close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

355.Правотворческая практика субъектов Российской Федерации проблемы законодательной технологии

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное агентство по образованию
Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова
Кафедра теории и истории государства и права
Правотворческая практика субъектов
Российской Федерации:
проблемы законодательной технологии
Методические указания
Рекомендовано
Научно-методическим советом университета
для студентов, обучающихся по специальности Юриспруденция
Ярославль 2008
1
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
УДК 340.1(075.8)
ББК Х 062.01я73+Х621.011.2я73
П 68
Рекомендовано
Редакционно-издательским советом университета
в качестве учебного издания. План 2008 года
Рецензент
кафедра теории и истории государства и права ЯрГУ
им. П.Г. Демидова
Составители: В.Н. Карташов, С.В. Бахвалов
П 68
Правотворческая практика субъектов Российской
Федерации: проблемы законодательной технологии :
метод. указания / сост. В.Н. Карташов, С.В. Бахвалов;
Яросл. гос. ун-т. – Ярославль: ЯрГУ, 2008. – 52 с.
Методические указания содержат планы лекционных
занятий, списки рекомендуемой литературы, примерные
перечни нормативных правовых актов, подлежащих самостоятельному исследованию, а также краткое содержание
изучаемых тем.
Предназначены для студентов, обучающихся по специальности 030501 Юриспруденция (спецкурс «Правотворческая практика субъектов РФ: проблемы законодательной
технологии», блок ДС), очной и очно-заочной форм обучения.
УДК 340.1(075.8)
ББК Х 062.01я73+Х621.011.2я73
© Ярославский государственный
университет, 2008
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 1. Правотворческая практика
в правовой системе общества
1. Понятие и признаки правотворческой практики.
2. Структуры правотворческой практики.
3. Типы, виды, подвиды правотворческой практики.
4. Функции правотворческой практики.
Основная литература
1. Карташов, В.Н. Теория правовой системы общества: учебное пособие: в 2 т. / В.Н. Карташов. – Ярославль, 2005.
2. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: теория, практика, методика / под ред. А.В. Гайды,
М.Ф. Казанцева, К.В. Киселева, В.Н. Руденко. – Екатеринбург,
2001.
3. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: научно-методическое пособие / отв. ред. А.С. Пиголкин. –
М., 1998 (СПб., 2003).
Дополнительная литература
1. Проблемы юридической техники: сб. статей / под ред.
В.М. Баранова. – Н.Новгород, 2000.
2. Нормография: теория и методология нормотворчества:
учеб.-метод. пособие / под. ред. Ю.Г. Арзамасова. – М., 2007.
3. Нормотворчество муниципальных образований России:
содержание, техника, эффективность: сборник статей. –
Н.Новгород, 2002.
Источники
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. – 1999. – 19 окт.
(с посл. изм. и доп.).
3
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Под правотворческой практикой понимается особая разновидность юридической деятельности, компетентных на то
органов и должностных лиц, направленная на разработку, издание и совершенствование (изменение или отмену) нормативноправовых предписаний, взятая в единстве с накопленным правотворческим опытом (социально-правовой памятью).
Она представляет особую разновидность юридической
практики и правотворчества в целом. Поэтому правотворческой практике субъектов РФ присущи многие черты, характерные
для любой юридической и правотворческой практики в российской обществе.
Правотворческую практику субъектов РФ необходимо исследовать в единстве ее содержания и формы. Содержание позволяет раскрыть совокупность образующих эту практику внутренних свойств и элементов, форма – показать способ организации
(процессуальная форма) и внешнего выражения (акт-документ) ее
содержания.
Эта практика носит властный характер, выражается в преобразовании общественных потребностей и интересов в общеобязательные, формально-определенные предписания и правила. В этом плане она обладает значительным творческипознавательным, интеллектуально-волевым и конструктивным
потенциалом.
Она направлена на изменение или уточнение сферы правового регулирования.
Правотворческая практика субъектов Федерации сама урегулирована правом и иными социальными нормами (нравственными, корпоративными и т.п.).
Она представляет собой средство организации социального, в
первую очередь государственного, управления.
Правотворчество – это особое производство, которое необходимо соответствующим образом организовать и спланировать,
где есть необходимые производители и потребители, технология
подготовки и издания нормативных актов. Поэтому, как и любое
производство, правотворческая практика субъектов РФ требует
высокого профессионализма и ресурсообеспеченности.
4
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Правотворческая практика субъектов РФ связана с объективно-реальным преобразованием социальной действительности, влечет разнообразные материальные, духовные, юридические и иные изменения в общественной жизни.
2. Под структурой правотворческой практики понимается
такое ее строение, расположение основных элементов и связей,
которое обеспечивает ее целостность, сохранение объективно
необходимых свойств и функций в процессе разработки, издания
и совершенствования нормативных актов при воздействии на
правотворческую деятельность разнообразных факторов реальной действительности.
Правотворческая практика субъектов Федерации – образование полиструктурное, включающее, в частности, логикофилософскую, пространственную, временную, стохастическую и
иные структуры.
Рассмотрение логико-философской структуры позволяет
отразить взаимосвязи частей и целого, элементов и системы, содержания и формы правотворческой практики. Пространственная структура проявляется в наличии разнообразных типов, видов и подвидов правотворческой практики, одновременно функционирующих в правовой системе общества. Временная
структура дает возможность раскрыть этапы правотворчества,
обособленные во времени и развернутые в определенной последовательности правотворческие действия и операции, стадии и
производства, режимы и пр., т.е. процессуальную форму правотворческой практики. Стохастическая структура правотворческой практики позволяет в каждой конкретной ситуации выявить
стационарные (постоянные и т.п.) и нестационарные (переменные
и т.п.) ее компоненты, связи и отношения.
Кроме перечисленных видов целесообразно выделение генетической, циклической, синергетической, рекурсивной, психологической, а также некоторых других видов структуры.
3. В субъектах Федерации функционируют разнообразные
типы, виды и подвиды правотворческой практики. На наш взгляд,
в данной практике возможно выделение следующих видов.
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
• В зависимости от органов, осуществляющих правотворчество в субъектах РФ, можно выделять практику государственных и негосударственных учреждений и должностных лиц.
• По объему (уровню и т.п.) правотворческих полномочий
конкретных организаций и должностных лиц можно вести речь о
правотворческой практике представительных и исполнительных
органов субъектов Федерации.
• Следует различать первичную и правоконкретизирующую
правотворческую практику субъектов РФ.
• По характеру изменений в сфере правового регулирования необходимо выделять правообразующую, правоизменяющую
и правопрекращающую практику.
• Важное теоретическое и практическое значение имеет разграничение на кодифицирующую и текущую практику субъектов
РФ.
• По способам принятия правотворческих решений можно
выделять правотворческую практику коллегиальных органов
(законодательными органами, правительствами и т.п.) и правотворческую практику, основанную на единоначалии (издание
указов президентами, губернаторами и т.п.).
• Особым смешанным (общественно-государственным) типом правотворческой практики следует считать референдум, который в силу низкой эффективности не получил широкого распространения в субъектах Федерации.
4. Функции правотворческой практики субъектов РФ –
это относительно обособленные направления однородного (гомогенного) позитивного ее воздействия на субъективную и объективную реальность, в результате которой происходит определенное изменение в сфере нормативно-правового регулирования
общественных отношений, конкретизируется ее природа, проявляются
организационно-конструктивный,
творческипреобразующий и динамичный ее характер, социально-правовое
назначение, место и роль в правовой системе общества.
Нам представляется, что все функции правотворческой практики субъектов РФ можно разграничить на внутренние и внешние, основные и неосновные, постоянные и временные, общесоциальные и специально-юридические.
6
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В зависимости от сферы общественной жизни, на которую
направлена правотворческая практика субъектов РФ, можно выделить экономическую, политическую, социальную, идеологическую, экологическую, демографическую и другие функции.
В зависимости от результатов преобразования в правовом
регулировании общественных отношений следует разграничивать правообразующую (расширяет сферу правового регулирования), правопрекращающую (ограничивает данную сферу) и правоизменяющую (изменяет характер правового регулирования)
функции правотворческой практики.
В зависимости от целей, на достижение которых направлена
правотворческая практика, все функции следует подразделять на
регулятивные и правоохранительные.
В каждой из рассмотренных выше функций можно выделить
подфункции. Последние в рамках основных, главных направлений обозначают особые специфические аспекты (стороны) воздействия правотворческой практики на социальную действительность. Так, в рамках регулятивной функции правотворчества
можно выделить регистрационно-удостоверительную, регулятивно-ориентационную и прочие подфункции, а правоохранительная
функция состоит из контрольной, правовосстановительной, компенсационной, карательной и других подфункций.
Тема 2. Нормативные правовые акты
1. Понятие и признаки нормативного правового акта.
2. Структура нормативного правового акта.
3. Классификация нормативных правовых актов.
4. Сферы и пределы действия нормативных правовых актов.
5. Особенности нормативно-правового регулирования в
субъектах РФ.
Основная литература
1. Карташов, В.Н. Теория правовой системы общества: учебное пособие: в 2 т. / В.Н. Карташов. – Ярославль, 2005. – Т. 1.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2. Иванов, С.А. Соотношение закона и подзаконного нормативного акта / С.А. Иванов. – М., 2002.
3. Дудко, И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации / И.Г. Дудко. – Саранск, 2004.
Дополнительная литература
1. Бошно, С.В. Развитие признаков нормативного правового
акта в современной правотворческой практике / С.В. Бошно
// Журнал российского права. – 2004. – № 2.
2. Марченкова, Е.М. Законодательство субъектов РФ о нормативных правовых актах / Е.М. Марченкова // Журнал российского права. – 1998. – № 6.
3. Юртаева, Е.А. Закон о нормативных правовых актах и
практика российского правотворчества / Е.А. Юртаева // Журнал
российского права. – 2006. – № 5.
4. Каргин, К.В. Юридические документы / К.В. Каргин. – М.,
2008.
Источники
1. Закон Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-З
«О нормативных правовых актах в Нижегородской области»
// Нижегородские новости. – 2005. – 26 фев. (с посл. изм. и доп.).
2. Закон Самарской области от 7 июля 2000 г. № 28-ГД
«О нормативных правовых актах Самарской области» // Волжская коммуна. – 2000. – 14 июля (с посл. изм. и доп.).
1. Нормативный правовой акт представляет собой особую
разновидность правовых актов, занимая свое специфическое
место среди них1.
