close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

107.Финансовое обеспечение земских органов самоуправления в России Волкова Т И

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Министерство образования и науки Российской Федерации
Ярославский государственный университет им. П. Г. Демидова
Т. И. Волкова
Финансовое обеспечение
земских органов
самоуправления
в России
Текст лекций
Рекомендовано
Научно-методическим советом университета
для студентов, обучающихся по направлению История
Ярославль
ЯрГУ
2012
1
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
УДК 352.07:94(47+57):336(075.8)
ББК Т3(2)-2я73
В 67
Рекомендовано
Редакционно-издательским советом университета
в качестве учебного издания. План 2012 года
Рецензенты:
А. А. Саблина, кандидат исторических наук,
доцент кафедры массовых коммуникаций
и социально-культурного сервиса Академии МУБИНТ;
кафедра отечественной истории ЯГПУ им. К. Д. Ушинского
Волкова, Т. И. Финансовое обеспечение земских органов самоуправления в России: текст лекВ 67
ций / Т. И. Волкова; Яросл. гос. ун-т им. П. Г. Демидова.
— Ярославль : ЯрГУ, 2012. — 64 с.
ISBN 978-5-8397-0915-7
В тексте лекций рассматривается финансовая основа
деятельности местных органов самоуправления в России
во второй половине ХIХ — начале ХХ в.; освещаются
вопросы методики земского налогообложения и бюджетирования, формирования специальных фондов и капиталов, материального обеспечения земских служащих.
Текст лекций предназначен для студентов, обучающихся по направлению 030400.68 История (дисциплина
«Земство и земские учреждения в России», цикл М2) и
направлению 030600.62 История (дисциплина «История самоуправления в России», блок СД), очной и очнозаочной формы обучения.
ISBN 978-5-8397-0915-7
УДК 352.07:94(47+57):336(075.8)
ББК Т3(2)-2я73
© ЯрГУ, 2012
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Введение
Современное развитие Российской Федерации характеризуется поиском новых форм государственного устройства, воплощающих в себе сочетание принципов централизма и местного
самоуправления. При этом институт самоуправления является
ключевым элементом организации публичной власти в гражданском обществе, «обеспечивающим эффективное и одновременно
приближенное к населению управление»1, служит залогом гарантии прав и свобод личности и осуществления социально ориентированной политики.
Продолжающийся процесс реформирования политической
системы России проявляется в поиске оптимального соотношения между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, между центром и регионами. С точки зрения функционирования местного самоуправления альтернатива очевидна:
оно может стать или декоративным украшением авторитарного
режима, или основным элементом социально-политической системы. В последнем случает оно выступает как средство ограничения дезинтеграционных процессов в регионах, как противовес
усилению авторитарных начал во властной вертикали, как институт политической социализации граждан. Местное самоуправление как один из элементов российской общественной жизни
является наиболее близким и подотчетным населению уровнем
управления, несущим основную нагрузку по поддержанию важнейших систем жизнеобеспечения общества и созданию единого
социально-экономического и культурного пространства.
Российские политики и экономисты часто обращаются к западным моделям самоуправления и нередко недооценивают исторический опыт отечественных органов местного уровня. Вместе
с тем основой для создания эффективной модели местного самоуправления может стать российское земство, доказавшее свою
жизнеспособность, выдержавшее испытание временем и на деле
подтвердившее результативность своей работы. Многое из этого
опыта: принципы организации и деятельности земских учрежде1
 Европейская хартия местного самоуправления // Бюллетень
международных договоров. 1998. № 11. С. 49.
3
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ний, формирование и распределение бюджета, создание доступной для всех социальных слоев и групп населения социокультурной инфраструктуры — должно быть изучено и осмыслено
с позиций возможного применения в современных условиях,
когда государство оказалось не в состоянии обеспечить качественные и бесплатные медицинские и образовательные услуги. В этом смысле анализ и творческое использование исторического опыта российских органов местного самоуправления
представляется исключительно полезным и даже поучительным.
Период второй половины XIX в. и особенно начала ХХ в.
стал переходной эпохой в истории государства. Он был насыщен
острыми социально-политическими и идейными конфликтами,
фундаментальными сдвигами в традиционном укладе общества, изменениями в его духовной жизни. Именно в это время
(с 60-х гг. XIX в.) в стране был создан институт земства, действовавший на выборной представительной основе. Земские гласные
избирались только из числа местных жителей. Приход с конца
1850-х гг. в высшие эшелоны власти просвещенной бюрократии,
осознавшей отставание России, стал политическим условием создания земств как органов самоуправления, не входивших в систему государственных структур на местах. В компетенцию земских
органов по закону 1 января 1864 г. была отнесена хозяйственнокультурная деятельность в ка-ждой губернии и уезде. Органами
местного самоуправления были земские собрания и управы. Первые принимали решения, вторые их исполняли. С этого времени
процесс управления страной значительно усложнился за счет перераспределения объема компетенций между различными уровнями власти. Либеральные чиновники Александровской эпохи,
преодолев недоверие к обществу, приняли решение включить
в процесс преобразований социальные силы, заинтересованные
в разложении традиционных форм жизни в стране, что позволяло
в более короткие сроки углубить модернизацию России и превратить ее в сильную державу.
Практическая работа новых земских учреждений по своей направленности была цивилизаторской, менявшей социокультурный облик провинции. Земцы использовали свои фи4
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нансовые средства в первую очередь на развитие социальной
инфраструктуры в сельской местности, где она фактически
отсутствовала. Они создавали и расширяли сеть медицинских
и образовательных учреждений, инициировали организацию
библиотек-читален, музеев, народных домов и издание периодических органов печати. Всё это преследовало цель поднять
уровень просвещения народа и сделать социальные и культурные блага доступными всем представителям нации. Одновременно они формировали кадры грамотных специалистов, образованной интеллигенции, увидевшей в органах самоуправления
новую интересную возможность профессиональной самореализации, так как земства были самостоятельными структурами, отделенными от административной власти. Обращая пристальное внимание на развитие народного здравоохранения и
образования, земские деятели ясно понимали их значимость для
жизнедеятельности всего гражданского населения.
Вместе с тем создание социокультурной инфраструктуры требовало немалых финансовых ресурсов. Поэтому, на наш
взгляд, вопрос, чрезвычайно актуальный и в наши дни, — на какие же денежные средства органы самоуправления стали осуществлять свою деятельность? — заслуживает пристального
внимания и изучения.
Цель данной публикации — дать студентам информацию и
представление об источниках финансирования земских учреждений, наполняемости их доходных смет, социальной направленности расходной части бюджетов, рассмотреть методику
земского налогообложения, формирование специальных фондов и капиталов, определить уровень материального положения
земских служащих.
Настоящее издание является частью текста лекций по дисциплине «История местного самоуправления в России во второй
половине ХIХ — начале ХХ в.», в которых рассматриваются
общие принципы организации и функционирования института
земства в России: степень компетенции созданных структур, их
финансовое обеспечение и сферы деятельности.
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Лекция 1
Источники финансирования
российского земства
Причины децентрализации налоговой системы
во второй половине ХIХ — начале ХХ в.
Земские окладные и неокладные доходы
Ликвидация крепостного права в 1861 г. повлекла за собой
целую серию реформ в стране. Уничтожение юридической несамостоятельности помещичьих крестьян заставило верховную
власть изменить сложившуюся за несколько веков систему общественных связей и методов управления. Правительство вынуждено было заняться реконструкцией всей цепи социально-правовых
отношений. Уже в ходе подготовки крестьянской реформы сторонникам преобразований стало ясно, что задача ускоренной
модернизации государства потребует масштабной и всеобъемлющей перестройки.
Становилось очевидным, что будущее России в решающей
степени зависело от положения дел в провинции, в тех бесчисленных градах и весях, в которых таилась подлинная сила народа. О реальном экономическом и культурном состоянии страны
нельзя было судить лишь по ее столицам, по чистоте Невского
проспекта и Красной площади. Политики и публицисты словно
заново открыли глаза и не уставали поражаться масштабам нерешенных проблем. Страшным бичом хозяйственного развития
являлось российское бездорожье; города, особенно уездные, тонули в непролазной грязи; освещение и канализация являлись
большой редкостью. Массы сельского населения были фактически лишены медицинской помощи, многие новорожденные
не доживали до года; большинство крестьянских детей не имели
шансов на получение элементарного образования; сельское хозяйство в деревнях велось рутинными методами.
При этом традиционному российскому социуму были присущи такие черты, как апатия, косность и нерадение по отношению к собственным нуждам. Несвободное общество теряло
интерес к государственным проблемам, а жесткая власть, ре6
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
гламентировавшая все стороны его жизни, естественным образом глушила самодеятельность и инициативу. Подавляющее
большинство населения воспринимало государство в качестве
всеобъемлющего опекуна, несущего ответственность за всё и
за всех. Свои неудачи и достижения оно привыкло связывать
прежде всего с властью.
Вместе с тем начавшаяся в стране по инициативе правительства экономическая модернизация (прежде всего промышленного сектора и банковской сферы) преследовала цель
превращения империи в сильную индустриальную державу.
При этом немаловажная роль отводилась расширению личной
предпринимательской инициативы и увеличению частных капиталов, направленных в том числе и на развитие хозяйственнобытовой инфраструктуры на местах. Однако данная установка
требовала, в свою очередь, социальной мобильности граждан, их
предприимчивости и заинтересованности в общегосударственных преобразованиях. Поэтому, по замыслу властей, введение
местного самоуправления должно было развить у русских людей
(и прежде всего у земских гласных) чувство личной причастности к проводившимся реформам. Становилась очевидной необходимость децентрализации финансов в государстве и перераспределения финансовых потоков между субъектами хозяйствования.
Ведь для осуществления преобразований в провинции создаваемому местному самоуправлению нужны были средства — и немалые. Анализ финансовой основы деятельности земств, таким
образом, исключительно важен и позволяет понять, какими средствами они располагали для реализации поставленных задач.
До введения института земства в России все денежные сборы с населения осуществляли казначейские органы и делили их
(сборы) на два главных вида: общегосударственные и местные.
Последние передавались в ведение губернских властей, а правительство регулировало и контролировало их распределение.
Одним из весомых источников доходов казны была подушная подать, взимаемая с крестьянского и мещанского сословий.
В 1817 г. для купцов подушная подать была заменена 5%-м налогом с объявленного капитала или с торговых свидетельств, которые делились на разряды с учетом объема торговых оборотов.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В 1853 г. в России в качестве дополнительного к подушному сбору был введен еще и поземельный. Он взимался государством как с частной, так и с казенной земли и колебался от 0,5
до 1 коп. с десятины.
Эти указанные три статьи денежных доходов входили в число прямых налогов с населения и составляли весомую часть
в бюджете государства.
С изданием в 1864 г. «Положения о губернских и уездных
земских учреждениях» и соответственно с организацией земских
учреждений как органов местного самоуправления система взимания налогов изменилась. В тех губерниях, где создавались земства, последние получили право самообложения, то есть право
взимать налоги со всего населения края, имеющего недвижимое
и движимое имущество. Эти налоги стали называться земскими и
оставались у структур самоуправления для реализации их хозяйственной деятельности. В закон было внесено лишь одно ограничение определения величины налогов: «общим основанием
размера обложения служат ценность и доходность облагаемых
имуществ» 2.
При этом законом было предусмотрено, что сбор всех государственных налогов по-прежнему оставался в компетенции
местных казначейств и полностью шел в распоряжение центральных органов власти. Таким образом, правительство изначально
не дотировало земства: их деятельность строилась исключительно на самофинансировании.
Основой финансовой деятельности земств были сметы и раскладки, составленные с учетом уездных и губернских потребностей и доходов органов самоуправления. Все земские доходы
делились на окладные и неокладные.
К окладным относились поступления от прямого налогообложения частных и юридических лиц. Сюда включались следующие отчисления:
1) сборы с недвижимого имущества в городах и уездах —
с земель и лесов, жилых домов, фабрично-заводских и торговых
помещений и прочих зданий и сооружений;
 Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе.
СПб., 1867. Т. XXXIX. Отд. 1. № 40457.
2
8
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2) сборы с промысловых и торговых свидетельств и билетов;
3) сборы с патентов на заводы для производства крепких напитков, обложенных акцизом, и на торговые точки для продажи
спиртных напитков;
4) сборы с заведений трактирного промысла вне городских
поселений.
К неокладным доходам принадлежали следующие виды поступлений:
1) доходы с недвижимого имущества самого земства и проценты с принадлежавших ему капиталов (например, дорожного,
пенсионного);
2) судебная пошлина, взимаемая с гражданских дел, находившихся в производстве у земских начальников, городских судей и
уездных членов окружного (губернского) суда;
3) пошлины на услуги земства: шоссейный и мостовой сбор
за проезд по местным дорогам, плата за лечение и обучение
в земских учреждениях;
4) доходы от земских промышленных предприятий;
5) штрафы и пени за несвоевременную оплату земских налогов.
К неокладным доходам причислялись и частные пожертвования, а также пособия из казны, которые впервые начали направляться земским учреждениям с 1899 г. для проведения оценочных работ по недвижимости3 .
В финансах органов самоуправления неокладные сборы составляли незначительный процент, хотя постепенно (с общим
увеличением доходов) они также возрастали в абсолютных цифрах. Например, в 1902 г. в общем бюджете земства Московской
губернии неокладные сборы составляли 9,16%, во Владимирской
— 9,1%, в Ярославской — 8,7%, Тверской — 8,15%.
Таким образом, основным источником получения земских
доходов являлись отчисления с недвижимой собственности
граждан, а также со свидетельств на торговую и промышленную
деятельность.
 Свод законов Российской империи. 4-е изд. СПб., 1904. Т. 4. Кн. 2:
Устав о земских повинностях. С. 120–123.
3
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Методика проведения оценочных работ
Как отмечалось ранее, правительство по «Положению»
1864 г. разрешило новым структурам управления взимать налоги
с движимого и недвижимого имущества его владельцев с учетом
доходности и «ценности» (стоимости) их собственности, однако
каких-либо четких руководящих норм для определения данных
категорий предусмотрено не было. Более того, в то время даже
на государственном уровне не существовало единых подходов
и схемы оценки недвижимости. Поэтому право применять тот
или иной метод обсчета было предоставлено самим земствам.
Понятия доходности и «ценности» имущества органы местного
самоуправления определили не сразу. В 1865 г., когда появились первые земские учреждения, точных и подробных сведений
о доходности движимости и недвижимости в губернских официальных инстанциях фактически не существовало, т. к. податями
были обложены ревизские души, а не доходы.
Чтобы решить эту задачу, земствам пришлось проделать колоссальную работу и преодолеть немало препятствий. Они всетаки разработали необходимые критерии оценки имущества,
а стало быть, и сборов от облагаемой собственности. Под «ценностью» понималась стоимость недвижимости как материального объекта, а под доходностью — уровень прибыльности недвижимости, введенной в коммерческий оборот. При некоторых
различиях в деталях, все земства придерживались одного метода
исчисления прибыли — по способу «выручка минус затраты», —
на котором и базировалась общая оценка собственности.
Весомой статьей в окладных доходах земства были сборы
с земельной собственности, особенно это касалось не городской,
а сельской территории. На первых порах единообразной системы в оценке земли у органов самоуправления не было. Одни исходили из расчетов, сделанных для выкупа крестьянских наделов по реформе 1861 г. Другие отталкивались от стоимости сбываемой в своем регионе сельскохозяйственной продукции. Третьи оценивали пахотную, луговую и усадебную землю с учетом
их арендных цен и урожайности, а для всех прочих угодий применяли расценки банков, занимавшихся покупкой и продажей зе10
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
мельных площадей. Некоторые земства комбинировали выкупные расчеты с арендными и продажными ценами. В некоторых
уездах стоимость устанавливалась на основании личных заявлений землевладельцев, которые проверялись полицией и волостными правлениями.
В результате органам самоуправления пришлось обратиться к статистическим исследованиям, изучить арендные цены,
почвенно-климатические условия и т. д. К делу были привлечены особые служащие-статистики, которые приступили к описанию всего имущества в крае и выяснению сравнительной доходности различных категорий земли.
В итоге к началу XX в. земства выработали относительно общую схему и подходы в данном вопросе. Для всех категорий земли (надельной, частновладельческой, казенной, монастырской и
др.) предусматривалось ее деление (в зависимости от предназначения) на следующие угодья: усадебные земли, пахотные земли,
сенокосы, выгоны, пастбища, огороды, сады и прочие. Каждый
из видов угодий мог быть подразделен на разряды с учетом качества земли и условий сельскохозяйственного пользования. Средняя доходность десятины по угодьям и разрядам определялась
на основании данных о плодородии почвы, о стоимости обработки пашни, уборки хлебов и сена, о ценах на основные сельскохозяйственные продукты в данной местности. Доходность
отдельного землевладения рассчитывалась путем умножения
количества десятин земли каждого разряда угодий на среднюю
доходность десятины такой земли в уезде. Затем к общей сумме
доходности владения приплюсовывалась доходность тех его частей, из которых хозяин извлекал т. н. промышленную выгоду,
например от разработки торфа или добычи извести.
Схема оценки лесных массивов также была отработана не
сразу. Сначала многие земства пытались вычислять средний доход от них, произвольно приравнивая лесные угодья к прочим
сельскохозяйственным категориям земли. Впоследствии земским
статистикам пришлось отследить изменение ценности данной категории земли с учетом проведения железных дорог, расширения
торговли лесом, а также активизировавшейся вырубки древеси11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ны в средней полосе России. В результате все лесные площади
стали подразделяться на два разряда. К первому были отнесены
те из них, для которых был установлен план ежегодной вырубки,
ко второму разряду – все прочие. Леса первого разряда оценивались по доходности каждой отдельной лесной дачи с учетом
ее состояния и пород древесины, цен на деревообрабатывающие
материалы и денежных поступлений от пастьбы скота и сенокошения. При определении доходности массивов второго разряда
учитывались также выгоды от пастбищ и сенокосов, а средняя
доходность десятины леса приравнивалась к доходности десятины аналогичного разряда хозяйственных угодий.
Впоследствии все перечисленные методы оценки земель,
разработанные земскими структурами, были узаконены правительством в качестве единых государственных стандартов (в законе «О производстве оценочных работ» от 8 июня 1893 г.).
Ранее отмечалось, что налоги с земельных угодий составляли весомую часть (примерно половину доходов) в доходных сметах органов самоуправления. Официальные данные Министерства финансов по этим сборам в 1900–1912 гг., представленные
в табл. 1, подтверждают это.
Таблица 1
Земские сборы с лесов и земли (1900–1912 гг.)
Годы
1900
1901
1902
1903
1906
1910
1911
1912
В абсолютных цифрах
(в млн рублей)
47,4
47,2
48,9
51,3
64,5
86,4
94,5
102,4
12
В % ко всем доходам
53,4
53,1
51,4
51,6
51,9
51,5
50,2
47,5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Из табл. 1 наглядно виден неуклонный рост денежных отчислений с земельных угодий, выраженных в абсолютных цифрах.
Это обстоятельство объяснялось в первую очередь тем, что
из года в год увеличивались общие доходные бюджеты земств:
за 13 лет они выросли более чем в 2 раза. Рост земских доходов напрямую был связан с поступательным развитием народного хозяйства в целом, с возрастающей платежеспособностью
населения, с увеличением стоимости земли как товара и цен на
сельскохозяйственные продукты. Вместе с тем доля данных отчислений в общей сумме доходов не только не увеличивалась,
а с 1900 г. даже снижалась за счет увеличения поступлений
от предпринимательской деятельности в торговле и промышленности. Наиболее характерным это было для столичных губерний России. Например, в Московской губернии уже в 1902 г.
сбор с сельскохозяйственной земли и леса составлял лишь 34%
от общей суммы взимаемых налогов с недвижимого имущества, в то же время во Владимирской губернии он равнялся 49%,
а в Ярославской — 50%.
Цена одной десятины сельскохозяйственной земли, а следовательно, и земский сбор были неодинаковы в различных частях
империи. В 1912 г. средняя величина земского обложения по
стране составляла 44,3 коп. с десятины, а в конкретных губерниях она была следующей: в Калужской — 55,8 коп., Костромской
— 34 коп., Московской — 54 коп., Рязанской — 59,1 коп., Смоленской — 41,5 коп., Тверской — 40,2 коп., Тульской — 70,1 коп.
Здесь отчетливо просматривается следующая закономерность:
чем южнее от Москвы располагалась губерния, тем плодороднее,
а следовательно, дороже были её земли.
При этом цена десятины сельскохозяйственной земли могла значительно колебаться даже по отдельным уездам одной губернии. Проиллюстрируем этот тезис на примере средней цены
одной десятины сельскохозяйственной земли и ставки поуездного сбора в Костромской губернии в 1908 г. (см. табл. 2).
Как можно заметить на основании приведенных данных,
даже в пределах одной губернии стоимость десятины земли и
соответственно ставка ее обложения, определяемая с учетом
13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
средней ее доходности, были не одинаковы. Оба эти параметра
для любой местности зависели от местонахождения конкретной территории, ее природно-климатических условий, спроса на
земельные угодья, цен на сельскохозяйственную продукцию и
т. д. Так, Костромская губерния делилась на 3 зоны: промышленную, сельскохозяйственную и лесную. В уездах лесной зоны
зафиксированы относительно низкие цены на землю, например минимум цены приходился на Солигаличский уезд. В то же
время Костромской, Нерехтский и Юрьевецкий уезды входили
в промышленную зону, и именно в них отмечены максимальные
показатели стоимости земли. Общие денежные поступления по
данной статье доходов напрямую зависели еще и от площади земельных и лесных массивов.
Таблица 2
Цена одной десятины земли сельскохозяйственных угодий
и ставка земского налога в Костромской губернии в 1908 г.
Уезды
1. Буйский
2. Варнавинский
3. Галичский
4. Кинешемский
5. Кологривский
6. Костромской
7. Макарьевский
8. Нерехтский
9. Солигаличский
10. Чухломской
11. Юрьевецкий
Итого по губернии:
Цена 1 десятины
земли (в руб.)
22
19
30
35
17
54
18
79
12
14
66
24
Сбор с 1 десятины
земли (в коп.)
39
18
27
24
22
49
20
33
31
22
45
26
Перейдем к рассмотрению способов оценки прочего недвижимого имущества, в первую очередь к оценке жилых до14
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
мов в городах и уездах. Так же, как и в отношении земельных
угодий, здесь общим критерием размера обложения для земских органов служила их стоимость и доходность.
При определении доходности городского недвижимого имущества во внимание принималась, как правило, средняя плата
за аренду помещений за вычетом необходимых расходов на содержание зданий. Поэтому все городские строения также были
разбиты на категории с учетом местоположения, типов домов
(каменные или деревянные), их объемов (большие или малые) и
состояния (ветхие или новые постройки). Именно от этих параметров зависела арендная плата, а стало быть, и доход владельца.
Проиллюстрируем зависимость стоимости недвижимости от ее
местоположения на следующем примере: в 1912 г. стоимость каменного дома в уездном г. Дмитрове Московской губернии колебалась от 605 до 1 283 руб., а в уездном г. Любиме Ярославской
губернии — от 221 до 669 руб. В тех случаях, когда доходность
от сдачи в наем по различным причинам не могла быть установлена, процентная ставка налога исчислялась исходя из стоимости
имущества с учетом средней доходности усадебной земли, где
находились дома и прочие сооружения. Ставка взимаемого сбора
в таких случаях определялась от 3 до 6% от общей стоимости и
была законодательно закреплена в 1890 г.
В отношении сельских построек, если они не сдавались
в наем, применялся тот же метод исчисления стоимости имущества с учетом средней доходности приусадебной земли, но
ставка сбора составляла 6%. Впоследствии, когда вышел закон
«О государственном налоге с недвижимого имущества в городах, посадах и местечках» от 6 июня 1910 г., вновь базировавшийся на земской методике проведения оценочных работ,
эта известная несправедливость в отношении крестьянской
недвижимости была устранена и ставка сбора с недвижимой
собственности для городов и поселений городского типа была
также определена в размере 6%. При этом пять шестых от общей суммы стало поступать в казну, а оставшаяся часть —
в органы местного самоуправления.
15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Табл. 3 иллюстрирует значение сборов с городского и сельского имущества для формирования доходных бюджетов земских губерний России.
Таблица 3
Доля сборов с городских и сельских зданий и построек
в общих доходах земских губерний России (1895–1911 гг.)
Годы
1895
1900
1906
1911
Процент сборов
от городской
недвижимости
5,5
5,7
6,1
7,1
Процент сборов
от недвижимости
в уездах
0,9
1,1
1,1
1,1
Нетрудно заметить, что доля сбора с недвижимой городской
собственности в земских доходах постепенно возрастала в отличие от доли сбора с недвижимой сельской собственности, которая практически не изменялась в указанный период. Данное обстоятельство объяснялось более быстрым изменением стоимости
городских имуществ в связи с активным расширением городов
в своих границах и интенсивной застройкой новых и старых малозаселенных кварталов. При этом наиболее весомой доля отчислений от дохода с городской недвижимости была в земских бюджетах тех губерний, где находились крупные города с относительно
высокой плотностью населения. Например, в Московской губернии указанные сборы в 1911 г. составили 24,9% совокупного дохода земства со всей недвижимой собственности, а их процент
во всем земском доходном бюджете равнялся 17,9%. В Смоленской же губернии в 1912 г. эти показатели были 7,1% и 12,8% соответственно.
Следующей статьей земских поступлений были поступления
от обложения торговых и промышленных заведений, которые
также являлись недвижимой собственностью их владельцев. Исходя из принципа учета доходности и стоимости, органы самоуправления сначала пытались в налоговой ставке учесть процент
16
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
отчисления с основного и оборотного капитала, а также с прибыли от реализации продукции предприятий, т. е. брать налоги по
той же схеме, что и государство.
Однако 21 ноября 1866 г. правительством был издан закон,
запретивший земствам производить денежные отчисления с торговых и промышленных оборотов и с реализации продукции.
Базу налогообложения должна была составлять только стоимость
самих зданий, их внутреннего оборудования и усадебной земли,
на которой они находились, а ставка налога — быть аналогичной
ставке обложения прочего недвижимого имущества в городах и
уездах (3–6%). Но так как ценность зданий, служивших помещениями для производства, не соответствовала доходности самого
предприятия, то земства вынуждены были все-таки применять
повышенные нормы обложения, при которых оценка помещений
и оборудования включала в себя частично и доходность самого
предприятия.
Общая доля этих сборов в доходных сметах органов местного самоуправления, как показывают официальные данные Министерства финансов, с течением времени также заметно увеличивалась. В 1900 г. она составляла в среднем по всем земским
губерниям 9,9%, в 1906 г. — 11,8%, в 1911 г. — 13,4%, а в 1913 г.
— 18,3%. При этом в промышленных губерниях этот показатель
был выше, чем общероссийский на тот или иной финансовый год.
Например, в 1910 г. во Владимирской (промышленной) губернии
он равнялся 41%. В бюджетах уездных управ данные денежные
средства могли составить и более значительный процент, нежели
по губернии в целом. Например, в смете Коломенского земства
(Московской губернии) их доля определялась в 45%, а в целом
по губернии — 29,4%.
В окладные доходы органов самоуправления входили также
отчисления с промысловых и гильдейских (купеческих) свидетельств, патентов и билетов на торговые заведения. Этот вид налога был фиксированным. По закону от 21 ноября 1866 г. сборы
в пользу земств с документов о принадлежности к первой и второй купеческой гильдии составляли 25% от их казенной цены.
Такой же процент был предусмотрен для патентов на владение
17
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
винокуренными заводами и продажу «питей» (винно-водочных
изделий). В 1884 г. земский сбор с гильдейских патентов первого и второго разрядов был понижен с 25% до 15%. Трактирный
налог определялся в 15, 30 и 60 руб. с заведения в зависимости
от разряда местности, который определялся расстоянием от города (5–10 верст, 10–15 верст, далее 15-ти верст).
15%-й сбор взимался со стоимости билетов на торговые и
промысловые предприятия первых двух разрядов из пяти, т. е.
на те предприятия, прибыль которых составляла 10% и более. Такая же ставка сбора была предусмотрена с билетов на промышленные предприятия для первых пяти категорий предприятий
из восьми. По всем остальным разрядам билетов на предприятия
процент отчислений равнялся 10.
Проценты сбора с перечисленных бумаг оставались неизменными до Первой мировой войны, но в 1915 г. ставка местного
налога с купеческих свидетельств значительно увеличилась: для
первой гильдии — до 40%, для второй — до 30% от их цены.
В среднем данный источник денежных средств в земских сметах составлял 2%, но по конкретным губерниям его доля была
различной. Мы вернемся к этому сюжету при анализе доходных
бюджетов органов самоуправления в следующей лекции.
Итак, проведенная органами самоуправления работа позволила им выработать и применять достаточно четкие показатели
при определении доходности и стоимости недвижимого имущества населения.
Правительство признало общегосударственное значение
земско-статистических мероприятий изданием закона «О производстве оценочных работ» от 8 июня 1893 г. По этому закону
предполагалось провести оценку земель и прочего недвижимого имущества во всех земских губерниях по единой схеме
для раскладки не только местных, но и государственных налогов. С этой целью здесь были созданы губернские и уездные
оценочные комиссии, куда вошли как государственные чиновники различных ведомств (казначейства, дворянского земельного банка, палаты государственных имуществ), так и представители органов самоуправления.
18
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Сначала оценочные работы велись на средства земств, но
с 1899 г. правительство ежегодно стало отпускать на организацию земской оценочной статистики по одному миллиону
рублей, исходя при распределении этой суммы по губерниям
из объемов земельных угодий и числа прочих недвижимых
владений в крае.
Таким образом, с созданием института земства изменилась
налоговая система России. Она начала терять сословный характер
(с делением на податных купцов, мещан и крестьян), произошел
переход к бессословному обложению, постепенно вводился подоходный принцип. Земские налоги на собственность платили все ее
владельцы. Фактически органами местного самоуправления была
разработана и введена прогрессивная система налогообложения, в
первую очередь на такую оценочную базу, как земельные угодья
и леса. Она была построена на принципе увеличения налоговых
ставок по мере роста облагаемого дохода собственника.
Власть предприняла попытку ограничить ставки земских
сборов законом «О предельности земского самообложения»
от 12 июня 1900 г., согласно которому денежные отчисления
с недвижимого имущества (уже обложенного) не могли быть
повышены более чем на 3%. Однако успеха она не имела. Отслеживать изменения цен на рынке недвижимости стало просто
необходимо, что и делали (помимо органов самоуправления) как
сами владельцы, так и податные инспекторы.
Земская окладная система показала, что она больше соответствовала состоятельности плательщиков и лучше подстраивалась
под меняющиеся условия. Когда устанавливалась новая ставка
налога на недвижимость, то она являлась реальной, т. к. учитывала доходность и стоимость недвижимости в данное время. Земское налогообложение населения было более справедливым (по
сравнению с государственной раскладочной системой) и в равной степени относилось как к владельцу домика с огородом, так
и к крупному земельному хозяину. При этом органы самоуправления имели точные сведения о доходности частных имуществ, а
собранные денежные средства шли в первую очередь на развитие
социокультурной сферы на местах, которая обеспечивала жизнедеятельность всего населения края.
19
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Лекция 2
Земское бюджетирование
Доходные и расходные бюджеты
Бюджет земства формировался следующим образом. Первоначально определялась сумма, необходимая для реализации всех
запланированных на рассчитываемый период мероприятий и программ (расходная часть сметы). Составление же доходной части
начиналось с того, что фиксировался остаток наличных средств,
выделенных на расходы прошедшего года. К нему причислялись
деньги, которые должны были поступить в предстоящий календарный год по недоимкам (неуплаченным долгам). Затем в смету
вписывались суммы банковских процентов с земских капиталов и доходов от предпринимательской деятельности органов
самоуправления (например, аренда помещений и т. п.), а также
шоссейные и мостовые сборы, плата за лечение ведомственных
служащих и больных из соседних губерний в земских медицинских учреждениях, штрафы и пени за просрочку платежей,
судебные пошлины, отчисления с торговых и промышленных
свидетельств. Затем в доход будущего года прибавлялось все то,
что земства надеялись получить путем выдачи кредитов из специальных фондов (о которых будет сказано несколько позднее)
или вернуть из занятых у них денег, вносились суммы казенных
пособий, если таковые им были обещаны. После суммирования
этих статей доходного бюджета определялась недостающая сумма для запланированных расходов в предстоящем году. Именно
её и предстояло получить в виде окладных налогов.
Статические данные о доходных земских бюджетах более
чем за 40 лет показывают, что доходы органов самоуправления неуклонно возрастали. Так, если в 1870 г. во всех 34-х земских губерниях доходные бюджеты исчислялись в 25 млн руб.,
то в 1912 г. — уже в 202,2 млн руб. Средний годовой прирост
до 1906 г. составлял 8%, а в 1907–1912 гг. достигал 12,9%.
На росте доходов земств сказывалось повышение налоговых
ставок на различные виды недвижимого имущества. Например,
за 15 лет (1895–1910 гг.) средняя ставка обложения одной деся20
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тины земли по земским губерниям в целом с 16,7 коп. поднялось
до 37,3 коп., и этот источник дал в 1910 г. 71,1% от всех сборов
с частной собственности владельцев. Поступления с фабричнозаводских и торговых зданий и построек в том же году составили
18% от всех сборов с недвижимости и за указанный срок увеличились в стоимостном выражении на 32,5%, чему способствовали повышение доходности предприятий, а также появление
новых промышленных и торговых фирм. Аналогичной ситуация была и с обложением городских жилых имуществ, особенно
в тех губерниях, где быстрыми темпами развивалась городская
инфраструктура. Удельный вес данного сбора в общем доходе
земств с недвижимости в 1910 г. составил 8,5%, и этот вид обложения недвижимости приносил значительные суммы в бюджеты индустриальных губерний. При этом отметим, что прирост
сбора с объектов недвижимости промышленного и городского
жилого сектора несколько опережал отчисления с земель и лесов. За 1906–1912 гг. он составил 8,5% с земель и лесов и 10%
— с фабрично-заводских и торговых предприятий, а также с городского недвижимого имущества.
С 1906 г. органы местного самоуправления начали получать значительные пособия, ссуды и кредиты от государства.
Революционные события 1905 г. заставили власть изменить политический курс в стране, а новый премьер-министр П. А. Столыпин, понимая, что судьба его реформ зависит от уровня благосостояния населения и развития российской провинции, был
заинтересован в созидательной работе земств на местах. Поэтому в начале ХХ в. казна отпускала крупные суммы на школьное
строительство (в 1908 г. правительством был создан школьностроительный фонд) и осуществление программы всеобщего
начального образования, на развитие агрономии и устройство
сельскохозяйственных курсов и т. д. В 1909–1911 гг. денежные
средства начали направляться также на постройку и ремонт психиатрических больниц, на борьбу с эпидемиями (субсидировались противохолерные и противочумные мероприятия). Отметим, что эти ассигнования имели целевой характер, т. е. предназначались для реализации конкретных программ и мероприятий,
21
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
а не на общее дотирование деятельности земств. Общая сумма
всех государственных пособий в 1912 г. по 34 земским губерниям
равнялась почти 30 млн рублей и в среднем составила 13,5% всего их доходного бюджета, а в годовых сметах конкретных земств
их доля могла достигать 34%.
На финансовом состоянии органов самоуправления сказался закон от 5 декабря 1912 г., по которому они были частично
освобождены от оплаты служебных расходов судебных следователей, исправников, становых приставов и полицейских чинов.
Для земств отменялись также денежные перечисления местным
казначействам за хранение их текущих средств (эти расходы отныне оплачивала казна). Таким образом, финансовое положение
земских структур в начале ХХ в. упрочилось, а увеличение доходных бюджетов благоприятно отразилось на их инвестиционных возможностях.
Для составления земских доходных смет Министерством финансов был разработан единый формуляр, в который постатейно
заносились все источники денежных поступлений. Рассмотрим
основные графы этого формуляра (основные статьи земских доходных бюджетов).
В графе «Зачеты» проставлялись те суммы, в которые были
оценены товары и услуги, предоставляемые органам местного
самоуправления частными лицами и коммерческими структурами для проведения различных земских мероприятий (например,
строительные и ремонтные работы, канцелярские товары и т. п.).
Эти суммы затем засчитывались земствами при уплате налогов
этими субъектами обложения.
В графе «Доходы с принадлежащих земству имуществ»
указывались суммы, которые поступали органам местного самоуправления от аренды принадлежавших им земель, помещений,
зданий, а также доходы (если таковые были) от предпринимательской деятельности земств.
В графу под названием «Разные сборы» зачислялись денежные поступления от судебных пошлин с гражданских дел, находившихся в производстве у земских начальников, городских
судей и уездных членов окружных (губернских) судов. Сюда же
22
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
входила плата за лечение и обучение в земских учреждениях,
а также шоссейные и мостовые сборы.
В графе «Пособия от казны и возврат расходов» проставлялись суммы, перечисленные правительством для реализации
на местах государственных программ и мероприятий. Сюда же
включались деньги, предоставленные земствами населению и
организациям в качестве кредитов через созданные ссудосберегающие товарищества и систему касс мелкого кредита, а также
проценты по этим кредитам.
Статья сметы «Разные поступления» складывалась в первую
очередь из чистого остатка наличных денег от расходов прошлого года. К нему прибавлялись частные пожертвования граждан,
пени, штрафы, а также проценты с принадлежавших земствам
специальных фондов и капиталов.
Особыми разделами в доходных сметах значились сборы
с торговых и промышленных документов, а также сборы с недвижимых имуществ, о которых мы уже подробно говорили
в предыдущей лекции.
С 1895 г. в бюджетах особой статьей фиксировались поступления на составление дорожного капитала. Эта статья доходного бюджета формировалась, во-первых, из дополнительного денежного налога с населения, которым все земства заменили натуральную дорожную повинность еще в 1860–1870-е гг.
Во-вторых, по закону от 1 июня 1895 г. органы самоуправления
были освобождены от уплаты казне взносов на содержание судебных и учреждений по крестьянским делам, от издержек на
потребности мировой юстиции (кроме расходов на арестные
помещения) и губернских статистических комитетов. Эти освобожденные суммы также направлялись уездными и губернскими управами на образование данного капитала и использовались
на содержание шоссейных и грунтовых дорог местного значения, переправ, мостов, а также на технический надзор за ними.
При этом часть средств шла непосредственно в текущую смету,
а часть — в основной дорожный фонд.
Охарактеризовав постатейно все позиции земских доходных
бюджетов, посмотрим теперь, каково было их конкретное на23
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
полнение в губерниях Центральной России на 1912 г. (см. табл.
4) в абсолютных цифрах и в процентном соотношении. Из приведенных в табл. 4 данных видно, что основной доходной статьей земских бюджетов были налоги с недвижимого имущества.
На ее долю приходилось от 37 до 67% всех денежных поступлений. Отметим при этом, что в тех губерниях, где преобладала
сельскохозяйственная инфраструктура, большая часть этих отчислений приходилась на сборы с земельных и лесных угодий
(например, Рязанская и Тульская губернии). В губерниях же с
более развитым промышленным и торговым предпринимательством значительные поступления этой статьи приходились на
налоги с помещений, зданий и прочего имущества владельцев
фабрик, заводов и торговых заведений (Московская, Владимирская, Ярославская губернии).
Данное соотношение косвенным образом подтверждает и такая статья сметы, как «Сборы с документов на право торговли
и промыслов». Ее доля в земских бюджетах была значительно
меньше и составляла от 1,6% до 6,9%. Вместе с тем, если смотреть на этот показатель по каждой отдельной губернии, нетрудно заметить, что он несколько выше в тех из них, где в большей
степени была развита промышленная и торговая деятельность.
Так, в Ярославской губернии эти сборы составляли 2,8% доходного бюджета, во Владимирской — 2,27%. Особняком, и по вполне понятным причинам, стоит Московская губерния, где этот показатель исчислялся в 6,9%.
На втором месте по сумме земских доходов стояли пособия
от казны и возврат расходов (от 19,8% до 45%). Из них большая
часть приходилась на целевые денежные средства для проведения общегосударственных программ. Кроме того, по закону
от 26 июня 1912 г. для выдачи ссуд органам местного самоуправления правительством была образована единая касса городского и земского кредита. Эти денежные ссуды также направлялись на реализацию запланированных земствами мероприятий. К июню 1916 г. органы самоуправления получили из этой
кассы 14 937 тыс. руб. долгосрочных и 13 777 тыс. руб. краткосрочных ссуд.
24
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 4
Доходные сметы 1912 года
по губерниям Центральной России
Всего
земских доходов
На составление
дорожного капитала
Сборы с недвижимых
имуществ
Сборы с документов на
право торговли и промыслов
Разные поступления
Пособия от казны
и возврат расходов
Разные сборы
Доходы от принадлежащих земству имуществ
Зачеты
Губернии
Статьи сметы
(данные указываются в тысячах рублей и в процентах)
Владимирская
Калужская
Костромская
Московская
212,9
1,3
18,2 1 513,1 30,0 149,8 4 426,1
(3,23) (0,02) (0,28) (22,94) (0,46) (2,27) (67,13)
44,0
4,9
21,2
967,6 24,6 80,0 1 997,8
(1,34) (0,13) (0,55) (25,1) (0,64) (2,1) (51,9)
418,8 15,0
11,3 1 446,5 49,1 115,9 3 972,5
(5,7) (0,2) (0,1) (19,8) (0,7) (2,0) (54,3)
57,9
20,4 182,0 1 709,0 101,6 595,9 5 672,1
(0,7) (0,2) (2,1) (19,8) (1,2) (6,9) (65,6)
190,2 6593,5
(2,88)
139,4 3 850,9
(3,6)
153,2 7 311,5
(2,1)
156,2 8 640
(1,8)
Рязанская
362,3
(6,1)
26,6
(0,4)
20,0
(0,3)
2 121,9
(35,7)
39,4
(0,7)
102,1 2 568,9 167,9 5 947,7
(1,7) (43,2) (2,8)
Смоленская
593,4
(10,9)
9,0
(0,2)
16,4
(0,3)
1 370,6
(25,3)
49,9
(0,9)
101,0 2 364,2 157,9 5 413,1
(1,9) (43,7) (2,9)
Тверская
266,7
(3,6)
23,1
(0,3)
22,6
(0,3)
3 341,6
(45,0)
96,4
(1,3)
120,6 2 757,7 155,2 7 424,5
(1,9) (37,2) (2,1)
185,0 39,6
20,0 1 469,2 74,0 130,7 2 301,5 155,7 4 542
Туль(4,1) (0,9) (0,4) (32,3) (1,6) (1,6) (50,7) (3,4)
ская
Яро83,5
17,4
19,6
954,5 29,9 116,0 2 166,2 119,7 4 072,9
славская (2,1) (0,4) (0,5) (23,4) (0,7) (2,8) (53,3) (2,9)
Примечание: Общая итоговая цифра земских доходов, показанная в отчетах каждой губернии в графе «Всего земских сборов», не совпадает с ее суммарным денежным выражением по конкретным статьям бюджетов. Это характерно и для процентных показателей, при сложении которых не достигается
контрольное исчисление в 100%. Данное обстоятельство объясняется тем, что
в цифру общих доходов, выраженную в рублях, земские структуры заносили и
показывали все предполагаемые поступления, включая и недоимки с неблагонадежных налогоплательщиков, т. к. их долг был известен и легко просчитываем. Вместе с тем в раздел сметы эти денежные суммы не вносились.
25
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Третьей по величине земских сборов была статья «Зачеты».
Приведенный в этой графе табл. 4 цифровой материал, хотя и
фиксирует значительное колебание доли зачетов в доходных
бюджетах (от 10,9% до 0,7%), указывает на следующую закономерность: суммы зачетов во всех периферийных губерниях
значительно выше (как и их доля в общей доходной смете), чем
в столичной Московской. Это объясняется тем, что в провинции платежеспособность населения была значительно ниже, чем
в столице, и многие налогоплательщики предпочитали (в счет
своих будущих денежных выплат по окладным листам) частично
рассчитываться с земскими структурами натуральными формами
оплаты, предоставлением услуг при проведении земских мероприятий: поставкой подвод, строительных материалов, товаров и
продуктов для продовольственных складов и прочее. Для жителей Московской губернии такая форма выплат была менее предпочтительна, что указывало на большое количество наличных
денег у ее населения.
Относительно статьи сборов на формирование дорожного капитала, которая стала предусматриваться правительством
с 1895 г. в качестве отдельной в доходных сметах, то здесь повсеместно наблюдаются весьма ровные показатели поступлений, как в абсолютных цифрах, так и в процентном исчислении.
Их доля в бюджетах составляла 2% – 3,5%.
Что же касается разделов «Разные сборы» и «Разные поступления», то их значение и вес в общих финансах были явно скромными, хотя по своим показателям они всё же превышали объем
сборов по статье «Доходы с принадлежащих земству имуществ».
Таким образом, приведенный анализ доходных земских смет
центральных губерний страны за 1912 г. показывает, что основные денежные поступления в доход земств составляли 1) налоги с недвижимого имущества населения; 2) средства, полученных из казны в виде пособий, ссуд и кредитов; 3) уплата долгов
по кредитам, предоставленным самими земствами, и процентов
с них. Совокупная доля этих статей составляла от 69 до 90%.
В годы Первой мировой войны доходные сметы земств
продолжали расти, однако этот рост нельзя было назвать есте26
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ственным. Война, требовавшая дополнительных финансовых
вливаний и затрат, а также сокращение производства товаров народного потребления способствовали стремительному развитию
инфляции и дороговизны в стране. В этой ситуации органы самоуправления вынуждены были идти на непопулярные меры и
увеличивать обложение недвижимых имуществ. Так, в доходном
бюджете Смоленского земства совокупная доля этого источника поступлений в 1915 г. составляла 58,8%, в 1916 г. — 60,3%,
а в 1917 г. — 71,1%. При этом довольно быстро возникла серьезная проблема недоимок по данному виду сбора (их объем составлял 10–15% от запланированных сумм). Бреши, образовывавшиеся в предусмотренных расходах, земствам приходилось закрывать из своих специальных фондов и капиталов.
По-прежнему весомой статьей в земских доходах оставались
правительственные пособия и кредиты. В условиях военного времени специальные ассигнования производило и интендантство,
направляя их на устройство лазаретов и лечение фронтовиков.
Эти средства поступали на места, как правило, по линии Главного комитета Всероссийского земского союза, образованного
30 июля 1914 г. для помощи раненым и больным воинам. Частично казенные средства переводились также на обустройство беженцев и детей-сирот. Поэтому в той же Смоленской губернии
их общая составляющая в сметах уездных управ в 1915 г. равнялась 16,7%, а в 1916 г. — 20,7%. В свою очередь, у губернского
земства эти показатели были 4,4% и 8,4% соответственно.
Что же касается состояния доходных бюджетов органов самоуправления в целом, то в 1914 г. прирост по сравнению с предыдущим годом составил 10,1%, а в 1915 г. — 1,03%.
Обратимся теперь к рассмотрению расходных смет. Все
земские расходы, как и их функции, делились на обязательные
и необязательные. К числу первых по Положению 1864 г. относились содержание отдельных чинов местного гражданского
правления, арестных домов и помещений для несовершеннолетних преступников, присутствий по крестьянским делам и мировых судов; расходы по общественному призрению, дорожные
(на поддержание и ремонт дорог), подводные (для разъездов по27
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
лиции и прочих должностных лиц), постойные расходы и т. д.
К необязательным относились отчисления на народное здравоохранение и образование, на содержание земского управления и
земской почты, а также на экономические и прочие мероприятия
в крае (например, на содействие развитию крестьянских кустарных промыслов).
Обязательные расходы были для структур местного самоуправления явно обременительными. Поэтому они в течение ряда
десятилетий настаивали на ликвидации или по крайней мере
уменьшении указанных затрат и постоянно стремились уйти
в первую очередь от ассигнования больших денежных сумм
на содержание государственных учреждений и чинов местного гражданского управления. Эта тенденция была характерна
для всех земских учреждений. Так, если в 1877 г. общая доля обязательных расходов в бюджетах земств составляла от 40 до 60%,
то в 1901 г. — лишь 15%. Сокращение обязательных расходов
и увеличение необязательных особенно интенсивно происходит
с 1895 г., когда правительство исключило для земских структур ряд выплат, ранее направлявшихся на содержание местного гражданского управления (об этом законе мы уже говорили,
когда рассматривали порядок составления доходных земских
бюджетов). Упомянутый ранее закон от 5 декабря 1912 г. также
частично освободил их от мелких обязательных затрат административного характера.
Остальные денежные средства по большей своей части шли
на социокультурную сферу, главным образом на народное образование, культурно-просветительные мероприятия и медицину. Так, по данным Министерства финансов, расходы на здравоохранение по 34 земским губерниям в 1895 г. составили 27%
от их общих бюджетов, в 1900 г. — 27,6%, в 1910 г. — 28,4%,
в 1911 г. — 27,5%. Затраты на народное образование в 1895 г.
исчислялись в 14,2%, в 1900 г. — в 17,6%, в 1910 г. — в 25,4%,
в 1911 г. — в 27,1%.
Из приведенного цифрового материала видно, что эти две
статьи смет в суммарном исчислении в 1895 г. составили 41%
всех расходов земств, а в 1911 г. — уже 54,6%, т. е. увеличились
28
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в 1,3 раза. При этом расходы на медицинское обслуживание населения устойчиво лидировали в данный период. Вместе с тем заметна явная тенденция с 1910 г. к увеличению денежных средств,
выделявшихся на народное образование, что было связано с реализацией правительственной программы обязательного начального обучения в стране (1908 г.) и поступлениями казенных
ассигнований на строительство новых школ. Поэтому на 1911 г.
обе указанные сферы фактически имели равные по объему инвестиции в земских бюджетах.
В отношении порядка составления расходных смет Министерством финансов также был разработан единый формуляр,
состоящий из 14 разделов. В нем, помимо статей, где четко прописывалась сфера предполагаемых затрат, был предусмотрена
статья под названием «Разные расходы». Здесь должны были
проставляться те денежные средства, которые органы самоуправления предполагали направить:
- на работу земской почты;
- на содержание принадлежащего им недвижимого имущества;
- на ведение судебных исковых дел;
- на выплаты частным лицам за предоставленные услуги и т. д.
Специальная статья сметы предусматривала отчисления
на образование запасной суммы. По закону 1890 г. она должна
была составлять не более 5% общего объема расходов и предусматривалась для покрытия непредвиденных издержек. Из неё,
в отличие от специальных капиталов, нельзя было, например,
предоставлять кредиты населению или организациям. Это был
своеобразный неприкосновенный запас на случай чрезвычайных
ситуаций.
Табл. 5 дает возможность ознакомиться со всеми разделами
смет по земским расходам и их реальным содержанием на 1912 г.
вновь по губерниям Центральной России.
Из приведенного в ней цифрового материала видно, что
по указанным губерниям обязательные расходы составляли
не более 10–15% всех затрат. Самый большой показатель этих
отчислений приходился на Московскую губернию (15,3%), причем 9,8% из них направлялись на дорожное строительство. Сред29
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ний процент отчислений на образование различных капиталов и
уплату долгов составлял 9,2%. Все остальные поступления тратились на необязательные земские функции, их доля исчислялась
в 68–83%. При этом наиболее значительные суммы шли по статьям «Народное образование» и «Медицинская часть», их совокупная доля колеблется от 46 до 63% бюджета. Самый высокий
показатель в расходовании денежных средств по этим статьям
сметы имела Владимирская, Тверская и Московская губернии:
62,7%, 62,5%, 55,9% соответственно. В целом из данных таблицы легко заметить, что отчисления на эти две сферы земской деятельности везде достаточно пропорциональны между собой как
в их денежном, так и в процентном выражении. Исключение составили показатели по Смоленской и Ярославской губернии. Так,
в первой из них большая часть расходов приходилась на народное образование — 30%, на медицину они составляли 19,8% бюджета. В Ярославской — наоборот: 27,1% расходной сметы было
отведено на медицинскую часть, а на школьное образование и
просвещение —18,9 %.
Обратимся к рассмотрению конкретных позиций, куда направлялись земские деньги по указанным двум статьям их расходных бюджетов.
В раздел «Медицинская часть» входили:
- содержание губернской и уездных больниц, врачебных участков, приемных покоев, фельдшерских и акушерских школ, аптек;
- выплата жалованья и наград медицинскому персоналу;
- улучшение санитарных условий в крае;
- проведение противоэпидемических мероприятий;
- льготное стационарное лечение местных жителей;
- закупка медицинского инструмента и лекарственных средств.
Статья расходов «Народное образование» состояла из следующих разделов:
- содержание начальных земских школ (ремонт и постройка
зданий) и учительских семинарий;
- выплата жалованья и наград учительскому персоналу;
- оплата учебы их детей в гимназиях и училищах;
- расходы по подготовке педагогов;
30
31
Ярославская
Тульская
Тверская
Смоленская
Рязанская
Московская
Костромская
Калужская
Владимирская
Губернии
Содержание земского управления
536,2
(8,1)
261,1
(6,8)
461,3
(6,3)
849,1
(9,8)
377,0
(6,3)
350,2
(6,5)
547,0
(7,4)
359,5
(7,9)
401,6
(9,9)
Участие в расходах
правительственных учреждений
307,0
(4,7)
68,5
(1,8)
198,7
(2,7)
93,4
(1,1)
93,8
(1,6)
85,8
(1,6)
151,9
(2,0)
45,8
(1,0)
94,8
(2,3)
Устройство
и содержание
мест заключения
30,4
(0,5)
25,4
(0,7)
29,7
(0,4)
26,1
(0,3)
19,8
(0,3)
57,2
(1,1)
24,8
(0,3)
24,0
(0,5)
26,7
(0,7)
Дорожная
повинность
326,5
(5,0)
283,2
(7,3)
488,0
(6,7)
843,2
(9,8)
481,2
(8,1)
339,7
(6,3)
498,8
(6,7)
404,7
(8,9)
276,6
(6,8)
Народное
образование
2 236,3
(33,9)
877,0
(22,7)
1 728,6
(23,7)
2 572,3
(29,7)
1 718,1
(29,0)
1 625,0
(30.0)
2 344,2
(31,6)
1 057,1
(23,3)
770,9
(18,9)
Общественное
призрение
75,3
(1,1)
45,9
(1,2)
54,5
(0,7)
353,3
(4,1)
52,2
(0,9)
56,1
(1,0)
88,5
(1,2)
62,3
(1,4)
60,1
(1,5)
Медицинская
часть
1 898,9
(28,8)
1 207,1
(31,3)
1 731,0
(23,7)
2 261,4
(26,2)
1 417,7
(23,8)
1 068,7
(19,8)
2 296,2
(30,9)
1 255,2
(27,7)
1 107,4
(27,1)
Ветеринарная
часть
190,2
(2,9)
76,9
(2,0)
197,9
(2,7)
238,7
(2,8)
89,6
(1,5)
71,4
(1,3)
72,7
(1,0)
90,8
(2,0)
117,2
(2,9)
372,1
(5,6)
171,9
(4,5)
477,7
(6,5)
500,1
(5,8)
106,9
(1,8)
191,5
(3,5)
310,9
(4,2)
122,8
(2,7)
219,0
(5,4)
Содействие
экономическому
благосостоянию
Статьи сметы (данные в тыс. рублей и в процентах)
298,8
(4,5)
125,6
(3,3)
681,5
(8,3)
549,0
(6,3)
840,0
(14,1)
768,4
(14,2)
367,2
(4,9)
804,7
(17,7)
254,9
(6,3)
Уплата долгов
Разные расходы
58,2
(0,9)
25,7
(0,7)
103,3
(1,4)
158,4
(1,8)
107,4
(1,8)
54,3
(1,0)
92,9
(1,3)
32,1
(0,7)
42,8
(1,0)
Отчисления
на образование
капиталов
155,2
(2,4)
73,4
(1,9)
137,4
(1,9)
134,8
(1,6)
97,7
(1,6)
133,6
(2,5)
67,5
(0,9)
81,0
(1,8)
109,0
(2,7)
108,6
(1,6)
37,7
(1,0)
93,1
(1,3)
60,1
(0,7)
76,4
(1,3)
29,4
(0,5)
23,5
(0,5)
51,3
(1,1)
31,5
(0,8)
4 071,8
4 542,9
7 424,5
5 412,8
5 947,7
8 640,0
7 311,3
3 850,9
6 593,5
Всего
земских
расходов
Таблица 5
Отчисления
на запасную сумму
Земские расходные сметы в 1912 г. по губерниям Центральной России
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
- закупка школьных учебных пособий;
- стипендии земским воспитанникам в средних учебных заведениях;
- расходы на внешкольное образование и просвещение;
- пособия министерским, церковно-приходским школам и
просветительным обществам 4.
Приведенная структура денежных расходов позволяет в полном объеме представить масштаб и характер мероприятий в этих
областях земской деятельности по развитию социокультурной
сферы на местах.
Сложнее обстояло дело с ассигнованиями на экономические
мероприятия. Доля этих затрат в структуре расходной части смет
оставалась незначительной. Самые высокие проценты таких отчислений производило Костромское земство — 6,5%, Московское — 5,8%, Владимирское — 5,6% и Ярославское — 5,4%.
Наименьшие показатели фиксируются по Тульской и Рязанской губерниям — 2,7% и 1,8% соответственно. Поэтому траты
на экономические проекты (при их общем увеличении с 1903 г.
по 1912 г. в 4 раза) возрастали всё-таки непропорционально
по сравнению с указанными статьями необязательных расходов
органов самоуправления и не отвечали в полной мере потребностям крестьянского населения.
В целом подавляющую часть всех расходов, включая и затраты на необязательные земские функции, несли не губернские,
а уездные земства, у которых по закону сосредоточивался основной объем доходных бюджетных средств (в отличие от особых
фондов и капиталов, речь о которых, как уже было отмечено ранее, пойдет в дальнейшем).
Доходные сметы губернских управ формировались из доли уездных бюджетов. Этот процент отчислений в каждом случае просчитывался от количества облагаемого недвижимого имущества и общей
суммы сбора с него в уезде. Денежные средства губернского земства
шли только на осуществление мероприятий общегубернского значения, например на поддержание шоссейных дорог, на организацию
фельдшерских и акушерских школ, учительских семинарий, на про См., например: Смета расходов на губернские повинности
Владимирской губернии на 1916 год. Владимир, 1916. С. 16–22, 28–30.
4
32
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ведение летних педагогических курсов и т. п. Все остальные затраты относились на счет уездов. Так, в 1912 г. расходы уездных земств
во Владимирской, Калужской и Московской губерниях составили
71% от общих затрат сводного бюджета, в Костромской, Тверской
и Ярославской — 73,5%, 75% и 77% соответственно, в Рязанской и
Смоленской — по 78%. Доминирующая роль уездов в финансировании деятельности земств сохранялась и в последующий период.
В годы Первой мировой войны в расходных бюджетах земств
произошли определенные изменения с точки зрения объема финансирования по конкретным статьям. Правительство настаивало «по случаю войны» на сокращении смет на экономические
мероприятия и отчасти на дорожное дело и на увеличении инвестиций для поддержания правительственных учреждений, а также на статью «Общественное призрение». По данным журнала
«Земское дело», в 1915 г. затраты всех органов самоуправления
по статье «Содействие экономическому благосостоянию» уменьшились по сравнению с 1914 г. на 4 800 тыс. руб., а на дорожные
нужды — на 1 296 тыс. руб. В свою очередь, на правительственные нужды они возросли на 1 363 тыс. руб., а на общественное
призрение — на 2 298 тыс. руб. Однако наиболее весомый прирост отмечен по статьям «Уплата долгов» и «Разные расходы»:
здесь годовой прирост составил 5 915 тыс. руб. и 5 389 тыс. руб.
соответственно 5. В структуре последней статьи стали преобладать средства, направленные на продовольственное дело, на помощь нуждающимся, на содержание детей-сирот и беженцев.
При рассмотрении расходных бюджетов за 1915 г. в конкретных губерниях можно констатировать, что в них (без исключения) значительно возросли затраты по статье «Разные расходы».
Наибольшие суммы при этом отмечаются по Московской, Костромской, Рязанской и Владимирской губерниям, они колебались
от 889 тыс. руб. до 243 тыс. руб. Наименьшие издержки были у
Тульского и Ярославского земств — 183 тыс. руб. и 152 тыс. руб.
соответственно. Удельный вес раздела «Уплата долгов» также
поднялся. Например, в общей смете органов самоуправления Ря Земское дело. 1916. № 22. С. 971.
5
33
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
занской губернии его доля определялась в 18%, в Московской и
Костромской в — 9%, во Владимирской — в 6,3%.
Повсеместно увеличились инвестиции по статье «Общественное призрение». Здесь лидером вновь являлось Московское
земство. Его затраты составляли 541 тыс. руб. (4,3% от всех
расходов), в то же время затраты Калужского земства — лишь
54 тыс. руб., т. е. в 10 раз меньше, и равнялись 1,3% от всех расходов. Однако и суммарные бюджеты у этих органов местного
самоуправления были разными: 12 524 тыс. руб. у Московского
земства и 4 132 тыс. руб. — у Калужского.
Расходы на развитие дорожной инфраструктуры сократились и составляли от 1,6% до 4,1% их общих смет, уменьшившись в 1,5–2 раза по сравнению с предыдущим периодом. Лишь
в Мос-ковском земстве они сохранились на прежнем уровне, и их
доля равнялась 10%, что объяснялось как самым большим в данном регионе бюджетом, там и повышенным значением дорожной
сети для столичной губернии.
Что касается увеличения трат на поддержание правительственных учреждений, то их рост был не столь значительным:
от 0,3% до 0,6%. Самые существенные затраты фиксируются по Владимирской и Костромской губерниям. Доля этих затрат в их земских расходах исчислялась в 5,1% и 3,1% соответственно. В Московской, Калужской и Тульской губерниях они,
наоборот, сократились и составляли: в Московской — 0,6%,
а в Калужской и Тульской — 0,7%. При этом Калужское и Тульское земства имели самые скромные бюджеты, чем, очевидно,
и объяснялось подобное положение дел, когда жёстче приходилось выбирать приоритеты своего финансирования. Что же касается структур самоуправления Московской губернии, то, на наш
взгляд, в данном случае проявилось негативное отношение гласных к решению властей заставить земства увеличить ассигнования по тем параграфам смет, которые были для них явно не первоочередными по значимости.
В большей степени, чем в отношении указанной статьи расходов, органы местного самоуправления проявили единодушие
в объеме денежных средств, направляемых на экономическое
34
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
благосостояние населения. Здесь лишь Владимирское и Ярославское земства сократили свои инвестиции (как предписывало правительство), все остальные их увеличили. Особенно заметен рост
ассигнований у Костромского земства, где расходы по данной
статье составили 10,4% от общего объема. Такая позиция земств,
вероятно, была связана с тем, что органы самоуправления ясно
осознавали значимость финансирования данной сферы и необходимость постоянно направлять часть собранных налогов граждан на жизненно важные потребности местных жителей, в т. ч.
на поддержку сельского хозяйства, которое в военное время испытывало большие трудности.
Что же касается статей «Народное образование» и «Медицинская часть», то они по-прежнему занимали лидирующие позиции в расходных сметах всех земских структур.
Ни в одной губернии в 1915 г. не было расходов ниже 1 млн
рублей по указанным позициям. При этом земские инвестиции
в эти статьи были сопоставимыми. Например, в Костромской губернии они исчислялись в 2 054 тыс. руб. и в 2 141 тыс. руб. соответственно, в Рязанской — в 1 825 тыс. руб. и в 1 728 тыс. руб.,
в Смоленской — в 1 627 тыс. руб. и в 1 726 тыс. руб. Подобное
соотношение не изменилось и в 1916 г.
Таким образом, даже в годы войны земства сумели сохранить
выработанные приоритеты в расходовании денежных средств и
направить их в основном на выполнение своих необязательных
функций, т. е. на образование, здравоохранение и экономическую помощь населению.
Особые фонды и капиталы
Весомую часть в консолидированных бюджетах органов самоуправления составляли их специальные фонды и капиталы.
Согласно ст. 62 (п. 2) «Положения о губернских земских учреждениях» 1890 г. им было предоставлено право создавать дополнительные фонды «в целях обеспечения или усиления средств
для удовлетворения различных потребностей». Данное право регламентировалось лишь в отношении оборотного капитала и запасной сметной суммы, которая предназначалась для покрытия
35
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
непредвиденных расходов, различных издержек и недобора в доходах (недоимок). В запасную сумму (как мы отмечали ранее)
земства имели право отчислять 5% от общего итога предполагаемых расходов в текущем году, а на оборотный капитал ежегодно
оставлять средства не менее 2% от объема всех окладных сборов
до тех пор, пока сумма средств данного фонда не достигнет полугодового размера отчислений в него 6.
Другие фонды (кроме дорожного — по закону от 1 июня
1895 г.) могли создаваться по решению самих органов самоуправления. При этом единственным условием было следующее:
созданные капиталы по своему назначению не должны были совпадать с оборотными средствами и запасной суммой и расходоваться на проведение мероприятий, входивших в компетенцию
земских учреждений 7. При всем разнообразии этих капиталов
источниками формирования их базовой части (кроме страховых
и пенсионных) являлись переводившиеся на балансы земских
структур суммы от различных ведомств, которые до реформы
1864 г. были обязаны содержать различные учреждения социальной сферы. Дополнительные поступления шли в виде отчислений из годовых доходных смет самих земских органов и пособий
от казны, от сборов с местного населения (шоссейный налог или
взносы с годового жалованья земских служащих в эмеритальную
(пенсионную) кассу), от доходов с предпринимательской деятельности земств, от частных пожертвований граждан и общественных организаций. Их активы состояли из процентных бумаг,
краткосрочных кредитов, фонда погашения государственных
ссуд, недоимок по сборам, дебиторской задолженности и переходящих сумм. В свою очередь, в пассив баланса входили различные кредиты, долги казне, текущие счета в банке, уставный и
чистый капитал, отложенные расходы.
Общая сумма специальных капиталов местного самоуправления по всем губерниям страны на 1 января 1907 г. составила
175 300 тыс. рублей, а через 5 лет она выросла в 1,6 раза и исчислялась уже в 228 100 тыс. руб.
 Свод законов Российской империи… Т. 4. Кн. 2. Ч. 1. С. 148.
 Там же.
6
7
36
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Анализируя сводные балансы специальных земских средств,
можно констатировать, что первое место по величине специальных капиталов занимали страховые, которые формировались за
счет сумм обязательного страхования недвижимого имущества и
добровольного страхования, например скота, сельскохозяйственного оборудования и т. д. Размер страхового взноса по недвижимости определялся исходя из количества и стоимости строений
владельца. Средняя цена, например, деревянных крестьянских
изб составляла 150 руб. При годовом страховом платеже от огня
в 1,5 руб. (1% от стоимости недвижимости) и при регулярном поступлении данных платежей этот источник финансов становился достаточно солидным для органов самоуправления. К 1912 г.
страховой капитал в губерниях Центральной России достиг весьма внушительной суммы — 18 317 тыс. руб. Наиболее крупные
страховые фонды имелись у Владимирского (3 608 тыс. руб.), Костромского (3 607 тыс. руб.) и Тульского (3 593 тыс. руб.) земств,
самые скромные — у Смоленского (647 тыс. руб.) и Рязанского
(582 тыс. руб.) земств. Последнее объяснялось более низким уровнем жизни и доходов населения этих губерний. Остальные земства имели на данных счетах в среднем по 1,5 млн руб.
Второе место по объему денежных средств отводилось пенсионным кассам. Они были сосредоточены главным образом
в губернских земствах и формировались за счет вычетов из жалованья и вознаграждений служащих и процентных отчислений
самих земских учреждений. Общая сумма этих капиталов в губерниях Центрального региона в 1912 г. составляла 12 093 тыс.
руб. Здесь лидером являлось Московское земство, в котором
эмеритально-пенсионный капитал составлял 3 523 тыс. руб.
За ним шли Владимирское, Костромское и Ярославское земства, на соответствующих счетах которых числилось более
1 млн руб. Меньшие суммы были в Калужской, Рязанской и
Тульской губерниях.
Третье место среди специальных фондов принадлежало оборотным капиталам. Их сводный баланс в 1912 г. в указанных губерниях равнялся 9 512 тыс. руб. Несмотря на то, что по закону
этот капитал определялся как затратный, он постоянно увеличи37
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вался, т. к. из оборотных средств нельзя было осуществлять
какие-либо безвозвратные расходы. Из него можно было лишь
делать временные заимствования, которые восстанавливались
в течение первой половины года. Благодаря этому и происходил
непрерывный рост указанных средств.
Из остальных финансов по своим размерам выделялись
средства дорожных фондов. Их величина к 1912 г. определялась в 3 910 тыс. руб. Как правило, эти фонды находились
в ведении губернских управ, их средства использовались
для строительства и улучшения дорог и дорожных сооружений, имеющих местное значение. При этом часть ресурсов
могла передаваться в уезды для ремонта уже построенных
за счет губернской казны дорог. Этот вариант был характерен для Тверской, Московской и отчасти Ярославской губерний, где в распоряжении губернских управ было только 40%
дорожного фонда. Заимствования из этого источника денег
на иные цели могли осуществляться только с разрешения Министерства внутренних дел.
Что же касается остальных земских специальных капиталов, во многом пополнявшихся за счет отчислений из доходных
смет и частных пожертвований граждан, то наиболее активно
возрастали те из них, которые предназначались на народное образование и мероприятия по содействию экономическому благосостоянию. Слабее наблюдался рост накоплений на ветеринарную и медицинскую часть, на устройство мест заключения и
пожарную безопасность.
В целом увеличение всех фондов происходило за счет следующих факторов:
- капитализация прибыли, полученной от земских финансовых операций и оборотов средств, в результате чего росли их целевые капиталы;
- регулярные поступления в оборотный, страховой и пенсионный фонды (операции с этими капиталами не представляли
риска, т. к. не затрагивали уставные средства, а частичные заимствования всегда возвращались);
- различные пожертвования.
38
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Общие сведения о состоянии земских специальных капиталов в губерниях Центральной России на 1 января 1912 г. приведены в табл. 6.
Таблица 6
Земские капиталы и фонды (в тыс. руб.)
по губерниям Центральной России на 1 января 1912 г.
№
п/п
Губерния
1. Владимирская
2. Калужская
3. Костромская
4. Московская
5. Смоленская
6. Тверская
7. Тульская
8. Рязанская
9. Ярославская
Итого капиталов
Всего капиталов
по счетам
в наличии
9 639,6
4 120,7
9 253,1
14 928,0
7 189,0
6 946,3
6 751,9
5 219,9
5 639,8
69 688,3
5881,1
1 309,1
3 478,5
7 192,6
3 205,6
2 437,8
1 771,2
3 164,9
3 130,9
31571,7
процент
наличности
61,0
31,8
37,6
48,2
44,6
35,1
26,2
60,6
55,5
45,3
Цифровые данные показывают, что размеры специальных
средств в каждой губернии были довольно значительными и
колебались от 4 млн руб. (в Калужской) до 15 млн руб. (в Московской). При этом только 45,3% всех капиталов к 1912 г. находились в наличности. Часть их направлялась на реализацию
конкретных мероприятий, остальные числились в оборотных
средствах, ссудах, долгах и недоимках, отчасти причислялись
к «невыполненным расходам, подлежащим удовлетворению».
Особенно активно использовали этот источник финансирования для покрытия своих издержек те земства, где текущие годовые доходы были наиболее скромными (Калужское, Тульское).
При этом уездные управы чаще, чем губернские, обращались к своим специальным средствам, что объяснялось большим
объемом их практической работы на местах. Вместе с тем самих
39
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
капиталов у уездных земств было значительно меньше, чем у губернских. Задолженность уездных структур собственным капиталам могла доходить до 70%, в то время как у губернских она
составила всего 47% 8.
Что же касается денежных средств губернских управ,
то из них не было ни одной, у которой бы общая их сумма составляла меньше 2 млн руб. (Рязанская, Тульская, Калужская). Суммами от 4 до 4,5 млн рублей располагали губернские земства в
Тверской, Ярославской и Смоленской губерниях. От 6 до 10 млн
рублей было у Владимирской, Костромской и Московской губернских управ.
В то же время самые богатые уездные кассы отмечались в Костромском уезде — 573 тыс. руб., в Шуйском (Ивановская губерния) — 579 тыс. руб., в Московском — 741 тыс. руб. Однако у большинства управ капиталы составляли от 50 тыс. до 400 тыс. руб.
Распределение сумм, взятых из фондов, показывает, что помимо целевых расходов, для которых фонды были предназначены, их денежные средства использовались органами самоуправления и в качестве источника собственного кредитования. Возможность «взятия займа у самих себя» и делала специальные капиталы наиболее удобным инструментом для ликвидации временных финансовых затруднений.
Подобная тенденция сохранялась до Первой мировой войны.
Однако уже в 1915–1916 гг. из-за инфляции и резкого снижения
налоговых поступлений земским управам пришлось постоянно
прибегать к использованию средств фондов, в результате чего
в 1916 г. были задействованы и уставные капиталы. Так, например, если к 1 января 1915 г. общая сумма всех специальных фондов Смоленской губернской управы составляла 2 900 тыс. руб.,
то к 1 января 1917 г. — только 691 тыс. руб. Когда же управа
попыталась заложить свои основные процентные бумаги, то они
были оценены банком в 2 раза ниже их номинальной стоимости.
На основании изложенного материала мы можем констатировать, что земская налоговая система в целом предоставляла воз Абрамов В. Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. М., 1996. С. 28.
8
40
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
можность органам самоуправления формировать свои доходные
сметы по самодостаточному принципу и способствовала эффективному бюджетированию. Анализ земских доходов показывает,
что они неуклонно росли и с 1903 г. по 1913 г. увеличились более
чем в 2,5 раза. При этом прирост сбора с объектов промышленного и городского сектора несколько опережал отчисления с земель
и лесов в промышленных губерниях за счет поступательного развития предпринимательской деятельности: расширения старых и
появления новых фабрично-заводских и торговых предприятий.
Вначале ХХ в. значительную долю в земских сметах составляли различные формы казенных дотаций (пособия, субвенции,
безвозвратные ссуды и кредиты), которые имели целевое назначение и шли на реализацию конкретных правительственных программ и мероприятий. Данные денежные поступления, составляя
13% в земских бюджетах, позволяли органам самоуправления перераспределять их собственные средства в соответствии с насущными нуждами. Вместе с тем их объем в годы войны увеличился
до 35% в связи с организацией на местах госпиталей, лечением
раненых фронтовиков и обустройством беженцев.
Повышение доходности земских бюджетов благоприятно отразилось на инвестиционных возможностях структур самоуправления, на сбалансированности расходных полномочий земств и
ресурсов для обеспечения реализации этих полномочий. Расходные сметы в среднем прирастали с 8% в 1906 г. до 16% в 1913 г.
При этом затраты на так называемые обязательные функции
(в основном на софинансирование правительственных учреждений, от которого земства постоянно стремились уйти) в 1900-х гг.
сократились в 3–4 раза по сравнению с 1890-ми гг. Основной объем финансовых ресурсов направлялся в социокультурную сферу
и на организацию экономических мероприятий в крае (их общая
доля в 1912 г. составила 68–83% от всех инвестиций).
На финансовой устойчивости земств как хозяйствующих
субъектов сказывалось и наличие у них специальных фондов и
капиталов, т. к. за счет этих денежных средств при необходимости можно было решить ту или иную возникшую финансовую
проблему и уйти от дефицитности бюджета. Лишь в военные
41
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
годы, с ростом инфляции и дороговизны в стране, с увеличением
количества населения, требовавшего социальной помощи, необходимость прибегать к дополнительным заимствованиям из этих
фондов стала постоянной.
Лекция 3
Материальное обеспечение
земских служащих
Вся многогранная деятельность органов местного самоуправления строилась на работе их служащих, так называемого
«третьего элемента» (первым считались земские гласные, вторым
— земская администрация). Это были люди, которые пошли работать в земские учреждения в качестве наемных лиц: агрономов,
статистиков, ветеринаров, учителей, врачей, фельдшеров, акушерок и т. д. — и своей практической деятельностью меняли картину
социокультурной жизни сельского населения. Профессиональная
структура «третьего элемента» была весьма разнообразной и неравнозначной по численности. Так, по данным журнала «Земское
дело», на 1912 г. в 40 губерниях страны насчитывалось приблизительно 85 тыс. земских специалистов. Среди них около 3 тыс.
составляли земские врачи, свыше 1 тыс. — ветеринарные врачи,
1 100 человек — агрономы, более 1 тыс. человек — страховые
агенты, около 14 тыс. — фельдшеры и акушерки, свыше 500 —
инженеры и техники, 45 тыс. — учителя, до 2 тыс. — служащие
управ (секретари, бухгалтеры и заведующие разными отделами) 9.
На первом месте по количеству стояли учителя, затем шли
фельдшеры и акушеры, на третьем месте находились служащие
управ, а затем — страховые агенты и дорожные техники. Отдавая
себе отчет в том, что не каждый служащий согласится работать
на селе, в глубинке, земские органы постоянно стремились определить адекватные оклады своим работникам в таком размере,
который бы соответствовал уровню жизни в данной местности
в данное время с учетом образовательного ценза работника, его
деятельности и финансовых возможностей органов местного самоуправления.
 Земское дело. 1912. № 5. С. 320.
9
42
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Опубликованные в журнале «Земское дело» результаты специального анкетирования позволяют установить колебания в
условиях оплаты своих служащих провинциальными и столичным земствами на 1912 год. При этом данные об окладах земских
служащих в провинции даны по результатам обработки анкет,
присланных из Тверской, Пермской и Полтавской губерний.
Из материала табл. 7 нетрудно заметить, что максимальные
размеры окладов служащих были в Московской губернии; сказывался более высокий уровень жизни промышленной, столичной
губернии, а стало быть, и большие финансовые возможности Московского земства. Здесь жалованье работников могло в 1,5–3
раза превышать оклады таких же служащих в других земских губерниях или быть равным им, но не ниже.
Таблица 7
Годовые оклады земских служащих на 1912 г. (в руб.)
Специалисты
Секретарь
Бухгалтер
Губернский инженер
Губернский агроном
Заведующий
санитарным бюро
Заведующий
ветеринарным бюро
Делопроизводители
отделов:
- народного образования
- агрономического
- врачебного
- ветеринарного
-дорожного
- страхового
Тверская, Пермская
Московская
и Полтавская губернии
губерния
1 500–3 300
2 400
1 500–4 100
4 000
3 000–4 000
4 000
1 850–4 000
4 000
3300
4 000
1 500–3 000
4 000
480–1 050
480–1 200
360–1 200
1 200
800–1 800
800–1 200
1 800
1 200
1 200
1 200
2 400
1 200
43
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Однако, если вознаграждение рядового служащего не превышало 1 200 руб. в год, вряд ли его можно было считать достаточным (с учетом стоимости жизни в тот период). Поэтому органами самоуправления была введена система поощрительных
материальных мер, которые были направлены на привлечение
специалистов для работы в земских учреждениях и сохранение кадрового состава. Например, по отношению к лицам квалифицированного труда большинство земств старались определять размер
содержания так, чтобы обеспечить им капитализацию знаний и
квалификации, приличествующий уровень жизни, позволявший
человеку не чувствовать себя ущемленным.
Так, Ярославская губернская управа в 1912 г. отмечала, что
«приходится дорожить каждым статистиком. Не желая в интересах самого дела, терять лучших из специалистов подготовленных
служащих … управа ходатайствует … перед собранием о разрешении ей в тех случаях, когда это будет необходимо, повышать
содержание на свыше 20 процентов получаемого ими основного
оклада» 10.
В свою очередь, участники XI съезда земских врачей Тверской губернии в резолюции записали, что средние оклады врача
(1 200 руб. в год с выплатой квартирных и разъездных денег),
а также фельдшера (получавшего 360 руб. с теми же квартирными и разъездными) недостаточны для удержания этого персонала
на месте службы.
Прежде всего повышенное содержание вводилось для специалистов с высшим образованием. Здесь периодические надбавки к жалованью были введены в систему, чтобы сохранить на
службе опытные кадры, хорошо знавшие условия местной жизни. Подобная позиция на практике реализовалась прежде всего
в отношении уездных и участковых земских врачей.
Табл. 8 дает представление об окладах и суммах прибавок
земских врачей в Ярославской губернии в 1914 г. Исходя из приведенных в ней данных, мы можем заключить следующее: наиболее высокие оклады при разработанной системе денежного
поощрения данная категория медицинских работников имела
 Земское дело. 1912. № 5. С. 372.
10
44
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в Мологском, Ростовском, Ярославском уездах. Поэтому неудивительно, что именно в этих местностях и количество врачей
было больше. Так, к началу Первой мировой войны по числу
врачей лидировали Ярославский и Ростовский уезды — по 11
на уезд, в Мологском их было 10.
Таблица 8
Сумма окладов и периодических прибавок к жалованью
врачей Ярославской губернии на 1914 г. (в рублях)
Уезд
Через какой срок
назначались прибавки
Мини- Колималь- чество
ный прибаоклад
вок
Размер
единовременной
выплаты
300
Максимальный
оклад
Даниловский
Любимский
Мологский
1 200
2
через 5 лет
1 500
1 975
1
5
1 700
2 050
Мышкинский
Пошехонский
РомановоБорисоглебский
Ростовский
Рыбинский
Угличский
1 340
1
через 2 года
200
через 3 года 5,10 15,
20, 25
через 5 лет
20%
1 200
4
через 3 года
150
1 800
1 200
3
через 5 лет
200
1 800
1 450
1 500
1 200
3
1
3
225
300
120
2 125
1 800
1 560
Ярославский
Межуездный
1 500
1 500
3
4
через 3 года
через 5 лет
через 3, 6,
10 лет
через 3 года
Через 4 года
200
150
2 100
2 100
45
1 800
1 680
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
По всей Ярославской губернии медицинской практикой
в 1914 г. занимались 97 специалистов, из них 65 находились
на земской службе. Это преобладание земских специалистов
среди всех врачей объяснялось их приличным материальным положением и тем, что земской практикой была создана
территориально-участковая медицина с врачебными участками в
уездах, а в государственной системе здравоохранения ее не было.
Система поощрительных мер в форме периодических прибавок к жалованью за стаж работы, а также выплата квартирных и
командировочных денег была разработана органами самоуправления практически повсеместно для данной категории медицинских
работников. Хотя размер денежных доплат мог быть неоди-наков
в разных местностях как по их суммарному исчислению, так и по
статьям расходов, тем не менее минимальные оклады врачебного
персонала в начале ХХ столетия составляли не ниже 1 200 руб.
Данную ситуацию наглядно иллюстрирует табл. 9. Наиболее высокие изначальные оклады имели врачи в Покровском и
Ковровском уездах. Однако с учетом предусмотренных уездами
прибавок за стаж работы (от 3 до 10 лет), а также выплат квартирных и командировочных пособий лидерами являлись Владимирский, Вязниковский и Шуйский уезды, где общая годовая
сумма выплат врачебному персоналу могли составлять от 2 150
до 2 400 руб. Наименьшая суммарная оплата труда была у врачей
Гороховецкого, Юрьевского, Муромского и Александровского
уездов — от 1 400 до 1 550 руб. Неслучайно на съездах земских
врачей Владимирской губернии настоятельно звучали просьбы в
адрес органов местного самоуправления улучшить материальное
положение врачебного персонала в указанных уездах.
Хотя земские врачи и не состояли на государственной службе, они могли пользоваться некоторыми правами государственных служащих. Если специалист подавал прошение в МВД о желании работать еще и в данном ведомстве, то ему после зачисления в штат МВД присваивались чины, определенные «Табелью о
рангах». Так, начинающие практику лица по чинопроизводству
относились к 8-му классу «Табели», т. е. являлись коллежскими
асессорами, а медики с большим стажем работы могли дослу46
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
житься и до более солидных чинов, скажем коллежского советника, и быть отмечены соответствующими государственными наградами. Земства разрешали подобного рода совместительство.
Таблица 9
Материальное положение земских врачей
Владимирской губернии в 1904 г. (в рублях)
Уезд
Базовый
оклад
Покровский
1 800
Квартирные
деньги
нет
Ковровский
1 500
200
Суздальский
1 200
нет
Шуйский
1 200
300
Юрьевский
Муромский
Гороховецкий
Судогородский
Владимирский
Меленковский
Александровский
Переславский
Вязниковский
1 300
1 200
120–150
нет
1 200
200
1 200
180
1 200
300
1 200
300
1 200
200
1 200
200
1 200
300
47
Количество Командии сумма
ровочные
прибавок
деньги
нет
150
10% через
150
10 лет
3 прибавки
150
по 20%
3 прибавки
175
по 20%
нет
нет
нет
300
нет
150
2 прибавки
по 300
2 прибавки
по 250
2 прибавки
по 300
150
нет
нет
150 через 5
лет
3 прибавки
по 20%
нет
150
100
200
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Что же касается заработной платы государственных врачей,
то она начислялась по установленной тарифной сетке, принятой
для соответствующих структурных подразделений и ведомств.
Так, Управление Северных железных дорог в 1911 г. платило своим врачам на участках узкой колеи дорог годовой оклад
в 1 600 руб. и добавочные квартальные деньги в размере 400 руб.
На участках широкой колеи оклады составляли 1 656 руб.,
а квартирное довольствие выплачивалось в размере 406 руб.
Периодических прибавок к жалованью за выслугу лет и командировочных расходов при этом не предусматривалось,
а само увеличение окладов происходило при пересмотре общей тарификации и кадрового обеспечения ведомственных
работников. Поэтому в известном смысле на государственной
службе в большей степени «выигрывал» молодой специалист,
который сразу мог иметь годовое материальное обеспечение
в сумме 2 тыс. рублей, а на земской — врач со стажем, т. к.
были предусмотрены соответствующие доплаты за продолжительность службы.
По отношению к младшему вспомогательному медицинскому персоналу (фельдшерским и акушерским кадрам) органами самоуправления проводилась та же политика, что и
в отношении врачей. Они старались заинтересовать земской
службой этот состав медицинских работников. Поэтому при
назначении их должностных окладов практиковались те же
подходы, что и по отношению к жалованью врачей. Земские
управы пытались назначать им заработную плату не ниже
чем у их коллег — государственных служащих. Так, в 1914 г.
в Ярославской губернии минимальные оклады фельдшеров исчислялись в 420–480 руб. в год. При этом большинством уездных управ была разработана система поощрительных надбавок с учетом стажа работы.
Как правило, их было от 2 до 4 через каждые 3–5 лет.
Например, максимальные повышенные оклады составляли
в Ростовском уезде 696 руб., в Ярославском — 660 руб., в Пошехонском и Угличском — 624 руб., в Даниловском — 576 руб.,
48
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в Рыбинском и Мышкинском — 540 руб. Что же касается
акушерских кадров, то максимальный размер их жалованья
(на 1914 г.) в Ярославской губернии определялся, как правило,
в 320–360 руб. в год, с учетом различных в каждом уезде денежных доплат: от 20 до 60 руб. с выплатой через 3–6 лет службы.
В предвоенные годы увеличивалось жалованье фельдшерского персонала и в Костромской губернии. В 1913 г. оно
поднялось с 360 до 420–500 руб., включая еще четыре 10%-е
надбавки через каждые 3 года. К этим суммам прибавляли ежегодно 60 руб. квартирных денег. Помимо этого, им полагались
суточные (1 руб.) за выезд на вакантный участок, где данная
должность временно была свободной. Женщинам-акушеркам
жалованье увеличили с 240 до 300 руб. в год. Прибавки за стаж
работы составляли, так же как и в Ярославской губернии, от 20
до 60 руб. в течение 6-летнего срока работы.
Аналогичные выплаты в 300 руб., но уже с 1901 г. имели
акушерские кадры во Владимирской губернии, максимальное
жалованье фельдшеров составляло 610 руб. с добавлением
60 руб. квартирных денег.
Сопоставим материальное положение земского фельдшерского персонала с коллегами, находящимися на госслужбе
(данные также приводятся по управлению Северных железных дорог на 1911 г.). Размер годового оклада фельдшера на
участках узко-колейных дорог составлял 525 руб., квартирное довольствие — 117 руб., а на участках широкой колеи —
538 руб. и 142 руб. соответственно. Таким образом, мы можем
констатировать, что у данной категории работников в большей
степени, чем у врачебного персонала, оклады равнялись окладам земских коллег и даже при бóльших у них суммах квартирных выплат тот же земский фельдшер мог получать (с учетом финансовых средств органов местного самоуправления)
более высокое материальное вознаграждение за счет надбавки
за стаж работы.
Иная картина складывается при анализе оплаты труда акушерских кадров. Здесь только годовые оклады у государствен49
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ных акушерок были от 455 до 504 руб., а с учетом квартирного
довольствия эти суммы составляли 600–640 руб., т. е. в 2 раза
превышали денежное содержание земских работников даже с
более продолжительным сроком практики.
Фактически эта категория медицинского персонала по своему материальному положению была приравнена управлением Северных железных дорог к фельдшерскому, хотя и образовательный ценз, и объем должностных обязанностей, и квалификация
явно разнились. Очевидно, здесь был учтен острый дефицит данной специальности в стране.
Одним из направлений социальной помощи специалистам
со стороны органов самоуправления являлась система назначения пенсий своим старослужащим, которая основывалась на
таких общечеловеческих ценностях и традициях, как взаимопомощь, взаимовыручка и корпоративная поддержка. Для этой
цели в земских губерниях создавались эмеритально-пенсионные
фонды. Они были сосредоточены, главным образом, у губернских управ. Эмеритальные и пенсионные кассы отличались
лишь способом формирования основных фондов. Так, пенсионные кассы применяли страховой, накопительный принцип в том
виде, в каком он сначала нашел применение в аналогичных
кассах на железных дорогах, а затем был взят МВД за основу
при утверждении общих правил для организации пенсионных
касс от 12 июня 1902 г. Поэтому эмеритальные кассы, которые
начали создаваться земствами еще в 1880-е гг., в начале ХХ в.
преобразовывались в пенсионные или изначально создавались
такими, т. к. МВД старалось сделать обязательным для земских
структур учреждение касс страхового типа.
Однако эмеритальные кассы для земских служащих в начале ХХ в. по-прежнему остались в Московской, Тверской, Владимирской и Костромской (только для учительского персонала)
губерниях. При эмеритуре выслуга лет от 25 до 30 лет могла
давать право на получение пенсии в размере «нормального» жалованья или в размере 2/3 от него (в зависимости от решения
губернского земского собрания); вдовье вспомоществование,
50
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
как правило, соответствовало пенсии участника кассы, а сиротская пенсия составляла от 1/6 до 1/2 бывшего оклада работника.
Денежные средства данных касс накапливались за счет 3%-х отчислений с ежегодных земских доходов, вычетов из жалованья
служащих (их размер устанавливался каждым земством самостоятельно) и процентов с капиталов самого фонда.
В свою очередь, пенсионные кассы имели единообразную схему процентных отчислений как со служащего, так и
с субсидирующего учреждения (по 6%). Здесь все зависело
от получаемых служащим денежных средств и выслуги лет.
Так, работник, получавший последний годовой оклад в 600 руб.
и прослуживший 30 лет, имел право либо на единовременную выдачу всех денежных средств, числившихся на его накопительном счете (приблизительно 2 700 руб.), либо на
ежегодную пенсию в 230 руб. при условии перехода ее половины к вдове после его смерти. Работник, имевший оклад
в 1 200 руб., мог рассчитывать на единовременное пособие
в сумме 5 400 руб. или на ежегодную пенсию в 460 руб.
У служащего, получавшего 3 тыс. руб., единовременное пособие составляло 13 500 руб., а ежегодная пенсия — 1 140 руб.
Самой многочисленной категорией земских служащих являлись народные учителя. В их отношении органами самоуправления также проводилась стимулирующая политика материального
поощрения труда, т. к. уровень жизни существенно влиял на социальный и духовный облик учительства.
Переходя к рассмотрению величины окладов народных
учителей, приведем данные Ярославской выставки Северного
края по народному образованию за 1903 г. (см. табл. 10). Сразу
оговоримся, что помещенный в таблице цифровой материал показывает не среднюю величину минимального и максимального
жалованья служащих в указанных губерниях в целом, а самый
низкий и самый высокий оклад, зафиксированный в той или
иной местности.
51
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 10
Годовые оклады учителей земских школ
в губерниях Центральной России в 1903 г. (в рублях)
Губерния
Владимирская
Калужская
Костромская
Московская
Рязанская
Смоленская
Тверская
Тульская
Ярославская
Минимальное
жалованье
150
144
180
200
61
120
120
96
150
Максимальное
жалованье
576
420
552
540
360
420
422
325
420
Данные таблицы можно условно разбить на две группы по их
количественным характеристикам.
В первую группу отнесены губернии с изначально минимальным окладом учителей: Рязанская и Тульская. Это были
местности, где сельскохозяйственное производство составляло
бóльшую долю в объеме народного хозяйства. В них отмечалась
более низкая покупательная способность населения, а денежные
ресурсы и возможности уездных земств были скромными.
В губерниях с большей долей промышленного сектора в народнохозяйственном комплексе ситуация была иной. В них численность рабочих и размер их заработной платы сказывались
на повышении потребительского спроса. Это приводило к значительному росту цен на продовольственном рынке даже в прилегающей к промышленным центрам сельской местности, что,
в свою очередь, не могло не учитываться земскими управами
при назначении окладов учителям. Поэтому в губерниях второй
группы минимальные выплаты учительству составляли от 120
до 200 руб. в год.
52
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Что же касается прибавок к окладу за стаж работы, то здесь
особых расхождений не было. Все они, как правило, начислялись
через 5 лет, а их сумма чаще всего составляла 60 руб., хотя могли
быть другие варианты (например, а) две первые доплаты через
5 лет по 30 руб., а последующие 3 — по 60 руб.; б) ежегодная
прибавка по 10 руб.).
Однако разнобой в зарплате преподавателей, особенно в минимальной, на уездном уровне вызывавший вынужденную их
«миграцию», привлек к этой ситуации внимание губернских
управ. Поэтому в начале ХХ в. наблюдалась тенденция выравнивания стартового оклада учительства, который старались дотянуть до 300 руб. Жалованье помощников учителей при этом
составляло 50% от жалованья учителей-наставников.
Вопрос о материальном положении преподавателей активно
обсуждался на I общероссийском съезде по народному образованию (1911 г.) в связи с введением в стране закона об обязательном начальном образовании. За основу были приняты сведения
об уровне жизни учительского персонала в Дмитровском уезде
Московской губернии, где бюджет одинокого учителя составлял
600 руб., а семейного — 1 200 руб. в год. В результате депутатами
съезда было принято решение увеличить жалованье преподавателей до 600 руб.
С началом осуществления проекта всеобщего начального образования в России заработную плату земским учителям стала
платить казна. Необходимость повышения оплаты труда учителя
не отрицалась правительством, но подход к этому вопросу в законе 7 июля 1913 г. «О дополнительном отпуске средств государственного казначейства» был следующим: минимальный оклад
утверждался в 360 руб., а прибавку в 60 руб. предполагалось
выдавать за каждые 5 лет стажа. На практике это должно было
выглядеть так: после пяти лет службы зарплата повышалась
до 420 руб., после десяти — до 480 руб., после пятнадцати —
до 540 руб., после двадцати — до 600 руб.
Помимо казенных доплат за стаж, большинство земских учреждений сочли возможным сохранить и свои надбавки, которые они ввели ранее. Так, они сохранились в большинстве уез53
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
дов Московской и Костромской губерний. Подобная практика
продолжилась и в Смоленской, Тверской и Ярославской губерниях. В 1913 г. средняя заработная плата учителей в начальных
училищах Твери составляла 600 руб., а в 1916 г. она колебалась
от 690 до 1 030 руб. в разных уездах губернии. Однако земские
управы вынуждены были констатировать, что эти оклады «не соответствовали уже той дороговизне, которая стремительно развивалась в крае». Реальная зарплата учителей в годы войны существенно снизилась во Владимирской губернии. В 1916 г. их
30-рублевое месячное жалованье равнялось 12 довоенным рублям, то есть уменьшилось на две трети, в связи с чем Ковровское земское собрание постановило с января 1916 г. выдавать
учителям 5 руб. в месяц в виде компенсации за рост цен. В свою
очередь, Кинешемская уездная управа Костромской губернии
в этом же году вместо трех рублей месячной прибавки учителям
ввела 10 рублевую для поддержания их материального уровня.
В отличие от других категорий служащих, учителя, как правило, имели квартиры в здании самой школы, что было признано наиболее целесообразным еще в самом начале истории земской школы (в 60-е гг. XIX в.). Поэтому большинство построенных под школу зданий состояли из учебных помещений и учительских «апартаментов»: комнаты, кухни и небольшого коридора (ими преподаватель пользовался бесплатно).
В тех случаях, когда помещение школы не предусматривало
такого варианта и сельскому педагогу приходилось арендовать
себе жилье в крестьянских избах, земские управы выплачивали
ему квартирные деньги. Они были небольшими, т. к. в сельской
местности стоимость наемного жилья была сравнительно невелика. В начале ХХ в. квартирные субсидии составляли 3–6 руб.
в месяц, а в годы мировой войны увеличились до 10 руб.
Что же касается земского учительства в городах, то здесь
квартирный вопрос стоял острее из-за значительного числа многокомплектных школ. Местные собственники жилья смотрели на
учителей как на источник дохода и постоянно повышали арендную плату. В результате земским управам приходилось периодически пересматривать в сторону увеличения денежные суммы,
54
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
выдаваемые учителям в качестве компенсаций за наем жилья.
Так, 1907 г. размер годовых квартирных дотаций в ИвановоВознесенске и Шуе был увеличен с 50 до 75 руб., а в 1910 г. эта
сумма (75 руб.) назначалась уже всем учителям Шуйского уезда
в связи с дороговизной жилья.
Если вновь сопоставить годовое материальное обеспечение
земского учителя с обеспечением его коллег, которым оклады
выплачивала казна, то у последних на 1911 г. они составляли
390 руб., при этом квартирные деньги, когда в них была необходимость, исчислялись в 113 руб. Здесь мы видим ту же закономерность, что и в отношении медицинского персонала. Начинающий государственный учитель без стажа получал (даже
без квартирного довольствия) больше, чем земский, однако последний с учетом доплат земства за выслугу лет мог его «опередить» в размере годовой суммы, хотя для этого он должен был
отработать 20–25 лет. Такая ситуация сохранилась и после уже
упомянутого закона от 7 июля 1913 г., когда заработную плату
всем учителям стала платить казна с учетом предусмотренных
прибавок за стаж. Земские преподаватели в этом варианте дополнительно имели еще и доплаты от земских структур, о которых
мы уже писали. Вместе с тем мнение общественности, которое
не оспаривало в целом и правительство, было единодушно: народный учитель получает недостаточно за свой тяжелый труд.
Так же, как и в отношении других категорий земских служащих, на учительский контингент с 1900 г. распространился закон
о создании пенсионных касс с теми же отчислениями из жалованья педагогов и страховой части, субсидировавшейся земствами.
Однако с началом осуществления всеобщего обучения условия
пенсионного обеспечения учителей изменились. В 1909 г. МВД
уведомило губернские и уездные земства, что педагоги тех школ,
которые будут теперь финансироваться государством, обязаны
участвовать в общероссийской учительской пенсионной кассе
(т. н. «министерской»). При этом учителя могли состоять попрежнему и в местных земских пенсионных кассах, а по выслуге лет, выйдя в отставку, получать как земское, так и министерское пособие и быть «дважды пенсионерами». Поэтому в 1911 г.
55
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Костромское губернское земство предложило уездным управам
следующий вариант коллективной помощи учительскому персоналу: сделать обязательным их участие и в той и другой кассе,
причем из 12%-х взносов в губернскую учительскую кассу половину уплачивать уездным управам, а вторую — губернской.
В свою очередь, 6%-е ежемесячные отчисления из жалованья
в министерскую кассу должны были платить сами учителя.
Одной из форм материальной помощи учащему персоналу
стали общества взаимного вспомоществования, членами которых
являлись как работавшие, так и бывшие преподаватели. Средства, которыми располагали эти структуры, были сравнительно
невелики и состояли из членских взносов от 1 до 3 руб. в год,
пожертвований и дотаций от земских управ, в большей степени
от губернских, в целом в размере 300–500 руб. в год. Последние и
составляли значительную часть бюджета обществ.
По разработанным типовым уставам данные организации выдавали безвозвратные пособия, единовременные и постоянные,
при несчастных случаях, на медицинскую помощь, в экстраординарных обстоятельствах (пожары, похороны), на обучение детей педагогов, на подписку периодических изданий. Так, в случае смерти члена семьи выплачивалась материальная помощь
в размере до 50 руб., компенсация убытков от пожара или кражи составляла 30 руб., на обучение ребенка педагога выдавалось
50–55 руб. в год.
Определенную роль в трудовом доходе некоторых учителей
играли наградные выплаты в конце учебного года по результатам
сдачи детьми выпускных экзаменов. Как отмечал гласный Шуйского земства Д. К. Бальмонт (отец известного поэта-символиста
К. Д. Бальмонта), подобная мера «возбуждала здоровое соревнование» среди учительства. Размер таких наградных в начале
ХХ в. составлял в среднем 15–25 руб. и фактически достигал месячного жалованья, поэтому педагог, заинтересованный в положительном результате своего труда, мог получать ежегодно подобную дополнительную выплату, которая превращалась в его
«тринадцатую зарплату».
56
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В начале ХХ в. широкое распространение получила система
выдачи служащим наградных денег за выслугу лет. Она распространялась на все категории земских работников, включая учительские кадры. Например, в 1916 г. Московское губернское
земство наградило за 25-летнюю службу врача А. В. Лебедева
премией в размере 690 руб., И. И. Юдова — 660 руб., а санитарного врача Е. А. Геника — 275 руб. Гжатская земская управа
Смоленской губернии по случаю 25-летия трудовой деятельности учительницы Е. М. Гуськовой определила ей денежную награду в сумме 300 руб. Нерехтское уездное земство Костромской
губернии за 25-летний стаж работы наградило своего юбиляра
денежной премией в 150 руб. и золотыми часами ценой в 70 руб.
с гравированной надписью. Ярославская губернская управа всех
земских служащих по тому же поводу премировала полугодовым
окладом.
Органы местного самоуправления использовали и другие формы материального поощрения своих сотрудников. Так,
в большинстве губерний практиковался бесплатный отпуск
медикаментов из земских аптек своим служащим и их семьям,
осуществлялась частичная или полная оплата их стационарного
лечения, предоставление стипендий для их детей, обучавшихся
в различных учебных заведениях. Например, Костромская губернская управа выделяла стипендии в размере от 50 до 150 руб.
детям тех работников, которые прослужили в земских структурах более 10 лет. Тверское земство установило пособие в 50 руб.
на ребенка, чьи родители имели всего 1 год стажа работы и получали не более 75 руб. в месяц. Владимирское земство для обучения детей сотрудников в высших учебных заведениях выдавало 150 руб. в год, в средних — 100 руб., в низших — 50 руб.
При этом стипендии чаще предоставлялись не на один год,
а на весь период обучения.
В целом, как видно из приведенных данных, система материальных мер и вознаграждений была разработана структурами
самоуправления в отношении всех своих служащих. Она предусматривала прежде всего капитализацию труда в форме индексированных ставок оплаты, включала развитие пенсионного обес57
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
печения, а также выплату широкого спектра различных поощрительных, наградных и социально-бытовых денежных пособий.
Активно проводя (в рамках своих финансовых возможностей) политику экономического стимулирования работников и
повышения уровня их зарплаты, земства обеспечивали приток
квалифицированных кадров на службу, поддерживая их жизненный уровень и приличествующий доход. Отсюда важным компонентом в социальном статусе «третьего земского элемента»
(на фоне профессионально-должностного) становилось материальное положение: текущие доходы и уровень благосостояния,
что, в свою очередь, повышало общественное уважение к служащим земских учреждений. По мнению известного социолога
П. Сорокина, при ситуации, когда обе эти составляющие «соответствовали субъективным оценкам удовлетворенности своей
трудовой деятельностью, в социокультурной среде человеческого сообщества создавались условия, способствующие раскрытию
в полной мере творческих, созидательных качеств личности, ее
духовного освобождения» 11.
Заключение
На основании изложенного мы можем сделать следующие
выводы. Земская методика сбора прямых налогов, в отличие
от государственной, строилась на основе данных о стоимости и
доходности недвижимости каждого отдельного налогоплательщика. Земские оценочные работы по описанию собственности
владельца проводились с применением прогрессивной шкалы налога, т. е. его увеличения по мере увеличения стоимости и прибыльности недвижимости. Эти показатели (стоимость и прибыльность) могли меняться в конкретный период, что соответственно
учитывалось в следующем налоговом периоде, т. е. производилась корректировка ставки налога на данную недвижимость.
Такой подход при оценке недвижимости в первую очередь
использовался в отношении земельных и лесных угодий, которые составляли основной источник земских окладных сборов.
 Сорокин П. Человек, цивилизация, общество. М., 1992. С. 478.
11
58
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В меньшей степени упомянутый подход действовал при обложении жилых построек в городах и других поселениях, т. к.
правительство законами 1890 г. и 1910 г. ввело фиксированные
ставки максимальных отчислений с этого вида собственности.
При определении размера отчислений с торгово-промышленных
предприятий часть их доходности косвенным образом учитывалась земскими структурами в рамках стоимости имущества.
В целом доходные бюджеты органов местного самоуправления были ликвидными, а различных поступлений всё-таки хватало для выполнения возложенных на земства функций и закрепленных полномочий.
Органы самоуправления как новые субъекты хозяйствования
на местах в условиях модернизации российской экономики и ее
трансформации в современную, капиталистическую составляли
свои доходные сметы в их налоговой (окладной) части на новых
для тогдашней России принципах: с учетом рыночной цены различных видов собственности и их прибыльности, что способствовало более гибкому выбору налоговых инструментов и просчету финансовых рисков. Земские органы в этом отношении были
менее регламентированы, чем государственные, могли свободнее
формировать свои доходы, мобильно и адекватно реагируя на изменения рыночной конъюнктуры, принимать обоснованные решения по их расходованию и получать нужный результат. В государственной же системе сбора доходов подоходный налог был
введен лишь с апреля 1916 года.
Расходные бюджеты земств были направлены на достижение конечных общественно значимых результатов, т. к. сами земства были
заинтересованы в повышении благосостояния граждан. При этом органы самоуправления стремились не только учитывать минимальные
социальные стандарты и нормы как показатели необходимой обеспеченности населения социально-культурными и бытовыми услугами.
Их планы были направлены на изменение всего облика российской
провинции: насыщение её коммуникативными каналами информации, расширение сети образовательных и просветительных структур
(школ, библиотек, музеев, народных домов), предоставление всем
нуждающимся необходимой медицинской помощи, обеспечение
удовлетворительного санитарного состояния поселений. Именно
59
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
поэтому статьи на образование и здравоохранение были основными
при определении приоритетов земских расходных бюджетов (даже
в годы Первой мировой войны) и рассматривались не как задание
по финансированию, а как средства достижения поставленных целей. На результаты выполнения данных стратегических задач благоприятно влияли и денежные суммы резервных фондов, которые использовались, согласно их уставам, в первую очередь на конкретные
целевые мероприятия и влияли на показатели социальных эффектов
в сфере образования и здравоохранения.
В своих расходах земства должны были также учитывать оплату труда своих служащих. Земские органы, заинтересованные
в притоке квалифицированных кадров и их закреплении, постоянно
стремились повышать годовые оклады своим работникам и сделать
их (оклады) сопоставимыми с жалованьем государственных служащих. Располагая меньшими финансовыми средствами, чем казна,
большинство органов местного самоуправления все-таки изыскивало деньги и разрабатывало гибкую систему поощрительных мер
— прибавок к стартовому окладу специалистов за стаж их работы.
Именно эти, во многом новые подходы к местному налогообложению и бюджетированию позволили земствам создать такую
финансовую основу своей деятельности, которая стала базой
для успешного внедрения органов местного самоуправления
в модернизационные преобразования российского социума в начале ХХ столетия.
60
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Список источников и литературы
Источники
1. Европейская хартия местного самоуправления // Бюллетень международных договоров. — 1998. — № 11.
2. Положение о губернских и уездных земских учреждениях.
1 января 1864 г. // Полное собрание законов Российской империи (Собрание второе). — СПб., 1867. — Т. ХХХIХ. — Отд. 1.
— № 40457–40458.
3. Свод законов Российской империи (неофициальное издание): в 16 т. со всеми относящимися к ним продолжениями
и дополнительный том, содержащий собрание Узаконений.
— 4-е изд. — СПб., 1904. — Т. 4. — Кн. 2. — Ч. 1: Устав о земских повинностях.
4. Доходы и расходы земств 40 губерний по сметам на 1912 г.
— СПб., 1914. — 321 с.
5. Специальные капиталы. Очерки образования движения капиталов за время их существования: 1865–1912. — Ярославль,
1914. — 251 с.
Литература
1. Абрамов, В. Ф. Российское земство: экономика, финансы и
культура / В. Ф. Абрамов. — М. : Ника, 1996. — 560 с.
2. Веселовский, Б. Б. История земства за 40 лет : в 4 т.
/ Б. Б. Веселовский. — СПб. : Изд-во О. Н. Поповой, 1909–1911.
3. Жукова, Л. А. Земское самоуправление и бюрократия
в России: конфликты и сотрудничество. 1864–1917 гг. / Л. А. Жукова. — М. : Хронограф, 1998. — 179 с.
4. Земское самоуправление в России 1864–1918 : в 2 кн.
/ отв. ред. Н. Г. Королева. — М. : Наука, 2005.
5. Львов, Г. Е. Наше земство и 50 лет его работы / Г. Е. Львов,
Т. И. Полнер. — М. : Задруга, 1914. — 60 с.
6. Максимов, Е. Д. Земские финансы / Е. Д. Максимов. —
СПб. : Тип. В. Демакова, 1885. — 40 с.
7. Петровичева, Е. М. Земства Центральной России в период
думской монархии (1906 — первая половина 1914 г.) / Е. М. Петровичева. — М., 2001. — 200 с.
61
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
8. Смирнов, М. Л. Земские налоги: очерки по хозяйству местных самоуправлений в России / М. Л. Смирнов. — Юрьев :
Тип. К. Маттисена, 1915. — 340 с.
9. Содовский, Г. Г. Сборы с недвижимых имуществ на земские потребности в России / Г. Г. Содовский. — СПб. : Экон.
тип., 1911. — 110 с.
10. Караваев, В. Ф. Земские сметы и раскладки / В. Ф. Караваев // Юбилейный земский сборник (1864–1914 гг.) / под ред.
Б. Б. Веселовского, З. Г. Френкеля. — СПб. : Изд-во т-ва Поповой, 1914. — С. 155–179.
11. Шаховской, Д. И. 50-летие земства / Д. И. Шаховской
// Очерки экономической деятельности земства. — М., 1914.
— С. 3–13.
12. Шингарев, А. И. Вопрос об улучшении земских финансов
/ А. И. Шингарев // Юбилейный земский сборник (1864–1914 гг.)
/ под ред. Б. Б. Веселовского, З. Г. Френкеля. — СПб. : Изд-во
т-ва Поповой, 1914. — С. 97–154.
13. Кауфман, А. А. Земская статистика / А. А. Кауфман
// Юбилейный земский сборник (1864–1914 гг.) / под ред. Б. Б. Веселовского, З. Г. Френкеля. — СПб. : Изд-во т-ва Поповой, 1914.
— С. 264–265.
Справочная литература
1. Караваев, В. Ф. Издания земств 34-х губерний по общей
экономической и оценочной статистике, вышедшей за время
с 1864 г. по 1 января 1911 г. / В. Ф. Караваев. — СПб., 1911.
— 179 с.
2. Россия : энциклопедический словарь / под ред. К. К. Арсеньева. — Л. : Лениздат, 1991. — 874 с.
3. Россия. 1913 год : статистико-документальный справочник
/ отв. редактор А. П. Корелин. — СПб. : Ин-т рос. истории РАН,
1995. — 416 с.
4. Энциклопедический словарь : изд. Ф. А. Брокгауз,
И. А. Ефрон. — СПБ., 1894. — Т. 12а. — С. 481–960.
62
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Оглавление
Введение............................................................................................3
Лекция 1. Источники финансирования
российского земства........................................................................6
Причины децентрализации налоговой системы
во второй половине ХIХ — начале ХХ в..................................6
Земские окладные и неокладные доходы.................................6
Методика проведения оценочных работ................................10
Лекция 2. Земское бюджетирование..........................................20
Доходные и расходные бюджеты...........................................20
Особые фонды и капиталы......................................................35
Лекция 3. Материальное обеспечение
земских служащих.........................................................................42
Заключение.....................................................................................58
Список источников и литературы.............................................61
63
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Учебное издание
Волкова Татьяна Игоревна
ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ЗЕМСКИХ ОРГАНОВ
САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИИ
Текст лекций
Редактор, корректор М. Э. Левакова
Верстка Е. Б. Половковой
Подписано в печать 12.02.13. Формат 60×84 1/16.
Усл. печ. л. 3,72. Уч.-изд. л. 3,0.
Тираж 40 экз. Заказ
Оригинал-макет подготовлен
в редакционно-издательском отделе ЯрГУ.
Ярославский государственный университет им. П. Г. Демидова.
150000, Ярославль, ул. Советская, 14.
64
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
35
Размер файла
391 Кб
Теги
финансово, 107, самоуправления, обеспечение, земских, волков, органов, россии
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа