бюджеты
(консолидированные)
2843,1
1347,2
1217,2
+10,8
+302,0
–312,8
2853,9
1642,2
904,4
–
168,3
2685,6
+131,5
292,8
61,6
1294,8
+0,1
418,3
103,0
383,0
+0,1
2817,1
1294,9
383,1
полнение, контрольно-ревизионная работа). Налоговый кодекс
ограничивает перечень региональных и особенно местных налогов малозначимыми видами налогов, заведомо недостаточными
для финансирования расходов регионального и местного характера и проведения самостоятельной налоговой политики. Это не
позволяет реализовать основополагающие принципы децентрализации бюджетной системы.
Такой подход «разделения налоговых доходов» имеет ряд существенных недостатков.
Во-первых, он не обеспечивает ключевого условия для повышения эффективности бюджетной системы — взаимосвязи между уровнем налогообложения, выбираемым, в конечном счете, населением регионов и муниципалитетов, и количеством/качеством
получаемых бюджетных услуг.
Во-вторых, получая основную часть доходов от федеральных
налогов, субнациональные власти фактически распоряжаются
137
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
«чужими» деньгами, как всегда в таких случаях — недостаточно
ответственно.
В-третьих, в условиях, когда нормативы отчислений от «закрепленных» налогов могут быть изменены, субнациональные
власти лишены долгосрочных стимулов для поддержания благоприятного инвестиционного климата, наращивания (и отражения в отчетности) собственной налоговой базы.
В-четвертых, возникает неявная конкуренция с федеральными властями за одну и ту же налоговую базу.
В-пятых, не имея «легальных» полномочий для проведения
налоговой политики, субнациональные власти начинают прибегать к «полулегальным» рычагам воздействия на налогоплательщиков.
В-шестых, если бы население платило налоги по ставкам, установленным региональными и местными властями, подотчетность и прозрачность последних значительно возросла бы.
Поэтому совершенствование управления доходными полномочиями должно осуществляться посредством постепенного отказа от разделения налогов на «собственные» и «закрепленные»,
а также от самого понятия «нормативы отчислений от федеральных (региональных) налогов».
Подавляющее большинство налогов и поступлений по ним в
бюджет соответствующего уровня должны быть только собственными. Поступления по федеральным налогам полностью, без какого бы то ни было «расщепления», должны поступать в федеральный
бюджет, региональные налоги — только в региональные бюджеты, местные налоги — только в бюджеты муниципальных образований. Соответственно, налоговое законодательство (Налоговый кодекс Российской Федерации и принятые в соответствии с
ним иные нормативные правовые акты) должно устанавливать
как налоговые полномочия властей разных уровней, так и разделение налоговых поступлений по принципу «один налог — один
бюджет», при существенном расширении налоговых полномочий
в рамках «закрытого» перечня налогов региональных и особенно
местных властей.
Однако для того, чтобы такое представление о распределении
налоговых доходов по уровням бюджетной системы могло быть
реально претворено в жизнь, необходимо прежде всего теорети138
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
чески определить и законодательно закрепить структуру налоговых полномочий.
Основополагающим элементом налоговых полномочий органов власти различного уровня являются полномочия по установлению и введению налогов.
Органы власти субъектов Российской Федерации и органы
местного самоуправления обладают лишь правом вводить региональные и местные налоги. Устанавливать они могут только
отдельные элементы налогового механизма (размеры ставок по
этим налогам, порядок и сроки уплаты налога; предоставление
налоговых льгот в пределах прав, определенных налоговым законодательством Российской Федерации, формы отчетности).
Региональные и местные налоги и сборы устанавливаются
Налоговым кодексом Российской Федерации, а законами субъектов Российской Федерации (нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления) только
вводятся в действие.
Российское законодательство предусматривает распределение
некоторой части полномочий по установлению налоговых ставок
и налоговых льгот.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления имеют право устанавливать налоговые ставки и предоставлять налоговые льготы по
некоторым федеральным налогам в пределах, определенных федеральным законодательством. Право предоставления льгот по
налогам и сборам органами государственной власти Российской
Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления ограничено запретом на установление льгот, имеющих индивидуальный
характер. В качестве примера распределения полномочий по установлению ставок налогов и налоговых льгот можно привести
налог на прибыль организаций, поскольку этот налог является
основным источником налоговых доходов региональных бюджетов, в отношении которых региональные власти располагают
существенным объемом налоговых полномочий.
К ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится распределение доходов от региональных налогов и сборов между бюджетом субъекта Российской
139
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Федерации и местными бюджетами, а также определение порядка
направления в бюджет субъекта Российской Федерации доходов
от налогов и сборов субъекта Российской Федерации.
За органами местного самоуправления закреплены полномочия по определению порядка направления в местные бюджеты
местных налогов и сборов.
Такая система не может обеспечить региональные и местные бюджеты ресурсами, необходимыми для самостоятельного
выполнения их функций, и побуждает их постоянно требовать
ресурсы от центра. В целом, речь идет не только о формальных
нарушениях принципов федерализма, но о принципиальной неэффективности создаваемой налогово-бюджетной системы.
Все существенные полномочия в сфере налогового администрирования сосредоточены на уровне федеральных властей.
С одной стороны, данное положение нельзя не признать благоприятным, т. к. в условиях слабого контроля за исполнением и
низких возможностей по обеспечению исполнения федерального
законодательства передача на субнациональные уровни власти и
управления полномочий по налоговому администрированию
могла бы привести к негативным последствиям для предпринимательской деятельности.
С другой стороны, тот факт, что субнациональные власти не
располагают полномочиями в области налогового администрирования и, что важнее, не несут расходов по администрированию
налогов и платежей, приводит к ситуации, когда органы власти
субъектов федерации и органы местного самоуправления принимают решения по изменению правил налогообложения без учета
возможного роста издержек на налоговое администрирование.
4.3. Стимулирующая роль налогов
В современных экономических условиях стимулирующее воздействие налогов максимально реализуется в случае, если система налогообложения строится на следующих основополагающих
принципах:
− единонаправленность целевого воздействия налогов на развитие экономики страны. Налоги не должны искажать намерений экономических агентов: если производитель при140
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нял экономические решения в отсутствие налога, например,
о размещении предприятия малого бизнеса, то эти решения
не должны меняться при введении налога;
− унифицированность порядка взимания налогов, независимо
от форм собственности, рода деятельности и источника получения доходов;
− однократность налогообложения, т. е. исключение возможности двойного обложения одного и того же объекта. Отметим, правда, что при многообразии налоговых форм изъятия абсолютное соблюдение этого принципа невозможно,
но к этому надо стремиться;
− рациональное сочетание общепринятого и льготного налогообложения;
− обеспечение, по возможности, социальной справедливости
в распределении налогового бремени между различными
категориями и группами плательщиков, но не в ущерб экономической эффективности налоговой системы в целом и
отдельных ее элементов;
− установление налогов с учетом экономической целесообразности налогового предела;
− обязательство каждого предприятия и физического лица
участвовать в финансировании государственных расходов
исходя из своих экономических возможностей.
Названные принципы являются не аксиомой, а лишь основополагающими моментами, которых целесообразно придерживаться с учетом конкретных экономических, политических и
социальных условий развития общества. Они позволяют сформировать целостную систему налогового законодательства и
механизмов реализации отдельных налогов, ориентирующую
развитие частных интересов предпринимателей и граждан на общегосударственные и общенациональные потребности повышения эффективности экономики России.
В российской налоговой системе стимулирующая роль налогов, за счет которой все время старались решить все налоговые
проблемы, приобрела не только гипертрофированный, но и антистимулирующий характер. И это наиболее серьезная проблема
системного характера, которую предстоит решить при реформе
российской налоговой системы.
141
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Господствующим представлением в сознании идеологов российской налоговой реформы стала возможность использования
налоговых льгот как стимула экономической активности. В результате самая большая часть любого налогового закона посвящена перечислению льгот, которые предоставляются различным
налогоплательщикам. Как итог, практически каждый налогоплательщик пользуется определенным набором льгот, и только «неудачник» должен платить все налоги в полном объеме. Каждый
раз давая льготу кому-нибудь государство вынуждено стараться
взять больше с остальных, и это создает абсолютное налоговое
неравенство налогоплательщиков. Каждый из них живет в своем
собственном налоговом режиме.
Налоговые льготы — очень больной вопрос для российской
бюджетной системы. Реально провести оценку того, сколько стоят налоговые льготы бюджетам всех уровней практически невозможно, поскольку достоверной информации об этом нет. Равным
образом реально невозможно оценить и тот результат для самих
хозяйствующих субъектов и их партнеров, к которому приводят
те или иные льготы. Неслучайно на протяжении всех последних
лет вопрос о налоговых льготах и об их сокращении является
едва ли не центральным при обсуждении проектов федерального
бюджета.
В результате действующая налоговая система, создавшая непосильный налоговый пресс на производственную деятельность,
несмотря на «фискально-карательное» ее ужесточение, вызывает массовое уклонение от уплаты налогов и банкротство вполне
жизнеспособных предприятий. Поэтому одним из важнейших направлений совершенствования налоговой системы должна стать
ликвидация многочисленных льгот, дающих значительные преимущества отдельным налогоплательщикам и возможности для
уклонения от уплаты налогов.
Создание единого механизма льготирования, заложенного в
основу построения единой налоговой системы страны, это непременное условие целенаправленного влияния налоговых отношений на экономические процессы. Отсутствие единой системы, в которой определены экономические и социальные цели,
приоритеты и виды льготирования, приводит к тому, что льготы,
предусмотренные в механизмах действия отдельных налогов, те142
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ряют стимулирующее влияние, а это ослабляет эффективность
государственной налоговой политики.
Более того, механизмы льготирования — это инструменты
«тонкой настройки» и надеяться, что только за счет этих инструментов можно решить все инвестиционные проблемы как минимум наивно, тем более, что чаще всего введение тех или иных
льгот используется как политический лозунг. А когда механизмы
льготирования превращаются в лозунги и самоцель, они могут
иметь только разрушительный, но не созидательный характер.
Никакие инвестиционные льготы сами по себе не могут дать положительного результата. Эти механизмы могут достигать своей
цели только при условии, что они органически вписаны, во-первых, в стратегию налоговой реформы, а во-вторых, в сам механизм действия каждого конкретного налога.
Налоговый потенциал в экономике в первую очередь зависит
не от размеров налоговых ставок, а от объемов и структуры налогооблагаемой базы. Соответственно, налоговые механизмы тех
или иных налогов, как правило, должны работать в четко очерченных границах «своей» налогооблагаемой базы.
Например, когда говорят о неблагоприятном инвестиционном климате в России, чаще всего упоминают чрезмерность налогового бремени. Действительно, оно существенное, но ненамного
тяжелее, чем в большинстве европейских стран. На самом деле
гораздо большее значение, чем снижение самих налоговых ставок, имеет установление таких правил расчета налогооблагаемой
базы, при которых инвестиции в производство и производительное накопление граждан и предприятий фактически полностью
освобождается от налогообложения.
И не случайно на Западе сейчас интенсивно обсуждается ряд
интересных проектов упрощения системы налогообложения,
вплоть до перехода к системе единого налога на расходы, при которой обложению будут подвергаться только потребительские
расходы граждан, а все виды накоплений и инвестиций (и граждан, и предприятий) получат полную свободу от налогов как общественно полезные и поддерживаемые государством.
Следовательно, не просто снижение налоговых ставок, а настройка целевого воздействия налоговых механизмов на определенные сегменты налогооблагаемой базы в соответствии с про143
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
граммными установками социально-экономического развития
должна определять выбор тех или иных налоговых нововведений.
Если проследить реализацию этого принципа на налоговой
системе России, то выявится, например, что базой налогообложения НДС являются не только прибыль и заработная плата
(реальные элементы вновь созданной стоимости), но и амортизационные отчисления, акцизы и другие налоги, которые не относятся к добавленной стоимости. Поэтому налог на добавленную
стоимость теряет свое действительное содержание.
Часть налоговых платежей из прибыли также перекладывается на потребителя, чтобы иметь возможность компенсировать
уплату налога ростом свободных цен. Это можно отнести и к другим налоговым платежам, которые включаются в себестоимость
продукции, например ЕСН.
Таким образом, как минимум, некорректно говорить о снижении налоговой нагрузки вообще. Необходим грамотный структурный анализ распределения налоговой нагрузки на сектора
экономики, и только после этого можно сделать выводы о том,
какой именно из налоговых механизмов оказывает наибольшее
давление на тех или иных экономических агентов и какие стимулы должны быть задействованы для достижения оптимальной
налоговой нагрузки. Ведь снижение налоговой нагрузки — это не
самоцель, а инструмент для повышения качества экономического
роста.
Вновь подчеркнем, что налоговая система любого государства — это лишь технология калькулирования стоимости государственных услуг. Даже стимулирующая функция налогов
действует на результаты реального производства весьма опосредованно, поскольку действие этого фактора во многом нивелируется, или напротив, усиливается посредством других экономических механизмов, в том числе и ценовой, и тарифной, и
инвестиционной политикой и иными методами государственного и рыночного регулирования.
И все-таки думать о дальнейшем смягчении налогового бремени можно и должно, но действовать следует осторожно. Необходимость увеличения расходных обязательств бюджета и неопределенность с ценами на нефть — крепкие аргументы против
поспешных решений о перманентном снижении ставок налогов.
144
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Поэтому, обсуждая вопрос о снижении ставки НДС вообще,
даже не вдаваясь в детализацию — до 13 или до 16% снижать эту
ставку, надо прежде всего ответить на вопрос: готова ли наша
экономика адекватно отреагировать на это снижение повышением эффективности хозяйственной деятельности?
Даже соглашаясь с тем, что сам по себе НДС — инфляционный налог, поскольку является надбавкой к цене товара, следует
понимать, что он работает как стимулятор инфляции только в
случае увеличения ставки налога, а в случае уменьшения налоговой ставки его влияние на инфляцию уже не так однозначно.
Анализируя влияние снижения ставки НДС, можно говорить
только о стимулировании внутрихозяйственного потребления,
поскольку совершенно очевидно, что снижение ставки НДС даже
на 2 или 3 пп. не приведет к адекватному снижению розничных
цен: оно растворится на стадиях переработки продукции и в сфере обмена. Это показали и отмена налога с продаж, и предыдущие
снижения НДС: ни разу эти шаги не приводили к снижению цен.
Кроме того, не было обнаружено зависимости между снижением НДС и темпами экономического роста.
Однако, хотя снижение ставки НДС и не приведет к существенному росту внутреннего потребительского спроса и за счет
этого — к инфляционному всплеску, в случае снижения этой ставки существенно сократится отвлечение собственных оборотных
средств предприятий на авансовые платежи по данному налогу.
А это не такой уж плохой стимул для расширения собственных
инвестиций, естественно, не в основной капитал, а, например, в
улучшение качества закупаемого сырья. Правда, для конечного
потребителя это может выразиться и в росте розничных цен, но
не за счет инфляционной составляющей, а за счет повышения качества выпускаемой продукции. В целом для общества это станет
фактором качественного роста ВВП.
Таким образом, аргумент в пользу того, что снижение ставки
НДС подстегнет инфляцию в виде роста покупательского спроса
недостаточно обоснован.
Тем не менее, следует четко понимать, что механизм НДС не
оказывает существенного влияния на изменение ситуации с инвестициями в основной капитал — ни в случае снижения, ни в случае
повышения ставки: нет уверенности в том, что бизнес будет реально
145
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вкладывать деньги в свое развитие, а не перераспределит эти финансовые ресурсы в свои собственные «стабилизационные фонды».
Поэтому для стимулирования инвестиций в развитие производства (в основной капитал) механизм НДС вообще бесполезен.
Для того, чтобы производитель перестал «перестраховывать»
свой капитал, нужна комплексная система мер.
Кроме того, снижение ставки НДС вполне может ослабить
конкурентоспособность российских производителей. Действительно, экономике, ориентированной на экспортную роль добывающего сектора, косвенные налоги, к которым относится НДС,
выгоднее прямых налогов на труд и капитал. Ведь НДС взимается
со всех товаров и услуг, продаваемых в стране, а не только с внутренних производителей.
Соответственно, его сокращение в равной мере уменьшает
затраты как на импортные, так и на отечественные товары, в то
время как снижение прямых налогов, например, налогов на прибыль или заработную плату, сокращает расходы внутренних производителей по сравнению с их иностранными конкурентами.
Надо четко представлять, что даже существенное снижение
ставки НДС в очень незначительной степени отразится на финансовых результатах деятельности естественных монополий, и
прежде всего в области нефтяного бизнеса. Дело в том, что они
работают преимущественно на экспорт, а по этим операциям установлена нулевая ставка НДС (работает механизм возврата этого налога). Следовательно, совершенно не следует рассчитывать
на снижение цен на энергоносители, а поскольку именно тарифы
естественных монополий являются существенным фактором инфляции издержек, то и ярко выраженного антиинфляционного
эффекта от снижения ставки НДС ожидать не приходится.
Разумно было бы скомбинировать небольшое снижение НДС
с мерами по сокращению налогового бремени на инвестиции в
виде прямых налогов. России остро необходима модернизация
стареющих основных фондов. Таким образом, страна заинтересована в налоговой системе, которая привлекает, а не отталкивает капитал.
Сейчас большинство государств, которые заинтересованы в
снижении налоговой нагрузки и придании дополнительного импульса экономическому росту, «смотрят» на прямые налоги.
146
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Решив вопросы с амортизацией, с научно-исследовательскими и опытно-конструкторскими работами, с переносом убытков
на будущее, вполне возможно в перспективе более решительно
регулировать амортизационную политику и ставить вопрос о
снижении ставки налога на прибыль.
Но при этом надо иметь в виду, что большая часть этого налога поступает в региональные бюджеты, поэтому речь может
идти о снижении федеральной ставки этого налога, либо вообще
о переводе этого налога полностью на региональный уровень с
передачей всех налоговых полномочий.
В налоговых системах западных стран кроме налога на прибыль активно и качественно работает еще целый ряд прямых налогов, прежде всего имущественные налоги.
Имущественные налоги должны стать серьезным источником
доходов региональных и местных бюджетов, а принципы их взимания должны стимулировать эффективное использование имущества. Такой подход вполне разумен и соответствует мировой
практике.
Для российской налоговой системы это означает еще и постепенный отход от ориентации на косвенное налогообложение,
которое существенно тормозит экономическое развитие страны,
и усиление акцента на прямое налогообложение. В итоге в сферу
фискальных интересов Правительства России попадет, наконец,
и такая проблема, как рост благосостояния граждан, поскольку
введение имущественного налога объективно заинтересовывает
власть в том, чтобы граждане владели имуществом и стоимость
этого имущества повышалась.
Однако в России механизм налога на недвижимость так и остался «незапущенным». Чтобы он функционировал нужен реестр собственников недвижимости, реестр самой недвижимости,
должна быть отработана система массовой оценки стоимости
имущества. Этим занимаются Минэкономразвития России и
Роскадастр, перешедший от Минюста России в ведение Минэкономразвития России.
С объектами недвижимости ситуация еще более сложная,
чем с земельными участками. Есть целые жилые кварталы в городах, где официально зарегистрированы только один-два дома.
По мнению Минфина России, эту работу, скорее всего, раньше
147
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2010 г. завершить не удастся. До этого времени налог к вводу на
всей территории России не планируется.
Хотя единый социальный налог формально не является прямым налогом, но будучи встроенным механизмом в текущие затраты предприятий, он в значительной степени формирует налогооблагаемую базу налога на прибыль. В результате понижение
ставки ЕСН очень серьезно снижает налогообложение предприятий. Возможно, целесообразно было бы вернуться к обсуждению проблемы если не радикального снижения ставок ЕСН, то
хотя бы дифференциации шкалы налогообложения.
4.4. Проблема инвестиционной ориентации
бюджетной системы Российской Федерации
Государство не может и не должно брать на себя задачу обеспечения экономического роста только за счет государственных
инвестиций, но может и должно обеспечить финансовыми ресурсами позитивные изменения структуры производства, может
и должно стимулировать частный капитал к инвестированию в
развитие.
Для России стратегическая задача обеспечения эффективного
использования ее производственного потенциала может быть решена только на основе переориентации традиционного движения
финансовых потоков с сырьевого рынка в сферу производства
конечной продукции и высоких технологий. Как бы ни был велик инвестиционный потенциал частного сектора, он никогда не
справится с этой задачей, поскольку она всегда будет находиться
за рамками его интересов.
Реальная финансовая стабилизация может быть достигнута
только при условии обеспечения нормального межотраслевого
перелива инвестиционных ресурсов. Задача государства — обеспечить максимально возможную прибыльность приоритетных
отраслей, в том числе за счет стартовых государственных венчурных инвестиций.