Указанный вид актов является одним из главных и наиболее
совершенных формально-юридических источников права во
всех субъектах РФ. Он формирует одну из внешних форм правотворческой практики субъектов РФ, закрепляет определенное
правотворческое решение, выраженное в официальном актедокументе, т.е. имеет специфические нормативно-правовые
1
См., например: Карташов В.Н. Теория правовой системы общества.
Т. 1. С. 269–283, 331–346, 394–414.
8
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
структуры, содержание, формы, средства, способы и стиль письменного изложения, символы и реквизиты.
Издание нормативного акта всегда связано с изменением
сферы правового регулирования, так как им закрепляются новые, изменяются или отменяются устаревшие нормативноправовые предписания.
Это акты строго установленного законодательством субъекта правотворческой практики, который издает их лишь по вопросам, входящим в его непосредственную компетенцию.
Соответствующие типы, виды и подвиды нормативноправовых актов принимаются в строго определенной процедурно-процессуальной форме.
Нормативные правовые акты носят властный и общеобязательный характер, обеспечиваются мерами государственного и
иного воздействия.
В нормативном акте можно найти логические и социологические, философские и психологические, политические и иные аспекты его содержания.
Рассматриваемые акты должны содержать вполне определенные, четко и ясно сформулированные предписания (правила, веления), условия их реализации и защиты (охраны).
Каждый нормативный акт обладает юридической силой, которая предполагает определенную их сопоставимость и иерархию.
Исходя из перечисленных признаков нормативный правовой акт – это официальный акт-документ, закрепляющий решение компетентного правотворческого органа и/или должностного лица субъекта РФ, содержащий нормативно-правовые предписания.
2. В одних случаях структура нормативного акта является
упрощенной, в других – достаточно сложной. В самом общем виде могут быть выделены 4 направления (требования) структуризации закона субъекта РФ:
I. Закон (например, области) состоит из содержательной части, реквизитов и может иметь приложения.
II. Содержательная часть закона – выраженное в письменном
виде языковое, словесно-терминологическое закрепление содер9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
жащихся в нем правовых норм, а также иных положений, в том
числе разъясняющих цели и мотивы его принятия.
III. Реквизиты закона – обязательные сведения, включаемые в
закон для признания его действительности и определения его
места в системе законов субъекта РФ.
IV. Таблицы, графики, схемы, чертежи, рисунки, карты и
иные необходимые материалы, как правило, оформляющиеся в
виде приложений, являются неотъемлемой составной частью закона.
Содержательная часть закона может иметь следующие основные элементы (структурные единицы закона): части, разделы,
подразделы, главы, параграфы, статьи, части статьей, пункты,
подпункты.
Текст закона может иметь также иные элементы, предусмотренные законодательством либо обусловленные особенностями
оформления законов. Например, преамбулу, в которой дается
разъяснение мотивов и целей его издания. При этом включение в
преамбулу положений нормативного характера не допускается.
Закон субъекта Федерации должен иметь следующие реквизиты:
1) изображение герба субъекта Федерации, расположенное
над обозначением вида правового акта по центру;
2) наименование субъекта Российской Федерации;
3) обозначение вида нормативного правового акта, выраженное словом "Закон";
4) наименование закона;
5) гриф принятия закона законодательным (представительным) органом;
6) место подписания закона;
7) подпись главы исполнительной власти субъекта РФ, включающую полное наименование его должности, его личную подпись, его инициалы и фамилию;
8) дату подписания закона;
9) номер закона.
В Конституции (Уставе) субъекта РФ и законах, принимаемых в форме кодексов, обозначение вида нормативного правового акта и его наименование объединяются в один реквизит.
10
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3. Анализ регионального законодательства позволяет раскрыть разнообразные типы, виды и подвиды нормативных актов
субъектов Федерации, одновременно действующих в его правовом пространстве.
В зависимости от отраслевой принадлежности содержащихся в них нормативно-правовых предписаний различают нормативные акты конституционного (государственного), административного, семейного и других отраслей права.
По сроку действия нормативные правовые акты различаются на постоянные и временные.
В зависимости от территории, на которую распространяется их действие, выделяются нормативные акты республиканского
(областного и т.д.), местного, локального значения. Здесь следует
иметь в виду, что закон субъекта Федерации может распространять свою юридическую силу как на всю его территорию, так и
на строго локализованную территорию (район, заказник и т.п.).
Нормативные правовые акты могут быть адресованы всем
лицам, пребывающим либо проживающим на территории субъекта РФ, а также только российским гражданам, иностранцам, лицам без гражданства, отдельным категориям «местных» и иных
лиц (беженцам, работникам здравоохранения и т.п.).
По юридической силе они подразделяются на законы и подзаконные акты.
Кроме того, все нормативные правовые акты субъектов РФ
можно классифицировать по порядку принятия (коллегиальные
и основанные на единоначалии), наименованию, социальным
ситуациям издания (чрезвычайные и обычные) и т.п.
4. Важнейшее практическое значение имеет правильное определение сфер и пределов действия нормативных правовых актов субъектов РФ.
Каждый нормативный акт имеет свой предмет, т.е. определенные, как правило, качественно однородные общественные отношения, на которые направлены действия нормативно-правовых
предписаний, закрепленных в данном акте. Так, в ч. 4 ст. 76 Конституции РФ закреплено, что вне пределов совместного ведения
РФ и ее субъектов, а также исключительного ведения Российской
Федерации, субъекты РФ осуществляют собственное правовое
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
регулирование, включая принятие законов и иных нормативных
правовых актов.
Традиционно пределы действия нормативных актов задаются
временем их действия, территорией и кругом лиц (адресатов).
Действие нормативного акта во времени определяется двумя
моментами: началом действия нормативного акта и прекращением его действия. В отдельных случаях диапазон действия может
быть изменен в результате приостановления или же продления
действия нормативного акта субъекта РФ (см. подробнее п. 3 темы 5).
Территориальное действие нормативных актов субъектов
Федерации, или действие в пространстве, обусловлено тем, что
“законы ограничены своей территорией, они не действуют за
пределами своей территории”. Так, ст. 23 закона Костромской
области от 11 января 2007 г. № 106-4-ЗКО устанавливает, что
действие нормативных правовых актов распространяется на всю
территорию Костромской области, если самим актом или в акте о
введении его в действие либо федеральным и областным законодательством не установлено иное.
Важно заметить, что пространственные пределы действия
правовых актов субъектов РФ определены Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и соответствующим
региональным законодательством. Так, ч. 3 ст. 67 Конституции
РФ устанавливает, что границы между субъектами Федерации
могут быть изменены с их взаимного согласия; ст. 4 Устава Ярославской области включает в территорию Ярославской области
поверхность суши и поверхность вод внутри сухопутных границ
области.
Необходимо подчеркнуть, что понятие территории применительно к действию регионального законодательства существенно
отличается от понятия территории в конституционном и международном праве. Так, действие правовых актов субъектов Федерации не распространяется на недра и воздушное пространство,
находящиеся в пределах сухопутных границ субъекта РФ, а также космическое пространство и находящиеся в нем небесные тела. Вне компетенции субъектов РФ находится и регулирование
вопросов в территориальном море, на континентальном шельфе,
12
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
а также в исключительной экономической зоне Российской Федерации. В то же время в территорию субъекта Федерации могут
включаться острова в прилегающих морях и океанах (см., например, ст. 4 Устава Архангельской области).
Действие нормативных актов по адресатам определяет обязательность принимаемых актов не только для граждан (иностранцев, лиц без гражданства и т.д.), но и для их коллективов и организаций. Например, в вышеупомянутом законе Костромской области записано, что действие нормативных правовых актов
распространяется на всех лиц, проживающих и пребывающих на
территории Костромской области, за исключением случаев, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, федеральными и областными законами.
5. Развитие системы нормативных правовых актов субъекта
Федерации можно условно представить в виде двух направлений.
Первое – по вопросам, не входящим в совместную компетенцию
РФ и ее субъекта, а также исключительную компетенцию РФ,
субъекты Федерации осуществляют всю полноту правового регулирования. Вторым важным направлением является конкретизация положений федеральных нормативных актов. Традиционное
представление о порядке реализации полномочий в рамках совместного ведения формулируется таким образом: федеральный
законодатель определяет основы (принципы, общие нормы и т.п.)
правового регулирования, правотворческий орган субъекта Федерации осуществляет конкретизацию федеральных норм, а в случае отсутствия соответствующего федерального закона вправе
самостоятельно осуществлять правовое регулирование в полном
объеме2.
Правовая конкретизация позволяет значительно повысить
эффективность нормативных актов, усовершенствовать систему
правовых регуляторов, полнее и детальнее отражать политическую, социально-экономическую, культурную и т.п. специфику
развития отдельных субъектов РФ.
2
См., например: Конституция Российской Федерации: научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 430–443;
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998.
С. 316.
13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Например, если говорить о конкретизации административных правоотношений, то следует констатировать, что подавляющее большинство субъектов РФ приняли соответствующие региональные законы, определяющие составы административных
правонарушений и полномочия региональных органов власти в
области административного производства. Так, практически в
каждом регионе предусмотрена административная ответственность за незаконные действия по отношению к официальным
символам субъекта РФ; нарушение тишины и спокойствия граждан; нарушение правил благоустройства территорий городов и
других населенных пунктов; нарушение правил содержания домашних животных; безбилетный проезд (проезд без оплаты) и
нарушение правил провоза багажа; нецелевое использование
бюджетных средств и т.п. Однако региональная специфика и
здесь находит свое отражение. Например, для субъектов Федерации, обладающих статусом республики, характерно введение ответственности за невыполнение требований и решений Конституционного суда Республики; незаконное ношение государственных наград республики и пр. (Республики Адыгея, Карелия и
др.). В сельскохозяйственных регионах введена ответственность
за нарушение режима выкашивания сорной и карантинной растительности; бесконтрольное содержание скота и птицы; потраву
посевов, стогов, порчу или уничтожение находящегося в поле собранного урожая сельскохозяйственных культур, повреждение
насаждений; сжигание стерни на сельскохозяйственных угодьях
и т.д. (Ивановская область). Для урбанизированных регионов актуальным является загрязнение имущества пешеходов (Ярославская область); сброс воды в неустановленных местах на проезжую часть улиц и дорог (Вологодская область); самовольная расклейка объявлений (Нижегородская область); хранение
разукомплектованного транспортного средства вне специально
отведенного для этого места (г. Санкт-Петербург) и т.д. В субъектах Федерации, испытывающих проблемы социального характера, установлена административная ответственность за приставание к гражданам в общественных местах с целью гадания и попрошайничества (Свердловская область); изготовление или сбыт
крепких спиртных напитков домашней выработки; допущение
14
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
употребления наркотических средств или психотропных веществ
(Краснодарский край) и т.д. Встречаются составы правонарушений абсолютно специфичные для данного региона, скажем, превышение норм максимальной численности содержания поголовья
оленей (Ямало-Ненецкий автономный округ); нарушение правил
эксплуатации мостов и набережных (Санкт-Петербург); незаконные действия с янтарем (Калининградская область) и пр.
В отличие от административных отношений, получивших
широкую конкретизацию, другие правоотношения могут быть
менее конкретизированы. Так, слабое развитие в региональном
законодательстве получили нормы федеральных законов «О библиотечном деле», «Об архивном деле в Российской Федерации»,
«О народных художественных промыслах», «О государственной
поддержке кинематографии Российской Федерации», нормы основ законодательства РФ о нотариате и пр.
Тема 3
Законодательный процесс субъектов РФ
1. Законодательный процесс: понятие и общая характеристика.
2. Стадии законодательного процесса.
3. Особенности законодательного процесса субъектов РФ.
Основная литература
1. Дудко, И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации / И.Г. Дудко. – Саранск, 2004.
2. Кочетков, А.В. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации / А.В. Кочетков. – Тамбов, 1999.
3. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: научно-методическое пособие / отв. ред. А.С. Пиголкин. –
М., 1998 (СПб., 2003).
Дополнительная литература
1. Нормография: теория и методология нормотворчества:
учеб.-метод. пособие / под. ред. Ю.Г. Арзамасова. – М., 2007.
15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2. Дорофеева, Л.В. Законодательный процесс в субъектах
Российской Федерации (на примере Новгородской области)
/ Л.В. Дорофеева // Государственная власть и местное самоуправление. – 2007. – № 1.
3. Поленина, С.В. Законотворчество в Российской Федерации
/ С.В. Поленина. – М., 1996.
Источники
1. Закон Ярославской области от 23 мая 1995 г. № 5-з «Устав
Ярославской области» // Золотое кольцо. – 1995. – 28 июня (с
посл. изм. и доп.).
2. Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия
// Ведомости Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия. Май 1993 г. – август 1995 г. (с посл. изм. и доп.).
1. Характеристику законодательного процесса целесообразно
начать с установления соотношения данной категории со смежными понятиями – законотворческим процессом и правотворческим процессом.
Понятие "законотворческий процесс" в своем специальном
значении связано с созданием лишь одной разновидности нормативных правовых актов – законов. Это обусловливает главное его
отличие от более общей категории – правотворческого процесса.
Кроме того, оба термина связаны с творчеством, содержат соответствующий корень, что этимологически обусловливает их содержание, связывает его с общественно-исторической уникальностью, созиданием, определенной новизной предлагаемых правил поведения.
Энциклопедический юридический словарь определяет законодательный процесс как «порядок деятельности органа законодательной власти по созданию законов, обычно закрепленный в
конституции и регламенте соответствующего представительного
органа»3. По нашему мнению, данное определение нуждается в
существенном уточнении. Прежде всего, требует разъяснения
понятие «создание» закона. В данном случае более целесообраз3
Энциклопедический юридический словарь / Под общ. ред.
В.Е. Крутских. М., 1999. С. 105.
16
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ным представляется перечисление конкретных стадий трансформации предлагаемых правил поведения в нормы закона. Таким
образом, законодательный процесс представляет собой деятельность по технической подготовке, принятию и обнародованию
закона.
Законодательный процесс предполагает детально регламентированную процедуру придания социальным правилам высшей
юридической силы. Это обстоятельство обусловливает возможность его представления в виде своеобразного этапа технологического процесса.
В содержание законодательного процесса не входит деятельность по разработке (созданию) проекта закона и поэтому законодательный процесс является более узким понятием, чем процесс законотворчества.
Таким образом, по нашему мнению, законодательный процесс – это осуществляемая в особом порядке и урегулированная
специальными нормами деятельность компетентных органов и
должностных лиц по подготовке, принятию и обнародованию закона.
2. Традиционно законодательный процесс сводится к определенным стадиям, т.е. урегулированным процессуальными нормами (обычаями, традициями и т.п.), относительно обособленным
во времени и пространстве, совершаемым в определенной последовательности правотворческим действиям, которые связаны с
подготовкой, принятием и опубликованием закона. В юридической литературе представлено множество разнообразных точек
зрения на количественные и качественные характеристики стадий4.
На наш взгляд, в законодательном процессе следует выделять
пять стадий: 1) законодательную инициативу; 2) техническую
подготовку законопроекта; 3) его обсуждение и принятие;
4) подписание законопроекта уполномоченным должностным
лицом; 5) обнародование закона.
4
См., например: Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия:
Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 89–90; Тихомиров Ю.А.
Теория закона. М., 1982. С. 182; и пр.
17
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Иные действия и операции, связанные с сознанием закона,
как то: прогнозирование и планирование законопроекта, выявление потребностей в принятии закона, формулирование идеи закона, формирование концепции законопроекта, разработка проекта
закона и т.д. составляют содержание более общего понятия – законотворческого процесса.
3. Основными правовыми актами, регламентирующими законодательный процесс в субъектах Федерации, являются конституция (устав) субъекта РФ, специальные законы о нормативных
правовых актах, регламенты законодательных органов власти
субъекта РФ. Зафиксированный в них порядок юридического
оформления закона имеет определенные особенности, обусловленные как спецификой политико-правового положения региона
(например, республик), так и юридико-техническими особенностями реализации данной деятельности.
Так, в республиках предусмотрена возможность принятия не
только обычных, но и республиканских конституционных законов. Например, согласно ст. 621 Конституции Республики Саха
(Якутия) конституционные законы республики принимаются не
менее чем двумя третями голосов от установленного числа народных депутатов Государственного Собрания. Прочие законы
принимаются большинством голосов от установленного числа
народных депутатов Республики Саха (Якутия).
В качестве другой особенности можно отметить приоритетный порядок рассмотрения законодательных инициатив Президента Республики по отношению к инициативам всех прочих
субъектов (например, в Северной Осетии).
Своеобразие проявляется и в перечне субъектов, обладающих
правом законодательной инициативы. Помимо традиционных
лиц (депутатов, губернатора и пр.) им могут быть наделены: региональные отделения политических партий (Республика Якутия), Конституционный суд (Республика Башкортостан), областные объединения профессиональных союзов (Архангельская область) и пр.
В других разновидностях субъектов РФ (областях, краях и
т.д.) законодательный процесс имеет более простую структуру.
Так, согласно ст. 33 Устава Архангельской области проекты за18
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
конов Архангельской области рассматриваются областным Собранием депутатов не менее чем в двух чтениях. Второе чтение,
как правило, проводится на следующей сессии областного Собрания депутатов.
Решения о принятии либо об отклонении проекта областного
закона, а также о принятии областного закона оформляется постановлением областного Собрания депутатов.
Областные законы принимаются большинством голосов от
установленного числа депутатов областного Собрания и в пятидневный срок направляются главе администрации для подписания и обнародования.
Глава администрации в течение четырнадцати дней с момента поступления принятого областным Собранием депутатов областного закона подписывает и обнародует его.
Принятый областной закон до истечения срока, установленного для его подписания и обнародования, может быть отклонен
главой администрации области и возвращен в областное Собрание с мотивированным обоснованием его отклонения либо с
предложением о внесении в него изменений и дополнений. При
повторном рассмотрении отклоненный главой администрации
области областной закон может быть одобрен областным Собранием в ранее принятой редакции большинством не менее двух
третей голосов от установленного числа депутатов областного
Собрания. В этом случае глава администрации области обязан
подписать и обнародовать его в течение семи дней.
В случае принятия областного закона в измененной редакции
он рассматривается как вновь принятый областной закон.
В целом, следует отметить, что, несмотря на определенную
общность стадий законодательного процесса, в каждом субъекте
Федерации существуют свои особенности, требующие самостоятельного научного осмысления и подлежащие учету на практике.
19
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 4. Законодательная технология
субъектов РФ
1. Понятие законодательной технологии.
2. Логическая структура законодательной технологии.
2.1. Законодательная техника (инструментальный компонент
технологии).
2.2. Законодательная тактика (приемы, способы, методы и
правила).
2.3. Законодательная стратегия (принципы, планирование,
прогнозирование).
2.4. Показатели, характеризующие качество законодательной
практики.
2.5. Критерии и параметры эффективности законодательной
практики.
2.6. Ресурсообеспеченность законодательной практики.
2.7. Виды, формы и методы контроля и надзора за законностью, качеством и эффективностью принимаемых законов.
Основная литература
1. Законотворческая техника современной России: состояние,
проблемы, совершенствование: сб. ст.: в 2 т. / под ред. В.М. Баранова. – Н.Новгород, 2001.
2. Карташов, В.Н. Правотворческая практика субъектов Российской Федерации (некоторые проблемы законодательной технологии): учеб. пособие / В.Н. Карташов, С.В. Бахвалов. – Ярославль, 2007.
3. Юридическая техника. – 2007. – № 1 (см. статьи
В.Н. Карташова, Н.Н. Маршаковой, Ю.А. Тихомирова).
Дополнительная литература
1. Власенко, Н.А. Законодательная технология: теория, опыт,
правила / Н.А. Власенко. – Иркутск, 2001.
2. Законодательная техника: научно-практическое пособие
/ отв. ред. Ю.А. Тихомиров. – М., 2000.
20
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3. Горбуль, Ю.А. Проблемы совершенствования законодательства в Российской Федерации / Ю.А. Горбуль // Журнал российского права. – 2004. – № 6.
4. Иванов, А.А. Качество законов и деятельность арбитражных судов / А.А. Иванов // Журнал российского права. – 2005. –
№ 4.
5. Канчукоева, А.В. Планирование как условие эффективности подготовки и принятия нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации / А.В. Канчукоева // Законодательство и экономика. – 2006. – № 8.
Источники
1. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ // Российская газета. – 2002. –
27 июля (с посл. изм. и доп.).
2. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября
2002 г. № 138-ФЗ // Российская газета. – 2002. – 20 нояб. (с посл.
изм. и доп.).
3. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных
депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. – 1992. – 20 фев. (с посл. изм. и доп.).
1. В юридической литературе дается несколько определений
понятия «законодательная технология»5. В большей части указанных (да и иных) определений «выпячивается» какая-то особая
часть (сторона, элемент и т.п.) и направленность законодательной
технологии: социальная, техническая, процессуальная, научная и
т.д. Само по себе это является хорошей тенденцией, поскольку
позволяет глубже понять исследуемую категорию. Однако, отдавая приоритет отдельным чертам и элементам законодательной
5
См., например: Худойкина Т.В. Законодательные ошибки: на примере
законодательной деятельности субъекта РФ // Законотворческая техника
современной России. Т. 1. С. 436; Червонюк В.И., Гойман-Калинский И.В.
Согласование интересов как вид современных законодательных технологий // Государство и право. 2004. № 8. С. 30-31; Власенко Н.А. Законодательная технология: теория, опыт, правила. Иркутск, 2001. С. 10; и проч.
21
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
технологии, многие авторы игнорируют ее родовые признаки, которые присущи любой юридической технологии, т.е. отождествляют технику, тактику и стратегию.
Анализ разнообразных точек зрения по поводу понятия «законодательная технология» позволил сформулировать следующее ее определение применительно к законотворческой
практике субъектов РФ. Это основанная на соответствующих
принципах, планах и прогнозах (стратегия) система юридических
действий и операций компетентных органов субъекта РФ, связанная с подготовкой, принятием, оформлением, обнародованием и т.п. качественных и эффективных законов, в ходе которой
оптимально используются необходимые ресурсы (людские, материальные, финансовые, трудовые и т.п.), средства (техника),
способы и методы (тактика), процессуальные формы и конкретные виды контроля и надзора за законодательной практикой.
2. Для более глубокого исследования законодательной технологии субъектов РФ необходимо выяснить ее логическую структуру. В юридической науке встречаются лишь общие наброски к
пониманию данного аспекта проблемы.
На наш взгляд, в самом общем плане под структурой законодательной технологии следует понимать такое ее строение,
расположение основных элементов и связей, которое обеспечивает ее целостность, сохранение объективно необходимых
свойств и функций в процессе разработки, принятия, опубликования и т.п. законов при воздействии на нее разнообразных
внутренних и внешних, объективных и субъективных факторов
реальной действительности.
Логическая (логико-философская) структура дает возможность отразить взаимосвязи частей и целого, элементов и системы, содержания и формы законодательной технологии.
Основными компонентами современной законодательной
технологии в правотворческой практике субъектов РФ являются:
а) компетентные органы и должностные лица, которых представляют конкретные люди, обладающие соответствующими
знаниями, умениями, навыками, мастерством и т.п. в сфере законотворчества;
22
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
б) система общесоциальных, технических, специальноюридических средств (законодательная техника);
в) система приемов, способов и методов оптимального использования указанных средств (законодательная тактика);
г) научно обоснованные принципы, долгосрочные планы и
прогнозы законодательной деятельности (законодательная стратегия);
д) сами действия и операции по разработке, принятию,
оформлению, обнародованию (опубликованию и т.п.) правотворческих решений и законов;
е) процессуальные формы законотворчества (юридические
стадии, производства и режимы);
ж) показатели, характеризующие качество законодательного
производства и его продуктов (результатов);
з) критерии и параметры эффективности законодательной
практики;
и) ресурсообеспеченность законодательного производства,
т.е. научные, временны́е, финансовые, трудовые, информационные, технические, организационные, юридические и иные затраты;
к) соответствующие виды, формы, методы и т.п. контроля и
надзора за законностью, качеством и эффективностью принимаемых законов.
2.1. В науке существует множество подходов к определению
понятия «законодательная техника». В итоге практически все
отечественные (С.С. Алексеев, В.М. Сырых, А.С. Пиголкин и др.)
и зарубежные (И. Мрехеру, А. Нашиц, В. Штейнер, В. Пешка,
И. Сабо и др.) авторы под законодательной техникой обычно понимают в различных сочетаниях совокупность (систему) соответствующих средств, приемов, правил и методик подготовки и изложения законов. Подобная точка зрения представлена и в большинстве современных юридических энциклопедий.
В результате в содержание законодательной техники необоснованно включаются элементы законодательной тактики, а в некоторых случаях происходит прямая подмена указанных понятий.
23
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
На наш взгляд, под законодательной техникой следует понимать совокупность общесоциальных, специально-юридических
и технических средств, с помощью которой субъекты и участники правотворческой практики обеспечивают разработку, принятие, обнародование и т.п. законов.
Условно средства законодательной техники могут быть разделены на общесоциальные, специально-юридические и технические.
К общесоциальным средствам следует отнести понятия, суждения, языки (отечественный и иностранные), выражающие их
части речи, знаки, языковые единицы (слова, словосочетания,
существительные, глаголы и т. п.), буквы, знаки препинания, аббревиатуры, а также цифры, нумерацию, графические объекты
(рисунки, графики, диаграммы, географические карты и пр.), ноты, формулы и т. д. Данные средства формулируются и изучаются в рамках соответствующих отраслевых наук (лингвистики, филологии, математики, статистики, информатики, экономики и
пр.).
В ходе подготовки, издания и обнародования законов, накопления и хранения правотворческой информации широкое применение в настоящее время находят технические средства: телевизионная и множительная техника, компьютеры, оргтехника, Интернет и т. п.
Специально-юридические средства включают юридические
понятия, термины, конструкции, правовые предписания, категории и научные законы, а также иные правовые явления, выработанные юридической наукой и практикой.
Условно их можно разделить на средства построения нормы
права и других нормативно-правовых предписаний (презумпции,
фикции, оговорки, юридические конструкции, дефиниции и пр.)
и средства оформления текста закона (ссылки, отсылки, примечания, приложения и пр.).
Юридические конструкции, по мнению большинства авторов, представляют собой правовые формулы (например, состав
правонарушения) со строго ограниченным набором элементов и
определенным типом связей между ними. Применение юридических конструкций (например, должностное лицо, юридическое
24
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
лицо, договор, сервитут, состав правоотношения, налог, сбор,
долг, правовой статус) получило широкое распространение в законотворческой практике субъектов Федерации.
Правовая дефиниция определяет те существенные признаки, которые позволяют выделить определяемое явление из общего ряда правовых категорий6.
Самостоятельным средством законодательной техники являются оценочные понятия, которые получили обстоятельное исследование как в научной литературе, так и внедрение в федеральное и региональное законотворчество7.
Наиболее емким нам представляется определение, данное
С.С. Безруковым. Под оценочными понятиями автор понимает
«относительно определенные понятия, используемые законодателем при невозможности детального урегулирования ряда схожих обстоятельств и служащие для обозначения абстрактных
правовых явлений, содержание которых имеет незамкнутую
структуру, всегда оставаясь открытым, и может быть установлено
лишь посредством самостоятельной оценки конкретной правоприменительной ситуации со стороны лица, применяющего закон»8.
Таким образом, посредством оценочных понятий региональный законодатель, во-первых, конкретизирует федеральные правовые акты; во-вторых, предоставляет правоприменителю возможность для усмотрения, учета и оценки конкретных обстоятельств социально-правовой ситуации.
К средствам законодательной техники следует отнести примечания. Характеризуя данное средство, следует, видимо, согласиться с мнением Е.В. Сырых об общей слабости научной разра6
Подробнее о сущности, видах и функциях законодательных дефиниций см.: Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, моральнопсихологические и практические проблемы. Н.Новгород, 2007 (статьи
В.Н. Карташова, В.М. Баранова, Н.Н. Тарасова).
7
См. подробнее: Законотворческая техника современной России. Т. 1.
С. 268–273.
8
Безруков С.С. Оценочные понятия и термины в уголовнопроцессуальном законодательстве: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2001.
С. 37.
25
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ботки использования примечаний в нормативных актах9. Многие
авторы (И.Б. Астрахан, Е.С. Шугрина, Е.В. Ильюк и пр.) указывают на необходимость избегать использования примечаний при
создании текста законодательного акта10. В обоснование таких
рекомендаций приводится суждение о том, что у правоприменителя якобы складывается впечатление о меньшей юридической
силе примечаний по сравнению с остальным текстом закона, что
провоцирует его на игнорирование указаний, содержащихся в
примечаниях11.
В действительности такое представление, по нашему мнению, является вряд ли обоснованным, поскольку нормы, содержащиеся в статьях закона, нарушаются во много раз чаще, чем
положения, закрепленные в примечаниях, что, однако, не свидетельствует об ущербности юридической силы данных статей.
Ссылка представляет собой следующее средство законодательной техники, с помощью которого устанавливается связь с
определенным нормативным правовым актом либо конкретной
его частью, с целью создания согласованной системы права, достижения компактности законодательного акта, а также избежания
неоправданных повторений и излишеств.
Если ссылки носят определенный характер, то отсылки связывают региональный закон с нормативными актами, их общностями и даже целыми системами права весьма абстрактным образом. Так, достаточно часто используются следующие отсылки:
«согласно действующему федеральному законодательству»,
«предусмотрена гражданская, административная, уголовная и
иная ответственность», «в соответствии с общепризнанными
принципами и нормами международного права» и т.д.
Применять данное средство в законодательной практике
субъектов РФ стоит с большой долей осторожности, поскольку
при чрезмерном использовании отсылок закон может получиться
неясным и декларативным.
9
384.
См.: Законотворческая техника современной России. Т. 1. С. 370–
10
См., например: Шугрина Е.С. Техника юридического письма: учебно-практическое пособие. М., 2000. С. 29.
11
См. подробнее: Проблемы юридической техники. С. 384.
26
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В последние годы в юридической литературе предпринимаются попытки вывести категорию «оговорки» из сферы международного права и распространить ее действие на отечественное
правовое пространство.
И.Д. Шутак определяет правовую оговорку как «имеющее
специальную нормативно-лексическую форму условие (заявление, положение), которое частично изменяет содержание и объем
действия нормы права, создает новый правовой режим, выступает формой согласования интересов и порождает определенные
юридические последствия»12.
Наличие оговорок в тексте закона можно определить по следующим выражениям: «кроме случаев», «за исключением», «в
том числе», «включая», «независимо от», «при том», «только» и
пр.13.
Давая характеристику средствам законодательной техники,
нельзя обойти вниманием юридические презумпции14 и фикции15.
Несмотря на кажущуюся простоту, однозначность и определенность исследуемых понятий, консенсус по вопросу их соотношения все еще не найден. На наш взгляд, за всем многообразием точек зрения на проблему от большинства авторов ускользнул
тот факт, что различие данных категорий не является самоцелью.
Четкое разграничение презумпций и фикций обусловливается,
прежде всего, необходимостью распределения бремени доказывания. Принимая во внимание данное обстоятельство, можно
прийти к выводу, что и для фикции, и для неопровержимой презумпции последствия их использования тождественны.
Таким образом, по нашему мнению, основа разграничения
презумпций от фикций должна строиться на двух критериях:
а) заведомой ложности фикций и вероятностном характере пре12
Шутак И.Д. Оговорки в праве: теоретический и историко-правовой
анализ: Дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1999. С. 55–56.
13
См.: Шутак И.Д. Указ. дис. С. 68–84.
14
Подробнее о содержании презумпций см.: Теория государства и
права / Под ред. В.К. Бабаева. С. 378.
15
Подробнее см.: Бабаев В.К., Баранов В.М. Общая теория права.
Н.Новгород, 1998. С. 74.
27
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
зумпций; б) невозможности ни при каких условиях опровергнуть
фикцию и возможном опровержении презумпций, хотя бы в отдельных случаях такое опровержение и не имело бы юридического значения.
Важным средством законодательной техники следует признать приложения, которые позволяют помещать в закон значительные объемы правового материала (таблицы, рисунки, ноты и
пр.) без существенного усложнения структуры закона.
Важным средством законодательной техники является логическая структура законодательного акта (см. п. 2. темы 2).
Многие специально-юридические средства, такие как юридические термины, аксиомы, декларации и др. также нуждаются в
научном осмыслении и, по нашему мнению, должны стать предметами самостоятельных исследований.
2.2. В юридической науке понятие тактики рассматривается
главным образом в рамках криминалистической практики, которая чаще всего сводится к следственной деятельности.
На наш взгляд, можно говорить как о юридической тактике в
целом, так и о ее разновидности – законодательной тактике, которая в самом широком смысле представляет умение и мастерство субъектов законотворчества оптимально планировать и организовывать свою деятельность, грамотно управлять участниками законодательного процесса, рационально, с помощью соответствующих способов и методов, использовать необходимые
средства для создания эффективных и качественных законов.
Одни и те же средства могут быть использованы в юридической практике по-разному, с помощью различных приемов и
способов. Если рассматривать общесоциальные средства, то буквы, например, могут использоваться в качестве предлогов (в, о,
с, к) и союзов (и, а); обозначать элементы структуры закона
(подпункты именуются строчными буквами); формировать аббревиатуры и пр.
Для технических средств также предусмотрено несколько вариантов использования в законодательной деятельности. Например, компьютеры применяются: а) для подготовки проектов нормативных актов; б) при корректировке текста; в) при голосова28
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нии; г) как накопитель правотворческой информации и законодательного опыта и т.д.
В отличие от общесоциальных и технических средств тактика
применения специально-юридических средств обладает определенной спецификой. При использовании последних субстрат
(сущность) конкретного средства, как правило, остается неизменным, но в конкретных ситуациях приобретет специфические
роли, значения и т.д. Например, легальная дефиниция вариативно
может выполнять регулятивную, информационную, моделирующую, аксиологическую и др. функции в познавательной практической деятельности субъектов РФ16.
Тактика состоит из приемов (совокупность последних образует либо способ, либо метод) выражения специальноюридических средств в тексте закона, а в некоторых случаях –
композиции такого выражения. Так, А.С. Пиголкин и
Е.М. Сморгунова выделяют следующие приемы закрепления дефиниций: «в виде развернутой характеристики термина при первом его упоминании; в скобках после первого употребления термина; без скобок через тире; с помощью выражения «т.е.»; в виде
отдельной части (абзаца) в статье и пункте закона; наконец, в виде самостоятельной статьи (пункта) нормативного акта»17. Аналогичным образом обстоит дело с тактикой использования других
специально-юридических средств законодательной техники.
Совокупность приемов представляет собой способ в структуре тактики. Способы – это пути достижения намеченных целей и
результатов с помощью конкретных приемов и при наличии соответствующих условий и предпосылок законодательной практики субъектов Федерации. Интегрированные в единое целое родственные способы образуют тот или иной метод.
В качестве относительно самостоятельных элементов законодательной тактики и технологии следует выделять разнообразные правила (грамматические, логические, юридические и
т.д.) подготовки, издания и т.п. законов. Многие из них находят
16
Подробнее см.: Карташов В.Н. Юридические дефиниции: некоторые методологические подходы, виды и функции // Законодательная дефиниция. Н.Новгород, 2007. С. 592–597.
17
Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990. С. 130.
29
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
закрепление в конституциях (уставах), регламентах деятельности
законодательных органов, а также специальных законах о правовых актах субъектов РФ.
Сами правила законодательной тактики можно разделить на
две группы: а) правила использования конкретных средств тактики (любопытна в этом смысле роль норм права, содержащихся в
федеральном и региональном законодательстве: они могут рассматриваться и в виде средств, и в виде правил законодательной
технологии); б) правила, относящиеся ко всему закону в целом.
Первая группа правил, объединяя необходимым образом законодательную технику (систему средств) и перечень возможных
действий над ней, создает многообразие возможных операций,
или приемов законодательной технологии. Например, порядок
использования дефиниций при создании закона подчиняется как
общим филологическим и логическим правилам, предъявляемым
к любому определению, так и собственно правилам законодательной технологии.
Во вторую группу включаются правила принятия, обнародования, изменения и прекращения действия закона (см. п. 2.3 данной темы).
Мы полагаем необходимым выделить следующие правила
законодательной тактики:
1. После вступления регионального закона в силу недопустимо изменять порядок (в т.ч. дату) его вступления в силу.
2. Список нормативных актов, действие которых прекращается, должен быть конкретным и полным.
3. Прекращение действия последней нормативной структурной единицы регионального закона должно осуществляться путем прекращения действия всего нормативного акта.
4. Недопустимо вносить изменения в название регионального
закона после его вступления в силу.
5. Прекращение действия закона допускается актом равной
юридической силы.
6. Недопустимо перенумеровывать структурные единицы
нормативного акта.
30
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
7. Момент вступления закона в силу, определенный точной
календарной датой, недопустимо ставить в зависимость от события, которое обязательно должно произойти.
8. Изменения, вносимые в региональный закон, должны быть
сформулированы с учетом контекста, в котором они будут использоваться правоприменителем.
Существуют и другие правила законодательной тактики,
часть из которых будет рассмотрена далее.
2.3. Закон является актом стратегического характера, поскольку рассчитан на долговременное регулирование важнейших
общественных отношений. Данная его характеристика предопределяет необходимость развития учения о стратегии в рамках единой теории законодательной технологии.
Ядро стратегии составляют принципы, вопросы фундаментального планирования и прогнозирования законодательной деятельности.
Принципы правотворческой практики – это фундаментальные идеи (идеалы) и исходные нормативно-руководящие начала (требования, императивы), обеспечивающие высокое качество и эффективность подготовки, принятия и обнародования
нормативных правовых актов.
По нашему мнению, в правотворческой практике субъектов
Федерации должны соблюдаться принципы демократизма, законности, научности, профессионализма, равенства, гласности, гуманизма, федерализма, целесообразности, оперативности, экономичности и др.
Прогнозирование законодательной практики можно определить как результат систематического научного исследования
возможного ее состояния в будущем при различных вариантах
изменения внутренней и внешней среды жизнедеятельности региона (области и т.п.).
Во многих субъектах РФ вопросы прогнозирования законотворчества закреплены в законах и регламентах деятельности их
представительных органов.
К характерным чертам прогнозирования следует отнести вероятностный, оценочный характер прогноза, альтернативность путей
его реализации, исчислимость значений прогноза определенным
31
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
интервалом18. С точки зрения субъектной составляющей прогноз
формулируются научно-исследовательскими организациями, отдельными учеными, специалистами, что обусловливает его диспозитивность. Кроме того, прогнозирование в рамках законотворчества субъектов РФ предшествует составлению плана и используется компетентными органами как одно из средств его обоснования.
«Планирование законодательной деятельности, – пишет
А.В. Старовойтов, – можно определить как деятельность уполномоченных органов парламента (палат парламента), обеспечивающая достижение долгосрочных целей и приоритетов развития
законодательства и связанная с установлением порядка и очередности рассмотрения законопроектов и принятия законов»19. К существенным признакам планирования следует отнести: поэтапность формирования и последовательность выполнения плана,
точность количественных и качественных показателей запланированной деятельности, ориентацию на цель. Право составления
плана принадлежит властному субъекту, в силу чего план приобретает императивность, что, однако, не препятствует его изменению в установленном процедурном порядке.
В последнее десятилетие многие авторы говорили о необходимости усилить работу по планированию и прогнозированию
законотворчества, о тех расходах, которые вынуждены нести федеральные и региональные органы в качестве платы за плохую
координацию работы своих служб, однако, как говорится, «воз и
ныне там». Существующее планирование деятельности по большому счету является номинальным, а прогнозирование чаще всего вообще отсутствует.
Анализ законодательной практики субъектов РФ показывает,
что в регионах складывается в этом аспекте удручающая ситуация, которую отчасти можно объяснить низкой предсказуемостью работы федерального и регионального законодателей. На18
См.: Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993. С. 8–10.
19
Старовойтов А.В. Перспективы совершенствования планирования
законодательной деятельности в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2005. Вып. 1. С. 5.
32
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
пример, проведенное нами исследование практики планирования
законодательной деятельности Государственной Думы Ярославской области показывает, что в среднем только один из пяти законов принимается по заранее утвержденному плану законодательных работ, четверть законов – с переносом первоначального
срока их рассмотрения, а более половины законов были приняты
вне плана. Более или менее успешной можно признать лишь работу по текущему планированию, т.е. планированию повестки
дня очередного заседания законодательного органа. Краткосрочные планы (сроком до года) претерпевают постоянные изменения. Среднесрочного (от 2 до 4 лет), долгосрочного (свыше 5
лет), а тем более стратегического планирования законодательства
на сегодняшний день в субъектах РФ не существует.
Мы полагаем, что законодательная стратегия может быть выражена в двух подходах. Первый предполагает развитие стратегии как системы методик реализации в законодательстве политической воли. Следует признать, что законодательство должно
опираться на реально складывающиеся в обществе отношения и
легитимировать волю государства. Однако трансформация воли в
закон должна происходить по универсальным правилам, выработанным юридической наукой.
Второй подход направлен на раскрытие непосредственной
сущности стратегии развития законодательства и предусматривает оценку стратегии законотворчества в системе противостоящих
признаков: а) укрупнение законодательства (его систематизация) – специализация; б) упрощение – усложнение законодательства; в) его модернизация – консервация; г) повышение абстрактности либо казуистичности законодательства; д) типизация или
специализация федерального законодательства для субъектов
Федерации; и т.д.
Принятие стратегии развития законодательства на федеральном уровне позволило бы придать законодательной деятельности
в регионах действительно целенаправленный характер.
2.4. Определение качества той или иной юридической технологии – архиактуальная и сверхсложная задача, которую под
силу решить лишь коллективам ученых (экономистов и юристов,
социологов и психологов, математиков и т.д.). Здесь необходимо
33
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
выяснять и компетентность (профессионализм и т.п.) субъектов и
участников («производителей»), оптимальность их действий и
операций, используемых ими средств (техники), способов (тактики), принципов, качества планирования и прогнозирования (стратегии), процессуальных форм, контроля и т.д.
Обычно отечественные и зарубежные ученые-юристы ограничиваются исследованием юридического содержания выносимых решений и формами их внешнего выражения и закрепления,
т.е. качеством правовых актов, в частности, законов.
Анализ теоретических и эмпирических источников, свойств и
элементов, юридического содержания и форм нормативных правовых актов, позволил нам выделить следующие параметры качества законов субъектов РФ.
Они (законы) должны:
а) адекватно отражать реальную действительность, существующие экономические, политические, социальные и иные условия жизнедеятельности республики (области и т.п.) и перспективы их развития;
б) быть общеобязательными, стабильными, четкими, беспробельными, непротиворечивыми и т.д.;
в) обеспечиваться разнообразными материальными и духовными, поощрительными и принудительными, организационными
и иными мерами, в том числе и средствами, и способами государственного воздействия, обладать юстициабельностью;
г) содержать достоверную правовую информацию;
д) достаточно полно регулировать определенный тип, вид и
подвид общественных отношений;
е) излагаться ясно, точно, предельно кратко и доступно;
ж) базироваться на принципах законности и справедливости,
свободы и ответственности, равенства и гуманизма, общественной и личной безопасности;
з) соответствовать естественноправовым и нравственным началам, международным стандартам, общепризнанным принципам
и нормам международного права;
и) способствовать социально-правовой активности, повышению правосознания и правовой культуры субъектов и минимизации проявления юридической антикультуры;
34
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
к) обладать «общеполезностью» (Г.Ф. Шершеневич) и ценностью, выражать волю и интересны подавляющего большинства
лиц (физических, должностных, юридических и т.п.), которым
они адресуются;
л) носить открытый, как правило, характер, быть официально
обнародованными;
м) иметь прямое и непосредственное юридическое действие
(идет ли речь о конституционных или обычных законах);
н) быть достаточно длительными по времени действия в отношении соответствующего круга адресатов и определенного
правового пространства.
Существуют и иные показатели качества законов и других
нормативных правовых актов.
Необходимо изучение также уровней, условий, механизмов
установления и управления качеством юридической технологии в
целом и отдельных ее элементов.
2.5. Вопросы эффективности норм права, законов, правоприменительных и интерпретационных актов, механизма правового регулирования, правосудия и др. более обстоятельно изучены в отечественной юридической науке.
Если не принимать во внимание отдельные нюансы в позициях авторов, занимающихся данной проблемой, то эффективность рассматривается в виде результативности, например, правовых актов, как соотношение между фактическим результатом
их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти акты (нормативные, правоприменительные, интерпретационные и т.п.) были приняты.
Применительно к проблеме качества чаще всего речь идет об
эффективности «конечного продукта», т.е. правовых актов, взятых в единстве их юридического содержания и форм выражения.
Более интенсивно изучаются критерии, условия и разнообразные
методики определения эффективности, некоторые другие вопросы. В целом же проблема эффективности юридической технологии (правотворческой, законодательной, правоприменительной,
судебной и т.п.) даже не затрагивается, поскольку действительно
является достаточно сложной и требует приложения усилий кол35
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
лективов самых разнообразных ученых (экономистов, юристов,
философов, социологов, психологов, математиков и т.д.).
Что же собой представляет эффективность закона субъекта
РФ и какие же параметры ее образуют?
Это совокупность его свойств, обусловливающих способность:
а) достигать определенных целей; б) оптимально удовлетворять потребности и интересы людей, их коллективов и организаций в соответствии с назначением конкретного закона;
в) достигать поставленных в том или ином акте целей с помощью
минимальных затрат (материальных, временных и т.д.); г) быть
оптимальной мерой полезности и ценности в каждой социальноправовой ситуации; д) надежно обеспечивать самозащиту и защиту (охрану и т.п.) прав, свобод и законных интересов граждан,
их коллективов и организаций, а также выполнения юридических
обязанностей и реализации мер юридической ответственности; е)
служить оптимальным средством (способом, методом и т.п.) регулирования и саморегулирования поведения людей (общественных отношений); ж) достигать максимального уровня результативности в настоящий момент и перспективе.
Начинаясь с идеального (цели) предвосхищения результата,
юридическая деятельность конкретных ее субъектов и участников заканчивается получением фактического результата (продукта). В зависимости от степени их совпадения и соответствия решается вопрос о том, достиг ли субъект (участник) поставленной
цели, насколько разумными и оптимальными при этом были его
действия, используемые средства (техника), способы и методы
(тактика), планы и прогнозы (стратегия), учтены требования процессуальной формы и т.д.
2.6. Ресурсообеспеченность – это совокупность предоставленных субъекту законодательной деятельности достаточных в
количественном и качественном отношениях информационных,
финансовых, технических, трудовых, организационных, юридических и иных средств (материалов, методик и т.п.) для издания
(подготовки проекта, его принятия, опубликования и т.п.) реальных, грамотных, качественных и эффективных законов и иных
нормативных правовых актов. В самом общем плане – это затра36
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ты, которые необходимы для принятия законодателем оптимальных решений (законов и т.п.).
Все ресурсы по своей природе можно подразделить на научные (концепции, методики и т.п.), организационные (создание
соответствующих комиссий и рабочих групп, распределение обязанностей между субъектами и участниками законодательной
деятельности, их координация и т.п.), временные (определение
сроков работы над законопроектом, моменты вступления в юридическую силу принятого закона и т.п.), финансовые (денежные
средства, ценности, доходы, источники их поступления и т.п.),
информационные (печатные, электронные и др.), технические
(оргтехника, компьютеры и т.п.), трудовые (привлечение к работе
над законопроектом и т.п. определенного количества депутатов,
специалистов, экспертов, работников вспомогательного персонала), юридические (законы и др. нормативные правовые акты федерального и регионального уровня, регулирующие вопросы,
взаимосвязанные с разрабатываемым законопроектом; постановления и определения конституционных и уставных судов, общепризнанные нормы и принципы международного права) и т.д.
Проблемы ресурсообеспеченности правотворческой (законодательной и т.п.) деятельности как на федеральном, так и региональном уровнях до сих пор практически не разработаны и требуют обстоятельного и всестороннего исследования со стороны
ученых (экономистов, юристов и т.д.).
2.7. Понимание законности как неукоснительного исполнения законов всеми субъектами права не может быть отделено от
другого ее понимания: как соответствия норм закона объективно
сложившимся общественным отношениям, а процедуры его принятия – установленным процессуальным нормам. В теории к
процедурным нарушениям относят: нарушение процесса разработки акта; несоответствующую установленным требованиям
процедуру его принятия; промульгацию закона некомпетентным
лицом; и т.д. В содержательном плане нарушения, как привило,
включают: несоответствие содержания акта компетенции законодательного органа региона; его противоречие актам бо́льшей
юридической силы; превышение дозволенной степени самостоятельности конкретизирующих и дополнительных норм; и пр.
37
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Мы считаем, что требования законности необходимо подразделять на две категории: а) требования, предъявляемые собственно к правовым актам, и б) требования, предъявляемые к законодательному процессу.
Для обеспечения их реализации в литературе предлагается
выделять следующие гарантии законности нормативных актов:
• непременное соблюдение правил, регламентирующих различные виды законодательного процесса;
• понимание требований законности как органического единства норм законодательства и положений юридической науки;
• наличие юридической ответственности органов власти и
должностных лиц за умышленное принятие некачественных и неэффективных законов;
• функционирование отлаженной системы контроля и надзора за законодательным процессом и его результатами20.
Правильная реализация контрольно-надзорных полномочий
при принятии законов невозможна без четкого представления о
видах, формах и методах их осуществления.
Существуют самые разнообразные типы, виды (подвиды)
контроля и надзора21, одновременно действующие в российской
юридической практике. Так, в зависимости от отраслевой принадлежности проверяемого законодательства можно выделить
контроль гражданского, уголовного, жилищного, экологического,
трудового и пр. законодательства.
По времени осуществления целесообразно выделять текущий, периодический и итоговый контроль. Текущий контроль
осуществляется постоянно и выражается в непосредственной
оценке воздействий, производимых на законопроект. Периодический контроль абстрагируется от детального изучения всех производимых операций над законом и сосредоточен на исследовании результатов отдельных стадий его принятия. Итоговый кон20
См.: Нормография: теория и методология нормотворчества: учеб.метод. пособие / под. ред. Ю.Г. Арзамасова. М., 2007. С. 128.
21
Далее по тексту понятие «контроль» будет использоваться в качестве термина, включающего как контрольную, так и надзорную деятельность. Понятие «надзор» будет употребляться исключительно в отношении
надзорной деятельности.
38
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
троль позволяет дать общую характеристику готовому закону,
сопоставить заявленные цели с наличным их воплощением. По
этому же критерию возможно деление контроля на предварительный, текущий и последующий.
В зависимости от положения контролирующего субъекта
по отношению к объекту контроля можно говорить о внешнем
контроле и внутреннем контроле (самоконтроле).
По размеру контрольно-надзорных полномочий необходимо выделять оценочный и ревизионный контроль. Если оценочный контроль носит исключительно информационный, справочный характер, то ревизионный – предполагает наличие у
субъекта контроля властных полномочий, позволяющих давать
подконтрольному органу либо должностному лицу обязательные
для исполнения указания.
В зависимости от уровня, на котором осуществляется
контроль, можно говорить о международном, федеральном и региональном уровне.
В зависимости от способа осуществления можно выделить:
сплошной, выборочный и частный контроль. Сплошной контроль
означает проведение проверки всех законодательных актов за определенный период времени. Выборочный контроль предполагает, что контролирующий орган выбирает несколько законов из
всего множества и распространяет выводы, полученные в ходе
контроля, на всю совокупность. Частный контроль проводится в
случае подозрения о допущенных нарушениях законности при
подготовке, принятии, обнародовании и пр. конкретного законодательного акта.
Контроль можно классифицировать и по другим основаниям:
по порядку принимаемого решения (коллегиальный и единоначальный), по полноте исследования (поверхностный и углубленный), по объему анализируемого материала (обзорный и
детальный), по степени организации (плановый и внеплановый),
по субъектам осуществления (государственный и негосударственный) и т.д.
Наибольшее практическое значение, на наш взгляд, имеет
выделение следующих видов контроля на основе расширенного
субъектного критерия:
39
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
• общественный контроль;
• научный контроль;
• парламентский контроль;
• президентский (губернаторский) контроль;
• министерский контроль;
• судебный контроль;
• контроль, осуществляемый Уполномоченным по правам
человека;
• счетный контроль;
• прокурорский надзор.
В юридической науке и практике существует множество
мнений о формах осуществления контрольной деятельности22.
По нашему мнению, целесообразно выделение внутренней и
внешней формы контроля. Внешнюю форму составляют разнообразные акты-документы, фиксирующие результаты контрольно-надзорных мероприятий. К ним можно отнести замечания и
пожелания граждан по тексту законопроекта, судебные решения,
акты прокурорского реагирования (протест, представление и
т.д.), заключения, предложения или обращения общественных
палат. Главы субъектов РФ, органы Министерства юстиции РФ,
контрольно-счетные палаты, Уполномоченные по правам человека, научные учреждения оформляют результаты своей работы,
как правило, в виде заключений.
Каждый из перечисленных документов составляется по установленным правилам, должен иметь определенную структуру,
реквизиты и т.д.
Внутреннюю форму, т.е. процедурно-процессуальное выражение контрольной деятельности, составляют определенные стадии, производства и режимы.
22
См., например: Федоров В.В. Общественный контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы как форма взаимодействия гражданского общества с государством: Дис. ... канд. юрид. наук. Владимир,
2006. С. 131, 136, 138–148; Волколупов Е.В. Указ. дис. С. 89, 94; Кузнецов
А.В. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации: Дис. ...
канд. юрид. наук. М., 2002. С. 16–37; и т.д.
40
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Проверка качества законопроекта может быть условно разделена на 4 стадии: а) подготовку к проведению проверки;
б) осуществление собственно самой проверки; в) составление документа о результатах проверки; г) правовую оценку результатов
проверки.
В процессе работы субъекты контрольно-надзорной деятельности используют разнообразные способы и методы проверки и
оценки законопроектов и принятых законов. Так, в науке предлагается выделять прямой и косвенный способ выявления незаконных правовых актов органами прокуратуры23. Активно используется метод экспертных оценок. Значительным потенциалом обладает внедрение методов социально-правового эксперимента,
моделирования, социологического исследования общественного
мнения, правового прогнозирования, сравнительного правоведения и т.д.
Тема 5. Процессуальная форма
законодательной деятельности
1. Общая характеристика процессуальной формы.
2. Обнародование региональных законов.
3. Процедуры введения региональных законов в действие,
изменения и утраты ими юридической силы:
3.1. Начало действия закона.
3.2. Порядок внесения изменений в законодательство.
3.3. Способы приостановления действия закона.
3.4. Прекращение действия закона.
Основная литература
1. Карташов, В.Н. Теория правовой системы общества: учеб.
пособие: в 2 т. / В.Н. Карташов. – Ярославль, 2005. – Т. 1.
2. Исмагилова, Я.Ф Правотворчество субъектов Федерации:
дис. ... канд. юрид. наук / Я.Ф. Исмагилова. – Уфа, 2004.
23
См. подробнее: Рабко Т.А. Указ. дис. С. 47.
41
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3. Нормография: теория и методология нормотворчества:
учеб.-метод. пособие / под. ред. Ю.Г. Арзамасова. – М., 2007.
Дополнительная литература:
1. Данилов, В.Н. Законотворчество субъектов Российской
Федерации: конституционно-правовое исследование: автореф.
дис. ... канд. юрид. наук / В.Н. Данилов. – М., 2007.
2. Методика подготовки и оформления законов субъектов
Российской Федерации // Журнал российского права. – 1997. –
№ 6.
3. Совершенствование законодательства и правотворческого
процесса в субъектах Российской Федерации: программа подготовки специалистов. – Екатеринбург, 2000.
Источники
1. Закон Ульяновской области от 29 ноября 2005 г. № 136-ЗО
«О порядке опубликования и вступления в силу нормативных
правовых актов Ульяновской области» // Ульяновская правда. –
2005. – 9 дек. (с посл. изм. и доп.).
2. Постановление Государственной Думы Ярославской области от 2 октября 2001 г. № 177 «О регламенте Государственной
Думы Ярославской области» // Губернские Вести. – 2001. –
15 окт. (с посл. изм. и доп.).
1. Процессуальная форма является важнейшим компонентом
законодательной технологии, позволяя соответствующим образом организовать законодательную деятельность на федеральном
и региональном уровнях.
Процессуальная форма регионального законодательства
включает в себя определенные процессуальные стадии, производства и режимы. Стадии законодательного процесса субъектов
РФ были рассмотрены нами в теме 3, поэтому кратко охарактеризуем процессуальные производства и режимы.
Законодательные процессуальные производства характеризуются специфическим составом субъектов и участников законодательной технологии, связей между ними, особенностью процессуальных действий, техники, тактики и стратегии, формами
42
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
внешнего выражения и официального закрепления законодательных решений.
В правотворческой практике субъектов Федерации можно выделить процессуальные производства по: а) принятию и пересмотру (внесению поправок) в конституции и уставы субъектов РФ
(конституционное и уставное производство); б) подготовке, обсуждению, изданию и опубликованию органических и текущих законов (органическое и текущее производство); в) изданию кодифицированных законов (правосистематизирующее производство);
г) подготовке и утверждению «внутренних» и «внешних» нормативно-правовых договоров («договорное» производство); и т.д.
Система процессуальных нормативно-правовых предписаний, соответствующих гарантий, ресурсов (финансовых, информационных, людских и т.п.), а также организационных и юридических мероприятий, направленных на их реализацию, составляет
определенный процессуальный режим. Так, в соответствии со
ст. 118 Конституции (Основного Закона) Республики Мордовия
Конституция может быть принята и(или) изменена в процессе
референдума (один процессуальный режим) большинством не
менее двух третей голосов от установленного числа депутатов
Государственного Собрания Республики Мордовия (другой процессуальный режим).
2. Энциклопедический юридический словарь рассматривает
понятия «обнародования» и «опубликования» нормативного акта
в качестве синонимов24. Однако в реальности понятие «обнародование» закона является более широким, чем понятие «опубликование». Как известно, нормативные акты могут быть доведены до
всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам
связи, распространены в машиночитаемой форме.
Опубликование закона может быть официальным и неофициальным. Только официальное опубликование акта способно порождать правовые последствия. Оно может осуществляться в периодических печатных изданиях, в виде единовременно издавае24
См.: Энциклопедический юридический словарь / Под общ. ред. В.Е.
Крутских. С. 212.
43
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
мых сборников, брошюр, листовок, плакатов25. Наиболее значимым является опубликование региональных законов в периодических печатных изданиях.
Анализ отечественного законодательства позволяет выделить
полное и неполное опубликование актов. Следует поддержать
положение, закрепленное в ряде законов субъектов РФ, согласно
которому официально опубликованным может считаться только
полностью опубликованный нормативный акт, поскольку различия в юридической силе между опубликованной и неопубликованной частями ведут к выводу, что в целом данный акт нужно
признавать неопубликованным.
Обязанность по опубликованию региональных законов, возложенная на органы власти, создает основу для функционирования презумпции его знания.
Относительно иных форм официального опубликования
(брошюры, листовки и т.д.) нужно отметить, что, по нашему мнению, их использование только усложняет практику правоприменения, создает условия для возможных фальсификаций и злоупотреблений, затрудняет процессы систематизации и т.д.
В законодательстве субъектов РФ, кроме перечисленных
способов обнародования, выделяются также: а) размещение нормативных актов на стендах и досках объявлений; б) оглашение на
собраниях (сходах); и др.
В последнее время предпринимаются попытки придать статус официального опубликования федеральным и региональным
актам, размещенным в сети Интернет, что в принципе можно
признать положительной тенденцией26.
3.1. С обнародованием законов связаны вопросы введения их
в действие и вступления в юридическую силу. Правильное определение времени действия закона становится залогом соблюде25
См., например: закон Ненецкого автономного округа от 9 января
1996 г. № 10-ОЗ «О местном самоуправлении в Ненецком автономном округе» // Наръяна-Вындер. 1996. 23 янв.
26
См. подробнее: Бахвалов С.В. Текстуальные и электронные источники права // Актуальные проблемы теории и истории правовой системы
общества: Сб. науч. тр. / Отв. ред. В.Н. Карташов. Ярославль, 2005. Вып. 5.
С. 119–124.
44
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ния законности и других принципов, эффективности его в любой
юридической практике.
Например, закон может вступать в силу: а) со дня официального опубликования; б) со дня опубликования; в) с момента официального опубликования; г) с момента опубликования; д) после
опубликования; е) после официального опубликования; ж) со дня
подписания; з) через установленный период со дня опубликования; и) через установленный период после дня опубликования; и
т.д. Закономерно возникают вопросы о соотношении понятий «со
дня», «с момента», «после дня» и пр., которые законодателем не
регламентированы.
Выход из сложившейся ситуации, на наш взгляд, видится в
конкретизации Федерального закона № 184-ФЗ, в котором нужно
более четко и единообразно определить момент вступления в силу законодательных актов. Например, фраза «вступает в силу со
дня официального опубликования» означает, что закон вступает в
силу с 0:00 часов дня его опубликования, а фраза «вступает в силу после опубликования» означает, что течение срока вступления
в силу этого закона начинается с 0:00 часов суток, следующих за
днем выхода в свет официального издания, в котором первоначально помещен этот акт.
Анализ отечественного законодательства показывает, что для
характеристики начала действия закона используются такие понятия, как: «вступление в силу», «введение в действие», «обратная сила», «распространение действия». Думается, что условием
дальнейшей плодотворной работы станет определение логического и временного соотношения между этими категориями.
Вступление закона в силу означает, что с определенного момента времени он приобретает властный характер, становится общеобязательным. Иными словами, закон приобретает юридическую силу, которую в самом общем виде можно определить как
«свойство акта порождать определенные правовые последствия»27.
Анализ теоретических и эмпирических источников показывает, что понятия «вступление в силу» и «введение в действие» ча27
Чубукова С.Г., Элькин В.Д. Основы правовой информатики (юридические и математические вопросы информатики): Учебное пособие / Под
ред. М.М. Рассолова. М., 2004. С. 47.
45
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ще всего употребляются как синонимы. Некоторые ученые полагают, что разница между ними заключается в продолжительности
периода времени между опубликованием закона и приобретения
им юридической силы.
На наш взгляд, различие между рассматриваемыми формулировками заключается в том, что понятие «введение в действие»
применяется в том случае, когда законодатель еще не определился с моментом наделения закона силой. Тем самым он берет
«тайм-аут» для выбора оптимального времени придания закону
юридической силы, поскольку, по общему правилу, введение в
действие закона должно оформляться самостоятельным актом. В
иных случаях должно использоваться сочетание «вступление в
силу».
Кроме рассмотренных формулировок, в законодательстве
также встречаются производные от них, например, «введение в
силу», «вступление в действие», «подлежит применению». Представляется, что использование таких понятий не способствует
повышению культуры законотворчества, вносит дезорганизацию
в устоявшиеся формы начала действия нормативных актов, создает препятствия для совершенствования законодательства, его
толкования и применения, а главное – они не имеют самостоятельного содержания. В силу этих и ряда других причин законодателю, по нашему мнению, надлежит отказаться от употребления указанных словосочетаний.
На наш взгляд, для характеристики бытия закона более интересным представляется исследование начала действия закона в
рамках причинно-следственной связи. С этой точки зрения факт
вступления закона в силу является причиной, а его применение
(использование и т.п.) – следствием. Анализ законодательства показывает, что на практике существует немало случаев, когда момент вступления закона в силу и момент начала действия закона
не совпадают. Такая доктрина позволяет сделать вывод, что законодатель различает понятия «вступление в силу» и «действие
(применение)» нормативного акта. Разделение моментов вступления в силу закона и его действия позволяет законодателю дифференцировать осуществление положений закона, приурочивая его к
факту (вступлению в силу) либо процессу (действию) закона.
46
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Исследование результатов правотворческой практики дает
основание выделять синхронные, перспективные и ретроспективные моменты действия и вступления в силу законов.
3.2. Внесение изменений является объективным развитием
закона. Умелое использование данного механизма позволяет оперативно и с наименьшими затратами управлять системой законодательства. Объективность внесения изменений обусловлена неотвратимым изменением общественных отношений, необходимостью гармонизации законодательства и повышением его
качества28.
В законодательной технологии понятие «внесение изменений» имеет объемное содержание. Согласно п. 49 Методических
рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов, изменением считается: а) замена слов, цифр;
б) исключение слов, цифр, предложений; в) исключение структурных единиц не вступившего в силу законодательного акта;
г) новая редакция структурной единицы закона; д) дополнение
структурной единицы статьи акта новыми словами, цифрами или
предложениями; е) дополнение структурными единицами закона;
ж) приостановление действия закона или его структурных единиц; з) продление действия закона или его структурных единиц.
Указанные положения требуют некоторых уточнений. Так,
внесение изменений в форме замены не ограничивается только
заменой слов и цифр. Замене, а равно дополнению и исключению, могут подлежать отдельные символы, буквы, предложения
и иные лексические единицы, а также нестандартные нормативно-правовые предписания.
Откровенно неясным представляется критерий, по которому
законодатель относит те или иные действия, совершаемые над за28
Подробнее о технологии внесения изменений в законодательство
см.: Конкретизация законодательства как технико-юридический прием
нормотворческой, интерпретационной, правоприменительной деятельности в российской и зарубежной практике / Отв. ред. В.М. Баранов. М.,
2008; Бахвалов С.В. Законодательная технология (некоторые проблемы
теории и методологии). С. 145 и след.; Гущев М.Е. Изменения законодательства России (проблемы теории и практики): Дис. … канд. юрид. наук.
Н.Новгород, 2006.
47
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
коном, именно к изменениям. Например, исключение предложения, по его логике, является внесением изменений, а замена одного предложения на другое – нет.
По нашему мнению, исключение структурных единиц не
вступившего в силу закона не исчерпывает содержания понятия
«внесение изменений». В данном случае более обоснованным является употребление термина «прекращение действия», который
включает в себя не только отмену структурной единицы акта, что
характерно для актов, не вступивших в силу, но также утрату силы структурной единицы и ее исключение, что характерно для
действующих актов.
Общим приемом любого способа внесения изменений является установление локации, т.е. определения местоположения
структурной единицы закона, в которую будут внесены изменения. При этом нужно исключить возможность произвольного
размещения новых предписаний.
Таким образом, можно выделить четыре главных способа
внесения изменений: замену, прекращение действия, дополнение
или изложение структурной единицы в новой редакции.
3.3. На наш взгляд, не совсем ясным и недостаточно обоснованным представляется осуществляемое авторами методических
указаний отнесение к изменениям операции по приостановлению
действия закона. Если замена, дополнение, исключение и пр. действия были направлены на изменение текста акта, то приостановление действия изменяет его статус. Следовательно, если изменение статуса законодательного акта признается законодателем как
внесение изменений, то в первую очередь к изменениям должны
быть отнесены документы о введении в действие и прекращении
действия закона, поскольку они в гораздо более категоричной
степени изменяют статус документа. Но в действительности такое представление выглядит абсурдным. Очевидно, что и введение закона в действие, и приостановление его действия, и прекращение действия закона влекут изменения. Однако указанные
действия изменяют не закон, а систему действующего законодательства и, следовательно, должны рассматриваться как самостоятельные процедуры законодательной технологии.
48
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Отдельного рассмотрения требует вопрос о продлении действия закона. Как правило, приостановление и продление его действия и «учеными», и практиками рассматриваются как однопорядковые явления29. В реальности же взаимосвязь этих процессов
весьма поверхностна. Первое отличие заключается в том, что
приостановление действия допустимо в отношении любых законов, в то время как продление действия применимо лишь в отношении временных законов.
Второе отличие выражается в том, что при продлении действия имеется возможность создания органической связи основного
закона и положений о продлении действия, в то время как в случае приостановления действия такая возможность отсутствует.
Выделение «продления действия закона» в качестве самостоятельного способа внесения изменений является явно необоснованным. Дело в том, что в рамках механизма внесения изменений «продление действия» реализуется через один из четырех
главных способов внесения изменений – в этом заключается
третье различие между данными категориями.
Четвертое отличие приостановления действия от продления
действия заключено в эволюции статуса основного закона. В случае приостановления действия статус всегда изменяется, т.е. закон из разряда действующих переходит в разряд недействующих.
При правильном и своевременном оформлении продления действия статус закона остается неизменным (действующим).
3.4. Закономерным этапом существования нормативного акта
является прекращение его действия. Закономерность в данном
случае связывается с неизбежностью критического изменения
общественных отношений, регулируемых конкретным актом, совершенствованием законодательной технологии и законодательства в целом.
Прекращение действия закона часто связано с другим важным фактом – принятием и вступлением в силу аналогичного акта. Поэтому при определении даты прекращения действия акта
29
См., например: Фролов А.А. Приостановление действия нормативных правовых актов в современной России: Автореф. дис. … канд. юрид.
наук. Н.Новгород, 2005. С. 16.
49
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
необходимо использовать общие правила, применяемые для определения момента вступления в силу закона.
По нашему мнению, в понятии «прекращение действия» необходимо выделять содержание и форму. С содержательной стороны прекращение действия нормативного акта и составляющих
его норм права означает, что нормативный акт не подлежит правоприменению, его нормы утрачивают способность к принудительному осуществлению, они не обеспечиваются защитой со
стороны компетентных органов, а виды самозащиты и используемые при этом нормы права, прекратившие свое действие, признаются незаконными.
Описанные действия по своему содержанию облечены в разные формы, специфичные по субъектной и хронологической составляющей. Анализ законодательства показывает, что прекращение действия нормативного акта, а равно его структурных частей, осуществляется в следующих формах: 1) утраты силы;
2) отмены; 3) признания нормативного акта неконституционным;
4) признания судом нормативного акта недействительным (недействующим); 5) прекращения действия временного нормативного акта; 6) объявления нормативного акта не действующим или
не применяющимся; 7) фактической утраты силы.
Кроме того, прекращение действия структурных единиц
нормативного акта производится также в форме исключения.
На практике не сформировалось четкого представления о
возможных пределах использования данных категорий. Зачастую
указанные понятия употребляются как синонимы, а выбор между
ними основан на случайных факторах, что нельзя признать приемлемой ситуацией.
50
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Оглавление
Тема 1. Правотворческая практика в правовой
системе общества ................................................................. 3
Тема 2. Нормативные правовые акты ............................................ 7
Тема 3. Законодательный процесс субъектов РФ ....................... 15
Тема 4. Законодательная технология субъектов РФ ................... 20
Тема 5. Процессуальная форма законодательной
деятельности ...................................................................... 41
51
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Учебное издание
Правотворческая практика субъектов
Российской Федерации:
проблемы законодательной технологии
Методические указания
Составители: Карташов Владимир Николаевич,
Бахвалов Сергей Владимирович
Редактор, корректор И.В. Бунакова
Компьютерная верстка Е.Л. Шелеховой
Подписано в печать 15.02.2008 г. Формат 60х84/16.
Бумага тип. Усл. печ. л. 3,02. Уч.-изд. л. 2,27.
Тираж 100 экз. Заказ
.
Оригинал-макет подготовлен
в редакционно-издательском отделе ЯрГУ.
Отпечатано на ризографе.
Ярославский государственный университет.
150000 Ярославль, ул. Советская, 14.
52
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
53
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Правотворческая практика субъектов
Российской Федерации:
проблемы законодательной технологии
54
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
44
Размер файла
487 Кб
Теги
субъектов, 355, технология, законодательные, практике, правотворчество, проблемы, российской, федерации
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа