close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

569.Местное управление в пореформенный период Марасанова В М

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Министерство образования и науки Российской Федерации
Ярославский государственный университет им. П. Г. Демидова
В. М. Марасанова
МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
В ПОРЕФОРМЕННЫЙ ПЕРИОД
Учебное пособие
Рекомендовано
Научно-методическим советом университета
для магистрантов, обучающихся
по направлению подготовки 030400.68 «История»
Ярославль 2012
1
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
УДК 342.553:94(470+571)(075.8)
ББК Т3(2)5 – 3я73
М 25
Рекомендовано
Редакционно-издательским советом университета
в качестве учебного издания. План 2012 года
Рецензенты:
А. М. Белов, доктор исторических наук, профессор
Костромского государственного университета им. Н. А. Некрасова;
кафедра истории Санкт-Петербургского
государственного политехнического университета
Марасанова, В. М. Местное управление в пореформенный период: учебное пособие / В. М. МарасаМ 25
нова; Яросл. гос. ун-т им. П. Г. Демидова. – Ярославль :
ЯрГУ, 2012. – 108 с.
ISBN 978-5-8397-0865-5
На основе исторических источников и исследовательской литературы автором выявлены и прослежены
основные закономерности и региональные особенности
местного управления в пореформенный период, показаны
взаимоотношения органов государственного управления
с органами общест­венного и сослов­ного управления.
Пособие предназначено для магистрантов, обучающихся по направлению 030400.68 История (дисциплина «Местное управление в России в пореформенный
период», цикл М2), очной формы обучения.
УДК 342.553:94(470+571)(075.8)
ББК Т3(2)5 – 3я73
ISBN 978-5-8397-0865-5
© Ярославский государственный
университет им. П. Г. Демидова, 2012
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Введение
Учебное пособие предназначено для магистрантов, изучающих дисциплину «Местное управление в России в пореформенный период». Цель дисциплины – раскрыть историю местного
управления в России, обосновать необхо­димость изучения и
освоения отечественного опыта государственного управ­ления.
Главной задачей дисциплины является формирование научного
пред­ставления о государственном управлении. Другими задачами являются освое­ние студентами знаний об истории местного
управления в России; формирование понимания государственного управления как области, тре­бующей глубоких исторических
знаний; развитие творческого иннова­цион­ного подхода к управлению. Изучение местного управления должно способ­ствовать
пониманию значения данного опыта в современных условиях.
В учебном пособии показано состояние местного управления
во второй половине XIX в., его взаимоотношения с высшими и
центральными органами власти, а также с сословными учреждениями и органами общественного управления. Наряду со структурой и полномочиями местных органов государственной власти
анализируются кадры губернского чиновничества: численность,
сословная принадлежность и другие характеристики.
Территориальные рамки курса – в границах Российской империи, особое внимание уделяется Центрально-промышленному
району страны и Верхнему Поволжью (в границах Владимирской, Костромской, Тверской и Ярослав­ской губерний).
После изучения дисциплины магистранты должны получить
навыки самостоятельного осмысления научного материала, нахождения истори­ческих источников и исследовательских работ и
их анализа. В результате изучения данной дисциплины обучающийся должен
знать:
- основные термины, связанные с местным управлением;
- традиции и новации в изучении истории местного управления в России, имена наиболее известных исследователей, основные дискуссионные проблемы;
- основные виды исторических источников по изучаемой теме;
3
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
уметь:
- объяснять систему органов местного государственного
правления в пореформенный период;
- анализировать состояние системы местного управления и
её отдельных звеньев;
иметь представление:
- об организации местного управления и его реформах;
- о специфике регионального государственного управления;
- о критериях эффективности деятельности аппарата управления.
В 1860-х гг. вопрос о проведении реформ был поставлен
всем ходом социально-экономического и политического развития страны. Отмена крепостного права открыла путь капиталистическому развитию России. Реформы, проведенные при Александре II (1855–1881), внесли в государственный строй новые
элементы, были созданы крестьянские сословные учреждения,
земские и городские органы общественного управления, выборные органы суда (мировые судьи). Вводился принцип всесословного комплектования армии. Правительство стремилось укрепить государственный аппарат в центре и на местах и усилить
связь коронной администрации с населением. При Александре III
(1881–1894) был начат курс контрреформ. В итоге даже при появлении в пореформенный период новых органов общественного и
крестьянского сословного управления Россия осталась империей
с неограниченным самодержавием и в стране в основном сохранились дореформенные государственные учреждения, особенно
с точки зрения организации администрации и полиции.
Историография пореформенного местного управления прошла
три этапа – дореволюционный, советский и современный. В дореволюционный период проблемы управления освещали историки
государственного права, например А. Д. Градовский1 и его ученик
Н. М. Коркунов2. Н. О. Куплевский проанализировал взаимоотно Градовский А. Д. Начало русского государственного права: в 3 т.
СПб., 1875–1883. Т. 3: Органы местного управления. СПб., 1883; Его
же. История местного управления в России. СПб., 1868.
2
 Коркунов Н. М. Русское государственное право: в 2 т. СПб., 1903.
Т. 2. Гл. III: Местная администрация. С. 286–352.
4
1
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
шения верховной власти и сословий, а также привел краткий очерк
истории центральных и местных учреждений3. А. С. Алексеев охарактеризовал задачи генерал-губернаторов и губернаторов, компетенцию губернских учреждений всех ведомств4.
Историк, лидер кадетской партии П. Н. Милюков показал
изменения в системе губернских учреждений и роль дворянства
в местном управлении5. А. А. Корнилов подготовил курс истории России, впервые опубликованный в 1912–1914 гг.6 Недостатки преобразований Александра II он объяснял отсутствием
союза либеральной бюрократии и общественности. А. А. Корни­
лов подготовил также очерк о крестьянской реформе7. Фундаментальный труд Г. Джаншиева был посвящен буржуазным
реформам XIX столетия8. Он привел очерки жизни деятелей,
связанных с проведением преобразований, – Д. А. Милютина,
В. А. Арцимовича, Д. А. Ровинского и др.
Внимание историков привлекала история высших учреждений9. Пятитомное издание было подготовлено к двухсотлетнему юбилею Правительствующего Сената10. Как начало становления правового общества в данном издании рассматривалось
правление Александра II. В работе показывались сложности в
разграничении полномочий между коронной администрацией и
органами самоуправления.
Юбилейные ведомственные издания начала ХХ в., как правило, содержали сведения о местных учреждениях своего ведом Куплевский Н. О. Русское государственное право: в 2 т. Харьков,
1894–1896.
4
 Алексеев А. С. Русское государственное право. 4-е изд. М., 1897.
5
 Милюков П. Очерки по истории русской культуры: в 3 ч. СПб.,
1896–1903.
6
 Корнилов А. А. Курс истории России XIX в. М., 1993.
7
 Корнилов А. А. Крестьянская реформа. СПб., 1905.
8
 Джаншиев Г. Эпоха великих реформ. Исторические справки.
7-е изд. М., 1898.
9
 Даневский П. Н. История образования Государственного Совета
в России. СПб., 1859; Барсов Т. В. Святейший Синод в его прошлом.
СПб., 1896.
10
 История Правительствующего Сената за 200 лет: в 5 т. / [сост.
Н. Добровольский, С. Платонов, Н. Чечулин]. СПб, 1911.
5
3
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ства11. К сожалению, в юбилейном издании МВД сведения по
истории местной администрации были очень краткими12. Главы
по местному управлению вошли и в юбилейное издание Комитета
министров. В них освещались компетенция губернаторов, оклады губернских чиновников, административно-территориальное
деление страны13.
Одним из провинциальных центров изучения истории государственных учреждений в дореволюционный период был Ярославль, где эти исследования вели профессора Демидовского юридического лицея14.
Весьма развитым в дореволюционный период являлось биографическое направление. Наиболее значительным итогом его
развития был «Русский биографический словарь»15. Единственным обобщающим историко-правовым исследованием, посвященным российским губернаторам, стала работа И. Блинова16.
В целом, в дореволюционной историографии формы правления и государственные учреждения разных уровней были изучены далеко не полностью.
В советской историографии в центре внимания историков
оказались рабочее движение и деятельность РСДРП. Авторы акцентировали внимание на негативных аспектах деятельности правительственных кругов и доказывали нарастание «кризиса верхов». М. Н. Покровский считал самодержавие выразителем интересов торгового капитала. Важнейшим событием первой половины
 Исторический обзор деятельности Министерства народного просвещения. 1802–1902 гг. СПб., 1902; Министерство финансов. 1802–
1902. СПб., 1902.
12
 Министерство внутренних дел: исторический очерк. СПб., 1902.
13
 Исторический обзор деятельности Комитета Министров. 1802–
1902 гг. В 5 т. СПб., 1902.
14
 Щеглов В. Г. Государственный Совет в России в первый век
его образования и деятельности (30 марта 1801–1901 гг.): Историкоюридический очерк. Ярославль, 1903; Покровский С. П. Министерская
власть в России: Историко-юридическое исследование. Ярославль, 1906.
15
 Русский биографический словарь. СПб., 1896. Т. 1; СПб., 1900.
Т. 2.
16
 Блинов И. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб., 1905.
6
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
������������������������������������������������������������
I�����������������������������������������������������������
Х в. он считал возникновение в России промышленного капитализма и отмечал, что низкие цены на хлеб задерживали развитие
капитализма, а их рост привел к осуществлению реформы 1861 г.
В итоге произошло закрепление «бюрократически-политического
строя», начатого созданием министерств, Корпуса жандармов и
III Отделения17. Для М. Н. Покровского «шла ожесточенная борьба
двух форм капитализма, борьба торгового капитала с промышленным капиталом»18. Исходя из этого отмена крепостного права оценивалась им как компромисс торгового и промышленного капитала. М. Н. Покровский писал, что самодержавие не переродилось в
буржуазную монархию, а являлось диктатурой помещиков.
Редкие работы 1930-х – первой половины 1950-х гг. по интересующей нас проблематике с точки зрения фактологии уступали трудам дореволюционных авторов. Сложились устойчивые представления о том, что государство и бюрократия не заботились о народе,
что реформы были несостоятельны, а самодержавие мешало прогрессивному развитию и не допускало самоуправления. Ситуация
в исторической науке изменилась под влиянием ХХ съезда КПСС
(1956 г.), однако марксистско-ленинский подход остался основой
отечественной исторической науки вплоть до середины 1980-х гг.
Важной вехой в развитии отечественной исторической науки
стала подготовка многотомной «Истории СССР»19. Но в этом издании основное внимание уделялось высшим и центральным органам
власти, а сюжеты о местном управлении были немногочисленны.
Особенно важными для изучения истории дореволюционных государственных учреждений стали работы Н. П. Ерошкина20 и П. А. Зайончковского21. Труды Н. П. Ерошкина дали четкое
 Покровский М. Н. Русская история с древнейших времен. Т. 4.
М.; Л., 1925. С. 363, 365.
18
 Покровский М. Н. Очерки по истории революционного движения
в России ХIХ и ХХ вв.: курс лекций. М., 1924. С. 14.
19
 История СССР с древнейших времен до наших дней: в 2 сериях,
в 12 т. М., 1967. Т. 4; М., 1968. Т. 5.
20
 Ерошкин Н. П. Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России. М., 1960.
21
 Зайончковский П. А. Отмена крепостного права в России. М., 1954;
Его же. Проведение в жизнь крестьянской реформы 1861 г. М., 1958.
7
17
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
представление о структуре и функциях разных звеньев правительственного аппарата, а П. А. Зайончковский показал процесс
деятельности государственных учреждений в центре и на местах.
Оба автора вели исследования и в дальнейшем22.
В 1960-х гг. появились учебные пособия по отдельным видам
исторических источников23.
В 1968–1972 гг. в научных исторических журналах «История
СССР» и «Вопросы истории» развернулась дискуссия по проблемам абсолютизма24. Она подтвердила важность поставленной
проблемы и необходимость ее разработки с привлечением новых
исторических источников25.
Фундаментальный труд о дворянстве пореформенной России создал А. П. Корелин26. Специальный раздел работы освещал
гражданскую службу дворянства в XIX������������������������
���������������������������
веке. А. П. Корелин отметил меры правительства по упорядочению служебных прав и
привилегий дворянского сословия, проследил изменение правил
чинопроизводства, предоставлявших дворянам преимущества в
виде сокращенных сроков выслуги.
Л. Г. Захарова подготовила подробный очерк подготовки и
проведения крестьянской реформы 1861 г. Она показала, что,
 Ерошкин Н. П. Крепостническое самодержавие и его политические институты (Первая половина ХIХ в.). М., 1981; Зайончковский П. А.
Российское самодержавие в конце ХIХ столетия (Политическая реакция
1880-х – начала 1890-х годов). М., 1970; Его же. Правительственный
аппарат самодержавной России в ХIХ в. М., 1978.
23
 Антонова С. И. Материалы законодательства периода капитализма как исторический источник. М., 1976; Миронова И. А. Законодательные памятники пореформенного периода (1861–1900). М., 1960.
24
 Павленко Н. И. К вопросу о генезисе абсолютизма в России
// История СССР. 1970. № 4. С. 54–74; Сахаров А. Н. Исторические факторы образования русского абсолютизма // История СССР. 1971. № 1.
С.110–126; Чистозвонов А. Н. К дискуссии об абсолютизме в России
// История СССР. 1971. № 3. С. 72–76.
25
 Итоги дискуссии были подведены на расширенном заседании Ученого совета Института истории СССР АН СССР осенью 1971 г. См.: К дискуссии об абсолютизме в России // История СССР. 1972. № 4. С. 65–88.
26
 Корелин А. П. Дворянство в пореформенной России. 1861–
1904 гг. Состав, численность, корпоративная организация. М., 1979.
8
22
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
поскольку феодальная монархия приняла за основу преобразований буржуазную программу, проводимую либеральной бюрократией, реформа 1861 г. неизбежно носила компромиссный и
противоречивый характер27.
В литературе, посвященной истории отдельных регионов
России в рассматриваемый период, о местном управлении писали немного28. А. М. Унковский посвятил книгу своему деду,
лидеру тверской оппозиции второй половины ХIХ в. Алексею
Михайловичу Унковскому29.
Во второй половине 1980-х гг. интерес к проблемам государственного строя пореформенного периода заметно вырос.
Л. Г. Захарова продолжила свои исследования реформ 1860–
1870-х гг.30 Проблемы деятельности губернских канцелярий и
губернских правлений в 1850-х – начале 1880-х гг. рассмотрел
М. М. Шумилов31. Г. А. Герасименко, Н. М. Пирумова и другие изучали деятельность земских учреждений32. В. А. Нардова проана­лизиро­ва­ла правительственную политику в области
городского самоуправления33. Итоги и перспективы развития
 Захарова Л. Г. Самодержавие и отмена крепостного права в России. 1856–1861. М., 1984.
28
 Виноградов В. А. Регион Верхней Волги в конце XVIII и ХIХ в.
Калинин, 1979; Очерки истории Ярославского края. Ярославль, 1974;
Псковский край в истории СССР: очерки истории. Псков, 1970; Приморский край. Владивосток, 1979.
29
 Унковский А. М. Алексей Михайлович Унковский (1828–1893).
М., 1979.
30
 Захарова Л. Г. Самодержавие, бюрократия и реформы 60-х гг.
XIX в. в России // Вопросы истории. 1989. № 10. С. 3–24.
31
 Шумилов М. М. Губернская администрация и органы центрального управления России во второй половине XIX в. Л., 1988; Его же.
Местное управление и центральная власть в России в 50-х – начале
80-х гг. XIX в. М., 1991.
32
 Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. М., 1990;
Пирумова Н. М. Земская интеллигенция и ее роль в общественной борьбе до начала ХХ в. М., 1986.
33
 Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х – начале
90-х гг. ХIХ в. Правительственная политика. Л., 1984.
9
27
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
источниковедения второй половины XIX в. охарактеризовала
С. В. Воронкова34.
С 1990-х гг. начался современный период отечественной
историо­графии; появились весьма аргументированные объяснения процессов, которые происходили в системе местного управления и обеспечивали относительную эффективность функционирования его губернского звена35.
Л. Ф. Писарькова выделила этапы развития местного упра­
в­ления в России на основе соотношения местных и центральных учреждений и преобладания государственного, сословного или общественного начала. По её мнению, с 1860-х гг. в
делах местного управления преобладала роль не государства,
а общества36.
Б. Н. Миронов писал о развитии правомерной монархии
в первой половине ���������������������������������������
XIX������������������������������������
в. и о всесословной правомерной монархии пореформенного периода 37. Он охарактеризовал органы государственного управления, изменения в составе и
численности бюрократии, каналы связи между государством
и обществом.
Весьма интересен сборник о Великих реформах 1860–
1870‑х гг., вышедший по итогам конференции в Пенсильванском
университете38. Продолжилось изучение истории земства и его
взаимоотношений с правительственными органами39. Л. П. Лап Воронкова С. В. Проблемы источниковедения истории России периода капитализма (итоги и задачи изучения). М., 1985.
35
 Иванова Н. А., Желтова В. П. Сословное общество Российской
империи: XVIII – начало XX в. М., 2008; Писарькова Л. Ф. Государственное управление в России с конца ������������������������������
XVII��������������������������
до конца ���������������
XVIII����������
в. Эволюция бюрократической системы. М., 2007.
36
 Писарькова Л. Ф. Развитие местного самоуправления в России до
Великих реформ: обычай, повинность, право // Отечественная история.
2001. № 3. С. 37.
37
 Миронов Б. Н. Социальная история России периода империи
(XVIII – начало ХХ в.): в 2 т. СПб., 1999.
38
 Великие реформы в России. 1856–1874��������������������������
�������������������������
/������������������������
�����������������������
[под ред. Л. Г. Захаровой, Б. Эклофа, Дж. Бушнелла]. М., 1992.
39
 Абрамов В. Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. М., 1996; Жукова Л. А. Взаимодействие властных структур и ор10
34
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тева опубликовала ряд работ по проблемам управления, самоуправления и сословных учреждений40. Городскому общественному управлению на рубеже XIX – ХХ вв. была посвящена новая
монография В. А. Нардовой41.
Важным направлением исследований стало изучение российского чиновничества. Исследователи комплексно рассматривали проблемы раз­вития государственной службы42. Обширный материал о российском чинов­ничестве обобщил Л. Е. Шепелев43. Его внимание привлекли центральные и местные
учреждения, состав чиновников и условия их службы, система
чинов и званий, мундиры и ордена.
В последние десятилетия одним из актуальных направлений исследо­ваний стала тема дореволюционного губернаторского корпуса44. В некоторых регионах заметно стремление
перейти к рассмотрению других звеньев госу­дарственного аппарата45. Региональное исследование о губернском чиновни­че­
ганов земского самоуправления в России. 1864–1917 гг.: дис. … д-ра
ист. наук. М., 2000.
40
 Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России. М., 1993; Ее же. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.).
М., 1998; Лаптева Л. П., Шутов А. Ю. Из истории земского, городского
и сословного самоуправления в России. М., 1999.
41
 Нардова В. А. Самодержавие и городские думы в России в конце
ХIХ – начале ХХ в. СПб., 1994.
42
 Архипова Т. Г., Румянцева М. Ф., Сенин А. С. История государственной службы в России XVIII–ХХ века. М., 1999.
43
 Шепелев Л. Е. Чиновный мир России. XVIII – начало ХХ в.
СПб., 2001.
44
 Попов Г. П. Губернаторы русского Севера. Архангельск, 2001;
Служение Отечеству. Руководители Костромской губернии и области. 1778–2004 гг. (историко-биографические очерки) / [отв. ред., сост.
А. М. Белов��������������������������������������������������������
]�������������������������������������������������������
. Кострома, 2009; Фролов Н. В., Фролова Э. В. Владимирские наместники и губернаторы. Ковров, 1998.
45
 Владимирские прокуроры. От Петровских времен до наших
дней: очерки / [авт.-сост. А. П. Сухарев]. Владимир, 1999; Ларьков Н. С.,
Чернова И. В. Полицмейстеры, комис­сары, начальники: руково­дители
правоохранительных органов Томской губернии, округа и области в
XIX–ХХ вв. Томск, 1999.
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
стве России в середине XIX в. провел В. А. Иванов46. В. Д. Чернышов вновь обратился к анализу деятельности А. М. Унковского в Тверской губернии47.
На современном этапе большое внимание начали уделять
истории органов внутренних дел России48. З. И. Перегудова в работе о политическом сыске обратилась не только к Департаменту
полиции, но и к его местным органам – губернским жандармским
управлениям, охранным отделениям, розыскным пунктам и регистрационным бюро49.
Проблемы государственного управления и эволюция российской государственности прослеживалась в новых учебниках
для вузов50. Таким образом, в настоящее время ученые активно
изучают местное управление пореформенного периода и проводившиеся в стране административно-территориальные реформы.
Изучение местного управления строится на основе различных видов исторических источников. Это законодательные
акты, делопроиз­вод­ственная документация, формулярные списки, официальные справочники по личному составу государственных учреждений, источники личного проис­хождения, произведения художественной литературы.
Законодательные материалы являлись ключом ко всей массе официальной документации, создаваемой в правительственных
 Иванов В. А. Губернское чиновничество в 50–60-е гг. XIX в. в
России (по материалам Московской и Калужской губерний): историкоисточниковедческие очерки. Калуга, 1994.
47
 Чернышов В. Д. А. М. Унковский: жизнь и судьба тверского реформатора. Тверь, 1998.
48
 Губернии Российской империи: история и руководители. 1708–
1917 / [ред.-сост. Ю. Н. Моруков; гл. ред. Н. Ф. Самохвалов]. М.,
2003; Министерство внутренних дел России: энциклопедия / [под ред.
В. Ф. Некрасова]. М., 2002; Министерство внутренних дел России: страницы истории (1802–1902): сборник / под ред. В. П. Сальникова. СПб.:
С.- Петербургский ун-т МВД РФ, фонд «Университет», 2001. 607 с.
49
 Перегудова З. И. Политический сыск России (1880–1917). М.,
2000.
50
 История государственного управления в России: учебник для вузов
/ под общ. ред. Р. Г. Пихои. 2-е изд., испр. М., 2002; Федоров В. А. История
России. 1861–1917: учебник для студентов вузов. 2-е изд. М., 2003.
12
46
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
учреждениях. Указы и распоряжения императора, Сената, циркуляры министерств определяли основные направления деятельности губернской администрации. В хронологическом порядке они
публиковались во 2-м и 3-м собраниях «Полного собрания законов
Российской империи» (ПСЗ). В дополнение к ПСЗ регулярно издавался «Свод законов Российской империи» (1876, 1883, 1885 гг. и
т. д.), который включал только действующие законы51. Однако необходимо иметь в виду, что данный вид источников не фиксировал
всего разнообразия проблем местного управления.
Поэтому столь важна делопроизводственная документация
правитель­ственных учреждений. Доклады министров внутренних
дел С. С. Ланского и П. А. Валуева за 1861–1862 гг. о ситуации в
стране вошли в сборник о реализации крестьянской реформы52.
Большая часть делопроизводственных материалов хранится в федеральных и местных архивах. В Российском государственном историческом архиве (РГИА) в Санкт-Петербурге отло­жи­лись фонды
высших и центральных правительственных органов, действо­ва­в­ших
до 1917 г., различных ведомств, совещаний и комиссий, в том числе
обширный комплекс фондов Министерства внутренних дел53.
Одним из видов массовой официальной документации являлись форму­лярные списки. Новая форма послужного списка
для лиц гражданского ведом­ства из 15 граф была введена 16 июля
1849 г. и почти без изменений просуществовала до 1917 г.54 Фор В «Своде законов» были тома: Учреждения (Т. 1–3); Уставы о повинностях (Т. 4); Уставы казенного управления (Т. 5–8); Законы о состояниях (Т. 9); Законы гражданские и межевые (Т. 10); Уставы Государственного Благоустройства (Т. 11–12); Уставы благо­чиния (Т. 13, 14);
Законы Уголовные (Т. 15).
52
 Отмена крепостного права: доклады министров внутренних дел о
проведении крестьянской реформы. 1861–1862 гг. М.–Л., 1950.
53
 Фонды канцелярии министра внутренних дел (Ф. 1282), Департамента общих дел МВД (Ф. 1284), Хозяйственного департамента МВД
(Ф. 1287) и др.
54
 В формулярный список вносили: 1) чин, имя, отчество, фамилию
чиновника, долж­ность, возраст, вероисповедание, знаки отличия, получаемое содержание; 2) социальное происхождение; 3) имущественное
положение (наличие родового или приобретенного имения у него самого, у родителей или жены); 4) образование; 5) время поступления на
13
51
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
мулярные списки сохранились в РГИА в фондах Сената (№ 1341,
1363, 1364), Департамента общих дел МВД (№ 1284), Министерства юстиции (№ 1405), а также в Коллекции формуляр­ных списков (№ 1349) и в местных архивах.
Весьма представительны по объему и информативны по содержанию фонды местных учреждений (канцелярий губернаторов, губернских правле­ний и т. д.), отложившиеся в местных
государственных архивах. Они дают материал обо всех направлениях деятельности местного аппарата управления в рассматри­
ваемый период.
К делопроизводственной документации относились ежегодные отчеты губернаторов и сведения к ним. Ежегодно к 1 февраля чиновники пред­ставляли в канцелярию губернатора «сведения
или предложения ко всеподданейшему отчету», а к 1 марта на их
основании составлялся сам текст обзора. Следует отметить источниковую ценность опубликованных обзоров губерний, подготовленных в качестве приложений ко «всеподданейшим отчетам»
губернаторов55. В них включались подробные сведения о развитии
хозяйства каждой губернии за отчетный год, в том числе сводные
таблицы по земледелию, промыслам, местной торговле и промышленности. Обзоры включали данные по окладным сборам и
другим повинностям, по «общественному благоустройству и благочинию», по «народному здравию и общественному призрению»;
сведения о пожарах, различных правона­ру­шениях и стачках.
Официальные справочники по личному составу правительственных учреждений отдельных губерний выходили с середины XIX в. под разными названиями – «Справочные книжки»,
«Адрес-календари», «Памятные книжки». В них содержались
полные данные о губернской администрации. Иногда справочники давали не только сведения о фамилии, имени и отчестве, чине
службу и продвижение по ней, награды; 6) участие в походах и боевых
действиях; 7) взыскания по службе, пребывание под судом или следствием; 8) время нахождение в отпусках и отставке; 9) семейное положение с указанием точной даты рождения детей и т. п.
55
 Обзор Тверской губернии за 1885 г. Б. м., б. г.; Обзор Ярославской
губернии за 1878 г. Ярославль, 1879.
14
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
и занимаемой должности, но также данные о вероиспо­ведании,
образовании, семейном положении и годовом жалованье.
Периодическую печать представляли центральные издания
«Журнал Министерства внутренних дел», газета «Правительственный вестник» и выходившие во всех губерниях «Губернские ведомости». Они печатали высочайшие повеления и манифесты, известия об учреждении в губерниях новых присутственных мест, об
определении чиновников в должности, о вакансиях в губернских и
уездных учреждениях, о производстве в чины, наградах, увольнении или «удалении» от должности и т. д. «Губернские ведомости»
делились на официальную и неофициальную части. В офи­циальной
части выделялось два отдела. Первый сообщал о действиях прави­
тельства, о важнейших манифестах императора, о рождении или
смерти пред­ставителей царствующего дома, а также помещал различные объявления и извещения. Второй отдел официальной части
публиковал распоряжения губернского начальства, информацию об
отъездах губернаторов по делам службы или в отпуск, сведения о
перемещении по службе, назначении и увольнении должностных
лиц, сообщения о наградах и т. д. В поре­фор­менный период в официальной части печатались списки лиц по выборам в земства и органы городского общественного управления.
Обширную группу источников по рассматриваемой теме составили источники личного происхождения – воспоминания,
дневники и письма. Они показывают служебную деятельность и
частную жизнь чиновничества.
В сборник об Александре ��������������������������������
II������������������������������
вошли свидетельства современников ре­форм – отрывки из дневников, воспоминаний, письма56.
Состояние российской государственности во второй половине XIX в. помогают понять письма К. П. Победоносцева57. Он
являлся идейным вдохно­вителем политики контрреформ, и особенно интересны его высказывания об основных недостатках
местного управления, связанных с отсутствием «единства и последовательности», о губернаторах и земских начальниках.
 Александр II: Воспоминания, дневники. СПб., 1995.
 Победоносцев К. П. Тайный правитель России: К. П. Победоносцев и его коррес­понденты. Письма и записки. 1866–1895. Статьи. Очерки. Воспоминания. М., 2001.
15
56
57
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В 1947–1950 гг. издавался дневник Д. А. Милютина, в течение 20 лет занимавшего при Александре ����������������������
II��������������������
пост военного министра58. В 1990-х гг. вышли его воспоминания, которые по своему
содержанию были гораздо шире, чем дневник59.
Дневник министра внутренних дел П. А. Валуева позволяет
изучить его отношения с коллегами60. Дневник наиболее подробен именно за период пребывания Валуева на посту министра –
до апреля 1868 г.
Близкий круг вопросов освещает дневник государственного секретаря А. А. Половцова61. Его дневник охватывает 1883–
1892 гг., что весьма ценно для анализа деятельности государственного аппарата в период контрреформ.
С. Ю. Витте в 1889 г. стал министром путей сообщения, а в
1893 г. возглавил Министерство финансов. В своих «Воспоминаниях» он рассказал не только о российских самодержцах и представителях высшей российской бюрократии, но и о многочисленных чиновниках среднего звена, с которыми ему приходилось
встречаться по службе62.
Воспоминания князя С. Д. Урусова рассказывают о его деятельности на посту бессарабского губернатора63. Он оставил ряд
ценных замечаний о месте и роли губернатора в системе правительственных учреждений.
А. В. Богданович вела дневник в 1879–1912 гг.64 Она была
осведомлена о многих перемещениях и назначениях должностных лиц, знала их характеры и методы управления.
 Дневник Д. А. Милютина. 1873–1882: в 4 т. М., 1947–1950.
 Милютин Д. А. Воспоминания генерал-фельдмаршала Д. А. Милютина. 1860–1862 гг. М., 1999; Его же. Воспоминания. 1863–1864. М., 2003.
60
 Дневник П. А. Валуева: в 2 т. М., 1961.
61
 Дневник государственного секретаря А. А. Половцова: в 2 т.
М., 1966.
62
 Витте С. Ю. Воспоминания: в 3 т. Таллинн – М., 1994; Его же.
Избранные воспоми­нания. 1849–1911: в 2 т. М., 1997.
63
 Урусов С. Д. Очерки прошлого. Т. 1: Записки губернатора. М.,
1907; Его же. Записки. Три года государственной службы. М., 2009.
64
 Богданович А. В. Три последних самодержца: Дневник. М.,
1990.
16
58
59
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Собирательные образы чиновников и типичные проблемы
российской действительности отразили произведения художественной литературы. Например, М. Е. Салтыков (Н. Щедрин)
создал яркую галерею образов своих коллег по губернскому аппарату управления65. Занимая в середине XIX в. пост тверского
вице-губернатора, он хорошо представлял жизнь губернского начальства и работу местных правительственных учреждений.
При изучении местного управления может быть полезна
справочная литература66.
Контрольные вопросы
1. Дайте характеристику дореволюционной историографии
истории государ­ственного управления в России.
2. Какие ученые внесли наибольший вклад в изучение государственных учреж­дений в советский период?
3. Выделите основные тенденции развития историографии
государственного управления на современном этапе.
4. Назовите основные виды исторических источников по
истории местного управления.
5. Какие губернии относились к Верхнему Поволжью и что
их объединяло?
 Салтыков М. Е. (Н. Щедрин). Недоконченные беседы. СПб.,
1885; Его же. В среде уме­рен­ности и аккуратности. СПб., 1885; Его же.
Пошехонская старина. М., 1959.
66
 Раздорский А. И. Общие печатные списки должностных лиц
губерний и областей Российской империи (1841–1908): библиограф.
указатель. СПб., 1999; Николай Михайлович, вел. кн. Московский некрополь. СПб., 1907; Его же. Русский провин­циальный некрополь. М.,
1914; Справочники по истории дореволюционной России: библиографический указатель. М., 1978; Фонды РГИА: краткий справочник.
СПб., 1994.
17
65
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Административно-территориальное деление
и структура органов местного управления
в пореформенный период
В пореформенный период высшие органы власти в основном сохранились от предшествующей эпохи. Новым высшим государственным учреждением стал Совет министров, созданный в
1861 г. Однако его заседания собирались только два раза за все
правление Александра II, а с 1882 г. вообще прекратились. Сенат
выполнял функции высшей судебной инстанции, и его значение
в административных делах было невелико. Министры, генералгубернаторы, губернаторы и губернские правления уделяли мало
внимания его приказам. В 1884 г. государственный секретарь
А. А. Половцов отмечал: «Министры завалены несоразмерным
трудом. Они необходимо состоят в зависимости от своих канцелярий, заготавливающих работу… С этой точки зрения – объединения правительственной, законо­да­тель­ной и финансовой деятельности – Государственный Совет проносит положительную пользу»67.
В деятельности Министерства внутренних дел (МВД) все
большую роль играли административно-полицейские задачи.
В составе министерства наиболее значимыми являлись Департаменты полиции и общих дел, Главное управление по делам печати, Главное тюремное управление и Земский отдел. На посту
министра внутренних дел С. С. Ланского сменил П. А. Валуев.
Он возглавлял министерство в 1861–1868 гг. За МВД прочно
закрепилась репутация главного ведомства России. Министры
внутренних дел Д. А. Толстой, И. Н. Дурново, И. Л. Горемыкин
играли роль первых ми­нистров. МВД занималось полицией и
тюрьмами, городским хозяйством, народным продовольствием,
общественным призрением и медициной, печатью и цензурой,
статистикой, духовными делами иностранных веро­исповеданий,
расколом и сектами, почтами и телеграфами, а также делами по
принятию в подданство России. Основным недостатком правительство считало «слишком слабое влияние на ход местного
управления, и потому усиление сего влияния должно быть глав Дневник государственного секретаря А. А. Половцова. Т. 1. С. 240.
18
67
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ной целью предстоящих преобразований. В основу организации
местного управления должно быть положено начало единства
власти. Все местные учреждения должны быть учреждениями
правительственными, находящимися в связи с центральной правительственной властью»68.
Верховная власть, высшие и центральные учреждения осуществляли контроль за местным управлением посредством переписки и проверок. Александр II продолжил практику поездок по
стране с целью ознакомления со страной и своими подданными, а
также для проверки деятельности адми­нистративных и правоохранительных учреждений в провинции. К примеру, в Тверь император приезжал трижды – в 1858, 1860 и 1862 гг. – и только при губернаторе П. Т. Баранове, что было показателем особого расположения императора к местному «начальнику губернии». Программа
пребывания царя в губернских центрах была традиционной. Так,
приехав в Тверь 17 августа 1862 г., Александр II�����������������
�������������������
«принял во дворце начальствующих лиц, пред­стави­телей дворянства и города, а
потом произвел смотр уланской и гусарской бригадам … посетил
собор, гимназии и богоугодные заведения»69. Специально к поездкам императора губернаторы собирали статистические сведения,
которые затем поступали в канцелярию МВД.
В пореформенный период заметно сократилось проведение
сенаторских ревизий. Если за первую половину XIX столетия
прошло 85 ревизий, то за вторую – только 21. При Александре II
были отправлены 18 сенаторских ревизий, а при Александре III
всего 3. Законодательная основа проведения ревизий основывалась на инструкции от 17 марта 1819 г. Новая инструкция от
22 сентября 1880 г. включила 49 статей об обязанностях сенаторов по проверке учреждений МВД, а также министерств финансов, юстиции, государственных имуществ, народного просвещения и путей сообщения. Так, в верхневолжском регионе за вторую половину XIX в. состоялись только две сенаторские ревизии.
В 1861 г. А. Х. Капгер ревизовал Владимирскую и Калужскую
 Цит. по: Министерство внутренних дел: исторический очерк.
С. 173.
69
 Милютин Д. А. Воспоминания генерал-фельдмаршала Д. А. Милютина. 1860–1862 гг. С. 372.
19
68
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
губернии, а в 1871 г. сенатор А. Н. Шахов посетил Костромскую
губернию для проверки введения новых судебных уставов70.
Личные контакты с губернаторами поддерживали министры
внутренних дел. Дневник П. А. Валуева зафиксировал его многочисленные встречи с губернаторами71. Многие важные вопросы
решались не только на встречах в министерстве, но и при неформальном общении на обедах и вечерах. Следующий министр
И. Л. Горемыкин мало общался с губернаторами. А. В. Богданович 8 февраля 1898 г. привела в дневнике слова мужа о том, что «с
губернаторами Горемыке нет времени говорить, их выслушать.
Когда тульский Шлиппе ему сказал, что его заботит голод в этой
губернии, Горемыкин ему отвечал: "Охота вам думать о корме
для этих скотов", т. е. мужиков»72.
Административно-территориальное деление Российской
империи в пореформенный период не претерпело существенных
изменений. «Общее учреждение губернское» закрепляло, что
империя разделяется на губернии, области и градоначальства73.
Правительство продолжало курс на сокращение числа «посредников» между центральной и местной властью. В 1856 г. упразднили должность генерал-губернатора Витебского, Смоленского
и Могилевского, в 1866 г. – Санкт-Петербургского и т. д. В 1879–
1880 гг. должность генерал-губернатора временно восстановили в столице, а в 1872 г. Санкт-Петербург выделился в особое
градоначальство. К концу века в России оставалось 10 генералгубернаторств. Девять из них располагалось на окраинах государства, а десятое – в Москве, где более четверти века генералгубернатором являлся князь В. А. Долгоруков.
В 1870-х гг. на территории Европейской России располагалось 48 губерний и 2 области, а всего в государстве насчитывалось 60 губерний и 15 областей. К началу ХХ столетия в соста История Правительствующего Сената за 200 лет. Т. 4. С. 181,
513–516.
71
 Валуев П. А. Дневник министра внутренних дел. 1861–1868 гг.
// Александр II: Воспоминания, дневники. С. 164, 183.
72
 Богданович А. В. Указ. соч. С. 223.
73
 Общее учреждение губернское // Свод законов Российской империи. Изд. 1876 г. СПб., 1876. Т. 2. Ч. 1. Гл. 1. Ст. 3.
20
70
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ве империи было 78 губерний, 18 областей, 4 градоначальства,
10 генерал-губернаторств. Губернии и области Российской империи управлялись на основании или общего или особого учреждения. Только девять губерний сохранили свои границы со времени губернской реформы 1775 г. – это Санкт-Петербургская, Эстляндская (Ревельская), Тверская, Ярославская, Владимирская,
Костромская, Москов­ская, Тульская и Орловская.
Каждая губерния состояла из уездов и городов. В ходе крестьянской реформы вводилось распределение уездов на волости –
новые единицы сословного крестьянского управления. В волости
объединялись «селения крестьян и прочих сельских обывателей»,
ее население составляло от 300 до 2 тыс. человек мужского пола.
Управление волости состояло из волостного схода, который избирал волостного старшину и членов волостного правления, и
волостного крестьянского суда, разбиравшего мелкие судебные
дела. Волостные учреждения находились под контролем уездных по крестьян­ским делам присутствий и земских начальников.
В частности, в Ярославской губернии числилось 164 волости, а
в Костромской губернии – 269. Помимо волостей, уезды делились на станы, которые являлись терри­ториальными полицейскими единицами. Так, в Ярославской губернии в 1862 г. числилось
20 станов, то есть по 2 стана на каждый из 10 уездов. По этим
уездным полицейским местам распределялось 137782 двора, в
которых проживало 889 тыс. человек74.
Реформа 1861 г. наложила на трехзвенное деление «губерния – уезд – волость» сеть округов: военные, учебные, судебные,
путей сообщения, полицейского управления, фабричной инспекции и акцизные. В России имелось 14 военных округов, 10 округов Министерства путей сообщения, 8 округов Министерства
народного просвещения и т. д. В окончательном варианте деление на военные округа было утверждено в 1864 г. Округа стали
не просто органами строевого управления войск, но и местными структурами Военного министерства. При этом власть крупных администраторов зна­чи­тельно выросла. Так, московский
 Памятная книжка Ярославской губернии на 1862 г. Ярославль,
1963. С. 1–2.
21
74
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
генерал-губернатор В. А. Долгоруков координировал деятельность по борьбе с антиправительственными выступ­лениями во
всем Московском военном округе, объединявшем первоначально
12 центральных губерний России. Эта практика продолжилась в
дальнейшем, когда следующий московский генерал-губернатор –
Великий князь Сергей Александрович – был назначен командующим Московским военным округом.
Местные учреждения в каждой губернии различались
«1) предметами их ведомства; 2) пространством земли, на котором действие управления распространяется и 3) степенью власти их в разрешении дел»75. По второму основанию выделялись
учреждения губернские, уездные, городские, участ­ковые, волостные и сельские. Губернское звено управления по «Своду законов»
1892 г. представляли «губернатор, губернское правление, статис­
ти­ческий комитет, губернское по земским и городским делам
присутствие или губернское по городским делам присутствие,
губернское по крестьянским делам присутствие, губернское по
воинской обязанности присутствие, губернское по питейным делам присутствие, казенная палата, губернский распорядительный
комитет, управление государственных имуществ»76.
Главой местного управления являлся губернатор, по закону при­знаваемый «хозяином губернии». «После первого обзора
губернии, а впоследствии ежегодно губернатор должен представлять отчеты о состоянии губернии Государю Императору и
высшему Правительству»77. МВД на протяжении всего пореформенного периода старалось установить большее единообразие в
отчетах губернаторов о состоянии губерний. Министерство определяло категории «дел, разрешаемых местными учреждениями,
без внесения в высшие правительственные учреждения»78, а также следило за принятием «мер к сохранению в тайне секретных
циркуляров по МВД»79.
 Общее учреждение губернское. Ст. 10.
 Общее учреждение губернское. Ст. 14.
77
 Сборник кратких сведений о правительственных учреждениях /
сост. В. Кривенко. СПб., 1889. С. 176–177.
78
 РГИА. Ф. 1282. Оп. 3. Д. 14. Л. 1–8.
79
 Там же. Д. 15. Л. 1–2.
22
75
76
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Губернатор являлся председателем многочисленных присутствий (по крестьянским делам, по городским и земским делам,
по фабричным делам, по воинской повинности, по питейным делам и т. п.), комитетов и комиссий в своей губернии. Через них
губернатор получал дополнительные каналы для проведения
правительственного курса в жизнь. Совместно с губернатором в
составе присутствий и комиссий работали чиновники правительственных учреждений, а также представители земских и городских органов. В состав губернских по фабричным делам присутствий входили вице-губернатор, прокурор, начальник губернского жандармского управления, окружной фабричный инспектор,
представитель земской управы и городской голова. В 1866 г. губернаторы получили право ревизии всех гражданских учреждений губернии независимо от ведомства.
После реформ 1860–1870-х гг. губернаторы потеряли право
«ревизии» судебных дел, в их ведение не попали контрольные
палаты, губернские акцизные управления и некоторые другие
учреждения. Однако их реальную власть это не уменьшило.
Обязанности губернаторов были действительно много­образны.
По «Общему учреждению губернскому» они перечислялись
в 62 статьях (Ст. 493–657). В 1880-е гг. губернатор вновь получил право влияния на суд (просмотр списков лиц, имеющих
право быть избранными в мировые судьи, списков присяжных заседателей). Согласно принятому 14 августа 1881 г. «Положению
о мерах к охранению государственного порядка и общественного
спокойствия» на местах Комитетом министров могла вводиться
чрезвычайная охрана сроком до трех лет. При этом губернатор
получал еще большие права. Он мог закрывать различные собрания и заведения, а также подвергать штрафам, арестам и высылке
подозрительных лиц. С 1883 г. МВД уделяло большое внимание
«точному исполнению циркуляра министра о доставлении губернаторами еженедельных записок о событиях в губернии»80.
Необходимо было испрашивать «согласия губернатора на
определение и перемещение чиновников и других лиц по разным
ведомствам». Полицмейстеры докладывали губернаторам о про РГИА. Ф. 1282. Оп. 3. Д. 25. Л. 1–24.
23
80
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
верке политической благонадежности претендентов на различные должности, например при назначении чиновников в казенную палату и губернское правление, при поступлении на работу
преподавателей в учебные заведения и земских служащих. Формулировки «крайне неблагонадежный», «должности несоответственный» означали неизбежный отказ при устройстве на службу. Канцелярия МВД вела дела «о доставлении гражданскими
губернаторами сведений о лицах, рекомендуемых к назначению
на административные должности»81. Секретный циркуляр МВД
от 3 июня 1897 г. предписывал губернаторам «сделать распоряжение об объявлении всем лицам, состоящим во вверенной Вам
местности под надзором полиции, что со всякими ходатайствами
и заявлениями следует обращаться к Начальнику губернии, от
коего будет зависеть дальнейшее направление дела»82.
При губернаторе находились канцелярия губернатора и
чиновники особых поручений. В частности, при владимирском
губернаторе в 1866 г. служили четыре чиновника особых поручений – старший, два младших и один старший сверхштатный.
В составе канцелярии ярославского губер­натора в 1890-х гг. также числились четыре чиновника особых поручений. Во второй
половине столетия значение канцелярий губернатора возросло,
они по­лучили более четкую структуру. Канцелярией руководил правитель, она вела делопроизводство по следующим направлениям – «переписка по обо­зрению губернии, составлению
годовых отчетов; переписка по делам земства и о дворянских
выборах, выдачи заграничных паспортов и других срочных видов; производство дел по губернским по воинской обязанности
присут­ствиям и переписка с военным начальством по движению
и употреблению войск; переписка по делам печати; дела, требующие тайны»83. Как правило, при смене губернатора вскоре следовала замена правителя канцелярии, поскольку он совместно с
 РГИА. Ф. 1282. Оп. 3. Д. 78. Л. 1–66.
 Государственный архив Ярославской области (ГАЯО). Ф. 288.
Оп. 1. Д. 932. Л. 1.
83
 Сборник кратких сведений о правительственных учреждениях.
С. 178.
24
81
82
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
начальником губернии участвовал в выработке решений и был
его доверенным лицом.
Правитель канцелярии губернатора имел трех помощников –
двух старших и младшего либо одного старшего и двух младших.
Кроме того, в штате канцелярии был регистратор. Во второй половине XIX в. в составе канцелярии ярославского губернатора
постоянно служили 9 человек. В канцелярии владимирского губернатора в пореформенный период – 7–9 человек. В 1870-х гг.
в канцелярии костромского губернатора появились новые отделения вместо столов, их функции были определены более четко,
хотя начальников у каждого отделения первоначально не было.
Губернское правление в структуре правительственных
учреждений определялось как «высшее в губернии место,
управляющее оною в силу законов, именем Императорского
Величества»84. Губернские правления подчинялись губернатору,
Сенату и МВД. Губернское правление уже не имело прав самостоятельного учреждения, а являлось исполнительным органом
губернатора. К 1864 г. в России существовало 18 губернских
правлений первого разряда, 18 – второго и 3 – третьего. По компетенциям губернские правления были сходны с канцеляриями
губернаторов, но в результате реформ их функции заметно сократились. В 1863 г. появились независимые от губернских правлений акцизные управления, а после 1866 г. стали ненужными
финансовые ревизии губернских правлений. У губернского правления осталась обязанность следить за деятельностью должностных лиц и применять к ним меры поощрения или наказания.
Некоторые вопросы губернские правления рассматривали
коллегиально. Это дела по правам личным и по имуществу, а
также дела, «сопряженные с казенным или общественным интересом, или касающиеся благосостояния губернии или отдельных
обществ, хозяйственные строительные дела»85. По другим вопросам губернское правление являлось совещательным органом при
губернаторе. Губернские учреждения могли обращаться с законо­
 Сборник кратких сведений о правительственных учреждениях.
С. 179.
85
 Там же.
25
84
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
дательной инициативой только к министру внутренних дел, а не
непо­средственно в высшие органы власти или к императору.
В 1861 г. действовала Комиссия о губернских и уездных
учреждениях. Она разработала проект преобразования губернских учреждений, направ­ленный на ликвидацию дублирования в
деятельности губернских правлений и канцелярий губернаторов.
1 сентября 1864 г. Государственный совет рас­сматривал подготовленный комиссией проект «О преобразовании губернских
учреждений ведомства МВД». В губернские правления должны
были войти врачебные управы, комитеты общественного здравия
и оспенные комитеты, и одновременно должно сократиться их
делопроизводство. Эти предложения Государственный совет одобрил в 1865 г. и постановил образовать строительные отделения
в составе губернских правлений взамен упраздненных в октябре
1864 г. строительных и дорожных комиссий Министерства путей
сообщения и публичных зданий. 8 июня 1865 г. эти постановления
утвердил император Александр II. В итоге речь шла не о слиянии
губернских правлений и канцелярий губернаторов, как предлагали
губернаторы, а только о более четком распределении их функций.
Каждое губернское правление состояло из общего присутствия, канцелярии и нескольких отделений. Председателем общего присутствия являлся губернатор. В 1865 г. при губернских
правлениях появились строительные отделения во главе с губернскими инженерами. В августе 1865 г. появилась инструкция МВД
«О некоторых изменениях и улучшениях в устройстве и штатах
губернских учреждений». Ею предусматривалось создание пяти
отделений в канцелярии губернских правлений. Из них три сохранили прежнюю компетенцию, четвертое отделение было
строительным, а пятое врачебным. Оно объединило врачебную
управу, комитет обще­ственного здравия и оспенный комитет.
Изменения в стиле работы губернских правлений происходили медленно. Даже в результате сокращения сферы деятельности губернских правлений их делопроизводство не стало быстрее
(см. табл. 1).
Из приведенных в таблице данных видно, что количество нерешенных дел в губернских правлениях Тверской и Ярославской
26
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
губерний заметно превосходило количество дел, не законченных
в делопроизводстве канце­лярий губернаторов. По всей России
канцелярии губернаторов, работающие более оперативно, начали
вести переписку по городским учреждениям, призыву новобранцев и другим важным вопросам.
Таблица 1
Количество нерешенных дел в губернских учреждениях
Тверской и Ярославской губерний на 1866–1868 гг.86
Год
1866
1867
1868
1866
1867
1868
Губернское правление Канцелярия губернатора
Тверская губерния
977
19
2549
221
2032
151
Ярославская губерния
1290
313
1475
274
1370
151
Каждое отделение губернского правления делилось на столы
во главе с делопроизводителями. Для упрощения делопроизводства вместо настольных реестров дел были введены простые описи. Дела, обсуждаемые в общем присутствии губернского правления, рекомендовалось оформлять краткими проектами журналов,
отражая суть обсуждения. Остальные дела решались на основании резолюций и подписей губернаторов и вице-губернаторов.
Некоторые губернские правления принимали собственные
меры для сокра­щения переписки. Ярославский вице-губернатор
Н. М. Тройницкий завел порядок, при котором журналы не находились постоянно в общем присутствии Ярославского губернского правления, а посылались его членам на дом. По мнению
сменившего его в 1876 г. В. В. фон Валя, «это затрудняло обмен
мыслями», и было решено вернуться к прежнему порядку. Посе­
тивший в 1870-х гг. Новгородскую, Самарскую и Ярославскую
губернии англичанин Д. М. Уоллес отмечал: «Местные чиновни Составлено по: Шумилов М. М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х – начале 80-х гг. XIX в. М., 1991. С. 199.
27
86
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ки часто удостоверяют факты, которые и не думали проверять, а
их секретари серьезно пишут протоколы заседаний, которые никогда не проводились» 87.
Новые штаты губернских правлений, утвержденные в
1876 г., не содер­жали принципиальных изменений. В составе
губернских правлений сохранились два распорядительных отделения, врачебное, строительное и межевое отделения. В 1890 г.