В современных условиях результативность бюджетной политики в значительной мере зависит не от того, будет ли с опережением погашаться государственный долг, а прежде всего от
решения вопроса: каковы должны быть масштабы и границы оп148
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
равданного государственного участия в экономике? Достаточным
свидетельством этому может служить тот факт, что в ряде восточноевропейских стран, уже вышедших на стадию роста, доля бюджетных расходов в ВВП не уменьшалась, а в некоторых — даже
увеличивалась именно в периоды трансформационного спада.
В России же, напротив, за последние годы произошло резкое
сокращение реального объема государственных расходов: их относительная величина составляет менее трети ВВП при почти
двукратном сокращении его объема (табл. 12). Это означает возрастающую неспособность государства предоставлять населению
минимально необходимый объем базовых социальных услуг.
Но в этом случае главной становится не проблема сбалансированности федерального бюджета и даже не проблема погашения
государственного долга, а проблема сбалансированности экономики в целом.
Проблема правильного выбора приоритетов расходной политики, а также изменение самой технологии бюджетного финансирования приобретают особое значение в связи с возможностью
получения дополнительных доходов за счет изменений в бюджетно-налоговой системе.
С точки зрения технологии целесообразно прежде всего перейти от сложившегося «ведомственного» подхода, когда идет по
сути «распыление» бюджетных средств через существующую у
нас чрезвычайно негибкую и излишне усложненную систему органов управления, к программно-целевому методу бюджетного
финансирования.
Другой важнейшей задачей является привязка бюджетных
расходов к четко определенному конечному результату (соотношению затрат на производство бюджетной услуги и результата,
который должен быть достигнут при потреблении бюджетных
услуг).
В данном случае речь идет не только о прямой связи распорядителей бюджетных средств с бюджетополучателями, но и
об опосредованном влиянии бюджетных расходов на деятельность хозяйствующих субъектов различных форм собственности — постольку, поскольку в системе конкурентного рыночного
равновесия государство может достаточно активно влиять на
формирование совокупного внутреннего спроса не только пре149
150
Таблица 12
Показатель
2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.
Расходы бюджетной системы
34,0
33,9
36,0
34,6
31,75
32,49
31,66
31,19
(всего в % к ВВП)
Расходы федерального бюд11,5
11,41
12,22
18,0
17,1
16,39
17,46
17,04
16,77
жета (в % к ВВП)
Структура расходов феде100,0
100,0
100,0
100,0
рального бюджета (всего)
В том числе:
а) процентные
25,1
17,1
11,9
11,6
4,5
3,4
3,3
3,1
То же (в % к ВВП)
3,53
236
2,06
2,1
2,0
1,74
0,74
0,59
0,57
0,53
б) непроцентные
74,9
82,9
72,6
71,8
95,4
96,6
96,6
96,6
То же (в % к ВВП)
10,6
12,1
13,7
13,0
12,3
14,67
15,65
16,87
16,47
16,24
Функциональная структура
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
расходов (в %)
общегосударственные воп2,4
4,36
5,8
18,2
16,8
14,6
14,7
14,3
14,3
росы
национальная оборона
18,6
17,99
14,7
16,4
17,8
14,1
13,7
14,7
15,3
национальная безопасность
10,2
11,03
10,4
12,3
13,3
12,0
11,2
11,9
13,0
итого расходы силового блока
26,1
24,5
26,6
28,3
национальная экономики
8,04
6,6
6,1
6,9
3,6
4,7
3,4
2,9
жилищно-коммунальное хо0,3
0,2
0,2
0,2
зяйство
охрана окружающей среды
0,40
0,5
0,4
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
Расходная часть государственного бюджета
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Показатель
2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.
образование
3,8
4,09
4,2
4,5
3,5
4,4
4,8
4,7
4,3
культура и СМИ
0,53
1,1
0,6
1,0
0,9
0,9
0,9
0,8
здравоохранение и спорт
1,86
1,7
1,9
1,7
3,2
3,4
3,1
2,8
В % к ВВП
0,3
0,3
0,3
0,5
0,6
0,5
0,45
Социальная политика
7,4
9,03
6,4
6,4
5,3
4,4
4,8
4,9
4,5
Межбюджетные трансферты
8,1
15,64
29,9
30,7
29,8
31,6
30,6
32,9
32,5
Обслуживание государствен25,7
20,09
11,8
10,8
8,8
ного долга
Расходы
инвестиционного
2,5
2,7
10,6
11,2
9,6
9,2
характера
Продолжение таблицы 12
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
151
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
доставляя определенные услуги, но и определяя параметры функционирования экономики в виде основных прогнозных макроэкономических показателей.
Задача государства — дать достаточно точный макроэкономический прогноз и разумно использовать финансовые механизмы федерального бюджета как экономические рычаги влияния
на развитие всех сфер хозяйственной деятельности.
Основным условием достижения сбалансированного бюджета является его ориентация не на ежегодные макроэкономические параметры, а на ориентиры полного экономического цикла
в стране, включающие как стадию экономического спада, так и
стадию экономического роста. В зависимости от стадии экономического цикла, бюджетная политика ориентируется либо на
опережающий рост доходов бюджета, обеспеченный экономическим ростом, либо на опережающий рост расходов (на стадии
экономического спада) при обязательном эффективном контроле
над расходными статьями.
Источником роста доходов бюджета должны являться, в первую очередь, доходы, генерируемые экономическими агентами в
результате экономического роста.
Более того, современная бюджетная политика сориентирована на максимально упрощенный вариант рестриктивной политики монетаризма, целью которой является сокращение спроса, сохранение бюджетного профицита и снижение уровня инфляции.
В такой системе экономических координат неизбежно замедление экономического роста.
При формировании такой схемы бюджетной политики логика рассуждений сводилась к следующему: снижение инфляции и
стабилизация курса национальной валюты позволит улучшить
инвестиционный климат, повысить кредитный рейтинг России,
и к нам рекой потекут дешевые кредиты и прямые иностранные
инвестиции.
Парадокс нашей рыночной экономики заключается в том, что
калькуляция цены, взятая, по существу, из старой экономической
системы, считается жестко объективной, что позволяет навязывать ее потребителю.
Категорическое устранение государства от участия с помощью
системы экономических регуляторов в формировании нормаль152
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ной рыночной структуры ценовых затрат производителей иначе
как «монетаристской зашоренностью» не назовешь.
Рыночная цена содержит элементы, которыми можно маневрировать: это структурное соотношение прибыли, амортизации,
накладных расходов, к которым подключаются нерациональные
издержки, прочие затраты и т. д.
Однако эти инструменты, будучи абсолютно рыночными, выходят за пределы монетаристской теории и поэтому напрочь отвергаются нашими «рыночниками».
Но догмы следует преодолевать всегда, а не только тогда, когда к ним прилагается определение «марксистский». Поэтому мы
должны признать, что для остановки роста внутренних цен и создания условий для их существенного снижения относительно
мировых (а это и есть не что иное, как борьба с инфляцией) возможно и даже необходимо:
− предельно ужесточить состав затрат, относимых на себестоимость под жестким контролем налоговых органов (элемент
так называемого налогового администрирования);
− провести ревизию цен монополистов, в том числе цен на
электроэнергию и тепло;
− обеспечить налоговые преференции режиму накопления и
санкции за утрату прибыли.
Это потребует изменения налогового законодательства и
ужесточения налогового администрирования.
Кроме того, в цены сегодня встроены завышенные инфляционные ожидания, спровоцированные несоответствием лозунговой борьбы Правительства России с инфляцией и реальными неуспехами в этом деле.
До сих пор правительство целью своей финансовой политики
считает достижение макроэкономической стабилизации на основе сокращения государственных расходов и получения профицита федерального бюджета.
Проводя такую политику, Правительство России добилось определенных успехов в сокращении расходов федерального бюджета и формировании достаточно большого профицита федерального бюджета. При этом монетаристы принимают во внимание лишь
то, что сокращение бюджетных расходов снижает инфляцию и это
якобы само по себе увеличивает темпы экономического роста.
153
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Возведя инфляцию в ранг главного врага российской экономики и яростно сражаясь с ней путем сокращения непроцентных бюджетных расходов, правительство старается убедить
общество в том, что рост непроцентных бюджетных расходов
(напомним, что это прежде всего расходы государства на бюджетную сферу) «не несет в себе никакого мультипликативного
эффекта, не стимулирует рост экономики». В качестве аргумента
приводятся такие факты, что рост занятости в бюджетном секторе происходит на фоне сокращения занятости в промышленности и что увеличение непроцентных расходов стимулирует
приток трудовых ресурсов в бюджетный сектор, отвлекая их из
более эффективных секторов, и это становится ограничением
экономического роста.
Но при этом совсем не учитывается, что несопоставимо больший ущерб наносится при этом производству даже в тех отраслях, которые не имеют прямого бюджетного финансирования.
От низких пенсий и заработков в бюджетной сфере, снижения
масштабов жилищного и дорожного строительства страдают не
только конкретные люди, но прежде всего экономика страны в
целом, поскольку результатом такой политики является сокращение внутреннего платежеспособного спроса, а ценовые перекосы приводят к существованию большого нерыночного анклава
в экономике. Поэтому разумные объемы и структура государственных расходов — это один из достаточно мощных рычагов
преодоления экономического кризиса и активизации экономического роста.
В качестве контраргументов можно привести также и то, что
резервы роста производительности труда в рыночном секторе
далеко не исчерпаны, а инвестиции в живой труд в бюджетном
секторе — это не только выполнение социальных функций государства, это еще и ориентиры оценки стоимости трудовых ресурсов для рыночного сектора. Это особенно важно в наших условиях, когда структуры ценовых затрат в рыночном секторе крайне
нерациональны.
На рис. 23 видно, что Минфин России продолжает строить
финансовую политику в области расходов исходя не из реальной
потребности государственных расходов, а привязывая их к доходам бюджета без отчислений в стабилизационные фонды.
154
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Рис. 23. Соотношение расходов и «очищенных» доходов
федерального бюджета (в% к ВВП, 2008–2009 гг. — прогнозные
показатели)
Источник: По данным Минэкономразвития России <http://www.economy.
gov.ru/>.
Так, сформировав в 2006 г. расходы федерального бюджета на
уровне 16,39% к ВВП, что практически равно уровню доходов без
учета налоговых поступлений в Стабилизационный фонд Российской Федерации, на период трехлетнего финансового плана
предполагается удерживать бюджетный дефицит. В 2007 г. этот
дефицит составлял около 0,94% к ВВП, в последующие годы он
планируется к сокращению (0,44% — в 2008 г. и 0,37% — в 2009 г.),
но с четко выраженной тенденцией сокращения бюджетных расходов.
Структура бюджетных расходов также имеет ряд особенностей (табл. 13).
155
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 13
Структура расходов федерального бюджета
Структура расходов
Расходы федерального бюджета
(всего)
В том числе:
а) процентные
То же (в % к ВВП)
б) непроцентные
То же (в % к ВВП)
В том числе:
межбюджетные трансферты
Непроцентные расходы без межбюджетных трансфертов (в % к
ВВП)
Из них:
бюджетам других уровней
государственным внебюджетным
фондам
В том числе Пенсионному фонду
РФ
в) из общего объема расходов:
расходы текущего характера
расходы инвестиционного характера
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
100,0
100,0
100,0
100,0
4,5
0,74
95,4
15,65
3,4
0,59
96,6
16,87
3,3
0,57
96,6
16,47
3,1
0,53
96,6
16,24
33,0
30,6
32,9
32,5
10,12
11,52
10,86
10,79
12,2
10,8
9,9
9,0
20,8
19,9
23,0
23,5
10,0
10,7
13,3
14,1
89,3
87,9
88,8
89,5
10,6
13,0
11,2
10,5
Правительство России постоянно декларирует в своих заявлениях, что экономический рост — главный показатель его работы. В последние годы экономический рост остается высоким, но
вместе с тем наблюдается замедление его темпов (табл. 14). Дальнейший рост требует активизации инвестиционных процессов.
Ранее уже отмечалось, что объемы инвестиционных расходов
в экономике в целом крайне недостаточны для осуществления ее
реальной модернизации и структурной перестройки
В промышленности износ основных фондов превышает 50%.
С 2004 г. в стране переломлена тенденция старения оборудования, однако, коэффициент обновления фондов все еще не выхо156
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 14
Финансирование инвестиционных приоритетов
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
Валовой внутренний продукт (млрд
руб.)
26 420
30 660
34 830
39 370
Инвестиции в основной капитал за
счет всех источников финансирования (млрд руб.)
4 358
5 251
6 179
7 248
Доля инвестиций в основной капитал (в % к ВВП)
16,5
17,3
18,2
19,2
Доля бюджетных средств в общем
объеме инвестиций (%)
18,8
17,9
15,9
14,4
Бюджетные инвестиции (млрд руб.)
819,3
939,9
982,5
1043,7
4 330,1
5 282,15
5 758,45
6 302,1
Расходы инвестиционного характе461,29
ра (млрд руб.)
689,02
644,15
661,52
Расходы федерального
(всего млрд руб.)
бюджета
Доля бюджетных инвестиций, предусмотренная в расходах федерального бюджета (%)
56,3
73,3
65,5
63,3
Доля бюджетных инвестиций, предусмотренная в расходах федерального бюджета (в % к ВВП)
1,75
2,25
1,85
1,68
Отчисления в Стабилизационный
фонд (в % к ВВП)
6,3
5,1
3,8
2,9
Средства Стабилизационного фонда
на конец года (в % к ВВП)
9,5
13,3
15,3
16,3
дит за рамки 2%, едва перекрывая их выбытие. Необходимый же
минимум составляет 10%.
Остается низким уровень накопления основного капитала, который последние три года не превышает 18%, тогда как в быстро
развивающихся экономиках он составляет 25–30%, в Китае — 40%.
Обрабатывающий сектор, которому больше всего нужны инвестиции, сталкивается с конкуренцией, в том числе связанной с
повышением курса рубля, ему все труднее выдерживать эту кон157
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
куренцию. Это подтверждает и тот факт, что в составе ВВП самым
быстрорастущим элементом в последние годы является импорт.
Однако данные, приведенные в табл. 14, свидетельствуют о
том, что при заявленных инвестиционных приоритетах в прогнозе
социально-экономического развития на 2008–2010 гг. бюджетная
составляющая инвестиционной политики крайне недостаточна.
Боле того, доля бюджетных средств в общем объеме инвестиций
постоянно снижается. Так, если в 2006 г. она составляла 18,8%, то в
2007 г. — 17,9%, в 2008 г. планируется 15,9 и в 2009 г. — уже 14,4%.
Надо признать, что это либо сознательный уход государства
от решения проблем развития российской экономики, либо что
Правительство России считает, что к 2009 г. все задачи структурной перестройки российской экономики будут решены.
Позиции федерального бюджета по отношению к инвестиционной политике еще более радикальны. Из всех бюджетных
инвестиций, предусмотренных прогнозом социально-экономического характера, федеральный бюджет берет на себя немногим
более их половины, за исключением 2007 г., когда оно продолжает финансировать национальные проекты. Однако, начиная с
2008 г., эта доля существенно снижается и к 2009 г. составит 1,68%
к ВВП против 1,75% в 2006 г. При этом ежегодные суммы отчислений в стабилизационные фонды более чем в 2 раза превышают
бюджетные инвестиции, а накопленная сумма стабилизационных фондов к 2009 г. в 10 раз превысит инвестиционные расходы
федерального бюджета.
4.5. О формировании бюджета развития
Традиционно государство выполняет в инвестиционном процессе как функции нормативно-правового регулирования, так и
собственно инвестиционные функции (финансирование инвестиций из средств госбюджета независимо от категории субъекта
этой деятельности) (табл. 15).
Функции государства как института, обеспечивающего установление законодательных границ функционирования инвестиционного процесса в целом, реализуются в конституционном
порядке и сомнений не вызывают ни в либеральных, ни в консервативных кругах.
158
Собственная организационноэкономическая деятельность
Регулирующая деятельность
в отношении негосударственных
в отношении индивидуальных
корпоративных субъектов
субъектов
Меры в рамках конституционных обязанностей государства
Разработка государственных программ развития:
— программ социально-экономического развития на установленную перспективу;
— отраслевых программ развития;
— целевых отраслевых инвестиционных программ
с определением целевых ориентиров, источников финансирования, критериев оценки эффективности выполнения.
Создание нормативно-правовой базы, регулирующей инвестиционный рынок и стимулирующей его развитие
(включая регулирование отношений собственности на продукты интеллектуальной деятельности; регулирование
систем прогнозирования инвестиционной деятельности в общегосударственном масштабе; поддержание конкуренции и т. д.)
Осуществление собственной инвесНормативно-правовое обеспечение
тиционной деятельности
финансирования инвестиционной деятельности
(по направлениям)
– организация и финансирование ин- – прямые инвестиции (включая определение режима привлечения иноствестиций на государственных пред- ранных инвестиций);
приятиях (включая финансирование — портфельные инвестиции (включая определение режима деятельности
НИОКР);
иностранных инвесторов на национальном фондовом рынке);
— государственные закупки в инвес- — кредитование (включая операции на международном рынке ссудных катиционных целях на внешнем рынке питалов);
(включая закупки объектов иннова- — деятельность государственных и негосударственных инвестиционных
ционной деятельности);
фондов (включая венчурные)
Таблица 15
Основные направления деятельности государства в инвестиционной сфере
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
159
160
Регулирующая деятельность
в отношении негосударственных
в отношении индивидуальных
корпоративных субъектов
субъектов
Меры в рамках становления системы
частногосударственного партнерства
Прямое финансирование (включая совместное) собственно инновационной
деятельности:
— финансирование государственного заказа;
— целевое кредитование (включая экспортное под государственные гарантии);
— предоставление государственных гарантий по целевым проектам;
— долевое участие в проектах
Косвенное финансирование инвестиций:
— налоговая политика;
— тарифная политика
Организационно-институциональная поддержка:
— стимулирование кооперационных связей;
— развитие государственных и межгосударственных систем вариантного прогнозирования структуры и объемов
инвестиций на основе консультаций с частными фирмами;
— государственные и частногосударственные инвестиционные фонды (включая венчурные)
— реализация на рынке готовой продукции инвестиционных объектов
после ввода в эксплуатацию (включая реализацию результатов инновационной деятельности, находящихся
в собственности государства)
Собственная организационноэкономическая деятельность
Продолжение таблицы 15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Собственная организационноэкономическая деятельность
Регулирующая деятельность
в отношении негосударственных
в отношении индивидуальных
корпоративных субъектов
субъектов
Инвестиции в смежные отрасли:
Стимулирование негосударственных
— инфраструктура;
инвестиций в смежные отрасли:
— кадровое обеспечение
— налоговая политика;
— денежно-кредитная политика;
— валютная политика;
— бюджетная политика (долевое
участие в реализации целевых проектов);
— содействие формированию инфраструктурного обеспечения (венчурные фонды с участием государства)
Меры в рамках формирования кадрового потенциала
инвестиционной деятельности
Стимулирование деятельности по сохранению, повышению и изменению
квалификации:
— организация, законодательное и финансовое обеспечение системы подготовки и переподготовки кадров;
– образовательные субсидии и кредиты;
— меры по поддержанию работоспособности и репродукционного потенциала кадров
Продолжение таблицы 15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
161
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Функции, связанные с непосредственным инвестированием в
реальный сектор, подвергаются серьезному сомнению в неолиберальном лагере. При этом особые дискуссии вызывает даже не
столько сама возможность бюджетных инвестиций, сколько возможность эффективного государственного инвестирования, использования бюджетных средств для получения прибыли.
Представители неолиберального лагеря готовы пойти даже на
повышение налоговой нагрузки на население, лишь бы уйти от
предоставления государству возможности эффективно распоряжаться собственными средствами2. В качестве примера сошлемся на рассуждения о возможности сооружения за счет внешних
государственных заимствований инфраструктурных объектов с
обязательной последующей приватизацией тех из них, которые
окажутся прибыльными3. Погашение же внешней задолженности остается при этом обязанностью государства, в руках которого не оказывается, однако, инструмента для погашения накопленного внешнего долга из доходов, получаемых от эксплуатации
предприятий, сооруженных за счет государственных внешних
заимствований, что и означает, в конечном счете, увеличение налогового бремени.
Мы далеки от того, чтобы признать государственные инвестиции в реальный сектор явлением, современной экономике абсолютно чуждым4, по крайней мере, если мы говорим об экономике России в той стадии ее развития, в которой она находится
в настоящее время и которую по ряду признаков вполне можно
соотнести с восстановительным периодом развития экономики
стран Западной Европы.
Мы также не можем взять на себя ответственность утверждать, что государственные инвестиции должны ориентироваться
только на инфраструктурные отрасли и быть абсолютно бесприбыльными. Несомненно, задачи государства в сфере инфраструктуры обширны, прежде всего потому, что инфраструктурные
проекты весьма капиталоемки и далеко не всегда обеспечивают
2
Симонов В.В. Политика внешних заимствований и экономическая безопасность России (Вопросы теории и практики). С. 237–238.
3
Добсон Э. Указ. соч. С. 34–41.
4
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
Российской Федерации: О положении в стране и основных направлениях
внутренней и внешней политики государства. М., 2005. С. 43.
162
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
короткие сроки окупаемости. И хотя данного рода проекты имеют несомненную значимость для общества в целом, для частных
инвесторов они в силу указанных особенностей могут оказаться
неприемлемыми.
Однако, говоря о принципиальной необходимости государственных инвестиций в экономику следует выделить ряд граничных положений. Их соблюдение позволяет не только отнести подобные инвестиции к сфере «государственных услуг», но и придать
им значение факторов, способствующих становлению того типа
экономики, в котором заинтересовано современное общество.
Государственные инвестиции могут быть целесообразными в
случае, если они:
− эффективны, т. е. обеспечивают не только самоокупаемость
и самофинансирование, но и надлежащее поступление
средств в бюджет (бюджетная эффективность);
− селективны, т. е. соответствуют заданным критериям выбора инвестиционных проектов, эти критерии могут быть
обусловлены как экономическими, так и политическими соображениями и должны иметь целью прежде всего соблюдение интересов национальной безопасности (экономической,
социальной, политико-военной и др.);
− телеологичны, т. е. имеют жесткое целевое назначение и
обеспечивают в рамках государственных программ развития
выполнение задачи по стимулированию именно тех направлений развития и секторов экономики, которые отвечают
интересам общества; при этом инвестиции государства могут не обеспечивать полное финансирование проектов, поскольку уже сам факт прямого участия государства в данном
случае будет свидетельствовать о его заинтересованности в
конкретных направлениях развития и станет значимым сигналом для частных инвесторов в процессе расстановки ими
инвестиционных приоритетов.
При этом, несомненно, что государственные инвестиции, как
и любые иные мероприятия, связанные с расходованием средств
налогоплательщиков, должны подлежать жесткому планированию и контролю в соответствии с действующим законодательством и осуществляться в рамках тех организационных процедур, которые этим законодательством предусмотрены.
163
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 5. Социальное измерение бюджетной
политики Российской Федерации
5.1. Основные направления социальной политики
Российской Федерации
Одной из самых важных проблем формирующейся сегодня
теории государственного регулирования является согласование
бюджетной стратегии с различными аспектами социальной политики. Это означает, что практически все аспекты государственной финансовой политики, ее налоговая и бюджетная составляющие, должны быть ориентированы не столько на фискальные
цели, сколько на решение социально-экономических задач, обеспечивающих экономический рост и социальную ориентацию
экономики.
Основными формами и инструментами государственного регулирования развития социальной сферы являются:
− программы развития образования и здравоохранения, имеющие стратегическое значение для страны, и их всесторонняя финансовая поддержка в бюджетах всех уровней;
− нормативы и стандарты социального обеспечения населения;
− регулирование межбюджетных отношений между центром
и регионами, позволяющее выравнивать минимальную
обеспеченность социальными благами по регионам;
− государственные программы (федеральные и региональные), направленные на решение критических социальных
ситуаций долговременного характера — проблемы Севера,
Нечерноземья, радиоактивного загрязнения регионов и др.,
а также на решение целевых проблем развития отраслей, создание полноценной материальной базы социальной сферы;
− система мер экстренного характера, прежде всего за счет
резервных фондов, позволяющая ослаблять социальную
напряженность, периодически возникающую из-за негативных процессов в образовании, охране здоровья, экологии.
Важнейшей задачей социальной политики является задача
максимально возможного поддержания уровня жизни населения, особенно его наименее социально защищенных слоев.
164
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Либерализация экономики и устранение административных
ограничений создали условия для роста экономической активности значительной части населения. У большинства населения
формируются принципиально новые ценностные ориентиры,
изменился весь комплекс социальных условий жизни россиян.
В связи с появлением негосударственных учреждений социального обслуживания у населения появилась реальная возможность выбора различных форм обучения, медицинского обслуживания, страхования, отдыха и т. п. Наряду с традиционным
общегосударственным бесплатным обслуживанием стал интенсивно складываться рынок социальных услуг. В связи с этим доля
платных социальных услуг существенно выросла.
Однако ввиду того, что развитие экономики в конкретных условиях российской действительности на первых этапах переходного периода столкнулось со значительным снижением эффективности хозяйства, резким падением производства и высокой
инфляцией доходы как государства, так и населения снизились.
В механизме финансирования социальной сферы страны произошли существенные изменения:
1) в связи с падением темпов экономического развития произошло сокращение государственных ресурсов, направляемых на финансирование социальной сферы;
2) в существенной мере сокращение бюджетного финансирования социальной сферы произошло за счет того, что перестраивающаяся экономика не в состоянии содержать ранее
сложившуюся неэффективную сеть социальных отраслей и
постоянно увеличивающуюся численность нетрудоспособного населения;
3) за прошедшие с начала коренных экономических реформ
годы произошла заметная и принципиально важная деформация в структуре источников финансирования социальной сферы. Наиболее важной отличительной особенностью
этого процесса стал тот факт, что во всех без исключения отраслях социальной сферы (образование, здравоохранение,
культура, жилищно-коммунальное хозяйство и бытовое
обслуживание) увеличилась доля платных услуг и сократилась доля расходов государства на бесплатное социальное и
культурное обслуживание населения. В итоге существенно
165
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
выросли размеры и доля расходов населения в финансировании социальной сферы;
4) расширение платности во всех отраслях социальной сферы
привело к снижению качества услуг, предоставляемых населению бесплатно. Последнее особенно ощутимо негативно
отразилось на наиболее неблагополучной с точки зрения
уровня доходности части населения России (пенсионеры,
инвалиды, многодетные, неполные семьи и т. п.).
В результате быстрого роста сектора платных для населения
услуг в отраслях социальной сферы был ослаблен принцип равенства и гарантии получения различными группами населения
необходимого социального обслуживания.
Основное противоречие нашей современной социальной политики — это игнорирование основы рыночной экономики —
интересов предпринимателей, и перенос тяжести социальной
ориентации экономики на бюджет. При этом неизбежно возникает ситуация, при которой бюджет, будучи не в состоянии решить
все социальные проблемы, лишь усугубляет их напряженность.
Социальная направленность бюджетной политики может и
должна реализовываться в контексте общей социальной политики государства, направленной в первую очередь на развитие социальной ориентации предпринимательской деятельности, обеспечивая движение экономики от интереса предпринимателя к
централизованному формированию рыночной инфраструктуры,
обслуживающей и реализующей эти интересы.
5.2. Доходы граждан как критерий социальной политики
Оценивая качество жизни населения Правительство России
оперирует преимущественно показателями роста денежных доходов населения.
Действительно, они за последнее время растут достаточно
активными темпами. Так, если в 2005 г. рост денежных доходов
населения составил 109,3% (при индексе потребительских цен в
110,9%), то в 2006 г. рост денежных доходов населения составил
112,5% (при индексе потребительских цен в 109,0%). До 2009 г.
планируются, хотя и затухающие, но все еще достаточно высокие
темпы роста денежных доходов населения.
166
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Однако за этими благополучными процентами роста вовсе
не просматривается удовлетворенность граждан России ростом
своего благополучия. Становится все более очевидным, что рост
денежных доходов населения сам по себе не адекватен росту жизненного уровня населения, и поэтому динамика количественных
показателей этого роста хотя и представляет собой достаточно
красивую картинку, но не отражает ни реальных улучшений в
жизни населения, ни позитивных настроений самого общества.
На самом деле население оценивает свой уровень жизни не по
среднестатистическим темпам роста доходов, а по росту возможностей удовлетворения своих потребностей за счет полученных
доходов.
Основная масса населения формирует свои доходы главным
образом за счет заработной платы. Номинальная среднемесячная
заработная плата по стране в 2005 г. достигла уровня 8555 руб.; в
2006 г. она составила 10 555 руб.; в 2007 г. — 12 681 руб., а в 2009 г.
прогнозируется 16 686 руб.
По существу это означает, что при текущем курсе рубля к
доллару в 2006 г. работник получил 2,4 долл. в час, а в 2007 г. —
2,9 долл. в час. Вместе с тем, еще в 1987 г. ЮНЕСКО определила непререкаемое право человека получать за работу минимум
3 долл. в час. Именно это право и должно выступать главным
ориентиром в решении задачи повышения качества жизни населения, а не только показатели темпов роста заработной платы.
Общая картина динамики социальных характеристик нашего
общества выглядит следующим образом (рис. 24).
Начиная с 2007 г. практически все показатели, характеризующие жизненный уровень населения, идут на спад, но при этом прогнозируется рост интенсификации труда работающего населения.
На протяжении последних лет действительно сохранялась достаточно активная динамика роста средней заработной платы, в
том числе и за счет индексации оплаты труда в бюджетной сфере.
Хотя здесь темпы роста были ниже, чем в других секторах экономики, это способствовало наращиванию совокупного фонда
заработной платы, поскольку данная категория работников составляет около 25% всех занятых в экономике.
При этом реальная заработная плата увеличивалась темпами,
превышающими рост производительности труда и экономики в
167
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Рис. 24. Динамика социально-экономических показателей
(в %, 2008–2009 гг. — прогнозные показатели)
Источник: По данным Минэкономразвития России <http://www.economy.
gov.ru/>.
целом. Это связано прежде всего с тем, что девальвация рубля
и последующий за ней скачок потребительских цен и тарифов
больше всего снизили затраты на рабочую силу в издержках производителей, что и предопределяет потенциальную и реальную
возможность последующего ускоренного роста оплаты труда.
168
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В макроэкономическом анализе повышение уровня жизни
населения характеризуется прежде всего повышением роли трудового фактора в формировании первичных доходов экономики.
Эта роль оценивается долей заработной платы в ВВП.
В большинстве развитых стран этот параметр колеблется в
размерах от 55 до 70%.
В России в 1991 г. доля заработной платы в ВВП составляла
39%, в 2002 г. — 24,4, в 2005 г. — 22,9, в 2006 г. — 22,3%.
По прогнозам Правительства России в 2009 г. доля фонда заработной платы в ВВП составит только 24,5%. Интенсивно растущая с 2004 г. доля оплаты труда в ВВП к 2009 г. существенно замедлит свой рост, так и не достигнув минимально необходимого
уровня.
Для того, чтобы достичь адекватного участия трудового фактора в формировании первичных доходов экономики, рост заработной платы должен как минимум в 3 раза опережать рост ВВП.
Однако в проектировках правительства на период до 2009 г.
фонд заработной платы, по сравнению с 2005 г., возрастет в
1,9 раза, в то время как номинальный объем ВВП — в 1,8 раза.
Кроме того, вклад внутреннего спроса населения в общий
прирост ВВП катастрофически снижается.
Если в 2004 г. в приросте ВВП (который составил 7,2%) доля
внутреннего спроса населения составляла 2,1%, то в 2005 г. прирост ВВП составил уже 6,4%, и в этом приросте существенно снизилась доля внутреннего спроса населения — до 1,7%; на 2009 г.
прирост ВВП планируется в 5,9%, в том числе за счет внутреннего спроса населения — 1,5%.
За высокими темпами роста доходов граждан прячется еще
одна чрезвычайно негативная тенденция — это активно продолжающееся расслоение гражданского общества.
Разрыв средней заработной платы крайних децильных доходных групп населения составляет почти 40 раз (до перестроечных
времен максимальный разрыв составлял 8 раз). И этот разрыв не
сокращается, поскольку не только рост заработной платы в группе с низкими доходами существенно ниже, чем в группе с высокими доходами, но и инфляционная и налоговая нагрузка на доходы этой децильной группы выше1.
1
Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2007 г.
169
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Анализ структуры доходов и расходов населения подтверждает этот вывод (рис. 25).
год
35,9
14,4
49,7
36,4
14,4
49,2
36,7
14,2
49,1
36,4
14,7
48,9
36,6
14,2
49,2
%
Рис. 25. Структура денежных доходов населения России
(в % к итогу, 2008–2009 гг. — прогнозные показатели)
Источник: По данным Минэкономразвития России <http://www.economy.
gov.ru/>.
Доход основной массы трудоспособного населения формируется за счет заработной платы. Однако, ставя задачу повышения
жизненного уровня, Правительство России проектирует снижение доли фонда заработной платы в структуре доходов населения
с 36,6% в 2005 г. до 35,9% в 2009 г.
Но это не означает, что правительство переключает свое внимание на социальную составляющую доходов населения, поскольку в структуре доходов населения в прогнозном периоде снижается также и доля социальных трансфертов (с 14,7% в 2006 г. до
14,2% в 2007 г. и до 14,4% в 2009 г.).
Доходы от собственности и предпринимательской деятельности имеют наиболее обеспеченные слои населения, их доля
в общей численности населения страны — около 6%. Их доля в
доходах населения возрастет с 48,9% в 2006 г. до 49,7% в 2009 г.
170
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Соответственно будет возрастать и доля сбережений именно
этих групп населения (прирост вкладов в банках, расходы на
приобретение недвижимости, облигаций государственных займов, других ценных бумаг и валюты) — с 19,1% в 2005 г. до 19,7%
в 2009 г.
Процессы продолжающегося расслоения общества проявляются не только в структуре доходов граждан, но и в структуре их
расходов, в которой доля потребительских расходов на покупку
товаров и оплату услуг остается достаточно высокой, но с понижательной тенденцией.
По продовольственным товарам в среднесрочной перспективе динамика продаж будет сокращаться достаточно ощутимо: с
10,4% в 2004 г. до 8,2 % в 2009 г. Естественно, замедление роста
доходов основной массы населения будет тормозить рост оборота розничной торговли.
Расти будут объемы потребления более дорогих продуктов
питания и алкоголя. Темпы прироста их продаж будут опережать
темпы прироста оборота продовольственных товаров на 1–5 пп.
Динамика роста продаж непродовольственных товаров также
снижается: с 15,1% в 2004 г. до 9,0% в 2009 г. При замедлении роста покупок непродовольственных товаров практически по всем
основным товарным группам (включая швейные изделия, верхний трикотаж, холодильники, автомобили, медикаменты, химико-фармацевтическая продукция и продукция медицинского
назначения и др.) потребительский спрос будет резко возрастать
только на персональные ЭВМ.
Кроме того, эффекты локального монополизма, а не рост
потребительского спроса, на рынках стимулируют рост цен по
многим товарным группам. Например, слабость конкуренции на
внутреннем рынке ведет к опережающему росту цен на бензин и
другие ГСМ, которые вплотную приблизились к мировому уровню и уже превышают его, это относится также к плодоовощной
продукции и др.
Но самое ощутимое удорожание в прогнозный период ожидает российских граждан на рынке услуг.
Общая динамика развития рынка платных услуг населению
будет определяться потребительским поведением домашних хозяйств на рынке двух неравнозначных групп услуг.
171
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
К первой группе относятся «обязательные» услуги, малоэластичные к доходам (жилищно-коммунальные услуги, отдельные
виды транспортных и бытовых услуг), доля социально значимых
в которой составляет более 50%.
В этой группе наблюдается наиболее активная динамика роста жилищно-коммунальных услуг (в общем объеме потребления
они занимают 24,3% и будут постоянно возрастать). Аналогичная
ситуация наблюдается с ростом объема потребления услуг пассажирского транспорта (в общем объеме потребления их доля составляет более 20%).
Темпы роста цен на услуги этой группы в предстоящие годы
по-прежнему будут значительно опережать как инфляцию в целом, так и рост реальной заработной платы.
Во многом это результат незавершенности процесса реформирования жилищно-коммунального хозяйства, а также опережающий инфляцию рост регулируемых государством тарифов на
электроэнергию и газ.
Кроме того, поскольку в потреблении этих услуг участвует
значительное число льготных категорий граждан, то для работающего населения эта стоимость будет увеличиваться еще более
активными темпами.
Инфляционное давление цен и тарифов на эти «обязательные» услуги будет определять как высокая монополизация этого
рынка, медленное внедрение рыночных механизмов и высокая
степень износа основных фондов ЖКХ и городского транспорта,
так и вялая политика государства по ограничению темпов роста
административно регулируемых цен и тарифов (рис. 26).
Темпы роста цен и тарифов на основные товары естественных
монополий — электроэнергию, газ — настолько превышают рост
реальной заработной платы, что практически создают инфляционный навес, не только поглощающий ее прирост, но и полностью
дискредитирующий политику роста благосостояния граждан.
В обоснование более высокого роста тарифов коммунального комплекса, превышающего прогнозный индекс потребительских цен, кроме роста тарифов естественных монополий, Правительство России приводит (и уже не первый год) необходимость
инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, ориентированных на реновацию отрасли, создание новой
172
Источник: По данным Минэкономразвития России <http://www.economy.gov.ru/>.
Рис. 26. Динамика реальной заработной платы и цен (тарифов) на платные услуги населению
в среднем по России (в %, 2008–2009 гг. — прогнозные показатели)
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
173
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
инженерной инфраструктуры и улучшение качества оказываемых услуг.
Вторая группа потребляемых населением услуг объединяет
чувствительные к изменению доходов населения виды услуг (услуги связи, отдельные виды транспортных и бытовых услуг, услуги
культуры, спорта, санаторно-оздоровительные услуги, туризма).
Динамика развития группы услуг, чувствительных к росту
доходов населения, в 2008–2009 гг. будет характеризоваться высокими, хотя и несколько замедляющимися темпами роста. Услуги, эластичные к доходам населения, будут иметь стабильные
темпы роста, но доля каждого из этих видов расходов граждан в
общем объеме невелика, за исключением услуг связи, и изменение их объемов не вносит существенного изменения в структуру
потребления платных услуг населением.
При этом индекс-дефлятор всех платных услуг населению будет существенно опережать не только индекс потребительских
цен, но и рост реальной заработной платы.
Таким образом, дальнейшее повышение жизненного уровня
населения будет зависеть от адаптация низкодоходных групп населения к резкому сокращению социальных льгот на потребление отдельных видов услуг и ценовому росту этих услуг, а также
от роста потребления высокодоходными слоями населения дорогих видов услуг.
Естественно, возникает вопрос: как при описанной выше
структуре распределения доходов и потребительских предпочтений между наиболее богатыми и наиболее бедными группами
населения наиболее социально незащищенная группа населения
может «адаптироваться» к росту своего благосостояния?
В настоящее время в России границей бедности является уровень прожиточного минимума. Поэтому правительство очень осторожно оценивает ситуацию с бедностью в России: «Увеличение
величины прожиточного минимума окажет сдерживающее влияние на динамику численности населения с денежными доходами
ниже величины прожиточного минимума».
Численность населения с доходами ниже величины прожиточного минимума по проектировкам Правительства РФ должна сократиться с 22,6 млн человек в 2006 г. до 15,8 млн человек в
2009 г.
174
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Примечательно, что среди населения с доходами ниже величины прожиточного минимума число работников бюджетной
сферы (несмотря на все национальные проекты) сокращается
еще медленнее.
Так, если в 2006 г. к этой категории работников бюджетной
сферы относилось 2,4 млн человек, то к 2009 г. — 1,6 млн человек.
Иначе говоря, согласно прогнозным оценкам, в структуре бедности доля занятых в бюджетной сфере уменьшится минимально
(с 10,6% в 2005 г. до 10,2% в 2009 г.), несмотря на запланированный существенный рост заработной платы бюджетников.
И это неудивительно: несмотря на «запланированный существенный рост заработной платы бюджетников», реальный уровень
оплаты труда в этих отраслях все еще ниже, чем в конце 1980-х гг.
А средняя зарплата в бюджетной сфере значительно ниже средней зарплаты по стране.
Из 18 разрядов единой тарифной сетки по 12 разрядам установлены ставки заработной платы — ниже прожиточного минимума. Хотя с 2005 г. Единая тарифная сетка формально действует
только на федеральном уровне, до сих пор это единственная, хотя
и смехотворно малая, государственная гарантия оплаты труда.
То есть для большинства работников бюджетных организаций
риски попасть в зону бедности крайне высоки. Кроме проблемы
с ростом доходов бюджетников вызывает озабоченность и тот
факт, что на прогнозный период Правительство России предусматривает рост в общей численности населения с доходами ниже
величины прожиточного минимума доли лиц, проживающих в
сельской местности (с 35,6% в 2005 г. до 40,1% в 2009 г.), что во
многом связано с ограниченными возможностями роста доходов
сельских жителей в прогнозном периоде.
Принципиальным в этой ситуации является то, что всю
логику в сфере политики повышения заработной платы Правительство России строит на прожиточном минимуме (показатель, который никого и ни к чему не обязывает), стараясь довести минимальную оплату труда до прожиточного минимума.
На этом фоне разговоры о том, что необходимо установить минимальные государственные социальные гарантии (стандарты)
по уровням оплаты труда для работников всех профессионально-квалификационных категорий, которые должны быть обя175
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
зательны для исполнения на всей территории России слишком
декларативны.
Опасность даже не в том, что эти декларации практически
невыполнимы, а в том, что Правительство России, аргументируя
невыполнимость этих деклараций, имеет возможность не только
уходить от их исполнения, но под видом максимально возможных усилий по реализации стратегии повышения заработной
платы бюджетникам фактически продолжать антисоциальную
политику, потому что все повышение оплаты труда работникам
бюджетной сферы — это пока еще только индексация зарплаты, а
не ее реальное и необходимое повышение.
Политика регулирования воспроизводства рабочей силы в
стране должна строиться на системе взаимосвязанных социальных показателей, например, таких, как продолжительность жизни, уровень рождаемости, уровень образования, доля заработной платы в себестоимости продукции, доля доходов населения
в ВВП, сокращение разрыва между наиболее бедными и наиболее
богатыми гражданами по уровню дохода. Количественные параметры показателей этой системы ежегодно должны заявляться
правительством и быть реально встроены в перспективный финансовый план страны.
Во многих случаях замена прямого государственного финансирования социальных нужд финансированием со стороны
населения на основе увеличения средств, поступающих непосредственно в семью через заработную плату, пенсии и пособия,
за счет уменьшения концентрации этих средств в бюджете государственных органов, в принципе вполне назрела, хотя и связана
с техническими трудностями и некоторыми социальными осложнениями. Институты государственного регулирования доходов
и заработной платы должны действовать по принципу: государство существует для людей, а не люди для государства.
В общем виде исходной базой, определяющей размер оплаты труда на каждом этапе развития общества, являются затраты
на воспроизводство рабочей силы, обеспечивающие признаваемый нормальным уровень потребления работников и членов
их семей.
Базой роста реальной заработной платы является увеличение
производительности труда. Решающее значение для повышения
176
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
производительности труда имеет рост его вооруженности основными фондами, связанный с взаимозаменяемостью труда и капитала. Одновременно увеличение капитала увеличивает спрос
на труд.
Реальная заработная плата определяется количеством товаров
и услуг, которое работник может приобрести на номинальную заработную плату. Поскольку работники трудятся для того, чтобы
иметь возможность приобретать товары и услуги, решающее значение имеет реальная заработная плата.
Эти средства работник должен получать в обмен на свой труд
в размере, соответствующем достигнутому уровню развития производственных сил общества и воплощающемся в исторически
сложившемся наборе потребительских благ и услуг, необходимых
работнику и членам его семьи.
Концепция реформирования заработной платы предполагает ее трансформацию на принципах стоимости (цены) рабочей
силы вместо ее определения как доли в доходе предприятия (работодателя).
Затраты на возмещение стоимости (цены) рабочей силы не
могут не предусматривать, кроме покрытия расходов на питание,
одежду, предметы домашнего обихода, а также затрат на содержание жилища, медицинское обслуживание, общее и профессиональное образование, социальные нужды работников как в период трудовой деятельности, так и после ее завершения.
Отсюда вывод: обоснованные уровни оплаты труда необходимо ориентировать на минимальный (а в перспективе и на
рациональный) потребительский бюджет, исчисляемый дифференцированно применительно к категориям работников, видам
производств и регионам страны.
Негативные моменты в организации регулирования заработной платы как основного источника формирования доходов населения — результат ошибочных представлений о том, что государство не должно вмешиваться в этот процесс. В связи с этим
весьма актуальной в политике оплаты труда и доходов населения
является необходимость рационального сочетания государственного и коллективно-договорного их регулирования.
177
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
5.3. Федеральный бюджет как инструмент
социальной политики государства
Важнейшей функцией государства является согласование
бюджетной стратегии с различными аспектами социальной политики. Это означает, что налоговую и бюджетную политику необходимо ориентировать не столько на фискальные цели, сколько на решение социально-экономических задач, обеспечивающих
экономический рост и социальную ориентацию экономики.
Государство участвует в экономическом регулировании не
только посредством аккумулирования в бюджете определенной
части финансовых ресурсов общества. Еще более активно эта
роль проявляется при распределении этих ресурсов.
Участие федерального бюджета в финансировании государственной социальной политики не ограничивается только
прямыми расходными статьями, предназначенными на финансирование социальной сферы. Финансирование социальных
расходов за счет средств федерального бюджета осуществляется также в процессе бюджетного выравнивания, когда в доходы
бюджетов субъектов Российской Федерации выделяются дополнительные средства через трансферты, субсидии, финансирование жилищной и социально-культурной сферы, которые расходуются уже непосредственно бюджетами субъектов Российской
Федерации.
Существуют определенные требования общеэкономического
характера к определению структуры бюджетных расходов. Суть
их заключается в том, чтобы они давали необходимую отдачу не
только материального, но и социального характера.
Кризисные явления в экономике, рост инфляции, ограниченные финансовые возможности страны вплоть до 1999 г. не позволяли обеспечить полное финансирование социально-культурной
сферы, развивать ее материально-техническую базу в соответствии с имеющимися потребностями.
Основные усилия в эти годы были направлены на сохранение
необходимой сети социально-культурных учреждений, обеспечение финансированием «защищенных» статей расходов федерального бюджета: расходов на выплату заработной платы, стипендии, пенсий, пособий.
178
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Но даже по этим статьям расходов не удавалось избежать
просроченной кредиторской задолженности. Бюджетные расходы постоянно подвергались секвестрированию. В результате недостаточности финансирования значительно ослабла материально-техническая база учреждений социально-культурной сферы,
практически не выделялись средства на проведение капитального ремонта, из года в год возрастала кредиторская задолженность
по оплате коммунальных услуг, происходило снижение доли денежных форм расчетов.
Это во многом предопределило направления бюджетной политики в области социальной сферы в последующие годы, когда
удалось преодолеть кризисные явления и возобновить рост экономики. В качестве приоритетных направлений рассматривались
и обеспечивались решения проблем стабилизации финансирования социальной сферы и принятых социальных программ в соответствии с утвержденными объемами, преодоление деформированности структуры расходов бюджета на нужды образования,
здравоохранения, культуры, социального обеспечения, повышение уровня и эффективности этих расходов.
Безусловно, социальная составляющая бюджетной политики
реализуется на всех уровнях бюджетной системы, но при этом
чрезвычайно важным условием становится разграничение полномочий, прав и ответственности центра и регионов в реализации социальных функций.
Поэтому самостоятельным направлением государственной
социальной политики является разграничение основных функций, прав и ответственности между федерацией и регионами в
восстановлении и развитии социальной инфраструктуры.
Федеральный центр должен четко обозначить свои функции
и обеспечивать их неуклонное выполнение. Сюда относятся: создание основных гарантий, разработка и обеспечение единых
социальных стандартов, но не бюджетных нормативов, в охране
здоровья и образования (с учетом мировых стандартов); создание правовой базы, обеспечивающей доступность социальных
благ для всего населения страны; разработка целевых федеральных программ.
Государство должно создать эффективную систему контроля
и социального мониторинга. При этом контролироваться долж179
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ны не только учебные и медицинские учреждения, но и состояние потенциала здоровья, образовательного потенциала, потери
общества от их несоответствия потребностям, факторы риска.
От того, насколько правильно распределены эти полномочия
и ответственность за их реализацию, в конечном счете зависит не
только социальный климат общества, но и степень эффективности использования государственных финансовых ресурсов.
Необходимо отметить, что все социальные параметры федеральных бюджетов последних лет четко ориентированы на реализацию целей, зафиксированных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ.
Среди приоритетов выделяется прежде всего повышение заработной платы бюджетников, денежного содержания военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, а также
рост жизненного уровня пенсионеров с доведением размера социальных пенсий до величины не ниже прожиточного минимума.
Особое внимание уделяется решению острых демографических
проблем, прежде всего за счет стимулирования рождаемости.
Вместе с тем анализ обобщенных данных по социальной сфере дает основание для вывода о том, что социально ориентированным федеральный бюджет можно назвать с большой долей
условности (невзирая на наличие приоритетных проектов), если
оценивать его динамические аспекты.
Так, доля совокупных социальных затрат в расходах федерального бюджета снизилась с 15,88% в 2006 г. до 14,83% в 2007 г.
Доля этих затрат в ВВП также сократилась с 2,65% в 2006 г. до
2,6% в 2007 г.
Таким образом, расходы на социальную сферу растут медленнее, чем наращиваются темпы роста экономики. Однако следует
иметь в виду, что общая тенденция социальной бюджетной политики ориентируется на то, что федеральный бюджет концентрирует ресурсы на решении задач общенационального характера, а
текущие социальные расходы и значительные инвестиции продолжают перемещаться в территориальные бюджеты.
Наибольшая отдача от бюджетных вложений в социальную
сферу, несомненно, будет на самом низовом уровне бюджетной
системы (местном), поскольку именно здесь предоставление государственных социальных услуг непосредственно приближено к
180
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
их потребителю. Однако на уровне местного бюджета достаточно
ограничены возможности использования экономических рычагов развития производственной базы региона как основы роста
налогового потенциала.
Поэтому активный центр тяжести бюджетной составляющей
социальной политики государства смещается именно на субфедеральный уровень, где имеется возможность совмещения
социальной защиты населения с ростом экономической эффективности производства. В целом расходы на социальные цели в
территориальных бюджетах составили в 2007 г. 9,4% к ВВП, а в
консолидированном — около 12% к ВВП.
Представленные в табл. 16 данные свидетельствуют, что сдвиги
в социальной защите и поддержке населения через территориальные бюджеты происходят прежде всего в социальных отраслях.
Образование
Здравоохранение
2007 г.
2005 г.
2003 г.
1997 г.
2007 г.
Консолидированный бюджет
2005 г.
Территориальные
бюджеты
2003 г.
2007 г.
2005 г.
2003 г.
1997 г.
Социальная
отрасль
Федеральный
бюджет
1997 г.
Таблица 16
Бюджетное финансирование социальных отраслей, в % к ВВП
0,7 0,74 0,8 0,89 3,9 3,15 3,3 3,05 4,6 3,9 4,1 3,94
0,4 0,3 0,4 0,66 2,7 1,9
1,9 2,13 3,1 2,2 2,4 2,79
Однако положительные тенденции бюджетного регулирования социальной сферы за последние три года позволяют только стабилизировать сложившуюся сложную ситуацию в этой
важной области жизнедеятельности общества и постепенно
сокращать недофинансированность социальной сферы, скопившуюся за десятилетия, но недостаточны для качественного ее
улучшения.
Проблема социальной ориентации финансовой политики не
сводится только к ресурсному обеспечению бюджетов всех уровней, которое должно улучшиться по мере возобновления экономического роста.
181
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В течение последних лет в основе проводимой социальной
политики было стремление компенсировать ухудшение социально-экономического положения наращиванием доли социальных
расходов и в валовом продукте, и в государственных расходах.
Нет особых оснований полагать, что в ближайшей перспективе
государство сможет идти по пути дальнейшего перераспределения государственных средств в сторону увеличения социальных
расходов. Более того, дальнейшее необдуманное наращивание
социальных расходов приведет не к решению основных социальных проблем российского общества, а к новому обострению бюджетного кризиса и потере перспектив возобновления экономического роста. Выполнение государством социальных функций
ошибочно сводить исключительно к раздаче средств.
Поэтому едва ли не на первый план выходит задача рационализации использования средств, выделяемых на социальные
нужды. По-прежнему остаются актуальными повышение результативности бюджетных расходов и отработка механизмов финансирования социальных отраслей, обеспечивающих качество
человеческого потенциала и уровень престижности труда в этих
сферах деятельности. Как бы ни складывалась ресурсная обеспеченность социальной сферы, необходимы такие изменения в ее
организации, в технологиях обеспечения социальных нужд, в социальной политике, которые позволили бы увеличить социальную отдачу используемых ресурсов.
Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств является создание механизмов, при которых государственные (муниципальные) услуги
могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм по принципу «деньги следуют за потребителем».
5.4. Социальные стандарты и нормативы
Социальная роль государства реализуется в формировании реального единого социального пространства для реализации основных социальных гарантий в области образования
и охраны здоровья на всей территории страны. Иначе говоря,
государство устанавливает систему социальных стандартов и
182
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
норм, действующих по всей территории страны и исполнение
которых гарантируется государством. Но при этом возникает
проблема реальной оценки объема социальных обязательств
государства и того, насколько оно в состоянии эти обязательства выполнять.
Бюджетные нормативы могут использоваться в разных целях:
− для контроля минимального объема расходов на конкретные виды услуг в ходе исполнения бюджета;
− для расчета объемов финансовой помощи, передаваемой
центром в бюджеты нижестоящих уровней;
− для определения объема финансирования, который должен
быть заложен в годовом бюджете для каждой организации
или учреждения.
Главная проблема использования нормативов, определяющих минимальный объем расходов на конкретные виды услуг
в ходе исполнения бюджета, в России состоит в том, что стоимость предоставления и требуемое бюджетное финансирование
предоставляемых населению услуг будут изменяться не только
в зависимости от объема и качества услуг, но и в зависимости
от весьма разнообразных географических условий российских
регионов.
Расходные потребности в разных территориальных образованиях различны по ряду причин, включая численность населения,
наличие слоев населения, для которых требуются особые виды
услуг (дети школьного возраста, пенсионеры и инвалиды, безработные и т. д.), содержание и необходимость замены существующей инфраструктуры, плотность населения. Иными словами,
определение минимальных потребностей в средствах на расходы,
по сути, является политическим решением.
Особый тип бюджетных нормативов используется в российской практике бюджетного выравнивания. Для расчета федеральных трансфертов Министерством финансов Российской
Федерации с помощью различных корректирующих коэффициентов установлены для всех регионов индивидуальные нормативы расходов, в основе которых лежит единый уровень расходов
на выполнение бюджетной функции в расчете на одного жителя.
Этот единый уровень корректируется с учетом разницы уровней
цен, транспортной доступности и т. д.
183
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Однако существующая методика распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов направлена на стимулирование использования местными властями финансового потенциала
региона.
Переход к нормативам снижает заинтересованность региональных властей в оптимизации собственной фискальной политики, что, безусловно, упростит жизнь регионов-реципиентов,
но не решит проблему самодостаточности их социально-экономической политики.
Следует отметить, что нормативы финансирования ряда основных социальных льгот (детских пособий, льгот для инвалидов и ветеранов и т. д.) уже существуют, и регионы уже сегодня
несут ответственность за их исполнение, поскольку средства
на исполнение этих «федеральных мандатов» передаются им из
федерального бюджета в полном либо в частичном объеме, но в
виде именно целевых субвенций, в целевом расходовании которых регионы обязаны отчитаться.
Остается третий тип бюджетных нормативов, определяющих объем финансирования, который должен быть заложен в
годовом бюджете для каждой организации или учреждения. Это
система законодательного определения и методического обоснования расходной части бюджета на базе таких показателей, как
социальные стандарты.
Социальный стандарт представляет собой совокупность социальных потребностей населения, а также потребностей финансирования социальной сферы, сгруппированных по трем уровням обеспеченности: минимальном, среднем и рациональном.
При этом только минимальный уровень потребностей финансируется под гарантию государства.
Эти уровни потребностей рассчитываются путем определения натуральных социальных норм и финансовых социальных
нормативов.
В основу расчетов социальных стандартов положены два критерия: прожиточный минимум и минимальный потребительский
бюджет. Источниками средств для финансирования мероприятий, связанных с обеспечением минимального размера оплаты
труда, являются не только бюджетные расходы, но и собственные
средства предприятий и организаций.
184
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Величина прожиточного минимума определяется с помощью
потребительских корзин, ранжированных по различным жизненным стандартам. В разрезе социально-экономических типов
населения (трудоспособные, дети разного возраста и подростки,
пенсионеры, инвалиды, беременные женщины) рассчитывается
три стандарта прожиточного минимума: минимальный, средний
и рациональный.
Прожиточный минимум как экономический критерий используется не только для системы адресной социальной защиты
населения. На показателе прожиточного минимума построены
модели оплаты труда, расчеты потребности бюджетного финансирования социальных отраслей, ценовая политика, система индикативного управления регионами и отраслями, определение
ставок ряда налогов, оценка уровня жизни населения.
Законодательно утвержденная структура прожиточного минимума является основой для расчетов структуры дотаций социальным отраслям. Под структурой прожиточного минимума
подразумевается соотношение элементов, включаемых в состав
прожиточного минимума: нормы питания, потребления непродовольственных товаров, услуг, обязательные платежи и сборы.
По сути, с определения структуры прожиточного минимума начинается системная реализация социальной политики.
5.5. Приоритетные национальные проекты
В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации на 2007 г. в параметрах перспективного финансового плана были предусмотрены средства на реализацию приоритетных национальных проектов (табл. 17).
Реализация приоритетных национальных проектов была направлена на модернизацию социальной сферы: развитие здравоохранения, образования, обеспечение населения доступным и
комфортным жильем, стимулирование рождаемости.
Оценивая высокую значимость приоритетных национальных проектов для социального развития страны, следует, однако,
отметить, что национальные социальные проекты реально не решают задачи повышения благосостояния общества, во-первых,
потому, что выделенные на них финансовые ресурсы недостаточ185
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 17
Финансирование приоритетных национальных проектов
в социальной сфере (млрд руб.)
Национальные
проекты
Образование
Здоровье
Доступное и комфортное жилье —
гражданам России
Итого:
2006 г.
2007 г.
Предложено Утверждено Предложено Утверждено
25,3
29,3
31,2
48,9
88,4
62,6
120,5
107,7
35,4
37,2
46,2
50,78
149,1
129,1
197,9
207,4
ны, и, во-вторых, потому, что они нацелены на «косметический
эффект» и не встроены в систему государственного регулирования воспроизводства человеческого капитала в стране. Основная
база, на которой и может строиться социальная политика государства, – это рост заработной платы.
Ни один из приоритетных национальных проектов не является частью отработанной поэтапной стратегии развития образования и здравоохранения на долгосрочную перспективу, поскольку как таковая стратегия отсутствует, невзирая на наличие
разного рода концепций, программ и разработок на кратко- и
среднесрочный периоды.
Отработка приоритетов в рамках стратегии предполагает:
− выбор точек роста (векторов движения), отвечающих долгосрочным потребностям человека и общества;
− определение точек (размеров) наивысшего накопления рисков за прошлые десятилетия, что тормозит развитие образования и здравоохранения;
− поиск путей, позволяющих совместить ускоренное развитие
социальных отраслей с минимизацией накопленных рисков.
Такого подхода, сформулированного в четких параметрах,
в приоритетных национальных проектах нет.
Анализ ситуации в социальной сфере показывает, что здесь
остаются нерешенными многие весьма острые проблемы. Таким
образом, реализуя принцип социальной направленности бюд186
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
жетной политики, государство должно отказаться от лозунговой
и декларативной социальной активности и сосредоточить усилия
на проработке реально действующих механизмов эффективного
распределения и использования централизованных финансовых
ресурсов, направляемых на эти цели, и механизмов социальной
ориентации развития предпринимательства, основанных прежде
всего на переориентации менталитета собственников на интересы инвестирования, увеличение объемов производства, поддержание нормальной занятости населения.
В области социальной политики достижение целей может
быть обеспечено путем разрешения первоочередных задач, к которым относятся:
− обеспечение финансовых основ государственных гарантий
медицинского обслуживания населения и взаимодействия
системы здравоохранения с системами социальной защиты
населения;
− реструктуризация сети бюджетных учреждений социальной сферы, проведение реорганизации системы бюджетных
учреждений и реформирование их правового статуса;
− переход на подушевой принцип бюджетного финансирования предоставления социальных услуг.
187
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 6. Долговая составляющая
бюджетной политики
Российской Федерации
6.1. Долговая политика Российской Федерации
в 2005– 2006 гг.
Политика в сфере государственных заимствований и управления государственным долгом Российской Федерации (далее —
долговая политика), проводившаяся Правительством Российской
Федерации в последние два года, стала одним из факторов укрепления финансового положения страны, повышения ее международного авторитета и инвестиционной привлекательности.
В 2005–2006 гг. долговая политика Российской Федерации
формировалась и исполнялась в соответствии с положениями
разработанных Минфином России и одобренных Правительством Российской Федерации докладов «Об основных направлениях политики Правительства Российской Федерации в сфере
государственного долга на 2003–2005 годы и комплексе мер по ее
реализации» (март 2003 г.) и «Долговая политика на 2006–2008 гг.
и результаты исполнения долговой стратегии на 2003–2005 гг.»
(апрель 2005 г.).
В результате были достигнуты следующие основные результаты.
1. Уменьшены абсолютные и относительные размеры государственного долга Российской Федерации.
Если на 1 января 2005 г. объем государственного долга Российской Федерации составлял 3944,8 млрд руб., или 23,14% ВВП,
то на 1 января 2007 г. эти показатели сократились соответственно
до 2435,3 млрд руб. и 9,06%. Таким образом, за два года государственный долг снизился на 1509,5 млрд руб., или на 52,63 млрд
долл. США. Это уменьшение произошло в результате планового
(16,9 млрд долл. США) и досрочного (44,2 млрд долл. США) погашения государственного внешнего долга при относительно незначительном (286,4 млрд руб., или 11,1 млрд долл. США) увеличении государственного внутреннего долга.
188
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таким образом, значительно укрепилась долговая устойчивость Российской Федерации. По уровню основных долговых
показателей (долг/ВВП, долг/экспорт и др.) Российская Федерация относится к числу стран, с высокой степенью вероятности
способных выполнять принятые на себя долговые обязательства
как государственного, так и частного секторов экономики, независимо от фактически складывающейся рыночной конъюнктуры
(табл. 18).
Таблица 18
Сравнительные показатели долговой нагрузки
№
Наименование
Страна
п/п долговых показателей
1. Совокупный государственный долг к объему Великобритания
ВВП (%)
Германия
Канада
Россия
Франция
США
2. Совокупный государственный долг к объему Великобритания
экспорта (%)
Германия
Канада
Россия
Франция
США
2005 г.
2006 г.
42,4
67,9
69,3
14,23
66,6
56,4
43,2
68,2
65,0
9,06
65,1
55,4
162,7
168,9
187,8
47,0
244,4
558,2
215,7
174,0
174,8
24,5
286,2
715,2
Источники: Фитч Рейтингс; ВТО; Банк России.
Существенное улучшение показателей долговой устойчивости
на фоне положительной динамики макроэкономических показателей обеспечило дальнейшее повышение суверенных кредитных
рейтингов страны. В течение 2005–2006 гг. решения об очередном
повышении их значений принимались ведущими международными рейтинговыми агентствами.
2. В результате досрочного погашения задолженности ранее
реструктурированных обязательств бывшего СССР перед страна189
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ми-членами Парижского клуба Российская Федерация полностью
погасила задолженность перед этими странами, избавившись от несвойственного стране «группы 8» статуса клиента (должника) Клуба. Кроме того, в 2005 г. были досрочно возвращены кредиты МВФ
(3,3 млрд долл. США) и погашен с опережением графика остаток задолженности перед Банком России в сумме 4,3 млрд долл. США.
3. Сохранена и, более того, закреплена тенденция к замещению внешних заимствований внутренними.
В 2005–2006 гг. Российская Федерация не размещала облигационных займов на внешних финансовых рынках и не привлекала новых зарубежных связанных кредитов, ограничившись
использованием заемных средств по ранее подписанным кредитным соглашениям с правительствами иностранных государств
(279,1 млн долл. США) и международными кредитно-финансовыми институтами (800,1 млн долл. США).
В то же время за указанный период объем «чистого» привлечения средств за счет размещения государственных ценных
бумаг Российской Федерации на внутреннем рынке составил
275,79 млрд руб. при привлечении в объеме 438,25 млрд руб.
и погашении — 162,47 млрд руб., что эквивалентно 9,94 млрд,
15,71 млрд и 5,77 млрд долл. США соответственно. Как следствие,
выросла доля внутреннего долга в совокупном объеме государственного долга Российской Федерации. Это уменьшило влияние
валютных рисков на расходы федерального бюджета по обслуживанию и погашению государственного долга.
4. Произошло качественное улучшение структуры государственных заимствований и, как следствие, структуры государственного
долга Российской Федерации в целом.
Возросшие финансовые возможности страны позволили проводить консервативную заемную политику, в результате чего удалось значительно удлинить сроки государственных внутренних
заимствований и оптимизировать платежный график по государственному внутреннему долгу в части недопущения возникновения пиков платежей.
Эта благоприятная для любого суверенного заемщика тенденция прямо связана с политикой государственных внутренних
заимствований, осуществленных в 2005–2006 гг. Российская Федерация «ушла» с рынка краткосрочных заимствований, сосре190
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
доточив все внимание на операциях по размещению средне — и
долгосрочных облигаций государственных внутренних займов.
5. Сохранена тенденция к уменьшению уровня доходности
по государственным ценным бумагам Российской Федерации.
Сформировавшаяся индикативная кривая доходности по государственным ценным бумагам Российской Федерации стала ориентиром для выпуска корпоративных облигаций.
6. Проведена сегментация рынка государственных внутренних заимствований путем создания для «пассивных» инвесторов
отдельного рынка государственных сберегательных облигаций
(рынок ГСО).
7. В 2006 г. отменены существовавшие ограничения по инвестированию средств нерезидентов в государственные ценные бумаги Российской Федерации, в результате чего существенно увеличился объем приобретения нерезидентами государственных
ценных бумаг Российской Федерации на внутреннем рынке. Это
способствовало сохранению доходности на рынке внутреннего
госдолга на достаточно низком уровне в периоды снижения ликвидности в банковской системе Российской Федерации. В то же
время это фактически означает перевод части внутреннего долга
Российской Федерации в категорию внешнего.
В целом анализ показывает, что рынок государственного
внутреннего долга фактически способен выполнять функции аккумулирования источников погашения бюджетного дефицита,
стабилизации денежного оборота и инструмента регулирования
ликвидности банковской системы. Вместе с тем, он пока не стал
инструментом поддержки экономического роста и инвестиционной активности.
8. Произошли позитивные изменения в сфере привлечения
ресурсов от международных кредитно-финансовых организаций
(МФКО).
9. Успешно завершены переговоры по урегулированию задолженности бывшего СССР перед рядом зарубежных кредиторов,
с которыми с начала 1990-х гг. отсутствовали соответствующие
договоренности.
10. Важнейшим событием 2006 г. стало проведение второго
этапа обмена коммерческой задолженности бывшего СССР на
облигации внешних облигационных займов Российской Федера191
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ции, в результате которого Россия завершила процесс реструктуризации подавляющей части этой категории внешнего долга.
Всего было урегулировано свыше 5 тыс. требований, принадлежавших 140 частным кредиторам из 30 стран мира, на общую
сумму более 1,1 млрд долл. США. В силу особенностей состава
участников (инвестиционные банки, финансовые компании) эта
операция создала предпосылки для улучшения инвестиционной
привлекательности России, в том числе для перевода России в более высокую группу кредитного риска по классификации Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
11. Получил развитие курс Правительства Российской Федерации на замещение прямого государственного кредитования
проектов, имеющих общегосударственное значение, предоставлением государственных гарантий Российской Федерации.
12. Основные тенденции, характерные для долговой политики
Российской Федерации, стали проявляться и в сфере заимствований субъектов Российской Федерации.
Так, если с 2004 по 2006 г. их внутренний долг увеличился с 240,32 млрд до 323,52 млрд руб., то внешний сократился с
41,64 млрд до 36,14 млрд руб. В результате доля внутреннего долга в совокупном долге субъектов Российской Федерации возросла с 82,78% на 1 января 2003 г. до 89,95% на 1 января 2006 г.
Увеличилось число субъектов Российской Федерации, получивших разрешение на публичные заимствования путем выпуска
ценных бумаг.
Положительные тенденции в сфере заимствований и долговой политики субъектов Российской Федерации также напрямую
связаны с принятием федеральным центром ряда мер административного и организационного характера.
Прежде всего речь идет о поддержке со стороны федеральных
властей внутренних заимствований тех субъектов Российской
Федерации, которые имеют положительную кредитную историю
и выполняют нормативы, установленные бюджетным законодательством Российской Федерации.
Усиление мониторинга соответствия бюджетов субъектов
Российской Федерации нормам Бюджетного кодекса Российской
Федерации привело к тому, что подавляющее число субъектов
выдерживает нормативы, установленные российским законода192
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тельством. Так, за указанный период число субъектов Российской
Федерации, нарушающих ограничения по объему долга, уменьшилось в 5 раз — с 15 субъектов в начале 2003 г. до 3 к концу
2005 г.
Большую роль сыграло введение системы (порядка) передачи
Минфину России информации о долговых обязательствах, отражаемых в государственных долговых книгах субъектов Российской Федерации и муниципальных долговых книгах. Этот порядок предусматривает представление, начиная с июля 2005 г.,
информации об указанных долговых обязательствах в электронном виде с использованием электронной цифровой подписи.
6.2. Долговая политика Российской Федерации в 2007 г.
В 2007 г. долговая политика Российской Федерации формировалась и исполнялась в соответствии с положениями одобренного в апреле 2006 г. Правительством Российской Федерации
доклада Минфина России «Об основных направлениях политики в сфере государственных заимствований и управления государственным долгом Российской Федерации на 2007–2009 гг.».
Основные направления государственной политики на 2007 г. в
сфере внутренних заимствований также утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г.
№ 1859-р, в соответствии с которым в текущем году планируется
осуществить выпуск государственных ценных бумаг в следующих объемах:
− облигации федеральных займов — до 225 000 млн руб.;
− государственные сберегательные облигации — до 80 000 млн
руб.
При решении вопросов, связанных с государственным внешним долгом по операциям бывшего СССР, Минфин России
исходил из возможности завершить в самые сжатые сроки урегулирование этой задолженности перед теми кредиторами, с которыми до сих пор не достигнуты соответствующие двусторонние договоренности.
Ускоренное погашение государственного внешнего долга
Российской Федерации было дополнено крайне консервативной
политикой в сфере государственных внешних заимствований.
193
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Была прекращена практика использования «связанных» кредитов правительств иностранных государств, банков и фирм (всего
на сумму до 35 млн долл. США). Получение новых кредитов под
государственные гарантии полностью исключалось.
Таким образом, отношения России в качестве суверенного заемщика с иностранными экспортными агентствами кредитов и
страховыми обществами были прекращены.
Кроме того, в 2007 г. продолжилась реализация мероприятий,
направленных на сокращение объемов заимствований у МФКО
при одновременном решении задачи повышения эффективности
действующих проектов.
В то же время при уменьшении роли прямого государственного
финансирования инвестиций посредством использования внутренних и внешних заимствований продолжается развитие рыночных инструментов государственной финансовой политики, в частности, государственных гарантий, формирующих государственный
долг Российской Федерации. В связи с этим в 2007 г. предусмотрено
предоставление государственных гарантий Российской Федерации
на общую сумму 62,4 млрд руб. и 1 млрд долл. США.
В сфере регулирования и мониторинга субнациональных заимствований Минфином России в 2007 г. были предприняты
меры по совершенствованию системы передачи и централизованного учета долговых обязательств, отраженных в долговых
книгах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
6.3. Основные направления долговой политики
Российской Федерации на 2008–2010 гг.
Анализ состояния и динамики государственного долга Российской Федерации показывает, что изменения соответствуют
долгосрочной долговой стратегии в области управления государственным долгом Российской Федерации (табл. 19).
В планируемый период долговая политика будет проводиться
в условиях перехода на качественно иные принципы формирования и исполнения федерального бюджета.
В предыдущих разделах уже отмечалось, что корректировка
государственной финансовой политики была направлена на сни194
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 19
Государственный долг Российской Федерации (млрд руб.)
Показатель
На начало года (всего)
В том числе:
внешний
внутренний
На конец года (всего)
В том числе:
внешний
внутренний
2008 г.
2616,81
Плановый период
2009 г.
2010 г.
2911,17
3325,73
1207,66
1409,15
2911,17
1091,97
1819,20
3325,73
1068,25
2257,48
3873,80
1091,97
1819,20
1068,25
2257,48
1054,56
2819,24
жение зависимости экономики от использования невозобновляемых природных ресурсов, прежде всего от экспорта нефти
и природного газа, что привело к созданию Резервного фонда
Российской Федерации и Фонда национального благосостояния,
использованию правила ограниченного определенной долей ВВП
нефтегазового трансферта и, как следствие, покрытию дефицита
федерального бюджета путем осуществления более активных, по
сравнению с прошлыми периодами, заимствований.
Кроме того, на проведение в 2008–2010 гг. долговой политики могут оказать определенное влияние последствия изменения
налогового законодательства, связанные с переходом в 2008 г. на
квартальный период уплаты налога на добавленную стоимость и
возможным появлением в этой связи кассовых разрывов при исполнении федерального бюджета.
Учитывая изложенное, провозглашенными целями долговой
политики в 2008–2010 гг. являются:
− обеспечение сбалансированности федерального бюджета
при сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости;
− развитие национального рынка государственных ценных
бумаг;
− дальнейшее уменьшение абсолютных и относительных размеров государственного внешнего долга Российской Федерации;
195
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
− использование государственных гарантий для реализации
проектов на принципах разделения рисков с частными инвесторами;
− продолжение проведения компенсационных выплат по дореформенным сбережениям граждан Российской Федерации.
Государственные заимствования на внутреннем рынке должны будут осуществляться в случаях, когда:
1) использование внутренних государственных займов имеет
меньший инфляционный эффект, чем использование нефтегазовых доходов федерального бюджета;
2) развитие рынка государственных внутренних заимствований необходимо для поддержания способности государства
осуществлять заимствования на приемлемых условиях при
изменении макроэкономической ситуации;
3) государственные внутренние заимствования способствуют
формированию «ценовых ориентиров» для заимствований
корпоративного сектора.
Основными инструментами заимствований будут государственные облигации — важнейший инструмент денежно-кредитной политики, инструмент регулирования ликвидности банковской системы, важный актив страховой и пенсионной систем.
По оценке Минфина России, дальнейшее развитие внутреннего рынка государственных ценных бумаг, понимаемое как увеличение масштабов и количества проводимых на нем операций,
расширение числа участников, в том числе за счет нерезидентов,
совершенствование инфраструктуры рынка, позволит без ухудшения условий заимствования обеспечить «чистое» привлечение денежных средств: в 2008 г. — в объеме 369,04 млрд руб., в
2009 г. — 396,29 млрд и в 2010 г. — 524,84 млрд руб. В период
2008–2010 гг. общий объем эмиссии государственных ценных бумаг Российской Федерации составит 1659 млрд руб. в номинальном выражении.
Минфин России при этом исходит из того, что проводимая в
рассматриваемый период политика в области внутренних заимствований не окажет существенного влияния на складывающийся
на рынке уровень процентных ставок. Обратим внимание на это
противоречие: считая государственные ценные бумаги инструментом проведения государственной денежно-кредитной поли196
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тики, эмитент в то же самое время исходит из того, что их эмиссия
не окажет существенного влияния на уровень процентных ставок.
Таким образом, государственные ценные бумаги, как и в середине 90-х гг. ХХ в., являются для Минфина России только средством
обездвиживания определенного объема денег, «стерилизации»
путем изъятия их из обращения — все в том же духе псевдонеолиберальной монетаристской денежно-кредитной политики, которой Минфин России придерживается если не с момента своего
возникновения, то уж точно со времени проникновения в него
иностранных консультантов. О повышении уровня монетизации
экономики России с такими подходами и говорить нечего.
Изменение доходности по рублевым инструментам может
быть вызвано внешними по отношению к рынку государственного долга факторами: изменение курса рубля к иностранным
валютам, изменение объемов валютных резервов, корректировка
цены на нефть, рост процентных ставок на долговых рынках за
рубежом и т. д.
С целью развития национального рынка государственных
ценных бумаг в 2008–2010 гг. будут проведены мероприятия по
дальнейшему совершенствованию его инфраструктуры, предусматривающие:
− введение на рынке института первичных дилеров;
− переход от размещения выпусков облигаций с заданными
сроками обращения к размещению эталонных (базовых)
выпусков, предусматривающих ограничение доли одного
участника в одном выпуске;
− введение на рынке механизма «стрипования» (разделение
облигаций на номинальную сумму и купоны, торговля которыми производится раздельно) государственных ценных
бумаг Российской Федерации;
− формирование условий перехода к обращению государственных ценных бумаг Российской Федерации в единой
торговой системе с корпоративными ценными бумагами;
− совершенствование системы расчетов при осуществлении
государственных внутренних заимствований Российской
Федерации.
Формирование однородной по применяемым финансовым
инструментам структуры государственного долга, в том числе
197
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
за счет досрочного погашения реструктурированных кредитов, позволяет перевести в практическую плоскость решение
задачи о переходе к управлению государственным долгом как
к управлению «портфелем» долговых обязательств. Это предполагает разработку соответствующего методологического
обеспечения и определения критериев эффективности такого
управления.
Что касается государственного внешнего долга, то в планируемый период будет завершено выполнение Российской Федерацией обязательств по большинству из оставшихся межправительственных соглашений о применении товарной схемы погашения
и обслуживания задолженности. Вместе с тем сотрудничество с
международными кредитно-финансовыми организациями будет
продолжено, в том числе в форме привлечения ограниченных по
объему средств.
Все перечисленные обязательства Российской Федерации учтены в составе прогнозируемого на 2008–2010 гг. государственного
долга Российской Федерации. Предоставление государственных
гарантий Российской Федерации по крупным инвестиционным
проектам, реализуемым на принципах частногосударственного
партнерства, будет осуществляться в рамках Инвестиционного
фонда Российской Федерации.
В 2008–2010 гг. на возможное исполнение государственных
гарантий Российской Федерации, предоставленных, начиная с
2002 г., и планируемых к предоставлению по 2010 г., будут предусмотрены средства федерального бюджета в сумме 27,85 млрд
руб. и 2,45 млрд долл. США.
Таким образом, при реализации предложенной долговой политики к концу 2010 г. государственный долг Российской Федерации составит 3873,8 млрд руб. (143,31 млрд долл. США), или
8,71% от ВВП (рис. 27).
При этом в 2008–2010 гг. объем государственного внутреннего долга Российской Федерации, включая обязательства по государственным гарантиям, возрастет с 1409,2 млрд руб. (4,59% к
ВВП) на начало 2008 г. до 2819,2 млрд руб. (6,34% к ВВП) на начало
2011 г. (в том числе государственный внутренний долг, выраженный в государственных ценных бумагах Российской Федерации,
увеличится с 1310,6 млрд руб. до 2618,2 млрд руб.).
198
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Рис. 27. Государственный долг Российской Федерации
(в % к ВВП, 2008–2010 гг. — прогнозные показатели)
Источник: По данным Минфина России.
Общая тенденция к уменьшению относительных объемов государственного долга будет сохраняться благодаря отсутствию
внешних заимствований и погашению (плановому и/или досрочному) государственного внешнего долга.
В течение 2008–2010 гг. значительно изменится структура государственного долга Российской Федерации: доля государственного внутреннего долга, номинированного в национальной валюте, возрастет с 53,8% на конец 2007 г. до 72,8% на конец 2010 г.
при соответствующем снижении доли внешнего долга (рис. 28).
В планируемый период расходы на обслуживание государственного внешнего долга Российской Федерации будут устойчиво уменьшаться, а расходы на обслуживание внутреннего долга,
напротив, последовательно возрастать. Динамика изменения вышеуказанных расходов повторяет тенденции по изменению объемов внешнего и внутреннего долга.
В то же время важнейшей особенностью долговой ситуации,
складывающейся в Российской Федерации, является наличие
двух противоположных тенденций.
С одной стороны, имеет место последовательное сокращение
объема государственного внешнего долга, с другой — рост задолженности российских хозяйствующих субъектов в результате
199
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Рис. 28. Структура государственного долга Российской Федерации
(2008–2010 гг. — прогнозные показатели)
Источник: По данным Минэкономразвития России <http://www.economy.
gov.ru/>.
все более активного привлечения заемного капитала за рубежом.
Особую роль в этом процессе играют заемщики с государственным участием, наращивающие свои внешние заимствования существенно более быстрыми темпами, чем частные компании и
банки.
В связи с этим создание эффективной системы мониторинга
внешнего долга корпоративного сектора и прежде всего долга организаций с преобладающим участием государства, с учетом их
дочерних, зависимых и контролируемых организаций, становится все более актуальной задачей.
Ее решение предполагает организацию эффективного взаимодействия и обмена информацией между заинтересованными государственными органами, систематизацию и анализ имеющихся
данных, разработку и реализацию мер по сдерживанию опасных
тенденций в сфере внешнего долга и заимствований корпоративного сектора в случае возникновения таковых. В планируемый
период предполагается разработать и «запустить» систему мониторинга внешних заимствований хозяйствующих субъектов.
В целом соответствующая современным стандартам структура государственных заимствований, строгое соблюдение сроков
200
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
платежей по накопленным государственным долговым обязательствам, открытость, прогнозируемость планируемых и проводимых операций — все это, по мнению Минфина России, позволит
достичь поставленных целей долговой политики на 2008–2010 гг.
Последовательно проводимая политика замещения государственного внешнего долга внутренними заимствованиями дает
возможность снизить зависимость платежеспособности России
от негативных внешних факторов и повысить долговую устойчивость государства. При этом выбранная стратегия развития
национального рынка государственных заимствований дает возможность достаточно активно развивать другие сегменты финансового рынка России.
201
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Заключение
Бюджетная и налоговая политика является одним из основных инструментов экономической политики государства, который реализуется путем определения основных целей, задач и
количественных параметров формирования доходов и расходов
бюджета, управления государственным долгом. Состояние государственных финансов оказывает сильное воздействие на реальную экономику, поэтому выбор и обоснование инструментарных
мер, решений и действий в сфере бюджетной и налоговой политики, направленных на реализацию концептуальных ценностных
идей в рамках предлагаемой экономической политики России,
составляет одно из ключевых ее содержаний.
Представленный в настоящей работе анализ основных направлений и инструментов бюджетной и налоговой политики
России за последние 20 лет показывает необходимость решения
множества проблем правового и экономического характера и эти
решения должны быть приняты на единой ценностно-целевой
основе, ориентированной на устойчивый экономический рост и
развитие.
Ценностью бюджетной и налоговой политики, т. е. особо значимым элементом целевого состояния политики, в предлагаемой
экономической платформе является обеспеченность финансовыми ресурсами государства в целях устойчивого развития страны
во всех аспектах и в долгосрочной перспективе.
Система целей государственной бюджетной и налоговой политики имеет разветвленный и иерархический характер. Обобщая множество целей, можно сказать, что основными целями
(желаемым состоянием политики) являются:
− сочетание экономических и социальных интересов общества, государства и частного бизнеса в рамках бюджетной
системы;
− дифференцированное распределение налоговой нагрузки на
экономику как инструмент управления отраслевыми пропорциями развитости;
− уход от необоснованной профицитности бюджета;
− региональная дифференциация налогообложения;
202
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
− стимулирующий характер налогообложения;
− снижение уровня социального расслоения общества;
− пополнение бюджетных доходов государства в результате
увеличения доходов (прибыли) и имущества налогоплательщиков;
− учет при расходовании финансовых средств государства
приоритета общегосударственных интересов, направленных на увеличение объемов и эффективности производства
в долгосрочной перспективе;
− прозрачность и публичная оценка финансовой деятельности исполнительных органов власти;
− управляемость долговых показателей;
− оптимальность объемов государственного и внешнего корпоративного долга России с точки зрения обеспечения экономических интересов и безопасности страны.
Как видим, существующая практика целеполагания, ограниченная по своей сути индексом инфляции, ростом ВВП и профицитностью бюджета, является слишком упрощенной, а потому
неэффективной с точки зрения основополагающих миссий государства.
Ключевыми проблемами современной бюджетной и налоговой политики, требующими существенной модификации, являются:
− структурная деформация налоговой системы;
− отсутствие единонаправленной системы стимулирующих
механизмов, обеспечивающих реализацию регулирующей
функции налогов;
− отстраненность бюджетной и налоговой политики от задач
социально-экономического развития;
− необоснованное наращивание государственного внутреннего долга;
− резкий рост корпоративной внешней задолженности, спровоцированный внутренним монетаризмом;
− низкая эффективность управления государственным долгом.
Предложения по внесению изменений в действующее законодательство и по принятию управленческих решений в сфере
бюджетной и налоговой политики в основном рассчитаны на период реализации в течение пяти — десяти лет. Среднесрочный
203
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
характер предлагаемой политики подвержен рискам ограниченного горизонта прогнозирования большинства экономических
параметров и отсутствием обширного опыта долгосрочного
планирования в условиях рыночной экономики у Правительства России. Именно данный период реализации большинства
решений предпочтителен тем, что резкие изменения бюджетной и налоговой политики, будучи осуществленными в краткосрочном периоде, станут фактором снижения устойчивости
и потери управляемости российской экономики. Ориентация
имплементации политики на среднесрочный период, безусловно, не означает отказа от оперативной реакции на ряд проблем,
существующих в данной сфере. В систематизированной форме
предложения управленческих решений, в соответствии с методологией, представленной в главе 1, собраны в «Проблемно-управленческой матрице государственной бюджетной и налоговой
политики» (Приложение 1) и «Управленческом трехпериодном
плане государственной бюджетной и налоговой политики»
(Приложение 2).
Предложения по оперативным краткосрочным мерам с периодом реализации один — три года включают основные решения
по дифференциации налогообложения доходов физических лиц
и повышению социальной направленности бюджета. Реализация
данных мер предполагает внесение изменений в Налоговый и
Бюджетный кодексы Российской Федерации, федеральный бюджет на текущий год и плановый трехлетний период, таможенное
законодательство Российской Федерации и, что немаловажно,
обращение Президента Российской Федерации к Федеральному
Собранию Российской Федерации с бюджетным посланием, в котором были бы определены основные цели и задачи новой бюджетной, налоговой и отчасти долговой политики государства и
неотложные меры по их осуществлению.
Предложения по мерам, реализация которых должна быть завершена в среднесрочном периоде, в течение пяти — десяти лет с
момента начала модификации бюджетной и налоговой политики,
предполагают внесение существенных изменений в бюджетное и
налоговое законодательство. В частности:
− введение обязательности учета положений экономических
доктрин, прогнозов и концепций социально-экономическо204
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
го развития на среднесрочную перспективу при разработке
законов о бюджете на следующий период;
переход к активной «расходной» бюджетной политике;
полноценное введение в действие налога на имущество (недвижимость);
дифференциацию налогообложения по видам экономической деятельности;
перераспределение налоговых полномочий по уровням бюджетной системы;
перераспределение налоговой нагрузки между налогоплательщиками (видами деятельности и отраслями) через
механизмы управления рентабельностью («налог с оборота»);
закрепление процедур публичной оценки деятельности финансовых органов власти субъектов РФ и местного самоуправления;
переход к программно-целевому методу бюджетного финансирования и привязка бюджетных расходов к определенному конечному результату (соотношению затрат на оказание
бюджетной услуги и результата, который должен быть достигнут при потреблении бюджетных услуг);
формирование системы налогообложения исходя из потребностей структуры и объемов государственных затрат,
необходимых для выполнения государством своих функций
и социальных обязательств;
законодательное закрепление критериев оценки добросовестности налогоплательщиков с обеспечением баланса
прав налогоплательщиков и интересов государства;
установление в таможенном законодательстве возможности
введения ограничительных таможенных платежей по экспорту/импорту продукции, не являющейся продукцией высокотехнологичных отраслей экономики;
переход к политике, направленной на сдерживание государственного внешнего долга в целях его реструктуризации;
корректировка темпов роста государственного внутреннего долга с учетом реальных потребностей обеспечения стабильного развития российской экономики и российского
фондового рынка.
205
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В долгосрочной перспективе должно быть завершено создание единого механизма стимулирования, заложенного в основу
построения налоговой системы страны для целенаправленного
влияния налоговых отношений на экономические процессы, и
налоговая система должна быть дополнена механизмами дифференциации налогообложения по географическим зонам.
Существующие подходы к формированию и реализации бюджетной и налоговой политики не отличаются последовательностью и во многом сохраняют отживший либеральный подход.
Одним из последних таких документов, отражающих основные
тенденции политики государства в данной сфере, стало первое
после вступления в должность Президента Российской Федерации бюджетное послание Дмитрия Медведева в июне 2008 г., в
котором были представлены основные направления и ориентиры
бюджетной политики на период с 2009 по 2011 гг.1
В своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России подвел основные итоги реализации
бюджетной политики в 2007 г. — начале 2008 г. и поставил задачи
политики на предстоящий трехлетний период: направления налоговой политики, пути повышения эффективности бюджетных
расходов и совершенствования межбюджетных отношений.
Отличие послания 2008 г. от предыдущих состоит в некоторой смене приоритетов политики: в качестве первой цели обозначена борьба с инфляцией, тогда как в предыдущих посланиях
на первое место ставился экономический рост, за счет которого
и планировалось бороться с последствиями инфляции. Таким
образом, если ранее инфляция рассматривалась как неизбежное
следствие увеличения темпов экономического роста, то теперь
снижение инфляции стало основным приоритетом, а замедление
экономического роста — неизбежным последствием. В рамках
этой парадигмы в бюджетном послании провозглашается отказ от политики роста государственных расходов, несмотря на
то, что первые лица государства не раз декларировали приоритет социальной направленности экономической политики государства. Впоследствии на заседании Правительства Российской
Федерации, посвященном обсуждению бюджетной политики на
1
Текст послания опубликован на официальном сайте Президента России:
<http://www.kremlin.ru/appears/2008/06/23/2127_type63373_202940.shtml>.
206
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2009 г. и на плановый период 2010–2011 гг., было принято решение впервые в новой истории России разработать долгосрочную
бюджетную стратегию на период до 2023 г для более эффективного планирования бюджетных расходов2.
Основная цель по снижению инфляции, как следует из текста
послания, должна быть достигнута Минфином России совместно
с Центральным банком Российской Федерации. Интересно, что
при этом никакие другие задачи перед Банком России не ставятся — в послании нет ни слова об обеспечении ликвидности банковской системы, повышении надежности системы страхования
вкладов и других проблемах российской кредитно-денежной политики. На основании послания можно сделать вывод, что этим
роль Банка России в российской экономике и исчерпывается.
Следует отметить, что в послании по-прежнему сохраняется
тенденция сокращения государственного сектора в экономике и
указывается на необходимость «ускорить процесс реорганизации
бюджетных организаций в автономные». И сразу вслед за этим
говорится о создании правовой базы для приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий. Во исполнение данного пункта послания Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации на своем заседании
18 августа 2008 г.3 рассмотрело план приватизации на 2009 г. По
предложению Минфина России план приватизации со следующего года станет так же, как и бюджет, трехлетним и будет согласован с общей бюджетной политикой.
Но на этом основные новации и заканчиваются: планирование приватизации не предполагает мер по повышению эффективности и доходности приватизации для бюджета страны.
В последние годы план приватизации выполнялся лишь наполовину: в 2006 г. было запланировано получение 31 млрд руб. дохода, в 2007 г. — 41 млрд руб. В итоге в доход государства поступило только 18,3 млрд и 18,26 млрд руб. соответственно. Подход
к отбору объектов, предлагаемых государством к приватизации,
принципиально не изменится: план разрабатывается исходя из
2
<http://www.government.ru/content/governmentactivity/rfgovernmentsession/
2008/zp30062008/>.
3
<http://www.government.ru/content/governmentactivity/rfgovernmentsession/
2008/zpp180808/>.
207
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
того, что государство просто выставляет на торги ненужное ему
имущество, а не стремится к получению максимальной прибыли
от его продажи. К тому же сами ведомства не заинтересованы в
приватизации подведомственным им ФГУПов, т. к. они лишаются
обширных полномочий по управлению данными хозяйствующими субъектами (назначение высшего менеджмента, утверждение
планов финансово-хозяйственной деятельности и распределение
полученной прибыли) и по распределению потоков бюджетных
денег, идущих на субсидирование данных предприятий.
Что касается налоговой политики, то в послании не говорится ни о конкретных цифрах и сроках снижения налога на добавленную стоимость, ни об изменении шкалы подоходного налога,
что опять-таки не соответствует провозглашенному движению
России к социальному государству. Представленные в послании
цифры бюджетных расходов на социальные нужды по сути являются индексацией инфляции и совершенно не отражают разрыв в
уровне жизни различных групп населения. Здравоохранение, образование, финансирование научно-исследовательских и опытноконструкторских разработок, а также транспортная инфраструктура названы в послании в качестве приоритетных направлений
расходования бюджетных средств на 2009–2011 гг., и здесь нужно
отметить, что данные направления в формате национальных проектов существуют уже несколько лет, но их бюджетная обеспеченность как приоритет провозглашена только сейчас.
Таким образом, можно уже сейчас сделать вывод, что в целом
Бюджетное послание 2008 г. рецидивно и продолжает не оправдывающий себя либеральный курс. Так, например, стратегическим ориентиром государственной бюджетной политики провозглашается «содействие социально-экономическому развитию», но
остается не ясным, на какого субъекта будут возложены функции по управлению развитием, если государство будет лишь «содействовать». В целом бюджетное послание Дмитрия Медведева
практически не содержит указаний на исполнителей поручений и
сроки, никому не адресованные тезисы придают тексту послания
вид «декларации о намерениях», а не документа, определяющего
политику государства и обязательного для исполнения.
Вместе с тем в послании можно отметить несколько положительных моментов, касающихся методов работы экономического
208
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
блока правительства. Среди таких положительных моментов следует отметить:
− преемственность (как таковая) политического курса, сохранение риторики о построении социального государства;
− поручение Правительству Российской Федерации сформировать современную правовую и методическую базу средне — и долгосрочного государственного прогнозирования и
планирования социально-экономического развития страны;
− постановка задачи по разработке долгосрочной бюджетной
стратегии на период до 2023 г., которая должна включать в
себя основные параметры бюджетной системы, долгосрочные риски и целевые ориентиры управления;
− переход к новому управленческому инструментарию в виде
финансового обеспечения государственных услуг на основе
государственного задания и принципов нормативно-подушевого финансирования.
Но на этом положительном фоне сохраняются прежние недостатки, присущие не только бюджетным посланиям Президента
Российской Федерации, но и бюджетной и налоговой политике в
целом:
− безадресность послания, большое количество размытых
формулировок и недостаточная обоснованность принимаемых мер;
− основным источником доходов государства в послании называется нефтегазовый сектор;
− практически не затрагивается тема развития производства,
материально-технического обновления промышленного
сектора, повышения конкурентоспособности и выхода продукции российских промышленных предприятий на мировой уровень;
− обороноспособность страны рассматривается с позиций
увеличения эффективности укомплектования вооруженных
сил и уничтожения химического оружия;
− в послании сохраняются характерные для предыдущих документов этого уровня ошибочные представления о природе российской инфляции;
− тенденция сокращения госсектора в экономике называется
положительной.
209
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В послании не была обозначена смена экономического курса
и оно показало, что, во-первых, гарантией преемственности политического курса является не фигура президента или обязывающая сила нормативных правовых доктринальных документов,
а команда, обеспечивающая работу Президента и Правительства
Российской Федерации.
Во-вторых, либерально-монетаристский курс экономической политики сохранится в России как минимум до 2011 г. Возможность критической оценки провозглашенных ранее государственных ценностей, пересмотра социальной политики и путей
развития экономики страны оказалась упущена. Отсутствие такой оценки может привести только к повторению уже сделанных
ошибок.
Именно в связи с этим целесообразно подготовить и принять
на единой ценностной основе новый доктринальный документ —
Бюджетную и налоговую доктрину Российской Федерации, способный во взаимосвязи с другими направлениями экономической и социальной политики страны решить поставленные перед
ней задачи не только в краткосрочном периоде, но и обеспечить
устойчивость политики в данной сфере в долгосрочном периоде.
Согласованность экономического, правового, институционального и иных подходов в формировании и реализации бюджетной
и налоговой политики является одним из необходимых условий
ее эффективности. Данные задачи возможно выполнить лишь в
рамках единой стратегии государства, объединяющей в себе политическую волю на достижение поставленных целей и набор
правовых и иных инструментов по реализации данной воли на
практике. Законодательное закрепление системы ценностей, целей, задач и основных решений в управленческих документах,
гармонизирующих различные группы интересов и способных
оказывать реальное и эффективное влияние на процессы, происходящие в сфере регулируемых отношений, может во многом
способствовать достижению поставленных целей развития экономики.
210
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Литература
1. Touraine A. Critique de la modernité. P.: Fayard, 1992.
2. Touraine A. Pourrons-nous vivre ensemble? Egaux et différents. P.:
Fayard, 1997.
3. Государственная промышленная политика / Под ред. Е.М. Примакова, В.Л. Макарова. М.: Наука, 2003.
4. Государственная экономическая политика — экономическая доктрина России: К умной и нравственной экономике: В 5 т. М.:
Центр проблемного анализа и государственно-управленческого
проектирования при Отделении общественных наук РАН, 2008.
5. Государство в меняющемся мире: Отчет о мировом развитии
1997 // Международный банк реконструкции и развития — Всемирный банк. М., 1997.
6. Добсон Э. Долг и инвестиции для субъектов Российской Федерации. М., 2000.
7. Дорнбуш Р., Фишер С. Макроэкономика. М., 1997.
8. Инновационный путь развития для новой России. М., 2005.
9. Иноземцев В.Л. За пределами экономического общества: Постиндустриальные теории и постэкономические тенденции в современном мире. М., 1998.
10. Иноземцев В.Л. Расколотая цивилизация: Наличествующие предпосылки и возможные последствия постэкономической революции. М., 1999.
11. Отчет о мировом развитии — 1997. Всемирный банк. Краткое содержание // Вопросы экономики. 1997. № 7. С. 4–34.
12. Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 1999.
13. Симонов В.В. Внешняя задолженность и экономическая дестабилизация // Трансформация цивилизационно-культурного пространства бывшего СССР (Тенденции, прогнозы). М., 1994.
14. Симонов В.В. Зависимый тип развития при переходе к капитализму: Российский опыт // Альманах Центра общественных наук.
1997. № 2.
15. Симонов В.В. К реформе кредитной системы в СССР: От тотального регулирования к тотальному дерегулированию? // Вопросы
экономики. 1990. № 7. С. 99–106.
16. Симонов В.В. Политика внешних заимствований и экономическая
безопасность России (Вопросы теории и практики) // Научный
211
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
17.
18.
19.
20.
21.
22.
альманах фундаментальных и прикладных исследований «Деньги
и регулирование денежного обращения: Теория и практика». М.:
Финансы и статистика, 2002.
Стиглиц Дж. Глобализация: Тревожные тенденции. М., 2003.
Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленческих решений (государственных политик) // Проблемы современного государственного управления в
России. М., 2006. Вып. 1.
Тойнби А.Дж. Цивилизация перед судом истории. М.–СПб., 1996.
Хейзинга Й. Homo Ludens. В тени завтрашнего дня. М., 1992.
Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э. Государственная политика вывода России из демографического кризиса. М., 2007.
Якунин В.И., Сулакшин С.С. Факторный анализ в формировании
государственных политик // Власть. 2006. № 9.
Правовые акты Российской Федерации
1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993.
25 дек.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г.
№ 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2000, № 1. Ст. 10; № 32.
Ст. 3339; 2001. № 1. Ст. 2; № 33. Ст. 3429; № 53. Ст. 5030; 2002. № 22.
Ст. 2026; № 28. Ст. 2790; № 30. Ст. 3021, 3027; № 52. Ст. 5132; 2003.
№ 28. Ст. 2886, 2892; № 46. Ст. 4443, 4444; № 50. Ст. 4844; № 52.
Ст. 5036, 5038; 2004. № 34. Ст. 3526, 3535; № 52. Ст. 5277, 5278; 2005.
№ 1. Ст. 8, 21; № 19. Ст. 1756; № 27. Ст. 2717; № 42. Ст. 4214; № 52.
Ст. 5572, 5589, 5602; 2006. № 1. Ст. 8, 9; № 2. Ст. 171; № 6. Ст. 636;
№ 43. Ст. 4412; № 45. Ст. 4627; № 50. Ст. 5279; № 52. Ст. 5503, 5504;
2007. № 1. Ст. 28; № 17. Ст. 1929; № 18. Ст. 2117; № 31. Ст. 4009;
№ 45. Ст. 5424; № 46. Ст. 5553; № 50. Ст. 6246.
3. Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации от
31 июля 1998 г. № 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; 1999. № 28.
Ст. 3487; 2003. № 22. Ст. 2066; № 52. Ст. 5037; 2004. № 31. Ст. 3231;
2006. № 31. Ст. 3436; 2007. № 1. Ст. 28; 31; № 18. Ст. 2118; № 22.
Ст. 2563; 2564.
4. Часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340; 2002. № 22.
Ст. 2026; 2003. № 1. Ст. 2, 6; № 28. Ст. 2886; № 52. Ст. 5030; 2004.
212
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
№ 27. Ст. 2711; № 34. Ст. 3520; 2005. № 1. Ст. 30; № 24. Ст. 2312;
№ 52. Ст. 5581; 2006. № 31. Ст. 3443; № 45. Ст. 4627; 2007. № 1. Ст. 39;
№ 21. Ст. 2462; № 22. Ст. 2563; 2564; № 31. Ст. 3991, 3995; 4013; № 49.
Ст. 6045, 6071; № 50. Ст. 6237, 6245.
Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации и Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие
с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» от 2 ноября 2007 г. № 247-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 45. Ст. 5424.
Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на
плановый период 2009 и 2010 годов» от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ
(с изм. от 23 ноября, 1 декабря 2007 г., 3 марта 2008 г.) // СЗ РФ.
2007. № 31. Ст. 3995; № 48. Ст. 5813; № 49. Ст. 6079; 2008. № 10.
Ст. 894.
Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2007 год» от
19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ (с изм. от 15 мая, 7 июня, 17 июля,
2, 23 ноября 2007 г.) // СЗ РФ. 2006. № 52. Ст. 5504; 2007. № 21.
Ст. 2460; № 25. Ст. 2975; № 30. Ст. 3746; № 48. Ст. 5811.
Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2006 год» от
26 декабря 2005 г. № 189-ФЗ (с изм. от 26 июля, 1 декабря 2006 г.) //
СЗ РФ. 2005. № 52. Ст. 5602; 2006. № 31. Ст. 3435. № 49. Ст. 5087).
Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2005 год» от
23 декабря 2004 г. № 173-ФЗ (с изм. от 5 июля, 4 ноября 2005 г.) //
СЗ РФ. 2004. № 52. Ст. 5277; 2005. № 28. Ст. 2813; № 45. Ст. 4589.
Федеральный закон «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании
утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» от 29 ноября 2004 г. № 141-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4840.
Федеральный закон «О внесении изменений в части первую и
вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые
другие законодательные акты Российской Федерации, а также о
признании утратившими силу отдельных законодательных актов
(положений законодательных актов) Российской Федерации» от
2 ноября 2004 г. № 127-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 45. Ст. 4377.
Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации в части регулирования межбюджетных
213
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
214
отношений» от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ (с изм. от 29 ноября
2004 г., 1 июля, 19, 27 декабря 2005 г., 4, 19 декабря 2006 г., 26 апреля 2007 г.) // СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3535; № 49. Ст. 4840; 2005. № 42.
Ст. 4216; 2006. № 50. Ст. 5279; № 52. Ст. 5503; 2007. № 18. Ст. 2117.
Федеральный закон «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, изменения в статью 19
Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в
Российской Федерации», а также о признании утратившими силу
отдельных законодательных актов Российской Федерации» от
28 июля 2004 г. № 83-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3219.
Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2004 год» от
23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ (с изм. от 29 июня, 28 июля, 20 августа, 10 ноября 2004 г.) // СЗ РФ. 2003. № 52. Ст. 5038; 2004. № 27.
Ст. 2711; № 31. Ст. 3221; № 34. Ст. 3535; № 46. Ст. 4491.
Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 4 июля
2003 г. № 95-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 27. Ст. 2709.
Федеральный закон от «О федеральном бюджете на 2003 год»
24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ (с изм. от 23 июня, 7 июля, 11 ноября
2003 г., 10 ноября 2004 г.) // СЗ РФ. 2002. № 52. Ст. 5132; 2003. № 26.
Ст. 2567; № 28. Ст. 2876; № 46. Ст. 4446; 2004. № 46. Ст. 4491.
Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2002 год» от
30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ (с изм. от 12 марта, 30 июня, 24,
25 июля, 25 октября, 27 ноября, 19, 24, 31 декабря 2002 г., 11 ноября, 23 декабря 2003 г., 10 ноября, 23 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. 2001.
№ 53. Ст. 5030; 2002. № 11. Ст. 1019; № 27. Ст. 2620; № 30. Ст. 3016,
3027, 3033; № 43. Ст. 4189.
Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2001 год» от
27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ (с изм. от 24 марта, 8 августа, 17 октября, 14, 30 декабря 2001 г., 25 июля, 24 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г.) // СЗ РФ. 2001. № 1. Ст. 2; № 13. Ст. 1148; № 33. Ст. 3433,
3434; № 43. Ст. 4003.
Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2000 год» от
31 декабря 1999 г. № 227-ФЗ (с изм. от 10 июля, 5 августа, 25, 27 декабря 2000 г.) // СЗ РФ. 2000. № 1. Ст. 10; № 29. Ст. 3003; № 32.
Ст. 3334, 3335.
Федеральный закон «О государственном прогнозировании и
программах социально-экономического развития Российской
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
31.
32.
Федерации» от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 30.
Ст. 2871.
Положение о Федеральной таможенной службе, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от
26 июля 2006 г. № 459 // СЗ РФ. 2006. № 32. Ст. 3569; 2008. № 17.
Ст. 1883; № 24. Ст. 2867.
Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской
Федерации в 2004–2006 гг., утвержденная постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 // СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180;
№ 52. Ст. 5502.
Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденная постановлением
Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584
// СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503.
Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г.
№ 862 // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3905.
Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ от 23 июня 2008 г. «О бюджетной политике в 2009–2011 годах» // <http://www. kremlin.ru/
appears/2008/06/23/2127_type63373_202940.shtml>.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г. // Российская газета. 2007. № 90. 27 апр.
Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ
от 9 марта 2007 г. «О бюджетной политике в 2008–2010 годах» //
<http://www. kremlin.ru/appears/2007/03/09/1351_type63373_119311.
shtml>.
Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2006 г. «О бюджетной политике в 2007 году» //
Пенсия. 2006. № 6.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 10 мая
2006 г. // Российская газета. 2006. № 97. 11 мая.
Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 24 мая 2005 г. «О бюджетной политике в 2006 году» //
Парламентская газета. 2005. № 93. 26 мая.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 г. // Российская газета. 2005. № 86. 26 апр.
Основные направления государственной политики на 2007 г. в
сфере внутренних заимствований, утвержденные распоряжени-
215
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
33.
34.
35.
36.
37.
38.
39.
216
ем Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г.
№ 1859-р // СЗ РФ. 2007. № 2. Ст. 398.
Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г.
№ 38-р // СЗ РФ. 2006. № 5. Ст. 589.
Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005 гг.), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г.
№ 1163-р // СЗ РФ. 2003. № 34. Ст. 3396.
Основные направления политики Правительства Российской Федерации в сфере государственного долга на 2003–2005 годы, одобренные
на заседании Правительства Российской Федерации 6 марта 2003 г.
(протокол № 7) // <http://www. government.ru/archiv/data/structdoc.
html-he_id_102_do_id_856.htm>.
Основные направления бюджетной и налоговой политики на
2007 год // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих
организациях. 2006. № 20.
Долговая политика на 2006–2008 гг. и результаты исполнения
долговой стратегии на 2003–2005 гг. // <http://www. prime-tass.ru/
documents/documents/20050425/20050425.asp>.
Общедоступные критерии самостоятельной оценки рисков для
налогоплательщиков, используемые налоговыми органами в процессе отбора объектов для проведения выездных налоговых проверок от 25 июня 2007 г. (подготовлены на основании Концепции
системы планирования выездных налоговых проверок, утвержденной приказом Федеральной налоговой службы от 30 мая 2007 г.
№ ММ–3–06/333@) // Документы и комментарии. 2007. № 14.
Доклад А.Л. Кудрина на заседании Правительства Российской
Федерации 7 июня 2001 г. «Об основных подходах к формированию проектировок основных характеристик федерального
бюджета на 2002 год и на период до 2004 года» // <http://www.
government.ru/content/governmentactivity/rfgovernmentdecisions/
archive/2001/06/07/imported-news2602.htm>.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Ресурсы Интернет
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
<http://www. ach.gov.ru/>.
<http://www. cbr.ru/>.
<http://www. council. gov.ru/>.
<http://www. duma. gov.ru/>.
<http://www. economy. gov.ru/>.
<http://www. fitchratings. com/>.
<http://www. gks.ru/>.
<http://www. government. gov.ru/>.
<http://www. kremlin.ru/>.
<http://www. minfin.ru/>.
<http://www. rusrand.ru/>.
<http://www. wto.org/>.
<http://romir.ru/>.
217
218
Идея (концепт) решения
Снижение доли косвенного налогообложения
и повышение доли прямых налогов в доходах
государства.
Снижение ставки (с 18 до 13%) налога на добавленную стоимость.
Последовательное снижение средневзвешенной и максимальной импортной пошлины.
Укрупнение облагаемых пошлиной товарных
групп.
Отказ от прямых и косвенных форм квотирования экспорта и импорта (кроме исключительных случаев, связанных, например, с
защитой внутреннего рынка сельскохозяйственной продукции).
Создание единого механизма льготирования,
заложенного в основу построения налоговой
системы.
Закрепление общих принципов формирования механизма предоставления льгот по уплате таможенных пошлин.
Введение классификации видов налоговых и
таможенных льгот.
№ и наименование проблемы
1. Структурная деформация налоговой системы.
1.1. Доминирующая доля косвенного налогообложения в структуре налогов.
1.1.1. Необоснованно высокая
доля налога на добавленную стоимость в структуре косвенного налогообложения.
1.1.2. Понижение потребления
продукции и внутреннего спроса
в результате снижения доходов
населения и роста цен.
1.1.3. Неравномерность давления
косвенных налогов на предприятия.
1.1.4. Стимулирование посредством косвенного налогообложения инфляционных процессов.
1.1.5. Искусственное увеличение
объема ВВП за счет наценки, а не
насыщения его товарной массой
Нормативно-правовой акт,
организационно-управленческое решение
ФЗ «О внесении изменений в
Налоговый кодекс Российской
Федерации».
ФЗ «О внесении изменений в
Закон Российской Федерации
«О таможенном тарифе».
ФЗ «О федеральном бюджете на
2009 год и на плановый период
2010 и 2011 годов».
Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике
в 2009–2011 годах.
Постановление
Правительства РФ «О внесении изменений
в Положение о Федеральной таможенной службе»
Решения также приведены в
монографии «Государственная
экономическая политика России» в разделе «Политика декриминализации российской
Приложение 1
Проблемно-управленческая матрица государственной
бюджетной и налоговой политики
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Идея (концепт) решения
Нормативно-правовой акт,
организационно-управленческое решение
высокотехнологичной продукции Исключение регулятивных функций из ком- экономики (коррупция и тенеи рыночными услугами новых от- петенции таможенных органов (кроме вопро- вая экономика)»
раслей экономики.
сов внутриведомственной организации рабо1.1.6. Сверхрентабельность рынка ты) и передача их Правительству РФ
подакцизных товаров, доходы которого достаются теневому сектору экономики.
1.1.7. Обесценение государственных расходов не только социального, но и инвестиционного характера в результате временного лага
между поступлением в бюджет доходов, которые государство получает в виде инфляционной ценовой
надбавки, и их использованием.
1.1.8. Ориентированность налоговой политики государства на пополнение федерального бюджета
преимущественно за счет НДС.
1.1.9. Заинтересованность Правительства РФ в росте инфляции,
поскольку это реальная база для
пополнения доходов федерального бюджета.
1.1.10. Отсутствие непосредственного влияния косвенных налогов на
сложившуюся структуру капитала.
№ и наименование проблемы
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
219
220
1.1.11. Дестимулирующее воздействие косвенных налогов на экономику
1.2. Неэффективность налогообложения доходов, имущества и
прибыли.
1.2.1. Двойное налогообложение
дивидендов в результате независимого формирования подоходного налогообложения от системы
налога на прибыль.
1.2.2. Недостаточная нейтральность налоговой системы по отношению к правовой форме организации и способу финансирования
предприятия.
1.2.3. Необоснованное сохранение
заниженного уровня зарплаты,
возникшего вследствие существовавшей ранее высокой доли бесплатных общественных услуг.
1.2.4. Либерализация оплаты труда
на фоне резкого роста дифференциации населения по доходам.
1.2.5. Сокращение программ по предоставлению государством населению услуг социального характера.
№ и наименование проблемы
Объединение всех видов обложения доходов
населения в подоходный налог при снижении
общей ставки налогообложения и расширении базы за счет включения в нее всех видов
доходов.
Снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда.
Замена отчислений на социальное страхование, уплачиваемых предприятиями, на отчисления на социальное страхование, уплачиваемые работниками как подоходный налог.
Введение прогрессивной шкалы подоходного
налога с дифференциацией населения по нескольким группам. Введение налога на роскошь.
Увеличение размера социальных налоговых
вычетов на обучение, на услуги по лечению.
Установление максимального уровня доходов
налогоплательщика, дающего право на получение социальных налоговых вычетов.
Снижение ставок отчислений взносов на пенсионное обеспечение и социальное страхование с определенного уровня дохода.
Идея (концепт) решения
ФЗ «О внесении изменений в
Налоговый кодекс Российской
Федерации».
ФЗ «О федеральном бюджете на
2009 год и на плановый период
2010 и 2011 годов».
Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике
в 2009–2011 годах.
Приказ
Минэкономразвития России и Минфина России «Об утверждении порядка
оценки имущества физических
лиц».
Приказ ФНС России «О порядке ведения реестра имущества
физических лиц»
Решения также приведены в
монографии «Государственная
экономическая политика России» в разделе «Политика в сфере доходов и оплаты труда»
Нормативно-правовой акт,
организационно-управленческое решение
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Идея (концепт) решения
Включение части поступлений по вводимому
подоходному налогу в федеральный бюджет.
Полноценное введение в действие налога на
имущество (недвижимость)
№ и наименование проблемы
1.2.6. Возложение бремени подоходного налога на мало — и среднеобеспеченные слои населения.
1.2.7. Обложение подоходным налогом в совокупности с отчислениями в социальные внебюджетные фонды фактически не доходов
населения, а заработной платы.
1.2.8. Увеличение налоговой нагрузки на малообеспеченные слои
населения и ее снижение на доходы населения, получающего достаточно высокую заработную плату,
в результате установления плоской шкалы подоходного налога.
1.2.9. Недостаточная налоговая
нагрузка на наиболее богатые слои
населения в результате выпадения
из налогооблагаемой базы по подоходному налогу доходов от имущества и капитала.
1.2.10. Установление социальных
налоговых вычетов по НДФЛ на
обучение и лечение без учета социального статуса налогоплательщика.
Нормативно-правовой акт,
организационно-управленческое решение
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
221
222
1.2.17. Уплата налога на прибыль
по единой ставке и низкорентабельными, и сверхдоходными
предприятиями
1.2.11. Выплата серых зарплат.
1.2.12. Необеспеченность налога
на недвижимость действующими
механизмами реализации.
1.2.13. Отсутствие реестра собственников недвижимости.
1.2.14. Отсутствие официальной
регистрации у значительной части
объектов недвижимости.
1.2.15. Отсутствие реестра объектов недвижимости.
1.2.16. Неотработанность системы
массовой оценки стоимости имущества
№ и наименование проблемы
Введение аналога «налога с оборота», уплачиваемого только по тем товарам, рентабельность производства которых выше определенного уровня.
Дифференциация налогообложения по видам
экономической деятельности.
Усиление рентной составляющей налоговых
платежей путем совершенствования налогообложения на добычу полезных ископаемых
Идея (концепт) решения
ФЗ «О внесении изменений в
Налоговый кодекс Российской
Федерации».
ФЗ «О федеральном бюджете на
2009 год и на плановый период
2010 и 2011 годов».
Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике
в 2009–2011 годах.
Решения также приведены в монографии «Государственная
Нормативно-правовой акт,
организационно-управленческое решение
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Идея (концепт) решения
Перераспределение налоговых полномочий
по уровням бюджетной системы.
Дифференциация налогообложения по географическим зонам.
Отказ от разделения налогов на «собственные» и «закрепленные».
Передача региональным и местным властям
полномочий по регулированию и налоговому
администрированию, соответственно, региональных и местных налогов.
Передача субъектам на основе подушевых
расчетов определенного объема доходов без
целевой привязки.
Закрепление процедур публичной оценки деятельности финансовых органов власти субъектов РФ и местного самоуправления.
Переход к активной «расходной» бюджетной
политике
№ и наименование проблемы
1.3. Несоответствие структуры налоговой системы требованиям федеративного устройства России.
1.3.1. Регионализация страны и
ее разделение на процветающий
центр и отстающую периферию.
1.3.2. Постоянное увеличение разрыва в доходах на душу населения
в регионах.
1.3.3. Отток экономически активного населения и капитала в центральные области страны.
1.3.4. Дефицит финансовых ресурсов у региональных и местных
органов власти после перераспределения полномочий по уровням
власти.
1.3.5. Сокращение непроцентных
бюджетных расходов.
Нормативно-правовой акт,
организационно-управленческое решение
экономическая политика России» в разделах «Политика в
сфере
минерально-сырьевой
базы» и «Оптимизация отраслевой структуры (политика диверсификации экономики)»
ФЗ «О внесении изменений в
Налоговый кодекс Российской
Федерации».
ФЗ «О внесении изменений в
Бюджетный кодекс Российской
Федерации».
ФЗ «О федеральном бюджете на
2009 год и на плановый период
2010 и 2011 годов».
Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике
в 2009–2011 годах
Решения также приведены в
монографии «Государственная
экономическая политика России» в разделах «Региональная
политика» и «Оптимизация отраслевой структуры (политика
диверсификации экономики)»
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
223
224
1.3.6. Недостаточность у региональных и особенно местных
властей налоговых полномочий.
1.3.7. Необусловленность (независимость) доходной части бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований их действиями
нормотворческого и административного характера.
1.3.8. Установление федеральных
льгот по региональным и местным
налогам.
1.3.9. «Полулегальность» способов
воздействия региональных властей на налогоплательщиков в виду
отсутствия «легальных» полномочий для проведения налоговой
политики.
1.3.10. Снижение значения региональных и местных налогов в
составе собственных налоговых
доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ.
1.3.11. Ориентация бюджетной политики на сокращение налогового
потенциала субъектов РФ, прежде
всего, за счет перераспределения
№ и наименование проблемы
Идея (концепт) решения
Нормативно-правовой акт,
организационно-управленческое решение
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Идея (концепт) решения
Создание единого механизма льготирования,
заложенного в основу построения налоговой
системы страны для целенаправленного влияния налоговых отношений на экономические
процессы.
Освобождение инвестиций в производство
и производительных накоплений граждан и
предприятий от налогообложения.
Введение законодательной классификации
видов налогового и таможенного льготирования.
Введение обязательной ежегодной статистической отчетности об объеме предоставляемых налоговых льгот по видам налогов и
направлениям использования средств и об
объемах предоставленных таможенных льгот
по видам пошлин.
Улучшение налогового администрирования и
повышение уровня собираемости налогов за
счет включения в налоговое законодательство
№ и наименование проблемы
наиболее гарантированных доходов в пользу федерального бюджета.
1.3.12. Сокращение доходного потенциала бюджетной системы в
результате проведения профицитной бюджетной политики
2. Отсутствие единонаправленной
системы стимулирующих механизмов, обеспечивающих реализацию
регулирующей функции налогов.
2.1. Лишение консолидированного
бюджета РФ существенной части
законодательно
установленных
налоговых платежей в результате
бессистемного
предоставления
льгот, легальных отсрочек и незаконной неуплаты налогов.
2.2. Отсутствие в российском налоговом законодательстве четкого
подхода к общему пониманию и
видовому содержанию инвестиционных налоговых льгот, классификации видов налогового льготирования.
2.3. Утрата НДС своего действительного содержания в результате
ФЗ «О внесении изменений в
Бюджетный кодекс Российской
Федерации».
ФЗ «О внесении изменений в
Налоговый кодекс Российской
Федерации».
ФЗ «О федеральном бюджете на
2009 год и на плановый период
2010 и 2011 годов».
ФЗ «О внесении изменений в
Закон Российской Федерации
«О таможенном тарифе».
ФЗ «О добросовестных налогоплательщиках»
Решения также приведены в монографии «Государственная экономическая политика России»
в разделах «Оптимизация отраслевой структуры (политика
диверсификации экономики)»
Нормативно-правовой акт,
организационно-управленческое решение
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
225
226
2.5. Относительно невысокая доля
доходов от ввозных таможенных
пошлин в доходах бюджета
включения в налогооблагаемую
базу амортизационных отчислений, акцизов и других налогов,
которые к добавленной стоимости
не относятся.
2.4. Перекладывание части налоговых платежей из прибыли на потребителя для компенсирования
уплаты налога ростом свободных
цен
№ и наименование проблемы
Нормативно-правовой акт,
организационно-управленческое решение
дополнительных механизмов и инструментов и «Проблема государственного
налогового контроля.
экономического мониторинга»
Законодательное закрепление критериев
оценки добросовестности налогоплательщиков с обеспечением баланса прав налогоплательщиков и интересов государства.
Придание налоговым механизмам свойства
целевого воздействия на налогооблагаемую
базу.
Унификация подходов к формированию налогооблагаемой базы по отдельным налогам.
Перераспределение налоговой нагрузки между налогоплательщиками (видами деятельности и отраслями) через механизмы управления
рентабельностью («налог с оборота»)
Отказ от прямых и косвенных форм квоти- ФЗ «О внесении изменений в
рования экспорта и импорта (кроме исклю- Закон Российской Федерации
чительных случаев, связанных с защитой «О таможенном тарифе».
внутреннего рынка сельскохозяйственной Постановление Правительства
продукции).
РФ «Об утверждении перечня
Повышение роли таможенных платежей в низкотехнологичных
видов
стимулировании производства внутри стра- экономической деятельности и
ны продукции высокой степени обработки и видов продукции»
инновационной продукции высокотехноло- Решения также приведены в
гичных отраслей национальной экономики монографии «Государственная
(дифференцированный протекционистский экономическая политика Ростаможенный тариф).
сии» в разделах «Оптимизация
Идея (концепт) решения
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3. Пассивность бюджетной и налоговой политики.
3.1. Ориентация бюджетной политики на сокращение спроса, сохранение бюджетного профицита
и снижение уровня инфляции с
неизбежным замедлением экономического роста
№ и наименование проблемы
Установление в таможенном законодательстве возможности предоставления льгот по
импорту сырья и комплектующих для национального производства готовой продукции
высокой степени обработки и инновационной
продукции и по экспорту готовой продукции
высокой степени обработки и инновационной
продукции, произведенной национальными
производителями.
Установление в таможенном законодательстве возможности введения ограничительных
таможенных платежей по экспорту/импорту
продукции, не являющейся продукцией высокотехнологичных отраслей экономики
Переход к активной «расходной» бюджетной
политике.
Осуществление расходования бюджетных
средств государством в целях обеспечения
роста экономики в формах: государственных
гарантий при решении инвестиционных задач; синдицирования с частным капиталом
по приоритетным направлениям развития;
финансовой помощи при решении проблем
регионального выравнивания и др.
Идея (концепт) решения
ФЗ «О федеральном бюджете на
2009 год и на плановый период
2010 и 2011 годов».
ФЗ «О Государственном внебюджетном
инвестиционнокредитном фонде».
Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике
в 2009–2011 годах
Нормативно-правовой акт,
организационно-управленческое решение
отраслевой структуры (политика диверсификации экономики)» и «Внешнеэкономическая
политика»
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
227
Идея (концепт) решения
Введение обязательности учета положений
экономических доктрин, прогнозов и концепций социально-экономического развития на
среднесрочную перспективу при разработке
законов о бюджете на следующий период.
Привязка расходов бюджета на выполнение
социальных и ряда иных функций к процентам от ВВП.
Переход от сложившегося «ведомственного»
подхода, ведущего, по сути, к «распылению»
бюджетных средств, к программно-целевому
методу бюджетного финансирования.
Привязка бюджетных расходов к определенному конечному результату (соотношению затрат
на оказание бюджетной услуги и результата,
№ и наименование проблемы
3.2. Направленность бюджетной
политики исключительно на финансовую стабилизацию, минимизацию государственных заимствований России на внешних рынках
и уход от формирования бюджета
с небольшим дефицитом.
3.3. Минимизация Правительством РФ своих расходов практически по всем направлениям
расходной части федерального
бюджета, за исключением обслуживания государственного долга.
Нормативно-правовой акт,
организационно-управленческое решение
Решения также приведены в
монографии «Государственная
экономическая политика России» в разделах «Восстановление монетизации российской
экономики и инвестиционное
стимулирование развития (инвестиционная политика)», «Оптимизация отраслевой структуры (политика диверсификации
экономики)» и «Антиинфляционная политика»
ФЗ «О внесении изменений в
Бюджетный кодекс Российской
Федерации».
ФЗ «Об экономической доктрине Российской Федерации».
ФЗ «О федеральном бюджете на
2009 год и на плановый период
2010 и 2011 годов».
Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике
в 2009–2011 годах
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
228
который должен быть достигнут при потреблении бюджетных услуг).
Ежегодное определение Правительством РФ
количественных параметров показателей экономического развития, планируемых к достижению в текущем году в соответствии с положениями экономических доктрин, прогнозов
и концепций социально-экономического развития на среднесрочную перспективу
3.4. Перенос подавляющего большинства бюджетных расходов на
бюджеты субъектов РФ при максимальном сокращении расходов
федерального бюджета.
3.5. Резкое сокращение размеров
финансовой помощи субъектам
РФ из федерального бюджета.
3.6. Возложение Правительством
РФ основной инвестиционной нагрузки и задачи повышения объемов производства на субъекты РФ
3.7. Решение задачи снижения долговой нагрузки на экономику за
счет дополнительно собираемых с
российских налогоплательщиков
налогов и снижения инвестиционных и социальных бюджетных
вложений в экономику.
3.8. Необоснованное наращивание государственного внутреннего долга.
3.9. Низкая эффективность управления долгом
Использование средств Стабилизационного
фонда РФ для инвестиций в реальный сектор
экономики и для увеличения расходов на социальные нужды.
Выбор варианта макроэкономической политики, направленной на незначительное увеличение размера государственного внешнего
долга для его реструктуризации.
Корректировка темпов роста государственного внутреннего долга с учетом реальных потребностей обеспечения стабильного развития
российской экономики и российского фондового рынка
Идея (концепт) решения
№ и наименование проблемы
ФЗ «О внесении изменений в
Бюджетный кодекс Российской
Федерации».
ФЗ «О Государственном внебюджетном
инвестиционнокредитном фонде».
Внесение изменений в Основные
направления политики в сфере
государственных заимствований и управления государственным долгом Российской
Федерации на 2007–2009 годы,
одобренные Правительством
Российской Федерации 20 апреля 2006 года
Нормативно-правовой акт,
организационно-управленческое решение
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
229
Идея (концепт) решения
Определение уровня налоговой нагрузки исходя из стоимости государственных услуг (расходов государства на их формирование или
приобретение общественных услуг для последующего их коллективного потребления).
Формирование системы налогообложения
исходя из потребностей структуры и объемов
государственных затрат, необходимых для
выполнения государством своих функций и
социальных обязательств.
Формирование бюджетов всех уровней бюджетной системы на основе анализа общественных потребностей, определения национальных приоритетов, установления на этой
основе долгосрочных лимитов ассигнований
по программам развития и социальным обязательствам
№ и наименование проблемы
3.10. Планирование привязки расходной части федерального бюджета к доходам «ненефтяного»
бюджета (без учета отчислений в
Стабилизационный фонд РФ).
3.11. Формирование системы налогообложения без учета потребности в определенных объемах
государственных расходов
Нормативно-правовой акт,
организационно-управленческое решение
Решения также приведены в
монографии «Государственная
экономическая политика России» в разделах «Восстановление монетизации российской
экономики и инвестиционное
стимулирование развития (инвестиционная политика)» и
«Политика управления государственным долгом»
ФЗ «О внесении изменений в
Бюджетный кодекс Российской
Федерации».
Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике
в 2009–2011 годах
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
230
Содержание мер, решений, действий
Краткосрочные меры (1–3 года)
ФЗ «О внесении изменений в Налого- Введение классификации видов налоговых льгот.
вый кодекс Российской Федерации»
Увеличение размера социальных налоговых вычетов на обучение, на услуги по лечению.
Установление максимального уровня доходов налогоплательщика, дающего право на получение социальных налоговых вычетов.
Снижение ставок отчислений взносов на пенсионное обеспечение и социальное страхование с определенного уровня дохода.
Введение прогрессивной шкалы подоходного налога с дифференциацией
населения по нескольким группам.
Усиление рентной составляющей налоговых платежей путем совершенствования налогообложения на добычу полезных ископаемых.
Введение налога на роскошь.
Освобождение инвестиций в производство и производительных накоплений граждан и предприятий от налогообложения.
Введение обязательной ежегодной статистической отчетности об объеме
предоставляемых налоговых льгот по видам налогов и направлениям использования средств.
Унификация подходов к формированию налогооблагаемой базы по отдельным налогам
Нормативно-правовой акт, организационно-управленческое решение
Приложение 2
Управленческий трехпериодный план государственной
бюджетной и налоговой политики
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
231
Нормативно-правовой акт, организаСодержание мер, решений, действий
ционно-управленческое решение
ФЗ «О внесении изменений в Бюджет- Введение обязательной ежегодной статистической отчетности об объеме
ный кодекс Российской Федерации»
предоставляемых налоговых льгот по видам налогов и направлениям использования средств и об объемах предоставленных таможенных льгот
по видам пошлин.
Использование средств Стабилизационного фонда РФ для инвестиций в
реальный сектор экономики и для увеличения расходов на социальные
нужды
ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год Увеличение размера социальных налоговых вычетов на обучение, на уси на плановый период 2010 и 2011 го- луги по лечению.
дов»
Установление максимального уровня доходов налогоплательщика, дающего право на получение социальных налоговых вычетов.
Снижение ставок отчислений взносов на пенсионное обеспечение и социальное страхование с определенного уровня дохода.
Введение налога на роскошь.
Освобождение инвестиций в производство и производительных накоплений граждан и предприятий от налогообложения
ФЗ «О внесении изменений в Закон Рос- Закрепление общих принципов формирования механизма предоставлесийской Федерации «О таможенном та- ния льгот по уплате таможенных пошлин.
рифе»
Введение классификации видов таможенных льгот.
Введение обязательной ежегодной статистической отчетности об объемах
предоставленных таможенных льгот по видам пошлин.
Повышение роли таможенных платежей в стимулировании производства
внутри страны продукции высокой степени обработки и инновационной
продукции высокотехнологичных отраслей национальной экономики
(дифференцированный протекционистский таможенный тариф)
ФЗ «О Государственном внебюджетном Использование средств Стабилизационного фонда РФ для инвестиций в реинвестиционно-кредитном фонде»
альный сектор экономики и для увеличения расходов на социальные нужды
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
232
Введение прогрессивной шкалы подоходного налога с дифференциацией
населения по нескольким группам
Содержание мер, решений, действий
Исключение из компетенции таможенных органов полномочий по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию (кроме вопросов внутриведомственной организации работы) и передача их Правительству РФ
Среднесрочные меры (4–10 лет)
ФЗ «О внесении изменений в Налого- Снижение ставки (с 18 до 13%) налога на добавленную стоимость.
вый кодекс Российской Федерации»
Создание единого механизма льготирования, заложенного в основу построения налоговой системы.
Объединение всех видов обложения доходов населения в подоходный налог при снижении общей ставки налогообложения и расширении базы за
счет включения в нее всех видов доходов.
Полноценное введение в действие налога на имущество (недвижимость).
Снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда.
Замена отчислений на социальное страхование, уплачиваемых предприятиями, на отчисления на социальное страхование, уплачиваемые работниками как подоходный налог.
Введение аналога «налога с оборота», уплачиваемого только по тем товарам, рентабельность производства которых выше определенного уровня.
Дифференциация налогообложения по видам экономической деятельности.
Перераспределение налоговых полномочий по уровням бюджетной системы.
Отказ от разделения налогов на «собственные» и «закрепленные».
Передача региональным и местным властям полномочий по регулированию и налоговому администрированию, соответственно, региональных и
местных налогов.
Нормативно-правовой акт, организационно-управленческое решение
Бюджетное послание Президента РФ
Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2009–2011 годах
Постановление Правительства РФ
«О внесении изменений в Положение о
Федеральной таможенной службе Российской Федерации»
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
233
234
Содержание мер, решений, действий
Улучшение налогового администрирования и повышение уровня собираемости налогов за счет включения в налоговое законодательство дополнительных механизмов и инструментов налогового контроля.
Перераспределение налоговой нагрузки между налогоплательщиками
(видами деятельности и отраслями) через механизмы управления рентабельностью («налог с оборота»)
ФЗ «О внесении изменений в Бюджет- Передача субъектам на основе подушевых расчетов определенного объный кодекс Российской Федерации»
ема доходов без целевой привязки.
Закрепление процедур публичной оценки деятельности финансовых органов власти субъектов РФ и местного самоуправления.
Введение обязательности учета положений экономических доктрин, прогнозов и концепций социально-экономического развития на среднесрочную перспективу при разработке законов о бюджете на следующий период.
Привязка расходов бюджета на выполнение социальных и ряда иных функций к процентам от ВВП.
Переход от сложившегося «ведомственного» подхода, ведущего, по сути, к
«распылению» бюджетных средств, к программно-целевому методу бюджетного финансирования.
Привязка бюджетных расходов к определенному конечному результату
(соотношению затрат на оказание бюджетной услуги и результата, который должен быть достигнут при потреблении бюджетных услуг).
Ежегодное определение Правительством РФ количественных параметров показателей экономического развития, планируемых к достижению
в текущем году в соответствии с положениями экономических доктрин,
прогнозов и концепций социально-экономического развития на среднесрочную перспективу.
Нормативно-правовой акт, организационно-управленческое решение
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Содержание мер, решений, действий
Определение уровня налоговой нагрузки исходя из стоимости государственных услуг (расходов государства на их формирование или приобретение общественных услуг для последующего их коллективного потребления).
Формирование системы налогообложения исходя из потребностей структуры и объемов государственных затрат, необходимых для выполнения
государством своих функций и социальных обязательств.
Формирование бюджетов всех уровней бюджетной системы на основе
анализа общественных потребностей, определения национальных приоритетов, установления на этой основе долгосрочных лимитов ассигнований по программам развития и социальным обязательствам
ФЗ «Об Экономической доктрине Рос- Введение обязательности учета положений экономических доктрин, просийской Федерации»
гнозов и концепций социально-экономического развития на среднесрочную перспективу при разработке законов о бюджете на следующий период.
Переход к активной «расходной» бюджетной политике
ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год Снижение доли косвенного налогообложения и повышение доли прямых
и на плановый период 2010 и 2011 го- налогов в доходах государства.
дов»
Введение аналога «налога с оборота», уплачиваемого только по тем товарам, рентабельность производства которых выше определенного уровня.
Передача субъектам на основе подушевых расчетов определенного объема доходов без целевой привязки;
Осуществление расходования бюджетных средств государством в целях
обеспечения роста экономики в формах: государственных гарантий при
решении инвестиционных задач; синдицирования с частным капиталом
по приоритетным направлениям развития; финансовой помощи при решении проблем регионального выравнивания и др.
Привязка расходов бюджета на выполнение социальных и ряда иных функций к процентам от ВВП
Нормативно-правовой акт, организационно-управленческое решение
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
235
Нормативно-правовой акт, организаСодержание мер, решений, действий
ционно-управленческое решение
ФЗ «О внесении изменений в Закон Рос- Последовательное снижение средневзвешенной и максимальной импортсийской Федерации «О таможенном та- ной пошлины.
рифе»
Укрупнение облагаемых пошлиной товарных групп.
Отказ от прямых и косвенных форм квотирования экспорта и импорта
(кроме исключительных случаев, связанных, например, с защитой внутреннего рынка сельскохозяйственной продукции).
Установление в таможенном законодательстве возможности предоставления льгот по импорту сырья и комплектующих для национального
производства готовой продукции высокой степени обработки и инновационной продукции и по экспорту готовой продукции высокой степени
обработки и инновационной продукции, произведенной национальными
производителями.
Установление в таможенном законодательстве возможности введения ограничительных таможенных платежей по экспорту/импорту продукции,
не являющейся продукцией высокотехнологичных отраслей экономики
ФЗ «О добросовестных налогоплатель- Законодательное закрепление критериев оценки добросовестности налощиках»
гоплательщиков с обеспечением баланса прав налогоплательщиков и интересов государства.
Улучшение налогового администрирования и повышение уровня собираемости налогов за счет включения в налоговое законодательство дополнительных механизмов и инструментов налогового контроля
ФЗ «О Государственном внебюджетном Осуществление расходования бюджетных средств государством в целях
инвестиционно-кредитном фонде»
обеспечения роста экономики в формах: государственных гарантий при
решении инвестиционных задач; синдицирования с частным капиталом
по приоритетным направлениям развития; финансовой помощи при решении проблем регионального выравнивания и др.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
236
Нормативно-правовой акт, организаСодержание мер, решений, действий
ционно-управленческое решение
Бюджетное послание Президента РФ Снижение доли косвенного налогообложения и повышение доли прямых
Федеральному Собранию РФ о бюджет- налогов в доходах государства.
ной политике в 2009–2011 годах
Снижение ставки (с 18 до 13%) налога на добавленную стоимость.
Полноценное введение в действие налога на имущество (недвижимость).
Объединение всех видов обложения доходов населения в подоходный налог при снижении общей ставки налогообложения и расширении базы за
счет включения в нее всех видов доходов.
Дифференциация налогообложения по видам экономической деятельности.
Переход к активной «расходной» бюджетной политике.
Осуществление расходования бюджетных средств государством в целях
обеспечения роста экономики в формах: государственных гарантий при
решении инвестиционных задач; синдицирования с частным капиталом
по приоритетным направлениям развития; финансовой помощи при решении проблем регионального выравнивания и др.
Привязка расходов бюджета на выполнение социальных и ряда иных функций к процентам от ВВП.
Переход от сложившегося «ведомственного» подхода, ведущего, по сути, к
«распылению» бюджетных средств, к программно-целевому методу бюджетного финансирования.
Формирование системы налогообложения исходя из потребностей структуры и объемов государственных затрат, необходимых для выполнения
государством своих функций и социальных обязательств
Постановление
Правительства РФ Установление в таможенном законодательстве возможности предостав«Об утверждении перечня низкотех- ления льгот по импорту сырья и комплектующих для национального
нологичных видов экономической де- производства готовой продукции высокой степени обработки и инноваятельности и видов продукции»
ционной продукции и по экспорту готовой продукции высокой степени
обработки и инновационной продукции, произведенной национальными
производителями.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
237
238
Установление в таможенном законодательстве возможности введения ограничительных таможенных платежей по экспорту/импорту продукции,
не являющейся продукцией высокотехнологичных отраслей экономики
Выбор варианта макроэкономической политики, направленной на незначительное увеличение размера государственного внешнего долга для его
реструктуризации.
Корректировка темпов роста государственного внутреннего долга с учетом реальных потребностей обеспечения стабильного развития российской экономики и российского фондового рынка
Содержание мер, решений, действий
Внесение изменений в Основные направления политики в сфере государственных заимствований и управления
государственным долгом Российской
Федерации на 2007–2009 годы, одобренные Правительством Российской Федерации 20 апреля 2006 года
Приказ Минэкономразвития России и Полноценное введение в действие налога на имущество (недвижимость)
Минфина России «Об утверждении порядка оценки имущества физических
лиц»
Приказ ФНС России «О порядке ве- Полноценное введение в действие налога на имущество (недвижимость)
дения реестра имущества физических
лиц»
Долгосрочные меры (свыше 10 лет)
ФЗ «О внесении изменений в Налого- Дифференциация налогообложения по географическим зонам.
вый кодекс Российской Федерации»
Создание единого механизма льготирования, заложенного в основу построения налоговой системы страны для целенаправленного влияния налоговых отношений на экономические процессы
Нормативно-правовой акт, организационно-управленческое решение
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приглашаем к сотрудничеству!
Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования — современная динамично развивающаяся научно-экспертная и проектная организация. В Центре
накоплен существенный практический опыт, кадровый потенциал и осуществляются не только фундаментальные разработки.
Специалисты Центра успешно организуют и проводят научноприкладные исследования и оказывают консалтинговые услуги
в следующих сферах:
1. Разработка проектов нормативных правовых актов, в том числе концептуального, доктринального и программного характера, федерального, регионального и местного уровня.
2. Актуальное и проблемное информационно-аналитическое
обеспечение деятельности руководства органов государственной власти, коммерческих организаций.
3. Управленческое и правовое консультирование по вопросам
технического регулирования, разработка нормативных правовых и локальных актов в сфере технического регулирования.
4. Управленческое и правовое консультирование по вопросам
интеллектуальной собственности, разработка нормативных
правовых и локальных актов в сфере охраны интеллектуальной собственности.
5. Прикладные научные исследования в сфере экономики, права, управления.
Работы выполняются на основе собственных оригинальных
методологий, пользуются спросом более чем в 20 странах мира.
Научный руководитель Центра — доктор политических наук
В.И. Якунин.
Возглавляет Центр доктор физико-математических наук, доктор политических наук, профессор С.С. Сулакшин.
Центр заинтересован в творческих заказах, приглашает к сотрудничеству и партнерству.
Наш адрес:
107078, Москва, ул. Каланчевская, д. 15 (подъезд 1, этаж 5).
Тел./факс: (495) 981–57–03, 981–57–03, 981–57–09,
е-mail: frpc@cea.ru; http: www. rusrand.ru
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Научное издание
Вениамин Владимирович Симонов
Степан Степанович Сулакшин
Ирина Всеволодовна Подпорина
Мария Юрьевна Погорелко
Бюджет и налоги
в экономической политике России
Технический редактор О.А. Середкина
Художник С.Г. Абелин
Компьютерная верстка О.П. Максимовой
Корректор: М.Б. Почаева
Центр проблемного анализа
и государственно-управленческого проектирования
107078, Россия, Москва, ул. Каланчевская, д. 15.
Тел./факс: (495) 981-57-03, 981-57-04, 981-57-09.
Адрес сайта: www.rusrand.ru
E-mail: frpc@cea.ru
Сдано в набор 25.08.2008 г.
Подписано в печать 04.09.2008 г.
Формат 60х90 1/16. Бумага офсетная № 1.
Гарнитура Minion. Печать офсетная.
Усл. печ. л. 15. Тираж 1000 экз. Заказ № 930
Документ
Категория
Журналы и газеты
Просмотров
448
Размер файла
4 127 Кб
Теги
налоги, экономическая, бюджет, политика, россии
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа