close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Аксёненко Н.Е., Лапидус Б.М., Мишарин А.С. Железные дороги России: от реформы к реформе

код для вставкиСкачать
ЖЕЛЕЗНЫЕ ДОРОГИ
РОССИИ
ОТ РЕФОРМЫ К РЕФОРМЕ
1899 г. — расширение полномочий
Департамента железных дорог
Протяженность железных дорог России
Реформы управления железными дорогами
Реформы управления экономикой железных дорог
70260 км
1892 г. — упразднение
местной инспекции
58500 км
1885 г. — Устав российских
железных дорог
1882 г. — Управление казенных
железных дорог
1858 г. — Главное общество
Российских железных дорог
1842 г. — создание Департамента
железных дорог
Открытие
железной
дороги
С.-ПетербургЦарское село
27 км
Важнейшие 1837 г.
даты
Указ о создании сети
железных дорог 1857 г.
Пуск железной дороги
С.-Петербург—Москва
680 км
1851 г.
1851 г.
Положение об
управлении
дорогой
С.-ПетербургМосква
Образование МПС
3000 км
J
1865 г.
1857 г.—
Положение об
инспекторах на
частных дорогах
1891 г.
1900 г.
Октябрьская
революция
1913 г. 1917 г.
1912 г. — 7 0 %
железных дорог
собственность
государства
1868 г. — создание
Железнодорожного фонда,
продажа казенных дорог
1858 г.— введение
должности
Главного инспектора
Канун
Первой I
мировой
войны |
Начало
строительства
Транссиба
1881 г. — начало политики
выкупа частных дорог
1888 г. — передача тарифов в
Министерство финансов
1889 г. — Положение о железнодорожных тарифах
ЖЕЛЕЗНЫЕ ДОРОГИ РОССИИ
ОТ РЕФОРМЫ К РЕФОРМЕ
"Железные дороги крайне необходимы
России,... они, можно сказать, выдуманы
для нее более чем для какой-либо другой
страны Европы,... климат России и ее
пространства соделывают их особенно
драгоценными для нашего отечества."
П. П. МЕЛЬНИКОВ
Н.Е. АКСЕНЕНКО
Б.М.ЛАПИДУС
А.С. МИШАРИН
ЖЕЛЕЗНЫЕ ДОРОГИ
РОССИИ
ОТ РЕФОРМЫ К РЕФОРМЕ
Москва «Транспорт* 2001
УДК 338.47:656.2.07
ББК 39.1
А 42
Аксененко Н.Е., Лапидус Б.М., Мишарин А.С. Железные дороги России: от рефор­
мы к реформе. — М.: Транспорт, 2001. — 335 с.
В исторической ретроспективе освещаются предпосылки и важнейшие этапы раз­
вития и реформирования российских железных дорог, важнейшие проблемы собствен­
ности железных дорог, функций государственного и хозяйственного управления и регу­
лирования, взаимоотношений с пользователями услуг железнодорожного транспорта,
тарифной политики. Представлены рабочие материалы, явившиеся основой программы
структурного реформирования федерального железнодорожного транспорта.
Для специалистов транспорта, преподавателей и студентов транспортных учебных
заведений, а также для всех, интересующихся вопросами железнодорожного транспорта
и систем управления.
Н а у ч н ы й р е д а к т о р О. А. Дудорова
Рецензент
канд. техн. наук В. С. Наговицын
Редактор
В. П. Репнева
ISBN 5-277-02257-0
© Н.Е. Аксененко, Б.М. Лапидус,
А.С. Мишарин, 2001
© Оформление и иллюстрации,
издательство "Транспорт", 2001
ПРЕДИСЛОВИЕ
Предлагаемая читателю книга представляет собой попытку
системного взгляда на реформирование железнодорожного
транспорта России, интенсивным развитием которого начина­
ется XXI столетие. Такой подход неизбежно предполагает об­
ращение к истории российских железных дорог, потому как
незнание исторического опыта может способствовать формиро­
ванию неправильного видения будущего.
Значительное внимание в книге уделено событиям, сопро­
вождавшим строительство важнейших железнодорожных ли­
ний — Санкт-Петербург — Москва и Транссибирской маги­
страли, юбилеи которых отмечаются в 2001 году. 21 октября
исполняется 100 лет с момента завершения строительства одно­
го из последних участков Транссиба (Китайско-Восточной же­
лезной дороги), а 1 ноября — 150 лет с начала эксплуатации
Октябрьской (Николаевской) железной дороги.
Линия Санкт-Петербург — Москва стала первой россий­
ской железнодорожной магистралью общего назначения, опыт
ее строительства и эксплуатации использовался при формиро­
вании сети российских железных дорог. Сооружение Трансси­
бирской магистрали современники сравнивали по значимости с
открытием Америки и сооружением Суэцкого канала.
Вся история железных дорог — это история постоянного
совершенствования, изменения и преобразований. Не только
совершенствования техники и технологических процессов, но и
в значительной мере совершенствования организации управле­
ния и экономики железных дорог.
Уже в XIX в., в первые десятилетия существования и эксплуа­
тации российских железных дорог перед государственными чи­
новниками, ведавшими путями сообщения, собственниками
дорог и управленцами вставали проблемы соотношения государ­
ственной и частной (казенной) собственности на дороги, органи­
зации управления по региональному и хозяйственному принци­
пу, совмещения и разделения государственных и хозяйственных
функций.
5
Аналогичные вопросы встали перед железнодорожной от­
раслью десять лет назад, в конце XX в., когда стали интенсивно
складываться предпосылки для реформирования.
Настороженное отношение к развитию и реформам желез­
нодорожной отрасли как общества в целом, так и самих желез­
нодорожников обусловлено во многом недостаточностью ин­
формации об имеющемся опыте реформ в отрасли на протяже­
нии ее более чем 160-летней истории. Эта настороженность
вызывается отрицательными аналогиями, которые неизбежно
возникают при оценке реформ в других отраслях российской
экономики как с позиций отдельного гражданина, так и с пози­
ций предприятия и общества.
Работа над программой структурного реформирования же­
лезнодорожного транспорта на рубеже XX и XXI веков требо­
вала от разработчиков наряду с необходимостью системных
подходов к обоснованию реформ также и взвешенной оценки
возможных альтернатив и последствий. Прежде всего, следова­
ло ответить на вопрос: нужны ли реформы и можно ли обой­
тись без них? Однозначный ответ был сформулирован только
после того, как были проанализированы и оценены все внеш­
ние и внутренние процессы — экономические, технологические,
социальные, которые сопровождают работу отрасли. Зачастую
именно в их противоречии и возникают предпосылки, требую­
щие реформирования.
В мировоззрении современного российского общества, иду­
щего по пути к рыночной экономике, совмещаются и мирно
уживаются взаимоисключающие понятия и представления. С
одной стороны, мы ставим своей целью достичь жизненного
уровня развитых стран, интегрироваться в мировое сообщество
и создать для будущих поколений фундамент необходимого
экономического и социального роста нашей страны. С другой
стороны, не хотим менять привычное и родное, хотя это при­
вычное уже морально устарело и порядком износилось. При
этом мы забываем, что современное общество никогда не будет
вкладывать деньги в поддержание рабочего состояния и разви­
тие отстающих по конструкции и содержанию вещей и техноло­
гий, и полагаем, что все вокруг может замереть и законсервиро­
ваться. Этого не будет, потому что реформы — это развитие, а
развитие — объективный процесс, являющийся сутью эволю­
ции самой жизни на Земле.
Состояние железнодорожной инфраструктуры, подвижного
состава, наконец, материальное положение самих железнодо­
рожников — все требует перемен к лучшему. Реформа железно6
дорожного транспорта в нынешнем ее понимании есть синоним
развития, поскольку само по себе развитие отрасли в сложив­
шихся экономических условиях и с точки зрения взаимоотно­
шений с государством и пользователями услуг в базовом со­
стоянии уже не может быть решено на достаточном уровне. Не
может не только потому, что существующая правовая форма
железных дорог не позволяет привлекать в необходимом коли­
честве инвестиции для своего развития, но и потому, что зако­
нодательная база государства и общества в целом развиваются
в сторону поддержки предприятий с акционерной формой соб­
ственности. Таковы тенденции и стратегия развития общества.
Работа по сбору и изучению источников, содержащих ин­
формацию о развитии железных дорог, показала, что в XIX в.
специалисты и ученые, занимавшиеся вопросами управления и
экономики железных дорог, весьма внимательно относились к
тому, чтобы оставить потомкам возможность для ознакомле­
ния с их опытом и ретроспективой вопроса. Материал по этому
столетию оказался обширным и достаточно подробным. Прак­
тически все аспекты деятельности железных дорог — обоснова­
ние необходимости их строительства, проблемы взаимоотноше­
ний с казной, система управления и контроля, регламентация
взаимоотношений железных дорог с клиентами и многие дру­
гие — были проанализированы и описаны.
К сожалению, в советский период истории железных дорог
отражению этих вопросов уделялось значительно меньше вни­
мания. Приоритетами ученых этого времени стали вопросы со­
вершенствования технологии, организации перевозочного про­
цесса, создания новых технических средств, конкретные про­
блемы экономической политики и хозяйственного управления
предприятиями. Изучение проблемы управления железнодо­
рожным транспортом в системе его отношений с государством
было недостаточно востребовано временем в силу господства
централизованной плановой экономики и определенной статич­
ности правовых форм и экономических методов управления
предприятиями отрасли.
Только в конце восьмидесятых и в девяностые годы минув­
шего столетия стали разрабатываться конкретные вопросы уп­
равления железнодорожным транспортом в условиях либерали­
зации экономики и его вхождения в рынок.
При описании и анализе событий последних десятилетий
XX в. и проводимых этапов реформы авторы старались ухо­
дить от увязки событий и личностей, а также минимизировать
количество оценок, объективность которых, как правило, под7
тверждается только историей. Именно поэтому исторически
уверенно в книге персонифицированы события и исторический
опыт развития железнодорожного транспорта только в XIX —
начале XX веков.
Работа над книгой еще раз подтвердила необходимость
более пристального внимания к историческому осмыслению и
отражению каждого из значимых шагов на пути развития и
совершенствования отрасли. Российский железнодорожный
транспорт давно уже признан одной из важнейших, системооб­
разующих отраслей государства. Для большинства железнодо­
рожников — это еще и главное дело жизни, трудное и любимое.
Без них не было бы истории, как невозможно без их труда и
будущее российских железных дорог.
Авторский коллектив выражает признательность всем, ока­
завшим содействие и принявшим участие в подготовке данной
книги, и благодарность творческим коллективам и специалис­
там, участвовавшим в разработке программных документов по
реформированию федерального железнодорожного транспорта.
Рабочие варианты этого документа максимально использованы
в заключительной главе книги.
ГЛАВА 1
ВОЗНИКНОВЕНИЕ И НАЧАЛЬНЫЙ ПЕРИОД
ЭКСПЛУАТАЦИИ ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ В РОССИИ
В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА
1.1. ПРЕДПОСЫЛКИ И УСЛОВИЯ НАЧАЛА
ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА В РОССИИ
Идея необходимости железных дорог для российских про­
сторов и развития экономики государства Российского далеко
не сразу овладела умами высших государственных чиновников,
отвечающих за принятие решений, и, тем более, простых обы­
вателей.
На протяжении почти полувека с момента постройки пер­
вой чугунной дороги на Александровском пушечном заводе в
Петрозаводске (1788 г.) рельсовый транспорт находил свое при­
менение исключительно в качестве подсобного вспомогатель­
ного механизма на горно-металлургических производствах.
Именно в качестве таковых были построены и эксплуатирова­
лись дорога от Змеиногорского рудника до Корбалихинского
сереброплавильного завода (1806 г.) и первая рельсовая дорога
с паровой тягой на Нижнетагильском металлургическом заводе
Демидовых (1834 г.).
Ведомство путей сообщения России впервые рассматривало
вопрос о возможности строительства железных дорог общего
назначения в 1826 г. Тогда строительство таковых было сочте­
но нецелесообразным по причине экономической невыгодности
и больших затрат на содержание железных дорог в русском
климате, особенно в зимних условиях.
В это время за рубежом с успехом были открыты и запуще­
ны в эксплуатацию первые участки железных дорог общего
пользования. Так, первые же две построенные в Англии в
1825—1830 гг. железные дороги Стоктон — Дарлингтон и Ли­
верпуль — Манчестер имели значительное превышение дейст­
вительных доходов над проектными.
Вопрос о приносимых железными дорогами пользе и вреде
широко дискутировался в европейской и американской прессе.
Однако на фоне бурной полемики параллельно развернулось
массовое строительство железных дорог общего назначения.
9
Решительный переворот произвел паровоз Стефенсона, в пер­
вый раз пущенный в ход в 1829 г.
В России дело сдвинулось с мертвой точки 15 апреля 1836 г.,
когда был опубликован Указ императора Николая I о сооруже­
нии Царскосельской железной дороги исключительно в виде
опыта с целью "испробовать, насколько наши климатические
условия допускают вообще возможность сооружения у нас
рельсовых путей". Принятое Николаем I решение имело перво­
степенное значение для всего дальнейшего хода железнодорож­
ного дела в России.
Осенью того же года начались работы по укладке рельсов, и
30 октября 1837 г. состоялось официальное открытие дороги
между Петербургом и Царским Селом. Еще через полгода было
завершено строительство и открыт для эксплуатации участок
дороги между Царским Селом и Павловском.
Таким образом, первая российская дорога длиною 25 верст,
шириной колеи в 0,857 саженей (182,85 см) была построена за
год и восемь месяцев. Строительство финансировалось не из
казны, а за счет специально образованного акционерного об­
щества Царскосельской железной дороги. На сооружение доро­
ги было израсходовано 5 млн. рублей ассигнациями.
По своему малому протяжению и сравнительно невысокому
экономическому значению первая русская железная дорога яви­
лась дорогой исключительно пригородной и не могла претен­
довать на большее. Однако начало истории развития железно­
дорожного транспорта в России связывается именно с ее от­
крытием.
Пример Царскосельской дороги оказался столь успешным,
что в том же 1838 г. заинтересованными банковскими кругами
Царства Польского (в составе Российской империи1) был вы­
двинут проект строительства Варшаво-Венской железной доро­
ги на конной тяге. Проект был одобрен, но под паровую тягу,
и в 1839 г. развернулись строительные работы. Финансирова­
ние проекта осуществляла частная компания, и с объявлением о
ее несостоятельности в 1842 г. работы были временно прекра­
щены. Строительство было продолжено через два года за счет
казны и завершилось в 1848 г. Линия Варшаво-Венская (или
Варшава-Граница) имела протяженность 305 верст и явилась
второй в России железной дорогой общего назначения [47, с. 7].
Царство Польское, или Королевство Польское, — часть Польши, ото­
шедшая к России по решению Венского конгресса 1814—1815 гг.
10
Решительный поворот в железнодорожной политике про­
изошел в 1842 г. Именно тогда император Николай I, ознако­
мившись с донесениями вернувшихся из Америки инженеров
П.П. Мельникова и Н.О. Крафта, окончательно укрепившими
его в убеждении о великом культурном и экономическом значе­
нии железных дорог, объявил о принятом им решении присту­
пить к постройке рельсового пути от Санкт-Петербурга до
Москвы, с принятием расходов по сооружению линии на счет
Государственного казначейства.
"В беспрерывном попечении нашем об улучшении сообще­
ний в империи, — значится в Указе 1 февраля 1842 г., — мы
еще за несколько лет перед сим, обратив внимание на те поль­
зы, кои принесло учреждение железных дорог во многих ино­
странных землях, повелели Комитету Министров войти в рас­
смотрение бывших по сему предположений, и последствием та­
кого рассмотрения было возложение на Главное управление
путей сообщения и на горных инженеров дальнейшего собра­
ния сведений о железных дорогах иностранных, дабы, опреде­
лив меру достоинства сих путей для России, наилучшее их у нас
применение и удобнейшее техническое исполнение — восполь­
зоваться потом без излишних пожертвований всеми выгодами
сего нового способа сообщения" [39].
Далее в Указе упоминается о сообщенных командированны­
ми за границу чинами Главного управления путями сообщения
сведениях об иностранных железных дорогах и в заключение
объявляется:
"Ныне, по рассмотрении и разностороннем обсуждении, в
личном присутствии нашем1, сего соображения, признав за
В архиве Комитета Министров не содержится документов, касающихся
рассмотрения вопроса о Санкт-Петербурго-Московской железной дороге
каким-либо высшим правительственным учреждением в присутствии Импе­
ратора Николая Павловича. Первым документом по рассматриваемому делу
является журнал заседания Комитета Санкт-Петербурго-Московской желез­
ной дороги под председательством наследника цесаревича 29 января 1842 г.;
при этом журнале государю уже был поднесен к подписанию проект высочай­
шего указа о приступе к постройке линии. В изданном Министерством путей
сообщения Очерке начала и развития железных дорог в России высказывается
по этому поводу предположение, что подробности этого важного истори­
ческого момента возможно восстановить на основании сведений, хранящихся
в архиве Совета Министров. Предположение это основано, однако, на
недоразумении: архив Совета Министров не содержит в себе ничего иного,
кроме журналов означенного Совета; между тем Совет Министров учрежден
лишь в 1857 г., уже после восшествия на престол императора Александра II
(примеч. Н.А. Кислинского).
11
благо даровать отечеству нашему сообщение, которого устрое­
ние хотя и сопряжено со значительными расходами, но обещает
государству выгоды многоразличные и соединить обе столицы
как бы воедино. Мы положили возвести железную дорогу от
Санкт-Петербурга до Москвы и, по примеру других держав,
возвести оную на счет казны, дабы удержать постоянно в руках
правительства и на пользу общую сообщение, столь важное для
всей промышленной и деятельной жизни государства".
Таким образом, сооружение первостепенной магистрали
Санкт-Петербург — Москва, и притом на счет казны, состав­
ляло акт самодержавной воли императора Николая Павловича,
который в данном случае, как и в большинстве других своих
начинаний, настоял на том, чтобы инициативу в осуществлении
столь капитального предприятия взяло на себя правительство.
Подобный образ действий являлся вполне согласным с общим
духом всей внутренней политики государства — политики по
преимуществу правительственной централизации. Необходимо,
впрочем, заметить, что железнодорожная политика императо­
ра Николая I была в этом отношении чужда какого-либо пред­
взятого взгляда: возлагая на правительство обязанность подать
пример в деле сооружения одного из важнейших для России
рельсовых сообщений, государь наряду с этим отнюдь не выка­
зывал себя безусловным противником частной инициативы в
железнодорожном строительстве; напротив, все последующие
предложения частных предпринимателей о строительстве тех
или иных рельсовых путей всегда подвергались подробному
рассмотрению со стороны правительственных органов, причем
сам император проявлял несомненный интерес к подобного
рода делам.
Для заведования сооружением железной дороги был образо­
ван специальный Комитет под председательством наследника
престола, будущего императора Александра II, получивший на­
именование "Комитет по устройству Санкт-Петербурго-Московской железной дороги"1 и при нем строительная комиссия
Членами Комитета были назначены: министр внутренних дел (действи­
тельный статский советник Перовский), министр финансов (граф Канкрин),
министр государственных имуществ (граф Киселев) и главноуправляющий
путями сообщения и публичными зданиями (граф Толь); затем генерал-адъю­
танты: графы Бенкендорф, Орлов, Левашев и Клейнмихель, генерал-лейте­
нант Дестрем, генерал-майор Чевкин, герцог Лейхтенбергский и в должности
шталмейстера двора Великой Княгини Елены Павловны граф Бобринский.
Кроме того, Высочайше повелено при Комитете и комиссии быть трем
членам от купечества, собственно "для совещаний, с сим сословием нужных".
12
под председательством генерал-адъютанта графа А.Х. Бенкен­
дорфа1. В первые шесть месяцев своего существования Комитет
участвовал непосредственно во всех действиях по сооружению
дороги, но затем, с образованием Департамента железных
дорог, в этом последнем сосредоточились все распоряжения по
постройке новой линии (а впоследствии и других рельсовых
путей). В ведении Комитета осталось лишь общее высшее на­
блюдение за ходом постройки дороги и разрешение самых важ­
ных из касавшихся ее дел, превышавших власть главноуправ­
ляющего.
В соответствии с технико-экономическим обоснованием по
проекту П.П. Мельникова, Н.О. Крафта и А.Д. Готмана дорога
должна была быть построена как двухколейный путь по крат­
чайшему направлению длиной около 604 верст2. Предпола­
гаемая общая сумма расходов на строительство определена
в 43 млн. рублей серебром3.
Для производства строительных работ были созданы две
дирекции — Северная (участок Петербург—Бологое), которую
возглавлял П.П. Мельников, и Южная (участок Бологое—
Москва). Строительство дороги началось летом 1843 г.
Каждое управление (дирекция) делилось на участки протя­
женностью в 55—60 км, а те, в свою очередь, на дистанции по
10—12 км. В самостоятельные участки выделялись вокзалы,
большие мосты и крупные станции.
Все объекты строились на подрядной основе. В роли заказ­
чика выступали строительные управления, в роли подрядчи­
ка — представители складывающегося в России торгово-про­
мышленного капитала. Подряды на проведение строительных
работ заключались непосредственно с ведомством путей сооб­
щения и публичных зданий и контролировались главноуправ­
ляющим П.А. Клейнмихелем. Вследствие этого подрядчики не
подчинялись начальникам управлений строительных работ в
вопросах организации труда, быта и оплаты рабочих. ИнжеКомиссия вскоре была упразднена и делопроизводство ее на основании
Указа 11 августа 1842 г. передано во вновь образованный, согласно тому же
Указу, Департамент железных дорог.
2
В разных источниках конца XIX — начала XX вв. протяженность
линии Санкт-Петербург—Москва указывается в 603 и даже 609 верст.
3
В сборнике сведений о железных дорогах за 1868 год (изд. Департа­
мента железных дорог) стоимость постройки линии составила 76 млн.
рублей.
13
нерно-технический персонал занимался исключительно вопро­
сами технического руководства.
Строительство железной дороги было организовано таким
образом, что работы разворачивались от опорных пунктов,
размещавшихся в местах примыкания трассы к водным маги­
стралям. Через эти пункты осуществлялось снабжение строи­
тельных участков материалами и оборудованием. При этом
земляное полотно сооружалось практически по всей длине
трассы сразу под два пути.
Другим важным организационным принципом был поэтап­
ный запуск участков дороги в эксплуатацию, что позволило
ускорить и удешевить строительство.
Первым участком, на котором в мае 1847 г. открылось ра­
бочее движение, был участок Петербург—Колпино. В июне
1850 г. открыто движение на участке Тверь — Вышний Воло­
чек. В ноябре 1851 г. — на участке Тверь—Москва.
Таким образом, трасса длиной 603 версты была построена
за восемь с половиной лет. Стоимость строительства составила
66850 тыс. рублей серебром. По оценке Департамента железных
дорог, сооружение магистрали Санкт-Петербург—Москва обо­
шлось дешевле многих иностранных железных дорог. Относи­
тельная дешевизна строительства достигалась за счет примене­
ния специализации и поточного метода производства работ,
нестандартных инженерных решений, массового привлечения
труда крепостных крестьян.
В ходе проектирования и сооружения дороги были оп­
ределены многие параметры, которые стали учитываться и
в последующем строительстве железных дорог. Так, шири­
на колеи 1524 мм (5 футов) стала общегосударственной на
сети российских железных дорог вплоть до нашего времени
(следует отметить, что в 70-х годах XX в. требования к
ширине колеи были "ужесточены" до 1520 мм). Были раз­
работаны теоретические основы размещения станций, опре­
делены предельные уклоны и минимальный радиус кривых
на перегонах в 1600 м, установлены тяговые плечи для
паровозов в 150 верст и т.д.
Регулярное движение из Петербурга в Москву было откры­
то 1 ноября 1851 г. До сентября 1855 г. дорога носила название
Санкт-Петербурго-Московская, а затем, после кончины импе­
ратора Николая I, была переименована в Николаевскую.
14
1.2. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ
В РАЗВИТИИ ОБЩЕСТВА В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ
Железные дороги имели значительные преимущества перед
другими видами транспорта того времени: быстрота движения,
непрерывность и всепогодность работы, комфорт, гарантии
срока доставки, высокая грузоподъемность подвижного соста­
ва и дешевизна перевозок.
Этими преимуществами объясняется то исключительное
влияние, которое оказали железные дороги на весь строй на­
родного хозяйства. Вот как об этом писал СЮ. Витте [13].
"Следствием быстроты и срочности доставки грузов явилась
возможность перевозить скоропортящиеся товары, главным об­
разом предметы потребления. Овощи, фрукты, молоко и мо­
лочные скопы, яйца, битая птица и дичь, мясо и тому подобные
товары, которые до развития железнодорожных сообщений
могли доставляться на места потребления лишь из ближайших
окрестностей, теперь, благодаря железным дорогам, стали пере­
возить в обыкновенных или специальных вагонах за сотни и
тысячи верст. Таким образом, поставщиками на крупные по­
требительные рынки могут быть сельские хозяева весьма отда­
ленных местностей. Далее, как следствие дешевизны прово­
за, явилась возможность передвигать такие грузы, которые
прежде, вследствие их малоценности, или вовсе не перевози­
лись, или перевозились лишь на короткие расстояния. Таковы
хлебные грузы и топливо — каменный уголь, нефтяные остатки
и дрова.
Перевозка хлебных грузов на большие расстояния произве­
ла коренной переворот в международной хлебной торговле, а
вместе с тем и в сельском хозяйстве. Из наших заволжских
губерний хлеб доставляется в Германию, и притом с такою
регулярностью, что будущие хлебные поставки нередко котиру­
ются на бирже. Это обстоятельство, важное само по себе как
открытие новых рынков для сельского хозяйства, имеет еще то
значение, что дает возможность внести и в сельское хозяйство
принцип разделения труда. Английский сельский хозяин, на­
пример, не имеет нужды заниматься земледелием, так как зер­
новые продукты доставляются ему из отдаленнейших краев, а
потому может вести хозяйство более культурное, заниматься
скотоводством и т.п. Вместе с тем в тех отдаленных местах,
откуда хлеб поставляется на мировые рынки, земля, не имевшая
до того цены, начинает возделываться, доходность ее поднима­
ется и государство обогащается.
15
Не менее важное значение имеет и перевозка топлива. Как
известно, металлургическое производство за последние десяти­
летия двинулось вперед гигантскими шагами, главным образом
потому, что топливо стало при дешевой перевозке легко по­
движным. Петербург теперь может получать каменный уголь из
Донецких копей, а нефтяные остатки из Баку.
Являясь орудием для преодоления больших расстояний, же­
лезная дорога оказывает на экономическую жизнь народа двоя­
кое влияние. Во-первых, как более удобное средство сообще­
ния, она ведет к сбережениям на перевозке тех товаров, кото­
рые перевозились прежде по более дорогой цене, а, во-вто­
рых, — что неизмеримо важнее, — открывая возможность пере­
возки больших масс грузов, она дает толчок увеличению само­
го производства в прорезываемых ею районах, и, следователь­
но, содействует укреплению и развитию старых и возникнове­
нию новых отраслей промышленности. Таким образом, желез­
ная дорога является не только вспомогательным средством об­
мена, но и могучей производительной силой.
Но этим не исчерпывается экономическое значение желез­
ных дорог. Есть еще одно обстоятельство, также заслуживаю­
щее внимания. Железная дорога сама по себе представляется
крупнейшим, если не самым крупным, промышленным пред­
приятием в государстве, и как таковое, с одной стороны, от­
крывает широкое поприще для приложения народного труда, а
с другой, — вызывает к жизни целый ряд новых специально
железнодорожных отраслей производства. Так, например, на
сети русских железных дорог работает свыше 400 тысяч служа­
щих, то есть столько, сколько не содержит никакая другая от­
расль промышленности. Затем, подвижной состав железнодо­
рожной сети Империи состоит из 270 тысяч вагонов и 11500
паровозов, а так как в последние годы постройка нового по­
движного состава и ремонт старого производятся исключитель­
но на отечественных заводах, то понятно, в какой мере это
способствует развитию заводской деятельности в государстве.
Наконец, кроме экономического значения, железные дороги
имеют большое культурное значение. Прежде всего, в этом от­
ношении важна перевозка пассажиров. Девяносто пять миллио­
нов пассажиров, перевозимых ежегодно железными дорогами в
России, свидетельствуют несомненно о развивающейся в народе
потребности в общении. Едва ли можно отрицать, что каждая
поездка из глуши деревень и сел в крупные центры и наобо­
рот — из этих последних пунктов в деревни — способствует
взаимному общению разных общественных классов, которое
16
полезно именно в культурном отношении. Кроме того, желез­
ные дороги — ускоренным движением развивают почтовую
корреспонденцию до таких размеров, о которых не могло быть
прежде и речи. Затем железные дороги, привлекая к себе на
работу сотни тысяч людей, с одной стороны, требуют от них
подготовки, начиная с высшего технического и общего образо­
вания и кончая хотя бы простою грамотностью, а с другой — и
сами оказывают цивилизующее влияние как школа теоретичес­
кая и практическая, при чем не столько сама железная дорога
приспособляется к местным условиям, сколько эти последние
применяются к ее потребностям. Железная дорога является как
бы ферментом, вызывающим в населении культурное броже­
ние, и если бы даже она встретила на пути своем совершенно
дикое население, то в короткий срок цивилизовала бы его до
необходимого ей уровня.
Следует прибавить, что в России влияние железных дорог
должно быть еще больше, нежели в западноевропейских госу­
дарствах, вследствие особенностей самой страны. Во-первых,
при обширности территории России, сближение районов имеет
здесь более важное значение, чем в других государствах, где
расстояния вообще не столь значительны. Во-вторых, железные
дороги на западе Европы явились на смену вполне благоустро­
енных гужевых путей, которые при благоприятных климатичес­
ких условиях в достаточной степени удовлетворяли экономи­
ческим нуждам, тогда как в России искусственных путей сооб­
щения ко времени открытия дорог было крайне недостаточно,
а следовательно, переход к усовершенствованным путям сооб­
щения явился особенно резким. Наконец, Россия, в силу исто­
рических судеб, будучи долгое время обречена выдерживать на
себе стремительный натиск восточных народов, ко времени от­
крытия железных дорог отстала в культурном отношении от
своих западных соседей, и поэтому влияние дорог должно было
сказаться заметнее и плодотворнее здесь, чем на Западе".
1.3. ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВОМ ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ
Первую треть XIX в. путями и дорогами России заведовало
Управление водяными и сухопутными сообщениями, созданное
по указу императора Павла I от 28 февраля 1798 г. как Депар­
тамент водяных коммуникаций, получившее статус и название
управления в 1809 г.
17
Изначально это государственное учреждение было создано
для ведения и управления только водными путями. Ведомство
занималось строительством каналов, улучшением условий судо­
ходства, прочисткой порогов на судоходных реках, однако ис­
правлять грунтовые дороги от Санкт-Петербурга до Царского
Села и Гатчины в 1801 г. также было поручено департаменту. В
1809 г. император Александр I признал целесообразность реор­
ганизации департамента и преобразования его в управление,
которое бы занималось одновременно и сухопутными государ­
ственными дорогами. При управлении были учреждены Совет
управления и Корпус инженеров, находившийся на воинском
положении. Все пути сообщения были разделены на 10 округов,
а при главном директоре созданы экспедиции водяных сообще­
ний, сухопутных сообщений и торговых портов.
Вновь сформированное управление, равно как и предшест­
вующий ему департамент, занималось в основном улучшением
водных путей сообщения, и в меньшей степени — путями сухо­
путными. Причина заключалась не столько в том, что водные
пути требовали совершенствования более, чем сухопутные.
Считалось, что водные коммуникации являются единственной
возможностью выгодной и дешевой перевозки массовых гру­
зов. Эта позиция стала основополагающей и при формирова­
нии мнения руководства Управления водяными и сухопутными
сообщениями, а следовательно, и государственной политики в
вопросе строительства железных дорог.
В 30—40-е годы в России идея перевозки пассажиров и гру­
зов по рельсам нашла многих приверженцев не только среди
инженеров, но и среди общественности, знакомой (хотя бы по
публикациям в прессе) с опытом введения в Америке и некото­
рых европейских странах нового вида транспорта — железно­
дорожного. Вместе с тем государственный орган, который дол­
жен был бы по положению ратовать за совершенствование
транспортных путей и введение всяческих технических нов­
шеств для их развития, полагал, что строительство железных
дорог в России нецелесообразно и преждевременно.
Происходившие на протяжении всей первой половины XIX в.
преобразования и изменения в центральных учреждениях ведом­
ства путей сообщения вызывались, главным образом, постепен­
ным расширением круга вопросов, находившихся в ведении
этого правительственного управления, а также стремлением каж­
дого вновь назначенного управляющего к улучшению и целесо­
образности в распределении функциональных обязанностей уп­
равления между различными его частями.
18
Так, в 1833 г. Управление водяными и сухопутными сообще­
ниями было переименовано в Главное управление путями сооб­
щения и публичными зданиями (далее Главное управление).
Новое название ведомства свидетельствовало о том, что, в до­
бавление к прежним функциям, в его ведение было передано
строительство общественных зданий, ранее находившееся в ве­
дении Министерства внутренних дел.
Через шесть лет на основе строительного департамента
были образованы два новых: первый — для дел о работах по
сухопутным и водяным сообщениям, и второй — для дел по
гражданской строительной части. С присоединением управле­
ния по устройству Санкт-Петербурго-Московской железной до­
роги образован (в 1842 г.) Департамент железных дорог. С пе­
реводом в том же году в это ведомство телеграфов (оптических)
из военного ведомства и с устройством впоследствии целой
сети электромагнитных телеграфов учреждено в 1858 г. отдель­
ное телеграфное управление.
В 1833 г. были увеличены штаты Корпуса инженеров, прове­
дена реорганизация в Главном управлении и округах, введена
классификация сухопутных дорог. К первому классу были отне­
сены шесть дорог главных государственных сообщений, такие
как тракты из Москвы в Петербург, Нижний Новгород, Киев,
Брест-Литовск и из Санкт-Петербурга в Ковно и Киев. По
классам со второго по пятый были разнесены дороги больших
сообщений, почтовых сообщений губернского значения, торго­
вых и почтовых сообщений уездного значения, сельские и поле­
вые дороги.
Эти преобразования проводил назначенный заведовать
Главным управлением путями сообщения и публичными зда­
ниями в 1833 г. граф К.Ф. Толь. Впоследствии новый главно­
управляющий проявил себя как противник строительства же­
лезных дорог, поскольку он не являлся специалистом в области
транспорта, а его мнение формировалось во многом под влия­
нием помощника по техническим вопросам генерала М. Дестрема. Последний же утверждал, что строительству и работе
железных дорог в России станет препятствием суровый климат,
особенно снежные зимы. Главной задачей ведомства его руко­
водство считало сведение к минимуму расходов по перевозке
по существующим путям сообщения, а не строительство желез­
ных дорог.
Именно поэтому при обсуждении в 1835 г. ходатайства ав­
стрийского подданного Ф.А. Герстнера о предоставлении
концессии на строительство железнодорожных линий Петер19
бург — Казань и Москва — Одесса последнему было отказано
вследствие того, что, по мнению министра финансов Е.Ф. Канкрина и поддержавшего его графа К.Ф. Толя, железные дороги
"составляют скорее зло, чем благодеяние" [64, с. 27]. Рассматри­
вавшая же предварительно предложения Ф.А. Герстнера комис­
сия Института корпуса инженеров путей сообщения пришла к
выводу, что рельеф страны и климат вообще не препятствуют
устройству в России железных дорог, однако указала на непри­
емлемость его притязаний на вечную собственность на будущие
дороги.
Тем не менее Ф.А. Герстнер, как известно, получил согласие
императора Николая I на строительство опытной железнодо­
рожной линии от столицы до летней резиденции русских царей
в Царском Селе. И когда начались строительные работы, учас­
тие Главного управления свелось к тому, что переписка по
делам Царскосельской дороги производилась в так называемой
особенной канцелярии главноуправляющего этим ведомством.
При окончательном решении вопроса о строительстве же­
лезной дороги между Москвой и Санкт-Петербургом, подлежа­
щей сооружению на средства казны, естественным было бы ис­
полнение этого замысла поручить Главному управлению. Одна­
ко в соответствии с Указом от 1 февраля 1842 г. все главные
распоряжения по делу и наблюдение за правильным его испол­
нением были поручены Особому комитету для устройства
Санкт-Петербурго-Московской железной дороги под председа­
тельством наследника престола. Комитет Санкт-ПетербургоМосковской железной дороги и созданная при нем строитель­
ная комиссия находились в ведении кабинета министров и не
подчинялись ведомству путей сообщения.
Столь высокий уровень реализации проекта был обусловлен
двумя причинами: во-первых, большинство министров относи­
лись отрицательно к идее строительства железной дороги
между двумя столицами, во-вторых, были в достаточной мере
непонятны перспективы экономической эффективности экс­
плуатации нового пути. Особый комитет и его председатель
призваны были обеспечить успешное выполнение принятого
решения.
Строительная комиссия осуществляла надзор за сооружени­
ем дороги, распоряжалась относительно организации и произ­
водства работ. В состав комиссии входили авторы проекта
строительства дороги И.О. Крафт и П.П. Мельников.
Поскольку сооружение Санкт-Петербурго-Московской же­
лезной дороги длилось почти девять лет, и в это время возника20
ли предложения о строительстве других дорог, то все докумен­
ты по этим предложениям также направлялись в Особый коми­
тет. Потому в 1852 г. он был переименован в Комитет для рас­
смотрения предположений о сооружениях железных дорог (с
1856 г. — Главный комитет железных дорог).
Строительная комиссия проработала несколько месяцев,
после чего была упразднена вследствие учреждения при Глав­
ном управлении структуры "для управления и исполнения
всего, до железных дорог относящегося" — а именно Департа­
мента железных дорог (11 августа 1842 г.). При департаменте на
время строительства железной дороги создавался специальный
комитет из назначаемых императором членов для рассмотрения
предложений, проектов и смет.
Порядок действий нового департамента, его права и обязан­
ности регламентировались общими правилами Главного управ­
ления путями сообщения и публичными зданиями. Поэтому ор­
ганизация и принципы его работы получили весьма негативную
оценку строителя магистрали П.П. Мельникова, ставшего впо­
следствии министром путей сообщения: "департамент этот ...
лег тяжелым тормозом на строителей, и они вынуждены были
терять более времени в переписке и борьбе с департаментом,
нежели сколько оставалось его для технического труда, поисти­
не большого ввиду затруднительных местных условий и не­
опытности молодых офицеров. При этом отсутствие какихлибо прав главных строителей до такой степени, что на всякий,
даже рублевый расход, следовало требовать разрешения глав­
ноуправляющего..." [98].
Следует сказать, однако, что эти столь нелюбезные сердцу
главного строителя дороги бюрократические принципы работы
департамента были естественным последствием общего адми­
нистративного режима той эпохи.
1.4. УПРАВЛЕНИЕ ПЕРВЫМИ ЖЕЛЕЗНЫМИ ДОРОГАМИ
Железная дорога построена. Что дальше? Дальше по ней
должны ходить поезда, перевозить пассажиров и грузы. Завер­
шение строительства одновременно является началом другого
процесса — эксплуатационного. Значит, движение по дороге
должно быть надлежащим образом организовано. А если одна
дорога построена на частные средства, а другие — на казен­
ные? Следует ли из этого, что правила эксплуатации дорог
могут быть различными? А сколько денег могут брать частные
21
и казенные дороги за провоз пассажиров и грузов? Каковы
будут отношения правительства и частных дорог?
На эти и множество других вопросов пришлось искать отве­
ты уже в 1837 г., в преддверии начала эксплуатации Царско­
сельской железной дороги. С течением времени решения
пересматривались, в них вносились изменения и корректи­
вы, опирающиеся на появившийся в процессе эксплуатации
опыт.
В первоначальном уставе (1836 г.) Царскосельской дороги,
являвшейся собственностью акционерного общества, не содер­
жалось никакого указания относительно правительственного
надзора за ней, как нет и ни одного слова о том учреждении,
которое в настоящее время называется управлением дороги.
Тем не менее, из журнала общего собрания акционеров 10 мая
1838 г. видно, что "для надзора за движением по дороге, за
содержанием ее в надлежащей исправности и наблюдением за
лицами, состоящими при ней, правление сочло необходимым
назначить уполномоченного. Исполнение такой должности не­
обходимо возложить на особу, пользующуюся личным уваже­
нием и соединяющую в себе познания с неутомимой деятель­
ностью...".
Со временем осуществляемая Департаментом железных
дорог функция по надзору за частными дорогами была закреп­
лена нормативными документами. Так, Уставом Царскосель­
ской железной дороги 1852 г. была введена должность управля­
ющего дорогой, назначаемого правительством: "Для обеспече­
ния ... относительно исправного и безопасного движения по
железной дороге, а равно для управления технической частью и
непосредственного заведования всем, что относится до порядка
и благочиния, назначается правительством особый управляю­
щий. Управляющий в общих своих действиях и распоряжениях
по управлению дорогой совещается с правлением. Никакое по­
становление по технической части и по движению железной
дороги не может быть приведено в действие без ведома управ­
ляющего... В случаях, не терпящих отлагательства, управляю­
щий имеет право решать немедленно, уведомляя о том правле­
ние".
Вместе с тем, в случаях, когда предложения управляющего
встречали неодобрение или возражения правления, управляю­
щий "освобождался от всякой по сему предмету ответственнос­
ти". Следовательно, последнее и решающее слово, даже по тех­
нической части, оставалось за правлением дороги, т. е. в конеч­
ном итоге за ее собственниками.
22
Способ надзора за частной дорогой, примененный на Цар­
скосельской железной дороге, не сделался прототипом для дру­
гих частных дорог. И уже через 20 лет возникла настоятельная
необходимость в унификации нормативных документов, опре­
деляющих порядок надзора.
В 1857 г. было издано в законодательном порядке положе­
ние об инспекторах на частных дорогах. Инспекторам, подчи­
ненным Департаменту железных дорог, в соответствии с этим
положением была предоставлена власть "наблюдательная и
предупредительная, но не распорядительная, так как сами рас­
поряжения и действия должны зависеть лишь от Управления
дороги".
Обязанности инспектора перечислены в положении с исчер­
пывающей полнотой. Не было вопросов на дороге, которые бы
решались без ведома инспектора. Так, он должен был следить
не только за тем, чтобы распоряжения правления дороги не
отступали от устава и правительственных постановлений, но и
целым кругом других соответствий установленным правилам и
нормативам. Его контролю подлежали прочность дороги и до­
рожных сооружений, содержание дороги в исправности, чисто­
те и удобном виде для безостановочного движения, благона­
дежность личного состава, надзор за безопасностью движения,
своевременность и качество ремонта пути и подвижного соста­
ва, содержание станций в исправности и чистоте, прочность и
надежность подвижного состава, ведение учета пробега, соот­
ветствие числа паровозов и вагонов потребности движения,
распределение и отправление поездов, скорость поездов в доз­
воленных пределах, отсутствие произвольных остановок, нали­
чие должностных инструкций у служащих, своевременность вы­
дачи жалованья, правильность погрузки, перевозки товаров и
взимаемой платы.
Распоряжения правления, влияющие на безопасность и
удобство движения, не могли быть приведены в исполнение без
согласия инспектора. Из приведенного перечня обязанностей
инспектора видно, что его надзору была подведомственна тех­
ническая, административная и отчасти хозяйственная сторона
дела, т. е. эксплуатация во всем ее объеме. Инспектор не только
следил за закономерностью действий правления и управления,
но имел право входить и по существу в деятельность этих уч­
реждений.
Однако, несмотря на то, что инспектор являлся государст­
венным чиновником и получал от казны жалованье, правление
общества могло поручить инспектору управление дорогой и
23
назначить ему дополнительное вознаграждение, "если на то
последует желание правления" и согласие главноуправляющего
путями сообщения. Это обстоятельство делало инспектора в
материальном отношении весьма зависимым от хорошего отно­
шения к нему со стороны правления.
Примечание о дополнительном вознаграждении инспек­
торов на частных дорогах просуществовало 28 лет и было от­
менено лишь в 1885 г. по требованию Государственного
совета.
Поскольку в годы царствования Николая I все железные
дороги, за исключением Царскосельской, строились на средст­
ва казны, то опыт управления уже построенными и поступив­
шими в эксплуатацию казенными дорогами был иным. Так, к
выработке положения об управлении эксплуатацией будущей
Санкт-Петербурго-Московской дороги приступили еще во
время строительства. Для этого в 1842—1844 гг. в Германию,
Австрию, Бельгию и Францию были командированы четыре
чиновника ведомства путей сообщения с целью изучения при­
емов управления и эксплуатации железных дорог. Привезенные
ими информационные и аналитические материалы легли в ос­
нову Положения об управлении Санкт-Петербурго-Москов­
ской железной дороги 1851 г.
Согласно названному положению дорога была подчинена
непосредственно главноуправляющему путями сообщения. Уп­
равление дорогой по всем вопросам ее содержания и движения
сосредоточивалось в руках начальника дороги. При начальнике
дороги образовывалась канцелярия из трех столов, ведущих
дела: 1) по личному составу и хозяйству дороги (кадры, надзор
за исполнением указаний, распоряжения по дорожному хозяй­
ству); 2) рассмотрение планов, чертежей дороги и ее сооруже­
ний, проверка проектов и смет на все работы; 3) контроль по
перевозке и отчетность по всем суммам, поступающим в управ­
ление дороги.
В управлении дороги имелись должности механика, в обя­
занности которого входил постоянный осмотр локомотивов и
тендеров по всей дороге и наблюдение за их содержанием, и
вагонмейстера (вагонного мастера), который ведал теми же во­
просами в отношении вагонов и платформ.
Персонал дороги делился на состав: дорожный (начальники
отделений, дистанций, дорожная стража, мастеровые и рабо­
чие), станционный (начальники станций, кассиры, станционная
команда), подвижной (машинисты, кондукторы) и телеграфи­
ческий (сигналисты).
24
Обязанности начальников отделений (вначале было восемь
отделений, через несколько лет их количество сокращено до
пяти) устанавливались, как у начальника дороги, но в пределах
вверенного им отделения дороги. При начальниках отделений
также создавались канцелярии, аналогичные канцелярии в уп­
равлении дороги.
Обязанность начальника дистанции (было создано 34 дис­
танции на дороге, затем сократилось до 24) состояла в непре­
рывном наблюдении за исправностью вверенного ему пути.
Для постоянной охраны дороги и непрерывного надзора пола­
галась особая дорожная стража из расчета по два человека на
версту. Для осуществления текущего ремонта назначались один
мастер и десять рабочих на каждые пять верст.
В станционный состав входило 14 начальников станций,
при каждом имелась особая команда, которая следила за под­
готовкой составов в рейс, исполнением обязанностей машинис­
тами и кондукторами и проверяла отчетность.
Положение об управлении дорогой регламентировало не
только ежедневное число пассажирских и товарных поездов
(пассажирских — две пары и товарных — четыре), но и их
состав и даже скорость. Так, в состав пассажирского поезда
включались один локомотив, один тендер, пять пассажирских,
один багажный и один почтовый вагоны. Скорость пассажир­
ского поезда должна была составлять 37,5 верст в час.
Положение об управлении дороги существовало почти в не­
изменном виде до 1868 г., т. е. до перехода дороги в Главное
общество российских железных дорог. В это время новым ди­
ректором дороги И.Ф.Кёнигом была осуществлена реорганиза­
ция управления на началах, принятых на других железнодорож­
ных линиях (так называемая французская система). Заведование
специальными вопросами было передано начальникам шести
служб: пути и зданий, подвижного состава и тяги, движения и
телеграфа, контроля сборов, магазинов, топлива.
1.5. ЧАСТНЫЙ И КАЗЕННЫЙ КАПИТАЛ.
КОНКУРЕНЦИЯ — ОЖИДАНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ
Вопросы взаимоотношений государства, являвшегося собст­
венником казенных железных дорог, и компаний — владельцев
частных дорог, вопросы конкуренции дорог разного вида соб­
ственности, центрального и местного управления железными
дорогами и ряд других на протяжении всей истории существо25
вания железнодорожного транспорта не теряли своей актуаль­
ности.
В течение XIX столетия в практике эксплуатации россий­
ских железных дорог постепенно выявились приоритеты, и сло­
жилась устойчивая система отношений государственного и
частного капитала.
При анализе этого вопроса авторы пришли к выводу, что
лучшей основой для его изучения являются материалы архива
СЮ. Витте, а также фонды Кабинета и Совета Министров
Российской империи, хранящиеся в Государственном архиве
Российской Федерации (ГАРФ). Однако наиболее доступно из­
ложены эти вопросы в работе СЮ. Витте "Конспект лекций о
народном и государственном хозяйстве, читанных его импера­
торскому высочеству Великому Князю Михаилу Александрови­
чу в 1900—1902 гг.", изданной в Санкт-Петербурге в 1912 г. В
связи с этим авторы сочли возможным и целесообразным при­
вести обширные цитаты из последней.
"На первых порах во многих странах, в том числе и в Рос­
сии, действительность не вполне оправдала возлагавшиеся на
железные дороги надежды. Зависело это исключительно от
того, что сначала по новизне дела не умели организовать на
правильных и целесообразных началах сооружение и эксплуа­
тацию железных дорог.
Так, в Англии, где прежде всего стали сооружаться желез­
ные дороги, правительство не обратило вовсе внимания на осо­
бенности, представляемые этими дорогами. Как в прежнее
время перевозка грузов была делом частной предприимчивос­
ти, так и передвижение их по новому способу было предостав­
лено частным лицам и учреждениям, и на открытие каждой
новой дороги требовалось лишь разрешение парламента. Недо­
статка в предприимчивости не было, и концессии на железные
дороги раздавались во множестве. Конкуренция между пред­
принимателями привела к подкупам парламентских деятелей,
так что самым крупным расходом по постройке дороги счита­
лись так называвшиеся "парламентские издержки". Железнодо­
рожных обществ вскоре возникло до двухсот, причем линии их
большей частью конкурировали между собой, а вследствие
этого началось необузданное соперничество тарифами. Оши­
бочно думать, что конкуренция между железными дорогами
всегда полезна для населения. Так как она неминуемо ведет к
понижению дохода предприятия, то, для компенсации, тарифы
повышаются насколько возможно в тех пунктах, для которых
конкуренции не существует. То же самое обнаружилось и в
26
Англии. Тарифы для перевозки между конечными станциями,
для которых преимущественно опасна конкуренция, понижа­
лись до минимума, тогда как для промежуточных пунктов они
повышались до максимума. Такая система тарификации, или
правильнее такой произвол в эксплуатации железных дорог
вскоре дал себя почувствовать вредными последствиями для
торговли и промышленности, и железные дороги вызвали в
обществе негодование. Правительство вынуждено было вме­
шаться в железнодорожное дело и законодательными актами.
Но так как эти ограничения касались не существенных сторон
дела, то они не могли устранить неурядиц. Некоторый порядок
внесен был в железнодорожное дело тогда, когда, убедившись
на опыте, что конкуренция вредна прежде всего для самих
дорог, общества стали входить между собой в соглашения, и в
конце концов, масса мелких обществ слились и образовали
семь крупных акционерных компаний, которые, так сказать,
разделили между собой страну. Жалобы на тарифы и после
этого не прекращались, и в 1888 году правительство издало
закон об учреждении особого органа для надзора за тарифной
политикой железных дорог; но сколько-нибудь серьезных ре­
зультатов от этого не получено. И до сих пор в Англии соору­
жение и эксплуатация железных дорог остаются делом частной
инициативы.
Совершенно то же явление повторилось в Северо-Американских Соединенных Штатах, с той лишь разницей, что все
увлечения и неправильности, допущенные в Англии, обнаружи­
лись здесь в более сильной степени. Конкуренция между желез­
нодорожными обществами в Штатах дошла до настоящих "та­
рифных войн", от которых разорялись и сами дороги, и входив­
шие в район их отрасли промышленности. Здесь также
государственная власть не раз делала попытки упорядочить это
дело, назначались правительственные комиссии, издавались за­
конодательные акты, но, в конце концов, особенного успеха не
достигнуто.
Полную противоположность этой системе представляет сис­
тема сооружения и эксплуатации железных дорог, принятая в
Бельгии и Пруссии. Бельгийское правительство с самого начала
сосредоточило железнодорожное дело в своих руках, само стро­
ило дороги и управляло движением по ним. Впоследствии, в
виду недостатка средств, сделана была попытка привлечь к
делу частных предпринимателей, но оказалось, что между част­
ными и казенными дорогами возгорелась конкуренция. Чтобы
положить конец злу, правительство начало выкупать частные
27
линии. Приблизительно то же происходило в Пруссии, только в
более крупных размерах. Первые линии были построены на
средства казны, но затем стали привлекаться и частные капита­
лы, а когда участие частных предпринимателей стало сказы­
ваться дурными последствиями, правительство решило выку­
пить их дороги. В течение 80-х годов XIX века выкуп был
сделан в обширных размерах, так что в эксплуатации акционер­
ных обществ осталось не более 7 — 8 % всей сети.
В остальных государствах Западной Европы применялась с
некоторыми изменениями то одна, то другая система ведения
железнодорожного дела.
Что касается России, то здесь применена была особая систе­
ма, заимствованная из Франции. Правительство с самого нача­
ла не хотело выпускать железнодорожного дела из своих рук,
но в то же время, желая привлечь к участию частных предпри­
нимателей, стало выдавать им концессии на постройку и экс­
плуатацию железных дорог на льготных условиях. Главное ос­
нование всех выданных в первое время концессий состояло в
том, что казна гарантировала предпринимателям чистый доход
в размере 5 % на затраченный капитал, который составлялся из
акций (в небольшой части) и облигаций, причем нередко, за
невозможностью разместить облигации в частные руки, прави­
тельство оставляло их за собою. Таким образом, фактически
железные дороги строились на государственные средства или
на средства, гарантированные государством, которое из-за
этого вошло в громадные долги, управление же всем железно­
дорожным делом отдано было частным предпринимателям
почти в бесконтрольное ведение. Эта система имела двойную
невыгоду. С одной стороны, весь риск предприятий, которые в
первое время должны были давать значительные убытки, несло
государство, а с другой, — страна подвергалась всем последст­
виям хозяйничанья на дорогах частных предпринимателей. Рос­
сия была как бы разделена между многими железнодорожными
обществами, самостоятельные действия которых угнетали эко­
номическую жизнь страны. Тарифы не публиковались или пуб­
ликовались несвоевременно, число тарифных изданий было так
велико, что никто их в точности не знал, и следить за ними и
составлять правильные коммерческие расчеты не было возмож­
ности. При этом потери казны на приплатах обществам по
гарантии их доходов достигали 60 миллионов рублей в год.
Такое положение не могло долго быть терпимо, тем более
что затрата вполне частных капиталов на железные дороги
была ничтожна (едва 5 % всей суммы), и переворот в железно28
дорожной политике государства не замедлил совершиться. В
1887 г. издано было Высочайше утвержденное мнение Государ­
ственного совета о том, что правительству принадлежит руко­
водство действиями железных дорог в сфере тарифов; в следую­
щем году последовало Высочайшее повеление, чтобы тарифное
дело железных дорог было всецело передано в Министерство
финансов, и, наконец, в 1889 г. опубликовано положение о же­
лезнодорожных тарифах и об учреждениях по тарифным делам.
В основе этого мероприятия лежала одна важная и плодотвор­
ная мысль, а именно, что при составлении железнодорожных
тарифов должны быть ограждены от ущерба интересы торгов­
ли, промышленности, населения и казны. Вместе с тем прави­
тельство начало выкупать частные железные дороги, отчасти
пользуясь наступлением срока выкупа, отчасти по специально­
му соглашению с акционерами, а те общества, которые оста­
лись при своих линиях, согласились внести в уставы существен­
ные изменения в пользу казны. Новая железнодорожная поли­
тика на рубеже XIX и XX веков стала проводиться столь
решительно и неуклонно, что к 1912 г. около 70 % сети маги­
стральных железных дорог находится непосредственно в руках
казны, а над остальными дорогами, принадлежащими акцио­
нерным обществам, правительство получило постоянный над­
зор, как в тарифном, так и в финансовом отношении. Вся сеть
железных дорог стала приносить чистую прибыль".
Предложенный СЮ. Витте анализ и, главное, выводы подтвеждают приоритетность государственных интересов в работе
железных дорог и заинтересованность в их финансировании
еще с царских времен. Эти выводы сохранили свою актуаль­
ность как в XX в., так и в уже начавшемся XXI в.
ГЛАВА
2
РАЗВИТИЕ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА
В РОССИИ (1858 — 1890 гг.)
2.1. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И КОММЕРЧЕСКИЕ ПРИНЦИПЫ
УСТРОЙСТВА ПЕРВОЙ СЕТИ ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ В РОССИИ
К середине XIX в. стало вполне очевидным отставание Рос­
сии от развитых государств мира в деле строительства желез­
ных дорог. Накануне Крымской войны 1853—1856 гг. в России
насчитывалось 979 верст железнодорожных линий, что состав­
ляло лишь 1,5 % мировой железнодорожной сети [35, с. 68].
Это обстоятельство явилось одной из главных причин пора­
жения русской армии в Крымской кампании. Отсутствие совре­
менных путей сообщения, связывавших южные районы России
с ее центром, лишило войска необходимых подкреплений, бес­
перебойного снабжения боеприпасами и продовольствием.
Армия оказалась практически отрезанной от центральной Рос­
сии тысячеверстным расстоянием и бездорожьем и не смогла
противостоять англо-французскому экспедиционному корпусу.
Поражение России в войне стало одной из важных причин
изменения железнодорожной политики государства. Другой не
менее важной причиной стала эффективность работы железной
дороги Санкт-Петербург—Москва. Уже первые годы коммер­
ческой эксплуатации этой магистральной линии показали, что
железнодорожная политика представляет собой мощный ин­
струмент для прорыва хозяйственной жизни России к прогрес­
су, обеспечения доступности громадных производительных
районов и значительного усиления культурного развития и со­
циального уровня населения.
Кроме того, смерть императора Николая I и восшествие на
престол Александра II ускорили понимание руководством стра­
ны необходимости дальнейшего строительства сети железных
дорог для развития экономики и укрепления обороноспособ­
ности страны.
Вследствие этого в конце 50-х — начале 60-х годов XIX в.
началось динамичное развитие железнодорожного транспорта
России. Строительство новых дорог шло параллельно с процес­
сом совершенствования управления дорогами и постепенным
30
созданием системы государственного участия в организации
работы железнодорожного транспорта.
В 1855 г. главноуправляющим путями сообщения был на­
значен генерал-адъютант К.В. Чевкин, горный инженер и уча­
стник строительства Николаевской железной дороги. Новый
главноуправляющий стал активным проводником политики
Александра II по привлечению иностранного и частного капи­
тала к строительству железных дорог в России. Причина —
отсутствие необходимых средств в государственной казне в
связи с военными действиями против Англии и Франции. Было
принято единственно возможное решение. Расширение сети в
период царствования этого императора производилось в основ­
ном (89 %) на частнопредпринимательской основе.
26 января 1857 г. Александром II был подписан Указ о со­
здании сети железных дорог. Одновременно правительство за­
ключило концессию на сооружение целого ряда железных
дорог общей протяженностью около 4000 км.
Для реализации планов по строительству сети было создано
Главное общество российских железных дорог с участием рус­
ского, французского, английского и немецкого банковского ка­
питала. Общий капитал обществу предстояло образовать от
продажи акций и облигаций.
Достаточно подробно государственную процедуру приня­
тия решения и коммерческие принципы устройства первой сети
железных дорог в России описывает в 1902 г. Н. А. Кислинский [39].
"В экстренном заседании Комитета министров, состоявшем­
ся, по Высочайшему повелению, 10 октября 1856 г., главно­
управляющий путями сообщения и публичными зданиями сло­
весно объяснил Комитету причины, побудившие его, генераладъютанта Чевкина, обратиться для устройства первой сети же­
лезных дорог в России к содействию иностранных банкиров, а
также изложил условия, заявленные двумя группами известных
заграничных капиталистов. Главноуправляющий отдавал пред­
почтение условиям, предъявленным бароном Штиглицом, бан­
кирами Гопе, Перейра и компанией и заключающимся, в общих
чертах, в следующем:
1. Имеющая образоваться акционерная компания обязуется
в течение 10 лет отстроить сеть железных дорог, состоящую их
4 магистральных линий: а) от Санкт-Петербурга до Варшавы с
ветвью от Вильны к Прусской границе до соединения с Кенигсбергской дорогой; б) от Москвы через Тулу, Орел, Курск
и Харьков до Феодосии; в) от Курска или Орла через Ви31
тебск и Динабург до Либавы и г) от Москвы до Нижнего Нов­
города.
2. Общее протяжение упомянутой сети определяется при­
близительно в 3900 верст; стоимость же сооружения — в сред­
нем выводе по 69000 руб. на версту.
3. На указанную сумму правительство дарует гарантию в
5 % (включая сюда и отчисления на погашение основного капи­
тала). Гарантия выплачивается в течение всего концессионного
срока (85 лет), и притом на каждой линии только по открытии
движения на ней.
4. Через 20 лет по истечении 10-летнего срока, назначенного
на строительные работы, правительство во всякое время может
выкупить упомянутые дороги в казну; цена выкупа устанавли­
вается в зависимости от размера дохода за последние перед
выкупом 7 лет; за движимое имущество правительство при вы­
купе уплачивает обществу по 5000 руб. с версты пути.
5. Компания в течение 20 лет со времени приступа к рабо­
там сохраняет за собою преимущественное пред прочими соис­
кателями право на сооружение всех новых железнодорожных
линий, параллельных перечисленным в п.1 рельсовым путям
или приходящих с ними в соприкосновение в своих исходных и
конечных точках.
6. Начатые постройкой на казенный счет (согласно Высо­
чайшему повелению 15 февраля 1851 г.) участки линии СанктПетербург—Варшава и все имущество сказанной дороги пере­
даются в полное распоряжение компании; 18 000 000 руб., за­
траченные правительством на постройку участка Санкт-Петер­
бург—Гатчина, зачисляются долгом за обществом и подлежат
постепенному погашению из доходов компании, превышающих
5 % на основной капитал.
Надзор правительства компания испрашивала "умеренный"
и ходатайствовала о недопущении органов правительства к
вмешательству в дела, касающиеся внутренних распорядков об­
щества".
Ближайшие условия будущей деятельности общества долж­
ны были определиться путем дальнейших переговоров.
Н. А. Кислинский продолжает: "В заседание 10 октября Ко­
митет министров не пришел по представленному на его рас­
смотрение вопросу к какому-либо окончательному решению, и
государь назначил на следующий день вторичное заседание Ко­
митета в личном своем присутствии. На заседании этом были
всесторонне обсуждены вопросы: о неотложности сооружения
сети железных дорог, о наиболее целесообразном способе осу32
ществления предположений правительства по этому предмету и
0 сравнительных выгодах принятия того или другого из предъ­
явленных предложений. После продолжительных прений было
признано предпочтительным остановиться на предложении
Штиглица, Гопе и Перейра и вступить с этой компанией в
дальнейшие переговоры относительно окончательной редакции
условий сооружения предположенных к постройке распоряже­
нием общества рельсовых путей.
Особый журнал Комитета министров, посвященный упомя­
нутым двум заседаниям, не заключает в себе изложения состо­
явшихся по всем указанным вопросам суждений; но мотивиров­
ка принятого Комитетом и высочайше одобренного 16 октября
1856 г. решения относительно осуществления необходимых для
России железных дорог при содействии иностранных капита­
листов делается ясной из содержания именного высочайшего
указа Правительствующему Сенату, подписанного государем
26 января 1857 г. и явившегося прямым последствием такого
решения.
"В неослабном попечении о благе столь близкого сердцу
нашему отечества, — гласит упомянутый Указ, — мы давно
сознали, что обильное дарами природы, но разделенное огром­
ными пространствами, оно нуждается особенно в удобных со­
общениях"...
Из прочих условий, кроме обычного для того времени
(1857 г.) разрешения выписывать беспошлинно из-за границы
все необходимые металлические принадлежности и пользовать­
ся при сооружении дорог правами, присвоенными казенным
работам, следует остановиться на весьма подробно разработан­
ных постановлениях о предельных тарифах для всех будущих
линий Главного общества. Классификация перевозимых това­
ров, содержавшаяся в основных условиях устройства первой
сети железных дорог в России, имела близкое сходство с подоб­
ными же постановлениями, помещавшимися в "cahiers de
charges" французских железнодорожных компаний, что дает
право предполагать, что и в данном случае образцом послужи­
ли французские железнодорожные порядки. В тарифе, состав­
ленном для Главного общества, важнейшие из перевозимых то­
варов делились на три разряда, с постепенно понижающейся
для каждого разряда провозной платой (1/12, 1/18 и 1/24 копей­
ки с пуда и версты); пассажирский же тариф был определен:
для 1-го класса по 3 коп., для 2-го по 2 1/4 коп., а для 3-го — по
1 1/4 коп. с пассажира и версты. Военные и флотские чины,
отправляемые отдельно или командами, должны были уплачи33
вать лишь 1/4 часть определенного тарифа, почту же общество
обязывалось перевозить бесплатно. Все эти тарифные ставки
считались высшими предельными нормами, переступать кото­
рые компания не имела права: понизить же тарифы против
таких пределов общество могло во всякое время, но раз пони­
женный тариф не мог быть вновь возвышен ранее, как через
три месяца после допущенного понижения.
Независимо от этих постановлений, заимствованных из
французского железнодорожного законодательства, в основных
условиях образования Главного общества проводилось одно
начало, которое не применялось в то время во Франции: речь
идет об уменьшении товарных тарифных ставок пропорцио­
нально увеличению расстояния пробега. Для Главного общест­
ва было постановлено, что тарифы для перевозки товаров
малой скоростью понижаются на 10 % при расстоянии свыше
200 до 500 верст, на 15 % при расстоянии от 500 до 1000 верст и
на 20 % при пробеге более 1000 верст. Это начало уже с 1849 г.
было принято на прусских железных дорогах; нет сомнения,
что для России при ее громадных пространствах и незначитель­
ной рыночной ценности большинства перевозимых товаров
оно являлось как нельзя более подходящим.
Как известно из обнародованных уже материалов для био­
графии Чевкина, основные условия и устав Главного Общества
составлены были исключительно им одним, поэтому и мысль о
применении к первой сети русских железных дорог начала диф­
ференциации тарифов, очевидно, принадлежит ему и доказыва­
ет его ясный взгляд на истинные нужды нашей внутренней и
внешней торговли. К сожалению, именно это благое начинание
главноуправляющего путями сообщения не получило в то
время дальнейшего применения, вероятно, потому, что позд­
нейшие железнодорожные общества не брали на себя построй­
ки и эксплуатации рельсовых путей на столь обширном протя­
жении, как это первоначально предполагало Главное общество;
на сравнительно же незначительных пространствах такие ком­
пании считали скидку с провозных тарифов для себя невыгод­
ной. Окончательного введения системы дифференциальных та­
рифов, давшей за последние годы несомненно благие результа­
ты, пришлось ждать более 40 лет после того, как она впервые
была проектирована по мысли Чевкина.
Остальные перечисленные выше тарифные постановления,
нашедшие место в основных условиях устройства первой сети
железных дорог в России, впоследствии послужили образцом
для подобных же постановлений всех позднейших уставов и
34
концессий (1860-х и 1870-х годов), в которых всегда оговарива­
лось, что предельные нормы тарифных ставок не должны пре­
вышать размера, определенного для Главного общества".
Помимо дорог Главного общества было разрешено россий­
ским предпринимателям строить железные дороги второстепен­
ного значения. Так, были учреждены акционерные компании
для сооружения линий Варшавско-Бромбергской, Риго-Динабургской, Московско-Саратовской [48, с. 109]. Этим обществам
правительство выдало гарантию дохода в 4,5 %. А устроители
железнодорожных линий Петербург—Петергоф, Царицын —
Калач, Рига—Митава, Москва—Сергиево не получили, в отли­
чие от Главного общества, никаких гарантий дохода на затра­
ченные средства.
Объяснение льгот, предоставленных Главному обществу,
крылось в составе его акционеров, среди которых значились
члены императорской фамилии и многие высокопоставленные
чиновники. По этому поводу Н.А. Кислинский замечает: "Не­
бывалые преимущества, выговоренные новой компанией (5-ти
процентная гарантия вместо принятой для других дорог 4 1/2
процентной, уплата ее в металлической валюте, удлинение
срока эксплуатации до 85 лет, тогда как прежние концессии
выдавались не более, как на 56 лет, дарование компании пре­
имущественного права на постройку линий, параллельных до­
рогам общества), имели последствием значительное оживление
интереса к железнодорожным предприятиям в среде капиталис­
тов не только иностранных, но и отечественных. Образование
Главного общества и расчет на выгоды, подобные тем, на кото­
рые надеялись основатели этой компании, возбудили энергию
других предпринимателей, и правительство в течение 1857—
1859 гг. имело возможность, в виду возникновения за это время
нескольких новых проектов железнодорожных сооружений, по­
полнить новыми линиями первоначально предположенную сеть
магистральных путей, отстройку которых приняло на себя
Главное общество".
Однако правительственным ожиданиям о темпах и масшта­
бах строительства не суждено было сбыться. И хотя к началу
60-х годов были построены первые участки московских желез­
нодорожных направлений, а в Москве появились Нижегород­
ский, Ярославский и Курский вокзалы, прилива иностранного
капитала в Россию за счет продажи акций и облигаций Главно­
го общества не произошло. Наоборот, подняв цены на акции
выше номинала, иностранные финансисты продали их русским
предпринимателям, присвоив себе разницу. В результате значи35
тельная часть российского капитала была вывезена за границу,
и финансовое обеспечение строительства намеченных дорог
оказалось под угрозой.
В 1861 г. Главное общество выдвинуло требование об увели­
чении поверстной стоимости строительства, но под давлением
общественности правительство отклонило его и изменило по­
ложение об условиях строительства железнодорожной сети. Со­
гласно новому положению Главное общество ввиду его несо­
стоятельности освобождалось от сооружения всех линий, кроме
Петербурго-Варшавской и Нижегородской. Для завершения
строительства этих двух линий из казны было выдано 28 млн.
рублей серебром.
Работы на этих дорогах были завершены во второй полови­
не 1862 г. Их протяженность составила 1600 верст, а стоимость
строительства оказалась значительно выше договорной. Следу­
ет заметить, что после окончания строительства в течение более
тридцати лет казна выкупала долги Главного общества.
Таким образом, за десять лет из почти четырех тысяч пла­
нируемых было построено 2600 верст путей. В конце 1862 г.
правительство было готово прекратить на неопределенное
время строительство железных дорог, однако против принятия
такого решения выступил вновь назначенный главноуправляю­
щий путями сообщения генерал-лейтенант П. П. Мельников.
Ближайшей задачей нового главноуправляющего стало
изыскание средств к осуществлению Южной линии, от построй­
ки которой отказалось Главное общество, и завершению работ
на других железных дорогах, считавшихся необходимыми, но
не отстроенных в виду несостоятельности взявшихся за их соо­
ружение акционерных компаний.
Имя П.П. Мельникова, как и его предшественника К.В. Чевкина, связано с самыми первыми начинаниями русского прави­
тельства в области железнодорожного дела — уже в 1835 г. он со­
стоял членом комиссии, образованной при Главном управлении
для рассмотрения предложений Ф.А. Герстнера об устройстве
железных дорог в России. Всю последующую деятельность он
также посвятил ведомству путей сообщения, исполняя весьма
важные по своим практическим последствиям для России поруче­
ния по осмотру железных дорог и изучению способов их построй­
ки и эксплуатации в западной Европе и северной Америке. В соо­
ружении Николаевской дороги он играл видную роль в качестве
начальника "северной дирекции" линии (участка от Санкт-Пе­
тербурга до Бологого), а с 1858 г. состоял членом Совета Главно­
го управления.
36
Еще в 1844 г. П.П. Мельниковым был разработан проект
сети железных дорог. Переработав его в соответствии с требо­
ваниями времени, новый глава ведомства внес проект на рас­
смотрение кабинета министров. В 1863 г. проект был опублико­
ван и доработан.
В соответствии с ним в сеть должны были войти линии:
1) Южная — от Москвы через Тулу, Орел, Курск, Харьков,
Екатеринослав, Александровск, Симферополь до Севастопо­
ля — длиной 1440 верст;
2) Восточная — от Орла через Елец и Тамбов до Сарато­
ва — 680 верст;
3) Западная — от Орла через Смоленск и Витебск до Динабурга и от Риги до Либавы — 945 верст;
4) Юго-Западная — от Одессы через Балту и Брацлав до
Киева и от Киева через Чернигов до соединения с западной
линией между Брянском и Рославлем — 1065 верст;
5) Юго-Восточная (антрацитная) — от Екатеринослава до
Грушевских копей — 380 верст. Итого 4510 верст.
При начертании этой сети, говорится в объяснительной за­
писке П.П. Мельникова, имелось в виду:
1) открыть произведениям земледелия и скотоводства
южной, юго-западной и юго-восточной части России кратчай­
шие пути для сбыта к главным портам Балтийского, Черного и
Азовского морей;
2) учредить кратчайшее сообщение хлебородных местностей
юга, юго-востока и юго-запада с северо-западными губерния­
ми, часто нуждающимися в средствах продовольствия;
3) связать со столицами и между собой главные центры им­
перии и Киев.
Проект создания железнодорожной сети был одобрен, одна­
ко проблема финансирования ее строительства не была решена.
Желающих вкладывать деньги в сооружение железных дорог не
оказалось, а казна была пуста. Правительство предприняло по­
пытку привлечь английскую акционерную компанию на по­
стройку линии Москва—Севастополь, с которой был заключен
договор, однако компании не удалось сформировать нужный
капитал.
Поэтому в мае 1864 г. было решено строить участок Моск­
ва — Орел на средства казны, а через год выделить казенные
деньги для продолжения линии до Курска. Тогда же была вы­
дана концессия русским предпринимателям на устройство
линии от Рязани до Козлова.
37
Мысль П.П. Мельникова заключалась в том, "что дешевое
исполнение работ средствами казны поколеблет существующее
в публике предубеждение относительно дороговизны построй­
ки железных дорог в России".
Признавая желательным строить магистральные линии на
средства Государственного казначейства, П.П. Мельников
был, однако, далек от намерения совсем устранить частную
предприимчивость; напротив, в его расчеты входило привле­
чение к железнодорожному строительству капиталистов, пре­
имущественно отечественных, но на линиях не первостепен­
ного значения.
Успешные результаты сооружений двух линий восстановили
доверие к русским железным дорогам и привлекли к предприя­
тиям такого рода иностранные и русские капиталы. Вследствие
этого в 1866—1868 гг. было выдано концессий на строительство
26 линий. Среди них были дороги Курск—Киев, Курск—Харь­
ков—Таганрог, Орел—Витебск, Поти—Тифлис, Москва—Смо­
ленск—Брест. Постройка железнодорожных линий шла весьма
успешно, и в целом за время управления П.П. Мельниковым
было открыто движение на 6496 верстах новых линий.
По инициативе министра финансов М.Х. Рейтерна для
финансирования частного железнодорожного строительства в
1867 г. был создан специальный Железнодорожный фонд.
Формально он был обособлен от государственного бюджета,
поскольку его средства должны были формироваться главным
образом из взносов железнодорожных обществ в счет воз­
врата полученных ранее субсидий. Однако этот источник
практически не работал. Поступления в фонд происходили
из сумм казначейства, вырученных от продажи казенных
железных дорог и выпуска внешних и внутренних кредитных
займов. В 1870—1880 гг. от шести выпусков займов Желез­
нодорожный фонд получил около 600 млн. рублей. Деньги,
вырученные в 1868 г. от продажи Николаевской железной
дороги Главному обществу российских железных дорог, также
поступили на счет фонда.
В 1870 г. император утвердил новый план развития сети
железных дорог, подготовленный главой ведомства В.А. Бобринским. В соответствии с ним сеть включала в себя 27 желез­
нодорожных линий (7362 версты). Одновременно были измене­
ны правила выдачи концессий на строительство новых желез­
ных дорог. Главный смысл нововведений заключался в отказе
38
ПЕРВЫЕ ЖЕЛЕЗНЫЕ ДОРОГИ
Поезд Царскосельской железной дороги
(30-е годы XIX в.)
Первый паровоз Николаевской железной дороги
39
яжш
i
И
-^ I
о
•ч
^ ^ >
Lutttt^KK
!'
ib^B
• хЗЩЗш1
•' ^
Поезд в составе первых деревянных вагонов идет через деревянный мост
.ъ
Деревянный мост через р. Мета (1851 г.)
• ^
м
Вокзальное здание станции II класса (60-е годы XIX в.)
Въезд на деревянный мост через р. Волхов
деолкп)
2#
Л
путей coot
КОЖДРЛАТА
1923 г.
>/J/JL..
ОПРЕШЕНОВАШШ WLQJUnCtO* ЛСРОП а АЛЮССАНДРОЭСЖОГО МЕХАНИЧЕ­
СКОГО ЗАВОДА.
В с н а м е оастаяаядамявь Оатрогргдсмгго Совах» Р л . ы КДяяуТАТО» орямяамая»: Николае асму«> дорог/ именовать "Октябрь**** я
в ведаяим этом дорого АаакааиАраоскмм Махая
&»од •Ородагааскм* Заяад ОктмбрскоМ в * .
мор. ад» до меоальаоааки* ммавиегвая аапаеа блоком ш бялотоа
раареяаетая оольаоаатьоа таковым*, «а ороиааодя месрамаямё шина*
явааяшя дорог*.
Оря маготовдомм* к* в брдуия» м о е м бдамяк л билетов шдаяядо
кааэаяке дорог* гмввнвмъ •Окхвбрсылв я «д. / б .Ыкколаявоям/,*
^^е^илл-^^
НС
ПН
Приказ НКПС о переименовании Николаевской дороги
44
и
iMg^
л*ЦгЧ
\гучЁ&~~
I /^nZn.'llf
I
роес1йскихъ жвшныхъ ДОРОГЪ,
ШЕОТОИ
ВЫПУСКЪ,
НА СТО ПЯТЬДЕСЯТЪ МИЛЛЮНОВЪ РУБЛЕЙ МЕТАЛЛИЧЕСКИХЪ
НАРИЦАТЕЛЬНАГО КАПИТАЛА*
выпушенный Правителотвогь HI основана ВЫООЧАЖШАГО УШа 12/2*. Мая 1880 г.,
ждя жехЬзныгъ дорогъ: Уральской Горнозаводской, Харьково-Николаевскоя. Донецкой
Каменноугольной, НОВГОРОДСКОЕ, Лутиловской, Моршанско-Сызранской, Югозападныхт,,
Ростово-Владикавказской,
КомовотВоронвжсво-Ростовсюй Балпяской, Лозово-Севасто-.
>
яжоко-Моршанехож, Московско-Брестской, Лябаво-Роиевскон, Привнслянской, Курскс-Харьково-А8овской, Орювсю-Гравской нТамОовсю-Саратовсжой, согласно
утвержденным** на d n ШИАШШ дороги концеогАагь н донодннтедьнынъ гь нить
ycioBiaxb н подлежалк жнжупу до тиражу п течете 81 года; % Mai жаждаго года,'
JH610974
UA т ДВАДЦАТЬ ПЯТЬ РУБЛЕЙ Ш/ШМЧИМАЪ
В* own 1ЛО.ООО.ООО ртОл*» м » п
А. 616,000 ш т т , м мий обягшфг. м пет», о»' Ж1 во * 616.000, п
64.876,000 ру4. мот.
М 616,001 по И 1.800,000, m . . 86.886,000 „
—1W.W0 « 0 рт*. 1
^4у
/UL^^'
S S g ^ g t f - . T,.I i•'• ojTlAi.«*< и* ~"^ ***^
азгл:
I II»I и. % шшш* F^Mri ГцимпТшТмЦ H i «•
Облигация Российских железных дорог (1880 г.)
45
Курско-Нижегородский вокзал
ГУ>
Здание вокзала станции Каланчевская
46
от проведения конкурса на основе низкой строительной стои­
мости, что вело к снижению качества строительства и наруше­
нию технических условий. Руководство министерства путей со­
общения само определяло участников строительства из числа
положительно зарекомендовавших себя компаний.
Акционерный капитал устремился в железнодорожное
строительство, вследствие чего к 1872 г. количество концессий
увеличилось почти в два раза. Страна переживала настоящий
железнодорожный бум.
В результате в 1868—1872 гг. ежегодный прирост железно­
дорожной сети составлял примерно 1800 верст. В последующие
годы в эксплуатацию вводились участки дорог с такой интен­
сивностью: в 1873 г. — 1735 верст, в 1874 г. — 1858 верст, в
1875 г. — 757 верст, в 1876 г. — 565 верст.
Приведенные данные свидетельствуют об очевидном посте­
пенном снижении темпов железнодорожного строительства.
Причина заключалась не в падении интереса к развитию желез­
нодорожного транспорта, а в том, что государство попыталось
оценить сделанное за предшествующие годы и определить меры
по усилению своей роли в управлении железными дорогами.
Специально созданная комиссия "для исследования железнодо­
рожного дела в России в отношении к интересам хозяйствен­
ным, промышленным, торговым и стратегическим" под
председательством графа Э.Т. Баранова (1876 г.) определила,
что ряд железных дорог был построен без учета их экономичес­
кого значения, с низкой пропускной способностью, эксплуата­
ция их организована неудовлетворительно. Выводы комиссии
вызвали необходимость разработки мер по улучшению экс­
плуатации существующей сети, а также возвращения к практи­
ке финансирования строительства новых линий за счет казны.
В 70—80-х годах Министерство путей сообщения во главе с
министром К.Н. Посьетом проводило курс на такое развитие
сети железных дорог, которое бы позволило объединить терри­
торию Российской империи. Были поставлены цели по освое­
нию Донецкого и Криворожского горнорудных бассейнов, со­
зданию выходов на Урал, в Сибирь и Среднюю Азию. Строи­
тельство новых железнодорожных линий в 1874—1888 гг. ве­
лось преимущественно за счет государства1 [60] и сместилось из
центра европейской России к ее окраинам. В это время были
За 1882—1891 гг. казной было построено 5724 версты против 2613 верст,
построенных частными обществами.
47
построены такие линии, как Лозовая—Севастополь, Ростов—
Владикавказ, Баку—Тифлис—Батум, Гомель—Ромны, Виль­
но—Брянск и другие. На направлении Красноводск—Самар­
канд было проложено более 1200 верст железнодорожных
путей. При сооружении линии русскими инженерами была ус­
пешно решена проблема строительства в условиях передвигаю­
щихся песков пустыни Каракум.
В это же время осуществлялось строительство в Предуралье
и за Уралом (линия Пермь—Екатеринбург—Тюмень), а также
развернулось строительство Самаро-Златоустовской дороги,
которая впоследствии стала головным участком Сибирской ма­
гистрали.
Таким образом, за 14 лет деятельности К. Н. Посьета на
посту министра путей сообщения было введено в эксплуатацию
более 12 тысяч верст железных дорог. В 1887 г. было принято
принципиальное решение о строительстве Транссибирской ма­
гистрали и доказано преимущество южного направления строи­
тельства (Самара—Уфа—Златоуст—Челябинск) перед север­
ным (Нижний Новгород—Казань—Екатеринбург—Тюмень—
Тобольск).
2.2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ЖЕЛЕЗНЫМИ ДОРОГАМИ.
СОЗДАНИЕ МИНИСТЕРСТВА ПУТЕЙ СООБЩЕНИЯ РОССИИ
Массовое строительство и введение в эксплуатацию тысяч
верст новых железнодорожных линий выявили необходимость
в изменении и совершенствовании системы центрального и
местного управления железнодорожным транспортом, а также
в уточнении принципов государственного участия в управлении
железными дорогами с разными формами собственности.
В 1858 г. главный комитет железных дорог (бывший коми­
тет для рассмотрения предположений о сооружениях железных
дорог), как исполнивший свое назначение, был упразднен. Од­
нако в том же году был вновь учрежден комитет железных
дорог для предварительного обсуждения главных мероприятий
по частным железным дорогам, состав которого утверждался
императором. Комитет, по замыслу его инициатора — главно­
управляющего путями сообщения К.В. Чевкина, должен был
уравновесить влияние Главного общества российских железных
дорог и его высокопоставленных акционеров, имевших боль­
шое влияние на решение государственных дел на железнодо­
рожном транспорте. Комитет просуществовал до 1874 г. И хотя
48
как государственный орган он поднимался над Главным управ­
лением, но не являлся окончательной административной ин­
станцией. Дела, решенные в нем, во многих случаях переходили
для дальнейшего рассмотрения в комитет министров. Создание
комитета оказалось частной мерой и не позволило упорядочить
центральное управление железными дорогами.
Следующим по времени мероприятием было учреждение
должности Главного инспектора частных железных дорог
(1858 г.), в подчинении которого находились инспектора част­
ных дорог, осуществлявшие надзор за действиями правлений
частных железнодорожных компаний. Главная цель введения
этой должности — установление государственного контроля за
порядком, прочностью, правильностью и безопасностью част­
ных железных дорог и за возможным их развитием в соответст­
вии с замыслами правительства.
В июне 1865 г. Главное управление было преобразовано в
Министерство путей сообщения (МПС). И хотя полномочия
ведомства не были расширены, содержание его деятельности
кардинально изменилось. Первым министром путей сообщения
был назначен П.П. Мельников. По предложению министра
была преобразована структура аппарата: созданы Совет минис­
терства и ученый комитет, а вместо департаментов искусствен­
ных дел, хозяйственного и смет и отчетов были созданы депар­
таменты сухопутных сообщений, водных сообщений, железных
дорог и отчетов. Цель такой реорганизации заключалась в том,
чтобы каждое дело от начала до конца велось в одном департа­
менте.
Министерство сосредоточило свое внимание на практичес­
ком осуществлении плана строительства сети железных дорог, а
также на создании отечественного паровозо- и вагоностроения
и рельсопрокатного производства, без чего реализация замысла
развития железнодорожного транспорта не представлялась воз­
можной. Вопросы регулирования эксплуатации железных дорог
были сосредоточены в руках главного инспектора частных же­
лезных дорог и инспектора эксплуатации правительственных
железных дорог.
Должность последнего учреждалась для введения однообра­
зия и правильности в эксплуатацию действующих и вновь от­
крываемых правительственных железных дорог. Власть инспек­
тора не была распорядительной. Он следил за исполнением
правлениями всех министерских распоряжений, содержанием
подвижного состава в должном порядке, за бережливостью в
49
расходовании топлива, правильностью и безопасностью движе­
ния. В случае необходимости инспектор немедленно требовал
от начальства дороги устранения замеченной неисправности, о
чем докладывал министру. Кроме того, инспектор представлял
министру свои соображения о развитии движения и мерах по
увеличению доходов и сокращению расходов.
Очередной проект реформирования управления железнодо­
рожным транспортом был разработан и представлен императо­
ру комиссией под председательством Э.Т. Баранова в 1882 г. В
соответствии с проектом в составе Министерства путей сообще­
ния должны быть учреждены Высший железнодорожный совет
и его распорядительный комитет. Причем, если Высший совет
под председательством министра заседает периодически, то
распорядительный комитет является постоянно действующим
органом и фактически осуществляет управление эксплуатацией
дорог в полном объеме. Ему подчиняются образованные на
отдельных железных дорогах местные советы, а на товарных
станциях — комиссии. Таким образом, комиссия предлагала
оставить в ведении непосредственно министерства только тех­
нические вопросы и передать железнодорожное дело специаль­
ным учреждениям, состоящим из представителей железных
дорог, промышленных и других заинтересованных ведомств, не
подчиненных ни одному министерству.
Этот проект не был реализован вследствие противодействия
со стороны министров путей сообщения, юстиции и других.
Некоторые его положения были учтены при проведении рефор­
мы административной организации железнодорожных установ­
лений во время пребывания на должности министра К.Н. Посьета.
Практически сразу по вступлении в должность новый ми­
нистр выступил со своим проектом преобразования, сущность
которого сводилась к снижению роли единоначалия в принятии
решений и введению коллегиальных принципов рассмотрения
технических вопросов в департаментах.
В 1881 г. из ведения Департамента железных дорог был вы­
делен вопрос о сооружении железных дорог распоряжением
правительства, и для сооружения Криворожской и Баскунчакской железных дорог было образовано при Министерстве путей
сообщения особое временное управление, преобразованное в
1882 г. во временное управление казенных железных дорог, об­
ладавшее правами и обязанностями департамента.
В августе 1882 г. на рассмотрение Государственного совета
был внесен Общий устав российских железных дорог, кото50
рый должен был установить твердые государственные начала
в деятельность железнодорожного транспорта и регламенти­
ровать деятельность и ответственность железнодорожной ад­
министрации. В первоначальную редакцию устава неодно­
кратно вносились изменения, так как государственный конт­
роль не устраивал частные общества. К. Н. Посьет также
явился противником принятия устава, поскольку считал прин­
ципиальным и необходимым проводить огосударствление
частных железных дорог.
Устав железных дорог, несмотря на противодействие, был
принят и утвержден в 1885 г. императором Александром III.
В соответствии с уставом на дорогах вводилось прямое
бесперегрузочное сообщение, что улучшило использование
подвижного состава и ускорило продвижение грузопотоков.
В системе министерства были созданы специальные органы
для оперативного регулирования и руководства эксплуатаци­
онной работой.
Вместе с тем позиция министра путей сообщения в вопросе
огосударствления железных дорог правительством также была
сочтена убедительной. Основными причинами явились финан­
совые банкротства частных железнодорожных обществ и несов­
падение интересов государства и частных собственников в деле
эксплуатации железных дорог.
Последние отстаивали собственные интересы, пренебрегая
при этом потребностями экономики в целом и соседних желез­
ных дорог. Частные дороги осуществляли перевозки только в
собственных вагонах и по своей линии. На конечной станции
груз выгружался, транспортировался средствами грузовладель­
ца на станцию другой дороги, где все начиналось сначала. Го­
сударство было вынуждено одновременно взаимодействовать с
множеством самостоятельных дорог, а также выплачивать
большие средства в виде гарантированных процентов на вло­
женный капитал. К 1881 г. только пять-шесть железнодорож­
ных обществ из 47 обходились без финансовой помощи госу­
дарства.
В связи с этим правительство приняло решение о строитель­
стве новых железных дорог за казенный счет, а также о выкупе
государством дорог у частных железнодорожных обществ. Эта
политика проводилась последовательно в течение 20 лет и с
1881 г. по 1900 г. было выкуплено 37 частных дорог длиной
21 тыс. верст.
51
2.3. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ И КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ В XIX — НАЧАЛЕ XX ВЕКА
За 50 лет функционирования железных дорог сложилась оп­
ределенная система управления, разделявшаяся на местное и
центральное. Как писал СЮ. Витте, местное управление, непо­
средственно заведовавшее дорогой, размещалось обыкновенно
в наиболее крупном из тех пунктов, через которые дорога про­
ходила. Управление дорогой, во всем его объеме, вверялось
одному лицу — управляющему дорогой (на казенных дорогах
он называется начальником дороги), который и являлся ответ­
ственным за управление деятельностью дороги.
Для заведования главными элементами дороги — путем, по­
движным составом и порядком движения1, имелось три глав­
ных отдела управления, которые принято называть службами, а
именно: 1) служба ремонта пути и зданий, 2) служба тяги и
подвижного состава и 3) служба движения и телеграфа.
Первая из этих служб несет ответственность за состояние
рельсового пути и всех искусственных сооружений, на нем на­
ходящихся. Надзор за путем требует довольно сложной органи­
зации. Вся дорога разделяется на участки пути, и над каждым
участком поставлен начальник; в заведовании начальников на­
ходятся дорожные мастера, дорожная стража и рабочие. Кроме
надзора за состоянием и ремонтом пути, та же служба заведует
работами, которые производятся на дороге, будут ли это рабо­
ты по усилению дороги или капитальный ремонт искусствен­
ных сооружений и зданий, или же текущие мелкие исправле­
ния их.
В заведовании службы тяги и подвижного состава находят­
ся, прежде всего, паровозы и вагоны, т.е. наблюдение за по­
движным составом и ремонт его. Затем эта служба ведает по­
движным составом во время движения, а потому ей подчинены
все агенты дороги по тяге, т.е. машинисты, их помощники,
кочегары, смазчики и т.д. Наконец, в ее же ведении находятся
все мастерские, а также паровозные и вагонные здания. В отно­
шении тяги дорога также разделяется на участки, во главе кото­
рых стоят начальники; им подчинены все остальные агенты
участков тяги.
Служба движения и телеграфа (впоследствии и телефона)
наблюдает за порядком движения. Соответственно этому, она
Здесь и далее названия органов, подразделений и должностей управ­
ления приводятся в терминах, применяемых С. Ю. Витте [13].
52
составляет графики (т.е. расписания) движения поездов и заве­
дует всей станционной службой (начальники станций, телегра­
фисты и пр.) и службой поездов (кондукторскими бригадами).
В отношении движения дорога также разделяется на участки,
во главе которых стоят начальники отделений по движению.
Главная задача этой службы, кроме наблюдения за порядком
движения, заключается в том, чтобы наличный подвижной со­
став распределен был по станциям, по возможности соразмерно
требованиям движения и был, таким образом, наиболее утили­
зирован.
Кроме этих служб, управление дороги состоит из ряда вто­
ростепенных отделов, которые принято называть частями:
1) хозяйственная или материальная часть заведует приобре­
тением всех материалов, потребных для дороги, выдачей этих
материалов по требованиям отдельных служб и хранением всех
вообще запасов дороги;
2) коммерческая часть имеет своей задачей изучение района
дороги в экономическом отношении с целью возможно лучше­
го удовлетворения местных потребностей (составление проек­
тов новых тарифов, улучшение условий перевозки и т.п.);
3) счетоводная часть или главная бухгалтерия заведует всем
счетоводством дороги, т.е., с одной стороны, — ведением ба­
ланса дороги, а с другой, — учетом расходов всех служб и
частей для составления годового отчета и сметы на будущий
эксплуатационный период;
4) часть контроля сборов занимается счетом доходов доро­
ги, главным образом, проверкой кассиров и товарных такси­
ровщиков;
5) медицинская часть, на которую возложено наблюдение за
состоянием всех зданий в санитарном отношении и безвозмезд­
ное лечение заболевших служащих дороги;
6) юрисконсультская часть дает заключение по всем предъ­
являемым дороге претензиям и ведет тяжебные дела дороги в
судебных местах.
Центральное управление — так называемое правление или
совет управления — для удобства связи с правительственными
учреждениями помещается обыкновенно в столице. Правлению
принадлежит общее руководство всеми действиями местного
управления, назначение высших служащих, утверждение ин­
струкций и правил внутреннего распорядка всех служб и частей
управления, рассмотрение проектов строительных работ, ут­
верждение договоров и расчетов с другими дорогами и с по­
ставщиками и подрядчиками дороги, представление смет, отче53
тов и докладов по главным хозяйственным и финансовым во­
просам общему собранию акционеров и т.п. Над правлением
стоит общее собрание акционеров, которое фактически являет­
ся собственником дороги; оно выбирает правление в составе
3—5 лиц из среды акционеров и решает все те вопросы, кото­
рые выходят за пределы компетенции правления.
Такова организация управления железными дорогами в том
случае, когда эксплуатация их производится акционерными об­
ществами. При тех обязательных отношениях, в которых желез­
нодорожные общества в России стоят к правительству, в эту
организацию введены некоторые изменения, имеющие в виду
ограждение интересов казны; именно, в состав правлений не­
редко назначаются директора от правительства, а эксплуата­
ционные отчеты, утвержденные общим собранием, поступают
на ревизию Государственного контроля.
По примеру частных дорог организована и эксплуатация
казенных дорог, конечно, с соответственными изменениями в
зависимости от организации министерств. Так, во-первых, вся
деятельность местного управления подчинена фактическому
контролю. Для этого на каждой казенной дороге учрежден так
называемый местный контроль, который имеет на дороге своих
агентов для проверки на месте всех без исключения действий
управления. Все денежные ассигнования местного управления
должны быть разрешены местным контролем, иначе по ним не
могут быть произведены выдачи денег. Если же в экстренных
случаях такие выдачи производятся, то впоследствии на управ­
ление может быть сделан начет. Во-вторых, все функции, вы­
полняемые на частных дорогах частью контроля сборов, под­
чиненной местному управлению, на казенных дорогах возложе­
ны на местный контроль.
Затем изменения касаются центрального управления. При­
менительно к деятельности правлений и общих собраний ак­
ционеров, на казенных дорогах, после нескольких опытов, ре­
шено образовать при начальнике дороги под его председатель­
ством советы управлений, которым предоставлено право
решать, за немногими исключениями, все счетные, хозяйствен­
ные, коммерческие и финансовые вопросы. Обязанность общих
собраний акционеров исполняет центральное управление же­
лезных дорог; оно решает те вопросы, которые превышают
пределы компетенции местных советов.
Подчинение деятельности частных железнодорожных об­
ществ правительственному надзору вытекает из государствен­
ной потребности обеспечить, во-первых, безопасность и ис54
правность движения, во-вторых, правильную тарификацию и,
в-третьих, точное разделение того, что составляет достояние
казны. Соответственно этому и надзор правительства сосредо­
точивается в трех ведомствах.
Министерство путей сообщения наблюдает за тем, чтобы
постройка железных дорог производилась по правилам техни­
ческого искусства, а эксплуатация их была согласна с установ­
ленными правилами. Министерство финансов, которое ведает
также интересами торговли и промышленности, наблюдает за
тем, чтобы новые дороги строились по направлениям, наиболее
соответствующим экономическим потребностям, чтобы тарифы
открытых дорог не нарушали интересов торговли, промышлен­
ности, населения и казны и чтобы дороги выполняли свои фи­
нансовые обязательства относительно казны.
Государственный контроль наблюдает за тем, чтобы при
постройке дорог все назначенные для того капиталы были дей­
ствительно употреблены в дело, а отчеты по эксплуатации от­
ражали истинное положение дела. Затем вне указанной сферы,
подлежащей надзору со стороны того или другого из трех ве­
домств, железнодорожные общества действуют самостоятельно
и могут по собственной инициативе принимать меры с целью
извлечения из дела наибольших выгод.
Казенные железные дороги находятся в непосредственном
управлении правительства, откуда вытекает двойственное отно­
шение к ним правительственных учреждений. С одной стороны,
наблюдение, которое правительство имеет за частными дорога­
ми в отношении безопасности движения, целесообразной тари­
фикации и правильной отчетности, должно распространяться и
на дороги казенные, а с другой стороны, необходимо такое
правительственное учреждение, которое производило бы экс­
плуатацию казенных дорог на тех же приблизительно началах,
на каких производится эксплуатация частных дорог.
В этих видах в Министерстве путей сообщения образовано
управление железных дорог, в котором сосредоточено высшее
заведование эксплуатацией казенных дорог, а также надзор за
частными дорогами. Кроме того, в составе того же министерст­
ва учреждено Особое управление по сооружению железных
дорог, которому, равным образом, подчинены все дороги, как
казенные, так и частные.
Надо добавить, что некоторое участие в эксплуатации же­
лезных дорог принимают также и министерства военное и внут­
ренних дел. Железные дороги, кроме экономического и куль­
турного значения, имеют и стратегическое значение, одни —
55
большее, другие — меньшее. Для извлечения из дорог тех
выгод, которые они могут дать в стратегическом отношении,
военное ведомство должно иметь специальных агентов на доро­
гах с определенными правами и обязанностями. Отсюда выте­
кает необходимость надзора над железными дорогами со сто­
роны военного ведомства для обеспечения правильной перевоз­
ки войск и воинских грузов. Надзор этот одинаково распрост­
раняется на частные и казенные дороги.
2.4. РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ
С КЛИЕНТАМИ И РЕГУЛИРОВАНИЕ УСЛОВИЙ
ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫХ ПЕРЕВОЗОК
Несмотря на обширное и быстрое развитие сети рельсовых
путей, Россия к 1875 г. не имела специального железнодорожно­
го законодательства, которое определяло бы отношения желез­
ных дорог как к пользователям, так и между собой. Правда,
еще в 1870 г. был выработан правительством проект Положе­
ния об эксплуатации "паровозных" дорог; но несмотря на мно­
гократное обсуждение в правительственных комиссиях и на
общих съездах железных дорог он в течение 5 лет не получил
законодательного утверждения.
Описание этой проблемы А. И. Чупровым — одним из ос­
нователей российской железнодорожной экономической нау­
ки — дает четкое представление, как закладывались фундамен­
тальные основы регламентации отношений железных дорог и
пользователей [101].
"Отношения, возникающие между железными дорогами и
пассажирами по их сложности и разнообразию трудно уклады­
ваются в формальные рамки общего гражданского кодекса.
Железной дороге ежедневно приходится совершать тысячи сде­
лок и притом совершать их по самым техническим условиям
перевозки с чрезвычайной быстротой, так сказать, на лету.
Понятно, что когда в полчаса нужно выдать несколько сотен
пассажирских билетов или принять несколько тысяч пудов
клади, нет возможности обставить каждую сделку теми фор­
мальностями, которыми в других сферах юридической жизни
закон ограждает интересы договаривающихся сторон. При не­
возможности заключить с каждым пользующимся дорогой осо­
бый договор по необходимости приходится прибегнуть к
общим правилам, раз навсегда устанавливающим права и обя­
занности обеих сторон. Но как скоро такие правила диктуются
56
одной железной дорогой, трудно ожидать в них полного бес­
пристрастия. Железная дорога в своем районе пользуется обык­
новенно безусловной монополией перевозки и потому имеет
возможность принудить публику подчиниться каждому ее пред­
писанию. Если принять в соображение, что железным дорогам
вверяются безопасность и жизнь целых миллионов пассажиров,
что, с другой стороны, в их руках находится судьба большей
доли имущественного обмена страны, то нужно удивляться,
каким образом столь существенные интересы обходятся до сих
пор без законодательного регулирования.
Этот пробел в законе, который уже давно чувствуется пуб­
ликой, в последнее время осознан и самими железнодорожными
управлениями. В нынешнем (1875) году состоялись два важных
судебных решения, которыми отрицается юридическая обяза­
тельность железнодорожных правил, как скоро последние идут
вразрез с общими гражданскими законами. Так как в то же
время гражданский кодекс не предусматривает множества свя­
занных с железнодорожным делом отношений, то и сами управ­
ления дорог почувствовали необходимость стать на более твер­
дую почву. К предстоящему общему съезду железных дорог
подготовлены Правила и условия перевозки грузов по русским
железным дорогам, состоящим между собою в прямом сообще­
нии. Кроме того, недавно утверждены министерством путей со­
общения Временные правила перевозки пассажиров, товаров и
прочих предметов по Харьково-Николаевской дороге, которые
предположено применить и на прочих дорогах".
Помещаемое ниже извлечение из правил Харьково-Никола­
евской дороги показывает, что в большей части случаев они
узаконивают практику, уже установившуюся на русских доро­
гах; но есть в них и некоторые новые пункты.
Так, в главе о перевозке пассажиров значительно облегчена
денежная ответственность пассажиров, у которых при контроле
не окажется билета. По ныне действующему порядку, в подоб­
ных случаях взыскивается двойная плата за все расстояние от
места отхода поезда до станции, на которой будет обнаружено
неимение билета. Так, например, если в поезде, направляющем­
ся из Москвы в Курск, будет открыт на последней перед Кур­
ском станции пассажир, не имеющий билета, то он обязан за­
платить двойную плату от Москвы до Курска, хотя бы он толь­
ко что сел в вагон. Несправедливость подобного постановления
ясна сама собою; билеты контролируются у всех пассажиров
несколько раз в течение пути, и если безбилетный пассажир
обнаружен только перед самым Курском, то это — ясный знак,
57
что раньше его не было в поезде. Всего справедливее в настоя­
щем случае было бы требование двойной платы от той стан­
ции, где производился последний пересмотр билетов, до той,
где открыт безбилетный пассажир. Но новые правила еще
более облегчают положение пассажиров, устанавливая взыска­
ние двойной платы только за расстояние между станцией, с
которой неимение билета открыто, до первой затем станции.
Далее правила допускают, с дозволения начальников станции,
перевозку комнатных птиц и животных (в том числе и собак) в
общих пассажирских вагонах, чего прежде обыкновенно не
было. Наконец, во временных правилах мы находим подроб­
ные постановления о порядке действий в случае нарушения
благочиния на станциях и в пути. Выработка таких постановле­
ний особенно необходима в виду постоянно повторяющихся
случаев бесчинства в вагонах железных дорог. Между тем пре­
следование проступков против правил благочиния обычным су­
дебным порядком крайне редко применяется на практике. Пас­
сажир лучше согласится перенести всевозможные обиды от
своего соседа, нежели подвергаться остановке для составления
акта, явке для разбирательства и т.п. Настоящие правила, уста­
навливая определенный порядок составления актов и дальней­
шего направления дела, оставляют менее простора для случай­
ности и произвола.
Еще важнее представляется установление определенных
правил по перевозке грузов, которые ныне служат неисчерпае­
мым источником взаимных пререканий между товароотправи­
телями и железными дорогами. Как ни трудно при крайнем
разнообразии самих грузов и условий их перевозки прийти к
удобоприменимым для всех заинтересованных сторон нормам,
однако продолжительный опыт эксплуатации наших дорог, до­
полненный опытом дорог заграничных, может дать много
точек опоры для этой законодательной работы. "Временные
правила" имеют уже ту хорошую сторону, что они вводят из­
вестное однообразие в условия перевозки и устанавливают оп­
ределенную ответственность за их нарушение. В последнем слу­
чае важное преимущество новых правил заключается в том, что
ответственность железной дороги наступает во всяком случае,
если она не докажет своей невиновности, а не тогда только,
когда отправитель будет в состоянии доказать ее вину. Тяжесть
доказательства возлагается здесь на железную дорогу, а не на
отправителя. Конечно, и настоящие правила не свободны от
неясностей и не всегда ограждают законные интересы публики;
58
но эти недостатки могут быть исправлены по дальнейшим ука­
заниям опыта.
В ином свете представляется проект "Правил и условий
перевозки грузов по русским железным дорогам, состоящим
между собою в прямом товарном сообщении", подлежащий
рассмотрению предстоящего общего железнодорожного съезда.
Прежде всего, в нем нельзя не заметить некоторой небрежности
составления, вследствие которой допущено много неясностей и
даже иногда явных недосмотров, а что главное, — в проекте
повсюду проглядывает одностороннее предпочтение выгод же­
лезных дорог интересам отправителей. Предоставляя себе
право подвергнуть проект правил подробному разбору, мы
укажем только на пункты, особенно резко подтверждающие
высказанное сейчас суждение.
В § 5 проекта к числу предметов опасных, перевозка кото­
рых производится с особыми, выходящими из ряда вон предо­
сторожностями, наряду с порохом, фосфором, зажигательными
снарядами и пр., отнесены, во-первых, жирные масла, во-вто­
рых, шерсть, лен, пенька, пакля, тряпки и подобные предметы,
если они пропитаны жиром, и, в-третьих, искусственная
шерсть. Странность такого сопоставления невольно бросается
в глаза. Так называемая грязная шерсть бывает всегда пропита­
на животным жиром; следовательно, по проекту, она должна
быть перевозима на одних основаниях с порохом. Лен и пенька,
сколько известно, никогда намеренно не пропитываются
жиром; но если бы в каком-либо исключительном случае это и
оказалось, то ставить их, равно как жирные масла (т.е. все
роды масел, кроме эфирных) и искусственную шерсть, по усло­
виям перевозки наряду с другими опасными веществами пред­
ставляется несообразным и противным не только интересам от­
правителей, но и самих железных дорог. Если же опыт действи­
тельно указывает на особую опасность таких веществ, то
почему к ним не причислены другие, явно аналогические по
своим свойствам, — например, хлопок, пряжа, ткани и пр.?
По § 48 проекта, получатель обязан принять со станции
назначения кладь малой скорости в течение 48 ч с момента
прибытия ее на станцию, причем в случае непринятия подверга­
ется взысканию полежалых денег; а между тем, по § 54 проекта,
для самой железной дороги выдача товаров не обязательна
раньше как через 48 же часов по прибытии товара, так что
железная дорога, начав выдачу не раньше двух суток по прибы­
тии поезда, может, на основании проекта, потребовать с каждо59
го получателя полежалые деньги. Проект повсюду устанавлива­
ет строгую ответственность отправителей, между тем ответст­
венность самих железных дорог обставляет такими условиями и
оговорками, которые дают легкую возможность почти всегда
уклоняться от нее. Так, в § 109, установив общий принцип, что
железные дороги отвечают только за те просрочки в доставке,
которые произошли от дурного распоряжения их служащих,
проект слагает с дорог всякую ответственность, как скоро про­
срочки произошли от несчастных случаев, равно как от чрез­
мерного накопления грузов, заявленного правительственной
инспекции. Но несчастные случаи, как известно, часто происхо­
дят по вине самих служащих на дороге; равным образом накоп­
ление грузов на станциях может быть следствием дурного рас­
поряжения со стороны железнодорожного управления. На
каком же, спрашивается, основании железные дороги могут
быть освобождены в подобных случаях от законной ответст­
венности?
Так как в прямом сообщении проходит по русским желез­
ным дорогам большая часть грузов, то нельзя не выразить же­
лания, чтобы предстоящий съезд железных дорог с особою вни­
мательностью рассмотрел проектированные правила о перевоз­
ке грузов и, исправив их неясности и недосмотры, передал
проект на обсуждение представителей торговли и промышлен­
ности. Лишь такое совместное обсуждение всеми заинтересо­
ванными сторонами может гарантировать наше общество, что
в новых правилах действительно будут охранены все законные
интересы.
ГЛАВА 3
ЖЕЛЕЗНЫЕ ДОРОГИ РОССИИ
В КОНЦЕ XIX — НАЧАЛЕ XX ВЕКА
3.1. СТРОИТЕЛЬСТВО ТРАНССИБИРСКОЙ МАГИСТРАЛИ.
ФОРМИРОВАНИЕ ЕДИНОЙ СЕТИ ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ
Первые предложения о строительстве железной дороги
через всю Сибирь были выдвинуты еще в 1837 г. Однако более
полувека проект не получал своей реализации. И только в
конце восьмидесятых годов XIX в. в полной мере проявилась
настоятельная экономическая потребность в сооружении
Транссибирской магистрали. Во-первых, развивающийся рос­
сийский капитализм стремился продвинуться на слабо освоен­
ные сибирские просторы и искал новые рынки сбыта. Во-вто­
рых, отдаленность Восточной Сибири и Дальнего Востока от
Европейской России требовала установления надежной транс­
портной связи. В-третьих, все более стала ощущаться потреб­
ность укрепления позиций России на Тихом океане, поскольку
явный интерес к российским дальневосточным территориям
проявлялся со стороны других держав.
Поэтому, когда на заседании Кабинета министров 12 февра­
ля 1891 г. министр путей сообщения выступил с подробным
докладом о строительстве сплошной Сибирской транзитной
железнодорожной линии, члены Кабинета министров едино­
гласно высказались за настоятельную необходимость ее соору­
жения.
К этому времени был проведен целый ряд экспедиций
по изысканию трассы, в частности, Средне-Сибирская, Забай­
кальская и Уссурийская, возглавляемые Н.П. Межениновым,
О.П. Вяземским и А.И. Урсати. Нерешенным оставался вопрос
об отправных пунктах строительства. Ответ на него был дан на
заседании Кабинета министров:
"1) утвердить направление Уссурийской железной дороги от
Владивостока до станции Графской; 2) приступить в 1891 году
к сооружению железной дороги от Миасса до Челябинска;
3) разрешить производство в 1891 году изысканий от Челябин­
ска до Томска или иного пункта Средне-Сибирского участка и
61
от конечного пункта первого участка Уссурийской дороги до
Хабаровска" [34].
Немногим более чем через месяц после заседания Кабинета
министров император Александр III подписал рескрипт на имя
наследника цесаревича: "...Возлагаю на Вас совершение во Вла­
дивостоке закладки разрешенного к сооружению, на счет казны
и непосредственным распоряжением Правительства, Уссурий­
ского участка великого Сибирского рельсового пути...".
Первый камень Сибирского пути был заложен 19 мая
1891 г. во Владивостоке. Организационной стороной строи­
тельства века ведал специально созданный в 1894 г. Комитет
Сибирской железной дороги, возглавляемый наследником пре­
стола Николаем Александровичем. В его состав, с целью опера­
тивного и всестороннего решения возникающих вопросов,
вошли министры внутренних дел, государственных имуществ,
финансов, путей сообщения, военный, морской и государствен­
ный контролер.
Комитет осуществлял общее руководство строительством,
однако исполнительная власть в деле осуществления проекта
принадлежала на общем основании Министерству путей сооб­
щения. В случае решения вопросов особой важности они заслу­
шивались на совместном заседании Комитета и Департамента
Государственного совета и вносились непосредственно на ут­
верждение императора.
В составе МПС для руководства строительством магистра­
ли были созданы Управление по сооружению Сибирских желез­
ных дорог, Инженерный совет МПС и Мостовая комиссия. Эти
структуры подчинялись Временному управлению казенных же­
лезных дорог, а оно, в свою очередь, входило в Железнодорож­
ный департамент МПС.
Магистраль была поделена на семь дорог: Западно-Сибир­
скую, Средне-Сибирскую, Кругобайкальскую, Забайкальскую,
Амурскую, Северо-Уссурийскую и Южно-Уссурийскую.
Возводить магистраль было решено в три очереди с четко
обозначенными сроками сдачи в эксплуатацию линий и участ­
ков. К первой очереди были отнесены участки Владивосток—
Графская (382 версты), Челябинск—Обь (1330 верст), Обь—
Иркутск (1700 верст), ко второй — Графская—Хабаровск
(340 верст), Мысовая—Сретенск (1035 верст), к третьей — Ир­
кутск—Мысовая (288 верст) и Сретенск—Хабаровск (1920 верст).
Срок строительства магистрали был определен в 10 лет.
Однако жизнь внесла коррективы в эти планы. Так, в
1896 г., когда закончилось строительство всей Уссурийской до62
роги от Владивостока до Хабаровска, были выполнены значи­
тельные работы на Забайкальской линии и проведены изыска­
ния на Амурской дороге, русское правительство заключило со­
глашение с Китаем о проведении части Сибирской магистрали
через Манчжурию. Эту идею впервые высказал министр финан­
сов С. Ю. Витте, который считал, что прокладка желез­
ной дороги до Владивостока напрямую через Монголию и
Манчжурию позволит значительно ускорить сооружение
Транссиба.
Предварительная стоимость строительства была определена
в 350 млн. руб. золотом или 44 тыс. руб. на версту. С 1892 г. на
всех дорогах, кроме Амурской, развернулись изыскательские и
строительные работы.
Руководителями строительства были назначены опытные
инженеры К. Я. Михайловский, А. И. Урсати, О. П. Вяземский,
Н. П. Меженинов, А. Н. Пушечников, Б. У. Савримович и
другие.
Широкий размах работ и государственное финансирование
позволили целесообразно маневрировать рабочей силой, осо­
бенно квалифицированной, что давало преимущество перед
частным способом строительства и позволяло в целом успешно
решать многие кадровые вопросы при нехватке профессиона­
лов железнодорожного дела.
Поскольку строительство железной дороги было для Сиби­
ри делом совершенно новым и незнакомым, постольку квали­
фицированных рабочих приходилось вербовать сюда из Евро­
пейской России. Как свидетельствуют документы, здесь труди­
лись железнодорожники с Петербургской, Варшавской, Балтий­
ской, Екатеринославской, Харьковско-Николаевской и других
железных дорог. Большинство из них после пуска магистрали
так и остались работать на построенной их же руками желез­
ной дороге.
Одновременно на стройке было занято более 100 тыс. рабо­
чих, в том числе до 83 тыс. штатных рабочих и около 6 тыс.
специалистов. На строительство прибывали не только завербо­
ванные строители, но и крестьяне-переселенцы. В поисках воз­
можности заработать на жизнь влеклась к строящейся дороге
городская беднота и даже деклассированные элементы. Времен­
ные рабочие выполняли самые тяжелые работы по расчистке
участков от леса, корчеванию пней и кореньев, возведению же­
лезнодорожного полотна, станционных построек. Работы в ос­
новном производились вручную: орудиями труда были лопаты,
ломы, топоры и пилы.
63
Условия труда и быта первопроходцев были крайне тяжелы­
ми. Трасса проходила через тайгу, пересекала сотни крупных и
малых рек и озер, горные массивы. Постоянным неблагоприят­
ным фактором строительства были сибирские морозы, весенние
паводки и наводнения.
Однако, несмотря на все сложности, постройка железной
дороги велась с необыкновенной быстротой. Использование
огромного количества людей позволило наращивать темпы
сооружения. Уже к зиме 1893 г. было построено 387 верст, а
в 1894 г. — 835 верст, в 1895 г. — более 1250 верст.
Особенно успешно велись работы на западном участке — от
Челябинска до Омска. Этому способствовали равнинный ре­
льеф Ишимской и Барабинской степей, сравнительная близость
строительных материалов и конструкций. Все материалы верх­
него строения пути изготавливались на Катав-Ивановском и
Юрюзанском заводах, которые ежегодно поставляли на строи­
тельство от 1 до 1,5 млн. пудов рельсов. На Усть-Катавском,
Златоустовском, Симском заводах выпускались стрелочные
переводы и скрепления, рельсы, детали железнодорожных мос­
тов [16].
Кроме того, на Западно-Сибирской дороге было применено
интересное приспособление для производства земляных работ,
представлявшее собой комплекс из ножевого плуга и транспор­
тера на конной тяге. Все это способствовало тому, что участок
Челябинск — Обь протяженностью 1330 верст был успешно
завершен в 1896 г. Таким образом, всего пять лет понадобилось
строителям, чтобы первые поезда пришли на станцию Обь, оз­
наменовав завершение строительства Западно-Сибирского
участка.
В том же 1896 г. был построен участок Южно-Уссурийской
дороги от Владивостока до станции Графская длиной 382 верс­
ты. Через семь лет после начала строительства были соединены
железнодорожным сообщением Владивосток и Хабаровск, а
через девять лет дорога достигла города Сретенска в Забайка­
лье.
Сложнейшим участком магистрали стала Кругобайкальская
железная дорога длиной 244 версты, строительство которой за­
кончилось уже после ввода Транссиба в эксплуатацию в 1905 г.
До этого времени переход Байкала осуществлялся на железно­
дорожном пароме. Отмечая большую роль в открытии дви­
жения на этом участке Транссиба министра путей сообщения
М. И. Хилкова, английская "Тайме" писала, что благодаря его
стратегии во время русско-японской войны удавалось прово64
дить от Челябинска до Иркутска до 10 поездов с вооружением
и что "князь Хилков является для Японии более опасным про­
тивником, чем Куропаткин, — он не только знал, что делать, —
он знал, как делать".
На Кругобайкальской дороге было построено 491 искусст­
венное сооружение, в том числе 39 тоннелей общей протяжен­
ностью 7,5 верст, 13 верст подпорных стен, 47 предохранитель­
ных галерей, а также виадуки, волнорезы, многочисленные
мосты и водопропускные трубы. Объем земляных работ здесь
составил более 65 тыс. кубометров на 1 версту. Завершение
работ на этом участке Транссиба позволило открыть сквозное
регулярное движение поездов.
После Забайкальской дороги (Мысовая — Сретенск) внача­
ле предполагалось строить Амурскую дорогу. Однако слож­
ность геологических условий, суровость климата и напряжен­
ность обстановки (90-е годы XIX в.) на Дальнем Востоке потре­
бовали другого решения. Требовалось ускорить строительство
линии, обеспечивающей выход к Владивостоку, а также и к
арендованным Россией Порт-Артуру и порту Дальний.
С. Ю. Витте обосновал выгодность строительства более ко­
роткой (на 844 версты) Китайско-Восточной железной дороги
(КВЖД), проходившей через Манчжурию по менее пересечен­
ной местности. От нее (с ответвлением от ст. Харбин) предпо­
лагалось построить ветку протяженностью 960 верст до ПортАртура и Дальнего.
При строительстве КВЖД был учтен опыт Транссиба. Ра­
боты велись силами двух железнодорожных бригад — Уссу­
рийской и Заамурской, последняя впоследствии использовалась
при эксплуатации КВЖД. Укладка главного пути на участке
Манчжурия—Никольское (1425 верст) была завершена в 1901 г.
Сооружение Южно-Манчжурской линии КВЖД до Порт-Ар­
тура и Дальнего закончили в 1904 г.
С постройкой Китайско-Восточной железной дороги было
впервые организовано сквозное движение поездов из Европы
во Владивосток. Зимой 1903—1904 гг. между Москвой и пор­
том Дальний еженедельно ходили четыре прекрасно оборудо­
ванных пассажирских поезда. Они отправлялись из Москвы по
понедельникам, средам, четвергам и субботам. В полдень на
третьи сутки поезд прибывал в Челябинск, утром на восьмые
сутки — в Иркутск. Затем поезд переправлялся через озеро
Байкал на пароме "Ангара" или пароме-ледоколе "Байкал" (или
объезжал озеро по Кругобайкальской дороге — после введения
ее в эксплуатацию). В полдень на двенадцатые сутки поезд при65
бывал на станцию Манчжурия, а через пять суток — в порт
Дальний. Вся поездка занимала 16 суток вместо 35 на океан­
ском корабле [77].
Поражение России в войне с Японией привело к отторже­
нию большей части КВЖД (Южно-Маньчжурская линия ото­
шла к Японии), в результате чего оказалась под угрозой потери
оставшаяся часть этой дороги. Поэтому в марте 1908 г. Госу­
дарственная дума приняла решение приступить к строительству
Амурской линии. В том же году развернулось сооружение пос­
леднего звена Транссиба, от Куэнги до Хабаровска длиной
около 1875 верст. Прокладка пути на восточном участке Амур­
ской дороги была завершена в 1915 г. С открытием моста через
Амур 5 октября 1916 г. рельсовый путь Транссибирской желез­
ной дороги стал непрерывным, и Москва соединилась с Влади­
востоком надежной железнодорожной магистралью, полностью
проходящей по русской земле.
Общая протяженность магистрали с учетом подходов на
Урале и нескольких веток в Сибири превысила 13 тыс. км. Это
было выдающееся инженерное достижение, подкрепленное ге­
роическим трудом русского народа. Многие технические реше­
ния, найденные отечественными инженерами при строительстве
магистрали, не имели аналогов в мировой практике. Так, впер­
вые при сооружении тоннелей стали использовать теплоизоля­
ционный слой между обделкой и грунтом для сохранения непо­
движности вечномерзлых пород.
К одному из самых важных достижений русской инженер­
ной мысли следует отнести постройку мостов через крупные
сибирские реки. Все они проектировались и строились выпуск­
никами Института инженеров путей сообщения. Многие разра­
ботки по конструкциям пролетных строений, опор, методов их
возведения в тот период применялись впервые и сразу же реализовывались на строительной площадке. Несмотря на исклю­
чительную сложность условий работ, практически исключались
ошибки строительства. Такие мосты, как через реки Обь, Ени­
сей, Амур и другие, стали не только крупнейшими объектами
железнодорожного транспорта, но и настоящими памятниками
инженерного искусства.
Так, при возведении моста через Обь (проект профессо­
ра Н. А. Белелюбского и инженера Н. Б. Богуславского) была
применена консольно-подвесная система пролетных строений,
позволившая снизить вес металла до 10 % по сравнению с раз­
резными пролетами. Уникальное решение было найдено строи­
телями (профессор Л. Д. Проскуряков, инженер Г. Н. Соловьев)
66
во время сооружения моста через Енисей. Проект моста содер­
жал целый ряд оригинальных разработок. Разработанные кон­
струкции пролетных строений не только отличались своей ар­
хитектурой, но и были на 20 % легче, чем аналогичные кон­
струкции других подобных мостов.
В строительстве моста через Енисей впервые в отечествен­
ной практике был применен метод продольной надвижки про­
летных строений, обеспечивший ускорение монтажа. Мост дли­
ной 900 м был построен всего за 2,5 года, и это при ручном
выполнении работ, производимых в сложных инженерно-геоло­
гических условиях. Мостовой переход через реку Амур совре­
менники назвали "амурским чудом". Это грандиозное сооруже­
ние, построенное по проекту Л. Д. Проскурякова и Г. П. Передерия, имеет в длину 2,6 км и является самым большим
мостовым переходом в нашей стране. Полная высота моста
равнялась 64 м, а от низа ферм до подпорного горизонта во­
ды — 13,4 м. На его строительство было израсходовано 17800 т
металла, казне он обошелся в 13,5 млн. рублей [11].
Знакомясь с ходом сооружения Транссиба, С. Ю. Витте от­
метил, что устройство такой магистрали делает честь русскому
железнодорожному строительству.
При строительстве Сибирской магистрали основное внима­
ние уделялось быстрому устройству прочного железнодорожно­
го полотна. Что касается станционных построек, то во избежа­
ние значительных затрат вокзальные здания решено было воз­
водить по мере выяснения действительной в том необхо­
димости. Кроме того, с целью скорейшего завершения сооруже­
ния признано было возможным установить для Сибирской ма­
гистрали существенные послабления и упрощения в техничес­
ких условиях по сравнению с требованиями, предъявляемыми к
железным дорогам Европейской России.
Облегченные нормативы строительства Сибирской дороги
были одобрены Николаем II. Допускалось принимать ширину
земляного полотна до 5,26 вместо 6,1 м, уменьшать предельный
уклон до 7,4 %о на равнинах и 17,4 %о в горных условиях, а
минимальные радиусы кривых — до 585 и 351 м в зависимости
от топографических условий. Подобные послабления допуска­
лись в отношении толщины балластного слоя, при устройстве
искусственных сооружений и т.д. Эти послабления преследова­
ли целью экономию средств, однако во главу угла ставилась
задача обеспечения надежного функционирования всех уст­
ройств, безопасности движения и возможности дальнейшего
развития всех строящихся линий. Поэтому для каждой из
67
дорог, составлявших Транссиб, готовилась отдельная инструк­
ция по производству работ.
И все-таки к началу XX в. выявились пагубные последствия
просчетов в прогнозе необходимой пропускной способности
Великого Сибирского пути и политики экономии средств в
целях обеспечения дешевизны его постройки.
В путь укладывались легкие рельсы, более 80 % мостов
были деревянными, дорога была однопутной с пропускной спо­
собностью всего три пары поездов в сутки. В 1898 г. созданная
министром путей сообщения М. И. Хилковым Особая комиссия
во главе с К. Я. Михайловским для осмотра технического со­
стояния магистрали докладывала императору о последствиях
применения легких рельсов: "...Рельсы под давлением парово­
зов теряют свою прямолинейность и становятся извилистыми,...
путь на кривых не держится и постоянно сбивает в сторону;
весьма часто рельсы выворачиваются под паровозом, но глав­
ное — и что составляет самую серьезную опасность при движе­
нии — рельсы часто лопаются. С начала эксплуатации лопнуло
8784 штуки легких рельсов. В настоящее время свыше 15000
этих рельсов требуют по своей изношенности неотлагательной
замены вследствие смятых концов и головок и больших износов боковой поверхности. Причем эти рельсы потеряли до 7 %
их первоначального веса" [29].
При принятии в 1891 г. решения о строительстве Великого
Сибирского железнодорожного пути правительство не рассчи­
тывало на скорые выгоды в узко коммерческом смысле этого
слова. Рассуждения о будущих выгодах основывались скорее на
предположительных "косвенных увеличениях государственной
производительности", связанных с культурным и торгово-про­
мышленным развитием региона и всей страны. Однако Транс­
сибирская магистраль настолько энергично побудила к подъ­
ему весь экономический уклад Сибири, что коммерческие успе­
хи превзошли самые смелые ожидания. Так, уже в 1896 г.
Западно-Сибирской железной дорогой было перевезено более
300 тыс. пассажиров, в том числе 161 тыс. переселенцев, и
10,5 млн. пудов различных грузов. Через два года объем пасса­
жирских перевозок на дороге увеличился почти вдвое (перевезе­
но 379 тыс. пассажиров и дополнительно 195 тыс. переселен­
цев), а объем грузовых перевозок — почти втрое (30 млн. пудов
грузов). Такая же картина наблюдалась на Средне-Сибирской
дороге.
Огромные объемы перевозок уже в первые годы эксплуата­
ции выявили слабые места магистрали, нехватку пропускной и
68
ТРАНССИБИРСКАЯ МАГИСТРАЛЬ.
АМУРСКАЯ ЖЕЛЕЗНАЯ ДОРОГА
(ИЗ ПУТЕЙСКОГО АЛЬБОМА ВИДОВ 1910—1914 гг.)
Каменная труба на 544 версте
69
JL&
mm,**
$-~y
о
Металлический мост через р. Средний Талдан
I
Скальная выемка на 46 версте
Разработка выемки на 69 версте
О)
Паровой экскаватор в выемке
^
^
Депо Ушумун (вид со стороны путей)
s
m
t0)
m
>s
§
о
m
о
к
x
DL
<D
•J
©
X
я
Ю
CO
X
5
OQ
0)
О
X
X
0)
&
GO
О)
Мост через р. Зея у г. Алексеевска (вид со стороны Хабаровска)
r
2i
^1
Летняя переправа через р. Зею. Вид вагонов-веранд для IV класса
м м ш н м ш ш ш м а ш н н н м н н н н н н н в н
00
Зимняя переправа по р. Зее у Белогорского железнодорожного моста
Станция Гондатти. Вид пассажирской платформы с цветником и бульвар при пассажирском здании
оо
о
Станция Гондатти. Временные пути, водоемное и пассажирское здания
Вокзал станции Благовещенск
и
чш
жЦ
ИЛ
М|*|
j
НЧ:
цмя
i
i
Здание детского приюта в г. Алексеевске, основанного на средства Средне-Амурского железнодорожного
благотворительного комитета
• F<
1
J*
iк
ГТ
h' 1
- И
III
1 ll^~
1
1
i
•
\*
гт'
ЦЦ7)
1 _ .
Li>
• I'E- .J
E Шi 1
^J
мммшк
1
^
83
к
Станция Гондатти. Временный мост на шпапьных клетках через ручей Листвянку
провозной способности. Сказались послабления и упрощения,
разрешенные при строительстве, а также в ее оборудовании.
Поэтому был принят ряд крупных мер по наращиванию мощ­
ности Транссиба. Задача усиления провозной и пропускной
способности Транссибирской магистрали стала одной из глав­
ных для Министерства путей сообщения. На дорогах открыва­
лись дополнительные разъезды, шла замена легких рельсов, де­
ревянные мосты заменялись капитальными.
К примеру, на Западно-Сибирской дороге для усиления
пропускной способности уже в 1896—1898 гг. был построен 31
новый разъезд, а для увеличения провозной способности добав­
лено 30 паровозов и 600 вагонов.
Меры, принятые по усилению Транссиба, позволили увели­
чить его пропускную способность в несколько раз, но оказа­
лись недостаточными. По инициативе профессора Н.П. Петро­
ва в 1903 г. началось переустройство Сибирской дороги (1 ян­
варя 1900 г. она образовалась от объединения Западно-Сибир­
ской и Средне-Сибирской железных дорог). В октябре 1904 г.
было принято решение о строительстве второго главного пути.
При строительстве второго пути производилось и переустрой­
ство существующей линии: смягчение уклонов, увеличение ми­
нимальных радиусов кривых, изменение трассы отдельных
участков. Так, при проведении этих работ на бывшей СреднеСибирской железной дороге в 1908—1910 гг. на протяжении
1157 верст было перетрассировано 190 верст, изменены направ­
ления на отдельных отрезках трассы на 560 верстах, а общее
удлинение дороги увеличилось всего на 26 верст. Этот опыт
проектирования и строительства второго главного пути с соче­
танием переустройства однопутных линий стал крупным вкла­
дом в науку проектирования железных дорог.
Второй путь между Омском и Челябинском был построен
уже в советское время, в годы первых пятилеток.
Иностранная пресса отмечала, что после открытия Америки
и сооружения Суэцкого канала история не отмечала события,
более богатого последствиями, чем постройка Транссибирской
магистрали.
Влияние железной дороги на все стороны жизни региона
трудно было переоценить, с нее началось экономическое воз­
рождение Сибири. Великий Сибирский путь позволил значи­
тельно оживить местные и транзитные перевозки. Он пересекал
многочисленные судоходные реки, поэтому район тяготения
магистрали превысил 2 млн. км2. Рост объемов перевозок, рас85
ширение номенклатуры грузов были лишь ярким отражением
происходящих процессов.
Железная дорога стимулировала приток населения в насе­
ленные пункты и вновь образовавшиеся поселки, расположен­
ные вдоль трассы железной дороги. В Челябинске с приходом
железной дороги население увеличилось вдвое, в Сретенске за
1897—1901 гг. — в 5 раз. Только за 1897—1900 гг. в Сибирь
переселились на постоянное жительство 830 тыс. человек. В
1906—1910 гг. ежегодно прибывало до полумиллиона человек,
в основном из европейской части страны. Переселенцы перево­
зились по льготному железнодорожному тарифу, они освобож­
дались на несколько лет от налогов и податей, им отводились
земельные участки значительно больше, чем в Европейской
части России. Рабочим и служащим Транссиба выдавались при­
усадебные участки площадью одна треть гектара.
Одновременно росла потребность в сельскохозяйственной
продукции, увеличивался спрос на промышленные товары. В
результате быстро расширялись посевные площади, развива­
лись новые отрасли промышленности.
Сооружение железной дороги наряду с торгово-экономичес­
кими оживило и культурные связи Сибири с Европейской Рос­
сией. Возросла доставка книг, журналов, газет, учебных посо­
бий. На многих станциях открывались школы, библиотеки, же­
лезнодорожные училища. Сюда прибывали учителя, инженеры,
врачи, активно способствовавшие распространению просвеще­
ния и культуры.
В процессе строительства магистрали проявились недюжин­
ные таланты, мастерство и мужество многих участников стро­
ительства. Имена некоторых из них увековечены на карте же­
лезных дорог страны, так как именами строителей были назва­
ны станции. Среди них Адриановка, Вяземская, Гедике,
Дормидонтовка, Дроздов, Кнорринг, Кругликово, Межениновка, Прохаска, Свиягино и многие другие.
Одновременно со строительством Транссибирской маги­
страли на государственные средства строились железные доро­
ги на окраинах страны.
В мае 1895 г. началось строительство железной дороги от
Самарканда до Ташкента с ответвлением на Андижан протя­
женностью 645 верст. Параллельно возводилась стратегическая
Мургабская ветвь к границе (Мерв—Кушка) длиной 294 верс­
ты. В 1896 г. был завершен Красноводский участок Закаспий­
ской железной дороги. Еще через два года построили Самар­
канд-Андижанскую железную дорогу. В 1899 г. ее объединили с
86
Закаспийской дорогой и стали именовать Средне-Азиатской
железной дорогой. Длина дороги вместе с ветвями составила
2354 версты.
В эти же годы развернулось активное строительство в За­
кавказье: здесь построены линии Тифлис—Карская, Боржомская и Чиатурская. В 1899 г. было начато строительство линии
Александрополь—Масис с ветвью на Эривань. В 1900 г., после
завершения Бакинской линии Владикавказской железной доро­
ги, последняя была соединена с общей железнодорожной сетью
России.
Для развития экспортной торговли и связи Сибири с Архан­
гельском в 1895—1899 гг. были построены Пермь-Котласская
железная дорога и в 1898 г. линии Ярославль—Рыбинск и Во­
логда—Архангельск.
Наряду с завершением Транссиба большое значение имело и
строительство подходов к нему из Европейской части России.
Таким выходом с северо-запада стала линия Петербург—Во­
логда—Вятка, законченная в 1906 г., а в 1911 г. — линия
Пермь—Екатеринбург. Создание северо-западного хода от Пе­
тербурга до Челябинска длиной 2195 верст в сочетании с ранее
построенной линий Москва—Вологда создало единую систему
связи Европейской части страны с Дальним Востоком.
В 1913 г. начались строительные работы на Олонецкой же­
лезной дороге от станции Званка (Волховстрой) до Петрозавод­
ска длиной 264 версты. Эта линия стала впоследствии участком
магистрали Петербург—Мурман.
Строительство железной дороги к берегам Баренцева моря
велось во время Первой мировой войны (1915—1916 гг.). Ни
военные условия, ни вечная мерзлота не помешали строителям
дороги завершить ее сооружение ударными темпами, всего за
двадцать месяцев. 30 ноября 1916 г. состоялось открытие сквоз­
ного движения на Мурманской магистрали. Ее сооружение за­
вершило формирование основной сети железных дорог в доре­
волюционный период существования Российского государства.
3.2. РЕФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ И УПРАВЛЕНИЯ
ЖЕЛЕЗНЫМИ ДОРОГАМИ В КОНЦЕ XIX ВЕКА
На рубеже XIX—XX веков сеть железных дорог общего
пользования в России составляла почти 50 тыс. верст, из них
16 тыс. принадлежали частным обществам, остальные находи­
лись в ведении государства.
87
В период 1888—1894 гг. центральные и местные учреждения
Министерства путей сообщения были в значительной степени
реформированы. Кардинально изменились принципы управле­
ния экономикой железных дорог с приходом в Министерство
путей сообщения и работы в нем сначала на должности дирек­
тора Департамента финансов (с 1889 г.), а потом и министра (в
1892 г.) Сергея Юльевича Витте.
С. Ю. Витте еще в период деятельности на посту начальни­
ка Юго-Западных железных дорог пришел к выводу, что основ­
ной причиной финансового дефицита частных железных дорог
является порочность тарифов, и предложил поставить тариф­
ное дело под контроль государства. Другой причиной дефицита
Витте считал тот факт, что дороги строились по политическим
и стратегическим соображениям, а не по коммерческим и эко­
номическим расчетам.
Его предложения совпали с пожеланиями императора, и в
ноябре 1888 г. тарифное дело было передано в Министерство
финансов. Последнее также стало осуществлять финансирова­
ние и утверждать смету строительства новых дорог. Функции
финансового контроля, проверки железнодорожной отчетнос­
ти, ведения баланса доходов и расходов на казенных железных
дорогах перешли к Государственному контролю. В ведении
Министерства путей сообщения остались технико-эксплуата­
ционная и хозяйственная стороны железнодорожного дела, ус­
тановление и соблюдение порядка перевозки пассажиров и гру­
зов по железным дорогам в соответствии с Общим уставом
Российских железных дорог, а также обязанности по разработ­
ке общих мероприятий по тарифной части.
Одновременно был упразднен технический отдел совета ми­
нистерства, а административный был переименован в совет ми­
нистерства. Для разработки и обсуждения технических вопро­
сов общего значения и рассмотрения проектов, смет и техничес­
ких условий наиболее важных сооружений был учрежден
инженерный совет. Министерству финансов и государственно­
му контролеру было предоставлено право назначать в инженер­
ный совет своих представителей для участия в обсуждении рас­
сматриваемых смет и технических условий сооружений, требу­
ющих для своего осуществления значительных финансовых
средств из государственной казны, а также вопросов, имеющих
особое финансовое значение.
Следующей не менее удачной реформой Витте было упразд­
нение местной железнодорожной инспекции, с возложением ин­
спекторских функций на управляющих частных дорог и началь88
ников казенных. Для этого управляющим частных дорог были
присвоены права государственной службы, и они стали счи­
таться назначаемыми правительством из числа представляемых
правлениями дорог кандидатов.
Одновременно с упразднением местной инспекции было ут­
верждено императором положение об инспекции железных
дорог. На инспекции возлагалось наблюдение за исправным
состоянием железных дорог, точным и неуклонным исполнени­
ем правлениями и управлениями железных дорог законов, пра­
вил, положений, инструкций и распоряжений.
Инспекции состояли из главного инспектора, подчиненного
непосредственно министру путей сообщения, и инспекторов,
находившихся в распоряжении главного инспектора. Главный
инспектор представлял министру заключения о служебных ка­
чествах лиц на казенных и частных дорогах, определение или
утверждение которых в должности зависело от министра. Глав­
ный инспектор мог требовать от правлений и управлений
увольнения непригодных служащих.
О всех замеченных отступлениях от законов и правил ин­
спектора сообщали управлениям и начальникам дорог и требо­
вали от них немедленного устранения выявленных недостатков,
а о сделанных распоряжениях докладывали главному инспекто­
ру. Последний, в случае дальнейшего неисполнения требова­
ний, привлекал виновных к судебной ответственности.
Работа С. Ю. Витте в ведомстве путей сообщения была
непродолжительной. В связи с болезнью министра финансов
А. И. Вышеградского в августе 1892 г. Витте был назначен
сначала управляющим Министерства финансов, а с 1 января
1893 г. — министром финансов. Однако, и находясь на этом
посту, Витте много внимания уделял развитию железнодорож­
ного транспорта России. Так, он продолжил политику по сосре­
доточению железных дорог в руках государства путем выкупа
частных дорог и строительства новых за счет казны. При нем
были выкуплены главнейшие частные линии железнодорожной
сети. В результате этого дефицит железных дорог стал снижать­
ся, а с 1894 г. они начали приносить прибыль.
Большой заслугой С. Ю. Витте стало его деятельное участие
в принятии решения о строительстве Транссибирской магистра­
ли и в реализации этого проекта. Сам Витте впоследствии
писал: "Я не преувеличу, если скажу, что это великое предприя­
тие было совершено благодаря моей энергии, конечно, поддер­
жанной императором ...Став министром финансов, я ...отдался
89
этому делу всей душой, и все средства, которые только я мог
давать на это дело, я давал" [64].
В 1893 г. в связи с предстоявшим переходом в казну дорог
Главного общества Российских железных дорог министром
путей сообщения А. К. Кривошеиным была начата разработка
проекта реорганизации министерства, для чего назначена осо­
бая комиссия под председательством товарища (заместителя)
министра генерала Н. П. Петрова.
Комиссия, руководствуясь общим состоянием железнодо­
рожного дела в России, сделала ряд выводов и предложений.
Среди основных было предложение о том, чтобы управления
казенных дорог имели в своем ведении не более 800—1000 верст
железнодорожных линий, и только в исключительных случаях
особо слабого движения могли превышать эту норму. Кроме
того, было предложено соединять линии в особые группы, про­
тяжением около 4000 верст, с учреждением во главе каждой
группы казенных железных дорог особого правления по анало­
гии с управлением частных дорог.
В качестве центрального учреждения, ведающего железны­
ми дорогами, было предложено создать специальное управле­
ние железных дорог, состоящее из трех департаментов: проек­
тов, смет и отчетов; эксплуатационного; хозяйства казенных
железных дорог.
Следующим министром путей сообщения стал с января
1895 г. князь М.И. Хилков. Новый министр также внес свою
лепту в дело преобразования структуры министерства путей
сообщения.
Преобразование министерства путей сообщения 1899 г. ка­
салось всех сторон железнодорожных установлений: инспекции,
центрального управления и местных управлений. Инспекция,
как было сказано выше, получила свою организацию в 1892 г.
по проекту министра путей сообщения Витте. Через год после
того, и тоже не в общем законодательном порядке, была учреж­
дена особая главная инспекция, для осуществления надзора за
водяными и шоссейными сообщениями.
Таким образом, надзор за железными дорогами и шоссей­
ными и водяными сообщениями в то время осуществлялся
двумя разными учреждениями. Принимая во внимание несом­
ненную связь между железнодорожными, водяными и шоссей­
ными путями сообщения, а также тождественность задач суще­
ствовавших двух инспекций, министр путей сообщения считал
полезным их объединить, для чего предложил организовать в
90
составе министерства главную инспекцию путей сообщения.
Однако Государственный совет выступил против этой ини­
циативы по причине предоставления инспекции в соответ­
ствии с представленным проектом слишком широких полномо­
чий.
Закон от 3 мая 1899 г., утвердивший временное положение о
министерстве, вместо главной инспекции ввел только долж­
ность главного инспектора, не обладавшего правом инициати­
вы, равно не имевшего в своем распоряжении ни средств, ни
людей для полноценного исполнения инспекторских обязан­
ностей.
Более значимым стало преобразование по этому закону
департамента железных дорог. В соответствии с положением
1870 г. главной задачей департамента было осуществление над­
зора за железными дорогами, которых в то время было немно­
го и которые к тому же находились во владении частных об­
ществ, считавшихся полными хозяевами на принадлежащих
им линиях. С увеличением же числа железных дорог и в особен­
ности с переходом большинства из них в казну, а также вслед­
ствие более широкого участия правительства в деле надзора за
дорогами, остававшимися в частной собственности, деятель­
ность департамента значительно расширилась в сфере общих
вопросов железнодорожного управления. По вверенным ему
правам и функциональным обязанностям департамент желез­
ных дорог выходил за пределы значения такой структурной
части министерства как департамент. Так, департамент испол­
нял возложенные на него задачи по надзору за частными желез­
ными дорогами, заведовал делами общего значения для всей
сети дорог казенных и частных, ведал тарифной и коммерчес­
кой частями казенных дорог. В разрешении общих вопросов,
касающихся казенных и частных дорог, департамент прибегал
к практике соглашений с управлением казенных дорог и ин­
спекцией железных дорог.
Управление казенных железных дорог состояло из восьми
отделов, подразделенных на 30 делопроизводств. Сложность
устройства управления казенных железных дорог объяснялась
тем, что в его ведении в то время находилось железнодорожных
путей: 21482 версты, открытых для общего пользования, и
около 1900 верст, строившихся. При этом число эксплуатируе­
мых казенных дорог с каждым годом увеличивалось, а вместе с
тем, по необходимости, расширялось и управление казенных
железных дорог.
91
В соответствии с названным законом 1899 г. министерство
обязывалось совместно с Министерством финансов и Государ­
ственным контролем разработать инструкцию для местных уп­
равлений казенных железных дорог. Предусматривалось, что
новая инструкция будет содержать положения о совете управле­
ния дороги, возглавляемом начальником дороги и состоящем
из представителей трех министерств, для общего руководства
хозяйственно-коммерческими делами дороги.
В 1902 г. был разработан и направлен на согласование
в Государственный совет проект преобразования Министер­
ства путей сообщения, авторы которого попытались вернуть
финансовую сторону железнодорожного дела в ведение этого
министерства. Однако представленный проект встретил ре­
шительную оппозицию в лице министра финансов и не был
одобрен.
В последующие годы делалось еще несколько попыток по
совершенствованию структуры и уточнению функций различ­
ных органов управления железными дорогами. Среди них сле­
дует отметить перегруппировку казенных железных дорог,
произведенную министром путей сообщения К. С. Немешаевым, целью которой являлось сокращение расходов и согласо­
ванность в действиях отдельных железнодорожных линий сети
как средств к понижению эксплуатационных расходов желез­
ных дорог и обеспечению быстроты, дешевизны, регулярности
и безопасности перевозок.
Более жизненным оказалось другое усовершенствование
-К. С. Немешаева, касающееся создания комитетов по перевозке
массовых грузов. Закон об их организации, утвержденный в
1906 г., наделял эти комитеты не только совещательными, но и
распорядительными правами и предусматривал совместную
деятельность в этих комитетах представителей министерств
путей сообщения, финансов, торговли и промышленности и
земледелия. Целью деятельности комитетов была определена
организация перевозки массовых грузов: изучение предстоящих
перевозок, определение потребности в усилении дорог, выбор
мер по устранению препятствий по перевозкам. Во главе этой
работы был поставлен центральный комитет, ему по вертикали
подчинялись районные комитеты.
Поскольку разработчики этого закона имели в качестве
примеров деятельность подобных распределительных комите­
тов, то нововведение просто закрепило законодательно уже су­
ществовавшую практику.
92
3.3. ЖЕЛЕЗНЫЕ ДОРОГИ В ГОДЫ РУССКО-ЯПОНСКОЙ
И ПЕРВОЙ МИРОВОЙ ВОЙН
Начало XX в. было ознаменовано усилением противоречий
между империалистическими государствами. Россия также
была втянута в борьбу за передел сфер влияния и дополнитель­
ные рынки сбыта.
На железные дороги как на массового перевозчика легли
дополнительные нагрузки, связанные с реализацией государст­
венных мобилизационных планов по доставке к театрам воен­
ных действий техники, людских резервов, боеприпасов и продо­
вольствия.
Строительство Транссибирской магистрали и КитайскоВосточной железной дороги обострило отношения между Япо­
нией и Россией. Япония расценила его как угрозу своим замыс­
лам утвердиться сначала в Корее, а затем и на русском Дальнем
Востоке.
Боевые действия Русско-Японской войны 1904—1905 гг. раз­
ворачивались на территории, отстоящей от центральной Рос­
сии более чем на 7 тыс. км. Единственной магистралью, обеспе­
чивавшей русские войска, являлась Транссибирская железная
дорога, пущенная к этому времени в эксплуатацию и имевшая
невысокую пропускную способность вследствие того, что была
построена по облегченным техническим условиям. Это обстоя­
тельство, а также незавершенность Кругобайкальской линии и
наличие большого числа недоделок на Китайско-Восточной же­
лезной дороге значительно затрудняли переброску воинских
частей на фронт. Эшелоны находились в пути целый месяц,
прежде чем добирались до района боевых действий.
Чтобы увеличить пропускную способность дороги, строи­
тельные работы велись безостановочно. Принятые меры дали
свои результаты, и к 1 сентября 1904 г. по дороге уже проходи­
ло 17 пар поездов в сутки.
Всего за время Русско-Японской войны по железной дороге
было перевезено 2 млн. военнослужащих вместе с артиллерией,
обозами и другими воинскими грузами.
В ходе Русско-Японской войны были созданы специальные
подразделения железнодорожных войск, в задачу которых вхо­
дили заграждение и восстановление железнодорожных участков
в местах боевых действий, транспортное обеспечение боевых
действий. Созданные еще во время строительства КВЖД Уссу­
рийская и Заамурская железнодорожные бригады вели строи­
тельные работы по увеличению пропускной способности Си­
бирской магистрали.
93
Для обеспечения подвоза войск и техники для 1- и 2-й
Манчжурских армий были построены железнодорожные ветви
нормальной колеи общей протяженностью 64 версты. В районе
Мукдена, куда переместился штаб русской армии после потери
Ляояна, было уложено 15 верст пути.
При отступлении русских частей воинам-железнодорожни­
кам пришлось разрушать недавно построенное полотно желез­
ной дороги, а также объекты водоснабжения, эвакуировать
ценные грузы и оборудование станций. Ими было подорвано
15 мостов общей длиной более 2,5 версты, эвакуированы участ­
ки пути и линий связи.
Из-за слабого развития в этом регионе железнодорожной
сети и недостатка дорог с твердым покрытием русское коман­
дование предприняло попытку строительства узкоколейных же­
лезных дорог на конной тяге. Узкоколейки строились длиной
50—55 верст, темпом от 1,4 до 5 верст в сутки и действовали от
недели до двух месяцев. По такой дороге лошадь могла везти
груз в 8—9 раз больше, чем по грунтовой дороге, а стоимость
перевозки была в 6—8 раз дешевле, чем при перевозках назем­
ным гужевым транспортом. В ходе эксплуатации отдельные
линии получали значительное развитие. Например, линия Гунджулин—Херсу протяжением около 50 верст имела общее путе­
вое развитие 139 верст. На ней работало 1800 вагонов грузо­
подъемностью по 2 т. За 80 дней эксплуатации по ней перевезли
32 тыс. т грузов.
За время войны 1904—1905 гг. было уложено 534 версты
конных узкоколейных железных дорог и по ним перевезено
более 58 тыс. т грузов, 24786 пассажиров и более 75 тыс. боль­
ных и раненых.
Деятельность железнодорожного ведомства в период Рус­
ско-Японской войны получила высокую и чрезвычайно лест­
ную оценку в зарубежной прессе. В частности, английская
"Тайме" писала о Транссибе и министре путей сообщения так:
"...Железная дорога с самого начала доказала свою эффектив­
ность, а ее служащие компетентность... Если и был человек в
России, способный более чем кто-либо другой помочь своей
стране избежать военной катастрофы, то это был именно князь
Хилков" [64].
Крайняя скудость финансовых ассигнований на нужды
транспорта после Русско-Японской войны и жестокий "режим
экономии" на железных дорогах привели к сокращению строи­
тельства новых дорог и заказов подвижного состава. Прави­
тельству не удалось поднять развитие железных дорог на уро94
вень, обеспечивающий решение экономических и военных
задач страны. Железные дороги оказались наиболее слабой от­
раслью народного хозяйства.
В 1913 г. эксплуатационная длина сети российских железных
дорог составляла 54837 верст (58500 км). В течение года было
перевезено 132,4 млн. т грузов и 184,8 млн. пассажиров.
Транспортная ситуация накануне Первой мировой войны
складывалась не в пользу России. К западной границе государ­
ства подходило 13 линий российских железных дорог, из кото­
рых только пять были двухпутными. В то же время Германия,
Австрия и Румыния имели 32 железнодорожные линии, проло­
женные к территории России, в том числе 14 двухпутных. Рус­
ские железные дороги могли подвезти к западным границам
211 поездов в сутки, а дороги противника — 530. Это свиде­
тельствует о том, что Россия вступила в Первую мировую
войну, имея относительно слаборазвитую сеть железных дорог,
неоднородную по пропускной способности отдельных линий, и
крайне недостаточное количество подвижного состава. Они не
могли полностью удовлетворить военно-оперативные потреб­
ности командования русской армии.
Э. Б. Войновский-Кригер, занимавший пост министра путей
сообщения России в конце 1916 г.— начале 1917 г., так оцени­
вал состояние и готовность российских железных дорог к
войне: "Наша железнодорожная сеть слишком недостаточна и
во многих своих частях слишком перегружена, ... правильно
проведенная дорога дает массу косвенных выгод, что вполне
оправдывает произведенные на ее постройку расходы... В этом
деле, как и во многих случаях выполнения государственных
задач, мы очень опоздали". Вместе с тем он считал, что пере­
возки по мобилизации армии и ее сосредоточению в Первой
мировой войне "были произведены не только в полном поряд­
ке, но и закончены много раньше времени, предвиденного мо­
билизационным планом".
В соответствии с планом мероприятий по развитию и усиле­
нию железнодорожной сети в стратегическом отношении, раз­
работанным военным министерством, предусматривалось уве­
личить парк паровозов в течение пяти лет на 3 тыс., построить
4790 верст новых железных дорог, уложить 2879 верст вторых
путей, перешить ряд узкоколейных дорог на широкую колею и
осуществить меры по усилению пропускной способности дорог
Кавказа, Средней Азии и Дальнего Востока.
Однако план не был выполнен вследствие недостатка фи­
нансовых средств и начала военных действий.
95
С объявлением войны и началом мобилизации железные до­
роги России перешли на военное положение. О последователь­
ности их действий так писал экс-премьер С. Ю. Витте: "По
воспоследовании Высочайшего повеления о мобилизации с
указанием, какой день должен считаться первым, железные до­
роги прекращают коммерческое движение и приступают к при­
ведению в исполнение всех намеченных мероприятий по пере­
ходу в условия движения военного времени. Сюда относятся
путевые и станционные устройства, приспособления крытых
товарных вагонов для перевозки людей и лошадей и размеще­
ние, соответственно общему плану, личного и подвижного сос­
тавов.
Одновременно с тем начинаются вызываемые мобилизацией
перевозки нижних чинов. Размеры этого движения развиваются
постепенно, по дням, преимущественно в первую неделю. За
этими перевозками и наряду с ними совершается передвижение
по сосредоточению самих армий. Все эти перевозки достигают
своего наибольшего развития в течение второй недели мобили­
зации и совершаются непрерывно до окончания сосредоточе­
ния армий. В последующий период дороги выполняют перевоз­
ки по снабжению армий продовольствием и всеми предметами
снаряжения, по передвижению воинских команд, идущих на по­
полнение убыли в войсках, и по эвакуации больных и раненых
из действующих армий внутрь страны.
Вместе с тем дороги, обеспеченные запасами топлива лишь
на определенное время, должны приступить к пополнению этих
запасов, равно как и других потребных им материалов, а затем
восстановить, хотя бы в ограниченных размерах, перевозку
частных грузов для удовлетворения жизненных потребностей
местного населения.
Дороги, входящие в район военных действий, наряду с ис­
полнением общего плана мобилизации и сосредоточения
армий, несут службу в соответствии с теми обстоятельствами, в
которых они могут оказаться по ходу операций, и в этом отно­
шении подчиняются учреждаемым в военное время специаль­
ным органам1 Военного ведомства" [13].
Накануне войны было утверждено Положение о полевом
управлении войск в военное время, в соответствии с которым
руководство путями сообщения на театре военных действий со­
средоточивалось исключительно в военном ведомстве. НепоИмеются в виду полевые органы военных сообщений.
96
средственно работой железных дорог на театре военных дейст­
вий (ТВД) занимался отдел военных сообщений (ВОСО) Глав­
ного управления Генерального штаба и полевые органы ВОСО.
Главной задачей ВОСО являлось оборудование театра военных
действий путями сообщения, руководство железнодорожными
войсками.
В ходе боевых действий на фронтах выявились допущенные
в период подготовки просчеты в организации железнодорож­
ных войск, их количественном составе и порядке их действий в
случае отхода армий, что позволило противнику захватить в
1914 г. станции Калиш, Ченстохов, Бендин с оборудованием и
подвижным составом.
В наступательных операциях русских войск 1914 г. — пер­
вой половины 1915 г. линии, разрушенные противником, вос­
станавливали два батальона железнодорожных войск. Они же
перешивали прусские железные дороги на российскую колею
шириной 1524 мм, а при отступлении русских частей выполня­
ли задачи по заграждению железнодорожных участков.
К концу 1915 г. фронт стабилизировался. В связи с этим
железнодорожные войска начали заниматься усилением про­
пускной и провозной способности фронтовых дорог, участво­
вали в постройке Мурманской и Черноморской железных
дорог.
В связи со слабым развитием на ТВД сети железных и шос­
сейных дорог, а также труднопроходимостью грунтовых дорог
в осенне-зимнюю распутицу потребовалось вести ускоренное
строительство узкоколейных железных дорог на паровой и кон­
ной тяге. В 1916 г. на фронт начала поступать техника узкоко­
лейных железных дорог на тепловой тяге, и для ее эксплуата­
ции было сформировано дополнительно четыре железнодорож­
ных батальона. При этом было также использовано и около
1000 верст узкоколейного пути, снятого при реконструкции
линии Ярославль—Архангельск, которая переоборудовалась на
нормальную колею.
В 1917 г. на ТВД эксплуатировалось около 7000 верст узко­
колейных железных дорог, на которых работали 539 паровозов,
301 мотовоз, 5034 вагона на дорогах паровой тяги и 2421 — на
дорогах тепловозной и конной тяги. В ходе войны силами же­
лезнодорожных войск были выполнены также работы по по­
стройке около 300 верст ширококолейных дорог, по восстанов­
лению более 4600 верст пути и около 5000 верст линий железно­
дорожной связи.
97
В годы войны железнодорожным частям пришлось выпол­
нить столь большой объем восстановительных работ, что ока­
залась необходимой помощь МПС. Министерство приступило
к формированию на тыловых дорогах ремонтных команд. Од­
нако их оказалось недостаточно, и было принято решение фор­
мировать специальные головные ремонтные поезда для ремон­
та пути, мостов, линий связи и пр. — горемы, мостремы, связьремы, водремы. Они предназначались для усиления восстанов­
ленных объектов и передачи их в эксплуатацию. Главные же
работы по ликвидации разрушений ложились на железнодо­
рожные войска. Один только пример. В своем приказе коман­
дующий 4-й армией отмечал: "Разрушение железных дорог
Домбровского района (Горбатка—Влощево) было громадное.
Все станции и водокачки приведены в полную негодность, все
мосты уничтожены, а рельсы взорваны на мелкие куски... На
этом направлении было восстановлено 14 верст двухпутной и
357 верст однопутной линии, 130 искусственных сооружений,
один тоннель. Средний темп восстановления участка составил
6,4 версты в сутки".
В целом железнодорожные войска и специальные формиро­
вания МПС в годы Первой мировой войны выполнили постав­
ленную перед ними задачу и обеспечили непрерывную работу
фронтовых железных дорог.
Несмотря на сложность экономической и политической об­
становки, в военные годы продолжалось интенсивное желез­
нодорожное строительство в различных регионах страны. В
1915 г. было введено в эксплуатацию 3323 версты новых желез­
нодорожных линий на юге Западной Сибири, Северном Кавка­
зе, Украине, в Средней Азии. В 1916 г. построено и введено в
эксплуатацию еще 5074 версты на Дальнем Востоке,
Урале, северо-западе Европейской части, в Бессарабии. К ок­
тябрю 1917 г. были построены еще около 13,5 тыс. верст на
незавершенных железнодорожных линиях. Завершить их поме­
шали события, последовавшие за Великой Октябрьской социа­
листической революцией (или Октябрьским переворотом — по
современной терминологии), а именно гражданская война и
разруха.
ГЛАВА 4
СТРУКТУРА, ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫМ ТРАНСПОРТОМ РОССИИ
В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД
4.1. ЖЕЛЕЗНЫЕ ДОРОГИ ПОСЛЕ ОКТЯБРЬСКОЙ РЕВОЛЮЦИИ.
ИЗМЕНЕНИЕ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ
НА ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОМ ТРАНСПОРТЕ
Положение железных дорог России в послереволюционный
период было крайне тяжелым. Республика Советов, сжатая
кольцом гражданской войны и иностранной интервенции, ока­
залась отрезана от сырьевых, топливных и продовольственных
баз окраинной России. Значительная часть железнодорожных
линий, подвижного состава и инженерных сооружений была
разрушена, в том числе 86 больших мостов, выведено из строя
70 % общего количества паровозов и 15 тысяч вагонов, уничто­
жено или увезено оборудование мастерских, различные при­
боры, в том числе почти все телефонные и телеграфные ап­
параты.
Исключительно тяжелые задачи по ликвидации колоссаль­
ных разрушений на железных дорогах и налаживанию перево­
зок грузов и пассажиров потребовали изменения структуры уп­
равления железнодорожным транспортом.
В перечнях железных дорог по состоянию на 1918—1921гг.
из 73, существовавших до революции, числилось только 28 же­
лезных дорог, сохранивших свои прежние названия: 1) Алек­
сандровская; 2) Амурская; 3) Владикавказская; 4) Донецкие; 5)
Екатерининская; 6) Забайкальская; 7) Западные; 8) Закавказ­
ские; 9) Московско-Виндаво-Рыбинская; 10) Московско-Казан­
ская; 11) Московско-Киево-Воронежская; 12) Московско-Кур­
ская, Нижегородская, Муромская и Окружная; 13) Мурманская;
14) Николаевская; 15) Омская; 16) Пермская; 17) Риго-Орловская; 18) Рязано-Уральская; 19) Самаро-Златоустовская; 20) Се­
верные; 21) Северо-Западные; 22) Средне-Азиатская; 23) Сызрано-Вяземская; 24) Ташкентская; 25) Томская; 26) Юго-Восточ­
ные; 27) Юго-Западные; 28) Южные.
Часть существовавших до 1917 г. железных дорог и подъезд­
ных путей была включена в названные выше дороги, другая
часть дорог оказалась за рубежом.
99
После установления Советской власти Министерство путей
сообщения, как и прочие министерства бывшей Российской им­
перии, было упразднено. На его основе был создан Народный
комиссариат путей сообщения, во многом использовавший ос­
новные принципы деятельности бывшего МПС, его практичес­
кий опыт и в значительной мере кадровый состав.
8 ноября 1917 г. II Всероссийский съезд Советов принял
постановление "Об утверждении Совета Народных Комисса­
ров". Этим же постановлением был образован Наркомат по
делам железнодорожным, переименованный в декабре в Нарко­
мат путей сообщения (НКПС) (в его ведение были переданы
вопросы управления внутренним водным транспортом и без­
рельсовыми наземными дорогами). В состав НКПС входили
управления: эксплуатационное, техническое, хозяйственно-ма­
териальное, финансовое, общих дел, мобилизационное, а также
Центральный комитет по перевозкам. Первым наркомом путей
сообщения стал М. Т. Елизаров.
Проведенная в 1918 г. национализация транспорта потребо­
вала разработки и претворения в жизнь новых организацион­
ных форм управления транспортом. Они получили воплощение
в декретах Совета Народных Комиссаров: "О пределах компе­
тенции народного Комиссариата путей сообщения в деле транс­
порта" (февраль 1918 г.) и "О централизации управления, охра­
не дорог и повышении их провозоспособности" (март 1919 г.).
В этих декретах был дан ответ на самые острые, самые злобод­
невные вопросы организации работы транспорта, и заложен
фундамент организационных форм управления им, сохранив­
ших в основном силу до наших дней.
В февральском декрете указывалось, что единственным ор­
ганом, объединяющим и руководящим делом транспорта как в
отношении составления планов каких бы то ни было массовых,
не исключая и воинских, железнодорожных перевозок, так и в
отношении выполнения этих планов, а в особенности в отноше­
нии непосредственного руководства движением, является толь­
ко Народный Комиссариат путей сообщения. Декретом уста­
навливалось, что все распоряжения в части движения на лини­
ях, работы станций на линиях, работы станций на местах, в
отношении порядка отправления поездов, маневровой работы
и т. п. могут давать исключительно железнодорожники и их
организации.
В мартовском декрете эти положения получили дальнейшее
развитие и конкретизацию. Декретами предусматривались ос100
новные принципы управления транспортом: централизация уп­
равления; единоначалие; дисциплина труда.
В январе—феврале 1918 г. состоялся Чрезвычайный Всерос­
сийский железнодорожный съезд, который избрал Всероссий­
ский исполнительный комитет железнодорожников (Викжедор),
ставший объединенной профсоюзной организацией отрасли.
Декретом СНК от 23 марта 1918 г. "О централизации управле­
ния, охране дорог и повышении их провозоспособности" повы­
шалась роль НКПС. В этом документе подчеркивалось, что все
другие государственные, областные и местные организации
власти не имеют права вмешиваться в управление транспортом.
Таким образом, этот декрет передавал НКПС всю полноту
власти на транспорте.
Первым положением об НКПС, принятым декретом ВЦИК
Совета рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депута­
тов 31 мая 1918 г., были установлены основные функции нарко­
мата с учетом мероприятий, проведенных ранее Викжедором и
НКПС. Тем же декретом был создан Главный совет путей сооб­
щения — высший орган, направляющий транспортную полити­
ку. В него входили представители правительства, всех видов
путей сообщения и ряда наркоматов. Кроме того, при НКПС
были созданы совещательные органы — советы: технический,
по новым путям сообщения, хозяйственно-финансовый, по пе­
ревозкам, тарифный и другие. В марте 1919 г. в связи с создани­
ем ЦК профсоюза рабочих и служащих транспорта Викжедор
перестал функционировать.
28 июня 1918 г. железнодорожный транспорт страны наряду
с крупнейшими предприятиями промышленности и местного
благоустройства был объявлен собственностью Советской Рес­
публики.
В 1920 г. в составе НКПС для руководства работой желез­
ных дорог было образовано Главное управление путей сообще­
ния. При наркомате учредили Главное политическое управле­
ние с соответствующими органами в низовых территориальных
подразделениях. В том же году из финансового ведомства пере­
дали в ведение НКПС тарифное дело. В 1921 г. в Наркомат
путей сообщения были переданы вопросы управления речным,
морским и местным транспортом.
Начиная с 1918 г., когда железные дороги были переведены
на военное положение, и в период послевоенной разрухи в уп­
равлении транспортом был установлен жесткий централизм. В
отдельных регионах были созданы округа, охватывавшие все
виды транспорта и просуществовавшие до 1923 г. Во главе ок101
ругов были поставлены чрезвычайные военные комиссары с
особыми полномочиями.
В соответствии с декретом о военном положении железно­
дорожники считались призванными на военную службу и были
обязаны обеспечивать выполнение заданий по продвижению
воинских эшелонов, подвозу топлива и продовольствия к фрон­
там, а также к Петрограду, Москве и другим крупным городам.
Чрезвычайные комиссары, назначенные на каждую группу же­
лезных дорог, имели право привлекать к трудовой повинности
на дорогах местное население. Комиссары подчинялись нарко­
му путей сообщения, который входил в состав Реввоенсовета
Республики. Политические комиссары были назначены в управ­
ления и отделы НКПС, на дороги и в линейные органы. Инсти­
тут комиссаров на железных дорогах просуществовал до 1922 г.
1919 г. стал самым напряженным из всех лет гражданской
войны: в стране свирепствовали голод, тиф, на предприятиях и
транспорте царила разруха. Требовались необыкновенные уси­
лия железнодорожников, чтобы восстановить пути сообщения
и подвижной состав. 12 апреля 1919 г. тринадцать коммунистов
и двое сочувствующих из депо Сортировочная Московско-Ка­
занской дороги по собственной инициативе остались после ра­
бочего дня на ночь, чтобы ремонтировать паровозы. Этот
почин стал первым в стране субботником.
Тяжелое положение железных дорог усугублялось отсутст­
вием необходимых специалистов, в том числе способных стать
руководителями на железнодорожном транспорте. Для улучше­
ния положения 30 января 1920 г. постановлением Совета Рабоче-Крестьянской Обороны была объявлена повсеместная тру­
довая мобилизация лиц от 18 до 50 лет ведущих железнодорож­
ных профессий (машинистов, слесарей, монтеров и т. п.). Из
различных учреждений и организаций на транспорт возвраща­
ются квалифицированные рабочие и служащие, ранее трудив­
шиеся на железных дорогах.
Наряду с чрезвычайными мерами с конца 1919 г. стал ис­
пользоваться принцип материальной заинтересованности рабо­
чих в повышении производительности труда. 31 декабря 1919 г.
вышло постановление СНК об отпуске наркомпути 10 вагонов
муки для выдачи премий рабочим Вологодских, Ярославских,
Муромских и Ковровских мастерских и депо Москва, Тверь,
Бологое, Малая Вишера, Петроград, Вологда и Ярославль за
увеличение выпуска паровозов из ремонта.
После восстановления Советской власти на Урале и в Сиби­
ри создавшийся относительный излишек паровозов был на102
правлен на дороги Центра и Юга. Кроме того, значительная
часть войск Восточного фронта могла быть использована на
восстановлении и налаживании работы железнодорожного
транспорта. Этот опыт был распространен и на другие районы,
где ликвидация фронтов позволила использовать армию для
восстановления железных дорог.
Упомянутые меры помогли изменить ситуацию к лучшему,
особенно по наиболее запущенному локомотивному хозяйству.
Улучшилось снабжение депо запасными частями, материалами,
топливом, была выделена группа ремонтных заводов, за рабо­
той которых установлен постоянный контроль. Началась пла­
новая работа по ремонту локомотивного состава.
Экстренные меры были приняты также по ремонту и восста­
новлению путей, расчистке их от снежных заносов, ускорению
погрузочно-разгрузочных работ на станциях, а также по заго­
товке топлива для производственных нужд и снабжения желез­
нодорожников.
Это способствовало некоторому улучшению работы желез­
ных дорог, хотя уровня довоенного 1913 г. достичь не удалось.
Так, в 1920 г. грузооборот составил только 14,4 млрд. т-км при
достигнутом в довоенном 1913 г. 65,6 млрд. т-км, погрузка гру­
зов, соответственно, 10,7 и 27,4 тыс. вагонов в сутки (см. таб­
лицу).
В результате транспорт уже мог удовлетворять самые неот­
ложные нужды по перевозкам воинских и коммерческих грузов.
Переход страны к мирному строительству начинался в об­
становке крайней разрухи. Население испытывало огромные
лишения и нужду, не хватало хлеба, многих предметов первой
необходимости.
Для железнодорожного транспорта итогом двух войн и ре­
волюции стали следующие показатели: выведено из строя
около 80 % железнодорожной сети, разрушено и повреждено
свыше 4000 мостов, свыше 400 паровозных депо и мастерских,
около 3000 стрелочных переводов, более 5000 гражданских со­
оружений. Сильно пострадала связь, в годы войны было расхиТ а б л и ца
1913 г.
1918 г.
1920 г.
Погрузка, тыс. вагонов/сут.
27,4
6,2
10,7
Отправление коммерческих грузов, млн. т
132,4
37,2
40,3
Показатель
103
щено или экспроприировано на нужды различных армий
186 тыс. км телефонных проводов, свыше 5000 телеграфных и
телефонных аппаратов.
В исключительно плохом состоянии находились подвижной
состав и путевое хозяйство железных дорог; большая часть па­
ровозного парка и около четверти вагонного парка нуждались
в капитальном ремонте. Материальный ущерб, причиненный
железнодорожному транспорту за годы гражданской войны и
интервенции, составил в ценах 20-х годов более 1 млрд. руб.
золотом.
Пути послевоенного развития железных дорог определены
Государственным планом электрификации России (ГОЭЛРО),
составленным к концу 1920 г. Был взят курс на ликвидацию
топливного кризиса, восстановление транспортных сооруже­
ний, прежде всего мостов, налаживание ремонта паровозов и
улучшение их использования, увеличение объема работы желез­
ных дорог.
В связи с недостатком материальных ресурсов и топлива
были выделены по важности три категории дорог. Магистрали
первой категории обеспечивались необходимыми ресурсами
полностью, дороги второй категории — на 50 % и третьей —
на 30 %. Еще ранее было произведено перераспределение паро­
возного парка между дорогами с тем, чтобы на каждой из них
осталось минимальное число серий паровозов. Такая мера поз­
волила наладить централизованное снабжение локомотивных
депо запасными частями, что способствовало улучшению рабо­
ты ремонтной службы.
На первом этапе восстановления народного хозяйства
(1921—1922 гг.) были преодолены в значительной мере топлив­
ный голод и финансовый кризис. Одновременно велись перво­
очередные восстановительные работы, улучшилось использова­
ние подвижного состава. К концу 1922 г. было капитально вос­
становлено более 1,5 тысячи мостов и временно — около
2,1 тысячи. Сократился процент неисправных локомотивов.
Среднесуточный пробег паровоза в 1922 г. составил 91 км про­
тив 63 км в 1920 г.
В марте 1921 г. правительство принимает решение о замене
продразверстки натуральным налогом и переходе от "военного
коммунизма" к новой экономической политике (НЭП), при ко­
торой допускались частная торговля и частное предпринима­
тельство. Впоследствии руководством страны было признано,
что успех новой экономической политики неразрывно связан с
104
восстановлением железнодорожного транспорта, ставшего ма­
териальной опорой для связи между промышленностью и сель­
ским хозяйством.
В связи с переходом к новой экономической политике по­
требовался иной подход к решению основных вопросов транс­
портного хозяйства.
Прежде всего больше внимания надо было уделить вопро­
сам экономики. Это обусловливалось тем, что местные органы
транспорта, сложившиеся в годы военного коммунизма, пред­
ставляли собой в значительной части административно-техни­
ческий аппарат с ограниченными правами в области планиро­
вания и финансово-экономической деятельности.
С 1921 г. на железнодорожном транспорте стала применять­
ся система хозрасчета. Была отменена система бесплатных
перевозок, принятая в период гражданской войны и военного
коммунизма, установлены тарифы на грузовые и пассажирские
перевозки, определявшие доходы железных дорог, введено
планирование эксплуатационных расходов и прибыли. Все до­
ходы от эксплуатационной деятельности централизовались в
НКПС, который осуществлял финансирование дорог в соответ­
ствии с утвержденным планом.
1 февраля 1922 г. было введено в действие постановление
Совнаркома "О применении на транспорте начал хозяйственно­
го расчета". Постановление расширило самостоятельность уп­
равлений дорог, предоставив им право распоряжаться всей
провозной способностью после выполнения государственного
плана перевозок. Устанавливался новый порядок финансирова­
ния и распределения денежных средств НКПС, при котором
выручка дорог, за исключением прямых доходов, предусмот­
ренных государственным бюджетом, поступала в распоряжение
наркомата.
Декрет ВЦИК от 24 апреля 1922 г. провозгласил, что работа
на транспорте из сферы политической переходит в сферу эконо­
мическую.
Для всемерного расширения коммерческой и хозяйственной
деятельности организационная структура железных дорог пере­
страивалась в сторону децентрализации у травления с предо­
ставлением местным органам транспорта большей самостоя­
тельности. На железных дорогах создаются правления, на кото­
рые возлагаются обязанности обеспечения перевозок, восста­
новления и развития хозяйства и коммерческо-хозяйственной
деятельности.
105
Решение новых задач потребовало проведения мер по пре­
одолению консерватизма транспортного аппарата. "К сожале­
нию, — указывал нарком путей сообщения Ф. Э. Дзержинс­
кий, — не окажется ни одного ведомства, которому дух нова­
торства был бы так чужд, как у нас в НКПС. Здесь рутинерство
неслыханное".
Стало уделяться больше внимания решению экономических
проблем: повышению доходности железных дорог, росту про­
изводительности труда, проведению режима экономии и сокра­
щению разбухающего управленческого аппарата.
Постановлением Совета Труда и Обороны от 26 июля 1923 г.
управлениям дорог было разрешено сдавать в аренду предприя­
тиям, ведомствам, частным лицам второстепенные участки,
малодеятельные подъездные пути, пустующие склады. В ряде
случаев НКПС сам становился арендатором территорий и
предприятий по разработке леса, добыче топлива, производст­
ву строительных материалов и т.п. Благодаря принятым мерам
железнодорожный транспорт уже в 1923 г. стал не только по­
крывать эксплуатационные расходы за счет доходов, но и полу­
чать прибыль.
В 1921—1922 гг. продолжалась перестройка форм и методов
управления транспортом и планирования его работы. С целью
ликвидации дублирования и разнобоя в планировании в начале
1921 г. при Госплане была создана Транспортная секция, а в
сентябре 1921 г. Совнарком учредил при НКПС Центральный
комитет по перевозкам (ЦКП), на который была возложена
разработка в государственном масштабе планов перевозок
всеми видами транспорта, контроль за выполнением постанов­
лений Высшего совета по перевозкам, руководство работой ок­
ружных комитетов.
В целях устранения параллелизма и несогласованности в
планировании Совнарком 24 апреля 1922 г. учредил при НКПС
Плановую комиссию по транспорту (Трансплан), в задачи ко­
торой входило составление перспективного и текущих планов
восстановления и эксплуатации всех видов транспорта и опре­
деление необходимых материальных и финансовых ресурсов.
Работа Трансплана во взаимодействии с Транспортной секцией
Госплана давала возможность скоординировать планирование
перевозок, железнодорожного строительства и ремонта транс­
портных средств.
Приказом НКПС от 14 августа 1923 г. началась дальнейшая
реорганизация отрасли. Бывшие управления транспорта, вхо106
дившие ранее в состав наркомата, были преобразованы в цент­
ральные управления: железнодорожного в ЦУЖел, речного в
ЦУРек, морского в ЦУМор, местного транспорта в ЦУМТ.
Кроме того, был создан ряд общих управлений, комитетов и
отделов в структуре НКПС.
4.2. ЖЕЛЕЗНЫЕ ДОРОГИ РОССИИ
В ВОССТАНОВИТЕЛЬНЫЙ
ПЕРИОД
Основное внимание в период налаживания работы желез­
ных дорог после завершения гражданской войны и перехода к
мирной жизни уделялось восстановлению подвижного состава
и созданию новых образцов локомотивной техники.
В это время на железных дорогах России эксплуатировались
паровозы различных модификаций отечественной и зарубеж­
ной постройки. Многие из них, проработав длительное время,
морально устарели и износились. В 1920 г. в инвентарном спис­
ке НКПС числилось 8852 единицы, из которых более 50 % на­
ходились в нерабочем состоянии. Перевозки грузов осущест­
влялись маломощными локомотивами, из которых всего 4 %
прослужили менее 10 лет. Пассажирские поезда также обслужи­
вались главным образом локомотивами дореволюционной по­
стройки.
Отсутствие необходимых материалов для ремонта подвиж­
ного состава, уход с транспорта специалистов, эксплуатация
техники на износ привели к тому, что количество исправных
паровозов быстро уменьшалось.
Промышленные предприятия в годы гражданской войны не
работали: если в 1918 г. заводы смогли поставить НКПС 221
паровоз, то в 1919 г. было выпущено только 96 паровозов.
В соответствии с постановлением правительства в Швеции и
Германии было закуплено 1200 паровозов. В результате приня­
тых мер состояние паровозного парка в последующие годы по­
степенно улучшалось. Сократилось число неисправных машин
при увеличении общего количества локомотивов. К 1 октября
1925 г. на железных дорогах имелось 20143 паровоза, из них
работоспособных 10455.
В 1925 г. на Коломенском машиностроительном заводе был
построен первый пассажирский паровоз Су (Сормовский уси­
ленный), разработанный конструкторским бюро под руковод­
ством инженера К. Н. Сушкина. Затем эти паровозы, показав107
шие хорошие эксплуатационные качества, стали выпускать
также Луганский, Брянский и Харьковский заводы. Длительное
время именно эти локомотивы составляли основу тягового пас­
сажирского парка.
С конца 1926 г. был начат выпуск грузовых паровозов. Од­
нако низкий коэффициент полезного действия паровозной тяги,
открытие месторождений нефти, а с другой стороны — недо­
статок пригодной воды для паровозов, особенно в восточных и
южных районах России, поставили на повестку дня необходи­
мость создания и производства тепловозов.
Известный специалист в области локомотивной тяги
В.И. Гриневецкий писал: "От замены паровозов тепловозами
можно ожидать повышения использования тепла, по крайней
мере, вчетверо. Такое повышение экономичности при громад­
ном расходе топлива паровозами имело бы огромное экономи­
ческое значение везде, и особенно в России" [22].
Постановление о постройке тепловозов было принято Сове­
том Труда и Обороны (СТО) еще 4 января 1922 г. На основе
указанного постановления в Петрограде развернулись работы
по созданию тепловоза по проекту профессора Я.М. Гаккеля.
Они начались в июне 1922 г. после открытия целевого кредита
для практического осуществления проекта. Строительство по­
ручили четырем петроградским заводам: "Электросила", "Крас­
ный путиловец", "Электрик" и Балтийскому судостроительно­
му. 6 ноября 1924 г. первый тепловоз передали на пути Ок­
тябрьской железной дороги. После испытаний тепловоз был
зачислен в парк НКПС.
Одновременно на специально сооруженном участке колеи
1524 мм в небольшом городке Эслингене (близ Штутгарта) со­
стоялся первый пробег тепловоза, который строился по проек­
ту и под руководством инженера Ю.В. Ломоносова на заводах
Германии. Тепловоз после нескольких пробных поездок 4 фев­
раля 1925 г. был принят в инвентарный парк локомотивов и
проработал на дорогах почти 30 лет, пройдя около миллиона
километров.
Работы по совершенствованию существующих и конструи­
рованию новых тепловозов продолжались и в последующие
годы. Постановлением Совета Труда и Обороны от 15 декабря
1924 г. при НКПС была образована специальная комиссия
(позже — тепловозное бюро), а в МВТУ — лаборатория по ис­
следованию тепловозов. Эти организации проделали большую
работу по выбору типов дизельных локомотивов, их испытани­
ям и постройке.
108
В 1926 г. НКПС объявил технические условия конкурса на
проекты новых тепловозов. К конкурсу был допущен 51 про­
ект, причем отечественных проектов оказалось 30, остальные
поступили из стран Европы и Америки. Лучшими были призна­
ны четыре российских проекта. Большинство тепловозов в этот
период строились с электрической передачей.
Появление электровозов в России связано с реализацией
плана ГОЭЛРО. В разделе "Электрификация и транспорт" пла­
на была ярко выражена идея превращения главнейших направ­
лений железных дорог в сверхмагистрали путем их электрифи­
кации.
Всего намечалось электрифицировать 3,5 тыс. км железно­
дорожных магистралей и одновременно развернуть сооружение
25—30 тыс. км новых железных дорог.
В плане ГОЭЛРО отмечалось, что основой коренной рекон­
струкции промышленности должна стать единая транспортная
система, охватывающая железнодорожные магистрали и сеть
морских и речных путей. Эта система должна была соединить
два принципа: дешевизну перевозок и чрезвычайную провозо­
способность.
Сложность практической реализации плана ГОЭЛРО на
транспорте состояла в необходимости решения многих техни­
ческих, экономических и организационных вопросов: выбор
унифицированной системы электроснабжения, перераспределе­
ние государственных фондов на поставку меди для железных
дорог, разработка технических условий на магистральные
электровозы. Необходимо было также начать подготовку кад­
ров для электрифицированного транспорта, переориентировать
локомотивостроительные предприятия, усилить верхнее строе­
ние пути на электрифицируемых участках, распределить заказы
на поставку электрооборудования железным дорогам.
Началом электрификации железных дорог в СССР считает­
ся 6 июля 1926 г., в этот день было открыто движение электро­
поездов на участке Баку — Сабунчи — Сураханы (19 км), рабо­
тавшем на постоянном токе напряжением 1200 В.
Перевод на электрическую тягу этого участка финансиро­
вался Бакинским городским советом и трестом "Азнефть" с ис­
пользованием технического проекта Ораниенбаумской элект­
рической линии. Мытищинскому вагоностроительному заводу
были заказаны 14 моторных и 14 прицепных четырехосных ва­
гонов. Моторные вагоны оборудовались тяговыми электродви­
гателями производства московского завода "Динамо" и элект109
рической аппаратурой, поставленной австрийской фирмой
"Элин".
23 июля 1925 г. секция электрификации Госплана приняла
решение о необходимости электрификации Московского желез­
нодорожного узла в связи с тем, что пропускная способность
его при паровой тяге практически была исчерпана. Электрифи­
кация осуществлялась на постоянном токе напряжением 1500 В;
предусматривалось оборудование тяговых подстанций стати­
ческими (ртутными) выпрямителями. Работы по электрифика­
ции начались в 1927 г. и завершились в июле 1929 г. Поезда
состояли из трехвагонных секций, в которые входили по два
прицепных и одному моторному вагону.
В период 1918—1922 гг. все усилия были направлены на
ремонт и восстановление имевшегося вагонного парка, а также
на перераспределение его в соответствии с потребностями
дорог.
В связи с возросшими объемами перевозок нефтепродуктов в
промышленные центры правительство выделило средства для за­
купки в Англии, Германии и Канаде 1500 четырехосных цистерн.
Принимались меры к возрождению собственной вагоно­
строительной промышленности. Так, в 1923 г. было налажено
производство двухосных крытых вагонов грузоподъемностью
20 т, каркасы стенок и рамы кузова которых изготавливались
из стальных конструкций.
С 1925 г. на Сормовском, Коломенском, Брянском, Мыти­
щинском, Тверском, Ленинградском, Усть-Катавском и Нико­
лаевском заводах стали выпускать четырехосные вагоны грузо­
подъемностью 50 т. При строительстве новых вагонов предус­
матривалось повышение грузоподъемности, совершенствование
ходовых частей и тормозных устройств, внедрение автосцепки.
В связи с этим началась реконструкция вагоностроительных
предприятий и их специализация по видам выпускаемой про­
дукции.
Уже через два-три года одиннадцать восстановленных и ре­
конструированных заводов выпускали ежегодно более 10 тыс.
грузовых вагонов различного назначения. С 1926 г. на Брян­
ском машиностроительном заводе начали выпускать четырех­
осные изотермические вагоны, рассчитанные на 24,75 т груза и
3,75 т льда.
В 1927 г. Николаевский судостроительный завод стал вы­
пускать четырехосные цистерны с клепаными, а с 1928 г. — со
сварными котлами. Грузоподъемность цистерн составляла 50 т.
110
Затем массовый выпуск четырехосных цистерн организовал
Брянский машиностроительный завод; кроме нефтеналивных,
он выпускал цистерны для перевозки кислот, сжиженных газов,
пищевых продуктов, пылевидных и других грузов.
Производство пассажирских вагонов отечественная про­
мышленность возобновила с середины 20-х годов. В 1924 г.
Сормовский завод выпустил первые три 14-метровых двухос­
ных вагона для пригородных поездов. Отопление их в зимнее
время производилось централизованно от прицепленного к по­
езду вагона-котельной. В 1925—1926 гг. железные дороги по­
лучили 305 пассажирских вагонов. Вагоны, предназначенные
для включения в поезда дальнего следования, отличались от
пригородных только внутренней планировкой и системой отоп­
ления.
С 1928 г. отечественные заводы начали строить по новому
типовому проекту четырехосные пассажирские вагоны дальне­
го следования: жесткие плацкартные и купейные, а также мяг­
кие. По этому же проекту строились вагоны-рестораны, почто­
вые и багажные вагоны.
Одновременно с работой по восстановлению и совершенст­
вованию подвижного состава осуществлялась работа по усиле­
нию материально-технической базы железнодорожного транс­
порта. Восстанавливались мосты, тоннели и другие искусствен­
ные сооружения, производилась замена изношенных рельсов и
шпал, сооружались новые железнодорожные линии. Недоста­
ток средств и материальных ресурсов ограничивал сооружение
крупных железных дорог, поэтому строились в основном не­
большие линии и дополнительные ветки к существующим ма­
гистралям.
В 1921 г. закончилась постройка железнодорожной линии
Савелово — Кашин, через два года был сдан в эксплуатацию
участок Костюковичи — Орша, в 1924 г. построена линия
Славгород — Павлодар, имевшая важное значение для разви­
тия сельского хозяйства на юге Сибири. В том же году дострое­
на крупная железнодорожная линия Казань — Екатеринбург,
благодаря которой Урал получил третий ход для связи с цент­
ром.
Для вовлечения в экономическую жизнь страны богатых
районов Украины в 1925 г. были введены в эксплуатацию
линии Херсон — Апостолово и Нежин — Чернигов. Для разви­
тия народного хозяйства среднеазиатских республик важное
значение имели восстановленные линии Карши — Китаб и Коканд — Андижан. В последующие годы был сооружен ряд дру­
гих линий.
111
В последние годы восстановительного периода было поло­
жено начало реконструкции Мурманской железной дороги,
изысканию и проектированию Туркестано-Сибирской маги­
страли и других железнодорожных линий.
4.3. ЖЕЛЕЗНЫЕ ДОРОГИ В ГОДЫ ИНДУСТРИАЛЬНОГО РЫВКА
За периодом восстановления железных дорог началась их
реконструкция, модернизация, а также совершенствование тех­
нологии перевозочного процесса.
Индустриализация страны потребовала от железнодорожно­
го транспорта увеличения провозных и пропускных способнос­
тей железных дорог в целях освоения растущего объема грузо­
вых и пассажирских перевозок; создания новых типов вагонов,
усиления механизации погрузочных работ в связи с ростом
удельного веса продукции металлургической, угольной и лес­
ной промышленности; повышения скорости движения поездов.
Для решения этих задач требовалось увеличить мощность
локомотивного парка и грузоподъемность вагонов, усилить
земляное полотно, усовершенствовать устройства СЦБ, при­
нять меры по развитию станций и узлов.
Однако, если в первые годы после окончания гражданской
войны (1921 — 1925 гг.) восстановление и развитие транспорта
имели более высокие темпы, чем промышленность, то в после­
дующие годы, вплоть до 1935 г., образовалось несоответствие в
темпах развития транспорта и народного хозяйства. Транспорт
стал "узким местом" в экономике страны.
В этих условиях потребовалось усиление централизации в
распределении и использовании перевозочных и других мате­
риальных ресурсов транспорта. НКПС во все большей мере
начал определять и регламентировать деятельность железных
дорог, а те, в свою очередь, стали больше регламентировать
работу линейных предприятий.
Для решения новых задач в 1930 г. была проведена реорга­
низация управления железными дорогами. Правления железных
дорог были заменены дирекциями, во главе дорог поставлены
директора, действующие на основе принципов единоначалия.
Одновременно были созданы эксплуатационные районы и вне­
сены изменения в организационную структуру линейных пред­
приятий. Впоследствии в составе эксплуатационных районов
были организованы отделы: тяги, пути, связи и сигнализации,
планово-финансовый, труда и кадров.
112
Однако в целом система управления транспортом строилась
на централизации, в направлении командования сверху, чем
сковывалась местная инициатива. Центральные управления
НКПС пытались непосредственно руководить эксплуатацион­
ными районами, обходя дирекции дорог. Так железная дорога
из основного органа хозяйственного управления все более пре­
вращалась в промежуточный, малодеятельный хозяйственный
орган.
В управленческом аппарате железнодорожного транспорта
нагромождались подсобные функциональные органы, порож­
давшие обезличивание в управлении. В центральном аппарате
НКПС руководство рассредоточивалось по функциональным
отделам и секторам, что нарушало необходимое на транспорте
единоначалие и персональную ответственность. Эти недостатки
являлись одной из причин продолжавшегося отставания транс­
порта от растущих требований народного хозяйства.
В целях ликвидации указанных негативных явлений в 1933 г.
была проведена коренная перестройка органов управления же­
лезнодорожным транспортом. Железная дорога стала основной
хозрасчетной единицей железнодорожного транспорта. Дея­
тельность эксплуатационных районов ограничивалась, глав­
ным образом, функциями регулирования движения. Управле­
нию дороги непосредственно были подчинены, помимо эксп­
луатационных районов, также депо, дистанции пути и связи,
для управления которыми были созданы соответствующие
службы.
Значительно расширилось применение хозрасчета в эконо­
мике железнодорожного транспорта. В 1931 г. на хозрасчет
были переведены дороги, эксплуатационные районы, депо и
ряд других низовых хозяйственных подразделений.
В 1932 г. СНК СССР было издано постановление "О прове­
дении хозрасчета на железнодорожном транспорте", в котором
определялись меры по укреплению хозрасчета. Была отменена
система расчетов НКПС с дорогами, при которой они получа­
ли доходы за выполненные перевозки по расчетной плановой
ставке, и установлено, что доходы дороги (по плановой себе­
стоимости) поступают в ее распоряжение и направляются на
покрытие всех эксплуатационных расходов и затрат на капи­
тальный ремонт. Этим же постановлением определялись прин­
ципы организации хозрасчета в эксплуатационных районах и
линейных предприятиях транспорта. Хозрасчетные отношения
эксплуатационного района с дорогой, района с депо и станция113
ми строились на основе оплаты счетов за выполненную работу
по заданной расчетной ставке.
Первым пятилетним планом (1928—1932 гг.) предусматрива­
лось увеличить грузооборот железных дорог с 93,4 млрд. т-км в
1928 г. до 102,7 млрд. т-км к концу пятилетки. Для освоения пере­
возок планировалось за 5 лет построить 16181 км железнодорож­
ных линий, электрифицировать ряд железнодорожных участков,
ввести мощные локомотивы с нагрузкой 20—21 тонн/ось и боль­
шегрузные вагоны, усилить верхнее строение пути, внедрить
автоблокировку на наиболее загруженных линиях. Железные до­
роги должны были получить большое количество вагонов, обо­
рудованных автотормозами.
Объем капитальных вложений в железнодорожный транс­
порт из бюджета страны в первой пятилетке составлял почти
10 % от общих капиталовложений в народное хозяйство, что
свидетельствовало о важности поставленных перед ним задач.
В это время были приняты меры по улучшению материаль­
но-технического снабжения железных дорог, рациональному
использованию паровозного парка, повышению заработной
платы локомотивных бригад и рабочих депо. Было усилено
внимание к планированию перевозок, организации управления
дорогами.
Благодаря реализации реконструктивных и организацион­
но-технических мероприятий удалось получить существенные
результаты: протяженность двухпутных и многопутных линий
возросла за 5 лет на 21,8 %, средняя грузоподъемность вагонов
увеличилась на 6,8 %, протяженность электрифицированных
участков достигла 146 км против 19 км в 1928 г. Локомотивный
парк пополнился тремя тысячами новых локомотивов. На
смену эксплуатировавшимся паровозам стали поступать более
мощные. Железные дороги получили 71 тыс. вагонов, в том
числе 40 тыс. большегрузных. Возросла пропускная способ­
ность важнейших направлений сети.
Крупнейшей новостройкой первой пятилетки явилась Туркестано-Сибирская магистраль (Турксиб) протяженностью
1442 км, введенная в эксплуатацию в 1931 г.
Эта магистраль соединила кратчайшим путем Сибирь и
Среднюю Азию, способствовала экономическому развитию
районов Казахстана, Киргизии, Узбекистана. По новой желез­
ной дороге в Среднюю Азию осуществлялась перевозка сибир­
ского хлеба, леса, кузнецкого угля, а в обратном направле­
нии — нефти, а также хлопка, шерсти и других сельскохозяйст­
венных грузов. Дорога способствовала развитию в Средней
114
Азии цветной металлургии и разработке крупнейших место­
рождений фосфоритов.
Одновременно с началом строительства Турксиба была вве­
дена в эксплуатацию линия Курорт Боровое — Акмолинск —
Караганда, которая вместе с ранее построенной линией Петро­
павловск — Курорт Боровое обеспечила развитие третьей
угольной базы страны — Карагандинской. К этому же периоду
относится сооружение линии, связавшей Южный и Северный
Урал и обеспечившей поступление угля на Магнитогорский ме­
таллургический комбинат.
Для освоения Кузнецкого угольного бассейна построена
линия до Новокузнецка, где был сооружен крупный металлур­
гический завод, работавший на местном угле и привозной
уральской руде. Другой такой завод, построенный в Магнито­
горске, работал на местной руде и привозном кузнецком угле.
Значительное число железнодорожных линий было построе­
но также в европейской части страны. В результате железно­
дорожным транспортом в 1932 г. перевезено 267,9 млн. т
грузов против 156,2 млн. т в 1928 г. При этом грузооборот
увеличился соответственно с 93,4 до 169,3 млрд. т-км.
Возросли также пассажирские перевозки: перевозки пасса­
жиров составили 967,1 млн. чел. против 291,1 в 1928 г., а пассажирооборот увеличился до 83,7 млрд. пасс-км против 24,5 млрд.
пасс-км в 1928 г.
В целях усовершенствования структуры управления строи­
тельными работами в 1930 г. было создано Всесоюзное объеди­
нение капитального строительства (НКПСстрой), а годом
позже СНК СССР принял постановление об организации в со­
ставе НКПС Всесоюзного объединения по электрификации же­
лезных дорог.
Основными направлениями развития железнодорожного
транспорта во второй пятилетке (1933—1937 гг.) являлись техни­
ческая реконструкция существующих железных дорог и строи­
тельство новых, внедрение прогрессивной технологии для овла­
дения растущими объемами перевозочной работы.
Реконструкция сети железных дорог являлась наиболее эко­
номичным способом освоения грузооборота. Если строительст­
во новой разгружающей линии требовало в довоенных ценах
600—800 тыс. руб./км и обеспечивало вместе с имеющейся до­
рогой примерно удвоение грузооборота, то сооружение второ­
го пути, оцениваемое в 500—600 тыс. руб., позволяло увеличить
грузооборот на данном направлении в три и более раза. Приме­
нение мощных паровозов повышало провозную способность
115
дороги на 40—50 % и требовало 120—150 тыс. руб. капитало­
вложений на километр. Электрификация железнодорожной
линии давала возможность увеличить грузооборот почти вдвое
при капиталовложениях около 200 тыс. руб./км. Концентрация
грузо- и пассажиропотоков на наиболее технически оснащен­
ных направлениях приводила к резкому снижению себестои­
мости перевозок, улучшению использования подвижного соста­
ва и повышению производительности труда.
За годы второй пятилетки были выполнены работы по соо­
ружению вторых главных путей на ряде важнейших железнодо­
рожных направлений сети и на пригородных участках крупных
узлов. Вторые пути построены на линиях Карымская — Хаба­
ровск, Валуйки — Балашов — Пенза, Данилов — Коноша,
Саратов — Ртищево, Льгов — Навля и др.
Улучшилось техническое оснащение основных отраслей же­
лезнодорожного транспорта. Подвижной состав оборудовался
автосцепкой и автотормозами. Было построено 216 вагоноре­
монтных пунктов, 50 путевых машинных станций, выполнены
работы по усилению железнодорожного пути, реконструкции
станций, развитию устройств СЦБ, механизации погрузочноразгрузочных операций.
За период 1933—1937 гг. среднесуточная погрузка по сети
выросла с 51400 до 89800 вагонов, грузооборот железных дорог
достиг 354,8 млрд. ткм.
Существенное влияние на рационализацию перевозок, раз­
грузку наиболее напряженных участков и сокращение дальнос­
ти пробега оказал запуск в эксплуатацию 4 тыс. км вновь по­
строенных железных дорог. Так, линия Новосибирск — Про­
ектная, сооруженная в 1934 г., позволила сократить пробег
грузов из Кузбасса в западном направлении на 86 км; линия
Брянск — Вязьма, построенная в 1934 г., явилась новым тран­
зитным ходом для перевозки донецкого угля в Ленинград и
северо-западные районы страны в обход Москвы.
В эти годы был построен ряд железнодорожных линий и
участков в различных регионах страны: в Закавказье, на
Южном и Северном Урале, в Сибири и др. При их сооружении
учитывались такие народнохозяйственные интересы, как ра­
ционализация транспортных связей, развитие горнодобываю­
щей промышленности на местах, обеспечение сырьем промыш­
ленных предприятий центральной части Европейской России.
В апреле 1932 г. СНК СССР принял решение о строительст­
ве Байкало-Амурской магистрали — второй широтной желез­
ной дороги Восточной Сибири и Дальнего Востока для освое116
ния природных богатств территорий, лежащих к северу от
Амурской дороги. В соответствии с этим решением разверну­
лись строительные работы по сооружению БАМа.
Большое внимание уделялось наращиванию темпов элект­
рификации железных дорог.
Состоявшийся в 1931 г. Пленум ЦК ВКП(б) подчеркнул
особо важное значение электрификации железных дорог и по­
ручил соответствующим организациям принять практические
меры для ее осуществления.
Первый поезд на электрической тяге при постоянном токе
напряжением 3 кВ прошел 16 августа 1932 г. на участке Хашури — Зестафони (62 км) через Сурамский перевал Закавказской
дороги. В последующие годы пятилетки было электрифициро­
вано еще около 1,5 тыс. км линий.
Электровозы и оборудование для электрифицированных
участков сначала поставлялись из США и Италии, затем был
налажен выпуск отечественных электровозов и оборудования
для тяговых подстанций и монтажа контактной сети. Вагоны
для электропоездов и тяговые двигатели для них изготовлялись
на отечественных заводах, но электрооборудование до 1932 г.
поставлялось зарубежными фирмами. С 1932 г. начали выпус­
каться электросекции, полностью оснащенные советской аппа­
ратурой.
В 1930—1935 гг. на заводах Коломенском машинострои­
тельном, Московском заводе "Динамо", Харьковском электро­
машиностроительном, Калужском машиностроительном после
испытания нескольких опытных образцов был начат серийный
выпуск тепловозов для вождения как тяжеловесных товарных,
так и пассажирских поездов.
Продолжалась и работа по модернизации паровозов, разра­
ботке новых локомотивов повышенной экономичности, мощ­
ности и скорости по сравнению с ранее выпущенными.
Увеличение веса составов, повышение коммерческой ско­
рости поездов, а также безопасность движения потребовали со­
здания качественно новых сцепных устройств. В 1929 г. НКПС
объявил конкурс на разработку автоматического сцепного уст­
ройства. По результатам конкурса и испытаний в 1931 г. луч­
шей была признана автосцепка, созданная сотрудниками Ин­
ститута реконструкции тяги под руководством профессора
В. Ф. Егорченко. После окончательной доводки и повторных
всесторонних исследований, проведенных в 1934 г., автосцепка
была рекомендована к установке на все типы подвижного со­
става. Ее внедрение позволило ликвидировать опасный труд
117
сцепщиков, уменьшить количество разрывов поездов, сокра­
тить время на производство маневровой работы.
С 1931 г. на грузовых поездах стал применяться усовершен­
ствованный автоматический тормоз изобретателя И. К. Матросова. Всего к концу второй пятилетки автосцепкой было обору­
довано около 13 % , а автотормозами — почти 50 % общей
численности вагонов.
В целях совершенствования строительства, эксплуатации и
ремонта вагонов в 1933 г. вагонное хозяйство было выделено в
самостоятельную отрасль и получило четкую организационную
структуру и равные права с другими отраслями железнодорож­
ного транспорта.
Основные линейные предприятия — вагонные депо — осна­
щались необходимым станочным и подъемно-крановым обору­
дованием для периодического и отцепочного ремонта кузовов,
колесных пар, тележек, тормозного оборудования, автосцепок
и изготовления запасных частей. Текущий ремонт вагонов осу­
ществлялся в пунктах их подготовки к перевозкам; неисправ­
ности, угрожающие безопасности движения, устраняли на же­
лезнодорожных станциях, где производился технический ос­
мотр вагонов. На крупных сортировочных станциях устраи­
вали механизированные пункты текущего отцепочного ремон­
та, контрольные пункты проверки автотормозов, компрессор­
ные, промывочно-пропарочные станции для очистки котлов
цистерн. Кроме того, на железных дорогах создавали вагоноколесные мастерские, а также пункты экипировки и технического
обслуживания пассажирских вагонов.
Совершенствование эксплуатационной деятельности желез­
ных дорог, развитие маршрутизации перевозок, модернизация
и обновление подвижного состава сыграли основную роль в
улучшении в этот период работы стальных магистралей.
Повышению эффективности работы железных дорог в годы
третьей пятилетки способствовало введение в 1936 г. нового
порядка их финансирования. В соответствии с ним доходы от
перевозок грузов, пассажиров, багажа и почты в местном сооб­
щении поступали в полное распоряжение соответствующих
дорог, а доходы в прямом сообщении распределялись между
дорогами пропорционально пройденному грузом расстоянию.
Это создавало условия для того, чтобы дороги получали свои
действительные доходы и знали результаты своей финансовой
деятельности.
Крупные линейные хозяйственные подразделения и подсоб­
ные предприятия были переведены на самостоятельный баланс.
118
Управления дорог открыли расчетные счета в Госбанке, куда
переводили средства на эксплуатационные расходы. Принципы
хозяйственного расчета стали применяться в паровозных и ва­
гонных депо, дорожных колесных мастерских. Было введено
финансирование по плановым расчетным ставкам на установ­
ленные измерители работ. Внедрение хозяйственного расчета
сопровождалось мерами по улучшению бухгалтерского учета. В
частности, были созданы самостоятельные бухгалтерии в ли­
нейных хозяйственных подразделениях.
В годы третьей пятилетки (1938—1941 гг.) продолжалась
техническая реконструкция железнодорожного транспорта.
Строились вторые пути, локомотивный парк пополнялся пре­
имущественно мощными паровозами и тепловозами. Парк гру­
зовых вагонов увеличился почти на 25 тыс. учетных двухосных
единиц.
К концу пятилетки на долю мощных грузовых паровозов
серии ФД приходилось 40 % всего грузооборота железных
дорог. Большегрузные вагоны составляли уже 40,7 % грузового
парка — на 8 % больше, чем в начале пятилетки; 34,7 % вагон­
ного парка было оборудовано автосцепкой, 72,7 % — автотор­
мозами.
Дальнейшее развитие получили железнодорожные станции
и узлы.
Крупные работы по развитию станций и узлов были выпол­
нены на Транссибирской магистрали от Новосибирска до Вла­
дивостока, что позволило существенно увеличить ее пропуск­
ную способность. В железнодорожных узлах западной части
страны построили значительное количество путепроводов.
Важными мероприятиями в совершенствовании эксплуата­
ционной работы явились дальнейшее развитие маршрутизации
перевозок и ускорение переработки поездов на станциях. На
дорогах Урала и Сибири стали применяться постоянно дейст­
вующие кольцевые маршруты, при которых среднесуточный
пробег вагонов составлял 300 — 400 км — в два раза больше,
чем до введения этих маршрутов.
На Ленинградском узле был внедрен комплексный график
движения передаточных поездов и оборота паровозов. Пере­
распределение сортировочной работы между станциями позво­
лило сократить 17 назначений внутриузлового плана формиро­
вания поездов и более 10 передаточных поездов, на 30 % уско­
рить оборот вагона в узле.
Эффективным средством ускорения пропуска вагонопотоков явилась так называемая кольцевая езда, получившая в
119
конце 30-х годов широкое распространение и позволившая уве­
личить среднесуточный пробег паровозов, ускорить их оборот
и улучшить условия труда и отдыха локомотивных бригад.
В 1940 г. эксплуатационная длина сети с учетом железнодо­
рожных линий Западной Украины и Западной Белоруссии, Се­
верной Буковины, Бессарабии и Прибалтийских республик
после вхождения их в СССР возросла на 19,7 тыс. км.
В условиях угрозы нападения гитлеровской Германии на
Советский Союз опасение вызывало состояние железнодорож­
ной сети на территории, недавно вошедшей в его состав. Желез­
ные дороги имели там западноевропейскую колею (1435 мм),
невысокую пропускную способность узлов, станций и перего­
нов. На этих дорогах эксплуатировались сильно изношенные
рельсы, низкокачественные шпалы, устаревший и разнородный
подвижной состав.
С весны 1941 г. работы по техническому переустройству
западных приграничных магистралей были ускорены. Сюда
перебросили железнодорожные войска Наркомата обороны и
строительные подразделения системы НКПС. Начатые работы
планировалось закончить к концу 1941 г.
В третьей пятилетке произошло улучшение экономической
деятельности железных дорог, особенно в части планирования
перевозок. В соответствии с постановлением Экономического
совета при СНК СССР от 4 мая 1939 г. грузоотправители долж­
ны были в своих заявках указывать дороги и станции как от­
правления, так и назначения грузов. Были разработаны и внед­
рены схемы направлений потоков каждого груза, предусматри­
вающие прикрепление районов производства к районам пот­
ребления продукции.
Существенное значение для укрепления хозяйственного рас­
чета на железнодорожном транспорте имела реформа грузовых
тарифов 1939 г., в результате которой грузовые тарифы были
значительно повышены. В целях сокращения излишне дальних
перевозок были внесены необходимые изменения в тарифные
ставки, а также введен ряд специальных тарифов, направлен­
ных на устранение нерациональных перевозок.
Выполнение задач, поставленных перед железнодорожным
транспортом в годы второй и третьей пятилеток, вызвало необ­
ходимость улучшения организации проектирования и строи­
тельства железных дорог. В 1935 г. при Цужелдорстрое НКПС
было создано Всесоюзное проектно-изыскательское объедине­
ние (Союзтранспроект), которое приступило к организации
комплексных изыскательских экспедиций. Этому объединению
120
были переданы проектные конторы дорог и строительно-мон­
тажных трестов.
Возросшее внедрение новой техники и особенно новых
типов локомотивов потребовало укрепления технического ру­
ководства на предприятиях транспорта. Для улучшения органи­
зации локомотивного хозяйства в пределах тягового участка
были созданы отделения паровозного хозяйства, в состав кото­
рых в качестве самостоятельной хозяйственной единицы входи­
ли паровозные депо. Функции руководства депо были отделены
от функций руководства тяговым участком. В 1940 г. была
предпринята попытка преодолеть излишнюю централизацию
управления транспортом. Для этого в центральном аппарате
НКПС, кроме существовавших ранее управлений эксплуатации,
грузового, пути, паровозного, вагонного, пассажирского, сиг­
нализации и связи, были созданы восемь управлений, ведавших
работой групп дорог по направлениям: дальневосточному,
урало-сибирскому, северо-западному, центральному, западно­
му, южному, кавказскому, среднеазиатскому.
В целом за период 1920—1941 гг. на железнодорожном
транспорте произошли крупные перемены. К 1941 г. эксплуата­
ционная длина железнодорожной сети возросла с 70260 км в
конце 1917 г. до 106102 км. Частично прирост сети связан с
вхождением в СССР новых республик и областей. Однако ос­
новная доля прироста достигнута за счет железнодорожного
строительства.
Особенно интенсивно происходило развитие железнодорож­
ной сети в национальных республиках. Например, в Казахстане
она возросла к концу 1940 г. по сравнению с 1913 г. в 4 раза, в
то время как по всей стране — в 1,5 раза.
По объему грузовых и пассажирских перевозок железные
дороги страны вошли в число передовых стран мира. В 1940 г.
грузооборот составил 415 млрд. т-км, пассажирооборот —
98 млрд. пасс-км. В первом полугодии 1941 г. грузили более
107 тыс. вагонов в сутки. В результате осуществления рекон­
структивных мероприятий и внедрения передовых методов ра­
боты улучшилось качество использования подвижного состава,
повысились вес и скорость движения поездов, увеличился сред­
несуточный пробег паровозов, уменьшился оборот вагонов. В
связи с тем, что темпы роста перевозочной работы опережали
интенсивность развития железнодорожной сети, ее грузонапря­
женность повысилась до 4,3 млн. т-км на 1 км. Уже тогда техни­
ческие средства железных дорог СССР использовались интен­
сивнее, чем в других странах.
121
К началу Второй мировой войны железные дороги являлись
основным видом транспорта в стране. В общем грузообороте их
доля в 1940 г. достигла 85,1 %, в пассажирообороте — 92,4 %.
4.4. РОЛЬ ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ В ГОДЫ СОВЕТСКО-ФИНЛЯНДСКОЙ
И ВЕЛИКОЙ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ВОЙН
30 ноября 1939 г. началась Советско-Финляндская война.
Транспортное обеспечение советских войск в ходе СоветскоФинляндской войны еще раз показало, какую роль в организа­
ции воинских перевозок должна играть четкая координация ра­
боты всех видов транспорта. Так, на Карельском перешейке
самым слабым звеном транспортной сети оказался стык желез­
нодорожного транспорта с автомобильным. Плохая работа
последнего зачастую сводила "на нет" работу железных дорог,
своевременно доставлявших войска и боевую технику за тысячи
километров.
Другой крупной проблемой стала проблема увеличения
пропускной способности железных дорог и Ленинградского
узла. Для ее решения было необходимо построить новую желез­
ную дорогу Петрозаводск — Суоярви и уложить вторые пути
на участке Волховстрой — Петрозаводск Кировской железной
дороги.
При развитии Ленинградского узла требовалось одновре­
менно проложить 11 соединительных ветвей, расширить 12
станций, удлинить пути еще на 12 станций, соорудить сортиро­
вочную горку на станции Шушары, 27 разъездов и линию
Мга—Охта.
Наступление советских войск поставило перед железнодо­
рожниками еще одну задачу: необходимо принять заблаговре­
менные меры, обеспечивающие восстановление разрушенных
противником при отступлении дорог и налаживание их экс­
плуатации.
За несколько дней до начала наступления была закончена
разработка структуры и комплектование первого военно-экс­
плуатационного отделения (ВЭО) — формирования нового
типа, включавшего в свой состав паровозные бригады, ремонт­
ные поезда, движенцев всех основных профессий, т. е. все необ­
ходимое для восстановления и эксплуатации железнодорожных
линий.
Впоследствии, в ходе Великой Отечественной войны, эти
формирования и полученный ими на финском ТВД опыт рабо122
ты сыграли важную роль в организации эксплуатации фронто­
вых железных дорог.
22 июня 1941 г. начался один из самых тяжелых периодов в
истории страны — Великая Отечественная война. Перед желез­
нодорожниками встала труднейшая задача — подчинить орга­
низацию перевозок потребностям фронта. Железные дороги
осуществляли мобилизационные перевозки из пунктов сбора в
воинские части и по сосредоточению войск, а также по эвакуа­
ции населения и предприятий в тыловые районы страны.
Уже 24 июня на железных дорогах был введен воинский
график движения поездов, обеспечивающий первоочередное
продвижение воинских эшелонов, максимальное использование
пропускной способности линий и четкую работу станций. Про­
изводилось сдваивание составов, применялась принудительная
выгрузка несрочных грузов.
Одновременно осуществлялся комплекс мероприятий по
бесперебойной обработке поездов на сортировочных и участко­
вых станциях. Энергичные действия по перестройке работы
осуществлялись на прифронтовых железных дорогах.
Уже в начале войны возникла необходимость в массовой
эвакуации населения и предприятий из западных районов стра­
ны на Урал, в Сибирь, Поволжье, Среднюю Азию и на Даль­
ний Восток. Первая волна таких перевозок легла на Белорус­
скую, Приднепровскую, Октябрьскую, Юго-Западную, Одес­
скую, Московско-Киевскую, Южную, Западную железные
дороги. Эвакогрузы составляли около половины общего грузо­
потока, а на отдельных линиях — до 80 %.
С начала эвакуации до середины июля 1941 г. на 17 желез­
ных дорогах европейской части СССР было погружено 65977
вагонов эвакогрузов, в том числе демонтированное оборудова­
ние тысяч предприятий. Большую помощь в эвакуации оказы­
вали дорогам железнодорожные войска и органы военных со­
общений. Так, Особый корпус железнодорожных войск обеспе­
чил переброску в тыл 25400 вагонов, 692 паровозов и большого
количества рельсов.
В июле 1941 г. на эвакуационных перевозках было занято
300 тыс. вагонов. К ноябрю число перебазированных предприя­
тий достигло 2593, из которых 1523 составляли крупные за­
воды.
В трудных условиях, зачастую под бомбежками противни­
ка, проходила эвакуация населения. Из Москвы было вы­
везено 2 млн. жителей, из Ленинграда — 1,7 млн. из Киева —
350 тыс. С июня 1941 по февраль 1942 г. было эвакуировано
123
около 10,4 млн. человек. Для выполнения этих перевозок потре­
бовалось 1,5 млн. вагонов (30 тыс. поездов).
Вторая волна эвакуации последовала летом 1942 г., когда
враг предпринял наступление на юге и юго-западе страны. В
этот период по Донецкой, Юго-Восточной, Сталинградской,
Северо-Кавказской и Орджоникидзевской железным дорогам
перевезли 150 крупных предприятий и около 8 млн. человек.
Из всех видов транспорта на железные дороги пришлась
основная нагрузка по эвакуации. Передислокация огромного
количества предприятий и оборудования, а также миллионов
людей не имела себе равных в истории и может быть отнесена
к числу самых поразительных организаторских и человеческих
подвигов.
В планах немецко-фашистских захватчиков указывалось:
русские железные дороги в зависимости от их значения должны
перерезаться или выводиться из строя. Только за первые двое
суток войны в результате вражеских бомбардировок и артоб­
стрелов было разрушено более 100 важных железнодорожных
объектов. С июня по декабрь на прифронтовые железные доро­
ги было совершено около шести тысяч воздушных налетов и
сброшено более 46 тыс. бомб. При этом было выведено из
строя почти 400 км железнодорожных путей, линии связи,
около 700 паровозов и 15,5 тыс. вагонов. Особенно интенсив­
ными были бомбардировки в октябре—ноябре 1941 г., когда
налеты фашистской авиации совершались одновременно на
20—25 дорогах.
Осенью 1941 г. впервые были созданы специальные форми­
рования — паровозные колонны особого резерва. К локомоти­
вам в таких подразделениях прикреплялись комплексные бри­
гады в составе специалистов основных служб, обеспечивающих
перевозочную работу.
В спецформирования НКПС входили мостовые поезда,
передвижные вагоны-мастерские (летучки) для восстановления
пути, подвижного состава, устройств связи, электро- и водо­
снабжения. Район действия этих поездов и вагонов составлял
60—80 км.
Огромное значение для восстановления деятельности желез­
нодорожных линий после разрушения их противником имело
техническое прикрытие транспортных объектов, осуществляе­
мое железнодорожными войсками и спецформированиями
НКПС. Для руководства техническим прикрытием железных
дорог в сентябре 1941 г. в структуре НКПС было образовано
Главное управление военно-восстановительных работ (ГУВВР).
124
В январе 1942 г. были созданы и приданы фронтам объединен­
ные военно-восстановительные организации, управления воен­
но-восстановительных и заградительных работ (УВВР).
В неимоверно трудных условиях железнодорожники про­
должали достраивать уже начатые коммуникации и возводить
новые. В их числе была весьма важная в стратегическом отно­
шении линия Сорокская (Беломорск) — Обозерская, которая
была завершена к концу 1941 г.
В 1941 г. было осуществлено также строительство отдель­
ных участков Большой Московской окружной дороги, первой
очереди Волжской рокадной линии Сталинград — Владими­
р о в а . Быстрыми темпами велись работы на линиях Котлас —
Воркута, Кизляр — Астрахань. Всего было сдано в эксплуата­
цию 793 км новых линий и 137 км вторых путей.
В 1942 г. было закончено сооружение под Ленинградом не­
большого, но важного звена "дороги жизни": Войбокало — Кобона — Коса, а под Сталинградом вошли в строй линии: Пет­
ров Вал — Иловля и Свияжск — Ульяновск. Дороги строили и
в тыловых районах: были сданы в постоянную эксплуатацию
железная дорога Карталы — Акмолинск для перевозки угля и
линия Орск — Гурьев для транспортировки Эмбинской нефти.
Осуществлялись также мероприятия по усилению пропускной
способности Ашхабадской железной дороги, Транссиба и ряда
транспортных узлов.
В феврале 1942 г. при ГКО для координирования работы
всех видов транспорта, более четкого регулирования воинских
и народнохозяйственных перевозок был образован Транспорт­
ный Комитет под председательством И. В. Сталина, в который
вошли руководители всех транспортных наркоматов, началь­
ник тыла Красной Армии, начальник УП ВОСО. Комитет пла­
нировал и регулировал перевозки, осуществляемые железнодо­
рожным, морским и речным транспортом, разрабатывал меро­
приятия по улучшению материальной базы и обеспечению всей
транспортной системы страны материально-техническими сред­
ствами.
Важной мерой явилась реорганизация руководства НКПС и
железных дорог. Постановлением ГКО от 25 марта 1942 г.
были ликвидированы дорожные территориальные управления
НКПС и образовано Центральное управление движения (ЦЦ)
НКПС. Одновременно наркомом путей сообщения был назна­
чен А. В. Хрулев — заместитель наркома обороны, начальник
тыла Красной Армии (с сохранением за ним должностей по
125
линии НКО СССР). Это назначение позволило консолидиро­
вать усилия двух наркоматов и направить их на полное подчи­
нение работы советских железных дорог нуждам фронта и эко­
номики военного времени.
Принятые в 1941—1942 гг. решения по транспорту не толь­
ко выдержали проверку в Великой Отечественной войне, но и
подтвердили впоследствии свою важность для мирного вре­
мени.
Общие принципы организации работы транспорта, методы
и стиль руководства отраслью в природно-экономических усло­
виях нашей страны обусловили решающую роль железнодо­
рожного транспорта в экономике.
От Дальнего Востока до Москвы более 9 тыс. км. "Всего
десять дней (срок по тем временам очень короткий) понадоби­
лось железнодорожникам, чтобы доставить нас с Дальнего Вос­
тока в Подмосковье", — пишет генерал А. П. Белобородов —
бывший командир 78-й (9-й гвардейской) стрелковой дивизии,
которая в последних числах октября 1941 г. полностью (36 эше­
лонов) разгрузилась и заняла участок в районе Истры.
Только за первую половину ноября 1941 г. Западный фронт
получил в общей сложности 100 тыс. человек, 300 танков и
2 тыс. орудий. К середине ноября в составе войск только За­
падного фронта было уже 35 стрелковых, 3 мотострелковых,
3 танковых и 12 кавалерийских дивизий, 14 танковых бригад.
Скорость продвижения воинских эшелонов с людьми и техни­
кой была рекордной для того времени — 800—950 км в сутки.
А на Восточно-Сибирской железной дороге среднесуточная
скорость таких поездов достигала в ноябре и декабре 930—
1000 км.
В сжатые сроки в конце ноября к Москве по железным до­
рогам было переброшено пять армий, хорошо оснащенных бое­
вой техникой.
Для повышения пропускной способности железных дорог,
прилегающих к Москве, эксплуатационниками были найдены
новые способы организации движения: на ограниченный срок
вводилось одностороннее движение поездов сразу по обоим
путям двухпутных линий; удлинялись пути на промежуточных
станциях однопутных участков для пропуска длинносоставных
и сдвоенных поездов; использовались пути и ветви в пределах
станций для отстоя поездов и вагонов с целью повышения ем­
кости узлов и большей маневренности составов, а также "живая
автоблокировка" в пределах видимости.
126
Серьезнейшим испытанием для советской транспортной
системы в 1942—1943 гг. стали Сталинградская и Курская
битвы.
Оборона Сталинграда потребовала осуществления огром­
ного объема перевозок. Своевременно доставленные транспор­
том в районы сосредоточения наши войска и боевая техника к
началу контрнаступления изменили соотношение сил и средств
в пользу советских войск.
В сентябре 1942 г. в разгар боев за Сталинград было уско­
ренно завершено сооружение Волжской рокады (978 км) вдоль
правого берега, построенной за восемь месяцев от Свияжска
(под Казанью) до Иловли (под Сталинградом). Во время битвы
на Курской дуге за 32 дня была построена по облегченным
условиям линия Старый Оскол — Сараевка (95 км), по которой
17 июля 1943 г. пошли первые поезда с боеприпасами.
Подготовка Белорусской операции летом 1944 г. также по­
требовала огромной работы по ее транспортному обеспечению.
Чтобы своевременно создать нужное превосходство в живой
силе и военной технике в заданных районах сосредоточения
войск, потребовалось в сжатые сроки задействовать свыше
440 тыс. вагонов (65 % рабочего парка страны).
Важное значение для обеспечения воинских перевозок на
фронтовых дорогах имели военно-эксплуатационные отделения
и управления и паровозные колонны особого резерва НКПС, а
также восстановительные спецформирования НКПС. Вместе с
наступавшими войсками паровозные колонны и восстанови­
тельные спецформирования дошли до Берлина.
С победой над фашистской Германией Вторая мировая
война не закончилась. Чтобы Советские Вооруженные Силы
смогли в августе 1945 г. принять участие в боях против Япон­
ской Квантунской армии, необходимо было осуществить стра­
тегическую перегруппировку с Запада на Дальний Восток 30
полностью оснащенных советских дивизий, включая танковые,
и перевозку других грузов, на что потребовалось свыше 2700
поездов. Не меньший объем воинских перевозок был выполнен
и в пределах Дальневосточного театра военных действий.
В ночь на 9 августа 1945 г. войска Забайкальского, 1-й 2-го
Дальневосточных фронтов перешли в наступление, в ходе
которого была окружена и разгромлена Квантунская армия.
Уже через 10 дней противник перестал оказывать сопротив­
ление.
И. В. Ковалев, тогдашний министр путей сообщения, назвал
перевозку менее чем за 3 месяца на расстояние почти 11 тыс. км
127
с запада на восток такого огромного количества войск с техни­
кой и боеприпасами невиданной в истории транспорта и в ис­
тории военного искусства. Это была поистине небывалая
транспортная операция.
4.5. ПОСЛЕВОЕННАЯ РЕКОНСТРУКЦИЯ И РАЗВИТИЕ
ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА
После разгрома фашистской Германии и милитаристской
Японии началось восстановление разрушенного народного хо­
зяйства. Спрос на перевозки и требования к железнодорожному
транспорту непрерывно возрастали, а производственные воз­
можности его оставались на более низком уровне, чем в пред­
военный период.
Закончившаяся самая разрушительная в истории человече­
ства война нанесла железнодорожному транспорту огромный
урон. Никогда и нигде прежде транспортная система не подвер­
галась такому разрушению. Быстрое восстановление ее на тер­
ритории СССР приобретало не только народнохозяйственное,
но и первостепенное политическое значение.
Объем работ по восстановлению железнодорожной сети, ко­
торый предстояло выполнить, был огромным. В западных райо­
нах СССР немецко-фашистские захватчики разрушили 65 тыс. км
пути, 13 тыс. мостов, свыше 4100 станций, 1600 водонапорных
башен, свыше 300 паровозных депо, 129 ремонтных и машино­
строительных заводов транспорта, 500 тыс. км проводов связи,
взорвали и угнали около 16 тыс. паровозов и 428 тыс. вагонов, а
также уничтожили почти весь жилой фонд.
Большое значение для ускорения восстановления железно­
дорожного транспорта имело постановление Совнаркома
СССР и ЦК ВКП(б) от 21 августа 1943 г. "О неотложных мерах
по восстановлению хозяйства в районах, освобожденных от не­
мецкой оккупации".
Большой объем восстановительных работ был выполнен на
железнодорожном транспорте уже в последние два года вой­
ны. К концу ее на территории СССР было сдано в эксплуата­
цию 50 тыс. км путей (еще около 30 тыс. км на зарубежной
территории), 13,5 тыс. мостов, тысячи километров вторых
путей, линий связи, станционных путей. Движение поездов
производилось в пределах нашей страны почти по всем желез­
нодорожным линиям.
128
Главная трудность первых послевоенных лет заключалась в
том, что огромный объем восстановительных работ требовал
оборудования, металла, цемента, леса и других материалов, а
промышленность ими обеспечить еще не могла. Транспортни­
кам приходилось самим налаживать различные подсобные
производства для восстановления рельсов, скреплений и шпал,
производства чугунного, стального и цветного литья и поковок
для ремонта подвижного состава, выполнять капитальный ре­
монт паровозов, вагонов в тех депо и мастерских, где прежде
занимались лишь их текущим ремонтом.
Потребовалось также организовывать собственные пред­
приятия по заготовке и переработке леса, подсобные сельскохо­
зяйственные предприятия и отделы рабочего снабжения, стро­
ить жилые и производственно-технические здания. Капитально
восстановить всю сеть путей сообщения силами только транс­
порта было невозможно.
В первом послевоенном 5-летнем плане развития народного
хозяйства СССР на восстановление и развитие железнодорож­
ного транспорта выделялось 16 % всех капиталовложений в
народное хозяйство. Составленный на его основе отраслевой
план предусматривал электрификацию железных дорог и внед­
рение тепловозной тяги. Таким образом, восстановление желез­
ных дорог предусматривалось осуществить на новой, прогрес­
сивной технической базе.
Большое значение для возрождения железнодорожного
транспорта в западных районах страны имел начавшийся в
1946 г. выпуск новых грузовых паровозов, имевших небольшую
нагрузку на ось (18,2 т) и пригодных для работы на участках,
капитальное восстановление которых еще не было завершено.
В это же время для работы на грузонапряженных участках
были созданы более мощные паровозы со сцепным весом 113—
115 т; началось серийное производство новых тепловозов мощ­
ностью до 2000 л.с. и электровозов с нагрузкой на ось 22 т.
Железные дороги стали получать четырехосные вагоны гру­
зоподъемностью 50—60 т, оборудованные автосцепкой и авто­
тормозами. Новыми цельнометаллическими вагонами стал по­
полняться и пассажирский вагонный парк.
Широко развернулись новое железнодорожное строительст­
во и работа по повышению пропускной способности важней­
ших железнодорожных магистралей. Протяженность электри­
фицированных линий, составлявшая перед войной 1865 км, уве­
личилась до 3042 км. Уже через три года после окончания
войны железнодорожный транспорт по грузообороту превзо129
шел уровень 1940 г. Значительно улучшились и его качествен­
ные показатели: оборот вагона с 10,84 суток сократился до 7,49
суток.
В годы четвертой пятилетки была осуществлена перестрой­
ка системы управления железнодорожным транспортом. Нар­
комат был преобразован в Министерство путей сообщения.
Первым министром путей сообщения СССР стал Н. В. Ковалев.
В низовом звене были созданы комплексные ячейки — отделе­
ния железной дороги, которым подчинялись службы движения,
тяги, дистанции пути, сигнализации и связи, жилищно-комму­
нального хозяйства и др. В высшем звене было создано десять
округов, каждый из которых объединял дороги крупных эконо­
мических районов страны (Урала, Сибири, Дальнего Востока,
Закавказья и др.). Округа возглавили члены коллегии МПС.
Новые звенья управления получили право в пределах своих
границ решать все вопросы. Теперь МПС, освобожденное от
"текучки", могло больше времени уделять повседневному и пер­
спективному планированию перевозок, развитию железнодо­
рожного транспорта, подготовке и воспитанию кадров и науч­
ным исследованиям. Стало возможным в 2—3 раза сократить
отчетность подразделений МПС, приблизить руководство к
производству, так как начальники округов, будучи членами
коллегии министерства, могли быстро доводить до мест рас­
сматривавшиеся руководством наиболее актуальные вопросы.
В результате осуществленных мер аппарат МПС сократился
с 9800 до 2500 человек. Освободившиеся высококвалифициро­
ванные работники были направлены на укомплектование окру­
гов и других подразделений. В связи с созданием отделений
дорог значительно сократился также штат управлений дорог.
Однако округа железных дорог, хотя и сыграли положи­
тельную роль в мобилизации местных ресурсов для восстанов­
ления железнодорожного хозяйства, не могли стать устойчивой
формой управления транспортом. Главный недостаток деятель­
ности округов заключался в том, что они создавали двойствен­
ность в руководстве дорогами и затрудняли решение задач ук­
репления единоначалия на железнодорожном транспорте. По­
становлением правительства в июле 1951 г. округа были
ликвидированы.
Вместе с этим, необходимость повышения эффективности
работы транспорта, сложная система руководства хозяйством,
требование повышения местной инициативы и умелого манев­
рирования ресурсами вызывали необходимость дальнейшего
совершенствования управления железными дорогами. С этой
целью было проведено укрупнение железных дорог, отделений
130
и линейных предприятий, что позволило с большей эффектив­
ностью внедрять новую технику и использовать в хозяйстве
транспорта все преимущества крупного производства.
Если в 1950 г. железнодорожная сеть была разделена на 56 же­
лезных дорог, то в 1960 г. их стало 35, а в 1970 г. — 26. К концу
80-х годов в СССР функционировало 32 железные дороги.
Укрупнение дорог и отделений дало возможность более
комплексно развивать различные отрасли железнодорожного
хозяйства, достигать большего экономического эффекта в орга­
низации эксплуатационной работы, лучше использовать пре­
имущества электрической и тепловозной тяги, требующих орга­
низации работы на удлиненных тяговых плечах, а также позво­
лило организовать комплексное руководство многоотраслевым
хозяйством.
Существенной реорганизации подверглись отделения дорог.
Существовавшие на железнодорожном транспорте отделения
движения, отделения паровозного хозяйства, вагонные участки
и отделения пассажирской службы, протяженность которых со­
ставляла 150—200 км, не обеспечивали комплексного руковод­
ства и координации работы линейных предприятий по перевоз­
кам. Достигнуть слаженности в работе без наличия единого
руководства было невозможно. В связи с этим для улучшения
руководства линейными предприятиями железных дорог были
созданы отделения железных дорог, которым в оперативном и
хозяйственном отношении подчинены все предприятия, участ­
вующие в перевозочном процессе и находящиеся в пределах
отделения дороги.
Ранее существовавшие отраслевые отделения на железных
дорогах были реорганизованы и вошли в состав отделений как
структурные подразделения — отдел движения, локомотивно­
го, вагонного хозяйства и т.д.
В 1958 г. были осуществлены дополнительные меры по ор­
ганизационно-хозяйственному укреплению отделений, расши­
рению прав и повышению ответственности начальников отде­
лений за руководство хозяйством.
На отделение железной дороги было возложено руководст­
во хозяйственно-производственной и финансовой деятельнос­
тью всех линейных предприятий и организаций, находящихся в
границах отделения, за исключением учреждений и организа­
ций общедорожного значения.
Непосредственно отделению дороги были подчинены стан­
ции и вокзалы, локомотивные и вагонные депо, промывочнопропарочные станции, дистанции пути, дистанции сигнализа131
ции и связи, механизированные дистанции погрузочно-разгрузочных работ, участки энергоснабжения, электростанции,
участковые материальные склады и др.
Были пересмотрены границы отделений, которые приблизи­
лись к территориальным границам союзных республик, облас­
тей и районов.
Техническое перевооружение хозяйства железнодорожного
транспорта, внедрение новых форм организации производства
и труда, специализация и развитие форм внутриотраслевой и
межотраслевой коопераций создали объективные условия для
концентрации производства и укрупнения предприятий. В ре­
зультате количество отделений по сравнению с 1955 г. умень­
шилось в 1,6 раза, а средняя протяженность отделений состави­
ла около 780 км, или увеличилась против ранее существовав­
ших отделений в 4 раза и более.
Были пересмотрены функции служб управления железных
дорог — они освобождены от оперативного руководства рабо­
той линий (кроме службы движения). На них возложено техни­
ческое руководство линейными предприятиями, разработка и
проведение мероприятий по укреплению и развитию хозяйства
дорог.
Опыт работы укрупненных железных дорог подтвердил це­
лесообразность проведения этого мероприятия. При объедине­
нии железных дорог было ликвидировано значительное количе­
ство стыковых пунктов между дорогами, что способствовало
ускоренному продвижению поездов и лучшему использованию
подвижного состава, позволило лучше организовать обслужи­
вание укрупненной дорогой тяготеющих к ней областей и райо­
нов. Были созданы более благоприятные условия для удовле­
творения потребностей в перевозках пассажиров и продукции
предприятий, организаций промышленности и сельского хозяй­
ства, находящихся в районе обслуживания.
Важным преимуществом больших по протяженности и
объему работы железных дорог являлось повышение маневрен­
ности в использовании материальных и трудовых ресурсов,
более правильное распределение работы между сортировочны­
ми станциями и возможность организации лучшего взаимодей­
ствия между линейными предприятиями. Были созданы условия
для комплексного развития пропускных и провозных способ­
ностей, а также рационального использования капитальных
вложений.
Увеличение эксплуатационной длины железных дорог поз­
волило оперативно руководить перевозками на удлиненных
132
участках и целых направлениях. Укрупнение железных дорог,
отделений, предприятий по отраслям хозяйства дало возмож­
ность значительно сократить расходы на содержание аппарата
управления.
В 1957 г. в соответствии с законом, принятым седьмой сес­
сией Верховного Совета СССР, была осуществлена перестрой­
ка управления промышленностью и строительством, в эконо­
мических административных районах были созданы совнархо­
зы. После перенесения оперативного руководства промыш­
ленностью и строительством в экономические административ­
ные районы и расширения прав союзных республик появились
новые возможности для быстрого роста производства, правиль­
ного размещения производительных сил, комплексного разви­
тия хозяйства экономических районов, целесообразной специа­
лизации и кооперирования производства с учетом особеннос­
тей каждого экономического района, ускорения технического
прогресса и всемерного распространения передового опыта.
В связи с перестройкой управления промышленностью и
строительством встал вопрос о приведении границ некоторых
отделений в соответствие с границами экономических админи­
стративных районов. Например, были изменены границы Рузаевского отделения Куйбышевской дороги с тем, чтобы в это
отделение входила почти вся линия железной дороги, обслужи­
вающей Мордовский совнархоз. Изменены границы Москов­
ско-Киевской, Белорусской и ряда других дорог.
Важную роль в улучшении обслуживания потребности на­
родного хозяйства имела вновь организованная Казахская же­
лезная дорога на базе Карагандинской, Туркестано-Сибирской,
частично Оренбургской и Ташкентской железных дорог. Про­
тяженность дороги составила почти 9200 км. В район ее тяготе­
ния вошли все экономические районы Казахской ССР.
В первые годы послевоенной пятилетки, несмотря на общее
улучшение работы железнодорожного транспорта, экономичес­
кие результаты хозяйственной деятельности дорог были явно
неудовлетворительными. Они неполностью покрывали за счет
своих доходов затраты по эксплуатационной деятельности и
требовали дотации от государства.
Необходимость в государственной дотации была отчасти
вызвана тем, что расходы на приобретение топлива, материа­
лов, запасных частей составляли значительный удельный вес в
эксплуатационных затратах железных дорог. Кроме того, за
период с 1940 по 1947 г. заработная плата работников эксплуа­
тации была увеличена более чем на 90 %. По этим причинам
133
себестоимость грузовых перевозок в 1947 г. достигла 5,169 коп.
против 2,63 коп. в 1940 г., или увеличилась на 96 %, а средняя
доходная ставка, связанная с уровнем тарифов на перевозки,
установленным в 1939 г., почти не изменилась. Действовавшие
в этот период тарифы не покрывали себестоимость перевозок
угля на 42,4 %, нефти — на 53,8 %, руды — на 50 %, чугуна и
стали — на 53,5 %, леса — на 45,1 %, кирпича — на 38,6 %.
Система государственной дотации, рассчитанная на покры­
тие плановых убытков, стала тормозить укрепление хозяйствен­
ного расчета на предприятиях транспорта и ослабляла стиму­
лирование снижения себестоимости перевозок. По решению
правительства с января 1949 г. были введены новые тарифы на
перевозки грузов железнодорожным транспортом. Уровень гру­
зовых тарифов был установлен таким образом, чтобы не толь­
ко покрывались эксплуатационные расходы, но и создавались
определенные накопления, а также усиливались стимулы, на­
правленные на снижение себестоимости перевозок и повышение
рентабельности работы железных дорог.
Одновременно с новыми грузовыми тарифами с января
1949 г. была введена также тарифная система распределения
доходов между дорогами, фактически существовавшая в до­
военный период.
Действовавшая во время войны система распределения дохо­
дов между дорогами обеспечивала рентабельность всех дорог вне
зависимости от получения фактических доходов по тарифу и ос­
лабляла хозрасчетные интересы дороги в получении прибыли.
Согласно этому порядку доходы от перевозки грузов, пасса­
жиров, багажа и почты в местном сообщении стали поступать в
распоряжение дорог и расходоваться ими в соответствии с ут­
вержденными Министерством путей сообщения балансами до­
ходов и расходов.
Доходы от перевозок в прямом сообщении распределялись
Министерством путей сообщения между дорогами следования
грузов, пассажиров, багажа и почты пропорционально рассто­
янию, пройденному по каждой дороге, за исключением доходов
от начальной и конечной операций.
За работы, связанные с начальной и конечной операциями
по грузовым перевозкам для дорог отправления и назначения,
была установлена особая плата в пределах общего тарифа.
Интенсивными темпами в послевоенный период шло строи­
тельство новых линий и усиление существующих.
134
За годы двух послевоенных пятилеток было построено
5422 км новых линий и 10166 км вторых путей. Среди вновь
построенных — Южно-Сибирская магистраль, а также линия
Моинты — Чу, соединившая Карагандинский угольный бас­
сейн с республиками Средней Азии. Были введены в действие
северный участок Печорской магистрали, Черноморская линия
(Сочи — Сухуми), линии Ижевск — Кильмезь, Сосьва — Алапаевск, Комсомольск — Советская Гавань, Иркутск — Слюдянка (через перевал).
Вторые пути были построены на направлениях Москва —
Брянск, Лихая — Волгоград, Махачкала — Дербент, Киров —
Пермь — Свердловск, Карталы — Орск, Вологда — Череповец,
Вельск — Воркута и др.
В шестой пятилетке подавляющая часть капитальных вло­
жений была направлена на реконструкцию и техническое пере­
вооружение действующих линий, увеличение их пропускной и
провозной способности. Было завершено строительство маги­
страли от Тайшета до Лены протяжением 700 км, которая
имела большое значение для обеспечения сооружения Братской
гидроэлектростанции на Ангаре и соединила с железнодорож­
ной сетью бассейн реки Лены.
В 1954—1965 гг. были проведены большие работы по разви­
тию сети железных дорог в районе освоения целинных и залеж­
ных земель. В этой зоне сооружено 1720 км новых железных
дорог.
Другим важным направлением в строительстве железных
дорог в эти годы стало сооружение 8,6 тыс.км новых линий и
вторых путей на ряде грузонапряженных направлений, таких
как Новокузнецк — Абакан — Тайшет, Средне-Сибирская ма­
гистраль от Барнаула до Омска и др.
Во второй половине 60-х годов сооружен новый маги­
стральный выход из районов Средней Азии и Поволжья в
Центр и на Кавказ.
В годы десятой пятилетки более половины ввода новых же­
лезнодорожных линий (всего построено 3 тыс.км) приходи­
лось на долю районов Сибири и Дальнего Востока. Завершено
строительство крупнейшей широтной Южно-Сибирской маги­
страли, связавшей в единый транспортный конвейер районы
Урала, Казахстана и Сибири и открывшей кратчайший путь в
районы Поволжья, Центра и на Украину. Она способствовала
разгрузке работающего с большим напряжением Транссиба.
Построены новые линии Байкало-Амурской магистрали, став135
шей главным строительным полигоном на железнодорожном
транспорте вплоть до конца 80-х годов.
Так, в двенадцатой пятилетке, последней при суще­
ствовании СССР, всего было введено в эксплуатацию около
2 тыс. 700 км новых линий, из них более 1700 км на БАМе.
"Золотое" звено на Восточном участке было уложено на разъез­
де имени В. П. Мирошниченко 17 апреля 1984 г., а 1 октября
1984 г. в Куанде состоялась торжественная церемония укладки
"золотого" звена всего БАМа. 1 ноября 1989 г. был принят в
постоянную эксплуатацию 21-й пусковой комплекс БАМа —
обход Северо-Муйского тоннеля, чем была завершена приемка
всей Байкало-Амурской магистрали1.
На этой стройке века протяженностью 3105 км построено
около 4200 мостов и других искусственных сооружений, более
3000 км притрассовых дорог и выполнено 570 млн. м3 земляных
работ.
В целом за период с 1918 г. до конца 80-х годов железнодо­
рожная сеть нашей страны выросла с 53 тыс.км до 147,4 тыс.км,
что вывело СССР на второе место в мире по эксплуатационной
длине железных дорог (после США).
Другим направлением развития железнодорожной сети
стала электрификация дорог. Работы по электрификации нача­
лись еще в предвоенные годы и были продолжены сразу же
после завершения Великой Отечественной войны. В 1946—
1955 гг. была восстановлена электрическая тяга на 290 км де­
монтированных линий и дополнительно было электрифициро­
вано более 3000 км железных дорог. Продолжен перевод на
электрическую тягу пригородных участков Москвы, Ленингра­
да, Киева, Риги и Баку.
В 1953 г. был построен первый отечественный восьмиосный
электровоз постоянного тока. Постройка электровозов была
сосредоточена на Новочеркасском электровозостроительном
заводе, а электропоездов — в Риге на вагоностроительном и
электромашиностроительном заводах.
В феврале 1956 г. ЦК КПСС принял решение "О генераль­
ном плане электрификации железных дорог", в котором предус­
матривалось резкое увеличение темпов электрификации. В со­
ответствии с этим решением уже в 1956—1960 гг. было электри­
фицировано около 8500 км железнодорожных линий. В частноСледующий этап строительных работ по развитию БАМа начался в
конце 90-х годов и ставил своей целью экономическое развитие этого региона.
30 марта 2001 г. осуществлена сбойка Северо-Муйского туннеля.
136
сти, был электрифицирован на переменном токе значительный
участок Транссибирской магистрали, продолжалась электрифи­
кация участков будущих электрических магистралей.
С 1957 г. стали поступать шестиосные пассажирские
электровозы постоянного тока из ЧССР. В 1958 г. электровозы
начал производить Тбилисский электровозостроительный
завод.
Рекордным по темпам электрификации стало пятилетие
1961—1965 гг. — было введено в эксплуатацию более 11000 км
электрических дорог. В 1961 г. завершилось создание первой
электрифицированной магистрали Москва — Байкал (5500 км),
а в 1962 г. вводом в эксплуатацию участков Иловайск —
Ростов-на-Дону — Кавказская — Армавир — Белореченская
(597 км), Малая Вишера — Калинин (321 км). Окончанием
работ между Тбилиси и Ленинаканом (214 км) была завершена
электрификация второй сверхмагистрали от Ленинграда до
Ленинакана (3500 км). В 1964 г. после электрификации на­
правления Владимир — Горький — Киров — Пермь — Сверд­
ловск поезда на электрической тяге пошли от Москвы до
Свердловска (1750 км).
Кроме того, были введены в эксплуатацию электрифициро­
ванные участки и в других районах страны.
Интенсивная электрификация железных дорог продолжа­
лась и в следующие годы. В 1966—1970 гг. было введено в
эксплуатацию почти 9000 км электрифицированных линий. В
частности, после завершения электрификации участка Брянск—
Киев (477 км) в 1967 г.образовалась еще одна электрифициро­
ванная магистраль — от Москвы до Чопа (1750 км), связавшая
железные дороги СССР, ЧССР и ВНР.
В 70-х годах темпы электрификации железных дорог не­
сколько снизились. За десять лет (1971—1980 гг.) было электри­
фицировано около 10000 км.
Одновременно шла интенсивная работа по созданию новых
образцов электровозов. Так, в 1973 г. был создан опытный восьмиосный электровоз постоянного тока, а в 1974—1975 гг. —
восьмиосный электровоз переменного тока с рекуперативным
торможением, а также восьмиосный электровоз двойного пита­
ния с реостатным торможением. Начался выпуск электровозов
постоянного тока, которые могли работать в составе двух, трех
и четырех секций. В 1972 г. стали поставляться из ЧССР пасса­
жирские электровозы с реостатным торможением. В 1974—
137
1975 гг. совершил первые опытные поездки скоростной
электропоезд ЭР200.
Реализация Генерального плана электрификации железных
дорог, проведение коренной реконструкции пути, модерниза­
ция локомотивного и вагонного хозяйства — всё это неразрыв­
но связано с именем Б.П. Бещева, работавшего на посту мини­
стра путей сообщения СССР почти 29 лет (с июня 1948 г. по
январь 1977 г.).
За годы работы Б.П. Бещева эксплуатационная длина сети
СССР увеличилась на 23,5 тыс. км (21,4 %), а развернутая с
учетом вторых и третьих путей — почти на 40 тыс. км. К
1977 г. отправление грузов более чем в 8 раз превышало пока­
затель послевоенного 1946 г., грузооборот за те же годы увели­
чился почти в 10 раз. За столь выдающиеся заслуги перед госу­
дарством Б.П. Бещеву было присвоено звание Героя Социалис­
тического Труда.
В период 1981—1988 гг. было электрифицировано око­
ло 9200 км. Продолжалась электрификация сверхмагистра­
ли Брест — Хабаровск с запада [участки Столбцы — Брест
(270 км) и Орша — Борисов (133 км)] и с востока [участки Ви­
ра — Архара — Шимановская — Сковородино — Могоча
(1400 км) и Карымская — Чернышевск-Забайкальский (293 км)].
Началась электрификация Байкало-Амурской магистрали —
электровозы пошли от Лены до Ангаракана (624 км). Кроме
того, был электрифицирован ряд других участков.
В 1982 г. был построен опытный электровоз переменного
тока ВЛ80С, работающий в составе трех четырехосных секций, а
с 1983 г. начался серийный выпуск этих локомотивов. Сцепом
из двух таких электровозов мог управлять один машинист.
Одновременно появились два опытных двенадцатиосных
электровоза переменного тока ВЛ85 — самых мощных из со­
ветских грузовых локомотивов. Из ЧССР начали поступать
восьмиосные двухсекционные пассажирские электровозы.
Коренная реконструкция средств тяги, проведенная в
1956—1970 гг., и связанный с ней подъем локомотивостроения
послужили основой повышения эффективности железнодорож­
ного транспорта.
Годы послевоенных пятилеток характеризовались также
дальнейшим развитием вагонного хозяйства. К 1955 г. заводы
промышленности полностью обеспечили потребности страны в
вагонах, в основном был закончен перевод на автосцепку рабо­
чего парка; с 1951 г. было начато оборудование подвижного
состава роликовыми подшипниками.
138
К 1957 г. было завершено оборудование вагонов автосцеп­
кой и автотормозами.
В период 1971—1975 гг. одним из основных направлений
развития железнодорожного транспорта являлось увеличение
пропускной и провозной способности железных дорог. В связи
с этим были приняты меры повышения веса поездов путем
внедрения большегрузных вагонов. К 1980 г. парк грузовых
вагонов пополнился восьмиосными цистернами (около 16000
вагонов) и полувагонами грузоподъемностью 125 т, существен­
но расширился выпуск специализированных вагонов.
В первой половине 80-х годов перед вагоностроителями и же­
лезнодорожным транспортом были поставлены задачи по улуч­
шению структуры подвижного состава при более широкой его
специализации, по повышению безопасности движения поездов,
техническому перевооружению железнодорожного транспорта,
обеспечению дальнейшего увеличения пропускной и провозной
способности железных дорог, увеличению выпуска цистерн и
специализированных вагонов.
Изъятие из парка двухосных вагонов обеспечило повыше­
ние веса поезда и безопасности движения. Модернизация пасса­
жирских вагонов позволила реализовать максимальные скорос­
ти движения 140 и 160 км/ч.
Были разработаны и внедрены наиболее рациональные виды
и сроки периодических ремонтов вагонов. В основу новой систе­
мы ремонта вагонов положен принцип плановой периодичности
с дифференцированными сроками ремонта в зависимости от
типа вагонов, срока службы и технического состояния.
К началу 90-х годов для обеспечения подвижного состава в
исправном состоянии на сети дорог была создана мощная ре­
монтная база. Для ремонта пассажирских вагонов построены
74 депо, оснащенные необходимым оборудованием в каждом из
ремонтных цехов, а также напольными диагностирующими ус­
тановками, прежде всего для проверки колесных пар, систем
кондиционирования воздуха и электрооборудования.
База по ремонту грузовых вагонов включала в себя 354 ва­
гонных депо, 588 пунктов технического обслуживания, 416
пунктов подготовки грузовых вагонов к перевозкам; 18 вагоноколесных мастерских, 117 мастерских по ремонту контейнеров,
в том числе 32 — по ремонту крупнотоннажных.
Качество ремонта вагонов обеспечивалось благодаря широ­
кой специализации депо, применению комплекса специализиро­
ванного оборудования и механизмов. Для обеспечения безопас139
ности движения поездов на путях было смонтировано 3324 на­
польных устройства по обнаружению перегретых букс.
Ремонт вагонов стал осуществляться по существу на инди­
видуальной основе, с широким привлечением компьютерной
справочно-информационной системы и новых принципов сис­
темы управления вагонным хозяйством.
Внедрение на транспорте в 50—70-е годы прогрессивных
видов тяги, современных большегрузных вагонов, оснащение
парка подвижного состава автотормозами и автосцепкой, пере­
ход на роликовые подшипники, изменение структуры парка
грузовых вагонов за счет дальнейшей их специализации, внед­
рение достижений науки и техники, а также увеличение количе­
ства вагонов и локомотивов с просроченными сроками служ­
бы — все это потребовало осуществления мер по реконструк­
ции заводской базы и ее технического перевооружения с целью
внедрения новой технологии и освоения новых видов работ.
Особое внимание при этом уделялось не только объемам, но и
качеству ремонта подвижного состава, изготовления запасных
частей, повышению надежности и долговечности отремонтиро­
ванных агрегатов, узлов и деталей. На заводах и предприятиях
железных дорог постоянно проводилась работа по совершенст­
вованию действующей и внедрению прогрессивной технологии,
механизации и автоматизации производства, улучшению каче­
ства и состава применяемого сырья, повышению уровня орга­
низации труда.
Итогом развития железнодорожного транспорта за 25
послевоенных лет стали достаточно впечатляющие результаты:
к 1970 г. железные дороги СССР выполняли более 65 % грузо­
оборота в стране (2494,7 млрд. т-км) и почти 50 % пассажирооборота (273,5 млрд. пасс-км). Ведущая роль железных дорог в
транспортной системе страны определяла высокий уровень тре­
бований к содержанию и использованию производственных
мощностей.
Однако в целом с конца 60-х годов развитие железных дорог
и их экономические показатели стали отставать от потребнос­
тей народного хозяйства. Так, при росте основных фондов на­
родного хозяйства за 1960—1980 гг. в 3,5 раза рост фондов
железнодорожного транспорта составил только 2,1 раза. На­
блюдалось снижение доли железных дорог в общих капиталь­
ных вложениях в транспорт (с 3,3 % в седьмой пятилетке
до 2,3 % в десятой), хотя удельный вес капитальных вложений в
140
транспорт увеличился с 8 до 10 % общих капитальных вложе­
ний в народное хозяйство.
Ухудшение ряда эксплуатационных показателей в 70-е годы,
прежде всего снижение производительности вагонов и локомо­
тивов, а также рост строительной стоимости постоянных уст­
ройств и сооружений, подвижного состава, повышение цен на
дизельное топливо и смазочные материалы, увеличение зара­
ботной платы железнодорожников, передача в МПС СССР
подъездных путей промышленных предприятий и другие фак­
торы, удорожающие перевозки, обусловили ежегодное увеличе­
ние эксплуатационных расходов на 4—5 %.
Несмотря на это, железные дороги оставались наиболее эко­
номичным видом транспорта. Кроме того, на железнодорож­
ном транспорте в 80-е годы осуществлялся поиск новых мето­
дов хозяйствования, способных задействовать неиспользован­
ные ранее резервы и существенно повысить эффективность
работы.
Широкий резонанс и поддержку на железнодорожной сети
получила инициатива, с которой в 1984 г. выступила Белорус­
ская железная дорога. Путем внедрения прогрессивной техно­
логии перевозок, достижений научно-технического прогресса,
автоматизированной системы управления движением и других
мер было сокращено к 1987 г. около 12 % персонала. При этом
сэкономленный фонд заработной платы оставался на дороге и
был направлен на повышение ставок и окладов работников. В
1986 г. средний уровень заработной платы на Белорусской до­
роге был поднят примерно на 9 %.
В 1987 г. уже 30 железных дорог из 32 работали по методу Бе­
лорусской дороги, что позволило высвободить 280 тыс. чел. и до­
стигнуть экономии фонда заработной платы свыше 460 млн. руб.,
которая в основном была направлена на повышение тарифных
ставок и окладов.
Результаты работы этих дорог показали, что в основном
были правильно выбраны фондообразующие и корректирую­
щие показатели работы дорог. Планы перевозок начали ста­
бильно выполняться при снижении расходов, повышении про­
изводительности труда, получении плановой прибыли. Опыт
работы названных дорог позволил с 1987 г. перевести на новые
условия хозяйствования все дороги и отделения дорог, другие
предприятия и организации МПС.
С 1 января 1987 г. железные дороги СССР были переведены
на новые условия хозяйствования, введение которых рассмат141
ривалось как этап к переходу на полный хозяйственный расчет
и самофинансирование. Основными принципами перехода на
новые условия стали: применение системы стабильных эконо­
мических нормативов, доведение до железных дорог минималь­
ных плановых контрольных цифр, использование внутрипроиз­
водственного хозрасчета как стимула повышения производи­
тельности труда, введение новых тарифных ставок и окладов за
счет изыскиваемых дорогами средств.
Анализ итогов работы железных дорог за 1987 г. в новых
условиях хозяйствования показал, что коллективы этих пред­
приятий уделяли значительно больше внимания экономическим
показателям, принимая серьезные усилия по выполнению
плана. Годовой план как по объему, так и по основным эконо­
мическим показателям был выполнен. Получена сверхплановая
прибыль в сумме около 300 млн. руб., снижена против плана на
0,1 % себестоимость перевозок, план по росту производитель­
ности труда перевыполнен на 7,5 %.
Белорусский эксперимент получил всемерную поддержку
со стороны руководства Министерства путей сообщения и
прежде всего министра Н.С. Конарева.
Большое внимание со стороны руководителей отрасли уде­
лялось в это время вопросам повышения производительности
труда как основе экономической эффективности перевозочного
процесса, совершенствованию систем информатизации и управ­
ления, организации труда. Поставленная в связи с дальнейшей
перестройкой задача о переводе всех предприятий народного
хозяйства на полный хозрасчет и самофинансирование, приня­
тие Закона о государственном предприятии потребовали даль­
нейшего совершенствования системы работы железнодорожно­
го транспорта.
Была введена новая система показателей и нормативов, осо­
бенности которой заключаются в следующем.
В составе контрольных цифр доводятся общий объем пере­
возок грузов для обеспечения государственных заказов и по­
требностей грузоотправителей на местах, уровень перевозок,
осуществляемых электрической тягой, показатели внедрения
научно-технического прогресса.
Государственные заказы по перевозкам формируются из
объема перевозок по номенклатурным группам грузов, входя­
щим в состав государственного заказа, утвержденного Госпла­
ном СССР, и по номенклатурным группам государственного
142
заказа министерства, утверждаемого МПС СССР по согласова­
нию с Госпланом СССР.
Установленные объемы перевозок министерством доводятся
до железных дорог. МПС доводит до предприятий также нор­
мативы использования подвижного состава.
Железные дороги уже в первом полугодии 1988 г. выполни­
ли государственный заказ по всей установленной номенклату­
ре: объем перевозок грузов — на 103,2 %, пассажирооборот —
на 104,1 %, объем платных услуг населению — на 111,4 %, про­
изводство товаров народного потребления — на 109,7 %. Пла­
новые задания по производительности труда в целом по сети
выполнены на 107,5 %, прибыли получено сверх плана более
360 млн. руб. Улучшилось использование подвижного состава:
масса грузового поезда увеличилась на 37 т, оборот вагона
ускорен на 5 ч. Весь прирост объема перевозок получен за счет
роста производительности труда.
С января 1990 г. тарифы на грузовые перевозки были по­
вышены на 30—35 %. Однако это повышение тарифов не созда­
ло условий для устойчивой работы железнодорожного транс­
порта без дотаций из государственного бюджета.
Рост объемов перевозочной работы на железнодорожном
транспорте вплоть до 1989 г. обусловил увеличение нагрузки и
усиление степени износа подвижного состава, а также появле­
ние сложностей в обеспечении необходимыми материалами и
запасными частями путевого хозяйства, линий связи, электро­
снабжения и др. Это потребовало от МПС и его соответствую­
щих подразделений проведения комплекса мер по реконструк­
ции и модернизации заводов и депо, внедрения новых техноло­
гических разработок, средств механизации и автоматизации,
применения станочного оборудования с числовым программ­
ным управлением и других достижений науки и техники.
ГЛАВА 5
ЖЕЛЕЗНЫЕ ДОРОГИ В ПЕРИОД ПРОВЕДЕНИЯ РЕФОРМ
В ЭКОНОМИКЕ РОССИИ
5.1. РОЛЬ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА РОССИИ В
90-е ГОДЫ В ТРАНСПОРТНОМ КОМПЛЕКСЕ СТРАНЫ
На рубеже XX и XXI веков транспортный комплекс России
включает более 1,5 млн. км путей сообщения и объединяет
почти 6 млн. работающих. Стоимость основных производствен­
ных фондов комплекса превышает 11 % стоимости фондов
страны. Доля транспортных издержек в стоимости продукции
промышленности и сельского хозяйства составляет примерно
15—20 %, достигая по некоторым грузам с учетом региональ­
ных особенностей 50 % и более. Удельный вес грузового транс­
порта в валовом внутреннем продукте Российской Федерации
равен примерно 9,7 %.
Федеральный железнодорожный транспорт России является
одной из ведущих составных частей транспортной инфраструк­
туры национальной экономики, имеющей существенное значе­
ние для обеспечения хозяйственных связей и платежеспособно­
го спроса граждан на перевозки.
Доля железных дорог в системе транспорта общего пользо­
вания (без трубопроводного) по грузообороту составляет более
80 %, а по пассажирообороту — более 40 %. При этом доля
доходов Федерального железнодорожного транспорта в вало­
вом внутреннем продукте (ВВП) не превышает 4 %. С учетом
того, что цены на продукцию других отраслей стали свободны­
ми, железнодорожные тарифы превратились в важнейший мак­
роэкономический регулятор в руках государства. Пассажирские
перевозки, и в том числе пригородные, сохраняют убыточность
до 50—60 %, и с учетом принятой в стране системы регулирова­
ния функционирование железнодорожного транспорта факти­
чески выполняет роль одного из стабилизаторов социального
положения в стране.
После разделения сети железных дорог СССР произошел рез­
кий спад объемов перевозок на железнодорожном транспорте
России, который продолжался вплоть до 1998 г. Несмотря на
144
значительный рост отправления грузов в 1999 — 2000 гг., к концу
2000 г. этот показатель составил только 53,3 % от уровня 1991 г.
Вследствие усиления конкуренции со стороны других видов
транспорта и изменения экспортной политики в стране, на же­
лезных дорогах сократилась доля грузов, перевозимых на не­
большие расстояния, и возросла доля массовых грузов, имею­
щих ббльшую дальность перевозки.
Однако, несмотря на резкое падение объемов перевозок и
конкуренцию на транспортном рынке, железнодорожному
транспорту удалось не только сохранить свое ведущее положе­
ние в сфере грузовых перевозок, но и укрепить его. Доля желез­
ных дорог в отправлении грузов возросла с 36,9 % в 1991 г. до
56.7 % в 1999 г. (без учета трубопроводного транспорта). Начи­
ная с 1997 г. железные дороги удерживают первое место по
этому показателю, обогнав лидировавший ранее автомобиль­
ный транспорт.
По грузообороту железные дороги, традиционно занимаю­
щие первое место, увеличили свою долю с 76,2 % в 1991 г. до
85.8 % в 1999 г. (без учета трубопроводного транспорта).
Таким образом, основной спецификой транспортного ком­
плекса на огромной территории России, в отличие от большин­
ства стран мира, является ведущая роль магистральных желез­
ных дорог в сферах материального обращения и межрегиональ­
ных связей населения. Они играют огромную роль в обеспе­
чении оборонных и стратегических интересов страны.
В условиях действия неблагоприятных макроэкономических
факторов и усиления конкуренции на сузившемся рынке грузо­
вых перевозок железнодорожный транспорт обеспечил устой­
чивое удовлетворение спроса на перевозки и способствовал
подъему экономики в 1999—2000 гг. за счет тарифных мер по
стимулированию производства.
Тенденции изменения пассажирских перевозок в 90-е годы
несколько отличались от грузовых. В 1992—1993 гг. пассажирооборот продолжал увеличиваться, спад начался в 1994 г. и про­
должался до 1999 г., когда уровень пассажирооборота составил
55,3 % к 1991 г. Падение объемов пассажирских перевозок про­
исходило одновременно с уменьшением доли железных дорог в
пассажирообороте (38,5 % в 1991 г.).
Средняя себестоимость грузовых перевозок (скорректиро­
ванная на их дальность) на железнодорожном транспорте за
период 1991—1998 гг. была ниже, чем на воздушном (в 60—
80 раз) и на автомобильном, а также, за исключением 1991 и
1995 гг., ниже, чем на внутреннем водном транспорте. В 1996 г.
145
себестоимость 10 ткм на железных дорогах, скорректированная
на дальность перевозки, была в 4,8 раза ниже, чем на автомо­
бильном, ниже на 2,7 %, чем на внутреннем водном, но в 1,9
раза выше, чем на морском.
Таким образом, по уровню себестоимости грузовых перево­
зок железнодорожный транспорт уступает только морскому.
Этот вид транспорта в условиях Российской Федерации нельзя
считать конкурирующим с железными дорогами во внутригосу­
дарственных перевозках. Однако его влияние на объемы меж­
континентальных (например, Юго-Восточная Азия — Европа)
и межрегиональных перевозок усиливается, в том числе из-за
физических и инфраструктурных предпосылок низкой затрат­
ности морских перевозок.
Себестоимость перевозок пассажиров в пригородном сооб­
щении на железных дорогах в 1993 и 1994 гг. была ниже сред­
ней себестоимости перевозок в автобусах, начиная с 1995 г., —
несколько выше.
В дальнем сообщении себестоимость железнодорожных пас­
сажирских перевозок в 1996 г. была ниже себестоимости пере­
возок на морском транспорте в 8,4 раза, внутреннем водном —
в 4,1 раза, воздушном — в 1,9 раза. Стоимостные преимущества
железнодорожного транспорта в дальних пассажирских пере­
возках сохранились и в 1997—1998 гг.
В целом по текущим затратам перевозки пассажиров на же­
лезнодорожном транспорте являются самыми дешевыми по
сравнению с другими видами транспорта. Реализация на феде­
ральном железнодорожном транспорте в 1997—1998 гг. страте­
гии снижения издержек значительно укрепила это положение и
позволила получить экономию 22,2 млрд. руб. Эффект был до­
стигнут за счет сокращения эксплуатационных расходов: прове­
дение организационно-технических мероприятий, изменение
технологии работ подвижного состава, применение ресурсосбе­
регающих технологий.
Экономичность перевозок характеризуется таким показате­
лем, как фондоемкость. В современных условиях средняя фон­
доемкость единицы приведенной работы на железнодорожном
транспорте ниже, чем на других видах транспорта, за исключе­
нием морского, несмотря на спад перевозок и снижение в связи
с этим уровня использования постоянных устройств, стоимость
которых на железных дорогах составляет более 60 % основных
фондов.
Средняя фондоемкость единицы приведенной работы на же­
лезнодорожном транспорте почти в 1,5 раза меньше, чем на
146
автомобильном (без учета затрат на содержание дорог) и маги­
стральном трубопроводном, в 2,1 раза меньше, чем на внутрен­
нем водном, в 2,7 раза меньше, чем на воздушном.
Приведенные результаты работы железных дорог Россий­
ской Федерации в 90-е годы явились следствием реализации
выработанной в отрасли стратегии постепенного вхождения
железнодорожного транспорта в условия рыночной экономики.
В 1991—1998 гг. был принят ряд законодательных актов,
определивших организационную структуру и основные принци­
пы деятельности и руководства экономикой железнодорожно­
го транспорта.
Так, закон СССР "О железнодорожном транспорте" от 15
апреля 1991 г. закрепил двухзвенную схему управления желез­
нодорожным транспортом: МПС — железная дорога. Было ус­
тановлено, что железная дорога является комплексной органи­
зационной структурой, имеющей в своем составе отделения с
входящими в них структурными единицами. На начало 1991 г.
в состав основной деятельности железнодорожного транспорта
вошли 19 железных дорог со 105 отделениями железных дорог,
включающими в себя 2225 линейных предприятий (депо, стан­
ции, дистанции различных наименований и др.).
Указом Президента Российской Федерации от 20 января
1992 г. № 28 МПС СССР было преобразовано в Министерство
путей сообщения Российской Федерации. В этом же году было
закреплено положение, по которому железные дороги и отделе­
ния осуществляли функции органа управления по отношению к
входящим в их состав предприятиям, организациям и учрежде­
ниям1.
В 1992 г. МПС России дало согласие на акционирование
предприятий промышленного железнодорожного транспорта и
предприятий по организации питания пассажиров, а также пере­
дачу метрополитенов в муниципальную собственность.
В целях регулирования деятельности железнодорожного
транспорта в новых экономических условиях в августе 1995 г.
был принят закон "О федеральном железнодорожном транспор­
те", где определены экономические, правовые и организацион­
ные основы деятельности отрасли. Железные дороги рассмат­
риваются как основа транспортной системы Российской Феде­
рации, что определяет особые условия их развития и функцио­
нирования. Законом закреплен статус железных дорог как ос1
Указ Президента РФ от 23 июня 1992 г. № 660.
147
новных государственных унитарных предприятий железнодо­
рожного транспорта, была предоставлена широкая управлен­
ческая самостоятельность в решении маркетинговых, экономи­
ческих, финансовых, кадровых и хозяйственных вопросов. В
соответствии с законом железные дороги получили право регу­
лировать производственно-хозяйственную и иную деятельность
предприятий и учреждений, входящих в ее состав. В составе
отделений железных дорог образование юридических лиц не
предусматривалось.
Имущество предприятий, учреждений и объекты железнодо­
рожного транспорта отнесены законом исключительно к феде­
ральной собственности, находящейся в хозяйственном ведении
и оперативном управлении железных дорог.
Не менее важно положение закона, определяющее, что "же­
лезные дороги, а также объекты и иное имущество железнодо­
рожного транспорта, непосредственно обеспечивающее перево­
зочный процесс и осуществление аварийно-восстановительных
работ, не подлежат разгосударствлению и приватизации".
Железнодорожный транспорт определен законом как "еди­
ный производственно-хозяйственный комплекс с входящими в
него предприятиями и учреждениями производственного и со­
циального назначения, непосредственное руководство которым
осуществляет федеральный орган исполнительной власти". В
законе подчеркнут принцип "экстерриториальности" железно­
дорожного транспорта.
В целях приведения организационной структуры желез­
ных дорог в соответствие с действующим законодательством с
1995 г. началась реорганизация линейных предприятий в соста­
ве отделений железных дорог в обособленные подразделения
без права образования юридического лица.
Решение МПС России от 10 декабря 2000 г. о переходе в
основной деятельности к одному юридическому лицу — желез­
ной дороге и лишении этого статуса отделений железных дорог
и других предприятий отрасли завершило уточнение правового
статуса предприятий железнодорожного транспорта в этот пе­
риод.
Одновременно с решениями организационно-правового ха­
рактера в 90-е годы был подготовлен и принят ряд документов,
направленных на совершенствование управления экономикой
железных дорог. В 1991 г. была разработана Программа по
стабилизации экономического положения на железнодорожном
транспорте, которая определила основные задачи коммерциа148
лизации работы дорог, включая вопросы создания маркетинго­
вых структур на транспортном рынке, увеличения доходности
дорог за счет расширения сферы их деятельности и повышения
качества перевозок грузов и пассажиров.
Регионализация экономической политики России и переход
на рыночные основы хозяйствования определили появление в
работе федерального железнодорожного транспорта такого на­
правления, как взаимодействие с субъектами Российской Феде­
рации. Начиная с 1995 г., эти взаимоотношения строятся на
основе "Генерального соглашения о взаимодействии Министер­
ства путей сообщения России и органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации по улучшению транспортно­
го обслуживания регионов и обеспечению устойчивой работы
предприятий железнодорожного транспорта".
На базе Генерального соглашения ежегодно заключаются
двусторонние и трехсторонние договоры между МПС, желез­
ными дорогами и органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации. В соглашениях предусматривается ре­
шение таких вопросов, как: размер тарифов на перевозки гру­
зов, являющихся приоритетными для экономики регионов; вы­
ведение из системы железнодорожного транспорта объектов со­
циальной сферы, убыточных малодеятельных линий; компен­
сация убытков от перевозок пассажиров в пригородном сооб­
щении; установление специальных энергетических тарифов на
отпуск электроэнергии железным дорогам и ряд других. Со­
трудничество с регионами строится на учете и балансе интере­
сов друг друга, на договоренностях, на стремлении к нахожде­
нию взаимовыгодных компромиссных решений.
На железнодорожном транспорте, как и во всей экономике
России, произошли определенные изменения рыночного харак­
тера в управлении. Были акционированы в основном вспомога­
тельные ремонтные и снабженческие структуры, предприя­
тия промышленного транспорта и др. Выделен из состава же­
лезных дорог рефрижераторный подвижной состав, идет реор­
ганизация пригородных пассажирских перевозок, контейнер­
ного сервиса, но при этом они сохраняются в федеральной
собственности и управление ими осуществляется со сторо­
ны МПС.
В мае 1996 г. в Москве состоялся Всероссийский съезд же­
лезнодорожников, организация и проведение которого осу­
ществлялись под руководством и при непосредственном учас­
тии министра путей сообщения Г.М. Фадеева. На съезде были
149
приняты и впоследствии одобрены Указом Президента Россий­
ской Федерации "Основные направления развития железнодо­
рожного транспорта до 2005 года". Этот документ стал фунда­
ментом развития отрасли как технико-экономического ком­
плекса в системе развивающихся рыночных взаимоотношений в
стране. Реализация программных положений этого важнейшего
документа была призвана обеспечить значительное развитие
взаимоотношений с пользователями транспортных услуг и
субъектами федерации, повысить конкурентоспособность же­
лезнодорожного транспорта, перейти к активной научно-техни­
ческой политике и внедрению ресурсосберегающих и информа­
ционных технологий, приступить к последовательному рефор­
мированию структуры управления отрасли и закрепить социа­
льные гарантии для железнодорожников. Намеченные меро­
приятия должны обеспечить достаточный уровень рентабель­
ности перевозок, полное удовлетворение спроса на перевозки
грузов и пассажиров при постоянном повышении качества об­
служивания и безопасности движения, техническое перевоору­
жение и модернизацию инфраструктуры и подвижного состава,
как залог их эффективной работы в будущем на основе выра­
ботки механизма гибкого реагирования дорог на рыночные
преобразования. При этом подчеркивалось, что выбранный
курс на сохранение целостности железнодорожной сети являет­
ся непреложным условием обеспечения безопасности государст­
ва, финансового благополучия каждой дороги и отрасли в
целом.
Большинство этих положений было заложено в отраслевых
программных документах на перспективу. Оценивая ее, необхо­
димо исходить из того, что:
во-первых, реально формирующемуся рынку нужен желез­
нодорожный транспорт, гибко реагирующий на спрос и соз­
дающий гарантии транспортного обслуживания при любой его
динамике;
во-вторых, ограниченные возможности бюджетного финан­
сирования развития отраслевой технической базы заставляют
искать новые подходы в инвестиционной политике;
в-третьих, значительная децентрализация государственного
управления в области бюджетной и социальной политики тре­
бует создания механизма эффективного взаимодействия желез­
ных дорог с органами исполнительной власти субъектов Феде­
рации;
150
в-четвертых, возрастающая конкуренция усиливает необхо­
димость вывода технического потенциала отрасли на мировой
уровень по большому перечню технических средств;
в-пятых, перераспределение производительных сил и транс­
портных связей определяет необходимость усиления взаимодей­
ствия внутри транспортного комплекса.
В основных направлениях развития железнодорожного
транспорта на 1996—2000 гг., утвержденных съездом железно­
дорожников и одобренных Указом Президента России, была
построена стратегия реформы отрасли, которая определила:
переход на новые принципы взаимоотношений с пользователя­
ми транспортных услуг и партнерами; внедрение наиболее эко­
номичных, гибких наукоемких информационных технологий;
значительное повышение производительности труда; развитие
рыночных принципов управления.
Для реализации этих задач инвестиционные ресурсы отрас­
ли стали направляться на техническое перевооружение, обеспе­
чивающее снижение затрат, улучшение качественных парамет­
ров перевозок, максимальную степень увязки с другими видами
транспорта и зарубежными дорогами.
Фундаментальное значение для реформирования железнодо­
рожного транспорта имела организация единой для всех желез­
ных дорог системы фирменного транспортного обслуживания
(СФТО), призванной стать "катализатором" рыночных реформ
на Российском железнодорожном транспорте. Цель их созда­
ния — забота об интересах пользователя и привлечение допол­
нительных объемов работы.
Суть фирменного подхода к обслуживанию клиентов состо­
ит в создании таких условий, чтобы клиент, единожды восполь­
зовавшись услугами железных дорог, уже не задумывался бы в
дальнейшем о поиске иного варианта перевозки.
При этом именно через СФТО на железнодорожном транс­
порте должны реализовываться принципы доступности, опера­
тивности, комплексности и надежности обслуживания клиента.
По своему содержанию реализация таких принципов требу­
ет глубокого реформирования железнодорожного транспорта
как экономической системы.
В свободном рыночном пространстве железные дороги
должны функционировать как полноправный субъект рынка,
ведущий через конкуренцию по свободным ценам борьбу за
объемы транспортных услуг. При этом поддержание доступных
тарифов на социально значимые услуги берет на себя государ151
! ЦЭУ - тарифная политика
Основные функции
-1,
+
Планироперевозок
<-
Привлечение доходных
объемов перевозок
ъ
г
1
Повышение качества
перевозок
*
*
i
Сроки
достав­
ки
1
Сохран­
ность
Иг
п
>Г
<•
Расширение услуг
и комплексного
решения
потребности
клиентов при
взаимодействии с
ж.д.транспортом
Требования к
технологическому
комплексу
i
Оптимальная
реализация
тарифной
политики
1
Анализ
i
товарных
рынков
г
L_
,
Реализа­
ция прин­
ципа
оформ­
ления
всех услуг
в одном
месте
т
1
1
1
i
Повыше­
ние доступ­
ности,
снижение
бюрокра­
тичности
при оформ­
лении зая­
вок на пе­
ревозки
-7
>у
Анализ
транспортных
рынков
L
L
Анализ
ситуации в
промыш­
ленности
1
. 1
Обратная связь.
предложения по
совершенствованию
тарифной политики
i
1
1
1
Замена товарных
Создание АРМе в
агентов
контор агентствами,а
кассиров - агентами
! Обратная
связь:
предложения по
повышению
>f
Контроль за использованием заказов iп
анализ работы системы
-L_I
I перевозок
СФТО-маркетинговая (сбытовая) структура железнодорожного
транспорта России
ство (через дотации, адресные поддержки, финансирование ин­
фраструктуры и другие меры).
Поэтому во имя соблюдения государственных интересов,
интересов пользователей и железных дорог был выбран такой
алгоритм реформирования, при котором железнодорожный
транспорт с учетом потребностей, а главное — возможностей
государства будет плавно, эволюционно переходить из одного
состояния в другое, постепенно трансформируя свой хозяйст­
венный механизм, ценовую политику и взаимоотношения как с
государством, так и с пользователями.
152
Уже на первых этапах реформ было признано необходимым
"спрямить" систему управления отраслью сначала до трех, а
затем — и двух звеньев. И не столько в целях сокращения
затрат на содержание аппарата (хотя и это важно), сколько для
улучшения управляемости технологическими и экономически­
ми процессами в режиме жесткого тарифного регулирования со
стороны государства, а также ускорения прохождения денеж­
ных потоков, снижения потребности в затратах на социальные
нужды.
В действующей в конце 90-х годов структуре управления
отраслью присутствовали противоречия интересов между вер­
тикальными и отраслевыми звеньями управления. Время дикто­
вало необходимость перехода на такую систему, при которой
каждое подразделение отвечало бы не только за технические
решения, но и за конечный экономический результат их реали­
зации.
Работа всех железных дорог по единым тарифам при раз­
личной себестоимости перевозок наряду с бесспорными пре­
имуществами имеет и существенные недостатки, в том числе —
необходимость перераспределения доходов через расчетные
цены, что ослабляет противозатратную мотивацию работы же­
лезных дорог. Этим, собственно, и обусловлена необходимость
укрупнения железных дорог и их организации по экономичес­
кому принципу.
Решение данных задач потребовало развития ускоренными
темпами сети телекоммуникаций, усиления мощности вычисли­
тельной системы. В отрасли сформированы условия для перехо­
да на систему управления: региональная (укрупненная) желез­
ная дорога — линейное предприятие.
Было положено начало поэтапному формированию на
сети центров управления перевозками, обеспечивающих техно­
логическое руководство перевозками на больших полигонах,
системы фирменного транспортного обслуживания, а также
центров управления, которые позволят рационально использо­
вать финансовые и материальные ресурсы и контролировать их
движение в режиме реального времени.
При выборе приоритетов научно-технической политики
были учтены реальные финансовые и материальные возмож­
ности. По большому счету эти приоритеты выстраиваются в
следующий ряд основных решений.
Во-первых, нужен рывок в разработке и массовом внедре­
нии современных информационных технологий. Это направле­
ние способно дать в короткие сроки эффективную отдачу, под153
нять на новый уровень качество перевозок и снизить их себе­
стоимость. В 1998 г. принята программа развития информати­
зации отрасли. В ней предусмотрено создание сети телекомму­
никаций, информационной базы системы фирменного транс­
портного обслуживания, централизованной системы экономи­
ческой и финансовой работы, диспетчерского управления и на
этой основе — укрупнения организационных структур.
Во-вторых, необходимо активно внедрять ресурсосберегаю­
щие технологии, а также технические средства, которые требу­
ют минимального обслуживания и гарантируют высокую эф­
фективность. В рамках этого направления развернуты работы
по созданию нового поколения тягового подвижного состава.
Проектируемые и поэтапно осваиваемые отечественной про­
мышленностью новые серии электровозов и электропоездов
будут оснащаться бесколлекторными асинхронными тяговыми
двигателями, микропроцессорными системами управления, со­
временными устройствами, гарантирующими безопасность дви­
жения.
Коломенскими и новочеркасскими локомотивостроителями
уже изготовлены опытные образцы первых отечественных ско­
ростных электровозов. Ведутся активные работы по созданию
современного российского скоростного электропоезда "Сокол".
В-третьих, существенное место должны занять меры по со­
вершенствованию конструкций вагонов, благодаря чему улуч­
шится качество обслуживания и эффективность использования.
В числе основных задач предусматривается создание нового
поколения грузовых вагонов повышенной надежности и эконо­
мичности, с уменьшенным динамическим воздействием на путь,
сокращением эксплуатационных издержек на текущее содержа­
ние и ремонт.
Должна быть расширена номенклатура специализированно­
го подвижного состава, в том числе предстоит создание грузо­
вых вагонов, которые можно без ограничений эксплуатировать
на железных дорогах России и других государств, а также ваго­
нов с повышенной осевой нагрузкой.
Предусматривается существенное повышение комфорта­
бельности пассажирских вагонов, улучшение плавности хода,
создание вагонов для скоростей движения до 250 км/ч. В кон­
струкции пассажирского подвижного состава найдут примене­
ние современные системы энергоснабжения, кондиционирова­
ния воздуха, экологически чистые туалеты, новые прогрессив­
ные материалы.
154
НА РУБЕЖЕ ТЫСЯЧЕЛЕТИЙ
Высокоскоростной поезд "Сокол-
Скоростной поезд ЭР-200
155
Здание вокзала во Владивостоке
Здание вокзала в Санкт-Петербурге
156
V
Электропоезд ЭД-4М
\
\
зпт
1.С-0 —рщ^вщр «S-S- — _
[ "
И
''
"V^,/'
.1
1—3
r^i^iff^'^gpf^
5& *
._И*.*УМ
йЫ
Ж^**Э8вЭ^^^Н
Электровоз ЭП-200
157
Выправочно-подбивочно-рихтовочная машина ВПР-02
Щебнеочистительная машина СЧ-600
158
тШ?щ**
Электровоз ВЛ80Р в пути
159
Путепровод у станции Калашниково
160
Монтаж контактной подвески
161
Ь-i Ш - ^ - —-C^^Z^^B
^?w^
1 1 1 f l W f \Г\^ю
aШ
L_
J,;
IF 11 1 \f 1И№.Ш
i
|
-Ml'
•M
• ¥
1»
-;ЗДИ
i
ВЕЯ
pi
i
11pH
Ш
*
li
Единый диспетчерский центр управления Октябрьской железной дороги
162
1
Ш t?
-«*r
^/"^^^•^"^^Щ^И
^Иь»«,
-п£г—-Щ
$ё)щЛ
•мi
ж
ШЬь. - ^ V - ^ i
\U
^Ч
Nч N
Электропоезд ЭР9Т
Рабочее помещение диспетчерского центра
163
им
i
Ш-Й
w
•• а
2
Путепровод тоннельного типа
сл
Мостовой переход через р. Амур
Четырехосный вагон-самосвал
Четырехосный цельнометаллический вагон
166
В 2001 г. завершена полная реконструкция пути на направ­
лении Москва — Санкт-Петербург для организации движения
пассажирских поездов со скоростью до 250 км/ч на всем протя­
жении от Москвы до Санкт-Петербурга.
В-четвертых, на современном этапе крайне важно эффектив­
но использовать резервы модернизации, продления сроков
службы, повторного применения узлов и оборудования по­
движного состава и пути.
В-пятых, существенный резерв повышения производитель­
ности труда и эффективности железных дорог в целом должен
быть реализован за счет совершенствования технологии перево­
зок, содержания и ремонта технических средств.
5.2. СТРУКТУРА УПРАВЛЕНИЯ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫМ ТРАНСПОРТОМ
В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Проводимая реорганизация структуры управления на желез­
ных дорогах Российской Федерации направлена на оптимиза­
цию и сокращение эксплуатационных расходов, снижение та­
рифной нагрузки на клиентуру и обеспечение безубыточной ра­
боты отрасли. При этом приняты основные цели преобразова­
ний — повышение эффективности и качества обслуживания
пользователей транспортных услуг, сохранение стабильности
работы железных дорог, снижение до оптимального уровня
транспортной составляющей в экономике страны.
Управление экономикой и финансами железнодорожного
транспорта, вопросами технической, инвестиционной и со­
циальной политики, а также главные рычаги централизованно­
го руководства движением сосредоточены в Министерстве
путей сообщения Российской Федерации.
Для координации этой работы в центральном аппарате
МПС в соответствии с постановлением Правительства Россий­
ской Федерации от 14 октября 1996 г. № 1212 "Об образовании
департаментов в центральном аппарате Министерства путей
сообщения Российской Федерации" наряду с другими структур­
ными подразделениями были образованы 14 отраслевых и
функциональных департаментов.
Каждой отраслью железнодорожного хозяйства руководит
соответствующий департамент. К числу основных производст­
венных (отраслевых) департаментов, призванных обеспечивать
производственную и прежде всего перевозочную работу желез­
ных дорог, относятся: Департамент управления перевозками,
167
Департамент локомотивного хозяйства, Департамент вагонно­
го хозяйства, Департамент пути и сооружений, Департамент
пассажирских сообщений, Департамент электрификации и
электроснабжения и др.
К числу функциональных департаментов относятся: Депар­
тамент экономики, Департамент финансов, Департамент кад­
ров и учебных заведений, Департамент технической политики,
Департамент здравоохранения и др.
В целях улучшения руководства в области технической по­
литики, координации внедрения передовой техники и техноло­
гии на железнодорожном транспорте в структуре министерства
создан Департамент технической политики.
Для рассмотрения предложений по использованию достиже­
ний науки и техники, передового производственного опыта и
выработки научно обоснованной технической политики в раз­
витии железнодорожного транспорта в МПС создан Научнотехнический совет, в состав которого входят ученые, высоко­
квалифицированные специалисты, новаторы производства.
При Научно-техническом совете работают секции по пробле­
мам экономики и управления отраслью, перевозочного процес­
са, СЦБ и связи, локомотивного хозяйства и др.
МПС, как и другие министерства, организует свою работу
на основе сочетания принципов коллегиальности и единонача­
лия. Совещательным органом при министре является Коллегия,
члены которой утверждаются правительством.
Коллегия рассматривает основные вопросы развития желез­
нодорожного транспорта, осуществляет проверку исполнения
ранее принятых решений, подбор руководящих кадров, обсуж­
дает проекты важнейших приказов, правил и инструкций, за­
слушивает отчеты начальников железных дорог, департаментов
и управлений МПС.
Эффективное управление железнодорожным транспортом
требует не только четкого руководства со стороны центрально­
го аппарата МПС, но и обоснованного территориального деле­
ния сети на дороги, дорог — на отделения и оптимального
размещения сортировочных станций, локомотивных и вагон­
ных депо, других линейных предприятий.
В 1996—1997 гг. были приняты решения о присоединении
Байкало-Амурской железной дороги частично к Дальневосточ­
ной железной дороге и частично — к Восточно-Сибирской, а
также о присоединении Кемеровской железной дороги к Запад­
но-Сибирской железной дороге. Таким образом, к концу 1997 г.
168
железнодорожная сеть страны стала состоять из 17 железных
дорог: Октябрьской, Калининградской, Северной, Юго-Восточ­
ной, Куйбышевской, Южно-Уральской, Красноярской, Забай­
кальской, Сахалинской, Московской, Горьковской, СевероКавказской, Приволжской, Свердловской, Западно-Сибирской,
Восточно-Сибирской, Дальневосточной.
Названия дорог, как правило, отражают их географи­
ческое положение. Эксплуатационная длина дорог колеблется
от 662 км (Калининградская) до 10147 (Октябрьская) при сред­
ней длине 5100 км. Имеются дороги (Московская и Октябрь­
ская), эксплуатационная длина которых почти вдвое больше
средней. Среднее число занятых в основной деятельности на
одной дороге составляет около 70 тыс. человек. На крупных
дорогах их число увеличивается в 1,5—2 раза.
Структура управления дороги в значительной мере отража­
ет структуру МПС.
В аппарат управления входят производственные (отрасле­
вые) и функциональные службы и отделы примерно с таким же
распределением обязанностей и функций, как и в соответствую­
щих департаментах МПС. В управлениях дорог функциони­
руют службы перевозок, локомотивная, вагонная, пути, сиг­
нализации и связи, гражданских сооружений и водоснабже­
ния, пассажирская, электрификации, юридическая, экономичес­
кая и др.
Каждая из дорог разделена на отделения. Исключение со­
ставляют Калининградская и Сахалинская из-за незначитель­
ности их размеров, а также Восточно-Сибирская дорога, кото­
рая перешла на безотделенческую структуру. Опыт работы рос­
сийских железных дорог показал, что деление сети на очень
большое число дорог неэкономично, затрудняет введение ряда
прогрессивных мер эксплуатации и осложняет работы по тех­
нической реконструкции хозяйства. Поэтому, начиная с 1992 г.,
проводится укрупнение железных дорог и отделений. Так,
после ввода в эксплуатацию автоматизированных диспетчер­
ских центров управления движением поездов на Восточно-Си­
бирской, Горьковской и Красноярской железных дорогах было
проведено укрупнение 32 отделений.
Всего за десять лет (начиная с 1992 г.) в результате укрупне­
ния число отделений железных дорог сокращено со 105 до 66.
Получен значительный экономический эффект, поскольку в ре­
зультате увеличились возможности комплексного использова­
ния инфраструктуры и технических средств дорог, более полно
169
реализовались преимущества прогрессивных видов тяги и
новых технологий, снизились затраты на содержание производ­
ственного и управленческого персонала.
Отделение дороги с начала 70-х годов считается основным
линейным предприятием в отрасли. Оно непосредственно руко­
водит производственно-хозяйственной деятельностью всех на­
ходящихся в его границах отраслевых линейных предприятий и
организаций, кроме подчиняющихся непосредственно дороге
или МПС.
На отделения, как и на дорогу, возлагаются обязанности по
обеспечению плана и договорных обязательств на перевозки,
оперативное руководство движением поездов, выполнение тех­
нических норм эксплуатационной работы. Отделения организу­
ют грузовую и коммерческую работу, обеспечивают безопас­
ность движения и сохранность грузов. Они же руководят эксп­
луатацией и содержанием в исправном состоянии пути, зданий
и сооружений, устройств энергоснабжения, СЦБ и связи, по­
движного состава и других основных средств.
Для выполнения своих функций отделение дороги имеет со­
ответствующий аппарат во главе с начальником отделения, от­
вечающим за работу отделения. Если в МПС основными произ­
водственными (отраслевыми) подразделениями являются депар­
таменты, а на дорогах — службы, то в отделениях дорог эти
функции выполняют соответствующие отделы: перевозок, пас­
сажирский, локомотивный, вагонный, грузовой и коммерчес­
кой работы, сигнализации и связи и др. Имеется ряд функцио­
нальных отделов и секторов: планово-экономический, финансо­
вый, управления персоналом и др.
В зависимости от размеров отделения, объема перевозок,
особенностей технического оснащения, его размещения и дру­
гих местных условий структура аппарата отделения и его чис­
ленность могут различаться.
Отделение дороги через соответствующие отделы осущест­
вляет непосредственное руководство работой станций, локомо­
тивных депо, вагонных депо, дистанций пути, дистанций сигна­
лизации и связи, участков энергоснабжения, механизированных
дистанций погрузочно-разгрузочных работ, дистанций граж­
данских сооружений, работой крупных вокзалов, материальных
и топливных складов и других отраслевых линейных предприя­
тий, находящихся в административном или оперативно-техни­
ческом подчинении отделению дороги.
С образованием Содружества Независимых Государств в
управлении транспортом появился новый аспект, связанный с
170
координацией деятельности предприятий различных видов
транспорта на бывшей территории СССР. Эта важная управ­
ленческая функция выполняется отдельно по железнодорожно­
му и другим видам транспорта.
В соответствии с протоколом Совещания глав правительств
независимых государств от 30 декабря 1991 г. в Минске было
образовано действующее на постоянной основе Координацион­
ное транспортное совещание (КТС), являющееся единым орга­
ном межгосударственного регулирования в области транспорта
на территории СНГ. Цель КТС — решение вопросов использо­
вания, развития и взаимодействия видов транспорта, а также
выработка общей политики в области транспорта на основе
добровольности, взаимной согласованности и равенства прав.
Постоянно действующим исполнительным органом КТС яв­
ляется Исполнительный комитет. Он обеспечивает разработку
нормативных документов, регламентирующих организацию
перевозочного процесса в межгосударственном сообщении и в
сообщении с третьими странами; организует разработку еди­
ных принципов построения тарифов, в том числе принципов
формирования на многосторонней основе транспортных тари­
фов; координирует разработку основ, нормативных документов
по безопасности движения транспорта; организует подготовку
предложений по приоритетному направлению развития транс­
портных систем, научных разработок и других работ в этой
области.
Аналогичные функции в области железнодорожного транс­
порта выполняет Совет по железнодорожному транспорту, об­
разованный в январе 1992 г. соглашением МПС России с на­
чальниками железных дорог стран СНГ. Постоянно действую­
щим рабочим органом Совета является Дирекция. Совет в
своей деятельности руководствуется законодательством госу­
дарств-участников СНГ, решениями Совета глав государств и
глав правительств Содружества, а также утвержденным в
марте 1992 г. положением о Совете по железнодорожному
транспорту, которым определены основные функции Совета:
разработка графиков движения поездов в сообщениях между
странами СНГ; разработка планов формирования поездов в
сообщениях между странами СНГ; разработка и согласование
нормативов использования подвижного состава в сообщениях
между странами СНГ; взаиморасчеты за международные пере­
возки; утверждение основ документов по безопасности движе­
ния поездов и межгосударственных стандартов для обеспечения
перевозочного процесса на единых принципах.
171
Дальнейшее совершенствование управления отраслью долж­
но основываться на соответствующей законодательной базе.
Законодательными и другими нормативно-правовыми актами
должны быть обеспечены:
разделение государственных и хозяйственных функций в во­
просах управления транспортом;
регламентация условий взаимодействия государственных и
негосударственных транспортных предприятий;
создание условий для равноправной конкуренции хозяйст­
вующих субъектов независимо от форм собственности;
введение единых условий ценообразования на транспорт­
ную продукцию по видам работ и услуг;
признание важной социальной роли и права коллективов
транспортных предприятий на самостоятельную предпринима­
тельскую деятельность (прежде всего в сфере подсобно-вспомо­
гательных работ);
принятие единых форм и методов социальной защиты же­
лезнодорожников с учетом особенностей их работы на пред­
приятиях различных форм собственности.
В связи с новыми условиями хозяйствования железнодорож­
ный транспорт крайне заинтересован в определении уровней
законодательного регулирования различных сторон функцио­
нирования железных дорог, в том числе вопросов взаимоотно­
шений с субъектами федерации. Законодательное регулирова­
ние должно быть многоуровневым, распределенным между фе­
дерацией, ее субъектами и местными (муниципальными) орга­
нами власти.
Главной целью создания новой системы управления яв­
ляется обеспечение баланса интересов государства, пользова­
телей и производителей железнодорожных услуг. Ее дости­
жение позволит стабилизировать экономическое положение
отрасли, повысить эффективность работы дорог и их кон­
курентоспособность на внутреннем и международном рынках
транспортных услуг, а также обеспечить рост социального
уровня железнодорожников.
Для достижения этого необходимо решить ряд задач, основ­
ными из которых являются:
реорганизация производственных и организационно-управ­
ленческих структур и приведение их в соответствие с тре­
бованиями жесткого регулирования финансов со стороны
государства, повышение качества и снижение себестоимости
перевозок;
172
создание условий для применения высокоэффективных
транспортных технологий и технических средств;
переход к механизму рыночного саморегулирования при
целевой государственной поддержке социально важных услуг
железнодорожного транспорта, в первую очередь, в интересах
малообеспеченных слоев населения, реализации комплексных
федеральных, региональных и местных целевых программ;
расширение и укрепление взаимодействия дорог с админи­
страцией регионов, прежде всего в области пригородных и
местных пассажирских перевозок, развития их материальнотехнической базы;
создание благоприятных условий для устойчивого транс­
портного взаимодействия в межгосударственном сообщении.
Одновременно в масштабах дороги должны быть вырабо­
таны новые принципы внутридорожных отношений и органи­
зации финансов, а также подходы, позволяющие избежать
двойного налогообложения, максимально концентрировать
средства на дорожном уровне, перейти на консолидированную
систему учета и отчетности между дорогой и линейными пред­
приятиями.
Система управления должна стимулировать: развитие услуг
и эффективных видов коммерческой деятельности, в том числе
нетрадиционных для отрасли; расширение и консолидацию
банковской и страховой систем, обслуживающих предприятия
железнодорожного транспорта; улучшение использования всех
видов ресурсов: финансовых, материальных, трудовых, инфор­
мационных; расширение форм и методов сервисного обслужи­
вания пользователей услуг и пассажиров, привлечение допол­
нительных доходов, в том числе за счет предоставления услуг
междугородной и международной связи, развития сети гости­
ниц, торговых центров, туризма, доставки грузов от двери до
двери.
В условиях нового подхода к имущественным отношениям
внутри отрасли эти мероприятия позволят получить дополни­
тельные финансовые ресурсы на развитие и техническое перево­
оружение железных дорог.
Главный резерв эффективности работы железнодорожного
транспорта связан с увеличением объема перевозок и их качест­
ва, сокращением эксплуатационных издержек.
Важным показателем, характеризующим эффективность
системы управления железными дорогами, следует считать воз­
можности проведения активной социальной политики. С этим
173
связаны обеспечение достойного уровня жизни работников же­
лезнодорожного транспорта, их физическое и психическое здо­
ровье, социальный статус.
На прочной правовой базе должны основываться: предо­
ставление дотаций убыточным, но социально значимым пред­
приятиям железнодорожного транспорта; разрешение в органах
государственного арбитража споров, возникающих в процессе
эксплуатационной и хозяйственной деятельности перевозчиков,
независимо от форм собственности; регулирование отношений
предприятий железнодорожного транспорта с грузовладельца­
ми; организация безопасности перевозки пассажиров, движения
поездов и защиты природного окружения от чрезмерных эколо­
гических нагрузок.
Договорная форма отношений железных дорог с региональ­
ными органами власти должна учитывать объемы и качество
перевозок, определять механизм регулирования уровня тари­
фов в пригородном сообщении, полностью исключать убыточ­
ность железных дорог в пригородных перевозках на основе
прямого дотирования из местного бюджета или обеспечивать
частичное покрытие расходов на приобретение подвижного со­
става, предоставлять скидки на потребляемую электроэнергию,
налоговые льготы и др.
По мере развития системы фирменного транспортного об­
служивания будет ускорен переход на новые отношения с кли­
ентурой, что позволит более гибко и эффективно решать эконо­
мические и технические вопросы взаимодействия с грузовла­
дельцами, удовлетворяя их требования к качеству перевозок,
менеджменту и тарифам на перевозку различных грузов. Пре­
дусматривается поэтапное укрупнение железных дорог с учетом
создания необходимых организационных и информационных
условий, усиливающих управляемость в эксплуатационной и
финансово-экономической деятельности.
В итоге будут сформированы по существу два блока эконо­
мической системы железных дорог. Один — через систему фир­
менного транспортного обслуживания пользователей — отве­
чающий за увеличение доходов отрасли. Другой — через систе­
му центров управления перевозками и органы управления
хозяйствами — обеспечивающий оптимальную организацию
перевозочного процесса с наименьшими расходами. Сочетание
этих интересов позволит в целом получить наибольшую эффек­
тивность функционирования железнодорожного транспорта.
174
Без изменений не может остаться и структура центрального
аппарата министерства. Здесь главными принципами будут раз­
деление государственных и хозяйственных функций — усиление
их координацией, развитием рыночных институтов и структур
в сфере перевозок и их обслуживании. При этом организацион­
но-технологические функции будут постепенно передаваться в
специально создаваемые органы управления хозяйственной дея­
тельностью.
Жизнь диктует необходимость поэтапного изменения функ­
ций отделений железных дорог при их последовательном ук­
рупнении. Отделения дорог передадут на дорожный уровень
функции технологического управления, организации перевозок
и финансов. Квалифицированная часть персонала упраздняе­
мых отделений сохранится для координации взаимодействия с
региональными органами, организации маркетинга, обеспече­
ния контрольных функций, включая безопасность движения.
Важнейшей задачей структурной реформы является разра­
ботка мер правового, экономического и технического характе­
ра, обеспечивающих доступность федеральных железных дорог
для независимых операторов-перевозчиков и владельцев под­
вижного состава, в том числе иностранного. Появятся новые
объемы перевозок, а значит, и дополнительные доходы за поль­
зование инфраструктурой железных дорог.
Формируя новые отношения, необходимо стимулировать
развитие конкуренции внутри отрасли. В условиях распределе­
ния загрузки сложились условия, когда на ремонтных заводах
цена на одинаковую продукцию отличается в полтора, два и
более раз. При этом загрузка заводов с более высокой ценой
ремонта в значительной мере достигается директивно. Желез­
ные дороги должны получить право выбора направления по­
движного состава в ремонт туда, где дешевле и где качество
лучше.
В этих условиях для ремонтных предприятий с низкой эф­
фективностью значительно осложнится проблема загрузки, а
значит, заработают рыночные принципы и мотивы снижения
затрат. Аналогично решается проблема оптимизации мощнос­
тей по ремонту подвижного состава и внутри железных дорог.
Следует отметить, что решению этой задачи должна предшест­
вовать большая работа по техническому переоснащению и се­
рийной демонополизации ремонтных заводов.
В сложившихся условиях возрастает необходимость целена­
правленного государственного регулирования функционирова175
ния отечественного транспорта с разработкой конкретных про­
грамм восстановления работоспособности и конкурентоспособ­
ности каждого вида транспорта в отдельности с учетом их тех­
нологических и технических особенностей и роли в народном
хозяйстве, а также деятельности отраслей, обеспечивающих
развитие транспорта: машиностроения, приборостроения, до­
рожного строительства, металлургии и т.д.
Существенным при этом является необходимость формиро­
вания нормального олигопольного транспортного рынка, на
котором будут самостоятельно конкурировать и эффективно
взаимодействовать при комбинированных и интермодальных
перевозках все виды транспорта в качестве перевозчиков, про­
дающих пользователям транспорта свою продукцию — транс­
портную услугу. Соответствующие транспортные предприятия,
фирмы, компании или объединения будут вырабатывать свою
техническую и маркетинговую политику с целью завоевания
новых ниш транспортного рынка, укрепляя в то же время свои
позиции в результате снижения транспортных тарифов и по­
вышения качества транспортного обслуживания. Эти цели не­
разрывны и соответствуют равнонаправленным конечным ин­
тересам, так как выпадение из этой системы интересов хотя бы
одной цели неизбежно приведет к стагнации и потребует оче­
редного реформирования.
При анализе работы железных дорог не следует замыкаться
на рассмотрении только отраслевых показателей. Необходим
комплексный маркетинговый подход к анализу транспортного
рынка с определением долей (удельных весов) железнодорожно­
го и других видов транспорта не только в объемах перевозок и
транспортной работе (грузо- и пассажирообороте), но и в фор­
мировании ВВП и других общегосударственных, региональных
и отраслевых экономических показателей, а также влиянии
транспортных издержек по видам транспорта на размещение и
развитие производительных сил страны, на экономику России в
целом.
5.3. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ТАРИФНОЙ СИСТЕМЫ
ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА
За последние 10 лет в системе тарифного регулирования
железнодорожных перевозок происходили изменения, вызван­
ные структурными преобразованиями в экономике страны.
Наиболее значимым этапом развития тарифной системы же­
лезнодорожного транспорта является период конца 80-х — на176
чала 90-х годов. В это время были введены в действие или
существенно изменены основные нормативные акты, опреде­
лявшие принципы и методы ценообразования в различных сфе­
рах железнодорожных перевозок.
Основным принципом установления тарифов на железнодо­
рожные перевозки, заложенным в действующие нормативные
акты, является принцип достаточности тарифа для возмещения
экономически обоснованных затрат и обеспечения расширенно­
го воспроизводства.
Экономически обоснованные затраты рассчитываются в
виде среднесетевой себестоимости перевозок, которая опреде­
ляется как средняя величина в целом по федеральному железно­
дорожному транспорту при заданном уровне натуральных по­
казателей деятельности железных дорог. В части расширенного
воспроизводства уровень тарифа должен обеспечивать рента­
бельность деятельности железных дорог, необходимую для под­
держания и развития перевозочных мощностей.
Себестоимость перевозок, выполняемых железными дорога­
ми, зависит от многих объективных и субъективных факторов:
технической оснащенности, степени освоения мощностей, кон­
центрации вагонопотоков, интенсивности перевозок, географи­
ческого положения и размеров дорог, а также от структуры и
эффективности управления.
Различия в указанных условиях функционирования желез­
ных дорог существенно влияют на уровень себестоимости при­
веденной работы.
Использование среднесетевой себестоимости в качестве
базы формирования тарифов является одним из основных фак­
торов обеспечения целостности железнодорожной транспорт­
ной системы, единства экономического пространства и укреп­
ления межрегиональных связей. Тарифы построены по единым
принципам и применяются на всех линиях железных дорог сети
МПС России, включенных в постоянную эксплуатацию, для
всех грузоотправителей и грузополучателей.
Тариф является величиной, рассчитываемой с учетом опре­
деленных параметров. Для грузовых перевозок такими пара­
метрами являются: вес перевозимого груза, расстояние перевоз­
ки, тарифный класс перевозимого груза, партионность отправ­
ки (степень полезного использования грузоподъемности
подвижного состава), тип используемого подвижного состава
(универсальный/специализированный подвижной состав), при­
надлежность подвижного состава (парк МПС, собственный/
арендованный подвижной состав предприятий и организаций),
177
47
46
35
28
-11
*л
о
О.
О
1_
о:
га
о
.0
с:
га
>s
га
\о
га
со
-24
к
га
б
q
га
о.
6
i
X
Q
£
-21
Западно-Сибирская
бсо
Куйбышевская
ос
га
Северная
Свердловская
Красноярская
Восточно-Сибирская
Юго-Восточная
Приволжская
Дальневосточная
Октябрьская
Северо-Кавказская
Московская
g
^
<Ь
-^
о>
6>
15
Отклонение себестоимости приведенной работы от среднесетевого
показателя по железным дорогам в 1999 г. (в процентах)
скорость перевозки, особые условия перевозки (негабаритность
груза, скоропортящиеся или опасные грузы и т.п.).
С 1995 г. установлено три тарифных класса грузов: к перво­
му классу отнесены сырьевые и другие наиболее массовые
грузы, ко второму классу — нефть и нефтепродукты, продо­
вольствие, товары первой необходимости, печатная продукция,
школьно-письменные принадлежности, домашние вещи граж­
дан и некоторые другие, к третьему классу — в основном гото­
вая продукция.
На перевозки грузов первого класса установлены скидки с
действующих тарифов от 10 до 30 %, на грузы второго класса
уровень тарифов, действовавших на момент введения тарифных
классов, не изменился, тарифы на перевозки грузов третьего
класса были увеличены на 20 %.
Для пассажирских перевозок такими параметрами являют­
ся: фактическое расстояние поездки, тип вагона и категория
поезда, вес и объявленная ценность багажа.
В настоящее время сосуществуют два вида тарифов — на внут­
ренние и международные перевозки. Эта ситуация имеет место
как в сфере грузовых, так и в сфере пассажирских перевозок.
178
Тарифы на грузовые перевозки
Тарифы на перевозки грузов во внутригосударственном сооб­
щении утверждаются Министерством Российской Федерации
по антимонопольной политике и поддержке предприниматель­
ства на основании федеральных законов: "О естественных мо­
нополиях"; "О федеральном железнодорожном транспорте",
"Транспортный устав железных дорог Российской Федерации"
с использованием базовых тарифов, рассчитываемых согласно
Прейскуранту № 10-01 "Тарифы на грузовые железнодорожные
перевозки" (Тарифное руководство № 1).
При составлении Прейскуранта № 10-01 в качестве расчет­
ной величины целесообразной рентабельности железнодорож­
ных перевозок была установлена ставка в размере 35 %. В на­
стоящее время Прейскурант № 10-01 фактически представляет
собой руководство для расчета предельных величин грузовых
тарифов на внутригосударственные железнодорожные перевоз­
ки. Провозные платы за внутригосударственные перевозки ус­
танавливаются и взимаются в рублях.
Тарифы на перевозки грузов в международном сообщении,
используемые для определения провозной платы за экспорт­
ные, импортные и транзитные перевозки, в течение последних
нескольких лет устанавливаются международными соглашения­
ми железных дорог стран СНГ (ежегодно заключаемые согла­
шения "Тарифная политика железных дорог государств-участ­
ников СНГ на перевозки грузов в международном сообще­
нии" — ТП СНГ).
Международные перевозки обеспечивают значительную
долю общих доходов федерального железнодорожного транс­
порта.
В качестве базы для построения международных грузовых
тарифов используются ставки Международного железнодорож­
ного транзитного тарифа и Единого транзитного тарифа. В
силу значительных различий в уровнях себестоимости перево­
зок государств-участников единой международной тарифной
политики, предельные уровни тарифов могут существенно пре­
вышать уровень себестоимости различных железных дорог с
образованием значительной рентабельности отдельных перево­
зок. В то же время в силу значительных расстояний и неблаго­
приятной ценовой конъюнктуры мировых рынков отдельные
экспортные товары зачастую перевозятся по пониженным тари­
фам (например, каменный уголь).
179
Структура доходов и грузооборота федерального железнодорожного
транспорта по видам сообщений в 1998—2000 гг.
Провозные платы за перевозку грузов в международных со­
общениях определяются и взимаются в свободно конверти­
руемых валютах (базой для расчета является швейцарский
франк).
В настоящее время пересчитанные в рубли доходные ставки,
взимаемые за международные перевозки грузов, в 2—3 раза
превышают ставки по аналогичным перевозкам во внутригосу­
дарственном сообщении.
Тарифы на перевозку пассажиров
Тарифы на перевозку пассажиров подразделяются на следую­
щие виды: общий пассажирский — при проезде в поездах пря­
мого и местного сообщения; пригородные — при проезде в
поездах пригородного сообщения (в пределах пригородной
зоны, на расстояние до 150 км включительно).
Тарифы на перевозку пассажиров в поездах прямого и мест­
ного сообщения устанавливаются и регулируются Министерст­
во
вом Российской Федерации по антимонопольной политике и
поддержке предпринимательства.
Тарифы на перевозки пассажиров в купе фирменных поез­
дов и СВ устанавливает МПС России. Тарифы на проезд пасса­
жиров в пригородном сообщении устанавливаются органами
власти субъектов Российской Федерации по предложениям же­
лезных дорог.
Перевозки пассажиров в международном сообщении произ­
водятся по правилам, устанавливаемым специальными тариф­
ными соглашениями и руководствами.
Специальные условия тарификации
С начала 90-х годов в действующей тарифной системе при­
меняются скидки с базовых ставок тарифов и специальные ус­
ловия тарификации, которые могут быть разделены на две
группы: предоставлявшиеся в централизованном порядке, т.е.
согласованные с соответствующими органами власти и закреп­
ленные в федеральном законодательстве; предоставлявшиеся по
инициативе и решениям МПС России.
Специальные условия тарификации, предоставлявшиеся в
централизованном согласованном порядке, зависят от принад­
лежности груза к одному из трех тарифных классов (согласно
постановлению Правительства Российской Федерации от 13
июля 1995 г. № 706) и предварительной оплаты провозных пла­
тежей (по решению Правления Федеральной службы по регули­
рованию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ Рос­
сии) от 11 июня 1998 г.), а также реализуют предоставление
льгот отдельным категориям граждан (в соответствии с дейст­
вующим законодательством) и временных льгот отдельным ка­
тегориям предприятий и организаций по классам продукции
(согласно действующему законодательству Российской Федера­
ции).
Специальные условия тарификации, предоставлявшиеся по
инициативе МПС России:
по ценовым соглашениям с основными промышленными
производителями, в основе которых лежит договоренность о
предоставлении встречных скидок на поставляемую продукцию
и оказываемые услуги1;
Такая практика ведет к занижению налогооблагаемой базы как пере­
возчика, так и грузоотправителя.
181
по соглашениям с местными органами власти, в основе ко­
торых лежит договоренность о бюджетном субсидировании за­
трат на пассажирские перевозки в пригородном сообщении;
адресные льготы, предоставленные отдельным предприяти­
ям в целях недопущения снижения объема перевозок и с учетом
возможностей реализации продукции.
В настоящее время определение данных специальных усло­
вий тарификации относится к компетенции Правительственной
комиссии по тарифной политике на федеральном железнодо­
рожном транспорте.
Динамика изменения уровней тарифов в 1991—2000 гг.
Изменение уровней тарифов за период 1991—2000 гг. можно
разделить на шесть основных этапов, характеризующихся отли­
чительными особенностями в процедурах, используемых мето­
дах определения и темпах индексации.
1991—1994 гг. В связи с интенсивным ростом потребитель­
ских и промышленных цен индексация тарифов на перевозки
грузов проводилась с учетом изменений состава затрат, вызван­
ных инфляционными процессами. Существенное повышающее
воздействие на уровень грузовых тарифов в этот период оказы­
вало усиливающееся вынужденное перекрестное субсидирова­
ние пассажирских перевозок.
Величина индекса рассчитывалась по балансовому мето­
ду — составлялся платежный баланс, индекс принимался рав­
ным расчетному объему дефицита денежных средств. Для рас­
чета платежного баланса использовались прогнозные расчеты
межотраслевых балансов, что позволяло прогнозировать цено­
вой эффект изменения железнодорожного тарифа на другие от­
расли. Параметры индексации определялись Государственным
комитетом по ценам, по представлению МПС России. С 1994 г.
функции определения параметров индексации перешли к Ми­
нистерству экономики Российской Федерации.
Июнь 1994 — сентябрь 1995 гг. Начиная с июня 1994 г. была
введена практика индексирования тарифов на железнодорож­
ные перевозки исходя из темпов инфляционных процессов в
экономике. Индексация тарифа производилась в соответствии с
отчетным ростом уровня цен на материально-технические ре­
сурсы, потребляемые железнодорожным транспортом (11 кате­
горий ресурсов) по данным Госкомстата России за месяц, пред­
шествующий месяцу индексации. Средний индекс тарифа опре182
делялся исходя из стоимости и удельных весов категорий по­
требляемых ресурсов.
После принятия в 1995 г. федерального закона Российской
Федерации "О естественных монополиях" и образования орга­
нов регулирования на транспорте (ФСЕМТ России, а затем
МАП России) при рассмотрении вопросов тарифного регули­
рования федерального железнодорожного транспорта стали
более системно учитываться интересы потребителей услуг же­
лезнодорожного транспорта.
Октябрь 1995 — декабрь 1995 гг. Индексация тарифов была
приостановлена.
Январь 1996 г. — июнь 1996 г. Возобновлена практика ин­
дексации тарифов. Исчисление индексов производилось исходя
из темпов роста оптовых цен на промышленную продукцию.
Согласно постановлению Правительства РФ от 12 февраля
1996 г. № 140, начиная с февраля 1996 г., ежемесячное измене­
ние тарифов на перевозки грузов осуществлялось в размере, не
превышающем 80 % прироста оптовых цен производителей
промышленной продукции в среднем по Российской Федера­
ции, определяемого Госкомстатом России за предыдущий
месяц.
Июль 1996 г. — июнь 1997 г. Согласно постановлению Пра­
вительства Российской Федерации от 17 июля 1996 г. № 869
сохраняется практика индексации тарифов в размере, не превы­
шающем прироста цен производителей промышленной продук­
ции в среднем по Российской Федерации, определяемого Гос­
комстатом России за предыдущий месяц.
Июль 1997 г. — октябрь 1999 г. Данный период характери­
зуется целенаправленным удержанием уровня и дифференциро­
ванным снижением грузовых тарифов по ряду грузов, в част­
ности: с октября 1997 г. — понижение тарифов по перевозкам
всех грузов на 5 %; с июня 1998 г. — понижение тарифов на
перевозку: сырьевых грузов (уголь, руда и пр.) — на 25 %; ово­
щей и бахчевых культур — на 40 %; строительных материа­
лов — на 50 %.
В целом за период 1997 — 1998 гг. уровень тарифов на
перевозки грузов во внутригосударственном сообщении был
снижен на 22 % при росте оптовых цен в промышленности на
32 %.
Одним из основных источников снижения (сдерживания)
роста тарифов в условиях инфляции являлось снижение себе­
стоимости перевозок. С октября 1998 г. возрос уровень компен­
сирования внутригосударственных грузовых тарифов за счет
поступлений от перевозок в международном сообщении.
183
Разы
••
35000
оптовые цены
- А — — тарифы на грузовые перевозки
-•—-
средняя доходная ставка
30000
25000
19471,2
20000
15876,0
К-
15000
/
10000
5000
/
У
•*"К
13261
| /
+/
17556.1 y ^ t 9 e 5
4250,1,..''<Ij5693Q '
10530,3 •*
10471,6
7/
9185,7
6335,4 /
41504,6
>
//7529,2
1.875 114,9
81.0— 1149,2
612,7 / 7 ^.3 Л
8 1/5 , 3 - '
I 3,4
40,9
l / . . - * ' ^ -3137,2
•—
щ
niiiili
1991г.
ii
1992 г.
Г
1993 г.
J
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
2000 г.
Динамика уровней тарифов, оптовых цен и себестоимости перевозок
Октябрь 1999 г. — март 2000 г. Сохранялась тенденция удер­
жания тарифов на уровне, отстающем от темпов роста оптовых
цен промышленных производителей. В 2001 г. такая тенденция
в тарифной политике также сохраняется.
Приведенные диаграммы отражают основные тенденции из­
менений макроэкономических показателей, уровней тарифов и
рентабельности перевозок в рассматриваемом периоде. Данные
о чистой рентабельности приведены в соответствии с учетной
политикой МПС России.
В настоящее время основным критерием индексации тари­
фов является динамика оптовых цен промышленности.
Основные проблемы существующей тарифной
системы
Дополнительные нагрузки на грузовые тарифы. В настоящее
время за счет тарифов на грузовые перевозки осуществляется
субсидирование пассажирских перевозок, убыточных элементов
инфраструктуры, обеспечивающей перевозочный процесс, со184
циально-бытового сектора и жилищно-коммунального хозяйст­
ва, что создает дополнительные нагрузки на эти тарифы.
Недостаточная дифференциация тарифов. В существующей
тарифной системе недостаточно полно используется механизм
дифференциации тарифов по следующим ценообразующим
факторам: качество услуг, условия оплаты услуг, сезонность
спроса и конъюнктура рынка, использование прогрессивных
технологий участниками железнодорожных перевозок, "плате­
жеспособность" отдельных видов продукции.
Неравновыгодность услуг естественно монопольного сектора.
Индивидуальные и региональные льготы, применяемые в моно­
польном секторе, создают предпосылки для возникновения эко­
номической неравновыгодности для потребителей услуг желез­
нодорожного транспорта. Это приводит к конфликтным ситуа­
циям системы федерального железнодорожного транспорта во
взаимоотношениях с другими регулирующими органами, пред­
приятиями и организациями.
Необходимость дальнейшей регламентации процедуры ин­
дексации тарифов. Основной проблемой индексации тарифов
до настоящего времени являлось отсутствие согласованной
позиции между федеральными органами исполнительной влас­
ти, вовлеченными в процесс регулирования тарифов. Одним
из наиболее спорных вопросов было определение обоснован­
ного уровня себестоимости услуг железнодорожного транс­
порта.
В практике тарифного регулирования отсутствовал единый
нормативный акт, четко определяющий методологию индекси­
рования, степень зависимости уровня тарифов от макроэконо­
мических показателей и показателей эффективности деятель­
ности железнодорожных хозяйств, периодичность индекса­
ции, порядок взаимодействия между органами исполнительной
власти.
Отсутствие унифицированной технологии индексации при­
водило к затягиванию принятия решений об индексации, час­
тым конфликтным ситуациям между регулирующими органами
и МПС России и, следовательно, к низкой прогнозируемости
тарифов для участников рынка перевозок, снижению стабиль­
ности и определенности на этом рынке.
Постановлением Правительства Российской Федерации от
22 января 2001 г. № 42 "О Комиссии Правительства Российской
Федерации по вопросам тарифного регулирования на феде­
ральном железнодорожном транспорте" образована соответст185
ГКС РФ/МЭРТ РФ
Анализ изменения
макроэкономических
показателей
Этапы
МПС РФ
L Обоснование размера
индексации
МАП РФ
Экспертиза
\ предложения и
I принятие решения о
размере индексации
Действия
Публикация данных о
темпах инфляции
Расчеты экономической
обоснованности
индексации
Изучение материалов,
экспертные оценки
Результат
Возникновение
оснований для
индексации
Обращение в МАП РФ
Решение о размере
индексации
Отсутствующие
элементы
Отсутствие
согласованней методики
оценки
целесообразности
Срок
Не определен
I
До 6 месяцев
Механизм принятия решений об индексации не формализован, следствием
чего является сложность и субъективизм процесса утверждения изменений
I I
Схема процесса индексации тарифов
вующая комиссия Правительства Российской Федерации, ос­
новными задачами которой являются:
рассмотрение предложений по совершенствованию государ­
ственной тарифной политики на федеральном железнодорож­
ном транспорте;
рассмотрение предложений по изменению тарифов на же­
лезнодорожные перевозки грузов по территории России;
выработка позиции Российской стороны по международ­
ным соглашениям в области тарифного регулирования на же­
лезнодорожном транспорте, а также установление внутренних
процедур введения в действие соответствующих ставок тари­
фов;
координация деятельности федеральных органов исполни­
тельной власти, ответственных за реализацию государственной
тарифной политики на федеральном железнодорожном транс­
порте;
анализ и оценка механизма ценообразования на федераль­
ном железнодорожном транспорте;
186
определение направлений совершенствования нормативной
правовой базы тарифного регулирования на федеральном же­
лезнодорожном транспорте;
обеспечение баланса интересов государства, транспортных
отраслей и потребителей услуг федерального железнодорожно­
го транспорта.
Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 г.
№ 194 было утверждено "Положение об основах государствен­
ного регулирования тарифов на грузовые железнодорожные
перевозки", регламентирующее порядок принятия решений по
изменению уровня тарифов, сферу компетенции органов госу­
дарственного регулирования тарифов, перечень предоставляе­
мых материалов.
Вместе с тем, указанный нормативный акт необходимо до­
полнить методическими указаниями по его применению, в ко­
торых будут четко определены основания для обращения в ре­
гулирующий орган, методика оценки представленных докумен­
тов, критерии принятия положительного решения или отказа и
др. Кроме того, целесообразно более детально регламентиро­
вать функции правительственной Комиссии по вопросам та­
рифного регулирования на федеральном железнодорожном
транспорте.
Различие в уровнях ставок тарифов на перевозки грузов во
внутригосударственном и международном сообщениях. В настоя­
щее время средняя величина доходной ставки на международ­
ные железнодорожные перевозки грузов системы федерального
железнодорожного транспорта, образующаяся при взимании
провозной платы согласно положениям Тарифной политики
железных дорог государств-участников СНГ на перевозки гру­
зов в международном сообщении, превышает среднюю величи­
ну доходной ставки на внутренние грузовые перевозки в 2—3
раза (при пересчете в рубли).
Фактически существование двух ставок (внутренней и меж­
дународной) отражает дифференциацию товаров по признаку
платежеспособности.
Данная ситуация вызывает значительные споры меж­
ду хозяйствующими и регулирующими органами. В частности,
серьезно ставится вопрос о необходимости уравнивания ставок
внутренних и международных железнодорожных тарифов. В
части международных тарифов рассматриваются прежде всего
тарифы на перевозки экспортно-импортных грузов в россий­
ские порты (или через них), составляющие около 54 % общей
187
величины международных грузовых перевозок федеральным
железнодорожным транспортом России.
По существующим оценкам, потери МПС России от едино­
временного выравнивания ставок на перевозки экспортно-им­
портных грузов со ставками внутригосударственных перевозок
составят от 34 млрд. руб. (по расчетам Минэкономразвития
России) до 52 млрд. руб. (по расчетам МПС России) без учета
компенсационной индексации внутренних тарифов.
Ставка целевого компенсационного повышения внутренних
грузовых тарифов, необходимая для полного покрытия выпа­
дающих доходов, должна будет составить от 30 до 55 % без
учета регулярной индексации тарифов исходя из темпов изме­
нения макроэкономических показателей.
Возможным сценарием повышения тарифов является диф­
ференцированное повышение ставок тарифов по видам грузов
и регионам с учетом эластичности спроса на грузовые пере­
возки.
Альтернативой компенсирования выпадающих доходов за
счет выравнивания тарифов является их бюджетное субсидиро­
вание за счет создания дополнительных целевых источников
доходов федерального бюджета. Размер необходимой компен­
сации может быть снижен за счет оптимизации инвестиционной
программы МПС России, повышения эффективности и измене­
ния политики льготирования.
Меры по компенсации выпадающих доходов не могут
быть реализованы в краткосрочной перспективе, так как в
результате усиливается тарифное давление на продукцию,
реализуемую на внутреннем российском рынке, а следова­
тельно, это будет препятствовать увеличению спроса. Более
того, выравнивание международных и внутренних тарифов
может привести к существенному падению прибыльности
предприятий-экспортеров за счет резкого роста их расходов
на внутренние перевозки сырьевых ресурсов для экспорта и
внутреннего потребления. Влияние этого и других последст­
вий выравнивания тарифов на экономику страны в целом
будет настолько значительным, что принятие решения в этой
области и реализация соответствующих мер должны быть
последовательными в рамках реформирования тарифной сис­
темы с учетом макроэкономических показателей (девальвация,
инфляция и др.) и с недопущением искусственного ограни­
чения внутреннего спроса.
188
5.4. СТРУКТУРНАЯ РЕФОРМА
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА
(ЭТАП 1997—1998 гг.)
Основой функционирования железнодорожного транспорта
в переходный период являлось проведение мероприятий по со­
вершенствованию структуры отрасли.
Анализ мероприятий, проводимых на железных дорогах в
1997—1998 гг., позволил выявить общие направления работы
по структурным преобразованиям.
Они заключаются в укрупнении первичных производст­
венных звеньев, объединении и упразднении отделений же­
лезных дорог, централизации управления перевозочной и фи­
нансово-экономической деятельностью, концентрации финан­
совых ресурсов в министерстве в условиях их дефицита,
необходимости устранения двойных налогооблагаемых обо­
ротов. Это достигается при переходе на двухзвенную систему
управления, преобразовании линейных предприятий основной
деятельности в структурные подразделения с лишением их
статуса юридического лица. При этом упраздняется самостоя­
тельный баланс и заменяется оборотно-сальдовыми ведомос­
тями, осуществляются меры по совершенствованию учетной
политики, более четко разграничиваются затраты по пере­
возочной и подсобно-вспомогательной деятельности, перера­
батывается номенклатура расходов по основной деятельности
железных дорог.
В условиях 1996 г. устранение двойного налогообложения
позволило экономить за год более 1,3 трлн. руб. за счет пере­
ключения соответствующих затрат с подсобно-вспомогатель­
ной деятельности на перевозочную.
В условиях исключения внутриотраслевых оборотов, увели­
чивающих налогооблагаемую базу, усилился контроль за рас­
ходованием средств на основе их лимитирования с выделением
отдельной строкой определенного состава затрат.
Масштабы и методы проводимых на железных дорогах ме­
роприятий по структурным преобразованиям на линейном
уровне различны.
Объединение предприятий осуществлялось по нескольким
вариантам: без изменения их производственного профиля; с
полным или частичным изменением их производственного про­
филя.
Объединение линейных предприятий без изменения их произ­
водственного профиля. В 1996—1997 гг. преобразованы в струк189
турные подразделения с ликвидацией прав юридических лиц
430 линейных предприятий. Наиболее заметно (на 7—8 %) со­
кратилось число вагонных и локомотивных депо. Небольшие
из них присоединены к более крупным (головным) с преобразо­
ванием в производственные участки головного депо.
В аналогичных размерах сокращено число дистанций СЦБ
и связи (значительная часть ликвидированных дистанций нахо­
дилась на Московской железной дороге). В меньших масштабах
проводилось объединение дистанций пути и дистанций элект­
роснабжения.
Объединение линейных предприятий по содержанию желез­
нодорожной инфраструктуры (дистанции СЦБ и связи, пути,
гражданских сооружений, электроснабжения) производилось
путем переподчинения первичных структурных подразделений
(участков, околотков, мастерских) соседним линейным пред­
приятиям соответствующего профиля.
Предприятия материально-технического снабжения и отде­
лы рабочего снабжения объединялись преимущественно при ре­
организации отделений железных дорог.
Объединение линейных предприятий сопровождалось вы­
свобождением по преимуществу вспомогательного и админи­
стративно-управленческого персонала (АУП) и в меньшей сте­
пени — производственного штата.
Экономический эффект существенно возрастал при укрупне­
нии линейных предприятий с одновременным совершенствова­
нием технологии работы. Это подтверждают данные Москов­
ской железной дороги, где объединение предприятий сопровож­
далось внедрением технологии, направленной на сокращение
грузовых операций, работы в ночное время, концентрации
переработки вагонов на крупных станциях с современным тех­
ническим оснащением.
Полное или частичное изменение производственного профиля
объединяемых линейных предприятий. В связи с сокращением
объема перевозок в 1988—1998 гг. уменьшился эксплуатируе­
мый парк локомотивов и вагонов и, как следствие, потребность
в производственных площадях, необходимых для ремонта по­
движного состава. Одновременно увеличился специальный
парк машин и механизмов для ремонта пути. На ряде дорог
освобождающиеся площади для ремонта локомотивов и ваго­
нов стали использоваться для организации ремонта путевой
техники.
На Западно-Сибирской дороге на производственных площа­
дях локомотивного депо Купино создано предприятие "Дорож190
ные механические мастерские для ремонта тяжелых путевых
машин". Изменен производственный профиль вагонного депо
Чулымская — оно присоединено к дорожным ремонтно-механическим мастерским и его производственные площади исполь­
зуются для ремонта дрезин.
Частично перепрофилированы ремонтные участки локомо­
тивного депо Пенза Куйбышевской железной дороги. Намеча­
ется аналогичным порядком использовать свободные площади
в ряде локомотивных и вагонных депо Московской и других
дорог.
Изменение производственного профиля линейных пред­
приятий позволяет наиболее рационально использовать произ­
водственные площади и оборудование, восполнять недостаток
инвестиций на создание необходимых новых производств, обес­
печивать загрузку персонала. Следует также предусматривать
сдачу избыточных площадей в аренду и развитие малого пред­
принимательства с созданием новых рабочих мест для высво­
бождаемых работников, что пока не получает достаточного
развития.
Укрупнение производственных звеньев должно получить
дальнейшее развитие при переходе на безотделенческую струк­
туру управления при внедрении средств автоматизации и ин­
форматизации.
Укрупнение и ликвидация отделений железных дорог с пере­
ходом на безотделенческую структуру управления. Формирова­
ние безотделенческой структуры управления опирается на со­
здание надежной инфраструктуры, автоматизацию и информа­
ционные технологии в построении эффективно функционирую­
щей системы производственного и хозяйственного управления.
Анализ подтверждает необходимость вариантных решений с
учетом эксплуатационно-экономических и регионально-адми­
нистративных условий работы железных дорог, особенностей
полигонов сети в европейской и восточной частях страны, обо­
снования новых структур в местах расположения реорганизуе­
мых отделений железных дорог для обеспечения управляемости
по экономическим, финансовым, социальным, кадровым и дру­
гим вопросам.
Переход на безотделенческую структуру управления желез­
ной дорогой осуществляется путем: присоединения отделения к
соседнему, более крупному по объему работы; разделения
участков линейных предприятий, входивших в состав отделе­
ния, между соседними отделениями; передачи оперативного и
хозяйственного руководства участками и линейными предприя191
тиями, входившими в состав отделения, непосредственно служ­
бам и отделам управления дороги.
К началу 2001 г. из 105 ранее функционировавших отделе­
ний сохранено 66, ликвидировано 39.
При объединении или ликвидации отделений решались
сложные организационные вопросы, касающиеся: перемещения
диспетчерских центров оперативного управления движением
поездов и вагонопотоками; организации обслуживания работ­
ников линейных станций (3—5-го классов), составлявших соб­
ственные хозяйства отделения дороги, по вопросам приема и
оформления на работу и решения социальных вопросов (зара­
ботной платы, обеспечения жильем, выдачи бесплатных биле­
тов, оказания материальной помощи и т.п.); обеспечения пре­
емственности во взаимоотношениях с органами власти субъек­
тов РФ.
Перемещение диспетчерских центров оперативного управле­
ния движением поездов на места новой дислокации происходит
поэтапно, по мере оборудования соответствующих дорожных
центров.
Параллельно с созданием центров управления движением
поездов формируется система дорожных центров фирменного
транспортного обслуживания (ДЦФТО).
Применяются различные варианты формирования безотде­
ленческой структуры управления на железных дорогах.
Одноэтапный переход (Восточно-Сибирская железная доро­
га). Еще в начале структурных преобразований, в 1995 г., была
определена стратегия централизации финансовых ресурсов и
материально-технического снабжения с сохранением статуса
отраслевых служб. Линейные предприятия преобразованы в
структурные подразделения с использованием опыта Горьковской железной дороги. Для них открыты текущие счета вместо
расчетных с организацией централизованной бухгалтерии в уп­
равлении дороги, сформированы представительства в местах
дислокации бывших отделений. Вновь образованные подразде­
ления выполняют обязанности по обеспечению безопасности
движения поездов, решению социальных и кадровых вопросов,
а также взаимоотношений с субъектами РФ.
Одновременно с этим организуются опорные станции, к ко­
торым присоединяются линейные нехозрасчетные станции
взаимосвязанные по технологии, финансово-экономическим и
социально-бытовым вопросам. Исключается преобразование
отраслевых служб в объединения или филиалы. Распоряжение
192
финансовыми ресурсами сосредоточивается в финансовой
службе. Система финансирования структурных подразделений
осуществляется финансовой службой при непосредственном
взаимодействии с соответствующими отраслевыми службами.
Планирование и экономическая работа концентрируются в эко­
номической службе.
Это решение обусловлено необходимостью исключения
двойных налогооблагаемых оборотов на основе централизации
взаимодействия с налоговыми органами и при внесении нало­
говых сумм, усиления контроля за рациональным расходовани­
ем средств с централизацией системы материально-техническо­
го снабжения и учета материальных ресурсов.
В такой системе повышается значимость и ответственность
отраслевых служб в разработке прогрессивных технических,
технологических нормативов, а на их базе — прогрессивных
нормативов трудоемкости и эксплуатационных расходов по
элементам затрат.
В принятой на Восточно-Сибирской дороге структуре тре­
бует уточнения статус организуемых опорных станций в качест­
ве субъекта хозяйственной деятельности. Понятие опорных
станций было сформировано исходя из технологии перевозоч­
ного процесса по характеру выполняемой местной работы.
При решении вопросов организации управления на Горьковской дороге по безотделенческой структуре в дорожный ва­
риант были внесены дополнения, уточнения и изменения с
целью использования такой структуры на других железных до­
рогах.
Принципиальными вопросами при этом являются следую­
щие:
1) экономические и финансовые взаимоотношения отрасле­
вых служб со структурными подразделениями, экономической
и финансовой службами управления дороги;
2) статус отраслевых служб дороги;
3) формирование новых структур, обеспечивающих управ­
ляемость системы по всей совокупности вопросов при безотде­
ленческой структуре;
4) этапность формирования безотделенческой структуры и
факторы, ее определяющие;
5) варианты в решении этих вопросов с учетом особеннос­
тей на железных дорогах.
На начальной стадии была сделана попытка использовать
опорные станции для присоединения к одной станции до 80 ли­
нейных. Однако нечетко выражались взаимодействие с регио193
нами и направленность управления хозяйственной деятельнос­
тью. Поэтому в последующем было принято решение на основе
базовых (крупных хозрасчетных) станций организовать линей­
ные станционные комплексы. Такой подход применим и к дру­
гим железным дорогам.
В состав линейного станционного комплекса включаются
базовая станция, на которой сосредоточивается аппарат управ­
ления всего комплекса, участковые и линейные станции, а в
отдельных случаях — хозрасчетные станции, которые не могут
быть приняты в качестве базовых. При формировании линей­
ных станционных комплексов принимается во внимание их рас­
положение на территории соответствующих субъектов РФ.
Этапный переход на безотделенческую структуру. Такой
переход характерен для большинства железных дорог.
Например, для Московской железной дороги, учитывая ее
протяженность, объемы грузовых и, главное, пассажирских
перевозок, большое количество обслуживаемых субъектов фе­
дерации и пользователей транспортных услуг, обоснована стра­
тегия по сохранению на обозримую перспективу сокращенного
числа объединенных отделений дороги с формированием в этих
местах соответствующих структур, обеспечивающих управляе­
мость линейными предприятиями.
Об аналогичном подходе свидетельствует и опыт объедине­
ния двух железных дорог — Западно-Сибирской и Кемеров­
ской, которые по протяженности в совокупности значительно
меньше Московской. Бывшая Кемеровская дорога стала час­
тью объединённой железной дороги в качестве укрупнённого
отделения.
Все это свидетельствует о необходимости вариантных под­
ходов в структурном преобразовании, с тем чтобы в конкрет­
ных условиях обеспечить эффективность управления.
При укрупнении отделений на всех железных дорогах в
местах дислокации упраздняемых отделений или на основе
узлов, крупных базовых хозрасчетных станций для обеспе­
чения управляемости формируются постоянные или времен­
ные структуры.
Экономическая эффективность обеспечивается в результате
осуществления мероприятий:
объединение (ликвидация) линейных предприятий (струк­
турных подразделений) в производственном звене без измене­
ния и с изменением их профиля при совершенствовании техно­
логии работы;
194
объединение (ликвидация) отделений железных дорог на
базе автоматизации управления эксплуатационной работой с
формированием единых дорожных диспетчерских центров,
внедрения информатизации и безбумажных технологий. Это
позволяет ускорять перевозочный процесс, уменьшать по­
требность в подвижном составе, высвобождать персонал в
производственной сфере и аппарате управления, снижать за­
траты.
Организационные меры, как правило, дополняют внедрени­
ем современных ресурсосберегающих технологий и средств
автоматизации в сфере хозяйственной деятельности и прежде
всего бухгалтерского учета и отчетности, учета и контроля за
движением материально-технических ресурсов, централизации
управления финансовыми потоками.
Главными критериями формирования безотделенческой
структуры должны быть: обеспечение управляемости, повыше­
ние экономической эффективности, согласованность с адми­
нистративно-территориальным делением Российской Федера­
ции.
Комплексность в построении безотделенческой структу­
ры на заключительной стадии реорганизации должна охва­
тывать:
внутридорожные экономические отношения, полный пере­
ход к двухзвенной системе управления (железная дорога —
структурные подразделения);
размещение вновь создаваемых структур с учетом адми­
нистративного деления железных дорог и субъектов федера­
ции;
взаимодействие с местными администрациями по бюджет­
ным и социальным вопросам;
сервисное обслуживание пассажиров и грузовладельцев;
преобразование по основной деятельности всех предприя­
тий, имеющих статус юридического лица, в структурные под­
разделения;
сохранение за отраслевыми службами существующего стату­
са с незначительными изменениями внутренней структуры. По­
вышение их ответственности за основные нормативы, форми­
рующие качественные показатели перевозочного процесса, тру­
довые и материальные затраты, экономику соответствующих
структурных подразделений в целом;
195
централизацию финансовых ресурсов и управление финан­
совыми потоками по всем видам деятельности через расчетные
счета железных дорог;
централизованные начисления всех видов налогов по регио­
нам через вычислительные центры железных дорог по специ­
ально разрабатываемым программам, учитывающим взаимоот­
ношения с регионами и входящими в их состав местными адми­
нистрациями;
комплексную централизацию материально-технического
снабжения в службах, отраслевых и материально-технического
снабжения с целью регулирования наличия запасов материаль­
но-технических ресурсов и возможности создания системы нор­
мирования оборотных средств;
изменение структуры финансовой службы с развитием функ­
ций бухгалтерского учета, анализа и контроля за формирова­
нием и движением финансовых ресурсов;
усиление функций экономической службы в части обеспече­
ния анализа и планирования производственно-хозяйственной
деятельности структурных подразделений по отраслям хозяй­
ства;
формирование в местах дислокации ликвидируемых отделе­
ний структур постоянного и временного характера с соответст­
вующими функциями для обеспечения управляемости по всему
комплексу вопросов. Временные структуры по мере внедрения
автоматизации должны упраздняться.
В число постоянных структур включаются те, которые целе­
сообразно сохранять и при увеличении полигонов управления:
региональные представительства железных дорог; линейные
станционные комплексы; агентства ДЦФТО; центры по управ­
лению кадрами и социальным вопросам. В качестве временных
остаются финансово-расчетные группы (филиалы финансовой
службы); технологические группы по обработке перевозочных
документов (ТехПД); отделы вычислительной техники и АСУ
упраздняемых отделений, временно преобразуемые в филиалы
информационно-вычислительных центров; другие временно
формируемые на дорогах структуры.
При выработке общей стратегии по внутридорожным пре­
образованиям должны учитываться: экономические и финансо­
вые взаимоотношения отраслевых служб со структурными под­
разделениями, экономической и финансовой службами управле­
ния дороги; статус отраслевых служб дороги; формирование
новых структур, обеспечивающих управляемость системы по
196
всей совокупности вопросов; этапность формирования безотде­
ленческой структуры и факторы, ее определяющие.
Целью всех проводимых в отрасли преобразований является
повышение эффективности взаимодействия железнодорожного
транспорта с государством, регионами, отраслями и пользова­
телями услуг федерального железнодорожного транспорта, в
конечном итоге — повышение эффективности функционирова­
ния экономики страны.
5.5. КОНЦЕПЦИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ
ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА (1998 г.)
Основное содержание социально-экономической политики
России на 1999—2000 гг. заключалось в осуществлении ком­
плекса широкомасштабных реформ для преодоления таких ост­
рых экономических проблем, как низкая инвестиционная ак­
тивность, сокращение производства, высокий уровень неплате­
жей и др.
Было необходимо достижение прогрессивных структурных
сдвигов в промышленности и экспорте, повышение на этой ос­
нове эффективности производства и конкурентоспособности
продукции, сокращение доли неэффективных производств.
Для достижения указанных целей следовало осуществить
комплекс мер, включавших: продолжение структурных реформ
и совершенствование механизмов государственного регулиро­
вания цен в сферах естественных монополий; проведение ре­
формы предприятий и социальной сферы с целью существенно­
го повышения эффективности управления в рыночных услови­
ях, включая прекращение субсидирования через цены на
товары и услуги и замещение его адресными пособиями с дота­
циями; поэтапный переход к реализации системы социальных
стандартов в сфере потребления, образования, здравоохране­
ния и культуры; осуществление налоговой реформы, повыше­
ние собираемости налогов при снижении налогового бремени
для предприятий.
Основная цель структурной реформы в сфере транспорта —
обеспечение экономического роста на макро- и микроуровне,
создание условий для осуществления инвестиций в инфраструк­
туру при одновременном уменьшении транспортной составляю­
щей в итоговой цене производимой в стране и „оставляемой на
рынок продукции. Проведение активной инвестиционной и ин­
новационной политики на транспорте было остро необходимо,
197
но осуществлялось в условиях бюджетного дефицита, т. е. "тех­
нологический прорыв" мог быть избирательным, основанным
на ключевых точках роста и коммерческого успеха. В качестве
основных ограничений выступали: учёт социальной значимос­
ти отрасли, государственное регулирование тарифов и необхо­
димость обеспечения технологического, экологического и эко­
номического равновесия. Развитие транспортных услуг нового
уровня невозможно без внедрения высокоэффективных произ­
водственных и информационных технологий, современных уст­
ройств связи и телекоммуникаций, систем управления качест­
вом и безопасностью движения поездов.
Проводимая в 90-е годы реформа управления железнодо­
рожным транспортом и внедрение элементов рыночного хозяй­
ствования в различных сферах деятельности в определённой
степени оздоровили ситуацию на транспорте и позволили сдер­
живать уровень тарифов. Принятые меры вполне вписываются
в программу правительства по реструктуризации естественных
монополий.
Однако исторический и практический опыт организации
работы российских железных дорог показывает, что эффек­
тивное управление этим специфическим транспортным ком­
плексом в нашей стране возможно только при соответст­
вующей централизации управления перевозочным процессом
и при сохранении значительной доли государственной соб­
ственности на средства транспорта. В этой связи экономи­
ческая политика в области транспорта была направлена на
поиск оптимального сочетания централизации и децентрали­
зации, рыночных отношений и регулирующей роли государ­
ства. Работа единого транспортного комплекса любой страны
(особенно такой как Россия) должна осуществляться на стро­
го регулируемой основе, прежде всего в части инвестицион­
ной и ценовой политики.
Решающими в реструктуризации управления отраслью
должны быть: работа по созданию конкурентного рынка транс­
портных услуг создаваемых грузовых и пассажирских компа­
ний; упорядочение деятельности транспортно-экспедиционных
фирм и других структур при справедливом распределении дохо­
дов от транспортного обслуживания клиентуры (при свобод­
ном выборе перевозчика, на основе системы сертификации и
лицензирования). В этих условиях роль структур, непосредст198
Новизна,
безопасность,
экономичность,
эксплуатационные
характеристики,
наличие запчастей и
сервисное
обслуживание,
высокое качество,
торговая марка,
цена, имидж и
привлекательность
Конкуренция,
экономическая
конъюнктура,
рыночная сегментация,
фирменная структура,
ёмкость рынка,
тип рынка
Комплексные иссле­
дования рыночной
среды
Анализ новшества с
позиций потребителя
Выработка ценовой
стратегии и стратегии
качества
Предсказуемость, управ­
ляемость и прогнозируемость потребителя,
уровень доходов
покупателей, социальнопсихологические осо­
бенности покупателя,
определение требований
покупателя к товару,
мотивация к покупке,
структура потребитель­
ского спроса
Анализ потенциального
потребителя
Маркетинговые
исследования
Организация
доставки и
транспортные услуги
Рекламная компания
Сервисное и гарантийное
обслуживание
Выставки,
презентации, ярмарки
Формирование
сбытовой сети
Организация пробных, прямых и льготных продаж
Обобщенная схема маркетинга с ярко выраженной инновационной
направленностью (для условий реформирования отрасли)
венно осуществляющих стратегию маркетинга на железных до­
рогах, неизмеримо возрастает.
Одновременно государство и в условиях рынка не может и
не должно снимать с себя ответственность за высококачествен­
ное планирование и регулирование хозяйственной деятельности
всех видов транспорта общего пользования, входящих в транс­
портный комплекс страны. В современных условиях при эконо­
мическом обосновании организационной структуры управле199
ния на транспорте и выборе вариантов технологий перевозок
особо важное значение приобретает оценка их конкурентоспо­
собности, которая выдвигается в качестве критерия реформиро­
вания отрасли наряду с известными категориями и показателя­
ми эффективности.
Повышение конкурентоспособности перевозок невозможно
без коренной переориентации экономической инвестиционной
политики отрасли в сторону снижения издержек, стимулиро­
вания инноваций, т. е. технических, технологических и ор­
ганизационных новшеств, обеспечивающих рост коммерчес­
кого успеха и укрепление позиций отрасли на общетран­
спортном рынке.
Для железнодорожного транспорта проблема конкуренции
и конкурентоспособности вариантов инноваций актуальная и
многоплановая. Железнодорожный транспорт участвует в кон­
куренции между разными видами транспорта, например, с воз­
душным в осуществлении пассажирских перевозок, с ав­
томобильным — в перевозках на малые и средние расстояния.
Внутриотраслевая конкуренция требует повышения конкурен­
тоспособности не только железнодорожных подсистем, непо­
средственно задействованных в технологиях товародвижения и
передвижения пассажиров, но и инфраструктуры и подсистем
по расширению услуг и улучшению сервиса для пассажиров и
грузовладельцев, а также ремонту подвижного состава.
Расширение объектов деятельности железнодорожных
транспортных систем ставит вопрос о повышении конкуренто­
способности в оказании дополнительных услуг клиентам, про­
изводства товаров народного потребления, систем коммерчес­
кой (торговой) деятельности по зарабатыванию доходов за счет
разницы цен на товары по регионам и наличии на направлени­
ях между этими регионами порожняка попутного следования.
Также очень важно повышать конкурентоспособность техноло­
гических и управленческих решений, стимулирующих ускоре­
ние движения оборотных средств по горизонтальным связям
предприятий.
Необходимость совершенствования структуры управления
железнодорожным транспортом (реструктуризации) была вы­
звана совокупностью причин, среди которых можно выделить
следующие:
существующая четырехзвенная система управления сложи­
лась в условиях недостаточно развитых средств связи, инфор200
матизации и жесткого централизованного планирования и яв­
ляется громоздкой и малоэффективной;
сложное финансовое положение требует для сохранения ра­
ботоспособности отрасли максимально сократить собственные
расходы, адаптироваться к изменению объемов перевозок,
уменьшить долю транспортной составляющей в стоимости про­
дукции народного хозяйства;
необходимо сокращать численность эксплуатационного
персонала, так как его содержание на существующем уровне
при обеспечении индексации заработной платы требует даль­
нейшего повышения тарифов, что затруднено из-за низкой пла­
тежеспособности грузоотправителей и грузополучателей;
работа железных дорог проходит в условиях превышения
предложения транспортных услуг над спросом;
усилилась конкуренция со стороны других видов транспор­
та как на внутреннем, так и на международном рынке транс­
портных услуг.
Актуальными задачами, связанными с реорганизацией же­
лезных дорог и ориентированными на повышение их общей
экономической эффективности, являются: совершенствование
функций управления; повышение прибыльности железных
дорог для компенсации снижения государственных дотаций;
повышение конкурентоспособности железнодорожного транс­
порта; повышение достоверности информации; усиление роли
негосударственного сектора на железных дорогах.
Решение задач по реформированию федерального железно­
дорожного транспорта должно быть направлено на сохранение
его роли в качестве основного общественного и общедоступно­
го перевозчика и подкреплено мерами как внутриотраслевого
характера, так и государственной поддержкой.
Концепция структурной реформы федерального железно­
дорожного транспорта (далее Концепция) была разработана
в соответствии с положениями, определенными Указами Пре­
зидента Российской Федерации от 16 мая 1996 г. № 732 "О
дальнейшем развитии железнодорожного транспорта Россий­
ской Федерации" и от 28 апреля 1997 г. № 426 "Об основных
положениях структурной реформы в сферах естественных
монополий".
Концепция была утверждена постановлением Правительст­
ва Российской Федерации от 15 мая 1998 года № 448 и в основ­
ных своих целях и положениях опиралась на проводимую в
течение предыдущих лет работу по поддержанию устойчивого
201
функционирования отрасли, адаптации к изменившемуся уров­
ню спроса на перевозки.
В соответствии с Концепцией целью реформы железнодо­
рожного транспорта являются: снижение совокупных народно­
хозяйственных затрат на перевозку; демонополизация отдель­
ных сфер деятельности и развитие конкуренции; устранение
перекрестного субсидирования различных видов перевозок;
усиление государственного контроля за тарифами. При этом,
как значилось в документе, в полной мере должны обеспечи­
ваться управляемость и бесперебойность работы железнодо­
рожного транспорта, целостность экономического пространст­
ва страны, выполнение перевозок для обеспечения обороноспо­
собности и национальной безопасности государства, самооку­
паемость предприятий отрасли за счет тарифов и дотаций.
Концепцией предусматривалось поэтапное проведение ре­
формы.
Особое место в реализации Концепции структурной рефор­
мы приобретала проблема инфраструктурной составляющей се­
бестоимости железнодорожных перевозок. Необходимо центра­
лизованное бюджетное возмещение расходов железных дорог
на содержание пути, которые они несут в полном объеме, в
отличие от своих конкурентов — других видов транспорта,
путь которых содержится за счет государственного бюджета.
Размеры этого возмещения можно определить достаточно
точно. Кроме того, в интересах соблюдения рациональных на­
роднохозяйственных пропорций требуется расширять и обнов­
лять инфраструктуру железных дорог при одновременных ме­
рах по сокращению малоиспользуемой ее части.
За годы реформ:
выработана и поэтапно реализована система категорирования направлений, объектов и линейных предприятий с учетом
их реальной загрузки, сделано все возможное для снижения
убыточности незагруженных линий;
• структура постоянных устройств и подвижного состава
(станции, локомотивные и вагонные депо, парки подвижного
состава) приведена в соответствие с выполняемыми объемами
работы, осуществлена консервация, а в ряде случаев — пере­
профилирование неиспользуемых фондов;
проведена работа по совершенствованию структур управле­
ния, укрупнению хозяйств в связи с изменившимся уровнем за­
грузки;
осуществлены меры по внедрению современных информа­
ционных технологий.
202
Концепцией также предусматривалось оптимизировать сис­
тему управления пассажирскими перевозками и создать в ре­
зультате реформирования федерального железнодорожного
транспорта в его структуре компании по перевозке пассажиров
в дальнем и пригородном сообщении.
Компании дальних пассажирских перевозок — государствен­
ные унитарные предприятия, которым передаётся парк вагонов
для перевозки пассажиров дальнего следования. Эти компании
должны создаваться с таким расчетом, чтобы в перспективе на
каждом магистральном направлении работало несколько компа­
ний, конкурирующих между собой. Для каждой компании может
быть установлен перечень обязательных рейсов. Им передаются
пассажирские вагонные депо и вокзалы с преимущественным об­
служиванием пассажиров дальнего следования (при условии ра­
боты вокзалов с одной компанией). Пассажирское государствен­
ное унитарное предприятие должно иметь самостоятельный ба­
ланс, доходы, расходы, финансовый результат, которые могут
формироваться по альтернативным схемам.
Целесообразность того или иного варианта финансовой мо­
дели определяется конкретными экономическими условиями,
складывающимися на сети железных дорог. Финансовая модель компании по пассажирским перевозкам на ближайшую пер­
спективу строится исходя из основных принципов финансовой
модели взаимодействия производственных структур железнодо­
рожного транспорта: этапности; сохранения на определенный
период перекрестного субсидирования пассажирских перевозок
за счет грузовых; наличия проблемы несвоевременной оплаты
перевозок, что требует сохранения механизма концентрации ог­
раниченных денежных средств, поступающих как от грузовых,
так и от пассажирских перевозок.
На начальном этапе, до прекращения перекрестного субси­
дирования пассажирских перевозок за счет грузовых, компании
дальних пассажирских перевозок могут создаваться в виде обо­
собленных подразделений в составе железных дорог.
Следует обратить особое внимание на значимые объектив­
ные факторы, ограничивающие конкурентоспособность желез­
нодорожного транспорта на рынке пассажирских транспорт­
ных услуг:
сложившиеся в настоящее время социально-экономические
условия не позволяют исключить дотационный характер и го­
сударственное формирование цен на пассажирские перевозки,
устанавливающие их уровень значительно ниже издержек же­
лезнодорожного транспорта;
203
неравноправные условия по налогообложению с другими
видами общественного транспорта;
устанавливаемый тариф на потребляемую железнодорож­
ным транспортом электроэнергию, как правило, выше, чем в
среднем для других потребителей;
действующая в стране система социальных льгот и гаран­
тий, при которой отсутствует система финансовой компенсации
железнодорожному транспорту как хозяйствующему субъекту
понесенных затрат и обеспечения ему нормативного уровня
прибыльности.
Поэтому основным условием для создания конкурентного
рынка является введение системы, при которой все категории
граждан, включая пользующихся льготами на проезд, должны
оплатить перевозку путём покупки проездного документа, а
компенсацию получить через соответствующее ведомство.
На железных дорогах РФ проводится работа и по созданию
пригородных пассажирских компаний. Выбор той или иной ор­
ганизационно-правовой формы управления определяется кон­
кретными условиями. Возможны три варианта правовой фор­
мы создания пригородных пассажирских компаний: государст­
венное унитарное предприятие (ГУП), акционерное общество
(АО), муниципальное унитарное предприятие (МУП). В соот­
ветствии с Гражданским кодексом РФ и законом "О федераль­
ном железнодорожном транспорте" предпочтителен вариант
формирования этих компаний в качестве государственных уни­
тарных предприятий.
Компании пригородных пассажирских перевозок создаются
в городских образованиях. Им передаётся необходимый по­
движной состав (в первую очередь моторвагонные поезда),
депо для их ремонта и обслуживания, пригородные пассажир­
ские вокзалы, павильоны, платформы, а также железнодорож­
ные линии, используемые только для пригородного пассажир­
ского сообщения. Среди факторов, влияющих на выбор вари­
анта создания компании пригородных перевозок, выступают
техническая оснащенность и особенности организации процес­
са перевозок в данном регионе.
Сложности финансового состояния и острый дефицит
средств вынуждают решать вопросы с недопущением дополни­
тельных затрат по налогам. По действующему порядку приго­
родные перевозки освобождаются от НДС на уровне железных
дорог. Образование самостоятельных государственных унитар­
ных предприятий в составе железной дороги будет сопровож204
даться начислением НДС по пригородным перевозкам. Для из­
менения такого порядка необходимы дополнительные решения
на правительственном уровне по освобождению от этого вида
налога вновь создаваемых пассажирских компаний.
В зависимости от технической оснащенности и сложив­
шейся технологии работы дороги в области пригородных
перевозок рассматриваются три схемы построения компаний:
на базе одного или нескольких моторвагонных депо; на базе
пассажирского вагонного депо; на основе вокзального ком­
плекса.
При малых объемах пригородных перевозок снижается обо­
снованность создания пригородных компаний. В этом случае
функции исполнения регионального заказа по пригородным
перевозкам могут выполнять компании по дальним перевозкам
на основе контрактных отношений с соответствующими субъ­
ектами федерации или с железной дорогой. При нахождении
пригородной компании в одном субъекте федерации все взаи­
моотношения строятся между дорогой и данным субъектом фе­
дерации. В таком случае значительно легче решается вопрос
об организационно-правовой форме компании — самостоя­
тельное предприятие в составе железной дороги на основе феде­
ральной собственности или самостоятельное муниципальное
государственное предприятие как часть городского и пригород­
ного общественного транспорта с финансированием из бюдже­
та субъекта федерации.
При осуществлении пригородных перевозок в двух и более
субъектах федерации определение границ пригородных пасса­
жирских компаний является достаточно сложной задачей, что
обусловлено не только взаимоотношениями дороги с региона­
ми, но и отношениями соседствующих субъектов между собой.
Представляется более целесообразным образование компаний в
составе железной дороги или в виде акционерных обществ со
смешанными формами собственности и участием субъектов фе­
дерации.
Заключаемые железной дорогой соглашения с субъектами
РФ о покрытии части убытков дороги от пригородных перево­
зок зачастую выполняются администрациями не в полной
мере. Поэтому в основной массе убытки от пассажирских пере­
возок в пригородном сообщении снижают рентабельность
перевозочной деятельности дороги, ее прибыль и, следователь­
но, ухудшают финансовое положение и платежеспособность.
Образование компаний по пригородным пассажирским пере­
возкам в регионах, на которые приходится около половины их
205
объема, будет способствовать более тесному экономическому
сотрудничеству и финансированию в форме компенсаций,
оформленных соответствующими соглашениями, на покрытие
убытков от железнодорожных перевозок в пригородном сооб­
щении региона.
В переходный период компании пригородных пассажирских
перевозок также создаются как обособленные подразделения в
составе железных дорог, а затем могут преобразовываться в
акционерные общества (компании) с участием органов мест­
ного самоуправления и других заинтересованных предприя­
тий.
На последующих этапах реформы при создании условий,
необходимых для самостоятельной рентабельной работы и эф­
фективной конкуренции на рынке, должен быть рассмотрен во­
прос о преобразовании компаний дальних пассажирских пере­
возок в открытые акционерные общества, 100 % акций которых
сначала будут находиться в федеральной собственности.
Тарифы на пассажирские перевозки дальнего следования
дифференцируются в зависимости от дальности перевозки, их
сезонности, скорости и др. По мере развития конкуренции та­
рифы на эти перевозки либерализуются. Предоставление льгот
и доступность перевозок для населения обеспечиваются за счет
бюджетных ассигнований с поэтапным переходом к адресным
дотациям отдельных категорий граждан из соответствующих
бюджетов.
Тарифы на перевозки пассажиров в пригородном сообще­
нии устанавливаются железными дорогами или компаниями по
согласованию с субъектами Российской Федерации, с условием
компенсации ими убытков от этого вида деятельности за счет
бюджетов субъектов Российской Федерации.
В ходе реформ на железнодорожном транспорте Российской
Федерации в соответствии с Концепцией 1998 г. осуществляют­
ся акционирование и приватизация:
предприятий по ремонту подвижного состава, производству
запасных частей и других изделий для железнодорожного
транспорта, за исключением тех, которые являются монополис­
тами в своей сфере. В целях использования механизмов конку­
ренции заказы на производство продукции для железных дорог
могут размещаться на предприятиях других отраслей народно­
го хозяйства;
общестроительных подрядных организаций. Специализиро­
ванные подрядные организации (мостотоннельные, по стро­
ительств) линий сигнализации и связи, энергомонтажные и
206
т.п.), как правило, сохраняются в составе Министерства путей
сообщения Российской Федерации;
предприятий и подразделений сельского хозяйства;
иных предприятий и объектов непрофильной сферы.
Из системы МПС России выводятся объекты жилищно-ком­
мунального хозяйства и социальной сферы (кроме учреждений
начального, среднего и высшего профессионального образова­
ния, учреждений здравоохранения, закрытой сети торговли и
общественного питания с базовыми предприятиями, професси­
онально-оздоровительных центров). Объекты жилищно-комму­
нального хозяйства и социальной сферы сохраняются в составе
железных дорог там, где предприятия железнодорожного
транспорта являются градообразующими, или там, где нет дру­
гих конкурирующих организаций. Эти меры не должны затра­
гивать также отдельные участки, линейные станции, на кото­
рых объекты социальной сферы обслуживают только железно­
дорожные организации.
В соответствии с Концепцией предусматривается создание
грузовых компаний (государственных унитарных предприятий),
которые могут располагать собственным вагонным парком, в
том числе специализированным, а также контейнерами и други­
ми основными фондами, необходимыми для выполнения своих
функций.
Как вариант, допускается возможность создания компа­
ний, имеющих собственный парк грузовых вагонов, обеспе­
чивающих их обслуживание и ремонт, а также предоставля­
ющих вагоны в аренду другим грузовым компаниям и пред­
приятиям.
В качестве организации — учредителя государственных гру­
зовых компаний (далее ГГК) должно выступать МПС России.
ГГК как государственные унитарные предприятия должны вхо­
дить в структуру МПС России, которое в установленном по­
рядке утверждает их уставы и заключает контракты с их руко­
водителями.
В случае создания ГГК с передачей им подвижного состава
в собственность при их учреждении необходимо установление
правовых и экономических механизмов, связанных с функцио­
нированием этих грузовых компаний, в том числе анализ таких
важных для транспорта вопросов как взаимоотношения с
клиентурой, налоговых вопросов и тарифной политики.
Ряд важных позиций Концепции, связанных с направления­
ми и путями достижения главной цели, потребовал уточнения.
Прежде всего это касается тезиса об организации ГГК.
207
ГГК могут осуществлять также доставку мелкопартионных
грузов. На первом этапе предусматривалось создание не менее
шести — восьми компаний.
Обоснование эффективности вариантов организации ГГК,
компаний по перевозке пассажиров в дальнем следовании и
пригородном сообщении (по этапам реформирования) должно
осуществляться с позиций современной концепции маркетинга
и в соответствии с алгоритмом разработки экономической
стратегии. На первом этапе целесообразно создать компании
по перевозкам грузов в специализированном подвижном соста­
ве, а также для организации устойчиво обращающихся техно­
логически увязанных потоков по принципу кольцевых марш­
рутов.
Дерегулирование осуществляется поэтапно в соответствии с
концепцией реформирования на законодательной основе.
На первом этапе реформирования организационно-техноло­
гическое единство и оперативное управление перевозочным
процессом обеспечивается МПС России. При этом за ним со­
храняются функции государственного и хозяйственного управ­
ления отраслью. Такой подход не противоречит роли МПС
России как координатора единой транспортной системы Рос­
сийской Федерации по перевозкам грузов (в первую очередь —
массовых и внешнеторговых, а также транзитных в междуна­
родном сообщении).
Выделение монопольной и конкурентной сфер предопреде­
ляет необходимость создания условий равного доступа компа­
ний к элементам инфраструктуры и клиентов — к операторамперевозчикам.
С этой целью первоочередной задачей является стандарти­
зация издержек и их учёт с дифференциацией по видам перево­
зок и секторам (инфраструктура, перевозки и т. п.) и постро­
ение рациональной системы тарифов.
На основе разрабатываемых нормативов эксплуатацион­
ных расходов должны быть сформированы ставки тарифа: за
пользование инфраструктурой (с необходимой дифференциа­
цией); за перевозки грузов (как в среднем по сети, так и по
дорогам, направлениям, родам грузов и типам отправок).
Ставки и сборы за дополнительные услуги, предоставляе­
мые клиентам, также определяются с учётом маркетинговых
подходов.
На основе предлагаемой системы планирования и регулиро­
вания эксплуатационных расходов должно быть полностью ре208
формировано управление финансовыми потоками с целью
обеспечения их прозрачности.
На оценку прозрачности финансовых потоков в отрасли
влияет большое число факторов и задач, требующих своего
решения:
раздельный учёт расходов и доходов по видам деятель­
ности;
повышение достоверности финансовой отчетности;
обеспечение объективной оценки имущества;
обоснование уровня необходимых затрат на функциониро­
вание железнодорожного транспорта, включая инновационную
составляющую и подготовку (переподготовку) кадров;
отслеживание своевременности взимания провозных плате­
жей с грузоотправителей, удельный вес в них "живых денег";
разработка системы экономических взаимоотношений с
субъектами Российской Федерации, органами местного управ­
ления, с бюджетами, внебюджетными органами; обеспечение
системы сквозного бюджетирования;
внедрение системы постоянного финансового контроля на
всех уровнях;
формирование механизма привлечения внешних инвестиций
на развитие железных дорог, пассажирских и грузовых компа­
ний.
В целях решения поставленных задач все предприятия (ком­
пании) в системе МПС России должны иметь собственный ба­
ланс, учёт и отчетность с разделением по видам деятельности.
Их расходы и доходы балансируются с учётом бюджетных до­
таций и других источников финансовых средств.
МПС России организует эффективное управление финансо­
выми, трудовыми и материальными ресурсами железнодорож­
ного транспорта. Поэтапно сокращается перекрестное субсиди­
рование пассажирских перевозок за счет грузовых с переходом
к адресному дотированию отдельных категорий пассажиров, в
том числе за счет федерального и региональных (местных) бюд­
жетов. При этом будет рассмотрена возможность создания ме­
ханизма их дотаций через специальную надбавку к грузовому
тарифу, ежегодно сокращаемую по утвержденному графику.
Взаимоотношения с федеральным и региональными (мест­
ными) бюджетами строятся на основе следующих принци­
пов:
перевозки для государственных нужд (в том числе перевоз­
ки, по которым предоставляются льготы в соответствии с реше­
нием органов государственной власти) осуществляются на ос209
нове контрактов между соответствующими органами государ­
ственной власти и железнодорожным транспортом;
бюджетные дотации предоставляются на поддержание мо­
билизационного потенциала отрасли, на субсидирование пасса­
жирских перевозок в дальнем и пригородном сообщении и на
компенсацию убытков от эксплуатации малодеятельных и не­
перспективных линий (участков), имеющих социальное или
оборонное значение;
при поддержке федерального бюджета финансируется строи­
тельство объектов общегосударственного значения;
при поддержке региональных бюджетов финансируется
строительство объектов регионального значения и приобрете­
ние подвижного состава для пригородных перевозок.
5.6. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ
ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ
ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫМ ТРАНСПОРТОМ В КОНЦЕ 90-Х ГОДОВ
Опыт работы отрасли в условиях перехода к рынку показал,
что для выполнения поставленных перед железнодорожным
транспортом задач необходимо усиление роли планирования
основной деятельности.
В последние годы МПС установило порядок утверждения
железным дорогам плановых заданий по грузообороту и пассажирообороту, объёмов капитального и текущего ремонта локо­
мотивов, капитального и деповского ремонта грузовых ваго­
нов, а также нормативов содержания локомотивов грузового
движения в эксплуатируемом парке и грузовых вагонов в рабо­
чем парке. Наряду с этими показателями устанавливались зада­
ния по сокращению эксплуатируемого парка маневровых локо­
мотивов, списанию, реализации и консервации отдельных
видов технических средств, снижению расходов в каждом хо­
зяйстве с перечнем необходимых мероприятий. Особое внима­
ние акцентировалось на получении выручки и направлении её
на погашение задолженности перед федеральным бюджетом и
обеспечение текущих платежей. Надо отметить, что МПС не
прекращало установление дорогам месячных технических норм
эксплуатационной работы, без чего невозможно оперативное
управление перевозочным процессом.
Серьёзным этапом на пути укрепления плановой основы уп­
равления экономикой отрасли стали меры, предусмотренные
постановлением Коллегии МПС России, состоявшейся в мае
1997 г. в Иркутске. Было решено, что с III квартала 1997 г.
210
МПС утверждает для железных дорог годовые и квартальные
планы почти по 20 основным финансово-экономическим пока­
зателям. Этим же постановлением определены сроки представ­
ления дорогами в МПС проектов квартальных планов с поме­
сячной разбивкой по утверждаемым показателям и предложе­
ний по годовым планам.
Дальнейшим шагом совершенствования работы по плани­
рованию было постановление Коллегии МПС, состоявшейся
в июле 1997 г. Решено, что с 1998 планового года основные
финансовые показатели планируются в следующем порядке. На
основе объёмов перевозок и ожидаемой инфляции составляется
план по доходам от перевозок и выручке, в том числе получае­
мой денежными средствами. Исходя из планируемых доходов, а
также прибыли по прочей деятельности и ожидаемой суммы
амортизационных отчислений составляются планы (сметы) рас­
ходов по железным дорогам. С учётом приоритетов формиру­
ются планы капитальных вложений и капитального ремонта
основных средств, а также социальные программы. Для реали­
зации капитальных вложений, проведения ремонта и других
мероприятий, не вписывающихся в имеющиеся источники фи­
нансирования, при необходимости будут изыскиваться дополнительные реальные источники финансирования или подобные
мероприятия исключаться из плана.
Такое планирование существенно отличается от порядка
разработки планов, который действовал при централизованном
руководстве экономикой. В основу положен так называемый
метод целевой прибыли, применяемый при переходе на марке­
тинговые принципы хозяйственной деятельности. Сначала пла­
нируется (прогнозируется) приток денежных средств (доходы
от перевозок и прочей деятельности и средства, которые можно
получить из других источников), а затем определяется сумма
затрат (текущих расходов, инвестиций, средств для уплаты на­
логов и других взносов за счёт прибыли, затрат из прибыли,
остающейся в распоряжении железных дорог), которая имеет
реальное покрытие.
Новый порядок планирования, установленный Коллегией
МПС, конкретизирован во Временном положении о порядке
планирования финансово-экономических показателей работы
железных дорог. При его разработке учитывался опчт Москов­
ской, Восточно-Сибирской и ряда других дорог. Вр менное по­
ложение было направлено дорогам и департамент ш МПС. С
учётом их замечаний и предложений разработано ь утверждено
Положение о порядке планирования финансово-экономических
211
показателей работы дорог. Это Положение устанавливает пос­
ледовательность разработки планов, определяет место и роль
департаментов экономики, финансов, отраслевых департамен­
тов при планировании в МПС, а также экономических, финан­
совых, отраслевых служб на дорогах. Причем как при наличии
отделений, так и в условиях безотделенческой структуры Поло­
жением установлена взаимосвязь названных подразделений в
процессе планирования.
При годовом планировании, согласно Положению, дороги
(с учётом предложений отделений, а при безотделенческой
структуре управления — структурных подразделений) разраба­
тывают предложения по показателям годовых планов и пред­
ставляют их в МПС России за два месяца до начала планируе­
мого года. К этому же сроку департаменты экономики и финан­
сов МПС исходя из задач, стоящих перед отраслью в целом, и
места каждой дороги в их решении разрабатывают контроль­
ные цифры плана по показателям, относящимся к деятельности
отраслевых хозяйств, и сообщают их соответствующим депар­
таментам. Предложения железных дорог представляются в де­
партаменты экономики и финансов, а по показателям, характе­
ризующим деятельность отраслевых хозяйств (служб), — в
соответствующие отраслевые департаменты.
Департаменты экономики, финансов, отраслевые департа­
менты, управления МПС с участием дорог рассматривают
предложения и после уточнения и обобщения определяют зна­
чения основных плановых показателей для рассмотрения на
расширенном заседании Коллегии МПС России. За 25 дней до
конца текущего квартала дороги представляют в МПС обосно­
ванные предложения по изменению (корректировке) плановых
показателей на текущий квартал, если они вызываются причи­
нами, не зависящими от деятельности дороги, и предложения
по уточнению плановых показателей на следующий квартал
(если отклонения их от годового плана с поквартальной раз­
бивкой обусловлены объективными причинами).
Затем департаменты экономики и финансов с участием от­
раслевых департаментов МПС рассматривают предложения до­
роги и за 10 дней до начала планируемого квартала доводят до
дорог уточненные показатели плана на квартал, предшествую­
щий планируемому, а на планируемый квартал — с помесячной
разбивкой. Железные дороги в пятидневный срок на основе
полученных от МПС контрольных цифр уточняют значения
финансово-экономических показателей и доводят их, а также
212
соответствующие нормативы до отделений, при безотделенчес­
кой же структуре — до подведомственных структурных подраз­
делений и представляют возвратные планы в МПС. Также в
пятидневный срок после получения от дорог и обобщения дан­
ных возвратных планов департаменты экономики и финансов
представляют на утверждение руководству МПС план по ос­
новным финансово-экономическим показателям и доводят уже
утвержденные показатели до каждой дороги.
Положением также предусмотрено, что МПС России ут­
верждает для дорог годовые и квартальные планы по основным
финансово-экономическим показателям: объём перевозок (от­
правления) грузов, грузооборот; пассажирооборот; выручка от
перевозок; доходы от перевозок; эксплуатационные расходы;
себестоимость перевозок — полная и с выделением затрат на
амортизацию и капитальный ремонт; прибыль от перевозок;
прибыль от подсобно-вспомогательной деятельности; балансо­
вая прибыль; амортизационные отчисления, в том числе остаю­
щиеся в распоряжении дороги и направляемые на инвестиции;
объём капитальных вложений с распределением по источникам
финансирования; производительность труда (темп роста в про­
центах).
Как видно, перечень показателей, утверждаемых министер­
ством для железных дорог, достаточно широк. Это надо рас­
сматривать как меру, направленную на улучшение финансового
состояния дорог и отрасли в целом, приведение затрат всех
производственных ресурсов в соответствие с выполняемыми
объёмами перевозок. По мере стабилизации финансового поло­
жения дорог количество утверждаемых показателей должно со­
кращаться с сохранением в их составе только тех, которые ха­
рактеризуют конечные результаты. Часть же показателей следу­
ет перевести в расчётные, имеющие индикативный, ориентиро­
вочный характер.
Согласно Положению после получения от МПС утвержден­
ных плановых показателей начальник дороги утверждает для
отраслевых служб, а при сохранении отделенческой структуры
управления — для отделений годовые и квартальные планы (с
разбивкой по месяцам) по основным финансово-экономичес­
ким показателям, перечень которых устанавливает по своему
усмотрению. Значения показателей на основе утверждённых
МПС годовых и квартальных планов уточняют экономическая
и финансовая службы с участием отраслевых служб, а подго­
товку показателей к утверждению начальником дороги — эко­
номическая служба.
213
В Положении приводится перечень объёмных и качествен­
ных показателей, которые экономическим службам рекоменду­
ется доводить до отраслевых. Например, для локомотивной
службы такими показателями являются: объём тонно-километровой работы брутто по видам движения и видам тяги в грани­
цах участков работы локомотивных бригад; среднесуточная
производительность локомотива в грузовом движении по
видам тяги; техническая скорость движения поездов; процент
неисправных локомотивов; нормы расхода электроэнергии и
топлива на тягу поездов по видам движения и видам тяги;
удельные расходы на 1000 ткм брутто или на содержание локо­
мотива в сутки; производительность труда в тысячах тонно-ки­
лометров брутто на одного работника. Для хозяйства пути —
это объём тонно-километровой работы брутто в границах до­
роги; объём ремонтно-путевых работ по видам; оценка состоя­
ния пути в баллах; удельные расходы на 1 км приведенной
длины пути; трудоёмкость содержания 1 км приведенной длины
пути.
Часть этих показателей предназначена для расчета числен­
ности работников, потребности в материальных ресурсах и
эксплуатационных расходов по хозяйствам. Другая часть мо­
жет по усмотрению начальника дороги утверждаться им в каче­
стве плановых заданий. При этом показатели удельных расхо­
дов (себестоимость перевозок или видов работ) и производи­
тельности труда в виде выработки или трудоёмкости для отрас­
левых служб должны утверждаться обязательно.
Положением предусмотрено, что при отделенческой струк­
туре управления начальник отделения утверждает входящим в
состав отделения линейным предприятиям годовые и кварталь­
ные планы по основным финансово-экономическим показате­
лям. При отсутствии отделений плановые показатели обособ­
ленным структурным подразделениям (для организации их ра­
боты на условиях внутрихозяйственного расчета) утверждаются
начальниками соответствующих отраслевых служб. В том и
другом случаях перечень показателей, утверждаемых структур­
ным подразделениям или линейным предприятиям, должен ус­
танавливаться исходя из задач выполнения плана по показате­
лям, утвержденным начальником дороги для службы или отде­
ления.
В связи с усилением планового управления работой отрасли
в условиях рыночного окружения всё более актуальным стано­
вится изучение практики внутрифирменного планирования в
214
странах с развитой рыночной экономикой1. В зарубежной лите­
ратуре в понятие "планирование" входит определение целей
фирмы и путей их достижения. Различают долгосрочное плани­
рование (на перспективу 5, 10 лет и более), среднесрочное (на
период от 2 до 5 лет) и краткосрочное (на год и меньшие перио­
ды). Долгосрочное планирование имеет стратегический харак­
тер и базируется на прогнозах развития экономики страны в
целом, а иногда — и мировой экономики, требует большого
объёма информации.
Краткосрочные планы более детализированы и конкретизи­
рованы, чем средне- и долгосрочные, и их разработка в услови­
ях недостаточно устойчивой экономики представляет наиболь­
ший интерес.
Исходным моментом планирования является определение
возможного объёма продаж (на транспорте — объёма перево­
зок), который может быть выражен в натуральном и денежном
измерении. С переходом на маркетинговые принципы хозяйст­
вования объём продаж определяется на основе изучения рынка,
потребностей, желаний и платежеспособного спроса покупате­
лей. Прежде всего используются данные об известных на пер­
спективу заказах, получаемые на основе долгосрочных догово­
ров с потребителями. В зарубежных источниках отмечается,
что по данным таких договоров планируется 15—30 % годово­
го объёма продаж, а на отдельных железных дорогах США —
до 60 % и более годового объёма перевозок.
Определению объёма продаж в денежном выражении (вы­
ручки) предшествует процесс ценообразования, либо они со­
вмещаются. При этом проводится ценовая политика, направ­
ленная на приспособление предложения товаров к прогнозируе­
мому спросу, выявленному в результате маркетинговых иссле­
дований. Далее процесс планирования приобретает итератив­
ный характер. План (смета) расходов составляется с таким
расчётом, чтобы при намечаемых доходах получить сумму при­
были, покрывающую первостепенные платежи, проектируемые
инвестиции в развитие производства и обеспечивающую выпла­
ту определённых сумм дивидендов акционерам. В процессе
увязки между собой разделов плана могут корректироваться
задания по всем разделам, включая, при необходимости, и возНижеописанная система внутрифирменного планирования является
наиболее реальной основой для построения внутренней экономической
системы железнодорожного транспорта в условиях реализации Концепции
реформирования 1998 г.
215
можную сумму доходов (посредством изменения структуры ас­
сортимента продукции и цен на отдельные виды), причём с
учётом рыночной конъюнктуры, а не так, как это делалось
раньше для выполнения плана "по валу". Но главное внимание
уделяется планируемой сумме расходов (издержек производ­
ства).
Годовой план, как и в принятой у нас практике, разбивается
на квартальные и месячные планы. На их основе определяются
задания отдельным подразделениям, так называемым центрам
ответственности или центрам прибыли (т.е. тем, которым воз­
можно запланировать расходы и доходы) и центрам затрат
(тем, для которых возможно определить только расходы). По
выбору отправного момента расчётов за рубежом различают
методы планирования: приростный или факторный, считаю­
щийся традиционным, и составление смет с "нуля".
При традиционных приёмах разработки смет за базу прини­
мается смета предыдущего периода или достигнутый за прош­
лый период уровень производства, затрат и результатов. Далее
определяются факторы, которые могут повлиять на изменение
финансовых показателей, прежде всего издержек производства
в планируемом периоде. С учётом воздействия этих факторов
корректируется смета прошлого периода или фактически до­
стигнутые показатели. При этом могут использоваться предва­
рительно разработанные коэффициенты влияния различных
факторов (чаще всего — в процентах изменения затрат на 1%
изменения значения факторного признака) или укрупненные
нормативы затрат.
Степень точности такого планирования зависит от числа
учитываемых факторов. Применение же большого числа коэф­
фициентов влияния факторов (более трёх) для одной и той же
группы расходов может привести к существенным искажениям.
Возможность ошибки при введении в расчет многих факторов
увеличивается в связи с взаимным влиянием отдельных факто­
ров.
Составление смет "с нуля" в зарубежной литературе опреде­
ляется как метод, применяемый в целях полного, подробного,
разработанного с отсчетом от "нулевой точки" обоснования
запроса на выделение средств для осуществления какого-либо
вида деятельности. При этом методе предполагается рассмотре­
ние всех групп и видов затрат, что побуждает к поискам аль­
тернативных вариантов ведения хозяйственной деятельности и
выбору из них наиболее эффективных. Метод составления смет
216
"с нуля" незаменим при оценке и выборе инвестиционных про­
ектов. Однако этот метод требует развитой информационной
базы и весьма трудоёмких расчётов. Необходима разработка
дифференцированных норм — строительных, технологических
и экономических (затратных). Применяемая с 1920 г. за рубе­
жом система нормирования и учёта затрат "стандарт-кост" не
вполне отвечает этим требованиям, так как при ней строгому
нормированию подвергаются лишь затраты, непосредственно
связанные с изготовлением продукции или выполнением работ.
Учитывая эти трудности, некоторые зарубежные экономис­
ты предлагают на действующих предприятиях периодически
применять при планировании составление смет "с нуля", напри­
мер, раз в три года, если существенно изменяются условия ра­
боты — внешние, связанные с конъюнктурой рынка, и внутрен­
ние, главным образом зависящие от изменения технологии про­
изводства. После разработки сметы этим методом при пла­
нировании на последующие относительно короткие периоды,
если не предполагается серьезных изменений условий работы,
возможно использование пофакторного проведения плановых
расчётов.
Важнейшим фактором является объём выпуска продукции.
На учёте влияния этого фактора основано применение так на­
зываемых гибких смет (в литературе используются также тер­
мины "гибкие бюджеты" и "скользящие сметы"). Плановое за­
дание по расходам устанавливается в виде двух составляю­
щих — постоянной ("фиксированной") и меняющейся в зависи­
мости от объёма продукции (перевозок, работ и услуг).
Гибкая смета является действенным инструментом контроля
за затратами. Зарубежные специалисты отмечают следующие
достоинства гибкой сметы: она ориентирована на целый диапа­
зон объёмов производства, а не на один — единственный уро­
вень деловой активности; она носит динамический, а не стати­
ческий характер.
Известно, что при анализе затрат чаще всего определяются
три вида отклонений фактических сумм от запланированных
(или имевших место в предыдущем периоде): отклонения по
объёму производства, по ценам на ресурсы, по удельным затра­
там ресурсов на одно изделие или одну производственную опе­
рацию. Гибкая смета облегчает анализ затрат, так как содержит
готовую информацию о плановых затратах на фактически вы­
полненный объём производства.
Для перехода к гибким сметам необходимо чёткое разделе­
ние затрат на переменные и условно-постоянные (зависящие и
217
не зависящие от объёма работ). Постоянная часть затрат, как
показывают исследования, должна быть различной для плано­
вых периодов разной продолжительности. В связи с этим в ряде
стран с развитой рыночной экономикой много внимания уделя­
ется задаче совершенствования учёта, с тем чтобы облегчить
деление затрат на переменные и условно-постоянные (по так
называемой системе "директ-костинг" и её аналогам).
Рассмотрение имеющихся материалов по внутрифирменно­
му планированию за рубежом показывает, что многие его ас­
пекты не новы. Некоторые, прежде не применявшиеся на желез­
нодорожном транспорте приёмы планирования (маркетинго­
вый подход к определению объёма продукции, планирование
издержек в увязке с выручкой для обеспечения безубыточнос­
ти), находят распространение в современных условиях. В то же
время отдельные формы планирования, в частности, примене­
ние гибких смет, заслуживают внимательного изучения.
На зарубежных предприятиях практика поощрения за вы­
полнение производственных заданий существенно отличается
от отечественной. Так, на железных дорогах России по сложив­
шейся традиции работники получают премии за основные про­
изводственные результаты (условиями премирования служат,
как правило, выполнения плановых заданий) ежемесячно. На
американских железных дорогах, так же как и в большинстве
промышленных фирм США, премия выплачивается в конце
года. Она не связана напрямую с выполнением плана по от­
дельным показателям, а определяется общей оценкой отноше­
ния работника к выполнению своих обязанностей и зависит от
результатов работы железной дороги в целом. Американские
менеджеры считают, что такой порядок премирования побуж­
дает хорошо работать в течение всего года.
В условиях детального планирования основных финансовых
показателей, безусловно, должен быть использован тот бога­
тый опыт разработки планов, который был накоплен за годы
централизованного управления экономикой. Вместе с тем, в по­
рядок и методику определения ряда плановых показателей тре­
буется внести изменения, обусловленные переходом к новым
экономическим отношениям. Известно, что основой всех разде­
лов плана хозяйственной деятельности железных дорог являет­
ся план перевозок. Поэтому методы и порядок разработки
этого плана должны претерпеть наибольшие изменения по
сравнению с применявшимися ранее.
Положением о порядке планирования финансово-экономи­
ческих показателей железных дорог предусмотрено, что при
218
подготовке предложений по годовому плану перевозок грузов
экономические службы совместно с ДЦФТО опираются на дан­
ные маркетинговых исследований транспортного рынка в райо­
не обслуживания дороги, результаты состояния и развития дру­
гих путей сообщения в регионе, предложения отделений, за­
ключённые долгосрочные договора с грузовладельцами, заявки
отдельных грузовладельцев, а также на статистическую отчёт­
ность о перевозках.
В середине 90-х годов уже осуществлён переход от центра­
лизованного планирования перевозок грузов на маркетинговые
принципы определения их объёма. В то же время на сети желез­
ных дорог ещё не создана стройная система планирования гру­
зовых перевозок в новых условиях. Для организации планиро­
вания этих перевозок в 1994 г. на дороги были направлены
разработанные ВНИИЖТом рекомендации по заключению
контрактов (договоров) между железными дорогами и грузоот­
правителями (грузополучателями) на перевозку грузов, а в
1995 г. — Методические рекомендации по проведению марке­
тинговых обследований в области грузовых перевозок.
При этом решен ряд методических вопросов. Так, при изу­
чении транспортного рынка предлагается использовать имею:
щийся опыт обследований районов тяготения железных дорог,
что и рекомендуется в отечественной литературе по транспорт­
ному маркетингу.
Установление границ района тяготения (определение его
контура) в рыночных условиях — задача непростая. Прежние
методы могут найти лишь ограниченное применение. Если гра­
фоаналитический метод (перпендикуляров и биссектрис) можно
использовать в первом приближении для разграничения райо­
нов тяготения параллельных или пересекающихся железных
дорог, то учёт наличия других путей сообщения требует новых
подходов. В ранее изданных методических материалах предла­
галось определять сферы функционирования различных видов
транспорта и, соответственно, — объёмы перевозок каждого из
них исходя, в первую очередь, из себестоимости перевозок или
из "приведенных затрат", включающих текущие расходы, капи­
тальные вложения и стоимость грузовой массы в пути. Стано­
вится очевидной необходимость применения других критериев,
отражающих преимущества того или другого вида транспорта
с точки зрения интересов грузовладельцев. Актуальной стано­
вится необходимость и четкого определения методов сегмента­
ции транспортного рынка, отработки технологии обработки
данных маркетинговых обследований.
219
В отношении пассажирских перевозок, особенно по вопро­
сам их прогнозирования, был выполнен ряд методических
работ, но практически проблема определения объёма пассажир­
ских перевозок до сих пор не нашла приемлемого решения.
Однако методику прогнозирования (планирования) пассажир­
ских перевозок, особенно в связи с созданием специальных ком­
паний по этим перевозкам, необходимо разработать так, чтобы
её можно было использовать на практике.
Плановыми объёмами грузовых и пассажирских перевозок
определяются прежде всего ожидаемые суммы выручки и дохо­
дов каждой железной дороги. Одной из важных задач при пла­
нировании доходов от перевозок является учёт оплаты перево­
зок грузов с предоставлением скидок и перевозок в междуна­
родном сообщении. Требуется совершенствовать отчётность, с
тем чтобы иметь возможность анализа таких перевозок и вы­
ручки от них за период, предшествующий планируемому.
5.7. ПРЕДПОСЫЛКИ И ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ КОНЦЕПЦИИ
РАЗВИТИЯ СТРУКТУРНОЙ РЕФОРМЫ
Необходимость ускорения реформирования структуры уп­
равления железнодорожным транспортом (реструктуризации)
вызвана совокупностью причин, среди которых в качестве ос­
новных следует назвать инвестиционные, мотивационные и за­
конодательные противоречия в работе отрасли, наблюдающие­
ся с середины 90-х годов. Существенным фактором необходи­
мости структурных реформ на железнодорожном транспорте
явилась общегосударственная стратегия в области управления
естественными монополиями.
Начиная с IV квартала 1998 г. в стране восстанавливается
платёжеспособный спрос на перевозки, проявляется их устойчи­
вая тенденция к росту. В то же время нарастает износ основных
фондов.
Внутренние ресурсы отрасли не позволяют кардинально ре­
шить проблему обновления фондов за счет собственных инвес­
тиций. Только при условии двукратного роста доходности,
обеспеченном увеличением тарифов на внутригосударственные
грузовые перевозки в 3 раза, железнодорожный транспорт мог
бы решить эту задачу собственными силами. Однако неприем­
лемость такого решения очевидна.
Одновременно отсутствие условий и механизма привлечения
частных инвестиций в государственную по характеру собствен220
ности отрасль делает невозможным решение вопроса путем
привлечения сторонних инвестиций.
Сочетание в лице МПС России государственных и хозяйст­
венных функций начинает тормозить не только создание усло­
вий для инвестиционного развития отрасли, но и формирова­
ние эффективного мотивационного механизма. В условиях ра­
боты железных дорог как унитарных предприятий отсутствует
прямая связь оплаты труда с конечными финансовыми резуль­
татами деятельности, а у работников нет заинтересованности в
снижении издержек и получении дополнительной прибыли.
Поэтому любые усилия по повышению эффективности работы
железных дорог носят ограниченный, и в своей основе, админи­
стративный характер.
Анализ действующего в Российской Федерации законода­
тельства, в том числе и налогового, также свидетельствует о
необходимости изменения действующей структуры железнодо­
рожного транспорта. Такие законодательные и нормативные
акты, как федеральный закон "О федеральном железнодорож­
ном транспорте", Положение о Министерстве путей сообщения
Российской Федерации, федеральный закон "Транспортный
устав железных дорог Российской Федерации" закрепляют со­
вмещение функций государственного и хозяйственного управ­
ления в МПС России. Вместе с тем, названные и некоторые
другие акты содержат нормы, не соответствующие общим нор­
мам гражданского законодательства Российской Федерации,
чем в значительной степени затрудняют полноценное вхожде­
ние железнодорожного транспорта страны в рыночные отноше­
ния. Значимые противоречия накапливаются и в системе нало­
гообложения, применяемой по отношению к предприятиям же­
лезнодорожного транспорта.
Основная цель "Концепции структурной реформы федераль­
ного железнодорожного транспорта" (1998 г.) — "снижение со­
вокупных народнохозяйственных затрат на перевозки железно­
дорожным транспортом" — была обусловлена первостепенной
необходимостью создания условий для роста промышленного
производства в стране.
В соответствии с ней на первоначальном этапе реформиро­
вания федерального железнодорожного транспорта (1998—
2000 гг.) принимались меры по поддержанию уровня тарифов
на железнодорожные перевозки значительно ниже оптовых цен
в промышленности, а также по восстановлению денежной сис­
темы расчетов за перевозки и поставляемую продукцию. В этот
период были созданы условия для роста объемов производства
221
и спроса на перевозки; обеспечена устойчивость системы желез­
ных дорог как налогоплательщика. Одним из самых важных
итогов этого периода стало сохранение единой инфраструкту­
ры й кадрового потенциала российских железных дорог.
Была выработана и начала поэтапно реализовываться сис­
тема категорирования направлений, объектов и линейных пред­
приятий с учётом их реальной загрузки, делалось всё возмож­
ное для снижения убыточности незагруженных линий.
Одновременно структура постоянных устройств и подвиж­
ного состава (станции, локомотивные и вагонные депо, парки
подвижного состава) приводилась в соответствие с выполняе­
мыми объёмами работы, осуществлялась консервация, а в ряде
случаев — перепрофилирование неиспользуемых фондов. Пла­
номерно велась работа по совершенствованию структур управ­
ления, укрупнению хозяйств в связи с изменившимся уровнем
загрузки. Были разработаны и начали реализовываться страте­
гические инвестиционные программы внедрения современных
информационных технологий на базе создания соответствую­
щей инфраструктуры.
В результате реализации первого этапа структурных пре­
образований, предусмотренных вышеуказанной Концепцией,
и внутриотраслевой деятельности по уменьшению эксплуата­
ционных расходов была достигнута основная цель проводи­
мых в течение 1998—2000 гг. реформ на железнодорожном
транспорте — снижение совокупных народнохозяйственных
затрат на перевозки железнодорожным транспортом. В целом
средний уровень тарифов на грузовые железнодорожные пере­
возки был снижен более чем на 14 % при росте оптовых
цен за этот период в 2,2 раза. Эти меры позволили умень­
шить совокупную транспортную составляющую в конечной
стоимости промышленной продукции для потребителей за
указанный период на 51 %.
Снижение железнодорожных тарифов способствовало росту
промышленного производства в России. Погрузка грузов в
1999 г. выросла на 12,2 %, грузооборот — на 18,1 %, пассажирооборот — на 12,3 % по сравнению с предыдущим годом. Эти
тенденции сохранились в 2000 г.: по сравнению с 1999 г. погруз­
ка увеличилась на 11,3 %, грузооборот — на 14,0 %, пассажирооборот вырос на 18,4 %.
Вместе с тем, при увеличении спроса на перевозки и одно­
временном росте оптовых цен на промышленную продукцию,
потребляемую железнодорожным транспортом, старение его
основных фондов нарастает. За период с 1992 г. ежегодные
222
объемы капитальных вложений на железнодорожном транспор­
те снизились в 3 раза, а износ основных производственных фон­
дов вырос с 36 до 55 %.
Одновременно углубляется разрыв между правовой базой
функционирования железнодорожного транспорта и общими
тенденциями развития законодательства в стране. Законода­
тельные и нормативные акты, регулирующие деятельность
предприятий железнодорожного транспорта, перестали по су­
ществу соответствовать новым принимаемым законам, отвеча­
ющим уровню развития рыночной экономики.
Нарастают финансовые проблемы, связанные с утяжелен­
ной структурой управления и издержками железных дорог,
резким падением инвестиционной поддержки отрасли со сто­
роны государства. Крайне низким остается уровень мотива­
ции кадрового состава. Отсутствует возможность использо­
вания ценовой гибкости как механизма реагирования на
изменения конъюнктуры на транспортном рынке, в том числе
в конкурентных сегментах.
Законодательные и рыночные реалии явились основанием
для ускорения проведения отдельных этапов реформы железно­
дорожного транспорта и осуществления их более кардинально,
чем это предполагалось ранее. К этому же обязывает подготов­
ленная по инициативе Правительства Российской Федерации
Программа стратегического развития России, в соответствии с
которой в 2000 г. была разработана "Концепция развития
структурной реформы железнодорожного транспорта", страте­
гическое содержание которой было утверждено на заседании
Правительства Российской Федерации в виде "Основных целей,
принципов и задач структурной реформы на железнодорожном
транспорте".
В качестве целей структурной реформы железнодорожного
транспорта Правительством определены:
повышение устойчивости работы железнодорожного транс­
порта, его доступности, безопасности и качества предоставляе­
мых им услуг для обеспечения единого экономического про­
странства страны и общенационального экономического разви­
тия;
формирование единой гармоничной транспортной системы
страны;
снижение совокупных народнохозяйственных затрат на
перевозки грузов железнодорожным транспортом;
223
удовлетворение растущего спроса на грузовые и пассажир­
ские перевозки.
При этом устойчивость работы железнодорожного транс­
порта в стратегическом периоде понимается как способность
материально-технической базы, кадрового потенциала, систе­
мы управления железнодорожной инфраструктурой и совокуп­
ности операторских компаний обеспечить возрастающий плате­
жеспособный (экономически обоснованный) спрос на пере­
возки.
Единая гармоничная транспортная система страны форми­
руется за счёт развития межвидовой конкуренции на транспорт­
ном рынке, повышения заинтересованности транспортных
предприятий страны в освоении новых рынков транспортных
услуг, формирования экономически обоснованных сфер моно­
польной деятельности различных видов транспорта в различ­
ных сегментах, создания условий для развития промышленного
потенциала страны при снижении транспортных издержек в ко­
нечной цене продукции, формирования интегрированной ин­
формационной системы в транспортном комплексе, координа­
ции видов транспорта в организации интермодальных перево­
зок.
Задача по снижению совокупных народнохозяйственных за­
трат на перевозки грузов железнодорожным транспортом пред­
полагает определение оптимальных критериев отношения дохо­
дов железнодорожного транспорта и объёмов производства
продукции и услуг в экономике России. При более углубленном
решении этой задачи должны учитываться такие факторы, как
структурные сдвиги в сфере производства, изменения государ­
ственных финансовых инструментов, экспортная политика, оп­
тимизация транспортного рынка с учетом передачи объемов
перевозок на железнодорожный транспорт или из него.
Растущий спрос на грузовые и пассажирские перевозки
может быть удовлетворен посредством модернизации матери­
ально-технической базы железнодорожного транспорта, более
эффективного использования подвижного состава и инфра­
структуры, организации совокупности операторских компаний,
реагирующих на количественный и качественный рост спроса
на перевозочные услуги, а также создания системы, стимули­
рующей появление на рынке железнодорожных перевозок услуг
нового качества.
Концепцией развития структурной реформы железнодорож­
ного транспорта определено, что реформирование российских
железных дорог проводится в несколько этапов, в период
224
2000—2007 гг. Организационные изменения в системе федераль­
ного железнодорожного транспорта происходят по мере вызре­
вания соответствующих условий и на основе подготовленной
законодательно-нормативной базы.
Основным содержанием первого этапа развития структурной
реформы железнодорожного транспорта является обеспечение
следующих принципов:
разделение функций государственного управления и органи­
зации хозяйственной деятельности на железнодорожном транс­
порте с одновременным выделением из монопольной структу­
ры конкурентных видов деятельности;
сохранение единой государственной сетевой производствен­
ной инфраструктуры железных дорог и централизованного дис­
петчерского управления;
поэтапное прекращение перекрестного субсидирования
между грузовыми и пассажирскими перевозками, внутрироссийскими и экспортно-импортными перевозками;
совершенствование тарифной политики с передачей прави­
тельственной комиссии функций по тарифному регулированию
на железнодорожном транспорте.
Планом мероприятий по развитию структурной реформы
железнодорожного транспорта предусматривается на этом
этапе реформирования завершить формирование необходимой
законодательно-нормативной базы, разработать правила и ме­
ханизмы обеспечения равноправного доступа к инфраструктуре
железных дорог для компаний-перевозчиков, имеющих собст­
венный подвижной состав, провести подготовительную работу
по разделению функций государственного и хозяйственного уп­
равления отраслью.
Создание ОАО "Российские железные дороги" (компания
"РЖД") как нового хозяйствующего субъекта означает завер­
шение долговременного совмещения в Министерстве путей со­
общения функций государственного управления железнодорож­
ным транспортом и функций хозяйственной деятельности.
Реформируемая система управления железнодорожным
транспортом и ее информационно-техническая инфраструктура
при этом должны гарантировать единство сети железных дорог,
централизованную систему управления перевозками через соот­
ветствующие центры, входящие в монопольную сферу.
Происходит разделение естественно монопольного и конку­
рентного или потенциально конкурентного секторов в системе
железнодорожного транспорта. Демонополизации не подлежит
сетевая производственная инфраструктура российских желез225
ных дорог. В монопольной сфере на первоначальном этапе ре­
формирования остаются практически полностью средства со­
держания и капитального ремонта инфраструктуры (95 %), зна­
чительная часть локомотивного (90 %) и вагонного (70 %)
парка, локомотиворемонтных (80 %) и вагоноремонтных (70 %)
заводов.
В целях развития конкуренции в сфере перевозок грузов,
ремонта подвижного состава, перевозок и обслуживания пас­
сажиров создаются грузовые операторские компании, компа­
нии по контейнерным перевозкам грузов, а также "Феде­
ральная дирекция по обслуживанию пассажиров в дальнем
следовании" и прибыльные компании по дальним пассажир­
ским перевозкам, продолжается создание пригородных пас­
сажирских компаний.
Вне зависимости от организационных форм и вида деятель­
ности обеспечивается гарантированный недискриминационный
доступ к инфраструктуре железнодорожного транспорта грузо­
вым и пассажирским компаниям-операторам и пользователям
подвижного состава.
Полностью реформируется управление финансовыми пото­
ками, вводится раздельный финансовый учёт доходов-расходов
на грузовые и пассажирские перевозки и на этой основе обеспе­
чивается финансовая прозрачность всех видов хозяйственной
деятельности отрасли.
На оценку прозрачности финансовых потоков влияет боль­
шое число факторов и задач, требующих своего решения:
раздельный учет расходов и доходов по видам деятельно­
сти;
повышение достоверности финансовой отчетности;
обеспечение объективной оценки имущества предприятий
железнодорожного транспорта;
обоснование уровня необходимых затрат на функциониро­
вание железнодорожного транспорта, включая инновационную
составляющую и подготовку (переподготовку) кадров;
отслеживание своевременности взимания провозочных пла­
тежей с грузоотправителей, удельного веса в них "живых
денег";
разработка системы экономических взаимоотношений с
субъектами Российской Федерации, органами местного управ­
ления, с бюджетами, внебюджетными органами;
обеспечение системы сквозного постоянного финансового
контроля на всех уровнях;
226
формирование механизма привлечения внешних инвестиций
на развитие железных дорог, пассажирских и грузовых компаний.
В целях решения поставленных задач и совершенствования
структуры вновь созданного акционерного общества компания
"РЖД" происходит разделение балансов инфрастуктуры, грузо­
вого и пассажирского комплекса. Однако в целом расходы и
доходы балансируются с учётом бюджетных дотаций и других
источников финансовых средств на интегрированном уровне
компании "РЖД".
Осуществляются другие меры, обеспечивающие повышение
инвестиционной привлекательности системы железнодорожно­
го транспорта.
Компания "РЖД" организует эффективное управление фи­
нансовыми, трудовыми, материальными и информационными
ресурсами железнодорожного транспорта. Поэтапно сокраща­
ется перекрестное субсидирование пассажирских перевозок за
счет грузовых с переходом к адресному дотированию отдель­
ных категорий пассажиров, в том числе за счет федерального и
региональных (местных) бюджетов.
В ходе реформирования осуществляется выведение из систе­
мы железнодорожного транспорта: предприятий по ремонту
подвижного состава, производству запасных частей и других
изделий для железнодорожного транспорта; общестроительных
подрядных организаций (за исключением специализирован­
ных); иных предприятий и объектов непрофильной сферы.
Для снижения непроизводственных издержек из сферы дея­
тельности федеральных железных дорог выделяются объекты
социально-бытового и другого назначения (кроме специализи­
рованных). Проводится ряд мероприятий, направленных на ре­
формирование отраслевого образования, системы управления
отраслевыми научными организациями и отраслевого здраво­
охранения.
Объекты жилищно-коммунального хозяйства и социальной
сферы сохраняются в составе железных дорог там, где пред­
приятия железнодорожного транспорта являются градообра­
зующими, или там, где нет других конкурирующих организа­
ций. Эти меры не должны затрагивать также отдельные участ­
ки, линейные станции, на которых объекты социальной сферы
обслуживают только железнодорожные организации. Таким
образом, в отрасли будут сохранены система здравоохранения
и реабилитации железнодорожников, система профессиональ­
ной подготовки и система социального жилья.
227
На первом этапе реформирования сохраняется определяю­
щая роль государства в управлении федеральным железнодо­
рожным транспортом. Так, государство оставляет за собой ре­
гулирование тарифов в монопольной сфере. Государство вно­
сит изменения в законодательную базу и определяет правовые
принципы существования и функционирования нового хозяйст­
вующего субъекта. При реформировании управления железно­
дорожным транспортом особое внимание должно быть уделено
государственному контролю безопасности движения.
Развитие структурной реформы железнодорожного транспор­
та происходит как развитие рыночных конкурентных механиз­
мов в сфере перевозок, а также в сфере услуг по содержанию
инфраструктуры и технических средств.
Так, если первоначально ббльшая часть универсального
подвижного состава сохраняется в компании "РЖД", то в даль­
нейшем его доля последовательно сокращается по мере появле­
ния и развития на рынке транспортных услуг компаний-опера­
торов и приобретения ими собственного подвижного состава.
Региональные пассажирские компании, создаваемые в виде фи­
лиалов ОАО "РЖД", по мере решения проблемы компенсации
убыточности дальних пассажирских перевозок выводятся в
виде дочерних предприятий. Организуются независимые компа­
нии по перевозке пассажиров в собственном или арендованном
подвижном составе на принципах самоокупаемости. Создаются
пригородные железнодорожные компании с участием регио­
нальных органов власти и заинтересованных предприятий. Осу­
ществляются возможные меры по реструктуризации и демоно­
полизации предприятий по ремонту подвижного состава, с пос­
ледовательным выведением конкурентного сегмента из состава
компании.
По оценке к 2010 г. монопольная доля локомотивного парка
будет сокращена до 80 %, вагонного парка — до 50—40 %. К
этому же времени будет демонополизировано 70 % локомотиворемонтных и 90 % вагоноремонтных заводов, 60 % объектов
содержания и капитального ремонта инфраструктуры.
В соответствии с Концепцией реформирования железнодо­
рожного транспорта предусматривается создание грузовых
компаний, которые могут располагать собственным вагонным
парком, в том числе специализированным, а также контейнера­
ми и другими основными фондами, необходимыми для выпол­
нения своих функций.
Предполагается возможность создания компаний, имеющих
собственный парк грузовых вагонов, обеспечивающих их об228
служивание и ремонт, а также предоставляющих вагоны в арен­
ду другим грузовым компаниям и предприятиям.
Вопрос о собственниках грузового вагонного парка или
компаниях-операторах требует особого рассмотрения. Здесь
действуют объективные технологические ограничения, сужаю­
щие сферу независимых, не входящих в МПС (в компанию
"РЖД") перевозчиков-собственников грузовых вагонов. Огра­
ничения практически отсутствуют применительно к специали­
зированному подвижному составу (включая все типы цистерн),
у которых объективно непроизводительные порожние пробеги
практически равны груженым пробегам. Для универсальных
вагонов (крытые, платформы, полувагоны) массовая их переда­
ча группам собственников, не входящим в компанию, вызовет
лавинообразный прирост порожних пробегов. Коэффициент
порожнего пробега приблизится к 0,5. Это, как показывают
расчёты, приведёт, для народного хозяйства в целом, к увеличе­
нию расходов на транспорт на несколько триллионов рублей в
год. Подобные непроизводительные расходы никакая дополни­
тельная рыночная конкуренция не окупит.
Целесообразнее ориентироваться на схему, при которой
специализированный подвижной состав является собственнос­
тью предприятий-производителей соответствующей продукции
и используется по схеме срочного возврата собственнику, а
универсальные вагоны в значительной части остаются в собст­
венности МПС (компании "РЖД"). По мере укрупнения дорог
этот подвижной состав может закрепляться за железными доро­
гами.
В 2000 г. признано целесообразным стимулирование за счёт
тарифных льгот создания инвестиционной заинтересованности
компаний-операторов в приобретении нового подвижного со­
става и выполнении ими капитально-восстановительного ре­
монта. С этой целью утверждены специальные тарифы. По
оценке уже на второй год формирования операторов темпы
приобретения нового подвижного состава превысят выбытие, и
тем самым активизируется процесс омоложения эксплуатируе­
мого на железных дорогах вагонного парка. Особый эффект
ожидается от работы операторов-собственников подвижного
состава на кольцевых маршрутах при обеспечении потребности
в сырье и реализации продукции.
В случае создания государственных грузовых компаний с
передачей им подвижного состава в собственность при их уч­
реждении необходимы дополнительные исследования правовых •
229
и экономических механизмов, связанных с функционированием
грузовых компаний, в том числе анализ таких важных для
транспорта вопросов, как взаимоотношения с клиентурой, на­
логовых вопросов и тарифной политики.
Обоснование эффективности вариантов организации компа­
ний-операторов должно осуществляться с позиций современной
концепции маркетинга и в соответствии с алгоритмом реализа­
ции экономической стратегии. На первом этапе целесообразно
создание компаний по перевозкам грузов в специализирован­
ном подвижном составе, а также для устойчиво обращающихся,
технологически увязанных потоков.
Дерегулирование должно осуществляться поэтапно в соот­
ветствии с концепцией реформирования на законодательной ос­
нове с учётом гармонизации эксплуатации разных видов транс­
порта и вклада каждого из них в обеспечение экономического
роста и социальной стабильности государства. Уже на первом
этапе реформы должны быть выведены из-под государственно­
го регулирования те сегменты транспортного рынка, где доля
железнодорожных перевозок не превышает 35 %.
На завершающем этапе реформирования появляется воз­
можность частичной продажи пакетов акций дочерних компа­
ний при сохранении 100 % акций компании "РЖД" в государст­
венной собственности. Достигаются цели структурной реформы
по привлечению инвестиций и обновлению производственнотехнической базы, по усилению мотивации работников. На
этой основе обеспечиваются возрастающие потребности в объ­
емах и качестве перевозок.
Правительство Российской Федерации должно иметь пол­
ный контроль над транспортной (материальной) инфраструкту­
рой, включая системы и средства информационного обмена,
средства и технологии обеспечения безопасности движения по­
ездов, энергообеспечения, а также тягового обеспечения и теку­
щего обслуживания подвижного состава через 100-процентное
закрепление акций.
В период реформирования железнодорожного транспорта
его организационно-технологическое единство обеспечивается
МПС России. При этом за ним сохраняются функции государ­
ственного управления отраслью. Такой подход не противоре­
чит роли МПС России как координатора единой транспортной
системы Российской Федерации при принятии соответствую­
щих решений.
230
5.8. ОЦЕНКА ВАРИАНТОВ РЕФОРМИРОВАНИЯ
ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА
В процессе разработки и согласования Концепции выяви­
лись значительные разногласия между МПС России и рядом
федеральных министерств по вопросам методов и сроков про­
ведения реформирования железнодорожного транспорта.
Основные возражения со стороны оппонентов вызвало по­
ложение об образовании единого акционерного общества —
компании "Российские железные дороги", в которую по замыс­
лу разработчиков Концепции должны войти всем своим имуще­
ством железные дороги и другие предприятия железнодорожно­
го транспорта. Из возможных вариантов организационно-пра­
вовой формы (государственное унитарное предприятие, акцио­
нерное общество, холдинг, включающий в себя самостоятель­
ные железные дороги) оптимальным представляется именно со­
здание открытого акционерного общества, поскольку эта
форма имеет целый ряд преимуществ.
В числе основных преимуществ следует назвать: минимиза­
цию опасности банкротства для ОАО, в котором 100 % акций
принадлежат государству, право собственности на имущество,
широкие возможности в проведении кадровой и инвестицион­
ной политики, большую привлекательность для инвесторов.
Стопроцентная государственная собственность означает
усиление роли государственного управления федеральным же­
лезнодорожным транспортом в период его реформирования,
поскольку это обеспечивается положением, по которому госу­
дарство в лице Правительства Российской Федерации исполня­
ет роль собрания акционеров. Эти нормы являются залогом
осуществления главной цели реформ — повысить устойчивость
работы железнодорожного транспорта, являющегося важным
фактором обеспечения единого экономического пространства
страны и общенационального экономического развития.
Организационная форма акционерного общества также
имеет преимущества по степени эффективности труда работни­
ков и по разработанному законодательному обеспечению.
Рядом министерств Российской Федерации были выдвинуты
возражения против создания интегрированного ОАО "РЖД" и
в качестве альтернативы был предложен вариант реформирова­
ния железнодорожного транспорта путём разделения его еди­
ной технологической и финансовой системы на юридические
лица по видам деятельности. В соответствии с этим вариантом
компания "РЖД" могла бы быть создана в виде холдинга, уп231
равляющего акциями дочерних обществ, организованных по
видам бизнеса: эксплуатация инфраструктуры, грузовые пере­
возки, пассажирские перевозки, текущий и капитальный ремонт
подвижного состава, подсобно-вспомогательная деятельность.
Действительно, деление отрасли на ряд мелких предприятий
и создание условий, поощряющих эти предприятия действовать
независимо друг от друга, теоретически предполагает появле­
ние конкуренции на железных дорогах. Однако ввиду того, что
каждое предприятие будет иметь ограниченные возможности
оказания услуг, неся при этом различные накладные расходы,
ряд таких структур достаточно быстро обанкротится, будучи не
в состоянии конкурировать с другими в получении прав на
эксплуатацию железных дорог.
Например, если осуществляющему пассажирские перевозки
предприятию придётся конкурировать с компанией, предостав­
ляющей услуги грузовых перевозок, каждое из них будет пред­
принимать попытки по закреплению за собой наибольшей
части времени на наиболее интенсивно используемых направле­
ниях. Компания-собственник инфраструктуры (оператор сети
железных дорог), заинтересованная в получении максимальных
доходов, будет вынуждена предлагать компаниям-перевозчи­
кам приобретать право пользования железнодорожной инфра­
структурой на конкурсной основе. Но это будет конкурс не на
снижение, а на повышение цены. Инфраструктура будет предо­
ставляться тому, кто выдвинет наиболее выгодное предложе­
ние. При этом рост цен послужит на пользу монопольному
сектору. Вследствие этого с сети дорог могут быть вытеснены с
наиболее интенсивно используемых направлений и из самого
выгодного графика конкуренты по эксплуатации сети, оказы­
вающие менее прибыльные услуги. Так, компания, предлагаю­
щая услуги пассажирских перевозок, будет иметь более низкие
доходы по сравнению с перевозчиком грузов. Следовательно,
она будет не в состоянии конкурировать на равных за получе­
ние одного и того же пакета направлений и ниток графиков. В
итоге компания пассажирских перевозок не сможет соответст­
вовать требованиям своей клиентуры в вопросах направлений
перевозок и их своевременного осуществления и в перспективе
либо окажется банкротом, либо потребует увеличения сумм до­
таций от государства. Таким образом, уже в самом начале ре­
структуризации пассажирские перевозки в силу своей малой
доходности окажутся под угрозой вытеснения с сети железных
232
дорог, что является неприемлемым по социально-политическим
мотивам.
Напротив, единая структура может при учёте интересов
частных компаний-операторов обеспечить проведение полити­
ки рыночной конкуренции без излишней спешки, ориентируясь
на долгосрочную реструктуризацию и дальнейшее расширение
мер по разукрупнению и исходя из упрочения и стабилизации
рыночных отношений на железнодорожном транспорте.
При реализации варианта холдинга неизбежно возникнут
дополнительные межстыковые экономические взаимоотноше­
ния не конкурирующих, а взаимодополняющих видов бизнеса,
что не будет способствовать конкурентному снижению издер­
жек и, более того, приведет к их увеличению из-за дополнитель­
ного налогообложения и затрат на дополнительные расчетные
операции.
Схема, представленная МПС России, предполагающая на
первом этапе ликвидацию множества юридических лиц и созда­
ние единой компании, позволит значительно уменьшить меж­
стыковые ограничения, оптимизировать объем маневровой ра­
боты на сортировочных станциях, уменьшить многосерийность
локомотивного парка и т.д. В результате скорость доставки
грузов по экспертным оценкам должна возрасти, как минимум,
на 20 %. По пассажирским перевозкам маршрутная скорость
поездов в дальнем следовании возрастет почти на 10 %.
Названные показатели являются результатом использова­
ния эффекта масштаба на железных дорогах. Этот же фактор
позволит использовать возможности централизованного управ­
ления для оперативной мобилизации имеющихся резервов пас­
сажирских вагонов для удовлетворения спроса на пассажирские
перевозки в период пиковых нагрузок.
Создание отдельных предприятий по принципу разделения
на бизнес-сферы, напротив, увеличивает количество межстыко­
вых ограничений. Следствием будут худшие показатели как по
сохранности грузов, так и по скорости их доставки за счёт
замедления оборота подвижного состава по экспертным оцен­
кам от 20 до 40 %. Соответственно для выполнения прогнози­
руемого объема перевозок потребуется увеличить примерно на
эту величину и парк подвижного состава, что приведёт к росту
совокупных издержек на железнодорожный транспорт в госу­
дарстве.
Кроме того, разделение на бизнес-сферы сделает значитель­
но более проблематичным решение задачи привлечения инвес­
тиций, поскольку разделение компании однозначно снижает ее
233
суммарную капитализацию. В свою очередь, более низкая капи­
тализация означает гораздо меньшие возможности по обеспече­
нию инвестиций и кредитов.
Оценки показывают, что конкурентный фактор в совокуп­
ности с другими способен снизить издержки не более чем на
14 %. В то же время только за счет эффекта масштаба издержки
могут быть снижены на 19 %. Таким образом, преимущество
варианта МПС России по эксплуатационным расходам соста­
вит 7 млрд. рублей в год, а дополнительная потребность в сред­
ствах на приобретение подвижного состава, которая появится в
случае реализации схемы реформирования по варианту холдин­
га, составит около 3,8 млрд. долларов.
Итоговая стоимостная оценка вариантов реформирования
показывает, что вариант холдинга при прочих равных условиях
и одинаковых конечных ориентирах после пяти лет реформы
обойдется дороже на 5 млрд. долларов. Это означает необходи­
мость введения более высокого — на 13 % — уровня тарифов
на грузовые железнодорожные перевозки.
Таким образом, максимально возможный результат от соче­
тания эффекта масштаба и эффекта конкуренции может быть
достигнут при реализации схемы реформирования железнодо­
рожного транспорта, предложенной Министерством путей со­
общения Российской Федерации.
Интегрированная модель создаваемого хозяйствующего
субъекта имеет ряд дополнительных преимуществ по сравне­
нию с холдингом: в вопросах оптимизации структуры управле­
ния; в обеспечении максимальной централизации и жесткого
управления в период радикальных преобразований, а следова­
тельно, в обеспечении нормального функционирования всей
системы железнодорожного транспорта; в вопросах налогооб­
ложения предприятий; в вопросах обеспечения максимального
уровня качества предоставляемых услуг; в вопросах мотивации
персонала.
При определении перспективы структурной реформы отрас­
ли следует дать ответ ещё на один крайне важный вопрос —
каким должен быть статус МПС Российской Федерации после
завершения структурной реформы. Самый убедительный довод
в пользу сохранения Министерства путей сообщения (в обнов­
ленном виде) — практические результаты работы всех видов
транспорта России за последние годы. Магистральный желез­
нодорожный транспорт под управлением МПС России, нахо­
дясь в федеральной собственности, полностью сохранил рабо234
тоспособность, выполняет все потребности общества в грузо­
вых и пассажирских железнодорожных перевозках, в сложных
экономических условиях осуществляет необходимую инвести­
ционную деятельность, содержит технические средства желез­
ных дорог в надлежащем состоянии, обеспечивающем безопас­
ность перевозок.
Объективные факторы свидетельствуют о целесообразности
после проведения структурных реформ на железнодорожном
транспорте объединить комплексное руководство всеми видами
транспорта в обновленном МПС России. Это будет соответст­
вовать и историческим традициям России (ведомство путей со­
общения существует в России с 1798 г.), и сохранению известно­
го во всем мире названия МПС.
Реализация реформ на железнодорожном транспорте имеет
право осуществляться исключительно при условии недопуще­
ния снижения устойчивости его работы по обеспечению по­
требностей экономики страны в грузовых и пассажирских пере­
возках. Подход МПС России к реформированию является сугу­
бо эволюционным, план реализации мероприятий по реформи­
рованию отрасли не предполагает революционных изменений
производственных связей и технологий.
Одновременно такой подход в наибольшей степени отвечает
социальным задачам реформы. На железнодорожном транспор­
те занято 1,5 млн. человек. С учётом членов семей железнодо­
рожников реформа затронет интересы 4—5 млн. российских
граждан, поэтому при подготовке проекта Концепции развития
реформы самое пристальное внимание уделено вопросам соци­
альной защищенности работников и членов их семей, что явля­
ется крайне важным фактором обеспечения устойчивой работы
отрасли в период реформирования.
ГЛАВА 6
РЕФОРМА ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО
ТРАНСПОРТА — XXI ВЕК
6.1. АНАЛИЗ МИРОВОГО ОПЫТА РЕФОРМИРОВАНИЯ
ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА И ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ
Правительство Российской Федерации на заседании 12 мая
2001 г. одобрило Программу структурной реформы на железно­
дорожном транспорте. Программа разработана Межведомст­
венной группой, в состав которой входили руководители и спе­
циалисты всех причастных министерств и ведомств Российской
Федерации: МПС, Минэкономразвития, Минимущества, Мин­
транса, Минздрава, Минтруда, Минпромнауки, Минобразова­
ния, МНС, ФСФО, Рабочего центра экономических реформ
при Правительстве Российской Федерации. К разработке про­
граммы привлекались специалисты ряда научно-исследователь­
ских институтов и консультационных компаний.
Глубокий анализ целей структурной реформы на железнодо­
рожном транспорте, сформулированных на заседании Прави­
тельства Российской Федерации 9 ноября 2000 г., определил
содержательную характеристику будущей концепции, которую
можно сформулировать как программу рыночных преобразо­
ваний, направленную на повышение макроэкономической эф­
фективности отрасли, не допускающую в ходе реформ даже
временного снижения работоспособности и социально-эконо­
мической роли железнодорожного транспорта.
Работа над Программой основывалась на сформулирован­
ных Правительством целях, задачах и принципах структурной
реформы на железнодорожном транспорте (см. раздел 5.7) и в
значительной степени опиралась на подготовленную в отрасли
концепцию реформирования, обогащенную мировым опытом
реформ и системными требованиями, определяемыми содержа­
нием реформ в стране, в том числе с учетом уже имеющегося
опыта реформирования отраслей естественных монополий.
Проблемы, которые определяют в настоящее время направ­
ления и темпы развития железнодорожного транспорта России,
аналогичны проблемам, обусловившим в свое время реформи­
рование большинства зарубежных железных дорог.
236
Так, общими предпосылками изменений на отечественном и
зарубежном железнодорожном транспорте являются:
совмещение функций государственного регулирования и хо­
зяйственной деятельности;
неадекватный объем инвестиций и необходимость повыше­
ния инвестиционной привлекательности;
высокая степень монополизации отрасли;
необходимость повышения эффективности, в частности про­
изводительности труда, мотивации работников к эффективнос­
ти технологического и финансового управления;
наличие перекрестного субсидирования;
необходимость улучшения качества предоставляемых услуг;
несоответствие законодательства в области железнодорож­
ного транспорта общему законодательству;
необходимость введения стабильной и гибкой системы тарифообразования;
возросшая конкуренция со стороны автомобильного транс­
порта и падение объемов железнодорожных перевозок;
потребность рынка в новых видах услуг и повышении их
качества;
значительная кредиторская задолженность железнодорож­
ного транспорта;
необходимость сокращения размеров государственных суб­
сидий.
Вместе с тем, помимо общих для большинства железнодо­
рожных систем факторов, обусловивших необходимость ре­
форм, в некоторых странах изменения были вызваны и рядом
специфических причин.
Так, в Германии к реформе подтолкнуло объединение вос­
точной и западной частей страны. В Великобритании проходи­
ла широкая кампания по приватизации государственных моно­
полий. В Японии реформы были вызваны, помимо других при­
чин, потребностью разделить управление железными дорогами
по региональному признаку.
Объединение стран Европейского Экономического Союза
(ЕЭС) вызвало потребность в интеграции железнодорожных
систем. В связи с этим появилась директива ЕЭС, предписы­
вающая отделение инфраструктуры от перевозочной деятель­
ности, что не только должно было увеличить прозрачность сис­
темы, но и способствовать равноправному доступу к инфра­
структуре железных дорог соседних государств—членов Союза.
Роль железнодорожного транспорта в экономике, структура
железнодорожной сети, конкурентная среда и прочие истори237
США (1 кл.)
11*7
Россия
159,9
86,0
40,3
Аргентина
н/д
Индия
13,8
Китай
13,0
Бразилия
н/д
Канада
н/д
|
Австралия
н/д
39,8
Германия
18,9 |
Франция
14,1
72,2
62,8
57,6
52,2
I
•8,7
| 37,5
(
|
I полная длина .тыс. к м
|
_
I
I
I Длина
1 электрифищфованных
I линий, тыс. к м
31
'
I
Эксплуатационная длина железных дорог, тыс. км
чески сложившиеся факторы в той или иной степени различны
во всех странах, проводивших реформы.
Российские железные дороги занимают особое место в этом
ряду. Так, среди отличий можно назвать роль железных дорог в
национальной транспортной системе, географические особен­
ности, размер и топологию сети и т.д.
По эксплуатационной длине железных дорог Россия занима­
ет второе место в мире после США. По совокупной длине
электрифицированных линий России принадлежит первое
место, по объему грузоперевозок и перевозок пассажиров Рос­
сия занимает третье место в мире.
В транспортной системе России железные дороги занимают
ведущее положение, тогда как в большинстве других госу­
дарств удельный вес железнодорожных перевозок ниже.
В подавляющем числе государств с небольшой территорией
и сетью железных дорог автомобильный транспорт конкуриру­
ет с железными дорогами как в грузовых, так и в пассажирских
перевозках. В России, кроме значительных расстояний перево­
зок, следует учитывать недостаточную развитость сети автомо­
бильных дорог, особенно в азиатской части страны.
238
I
Г1еревозки пассажиров,
гллн.человек
Перевозки грузо!*,
млн. т
1 569[
Китай
ZI 9 7 7
1 557|
США
19,7*(Amtrak)
Россия
|l 422
1042|
Индия
4211
|4411
Украина
]536
2901
Канада
3,6* (Via Rail)
2791
Германия
3351
126,4*^
Франция
97,4* [
Великобритания
52,1*[
Япония
11 376
779
ZI
И688
18 844
* Данные 1994-1996 гг.
Объемы перевозок (1999—2000 гг.)
г 1ассажирооборот,
Грузооборот
млрд. т-км
2 093|
лллрд. пасс-км
США
1373|
8.2*(Amtrak)
|168
Россия
1 2581
^405
Китай
302 Q
281
[^
Канада
1,3*
^404
Индия
Украина
^48
11б[
Бразилия
0,7*(RFFSA)
72[
Германия
50 [
Франция
25*
Япония
15б[
12,3*
Великобритания
|б0
31
|243
J 29*
* Данные 1995-1996 гг.
Грузооборот и пассажиропоток (1999—2000 гг.)
239
Грузооборотов
81
Пассажирооборот,°/0
40
Россия
73
50
39
Канада
1
США
1
Швеция
24
20
4
I
>
Франция
>
Германия
>
Великобритания
>
Голландия
>
Япония
I
31
В грузообороте учитывается железно;дорожный, автомобильный и внутренний водный транспорт, не
учитывается трубопроводный и возду шный; в пассажирообороте учитывается железнодорожный и
автомобильный транспорт (включая частные автомобили)
Доля железнодорожного транспорта в национальных транспортных
системах
Грузооборот/пассажирооборот,
т-км/пасс-км
США
/Z
7/
Канада
//
Бразилия
18
Россия
Китай
ZD3
Индия
]1
Украина
Z]3
Германия
Франция
]1
]1
Япония
<1
Великобритания
]<1
Нидерланды
Швеция
И64
< 1
Рз
Превалирующий вид перевозок
240
i255
I
232
В некоторых железнодорожных системах ярко выражен до­
минирующий вид перевозок — грузовой или пассажирский. В
России интенсивные грузовые и пассажирские перевозки осу­
ществляются по одним и тем же линиям, что ставит ее в менее
выгодное положение по сравнению со странами, где грузовые и
пассажирские перевозки разделены.
В целом российским железным дорогам присущ ряд особен­
ностей, которые ставят их на особое место в ряду современных
железнодорожных систем:
железнодорожный транспорт является основой транспорт­
ной системы и одним из важнейших элементов единого эконо­
мического пространства страны, публичным перевозчиком и
одним из звеньев системы национальной безопасности;
отсутствие или сезонность функционирования альтернатив­
ных видов транспорта в отдельных регионах страны;
неравномерная густота железнодорожной сети и различные
топологии в европейской и азиатской частях государства;
возможность интеграции системы по техническому стандар­
ту со странами СНГ и отсутствие такой возможности с другими
странами;
высокая электрификация сети (70% грузооборота выполня­
ется на электрифицированных железнодорожных линиях);
преобладание грузовых перевозок, в которых, в свою оче­
редь, преобладают сырьевые грузы. На большей части железно­
дорожных путей осуществляется как грузовое, так и пассажир­
ское движение;
наличие неполностью задействованных мощностей инфра­
структуры.
Вследствие большого разнообразия задач, стоящих перед
реформаторами в различных странах, и ключевых различий в
самих железнодорожных системах (например, по расстояниям и
структуре перевозок) не существует общей для всех регуляторной модели и схемы реформирования.
Мировые системы железнодорожного транспорта классифи­
цируются по степени функциональной интеграции, топологии
сетевой инфраструктуры, форме собственности, а также по сте­
пени и характеру государственного регулирования. В совокуп­
ности эту систему организационно-экономической модели пре­
образований в мировой практике принято называть термином
"регуляторная модель".
Регуляторная модель по существу является совокупностью
решений в следующих взаимосвязанных направлениях:
241
состав, структура и организация деятельности системы же­
лезнодорожного транспорта;
уровень и тип конкуренции по видам деятельности;
способ государственного регулирования системы железно­
дорожного транспорта.
При выборе новой регуляторной модели используются
такие принципы, как: поэтапность процесса реформирования и
минимизация риска необратимых действий; разделение функ­
ций государственного регулирования и управления хозяйствен­
ной деятельностью; разделение основных и неосновных видов
деятельности; переход из монопольного состояния отрасли к
конкурентному через промежуточное состояние — режим вре­
менной монополии (потенциально конкурентный сектор).
Регуляторные модели, характеризующие мировой опыт ре­
формирования железных дорог, несмотря на все их многообра­
зие, тяготеют к трем следующим формам:
"американская модель" — наличие нескольких вертикально
интегрированных компаний, конкурирующих на пересекаю­
щихся сетях;
"европейская модель" — единая инфраструктура отделена
от перевозчиков. Последние конкурируют либо "на путях",
либо за право доступа к инфраструктуре;
"унитарная модель" — железные дороги являются государ­
ственной монополией (в результате реформ чаще всего преоб­
разуется в одну из двух вышеназванных моделей).
Общий подход к решению проблем заключается в усилении
роли рыночных механизмов в экономике железнодорожного
транспорта.
В случае американской модели, когда компании уже нахо­
дятся в частном владении, достаточно было ослабить тарифное
регулирование и снять с грузовых операторов обязанность
нести неоправданные расходы, например на убыточные пасса­
жирские перевозки и поддержку нерентабельных линий. Успех
реформ был во многом обусловлен наличием хорошо сбаланси­
рованной системы конкурирующих компаний с сетью инфра­
структур с параллельными ходами.
Разработчики европейских реформ руководствовались сле­
дующими идеями. Во-первых, необходимостью отделить ин­
фраструктуру от перевозчиков, чтобы, помимо создания усло­
вий для конкуренции операторов, обеспечить единое европей­
ское железнодорожное пространство. Во-вторых, необхо­
димостью преобразования структуры управления компанией из
242
модели унитарного предприятия в корпоративную модель и
выработки четких финансовых ориентиров для обеспечения
роста эффективности и улучшения качества услуг даже при ос­
тавшемся участии государства. Учитывалось также общее
стремление поддержать железнодорожный транспорт по со­
циальным и экологическим соображениям, и поэтому государ­
ство, стремясь сократить субсидии, не намерено было вовсе от
них отказываться. Это касалось, в первую очередь, пассажир­
ских перевозок, но зачастую и инфраструктуры.
В целом европейские железные дороги ввиду относительно
небольшой протяженности сети испытывают гораздо более
серьезную конкуренцию со стороны автотранспорта, чем в
Америке и тем более в России.
Период реформирования зарубежных железных дорог не яв­
ляется вполне достаточным, чтобы делать окончательные выво­
ды об успешности реализуемых регуляторных моделей или их
элементов. Тем не менее, выявляются некоторые тенденции.
Меньше всего нареканий вызывают последствия дерегулирова­
ния железнодорожной индустрии в США, которые восприни­
маются как безусловно положительные. Реформы привели к
постоянному росту производительности труда и качества услуг.
Последствия реформ в Швеции также считаются в основном
положительными. Увеличилась производительность труда, что
привело к понижению цен; сведены на нет или приостановлены
негативные явления, обусловившие необходимость реформ. В
большинстве стран возросли или перестали сокращаться объе­
мы перевозок, удалось снизить уровень субсидий. Процесс по­
явления на рынке новых операторов идет относительно вяло, и
большая доля рынка принадлежит, как правило, государствен­
ному перевозчику.
Анализ зарубежного опыта показывает, что из-за различий
в поставленных целях, самих железнодорожных системах и
среде, в которой они действуют, ни одна из зарубежных регуля­
торных моделей не может быть полностью реализована в Рос­
сии. Требуется разработка новой модели, создаваемой с учетом
российской специфики и направленной на решение специфичес­
ких проблем российских железных дорог.
Варианты моделей должны оцениваться по таким крите­
риям:
способствует ли данный вариант достижению целей, реше­
нию задач и соблюдению принципов реформы российских же­
лезных дорог;
243
принес ли данный вариант положительный эффект при ис­
пользовании в других странах (там, где возможно прямое срав­
нение);
применим ли этот вариант в российских условиях, учитывая
изложенные выше особенности отечественных железных дорог,
приняты ли во внимание сдерживающие факторы;
поможет ли данный вариант решить основные проблемы,
стоящие перед железнодорожным транспортом России.
Копирование любой, пусть даже наиболее успешной зару­
бежной модели для реформирования железнодорожного транс­
порта в России нецелесообразно, и разработка модели будуще­
го состояния отрасли должна опираться на специфику россий­
ских железных дорог и их роль в экономике страны. Полезно
было бы заимствовать из международного опыта только то,
что наилучшим образом поможет решить задачи, стоящие
перед российским железнодорожным транспортом.
Учитывая различия между подходом к реформам и опытом
реформирования в разных странах, можно, тем не менее, сфор­
мулировать несколько общих результатов, которые подтверж­
даются обобщенным мировым опытом реформирования желез­
нодорожного транспорта.
Вывод неосновных видов деятельности (например, социаль­
ной сферы, ремонтных предприятий и т.д.) из состава железно­
дорожных предприятий приносит положительные результаты.
Экономия на масштабе не распространяется на эти виды дея­
тельности. Более того, их организационно-правовое выделение
из системы железнодорожного транспорта будет способство­
вать их присоединению к предприятиям, для которых данный
вид деятельности является основным, что приведет к возникно­
вению экономии на масштабе.
В основных видах деятельности введение конкуренции в по­
тенциально конкурентный (временно монопольный) сектор
дает положительные экономические результаты путем создания
мощного стимула снижения затрат и повышения качества
услуг. Успех одних игроков на рынке толкает других перени­
мать опыт своих конкурентов, что содействует повышению ка­
чества и эффективности рынка железнодорожных услуг в
целом.
Естественно монопольный сектор подлежит государствен­
ному регулированию, осуществляемому органом, отделенным
от соответствующего хозяйствующего субъекта.
244
Для повышения эффективности работы и качества услуг
компаний, осуществляющих убыточные пассажирские перевоз­
ки, можно использовать механизм "обратного тендера"1 прода­
жи прав на такие перевозки.
Большинство успешных реформ проводились поэтапно и
осуществлялись на протяжении многих лет. Поспешные измене­
ния или экспериментальный подход могут привести к отрица­
тельным последствиям.
Российский опыт реформирования естественных монополий
в настоящее время не столь велик, однако в ряде отраслей,
включающих сектор естественной монополии, уже созданы оп­
ределенные условия, в которых должны проводиться дальней­
шие реформы. Анализ последствий предпринятых шагов для
состояния отраслей и их дальнейшего реформирования, а также
основных положений концепций структурных преобразований
очень важен для определения варианта реформирования феде­
рального железнодорожного транспорта.
Кроме того, цели, задачи и условия реформирования естест­
венных монополий во многом идентичны. Это дает основания
выделить закономерности развития процесса реформирования,
присущие различным отраслям, и заранее оценить последствия
тех или иных решений.
Реформирование электроэнергетики
Одной из первых отраслей, в которой начался процесс ре­
формирования, была электроэнергетика. Главная проблема ее
реформирования заключалась в том, что в период структурных
преобразований 90-х годов в отрасли не были решены задачи
разделения бизнеса, ликвидации перекрестного субсидирова­
ния, концентрации финансовых потоков в едином центре.
В отрасли наблюдалась выраженная регионализация дея­
тельности, которая привела к нарушению баланса интересов, в
первую очередь финансовых, единой энергетической системы и
ее региональных подразделений. Вокруг хозяйствующих субъ­
ектов в регионах образовалось множество частных компаний,
обеспечивающих проведение взаимозачетов, бартерных схем и
т. д. и, соответственно, не заинтересованных в проведении
каких-либо финансовых и структурных преобразований, наПобедитель "обратного тендера" выбирается на основе минимальной
запрошенной им суммы государственных субсидий.
245
правленных на повышение прозрачности бизнеса и введение
рыночных принципов хозяйствования.
Структурные преобразования в энергетике происходили па­
раллельно с решением проблем обеспечения собираемости пла­
тежей за поставляемую энергию, повышения доли денежных
средств в этих платежах, реструктуризации кредиторской и пос­
ледовательного снижения дебиторской задолженности. Очевид­
но, что эти наиболее острые для российской энергетики пробле­
мы решались в первую очередь, отодвигая на второй план зада­
чи реформирования. Кроме того, не был выработан единый
принципиальный подход к тарифообразованию и тарифному
регулированию, в том числе не решен вопрос о соотношении
уровня тарифов для населения и юридических лиц.
Не менее серьезной проблемой является снижение государ­
ственного контроля за деятельностью РАО "ЕЭС России".
Одной из причин этого явилось неоправданно быстрое "размы­
вание" государственной собственности в компании, включаю­
щей естественно монопольный сектор (сейчас доля государства
в уставном капитале составляет 52,7 %). При этом основная
цель приватизации — привлечение инвестиций в отрасль — в
полной мере достигнута не была.
Особенностью реформирования РАО "ЕЭС России" было
проведение приватизации, начавшейся раньше, чем в других
естественных монополиях, при отсутствии проработанного
плана поэтапных структурных преобразований в отрасли.
В настоящее время такая программа представлена для об­
суждения и предполагает проведение финансовых, организа­
ционно-правовых, управленческих мероприятий по реформиро­
ванию в три этапа с учетом уже осуществленных ранее преобра­
зований.
Одной из важных задач реформирования, закрепленных в
программе, является создание единой национальной электри­
ческой сети с целью сохранения и укрепления единой энерго­
системы страны. В процессе создания сети должен быть решен
вопрос о выделении системообразующих сетей из состава энер­
гетических организаций, в которых государство прямо или
опосредованно (через РАО "ЕЭС России") не обладает доста­
точной долей голосов для принятия решений, обеспечивающих
процесс реструктуризации электроэнергетики. В настоящее
время повышение доли государства в монопольной составляю­
щей электроэнергетики будет связано с достаточно сложным
процессом обмена акций, который может сопровождаться зло­
употреблениями, судебными разбирательствами и др.
246
Основные уроки реформирования РАО ЕЭС таковы.
Организационные преобразования принесут реальный эф­
фект только в условиях финансового разделения бизнесов и
обеспечения финансовой прозрачности результатов хозяйствен­
ной деятельности.
Проведение структурных реформ в условиях неоправданно
высокой финансовой самостоятельности региональных компа­
ний наталкивается на противодействие их менеджмента.
Быстрое сокращение доли государства в уставном капитале
компании и наличие миноритарных владельцев акций, имею­
щих собственные интересы, приводит к снижению государст­
венного контроля над реформой естественно монопольного
сектора.
Для принятия решений, обеспечивающих процесс реструкту­
ризации, государство должно обладать достаточной долей го­
лосов в советах директоров приватизированных дочерних ком­
паний.
Реформирование газодобывающей
и газоперерабатывающей отрасли
В процессе реформирования отрасли добыча и сбыт газа
отнесены к конкурентным видам деятельности, транспортиров­
ка газа по магистральному трубопроводу и газораспредели­
тельные организации — к естественно монопольному сектору.
Основными проблемами реструктуризации отрасли являют­
ся: сложность развития конкуренции, поскольку основные газо­
добывающие предприятия сконцентрированы в нескольких ре­
гионах; отсутствие действенного механизма, обеспечивающего
равный доступ к мощностям магистрального газопровода, в
том числе компаний, добывающих попутный газ; быстрая при­
ватизация и "размывание" государственной собственности; от­
сутствие программы структурной реформы при изменении
формы собственности; противодействие структурным преобра­
зованиям со стороны части менеджмента компании.
Анализ опыта реформирования отрасли показывает, что, в
условиях быстрой приватизации и сокращения государственной
доли собственности в уставном капитале, компании такого мас­
штаба, как ОАО "Газпром"1, становятся самодостаточными и
В настоящее время государственная доля в уставном капитале ОАО
"Газпром" составляет около 38 %.
247
инертными к дальнейшей реструктуризации. Государству в
такой ситуации чрезвычайно сложно проводить политику акти­
визации структурных реформ и осуществлять контроль деятель­
ности естественной монополии.
В представленном проекте Концепции реформирования
ОАО "Газпром" основной акцент сделан на решение таких про­
блем, как преодоление кризиса неплатежей, обеспечение без­
убыточности коммерческой деятельности организаций газовой
отрасли и различных секторов рынка газа, привлечение инвес­
тиционных ресурсов.
Далее предполагается осуществить реформирование тарифНой системы, предусмотрев: прекращение практики перекрест­
ного субсидирования, в частности продаж газа населению по
льготным ценам; отказ от поставок газа с применением пони­
жающих и повышающих коэффициентов; ликвидацию примене­
ния специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа
с целью финансирования программ газификации и др.
Необходимо подчеркнуть, что в сложившейся структуре
собственности ОАО "Газпром" эти значимые для российской
экономики и населения мероприятия будут осуществляться при
крайне ограниченной возможности государства контролиро­
вать и регулировать данный процесс.
В сегодняшнем варианте проект Концепции не предусмат­
ривает существенных структурных изменений, в частности ор­
ганизационное выделение из состава единой компании конку­
рентных сфер деятельности, что предполагается осуществить на
третьем этапе реформирования. Эта позиция обосновывается
спецификой природных условий и размещения мест добычи
газа, топологии газотранспортной сети, а также снижением ин­
вестиционной привлекательности отрасли за счет потери воз­
можности широкого маневра и концентрации инвестиционных
ресурсов на решающих проектах.
Основные уроки реформирования ОАО "Газпром" таковы.
Государство практически не имеет эффективных рычагов
воздействия на принятие принципиальных решений менеджмен­
том так называемой частично приватизированной компании,
какой является ОАО "Газпром".
Быстрое изменение формы собственности на первом этапе
реформирования не всегда обеспечивает эффективную и дина­
мичную реализацию реформы в целом.
Без реального разделения конкурентного и естественно мо­
нопольного секторов невозможно адекватное решение пробле248
мы обеспечения равнодоступности операторов к инфраструкту­
ре. Максимальное использование и расширение пропускной
способности инфраструктуры возможно в том случае, когда
она становится источником доходов.
Реформирование нефтяной отрасли
Наиболее жестко и последовательно был решен вопрос
об изменении организационно-правовой формы в области
транспортировки нефти. В процессе реформирования нефтя­
ной промышленности функции осуществления хозяйственной
деятельности были отделены от функций государственного
управления, созданы частные вертикально интегрированные
компании, осуществляющие весь комплекс работ, связанных
с подготовкой запасов, добычей, переработкой и реализацией
нефти и нефтепродуктов. Монопольная составляющая отрас­
ли — транспортировка нефти и нефтепродуктов — была
выделена в форме акционерных обществ со 100 %-ной го­
сударственной собственностью — АК "Транснефть" и АК
"Транснефтепродукт". Попытки менеджмента провести при­
ватизацию предприятий магистрального транспорта нефти и
нефтепродуктов в свою пользу через передачу 25 % акций
в собственность трудового коллектива не имели успеха.
Вместе с тем решение основных организационно-правовых
проблем не обеспечивает дальнейшей реструктуризации отрас­
ли. Это во многом объясняется спецификой нефтяной промыш­
ленности, которая является высокомонополизированной отрас­
лью. Формально в нефтяной промышленности функционируют
14 крупных нефтедобывающих и нефтеперерабатывающих ак­
ционерных компаний (ВИНК) и 113 мелких неинтегрированных компаний. Однако реально каждая из ВИНК является мо­
нополистом на своем сегменте рынка, разделенного по регио­
нам добычи нефти. Таким образом, крупные нефтяные компа­
нии фактически контролируют доступ к "своему" участку систе­
мы магистральной транспортировки нефти и, соответственно,
координируют экспорт нефти по "закрепленным" за ними нап­
равлениям.
Такая ситуация не способствует обеспечению равного до­
ступа операторов к транспортной инфраструктуре и развитию
конкуренции между потребителями ее услуг, т.е. не выполняют­
ся основные условия проведения эффективных рыночных ре­
форм, не происходит реальной демонополизации отрасли.
249
Кроме того, взаимоотношения АК "Транснефть" с основными
потребителями ее услуг представляют собой процесс постоян­
ного поиска компромисса, односторонних изменений "правил
игры", проявлений дискриминации и т.д.
Основные итоги реформирования магистрального нефтепроводного транспорта следующие. Цели проводимых струк­
турных преобразований могут быть не достигнуты даже при
адекватном решении организационно-правовых вопросов, если
не будут созданы условия реальной конкуренции и соответст­
вующая система государственного регулирования принципи­
ально важных аспектов деятельности естественных монополий.
Функции государственного регулирования естественных моно­
полий должны исполняться соответствующими органами госу­
дарственного управления, а не хозяйствующими субъектами.
Анализ опыта реформирования воздушного и морского
транспорта, как наиболее функционально близких к железнодо­
рожному транспорту отраслей, позволяет дать оценку эффек­
тивности проведенных преобразований и их последствий.
Реформирование воздушного транспорта
Реформирование воздушного транспорта России идет уже
почти 10 лет. Данный период является чрезвычайно сложным
для воздушного транспорта, в частности, объемы авиаперево­
зок за этот период упали в 4 раза.
В гражданской авиации были достаточно быстро проведены
приватизация авиапредприятий и разделение перевозочной и
аэропортовой деятельности. В настоящее время более 70 %
авиаперевозчиков и свыше 93 % агентств воздушных сообще­
ний имеют акционерную форму собственности. Российский
рынок авиаперевозок характеризуется значительным количест­
вом конкурирующих авиакомпаний — более 300. При этом 50
авиакомпаний выполняют 98 % объема работ, только треть ра­
ботают на регулярной основе. Деятельность большинства авиа­
перевозчиков нерентабельна, многие компании не имеют собст­
венного парка воздушных судов.
До недавнего времени на рынке авиаперевозок практически
повсеместно, за исключением отдельных коммерчески привле­
кательных внутренних и международных рейсов, отсутствовала
конкуренция по качеству оказываемых услуг. На местных воз­
душных линиях подобная ситуация сохраняется и сейчас. Мел­
кие авиакомпании активно используют ценовую конкуренцию,
250
снижая тарифы на перевозки вплоть до применения прямого
демпинга. Наиболее распространенным способом покрытия
убытков перевозчиков является накопление задолженности
аэропортам, организациям, обеспечивающим навигационное
обслуживание и безопасность полетов.
В начале реформ мощный парк воздушных судов "Аэрофло­
та" был разделен между несколькими авиакомпаниями, кото­
рые не всегда распоряжались дорогостоящей техникой как эф­
фективные собственники. В настоящее время свыше 70 % пасса­
жирских самолетов имеют срок службы более 10 лет, их
технический и эксплуатационный уровень не соответствует ми­
ровым стандартам. По отдельным типам воздушных судов на­
значенный ресурс будет отработан более чем на 70 % к концу
2005 г. При этом даже крупные авиакомпании'не имеют необ­
ходимых финансовых ресурсов для приобретения новой техни­
ки, что привело к тяжелейшему кризису российской авиацион­
ной промышленности. Ситуация усугублялась отсутствием аде­
кватной нормативно-правовой базы и реально работающего
механизма лизинга.
В ходе реформирования воздушного транспорта не был
сформирован механизм реального регулирования естественно
монопольного сектора, к которому в авиации относится, в пер­
вую очередь, взлетно-посадочная полоса (ВПП). В результате в
нарушение действующего законодательства в отдельных случа­
ях ВПП оказалась на балансах частных предприятий-акционе­
ров аэропортов. Только недавно, согласно II части Налогового
кодекса, государство предусмотрело поддержку естественно мо­
нопольного сектора в виде освобождения от НДС услуг по
обеспечению взлета—посадки.
В процессе реформы из авиапредприятий были выделены и
реорганизованы в государственные предприятия службы, обес­
печивающие безопасность полетов и организацию воздушного
движения. При существующей материально-технической базе и
почти полном отсутствии бюджетного финансирования данные
предприятия, являющиеся локальными монополистами, форми­
руют ставки сборов за свои услуги на основе затратного мето­
да. Постоянный рост ставок является причиной конфликтов
между указанными службами и авиапредприятиями. Это за­
трудняет проведение единой и стабильной политики в области
тарифного регулирования и снижает ее эффективность. ПротиЬоречия углубляются из-за сохранения в составе ряда авиапред­
приятий структур, дублирующих функции служб метеорологи­
ческого обеспечения и навигации.
251
В гражданской авиации долгое время отсутствовала ста­
бильная система государственного регулирования, поскольку
неоднократно менялся статус и функции отраслевого регу­
лирующего органа. С начала реформирования и по сей день в
отрасли отсутствует отработанная система сертификации и ли­
цензирования, что при либерализации рынка авиаперевозок яв­
ляется основным условием обеспечения необходимого уровня
безопасности.
В настоящее время в отрасли наметились определенные по­
ложительные тенденции, в том числе: укрупнение и оптимиза­
ция численности авиакомпаний-перевозчиков; сокращение
числа неэффективных аэропортов регионального и местного
значения за счет развития альтернативных видов транспорта на
небольших расстояниях; введение центрально-радиальных схем
организации маршрутов, концентрация пассажиропотоков на
магистральных направлениях.
Вместе с тем, эти изменения, способствующие в целом опти­
мизации транспортной системы, происходят стихийно и сопро­
вождаются значительными экономическими и социальными из­
держками потребителей услуг и авиапредприятий.
С целью сохранения социально значимых местных маршру­
тов, особенно в регионах, где отсутствуют альтернативные
виды транспорта, органы власти субъектов федерации и муни­
ципальных образований осуществляют целевое дотирование
авиапредприятий в размере аэропортовых расходов (т.е. стои­
мости услуг естественно монопольного сектора). Таким обра­
зом, тариф для потребителя фактически включает стоимость
летного часа и прибыль авиакомпании.
Субъекты Российской Федерации также берут на себя фи­
нансовую поддержку авиакомпаний в части приобретения авиа­
техники, аэропортов и предприятий по организации воздушно­
го движения и метеорологического обеспечения в части под­
держания и замены объектов, находящихся в государственной
собственности. Это, в свою очередь, ведет к повышению доли
субъектов федерации и муниципальных образований в собст­
венности авиапредприятий.
Реформирование морского транспорта
Проведение структурных преобразований на морском
транспорте привело к ликвидации судоходных концернов и
разделению их на независимые порты и частные судоходные
252
компании-перевозчики. С 1992 г. осуществлялось преобразо­
вание морских портов в акционерные общества и учреждение
в морских портах специальных государственных органов уп­
равления — администраций морских портов.
Процесс реформирования проходил в условиях распада еди­
ного комплекса морского транспорта СССР, в результате кото­
рого Россия лишилась почти 60 % мощностей портов, многих
объектов береговой инфраструктуры, значительной части
флота. Все это привело к существенному, почти в 10 раз, сниже­
нию доли российского морского транспорта в перевозках внеш­
неторговых грузов.
В ходе быстро проведенной приватизации была искусствен­
но занижена стоимость основных производственных фондов от­
расли, которая составила не более 15 % реальной рыночной
цены. Отрасль была лишена полноценного внутреннего источ­
ника для поддержания и развития основных фондов, аккумули­
рованного в форме амортизационных отчислений. Судоходные
компании, как независимые предпринимательские структуры,
перестали получать субсидии из госбюджета, а существующая
законодательная база не обеспечивала привлечение иностран­
ных кредитов для строительства новых судов. Была также су­
щественно снижена финансовая ответственность государства за
функционирование портов. Таким образом, в настоящее время
отрасль не имеет реальных финансовых источников восстанов­
ления дорогостоящих в строительстве и эксплуатации основных
фондов. В то же время средний возраст транспортного флота
значительно превышает аналогичные показатели в ведущих
морских державах, существующие пропускные способности
портов России не достаточны для перегрузки грузов. Практика
задержки списания старых судов существенно увеличивает риск
неблагополучной перевозки.
Серьезной проблемой функционирования морского транс­
порта является отсутствие эффективной системы регулирова­
ния. В настоящее время к сфере естественной монополии отне­
сены услуги морских портов, что требует комплексного регули­
рования их деятельности, однако специализированные органы
осуществляют регулирование отдельных видов деятельности
конкретных хозяйствующих субъектов. При этом уже сейчас
реально существуют различные виды конкуренции (межгосу­
дарственная, между российскими портами, внутри порта) в раз­
личных сегментах рынка, в первую очередь, между перегрузоч­
ными компаниями.
253
Узко определены функции представителей государства в
морских портах, сейчас в сферу их компетенции входит только
обеспечение безопасности перевозок. Нереализованными оста­
ются функции выработки единой стратегии проведения техни­
ческой политики и т.д.
Существующая система организации и управления внутри
портовых комплексов нуждается в совершенствовании, в том
числе повышении специализации причалов. Распространенная
практика концентрации всех хозяйствующих субъектов на вы­
полнении погрузочно-разгрузочных работ приводит к завыше­
нию издержек, снижению качества оказываемых услуг и огра­
ничению их перечня.
В ходе реформирования тарифной системы в морских пор­
тах сложилась двойная система тарифов. Одна система тарифов
обеспечивала высокую рентабельность работ и услуг, предо­
ставляемых иностранным грузо-, судовладельцам. Другая сис­
тема тарифов предопределяла убыточность работ и услуг, ока­
зываемых российским грузо-, судовладельцам. Наличие двух­
уровневой системы тарифов привело к снижению качества и
нарушению сроков обслуживания российских клиентов и недо­
вольству иностранных клиентов дискриминационной тарифной
политикой, и в результате, к недополучению морскими порта­
ми причитающихся им валютных платежей и снижению налого­
облагаемой базы.
Анализ систем реформирования российских естественных
монополий, в том числе в отдельных отраслях транспорта, поз­
воляет учесть основные уроки этих реформ при формировании
регуляторной модели железнодорожного транспорта:
изменения организационно-правовой формы хозяйствующе­
го субъекта должны осуществляться в соответствии с обосно­
ванной программой реформирования;
обеспечение финансовой прозрачности отрасли должно
предшествовать организационно-правовым преобразованиям;
проведению организационно-правовых преобразований
должна предшествовать централизация финансовых потоков и
системы управления экономикой отрасли;
обеспечение на начальных этапах достаточной для принятия
решений (в идеале стопроцентной) доли государственной собст­
венности на акции с целью обеспечения государственного кон­
троля естественной монополии;
приватизация стимулирует развитие конкуренции, но не яв­
ляется достаточным условием для него, условия для развития
254
цивилизованной конкуренции должны целенаправленно фор­
мироваться на начальных этапах реформирования;
поспешное проведение организационных преобразований не
всегда обеспечивает ожидаемый приток инвестиций в отрасль и
может привести к необратимым негативным последствиям;
организационное выделение конкурентных видов деятель­
ности должно осуществляться в сформированной системе стан­
дартизации и лицензирования, гарантирующей сохранение не­
обходимого уровня безопасности и качества оказываемых
услуг и обеспечивающей недискриминационный доступ к ин­
фраструктуре;
формирование уже на начальном этапе реформ механизмов
государственной поддержки социально значимых видов дея­
тельности и гарантированного финансирования объектов госу­
дарственной собственности, не подлежащих приватизации;
дерегулированию отрасли должно предшествовать обеспе­
чение правовых и экономических условий поддержания мате­
риально-технической базы отрасли и приобретения новой тех­
ники.
6.2. ВЫБОР ОПТИМАЛЬНОЙ РЕГУЛЯТОРНОЙ МОДЕЛИ
ДЛЯ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА
В РОССИИ
Железнодорожная отрасль России является производствен­
но-хозяйственным комплексом, включающим в свой состав раз­
личные виды деятельности. Среди них — виды деятельности,
непосредственно связанные с перевозками: содержание и экс­
плуатация вагонов, локомотивов и инфраструктуры (путь и пу­
тевое хозяйство, СЦБ, связь, электрификация и электроснабже­
ние, водоснабжение и водоотведение, здания и сооружения,
сортировочные и грузовые станции, терминалы, система управ­
ления движением); производство и ремонт технических средств
для железнодорожного транспорта; строительство; продажа и
распространение билетов, обслуживание пассажиров и эксплуа­
тация вокзалов; научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, направленные на обеспечение безопасности
движения поездов и повышение эффективности работы желез­
нодорожного транспорта.
Важное место в деятельности железнодорожного транспор­
та занимает контроль и обеспечение безопасности движения
поездов; регулирование тарифов; нормативное регулирование,
лицензирование и сертификация; планирование долгосрочного
развития транспортного комплекса.
255
В железнодорожном комплексе имеются также виды хозяй­
ственной деятельности, непосредственно не связанные с пере­
возками: содержание, эксплуатация и управление телекоммуни­
кационными сетями и недвижимостью, не относящимися к ин­
фраструктуре, содержание и эксплуатация объектов социаль­
ной сферы и некоторые другие.
Наиболее важными элементами регуляторной модели для
реформирования железнодорожного транспорта являются: раз­
деление функций государственного управления и регулирова­
ния хозяйственной деятельности; выделение в хозяйствующем
субъекте отдельных видов деятельности; приватизация немоно­
польных видов деятельности; сохранение государственного
контроля над монопольным сектором (инфраструктурой); со­
хранение интеграции инфраструктуры с грузовыми перевоз­
ками.
Определение регуляторных требований к выбору организа­
ционно-структурной формы будущего железнодорожного
транспорта позволяет перейти к выбору наиболее эффективной
его модели.
Отечественными консультантами (компания "ФБК консал­
тинг") была разработана экономико-математическая модель
для исследования следующих проблем:
развитие конкуренции в сфере перевозок грузов, перевозок
и обслуживания пассажиров, ремонта подвижного состава;
обеспечение гарантированного недискриминационного до­
ступа к инфраструктуре федерального железнодорожного
транспорта независимых грузовых и пассажирских компанийоператоров и пользователей подвижного состава;
повышение инвестиционной привлекательности системы же­
лезнодорожного транспорта;
обеспечение финансовой прозрачности всех видов хозяйст­
венной деятельности отрасли;
прекращение перекрестного субсидирования;
повышение материальной заинтересованности работников
железнодорожного транспорта;
повышение безопасности на железнодорожном транспорте.
Задачи развития конкуренции, обеспечения недискримина­
ционного доступа, повышения инвестиционной привлекатель­
ности и обеспечения финансовой прозрачности были решены
на основе модели "стимулирующего регулирования", в которой
в явной форме учитывались такие несовершенства рыночной
структуры, как неполнота и недостоверность информации, не­
совершенство системы государственного регулирования, огра256
Регулирование
Контроль и
обеспечение
безопасности
Нормативное
регулирование
Регулирование
тарифов и
доступа
Лицензирование
и сертификация
Вопросы
долгосрочного
развития
Прочие виды деятельности
Телеком муникации,
не относящиеся к
инфраструктуре
Недвижимость, не
относящаяся к
инфраструктуре
Объекты
социальной
сферы
Строительство, не
относящееся к
инфраструктуре
Прочее
Производственно-хозяйственный комплекс железнодорожного транспорта
ничения на конкуренцию. Проблема перекрестного субсидиро­
вания рассматривалась на основе модифицированной модели
ценовой дискриминации третьего рода, а проблема повышения
материальной заинтересованности моделировалась с помощью
современной теории контрактов. Задача повышения безопас­
ности железнодорожного транспорта формулировалась в тер­
минах теории отраслевых рынков.
При составлении моделей решения актуальных задач рефор­
мирования железнодорожного транспорта России с целью вы­
явления наиболее эффективной формы будущей организацион­
ной структуры рассматривались следующие варианты органи­
зационных моделей железнодорожного транспорта:
1) ОАО "РЖД", представляющая собой единую вертикально
интегрированную компанию, включающую естественно моно­
польную составляющую (инфраструктура) и подразделения,
предоставляющие услуги на конкурентных рынках железнодо­
рожных перевозок и обслуживания;
2) холдинг, включающий в себя инфраструктурную компа­
нию — естественную монополию, пассажирские компании, а
также грузовые и обслуживающие компании, функционирую­
щие на соответствующих конкурентных рынках;
3) отдельные юридические лица: инфраструктурная компа­
ния, независимые перевозчики и обслуживающие компании;
4) конкурирующие железнодорожные компании, владеющие
инфраструктурой и осуществляющие перевозочную деятель­
ность ("американский" вариант).
Фактически первые два варианта, единая компания и хол­
динговая структура, представляют собой вариации модели "эф­
фективного ценообразования", когда инфраструктурная сеть и
ее эксплуатация объединены под одной крышей. В этом случае
оказывается довольно затруднительно выделить особенности и
отличительные черты данных вариантов организационной
структуры железнодорожного транспорта, поскольку внутрен­
ние связи структуры (в том числе и финансовые) в рамках хол­
динговой структуры могут оказаться даже более жесткими, чем
в рамках единой вертикально интегрированной компании.
Вариант 3 — отдельные юридические лица — представляет
собой реализацию идеи отделения инфраструктурной сети от
операций с разделением единой компании по линиям бизнеса.
Принципиальной при осуществлении реформирования желез­
нодорожной отрасли по такому сценарию является, фактичес­
ки, передача права ведения бизнеса в сфере железнодорожных
перевозок от государства к частному сектору.
258
Вариант 4 — "американская модель" — рассматривается
под тем углом зрения, что отдельная железная дорога по харак­
теру ведения бизнеса не отличается от единой компании или
холдинга, поэтому в большинстве случаев для моделирования
решения задач реформирования железнодорожного транспорта
четвертый вариант аналогичен первым двум. Отличительной
особенностью такого подхода является характер взаимодейст­
вия железнодорожных компаний между собой в ситуации,
когда приходится конкурировать за так называемые "узкие
места" инфраструктуры. В этом случае возникает проблема по­
иска оптимальной платы за пользование этими участками ин­
фраструктуры, причем, в отличие от первых двух вариантов,
контрагентами выступают две (или более) железнодорожные
дороги.
Как отмечал классик экономической мысли Милтон Фридмен, "к сожалению, приемлемого решения проблемы технологи­
ческой монополии нет. Возможен лишь выбор из трех зол —
частной нерегулируемой монополии, частной монополии, регу­
лируемой государством, и непосредственно хозяйственной дея­
тельности государства"1. В 1968 г. представители Чикагской
школы Demsetz и Stigler, и в 1972 г. Posner предложили четвер­
тое решение — торги за франшизу на естественную монопо­
лию.
В мировой практике существует множество примеров при­
менения различных моделей регулирования естественных моно­
полий и их комбинаций. Выбор конкретной схемы регулирова­
ния обусловлен как спецификой самой инфраструктурной сети,
так и историческими предпосылками и национальными особен­
ностями каждой отдельно взятой страны. Поэтому не существу­
ет единой схемы контроля за деятельностью естественных мо­
нополий. Но и общие теоретические рекомендации, и мировой
опыт должны служить ориентиром для принятия решения регу­
лирующим органом.
По результатам исследования отечественных и зарубежных
консультантов и по совокупности выводов наилучшим образом
целям реформирования железнодорожного транспорта на сегод­
няшнем этапе отвечает вариант создания единой компании.
Эту регуляторную модель требуется реализовать в макси­
мально сжатые сроки, не превышающие 10 лет. Процесс рефор­
мирования должен состоять из трех этапов, первый из которых
Friedman M. Capitalism and Freedom/ Chicago: University of Chicago
Press, 1962, p. 128. Цит. по: Уильямсон О. Указ. Соч., с. 517.
259
Подготовка к организационному
разделению видов деятельности
(этап 1)
Современное состояние
Сроки
Настоящее время
2001-2002
МПС России и другие
органы регулирования
МПС
• Регулирование
• Хозяйственная
Вагоны
25%
Выделенные
строительные и
ремонтные
предприятия
Грузовые
операторские
компании (>25%
вагонов)
1
2
3
4
5
6
Учреждения
культуры и
образования
Организации
и объекты
социальной
сферы
За исключением выделяемых на первом этапе
Могут быть выделены как дочерние общества на первом этапе реформ
Транзитные, интермодальные, рефрижераторные компании
На третьем этапе оценивается целесообразность выделения грузовой компании в дочернее
акционерное общество со100%-нои собственностью ОАО ТЖП*
Включая учреждения и объекты социальной сферы, остающиеся в ОАО "РЖД"
На последующих этапах оценивается целесообразность выделения в отдельную компанию
Эволюция системы федерального железно
260
Организационно-правовое
разделение по видам деятельности
(этап 2)
Открытие основных видов
• деятельности для конкуренции
(этап 3)
2003-2005
Органы
регулирования
2006-2010
Государственный
бюджет
Органы
регулирования
Государственный
бюджет
Т
Механизм
расчетов за
перевозки в
интересах
национальной
безопасности
•
Механизм
расчетов за
перевозки в
интересах
национальной
безопасности
•
Механизм
поддержки
пассажирских
перевозок
Механизм
поддержки
пассажирских
перевозок
о
%
п
л
8 S
I : %
х
Грузовые
оператор­
ские
компании
(50%
вагонов)
8 I I
Локомотивы
• •
Финансирование
Й
«2 с
Организации
и объекты
социальной
Организации
и объекты
социальной
сферы
сферы
Возможна частная
собственность
дорожного транспорта в ходе реформы
261
станет подготовительным. В течение второго этапа будет про­
изведено организационно-правовое разделение видов деятель­
ности и обеспечен доступ частных собственников к участию в
капитале или созданию собственных предприятий таких видов
деятельности. На третьем этапе реформирования доступ част­
ных собственников к основным видам деятельности будет рас­
ширен.
Для быстрого и реального продвижения процесса рефор­
мирования на первом подготовительном этапе еще до со­
здания ОАО должен быть осуществлен целый комплекс ме­
роприятий. Прежде всего, должна быть проведена методи­
ческая подготовка к поэтапному переходу от преимуществен­
но функционально-территориальной системы управления же­
лезнодорожным транспортом к системе управления преиму­
щественно по видам деятельности. Необходимо подготовить
методологию финансового разделения. Следует установить
механизмы внешнего и внутреннего контроля своевременного
проведения процесса реформирования.
Выбор поэтапного подхода к реформированию системы же­
лезнодорожного транспорта основывается на факторах сохра­
нения устойчивости, стабильности и бесперебойности работы
системы железнодорожного транспорта; обеспечения контроля
и корректировки промежуточных результатов; постепенности
принятия необратимых решений, причем лишь на основании
полных, достоверных и своевременных данных о ситуации на
железнодорожном транспорте.
Первый этап реформирования (2001 — 2002 гг.) является
подготовительным для проведения основных преобразований
на последующих этапах.
На втором этапе (2003 — 2005 гг.) проводятся структурные
преобразования, обеспечивающие достижение основных целей
реформы.
На третьем этапе реформ (2006 — 2010 гг.) осуществляются
заключительные преобразования и достигаются цели.
При переходе к новой регуляторной модели ключевым мо­
ментом является полное отделение функций государственного
регулирования от хозяйственных функций на начальном этапе
реформирования. Это разделение обязательно для внедрения
конкуренции в системе железнодорожного транспорта, так как
оно является одним из условий равноправного доступа незави­
симых операторов к сетевой инфраструктуре и справедливого
тарифообразования.
262
Виды деятельности, непосредственно не связанные с пере­
возками, выводятся из существующей системы в первую оче­
редь, поскольку требуют непрофильных навыков работы персо­
нала и способов финансирования, ориентируются на других по­
требителей услуг и предоставляют иные возможности для
специализации.
Экономия масштаба не распространяется на эти виды дея­
тельности, что свидетельствует об экономической целесообраз­
ности их выделения. Окончательное решение о выделении ука­
занных видов деятельности должно быть принято с учетом ре­
зультатов комплексного анализа экономического эффекта,
достигаемого в результате выделения.
Принцип минимизации риска необратимых действий пред­
полагает разделение всех мероприятий на необратимые дейст­
вия (например, создание и организационно-правовое отделение
компаний, владеющих магистральной инфраструктурой) и об­
ратимые действия, выгодные или безопасные при любом разви­
тии событий (например, финансовое разделение видов деятель­
ности).
Осуществление необратимых действий допустимо только в
случае полной проработки их последствий, минимизации уров­
ня риска и несомненных преимуществ их реализации. Полно­
масштабное выполнение обратимых действий возможно на на­
чальных этапах реформы. Основой для принятия решений от­
носительно разделения существующих видов деятельности
является их классификация на естественно монопольные, вре­
менно монопольные (потенциально конкурентные) и конку­
рентные.
Естественная монополия — это состояние рынка товаров
(услуг), при котором общие издержки производства будут
меньше, если на рынке работает один хозяйствующий субъект,
а не несколько, в силу того, что постоянные издержки отрасли
составляют основную часть ее общей себестоимости. Товары
(услуги), производимые субъектами естественной монополии,
не могут быть заменены в потреблении другими товарами.
Временная монополия — это состояние рынка товаров
(услуг), для которого характерно доминирование одного или
нескольких хозяйствующих субъектов. Товары (услуги), произ­
водимые субъектами временной монополии, не могут быть за­
менены в потреблении другими товарами.
Временно монопольными видами деятельности являются
потенциально конкурентные виды деятельности, которые исто­
рически были защищены от внешней конкуренции.
263
1-й этап - подготовительный
Естественномонопольный сектор
Сектор временной
монополии
2-й этап
3 - й этап
—Инфраструктура
'• • [ л || - |, ',тч | иду|,гтЧ№:д
и услуги инфраструктуры (путь и сооружения, электрификация и связь, СЦБ, управление
>
движением, сортировочные станции, станции пофузки/раэфуэки/перевалки)
Локомотивы, локомотивные депо и услуги локомотивной тяги
Локомотивы, локомотивные депо и
услуги локомотивной тяги
Дальние пассажирские перевозки (кроме CB всех поездов,
купе фирменных поездов)
Пригородные пассажирские перевозки
Работы и услуги ремонтных заводов, строительные работы и
продукция заводов, входящих в структуру федерального
железнодорожного транспорта
го
Продажа билетов
Конкурентный сектор
Продажа билетов
Дальние пассажирские перевозки в вагонах категории CB всех
поездов, купе фирменных поездов**
Работы и услуги ремонтных заводов, строительные работы и
продукция заводов, не входящих в структуру федерального
железнодорожного транспорта
Транзитные и интермодальные
перевозки**
Грузовые перевозки
Jaiib^HejieossKHpoxHempeB03iM
Пр_игор^ныепа^^кираиепе£ев^и
Услуги ремонтных заводов,
строительные работы и продукция
заводов, ранее входивших в структуру
федерального железнодорожного
транспорта
Грузовые перевозки операторских компаний на первом и втором этапах являются"локальными монополиями по видам и 'направлениям перевозок.
Сектор межтранспортной конкуренции.
Классификация видов деятельности по степени монополизации на каждом из этапов реформы
Вариант
Разделение по видам
деятельности
>
• Перевозки
- Все перевозки
- Пассажирские
- Грузовые
го
ел
Распределение
производственных
ресурсов
Выделение
вертикально
интегрированных
компаний
• Грузовые перевозки отделены/не отделены от пассажирских
• Пригородные перевозки отделены/не отделены от дальних
пассажирских
• Транзитные, интермодальные, рефрижераторные, грузовые
перевозки отделены/не отделены от других грузовых перевозок
Инфраструктура
• Инфраструктура отделена от перевозок
• Инфраструктура объединена с перевозками
- Инфраструктура объединена только с грузовыми перевозками
- Часть инфраструктуры принадлежит основным потребителям
(например, пассажирским компаниям)
Вагоны
• Вагонный парк находится у владельца инфраструктуры
• Часть вагонов не находится у владельца инфраструктуры
• Весь вагонный парк не находится у владельца инфраструктуры
Локомотивы
• Все локомотивы находятся у владельца инфраструктуры
• Часть локомотивов не находится у владельца инфраструктуры
- Часть локомотивов находится у операторов
- Часть локомотивов находится у других собственников
В европейской части# Создание нескольких вертикально-интегрированных компаний,
России
конкурирующих между собой на пересекающихся (альтернативных)
сетях
Сохранение единства собственности на инфраструктуру с
конкуренцией между операторами "на рельсах" и возможно "за
рельсы"
В азиатской части
Сохранение единства собственности на инфраструктуру с
России
конкуренцией между операторами "на рельсах" и возможно "за
рельсы"
Варианты структурирования и организации основных видов деятельности
С целью предотвращения дискриминации потребителей
услуг деятельность монополии должна регулироваться государ­
ством. В частности, регулирование должно обеспечивать со­
блюдение баланса интересов общества и государства, потреби­
телей и производителей услуг. Временно монопольные и немо­
нопольные (конкурентные) виды деятельности должны быть
открыты для конкуренции с целью повышения эффективности
и уровня качества услуг, внедрения инноваций. Государствен­
ное регулирование будет постепенно заменено рыночными ме­
ханизмами регулирования во временно монопольном и конку­
рентном секторах.
Вышеуказанные подходы использованы для выбора опти­
мального варианта структурирования и организации основных
видов деятельности.
При выборе регуляторной модели для российского железно­
дорожного транспорта учитывались: цели, задачи и принципы
реформ, определенные Правительством Российской Федерации
(протокол от 9 ноября 2000 г. № 37); проблемы и задачи, выте­
кающие из анализа текущего состояния отрасли; опыт рефор­
мирования железных дорог в США, Канаде, европейских стра­
нах и российский опыт реформирования естественных моно­
полий.
С учетом существующих в отрасли проблем и стоящих
перед ней задач были определены основные регуляторные ры­
чаги их решения.
Рекомендуемая структура организации основных видов дея­
тельности базируется на принципах разделения по видам дея­
тельности, оптимальном распределении производственных ре­
сурсов и выделении вертикально интегрированных компаний
на участках железнодорожной сети, имеющих альтернативные
железнодорожные ходы.
Разделение грузовых, пассажирских пригородных перевозок
пассажирских перевозок в дальнем следовании является экономи­
чески целесообразным потому, что совместное ведение этих
видов деятельности практически не приводит к получению эко­
номии масштаба. У них разные покупатели, разные факторы
успеха, разные операционные требования, разные структуры
затрат.
Повышенная прозрачность деятельности, достигнутая
вследствие их разделения, принесет ряд преимуществ. Стано­
вится понятным механизм субсидирования, который является
основой для принятия решений относительно убыточных видов
деятельности. Процесс принятия решений будет опираться на
266
Цели
Возможные рычаги
Сформировать систему управления и тарифного регулирования, обеспечивающую рост
экономической эффективности, в частности, повышающих мотивацию персонала
Повысить уровень конкуренции в основных частях бизнес-системы
В случае экономической целесообразности вывести объекты социальной сферы за пределы
системы железнодорожного транспорта
Необходимость роста
эффективности
Необходимость расширить
присутствие на новых рынках
Организационно отделить в виде дочерних обществ виды основной деятельности, обладающие
значительным потенциалом роста (освоение новых направлений перевозок, организация
транзитных перевозок и т.п.)
Сформировать систему управления, способствующую развитию новых направлений перевозок
Необходимость привлечь
средства за счет эксплуатации, }
сдачи в аренду или продажи
активов неосновной
деятельности
Организационно отделить в виде дочерних обществ виды неосновной деятельности, обладающие
значительным потенциалом роста доходов (обслуживание пассажиров, недвижимость,
телекоммуникации и т.п.), при этом будут использованы следующие рычаги:
- При сдаче в аренду - достижение экономии за счет привлечения специализированных фирм
- При продаже - достижение высокой оценки стоимости бизнеса за счет обеспечения эффективной
работы рынка соответствующих товаров и услуг
Необходимость привлечь
частные инвестиции в
основные виды деятельности
Обеспечить финансовую прозрачность
Обеспечить организационно-правовую возможность привлечения инвестиций
Необходимость обеспечить
равенство доступа и
справедливость ценовой
политики
Необходимость повысить
качество услуг
Создать систему органов государственного регулирования, равноудаленную от хозяйственных
субъектов
Создать стабильную прозрачную тарифную систему
Обеспечить равновыгодность тарифной системы для всех участников рынка
Повысить уровень конкуренции в основных частях бизнес-системы
Обеспечить достаточность финансирования пассажирских перевозок
Повысить уровень мотивации работников
Повысить зависимость тарифов от показателей качества
Организационно отделить виды неосновной деятельности и открыть их для частных акционеров с
целью привлечения навыков компаний, для которых такие виды деятельности являются основными,
и достижения эффекта масштаба
Основные регуляторные рычаги и решения проблем и задач
более точную фактическую базу. Создается основа для опреде­
ления эффективных рычагов сокращения эксплуатационных за­
трат. Формируется основа для эффективного регулирования, в
частности прозрачная структура затрат будет способствовать
установлению оптимальных уровней тарифов; открытость ин­
формации о размерах необходимого субсидирования поможет
принимать решения относительно закрытия или поддержки не­
прибыльных линий; прозрачные механизмы принятия решений
позволят легче выявлять и наказывать нарушителей регуляторных требований.
В силу значительных отличий от других видов грузовых
перевозок, транзитные и интермодальные грузовые перевозки
также выделяются в отдельные направления деятельности. Эти
виды перевозок ориентированы на различных потребителей,
имеют различные факторы успеха, и для них необходимо уста­
новление сотрудничества с другими партнерами. По сравнению
с перевозками основных категорий грузов такие перевозки в
наибольшей степени конкурируют с другими видами транс­
порта.
Кроме того, динамичное развитие рассматриваемых видов
перевозок требует оперативности в принятии решений, которая
затруднена в рамках крупной организационной структуры.
В настоящее время доля этих видов деятельности в общем
объеме транспортных услуг настолько мала (например, тран­
зитные перевозки составляют менее 5 %), что только отдельная
структура может создать условия для их целенаправленного
развития и обеспечить должное внимание к потребностям
рынка.
Эффективность данных видов перевозок повышается в ре­
зультате интеграции с другими транспортными отраслями (на­
пример с автомобильным и водным транспортом), обеспечение
которой затруднено в рамках крупной многопрофильной орга­
низации.
Целесообразность выделения рефрижераторных перевозок и
состава грузовых перевозок обоснована необходимостью нали­
чия специальных навыков управления и организации, привлече­
ния инвестиций в форме частного капитала, привлечения в этот
вид бизнеса специализированных партнеров.
Выделение видов деятельности с малыми долями в общих
продажах, таких как дальние пассажирские и пригородные пас­
сажирские перевозки, будет стимулировать их активное разви­
тие и фокусировку на специфических потребностях рынка.
268
При принятии решения о разделении грузовых, пассажир­
ских пригородных перевозок и пассажирских перевозок в даль­
нем следовании следует предусмотреть механизмы финансиро­
вания убыточных пассажирских перевозок.
Интеграция инфраструктуры и части грузовых перевозок (за
исключением грузовых перевозок, осуществляемых оператор­
скими компаниями) является целесообразной по следующим
причинам.
Грузовые перевозки обеспечивают основную часть загрузки
производственных мощностей инфраструктуры. Указанная ин­
теграция позволит сохранить экономию масштаба, избежать
дополнительных затрат на управление критичными "стыками",
в результате чего с меньшими издержками обеспечиваются: со­
ставление расписаний и управление движением поездов; эффек­
тивное управление пропускной способностью сети в случае воз­
никновения непредвиденных осложнений, например отставания
от предусмотренного графика движения, накопления поездов и
т.д.; оптимальный выбор экономических решений относитель­
но технически взаимосвязанных видов деятельности (например
координация инвестиционной политики в области локомотив­
ного парка и СЦБ и т.д.).
Сохранение интеграции также позволит избежать использо­
вания механизма затратного содержания инфраструктуры, при­
сутствующего при ее организационном отделении от перевозок.
Существование инфраструктуры исключительно как центра за­
трат лишает инфраструктурную компанию экономической за­
интересованности в повышении качества услуг и оптимизации
уровня инвестиций, что в итоге ведет к росту совокупных на­
роднохозяйственных издержек.
Интеграция позволит более эффективно управлять инфра­
структурой при одновременном достижении устойчивости, по­
скольку основным источником финансирования и основным
пользователем являются грузовые перевозки. Ликвидируется
механизм затратного содержания инфраструктуры, присутст­
вующий при организационном разделении инфраструктуры и
перевозок.
Вместе с тем, аргументом против интеграции инфраструкту­
ры и грузовых перевозок является отсутствие гарантии равно­
правного доступа независимых, частных перевозчиков к инфра­
структуре. Эта проблема может быть решена с помощью соот­
ветствующих механизмов государственного регулирования.
Выделение вертикально интегрированных компаний на участ­
ках железнодорожной сети, имеющих альтернативные железно269
дорожные ходы, может рассматриваться как вариант развития
реформы в долгосрочной перспективе.
Полномасштабная конкуренция и право взаимного доступа
будут способствовать повышению эффективности и качества
перевозок, что соответствует интересам потребителей. Созда­
ние возможности приобретения развитого бизнеса железнодо­
рожных перевозок частными инвесторами будет способство­
вать привлечению значительных инвестиций в эту сферу.
С выделением вертикально интегрированных компаний воз­
никает риск возможного олигопольного поведения компаний,
которые должны конкурировать между собой, а также риск
потери единства системы железнодорожного транспорта. Поэ­
тому выделение вертикально интегрированных компаний тре­
бует углубленного анализа и всестороннего обоснования тако­
го решения в течение всего процесса реформ.
Сохранение единого собственника инфраструктуры и боль­
шей части магистрального локомотивного парка является
благоприятным по следующим причинам. Единый собственник
гарантирует операционную устойчивость, безопасность и ста­
бильность системы железнодорожного транспорта. Обеспечи­
вается оптимальная координация технологического развития и
принятия решений относительно инвестиций в локомотивное
хозяйство и инфраструктуру. Сохраняется эффект масштаба,
оптимизирующий затраты на локомотивное хозяйство.
Вместе с тем, по мере создания необходимых условий будет
целесообразным развивать частную собственность на локомо­
тивы, начиная со второго этапа реформ (за счет покупки
новых, а не продажи существующего локомотивного парка вла­
дельца инфраструктуры).
Локомотивы будут приобретаться грузовыми операторски­
ми и пассажирскими компаниями. Доступ частных локомоти­
вов на магистральные железнодорожные линии будет осущест­
вляться на основе сертификации (в настоящее время такие пре­
цеденты уже существуют), что будет способствовать развитию
конкуренции и привлечению частных инвестиций в капитало­
емкий бизнес.
Постепенное увеличение доли парка грузовых вагонов, находя­
щегося в частной собственности, является целесообразным по
причинам повышения уровня конкуренции в грузовых перевоз­
ках, стимулирующего рост их эффективности и качества, при­
влечения частных инвестиций и обеспечения доступа к финан­
совым ресурсам третьих сторон, обеспечения перевозок для го­
сударственных нужд, воинских и специальных перевозок за счет
270
Вариант
Разделение по видам
деятельности
> '
Перевозки
Все перевозки
: Пассажирские
- Грузовые
Распределение
Производственных
ресурсов
КЗ
^1
> .
• Грузовые перевозки отделены от пассажирских
• Пригородные перевозки отделены от дальних пассажирских
• Транзитные, интермодальные, рефрижераторные, грузовые
перевозки отделены от других грузовых перевозок
•
Инфраструктура
• Инфраструктура отделена от перевозок
• Инфраструктура объединена с перевозками
- Инфраструктура объединена только с грузовыми перевоз!
часть инфраструктуры принадлежит основным потреоителям
(например, пассажирским компаниям)
Вагоны
• Вагонный парк находится у владельца инфраструктуры
• Часть вагонов не находится у владельца инфраструктуры
• Весь вагонный парк не находится у владельца инфраструктуры
Локомотивы
• Все локомотивы находятся у владельца инфраструктуры
часть локомотивов не находится у владельца инфраструктуры
- Часть локомотивов находится у операторов
- Часть локомотивов находится у других собственников
Выделение
вертикально
интегрированных
компаний
• В европейской части I Создание нескольких вертикально-интегрированных компании.
России
конкурирующих между собой на пересекающихся (альтернативных)
сетях
Сохранение единства собственности на инфраструктуру с
конкуренцией между операторами "на рельсах" и возможно "за
рельсы"
• В азиатской части
России
I
• Сохранение единства собственности на инфраструктуру с
конкуренцией между операторами "на рельсах" и возможно "за
рельсы"
I Краткосрочные модели (менее 5 лет)
Долгосрочные модели
Рекомендуемая структура организации основных видов деятельности
Этап 2 (2003-2005): организационноправовое разделение видов бизнеса
Этап 1 (2001-2002): подготовительный (к
организационному разделению)
Разделение хозяйственной и регулирующей функций
Создание ОАО "РЖД" со 100%-ной государственной
собственностью
Отделение некоторых неосновных видов деятельности в
виде 100%-ных дочерних компаний ОАО "РЖД"
(параллельно с формированием материнской компании)
Оптимизация управления с поэтапным переходом с
функциональной на бизнес- организацию (внутренняя
реорганизация без нарушения организационной
целостности) с выделением, в частности, следующих
подразделений:
- Грузовые перевозки и инфраструктура
• Инфраструктура
• Локомотивы
• Вагоны
- Международные транзитные перевозки*
- Интермодальные перевозки*
- Перевозки скоропортящихся грузов
- Пассажирские перевозки в дальнем следовании
• Подвижной состав
• Вокзалы
- Пассажирские перевозки в пригородном сообщении
• Подвижной состав
• Вокзалы
- Ремонт подвижного состава
- Ремонт и строительство инфраструктуры
- Другие неосновные виды деятельности
Финансовое разделение хозяйственных видов
деятельности (раздельный бухгалтерский учет)
Создание операторских компаний
Формирование механизма поддержки пассажирских
перевозок
Сохранение организационного единства
грузовых перевозок и необходимой для них
инфраструктуры, формирующих основу ОАО
"РЖД"; в состав компании также входит
локомотивный парк
Завершение оптимизации структуры управления
Организационно-правовое разделение
хозяйственной деятельности (выделение из
ОАО "РЖД" дочерних обществ) с постепенным
открытием выделенных видов деятельности для
частных миноритарных акционеров:
- Выделение пригородных пассажирских
перевозок
- Выделение пассажирских перевозок в
дальнем следовании
- Выделение ремонтных и строительных
предприятий
- Выделение транзитной, интермодальной
экспортно-импортной и рефрижераторной
компаний*
- Выделение других видов деятельности
Постепенное открытие ремонтного бизнеса для
конкуренции, продажа его части
Создание операторских компаний
* Вопрос о выделении этих компаний может
быть рассмотрен уже на первом этапе
Пути развития бизнес-системы
Этап 3 (2006-2010): открытие
основных видов бизнеса для
конкуренции
Постепенное повышение конкуренции в
грузовых перевозках
- В частности, появление частной
собственности на локомотивы
Формирование нескольких
конкурирующих компаний по
пассажирским перевозкам в дальнем
следовании с возможностью частного
участия в их капитале
Возможно, продажа лицензий на право
пригородных перевозок, ограниченных
периодом времени
Рассмотрение вопроса о выделении из
ОАО "РЖД" конкурирующих
вертикально интегрированных
железнодорожных компаний
Другие меры, целесообразность
которых будет определена на первом и
втором этапах реформы
принадлежащей владельцу инфраструктуры необходимой части
вагонного парка.
Основные условия, необходимые для развития частной соб­
ственности на подвижной состав, в настоящее время фактичес­
ки созданы, поскольку значительное количество вагонов уже
принадлежит частным владельцам.
Ниже представлены этапы развития рекомендуемой регуляторной модели на период до 2010 г.
6.3. ПЕРВЫЙ ЭТАП РЕФОРМ (2001—2002 гг.)
Первый этап, продолжительность которого составляет 1,5—
2 года, является подготовительным. Основными целями этого
периода реформирования являются: построение эффективного
механизма государственного регулирования, стимулирующего
развитие конкуренции в грузовых и пассажирских перевозках и
неосновных видах деятельности, разделение функций государ­
ственного регулирования и управления хозяйственной деятель­
ностью на федеральном железнодорожном транспорте, а также
подготовка к разделению хозяйственных видов деятельности.
Последняя состоит из управленческого и финансового структу­
рирования хозяйственной деятельности по видам бизнеса и ор­
ганизационного отделения некоторых предприятий неосновной
деятельности, имеющих сформировавшийся рыночный потен­
циал.
На первом (подготовительном) этапе реформ решается ряд
задач. Прежде всего, должны быть переданы функции хозяйст­
венного управления специально создаваемому хозяйствующему
субъекту на федеральном железнодорожном транспорте. Далее
следуют приватизация и вывод из структуры федерального же­
лезнодорожного транспорта отдельных предприятий, не свя­
занных с организацией движения, обеспечением аварийно-вос­
становительных и мобилизационных работ и входящих в по­
тенциально конкурентный сектор. Создаются условия для
скорейшего организационно-правового разделения видов дея­
тельности, в том числе оптимизируется система управления на
федеральном железнодорожном транспорте.
Для этого должно быть сформировано управление по видам
деятельности, продолжена работа по созданию обособленных
структурных подразделений по пригородным пассажирским
перевозкам; осуществлено выделение видов деятельности на
самостоятельные бухгалтерские балансы; реформирована сис273
тема управления движением в целях сокращения затрат с уче­
том обеспечения ее устойчивости; сформирована законодатель­
ная база для сокращения перекрестного субсидирования пасса­
жирских перевозок за счет грузовых.
Кроме того, задачей первого этапа является создание меха­
низмов внутреннего и внешнего контроля и управления ходом
реформы, а также правовое обеспечение структурной реформы
на железнодорожном транспорте.
В целях правового обеспечения реформы должны быть раз­
работаны основные принципы и механизмы государственного
регулирования в естественно монопольном, временно моно­
польном и конкурентном секторах; определен порядок функ­
ционирования независимых перевозчиков на железнодорожном
транспорте и обеспечен равноправный доступ к продукции (ра­
ботам, услугам) монопольного сектора. Также следует опреде­
лить виды деятельности и имущества, относящиеся к монополь­
ным и конкурентным секторам, ограничить хозяйственный
оборот отдельных видов имущества естественно монопольного
сектора. Должны быть разработаны порядок и условия прива­
тизации предприятий и имущества федерального железнодо­
рожного транспорта, определены и конкретизированы тендер­
ные процедуры доступа частных производителей к заказам на
ремонт и обслуживание подвижного состава, а также инфра­
структуры железных дорог.
Одновременно с правовыми следует создать механизмы фи­
нансирования неизбежно убыточных видов деятельности после
их организационно-правового отделения.
Развитие рынка железнодорожных перевозок происходит
вследствие:
формирования условий, при которых создаются и функцио­
нируют операторские грузовые компании;
обеспечения недискриминационного доступа к инфраструк­
туре федерального железнодорожного транспорта независимых
транспортных организаций, осуществляющих предпринима­
тельскую деятельность в сфере железнодорожных перевозок
(компаний-операторов, в том числе владеющих инфраструкту­
рой, не входящей в состав федерального железнодорожного
транспорта);
либерализации тарифов на пассажирские перевозки в даль­
нем следовании в вагонах СВ и купейных вагонах;
дерегулирования грузовых перевозок в конкурентных сег­
ментах.
274
Одновременно на первом этапе реформирования разрабаты­
вается отраслевой раздел Федеральной программы занятости, а
также упорядочиваются функции федеральных органов испол­
нительной власти в области транспорта.
В процессе первого (подготовительного) этапа реформиро­
вания должен быть осуществлен ряд мероприятий, среди основ­
ных — создание Комиссии Правительства Российской Федера­
ции по структурной реформе на железнодорожном транспорте,
упорядочение функций федеральных органов исполнительной
власти в области транспорта, а также создание единого органа
государственного регулирования естественных монополий. Все
функции тарифного регулирования на железнодорожном транс­
порте передаются независимому государственному органу, идет
подготовка законодательных и иных нормативных и методи­
ческих документов, необходимых для реализации структурной
реформы.
Нормативно-методической базой должны быть обеспечены
либерализация тарифов на железнодорожные перевозки в кон­
курентных и временно монопольных секторах, механизм регу­
лярной индексации тарифов на железнодорожные перевозки в
условиях изменения макроэкономических показателей, монито­
ринг рынка железнодорожных перевозок для предотвращения
искусственной монополизации его потенциально конкурентных
секторов.
Законодательно должны быть закреплены правила перевоз­
ки и недискриминационного доступа к инфраструктуре, орга­
низация прямого железнодорожного сообщения с участием же­
лезных дорог, не входящих в состав федерального железнодо­
рожного транспорта, реструктуризация кредиторской задол­
женности государственных предприятий железнодорожного
транспорта по платежам в бюджеты всех уровней и иным обя­
зательным платежам.
Правовую основу должны иметь определение процедуры
формирования, сферы деятельности и имущественного ком­
плекса хозяйствующего субъекта, принятие необходимых мер
для формирования этого имущественного комплекса, передача
функций хозяйственного управления из ведения МПС России
хозяйствующему субъекту и организация управления хозяйству­
ющим субъектом.
Нормативного обеспечения требуют продолжение работы
по формированию и функционированию грузовых оператор­
ских компаний, передача отдельных малодеятельных железно­
дорожных линий и участков в собственность региональных и
275
местных органов власти и организаций, подготовка к выделе­
нию отдельных видов деятельности в дочерние компании на
втором этапе реформ (включая создание отдельных подразделе­
ний, специализирующихся на транзитных, интермодальных,
рефрижераторных перевозках).
Прозрачный механизм финансовой поддержки (компенса­
ции убыточности) пассажирских перевозок также требует раз­
работки нормативно-методической базы, как и реализация про­
граммы обновления производственно-технической базы желез­
нодорожного транспорта и осуществление мер по обеспечению
социальной стабильности в отрасли.
На подготовительном этапе хозяйствующий субъект будет
включать в себя все основные и ряд неосновных видов хозяйст­
венной деятельности. Необходимость формирования единого
хозяйствующего субъекта обусловливается целым комплексом
предпосылок.
К числу основных предпосылок следует отнести обеспече­
ние устойчивости и управляемости системы железнодорожного
транспорта в период реформирования, в частности, необходи­
мо свести к минимуму риск необратимых действий, способных
привести к потере экономической и технологической устойчи­
вости. Создания единого хозяйствующего субъекта требует за­
дача формирования и усиления управленческих связей по видам
деятельности при сохранении территориальной организации
системы, а также необходимость сведения к минимуму возмож­
ностей роста транзакционных издержек, сопровождающих из­
менение структуры управления.
Ликвидация механизма расчетных цен между элементами
системы (железными дорогами и центральным аппаратом) с
целью повышения ее прозрачности также является одной из
основных предпосылок создания единого хозяйствующего
субъекта: лишение железных дорог статуса юридических лиц и
переход на бюджетно-сметный принцип финансирования по­
зволит отказаться от механизма использования расчетных цен и
обеспечит большую объективность формирования финансовых
результатов по структурным подразделениям и видам деятель­
ности. Использование эффекта масштаба также возможно толь­
ко при условии функционирования единого хозяйствующего
субъекта.
Хозяйствующий субъект на подготовительном (первом)
этапе реформ осуществляет следующие виды деятельности.
276
Во-первых, он предоставляет услуги по использованию ин­
фраструктуры железнодорожного транспорта1 (в том числе
собственникам подвижного состава) и содержит инфраструкту­
ру. Во-вторых, эксплуатирует локомотивный парк и предостав­
ляет услуги локомотивной тяги. В-третьих, эксплуатирует соб­
ственный грузовой вагонный парк и предоставляет услуги гру­
зовых перевозок собственным вагонным парком. В-четвертых,
осуществляет грузовые перевозки для государственных нужд,
воинские и специальные перевозки.
В части организации пассажирских перевозок единый хозяй­
ствующий субъект осуществляет эксплуатацию парка пассажир­
ских вагонов локомотивной тяги и предоставляет услуги даль­
них пассажирских перевозок, эксплуатирует моторвагонный
парк пригородного сообщения и предоставляет услуги приго­
родных пассажирских перевозок (возможно с участием субъек­
тов Российской Федерации). Он же осуществляет управление
перевозками (формирует график движения, в его ведении нахо­
дятся диспетчеризация и другие функции управления техноло­
гическим процессом перевозки) и обеспечивает безопасность
перевозок и выполнение аварийно-восстановительных работ.
К функциям единого хозяйствующего субъекта относятся
производство, строительство и ремонт инфраструктуры, по­
движного состава и технических средств предприятиями, входя­
щими в структуру федерального железнодорожного транспор­
та, а также научно-исследовательские и опытно-конструктор­
ские работы. Кроме того, в ведении единого хозяйствующего
субъекта находятся эксплуатация объектов социальной сферы,
входящих в структуру федерального железнодорожного транс­
порта, и подсобно-вспомогательные виды деятельности.
Для выполнения перечисленных видов деятельности хозяй­
ствующий субъект наделяется имуществом федерального желез­
нодорожного транспорта по следующим основным группам:
инфраструктура железнодорожного транспорта; локомотивный
парк МПС России, локомотивные депо, пункты технического
обслуживания локомотивов; грузовой вагонный парк МПС
России, вагонные депо, пункты технического обслуживания
К инфраструктуре железнодорожного транспорта относятся: путь и
искусственные сооружения и подразделения, обеспечивающие их содержание
и ремонт; станции, системы электрификации и технологической связи,
системы СЦБ, информационные комплексы управления движением и система
управления перевозками, здания и сооружения, занятые в выполнении
перевозочного процесса.
277
грузовых вагонов; парк пассажирских вагонов локомотивной
тяги, пассажирские депо обслуживания и ремонта вагонов ло­
комотивной тяги, пункты технического обслуживания вагонов;
моторвагонный парк пригородного сообщения, моторвагонные
пассажирские депо, пункты технического обслуживания моторвагонного подвижного состава; имущество предприятий, входя­
щих в структуру федерального железнодорожного транспорта и
обеспечивающих производство, строительство и ремонт инфра­
структуры, подвижного состава и технических средств железно­
дорожного транспорта1; имущество предприятий, входящих в
структуру федерального железнодорожного транспорта и вы­
полняющих научно-исследовательские и опытно-конструктор­
ские работы в области повышения безопасности движения., об­
новления производственно-технической базы, разработки и
внедрения ресурсосберегающих и информационных систем и
технологий, мобилизационной работы; объекты социальной
сферы; недвижимое имущество и прочее имущество, необходи­
мое для осуществления административно-управленческих функ­
ций.
Вопрос о наделении хозяйствующего субъекта имуществом
перечисленных основных групп зависит от его организационноправовой формы и решается исходя из наличия ряда условий.
Так, в отношении имущества инфраструктуры законода­
тельством вводится режим ограничения его оборота, предус­
матривающий особый режим распоряжения данным имущест­
вом (возможности его отчуждения). Законодательно определя­
ется также перечень имущества предприятий железнодорож­
ного транспорта, не подлежащего приватизации, и порядок
приватизации остального имущества.
Промышленные, ремонтные и строительные предприятия,
непосредственно не связанные с организацией движения и обес­
печением аварийно-восстановительных работ на железнодо­
рожном транспорте, а также предприятия общественного пита­
ния и торговли могут не включаться в имущественный ком­
плекс хозяйствующего субъекта, если соблюдается ряд следую­
щих условий. Предприятие he должно являться единственным
поставщиком товаров и услуг для системы федерального желез­
нодорожного транспорта, должно иметь стабильный рынок
сбыта своей продукции, помимо федерального железнодорожЗа исключением предприятий, выводимых из структуры федерального
железнодорожного транспорта.
278
ного транспорта, и обладать конкурентоспособной техноло­
гией. Кроме того, учитывается, не приведет ли немедленное
выделение предприятия к существенному росту транзакционных издержек для системы железнодорожного транспорта в
целом.
Процедура приватизации данных предприятий может быть
организована несколькими способами1. Во-первых, возможно
закрепление 100 %-ного пакета акций в государственной собст­
венности с последующей передачей этого пакета единому хо­
зяйствующему субъекту. Во-вторых, может быть применен
вывод из структуры федерального железнодорожного транс­
порта с реализацией пакетов акций в установленном законода­
тельством порядке. В-третьих, имущество данных предприятий
может быть включено в состав имущественного комплекса еди­
ного хозяйствующего субъекта с последующим выделением из
него в виде дочерних предприятий.
Конкретный способ приватизации каждого такого предпри­
ятия будет определен Комиссией по приватизации в порядке,
установленном законодательством.
В состав имущественного комплекса хозяйствующего субъ­
екта не включается имущество образовательных учреждений,
учреждений культуры и отдельных объектов социальной
сферы, сохраняющих статус государственных учреждений либо
передаваемых на баланс муниципальных образований.
Перечень передаваемого имущества и реорганизуемых пред­
приятий уточняется в период осуществления мероприятий по
созданию хозяйствующего субъекта.
Выбор организационно-правовой формы
хозяйствующего субъекта
Исходя из масштаба и функций формируемого хозяйствую­
щего субъекта и требований к нему, на первом этапе реформ
его организационно-правовая форма должна быть определена
на основе анализа следующих возможных вариантов:
1) сохранение существующей структуры управления фе­
деральным железнодорожным транспортом (включая МПС
России);
Приватизация этих и других предприятий федерального железно­
дорожного транспорта будет осуществляться в соответствии с новой
редакцией федерального закона "О приватизации".
279
2) федеральное государственное унитарное предприятие
(ФГУП);
3) единое открытое акционерное общество (ОАО), 100 %
акций которого находятся в федеральной собственности;
4) несколько открытых акционерных обществ, 100 % акций
которых находятся в федеральной собственности.
Гражданский кодекс РФ определяет ряд других организаци­
онно-правовых форм [казенное предприятие, закрытое акцио­
нерное общество (ЗАО), общество с ограниченной ответствен­
ностью (ООО), различные виды товариществ], важнейшие осо­
бенности которых делают невозможным их применение в
данной ситуации. Закон об акционерных обществах прямо за­
прещает участие Российской Федерации в любых обществах,
кроме открытых акционерных обществ, что исключает возмож­
ность использования ЗАО и ООО. Казенное предприятие пред­
полагает финансирование, в частности инвестиционных по­
требностей хозяйствующего субъекта из государственного бюд­
жета, что также представляется неприемлемым. Кроме того,
казенное предприятие не предполагает участия в капитале и
управлении предприятием каких-либо физических и юридичес­
ких лиц помимо учредителя-государства, что не обеспечивает
условий формирования инвестиционной привлекательности.
1. Сохранение существующей структуры управления феде­
ральным железнодорожным транспортом. Сохраняется сущест­
вующая система МПС России, объединяющая все функции хо­
зяйственного ведения и часть функций государственного управ­
ления (за исключением вопросов регулирования доступа и
тарифообразования, относимых к ведению другого органа го­
сударственной власти). Анализ преимуществ и недостатков дан­
ной организационно-правовой формы хозяйствующего субъек­
та на первом (подготовительном) этапе приведен ниже.
Основные преимущества
Предоставление руководству и сотрудникам системы федераль­
ного железнодорожного транспорта возможностей сконцентриро­
ваться на внутренней реорганизации и трансформации бухгалтер­
ского учета (без дополнительного отвлечения внимания на юриди­
ческие процедуры слияния).
Снижение риска дополнительной концентрации "рыночной влас­
ти" у одного хозяйствующего субъекта.
Снижение риска "потери" активов в ходе реорганизации за счет
сохранения существующего состава и юридической структуры пред­
приятий и организаций системы.
280
Основные недостатки
Сохранение на подготовительном (первом) этапе реформ со­
вмещения хозяйственных и регулирующих функций.
Риск затягивания реформ в отсутствие мощного внутреннего
стимула к началу реорганизации.
Невозможность выстраивания системы управления и учета по
видам деятельности без изменения юридически закрепленной струк­
туры управления.
Сохранение организационного объединения естественно моно­
польных и потенциально конкурентных видов деятельности.
Невозможность обеспечить рост уровня мотивации сотрудников.
2. Федеральное государственное унитарное предприятие
(ФГУП). Система государственных унитарных предприятий фе­
дерального железнодорожного транспорта преобразуется путем
их слияния в единое федеральное государственное унитарное
предприятие, аппарат управления которого осуществляет функ­
ции организации хозяйственного управления железнодорож­
ным транспортом, ранее выполнявшиеся МПС России. Анализ
преимуществ и недостатков данной организационно-правовой
формы хозяйствующего субъекта на первом (подготовитель­
ном) этапе приведен ниже.
Основные преимущества
Разделение хозяйственных и регулирующих функций уже на
подготовительном (первом) этапе реформ.
Минимальность организационно-правовой трансформации на
первом (подготовительном) этапе.
Основные недостатки
Необходимость трансформации единого ФГУП в ОАО при пере­
ходе ко второму этапу реформ, т.е. создание дополнительного шага
на пути преобразований.
Риск затягивания реформ.
Организационно-правовое слияние естественно монопольных и
потенциально конкурентных видов деятельности.
Риск увеличения непрозрачности предприятия при слиянии.
Рост зависимости от кредиторов при слиянии.
Риск усиления монополизации отрасли.
Риск "потери" активов в ходе реорганизации (может быть сни­
жен путем проведения инвентаризации и специального аудита).
Невозможность обеспечить рост уровня мотивации сотрудников.
Недостаточная привлекательность для внешних инвестиций изза невозможности участия внешних инвесторов в капитале и управ­
лении предприятием, а также из-за отсутствия права собственности
на имущество.
281
3. Открытое акционерное общество (ОАО). Единый хозяйст­
вующий субъект создается в форме открытого акционерного
общества, которому передается имущество федерального желез­
нодорожного транспорта. Аппарат управления ОАО осущест­
вляет функции организации хозяйственного управления, ранее
выполнявшиеся МПС России. Анализ преимуществ и недостат­
ков данной организационно-правовой формы хозяйствующего
субъекта на первом (подготовительном) этапе приведен ниже.
Основные преимущества
Разделение хозяйственных и регулирующих функций уже на
подготовительном (первом) этапе реформ.
Необратимость перехода ко второму этапу за счет придания
соответствующих функций органу государственного управления на
железнодорожном транспорте и за счет представительства государ­
ства в Совете директоров.
Наличие мощного внешнего стимула к началу реорганизации как
относительная гарантия достаточных темпов реформы.
Возможность привлечения частных инвестиций уже на первом
этапе реформ, в том числе за счет продажи акций дочерних пред­
приятий, выпуска облигаций и привлечения кредитов банков.
Более действенный (по сравнению с ФГУП) государственный
контроль имущественного комплекса: деятельность исполнительных
органов ОАО контролируется рядом нормативных актов.
Финансовая устойчивость за счет большей гибкости в распоря­
жении активами.
Обеспеченная мотивация труда работников.
Основные недостатки
Отвлечение внимания руководства федерального железнодо­
рожного транспорта также vi на юридические преобразования.
Риск затягивания реформ.
Организационно-правовое слияние естественно монопольных и
потенциально конкурентных видов деятельности.
Риск роста непрозрачности предприятия при слиянии.
Риск злоупотреблений, связанных с дополнительной концентра­
цией "рыночной власти" у одного хозяйствующего субъекта.
Риск "потери" активов в ходе реструктуризации, несмотря на
инвентаризацию и аудит.
Риск необратимости отчуждения государственного имущества
вследствие приватизации.
4. Несколько открытых акционерных обществ. На первом
этапе реформирования МПС как хозяйствующий субъект раз­
деляется на несколько открытых акционерных обществ по
282
видам деятельности (грузовые перевозки и инфраструктура,
пассажирские перевозки в дальнем следовании и в пригород­
ном сообщении, ремонтные и строительные услуги и т.п.). Ана­
лиз преимуществ и недостатков данной организационно-право­
вой формы хозяйствующего субъекта на первом (подготови­
тельном) этапе приведен ниже.
Основные преимущества
Разделение хозяйственных и регулирующих функций уже на
подготовительном (первом) этапе реформ.
Возможность обеспечить неизбежность перехода ко второму
этапу за счет придания соответствующих функций органу государст­
венного управления на железнодорожном транспорте и за счет
представительства государства в Советах директоров.
Наличие мощного внешнего стимула к началу реорганизации как
относительная гарантия достаточных темпов реформы.
Возможность привлечения частных инвестиций уже на первом
этапе реформ, в том числе за счет продажи акций дочерних пред­
приятий, выпуска облигаций и привлечения кредитов банков.
Ббльшая, чем в министерстве и ФГУП, мотивация труда работ­
ников.
Низкая степень слияния потенциально конкурентного и моно­
польного секторов, и соответственно снижения риска усиления мо­
нополии.
Отсутствует риск затягивания реформ.
Рост финансовой прозрачности по видам деятельности.
Основные недостатки
Риск необратимости структурных преобразований.
Риск потери устойчивости железнодорожного транспорта в
целом.
Из-за отсутствия раздельного учета по видам деятельности на
момент выделения, отсутствует адекватная аналитическая база, по­
зволяющая оценить результаты деятельности выделяемых субъек­
тов и реальную стоимость их активов; тем самым возникает опас­
ность неоптимального формирования имущественного комплекса
создаваемых ОАО.
Отвлечение внимания руководства федерального железнодо­
рожного транспорта также и на юридические преобразования.
Организационно-правовое слияние естественно монопольных и
потенциально конкурентных видов деятельности.
Риск "потери" активов в ходе реструктуризации, несмотря на
инвентаризацию и аудит.
Оптимальная организационно-правовая форма. Исходя из
необходимости внутреннего стимулирования и активного
283
внешнего управления процессом реформ, а также для обеспече­
ния устойчивости системы железнодорожного транспорта,
представляется целесообразным организовать хозяйствующий
субъект в форме единого ОАО (рабочее название — открытое
акционерное общество "Российские железные дороги" (ОАО
"РЖД").
Меры, предлагаемые для снижения рисков, связанных с об­
разованием ОАО, перечислены ниже.
Потенциальные риски
Риск частичной потери активов в ходе преобразований.
Риск необратимости отчуждения части государственного имуще­
ства вследствие приватизации.
Риск увеличения зависимости от кредиторов в ходе преобразо­
ваний.
Риск увеличения финансовой непрозрачности.
Концентрация "рыночной власти" у одного хозяйствующего
субъекта, затруднение равноправного доступа и затягивание демо­
нополизации отрасли.
Способы минимизации
Инвентаризация имущества и специальный аудит финансовохозяйственной деятельности.
Определение в законодательном порядке состава имущества,
не подлежащего приватизации, а также имущества, ограниченного в
хозяйственном обороте (не подлежащего отчуждению).
Особый порядок распоряжения имуществом предусматривается
Уставом ОАО "РЖД".
Проведение анализа структуры кредиторской задолженности в
ходе подготовки преобразований, установление объема досрочно
возникающих требований.
Осуществление мероприятий по реструктуризации кредиторской
задолженности как обязательное условие преобразований.
Возможно, перевод задолженности в специально формируемое
юридическое лицо (Агентство по реструктуризации задолженности).
Законодательное определение перечня имущества железнодо­
рожного транспорта, не подлежащего приватизации, а также ограни­
чение оборота имущества инфраструктуры федерального железно­
дорожного транспорта.
Наделение органов государственного регулирования функциями
по определению и контролю над соблюдением методики раздельно­
го учета по видам деятельности.
Устранение механизма использования расчетных цен во взаи­
моотношениях между железными дорогами и формирование единой
сетевой себестоимости за счет перехода к структуре единого хозяй­
ствующего субъекта.
284
Внедрение автоматизированного учета финансово-хозяйствен­
ной деятельности в качестве способа повышения достоверности от­
четности.
Осуществление регулярного внешнего аудита финансово-хозяй­
ственной деятельности.
Создание органа по регулированию естественных монополий на
транспорте, равноудаленного от хозяйствующих субъектов и орга­
нов исполнительной власти.
Принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих гаран­
тированный недискриминационный доступ к инфраструктуре, по­
движному составу и ремонтной базе единого хозяйствующего субъ­
екта, а также равноправную интеграцию его инфраструктуры с ин­
фраструктурой других транспортных организаций.
Создание Правительственной комиссии по структурной реформе
железнодорожного транспорта.
Процедура формирования ОАО "РЖД". До формирования
ОАО "РЖД" необходимо обеспечить нормативное регулирова­
ние особенностей приватизации на железнодорожном транс­
порте. Процедура приватизации будет проходить в несколько
этапов.
Прежде всего, будет определен порядок приватизации, со­
ставлен перечень имущества, включаемого в уставный капитал
и передаваемого на баланс ОАО, определено количество и но­
минал акций создаваемого общества. Одновременно будет раз­
работан и утвержден план приватизации и проведена государ­
ственная регистрация компании. Далее происходит наделение
ОАО вышеуказанным имуществом. Из реестра федерального
имущества исключаются реорганизуемые государственные уни­
тарные предприятия.
Все вышеуказанные этапы реализуются под управлением
Комиссии по приватизации и территориальных органов Мини­
мущества России при непосредственном участии МПС России.
Организация управления хозяйствующим
субъектом
В соответствии с действующим законодательством государ­
ство как акционер открытого акционерного общества, создан­
ного в результате приватизации, осуществляет свои полномо­
чия через органы управления ОАО (общее собрание акционе­
ров, Совет директоров, исполнительные органы) посредством
назначения полномочных представителей.
В соответствии с федеральным законом "О приватизации
государственного имущества и об основах приватизации муни285
ципального имущества в Российской Федерации" полномочия
высшего органа управления общества — общего собрания ак­
ционеров осуществляет Минимущества России по решению
Правительства Российской Федерации.
Компетенция общего собрания акционеров определена фе­
деральным законом "Об акционерных обществах".
Совет директоров общества формируется из числа пред­
ставителей федеральных органов исполнительной власти.
Компетенция Совета директоров, определенная федеральным
законом "Об акционерных обществах", должна быть расши­
рена в связи с особым значением и масштабами создаваемого
общества.
К дополнительной компетенции Совета директоров будут
отнесены следующие вопросы:
согласование совершения сделок с дополнительным ограни­
чением размера сделки по сравнению с определенным в феде­
ральном законе "Об акционерных обществах";
согласование совершения отдельных видов сделок (предо­
ставление гарантий, обеспечения и т.п.) и (или) сделок с отдель­
ными видами имущества (отдельные виды недвижимого имуще­
ства, подвижного состава и т.п.);
выбор официального регистратора (реестродержателя) об­
щества;
согласование назначения членов правления (кроме гене­
рального директора — президента общества);
контроль полноты и своевременности исполнения меро­
приятий по переходу ко второму и третьему этапам реформы;
контроль за ходом реформы с точки зрения соответствия
целям и задачам реформирования, в частности, обеспечения
обороноспособности и национальной безопасности государ­
ства.
Исполнительными органами общества являются: генераль­
ный директор — президент общества по должности является
председателем правления общества и обладает единоличной ис­
полнительной властью. Он назначается общим собранием акци­
онеров по согласованию с Президентом Российской Федера­
ции.
Правление — коллегиальный исполнительный орган обще­
ства, состоящий из ключевых менеджеров общества. Компетен­
ция правления будет определена в уставе общества.
Организационная структура ОАО "РЖД" на подготовитель­
ном этапе реформ определяется следующими принципами.
286
Формирование управления и учета по видам деятельности
происходит в целях подготовки к дальнейшему их организа­
ционному разделению на грузовые перевозки; содержание и
эксплуатацию инфраструктуры; локомотивную тягу (в пасса­
жирском и грузовом движении); пассажирские перевозки в
дальнем следовании; пассажирские перевозки в пригородном
сообщении; ремонт подвижного состава; строительство и экс­
плуатация инфраструктуры; научно-исследовательские и опыт­
но-конструкторские работы; содержание социальной сферы;
прочие виды деятельности.
По каждому из перечисленных видов деятельности форми­
руется отдельный бухгалтерский баланс. В частности, формиру­
ется отдельный бухгалтерский баланс инфраструктуры. Мето­
дика раздельного учета доходов, затрат и результатов финансо­
во-хозяйственной деятельности определяется органами государ­
ственного регулирования в порядке, установленном Правитель­
ством Российской Федерации.
Устойчивость системы железнодорожного транспорта и эво­
люционный подход к ее реформированию является вторым оп­
ределяющим организационную структуру ОАО "РЖД" принци­
пом. При его реализации в процессе реформирования осуществ­
ляется постепенный переход от преимущественно функцио­
нально-территориального принципа управления (основные
структурные подразделения ОАО "РЖД" — железные дороги и
их отделения) к управлению преимущественно по видам дея­
тельности (пассажирские и грузовые перевозки, эксплуатация
инфраструктуры и т.д.). Для балансонесущих подразделений
ОАО "РЖД" будет действовать следующий принцип разделения
функций между органами управления по видам деятельности
(департаменты) и по территориальному признаку (железные до­
роги):
департаменты (управление по видам деятельности) опреде­
ляют стратегию развития; формируют бюджет и осуществляют
другие формы стратегического финансового управления; ведут
формирование балансов и отчетности;
железные дороги (территориальное управление) осуществля­
ют принятие текущих решений в рамках утвержденной страте:
гии и бюджета, а также оперативное управление.
Продолжаются работы по совершенствованию системы уп­
равления движением, отрабатывается новая структура управле­
ния перевозками. В неё входят главный центр управления пере­
возками; региональные центры управления перевозками; опор­
ные станции; станции.
287
В структуре ОАО "РЖД" на всех этапах реформы сохраня­
ются и на постоянной основе работают органы управления и
подразделения, в ведении которых находятся вопросы обороно­
способности и национальной безопасности государства.
При выделении из МПС России функций хозяйственного
управления железнодорожного транспорта происходит их пере­
дача ОАО "РЖД". К данным функциям относятся, прежде
всего, оперативное управление перевозочным процессом; орга­
низация и контроль обеспечения безопасности движения, экс­
плуатации транспортных и иных технических средств, связан­
ных с перевозочным процессом; организация разработки и вы­
полнения графика движения поездов по сети железных дорог.
Финансовое планирование, бюджетирование и корпоративное
управление; разработка и реализация инвестиционной страте­
гии; управление персоналом; управление информационными
ресурсами. В состав этих функций входят совершенствование
технологии работы железнодорожного транспорта; выработка
предложений по совершенствованию нормативных актов по
эксплуатации железных дорог и технических средств, безопас­
ности перевозок и охране труда, экологической безопасности,
охраны объектов, сохранности перевозимых грузов и имущест­
ва, пожарной безопасности.
Кроме того, ОАО "РЖД" разрабатывает и утверждает в пре­
делах своих полномочий единые технические и технологические
правила и требования к перевозочному процессу; проводит еди­
ную научно-техническую и инновационную политику, разраба­
тывает и осваивает совместно с предприятиями, входящими в
систему Минпромнауки России, новый подвижной состав и тех­
нические средства; проводит мероприятия по предотвращению
чрезвычайных ситуаций, а также обеспечивает движение поез­
дов в условиях чрезвычайных ситуаций и выполнение меро­
приятий по гражданской обороне.
Защита государственной тайны; создание, развитие и сохра­
нение мобилизационных мощностей и объектов для производ­
ства продукции, необходимой для удовлетворения потребнос­
тей государства, Вооруженных Сил Российской Федерации; на­
копление, сохранение и обновление запасов материальных
ценностей мобилизационного резерва; создание и подготовка
специальных формирований; выработка мер по защите объек­
тов, работников и пассажиров железнодорожного транспорта
от террористических проявлений также являются функциями
вновь образованного общества.
288
Ему же передаются функция проведения единой согласован­
ной социальной политики, а также другие функции, направлен­
ные на обеспечение устойчивой работы железнодорожного
транспорта.
После выделения из МПС России хозяйственной деятель­
ности, оно сохраняется как федеральный орган исполнительной
власти в области железнодорожного транспорта и выполняет
функции федерального исполнительного органа. Прежде всего,
МПС России проводит государственную политику в области
железнодорожного транспорта, исходя из требований экономи­
ки, обороноспособности и безопасности страны, потребностей
населения в перемещении. Ему же вверяется функция норматив­
но-технического регулирования деятельности в области желез­
нодорожного транспорта.
В МПС России будут находиться функции по разработке,
утверждению и надзору за исполнением нормативных докумен­
тов по технической эксплуатации железных дорог, иных объек­
тов инфраструктуры железнодорожного транспорта по без­
опасности перевозок и экологии, охране объектов, сохранности
перевозимых грузов и имущества, пожарной безопасности, а
также по охране труда.
Там же будут сосредоточены разработка, утверждение и
надзор за исполнением нормативных документов (технических
регламентов и стандартов), устанавливающих обязательные
требования к техническим средствам, используемым на желез­
нодорожном транспорте, а также услугам, предоставляемым
при перевозках грузов и пассажиров; лицензирование, сертифи­
кация и стандартизация на железнодорожном транспорте в пре­
делах своих полномочий; надзор за соблюдением метрологичес­
ких правил и норм.
МПС России будет осуществлять руководство мобилиза­
ционной подготовкой и гражданской обороной, обеспечивать
защиту государственной тайны, проводить государственную
политику и координировать деятельность и взаимодействие
с компетентными органами по вопросам борьбы с терро­
ристическими проявлениями на железнодорожном транспорте.
В министерстве останутся функции регулирования в об­
ласти перевозок для государственных нужд и социально зна­
чимых перевозок пассажиров, а также другие функции го­
сударственного регулирования в области железнодорожного
транспорта.
289
Механизмы управления реформой при переходе
от первого (подготовительного) ко второму этапу
Для обеспечения своевременности, полноты и правильности
выполнения мероприятий различных этапов реформирования
предлагаются следующие механизмы контроля и управления.
Внешнее управление и контроль. Правительство Российской
Федерации по согласованию с Президентом Российской Феде­
рации назначает руководителя ОАО "РЖД", осуществляя тем
самым функции общего собрания акционеров.
Правительственная комиссия по структурной реформе же­
лезнодорожного транспорта контролирует полноту и своевре­
менность выполнения предусмотренных мероприятий.
Правительство Российской Федерации, а также уполномо­
ченные им МПС России и федеральный орган исполнительной
власти по регулированию естественных монополий осуществля­
ют общее руководство реформой, а также контроль за соответ­
ствием хода реформирования требованиям обороноспособнос­
ти и национальной безопасности государства.
Основные положения, а также содержание и сроки реализа­
ции этапов реформы утверждаются в нормативном порядке.
Комиссия по приватизации, формирующая состав имущест­
венного комплекса ОАО "РЖД" и состоящая из представителей
министерств и ведомств, определяет перечень имущества и
предприятий, не подлежащих включению в состав ОАО "РЖД".
Внутреннее управление и контроль. Представители государ­
ства в органах управления ОАО "РЖД" лично и через своих
полномочных представителей контролируют соблюдение ос­
новных принципов и направлений реформирования, а также
полноту и своевременность выполнения компанией мероприя­
тий соответствующих этапов.
Действенность внутренних механизмов управления и конт­
роля будет обеспечена комплексом проводимых мероприятий.
Во-первых, вводится раздельный бухгалтерский учет по
видам деятельности и в разрезе структурных подразделений на
основе изменения плана счетов и введения системы автоматизи­
рованного учета. Это даст возможность оценить рентабель­
ность подразделений, выделяемых из ОАО "РЖД" на первом
этапе реформы. В дальнейшем на основании полученной ин­
формации о существующем уровне издержек будет создан ме­
ханизм снижения затрат.
Во-вторых, разграничиваются полномочия. В рамках данно­
го мероприятия закрепляется отделение функции сбора денеж290
ных средств за перевозки от функции осуществления перевозоч­
ного процесса и от функции отражения операций в бухгалтер­
ском учете.
В-третьих, усиливается роль внутреннего контроля. При
одновременном изменении организационной структуры и сис­
темы бухгалтерского учета возникают дополнительные риски,
которые должны быть минимизированы путем усиления роли
внутреннего контроля и создания системы мониторинга пере­
ходного периода деятельности отрасли в виде ежемесячно (еже­
квартально) представляемых нормативов.
В-четвертых, в условиях отказа от механизма "расчетных
цен" и ослабления финансовой самостоятельности дорог созда­
ется система инструментов мотивации на основании ключевых
показателей эффективности.
6.4. ВТОРОЙ ЭТАП РЕФОРМ: ОРГАНИЗАЦИОННОПРАВОВОЕ ДЕЛЕНИЕ ВИДОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (2003 — 2005 гг.)
Целью второго этапа реформы является организационноправовое выделение из ОАО "РЖД" видов деятельности, кото­
рые могут осуществляться другими хо