в большинстве губернских правлений было добавлено шестое,
тюремное отделение, а в 1897 г. – седьмое, ветеринарное. Однако в Ярославском губернском правлении ветеринарное отделение не выделялось вплоть до начала ХХ века. В качестве особого
подразделения губернского правления выделялась губернская
типография. Губернский землемер возглавлял чертежное отделение, которое к концу века стало назы­ваться межевым. К концу
XIX���������������������������������������������������������
 столетия в состав общего присутствия губернского правления входили вице-губернатор, советники, губернский врачебный
инспектор, губернский архитектор, губернский землемер, тюрем­
ный инспектор, губернский инженер и губернский ветеринар, то
есть руководители всех отделений. Кандидатуры советников губернского правления подбирал министр внутренних дел и назначал император. Еже­годные отчеты губернские правления представляли для рассмотрения губернатору в его канцелярию.
По мнению князя С. Д. Урусова, занимавшего в начале ХХ в.
посты вице-губернатора в Тамбове и губернатора в Кишиневе и
Твери, «губернские правления давно признаны в центральной
России учреждениями совершенно отжившими и лишними. За исключением специальных отделений – врачеб­ного, межевого, строительного, губернское правление… почти не имеет дел в губерниях, не включенных в черту еврейской оседлости. Там редко можно
увидеть просителей в здании правления, и потому советники, секретарь и делопроизводители его имеют обыкновенно массу свободного времени»88. Он считал, что губернские правления должны
сохраниться в таких районах, как Бессарабия, где к началу ХХ в.
губернское правление за год сосре­доточивало до 10 тыс. дел.
 Цит. по: Шумилов М. М. Местное управление и центральная
власть в России в 50-х–начале 80-х гг. XIX в. С. 189, 194, 195.
88
 Урусов С. Д. Очерки прошлого. Т. 1. С. 63.
28
87
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Эффективность деятельности губернских учреждений зависела от раз­меров штатов и финансирования. В 1866 г. дефицит
государственного бюджета заставил правительство несколько
сократить сметы на губернские учреждения МВД – по каждой
губернии на 3 тыс. руб. Для экономии средств на губернском
уровне рекомендовалось не замещать должности чиновника особых поручений, помощника регистратора по канцелярии губернатора, асессора, казначея и помощника экзекутора по губернскому правлению. Постепенно некоторые из этих должностей
перестали замещаться постоянно. Местные учреждения должны
были увольнять «малопригодных» к службе чиновников. Сметы
на 1867 и 1868 г. остались без изменений.
В каждой губернии до половины расходов по МВД приходилось на губернский город, где находились все губернские
учреждения и уездные органы губернского центра. К примеру, на
1865 г. общие расходы по линии МВД в Ярославской губернии
составляли 160 783 руб. 46 коп., и половина этой суммы (80 тыс.
руб.) выделялась в Ярославль.
Расходы по Департаменту общих дел МВД в каждой губернии составляли значительную сумму и, несмотря на годовые
колебания, имели общую тенденцию к росту (см. табл. 2). Приведенные в таблице данные показывают, что за вторую половину 1870-х и начало 1880-х гг. по Ярославской губернии расходы
департамента увеличились на 18,5%. В 1883 г. они почти в два
раза превысили все расходы по линии министерства в губернии
за 1865 г. – 315 тыс. против 161 тыс. руб.
Расходы на содержание учреждений составляли почти половину (46,6%) от общих расходов по МВД – 34 млн руб. на 1888 г.
Второй по размеру статьей расходов являлось содержание тюрем
и арестантов – 13,8 млн руб. (около 19% общеминистерских расходов), а третьей – содержание почтовых станций – 7,6 млн руб.
(10,4%). На содержание центрального аппарата министерства
отпускалось 1,3 млн руб. (1,8%). Общая сумма расходов по Министерству внутренних дел на 1888 г. достигала 72,8 млн руб.,
т. е. около 8% от всех государственных расходов, составлявших
895 млн руб. (см. табл. 3).
29
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 2
Расходы по Департаменту общих дел МВД
в Ярославской губернии за 1876–1883 гг.89
Год
1876
1877
1878
1879
Сумма расходов
265342 руб. 76 коп.
264715 руб. 17 коп.
282959 руб. 16 коп.
363436 руб. 83 коп.
Год
1880
1881
1882
1883
Сумма расходов
343851 руб. 45 коп.
331468 руб. 05 коп.
343048 руб. 98 коп.
314454 руб. 23 коп.
Таблица 3
Государственные расходы на МВД в 1888–1889 гг. (в руб.)90
Статья расходов
Центральная администрация
Цензурное управление
Губернская администрация
Учебная часть
Содержание духовенства ино­странных
вероисповеданий
Врачебная и карантинная части
Тюремная и арестантская части
Наем зданий и строительные расходы
Пособия заведениям обще­ственного
призрения, горо­дам, разным учреждениям и частным лицам
Пересылка коррес­понден­ции по почтовой и телеграф­ной частям
Содержание почтовых стан­ций
Ремонт казенных соору­же­ний и распространение теле­графных и телефонных
линий и проводов
Командировки
Прочие расходы
Итого по МВД
Назначено
на 1889 г.
1270117
225838
35710360
82864
Расходы
в 1888 г.
1266946
227038
34069963
83128
1747402
1754383
2307896
14276663
2308445
2351670
13768875
1942323
1046354
1260266
2443703
2606593
7644015
7110123
1805760
1717061
1305791
3355362
75530570
1242176
3386732
72787277
 Составлено по: Статистические сведения по Ярославской губернии за 1883 г. // Труды Ярославского губернского статистического комитета (ЯГСК). М., 1885. Вып. 9. С. 66–67.
90
  Составлено по: Сборник кратких сведений о правительственных
учреждениях. С. 24–25.
30
89
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
8 мая 1875 г. Государственный совет рассматривал проект
«Об изменении в составе губернских правлений и губернаторских канце­лярий». Он предполагал сокращение чиновников в
губернских учреждениях и увеличение жалованья оставшихся.
Государственный совет решил не уста­навливать предельной суммы прибавок к окладу чиновников и высказался против права министра внутренних дел увольнять по своему «благо­усмотрению»
вице-губернатора, двух советников губернского правления, врачебного инспектора, губернского инженера, губернского архитектора и правителя канцелярии губернатора.
9 марта 1876 г. этот проект утвердил император Александр II.
Министру внутренних дел предоставлялось право сокращать состав чиновников губерн­ских правлений и канцелярий губернаторов. Освободившиеся денежные суммы оставались как прибавки
к жалованью. Это позволило улучшить материальное положение вице-губернаторов, советников и сотрудников губернских
канцелярий. С 1 июля 1876 г. было решено помимо писцов уволить одного советника, асессора, трех делопроизводителей и их
помощ­ников. Данные мероприятия служили показателем того,
что правительство перешло от законодательной к административной регламентации порядка деятельности и состава губернских правлений и канцелярий губернаторов.
Последний всплеск внимания правительства к проблемам
местного управ­ления произошел, когда в 1881–1885 гг. работала комиссия под пред­седательством статс-секретаря М. С. Каханова. В комиссию, наряду с представителями центральных
учреждений, были приглашены «местные сведущие люди»,
которые могли внести ценные предложения по решению
проблем местного управления. Комиссия обсуждала вопрос
об объединении деятельности местных административных
учреждений и о расширении их компетенции за счет центральных учреждений. Были получены отзывы 30 губернаторов об
устройстве местного управления, и 26 из них высказались за
упразднение губернских правлений. Но все эти предложения
остались нереализованными.
31
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В 1862 г. были приняты «Временные правила» об устройстве
полиции в 44 губерниях России, что означало проведение полицейской реформы. Старые полицейские органы (земский исправник и земский суд) объединялись в уездное полицейское управление во главе с исправником, который назначался губернатором из
местных дворян. Исправник стал называться теперь не земским,
а уездным. Он являлся коронным чиновником. В состав уездного
полицейского управления, наряду с исправником, входили его помощник, непременный заседатель и секретарь. Главными органами уездного полицейского управления были общее присутствие и
временные отделения. Проведенное слияние учреждений дало возможность несколько увеличить оклады полицейским служащим.
Указом от 9 июня 1878 г. в каждом стане была создана должность ближайшего помощника станового пристава – полицейского урядника. Урядники должны были содействовать охране личности, имущества и порядка, следить за содержанием в порядке
дорог и мостов и за преду­преждением пожаров. В 46 губерниях
России появилось 5 тыс. урядников. К примеру, на 1885 г. в Ярославском уезде числилось 8 полицейских урядников, и одно место
в д. Путилово Осеневской волости было вакантным. В 1898 г. во
Владимирской губернии открылась специальная школа для подготовки полицейских урядников. Ее заведующим стал полицмейстер, коллежский асессор В. А. Иванов. В 1899 г. в школе работали шесть преподавателей. Нижними полицейскими чинами в
уезде были сотские, десятские и рассыльные.
В губернских городах создавались городские полицейские
управления. В состав городского полицейского управления входили полицмейстер, его помощник и общее присутствие городского управления. Общее присутствие образовывалось под председательством полицмейстера из его помощника и двух ратманов
городового магистрата. Подведомственными управлению ис­пол­
нительными чиновниками полиции являлись городовые приставы,
их помощники и полицейские надзиратели. Им подчинялись нижние чины полиции – полицейские служители городских полицей32
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ских команд, горо­довые, рассыльные. При городском полицейском
управлении состояла канцелярия под заведованием секретаря.
Так, Ярославское городское полицейское управление было
образовано в 1863 г. В 1880-х гг. в его составе числилось 14 человек: полицмейстер, секретарь управления, полицейские приставы трех частей города и 9 их помощников. В ходе исследования
удалось установить имена четырех яро­славских полицмейстеров
второй половины XIX в. В 1872–1879 гг. этот пост занимал майор
К. Н. Алкалаев-Калагеоргий, на 1885 г. в документах значился коллежский асессор Н. С. Равич-Щербо. В 1887–1892 гг. ярославским
полиц­мейстером являлся коллежский советник Н. Ф. Боголюбский,
а с 1895 по 1905 г. – коллежский советник В. П. Пузырев. Из других
городов губер­нии полицмейстер назначался в Рыбинск. В середине 1880-х гг. рыбинским полицмейстером был надворный советник
П. П. Дебил. Города, где проживали менее 2 тыс. человек, не должны были иметь больше 5 городовых. Города с большим количеством
населения имели одного городового на 500 душ обоего пола.
Ведению общего присутствия городского полицейского
управления под­ле­жало обнародование указов, манифестов и законов, обсуждение пре­пятствий к выполнению предписаний
губернской администрации, судебных органов и полицмейстера, принятие мер к исполнению законов и вос­становлению
общественного порядка, рассмотрение жалоб частных лиц и
тре­бований присутственных мест на действия полицейских чиновников. 8 июня 1889 г. общие присутствия были упразднены
с передачей их функций городскому полицейскому управлению.
12 сентября 1889 г. Ярославское го­род­ское полицейское управление определило оставить за штатом чинов­ников, занимавших
должности непременных заседателей общего при­сутствия управления. Расходы на содержание городских полиций губернских
центров к концу XIX��������������������������������������
�����������������������������������������
в. составляли около 8% городских расходов. Так, расходы на содержание Ярославской городской полиции в 1870 г. составили 14917 руб. (20% расходов городского
бюджета), в 1880 г. – 17242 руб. (9,1%), в 1890 г. – 19738 (8,4%),
33
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в 1898 г. – 29302 руб. (8,1%)91. Централизация город­ской и уездной полиции увеличила власть исправников и полицмейстеров,
но реформированные полицейские учреждения находились под
пристальным вниманием губернаторов.
МВД обращало особое внимание на деятельность чинов городских и уездных полиций по охране общественной безопасности и имущества, а также по предупреждению и пресечению
преступлений. Всем губернаторам рассылались циркуляры министерства, отмечавшие чинов полиции, «которые особою сообразительностью и неподкупной честностью достаточно засви­де­
тельствовали свою полезную деятельность»92.
В соответствии с новым «Положением об Отдельном корпусе жан­дармов» от 19 сентября 1867 г. создавались губернские
жандармские управления, ведавшие жандармскими частями.
В ведение губернских жандармских управлений входило производство дознаний по государ­ственным и наиболее тяжким уголовным преступлениям. Они усмиряли волнения, занимались исполнением судебных приговоров и т. д. Например, Ярославское
губернское жандармское управление (ЯГЖУ) было создано в
конце 1867 г. У его начальника были два помощника: по городу
Ярославлю, а также по Рыбинскому, Мологскому и Мышкинскому уездам. В ведении МВД находились также тюремные учреждения (с 1895 г. они были переданы в Министерство юстиции).
В 1880 г. было упразднено III Отделение Собственной Е. И. В.
канцелярии. Управление всей полицией сосредоточивалось в МВД,
в структуре которого создавался Департамент полиции. В ведении
Отдельного корпуса жандармов оставалось проведение дознаний
по преступлениям политического характера. В результате в каждой губернии существовало два независимых друг от друга органа
МВД – полицейский и жандармский. Начальники губернских жандармских управлений непосредственно губер­натору не подчиня Селиванов А. М. Служить Отечеству // Служить Отечеству честь
имею: сб. документов по истории органов внутренних дел Ярославского
края в конце XVIII – начале XXI в. Ярославль, 2002. С. 20.
92
 Государственный архив Ярославской области (ГАЯО). Ф. 288.
Оп. 1. Д. 931. Л. 1.
34
91
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
лись. Губернские жандармские управления подчинялись штабу и
командиру Отдельного корпуса жандармов. Это создавало пред­
посылки для некоторой их самостоятельности, а иногда и для конфликтов с высшим губернским начальством.
К примеру, в РГИА отложилось дело «О пререканиях Владимирского губернатора Судиенко с начальником Владимирского
губернского жандарм­ского управления полковником Беловодским» (1879–1880 гг.)93. Взаимо­отношения губернатора и Беловодского накалились после того, как И. М. Судиенко посоветовал
исключить из духовной семинарии ученика, у которого был найден революционный листок «Начало». Однако полковник Беловодский отправил ученика «под присмотр родственников, а дело
прекратил». И. М. Судиенко возмутился и решительно потребовал от Беловодского, чтобы «в случаях, когда возникающие по
обвинению в политических преступлениях дела будут им лично
прекращаемы, он, по крайней мере, уведомлял бы меня».
Управление уезда оставалось в руках местного дворянства.
Дворянские сословные учреждения не претерпели существенных
изменений по сравнению с предыдущим периодом. Уездный исправник назначался губер­натором из дворян. Двух дворянских заседателей в уездное полицейское управление избирало уездное дворянское собрание. Уездный предводитель дворянства председательствовал в уездных присутствиях и комитетах, которые часто играли
роль исполнительных инстанций для губернских органов. К концу
XIX�������������������������������������������������������������
в. упразднили управы благочиния. В городах их заме­нили канцелярии обер-полицмейстеров, полицмейстеров, градоначальников.
Города подразделялись на части, участки и околотки во главе с частными приставами, участковыми и околоточными надзирателями.
Система сложившихся в пореформенный период губернских
учреж­дений в основном осталась неизменной до 1917 г. Председатель Комитета министров Н. Х. Бунге считал, что при проведении реформ «не были в надлежащей степени согласованы
старые учреждения с новыми. На деле, если старые учреждения
не мешали, не были явно нецелесообразны, то их оставляли; если
 РГИА. Ф. 1282. Оп. 3. Д. 912. Л. 1–19.
35
93
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
необходимы были новые, то их добавляли или к суще­ствующим,
или ставили особняком»94. Он считал, что власть губернаторов
должна иметь отношение ко всем отраслям управления, а не
только быть органом МВД. Н. Х. Бунге предлагал Александру III
создать губернские советы из представителей разных ведомств,
но это предложение не получило одобрения императора.
Следует признать, что без создания новых губернских уч­
реж­дений (присутствий, комитетов, комиссий) губернаторы, их
канцелярии и губернские правления не смогли бы с должной
оперативностью следить за деятельностью вновь создаваемых
в результате реформ 1860–1870-х гг. органов управления и самоуправления. Наименее приспособленными к работе в новых
условиях оказались губернские правления. Канцелярии губернаторов работали более оперативно и постепенно сосредоточивали
делопроизводство по наиболее важным вопросам.
Контрольные вопросы
1. Охарактеризуйте административно-территориальное деление Российской империи и Верхневолжского региона в пореформенный период.
2. Какие государственные учреждения относились к местному управлению?
3. Охарактеризуйте полномочия губернатора во второй половине XIX столетия.
4. Что изменилось в деятельности правоохранительных
учреждений в рассматриваемый период?
 Цит. по: Шепелев Л. Е. Чиновный мир России. XVIII – начало
ХХ в. С. 89.
36
94
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2. Губернская администрация
во второй половине XIX века
В пореформенный период в организации гражданской
службы перед пра­вительством возникла следующая проблема.
С одной стороны, остро ощущалась необходимость в профессионально подготовленных служащих. С другой стороны, имелось
стремление сохранить неизменной долю дворян в государственных учреждениях. Ведь именно чиновники в центре и на местах
реализовывали права и обязанности государства и проводили в
жизнь решения верховной власти. С отменой крепостного права
множество людей лишилось прежних доходов. Сфера частного
предпринимательства в России не получила достаточного развития, и государственная служба могла обеспечить стабильный
доход и социальный статус.
В пореформенную эпоху действовал «Устав о службе гражданской» 1832 г., сохранявший привилегии дворянства на занятие государственных должностей. В составе бюрократии попрежнему была значительной доля дворян, но в ее рядах чаще
появлялись выходцы из буржуазии и вольно­наемный персонал
органов самоуправления (врачи, учителя, статистики, агрономы
и т. п.). В формировании бюрократии участвовали представители непривилегированных сословий – дети священников, оберофицеров, чинов­ников, купцов, мещан, крестьян. К концу столетия на государственной службе находилось 38 тыс. женщин
(учебные и медицинские учреждения, почта, телеграф и т. п.)95.
По данным А. П. Корелина, общая численность чиновников
граждан­ского (без Государственного совета и Синода) и военного
(без морского) ведомств на 1 января 1897 г. составляла 101 513 человек, в том числе дворян 30,7%, а представителей других сословий 69,3%. На более высоких ступенях «Табели о рангах» преобладали потомственные дворяне (см. табл. 4). К 1 января 1897 г.
на службе находились 25,3% российского дворянства при его
общей численности (с семьями) 421,3 тыс. человек. А. М. Давидович учел только гражданских чиновников на 1 января 1897 г.:
 Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1997. С. 184.
37
95
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
92 533 человека, из них потомственных дворян 28 363, то есть
одна треть96. По подсчетам В. А. Иванова, в 1850–1860-е гг. в
московской администрации среди чиновников, занимавших табельные должности, дворяне составляли 106 человек (38,7%), а в
калужской – 44 человека (28,8%). Среди канцеляристов процент
дворян был еще выше: в Москве – 46%, а в Калуге – 32,5%97.
Иными словами, почти половина канцеляристов в столице была
потомственными дворянами, а в провинции – только треть.
Таблица 4
Численность чиновников в России на 1 января 1897 г.98
Классы
Всего
4-й и выше
5–8-й
9–14-й
Итого
1438
50082
49993
101513
Потомственных
дворян
Всего
В%
1029
71,5
18971
37,9
11151
22,3
31151
30,7
Из других
сословий
Всего
В%
409
28,5
31111
62,1
38866
77,7
70386
69,3
В пореформенный период дворяне по-прежнему занимали 2/3 всех высших должностей на государственной службе и
1/3 средних. Эта ситуация принципиально не изменилась с середины XVIII����������������������������������������������������
���������������������������������������������������������
в., когда доля дворян в соста­ве чиновников составляла 21,6%, но они занимали 85% высших и 34% средних должностей99. В 1860-х гг. из 955 чиновников 1–4 классов 735 были
потомственными дворянами. Они занимали высшие посты в государстве, были министрами, сенаторами, генерал-губернаторами.
Четвертый класс (действительный статский советник) давался
только по утверждении импе­ратором представлений министров.
За вторую половину XIX���������������������������������
������������������������������������
в. численность чиновников данно Давидович А. М. Самодержавие в эпоху империализма (Классовая сущность и эво­лю­ция абсолютизма в России). М., 1975. С. 190.
97
 Иванов В. А. Указ. соч. С. 42.
98
 Приводится по: Корелин А. П. Дворянство в пореформенной России (1861–1904 гг.) // Исторические записки. М., 1971. Т. 87. С. 160.
99
 Троицкий С. М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в.
(Формирование бюрократии). М., 1974. С. 213–216.
38
96
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
го класса увеличилась почти в 4 раза: 1858 г. – 674 человека,
1878 г. – 1945, а к концу столетия – 2687 человек.
Губернская администрация являлась резервом для пополнения кадров высших и центральных правительственных учреждений. Александр �������������������������������������������
II�����������������������������������������
одобрял инициативы по привлечению в высший аппарат управления «людей умных и свежих»100. Однако
император дважды отказывал в назначении старшим сенатором
В. А. Арцимовича, занимавшего в 1858–1862 гг. пост калужского
губернатора. У Александра II сложилось мнение, что Арцимович
был излишне активен в период проведения крестьянской реформы. За В. А. Арцимовича поручился сенатор Д. Н. Набоков, с которым они вместе заканчивали Императорское Училище правоведения и начинали службу. Это изменило мнение Александра II,
и в 1866 г. В. А. Арцимович стал сенатором.
В то же время не все инициативы императора по смене состава
прави­тельственных учреждений находили поддержку у его окружения. К примеру, на предложение Александра ������������������
III���������������
о полном изменении штата канцелярии государственный секретарь А. А. Половцов ответил отказом. В разговоре с императором 4 января 1883 г.
он отметил: «Разогнать всегда легко, но ор­гани­зовать весьма трудно, кем заменить теперешних чиновников, начнутся про­иски, ходатайства для получения этих щедро награждаемых мест, и я могу
очутиться с бездарными и негодными к службе людьми»101.
«Свод законов» 1876 г. гласил: «Дворяне, первая опора престола, принадлежат к высшему и большей частью просвещеннейшему классу жите­лей и, посвящая почти всю жизнь свою государственной службе, составляют и вне оной одно из надежнейших орудий правительства»102. «Устав о службе гражданской» и
«Общее учреждение губернское» предписывали поощрять молодых дворян к поступлению на государственную службу.
В конкретных губерниях численность и соотношение долей
потом­ственных и личных дворян были различными. Так, например, на протяжении пореформенного периода численность по Перетц Е. А. Дневник государственного секретаря. 1880 г.
// Александр II: Воспоминания, дневники. С. 373.
101
 Дневник государственного секретаря А. А. Половцова. Т. 1. С. 26.
102
 Свод законов. 1876. Т. 2. Ч. 1. Ст. 653.
39
100
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
томственных дворян во Влади­мирской и Ярославской губерниях
увеличилась, а в Костромской и Тверской губерниях, напротив,
сократилась (см. табл. 5).
Таблица 5
Численность потомственных дворян
в верхневолжских губерниях в пореформенных период103
Губернии
Владимирская
Костромская
Тверская
Ярославская
Муж.
1333
2070
2683
1388
1863 г.
Жен.
1664
2638
3317
1714
Всего
2997
4708
6000
3102
Муж.
2041
1992
2459
2080
1897 г.
Жен.
2395
2640
3224
2189
Всего
4436
4632
5683
4269
По данным Ярославского губернского статистического
комитета за 1865 г., численность потомственных дворян в губернии составляла 1415 мужчин и 1672 женщины, а личных
соответственно 1823 мужчин и 1827 женщин. При том, что
все население губернии на этот год достигло 996 тыс. человек,
доля потомственных и личных дворян с семьями в населении
губернии не превышала 0,7%. На 1883 г. доля дворян в Ярославской губер­нии, где к этому времени проживало уже 1,04
млн человек, составляла 0,5%104. При этом в Ярославле проживала основная часть личных дворян, а большинство потомственных дворян проживало в уездах, где были расположены
их имения. Численность потомственных дворян в Ярославле на
1865 г. составила 381 мужчину и 420 женщин (26,9% и 25,1%
от их общей численности в губернии). Численность личных
дворян в городе составляла 1 219 мужчин и 1108 женщин105,
что достигало 66,9% от их общего числа в губернии у мужчин
и 60,6% у женщин. Данное превышение объясняется тем, что
 Составлено по: Корелин А. П. Дворянство в пореформенной
России. 1861–1904 гг.: Состав, численность, корпоративная организация. М., 1979. Приложение 1. С. 292–293.
104
 Статистические сведения по Ярославской губернии на 1883 г.
С. 5. Тогда же доля духовенства составляла 1,4%, доля городских сословий – 9,1%, а сельских – 83,1%.
105
 Статистические сведения по Ярославской губернии за 1865 г.
// Труды ЯГСК. Ярославль, 1866. Вып. 3. С. 2–3.
40
103
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
личные дворяне были более тесно, чем потомственные, связаны с госу­дар­ственной службой. На протяжении пореформенного периода во всех четырех губерниях Верхнего Поволжья
доля личных дворян и классных чиновников (с семьями) существенно возросла (см. табл. 6).
Таблица 6
Численность личных дворян и классных чиновников (с семьями)
в губерниях Верхнего Поволжья во второй половине XIX в.106
Губернии
Владимирская
Костромская
Тверская
Ярославская
Муж.
1913
1230
1648
1805
1863 г.
Жен.
1992
1441
1873
1725
Всего
3905
2671
3521
3530
Муж.
2692
2944
3051
3189
1897 г.
Жен.
3144
3507
3649
3829
Всего
5836
6451
6700
7018
Доля дворян и чиновников-недворян (с семьями) в составе
населения Ярославской губернии, по результатам Первой всероссийской переписи населения 1897 г., составляла 1%. К сожалению, чиновники не выделялись в отдельную категорию в
ходе переписи. В сводных таблицах учитывалась группа «Администрация, суд и полиция». В губернии в этой категории было
отмечено 2 028 мужчин и 4 женщины, а при них членов семей –
1 263 мужчины и 2 791 женщинa107.
Всего в Ярославской губернии в губернских органах МВД
служили в конце XIX������������������������������������������
���������������������������������������������
столетия, при условии заполнения всех вакансий и без учета кан­це­лярских служащих, 118 человек. Данный
набор учреждений и дол­жно­стных лиц был стандартным для губерний Европейской России. Косвен­ным подтверждением увеличения численности губернских чинов­ников раз­личных ве­домств
служило установившееся преобладание личных дворян над
потом­ственными. В частности, на 1889 г. в Ярославской губернии проживали 999 потомственных и 1583 личных дворян мужского пола. С учетом женщин общая численность дворянства в
 Составлено по: Корелин А. П. Дворянство в пореформенной
России. 1861–1904 гг. ... Приложение 2. С. 298–299.
107
 Первая Всеобщая перепись населения Российской империи
1897 г. Т. 50: Ярославская губерния. СПб., 1904. С. 138–139.
41
106
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
губернии составляла 5277 человек108. К концу столетия имениями
на территории Ярославской губернии из них вла­дели, с учетом
женщин, только 998 человек (18,9%). Следова­тельно, большая
часть дворян получала доходы за счет государственной службы.
Серьезной проблемой оставался низкий образовательный
уровень дворянства и чиновничества. К концу ���������������
XIX������������
в. 12% дворян оставались негра­мотными. Служебные привилегии дворян
не стимулировали подъема их обра­зо­вательного уровня. Правительство было вынуждено сохранять льготы образованных людей в чинопроизводстве. В пореформенный период был поднят
образовательный ценз для получения первого классного чина, с
3 июня 1871 г. для замещения государственных должностей вводился экзамен в объеме программы уездного училища. Не сдавшие этот экзамен лица могли допускаться только на должности
канцелярских служителей. Однако после­дующая выслуга чинов
открывала доступ к продвижению вверх по служеб­ной лестнице.
Во второй половине ���������������������������������������
XIX������������������������������������
в. неоднократно подтверждался принцип всесословности учебных заведений. К концу столетия в системе учебных заведений Министерства народного просвещения
среди студентов вузов доля дворян составляла 22,8%, среди учащихся гимназий и реальных училищ – 25,6%109.
Появившиеся к концу XIX в. оговорки в законах позволили
восьми ведомствам, в том числе МВД, брать на штатные должности лиц, не имевших права на это по происхождению и образованию. В результате из 126 тыс. штат­ных должностей более половины (73 тыс.) разрешалось замещать лицам, не имевшим прав по
происхождению и образованию. Правительство было обеспокоено сокращением численности дворян в составе государственных
служащих. Государственный секретарь А. А. Половцов писал,
что «бюро­кратия никогда не была элементом, на который правительство могло бы опереться или с которым оно должно было
бы считаться; те же чиновники служили и Людовику XVI�������
����������
, и Робеспьеру, и Наполеону. Это лишь орудие в руках правительства,
 Подсчитано по: Ярославский календарь на 1889 г. Ярославль,
1888. С. 5.
109
 Корелин А. П. Дворянство в пореформенной России. 1861–
1904 гг…. С. 90–91.
42
108
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
а не сила, вне его стоящая. Вот богатство, родовитость, талант –
это самостоятельные силы»110.
На местном уровне лучшее образование имело губернское
начальство. По подсчетам Б. Б. Дубенцова и С. В. Куликова, к
концу ����������������������������������������������������
XIX�������������������������������������������������
столетия 2/3 губернаторов имели высшее образование111. Л. М. Лысенко привела еще большие цифры – 90,4% губернаторов с высшим образованием. К концу столетия практически не осталось губернаторов с домашним и начальным образованием. Доля губернаторов со средним образованием уменьшилась
до 6,4%112. Во второй половине XIX���������������������������
������������������������������
в. высшее образование имели 57,2% губернаторов Верхнего Поволжья, и их доля постоянно
увеличивалась. Среднее образование было у 35,7% местных губернаторов. Губернаторов с начальным образованием в регионе
не было, а домашнее образование получили 7,1% из них.
В начале рассматриваемого периода жалованье губернаторов состав­ляло 1716 руб. в год, в таком же размере выплачивались «столовые» деньги и еще 2 тыс. руб. так называемых «прибавочных», что в сумме давало 5432 руб. При этом губернатор
имел казенную квартиру или получал «квартир­ные» деньги.
Для сравнения отметим, что, к примеру, столо­начальник Тверского губернского правления (чиновник 14 класса) получал в
начале 1860-х гг. 286 руб. в год, чиновник 8 класса – 600 руб.
Сами губернаторы, как правило, не считали, что их жалованье
достаточно для достойной жизни. Они ссылались на значительные расходы, связанные с несением служебных обязанностей. По
должности губернатор должен был устраивать приемы для местного дворянства и на свое усмотрение решал, насколько пышными должны быть такие праздники.
По данным послужного списка ярославского губернатора
И. С. Унков­ского, в 1872 г. получаемое им за службу содержа Дневник государственного секретаря А. А. Половцова. Т. 1. С. 362.
 Дубенцов Б. Б., Куликов С. В. Социальная эволюция высшей
царской бюрократии во второй половине XIX – начале ХХ в. (Итоги и
перспективы изучения) // Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX–ХХ вв. СПб., 1999. С. 69.
112
 Лысенко Л. М. Губернаторы и генерал-губернаторы в системе
власти дорево­лю­ционной России: дис. … д-ра ист. наук. М., 2001. С. 360.
43
110
111
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ние составляло 5832 руб. В том числе его жалованье составляло
3 тыс. руб., квартирные – 1116 руб., столовые деньги – 1716 руб.
Он также получал прибавочное содержание в размере 3 тыс. руб.
с момента назначения на должность в 1861 году113. В 1884 г. в
среднем по России оклад губернаторов составлял от 5 до 8 тыс.
руб., а вице-губернаторов – от 2570 до 4350 руб. На 1891 г. тверские вице-губернаторы Н. Н. Яфимович и Н. Н. Усов получали
1,5 тыс. руб. жалованья и столько же столовых, что в сумме давало 3 тыс. руб.114
В 1860-х гг. правитель канцелярии губернатора, чиновник 8 класса, получал 1,5 тыс. руб., а его помощник – 800 руб.
Старший чиновник особых поручений при губернаторе получал
700 руб., а младший – 500 руб. Старший советник губернского
правления получал 1,5 тыс. руб., и его жалованье по сравнению
с 1840-ми гг. увеличилось на 500 руб. Остальные советники гу­
берн­ского правления стали получать от 1,1 тыс. до 1,4 тыс. руб.
Чиновники для письма 12 класса в канцелярии губернатора получали от 300 до 360 руб., канцелярские служащие такого же уровня в губернском правлении получали меньше – от 180 до 300 руб.
На протяжении пореформенного периода жало­ванье всех чиновников увеличилось. К примеру, в 1890 г. губернский тюрем­ный
инспектор (чиновник 5 класса) получал 1250 руб. жалованья и
столько же столовых, что в сумме давало 2,5 тыс. руб.
Как и в предыдущий период, у чиновников могли быть персональные надбавки и разовые выплаты. Особенно крупными
суммами поощрялись губернаторы. При посещении в 1862 г. Владимира император Александр II установил надбавку в 2 тыс. руб.
к жалованью для губернатора А. П. Сам­сонова. Когда на должность владимирского губернатора был назначен Н. М. фон Цеймерн, ему было оставлено жалованье по Генеральному штабу в
размере 10 тыс. руб. и добавлена аренда, дающая 2 тыс. руб. в
год. Размеры надбавок могли варьироваться в зависимости от
губернских обстоятельств и цен. Так, тверской вице-губернатор
 ГАЯО. Ф. 73. Оп. 1. Д. 5957. Л. 3. При этом он имел 1,2 тыс. душ
крепостных.
114
 Государственный архив Тверской области (ГАТО). Ф. 466. Оп. 2.
Д. 1976. Л. 32 об., 36.
44
113
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Н. Н. Яфимович 28 июля 1890 г. напра­вил запрос уездным исправникам своей губернии, чтобы выяснить, «в каком размере
возможно бы было установить квартирные оклады полицейским
урядникам… сообразуясь с местными условиями»115.
Жалованье чиновников губернских и уездных учреждений
заметно превосходило оплату труда большинства категорий населения. Например, в Ярославской губернии в 1880 г. средние
цены на земледельческий труд при найме на хозяйском питании
составляли в год для женщин 28–50 руб., для мужчин 50–100 руб.
в зависимости от уезда. К 1890 г. оплата для мужчин выросла незначительно: до 80–150 руб. в год (на своем питании), а оплата
труда женщин за 6 летних месяцев (с мая по октябрь) составляла
20–55 руб.116 Оплата труда крестьян заметно уступала заработной
плате на про­мышленных предприятиях и доходам от торговли
или отхожих про­мыслов. Ткачи Владимирской губернии на ручных станках зарабатывали по 2 руб. в неделю, а на механических
станках уже по 3–4,5 руб. в неделю, то есть от 8 до 12–28 руб.
в месяц. Только оплата труда немногих, наиболее квалифи­
цированных рабочих могла сравниться с жалованьем рядовых
чиновников губернских учреждений.
В конце XIX в. министр внутренних дел И. Л. Горемыкин
обратил вни­мание на то, что «в последние годы число наград,
испрашиваемых губерн­ским начальствами за отличия неслужебные, увеличилось почти втрое; причем нередко представляется к
наградам почти весь наличный состав какого-либо учреждения, а
некоторые входят с представлениями о награж­дении даже таких
лиц, которые сами о том просят»117. Министр считал, что такое
положение подрывает «самое значение наград», и просил губернаторов принять к сведению, что прямое исполнение служебных
обязанностей не может служить достаточным основанием для
представления к наградам. В то же время, по мнению В. А. Ев-
 ГАТО. Ф. 56. Оп. 1. Д. 14783. Л. 7.
 Обзор Ярославской губернии за 1880 г. Ярославль, 1881. С. 3;
Обзор Ярославской губернии за 1890 г. Ярославль, 1891. С. 4.
117
 ГАЯО. Ф. 288. Оп. 1. Д. 940. Л. 1.
45
115
116
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
реинова, среди государственных служащих «большинство предпочитает чин иным наградам»118.
Во второй половине ������������������������������������
XIX���������������������������������
в. для российских дворян по традиции наи­более почетной считалась военная служба. К концу
XIX в. дворян в офицер­ском корпусе насчитывалось 51,2%119.
В офицеры попадали в результате рекрут­ской службы, то есть
представители податных сословий. По данным Л. М. Лы­сенко, в
России на 1895 г. воинские звания имели 45% губерна­торов120.
По сведениям Б. Б. Дубенцова и С. В. Куликова, в 1879 г. военные
звания имели 34 из 79 российских губернаторов, а в 1897 г. – 18
из 71 (25,4%)121.
Не каждый военный переходил на гражданскую службу с
желанием. Причиной этого могли быть неудачи или конфликты.
Так, генерал-лейтенант Н. М. Баранов во время русско-турецкой
войны 1877–1878 гг. командовал пароходами «Веста» и «Россия».
Причиной его отставки стал конфликт с Великим князем Константином Николаевичем по поводу статьи, критикующей флот
и Морское министерство. В конце царствования Александра II
Баранов был назначен губернатором в Гродно, а после 1 марта
1881 г. стал Петербургским градоначальником, но уже в 1882 г.
был отправлен губернатором в Архангельск. С 1883 по 1897 г. он
занимал ту же должность в Нижнем Новгороде. В Нижнем Новгороде с этим губернатором встречался С. Ю. Витте и писал: «Баранов был человек очень умный, ловкий, мастер говорить, очень
находчивый. Он казался мне не особенно твердых моральных
правил, но вообще человек он был недурной»122.
Замечательную карьеру на флоте сделал будущий ярославский губернатор И. С. Унковский (1822–1886). 7 октября 1852 г.
он отправился из Кронштадта в свое первое дальнее плавание.
И. С. Унковский принял командование над фрегатом «Паллада»,
  Евреинов В. А. Гражданское чинопроизводство в России: Исторический очерк. СПб., 1887. С. 6.
119
 Корелин А. П. Дворянство в пореформенной России. 1861–
1904 гг. ... С. 78.
120
 Лысенко Л. М. Указ. соч. С. 350.
121
 Дубенцов Б. Б., Куликов С. В. Указ. соч. С. 80.
122
 Витте С. Ю. Воспоминания. Т. 1. С. 266.
46
118
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
который должен был доставить дипломатическую миссию адмирала Е. В. Путятина в Японию. В качестве секретаря адмирала на корабле присутствовал писатель И. А. Гончаров, который
описал это плавание в своей книге123. В результате экспедиции
были открыты залив Посьет и острова Римского-Корсакова в заливе Петра Великого, а также установлены торговые и дипломатические отношения с Японией. Е. В. Путятин вместе с другими
дипломатами остался в Японии, а И. С. Унковский возвращался в
Петербург от Тихого океана по суше. За плавание 1852–1854 гг.
на фрегате «Паллада» И. С. Унковский получил орден Св. Анны
второй степени, и за этот период было установлено считать его
службу вдвое, что добавило к его послужному списку 1 год 11 месяцев и 16 дней. В 1856 г. Иван Семенович принял командование
над винтовым фрегатом «Аскольд». На нем он совершил второе
плавание в Японию. 30 апреля 1860 г. фрегат вернулся на Кронштадтский рейд. По возвращении И. С. Унковский был произведен в контр-адмиралы с зачислением в свиту императора.
28 июня 1861 г. И. С. Унковского назначили ярославским
военным губернатором, управляющим и гражданской частью.
На прощальной аудиенции Унковский откровенно сказал Александру II: «Ваше Величество, как я могу быть губернатором,
когда не знаю даже разницы между Магистратом и Губернским
правлением». На это император ответил: «Я тебя знаю хорошо
и ручаюсь, через полгода ты будешь таким же лихим губернатором, как был командиром фрегата»124. Унковский вступил в
управление Ярославской губернией 31 июля 1861 г. Одной из
своих первоочередных задач он считал борьбу со взяточничеством. В Ярославле И. С. Унковский даже получил прозвище
«местного Робеспьера» за постоянное преследование нечистых
на руку чиновников. Уволенных полицейских возмущало, что губернатор при замещении должностей все внимание обращал ис Гончаров И. А. Фрегат «Паллада»: очерки путешествия: в 2 т. М.,
1994. Т. 1. С. 284–285.
124
 Цит. по: Унковский Ю. М. Урусовы и Унковские в Ярославском
крае // «От мудрости и святости былого…»: VII Тихомировские чтения.
Ярославль, 1999. С. 40.
47
123
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ключительно на «бескорыстие», а не на способности чиновников
к службе125.
Не имея раньше опыта по гражданскому ведомству, И. С. Унковский проявил себя весьма умелым администратором. Он стал
почетным гражданином городов Ярославля, Рыбинска и Мологи.
Несмотря на успешную военно-морскую карьеру, И. С. Унковский не собирался порывать с гражданской службой. В дневнике министра внутренних дел П. А. Валуева было отмечено, что
2 июля 1863 г. Унковский был «вызван из Ярославля для принятия начальства над эскадрою, которую предполагается послать
в Атлантический океан для корсарного крейсерства на случай
войны»126. Однако ярославский губернатор не откликнулся на
это предложение. 17 марта 1877 г. И. С. Унковского назначили
почетным опекуном Опекун­ского совета учреждений ведомства
императрицы Марии. Он возглавил московское присутствие данного совета с оставлением в звании сенатора и вице-адмирала.
В 1879 г. И. С. Унковский был произведен в адмиралы. Умер в
Москве 11 августа 1886 г.
Сын декабриста Е. И. Якушкин занимал при Унковском
пост управляющего Ярославской губернской палатой государственных имуществ. В Ярославль Е. И. Якушкин приехал
в 1859 г., в 1865 г. возглавил Яро­славскую казенную палату и
оставался ее председателем свыше 20 лет – до 8 марта 1885 г.
Е. И. Якушкин был довольно дружен с губернатором, и, как говорилось в секретных документах ЯГЖУ, губернатор «во всех делах поме­щиков с крестьянами держит всегда сторону последних,
и это направление его приписывают влиянию преимущественно
Якушкина»127. При личной встрече Александр ����������������
II��������������
спросил у губернатора о том, имел ли на него влияние Якушкин. И. С. Унковский ответил: «Совершенная правда, Ваше Величество, и я
счастлив тем, что могу это засвидетельствовать. Без него я, по
неопыт­ности в гражданских делах, легко мог бы впасть в ошиб Подробнее см.: Работнов Н. Г. Тайны ярославского застенка //
Ярославская старина: Временник Ярославского губернского архива.
Вып. 1. Ярославль, 1924. С. 63–124.
126
 Дневник П. А. Валуева. Т. 1. С. 234.
127
 Цит. по: Работнов Н. Г. Указ. соч. С. 73.
48
125
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ки, и тогда Ваши указания не были бы правильно выполнены»128.
Начальник ЯГЖУ в политическом обзоре губернии от 27 февраля
1893 г. подчеркивал, что Е. И. Якушкин, уже оставивший к этому
времени государственную службу, всегда оказывал влияние «на
ход дел администрации»129.
Большое число отличий на военной службе имел будущий
ярославский губернатор А. Я. Фриде (1838–1896)130. В 1868 г. он
был назначен в штаб Туркестанского военного округа, а в 1878 г.
стал исполняющим обязанности помощника командующего войсками Сыр-Дарьинской области. В сентябре 1879 г. А. Я. Фриде
произвели в генерал-майоры и утвердили в должности командующего. В 1882 г. он стал военным губернатором Семиреченской
области и наказным атаманом Семиреченского казачьего войска.
21 мая 1887 г. А. Я. Фриде получил назначение на пост ярославского губернатора. Однако он не смог сразу отправиться к новому
месту службы, потому что в мае 1887 г. в г. Верном произошло
сильное землетрясение. Несмотря на полученную травму головы, Фриде принял неотложные меры для норма­лизации жизни в
городе. Только 9 августа он смог уехать и 5 сентября вступил в
управление Ярославской губернией. К этому времени А. Я. Фриде
имел шестилетний опыт административной деятельности, но задачи, стоявшие перед губернатором центральной области России,
отличались от руководства окраинными землями государства.
Алексей Яковлевич ежегодно объезжал города Ярославской губернии и проверял работу государственных учреждений.
Постоянный личный контроль за деятельностью уездных и губернских органов был отличи­тельной чертой его стиля работы.
А. Я. Фриде регулярно проверял делопроизводство государственных учреждений, контролировал деятель­ность сиротских судов,
городских дум и волостных правлений, изучал работу участков
земских начальников, посещал весенние ярмарки в Ростове и т. д.
Однако вскоре дали знать о себе раны, полученные в Средней
Азии, и на протяжении 1895–1896 гг. здоровье губернатора постоянно ухудшалось.
 Цит. по: Унковский Ю. М. Указ. соч. С. 41.
 ГАЯО. Ф. 906. Оп. 4. Д. 1.68. Л. 11–12.
130
 ГАЯО. Ф. 73. Оп. 1. Д. 5540. Л. 17; 92–106.
49
128
129
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
9 июля 1896 г. губернатор А. Я. Фриде умер и был похоронен
в ярославском Спасском монастыре. Местные газеты откликнулись на его кончину обширными некрологами. «Ярославские губернские ведомости» писали: «Есть люди, которые дороги всем,
хоть немного, хоть с какой-нибудь одной стороны знавшим их.
Их симпатичная внешность, простота и задушев­ность, разумная,
полная житейской мудрости и гуманного отношения ко всем без
различия людям деятельность привлекает к ним сердца»131. «Ярославские епархиальные ведомости» вторили им: «А. Я. Фриде особенною добротою своего сердца, всегдашнею доступностью, сердечным отношением к нуждам каждого и вообще прямым открытым своим характером снискал истинную лю­бовь и уважение во
всех сословиях»132. Биографию и некролог А. Я. Фриде поместили
справочные издания по Ярославской губернии133.
Среди тверских губернаторов второй половины ������������
XIX���������
в. воинские звания имели двое – П. Р. Багратион (1818–?) и А. Н. Сомов
(1823–1899). Князь П. Р. Багратион был племянником героя Отечественной войны 1812 г. гене­рала П. И. Багратиона. К моменту
назначения на должность тверского губернатора в 1862 г. он был
генерал-лейтенантом. А. Н. Сомов имел воинское звание лейтенанта. Он служил тверским губернатором в 1868–1890 гг., что
является своеобразным «рекордом» пребывания в должности по
региону. По сроку пребывания в должности его превзошел только московский генерал-губернатор князь В. А. Долгоруков.
Во Владимирской губернии за пореформенный период
сменилось 7 губернаторов. Воинские звания имели шестеро из
них: Е. С. Тиличеев – полковник, А. П. Самсонов, В. Н. Струков, Н. М. фон Цеймерн – генерал-лейтенанты, М. Н. Теренин –
штабс-ротмистр; И. М. Судиенко состоял на военной службе с
1851 по 1864 гг., но его звание не известно. Только П. А. Шатохин сразу начал гражданскую службу. В Костромской губернии
из семи губернаторов пореформенного периода воинские звания
 Ярославские губернские ведомости (ЯГВ). 1896. Неоф. часть.
11 июля. № 152.
132
 Ярославские епархиальные ведомости. 1896. Офиц. часть.
23 июля. № 30.
133
 Памятная книжка Ярославской губернии на 1898 г. С. 20–24.
50
131
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
генерал-лейтенанта имели трое – И. В. Романус, Н. А. Рудзевич и
В. И. Дорого­бужинов.
Во второй половине �������������������������������������
XIX����������������������������������
в. в составе губернаторского корпуса Верхнего Поволжья доля военных и гражданских чинов
была одинакова – по 43%, но если число военных на протяжении
периода снижалось, то количество гражданских и придворных
чинов росло. 55% губернаторов с гражданскими чинами имели
класс действительного статского советника, а 45% – тайного
советника.
Довольно часто источником пополнения губернаторского
корпуса стано­вились кадры губернских предводителей дворянства и вице-губернаторов, служебная деятельность которых позволяла получить необходимый опыт управления. К примеру,
Е. С. Тиличеев до назначения на должность влади­мир­ского губернатора был орловским вице-губернатором и затем витебским
губернатором. В. К. Шлиппе двадцать лет состоял верейским
уездным предводителем дворянства в Московской губернии, а
затем служил симбир­ским вице-губернатором, екатеринославским губернатором и тульским губернатором.
В 1860–1862 гг. тверским вице-губернатором служил
М. Е. Салтыков (Н. Щедрин), который ранее занимал пост
вице-губернатора в Рязани. В Твери он сблизился с либерально настроенным дворянством, за что получил прозвище «вицеРобеспьер»134. Когда Ржевский в печати назвал М. Е. Салтыкова
«бюрократом», тот отреагировал очень спокойно. Он заявил:
«Меня однако ж это слово не пугает, во-первых, оно выражает
собою принцип, которого участие в жизненных отправлениях
государства столь же необходимо, как и участие земства; а вовторых, называя меня бюрократом, г. Ржевский очевидно не сознавал, что употребляет выражение, которому в русской жизни
нет соответствующего понятия»135. М. Е. Салтыков считал свою
деятельность на посту вице-губернатора полезной для общества
и не отказывался от прогрессивных взглядов.
 Тверская область: энциклопедический справочник / гл. ред.
М. А. Ильин.Тверь, 1994. С. 227.
135
 Александров М. Государство, бюрократия и абсолютизм в истории России. СПб., 1910. С. 108.
51
134
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Сохранившиеся в ГАТО формулярные списки позволили
проана­лизи­ровать карьеру двух тверских вице-губернаторов.
В 1883–1891 гг. этот пост занимал действительный статский советник Н. Н. Яфимович. Его сменил камергер, надворный советник Н. Н. Усов. К моменту составления формулярного списка
в 1891 г. Н. Н. Яфимовичу было 45 лет. Воинскую службу он закончил в звании поручика и с 1869 г. находился на гражданской
службе при Одесской почтовой конторе. В 1882 г. он был назначен саратов­ским вице-губернатором, а в 1883 г. переведен на ту
же должность в Тверь. 15 марта 1884 г. Н. Н. Яфимович получил
чин статского советника. В долж­ности вице-губернатора он неоднократно заменял губернатора А. Н. Сомова во время его отлучек и отправлял министру внутренних дел еженедельные доне­
сения о происшествиях в Тверской губернии. 7 февраля 1891 г.
Н. Н. Яфи­мовича уволили от должности «по расстроенному здоровью с мундиром, должности присвоенным»136.
В тот же день назначение на пост тверского вице-губернатора
получил Н. Н. Усов137. Ему в это время было 36 лет. В 1880 г. он
окончил Московский университет и затем служил по Министерству юстиции. 15 января 1884 г. Н. Н. Усов был избран предводителем дворянства Можайского уезда и впоследствии избирался
на второй и третий сроки. Усов не находился на военной службе,
что и объясняет его сравнительно молодой возраст для назначения вице-губернатором.
С должности ярославского вице-губернатора в 1876 г. началась админи­стративная деятельность уже упомянутого В. В. фон
Валя. С 1878 г. он последовательно занимал должности гродненского, харьковского, витеб­ского, подольского, волынского
и курского губернаторов. В 1892 г. он стал столичным градоначальником, а в 1901 г. виленским губернатором. В начале ХХ в.
В. В. фон Валь занимал должность товарища министра внутренних дел, а с 1904 г. стал членом Государственного совета.
Одним из наиболее опытных вице-губернаторов рассматриваемого периода по праву может считаться В. Э. Фриш (1863–?).
 ГАТО. Ф. 466. Оп. 2. Д. 1976. Л. 49.
 Там же. Л. 35.
52
136
137
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В 1885 г. он окончил Императорское Училище правоведения и
поступил на службу при Сенате. Вскоре его назначили помощником столоначальника уголовного отделения департамента Министерства юстиции. В 1889–1890 гг. он был товарищем прокурора
Ярославского окружного суда, а затем занимал такую же должность в Петербурге. В 1894 г. Владимир Фриш стал ярославским
вице-губернатором, а в 1900 г. его перевели помощником санктпетер­бург­ского градоначальника.
Как и губернаторский корпус, состав вице-губернаторов во
второй поло­вине XIX��������������������������������������
�����������������������������������������
в. отличался стабильностью. При Александре II в верхне­волж­ском регионе средний срок службы вицегубернаторов составлял 3,7 года, а при следующем императоре
удлинился почти до 9 лет, что было самым высоким показателем за весь дореволюционный период. Наиболее долгим был
срок пребывания в должности ярославского вице-губернатора
П. К. Река. Он занимал эту должность 17 лет – с 1878 по 1894 г.138
На протяжении второй половины ������������������������
XIX���������������������
в. проблемы назначения чинов­ников решались либо в центральных, либо в местных
учреждениях. При ком­плектовании местной администрации многое зависело от позиции губерна­тора. К примеру, тверской губернатор А. Н. Сомов, отбирая претендентов на должность, на первое место ставил лояльность и политическую благона­дежность.
Во вторую очередь он учитывал личные обстоятельства: мате­
риаль­ные затруднения, необходимость дать образование детям.
Далее он обра­щал внимание на нравственные и деловые качества
претендента. Однако бывали некоторые исключения, к примеру секретарь Тверского губернского статистического комитета
В. И. Покровский относился к «неблагонадежным» лицам и состоял под негласным надзором полиции. Тем не менее А. Н. Сомов не только принял его на службу, но и постоянно включал в
списки на представление к очередному чину и награде139.
Иногда предложенные губернатором кандидатуры не устраивали мини­стерство. Так, в 1865 г. тверской губернатор П. Р. Багратион не возражал против назначения нового губернского архитек РГИА. Коллекция 1349. Оп. 3. Д. 1883. Л. 3.
 Тверские губернаторы. Тверь, 1996. С. 29.
53
138
139
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тора. Однако Департамент общих дел МВД отклонил кандидатуру
статского советника Львова, по­скольку «при его преклонных летах
ему было бы тягостно, без ущерба для службы, нести те обязанности, какие с преобразованием строительной части должны лежать на Губернском Архитекторе»140. В тот момент Львову было
64 года, и после длительной переписки ему назначили пенсию в
размере 500 руб. в год со дня увольнения со службы141.
МВД неоднократно пыталось наладить учет своих чиновников. В 1861 г. П. А. Валуев распорядился о составлении в Департаменте общих дел МВД «для справок ежемесячно списков губернаторов, вице-губернаторов, губерн­ских предводителей дворянства и членов губернских по крестьянским делам присутствий»142.
В 1890-х гг. поднимался вопрос о возрождении Инспек­тор­ского
департамента. Инициатором этого выступил министр двора граф
И. И. Воронцов-Дашков. Его друг А. А. Половцов в своем дневнике 22 ноября 1894 г. писал: «Между прочим, В. сознается, что
он представил по­кой­ному государю доклад об учреждении Инспекторского департамента граж­дан­ского ведомства»143.
В мае 1894 г. появился указ, по которому Комитет о Высочайших наградах переименовывался в Комитет о службе чинов
гражданского ведомства и о наградах и вместе с тем создавался Инспекторский отдел в составе Собственной Е. И. В. канцелярии. Эти учреждения должны были вести делопроизводство
по всему чинопроизводству в Российской империи и готовить
ежегодные всеподданнейшие доклады о положении чиновников граж­данского ведомства. Инспекторский департамент начал
свою деятель­ность 1 ноября 1894 г., однако на практике его работа оказалась несостоя­тельной. Было невозможно решать все вопросы, связанные со службой огромного количества чиновников,
в одном учреждении. Чрезмерная центра­лизация дезорганизовывала работу государственного аппарата. Уже в 1895 г. работа
Инспекторского отдела фактически прекратилась. В результате
 ГАТО. Ф. 56. Оп. 1. Д. 7018. Л. 5.
 Там же. Л. 23.
142
 РГИА. Ф. 1282. Оп. 3. Д. 13. Л. 1–30.
143
 Дневник государственного секретаря А. А. Половцова. Т. 1. С. 61.
54
140
141
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вторая попытка централизации дел, связанных с чиновниками
гражданского ведомства, оказалась неудачной.
В целом, пореформенный период не внес принципиальных
изменений в организацию и личный состав губернских учреждений. Именно прежние кадры чиновников, воспитанные в консервативном духе николаевской России, сохранившие свои привилегии, зависимость от вышестоящего начальства и возможности
административного произвола по отношению к подчиненным и
населению, должны были реализовывать весь комплекс реформ
на местах. В этом была реальная угроза осуществлению преобра­
зований на губернском уровне именно в том духе, в котором они
заду­мывались либеральной бюрократией и провозглашались верховной властью.
Контрольные вопросы
1. По каким параметрам можно дать характеристику чиновничества? Примените этот подход к чиновникам Ярославской
губернии.
2. Перечислите основные причины взяточничества в среде
чиновничества и его последствия.
3. По Вашему мнению, кто из губернаторов и почему работал
наиболее эффективно?
55
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3. Местное управление в период подготовки
и реализации крестьянской реформы
Шестидесятые годы XIX�����������������������������������
��������������������������������������
в. вошли в историю России как время крутого общественно-политического и экономического поворота. Решимость Александра II начать преобразования вызвала
большой отклик во многих слоях населения. Как писал занявший
пост военного министра Д. А. Милютин, «мертвенная инерция, в
которой Россия покоилась до Крым­ской войны, и затем безнадежное разочарование, навеянное Севастопольским погромом, сменилось теперь юношеским одушевлением, розовыми надежда­ми
на возрождение, на обновление всего государственного строя»144.
Для подготовки реформы в Европейской России открылись 46
губернских комитетов и 2 комиссии, в которых участвовало около
1,5 тыс. человек. Это был новый, нетрадиционный механизм проведения реформы. Комитеты по подготовке проектов освобождения крестьян во всех губерниях действовали под наблюдением
губернаторов. Так, в марте 1858 г. тверской губернатор П. Т. Баранов получил от царя предписание об откры­тии в Твери особого
комитета для выработки положения о крестьянах. Этот комитет
возглавил губернский предводитель дворянства А. М. Унковский.
Представляясь императору в апреле 1857 г., на вопрос Александра II о воз­можных изменениях отношений между крепостными
и помещиками Унков­ский ответил, что «большинство дворянства
Тверской губернии будет только сочувствовать, ибо хорошо понимает, что нельзя оставаться с крепостным правом»145.
Губернатор П. Т. Баранов сначала весьма лояльно относился
к деятельности либеральных дворян во главе с А. М. Унковским.
Тверской комитет открылся 7 августа 1858 г. В составе комитета
было 27 членов с решающим голосом: председатель, 2 члена по назначению губернатора и по 2 представителя от 12 уездов губернии.
Еще 12 членов комитета от уездов имели право совещательного
голоса. Он стал единственным в России комитетом с либеральным
большинством. Из 27 членов комитета 14 стояли на либеральных позициях – А. М. Унковский, А. А. Головачев, П. П. Макси­
 Милютин Д. А. Указ. соч. С. 39.
 Александр II: Воспоминания, дневники. С. 131.
56
144
145
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
мович, П. Д. Кишенский, Н. А. Бакунин и др. В октябре 1858 г.
в официаль­ных кругах еще никто не обсуждал проблему выкупа
земли, и дворянским со­браниям было запрещено касаться этого
вопроса. В это время приехавшие в Петербург из Твери А. М. Унковский, А. Н. Перхуров, Н. А. Бакунин и П. Д. Ки­шенский заявили министру внутренних дел С. С. Ланскому, что они согласны
подготовить проект реформы так, как они считают нужным, «а
если такого проекта не нужно, пусть назначат на наше место чиновников, которые напишут все, как им велят»146.
В Тверской губернии был предложен самый радикальный
проект устройства быта помещичьих крестьян. Его авторами стали А. М. Унковский и А. А. Головачев. Этот проект предусматривал освобождение крестьян с землей в размере не менее 4 десятин. В выплате выкупа должны были участвовать все сословия
страны. Проект требовал сближения сословий, усиления самоуправления на местах, создания независимого от админи­страции
суда присяжных с гласным судопроизводством. А. М. Унковский
настаивал на том, что одновременно с освобождением крестьян
в стране должны быть проведены военная, судебная и финансовая реформы, а также реформирование всей системы управления.
7 февраля 1859 г. «Тверской комитет по крестьянскому делу» закончил свою работу, успев провести 66 заседаний.
3 мая 1858 г. Александр ���������������������������������
II�������������������������������
подписал рескрипт на имя ярославского губернатора А. П. Бутурлина о разрешении приступить
к составлению проекта положения об устройстве быта помещичьих крестьян. Выборы комитета прошли в августе. В его состав
вошло 20 человек: 18 были избраны местным дворянством, двух
назначил губернатор. Председателем комитета стал президент
Ярославского общества сельского хозяйства П. А. Бем, хорошо знавший ситуацию в губернии. 1 октября 1858 г. состоялось
первое заседание комитета, и он действовал до 1 апреля 1859 г.
Ярославский комитет об улучшении быта помещичьих крестьян
предлагал предоставить крестьянам свободу с наделением землей за выкуп в течение 12 лет, а также выступал за учреждение
независимой судебной власти. По всей России только Ярослав Цит. по: Джаншиев Г. Эпоха великих реформ. С. 141.
57
146
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ский, Тверской и 5 членов Владимирского комитета высказались
за полную отмену барщины и замену ее высоким оброком.
Тверской комитет и меньшинство Владимирского комитета
выступили за единовременный выкуп крестьян с землей и полную ликвидацию крепостного права. Во время голосования по вопросу о наделении крестьян землей 14 либерально настроенных
членов Тверского комитета высказались за предоставление крестьянам угодий. Остальные 13 членов комитета считали «оседлостью», которой должны были наделяться крестьяне, только землю под их домами и строениями и огороды. Либерально настроенный член Владимирского комитета И. С. Безобразов выступал
за выкуп земли крестьянами (при максимальном сроке 5–8 лет),
за разделение админи­стративной, судебной и полицейской власти, всесословность, выборность, суд присяжных. Вместе с тем
он считал, что главное значение в местных делах должно принадлежать дворянству. В сходном духе за преобладание дворянства,
а не бюрократии в местном управлении высказывались члены
Ярославского комитета Д. В. Васильев и П. Н. Дубровин.
В конце 1859 г. появился циркуляр С. С. Ланского о запрещении обсу­ждения крестьянского вопроса в дворянских собраниях.
Это вызвало бурные дебаты в Тверском губернском дворянском собрании. По предложению бежец­кого помещика А. И. Европеуса в
МВД собирались отправить пред­ставление о том, что дворянство в
силу закона имеет право рассуждать о своих нуждах, следовательно
и о крестьянском вопросе. Это предложение получило 185 голосов,
против было подано лишь 54. Губернатор П. Т. Баранов отказался
дать ход постановлению собрания. Тогда большинством голосов
(231 против 56) было решено подать всеподданейшее прошение об
отмене циркуляра министра. Вскоре А. М. Унковский был смещен
с должности губернского предводителя дворянства и выслан в Вятку. Новым губернским предводителем дворянства стал П. П. Клокачев, уже не вступавший в конфликты с властями. Только в 1866 г.
А. М. Унковский смог стать присяжным поверенным.
Если в Тверской губернии возник конфликт между либералами и губер­натором, то в Калужской губернии губернатору
В. А. Арцимовичу пришлось пережить противодействие со сто58
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
роны крупного землевладельца и промыш­ленника С. И. Мальцева. Не всех устраивало, что губернатор «энергически и без послаблений сильным мира сего (особенно богачу Мальцеву) вводил
в действие»147 крестьянскую реформу. О «беззакониях» калужского губерна­тора доложили императору при участии супруги
Мальцева Анастасии Нико­лаевны, которая была фрейлиной императрицы Марии Александровны.
Во Владимирской губернии либерально настроенному губернатору Е. С. Тиличееву пришлось вступить в конфликт с председателем губернского коми­тета по крестьянскому делу, 70-летним
С. Н. Богдановым, который с 1845 г. являлся губернским предводителем дворянства. Богданов выступал за резкое сокращение крестьянских наделов и против наделения крестьян землей.
Е. С. Тиличеев был сторонником выкупа земли. Он писал министру
С. С. Ланскому, что некоторые помещики вполне сознают наступившую необ­ходимость реформы и надеются, что с нею успокоится
сильное «брожение умов» среди крепостных. В 1860 г. С. Н. Богданов вышел в отставку и владимирским губернским предводителем
стал Д. В. Солеников. Он был на десять лет моложе своего предшественника, но к крестьянскому вопросу относился так же.
Правительство понимало, что не все крестьянство с энтузиазмом воспримет дарованную «свободу» без земли. Как вспоминал Д. А. Милютин, «местным начальствам даны были заблаговременно инструкции на случай нарушения спокойствия и порядка: определен был самый порядок объяв­ления народу великой
Царской милости одновременно по всей России. Для этого нужно
было предварительно разослать во все концы Империи десятки
тысяч экземпляров Манифеста, указов и положений, – на что требовалось известное время после Высочайшего утверждения»148.
Обнародование Манифеста 19 февраля 1861 г. планировалось на 6 марта, но к этому числу развести необходимые документы по стране не успели. В Петербурге и Москве манифест обнародовали 5 марта, а в Московской губернии с 6 по 13 марта. Министр внутренних дел П. А. Валуев записал в дневнике: «5 марта.
 Перетц Е. А. Дневник государственного секретаря. С. 373.
 Милютин Д. А. Указ. соч. С. 63.
59
147
148
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Новая эра. Сегодня объявлен, в Петербурге и Москве, Манифест
об отмене крепостного состояния»149. Постепенное объяв­ление манифеста позволяло избегать возможного одновременного подъема
крестьянских волнений во многих губерниях России.
В Ярославской губернии манифест был обнародован 8 марта
1861 г. В этот же день по распоряжению губернатора А. В. Оболенского открылось Ярославское губернское по крестьянским
делам присутствие. Губернатор под­писал «Правила о порядке приведения в действие Положений о крестьянах, вышедших
из крепостной зависимости, и об устройстве дворовых людей».
В тот же день манифест был оглашен в Георгиевской церкви
Успенского собора во Владимире, а временный губернский комитет по крестьянскому делу был преобразован в Губернское по
крестьянским де­лам присутствие. В его состав входили губернатор Е. С. Тиличеев (пред­седатель), Д. В. Солеников, губернский
прокурор, председатель Владимир­ской палаты государственных
имуществ и четверо дворян-поме­щиков.
В Костромской губернии губернское по крестьянским делам
при­сутствие открылось 10 марта 1861 г. Его возглавил губернатор И. В. Романус. Манифест опубликовали в «Костромских
губернских ведомостях» 11 марта. Таким образом, в губерниях
Верхнего Поволжья манифест был объявлен в числе первых, а
по стране его обнародование продолжалось до начала апреля
(Кишинев)150. В докладе министра С. С. Ланского императору от
31 марта 1861 г. отмечалось, что крестьяне Кинешемского уезда,
помогая доставке манифеста, чтобы быстрее узнать его содержание, даже «отпрягали лошадей у чиновника, который объявлял
манифест, и везли его на себе несколько верст»151.
«Губернские ведомости» начали публиковать благодарственные письма крестьян за дарованную свободу. Так, крестьянин с.
Туношна Ф. Л. Гусев писал ярославскому губернатору 18 марта 1861 г.: «Манифест воспламенил в нас чувство верноподда Дневник П. А. Валуева. Т. 1. С. 80.
 Зайончковский П. А. Проведение в жизнь крестьянской реформы
1861 г. М.: Изд-во социально-экономической литературы, 1958. С. 56.
151
 Отмена крепостного права. С. 7.
60
149
150
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нейшей благодарности»152. Крестьяне губернии стали отправлять
на имя губернатора пожертвования на сооружение в Петербурге храма Александра Невского. Однако сельский конторщик из
Владимирской губернии писал в своих воспоминаниях иначе:
«Манифесту никто не обрадовался, от крестьян ни слова, ни звука радости. Народ понял одно, оставаться ему, дескать, два года
крепостными, да и потом, а льгот никаких»153. В этом с конторщиком был согласен министр внутренних дел, который писал,
что манифест «не произвел сильного впечатления в народе и по
содержанию своему не мог произвести этого впечатления»154.
В «Костромских губернских ведомостях» 1 апреля 1861 г.
появилось обращение «От начальника Костромской губернии»
генерал-лейтенанта И. В. Романуса. В нем говорилось: «Считаю необходимым объявить бывшим помещичьим и дворовым
людям, что на основании п. 18, отдела о приве­дении в действие
Высочайше утвержденного положения о крестьянах, вы­шед­
ших из крепостной зависимости: Воспрепятствовать подавать
жалобы на помещиков по таким делам и распоряжениям, кои
свершились до обнаро­дования Высочайшего Манифеста; а за
сим с жалобами», касающимися периода после обнародования
манифеста обращаться к уездным предво­дителям дворянства и
мировым посредникам155.
После объявления манифеста крестьяне верхневолжских губерний в массовом порядке отказывались от выполнения повинностей. В марте 1861 г. не вышли на барщину крестьяне в имении
Ростовского уездного предво­ди­теля дворянства Бабкина, о чем
21 апреля было сообщено императору. В апреле не выполняли
барщину крестьяне в имении помещицы Вансецкой в Мологском
уезде, и только посланная по приказу губернатора А. В. Оболен­
ского воинская команда смогла подавить волнение. Самое крупное выступ­ление в Ярославской губернии началось 8 мая 1861 г.
 ЯГВ. 1861. Неоф. часть. 1 июня. № 22.
 Цит. по: Зайончковский П. А. Проведение в жизнь крестьянской
реформы 1861 г. С. 63–64.
154
 Дневник П. А. Валуева. Т. 1. С. 80.
155
 Костромские губернские ведомости (КГВ). 1861. Оф. часть.
1 апр. № 13.
61
152
153
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в имении помещика Арнаутова в Угличском уезде. Генерал-майор
М. Л. Дубельт, объезжавший Угличский и Ростовский уезды
«вследствие неблагоприятных известий, полученных начальником
Ярославской губернии», пять часов уговаривал крестьян выполнять барщину и платить оброк. В три деревни была введена воинская команда и оставалась там на постое два месяца, что являлось
сильным средством экономического воздействия на крестьян.
В Тверской губернии за 1861 г. произошло 80 волнений крестьян. Наиболее крупные выступления имели место в поместьях
А. Н. Вульфа, князя Г. Гагарина и графа Мусина-Пушкина. Штабсофицер Корпуса жан­дармов отмечал в донесении из Твери от
17 мая 1861 г.: «Кроме этих случаев, по рассказам приезжающих в
Тверь помещиков, было много и других подоб­ных, которые были
прекращены или самими владельцами, или земскою полицией,
или личными убеждениями уездных предводителей, не доводя до
сведения губернского начальства»156. Во Владимирской губернии
войска были вызваны в имение Нарышкиной, о чем Александру II
сообщил министр внутренних дел П. А. Валуев157.
По данным П. А. Зайончковского, за 1861 г. по России для подавления кре­стьянских выступлений войска вызывали 120 раз, и 7 из
них прихо­дилось на долю верхневолжских губерний. В Тверской и
Костромской губерниях подобных случаев не отмечено. Для Ярославской губернии П. А. Зайонч­ковский зафиксировал 2 случая вызова войск в июне 1861 года. По данным Н. М. Дружинина, за 1861
г. в Ярославской губернии произошло 59 волнений крестьян, и в 8
случаях для их подавления использовалась военная сила158. По подсчетам П. А. Зайончковского, наибольшее число подобных фактов
было отмечено во Владимирской губернии, в том числе 1 случай
вызова войск в июне, 3 – в июле и 1 – в декабре159. Пик волнений в
 Цит. по: Виноградов В. А. Регион Верхней Волги в конце XVIII
и XIX в. Калинин: Изд-во КГУ, 1979. С. 35.
157
 Отмена крепостного права. С. 30.
158
 Дружинин Н. М. Отмена крепостного права в Ярославской губернии // Очерки истории Ярославского края. Ярославль, 1974. С. 30.
159
 Зайончковский П. А. Проведение в жизнь крестьянской реформы 1861 г. С. 132.
62
156
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
регионе при­шелся на весну и лето 1861 г., в дальнейшем крестьянское движение не пре­кращалось, но пошло на спад.
Губернские власти постоянно предпринимали усилия для
прекращения слухов о крестьянской реформе. Губернатор
А. В. Оболенский 5 апреля 1861 г. направил в Ярославскую городскую полицию распоряжение о поимке распро­странителей слухов «о Высочайше утвержденных 19 минувшего Фев­раля положениях о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости»160.
Аналогичные распоряжения направлял ярославскому полицмейстеру и другим должностным лицам новый ярославский губернатор И. С. Унков­ский161. 24 октября 1861 г. губернатор получил
«за отличное испол­нение возложенного поручения … вместе с
прочими, командированными по кре­стьян­скому делу, Монаршее
благоволение». В 1872 и 1876 гг. он получал высо­чайшие благоволения «за образцовую деятельность по взиманию податей и
других окладных сборов»162.
После реформы, как уже отмечалось, в административном делении на­ряду с губерниями и уездами вводились волости. Кроме
того, для бывших поме­щичьих крестьян создавались сословные
учреждения: сельские и во­лост­ные сходы, волостные правления.
Эти органы выполняли некоторые адми­нистративно-полицейские
функции и работали под контролем местных властей. При создании новых учреждений использовался опыт устройства волостного
и сельского управления для экономических и других крестьян по
закону Павла I от 1797 г. Однако серьезной проблемой оставались
значи­тельные расходы на сельское и волостное управления. В докладе П. А. Валуева императору 15 сентября 1861 г. отмечалось,
что в Ярославской губернии установили значительное содержание крестьянским должностным лицам. Так, волостные старшины
должны были получать до 500 руб. в год.
С 1861 г. крестьянские учреждения каждой губернии контролировали мировые посредники (1,7 тыс. человек по 444 уездам
44 губерний), уездные съезды мировых посредников и губернское по крестьянским делам присут­ствие под председательством
 ГАЯО. Ф. 288. Оп. 1. Д. 908. Л. 29.
 ГАЯО. Ф. 288. Оп. 1. Д. 908. Л. 65.
162
 ГАЯО. Ф. 73. Оп. 1. Д. 5957. Л. 8, 14.
63
160
161
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
губернатора. В состав этого присутствия также входили губернский предводитель дворянства, губернский прокурор, управ­
ляющий губернской палатой государственных имуществ и четыре пред­ставителя от дворян губернии. Каждый уезд делился на
несколько участков, в которые назначались мировые посредники
и их кандидаты (помощники). Кандидатуры мировых посредников выдвигались из числа потомственных дворян, владевших не
менее чем 500 дес. земли. Для лиц с высшим образо­ванием было
необходимо иметь не менее 150 дес. земли. Мировые посред­ники
решали дела «по исковым спорам и жалобам между помещиками и крестьянскими обществами, разбирали жалобы на сельские
сходы по заявлению о семейном разделе и на действия сельских
должностных лиц и нало­жение взысканий на них; дела по избранию и утверждению долж­ностных лиц волостного и сельского
управления»163. Они имели право под­вергать крестьян аресту до
7 дней и штрафу до 3 руб. Их главной задачей являлась проверка
и введение в действие уставных грамот, а также помощь в заключении выкупных сделок. Мировые учреждения продолжали свою
деятельность до 27 июля 1874 г.
Например, в Тверской губернии создали 49 участков, в среднем по 4 на уезд. Одним из мировых посредников в Тверской губернии стал князь М. И. Хилков, незадолго до реформы вернувшийся из Америки, где изучал паро­возное дело, начав с должности кочегара. В 1864 г. он опять уехал в США и дослу­жился до
начальника дистанции, а вернувшись на Родину, стал министром
путей сообщения. Тверские мировые посредники наиболее активно выступали с критикой крестьянской реформы. Тверские либералы потребовали созыва чрезвычайного съезда дворян губернии.
Чрезвычайное дворянское собрание прошло 1–3 февраля 1862 г. и
было закрыто губернатором. Итогом работы собрания стал адрес
со 112 подписями, направленный Александру II. В нем тверские
дворяне пришли к выводу «о несостоятельности Положений 19го февраля и неумении правительства справиться с делом»164. По
мнению авторов адреса, политика правительства в крестьянском
 Сборник кратких сведений о правительственных учреждениях
/ сост. В. Кривенко. СПб., 1889. С. 215.
164
 Дневник П. А. Валуева. Т. 1. С. 145.
64
163
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вопросе ставила все общество в безвыходное положение, гро­зящее
государству гибелью. Путь к устранению этой опасности они видели в предоставлении земли в собственность крестьян. В адресе
под­черкивалось, что все преобразования останутся безуспешными
потому, что пред­при­нимались без учета воли народа.
Сведения о событиях в Твери дошли до столицы 12 февраля
1862 г. Александр ��������������������������������������������
II������������������������������������������
счел адрес тверского дворянства неосновательным и вы­ходящим за рамки тех прав, которые были предоставлены по закону дворян­ским собраниям. Царь поручил министру внутренних дел П. А. Валуеву «представить соображения о
мерах … к направлению дела судебным поряд­ком». Текст адреса
тверского дворянства был опубликован А. И. Герценом в газете «Колокол» 22 марта 1862 г., а 15 апреля 1862 г. он напечатал
прото­колы заседаний чрезвычайного собрания.
После принятых съездом тверского дворянства решений «оба
члена губернского присутствия по назначению от правительства
(Бакунин и Толстой) подали в отставку, и 13 лиц … разослали в
уезды объявления, что они впредь признают Положение «враждебным обществу»165. 5 марта 1862 г. 9 мировых посредников
выступили с заявлением о том, что в своей деятель­ности они
будут руководствоваться не «Положением» 19 февраля, а поста­
новлениями чрезвычайного губернского дворянского собрания.
Тверские либералы установили связь с председателем Рязанского комитета по кре­стьянским делам А. В. Селивановым и калужским губернатором В. А. Арцимовичем.
П. А. Валуев опасался, что «мировые посредники могут разом выйти в отставку и т. п., а губернатор доказал, что он не в
состоянии справиться с губернией»166. Опасения министра были
вполне обоснованны. Так, в Туль­ской губернии в феврале 1862 г.
ушел с поста мирового посредника Л. Н. Толстой, деятельность
которого оценивалась помещиками как направленная в пользу
крестьян. Он объяснил причину этого в заявлении в Тульское
губерн­ское по крестьянским делам присутствие тем, что представленные на него в губернское правление жалобы дворян не
 Дневник П. А. Валуева. Т. 1. С. 145.
 Там же. С. 146.
65
165
166
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
имели законного основания, а вместе с тем многие дела решались
вопреки его постановлениям.
В Тверь направили комиссию генерал-адъютанта Н. Н. Анненкова. Министр юстиции Н. П. Семенов поручил ему следующее: «Вы найдете средства разузнать наверное, частным образом,
кто тут может быть еще из дворян, кто были подстрекатели, они
есть и легко найдутся, например Щедрин, там есть еще Унковский и Европеус»167. В результате работы комиссии 13 мировых
посредников были арестованы, посажены в Петро­павловскую
крепость и после пятимесячного заключения преданы суду Пра­
вительствующего Сената. Они были уволены от должности мировых по­сред­ников и лишены права поступать на государственную службу и зани­маться общественной деятельностью.
В ходе проведения крестьянской реформы в Тверской губернии средний размер крестьянского надела сократился с 5,2 до
4,1 десятины. По Ярославской губернии надел бывших помещичьих крестьян сократился с 4,7 до 4,1 десятины. Выкуп во всех верхневолжских губерниях намного превос­ходил рыночную стоимость
земли, так что крестьяне не только пла­тили за землю, но и компенсировали своим бывшим владельцам потерю бес­плат­ной рабочей
силы. Так, в Тверской губернии выкуп составлял 252% стои­мости
земли, в Ярославской – 293%, во Владимирской – 276%. Вы­куп­
ные платежи до­стигали 60% денежных повинностей крестьян168.
Выпол­нение выкупных опе­раций в Верхнем Поволжье началось
с февраля 1862 г., а с 1883 г. в Рос­сии выкуп стал обязательным.
Следовательно, осталась почва для крестьян­ского недовольства,
и местные правительственные учреждения по-прежнему уделяли
постоянное внимание конфликтам крестьян и земле­владельцев.
Многие крестьяне отказывались вносить выкупные платежи.
В 1885 г. тверской губернатор А. Н. Сомов сообщал министру внутренних дел Д. А. Толстому о событиях в д. Зорьково Вышневолоцкого уезда Тверской губер­нии. Крестьяне оказали упорное сопротивление и, несмотря на убеждения пристава, отказались уплатить
деньги или согласиться на продажу описан­ного имущества. Повсе Цит. по: Унковский А. М. Указ. соч. С. 84.
 КГВ. 1861. Офиц. часть. 6 мая. № 17.
66
167
168
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
местно в регионе отмечалась недоимка по выкупным податям и
остальным платежам. Недоимка по Кашинскому уезду Тверской
губер­нии «к 1 октября 1873 г. на крестьянах в податях и выкупных
плате­жах» составляла 1853 руб. 61 коп.169 В Ярославской губернии недоимки с вре­мен­нообязанных крестьян за 1878 г. составили
216761 руб. 6 коп. Однако в процентном отношении к окладу недоимка за 1860–1870-е гг. снизилась в 10 раз – в среднем по региону
с 30 до 3% и практически не повышалась до конца XIX века. Так,
например, недоимка на бывших помещичьих крестья­нах в Ярославской губернии составляла: в 1864 г. – 31,5%, в 1873 – 3,3%, в
1882 – 6,3%, в 1890 – 3,79%, в 1900 – 3,04%.
В Тверской губернии добровольно на выкуп перешли лишь
8,5% крестьян, 78% сделок были совершены по требованиям
помещиков, 5,7% – по требованиям кредитных учреждений.
За 1860‑е гг. тверские крестьяне подали 244 жалобы в губернские учреждения. В Тверской губернии крестьяне отка­зались
подписать 1,9 тыс. уставных грамот. В Костромской губернии
неко­торые мировые посредники (П. Коровин, И. Д. Лермонтов,
П. А. Шахров и др.) иногда завышали в актах суммы дореформенных оброков, чтобы назна­чить в уставных грамотах более высокие повинности для временнообязанных крестьян170.
Однако иногда уставные грамоты носили настолько кабальный характер, что даже мировые посредники признавали их
недействительными. Например, мировой посредник 4 участка
Ярославского уезда Калачев 13 мая 1862 г. при­знал неправильно
составленной уставную грамоту по имению помещика А. С. Некрасова – отца великого поэта. Вскоре Алексей Сергеевич умер,
и его крестьяне, уже отпущенные, по воспоминаниям местного
жителя А. Пургина, «две недели праздновали его смерть, напиваясь до белой горячки»171. На 1 января 1887 г. по Ярославской
 ГАТО. Ф. 56. Оп. 1. Д. 18294. Л. 19.
 Горланов Л. Р. Акты и протоколы мировых посредников как источник по истории реализации реформы 1861 г. (По материалам Костромской губернии) // История СССР. 1972. № 3. С. 119.
171
 Ярославский край: сб. док. по истории края (XI в. – 1917 г.) / под
ред. П. И. Козлова; сост. Н. С. Алексеева, С. Г. Воскресенский, С. П. Попова и др. Ярославль: Верх.-Волж. кн. изд-во, 1972.
67
169
170
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
губернии «поступило в Главное выкупное учреждение всего
6 100 выкупных сделок (390 по соглашению помещика с крестьянами, а 5 618 по обязательному выкупу)»172. В некоторых случаях
про­тив крестьян применялись репрессивные меры: например, за
отказ подписать уставную грамоту палата уголовного суда постановила 15 марта 1862 г. наказать розгами крестьян мологского
помещика Чистякова. В имении В. В. Балакирева Нерехтского
уезда Костромской губернии 126 крестьян аресто­вали за отказ
подписывать уставную грамоту, а всего по губернии эти грамо­
ты отказалось подписать 60% крестьян. Губернское начальство
использовало самые разные средства для приведения крестьян в
повиновение – от уговоров до применения воинской силы.
Аграрный вопрос оставался одним из наиболее важных для
всего насе­ления страны, и по-прежнему лучшие земли находились
в руках дворян. Например, в Ярославской губернии на 1877 г. 2 375
дворян владели 787 тыс. десятин земли (по 331 десятине в среднем
на имение), а 143 тыс. крестьян­ских дворов имели в пользовании 1,4
млн десятин надельной земли (по 10 десятин на двор). Экономическое положение крестьян при сохранении поме­щичьего землевладения не могло существенно улучшиться, хотя официаль­ные лица
находили другие причины для объяснения трудностей. Так, Смирнов, чиновник особых поручений при тверском губернаторе А. Н.
Со­мове, в своем отчете на 1885 г. отмечал, что положение крестьян
«не улуч­шилось и причиной тому служит пьянство и повсеместные
кабаки, которые поглощают все крестьянские достатки»173.
По условиям реформы 26 июня 1863 г. удельные крестьяне
сразу пере­водились на выкуп. Их ежегодные выкупные платежи
были в два раза мень­ше, чем у бывших помещичьих крестьян.
В Тверской губернии отрезки у них составляли лишь 6,8%, а наделы – на 1,4 десятины больше. В Ярославской губернии удельных
крестьян не было, следовательно губернским учрежде­ниям не пришлось заниматься реализацией реформы для данной категории.
Закон об устройстве государственных крестьян вышел в
ноябре 1866 г. В Верхнем Поволжье он был осуществлен за два
 ЯГВ. 1887. Неоф. часть. 10 марта. № 20.
 ГАТО. Ф. 56. Оп. 1. Д. 18931. Л. 62 об.
68
172
173
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
года. Средний душевой надел государственных крестьян в регионе после реформы составил 4,5 десятины, но только 9% смогли
выкупить землю в собственность. С 1887 г. госу­дарственные крестьяне переводились на обязательный выкуп. В прове­дении всех
этих мероприятий была велика роль губернских властей, которые
довольно успешно справлялись с возложенными на них задачами. 30 августа 1871 г. губернатору И. С. Унковскому было объявлено высочайшее благово­ление «за содействие по правильному
ходу и успешному окончанию работ по составлению владенных
записей для селений государственных крестьян Ярославской
губернии»174.
Вместо упраздненных мировых учреждений в 1874–1889 гг.
действовали уездные по крестьянским делам присутствия.
В их состав входили пред­ста­вители от земств, администрации,
суда и один член, назначенный из двух предложенных кандидатов министром внутренних дел. Этих кандидатов из­бирали губернские земские собрания из местных дворян. Наиболее серьезные вопросы разбирало губернское по крестьянским делам присутствие под пред­седательством губернатора, которое, как уже
отмеча­лось, действовало с начала реформы.
В 1889 г. была учреждена должность земских участковых
началь­ников с их уездными съездами. Земских начальников намечали губернатор и уездный предводитель дворянства, а утверждал министр внутренних дел. Это фактически были правительственные чиновники из числа потомственных дворян, получавшие
широкие полномочия. Земские начальники подчинили крестьянское самоуправление, контролировали обсуждаемые на сельских и
волостных сходах вопросы и их решения. Земский начальник мог
при­остановить решение схода и передать для рассмотрения уездному съезду земских начальников; утверждал кандидатуры на выборные должности в органах крестьянского самоуправления. Он
мог налагать штраф в сумме до 5 руб. и арест до 7 дней. По мнению
С. Ю. Витте, институт земских начальников «вполне не удался и
принес много вреда России»175. Он писал, что земские начальники
 ГАЯО. Ф. 73. Оп. 1. Д. 5957. Л. 10.
 Витте С. Ю. Воспоминания. Т. 1. С. 296.
69
174
175
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
являлись в основном провин­циальными чиновниками, бывшими
военными и т. д., а мечты императора Александра �������������
III����������
«о благородном помещике» не оправдались. Действия зем­ских начальников в большей степени основывались не на законе, а на ад­мини­
стративном усмотрении.
Как свидетельствовали воспоминания земских начальников,
местные власти уделяли большое внимание их деятельности.
Н. Одинцов, который состоял земским начальником в Ярославской губернии в 1891–1896 гг., отмечал, что часто встречался по
службе с губернатором А. Я. Фриде176. Губернатор часто выезжал
на ревизии участков земских начальников. В основном все губернаторы признавали, что земские начальники проводили большую работу. В уездах Тверской губернии был 91 земский начальник. По данным всеподданейшего отчета тверского губернатора
Н. Д. Голицына за 1897 г., за год земские начальники рассмотрели 9 296 дел. Они провели 429 ревизий волостных правлений и
1 933 личных дознаний на местах177.
Отмена крепостного права не сняла с повестки дня острые
проблемы во взаимоотношениях помещиков и крестьян. Особое
беспокойство местных властей вызывали случаи «произнесения
дерзких слов против государя импе­ратора», чего не отмечалось
в дореформенный период. К примеру, в июле 1869 г. в канцелярии владимирского губернатора такое дело было заведено об отставном рядовом Д. Григорьеве, а в марте 1874 г. о крестьянине
Влади­мирской губернии Воронкове178.
Не только в крестьянстве, но и в правительственных кругах росло разо­ча­рование реформой. 26 октября 1863 г. министр вну­трен­них дел П. А. Валуев писал в дневнике: «Я чувствую, что правительственное дело идет оши­бочной колеею,
идет под знаменем идей, утративших значение и силу, идет не
к лучшему, а к кризису, которого исход неизвестен. Но я сам
часть этого правительства. На меня ложится доля нравствен ЯГВ. 1896. Неоф. часть. 2 авг. № 170.
 Всеподданейший отчет тверского губернатора за 1897 г. Страницы не пронумерованы.
178
 Государственный архив Владимирской области (ГАВО). Ф. 14.
Оп. 5. Д. 360. Л. 1–2; Д. 472. Л. 1–2.
70
176
177
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ной ответствен­ности»179. Его мнение о ситуации в стране не
изменилось и через год, когда 13 ноября 1864 г. он отметил:
«Утомлен работой и, главное, безнадежьем. При несостоятельной системе, которою мы руководствуемся или которой
следо­вать мы должны, окончательный успех невозможен. Мы
только отсро­чиваем кризис»180.
Даже в высших эшелонах власти не было единого мнения о
дальнейшем ходе аграрных преобразований в России. Государственный секретарь А. А. Половцов в дневнике за 20 октября
1891 г. описал разговор с министром внутренних дел И. Н. Дурново: «Я пробую ему заговаривать о том, что форма землевладения имеет значительное влияние на ход производительности,
что теперь настал для него, Министра внутренних дел, удобный
момент, чтобы приступить к замене общинного землевладения
подворным, на что Дурново отвечает мне сначала, что подобная
мера возбудит сильное сопротивление», а затем и вовсе прекратил разговор на эту тему181.
Таким образом, реализация крестьянской реформы привела к
созданию новых местных государственных и сословных учреждений. Реформы не­сколь­ко сузили права дворянства, выведя изпод его власти крепостное крестьянство, а также органы суда и
полиции. Однако ускорение экономи­ческого развития и появление новых социальных проблем усложняло функ­ции местного
аппарата управления, заставляло его оперативно реагировать на
происходящие в обществе перемены.
Контрольные вопросы
1. Что изменилось в системе органов местного управления
после отмены крепостного права?
2. Назовите причины конфликта мировых посредников и органов власти в Тверской губернии после отмены крепостного права.
3. Что такое крестьянские сословные учреждения? Какие
еще сословия имели свою корпоративную организацию?
 Дневник П. А. Валуева. Т. 1. С. 252.
 Там же. С. 302.
181
 Дневник государственного секретаря А. А. Половцова. Т. 2. С. 383.
71
179
180
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
4. Местное государственное управление
и земства
Земская реформа началась 1 января 1864 г. с утверждения
Александром II «Положения о земских учреждениях»182. Земские
собрания были всесословными распорядительными органами, а в
качестве своих испол­ни­тельных органов избирали земские управы, состоящие из предсе­дателей и нескольких членов. Управы
действовали постоянно, а гласные ежегодно собирались на свои
сессии. Члены управ избирались на три года. Пред­седателем губернского земского собрания являлся губернский пред­водитель
дворянства, а уездных – соответственно уездные предводители,
что подчеркивало особую роль дворянства в обществе.
Председатели губернских и уездных земских управ утверждались губернаторами и МВД, и, естественно, земства работали
под строгим контролем местной администрации. Высший надзор
за деятельностью земств осуществлял Сенат. Губернаторы лично
открывали и закрывали очередные губернские земские собрания.
Под надзором губернаторов было составление смет, формирование земского аппарата, а также решение ряда хозяйственных вопросов. Постановления губернского земского собрания вступали
в силу только с санкции губернатора. Согласно ст. 9 «Положения» 1864 г. губер­натор имел право «остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам
или общим государственным нуждам». Губернатор утверждал
постановления о приведении в действие земских смет и раскладок, о разделении путей сообщения на земские и губернские, об
учреждении выставок «местных произведений», о временном
устранении от должности членов земских управ и другие.
Министр внутренних дел утверждал постановления земств
о займах, превышающих двухгодичную сумму земского сбора,
о сборах за проезд по земским дорогам, об открытии и сроках
проведения ярмарок, о перенесении пристаней, о разделении губернских и уездных имуществ, об отнесении губернских земских
дорог в разряд проселочных (ст. 92). Губернатор должен был
рассмотреть земские постановления и вынести свое решение за
 ПСЗ. Собр. II. Т. XXXIX. Отд. 1-е. № 40457.
72
182
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
неделю, а министр в течение месяца. В случае конфликта окончательное решение выносил Сенат. По его решению земства прекратили юридическую помощь населению, поскольку Сенат признал, что она не входит «в круг местных польз и нужд».
Всего по России отклонялось около половины земских ходатайств (см. табл. 7). Из приведенных в таблице данных видно,
что за первые восем­над­цать лет деятельности земских учреждений было отклонено 77% их хода­тайств по вопросам земского
самоуправления, 61% – по народному образо­ва­нию, многие ходатайства в итоге остались без ответа губернатора или ми­нистра.
Таблица 7
Принятие земских ходатайств по России в 1865–1882 гг.183
Годы
1865–1869
1870–1874
1875–1879
1880–1882
Всего
Подано ходатайств Из них отклонено Отклонено, в %
628
812
599
538
2577
348
430
353
223
1354
54,7
51,3
59,1
41,4
52,4
Гарантией некоторой самостоятельности новых учреждений
являлось то, что губернатор, вице-губернатор, члены губернского правления, губернские и уездные прокуроры, стряпчие и полицейские чины не могли избираться по линии земства. Не все
гласные могли избираться в управы. Этого права не имели чиновники казенных палат, уездных казначейств и лица духовного звания. Прочие государственные служащие могли стано­виться членами управ только с разрешения начальства. Однако компетенции земских учреждений и правительственных органов не были
четко разграничены. Принудительной власти земства не имели и
для приведения в исполнение своих решений должны были обращаться к органам адми­нистрации или уездной полиции. Губернское земское собрание контроли­ровало деятельность губернской
 Приводится по: Кочаков Б. М. Русский законодательный документ XIX–ХХ вв. // Вспомогательные исторические дисциплины. М.;
Л., 1937. С. 336.
73
183
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
управы, утверждало губернский земский бюджет, а также ведало
раскладкой земских сборов. Практически не имело влияния на
деятельность земств губернское правление. Поскольку делами
земства ведал в основном губернатор, то переписка о земских делах шла через его канцелярию. С образованием земств упразднялись комитеты народного продовольствия и особые присутствия
о земских повинностях, приказы общественного призрения, дорожные и строительные комиссии.
Впервые новая система управления строилась не на основе
назначения чиновников вышестоящими учреждениями и не на
корпоративном объединении, а на основе выборов гласных из
числа местных жителей. Система земского представительства
основывалась на всесословности. В ней закреплялись принципы буржуазного представительства: выборность и сме­няемость
гласных, зависимость избирательного права от имущественного
ценза. Выборы гласных уездных земских собраний проходили по
трем куриям – землевладельческой, городской и крестьянской.
По последней кате­гории выборы были не прямыми, а многостепенными. Члены губерн­ского земского собрания избирались на
уездных земских собраниях из числа уезд­ных гласных. Принимать участие в выборах могли только мужчины с 25 лет, не находящиеся под судом или следствием.
Земства должны были помочь местной администрации в
хозяйственных делах, заботиться о местных хозяйственных
пользах и нуждах. Земства сле­дили за содержанием дорог и
мостов на своей территории, осуществляли «попечительство»
о сельском хозяйстве, местной промышленности и тор­говле,
организовывали медицинскую помощь населению, открывали и
со­дер­жали народные училища, занимались организацией земской статистики и т. д. Для выполнения своих функций земства
получили право облагать насе­ление специальным земским сбором. Права налогообложения и издания обя­за­тельных постановлений были важнейшими в деятельности земств. Основ­ная доля
земских сборов приходилась на крестьянство. Расходы земств
дели­лись на «обязательные» (дорожная, подводная, квартирная
повинности, содержание самих управ и тюрем) и «необязатель74
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ные» (расходы на народное образование, здравоохранение, развитие сельского хозяйства и т. п.).
В конце 1880-х гг. в 34 губерниях земства ежегодно собирали
с населе­ния 40 млн руб. Из этой суммы более 17 млн руб. шли на
содержание самих земских учреждений, 6 млн расходовались на
нужды народного образования, 5,5 млн – на организацию медицинской помощи населению, еще 2,5 млн – на улучшение дорог.
В итоге практически не оставалось средств на развитие сельского
хозяйства и местной промышленности. К примеру, земская смета
в Тверской губернии в 1868 г. составляла 619 тыс. руб., в 1890 г. –
1298,8 тыс. руб.184 Этих солидных сумм все равно не хватало на
земские нужды, и Тверское губернское земство неоднократно
ходатайствовало перед прави­тельством о предоставлении новых источников доходов. По росту «необяза­тельных» расходов
тверское земство занимало одно из первых мест в стране. Но по
земским сборам постоянно была и высокая недоимка. К примеру,
на 1889 г. недоимка по земским сборам в Тверской губернии составляла свыше 152 тыс. руб.185
С 1866 г. правительство ввело ряд законов, ограничивающих
компе­тенцию земств. 16 декабря 1866 г. Сенат разъяснил, что губернатор имеет право не утверждать в должности лицо, избранное председателем земской управы, ввиду его неблагонадежности.
21 ноября 1866 г. сократились права земств в сфере налогообложения. Земские налоги на торговые и промышленные «обороты»
были упразднены, а с 24 июля 1868 г. земства не могли облагать
налогами земли, отведенные под строительство железных дорог.
С 13 июня 1867 г. опубликование отчетов о земских собраниях
разре­шалось только после прохождения цензуры губернаторов.
В июле 1867 г. вышел закон, предусматривающий уголовную ответственность предсе­дателей земских собраний за допущение
прений по вопросам, не отно­сящимся к компетенции собраний.
С октября того же года все отчеты земских управ печатались только с разрешения губернатора и только для раздачи самим гласным.
Положение Комитета министров от 8 апреля 1876 г. установило,
 Тверская область. С. 105.
 ГАТО. Ф. 56. Оп. 1. Д. 14773. Л. 87.
75
184
185
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
что постановления городских дум и земских собраний могли издаваться только после утверждения губернатором.
Земства открывались в 34 губерниях с преобладанием помещичьего земле­владения и не создавались на окраинах. К началу Первой мировой войны земские учреждения были введены в
43 губерниях. Первоначально земства создавались в 19 губерниях, в числе которых были Костромская и Ярославская. В 1866 г.
земства открылись еще в 9 губерниях, включая Тверскую и Владимирскую. Во Владимирской губернии временный комитет по
подготовке введения «Положения о земских учреждениях» начал
действовать с 4 мая 1865 г. В марте 1866 г. открылось Владимирское уездное земство, а в июле губернская земская управа.
В Ярославской губернии уездные земские собрания были избраны летом 1865 г. Численность членов-гласных по всем уездам составила 331 человека. В сентябре открылось Яро­славское губернское земское собрание, состоящее из 56 членов.
Тверское губернское и уездные земские собрания также начали работу в 1865 г. В Тверском уездном земском собрании
первого созыва дворянами были 21 из 47 гласных (44,7%). Среди гласных Тверского губернского земского собрания в 1865 г.
дворянами были 59 из 86 (68,6%). В 1883–1885 гг. среди гласных
Тверского губернского земского собрания численность дворян
увеличилась до 85,8%; разночинцы составляли 5,9%, а крестьяне – 8,3%. Если в губернских земствах верхневолжских губерний доля дворянства росла, то в уездных, напротив, снижалась.
В уездных земствах Владимирской губернии за 20 лет заметно
увеличилось количество – с 16,3 до 29,1 %, а в Костромской –
с 9,8 до 25,4 %186.
В ведение земств передавалось медицинское обслуживание
сельского населения. В Тверской губернии до появления земской
медицины было всего 11 больниц на 180 коек и 21 врач. В 1867 г.
12 уездов губернии разделили в медицинском отношении на отдельные участки. В участках первоначально учреждались фельд­
шерские, а затем врачебные пункты, на базе которых начинали
 Петров Ф. А. Органы самоуправления в системе самодержавной
России: земство в 1864–1879 гг. // Великие реформы в России. 1858–
1874 гг. С. 204.
76
186
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
работу участковые больницы. Первая такая больница открылась
в 1873 г. в Калязинском уезде187.
Во всех земских губерниях росло количество школ. В основном созда­нием земских школ занимались уездные земства. Губернские земства ограничивались выдачей пособий на строительство зданий начальных школ и главным образом помогали
средним учебным заведениям в подготовке преподавательских
кадров. Так, в 1866 г. в Ярославской губернии открылись первые земские школы в с. Новленском и в с. Заозерье, а к 1897 г.
в одном Ярославском уезде насчитывалось 44 земских училища.
Однако на селе не только ученики, но и учителя зачастую находились в бедственном поло­жении. В 1878 г. учитель В. Итинский
из Троицкого училища в Ярославской губернии писал, что «едва
ли можно представить труд более тяжкий, чем труд сельского
учителя». Его возмущало, что «учитель стоит почему-то ниже не
только полуграмотного волостного писаря, чиновника, копииста,
ниже вокзального сторожа и простого чернорабочего». Действительно, он получал 150 руб. в год и мог рассчитывать только на
эти средства, а рядовой работник на селе получал 120 руб. в год
при «хозяйском содержании».
По признанию местных властей, земства смогли несколько
улучшить со­стояние дорог. В отчете по Ярославскому уезду за
1872 г. уездный исправник Караулов отмечал: «Дороги большие
и почтовые, а равно на них мосты, гати и переправы находятся в
ведении земства, под наблюдением которого производились исправления, мосты и перевозы находятся в должном порядке»188.
Земства вели статистические работы по изучению сельского хозяйства. В 1871 г. при Тверской губернской земской управе
был создан статис­ти­ческий отдел, в котором, однако, до 1881 г.
единственным работником являлся В. И. Покровский. Под его
руководством состоялась подворная пере­пись всех крестьянских
хозяйств губернии. Тверское земство первым в России в 1876 г.
провело обследование школьного дела в губернии и первым
учредило в 1892 г. справочно-педагогическое бюро.
 Тверская область. С. 104.
 ГАЯО. Ф. 73. Оп. 1. Д. 5930. Л. 39.
77
187
188
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Благодаря земствам в регионе появлялись новые библиотеки.
Первая публичная библиотека в Ярославской губернии возникла
в уездном г. Пошехонье в 1873 г. Пошехонская земская управа
отмечала, что рас­про­странение знаний среди населения с помощью библиотеки является одним из важных рычагов развития
жизни в такой изолированной местности, как Пошехонский уезд.
В 1877 г. в Твери открылся губернский земский книжный склад,
который первое время обеспечивал учебной литературой земские
учебные заведения.
На конец 1860-х–1880-е гг. приходился наиболее плодотворный период в деятельности тверского земства. В 1867 г. в
ведение Тверского губернского земства была передана старейшая в крае губернская больница, суще­ствовавшая с 1777 г.
В эти годы открылись Тверская женская учительская школа П. П. Максимовича (1870 г.) и колония нового типа для
душевно­больных в с. Бурашеве. 8 декабря 1883 г. на заседании
Тверского губернского земского собрания заслушали доклад
об устройстве «в с. Бурашеве колонии для умалишенных». Как
сообщал министру внутренних дел губернатор А. Н. Сомов, на
ее постройку требовалось 200 тыс. руб. Губернатор опасался,
что «содержание ея составит тяжелое бремя для земства и впоследствии потребует такой расход, который едва ли будет по
средствам Тверской губернии»189. Тем не менее, несмотря на все
трудности, колония вскоре начала свою деятельность.
Осуществление крупных мероприятий по линии земства
было невоз­можно без поддержки местных властей. В частности, тверской губернатор А. Н. Сомов в своих ежегодных отчетах высоко оценивал деятельность твер­ского земства в области
медицины и образования. В 1870-х гг. А. Н. Сомов практически
никогда не чинил земству препятствий в подборе служащих.
Возможность получить работу в земских структурах, наличие в
Твери кружка близких по взглядам и интересам людей привлекали в губернию деятелей, которым запрещалось проживание в
столицах, – И. И. Петрункевича, В. А. Гольцева, В. В. Лесевича,
А. И. Эртеля и др.
 РГИА. Ф. 1282. Оп. 3. Д. 215. Л. 5.
78
189
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В рамках «адресной кампании» конца 1870-х гг. земства
по призыву императора выразили свое отношение к террористическим актам и одно­временно имели возможность высказать свое мнение о возможности дальней­ших преобразований
в России. Так, Владимирское земство, как и некоторые другие,
надеялось, что «злоумышления» не остановят царя на пути великих преобразований. В 1879 г. свой адрес императору Александру II���������������������������������������������������
�����������������������������������������������������
подготовило Тверское земство. Он заканчивался призывом к императору даровать России, по примеру освобожденной от турецкого ига Болгарии, истинное само­управление,
неприкосновенность прав личности, независимость суда и
свободу печати. На 1-м общеземском съезде, состоявшемся в
апреле 1879 г. в Москве, 7 из 22 известных участников представляли Тверское земство. На этом съезде обсуждалась необходимость введения конституции в России и даже поднимался
вопрос об Учредительном собрании. Однако все выступ­ления
земских либеральных деятелей в 1878–1879 гг. не имели такого резуль­тата, как в конце 1850-х годов.
Следует признать, что Тверское земство в 1870-х гг. оставалось одним из центров либеральной оппозиции. По мнению
И. И. Петрункевича, подоб­ное было возможно только потому, что
губернская администрация во главе с А. Н. Сомовым «держала
себя довольно спокойно» и не проявляла агрессивности в отношении политических поднадзорных. В то же время земцы не сомневались, что «если Сомову из Петербурга пришлют пред­писание
всех нас повесить, то он ни минуты не задумается»190. Нельзя за­
бывать о том, что главной задачей губернатора по-прежнему было
под­держание общественного порядка и спокойствия.
В годы контрреформ политическая активность тверских земцев ослабла. В 1882 г. в Твери по инициативе губернатора прекратила существование газета «Тверской вестник», издаваемая
с 1878 г. группой либеральных земских гласных. Эта газета являлась первым частным периодическим изда­нием в губернии и
публиковала материалы по истории края, состоянию местного
 Цит. по: Тверские губернаторы. С. 31–32.
79
190
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
хозяйства, народного образования, здравоохранения и деятельности самого земства.
Еще один конфликт между губернатором и земством произошел по по­воду подготовки к изданию второго тома сборника постановлений Тверского губернского земства. Первый
том отпечатали с разрешения губернатора А. Н. Сомова в 1882
г., и в следующем году на цензурное рассмотрение был пред­
ставлен очередной сборник, подготовленный членом Тверской
губернской земской управы П. А. Корсаковым. По мнению
Сомова, в него было включено «много докладов и постановлений, в коих выясняется недобро­желательное отношение к
земству в деле народного образования местной Инспекции
и Министерства Народного Просвещения, которое будто бы
в ущерб народному образованию нередко тормозило благие
начинания Зем­ства»191. Губернатор предложил исключить из
сборника доклады, поста­новления и заявления с нареканиями
в адрес Министерства народного про­свещения. В переработанном варианте были устранены замечания по поводу деятельности министерства, но осталась критика местных директоров народ­ных училищ. В таком виде губернатор также не
разрешил печатать второй том и сообщил об этом в Главное
управление по делам печати.
В своих еженедельных записках о происшествиях в губернии А. Н. Сомов регулярно сообщал министру внутренних дел
Д. А. Толстому о под­готовке земских выборов. В еженедельной
записке от 19 ноября 1883 г. он с тревогой писал, что в члены
Тверской губернской земской управы наме­чаются М. Н. Петрункевич, состоящий под негласным надзором полиции, и
В. А. Гольцев. Их «противоправительственное направление» делало данные канди­датуры крайне «неудобными», и министр порекомендовал губернатору не утверждать эти кандидатуры в случае, если они будут выбраны192. 2 декабря 1883 г. А. Н. Сомов получил предложения министра «об отклонении г.г. Петрункевича
и Гольцева от принятия должностей членов Губернской Земской
 РГИА. Ф. 1282. Оп. 3. Д. 215. Л. 25.
 Там же. Л. 1.
80
191
192
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Управы». Губернатор уведомил о мнении министра как М. Н. Петрункевича и В. А. Гольцева, так и тверского уездного предводителя дворянства Шупинского193. Председателем Тверской губернской земской управы был избран Е. Д. Квашнин-Самарин,
непременный член Зубцовского уездного по крестьянским делам
присутствия. Новыми членами управы стали «П. А. Корсаков,
А. Д. Вронский и Ржевский дворянин Есипов». Избрание последнего было признано губернатором незаконным, поскольку у него
«нет прав губернского гласного по ст. 96 Земского положения», о
чем было доло­жено в Сенат194.
При избрании новых членов губернской земской управы
М. Н. Петрункевич и В. А. Гольцев отказались баллотироваться,
но на следующем заседании, проходившем 13 декабря, их кандидатуры были предложены вновь. После этого гласный П. А. Бакунин заявил: «Я бы предложил по при­чинам всем нам известным просить этих господ отказаться от баллотировки». В ответ
Гольцев заявил, что «В Собрании находятся лица, энергия и знание которых с честью выдержали многолетнее испытание. Выступать с своею канди­датурою против этих лиц никогда не имели в виду ни он, Гольцев, ни Петрункевич. Названные гласные
считают своею обязанностью не уступать внешнему влиянию»195.
Иногда А. Н. Сомов признавал, что «занятия г.г. Губернских Гласных идут спокойно и никаких жгучих вопросов в сессию заседаний не воз­буждено»196. Но в донесении от 28 декабря
1889 г. он писал, что «Председатель губернской земской управы
Квашнин-Самарин, член управы Костылев, старший врач губернский земской больницы Петрункевич, Весье­гонский уездный
предводитель дворянства Родичев и гласный Де Роберти возбуждали ходатайства по вопросам, совершенно выходящим из пределов ведения земства»197.
 РГИА. Ф. 1282. Оп. 3. Д. 215. Л. 8.
 Там же. Л. 11.
195
 Там же. Л. 15 об., 16 об. Очевидно, данная фраза была подчеркнута в еженедельной записке тверского губернатора министром внутренних дел.
196
 Там же. Л.190.
197
 Там же. Л. 290.
81
193
194
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Число губернаторских протестов в Твери при А. Н. Сомове
было неве­лико, и касались они в основном правильности земских смет и раскладок, а не кадровой политики земства. За 1885–
1889 гг. А. Н. Сомов заявил 16 про­тестов по этому поводу. Из них
12 были признаны тверским земством справедливыми, с четырьмя протестами губернатора земство не согласилось, но лишь два
из них были переданы на рассмотрение в Сенат. В 1888 г. тверские земские деятели постановили обжаловать в Сенате действия
губер­натора, ограничивающие земство «в производстве им статистических работ»198. Следует признать, что тверское земство и
губернская админи­страция при А. Н. Сомове в основном сотрудничали успешно.
По мнению министра внутренних дел графа Д. А. Толстого,
«главные при­чины существующего неустройства в земстве заключаются в обособ­ленности земских учреждений от установлений правительственных и в непра­вильной организации земского
представительства. Рознь между адми­ни­страцией и земскими
учреждениями является естественным последствием взгляда на
земство и его интересы как на нечто особое от государства и его
потребностей, взгляда, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной, через посредство выборных исполнительных его органов, деятельности по предметам
местного хозяйства и благоустройства». Министр считал, что
«отсюда происходят отсутствие единства и согласия в действиях
правительственных и земских властей, а нередко и явный между
ними антагонизм, ложное направление земского дела»199.
Новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» было принято 12 июня 1890 г. Оно усилило сословный
характер земских выборов и укрепило позиции дворянства в местном самоуправлении. Дворяне стали избирать гласных по первой
категории выборщиков в отдельном избира­тельном собрании.
Минимальный ценз для первого съезда дворян-землевладельцев
был понижен с 200 до 125 десятин. В целом по России после выборов по «Положению» 1864 г. численность дворян в уездных
 РГИА. Ф. 1282. Оп. 3. Д. 215. Л. 235.
 Цит. по: Министерство внутренних дел: исторический очерк.
С. 193.
82
198
199
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
земских собраниях достигала 42,4%, а в губернских земских собраниях – 81,9%, а по «Положению» 1890 г. – соответственно
55,2% и 89,5%. Лица других сословий составляли свое собрание
(купцы, мещане, крестьяне). Для городских избирателей ценз повысился с 6 тыс. руб. оборота до 15 тыс. руб. Права крестьянства
на выборах были урезаны, они лишь избирали кандидатов в земские гласные, а гласных из их числа назначал губернатор.
С 1890 г. губернатор утверждал весь состав земских управ.
Если губернатор дважды отклонял избранный состав управы, то
ее члены назначались и утверждались министром внутренних дел.
Губернатор мог приостановить и отменить любое решение земских собраний из-за «нецелесообразности». Ст. 5 нового «Положения» гласила, что «губернатор имеет надзор за правильностью
и законностью действий земских учреж­дений» 200. Земские управы
фактически были подчинены губернаторам. Председателя и членов управ приравняли к чиновникам. В состав уездного земского
собрания включили чиновников от государственных имуществ, от
удельного ведомства, а также весь состав земской управы.
В помощь губернатору создали губернское по земским делам
при­сутствие (с 1892 г. единое губернское по земским и городским
делам присутствие). В его состав, помимо губернатора, входили вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор
окружного суда, председатель губернского земского собрания и
один из гласных губернского земского со­брания. Новое учреждение должно было контролировать законность земских постановлений. Уездные земские собрания утратили право подачи своих
ходатайств, оно сохранилось только за губернским земством. Выборы контролировали земские начальники, имевшие административную и судеб­ную власть над крестьянским самоуправлением.
В результате новых выборов 1892 г. представительство крестьян в земских органах сократилось. К примеру, в земских органах Ярославского уезда из 231 гласного дворяне составили
126 человек (54,5%), то есть более половины.
Несмотря на некоторое изменение социального состава в
пользу дворян­ства и усиление административного контроля,
 ПСЗ. Собр. III. Т. Х. Отд. 1-е. № 6927.
83
200
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
земства, как и ранее, продолжали вести деятельность в разных
направлениях. Например, они успешно работали для улучшения
здравоохранения. В 1898 г. начал выходить журнал Тверской губернской земской управы «Врачебно-санитарные сведения по
Тверской губернии».
В конце �������������������������������������������������
XIX����������������������������������������������
в. продолжилась работа земств по созданию библиотек. В 1890-х гг. костромской губернатор А. Р. Шидловский
ходатайствовал перед МВД об открытии в Костроме по линии земства центрального книжного склада и уездных книжных складов201.
Большое количество бесплатных народных библиотек-читален в
Ярославской губернии открылось во второй половине 1890-х гг., и
к 1900 г. их было уже 80. На усиленный рост сельских библиотек
обратило внимание МВД, издавшее «Временные правила 15 мая
1890 г. о народных библиотеках и читальнях». Министерство взяло на себя контроль за комплектованием народных библиотек. В
них разрешалось иметь книги религиозно-нравственного, патриотического и нравоучительного содержания. Правила усложнили
порядок открытия общедоступных библиотек, которое, во-первых,
могло состояться лишь с разрешения губернатора, во-вторых, каждая библиотека должна была иметь ответственное лицо и наблюдателя, также назначавшихся губернатором.
При тверском губернаторе П. Д. Ахлестышеве заметно возросло коли­чество губернаторских протестов на решения земских собраний, усилился контроль за благонадежностью земских
служащих, в результате чего многие были вынуждены покинуть
Тверскую губернию. Губернатор неоднократно не утверждал
председателей и членов земских управ. При нем начались гонения на руководство Бурашевской больницы для душевнобольных
и учительской школы П. П. Максимовича, весьегонского и новоторжского уездных земств, а также против конкретных земских
деятелей – М. Н. Петрункевича, М. П. Литвинова и др. Действия
губернатора вызывали много­численные жалобы тверских земцев
в Сенат. В 1894 г. местные земцы подали адрес Николаю II�������
���������
, которым вновь ходатайствовали о расширении прав земств. Тверские
 ГАКО. Ф. 133. Оп. 2. Д. 10926. Л. 2.
84
201
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
либералы выражали надежду, что с помощью земств до престола
будет доходить мнение не только ведомств, но и народа.
Сложные отношения сложились с земством у тверского губернатора Н. Д. Голицына, занявшего этот пост в 1897 г. Показателем этого служило воз­росшее число губернаторских протестов на доходные и расходные статьи земского бюджета. Только
за 1899 г. Н. Д. Голицын заявил 163 протеста, что было гораздо
больше, чем в любой другой губернии. Он пытался ограничить
публичность земских заседаний, не утверждал либерально настроенных гласных на должности председателей и членов управ,
тщательно проверял благонадежность кандидатов в состав земских служащих. Князь Голицын первым из российских губернаторов начал принимать меры для снижения земских смет и сокращения обложения населения земским сбором. Голицын заявлял,
что настаивает на том, чтобы увеличение числа школ не вызывало увеличения обложения населения.
Закон 12 июня 1900 г. «О предельности земского обложения»
запретил повышать земские сборы с уже оцененного земского
имущества более чем на 3 % в год. Однако данный закон не привел
к существенному сокращению зем­ских бюджетов, которые в дальнейшем росли на 12–17% в год. Новый закон фактически распространил на всю Россию результаты проводимых в 1898–1899 гг. в
Тверской губернии мероприятий. В самой Твери конфликт между
земством и губернатором все усугублялся, и осенью 1903 г. была
организована правительственная ревизия земских учреждений
губернии, проведением которой руководил бывший ярославский
губернатор Б. В. Штюрмер. По итогам ревизии тверскому губернатору были предоставлены особые полномочия.
В конце �������������������������������������������������
XIX����������������������������������������������
в. вопрос о земстве обсуждался в бюрократических верхах. Министр внутренних дел И. Л. Горемыкин считал
возможным дальнейшее существование и даже распространение
земств «с сословной окраской» на основе контрреформы 1890 г.,
тогда как министр финансов С. Ю. Витте от­рицал это. Он полагал, что система местного управления должна быть однородна с
общим политическим строем государства. По мнению С. Ю. Витте, было необходимо «в значительной степени демократизиро85
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вать земские учреждения, дабы дать соответствующее влияние
и голос в этих учреждениях крестьянству»202. Новый император
Николай II�����������������������������������������������������
�������������������������������������������������������
во время приема 17 января 1895 г. назвал «бессмыленными мечтаниями» помыслы земств о более активном участии во
внутренних делах государства.
В целом, земские учреждения смогли взять на себя некоторые административно-хозяйственные функции, которыми тяготилась местная администрация. Земство внесло существенный
вклад в развитие здраво­охранения, образования, сельского хозяйства, местной статистики и т. д. В создании земских учреждений проявилось стремление властей несколько осовременить
существующую систему управления и приспособить ее к новым
условиям. «Положение» 1890 г. не изменило способов формирования земских учреждений, их бюджета и основных направлений деятельности. Губернские и уездные земства находились
под контролем местной администрации, особенно усилившимся
в период контрреформ. Не всегда удавалось безболезненно определить границы самостоятельности земских учреждений в кадровой политике, в назначении и увольнении земских служащих и
в налогообложении. Политика контрреформ и первые заявления
Николая ����������������������������������������������������
II��������������������������������������������������
о невозможности расширения участия земств в решении вопросов местной жизни создавали условия для усиления оппозиционности земств по отношению к государственной власти.
Контрольные вопросы
1. Каковы были полномочия губернаторов в отношении
земств?
2. Кто мог участвовать в земских выборах?
3. Из каких источников формировались доходы земств?
4. Как была связана деятельность земств и сословных дворянских учреж­дений?
5. Что изменилось во взаимоотношениях земских и государственных учреж­де­ний после контрреформы 1890 г.?
 Витте С. Ю. Воспоминания. Т. 1. С. 297.
86
202
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
5. Губернская администрация
и органы городского
общественного управления
До 1870-х гг. основой городского управления оставалась «Жалованная грамота» Екатерины II, уже не соответствовавшая новой
исторической эпохе. Распорядительные функции осуществляло
собрание «городского общества», в котором участвовали купцы,
почетные граждане, мещане и ремесленники. Представители других сословий, живущие в городах, не могли участвовать в общественных делах. Исполнительный орган (дума), состоявший из нескольких гласных во главе с городским головой, не имел реальной
власти и находился под полным контролем администрации.
Проведение городской реформы началось с подписанием императором Городового положения 16 июня 1870 г.203 Новое Городовое положение коснулось 541 города России. Оно предусматривало создание всесословных органов общественного управления
на основе буржуазного ценза. Городские учреждения выбирались
на четыре года налогоплательщиками. Выборы в городскую думу
проводились по трем избирательным съездам крупных, средних
и мелких налогоплательщиков. Процент городского населения
в поре­­форменный период был невелик, а доля городских избирателей была еще меньше. К примеру, в Ярославской губернии
на 1883 г. из 1,03 млн жи­телей городское население составляло
10,5%, а избирательные права даже в губернском центре имели
не более 9% жителей.
Городская дума являлась распорядительным органом и избирала из своего состава в качестве исполнительного органа городскую управу. В состав управы входили городской голова и
члены управы. Городской голова возглавлял одновременно думу
и управу. Городских голов столиц Петер­бурга и Москвы утверждал царь, деятельность остальных контролировали губернатор и
министр внутренних дел. До контрреформы 1892 г. права губерн­
ской администрации в этом вопросе не были четко определены,
но со второй половины 1880-х гг. в нарушение Городового по ПСЗ. Собр. II. Т. XLV. Отд. 1-е. № 48498.
87
203
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ложения 1870 г. стали практиковаться не выборы, а назначения
городских голов.
Для надзора за деятельностью городских дум и управ и рассмотрения воз­никающих между губернатором и думой разногласий создавались губерн­ские по городским делам присутствия,
работавшие под пред­седательством губернатора. В их состав
входили вице-губернатор, прокурор окружного суда, председатель мирового съезда, председатель губернского земского собрания и городской голова губернского центра (ст. 11). Это давало
пре­обладание представителям администрации, которые всегда
могли обеспечить поддержку предложений губернатора. В присутствие могли подаваться жалобы на деятельность органов городского самоуправления. Решения при­сутствия могли быть обжалованы в 1-м Департаменте Сената (ст. 153). Такой порядок
обеспечивал некоторую самостоятельность органов городского
самоуправления.
Губернская администрация осуществляла контроль за законностью действий органов городского самоуправления. Копии со
всех определений городской думы должны были предоставляться
городским головой губернатору, и, если он «не усмотрит в оных
нарушения законов», они вступали в силу и передавались для публикации в «Губернских ведомостях» (ст. 68). Однако Городовое
положение 1870 г. не предусматривало право администрации оценивать решения городских дум с точки зрения их целесообразности. В обязательном утверждении министра внутренних дел или
губернатора нуждались немногие постановления городских дум –
о сравнительно крупных займах, поручительствах или гарантиях
от имени города (ст. 124), постановления об утверждении планов
городов или об изменениях в ранее утвержденных планах (ст. 113).
До реформы 1870 г. городские учреждения занимались в
основном взиманием налогов и сборов, а теперь взялись за главные муниципальные вопросы. Городские думы занимались вопросами благоустройства города. Они заботились о местной
промышленности, кредите, образовании, культуре, благотворительности и здравоохранении, ведали проблемами органи­зации
рынков, принимали постановления о санитарных и протии­
88
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вопожарных мерах. Предметом внимания городских учреждений
являлись учебные заведения, театры, приюты и богадельни.
В целом по России городские расходы на 1880 г. распределялись сле­дующим образом (см. табл. 8).
Основная часть собранных средств шла на благоустройство
российских городов (33%). В связи с этим именно в данной сфере деятельность органов городского общественного управления
была особенно успешной. Второй по размеру расходной статьей
городских бюджетов было содержание полиции (11%). Однако
на местах могло иметь место некоторое перераспределение статей расходов, исходя из местных условий. За 1871–1890 гг. доходы городов возросли с 19 до 56 млн руб.
Таблица 8
Структура городских расходов в России на 1880 г.204
Статья расходов
Благоустройство
Полиция
Воинские потребности
Учебные и обществен­ные заведения
Пожарная часть
Благотворительные заведения
Уплата долгов
Прочие
Сумма
(в рублях)
10 млн
3,5 млн
2351000
2171900
1832200
1417000
970600
8550267
В процентах
33%
11%
7,5%
7%
6%
4,5%
3%
28%
Во время ревизий уездных городских дум и управ губернаторы особое внимание обращали на структуру городских расходов.
В частности, ревизия городских учреждений г. Осташкова, проведенная по распоряжению твер­ского губернатора А. Н. Сомова
в 1885 г., показала, что расходы на благоустройство города составляли в структуре городских расходов всего 4,6%. Они включали средства на ремонт улиц, мостов, содержание водо­провода,
городского парка и т. д.205 Самая значительная статья расходов
городского бюджета включала средства на содержание самих ор Приводится по: Министерство внутренних дел: исторический
очерк. С. 130.
205
 Составлено по: ГАТО. Ф. 56. Оп. 1. Д. 18931. Л. 23.
89
204
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ганов городского управления – 29,3%. По размерам ей немного
уступали расходы на образование – 27,8%. Расходы на содержание городской полиции составляли 9,3% бюджета Осташкова, а
расходы на медицинские нужды и на местную тюрьму находились примерно на одном уровне – около 5%. Наибольшие доходы
в городскую казну поступали от сдачи в аренду рыбных ловлей
на оз. Селигер – 29,6%. Арендная плата за самый большой Осташ­
ковский плес составляла 1 тыс. руб. в год. В XIX в. доходным
рыбным промыслом на Селигере занимались около 400 семей, в
основном жители Осташкова. Доходы с городской недвижимости и средства, полученные от выдачи торговых патентов, давали
в сумме около 40% поступлений в городскую казну.
Городские думы оказывали помощь жителям, пострадавшим
от раз­личных бедствий, например пожаров и наводнений. В частности, 28 марта 1872 г. Ржевская городская управа сообщала
тверскому губернатору А. Н. Сомову о выделении средств для
пострадавших от пожара жителей206.
В Ярославской губернии в 1861–1877 гг. пост губернатора
занимал И. С. Унковский, который уделял большое внимание органам городского общественного управления. Городовое положение было введено в Ярославле в 1871 г. В состав Ярославской
городской думы входили 66 человек. Первым городским головой стал купец 2-й гильдии, потомственный почетный гражданин Р. И. Кокуев. В 1874 г. его сменил А. П. Шубин, а в 1881–
1886 и в 1895–1905 гг. городским головой Ярославля избирался
И. А. Вахрамеев. В 1871 г. И. С. Унковский отмечал, что новые
городские управления, по примеру земств, уже успели заявить о
пользе дарованной им само­стоя­тельности, особенно активно помогая в прекращении эпидемии холеры. В 1870-х гг. в Ярославле
были достигнуты значительные результаты в области городского
благоустройства: расчищены пруды, устроены сплошные мосто­
вые в центральной части города. И. С. Унковский следил за состоянием местной промышленности и торговли, поддерживал
благотворительные начинания, тесно сотрудничал с органами городского и земского само­управления.
 ГАТО. Ф. 56. Оп. 1. Д. 18265. Л. 13.
90
206
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В тесном контакте с губернатором В. Д. Левшиным работал
городской голова И. А. Вахрамеев. Они совместно возглавили
комитет по «возоб­новлению памятника» П. Г. Демидову в Ярославле. В 1883 г. в Ярославле открылся водопровод в центральной
части города. Выступая по случаю столетия «Грамоты на права и
выгоды городам Российской империи» 1785 г., И. А. Вахрамеев
отмечал, что после проведения городской реформы «город­ские
дела стали обсуждаться гласно и публично. Явились, наконец, и
между гражданами правдивые ораторы, заявлявшие не одну хвалу, но и порицание тем из городских деятелей», которые злоупотребляли своим положением. В этот период в Ярославле, как и по
всей России, явно не хватало опыта общественной муниципальной практики, поэтому было так велико значение личных контактов между главами губернских и городских учреждений.
Тверской губернатор П. Р. Багратион являлся специалистом в
инженерном деле и лично участвовал в устроении газового освещения и водопровода в Твери. Под его руководством в 1866 г.
было осуществлено строительство в районе Затьмачье земляного
вала, который стал препятствием для весенних наводнений207.
Тверской губернатор А. Н. Сомов, как и полагалось, постоянно докладывал министру внутренних дел о деятельности органов городского общественного самоуправления. 26 ноября 1883 г.
в своей еженедельной записке он писал, что тверской городской
голова А. Е. Нечаев «намерен оставить городскую службу в этой
должности и предполагает 28 сего Ноября предложить Городской
Думе произвести выбор на его место другого лица». Хотя городской голова заранее уведомил думу о своем желании, кандидатов
на эту должность «не предвидится, так как лица, которые могли бы
быть избранными и заступить эту должность, видимо, сторонятся
общественной жизни, считая ее крайне хлопотливою и ответственною». По мнению губернатора, «оставление Нечаевым службы поставит Думу в затруднение и можно с уверенностью сказать, что
выбор нового Городского Головы состоится не скоро»208. 20 декабря 1883 г. на пост городского головы в Твери был избран купец
 Тверские губернаторы. С. 24.
 РГИА. Ф. 1282. Оп. 3. Д. 215. Л. 3–4.
91
207
208
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Ф. Н. Культепин. А. Н. Сомов отмечал, что он «человек до­вольно
опытный, но весьма пожилой и потому едва ли он в состоянии вы­
полнить взятые на себя обязанности по городской службе»209.
Некоторые высшие чины местной администрации показали
неприятие новых органов городского самоуправления. К примеру, в Москве проис­хо­дили острые конфликты между органами
городского самоуправления и гу­берн­ской администрацией. 25 января 1873 г. московский городской голова купец И. А. Лямин не
явился на представление к П. П. Дурново по случаю вступления
его в должность губернатора. П. П. Дурново при встрече грубо
отчитал И. А. Лямина за несоблюдение субординации. Московский генерал-губернатор В. А. Долгоруков опасался затруднений
с новыми выбо­рами, но министр внутренних дел А. Е. Тимашев
поддержал губернатора. С одобрения Александра �����������
II���������
неуступчивый городской голова получил отставку. Любые конфликты
воспринимались правительством с крайним беспокойством, проявление неуступчивости губернскому начальству со стороны городских дум расценивалось как противозаконные действия.
В 1870–1880-х гг. в правительственных кругах объяснение
недостатков городских учреждений находили в предоставлении
им слишком большой самостоятельности. Губернаторы главным недостатком городского устрой­ства считали «допускаемое
Городовым положением 1870 г. участие в общих городских выборах (с тем вместе и право представительства в городском общественном управлении) владельцев мелкой недвижимой собственности, мелких торговцев и содержателей промышленных
заведений, а равно купече­ских приказчиков». Так, воронежский
и курский губернатор отмечали, что преобладание в городском
управлении остается за торгово-промышленным классом, в
ущерб высшим городским сословиям.
Городская контрреформа 1892 г. сохранила основные задачи
и орга­низа­ционное устройство органов городского общественного управления, но изме­нила характер их отношений с губернской
администрацией. Однако компе­тенции городских дум и губернской администрации так и не были четко разграничены, что про РГИА. Ф. 1282. Оп. 3. Д. 215. Л. 18.
92
209
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
должало создавать трудности в их деятельности. Поскольку коронная администрация и общественные учреждения парал­лельно
занимались одними и теми же вопросами, верховная власть и
правительство стремились навести больше порядка в их взаимоотношениях, но делали это традиционным способом – за счет
усиления админи­стра­тивного контроля.
По замыслу правительства новое Городовое положение
11 июня 1892 г. должно было предоставить администрации «действительный надзор» за деятельностью городского управления;
улучшить состав городских органов в качественном отношении; поставить исполнительные органы городского управ­ления
в тесную связь с правительством; создать упрощенную форму
управления в городах, где введение общей системы управления
оказалось чрезмерно дорого и сложно. Городская контрреформа
заменила при форми­ровании органов городского самоуправления налоговый ценз имущест­венным, что сократило число избирателей. Для мелких городов с 1892 г. вводилось так называемое
«упрощенное управление». Сход домохозяев города избирал собрание уполномоченных (12–16 человек), а оно выбирало городского старосту с одним или двумя помощниками.
Нарушался основной принцип формирования представительных органов городского общественного управления – их
выборность. Городовое поло­жение 1892 г. узаконило право администрации при определенных обстоя­тельствах назначать как
руководящих должностных лиц, так и гласных думы. Если при
повторном проведении выборов общее количество избранных
глас­ных оказывалось менее 2/3 от установленного законом числа, то недо­стающее количество гласных пополнялось по распоряжению губернатора из гласных прежнего созыва (ст. 54).
Если министр внутренних дел или губер­натор не утверждали
результаты выборов, то назначались новые выборы. При вторичном отклонении кандидатур или несостоявшихся выборах
на вакантные должности в столицах и губернских городах исполнителей назначал министр внутренних дел, а в остальных
городах – губернаторы (ст. 119)210.
 ПСЗ. Собр. III. Т. ХII. № 8708.
93
210
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Одновременно возрос административный надзор за органами
городского самоуправления со стороны губернского по земским
и городским делам присутствия и губернатора. Городские думы
включались в общую систему государственных учреждений за счет
усиления подчиненности бюро­кра­тическому аппарату управления.
По новому положению не только городской голова и его помощник, но и все члены управы считались состоящими на государственной службе. Они утверждались и увольнялись губернской адми­ни­
страцией, могли подвергаться взысканиям и по суду, и по адми­ни­
стративной линии. Должностным лицам городского управления
при­сваивались классы: городским головам столиц – 4 класс, в прочих городах – 8 класс, члены управ получали 7 – 9 классы (ст. 121).
Подчинение городских учреждений правительственному контролю должно было повысить эффективность деятельности дум
и свести к минимуму проявления их оппозиционности. Городской голова был обязан представлять губернатору список вопросов к очередному заседанию (ст. 65) и копии всех постановлений
(ст. 76). Одновременно расширялся круг поста­новлений, требовавших утверждения министра внутренних дел или губер­натора
(ст. 78, 79). Если по положению 1870 г. губернатор мог приостановить решение думы, только признав его «незаконным», то теперь
основой для его отмены служила «неправильность», «несоответствие общим государ­ствен­ным пользам и нуждам», а также вывод
о «явном нарушении интересов местного населения» (ст. 89).
После городской контрреформы 1892 г. численность гласных в губерн­ских центрах Верхнего Поволжья была следующей:
Ярославль – 50, Тверь – 42, Кострома – 44, Владимир – 38 человек211. По России в целом доля городских избирателей снизилась
с 5,3% до 1%. В Твери доля избирателей уменьшилась с 3,6% до
1,1%, в Костроме – с 6,1% до 1,3%, а во Владимире – с 5,7% до
1,5%. Особенно сильным стало сокращение численности город­
ских избирателей в Ярославле, где по Городовому положению
1870 г. избирательные права имели 8,9% жителей, а по положению 1892 г. – только 0,9% (см. табл. 9).
 Нардова В. А. Самодержавие и городские думы в России в конце
XIX – начале ХХ века. СПб., 1994. С. 32.
94
211
95
213
13 (26%)
14 (33,3%)
11 (25%)
4 (10,5%)
Дворян и разночинцев
Купцов и почетных
граждан
33 (66%)
25 (59,5%)
20 (45,5%)
30 (79%)
Мещан, крестьян
и ремесленников
4 (8%)
3 (7,2%)
13 (29,5%)
4 (10,5%)
 Составлено по: Нардова В. А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX – начале ХХ века. С. 20–21.
 Составлено по: Нардова В. А. Указ. соч. С. 35.
50 (100%)
42 (100%)
44 (100%)
38 (100%)
Ярославль
Тверь
Кострома
Владимир
212
Гласных
Таблица 10
8,9
3,6
6,1
5,7
Во сколько раз
снизилась доля
избирате­лей
Социальный состав городских дум в губернских центрах Верхнего Поволжья
на первое четырехлетие по Городовому положению 1892 г.213
Число жите- Получили избиратель- Число жите- Получили избирательлей
ные права в 1870 г.
лей (1897 г.)
ные права в 1892 г.
(1884 г.)
Человек
%
Человек
%
34799
2786
8
70610
631
0,9
39280
1585
4
53477
602
1,1
28171
2229
7,9
41268
547
1,3
18305
1569
8,6
28315
413
1,5
Город
Яро­славль
Тверь
Костро­ма
Влади­мир
Город
Численность городских избирателей в губерниях Верхнего Поволжья по Городовому положению 1870 г.
(четвертое четырехлетие, 1883/84 г.) и Городовому положению 1892 г. (первое четырехлетие)212
Таблица 9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В результате в четырех губернских центрах Верхнего
Поволжья избирательные права имели в среднем 1,2% жителей, а остальные горожане не имели возможности участвовать в обсуждении и выработке решений по всем вопросам
муниципального характера. При общем сокращении численности избирателей сословный состав органов городского
обществен­ного управления изменился в пользу дворянства.
Если до контрреформы 1892 г. в составе гласных городских
дум преобладали представители купцов, почетных граждан,
мещан и ремесленников (до 85%), то после выборов по новому Городовому положению дворяне и чиновники составляли
до 80% гласных. Численность гласных из дворян и купцов
была выше в губернских, а не в уездных городах. Однако в
Ярославле и Твери купечество сохранило свои позиции в органах городского общественного управления (см. табл. 10).
В каждом третьем городе (всего в 168) вводилось упрощенное управление исходя из уровня развития промышленности и
торговли, 27 городов были приравнены по избирательному цензу к губернским. Не всем губернаторам нравилась упрощенная
форма управления. Владимирский губернатор И. М. Судиенко
отмечал, что при введении упрощенной формы управления все
«теперешние должностные лица перестанут принимать участие
в городских делах и ведение городского хозяйства перейдет в
руки лиц, менее благонадежных в нравственном отношении».
Он считал, что даже в городах с низким бюджетом – Гороховце
и Суздале – следует ввести пол­ную форму управления. Для Гавриловского посада он предлагал упрощен­ную форму по причине «ничтожности средств и сельскохозяйственному характеру
занятий населения»214. Министр внутренних дел И. Н. Дурново
счел необходимым ввести упрощенное управление во всех трех
городах (Гороховец, Суздаль, Гавриловский посад), и Комитет
министров поддержал мнение министра. Полное управление во
Владимирской губернии получили 13 городов и 3 – упрощенное.
Костромской губернатор ходатайствовал «о применении ко
всем уезд­ным городам губернии Городового положения в полном
 РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 2604. Л. 3 об.
96
214
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
объеме», чтобы города не могли «признать себя обиженными».
Министр расширил перечень городов с упрощенным управлением и включил в него Буй, Варнавин, Ветлугу, Кологрив, Солигалич, Чухлому, поселок Большие Соли, Кадый, Лух, Парфентьев
посад, Судиславль и Унжу. По решению Комитета мини­стров
полное управление получали Кострома и 7 уездных городов.
В осталь­ных 12 городах было введено упрощенное управление.
Тверской губернатор П. Д. Ахлестышев писал, что «широкое развитие торговли и промыслов в городах губернии, из коих
одиннадцать имеют торговлю с ежегодным оборотом от одного
до семи миллионов рублей, привело губернское присутствие к
убеждению в необходимости применения Городового положения в полном объеме ко всем городам губернии, за исключением поселений Погорелого Городища и Селижарова, торговля
коих слабо развита, а население занимается преимущественно
земледелием»215. С этим мнением полностью согласились министр внутренних дел и Комитет министров.
Губернаторы часто выступали за приравнивание уездных
городов к губернским центрам. В таком случае повышение цензовых требований приводило бы к уменьшению численности
избирателей. За сокращение чис­ленности городских избирателей еще в 1870-х гг. выступали многие губернаторы. Так, ярославский губернатор А. Я. Фриде, занимавший этот пост в 1887–
1896 гг., выступал за применение к Рыбинску и Ростову ценза,
соответствующего губернским городам, обосновывая это тем,
что «увели­чение цензовых требований улучшит состав избирательных собраний»216. Он утверждал, что при повышении ценза в
Ростове мог пострадать главным образом класс мещан, представлявший собой «большей частью мелких тор­гов­цев или промышленников», где «всего менее можно встретить лиц, мате­риально
обеспеченных и умственно развитых, умеющих сознательно
отно­ситься к общественным интересам». По мнению губернатора, в Ростове были «нужны как большая материальная заинтересованность, так и большее умст­вен­ное развитие» избирателей.
 РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 2604. Л. 12 об.
 Там же. Д. 2601. Л. 134.
97
215
216
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А. Я. Фриде выступал за необходимость пополнения городских дум представителями наиболее образованных слоев населения и критиковал Ярославскую городскую думу за боязнь
проведения мероприятий по благо­устройству и образованию с
большими расходами. Губернатор предлагал дать избирательное
право квартиронанимателям с учетом срока проживания в городе и образовательного ценза. По его данным, в г. Рыбинске при
числен­ности жителей в 20182 человека количество избирателей
при цензе 300 руб. составляло бы 573 человека, а при цензе в
тысячу рублей – 372 человека. Городские доходы Рыбинска достигали 224507 руб., а торгово-промыш­лен­ный оборот свыше 9,8
млн руб. Губернатор отмечал, что Рыбинск «по геогра­фическому
положению является большим торговым центром и ни в чем не
уступает губернскому городу Ярославлю»217.
В Ростове при уравнении этого города с губернским центром числен­ность гласных составила бы только 20 человек, что,
по мнению министерства, «являлось бы недостаточным для заведования сложным хозяйством города»218. А. Я. Фриде отмечал, что, кроме Рыбинска и Ростова, все остальные города губернии разделялись по величине городских доходов на две группы:
первая с доходами от 21 до 40 тыс. руб., вторая с доходами от 6
до 14 тыс. руб. Он писал министру внутренних дел, что «ввиду
доста­точного количества избирателей в городах первой группы
и их сравни­тельного большого торгово-промышленного значения я признаю необхо­димым введение упрощенного городского
устройства ограничить городами второй группы, а именно гг.
Любимом, Мышкином, Норским посадом и Петровском»219. Министр внутренних дел и Комитет министров приняли эти предложения ярославского губернатора.
В утвержденном министром внутренних дел 30 мая 1893 г.
списке из уездных городов Верхнего Поволжья к губернским
приравнивался только Рыбинск. Владимирский, костромской и
тверской губернаторы уведомили министерство о том, что «во
вверенных им губерниях не имеется вовсе уезд­ных городов,
 РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 2604. Л. 109; Д. 2601. Л. 135.
 Там же. Л. 110.
219
 РГИА. Там же. Л. 14 об.; Д. 2601. Л. 133.
98
217
218
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
которые следовало бы приравнять в указанном отношении к
губернским»220. Владимирский вице-губернатор отмечал, что в
губернии осо­бен­но развиты города Иваново-Вознесенск, Шуя и
Муром, но приравнивание их по цензу к губернским вызывало у
него «серьезные опасения». Он считал, что при этом произойдет
«предоставление городского общественного управ­ле­ния лишь
одним фабрикантам и купцам и устранение от оного остальных
классов городского населения»221.
В 1893 г. список городов с упрощенным управлением несколько сокра­тился. И. Н. Дурново, ссылаясь на мнение губернаторов, просил Комитет министров ввести полное управление еще
в 15 городах России, в том числе в Судогде и Гороховце Владимирской губернии, Ветлуге, Солигаличе и Чухломе Костромской
губернии, а также в Любиме Ярославской губернии. Комитет министров передал окончательно согласованные списки городов на
рассмотрение императору, и 6 мая 1893 г. они были утверждены
для 190 городов страны, с поправками о полном управлении для
шести городов Верхнего Поволжья.
Выборы по новому Городовому положению прошли в
1893–1894 гг. при низкой активности избирателей. В Костроме
18 марта 1893 г. избрали 26 гласных и 10 кандидатов. Остальные
18 гласных были избраны на повторных выборах, назначенных
в соответствии со ст. 53. В Твери 2 октября 1892 г. открылось
губернское по земским и городским делам присутствие. Сначала
новое Городовое положение вводилось в губернском центре, а в
1894 г. – в других городах. На первых выборах в Твери 16 февраля 1893 г. из 50 вакансий гласных и 10 кандидатов были заняты только 32, на повторных выборах сумели избрать 18 гласных.
Кандидатов в гласные опять не выбрали. Подобные затруднения
мешали работе органов городского самоуправления, поскольку
для принятия решений требовались 2/3 голосов. Тверской губернатор П. Д. Ахлестышев просил министерство разъяснить, «следует ли требовать вновь созыва городских избирательных собраний для выбора кандидатов в гласные»222. В марте 1893 г. город РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 2604. Л. 98; Д. 2601. Л. 255.
 Там же. Д. 2601. Л. 235.
222
 Там же. Д. 2606. Л. 19.
99
220
221
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ским головой вновь избрали надворного советника А. Ф. Карпова
(45 голосов подано «за», а 5 – «против»).
Несмотря на организационные трудности, городские общественные учреж­дения и после проведения контрреформ продолжали вносить сущест­венный вклад в благоустройство, встречая в
этом полную поддержку губерн­ских властей.
В целом, в результативности деятельности новых учреждений большую роль играл личный фактор и контакты глав городского самоуправления с губер­наторами. Для контроля за
деятельностью органов городского общест­венного управления
создавались губернские по городским делам присутствия под
председательством губернаторов. На формирование персонального состава городских учреждений, несомненно, влияла позиция губернаторов и министерства, а также недемократическое
избирательное право и отсутствие избирательного права у квартиронанимателей. Сложности создавало нечет­кое разграничение
в законе компетенции органов городского общественного управления и губернских учреждений. Во многих случаях для решения
возникающих проблем городские учреждения должны были действовать только через правительственные органы.
Несмотря на многочисленные трудности, городские общественные учреждения на протяжении пореформенного периода
доказали свою важность в решении проблем региона. Городские
думы внесли существенный вклад в улучшение внешнего облика городов, санитарной и противоэпидемической обстановки в
губернских и уездных центрах. В этой деятельности городские
общественные учреждения получали поддержку со стороны глав
губернской администрации. Очевидные успехи городских дум в
деле благоустройства и других направлениях показывали преимущества местного общественного управления по сравнению с
прежним, преимущественно бюрократическим. Некоторое ограничение местного самоуправления по Городовому положению
1892 г. и усиление административного контроля над городскими общественными учреждениями не изменяли их структуры и
основных задач.
100
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Контрольные вопросы
1. Что предусматривало Городовое положение 16 июня 1870 г.?
2. Каков процент городских избирателей в 1870-х и в
1890‑х гг. а) в Рос­сийской империи; б) в Ярославской губернии?
3. Какие обязанности и полномочия имел городской голова?
4. Охарактеризуйте структуру городских расходов.
5. Что такое «упрощенное управление» в городах? Приведите
примеры горо­дов с упрощенным управлением в Верхнем Поволжье.
Заключение
В пореформенный период административное деление Российской империи усложнилось в связи с введением волостей и
округов. В качестве основных административных органов на губернском уровне сохранились канцелярии губернаторов и губернские правления. Многие губернаторы настаивали на ликвидации
губернских правлений, но данная мера не была реа­лизована. Реформы Александра II несколько ограничили власть губерна­то­ров
и усилили их зависимость от МВД. Однако со второй половины
1860-х гг. полномочия губернаторов начали вновь расширяться,
что закрепило «Положение о мерах к охранению государственного
порядка и общест­венного спокойствия» 1881 г. Показателем расширения власти губернаторов было право ревизии гражданских
учреждений, усиление их власти над чиновниками, а также постоянное расширение арсенала средств, необхо­димых для поддержания общественного порядка. Но полномочия губерна­торов усилились только в отношении нижестоящих чиновников и населения,
а безусловная зависимость от министерского начальства осталась
неизменной. Поэтому о возвращении к статусу наместников екатерининской эпохи речи не шло, и при таком подходе положение
губернатора являлось двойственным: как чиновник МВД, он безусловно подчинялся своему министерству, а как «начальник губернии», был главным лицом на значительной территории.
При поступлении на государственную службу учитывались
происхождение, образование, пол, возраст, нравственные качества и полити­ческая благонадежность претендента. Строго
иерархическая система губерн­ских учреждений не ограждала
101
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
рядовых чиновников от произвола местного начальства и в то
же время не создавала реального механизма защиты всех слоев населения от притеснений бюрократической системы. Полное отсутствие контроля со стороны общества за губернскими
органами управ­ления и эффективной системы «сдерживаний и
противовесов» админи­стративного произвола при неразвитости
институтов правового государства в России создавало опасность серьезных социальных потрясений.
В результате реформ 1860–1870-х гг. создавались новые
учреж­дения (земские, городские, крестьянские сословные). Важным направлением в деятельности коронных учреждений стало
взаимодействие с органами общественного управления в городе
и в сельской местности. При проведении земской и городской
реформ губернаторы получили право надзора, протеста и остановки решений новых учреждений. Проблемы, возникавшие
между земством, правительственными учреждениями и населением, решал губернатор, и переписка по этим вопросам велась в
его канцелярии, что было показателем падения роли губернских
правлений.
Великие реформы, разработанные либеральной бюрократией, на местах реализовывались чиновничеством во главе с губернаторами, имевшими в основном весьма консервативные взгляды. Большая часть губернского чиновничества оставалась верна
традиционным политическим устоям и абсолютной монархии.
В этом, с одной стороны, был залог устойчивости традиционной
государственности, а с другой стороны, неизбежность конфликтов и сложностей в реализации реформ. Поэтому, сделав первый
шаг к конституционному строю и гражданскому обществу, Россия оказалась еще не готовой к таким кардинальным переменам,
и они были отложены до первой российской революции.
Важным направлением деятельности губернских учреждений являлись взаимоотношения с земскими и городскими органами. Правительственные органы не поощряли попытки земств и
городских дум расширить сферу своей компетенции. Особенной
активностью отличалось тверское земство. Земства, городские
думы, сословные учреждения и правительственные органы не
102
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
всегда работали согласованно друг с другом. Контрреформы не
изменили сущности проведенных в России преоб­разований, однако усилили контроль за органами земского и городского общественного управления со стороны правительственных учреждений. Этими мероприятиями власти рассчитывали добиться повышения резуль­тативности работы новых учреждений. Изученные
материалы показали, что, несмотря на всю ограниченность и непоследовательность реформ, новые общественные учреждения
довольно успешно взяли на себя во второй половине ����������
XIX�������
в. решение части вопросов социально-экономического и культурного
развития. Таким образом, явные успехи в области образования,
медицины, благоустройства и в других направлениях были заслугой не только местной администрации, но и общественности.
Одновременно правительство стремилось избежать проявлений «излиш­ней» самостоятельности органов общественного
управления. По-прежнему основная масса населения не имела
влияния на местное управление, и такой порядок не способствовал стабильности государства. Деятельность коронной администрации, органов общественного и сословного управления не
была четко согласована. Правительство видело выход из данной
ситуации в расширении прав губернаторов и их полицейской
власти. Если хотя бы формально губернатор не подчинял себе
суд и контрольные органы, то, к примеру, городские учреждения
попали под его всеобъемлющий контроль. Основные направления деятельности губернских учреждений по-прежнему носили
попечительный и охранительный характер.
Контрольные вопросы
1. Охарактеризуйте успехи и трудности в деятельности органов местного управления во второй половине XIX в.
2. Что было необходимо реформировать в системе местного
управления в конце XIX в.? Было это сделано или нет, почему?
3. Какие издания учебной/научной литературы в наибольшей
степени помогли вам представить состояние местного управления в рассматриваемый период?
103
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Источники и литература
История России XIX – начала ХХ в.: учебник для ист. фактов ун-тов / под ред. В. А. Федорова. – 2-е изд., испр. и доп. – М. :
Зерцало, 2000. – 743 с.
Марасанова, В. М. Местное управление в Российской империи (на материалах Верхнего Поволжья) / В. М. Марасанова. –
М. : Карпов, 2004. – 216 с.
История государственного управления в России: учебник
для вузов / под общ. ред. Р. Г. Пихои. – 2-е изд., испр. – М. :
РАГС, 2002. – 382 с.
История государственного управления России: учебник для
студентов вузов / под общ. ред. В. Г. Игнатова. – 3-е изд., перераб. и доп. – Ростов н/Д : Феникс, 2003. – 603 с.
Миронов, Б. Н. Социальная история России периода империи (XVIII – начало ХХ в.): в 2 т. – 3-е изд. – СПб. : Дмитрий
Буланин, 2003. – Т. 1. – 548 с.; Т. 2. – 583 с.
Мухаев, Р. Т. История государственного управления России:
учебник / Р. Т. Мухаев. – М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2007. – 607 с.
Омельченко, Н. А. История государственного управления
России: учебник / Н. А. Омельченко. – М. : Проспект, 2010. –
464 с.
Федоров, В. А. История России. 1861–1917: учебник для студентов вузов / В. А. Федоров. – М. : Высш. шк., 2003. – 384 с.
Российское законодательство X–ХХ вв.: в 9 т. / под общ. ред.
О. И. Чистякова. – М. : Юрид. лит., 1984–1994. Т. 7. – М., 1989. –
431 с.; Т. 8. – М., 1991. – 495 с.
104
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Оглавление
Введение��������������������������������������������������������������������������������������������3
Контрольные вопросы��������������������������������������������������������������������17
1. Административно-территориальное деление и структура
органов местного управления в пореформенный период�������18
Контрольные вопросы��������������������������������������������������������������������36
2. Губернская администрация во второй половине XIX века�����37
Контрольные вопросы��������������������������������������������������������������������54
3. Местное управление в период подготовки и реализации
крестьянской реформы���������������������������������������������������������������55
Контрольные вопросы��������������������������������������������������������������������71
4. Местное государственное управление и земства���������������������72
Контрольные вопросы��������������������������������������������������������������������86
5. Губернская администрация и органы городского
общественного управления�������������������������������������������������������87
Контрольные вопросы������������������������������������������������������������������101
Заключение������������������������������������������������������������������������������������101
Контрольные вопросы������������������������������������������������������������������103
Источники и литература ��������������������������������������������������������������104
105
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Учебное издание
Марасанова Виктория Михайловна
МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
В ПОРЕФОРМЕННЫЙ ПЕРИОД
Учебное пособие
Редактор, корректор М. Э. Левакова
Верстка И. Н. Иванова
Подписано в печать 21.03.12. Формат 60×84 1/16.
Бум. офсетная. Гарнитура «Times New Roman».
Усл. печ. л. 6,28. Уч.-изд. л. 5,0.
Тираж 50 экз. Заказ
Оригинал-макет подготовлен
в редакционно-издательском отделе
Ярославского государственного университета им. П. Г. Демидова.
Отпечатано на ризографе
Ярославский государственный университет им. П. Г. Демидова.
150000, Ярославль, ул. Советская, 14.
106
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
107
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
108
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
38
Размер файла
591 Кб
Теги
марасанова, местное, пореформенной, управления, период, 569
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа