close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

585.Ответственность за нарушения финансового законодательства Кузнецов Ю А

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Министерство образования и науки Российской Федерации
Ярославский государственный университет им. П. Г. Демидова
Ю. А. Кузнецов
Ответственность за нарушения финансового законодательства
Учебное пособие
Рекомендовано
Научно-методическим советом университета
для студентов, обучающхся по специальности
Юриспруденция
Ярославль 2010
1
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
УДК 347.73
ББК Х628.111.6я73
К 89
Рекомендовано
Редакционно-издательским советом университета
в качестве учебного издания. План 2010/11 учебного года
Рецензенты:
М. Н. Бузаджи, кандидат психологических наук, доцент кафедры
теории права и гражданско-правовых дисциплин МУБиНТ;
кафедра уголовного права и процесса МУБиНТ
К 89
Кузнецов, Ю. А. Ответственность за нарушения финансового законодательства: учебное пособие; Яросл. гос. ун-т
им. П. Г. Демидова. – Ярославль: ЯрГУ, 2010. – 124 с.
ISBN 978-5-8397-0791-7
Настоящее учебное пособие разработано в соответствии с
программой курса «Проблемы ответственности за нарушения
финансового законодательства». Исследуются общетеоретические вопросы юридической ответственности, анализируются
соотношения различных видов ответственности за нарушения
финансового законодательства; особое внимание уделено административной ответственности за правонарушения в сфере
публичных финансов.
Предназначено для студентов, обучающихся по специальности 030501.65 Юриспруденция (дисциплины «Особенности ответственности за нарушения финансового законодательства», «Финансовое право», «Административное право»,
блок ОПД), очной, очно-заочной форм обучения.
УДК 347.73
ББК Х628.111.6я73
© Ярославский государственный
университет им. П. Г. Демидова, 2010
ISBN 978-5-8397-0791-7
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Введение
Финансовое право является самостоятельной отраслью российской правовой системы. К существенным особенностям указанной отрасли с полной уверенностью можно отнести то, что в
ее состав в качестве самостоятельных подотраслей входят бюджетное право, налоговое право, а также законодательство о валютном регулировании и валютном контроле. Такие подотрасли,
как бюджетное и налоговое право, имеют в качестве основных
источников кодифицированные акты. Более того, в финансовой
сфере действует большой массив законодательных и подзаконных нормативных правовых актов. Следует особо подчеркнуть,
что, в частности, в бюджетном праве процедура применения
отдельных мер государственного принуждения (в т. ч. мер ответственности) устанавливается на уровне актов Минфина РФ,
Росфиннадзора и Федерального Казначейства. Обращает на себя
внимание и такая особенность, как наличие собственного понятийного аппарата отрасли финансового права, который не имеет
аналогов в ранее изученных студентами отраслях. Ряд понятий
финансового права при общей созвучности и схожести отдельных терминов имеет совершенно иное смысловое наполнение.
Перечисленные обстоятельства предопределяют невозможность детального анализа ответственности за нарушение бюджетного, налогового, эмиссионного законодательства и законодательства о валютном регулировании в рамках учебной дисциплины «Финансовое право». В свою очередь, актуальная судебная
практика свидетельствует о возрастании количества дел, связанных как с привлечением к ответственности, так и с обжалованием
такого привлечения. Как следствие этого, возрастает и спрос на
специалистов в указанной сфере общественных отношений.
Специальный курс «Проблемы ответственности за нарушение финансового законодательства» имеет свой целью создать
у студентов стройную систему знаний в сфере финансовой ответственности. Более того, в рамках курса, построенного с практической направленностью, студенты приобретут необходимые
навыки в работе с нормативным материалом, с составлением
3
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
процессуальных и иных документов, которые имеют свои специфические особенности.
Безусловно, мы не ставим цель охватить всю множественность
видов ответственности за нарушение финансового законодательства. (Особенности уголовной ответственности за преступления
в сфере финансов рассматриваются самостоятельно).
Рамки предлагаемого курса ограничиваются рассмотрением
административной ответственности за нарушения финансового
законодательства.
Выбор этого вида ответственности обусловлен следующими
обстоятельствами:
1. Финансовое право (включая бюджетное и налоговое право) исторически «отпочковалось» из отрасли административного
права, что предопределяет органическую и «генетическую» общность данных отраслей и, в свою очередь, позволяет судам в отдельных случаях при наличии пробелов, например в бюджетном
праве, применять по аналогии нормы об административной ответственности.
2. Административная ответственность за нарушение финансового законодательства имеет свои особенности (уровень установления, субъекты правонарушений, сроки давности привлечения к ответственности, оформление результатов контрольных
закупок, составление протоколов и т. д.), которые нуждаются в
самостоятельном изучении.
3. Поскольку большинство диспозиций составов административных правонарушений за нарушения законодательства в
области финансов изложены бланкетным способом, при решении
конкретных казусов студентам будет необходимо обращаться к
большому количеству нормативных и иных актов в сфере финансов, что позволит одновременно и расширить кругозор обучающихся, и сформировать необходимые навыки работы с нормативными актами и со справочно-правовыми системами.
4. До настоящего времени как в науке финансового права,
так и на практике не получила однозначного решения проблема
разграничения налоговой и административной ответственности,
а также бюджетной и административной.
4
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
5. Административное и налоговое право, являясь публичными отраслями, абсолютно по-разному определяют вину юридического лица. Важная тенденция практики – поиск решения проблемы вины юридического лица в административной ответственности с использованием понятия вины в налоговом праве.
Необходимо заметить, что предлагаемый курс не планируется как исключительно практический. Начальная тема курса посвящена общетеоретическим вопросам юридической ответственности, соотношению понятий государственного принуждения и
юридической ответственности, классификациям и видам правовой ответственности, отграничению ответственности от иных видов принуждения и т. д.
Раздел 1. Юридическая ответственность.
Общетеоретический подход
В настоящем разделе рассматриваются следующие основные
вопросы:
1. Позитивное и негативное понимание юридической ответственности.
2. Соотношение юридической ответственности и государственного принуждения.
3. Дискуссионные вопросы в понимании юридической ответственности.
Вопросы юридической ответственности всегда находились
в центре внимания специалистов в области теории права и отраслевых наук. Несмотря на большое количество работ, посвященных данной теме, можно констатировать, что до настоящего
времени не существует единого взгляда на понимание юридической ответственности. Однако необходимо заметить, что независимо от взглядов общими отправными моментами можно
признать, что правовая ответственность неразрывно связана с
такими категориями, как норма права, принуждение, правопорядок, правонарушение1. Пожалуй, единственным исключениАлексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 266–288.;
Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976.
С. 4–6; Лейст О. Э. Санкции в советском праве. М., 1962. С. 85 и др.
5
1
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ем из данного утверждения является понимание юридической
ответственности в позитивном плане2, которое занимает особое
место в юридической науке.
Справедливости ради надо заметить, что подобному подходу к юридической ответственности способствовали нормативные предписания советского периода. Так, например, ст. 135
Конституции СССР определяла, что министерства и государственные комитеты СССР несут ответственность за состояние и
развитие порученных им сфер. В самом общем виде, сущность
и определение позитивной ответственности состоит в «осознании лицом необходимости неуклонно и добросовестно исполнять свои обязанности»3. Безусловно, что теоретические разработки позитивной ответственности не могли быть не замечены
представителями отраслевых наук. Примечательно, что данные
взгляды были высказаны даже в области уголовного права, в
результате чего была предпринята попытка говорить о проспективной уголовной ответственности4.
Не остались в стороне от данной дискуссии и представители иных отраслевых наук. Так, в частности, в науке трудового права было высказано суждение о том, что «невыполнение
плана, например, может быть обусловлено обстоятельствами,
требующими организационных мероприятий, кадровых перемещений и т. д. Здесь правильнее говорить о позитивной ответственности трудовых коллективов»5. В настоящее время
сторонником позитивной юридической ответственности в трудовом праве является Ю. Н. Полетаев, который считает, что
«юридическая ответственность есть прежде всего ответственное отношение человека к своим обязанностям, ответствен Астемиров З. А. Понятие юридической ответственности // Со­
ветское государство и право. 1969. № 6. С. 62; Строгович М. С. Сущность
юридической ответственности // Советское государство и право. 1979.
№ 5. С. 74–75; Базылев Б. Т. Сущность позитивной юридической
ответственности // Правоведение. 1979. № 4. С. 43.
3
См.: Строгович М.С. Сущность юридической ответственности. С. 75.
4
Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. С. 275.
5
 См.: Маханова Л. И. Правовая ответственность трудовых кол­
лективов // Правоведение. 1988. № 2. С. 10.
6
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ность за правильное выполнение физическим или юридическим лицом возложенных на него законом обязанностей»6.
По нашему мнению, взгляды на юридическую ответственность, как на ответственность проспективную, не нашли поддержки у большинства юристов. Так, С. С. Алексеев, в целом позитивно оценивая «стремление не упустить из поля зрения все
многообразные проявления социально-политической ответственности в праве», все-таки приходит к выводу о том, что «успех
формулирования многоаспектного понятия ... не должен привести к стиранию весьма различных качественных различий»7.
Доводы противников широкого понимания юридической
ответственности весьма обширны. Не останавливаясь детально
на освещении всех аргументов, приведем лишь суждение, верно сформулированное Р. О. Халфиной, которая писала, что «при
широком понимании юридической ответственности теряется
специфика юридического понимания ответственности и возникает потребность в новом термине, обозначающем то, что сегодня
включается в понятие ответственности в юридическом смысле»8.
Необходимо пояснить, почему из всего спектра возражений на
введение понятия позитивной ответственности мы выбрали именно это. Как и всякой науке, юридической науке присущ такой ее
признак, как коммуникабельность. В свою очередь, чтобы соответствовать данному признаку, юридическая наука должна иметь
свой понятийный аппарат, который в определенной степени должен обладать своей индивидуальностью. Необходимость четкого
определения понятий для юридической науки становится тем важнее, что, по точному замечанию С. Ю. Головиной, применимому
к любой отрасли права, «понятия..., получив нормативное закрепление, становятся элементами понятийного аппарата трудового
права, интегрируются в систему правовых терминов»9. О верно См.: Полетаев Ю. Н. Правопорядок и ответственность в трудовом
праве. С. 65.
7
 См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. С. 274 – 275.
8
 См.: Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974.
С. 317.
9
 См.: Головина С. Ю. Понятийный аппарат трудового права.
Екатеринбург, 1997. С. 76–77.
7
6
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
сти данного утверждения свидетельствует и анализ структуры законодательных актов. Так, например, определению понятий, используемых в уголовно-процессуальном законе, посвящена ст. 5
УПК РФ. Аналогично поступил законодатель при построении Налогового кодекса (ст. 11 НК РФ). Здесь заметим, что ч. 1 ст. 11 НК
РФ определяет, что понятия, используемые в настоящем Кодексе,
применяются в том значении, в каком они используются в иных
отраслях законодательства, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом. Подобное построение нормативного материала в
настоящее время стало характерно не только для кодифицированных нормативных правовых актов10. К сожалению, до настоящего
времени нередко в локальных актах и в должностных инструкциях
можно встретить высказывание о том, что тот или иной работник
несет ответственность за выполнение поставленных задач. При
таком формулировании ответственности вообще исчезает необходимость ее дальнейшего анализа, поскольку ответственность сливается со статутными обязанностями11, а за границей исследования
оказывается, например, изучение правонарушения как основания
ответственности, или нам придется согласиться с удвоением юридической ответственности в любой отрасли права, что лишено законодательного подтверждения.
Однако в позитивной ответственности можно найти и рациональные зерна. Помимо достоинства теории позитивной ответственности в социальном плане12, автор видит в ней лишнее
подтверждение тому, что ответственность неразрывно связана с
обязанностью, и что является еще одним подтверждением нашей
точки зрения на понимание юридической ответственности.
Исходя из вышеизложенного, мы будет рассматривать ответственность исключительно в ретроспективном плане, то есть как
ответственность за прошлое неправомерное поведение.
 См. например: ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г.
№ 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним» // СЗ РФ от 28 июля 1997 г. № 30. Ст. 3594.
11
 Сыроватская Л. А. Ответственность за нарушение трудового
законодательства. С. 27.
12
 Лушникова М. В., Лушников А. М. Курс трудового права. Т. 2.
М., 2004. С. 440–442.
8
10
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В свою очередь, во взглядах на сущность юридической ответственности в ретроспективном плане нет единства. Попробуем
кратко охарактеризовать самые распространенные точки зрения.
Специалистами в области теории права ответственность
определялась как обязанность, но принудительно исполненная13.
Причем принудительность рассматривалась в тесной связи с государственным принуждением. В чем-то схожую точку зрения
высказывали и специалисты в области трудового права14. Абсолютизация государственного принуждения, по всей видимости,
была продиктована политическим режимом того времени. Государственная собственность на средства производства позволяла
говорить о делегировании властных полномочий государства
руководителям государственных предприятий. Аналогичная картина наблюдалась и в сфере имущественных отношений, регулируемых гражданским правом. Однако необходимо заметить,
что уже в тот период высказывались суждения относительно
того, что «юридический характер ответственности придает не
государственное принуждение, а правовое регулирование этой
ответственности»15. Применительно к реалиям сегодняшнего дня
нам представляется, что определение юридической ответственности не может предусматривать указание на возможность государственного принуждения. Трудно увидеть, например, в дисциплинарной ответственности даже намек на возможность государственного принуждения, в гражданском праве должник также
самостоятельно и добровольно может уплатить пени и штрафы за
нарушение своих договорных обязанностей.
Рядом ученых юридическая ответственность понимается как
особое состояние, возникающее в результате личного совершенного правонарушения и предусмотренное юридической нормой,
когда компетентный орган, должностное лицо или гражданин на
основе закона требует от правонарушителя отчет в совершенных
 Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. С. 4.
 Сыроватская Л. А. Ответственность по советскому трудовому
праву. С. 21–22.
15
 См.: Тархов В. А. Ответственность по советскому гражданскому
праву. Саратов, 1973. С. 21–22.
9
13
14
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
деяниях, возлагает меру лишения, а правонарушитель претерпевает неблагоприятные последствия16.
Возражения относительно данного взгляда очевидны. Упоминание о лично совершенном правонарушении фактически
выводит из сферы действия юридической ответственности коллективные субъекты правонарушения – юридические лица. Более того, на примере трудового права при подобном подходе
нельзя признать ответственностью коллективную материальную
ответственность. Заметим также, что при такой трактовке ответственности приходишь к выводу о том, что до тех пор, пока не
установлен правонарушитель, ни о какой ответственности нельзя
вести и речи. Однако, связывая возникновение юридической ответственности с моментом установления правонарушителя, нельзя объяснить введение в законодательство понятия срока давности привлечения к ответственности. Необходимо заметить, что
неудачно употребление самого термина «состояние», поскольку
наводит на мысль об определенной статичности юридической ответственности. В свою очередь, само же приведенное определение является яркой характеристикой ее динамики.
Юридическая ответственность как реализация санкции правовой нормы обосновывалась О. Э. Лейстом17, И. С. Самощенко18
и рядом других ученных.
Связь санкции с юридической ответственностью, безусловно,
существует, но данные понятия не являются совпадающими. Санкции, то есть указания на неблагоприятные последствия нарушения
правовой нормы, могут реализовываться в качестве мер защиты.
По всей видимости, именно отрицание данными учеными такого
правового явления и привело их к фактическому отождествлению
этих понятий, в чем их справедливо упрекала Л. А. Сыроватская19.
 Баранов В. М. Теория юридической ответственности. Н. Нов­
город, 1998. С. 7–8 и др.
17
 Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М.,
1981. С. 90–96; Его же. Санкции в советском праве. М., 1962. С. 85.
18
 Самощенко И. С., Фарукшин М. Х. Ответственность по совет­
скому законодательству. М., 1971. С. 50–54.
19
 Сыроватская Л. А. Ответственность за нарушение трудового
законодательства. С. 10–13.
10
16
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Она сама дала следующее определение юридической ответственности, которая определялась как обязанность правонарушителя
ответить за совершенное им правонарушение перед обществом
и государством и претерпеть действие тех санкций, которые применяет к нему соответствующий орган государства20. На то, что
в данном определении присутствует определенный элемент тавтологии, поскольку определяемое понятие раскрывается через
определяющее, уже справедливо указывалось в научной литературе21. В понятие ответить за совершенное правонарушение автор
определения вкладывала первую стадию ответственности, которая
включала в себя обязанность правонарушителя написать объяснительную и т. п. Следуя данной логике, с неизбежностью приходится признать, что, в случаях отказа правонарушителя «дать отчет»,
им не исполняется юридическая обязанность, а следовательно, совершается новое правонарушение, за которое он также может быть
привлечен к ответственности. Таким образом, данный процесс может продолжаться до бесконечности. Конечно, такое понимание
ответственности не может соответствовать действительности.
Более последовательной нам представляется точка зрения тех
ученых, которые определяют юридическую ответственность как
правоотношение. Так, Ю. Крохина дает такое определение ответственности: «Ответственность за нарушение законодательства о
налогах и сборах – это охранительное правоотношение, возникающее на основании законодательства о налогах и сборах между государством и нарушителем законодательства относительно
возложения на виновного субъекта дополнительной обязанности,
связанной с лишениями личного и материального характера»22.
На аналогичных позициях стоят и некоторые авторы последних
работ, посвященных материальной ответственности работника23.
 Сыроватская Л. А. Ответственность за нарушение трудового
законодательства.
21
 Лушникова М. В., Лушников А. М. Курс трудового права. Т. 2.
С. 453, Лейст О. Э. Сущность права. М., 2002. С. 250.
22
 Крохина Ю. Ответственность за нарушение налогового
законодательства: понятие, стадии и механизм реализации // Хозяйство
и право. 2003. № 5. С. 104.
23
 Кейзеров Д. М. Материальная ответственность работников в
11
20
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Несмотря на всю убедительность доводов, обосновывающих
именно такое понимание ответственности, автор не может с ним
согласиться по следующим причинам.
По верному замечанию С. С. Алексеева, исторически понятие
юридической ответственности сложилось в связи с необходимостью отразить применение тех санкций, которые выражают общественное осуждение и преследуют цель глубокого воздействия на
правонарушителя. Здесь угол зрения смещается с санкций как таковых на их несение24. В приведенной же дефиниции ответственности, на наш взгляд, ее сущность выражается не столь явно. Акцент в данном определении расставлен скорее над правами уполномоченного, тогда как не вызывает сомнений, что ответственность
теснее связана с юридической обязанностью правонарушителя.
Более того, нам кажется, что в рассматриваемом определении
за его пределами оказываются права правонарушителя. С момента
совершения правонарушения у нарушителя уже возникает юридическая обязанность, связанная с претерпеванием неблагоприятных
последствий, но это не исключает наличие у правонарушителя и
субъективных прав (о праве на отказ от дачи показаний нами уже
писалось). Правонарушитель может, в частности, требовать, чтобы данное возложение обязанностей и объем этой обязанности
строго соответствовали закону. Ярким примером наличия у правонарушителя субъективных прав является увольнение работника
в качестве меры дисциплинарного взыскания. Судебная практика придерживается однозначной позиции о том, что нарушение
процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности есть
основание признания наложенного дисциплинарного взыскания
незаконным25. Аналогичную позицию занимают судебные органы
и по делам об административных правонарушениях26.
условиях рыночной экономики современной России: некоторые проб­лемы
теории и практики: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Пермь, 2005. С. 13.
24
 Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. С. 276.
25
 См.: п. 33 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта
2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового
кодекса Российской Федерации»// РГ. 2004 г. 8 апр. № 72. С. 5.
26
 См., например: п. 8 Постановления Пленума от 24 октября 2006 г.
№ 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении
12
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
При понимании юридической ответственности необходимо
исходить из точек зрения тех ученых, которые под юридической
ответственностью понимают обязанность правонарушителя претерпеть предусмотренные законом невыгодные отрицательные
последствия своего действия27. Определение ответственности
как основной обязанности правонарушителя в охранительном
отношении более соответствует целевому назначению ответственности, заключающемуся в наказании правонарушителя, но
не исключающему того, что реализация ответственности должна
соответствовать установленным правилам.
Под неблагоприятными последствиями необходимо понимать обременения личного, организационного и имущественного
характера. Нам представляется, что именно данное определение
приемлемо для понимания ответственности в любой отрасли
права. Анализ институтов административного законодательства,
определяющих виды наказаний, анализ норм БК РФ, устанавливающих общие условия ответственности, нормы ГК, посвященные ответственности за нарушения отдельных видов договоров,
показывает, что указанным отраслям права присущи меры ответственности, воздействующие на все перечисленные элементы.
Обременения (правовой урон) выражаются в возложении новой
обязанности, лишении или ограничении принадлежащих правонарушителю прав.
Проиллюстрируем это на конкретном примере административной ответственности. Так, ст. 15.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение порядка работы
с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций,
выразившееся в осуществлении расчетов наличными деньгами с
другими организациями сверх установленных размеров, неоприОсобенной части Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях» // БВС РФ. 2006. № 12. С. 4.
27
 Стависский П. Р. Проблемы материальной ответственности в
советском трудовом праве. Киев; Одесса, 1982. С. 19; Алексеев С. С.
Указ. соч. С. 277; Лушникова М. В., Лушников А. М. Курс трудового
права. Т. 2. С. 444; Молодцов М. В., Головина С. Ю. Трудовое право
России: учебник для вузов. М., 2003. С. 426 и др.
13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ходовании (неполном оприходовании) в кассу денежной наличности, несоблюдении порядка хранения свободных денежных
средств, а равно в накоплении в кассе наличных денег сверх установленных лимитов, виде штрафа для должностных лиц в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей, для юридических
лиц – от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей. В случае если
лицо исполняет возложенные на него обязанности при работе с
наличными денежными средствами, то никаких дополнительных
обязанностей у него не возникает. Однако в случае нарушения
установленных правил возникает новое охранительное правоотношение, в котором у правонарушителя возникает новая обязанность – обязанность уплатить штраф, и которой изначально
в регулятивном отношении не существовало. В этом примере
обременение правонарушителя носит имущественный характер.
Примерами неблагоприятных последствий личностного характера может служить такой вид административного наказания,
как дисквалификация (т. е. лишение физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской
службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы,
занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный
совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по
управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом), которое может быть назначено, в частности, за нарушения требований законодательства, касающихся
представления и раскрытия информации на рынке ценных бумаг
(ст. 15.19 КоАП РФ). Именно дополнительный характер обременений позволяет нам отграничить юридическую ответственность
от схожих правовых явлений, например от мер защиты. Более
того, именно возможность возникновения дополнительной обязанности или прекращения существования субъективного права
является сдерживающим мотивом от совершения того или иного
правонарушения. Таким образом, именно дополнительный характер обременений призван обеспечить достижение цели любой
14
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ответственности – предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
К достоинствам подобного понимания юридической ответственности относится и то, что в нем закрепляется правило, согласно которому единственным основанием ответственности является исключительно правонарушение.
Таким образом, в дальнейшем под юридической ответственностью мы будем понимать обязанность правонарушителя претерпеть неблагоприятные последствия личного, организационного или имущественного характера, выражающиеся в возложении
дополнительной обязанности или в лишении (ограничении) принадлежащего правонарушителю субъективного права в связи с
совершенным правонарушением.
Контрольные вопросы
1. В чем состоит позитивное понимание юридической ответственности?
2. Чем характеризуется юридическая ответственность в негативном плане?
3. Какие существуют мнения о понятии юридической ответственности?
4. На конкретных примерах проиллюстрируйте положительные и отрицательные стороны того или иного определения юридической ответственности.
5. В чем, по Вашему мнению, выражается связь юридической
ответственности с государственным принуждением?
6. Всегда ли государственное принуждение является непременным признаком юридической ответственности? В обоснование позиции приведите конкретные примеры.
7. В чем, по Вашему мнению, достоинства понимания юридической ответственности как дополнительного обременения?
8. Приведите примеры дополнительных обременений организационного, личностного и имущественного характера.
15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Раздел 2. Административная
ответственность за нарушения
финансового законодательства
Глава 1. Соотношение финансовой
и административной ответственности
В данной главе рассматриваются следующие вопросы:
1. Дискуссионные вопросы отраслевой принадлежности ответственности за нарушения финансового законодательства.
2. Соотношение административной ответственности за нарушения финансового законодательств и налоговой ответственности.
3. Проблемы унификации законодательства за нарушения финансового законодательства.
До настоящего времени в науке административного права и
финансового права дискуссионными являются вопросы отраслевой принадлежности ответственности за совершение налоговых,
бюджетных и иных финансовых правонарушений. Представителями науки административного права предлагается включить
составы налоговых и бюджетных правонарушений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях28. В
обоснование подобной позиции приводятся аргументы о том, что
в настоящее время Налоговый кодекс Российской Федерации имеет 13 статей, содержащих составы налоговых правонарушений
(ст. 116–120, 122, 123, 125, 126, 128, 129, 129.1, 129.2). В свою очередь, КоАП РФ предусматривает административную ответственность за те же самые правонарушения (ст. 15.3–15.8, ст. 15.11).
Таким образом, складывается ситуация, когда ответственность за
 См., например: Овчарова Е. В. Проблемы применения админи­ст­
ративной ответственности за нарушение налогового законодательства
по Налоговому кодексу РФ и по Кодексу РФ об административных
правонарушениях // Государство и право. 2007. № 8; Панова И. В.
Ещё раз о двух тенденциях, разрушающих целостность института
административной ответственности // Вестник ВАС РФ. 2007. № 8.
Панкова О. В. Настольная книга судьи по делам об административных
правонарушениях. М.: Проспект, 2008.
16
28
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
эти деликты предусмотрена сразу в двух кодексах. Разграничение
проведено лишь по видам субъектов. Если эти деликты совершают
физические лица и организации (юридические лица) – применяются меры налоговой ответственности, установленные НК РФ. Меры
административной ответственности в соответствии с КоАП РФ
применяются за эти же правонарушения в отношении должностных лиц организаций, которые не являются субъектами налоговой
ответственности. Так, И. В. Панова обосновано указывает на то,
что такое разделение норм между двумя кодексами, основанное
лишь на разном субъектном составе, неубедительно и, безусловно,
нуждается в исправлении29. Аналогичная ситуация, по ее мнению,
складывается и с бюджетными правонарушениями. Более 10 видов нарушений бюджетного законодательства, предусмотренных
ст. 293, 295–303, 305, 306 БК РФ, не содержатся в КоАП РФ, что
парализует их применение. И. В. Панова предлагает «бюджетные»
правонарушения исключить из БК РФ и предусмотреть ответственность за их совершение в КоАП РФ, так как они являются
разновидностью административных проступков30.
Представители науки налогового права, наоборот, считают,
что такие составы налоговых правонарушений, как неуплата или
неполная уплата сумм налога (сбора) (ст. 122 НК РФ) и невыполнение налоговым агентом обязанности по удержанию и (или)
перечислению налогов (ст. 123 НК РФ), отличает имущественный характер, поскольку они посягают на отношения, связанные
с осуществлением налоговых изъятий и непосредственно влекут
финансовые потери для государства. В связи с этим предлагается
не оправданным «считать такие правонарушения, как уклонение в
той или иной форме от исполнения обязанности по уплате налогов
в бюджет административным проступком и ограничиваться применением административных процедур и санкций, предусмотренных КоАП РФ» и, следовательно, делается вывод о принципиальной невозможности «провести их механический перенос в КоАП
РФ и их регулирование предпочтительнее именно НК РФ»31.
 Панова И. В. Указ. соч. С. 28.
 Там же.
31
 Кустова М. В., Ногина О. А., Шевелёва Н. А. Налоговое право
России. Общая часть. М.: Юрист, 2001; Ефремова Е. С. К дискуссии
17
29
30
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В этой дискуссии мы являемся сторонниками первой группы
ученых. Во-первых, финансовое и административное право имеют общие генетические корни. Административное (полицейское)
право стало основой для зарождения науки о финансах (финансовое право)32. Во-вторых, объектом данных правонарушений являются общественные отношения в сфере финансовой деятельности
государства. В самом широком виде финансовая деятельность
государства – разновидность общественных отношений в сфере государственного управления. Таким образом, разграничить
данные правонарушения по объекту посягательства не представляется возможным. В-третьих, аргументы сторонников о принципиальной невозможности перенесения составов правонарушений, содержащихся в ст. 122, 123 НК РФ, в КоАП РФ, по причине их имущественного характера не выдерживают критики33.
Характер налагаемых санкций, предусмотренных ст. 122, 123 НК
РФ, носит карательный характер. Можно было бы согласиться
с представителями науки налогового права о самостоятельности
налоговой ответственности, если бы НК РФ предусматривал бы
правовосстановительные санкции, например, довзыскание неуплаченных сумм налогов. Однако взыскание штрафов по ст. 122,
123 НК РФ не освобождает налогоплательщика, налогового агента от уплаты недоимки и пени по тем налогам, за неуплату или
неполную уплату сумм которых они привлекаются к ответственности. В свою очередь, именно карательный (штрафной) харако переносе составов налоговых правонарушений в Кодекс об админи­
стративных правонарушениях РФ // Налоги и финансовое право. 2010. № 2.
32
 Лушникова М. В. Школы административного и финансового
права // Ярославская юридическая школа: прошлое, настоящее, будущее
/ под ред. С. А. Егорова, А. М. Лушникова, Н. Н. Тарусиной. Ярославль,
2009. С. 339–439.
33
 Соглашаясь же с логикой ученых-налоговиков, придется признать,
что, например, мелкое хищение (ст. 7.27 КоАП РФ) как правонарушение,
носящее имущественный характер, также не может служить основанием
для привлечения к административной ответственности, поскольку не
покушается на установленный порядок управления, а лишь служит
способом получения имущественной выгоды, и, следовательно, вопрос
об ответственности должен разрешаться в гражданско-правовом порядке.
18
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тер санкций является отличительным признаком административной ответственности. По субъекту, полномочному привлекать к
ответственности, налоговая ответственность также не отличается
от административной; и в первом, и во втором случае это государственные органы исполнительной власти и их должностные
лица. Таким образом, и административная, и налоговая ответственность являются публично-правовыми видами юридической
ответственности, т. е. ответственностью правонарушителя перед
государством.
Изложенное позволяет констатировать тот факт, что налоговая ответственность, предусмотренная НК РФ, и административная ответственность не имеют каких-либо принципиальных
различий по своим основным признакам, и, следовательно, отсутствуют препятствия к перенесению составов налоговых
правонарушений в КоАП РФ. Не стоит также забывать и о том,
что унификация законодательства о привлечении к публичноправовым видам ответственности будет способствовать и укреплению законности и правопорядка, созданию единой судебной
практики. Необходимо заметить, что в настоящее время в судебной практике не существует единого подхода к определению отраслевой принадлежности финансовых правонарушений. Иллюстрацией отсутствия единого подхода в судебной практике могут
служит следующие примеры.
Районное управление Пенсионного фонда РФ обратилось
в суд с иском к адвокату П. о взыскании с него 5000 рублей за
нарушение страхователем срока регистрации в территориальном органе Пенсионного фонда Российской Федерации в соответствии со ст. 11 Федерального закона Российской Федерации №167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в
Российской Федерации»34. Решением суда первой инстанции иск
был удовлетворен частично в сумме 2000 рублей. Определением
Судебной коллегии по гражданским делам Ярославского областного суда указанное решение было отменено и производство
по делу прекращено. Отменяя решение суда первой инстанции,
коллегия по гражданским делам исходила из того, что, посколь СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832.
19
34
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ку адвокат П. совершила правонарушение, ответственность
за которое предусмотрена как нормами Федерального закона
№ 167-ФЗ, так и нормами Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях, она может быть привлечена к ответственности только в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных
правонарушениях35. Указанная позиция Судебной коллегии полностью соответствует позиции Верховного Суда РФ, который в
п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта
2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при
применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», указал, что в случае привлечения к ответственности, предусмотренной нормами Налогового кодекса
Российской Федерации (НК РФ), содержащими признаки административного правонарушения, производство по делу должно
осуществляться в порядке, предусмотренном КоАП РФ (часть
3 статьи 1.7 КоАП РФ, часть 2 статьи 10 НК РФ)36.
В свою очередь, практика арбитражных судов свидетельствует об ином подходе к разрешению аналогичных дел.
Решением Арбитражного суда г. Москвы были удовлетворены исковые требования Территориального подразделения Пенсионного фонда Российской Федерации к Обществу с ограниченной
ответственностью о взыскании штрафа в сумме 10 000 рублей
за несвоевременную регистрацию в территориальном органе
ПФР. Постановлением ФАС Московского округа указанное решение оставлено без изменения. Рассматривая кассационную
жалобу Общества, ФАС Московского округа указал, что неправомерным является довод кассационной жалобы о том, что
к спорным отношениям применяются положения Кодекса об
административных правонарушениях, поскольку обязанность
по регистрации в качестве страхователя и ответственность
за несвоевременную регистрацию установлена ФЗ от 15.12.2001
 Постановление Президиума Ярославского областного суда от
26 декабря 2007 г. № 44-г-262 // СПС «Консультант Плюс. Региональный
выпуск».
36
 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 6. С.4.
20
35
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
№ 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»37.
Не вызывает сомнений тот факт, что различные подходы к
определению отраслевой принадлежности юридической ответственности, а следовательно, и к процедуре привлечения не соответствуют основным общеправовым принципам юридической
ответственности и нуждаются в скорейшей законодательной
корректировке. Наиболее правильным, как это уже указывалось,
будет перенесение всех составов финансовых правонарушений в
КоАП РФ. Подобная унификация позволит снять и процедурнопроцессуальные трудности, возникающие при разрешении дел
данной категории. Как верно указывается И. В. Пановой, параллельное существование двух административных производств
разрушает институт административной ответственности и нарушает единство административно-юрисдикционного процесса38.
Контрольные вопросы
1. Охарактеризуйте административное правонарушение в
финансовой сфере.
2. В чем Вы видите отличия налоговых правонарушений от
административных правонарушений в области налогов и сборов?
3. Существуют ли, по Вашему мнению, препятствия к унификации законодательства за правонарушения в сфере публичных финансов?
4. Какова Ваша позиция по вопросу исключения из НК РФ
и БК РФ составов налоговых и бюджетных правонарушений и
включения их в КоАП РФ?
 Постановление ФАС Московского округа от 27.06.2005 № КАА40/5248-05 // СПС «Консультант Плюс. Судебная практика».
38
 Панова И. В. Указ. соч. С. 29.
21
37
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Генезис законодательства
об административных правонарушениях
В данной главе рассматриваются следующие вопросы:
1. Становление административной ответственности как
самостоятельного вида юридической ответственности.
2. Периодизация истории формирования административной
ответственности.
3. Основные тенденции реформирования института административной ответственности в современный период.
Формирование административной ответственности как самостоятельной формы ответственности за малозначительные
правонарушения связывается отдельными учеными с принятием
в 1864 г. Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.
По их мнению, указанный акт, явившийся праобразом кодексов
об административных правонарушениях, содержал как нормы,
регламентирующие некоторые аспекты порядка привлечения к
ответственности, так и составы 150 проступков, разделенных в
зависимости от объекта посягательства на 12 видов39.
Следующий этап развития института административной ответственности рядом ученых связывается с принятием 20 июня
1984 г. Кодекса РСФСР об административных правонарушениях
(далее – КоАП РСФСР). Именно принятие кодифицированного
акта позволило унифицировать процедуру привлечения к административной ответственности и исполнения административных взысканий. В научной литературе встречается и другая периодизация
становления института административной ответственности. Так,
И. В. Панова первым периодом развития законодательства об административной ответственности предлагает считать период с 1917
по 1985 г., который оценивается ею как хаотичный, разрозненный в
силу того, что административная ответственность могла устанавливаться большим количеством субъектов – органов государственного
управления и местных органов государственной власти. Множество
 Авдеенкова М.П. Особенности развития административноправовой ответственности в российском праве // Современное право.
2008. № 3.
22
39
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
союзных и республиканских законодательных и правительственных актов (около 500) приводило к путанице и несогласованности
в правоприменительной деятельности. Все это, по ее мнению, стало
причиной постановки вопроса о создании единого правового поля
административных правонарушений40. Однако уже в этом периоде
происходит первая консолидация законодательства об административных правонарушениях в результате принятия Указа Президиума
Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном
порядке», а также принятия Верховным Советом СССР в 1980 г.
Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях41. Указанные нормативные акты
имели существенные недостатки. В первую очередь это касается
отсутствия строго регламентированной процедуры привлечения к
административной ответственности. Порядок привлечения к ответственности определялся республиканскими положениями об административных комиссиях при исполнительных комитетах местных
советов, которые были обязательны не только для самих комиссий,
но и других государственных органов и должностных лиц, рассматривающих административные дела.
Принятие КоАП РСФСР послужило началом следующего
этапа становления законодательства об административной ответственности. Данный этап оказался непродолжительным. С
1985 г., в связи с взятым курсом на перестройку, последовало коренное изменение законодательства, появление новых институтов и целых отраслей42. Безусловно, подобная ситуация потребовала изменения и института административной ответственности.
Значительная роль в административном нормотворчестве того
периода отводилась субъектам Российской Федерации.
 Панова И. В. Еще раз о двух тенденциях, разрушающих целост­
ность института административной ответственности // Вестник ВАС
РФ. 2007. № 8 С. 27–28.
41
 Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 44. Ст. 909.
42
 Например, в начале формирования налогового права ответ­ствен­
ность за налоговые правонарушения не включалась в КоАП РСФСР
и закреплялась в Законе РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах
налоговой системы в Российской Федерации».
23
40
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таким образом, в 90-х гг. XX в. в России нормы об административной ответственности были разбросаны по целому ряду
нормативных актов. Так, помимо НК РФ, нормы об ответственности содержали также Таможенный кодекс, Закон РСФСР от
19.12.1991 № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды»,
Закон РФ от 17.12.1992 № 4121-1 «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства», Федеральный
закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» и
многие другие законы. Необходимо заметить, что созданию подобной ситуации частично способствовали нормы Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях и КоАП РСФСР. Так, ст. 2 Основ гласила,
что законодательство Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях состоит из настоящих Основ и
издаваемых в соответствии с ними законодательных актов СССР
и постановлений Совета Министров СССР, кодексов и иных законодательных актов союзных республик и постановлений Советов Министров союзных республик об административных правонарушениях. Аналогичное положение закреплялось и в ст. 2
КоАП РСФСР. Большинством ученых указанный период развития расценивался как, безусловно, негативный. Так, В. Д. Сорокин обоснованно указывал на то, что процесс декодификации
законодательства об административных правонарушениях является первой проблемой, разрушающей целостность института административной ответственности43.
30 декабря 2001 г. был принят Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, который четко
регламентирует уровни установления административной ответственности. Согласно ст. 1.1 КоАП РФ, законодательство об
административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов
Российской Федерации об административных правонарушениях.
Значительным изменениям подверглись и иные институты адми Сорокин В. Д. О двух тенденциях, разрушающих целостность
института административной ответственности // Избранные труды.
СПб., 2005. С. 951–963.
24
43
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нистративной ответственности. Важной новеллой КоАП РФ явились нормы о привлечении к административной ответственности
юридических лиц, поскольку КоАП РСФСР предусматривал в
качестве субъектов административной ответственности исключительно физических лиц. В КоАП РФ получили свое закрепление новые виды административных наказаний, таких как дисквалификация, административное приостановление деятельности, и
исключено наказание в виде исправительных работ.
Кроме того, ученые отмечают в качестве положительной черты КоАП РФ то, что в нем осуществлено «принципиальное перенесение центра тяжести с охраны интересов государства на защиту и
обеспечение прав, законных интересов, свобод человека и гражданина, физических и юридических лиц, существенное расширение
сфер этой защиты, перемещение эпицентра в деятельности властных структур на административно-правовую охрану прав и интересов человека и гражданина, физических и юридических лиц»44.
В свою очередь, как нами уже указывалось, достаточно не логичным является решение законодателя о сохранении самостоятельной налоговой и бюджетной ответственности. Мы считаем,
что в настоящее время не существует принципиальной невозможности перенесения составов налоговых и бюджетных правонарушений в КоАП РФ. Следует также особо подчеркнуть, что БК РФ
не определяет процедуры привлечения к бюджетной ответственности. Включение же составов бюджетных правонарушений в
КоАП РФ создаст дополнительные гарантии в соблюдении прав
лиц, привлекаемых к ответственности за данные правонарушения.
Контрольные вопросы
1. Перечислите этапы формирования института административной ответственности.
2. Сформулируйте свою позицию по вопросу декодификации
законодательства об административных правонарушениях.
3. Выскажите свою позицию по вопросу установления административной ответственности юридических лиц.
 Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Курс административного
права Российской Федерации: в 3 ч. М., 2003. С. 380.
25
44
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 3. Признаки
административной ответственности
за нарушения финансового законодательства
В данной главе рассматриваются следующие основные вопросы:
1. Общая характеристика признаков административной
ответственности.
2. Основные отличия административной ответственности
от иных видов юридической ответственности.
3. Особенности административной ответственности за
нарушения финансового законодательства.
В научной и учебной литературе по административному праву
доминирующей является точка зрения о следующих отличительных
признаках (особенностях) административной ответственности.
1. Административную ответственность можно рассматривать
как правовую ответственность за административные правонарушения. При этом следует учесть, что объект посягательства – отношения в сфере государственного управления, а также некоторые
другие. Так, административная ответственность устанавливается
за посягательства на таможенные, налоговые отношения, отношения, связанные с защитой собственности, с охраной прав граждан,
природы, здоровья населения, торговли и т. д.
Вместе с тем административная ответственность применяется за нарушение не каждой нормы административного права,
а тех из них, которые содержат указание на административную
ответственность.
2. Административная ответственность отличается своим
субъектным составом. Субъектами этого вида ответственности
являются как физические, так и юридические лица – предприятия, организации.
3. По своей сущности административная ответственность
представляет собой воздействие, оказываемое полномочным
органом государства на лицо, совершившее административное
правонарушение. Цель этого воздействия состоит в воспитании
26
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
виновного в духе уважения к закону и правопорядку, а также в
предупреждении совершения новых правонарушений как лицами, привлеченными к административной ответственности, так и
другими гражданами.
4. Нарушение административно-правовых норм влечет за собой применение мер административного принуждения, одним из
видов которых являются административные наказания. Именно
эти меры, в отличие от мер предупреждения, пресечения и процессуальных мер обеспечения производства по делу, применяются
в результате привлечения к административной ответственности.
5. Меры административной ответственности применяются
широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц.
Все они, реализуя свои полномочия, назначают правонарушителям административные наказания. К ним относятся судьи (мировые судьи), комиссии по делам несовершеннолетних и защите их
прав, многочисленные органы исполнительной власти. Законами
субъектов РФ к ним могут быть отнесены административные комиссии и иные коллегиальные органы.
6. Меры административной ответственности применяются
органами и должностными лицами в отношении не подчиненных им по службе нарушителей, не связанных с ними служебнотрудовыми отношениями. Данное обстоятельство позволяет отличить административную ответственность от дисциплинарной,
к которой привлекаются руководители, рабочие, служащие и
вспомогательный персонал, как правило, в порядке подчиненности вышестоящим органом или должностным лицом.
7. Административную ответственность характеризует особый процессуальный порядок ее реализации. Своей относительной простотой, оперативностью и экономичностью он отличается от уголовного и гражданского судопроизводства.
8. Во всех случаях ответственность за административные
правонарушения наступает перед государством, которое устанавливает полномочия органов (должностных лиц) по рассмотрению дел об этих правонарушениях и назначению наказаний45.
 Козлов Ю. М., Овсянко Д. М., Попов Л. Л. Административное
право: учебник / под ред. Л. Л. Попова. Юристъ., 2005.
27
45
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
По нашему мнению, не каждый из перечисленных признаков
отражает специфику административной ответственности. В связи с этим, мы считаем необходимым проанализировать каждый
из перечисленных признаков и выработать собственную точку
зрения на особенности административной ответственности.
1. Административная ответственность является видом
юридической ответственности за административные правонарушения. При этом следует учесть, что объектом посягательства являются отношения в сфере государственного
управления, а также некоторые другие. Так, административная
ответственность устанавливается за посягательства на таможенные, налоговые отношения.
Применительно к данному признаку мы считаем необходимым заметить, что, на наш взгляд, общественные отношения в
сфере государственного управления являются общим объектом
административных правонарушений46. В свою очередь, общественные отношения в сфере налогов и сборов, таможенные
отношения, являются родовыми объектами административных
правонарушений. Также необходимо отличать административную ответственность от иных видов ответственности в административном праве. Помимо административной ответственности,
в административном праве существуют и иные виды ответственности. Так, например, по нормам административного права несут дисциплинарную и материальную ответственность военнослужащие, учащиеся образовательных учреждений. В качестве
вида ответственности по административному праву можно выделить такой вид ответственности, как аннулирование лицензии
на занятие отдельными видами деятельности. Такая ответственность, в частности, установлена ст. 13 Федерального закона от
8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов
деятельности»47, ст. 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»48, Положением о лицензировании образова Уголовное право: Общая часть. М.. 1993. С. 107.
 СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3430.
48
 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и
Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 9. Ст. 391.
28
46
47
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тельной деятельности49 и др. На данное обстоятельство особо обратил внимание Высший Арбитражный суд РФ. В частности, в
п. 20 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах,
возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», указывается, что «при рассмотрении дел об оспаривании решений административных органов
о приостановлении или аннулировании лицензии на право осуществления определенного вида деятельности судам необходимо
учитывать, что приостановление (аннулирование) лицензии не
является административным наказанием в смысле КоАП РФ, а
представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.
Оценивая законность решения о приостановлении или аннулировании лицензии, судам необходимо учитывать, что административный орган при его принятии должен руководствоваться нормами Федерального закона "О лицензировании отдельных видов
деятельности" или нормами иных специальных федеральных
законов, регулирующих отношения в области лицензирования
видов деятельности, указанных в пункте 2 статьи 1 названного
Закона, а не нормами КоАП РФ»50.
2. Административная ответственность отличается своим
субъектным составом. Субъектами этого вида ответственности являются как физические, так и юридические лица – предприятия, организации.
По нашему мнению, данный признак административной ответственности не специфический, поскольку не позволяет отграничить административную ответственность от подавляющего
большинства иных видов правовой ответственности. Так, субъектами налоговых, бюджетных, таможенных, правонарушений
также выступают физические и юридические лица. Пожалуй,
 Постановление Правительства РФ от 31.03.2009 № 277 «Об утверж­
дении Положения о лицензировании образовательной деятель­ности» // СЗ
РФ. 06.04.2009. № 14. Ст. 1661.
50
 Вестник ВАС РФ. 2004. № 8.
29
49
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
подобный отличительный признак будет являться особенностью
административной ответственности в сравнении лишь с уголовной ответственностью.
3. По своей сущности административная ответственность
представляет собой воздействие, оказываемое полномочным
органом государства на лицо, совершившее административное
правонарушение. Цель этого воздействия состоит в воспитании
виновного в духе уважения к закону и правопорядку, а также в
предупреждении совершения новых правонарушений как лицами,
привлеченными к административной ответственности, так и
другими гражданами.
Нам представляется, что указанный признак, хотя, безусловно, и присущ административной ответственности, но не позволяет
показать ее особенности по сравнению с иными видами публичноправовой ответственности. Данный признак, на наш взгляд, является родовым отличительным признаком любого вида правовой
ответственности, будь то налоговая, бюджетная, уголовная и др.
Более того, выделяя подобный признак, авторы смешивают понятие ответственности с ее реализацией. Юридическая ответственность как обязанность претерпеть неблагоприятные последствия
своего противоправного поведения возникает с момента совершения правонарушения, независимо от того, известно ли государственным органам о нем или нет. В свою очередь, реализация
ответственности является показателем эффективности работы государственных органов по охране правопорядка.
Еще более спорным представляется выделение в качестве
отличительного признака цели воздействия – воспитание правонарушителя и предупреждение новых правонарушений. Воспитание и предупреждение (превентивная функция) являются
общеправовыми признаками юридической ответственности. Любой вид ответственности как в частном, так и в публичном праве
всегда своей целью имеет предупреждение совершения новых
правонарушений как самим правонарушителем, так и иными лицами. Следовательно, рассматриваемый признак не может считаться присущим только административной ответственности, а
значит, его выделение излишне.
30
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
4. Нарушение административно-правовых норм влечет за
собой применение мер административного принуждения, одним из видов которых являются административные наказания.
Именно эти меры, в отличие от мер предупреждения, пресечения и процессуальных мер обеспечения производства по делу,
применяются в результате привлечения к административной
ответственности.
Данный признак, скорее, является не признаком административной ответственности, а характеристикой (признаком) административного правонарушения как основания административной
ответственности. Согласно ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ, административным правонарушением признается противоправное, виновное
действие (бездействие) физического или юридического лица, за
которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Именно данное легальное определение административного правонарушения дает
основание большинству специалистов в области административной ответственности выделять такой признак правонарушения,
как наказуемость. Таким образом, рассматриваемый признак характеризует не непосредственно административную ответственность, а юридический факт – основание ее возникновения.
5. Меры административной ответственности применяются широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц.
Все они, реализуя свои полномочия, назначают правонарушителям административные наказания. К ним относятся судьи (мировые судьи), комиссии по делам несовершеннолетних и защите
их прав, многочисленные органы исполнительной власти. Законами субъектов РФ к ним могут быть отнесены административные комиссии и иные коллегиальные органы.
Указанный признак мы также не можем безоговорочно принять в качестве специфики административной ответственности.
По нашему мнению, возможность привлечения к административной ответственности широким кругом полномочных органов и
их должностных лиц является спецификой административного
процесса, под которым мы понимаем урегулированный правом
31
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
порядок разрешения индивидуальных дел в сфере государственного управления публичными органами исполнительной
власти РФ и ее субъектов, а в предусмотренных случаях и другими полномочными органами. Таким образом, рассматриваемая особенность характеризует процедуру привлечения к административной ответственности, а не является характеристикой
материально-правового понятия «юридическая (административная) ответственность». Более того, полномочиями по привлечению к налоговой или бюджетной ответственности также обладают должностные лица налоговых и иных финансовых органов.
6. Меры административной ответственности применяются органами и должностными лицами в отношении не подчиненных им по службе нарушителей, не связанных с ними служебнотрудовыми отношениями. Данное обстоятельство позволяет
отличить административную ответственность от дисциплинарной, к которой привлекаются руководители, рабочие, служащие и вспомогательный персонал, как правило, в порядке подчиненности вышестоящим органом или должностным лицом.
Как уже следует из содержания, подобная особенность административной ответственности проявляется лишь в ее сравнении с
иными видами ответственности по административному праву. Однако подобный признак присущ любому виду публично-правовой
ответственности, что делает его особое выделение не бесспорным.
7. Административную ответственность характеризует
особый процессуальный порядок ее реализации. Своей относительной простотой, оперативностью и экономичностью он отличается от уголовного и гражданского судопроизводства.
В данном случае мы вновь имеем дело не с характеристикой
непосредственно административной ответственности, а с характерными особенностями производства по делам об административных
правонарушениях. О недопустимости смешения понятий ответственности с ее реализацией нами уже неоднократно указывалось.
8. Во всех случаях ответственность за административные
правонарушения наступает перед государством, которое устанавливает полномочия органов (должностных лиц) по рассмотрению дел об этих правонарушениях и назначению наказаний.
32
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Не вызывает сомнений то, что в данном случае мы вновь
имеем дело с признаком публично-правовой ответственности,
который не позволяет выявить особенность и специфику именно административной ответственности в сравнении с налоговой,
бюджетной и другими видами ответственности в публичных и
частно-публичных отраслях права.
9. Особое внимание следует обратить на то, что административную ответственность отличает особый порядок ее
установления. В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции
РФ административное и административно-процессуальное законодательство, а следовательно, и установление административной ответственности относятся к совместному ведению
Российской Федерации и ее субъектов.
Определить данное свойство в качестве специфической особенности административной ответственности нам позволяет то
обстоятельство, что ни один из других видов юридической ответственности подобным признаком не обладает. Источником
уголовной ответственности согласно ст. 1 УК РФ является Уголовный кодекс РФ, источником налоговой ответственности – НК
РФ, источником дисциплинарной ответственности – Трудовой
кодекс РФ и для отдельных категорий работников – Федеральные законы и положения (уставы) о дисциплине (ст. 192 ТК РФ).
В свою очередь, согласно ст. 1.1. КоАП РФ законодательство об
административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов
Российской Федерации об административных правонарушениях.
Необходимо также обратить внимание, что законами субъектов
Российской Федерации устанавливаются не только конкретные
составы административных правонарушений, но и организация
производства по делам об административных правонарушениях,
предусмотренных законами субъектов Российской Федерации,
определение подведомственности дел об административных
правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, создание административных комиссий,
иных коллегиальных органов в целях привлечения к администра33
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тивной ответственности, предусмотренной законами субъектов
Российской Федерации, определение перечня должностных лиц,
уполномоченных составлять протоколы об административных
правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. Также ст. 1.3.1 КоАП РФ предусматривает
возможность регулирования законами субъектов Российской Федерации и иных вопросов в соответствии с Кодексом Российской
Федерации об административных правонарушениях, в частности
законами субъектов Российской Федерации органы местного
самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями
субъекта Российской Федерации по созданию комиссий по делам
несовершеннолетних и защите их прав, созданию административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной
законами субъектов Российской Федерации, по определению
перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных
законами субъектов Российской Федерации.
Указанные правила полностью соответствуют ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которой административное, административнопроцессуальное законодательство отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако необходимо заметить, что к совместному ведению РФ
и ее субъектов также отнесены и трудовое, и семейное, и жилищное
законодательство, но ответственность в перечисленных отраслях,
в отличие от административной ответственности, устанавливается
лишь федеральным законодательством. Таким образом, рассматриваемый признак действительно является специфической особенностью административной ответственности.
Перечисленные нами отличительные признаки административной ответственности в полном объеме относятся и к административной ответственности за нарушения финансового законодательства.
1. В самом общем виде объектом правонарушений в сфере
финансового законодательства являются общественные отношения в сфере государственного управления, поскольку и нало34
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
говое, и бюджетное законодательство генетически «отпочковались» из отрасли административного (полицейского) права.
2. Субъектами правонарушений в сфере финансов могут
быть как физические, так и юридические лица.
3. Административная ответственность за нарушения финансового законодательства может устанавливаться как на уровне
Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов. Однако
здесь стоит обратить внимание на то, что налоговое законодательство, законодательство о валютном регулировании и валютном контроле, законодательство о наличном денежном обращении находится в введении Российской Федерации, и, следовательно, установление административной ответственности за
правонарушения в перечисленных сферах общественной жизни
допустимо лишь КоАП РФ. В свою очередь, КоАП РФ устанавливает административную ответственность лишь за нарушения
бюджетного законодательства Российской Федерации. За нарушения бюджетного законодательства субъектов Федерации и
правовых актов органов местного самоуправления административная ответственность может быть установлена законами субъектов Российской Федерации51.
Контрольные вопросы
1. Проанализируйте существующие в доктрине административного права мнения по поводу отличительных признаков
административной ответственности.
2. Все ли из перечисленных признаков являются специфическими только для административной ответственности?
3. Какие из признаков административной ответственности являются, по Вашему мнению, наиболее значимыми?
4. В полной ли мере признаки административной ответственности присущи административной ответственности за
нарушение финансового законодательства?
 Закон ЯО от 06.04.2009 № 13-з «О применении мер админи­
стративной ответственности за нарушение бюджетного законодатель­
ства» // Губернские вести. 2009. № 34.
35
51
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 4. Основания административной
ответственности за нарушения
финансового законодательства
В данной главе рассматриваются следующие основные вопросы:
1. Основания административной ответственности.
2. Характеристика источников административной ответственности.
3. Полномочия Российской Федерации и ее субъектов по
установлению административной ответственности.
4. Фактическое основание административной ответственности – состав административного правонарушения.
5. Отдельные составы административных правонарушений
в сфере финансов и практика их применения.
6. Общая характеристика производства об административных правонарушениях и полномочия органов государственной власти по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях.
7. Оспаривание постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях.
В науке административного права выделяют несколько оснований административной ответственности: нормативное основание (т. е. нормативные правовые акты, предусматривающие
административную ответственность за конкретное деяние); фактическое основание (непосредственно правонарушение) и процессуальное основание (итоговый документ, констатирующий
совершение лицом административного правонарушения)52.
С нашей точки зрения, подобное выделение нескольких
оснований юридической ответственности имеет лишь методологическое значение, поскольку единственным основанием юридической ответственности является лишь правонарушение.
Если какое-либо деяние не закреплено в КоАП РФ или в законе субъекта Российской Федерации об административных пра Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Администра­
тивное право: учебник для вузов. М., 2007. С. 539.
36
52
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вонарушениях, то в соответствии с ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ указанное деяние не является административным правонарушением, и,
следовательно, отсутствует юридический факт, лежащий в основе возникновения административной ответственности.
Итоговый акт о применении санкций – процессуальное
основание – относится к процедурным вопросам реализации
юридической ответственности и, следовательно, никак не может являться ее основанием. Выделение процессуального основания юридической ответственности характерно в основном для
представителей публично-отраслевых наук – административного
права53, финансового права54. Действительно претерпеть неблагоприятные последствия за совершенное административное или
бюджетное правонарушение можно лишь на основе правоприменительного акта. Однако коль скоро речь идет о юридической
ответственности в общеотраслевом значении, указанные авторы
не учитывают, что, например, в гражданском праве или в трудовом праве правонарушитель может добровольно уплатить пени,
штраф или возместить ущерб. Причем добровольное исполнение
указанных обязанностей (юридическая ответственность) может
проходить вне какой-либо процедуры, а иногда даже без соответствующего требования управомоченного лица. Таким образом,
нам представляется не совсем оправданным выделение подобного основания юридической ответственности.
§ 1. Нормативное основание
Как уже указывалось выше, одна из особенностей административной ответственности заключается в том, что правом устанавливать административную ответственность обладает не только Российская Федерация, но и ее субъекты.
Согласно ст. 1.3 КоАП РФ, к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление: 1) общих положений и прин Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Указ. соч.
 Актуальные проблемы теории и практики финансового права
Российской Федерации / под ред. проф. А. Н. Козырина. Система
ГАРАНТ, 2009.
37
53
54
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ципов законодательства об административных правонарушениях, 2) перечня видов административных наказаний и правил их
применения, 3) административной ответственности по вопросам,
имеющим федеральное значение, в том числе административной
ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных
федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, 4) порядка производства по делам
об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, 5) порядка исполнения постановлений о
назначении административных наказаний.
Согласно ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, административное,
административно-процессуальное законодательство отнесены к
предметам совместного ведения55 РФ и субъекта РФ. Согласно
ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними
законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Наиболее сложным на практике является вопрос о разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в
части установления административной ответственности за конкретные виды противоправных деяний56.
 Легальное определение понятия предмета совместного ведения
содержалось в п. 2 ст. 2 Федерального закона от 24 июня 1999 г.
№ 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации», где под ним понимается сфера общественных отношений,
регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции
РФ, и к компетенции субъектов РФ.
56
 См., например: Определение Конституционного Суда РФ
от 01.06.2010 № 841-О-П «По жалобе закрытого акционерного об­
щества «Вегас» на нарушение конституционных прав и свобод
статьей 3.5 Закона Архангельской области «Об административных
правонарушениях»; Определение Верховного Суда РФ от 02.06.2010
№ 49-Г10-32 Об оставлении без изменения решения Верховного Суда
Республики Башкортостан от 01.04.2010, которым удовлетворено
38
55
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Разъясняя для нижестоящих судов данное законодательное
правило, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в
своем Постановлении от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»57, указывает, что применению подлежат только те законы субъектов
Российской Федерации, которые приняты с учетом положений
статьи 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации, а также статьи
1.3.1 КоАП РФ, определяющих предметы ведения субъектов Российской Федерации. В частности, законом субъекта Российской
Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации.
Для наглядности проиллюстрируем данное разъяснение примером из судебной практики.
Статьей 2.10 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях была установлена административная ответственность за сообщение недостоверных сведений в декларации о розничной продаже алкогольной продукции
либо непредставление в установленные сроки такой декларации.
Указанное правонарушение наказывается наложением административного штрафа на должностных лиц в размере от двух до
трех тысяч рублей; на юридических лиц – от десяти до двадцати тысяч рублей.
ООО обратилось в суд с заявлением о признании указанной
нормы недействующей, сославшись на то, что, устанавливая
заявление о признании недействующей статьи 56 Закона Республики
Башкортостан «Об административных правонарушениях» от 04.06.2004
№ 84-з; Определение Верховного Суда РФ от 12.05.2010 № 80-Г10-6
Об оставлении без изменения решения Ульяновского областного суда
от 12.02.2010, которым удовлетворено заявление о признании частично
недействующей ч. 2 ст. 25 Закона Ульяновской области «Кодекс
Ульяновской области об административных правонарушениях» (в
редакции Закона Ульяновской области от 20.07.2009 № 103-30) от
05.06.2007 № 72-30// СПС Консультант Плюс.
57
 БВС РФ. 2005. № 6.
39
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
административную ответственность в сфере оборота алкогольной продукции на территории Республики Татарстан по вопросу, правовые основы которого регламентированы Федеральным законом «О государственном регулировании производства
и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции», законодательный орган республики превысил свои
полномочия. Кроме того, в настоящее время административная
ответственность за нарушение порядка представления декларации об обороте алкогольной продукции урегулирована в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, в его статьях 14.19 и 15.13.
Решением Верховного Суда Республики Татарстан заявление ООО было удовлетворено. Статья 2.10 Кодекса Республики
Татарстан об административных правонарушениях признана
недействующей со дня вступления решения в законную силу.
Проверяя в кассационном порядке данное решение, Судебная
коллегия по гражданским делам Верховного Суда согласилась с
решением суда первой инстанции, указав следующее.
К полномочиям Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях подпунктом
3 пункта 1 статьи 1.3 Кодекса отнесено установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами
Российской Федерации.
Таким образом, федеральный законодатель, закрепляя законы субъектов РФ в системе правовых регуляторов юрисдикционных отношений и в этой связи предоставляя субъекту Российской Федерации нормотворческие полномочия по установлению
административной ответственности, поставил их в прямую зависимость не только от КоАП РФ, но и в целом от федерального отраслевого законодательства, которым установлены критерии, условия и пределы правового регулирования той или иной
сферы общественных отношений.
40
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Как следует из диспозиции оспариваемой нормы, субъектом
Российской Федерации предусмотрена административная ответственность за нарушение обязанности вести учет и декларирование объема производства и оборота этилового спирта и
спиртосодержащей продукции организациями, осуществляющими закупку и поставку этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, а также спиртосодержащей
непищевой продукции с содержанием этилового спирта более
40 процентов объема готовой продукции, то есть за нарушение
обязанности, возложенной на субъекты предпринимательской
деятельности пунктом 1 статьи 14 Федерального закона «О
государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции».
При этом административная ответственность за несоблюдение указанной обязанности, регламентирована статьями 14.19
и 15.13 КоАП РФ.
При такой ситуации суд обоснованно пришел к выводу, что
законодательный орган Республики Татарстан не вправе был регулировать этот вопрос58.
Изложенная позиция Верховного Суда позволяет сделать вывод, что субъекты Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность только за правонарушения в той
сфере общественных отношений, по которым отсутствует соответствующий нормативный правовой акт Российской Федерации.
Административная ответственность за нарушения финансового законодательства установлена главой 15 КоАП РФ, которая
содержит 34 состава административных правонарушений.
Компетенция субъектов Российской Федерации в админи­
стративно-деликтном нормотворчестве определена ст. 1.3.1 КоАП
РФ. Согласно указанной норме, к ведению субъектов Российской
Федерации в области законодательства об административных
 Определение Верховного Суда РФ от 21.04.2010 № 11-Г10-4
«Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Республики
Татарстан от 15.02.2010, которым удовлетворено заявление о призна­
нии недействующей статьи 2.10 Кодекса Республики Татарстан об
административных правонарушениях» // СПС «КонсультантПлюс.
Решения Высших Судов».
41
58
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
правонарушениях относится: установление законами субъектов
Российской Федерации об административных правонарушениях
административной ответственности за нарушение законов и иных
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации,
нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской
Федерации; определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов
Российской Федерации; создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; создание административных комиссий,
иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов
Российской Федерации; определение перечня должностных лиц,
уполномоченных составлять протоколы об административных
правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; регулирование законами субъектов Российской
Федерации иных вопросов в соответствии с КоАП РФ. Также
субъекты Российской Федерации могут наделять органы местного самоуправления полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, связанных с созданием комиссий по
делам несовершеннолетних и защите их прав; созданием административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной
законами субъектов Российской Федерации, определение перечня
должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами
субъектов Российской Федерации.
В Ярославской области принято и действует два закона, регулирующих административную ответственность: Закон Ярославской области от 03.12.2007 № 100-з «Об административных
правонарушениях»59 и Закон Ярославской области от 06.04.2009
№ 13-з «О применении мер административной ответственности
за нарушение бюджетного законодательства»60.
 Губернские вести. 2007. № 98. 8 дек.
 Там же. 2009. № 34. 10 апр.
42
59
60
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
§ 2. Фактическое основание
Как уже указывалось, в административном праве под фактическим основанием административной ответственности понимается административное правонарушение.
Согласно ст. 2.1 КоАП РФ, административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации
об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Указанное определение позволяет
выделить следующие признаки административного правонарушения :
- противоправность. Данный признак обозначает, что данное деяние нарушает конкретную норму права. Противоправное
бездействие заключается в неисполнении или ненадлежащем исполнении физическим или юридическим лицом субъективных
обязанностей, а также полномочий (должностными лицами). Необходимо заметить, что подавляющее большинство административных правонарушений в сфере финансов совершается путем
бездействия;
- виновность. Данный признак административного правонарушения более подробно будет проанализирован в разделе, посвященном субъективной стороне административного правонарушения;
- наказуемость. В юридической науке содержание данного
признака раскрывается по-разному. Так, по мнению Е. С. Чанова, данный признак означает, «что за совершение данного деяния
конкретной нормой КоАП РФ или закона субъекта РФ установлена именно административная ответственность»61. Нам представляется подобное понимание содержания данного признака
не совсем верным. Мы считаем, что данный признак означает то,
что только такое деяние является административным правонарушением, за которое КоАП РФ или законом субъекта об административных правонарушениях установлено административное
 Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных
правонарушениях / под ред. Э. Г. Липатова, С. Е. Чаннова. М., 2008.
43
61
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
наказание. Если же за деяние административное наказание не
установлено, то оно не является административным правонарушением. Проиллюстрируем важность данного признака на конкретном примере.
Федеральным законом Российской Федерации от 8 декабря
2003 г. № 162-ФЗ»О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации»62 были внесены изменения в ст. 264 УК РФ, согласно которым уголовная ответственность за нарушение правил дорожного движения и эксплуатации
транспортных средств, повлекших по неосторожности причинение вреда средней тяжести здоровью человека, была исключена.
Статья 12.24 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в редакции, действующей на момент
принятия и вступления в силу данного закона, предусматривала
административную ответственность за нарушение правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства,
повлекшее причинение легкого вреда здоровью потерпевшего.
Административная ответственность за нарушение правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение вреда здоровью средней тяжести,
была введена лишь Федеральным законом от 22.04.2005 № 38ФЗ «О внесении изменения в статью 12.24 Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях»63, который
вступил в силу 7 мая 2005 г.
Таким образом, в период с декабря 2003 г. по май 2005 г.
лица, причинившие средней тяжести вред здоровью потерпевшего в результате нарушений Правил дорожного движения, не
несли ни уголовной, ни административной ответственности.
При этом потерпевший мог защитить свои права лишь в порядке
гражданского судопроизводства64.
Помимо признаков правонарушения, в юридической литературе для характеристики правонарушения используют такую
категорию, как состав правонарушения.
 СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4848.
 Там же. 2005. № 17. Ст. 1484.
64
 Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда
Российской Федерации за третий квартал 2004 года // БВС РФ. 2005. № 4.
44
62
63
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В структуре состава административного правонарушения
традиционно выделяют следующие элементы:
- объект правонарушения;
- объективная сторона правонарушения;
- субъект правонарушения;
- субъективная сторона.
Как уже указывалось, исторически административная ответственность тесно связана с ответственностью уголовной.
Более того, в научной литературе по административному праву верно обращается внимание на то, что до недавнего времени
квалифицирующими признаками, позволяющими отграничить
административное правонарушение от преступления, служили
повторность, неоднократность, систематичность совершения
административных правонарушений при условии назначения за
них административных наказаний. Иными словами, впервые совершенное правонарушение, предусмотренное соответствующей
нормой права, влекло административную ответственность, а повторное (неоднократное, систематическое) совершение аналогичного проступка – уголовную ответственность, предусмотренную уголовным законодательством. Поэтому в Уголовном кодексе содержалось значительное количество составов преступлений
с так называемой административной преюдицией65.
Таким образом, понятие состава административного правонарушения во многом схоже с понятием состава преступления,
которое достаточно подробно изучается студентами в дисциплине «Уголовное право». В связи с этим мы не видим необходимости детального анализа элементов состава, а остановимся на
особенностях указанных элементов применительно к составу административного правонарушения.
§ 2.1. Объект правонарушения
В административной ответственности выделяют общий состав правонарушения – общественные отношения в сфере государственного управления. Помимо общего объекта правонарушения, выделяют родовой объект: личность, права и свободы
 Козлов Ю. М., Овсянко Д. М., Попов Л. Л. Указ. соч.
45
65
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
граждан; общественная безопасность; собственность; государственный и общественный порядок; отношения в сфере экономики; установленный порядок управления. Как правило, родовой
объект закрепляется в названии соответствующей главы особенной части КоАП РФ. Каждое правонарушение имеет свой видовой объект: честь и достоинство, нарушение требований дорожной разметки, нарушение требований скоростного режима и т. д.
Объект правонарушения необходим для правильной юридической квалификации правонарушения. Однако в административном праве объект правонарушения приобретает еще одно важное
значение. Согласно п. 2 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ, повторное совершение однородного административного правонарушения, если за
совершение первого административного правонарушения лицо
уже подвергалось административному наказанию, по которому
не истек срок, в течение которого лицо считается подвергнутым
административному наказанию, является обстоятельством, отягчающим административную ответственность. В п. 16 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях», разъяснено, что однородным считается правонарушение, имеющее единый родовой объект посягательства. В связи с этим необходимо
помнить, что в названии соответствующей главы зачастую закрепляется не один, а несколько родовых объектов правонарушения. Так, глава 15 КоАП РФ носит название «АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ФИНАНСОВ,
НАЛОГОВ И СБОРОВ, СТРАХОВАНИЯ, РЫНКА ЦЕННЫХ
БУМАГ». Таким образом, в данной главе объединены правонарушения, имеющие в качестве родового объекта общественные
отношения в области финансов, в области налогов и сборов, в
сфере страхования и в области рынка ценных бумаг. Так, например, Верховный Суд Российской Федерации в п. 23 Постановления Пленума от 24 октября 2006 г. № 18 «О некоторых вопросах,
возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях», указал, в частности, что административная ответственность
46
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в области налогов и сборов предусмотрена статьями 15.3–15.9,
15.11 КоАП РФ. Следовательно, если лицо было привлечено к
административной ответственности за нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций (ст. 15.1 КоАП РФ), то данное обстоятельство нельзя считать
отягчающим административную ответственность при привлечении данного должностного лица к административной ответственности, например, за нарушение сроков представления налоговой
декларации (ст. 15.5 КоАП РФ), однако это не исключает учет
совершенного ранее административного правонарушения в качестве обстоятельства, характеризующего личность виновного (ч. 2
ст. 4.1 КоАП РФ).
Обращает на себя внимание определенная непоследовательность законодателя в части включения составов административных правонарушений в сфере публичных финансов в иные главы КоАП РФ. Это касается, в частности, ч. 2 ст. 14.5 КоАП РФ,
предусматривающей административную ответственность за неприменение в установленных федеральными законами случаях
контрольно-кассовой техники (ККТ), применение контрольнокассовой техники, которая не соответствует установленным требованиям либо используется с нарушением установленного законодательством Российской Федерации порядка и условий ее
регистрации и применения.
Впервые обязанность по осуществлению расчетов с населением с использованием контрольно-кассовой техники была закреплена Указом Президента РФ от 16 февраля 1993 г. № 224
«Об обязательном применении контрольно-кассовых машин».
Основной целью данного Указа являлось «упорядочение приема
и учета наличных денежных средств, поступающих от населения
в качестве платы за товары и услуги, обеспечение полного и свое­
временного сбора налоговых платежей и их поступление в бюджеты всех уровней». Таким образом, обязательность при применении контрольно-кассовой техники обусловлена фискальными
функциями государства в целях контроля полноты уплаты налоговых платежей. Аналогичные цели преследовал Закона РФ от
18 июня 1993 г. № 5215-1 «О применении контрольно-кассовых
47
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
машин при осуществлении денежных расчетов с населением». В
действующем в настоящее время Федеральном законе от 22 мая
2003 г. № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники
при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт» прямо не указывается
на цели его принятия, но систематический анализ его положений
позволяет прийти к выводу, что основной целью Закона все также
является осуществление контроля за доходами юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей в целях их налогооблажения. Так, например, Федеральным законом от 17 июля 2009 г.
№ 162-ФЗ были внесены изменения, разрешающие организациям
и индивидуальным предпринимателям, являющимся налогоплательщиками единого налога на вмененный доход для отдельных
видов деятельности, осуществлять наличные денежные расчеты
и (или) расчеты с использованием платежных карт без применения ККТ, поскольку налогооблажение указанной категории лиц
не ставится в зависимость от полученного дохода. Таким образом, использование ККТ неразрывно связано с осуществлением контрольных функций в сфере налогов и сборов. Более того,
кассовая техника должна использоваться не только субъектами
предпринимательской деятельности, но и иными юридическими
лицами – некоммерческими организациями. С этих позиций ч. 2
ст. 14.5 КоАП РФ должна быть исключена из главы 14 Кодекса и
введена самостоятельной статьей в главу 15 КоАП РФ.
§ 2.2. Объективная сторона правонарушения
Объективная сторона включает в себя совокупность признаков,
характеризующих внешнюю сторону правонарушения. Так же, как
и в уголовном праве, объективная сторона включает в себя противоправное деяние (в форме действия или бездействия), наступившие
вредные последствия, причинную связь между деяниями и последствиями. В качестве факультативных элементов объективной стороны выделяют место, время, способ совершения правонарушения.
К особенностям объективной стороны правонарушений за
нарушения финансового законодательства можно с полной уверенностью отнести следующие.
48
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Большинство составов административных правонарушений
за нарушение финансового законодательства носят бланкетный
характер. Так, в частности, ст. 15.2 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за невыполнение должностным
лицом учреждения банка обязанностей по контролю за выполнением организациями или их объединениями правил ведения
кассовых операций. В свою очередь, порядок ведения кассовых
операций и обязанности банков по контролю за данными операциями определяются Положением Банка России от 05.01.1998
№ 14-П «О правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации», утвержденным советом директоров Банка России, протокол от 19.12.1997 № 4766
и Порядком ведения кассовых операций в Российской Федерации, утвержденным решением совета директоров Банка России
от 22.09.1993 № 4067. Таким образом, устанавливая в действиях
лица, привлекаемого к административной ответственности, состав административного правонарушения, орган, должностное
лицо либо суд обязаны указать в проколе об административном
правонарушении, в постановлении по делу об административном
правонарушении или решении, нарушение каких именно нормативных актов было допущено конкретным лицом. Указанные сведения относятся к событию административного правонарушения
(ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ). Отсутствие указанных данных является
существенным недостатком протокола. При обнаружении указанного недостатка судья на основании пункта 4 части 1 статьи
29.4 КоАП РФ обязан вынести определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган или должностному лицу, которыми составлен
протокол. Определение судьи должно быть мотивированным, содержать указание на выявленные недостатки протокола и других
материалов, требующие устранения.
Возвращение протокола возможно только при подготовке
дела к судебному рассмотрению и не допускается при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу,
 Вестник Банка России. 14.01.1998. № 1.
 Экономика и жизнь. 1993. № 42–43.
49
66
67
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
поскольку часть 2 статьи 29.9 КоАП РФ не предусматривает возможности вынесения определения о возвращении протокола и
иных материалов органу или должностному лицу, составившим
протокол, по результатам рассмотрения дела68.
Продолжая анализ объективной стороны административного правонарушения, необходимо заметить, что практически все
составы административных правонарушений, предусмотренные
гл. 15 КоАП РФ, являются формальными, т. е. не предусматривают в качестве обязательного элемента объективной стороны
правонарушения наступление вредных последствий. Указанное
обстоятельство порождает на практике определенные трудности
связанные с таким понятием, как малозначительность деяния.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержит специальное основание освобождения от административной ответственности, а именно согласно ст. 2.9. КоАП
РФ при малозначительности совершенного административного
правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут
освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. Малозначительность является исключительно
оценочным понятием и применяется конкретным правоприменителем, исходя из фактических обстоятельств дела. Верховный и
Высший арбитражный суд дают лишь примерные критерии для
отнесения деяния к малозначительному. Так, в п. 22 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5
Верховный Суд указал, что малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя
формально и содержащее признаки состава административного
правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести
наступивших последствий не представляющее существенного
нарушения охраняемых общественных правоотношений. Схо Пункт 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской
Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возни­
кающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях».
50
68
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
жая позиция содержится в п. 18 Постановления Пленума ВАС
РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в
судебной практике при рассмотрении дел об административных
правонарушениях»69. На наш взгляд, такие критерии, как размер
вреда, тяжесть наступивших последствий, отсутствие существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений,
являются не совсем корректными. Как уже указывалось, большинство составов административных правонарушений в сфере
финансового законодательства имеют формальный состав, т. е.
не предусматривают вредных последствий в качестве обязательного элемента объективной стороны. Указанное обстоятельство
порождало на практике трудности, связанные с возможностью
квалификации как малозначительного правонарушения, имеющего формальный состав. В связи с этим, постановление Пленума ВАС от 02.06.2004 № 10 было дополнено пунктом 18.1, посвященным исключительно данной проблеме. ВАС РФ абсолютно
обоснованно указал, что не может быть отказано в квалификации
административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье
Особенной части КоАП РФ ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость
от наступления каких-либо последствий. Таким образом, критерий отсутствия существенной угрозы не является достаточным.
В юридической науке предлагается при оценке правонарушения
как малозначительного исходить из объекта правонарушения,
формы вины и конкретной санкции70.
На наш взгляд, с практической точки зрения адекватным
критерием является санкция соответствующей нормы Особенной части КоАП РФ, поскольку при установлении санкции за
конкретное правонарушение законодатель учитывает и объект
посягательства, и форму (способ) совершения данного правонарушения, и его общественную вредность.
 Вестник ВАС РФ. 2004. № 8.
 Подвальный И. О. К вопросам о малозначительности адми­
нистративных правонарушений, возникшим в практике арбитражных
судов Северо-западного округа // Арбитражные споры. 2009. № 1.
51
69
70
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Немало сложностей на практике вызывает такое понятие, как
«длящееся правонарушение». Важность уяснения данного понятия
продиктована тем, что в зависимости от того, является ли данное
правонарушение длящимся или не является, будет решаться вопрос о начале течения срока давности привлечения к административной ответственности. Часть 1 статьи 4.5 КоАП РФ устанавливает следующие сроки давности привлечения к административной
ответственности: по общему правилу срок давности привлечения к
административной ответственности составляет 2 месяца с момента совершения административного правонарушения; по делу об
административном правонарушении, рассматриваемому судьей,
срок давности составляет 3 месяца с момента совершения правонарушения; за нарушение законодательства Российской Федерации
об экспортном контроле, о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, таможенного, патентного, антимонопольного, бюджетного, валютного законодательства
Российской Федерации и актов органов валютного регулирования,
законодательства Российской Федерации об охране окружающей
среды, законодательства об энергосбережении и о повышении
энергетической эффективности, законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, в области санитарно- эпидемиологического благополучия населения, о безопасности дорожного движения (в части административных правонарушений,
повлекших причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего), об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, об использовании атомной энергии, о налогах
и сборах, о защите прав потребителей, о государственном регулировании цен (тарифов), о естественных монополиях, об основах
регулирования тарифов организаций коммунального комплекса,
о рекламе, об электроэнергетике, о лотереях, о выборах и референдумах, об участии в долевом строительстве многоквартирных
домов и (или) иных объектов недвижимости, о противодействии
легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, об акционерных обществах,
52
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных
бумаг, об инвестиционных фондах, а также за нарушение иммиграционных правил, правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства,
правил привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (в том числе
иностранных работников), законодательства о несостоятельности
(банкротстве), о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, о противодействии коррупции, об организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на
розничных рынках – 1 год с момента совершения правонарушения.
В свою очередь, ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ определяет, что при длящемся административном правонарушении сроки давности привлечения к административной ответственности начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.
Легальное определение понятия длящегося правонарушения
было впервые сформулировано для преступлений в Постановлении 23 Пленума Верховного Суда СССР от 04.03.1929 в ред. от
14.03.1963 «Об условиях применения давности и амнистии к длящимся и продолжаемым преступлениям». Верховный Суд указал,
что преступления, именуемые длящимися, характеризуются непрерывным осуществлением состава определенного преступного
деяния. Длящееся преступление начинается с какого-либо преступного действия (например, при самовольной отлучке) или с
акта преступного бездействия (при недонесении о преступлении).
Следовательно, длящееся преступление можно определить как
действие или бездействие, сопряженное с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом под угрозой уголовного преследования. В настоящее время
данное определение не утратило своей актуальности. В пункте 14
Постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях»
понятие длящегося правонарушения было дополнено указанием
на то, что обязанности, неисполнение которых является админи53
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
стративным правонарушением, могут быть возложены не только
законом, но и иными нормативными правовыми актами, а также
правовыми актами ненормативного характера, например, представлением прокурора, предписанием органа (должностного лица),
осуществляющего государственный надзор (контроль). Несмотря
на достаточно детальную дефиницию длящегося правонарушения,
к сожалению, до настоящего времени правоприменительными органами допускаются ошибки в признании деяния длящимся.
В этой связи весьма показательным является следующий
пример из судебной практики.
Межрегиональным управлением Федеральной службы по
финансовому мониторингу Общество было привлечено к административной ответственности по статье 15.27 КоАП РФ в
виде взыскания штрафа в размере 50000 рублей. Основанием для
привлечения к ответственности послужил факт отсутствия
внутреннего контроля для предотвращения легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма. Обязанность по организации внутреннего
контроля возложена на организации осуществляющие операции
с денежными средствами или иным имуществом пунктом 2
статьи 7 Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»71 и постановлением Правительства
Российской Федерации от 08.01.2003 № 6 «О порядке утверждения правил внутреннего контроля в организациях, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом»72.
Общество обжаловало данное постановление в Арбитражный суд. Возражая на заявление Общества, Управление указывало, что данное правонарушение является длящимся, так как выражается в непрекращающемся невыполнении Обществом обязанности по разработке правил внутреннего контроля, поэтому
срок давности привлечения к административной ответственности должен исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. В рассматриваемом случае правона СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3418.
 Там же. 2003. № 2. Ст. 188.
54
71
72
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
рушение установлено в ходе проведения проверки 29.06.2006,
постановление о привлечении Общества к административной
ответственности вынесено 19.07.2006, то есть срок давности
привлечения к административной ответственности не истек.
Однако суды, рассматривающие данное дело, не согласились
с позицией государственного органа, указав, что согласно статье 5, пункту 2 статьи 7 Федерального закона от 07.08.2001
№ 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» организации, осуществляющие операции с денежными
средствами или иным имуществом (в том числе скупку, куплюпродажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий), обязаны в целях
предотвращения легализации (отмывания) доходов, полученных
преступным путем, и финансирования терроризма разрабатывать правила внутреннего контроля и программы его осуществления, назначать специальных должностных лиц, ответственных за соблюдение указанных правил и реализацию указанных
программ, а также предпринимать иные внутренние организационные меры в указанных целях.
Правила внутреннего контроля разрабатываются с учетом рекомендаций, утверждаемых Правительством Российской Федерации.
В пункте 1 постановления Правительства Российской Федерации от 08.01.2003 № 6 «О порядке утверждения правил внутреннего контроля в организациях, осуществляющих операции с
денежными средствами или иным имуществом», предусмотрено, что правила внутреннего контроля утверждаются руководителями организаций в течение одного месяца: для создаваемых
организаций – со дня их государственной регистрации в установленном порядке; для иных организаций – со дня вступления в силу
настоящего постановления. Названное постановление опубликовано в «Российской газете» 15.01.2003 и с этого момента в соответствии со статьей 23 Федерального закона от 17.12.1997
№ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» вступило в
силу. Общество было зарегистрировано 24.12.1999, то есть до
55
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
издания Правительством Российской Федерации постановления
от 08.01.2003 № 6. Следовательно, Общество обязано было разработать и утвердить правила внутреннего контроля в течение
одного месяца со дня вступления в силу названного постановления, то есть не позднее 15.02.2003. Таким образом, в действиях
Общества усматривается наличие состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.27 КоАП РФ.
Однако суды указали, что срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым
предусмотренная нормативным правовым актом обязанность
не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь
с момента наступления указанного срока, и, следовательно, на
момент вынесения постановления о привлечении к административной ответственности годичный срок давности, предусмотренный ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ, истек. В свою очередь, истечение
сроков давности привлечения к административной ответственности в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 24.5 КоАП
РФ является обстоятельством, исключающим производство по
делу об административном правонарушении73.
Нам представляется, что приведенная позиция высших судебных органов не всегда обоснованна. В юридической литературе вполне резонно обращается внимание, на то, что установленная законодательством обязанность вовсе не прекращается
в момент завершения установленного для ее исполнения срока.
«Иными словами, невыполнение в установленный срок обязанности уплатить налог не означает исчезновения этой обязанности. И после наступления срока, т. е. тогда, когда имеются уже
все элементы состава преступления, лицо продолжает быть обязанным выполнить определенные действия, а потому-то деяние
лица – уклонение от исполнения обязательства, … и является
длящимся»74. Однако данная позиция не находит своей поддержки на практике. Мы попытаемся привести дополнительные аргументы в поддержку данной позиции.
 Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 18.04.2007 по делу
№ А28-7301/2006-159/12 // СПС Консультант Плюс. Судебная практика.
74
 Пастухов И., Яни П. Умышленное невыполнение конституцион­
ной обязанности // Бизнес-адвокат. 2002. № 13.
56
73
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
По нашему мнению, отвечая на вопрос, является ли деяние
длящимся, необходимо определить, возможно ли прекращение
данного деяния, поскольку длящееся преступление начинается с
момента совершения преступного действия (бездействия) и кончается вследствие действия самого виновного, направленного к
прекращению преступления, или наступления событий, препятствующих совершению преступления. Так, например, ст. 15.14
КоАП РФ предусматривает административную ответственность
за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Рядом административных органов данное правонарушение квалифицировалось как
длящееся, которое начинается с момента совершения противоправного деяния и оканчивается вследствие действий самого
правонарушителя либо наступления событий, препятствующих
совершению правонарушения. Периодом нецелевого использования бюджетных средств, по их мнению, является срок с даты
отвлечения средств на цели, не предусмотренные условиями их
предоставления, до даты их возврата в бюджет или направления
для использования по целевому назначению. Безусловно, подобная позиция не основана на законе. В результате нецелевого использования бюджетных средств правонарушитель не имеет возможности прекратить данное правонарушение по собственной
инициативе, не может также прекратить данное правонарушение
и иной государственный орган, и, следовательно, правонарушение не является длящимся. Аналогичную позицию высказал и
Высший арбитражный суд РФ, указав, что нецелевое использование бюджетных средств не может быть отнесено к категории
длящихся правонарушений, поскольку его объективная сторона
характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной
операции по расходованию средств и завершенностью в момент
осуществления операции75.
При исчислении срока давности привлечения к административной ответственности за длящиеся правонарушения необходимо также помнить, что срок давности по подобным правона Постановление Президиума ВАС РФ от 11.05.2005 № 16246/04
по делу № А02-2527/2004 // Вестник ВАС РФ. 2005. № 8.
57
75
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
рушениям начинает исчисляться с момента обнаружения только
в отношении тех деяний, которые продолжаются на момент обнаружения. Если же деяние на момент обнаружения уже было
прекращено по воле или вопреки воле лица, привлекаемого к ответственности, то срок давности надлежит исчислять с момента
прекращения данного правонарушения.
§ 2.3. Субъект правонарушения
В соответствии с ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ субъектами административного правонарушения являются физические и юридические лица. В научно-учебной литературе высказывается мнение о
том, что субъектом административного правонарушения, наряду
с указанными лицами, являются также должностные лица. Мотивируется это мнение тем, что более чем в 400 статьях КоАП
РФ устанавливается административная ответственность должностных лиц. Мы не можем согласиться с подобной позицией по
следующим основаниям.
Во-первых, должностные лица как субъекты правонарушений не указаны в ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ.
Во-вторых, должностным лицам присущи общие признаки
субъекта административного правонарушения – физического
лица. Такими общими признаками являются достижение возраста административной ответственности и вменяемость. Однако
для того, чтобы стать должностным лицом, помимо общих признаков субъекта правонарушения, лицо должно обладать дополнительными (специальными) признаками.
В-третьих, о несостоятельности приведенной точки зрения
говорит и судебная практика. Так, в Постановлении Президиума
ВАС РФ от 22.05.2007 № 16234/06 по делу № А45-11656/06-39398 Высший арбитражный суд прямо указал, что индивидуальные предприниматели отнесены к категории лиц, вина которых
определяется как вина физических лиц и особенность вины индивидуальных предпринимателей характеризуется КоАП РФ иными критериями, чем вина юридических лиц76.
 Вестник ВАС РФ. 2007. № 8.
58
76
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таким образом, административная ответственность должностных лиц строится на тех же началах, что и ответственность
физических лиц.
Свойство лица быть субъектом административной ответственности именуется деликтоспособностью.
Административная деликтоспособность физического лица
включает в себя два свойства:
А) достижение возраста привлечения к административной
ответственности. Согласно ч. 1 ст. 2.3 КоАП РФ административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет77;
Б) вменяемость лица, подлежащего административной ответственности. Статья 2.8 КоАП РФ дает определение понятия
невменяемого физического лица – это лицо, которое во время совершения противоправных действий (бездействия) находилось в
состоянии невменяемости, то есть не могло осознавать фактический характер и противоправность своих действий (бездействия)
либо руководить ими вследствие хронического психического
расстройства, временного психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния психики.
Необходимо помнить, что признание лица невменяемым
ограничивается определенными временными рамками и имеет
значение применительно к моменту совершения противоправного деяния.
Однако, как показывает практика, данная статья и освобождение от административной ответственности на том основании,
 Необходимо заметить, что для несовершеннолетних Кодекс
Рос­сийской Федерации об административных правонарушениях
предусматривает специальное основание освобождения от админист­
ративной ответственности, а именно с учетом конкретных обстоя­
тельств дела и данных о лице, совершившем административное
правонарушение в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет,
комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное
лицо может быть освобождено от административной ответственности с
применением к нему мер воздействия, предусмотренных федеральным
законодательством о защите прав несовершеннолетних.
59
77
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
что лицо, совершившее противоправное деяние, было признано
невменяемым, фактически не применяется. Причиной этому является то обстоятельство, что, хотя окончательное решение о признании лица невменяемым относится к компетенции органа либо
должностного лица, рассматривающего дело об административном правонарушении, принять подобное решение можно лишь
на основании заключения судебно-психиатрической экспертизы.
В свою очередь, Кодекс об административных правонарушениях
не содержит норм, определяющих порядок направления на подобную экспертизу физического лица в рамках процедуры привлечения к административной ответственности. Фактором, сдерживающим применение указанной нормы, является и достаточно
короткий общий срок давности привлечения к административной
ответственности. Не вызывает сомнений, что проведение экспертизы в течение двухмесячного срока просто невозможно.
Помимо физических лиц, субъектом административной ответственности является юридическое лицо.
Необходимо заметить, что еще на стадии разработки ныне
действующего Кодекса об административных правонарушениях
вопрос о включении в него института административной ответственности юридических лиц вызывал большое количество споров. Как уже нами указывалось, на практике административная
ответственность юридических лиц существовала и активно применялась. На момент принятия КоАП РФ административная ответственность юридических лиц (предприятий и организаций) была
установлена за широкий круг деяний в области таможенного, налогового, земельного, природоохранного, антимонопольного законодательства, законодательства о санитарно-эпидемиологическом
благополучии населения, пожарной безопасности, применении
контрольно-кассовых машин, валютном регулировании и валютном контроле, защите прав потребителей, в области строительства
и т. д. В свою очередь, в теории административного права ответственность юридических лиц воспринималась и воспринимается
как нечто чуждое институту административной ответственности.
Так, виднейший представитель науки административного права
В. Д. Сорокин, считал, что включение в Кодекс об административ60
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ных правонарушениях института административной ответственности юридических лиц ведет к разрушению целостности самой
административной ответственности78.
В указанном споре победили сторонники включения в Кодекс норм об административной ответственности юридических
лиц. Стоить заметить, что публично-правовая ответственность
юридических лиц не является проблемой исключительно Российской Федерации. Во многих зарубежных странах, в связи с
увеличением случаев правонарушений, совершаемых юридическими лицами, установлена не только административная, а даже
уголовная ответственность юридических лиц. Так, уголовная ответственность юридических лиц установлена во Франции, Бельгии, Дании, Японии, Канаде, США, Южной Корее и некоторых
других странах. Административная ответственность этих лиц на
уровне кодифицированных актов установлена в Германии.
В западной литературе встречаются различные обоснования необходимости установления публичной ответственности
юридических лиц. Так, ряд исследователей указывают, что в отдельных правонарушениях, невозможно установить конкретное
лицо, совершившее правонарушение, поскольку руководство
предприятия легко перекладывает вину с одного сотрудника на
другого. Установить же, входило ли в круг обязанностей данного
лица выполнение тех или иных конкретных действий, часто не
представляется возможным.
Изучая поведение сотрудников коллективного субъекта, отдельные ученые пришли к выводу о том, что работник юридического лица в большинстве случаев руководствуется интересами
юридического лица, нежели правовыми нормами государства,
причем данное поведение поощряется самим юридическим лицом. Таким образом, одобрение противоправного поведения
своего работника юридическим лицом выступает для работника
своеобразным мотивом.
Заслуживает внимания и такая позиция, согласно которой в
связи с разделением труда, которое имеется внутри юридическо Сорокин В. Д. О двух тенденциях, разрушающих целостность ин­
ститута административной ответственности // Правоведение. 1999. № 1.
61
78
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
го лица, у отдельного его работника чаще всего вообще не возникает даже осознания неправомерности какого-то своего действия, поскольку он сам по себе не выполняет полного состава
правонарушения.
В свою очередь, мы являемся сторонниками точки зрения,
согласно которой вынесение только индивидуального наказания
в отношении правонарушителя – члена сообщества – не оказывает на само юридическое лицо достаточного превентивного воздействия, поскольку оно само извлекает, как правило, немалую
выгоду в результате совершенного правонарушения. Для него
лучше обойтись небольшим штрафом, который налагается на
рядового сотрудника или должностное лицо с учетом их имущественного положения. Выплаченные сотрудниками штрафы корпорация тем или иным образом им компенсирует, сама оставаясь
вне досягаемости закона79.
Специальное исследование понятия «юридическое лицо» в
административном праве не проводилось. Подавляющее большинство ученых-административистов при определении административной правоспособности юридических лиц используют в
своих работах теоретические наработки из иных отраслей законодательства, и в первую очередь концепции юридических лиц,
существующие в гражданском праве. Мы считаем подобный подход вполне оправданным, поскольку в административном праве
юридическое лицо не обладает какими-либо специфическими
признаками, позволяющими говорить о существующих принципиальных отличиях юридического лица в гражданском и административном праве.
Согласно п. 1 ст. 48 ГК РФ, юридическим лицом признается
организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и
отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от
своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и
ответчиком в суде. Обязательным условием признания за коллек Иванов Л. Административная ответственность юридических лиц
// Российская юстиция. 2001. № 3.
62
79
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тивным субъектом свойств юридического лица является внесение
записи о данном юридическом лице в Единый государственный
реестр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Порядок регистрации юридических лиц определяется Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной
регистрации юридических лиц»80.
Кодекс об административных правонарушениях достаточно
сдержанно определяет общие условия административной ответственности юридических лиц. Наиболее детально КоАП РФ регулируется административная ответственность юридического лица
при его реорганизации. Согласно ст. 2.10 КоАП РФ при слиянии
нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо; при присоединении
юридического лица к другому юридическому лицу к административной ответственности за совершение административного
правонарушения привлекается присоединившее юридическое
лицо; при разделении юридического лица или при выделении из
состава юридического лица одного или нескольких юридических
лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается то юридическое
лицо, к которому согласно разделительному балансу перешли
права и обязанности по заключенным сделкам или имуществу,
в связи с которыми было совершено административное правонарушение; при преобразовании юридического лица одного вида
в юридическое лицо другого вида к административной ответственности за совершение административного правонарушения
привлекается вновь возникшее юридическое лицо. Административная ответственность юридического лица в приведенных ситуациях наступает независимо от того, было ли известно привлекаемому к административной ответственности юридическому
лицу о факте административного правонарушения до завершения
реорганизации. Таким образом, КоАП РФ закрепляет правило об
административно-деликтной правопреемственности юридических лиц.
 СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3431.
63
80
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Специальными субъектами административной ответственности являются должностные лица, иностранные граждане и лица
без гражданства, а также военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и лица, имеющие специальные звания.
Наиболее детально мы остановимся на таком специальном
субъекте, как должностное лицо, так как иностранные граждане и лица без гражданства, а также военнослужащие, граждане,
призванные на военные сборы, и лица, имеющие специальные
звания в силу ст.2.5, 2.6 КоАП РФ несут административную ответственность за нарушения финансового законодательства на
общих основаниях, а составы гл. 15 КоАП РФ в части правонарушений в налоговой, бюджетной сфере не предусматривают наказаний физических лиц.
КоАП РСФСР 1984 г. не содержал дефиниции понятия должностного лица. Статья 15 КоАП РСФСР закрепляла лишь правило о том, что должностные лица подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные
с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка
управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения
которых входит в их служебные обязанности. Подобное пробельное регулирование вызывало на практике немалые трудности. С
учетом этого КоАП РФ 2002 г. в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ
определяет должностное лицо как лицо, постоянно, временно или
в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее
функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а
равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные
или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных
силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационнораспорядительных или административно-хозяйственных функций
64
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
руководители и другие работники иных организаций, а также совершившие административные правонарушения, предусмотренные
статьями 13.25, 14.24, 15.17–15.22, 15.23.1, 15.24.1, 15.29–15.31, частью 9 статьи 19.5, статьей 19.7.3 КоАП РФ, члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных
органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных
комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических
лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия
единоличных исполнительных органов других организаций, несут
административную ответственность как должностные лица. Лица,
осуществляющие функции члена конкурсной, аукционной, котировочной или единой комиссии, созданной государственным или
муниципальным заказчиком, уполномоченным органом, совершившие административные правонарушения, предусмотренные
статьями 7.29–7.32 настоящего Кодекса, несут административную
ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие
предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут
административную ответственность как должностные лица, если
настоящим Кодексом не установлено иное.
Нетрудно заметить, что в рамках административной ответственности под должностными лицами понимается более широкий круг
субъектов, чем в уголовном праве. Примечание 1 к статье 285 УК
РФ к должностным лицам относит лиц, постоянно, временно или по
специальному полномочию осуществляющих функции представителя власти либо выполняющих организационно-распорядительные,
административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в
Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Мы согласимся с мнением О. В. Хабибуллиной о том, что
унифицированное определение понятия «должностное лицо» в
действующем законодательстве отсутствует81. Каждая отрасль
 Хабибулина О.В. Конституционные основы государственной
службы РФ // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6.
65
81
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
законодательства, а иногда и различные институты одной отрасли совершенно по-разному дают определение данного понятия. Так, например, Федеральный закон от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»82 определяет должностное
лицо местного самоуправления как выборное либо заключившее
контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительнораспорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Статья 4 Федерального закона от 02.05.2006
№ 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»83, устанавливает, что должностное лицо – это
лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию
осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административнохозяйственные функции в государственном органе или органе
местного самоуправления.
В науке административного права должностное лицо традиционно рассматривалось в привязке к представителям власти.
Очевидно, что подобный подход не согласуется с примечанием
к ст. 2.4 КоАП РФ. Мы считаем, что в настоящее время вполне
допустимо для определения того, является ли физическое лицо
должностным лицом, использовать Постановление Пленума
Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2000 г.
№ 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе»84. В пункте 3 названного Постановления
указывается, что «организационно-распорядительные функции
включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения
и наложение дисциплинарных взысканий. К административнохозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены
полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских
 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
 Там же. 2006. № 19. Ст. 2060.
84
 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 4.
66
82
83
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о
начислении заработной платы, премий, осуществление контроля
за движением материальных ценностей, определение порядка их
хранения и т. п.».
Решая вопрос о привлечении к административной ответственности должностного лица, необходимо помнить, что должностным лицом не всегда обязательно будет являться руководитель организации. На это особо обращает внимание Верховный
Суд РФ применительно к административным правонарушениям
в области налогов и сборов. В пункте 24 Постановления Пленума
Верховного Суда РФ от 24.10.2006 № 18 «О некоторых вопросах,
возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях», указывается, что, «решая вопрос о привлечении должностного лица организации к административной ответственности
по статьям 15.5, 15.6 и 15.11 КоАП РФ, необходимо руководствоваться положениями пункта 1 статьи 6 и пункта 2 статьи 7
Федерального закона от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете», в соответствии с которыми руководитель несет
ответственность за надлежащую организацию бухгалтерского
учета, а главный бухгалтер (бухгалтер при отсутствии в штате
должности главного бухгалтера) – за ведение бухгалтерского
учета, своевременное представление полной и достоверной бухгалтерской отчетности». Таким образом, орган, составляющий
протокол об административном правонарушении и (или) орган,
рассматривающий дело об административном правонарушении,
обязан определить, в чьи трудовые функции (должностные обязанности) входили действия (бездействия), за которые это лицо
привлекается к административной ответственности.
Как должностные лица административную ответственность
несут индивидуальные предприниматели. Индивидуальные
предприниматели не считаются должностными лицами только в
случае, когда об этом прямо сказано в статьях Особенной части
КоАП РФ. В частности, в примечании к ст. 15.3 КоАП РФ («Нарушение срока постановки на учет в налоговом органе») гово67
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
рится, что эта статья, а также ст. 15.4–15.9, 15.11 КоАП РФ не
относятся к гражданам, осуществляющим предпринимательскую
деятельность без образования юридического лица. В указанных
случаях индивидуальные предприниматели несут ответственность за правонарушения, предусмотренные ст. 116–129.1 НК
РФ. Таким образом, в отношении налоговых проступков индивидуальные предприниматели приравниваются не к должностным
лицам соответствующих организаций, а к самим организациям
(т.е. к юридическим лицам). Согласно примечанию 1 к ст. 16.1
КоАП РФ за административные правонарушения, предусмотренные главой 16 КоАП РФ, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица.
Если же административное правонарушение не связано с предпринимательской деятельностью, индивидуальный предприниматель несет административную ответственность, установленную санкцией соответствующей статьи Особенной части КоАП
как гражданин85.
§ 2.4. Субъективная сторона правонарушения
Наиболее дискуссионным вопросом субъективной стороны
административного правонарушения является вина юридического лица.
Большинством ученых, специалистов в области админист­
ратив­но-деликтных отношений, высказываются негативные
суждения о включении в КоАП РФ норм об административной
ответственности юридических лиц. В частности, А. П. Алехин
указывает, что проблема административной ответственности
организаций не получила приемлемого разрешения ни в теории,
ни в законодательстве86. В. Д. Сорокин считал, что «в связке
 Пункт 22 Постановление Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2
«О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях».
86
 Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Администра­
тивное право РФ. М., 1996. С. 292–294. См. также: Сорокин В. Д. О двух
тенденциях, разрушающих целостность института административной
68
85
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
"юридическое лицо – виновное физическое лицо", образно говоря, «виноватым названо только физическое лицо, а в отношении другого члена этой связки – лица юридического закон воздерживается от прилагательного "виновное". Это фактически
означает привлечение юридического лица к административной
ответственности без вины, что, однако, противоречит ч. 1 ст. 2.1
КоАП РФ, согласно которой юридическое лицо подлежит ответственности только за те правонарушения, в отношении которых установлена его вина»87.
Поскольку вина юридического лица не получила детальной
разработки в науке административного права, мы с неизбежностью вынуждены использовать понятийный аппарат и доктрину
тех отраслей права, в которых вина и ответственность юридических лиц являются традиционными институтами.
В первую очередь это относится к науке гражданского права, где проблемы вины юридического лица обсуждаются уже
длительное время88. В конце 80-х – в начале 90-х гг. прошлого
столетия к проблемам коллективной вины обратились и видные
ученые-трудовики89.
Характеризуя имеющиеся точки зрения, заметим, что, согласно позиции Г. К. Матвеева, вина предприятия хотя неразрывно и
связана с виной конкретных лиц, но составляет качественно иное
состояние; однако далее замечает, что, решая вопрос об ответственности юридического лица, судебные органы не могут упускать из
вида субъективную сторону этих правонарушений, то есть субъекответственности С. 46–54; Его же. КоАП РФ и классическое пони­
мание вины как основания административной ответственности // Адми­
нистративное и административно-процессу­альное право: Актуальные
проблемы. М., 2004. С. 214–230.
87
 Сорокин В. Д. Административное и административно-процес­
суальное право: Актуальные проблемы. С. 226.
88
 Смирнов В. Т., Собчак А. А. Общее учение о деликтных обяза­
тельствах в советском гражданском праве. ЛГУ, 1983. С. 83–85 и др.
89
 Лившиц Р. З. Развитие правового регулирования труда: прак­
тика и теория // Советское государство и право. 1987. № 4. С. 21;
Сыроватская Л. А. Ответственность за нарушение трудового законо­
дательства. С. 143–146.
69
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тивное отношение этих лиц к своим противоправным действиям
и их вредным последствиям90. Аналогичную позицию занимает
и В. А. Тархов, считающий, что вина юридического лица всегда находит свое выражение в вине отдельных лиц, но критерии,
которыми определяется вина юридического лица, должны быть
выше, чем критерии, применяемые к отдельным гражданам91. По
мнению С. Н. Братуся, «правонарушения могут совершаться любым органом юридического лица, а также каждым рабочим и служащим организации, так как весь личный субстрат юридического лица составляет волеизъявляющий коллектив. Деятельностью
юридического лица надо считать всякое служебное действие, а в
некоторых случаях и бездействие его органов, а также всех работников юридического лица»92. Несколько иную позицию занимает
В. Т. Смирнов, который считает, что вина юридического лица не
имеет принципиального отличия от вины конкретного работника,
вина которого есть вина самой организации93.
Довольно развернутая и обоснованная критика позиции
В. Т. Смирнова содержится в работе Е. Б. Хохлова94. В свою очередь, им приводится собственная позиция по вопросу коллективной вины, которая сводится к тому, что объективные критерии виновности нужно искать не вне, а в самом правонарушении, путем
характеристики объективной стороны данного правонарушения.
Коль скоро вина коллектива объективирована в имущественном
ущербе, вызванном противоправными действиями субъекта ответственности, то, характеризуя величину этого ущерба, мы тем
самым определяем и степень вины коллектива в его наступлении95. Интересное суждение было высказано С. С. Алексеевым,
 Матвеев Г. К. Основания гражданско-правовой ответственности.
С. 220–221.
91
 Тархов В. А. Ответственность по советскому гражданскому
праву. С. 78–87.
92
 Советское гражданское право: Субъекты гражданского права
/ Под ред. С. Н. Братуся. М., 1984. С. 67.
93
 Смирнов В. Т., Собчак А. А. Указ. соч. С. 83.
94
 Хохлов Е. Б. Экономические методы управления и трудовое
право. С. 161–169.
95
 Там же. С. 169.
70
90
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
который писал, что «особенности гражданско-правового регулирования отношений, связанных с имущественными правонарушениями, показывают, что более правильным, более логичным
было бы пойти по другому пути и, отказавшись от аналогии с
уголовным правом, отнести вину не к составу правонарушения, а
рассматривать ее в негативном аспекте, как невиновность – основание освобождения от ответственности»96. В качестве примера
современных воззрений на вину в гражданском праве можно привести позицию М. И. Брагинского и В. В. Витрянского, которые
полностью отказались от психологического аспекта в понимании
вины и в ее основу кладут объективные критерии (проявленную
должником степень заботливости и осмотрительности) и направленность его умысла97. Как видно, авторы не в полной мере отошли от психологической составляющей вины и с этой точки зрения
их позиция представляется несколько непоследовательной.
По-разному решается вопрос о вине юридического лица и в
действующем законодательстве. Характерно, что даже в публичных отраслях права не существует единого подхода к вине коллективного субъекта. Так, ч. 4 ст.110 НК РФ определяет, что вина
организации в совершении налогового правонарушения определяется в зависимости от вины ее должностных лиц либо ее представителей, действия (бездействие) которых обусловили совершение данного налогового правонарушения. Таким образом, при
конструировании вины юридического лица в налоговом праве
законодатель использует субъективный подход. В свою очередь,
ч. 2 ст. 2.1. КоАП РФ гласит, что юридическое лицо признается
виновным в совершении административного правонарушения,
если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не
были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
 Алексеев С. С. О составе гражданского правонарушения // Пра­
воведение. 1958. № 1. С. 51.
97
 Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Кн. 1.
С. 730–759.
71
96
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Следовательно, вина юридического лица в административной ответственности строится на объективных критериях.
Из всех изложенных точек зрения более последовательной
нам представляется позиция Г. К. Матвеева. В обоснование своей
точки зрения мы хотим обратиться к практике Европейского суда
по правам человека, а именно к судебному решению от 6 апреля
2000 г. по делу компании Комингерсоль С. А. против Португалии98. Именно этим решением Европейский суд принципиально
признал возможность денежной компенсации морального вреда,
причиненного юридическому лицу. Применительно к данному
разделу работы указанное решение нас интересует в части способа определения нематериальных убытков юридического лица.
Европейский суд связывает означенные убытки с объективными и
субъективными моментами. В свою очередь, под субъективными
требованиями ЕС понимает «психическое неблагополучие физических лиц, находящихся в различного рода правовых отношениях
с этим юридическим лицом»99, т. е. не только руководителей, но
и иных работников. Возможность использовать данный пример в
подтверждение своей позиции по вине юридического лица автор
обосновывает тем, что в обоих случаях речь идет о психическом
отношении. То обстоятельство, что при определении компенсации
морального вреда оценивается психическое отношение потерпевшего к совершенному по отношению к нему действию, а при определении наличия вины оценка дается психическому отношению к
собственным действиям, не может служить основанием для принципиального различия психических процессов.
В теории административного права также не существует единого мнения на понятие вины юридического лица. Так, Л. О. Иванов пишет, что «ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ дает определение вины юридического лица. Из этой формулировки следует, что законодатель
выделил два критерия (или условия), позволяющие признать вину
 Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2001. № 2. С. 61–66.
 См.: Нешатаева Т.Н., Старженецкий В.В. Возмещение немате­
риального ущерба в пользу юридического лица в деле компании
Комингерсоль против Португалии (решение Европейского суда по
правам человека от 6 апреля 2000 г.) // Вестник Высшего Арбитражного
Суда РФ. 2001. № 2. С. 60.
72
98
99
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
юридического лица: 1) наличие у него возможности выполнить
предписания соответствующих правил и норм; 2) непринятие всех
зависящих от него мер по их соблюдению»100. С. Р. Футо констатирует, что «противоправное деяние для признания его административным правонарушением должно быть совершено виновно,
то есть с определенным психическим отношением физического
или юридического лица»101; Н. Ю. Хаманева считает, что при конструировании вины юридического лица в КоАП РФ законодателем
избран принцип объективного вменения102; Ю. Ю. Колесниченко
предлагает вину юридического лица определять по доминирующей воле. В обосновании своей позиции он указывает, что «рассмотрение вины юридического лица как элемента субъективной
стороны состава правонарушения (финансовое и налоговое право)
посредством субъективного подхода как продукта высшей нервной деятельности людей позволяет определить вину юридического лица через вину его коллектива, но не всего коллектива, а только той его части, которая является носителем доминирующей воли
и каковая и привела к совершению административного правонарушения. Носитель доминирующей в коллективе воли – администрация юридического лица, ее полномочные должностные лица,
виновность которых является основой для признания организации
виновной и привлечения к административной ответственности»103.
Достаточно подробный анализ существующих взглядов на
понятие вины юридического лица в административном праве
сделан И. В. Пановой104.
 Комментарий к Кодексу Российской Федерации об админи­
стративных правонарушениях / под общ. ред. Э.Н. Ренова. М., 2002.
101
 Комментарий к Кодексу Российской Федерации об админи­ст­
ративных правонарушениях / под ред. В. В. Черникова и Ю. А. Соловья.
М., 2002.
102
 Хаманева Н. Ю. Вступительная статья // Кодекс Российской
Федерации об административных правонарушениях. СПб., 2002.
103
 Колесниченко Ю. Ю. Некоторые аспекты вины юридических
лиц, привлекаемых к административной ответственности // Журнал
российского права. 2003. № 1.
104
 Панова И. В. Еще раз о двух тенденциях, разрушающих
целостность института административной ответственности. С. 43–48.
73
100
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Как уже указывалось, в странах общего права публичная ответственность юридических лиц не существует, доминирующей
является точка зрения о том, что корпорация может нести, в том
числе, и уголовную ответственность. Согласно рекомендации
Комитета министров стран – членов Совета Европы, по ответственности юридических лиц за правонарушения, совершенные
в ходе ведения ими хозяйственной деятельности от 20.12.1988 г.,
директора или верхний эшелон управления корпорацией юридически являются самой корпорацией, что делает ее ответственной
за уголовные правонарушения105.
Анализ существующих доктринальных воззрений на такое
сложное и спорное понятие, как вина юридического лица, позволяет нам согласиться с мнением И. В. Пановой, что «теоретическая неопределенность и законодательная несогласованность в
определении вины юридического лица не могли не создать острые
и сложные проблемы в административно-юрисдикционной деятельности по привлечению юридического лица к административной ответственности, что подтверждается противоречивой практикой судов арбитражной системы»106. Для устранения подобной
неопределенности и создания единообразной судебной практики
ей предлагается в КоАП РФ установить такую же презумпцию,
как та, которая в настоящее время заложена в ГК РФ: юридическое лицо должно привлекаться к административной ответственности за административное правонарушение, если оно не
докажет, что при той степени заботливости и осмотрительности,
которая требовалась от него действующими нормативными правовыми актами, оно приняло все меры для надлежащего исполнения требований законодательства. При этом юридическое лицо
освобождается от административной ответственности, если докажет, что ненадлежащее исполнение требований нормативных
правовых актов произошло вследствие непреодолимой силы, то
есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях
обстоятельств107.
 Панова И. В. Еще раз о двух тенденциях, разрушающих целост­
ность института административной ответственности. С. 43–48.
106
 Там же.
107
 Там же.
74
105
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Завершая анализ фактического основания административной
ответственности, мы считаем необходимым обратить внимание
на то, что наличие состава правонарушения является необходимым основанием для всех видов юридической ответственности, на что особо обратил внимание Конституционный Суд РФ
в своем Постановлении от 27 апреля 2001 г. № 7-П «По делу о
проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного
суда города Санкт – Петербурга и Ленинградской области, жалобами открытых акционерных обществ "АвтоВАЗ" и "Комбинат “Североникель”", обществ с ограниченной ответственностью
"Верность", "Вита-Плюс" и "Невско-Балтийская транспортная
компания", товарищества с ограниченной ответственностью "Совместное российско-южноафриканское предприятие “Эконт”" и
гражданина А. Д. Чулкова»108.
§ 2.5. Отдельные составы административных
правонарушений в сфере публичных финансов
В данной части работы мы проведем анализ наиболее типичных административных правонарушений в области публичных
финансов.
На наш взгляд, одним из самых распространенных административных правонарушений в указанной сфере является
правонарушение, предусмотренное ч. 2 ст. 14.5 КоАП РФ, – неприменение в установленных федеральными законами случаях
контрольно-кассовой техники109.
Объектом данного правонарушения выступают общественные отношения по наличному денежному обращению.
Объективную сторону правонарушению образуют деяния,
связанные с невыполнением требований нормативных правовых
актов, регулирующих порядок использования и применения ККТ.
 СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2409.
 Как уже указывалось, хотя формально данное правонарушение и
находится в главе 14 КоАП РФ, мы считаем, что его объектом являются
общественные отношения в сфере наличного денежного обращения, то
есть отношения в сфере публичных финансов.
75
108
109
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Порядок использования ККТ при осуществлении расчетов
с населением определяется Федеральным законом от 22.05.2003
№ 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт»110.
Деяния, образующие объективную сторону данного правонарушения, указаны Постановлением Пленума ВАС РФ от
31.07.2003 № 16 «О некоторых вопросах практики применения
административной ответственности, предусмотренной статьей
14.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за неприменение контрольно-кассовых машин»111.
Согласно позиции ВАС РФ, под неприменением контрольнокассовых машин следует понимать:
• фактическое неиспользование контрольно-кассового аппарата (в том числе по причине его отсутствия);
• использование контрольно-кассовой машины, не зарегистрированной в налоговых органах;
• использование контрольно-кассовой машины, не включенной в Государственный реестр;
• использование контрольно-кассовой машины без фискальной (контрольной) памяти, с фискальной памятью в нефискальном
режиме или с вышедшим из строя блоком фискальной памяти;
• использование контрольно-кассовой машины, у которой
пломба отсутствует либо имеется повреждение, свидетельствующее о возможности доступа к фискальной памяти;
• пробитие контрольно-кассовой машиной чека с указанием
суммы, менее уплаченной покупателем (клиентом).
Подобные нарушения могут выявляться налоговыми органами в ходе проведения проверок за соблюдением порядка использования ККТ, однако подобные проверки не могут проводиться путем контрольной закупки. Как указал Арбитражный
суд Ярославской области в своем решении от 20.04.2009 № А823598/2009-39, «проверочная закупка является оперативнорозыскным мероприятием. При этом налоговые органы не наде СЗ РФ. 2003. № 21. Ст. 1957.
 Вестник ВАС РФ. 2004. № 6.
76
110
111
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
лены правом проводить подобные мероприятия». В связи с этим
Арбитражный суд пришел к выводу о том, что осуществление
должностным лицом Инспекции проверочной закупки при осуществлении контроля за применением контрольно-кассовой техники не может расцениваться как доказательство, полученное в
соответствии с требованиями закона, подтверждающее событие
правонарушения.
Субъектом данного правонарушения являются граждане,
должностные лица, а также юридические лица.
Субъективная сторона правонарушения характеризуется для
граждан и должностных лиц (включая индивидуальных предпринимателей) умышленной формой вины.
Статья 15. 1 КоАП РФ предусматривает
административную ответственность
за нарушение порядка работы с денежной наличностью
и порядка ведения кассовых операций
Объектом данного правонарушения выступают общественные отношения в сфере обращения с наличными денежными
средствами. Правовую основу денежного обращения составляет в первую очередь Федеральный закон от 10 июля 2002 г.
№ 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке
России)»112. Согласно ст. 4 указанного Закона, Банк России организует наличное денежное обращение. В соответствии с данной
нормой Банком России принято два правовых акта: Порядок ведения кассовых операций в Российской Федерации, утвержденный решением Совета директоров Банка России от 22.09.1993 №
40, и Положение Банка России от 05.01.1998 № 14-П «О правилах организации наличного денежного обращения на территории
Российской Федерации».
Объективную сторону правонарушения составляют действия (бездействия) по невыполнению установленных требований к работе с наличными денежными средствами или нарушение существующего порядка ведения кассовых операций.
 СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
77
112
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
По порядку работы с наличными денежными средствами на
организации, в частности, возлагаются следующие обязанности.
Организации, предприятия, учреждения независимо от орга­
низационно-правовой формы хранят свободные денежные средства в учреждениях банков на соответствующих счетах на договорных условиях.
Наличные денежные средства, поступающие в кассы предприятий, подлежат сдаче в учреждения банков для последующего зачисления на счета этих предприятий.
В кассах предприятий могут храниться наличные деньги в пределах лимитов, устанавливаемых обслуживающими их
учреждениями банков по согласованию с руководителями этих
предприятий.
Лимит остатка наличных денег в кассе устанавливается
учреждениями банков ежегодно всем предприятиям, независимо
от организационно-правовой формы и сферы деятельности, имеющим кассу и осуществляющим налично-денежные расчеты.
Предприятия обязаны сдавать в учреждения банков все наличные деньги сверх установленных лимитов остатка наличных
денег в кассе.
Предприятия не имеют права накапливать в своих кассах наличные деньги для осуществления предстоящих расходов (в том
числе на заработную плату, выплаты социального характера и
стипендии) до установленного срока их выплаты.
По порядку ведения кассовых операций организации имеют
следующие основные обязанности.
Для осуществления расчетов наличными деньгами каждое
предприятие должно иметь кассу и вести кассовую книгу по
установленной форме.
При приеме денежных билетов и монет в платежи кассиры
предприятий обязаны руководствоваться установленными Центральным банком Российской Федерации Признаками и правилами определения платежности банковских билетов (банкнот) и
монет Банка России
Прием наличных денег кассами предприятий производится
по приходным кассовым ордерам, подписанным главным бухгал78
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тером или лицом, на это уполномоченным письменным распоряжением руководителя предприятия.
О приеме денег выдается квитанция к приходному кассовому ордеру за подписями главного бухгалтера или лица, на это
уполномоченного, и кассира, заверенная печатью (штампом) кассира или оттиском кассового аппарата.
Выдача наличных денег из касс предприятий производится по расходным кассовым ордерам или надлежаще оформленным другим документам (платежным ведомостям (расчетноплатежным), заявлениям на выдачу денег, счетам и др.) с наложением на этих документах штампа с реквизитами расходного
кассового ордера. Документы на выдачу денег должны быть подписаны руководителем, главным бухгалтером предприятия или
лицами на это уполномоченными.
Приходные кассовые ордера и квитанции к ним, а также расходные кассовые ордера и заменяющие их документы должны
быть заполнены бухгалтерией четко и ясно чернилами, шариковой ручкой или выписаны на машине (пишущей, вычислительной). Подчистки, помарки или исправления в этих документах не
допускаются.
Все поступления и выдачу наличных денег предприятия учитывают в кассовой книге.
Каждое предприятие ведет только одну кассовую книгу, которая должна быть пронумерована, прошнурована и опечатана
сургучной или мастичной печатью.
Записи в кассовую книгу производятся кассиром сразу же
после получения или выдачи денег по каждому ордеру или другому заменяющему его документу. Ежедневно в конце рабочего
дня кассир подсчитывает итоги операций за день, выводит остаток денег в кассе на следующее число и передает в бухгалтерию
в качестве отчета кассира второй отрывной лист.
Руководители предприятий обязаны оборудовать кассу (изолированное помещение, предназначенное для приема, выдачи и
временного хранения наличных денег) и обеспечить сохранность
денег в помещении кассы, а также при доставке их из учреждения
банка и сдаче в банк.
79
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Все наличные деньги и ценные бумаги на предприятиях хранятся, как правило, в несгораемых металлических шкафах, а в
отдельных случаях – в комбинированных и обычных металлических шкафах, которые по окончании рабочего дня закрываются
ключом и опечатываются печатью кассира. Ключи от металлических шкафов и печати хранятся у кассиров, которым запрещается оставлять их в условленных местах, передавать посторонним
лицам либо изготавливать неучтенные дубликаты.
Более того, Порядком ведения кассовых операций в Российской Федерации утверждены единые требования по технической
укрепленности к оборудованию сигнализацией помещений касс
предприятий. Нарушение данных требований также может квалифицироваться по ст. 15.1 КоАП РФ.
Нам представляется весьма сомнительным отнесение требований по техническому оборудованию кассовых помещений к
порядку ведения кассовых операций. Если учет наличных денежных средств, поступающих в организации, необходим с публичной точки зрения, хотя бы в части осуществления фискальных
функций, и в этой связи государство вправе устанавливать определенные правила, обязательные для исполнения, то обязывание
частных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к оборудованию помещений касс нам представляется чрезмерным и ничем не оправданным вмешательством государства
в частную сферу субъектов предпринимательской деятельности.
Субъектами данного правонарушения являются руководители юридических лиц, индивидуальные предприниматели и юридические лица. Наиболее спорным вопросом в практике применения данной статьи являлся вопрос о распространении указанных
правовых актов Банка России на индивидуальных предпринимателей. Например, Федеральный арбитражный суд Московского
округа в Постановлении от 29 декабря 2004 г. № КА-А40/1214604 указал, что порядок ведения кассовых операций на индивидуальных предпринимателей не распространяется. Федеральный
арбитражный суд Поволжского округа в Постановлении от 19 августа 2003 г. № А49-55/03-93ОП/19 занял иную позицию, указав,
что Порядок обязателен и для лиц, осуществляющих предприни80
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
мательскую деятельность без образования юридического лица.
Точку в этом споре поставил Верховный Суд РФ, который в своем решении от 15.09.2008 № ГКПИ08-1000 (оставленным без изменения Определением от 04.12.2008 № КАС08-620) указал, что
Порядок ведения кассовых операций распространяется как на
юридические лица, так и на индивидуальных предпринимателей.
Субъективная сторона. Рядом авторов высказывается позиция, что субъективная сторона данного правонарушения может быть как в форме умысла, так и в форме неосторожности113.
Мы не можем согласиться с подобной позицией, поскольку состав правонарушения не предусматривает наступления вредных
последствий и, следовательно, является формальным. Таким образом, вина лица характеризуется лишь отношением к самому
противоправному деянию и, следовательно, является для должностных лиц умышленной формой вины.
Статья 15.8 КоАП РФ Нарушение срока исполнения
поручения о перечислении налога или сбора (взноса)
Объектом данного правонарушения выступают общественные отношения в сфере налогов и сборов и в сфере таможенного
дела. Мы не можем согласиться с мнением, что объектом данного правонарушения являются также общественные отношения
в сфере обязательного социального страхования от несчастных
случаев на производстве и профессиональных заболеваниях114.
Во-первых, страховой взнос не отвечает признакам налога или
сбора, установленных НК РФ. Во-вторых, в ст. 22.2 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и
профессиональных заболеваний» речь идет об исполнении поручения страхователя, а не налогоплательщика либо плательщика
сбора. Изложенное позволяет нам сделать вывод, что для подобного расширительного толкования диспозиции данной статьи не
 Комментарий к Кодексу Российской Федерации об админи­
стративных правонарушениях (постатейный) / А. Г. Авдейко, С. Н. Ан­
то­нов, И. Л. Бачило и др.; под ред. Н. Г. Салищевой. 6-е изд. М., 2009.
114
 Там же. С. 951.
81
113
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
имеется законных оснований. Фактически, авторы критикуемой
позиции, предлагают применять ст. 15.8 КоАП РФ к отношениям
по обязательному социальному страхованию по аналогии, что не
допустимо, исходя из общеправовых принципов публичной ответственности.
Объективная сторона данного правонарушения характеризуется противоправным деянием в форме бездействия. Согласно
п. 2 ст. 60 НК РФ, поручение налогоплательщика или поручение
налогового органа исполняется банком в течение одного операционного дня, следующего за днем получения такого поручения.
Частью 2 статьи 354 ТК РФ на банки возлагается обязанность по
исполнению решения таможенного органа о бесспорном взыскании таможенных платежей в течение одного операционного дня,
следующего за днем получения такого решения. В соответствии с
п. 1.3 Положения о Правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской
Федерации, утвержденных ЦБ РФ 26.03.2007 № 302-П, операционный день включает в себя операционное время, в течение которого совершаются банковские операции и другие сделки, а также период документооборота и обработки учетной информации,
обеспечивающий оформление и отражение в бухгалтерском учете
операций, совершенных в течение операционного времени, календарной датой соответствующего операционного дня, и составление ежедневного баланса. Продолжительность операционного
времени (время начала и окончания) для соответствующих операций (служб или внутренних структурных подразделений, их совершающих) определяется кредитными организациями самостоятельно, исходя из режима работы служб или внутренних структурных
подразделений и конкретных условий проведения операций.
Субъектом данного правонарушения является должностное
лицо банка или иной кредитной организации. Юридические лица
несут ответственность в соответствии со ст. 133, 135 НК РФ.
Субъективная сторона правонарушения характеризуется
умышленной формой вины, так как данное правонарушение имеет формальный состав.
82
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Часть 1 статьи 15.14. Нецелевое использование
бюджетных средств
Объектом правонарушения, предусмотренного частью 1
данной статьи, являются общественные отношения в сфере расходования бюджетных средств. В статье 38 Бюджетного кодекса
Российской Федерации закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие
к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств
либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете
при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением
бюджетного законодательства Российской Федерации.
Объективную сторону правонарушения образуют действия
по использованию бюджетных средств получателем бюджетных
средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях,
сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся
основанием для получения бюджетных средств.
К нецелевому использованию бюджетных средств можно отнести следующие деяния: а) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью
федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на
соответствующий финансовый год;
б) использования средств федерального бюджета на цели, не
предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на
соответствующий финансовый год;
в) использования средств федерального бюджета на цели, не
предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;
г) использования средств федерального бюджета, полученных в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;
83
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
д) иных видов нецелевого использования средств федерального бюджета, установленных бюджетным законодательством.
Как видно, указанный перечень не является исчерпывающим.
Практика применения указанной статьи показывает, что наиболее часто встречающимся способом нецелевого использования
бюджетных средств являются споры, связанные с отнесением тех
или иных видов расходов на ту или иную статью экономической
классификации.
Проиллюстрируем данное положение конкретным примером
из судебной практики.
21.04.2008 должностным лицом Управления Росфиннадзора
проведена проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной
деятельности Администрации городского поселения. По результатам проверки составлен акт от 21.04.2008 и протокол от
21.04.2008 № 01-37 об административном правонарушении.
В акте и протоколе отражено, что Администрацией допущено нецелевое использование бюджетных средств за 2007
год в сумме 679 100 рублей, а именно: из полученных субсидий,
выделенных из федерального бюджета в сумме 8 800 000 рублей по коду экономической классификации (далее – КЭК) 0502
3150000 685 310 «Увеличение стоимости основных средств»,
фактически использовано на оплату проектно-изыскательских
работ 679 100 рублей, оплата которых производится за счет
средств, предусмотренных подстатьей 226 «Прочие услуги».
По мнению Управления, Администрацией были нарушены требования статей 38 и 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также Указаний о порядке применения бюджетной
классификации Российской Федерации, утвержденных приказом
Министерства финансов Российской Федерации от 08.12.2006
№ 168н. Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказом Министерства финансов Российской Федерации от 08.12.2006 №
168н (действующими в спорный период), предусмотрено, что на
подстатью 226 «Прочие услуги» относятся, в том числе, расходы на проведение подрядных проектных и изыскательских работ
в целях разработки проектно-сметной документации, предше84
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ствующей строительству, реконструкции, техническому перевооружению объектов; на статью 310 «Увеличение стоимости
основных средств» относятся расходы на оплату договоров
подряда на выполнение проектных и изыскательских работ, необходимость в которых возникает в процессе осуществления
строительно-монтажных работ на объектах. Управлением
было установлено, что из выделенных Администрации по статье 310 «Увеличение стоимости основных средств» 8 800 000
рублей бюджетных средств 679 100 рублей фактически использованы заявителем на оплату проектно-изыскательских работ,
оплата которых производится за счет средств, предусмотренных подстатьей 226 «Прочие услуги».
На основании указанных доводов Управление привлекло
Администрацию к административной ответственности по
ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ. При обжаловании данного постановления в Арбитражном суде было установлено, что перечисление денежных средств осуществлялось в рамках одного муниципального контракта на выполнение работ по разработке
проектно-сметной документации и реконструкции дороги. В
соответствии с письмом Министерства финансов Российской
Федерации от 14.04.2006 № 02-14-10/880 (в ред. Письма Минфина РФ от 19.05.2006 № 02-14-10/1300), разъясняющим порядок
применения бюджетной классификации Российской Федерации
в части отнесения отдельных расходов на соответствующие
статьи и подстатьи экономической классификации расходов
бюджетов Российской Федерации, на статью 310 «Увеличение
стоимости основных средств» в том числе относятся расходы
по оплате договоров подряда на строительство, реконструкцию, расширение, техническое перевооружение строек и объектов. При этом в состав указанных расходов входят расходы
на выполнение проектных и изыскательских работ, предпроектных и проектных работ по подготовке проектно-сметной
документации и ее экспертизе, пусконаладочных работ, необходимых для ввода объекта, в случае, если они неразрывно связаны с работами по строящимся, реконструируемым и модернизируемым объектам.
85
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
При указанных обстоятельствах Арбитражный суд пришел
к выводу об отсутствии в действиях администрации состава
административного правонарушения115.
Субъектом данного правонарушения являются должностные лица, допустившие нецелевое использование бюджетных
средств и юридические лица.
Субъективная сторона правонарушения для должностных
лиц характеризуется умышленной формой вины.
§ 3. Процессуальное основание
Под процессуальным основанием административной ответственности понимается правоприменительный акт компетентного органа, которым констатируется совершение лицом противоправного деяния, устанавливается его вина в совершении правонарушения и назначается административное наказание.
Привлечение к административной ответственности осуществляется в определенной процедуре, установленной КоАП РФ и АПК
РФ. Необходимо заметить, что указанная процедура не получила в
теории административного права однозначной оценки. Указанное
обстоятельство вызвано тем, что в доктрине административного
права до настоящего времени не существует единого мнения относительно такого понятия, как административный процесс.
Наиболее подробно теория административного процесса
была разработана в работах В. Д. Сорокина116. В своих работах
В. Д. Сорокин отстаивал широкое понимание административного
процесса, который включает в себя несколько самостоятельных
производств, в том числе и производство по делам об административных правонарушениях.
 Постановление ФАС Северо-Западного округа от 19.03.2009 по
делу № А56-19924/2008.
116
 См., например: Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет,
метод, процесс // Правоведение. 2000. № 4. С. 34–45; Его же. Избранные
труды / Предисл. Д. Н. Бахраха, В. В. Денисенко. СПб.: Юридический
центр Пресс, 2005. 1086 с.; Его же. Проблемы административного
процесса. М.: Юрид. лит., 1968.
86
115
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таким образом, по мнению В. Д. Сорокина, рассмотрение
дел об административных правонарушениях является составной
частью административного процесса, а если дела об административных правонарушениях подлежат рассмотрению судьями
судов общей юрисдикции и арбитражных судов, то, по мнению
В. Д. Сорокина, «можно говорить лишь об осуществлении ими
полномочий специального характера в сфере... государственного
управления»117.
Иная точка зрения на понимание административного процесса
заключается в том, что административный процесс представляет
собой деятельность, связанную с расследованием административных правонарушений, а также их рассмотрением как в административных, так и в судебных органах118. Подобное понимание административного процесса получило название «узкого подхода».
Мы считаем, что оба предложенных подхода, имеют определенные недостатки. Чрезмерно широкое понимание административного процесса создает практические трудности в части
кодификации административно-процессуальных норм, на что
верно обращается внимание в научной литературе119. Более того,
различные производства, входящие в состав административного
процесса в его широком понимании, имеют различную правовую природу и не всегда напрямую связаны с функциями государственного управления. Так, например, деятельность судебных
органов по привлечению к административной ответственности
нельзя сводить к деятельности в сфере государственного управления. В противном случае нам придется признать отсутствие
самостоятельных процессуальных отраслей, поскольку любая
деятельность суда в широком смысле представляет собой деятельность в сфере государственного управления. Более того, при
подобном широком понимании административного процесса
 Цит. по: Старилов Ю. Н. Административный процесс в трудах
профессора В. Д. Сорокина: «Управленческая» концепция и ее значение
для науки административного права // Административное право и
процесс. 2006. № 4.
118
 Лунев А. Е. Административная ответственность за правона­
рушение. М.: Госюриздат, 1961. С. 173.
119
 Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 15.
87
117
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
возникает закономерный вопрос, почему деятельность органов
предварительного следствия и суда по привлечению виновного лица к уголовной ответственности по ст. 158 УК РФ (кража)
или ст. 264 УК РФ (нарушение правил дорожного движения и
эксплуатации транспортных средств) является самостоятельной
уголовно-процессуальной деятельностью, а деятельность суда
по привлечению к административной ответственности за весьма схожие по своему составу административные правонарушения, предусмотренные ст. 7.27 КоАП РФ (мелкое хищение) или
ст. 12.24 КоАП РФ (нарушение Правил дорожного движения или
правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего), является деятельностью судов в рамках государственного
управления.
Также весьма сомнителен и вывод о том, что в рамках административного судопроизводства судьи осуществляют специальные полномочия в сфере государственного управления. В науке
административного права аксиоматичным является положение
о том, что основные функции в сфере государственного управления возлагаются на органы исполнительной власти, следовательно, при широком понимании административного процесса
на суды возлагаются функции указанных органов, а это в корне
противоречит принципу разделения властей. Не вызывает сомнений неконституционность подобного подхода к определению
места суда при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Конституционный Суд в своем Постановлении
от 08.12.2003 № 18-П прямо указывает на то, что в силу статей
46–52, 118 (части 1 и 2), 123 (часть 3) и 126 Конституции Российской Федерации судебная функция разрешения уголовного дела
и функция обвинения должны быть строго разграничены, каждая из них возлагается на соответствующие субъекты. Возбуждение уголовного преследования, формулирование обвинения
и его поддержание перед судом обеспечиваются указанными в
законе органами и должностными лицами, а в предусмотренных
законом случаях также потерпевшими. Суд же, осуществляющий
судебную власть посредством уголовного судопроизводства на
88
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
основе состязательности и равноправия сторон, в ходе производства по делу не может становиться ни на сторону обвинения,
ни на сторону защиты, подменять стороны, принимая на себя их
процессуальные правомочия, а должен оставаться объективным
и беспристрастным арбитром.
Возложение на суд обязанности в той или иной форме выполнять функцию обвинения не согласуется с предписаниями
статьи 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации и препятствует независимому и беспристрастному осуществлению
правосудия, как того требуют статьи 10, 118 и 120 Конституции
Российской Федерации, статья 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и пункт 1 статьи 14 Международного
пакта о гражданских и политических правах120. Полагаем, что подобная позиция, высказанная в части уголовного судопроизводства, в полной мере применима и для судопроизводства административного.
В свою очередь, определение предмета административного
процесса только как деятельности по рассмотрению дел об административных правонарушениях оставляет за рамками процесса важные сферы деятельности государственной администрации, например, порядок проведения мероприятий по контролю
и надзору, в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря
2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля»121, деятельность
по рассмотрению обращений граждан, в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»122 и др.
 Постановление Конституционного Суда РФ от 08.12.2003
№ 18-П «По делу о проверке конституционности положений статей 125,
219, 227, 229, 236, 237, 239, 246, 254, 271, 378, 405 и 408, а также глав 35
и 39 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи
с запросами судов общей юрисдикции и жалобами граждан» // СЗ РФ.
2003. № 51. Ст. 5026.
121
 СЗ РФ. 2008. № 52. Ст. 6249.
122
 Там же. 2006. № 19. Ст. 2060.
89
120
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В связи с этим наиболее верной нам представляется позиция
И. В. Пановой, выделяющей несколько видов административного процесса, каждый из которых включает в себя несколько
производств, а именно: а) административно-нормотворческий
процесс; б) административно-правонаделительный процесс;
в) административно-юрисдикционный процесс123.
Исходя из данной классификации административных процессов, производство по делам об административных правонарушения входит в состав админстративно-юрисдикционного процесса.
Как уже указывалось, порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях установлен КоАП РФ. Рассмотрение дел об административных правонарушениях в Арбитражных
судах регулируется также Арбитражно-процессуальным кодексом, главами 25 и 26 АПК РФ. При наличии противоречий между
КоАП РФ и АПК РФ подлежат применению нормы Арбитражнопроцессуального кодекса. Так, например, ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ
определяет, что по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении выносится постановление. В свою
очередь, ч. 2 ст. 206 АПК РФ устанавливает, что по результатам
рассмотрения заявления о привлечении к административной ответственности арбитражный суд принимает решение о привлечении к административной ответственности или об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к
административной ответственности. Исходя из приоритета АПК
РФ перед КоАП РФ в части регулирования процедуры привлечения к ответственности, применению подлежат нормы АПК РФ124.
Выделяют несколько стадий производства по делам об административных правонарушениях.
Первая стадия – это стадия возбуждения дела об административном правонарушении.
 Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в
Российской Федерации. Саратов: Приволжское книжное издание, 2001.
С. 39–40.
124
 См.: п. 18 Постановление Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 № 11 «О
некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного
процессуального кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ.
2003. № 2.
90
123
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Указанная стадия возникает с момента возбуждения дела об
административном правонарушении. Необходимо заметить, что
ст. 28.1 КоАП РФ устанавливает закрытый перечень поводов к
возбуждению дела об административном правонарушении. Такими поводами, в частности, являются:
1) непосредственное обнаружение должностными лицами,
уполномоченными составлять протоколы об административных
правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
2) поступившие из правоохранительных органов, а также из
других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие
данные, указывающие на наличие события административного
правонарушения;
3) сообщения и заявления физических и юридических лиц,
а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27, статьями
14.12, 14.13 КоАП РФ).
Юридическое значение поводов к возбуждению дела об административном правонарушении заключается в том, что дело
об административном правонарушении может быть возбуждено
должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об
административных правонарушениях, только при наличии хотя
бы одного из указанных поводов. Таким образом, если в материалах дела отсутствуют сведения о том, когда были обнаружены
данные, указывающие на наличие события административного
правонарушения, то возбуждение дела об административном
правонарушении незаконно125.
Основанием для возбуждения дела об административном
правонарушении являются данные, указывающие на наличие
события административного правонарушения. Причем на стадии возбуждения дела об административном правонарушении
 См., например: Постановлением ФАС Волго-Вятского округа от
10.01.2006 № А82-11490/2005-31.
91
125
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
должностное лицо либо орган государственной власти не обязаны устанавливать наличие полного состава административного
правонарушения в деянии того или иного лица. Чаще всего на
указанной стадии оценивается объективная сторона правонарушения и, в первую очередь, наличие противоправности деяния.
Согласно ст. 28.1 КоАП РФ, моментом возбуждения дела об
административном правонарушении является:
1) составление протокола осмотра места совершения административного правонарушения;
2) составление первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении;
3) составление протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении
дела об административном правонарушении;
4) вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования;
5) вынесение постановления по делу об административном
правонарушении без составления протокола либо в случае выявления административного правонарушения в области безопасности дорожного движения и зафиксированного с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических
средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи,
или средств фото- и киносъемки, видеозаписи.
Момент возбуждения дела об административном правонарушении имеет важное практическое значение. С указанного момента к участию в деле допускаются защитник и представитель
(ч. 4 ст. 25.5 КоАП РФ).
Переходя к анализу способов возбуждения дела об административном правонарушении, заметим, что ряд из них не является специфическими способами возбуждения дела в отношении
лица, привлекаемого к административной ответственности за
нарушения финансового законодательства. Так, например, составление протокола осмотра места совершения правонарушения
возможно лишь в случаях совершения правонарушения, предусмотренного ст. 12.24 или ч. 2 ст. 12.30 КоАП РФ. Аналогичная
92
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ситуация складывается при вынесении постановления без составления протокола. Подобный способ применяется чаще всего при
совершении административных правонарушений, предусмотренных главой 12 КоАП РФ (правонарушения в сфере безопасности
дорожного движения).
Достаточно редки на практике случаи, когда по делу об административном правонарушении в сфере финансового законодательства применяются меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Однако КоАП РФ
полностью не исключает такую возможность. Например, в качестве подобной меры может использоваться арест товаров и иных
вещей (ст. 27.14 КоАП РФ), изъятие вещей и документов (ст.
27.10 КоАП РФ), осмотр принадлежащих юридическому лицу
или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов (ст. 27.8 КоАП РФ).
Характеризуя меры обеспечения производства по делам об
административных правонарушениях, необходимо обратить внимание на следующие важные особенности подобных мер.
1. Указанные меры хотя и являются по своей природе мерами
государственного принуждения, имеют иное целевое назначение
в отличие от мер юридической ответственности. Применение указанных мер не связано с установлением в действиях лица полного
состава административного правонарушения, и, следовательно, их
применение не означает конечную оценку действий лица.
2. Функциональным назначением указанных мер является а)
пресечение противоправного деяния (например, арест и запрет
эксплуатации транспортного средства, временный запрет деятельности); б) обеспечение нормального хода производства по
делу об административном правонарушении (например, административное задержание, доставление, привод и др.); в) получение
доказательств по делу об административном правонарушении
(досмотр транспортного средства, освидетельствование на состояние алкогольного опьянения и медицинское освидетельствование на состояние опьянения).
3. Согласно ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ, установление мер обеспечения производства по делам об административных правона93
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
рушениях относится к исключительному ведению Российской
Федерации. Таким образом, законами субъектов Российской Федерации не могут устанавливаться меры обеспечения, не предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
О применении каждой меры обеспечения производства по
делам об административных правонарушениях составляется соответствующий протокол. В ряде случаев при составлении протокола о применении мер обеспечения производства по делам об
административных правонарушениях должны присутствовать
понятые. Присутствие понятых обязательно при осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и
документов, изъятии вещей и документов, а также аресте товаров, транспортных средств и иных вещей. Нарушение процедуры
составления протокола о применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях влечет недопустимость данного протокола как доказательства в силу ч. 3
ст. 26.2 КоАП РФ, согласно которой не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона.
Возбуждение дела об административном правонарушении
путем составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.
Наиболее типичным способом возбуждения дела об административном правонарушении в сфере финансового законодательства является составление протокола об административном
правонарушении. Порядок составления протокола об административном правонарушении и его содержание определяются
ст. 28.2 КоАП РФ.
Согласно указанной норме протокол об административном
правонарушении, в частности, должен содержать дату и место
его составления, должность, фамилию и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии,
имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потер94
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
певших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время
совершения и событие административного правонарушения, указание на статью КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающую административную ответственность
за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в
отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела. В качестве иных сведений, необходимых для разрешения дела, могут выступать, например, сведения
о возможности наступления случаев, которые создают угрозу
причинения вреда либо причиняют вред охраняемым общественным правоотношениям при необходимости назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности. Подобные сведения, в частности, необходимы
при привлечении юридических лиц к административной ответственности по ст. 15.27 КоАП РФ, когда контрольно-надзорный
орган придет к необходимости назначения наказания в виде
административного приостановления деятельности. Согласно
правовой позиции Верховного Суда РФ, выраженной в п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации
от 24 марта 2005 г. № 5, отсутствие в протоколе перечисленных
выше сведений является существенным недостатком протокола.
Это означает, что в случае выявления указанных недостатков на
стадии подготовки дела к судебному разбирательству, судья обязан вынести определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган
или должностному лицу, которыми составлен протокол. Определение судьи должно быть мотивированным, содержать указание
на выявленные недостатки протокола и других материалов, требующие устранения. Если же существенные недостатки протокола обнаружены на стадии рассмотрения дела, то суд должен
исключить данный протокол из числа доказательств по делу об
административном правонарушении.
Вместе с тем несущественными являются такие недостатки
протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении
дела по существу.
95
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства
по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные
настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в
отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу. Согласно ч.
2 ст. 25.4 КоАП РФ законными представителями юридического
лица в производстве по делам об административных правонарушениях являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами
органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение. Таким образом, Кодекс
об административных правонарушениях устанавливает закрытый
перечень лиц, являющихся законными представителями юридического лица. Необходимо заметить, что ранее в законодательстве
понятие законного представителя использовалось лишь в отношении законных представителей физических лиц. В связи с этим
в научной и учебной литературе встречаются различные мнения
по поводу круга лиц, которые могут считаться законными представителями юридического лица. Так, А. Б. Агапов указывает, что
законным представителем юридического лица, кроме его руководителя, может быть руководитель его представительства, филиала,
назначенный юридическим лицом и действующий на основании
его доверенности126. На практике также встречались случаи расширительного толкования указанной нормы. Например, в письме Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике
 Агапов А. Б. Постатейный комментарий к Кодексу Российской
Федерации об административных правонарушениях. Расширенный, с
использованием материалов судебной практики: в 2 кн. 2-е изд., испр. и
доп. М.: Статут, 2004. Кн. 2.
96
126
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
от 18.10.2002 № СД/15395 «О разъяснении отдельных положений
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» содержится рекомендация о том, что как законный представитель юридического лица протокол вправе подписать любое
лицо, уполномоченное в соответствии с учредительными документами юридического лица, в частности являющееся единоличным
исполнительным органом юридического лица, либо лицо, исполняющее обязанности единоличного исполнительного органа, а
также лицо, наделенное такими полномочиями в соответствии с
законом, а также на основании надлежащим образом оформленной доверенности. Указанный вывод МАП РФ сделан, исходя из
анализа пункта 2 статьи 53 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которому в предусмотренных законом случаях
юридическое лицо может приобретать гражданские права и принимать на себя гражданские обязанности через своих участников.
В настоящее время вопрос о том, кто же может являться законным представителем юридического лица, нашел свое разрешение в п. 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда
РФ от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших
в судебной практике при рассмотрении дел об административных
правонарушениях» (в редакции Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 26 июля 2007 г. № 46), в котором
разъяснено, что, согласно ч. 2 ст. 25.4 КоАП РФ, законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Указанный
перечень законных представителей юридического лица является
закрытым. Представитель юридического лица, действующий на
основании доверенности, в том числе руководитель его филиала
или подразделения, законным представителем не является.
Таким образом, при составлении протокола об административном правонарушении должен присутствовать руководитель
юридического лица, который имеет право действовать от имени
юридического лица без доверенности.
Достаточно типичной на практике является ситуация, когда законный представитель (директор, генеральный директор и
97
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
т. д.) по объективным причинам не может присутствовать при
составлении протокола. Например, филиал Банка, расположенный в г. Владивостоке, не исполнил поручение государственного
внебюджетного фонда, чем допустил административное правонарушение, предусмотренное ст. 15.10 КоАП РФ. Местом нахождения Банка является г. Москва, там же находится и его руководитель. В указанном случае должностное лицо обязано направить по месту нахождения юридического лица извещение о дате,
месте и времени составления протокола об административном
правонарушении. Следует особо обратить внимание на отличия в
позициях судов общей юрисдикции и арбитражных судов в части
извещения структурных подразделений юридического лица о составлении протокола. Согласно разъяснениям Верховного суда,
извещение может быть направлено и в адрес филиала, допустившего правонарушение, поскольку в функции указанных подразделений общества в соответствии с законом входит представление интересов юридического лица вне места его нахождения127.
Несколько иную позицию занимает Высший Арбитражный суд,
который в п. 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного
суда РФ от 2 июня 2004 г. № 10 указывает, что, так как руководитель структурного подразделения не является законным представителем, следовательно, его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя. Доказательством же
надлежащего извещения законного представителя юридического
лица о составлении протокола может служить лишь выданная им
доверенность на участие в конкретном административном деле.
Наличие общей доверенности на представление интересов лица
без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является. Нам представляется, что позиция ВАС РФ
больше соответствует закону. На этом основании необходимо
внести изменения в ст. 28.2 КоАП РФ, где прямо предусмотреть
127 Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда
Российской Федерации за третий квартал 2009 г. Утв. постановлением
Президиума Верховного Суда РФ от 25.11.2009 // СПС «Консультант
Плюс».
98
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
необходимость извещения законного представителя юридического лица по месту его регистрации.
Поскольку КоАП РФ не регламентирует процедуру извещения и не содержит каких-либо ограничений, связанных с извещением лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях, извещение в зависимости от
конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих
контролировать получение информации лицом, которому такое
извещение направлено.
В случае неявки законного представителя юридического
лица, в отношении которого ведется производство по делу об
административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении
которого он составлен, в течение трех дней со дня составления
указанного протокола.
Как уже ранее указывалось, защитник допускается к участию
в деле об административном правонарушении лишь с момента
возбуждения дела, то есть в данном случае с момента составления протокола об административном правонарушении. Следовательно, на момент дачи каких-либо объяснений по факту составления протокола участие защитника законом не предусмотрено. В свою очередь, объяснения, которые были даны лицом,
привлекаемым к административной ответственности, на стадии
составления протокола будут являться доказательствами по делу.
На этом основании мы считаем, что лицу, в отношении которого
составляется протокол об административном правонарушении,
должна быть предоставлена возможность пользоваться помощью
защитника с момента дачи соответствующих объяснений.
Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом
или законным представителем юридического лица, в отношении
которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола,
99
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в нем делается соответствующая запись. Физическому лицу или
законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении,
копия протокола об административном правонарушении вручается под расписку.
Перечень органов, чьи должностные лица полномочны составлять протоколы об административном правонарушении,
определяется ст. 28.3 КоАП РФ. Согласно части первой ст. 28.3
КоАП РФ, такими полномочиями в первую очередь наделены
органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. В сфере правонарушений финансового
законодательства такими органами являются налоговые органы, которые рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.1, 15.2, КоАП РФ;
федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий
функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере,
который рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14–15.16 настоящего КоАП
РФ, в отношении получателей средств федерального бюджета и
получателей средств бюджетов государственных внебюджетных
фондов, федеральный орган исполнительной власти в области
финансовых рынков, его территориальные органы которые рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.17–15.22, частями 1–10 статьи 15.23.1,
статьями 15.24.1, 15.28–15.31 КоАП РФ, органы валютного контроля, рассматривающие дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.25 КоАП РФ, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный принимать
меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем, и финансированию терроризма, который рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.27 КоАП РФ. Перечень
конкретных должностей указанных органов, замещение которых
дает право на составление протоколов об административных
правонарушениях, устанавливается нормативными правовыми
актами федеральных органов исполнительной власти. Примера100
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ми таких актов являются Приказ Росфиннадзора от 17.11.2004
№ 102 «О должностных лицах Федеральной службы финансовобюджетного надзора, уполномоченных составлять протоколы в
соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях»128, Приказ ФСФР РФ от 25.08.2004
№ 04-391/пз-н «Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы по финансовым рынкам, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях129,
Приказ Росфинмониторинга от 24.06.2009 № 141 «О должностных лицах Федеральной службы по финансовому мониторингу,
уполномоченных составлять протоколы об административных
правонарушениях»130, Приказ ФНС РФ от 02.08.2005 № САЭ-306/354 «Об утверждении Перечня должностных лиц налоговых
органов Российской Федерации, уполномоченных составлять
протоколы об административных правонарушениях»131. Помимо
перечисленных лиц, право на составление протоколов об административных правонарушениях в сфере финансового законодательства имеют должностные лица иных органов, перечень которых закрепляется в частях 2 и 5 ст. 28.3 КоАП РФ.
Такими полномочиями обладают должностные лица налоговых органов – по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.3–15.9, 15.11 КоАП РФ; должностные лица таможенных органов – по делам об административных
правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 15.6, ч. 2 ст. 15.7,
ст. 15.8, 15.9 КоАП РФ; должностные лица органов, уполномоченных в области финансовых рынков, – по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 11 ст. 15.23.1
КоАП РФ; должностные лица органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей
и потребительского рынка, – об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.12 КоАП РФ; должностные
лица органов, осуществляющих государственный контроль за
 Российская газета. 2004. № 275. 10 дек.
 Российская газета. 2004. № 206. 21 сент.
130
 Российская газета. 2009. № 152. 18 авг.
131
 Бюллетень нормативных актов федеральных
исполнительной власти. 2005. № 35. 29 авг.
101
128
129
органов
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции, – по делам об административных
правонарушениях, предусмотренных ст. 15.12, 15.13 КоАП РФ;
должностные лица органов, осуществляющих государственный
контроль и надзор за соблюдением обязательных требований к
продукции и государственный метрологический надзор, – по делам об административных правонарушениях, предусмотренных
ч. 1 ст. 15.12 КоАП РФ; должностные лица органов и агентов
валютного контроля – по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.25 КоАП РФ; должностные
лица Банка России – по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ; инспектора Счетной палаты Российской Федерации – по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.21, 15.14–15.16
КоАП РФ; должностные лица государственных внебюджетных
фондов – об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.3, 15.4, ч. 1 ст. 15.6, ч. 1 ст. 15.7, ст. 15.8 (в части
административных правонарушений, связанных с перечислением сумм взносов в соответствующие государственные внебюджетные фонды) КоАП РФ.
Особо стоит отметить полномочия органов прокуратуры по
возбуждению дел об административных правонарушениях в сфере финансовых отношений. Возбуждение дел прокурором осуществляется путем вынесения постановления, которое должно
отвечать требованиям, предусмотренным для протокола об административном правонарушении. В сфере нарушения финансового законодательства КоАП РФ прямо предусматривает возможность возбуждения дела прокурором лишь за административное
правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 15.10 КоАП РФ – неисполнение банком или иной кредитной организацией поручения
органа государственного внебюджетного фонда о зачислении
во вклады граждан сумм государственных пенсий и (или) других выплат. Однако при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов,
действующих на территории Российской Федерации, прокурор
также вправе возбудить дело о любом другом административном
102
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.
Аналогичные полномочия закреплены в Федеральном законе от
17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»132,
главой 1 раздела III которого урегулированы полномочия прокуратуры Российской Федерации по осуществлению надзора за
исполнением законов федеральными органами исполнительной
власти и органами местного самоуправления, в том числе органами контроля и их должностными лицами. Нам представляется,
что подобные фактически безграничные полномочия прокурора по делам об административных правонарушениях являются
неоправданными. Во-первых, как верно указывается в литературе, предусмотрев исключительное право прокурора выносить
постановления о возбуждении дел об административных правонарушениях, законодатель фактически наделил прокурора не
свойственными ему полномочиями должностного лица органа
административной юрисдикции133. Во-вторых, имеет место дублирование органами прокуратуры функций органов исполнительной власти в сфере государственного надзора.
Нам представляется, что функции органов прокуратуры в
этой части должны сводиться к информированию полномочных
органов исполнительной власти о выявленных правонарушениях
и надзором прокуратуры за деятельностью указанных органов в
части возбуждения дела об административных правонарушениях.
Протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае, если требуется дополнительное
выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице
или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об
административном правонарушении составляется в течение двух
суток с момента выявления административного правонарушения.
Аналогичные требования предъявляются также к вынесению
прокурором постановления о возбуждении дела об администра СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
 Тетерина О. Возбуждение дел об административных правонару­
шениях // Законность. 2007. № 10.
103
132
133
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тивном правонарушении. Легко заметить, что КоАП РФ устанавливает достаточно короткие сроки для составления протокола,
что согласуется с основной задачей производства по делам об
административных правонарушениях – оперативностью. В свою
очередь, не всегда представляется возможным составить протокол об административном правонарушении в столь короткие сроки. Подобные ситуации случаются, когда, например, руководитель юридического лица или физического лица не могут по объективным причинам присутствовать при составлении протокола.
В подобных случаях протокол может быть составлен и в более
поздние сроки, поскольку, согласно п. 4 Постановления Пленума
Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5, нарушение установленных КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении не является существенным недостатком
протокола, так как эти сроки не являются пресекательными. Подобную позицию занимает и Высший Арбитражный суд, который в своем постановлении от 02.06.2004 № 10 указывает, что,
установив при рассмотрении дела несоответствие между датой
составления протокола и моментом выявления правонарушения,
суд оценивает это обстоятельство с учетом необходимости обеспечения административным органом лицу, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении,
гарантий, предусмотренных ст. 28.2 КоАП.
Протокол (постановление прокурора) об административном
правонарушении направляется судье, в орган, должностному
лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение трех суток с момента составления протокола (вынесения постановления) об административном
правонарушении. В случае, если протокол об административном
правонарушении был возвращен по причине его составления
неправомочным лицом, а также по причине неправильного его
составления или оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть
восполнена при рассмотрении дела, то указанные недостатки протокола и других материалов дела об административном правонарушении устраняются в срок не более трех суток со дня их посту104
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
пления от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих
дело об административном правонарушении. После устранения
выявленных нарушений материалы дела об административном
правонарушении с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются лицам, полномочным рассматривать дела
об административных правонарушениях в течение суток со дня
устранения соответствующих недостатков. Поскольку закон не
устанавливает каких-либо последствий, связанных с нарушением
указанных сроков, то следует предположить, что нарушение сроков направления протокола и сроков исправления недостатков
также не влечет прекращение производства по делу.
Отдельно стоит остановиться на процедуре направления протокола об административном правонарушении и прилагаемых к
нему материалам в случаях, когда рассмотрение дела об административном правонарушении относится к подведомственности
арбитражных судов. Как уже указывалось, порядок производства
по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах установлен Арбитражно-процессуальным кодексом
Российской Федерации. В частности, к подведомственности арбитражных судов отнесены дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности.
Возбуждение дела об административном правонарушении
в арбитражных судах осуществляется на основании заявлений
органов и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и обратившихся с
требованием о привлечении индивидуальных предпринимателей
и юридических лиц к административной ответственности.
Заявление о привлечении к административной ответственности подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту
жительства лица, в отношении которого составлен протокол об
административном правонарушении. Заявление о привлечении к
административной ответственности должно отвечать требованиям, которые предъявляются к исковому заявлению. В частности, в
нем должно быть указано наименование арбитражного суда, в ко105
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
торый подается заявление, наименование административного органа, его место нахождения; перечень прилагаемых к заявлению
документов, также в заявлении о привлечении к административной ответственности указывается дата и место совершения действий, послуживших основанием для составления протокола об
административном правонарушении, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол об административном правонарушении, сведения о лице, в отношении которого составлен
протокол об административном правонарушении, нормы закона, предусматривающего административную ответственность за
действия, послужившие основанием для составления протокола
об административном правонарушении, требование административного органа о привлечении к административной ответственности. К заявлению прилагаются протокол об административном
правонарушении и прилагаемые к протоколу документы, а также
уведомление о вручении или иной документ, подтверждающие
направление копии заявления лицу, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении.
Возбуждение дела об административном правонарушении
путем вынесения определения о проведении административного
расследования
Административное расследование является относительно
новым институтом КоАП РФ. Ни в КоАП РСФСР, ни в иных законах не предусматривалось возможности проведения действий
по расследованию административных правонарушений. К сожалению, до настоящего времени Кодекс об административных
правонарушениях не содержит легального определения понятия
административного расследования. Единственное легальное толкование данного понятия, а также определение его функций и целей дается в п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ
от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», согласно которому административное расследование представляет собой комплекс требующих
значительных временных затрат процессуальных действий указанных выше лиц, направленных на установление всех обстоя106
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тельств административного правонарушения, их фиксирование,
юридическую квалификацию и процессуальное оформление.
Проведение административного расследования должно состоять
из реальных действий, направленных на получение необходимых
сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в
другой местности. Не являются административным расследованием процессуальные действия, совершенные в соответствии с
нормами Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в рамках предварительного расследования по уголовному
делу, возбужденному в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, и впоследствии прекращенному.
На наш взгляд, решение проблемы путем применения разъяснения высшего судебного органа не является достаточным, мы согласны с А. М. Вороновым, который предлагает дополнить ч. 1
ст. 28.7 КоАП РФ указанием на то, что административное расследование представляет собой комплекс процессуальных действий
должностных лиц органов исполнительной власти, требующий
значительных временных затрат, направленных на установление
всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксацию, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Проведение административного расследования включает
в себя реальные действия, направленные на получение необходимых для вынесения решения по делу об административном
правонарушении сведений, в том числе проведение экспертизы,
установление потерпевших, свидетелей, допрос лиц, проживающих в другой местности, получение и проведение проверки объяснений правонарушителей134.
Административное расследование может проводиться в случаях выявления нарушения законодательства о рынке ценных
бумаг и об инвестиционных фондах, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, валютного зако Воронов А. М. Некоторые вопросы теории административного
расследования по делам о нарушениях налогового законодательства
// Финансовое право. 2010. № 1.
107
134
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нодательства Российской Федерации и актов органов валютного
регулирования, в области налогов и сборов.
О проведении административного расследования должностное лицо, полномочное составлять протокол об административном правонарушении выносит определение о возбуждении дела
об административном правонарушении и проведении административного расследования. Если дело об административном
правонарушении возбуждается прокурором, то последний выносит соответствующее постановление.
Указанное определение должно содержать сведения о дате и
месте составления определения, должности и фамилии лица, составившего определение, поводе для возбуждения дела об административном правонарушении, а также данные, указывающие
на наличие события административного правонарушения, статью
КоАП РФ либо закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение. Копия определения вручается
физическому лицу либо законному представителю юридического
лица. Административное расследование проводится по месту совершения (выявления) административного правонарушения должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении. Срок проведения административного расследования составляет один месяц, в исключительных
случаях указанный месячный срок может быть продлен решением
вышестоящего руководителя еще на один месяц. По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о
прекращении дела об административном правонарушении.
Если по делу об административном правонарушении проводилось административное расследование, то рассмотрение таких дел относится к подведомственности районных судов (ч. 3
ст. 23.1 КоАП РФ). В свою очередь, согласно п. 9 Постановления
Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
от 27 января 2003 года № 2 «О некоторых вопросах, связанных
с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», дело об административ108
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ном правонарушении, подведомственном арбитражному суду в
соответствии с абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП России, не становится
подведомственным районному суду, если по нему проводилось
административное расследование, а подлежит рассмотрению арбитражным судом.
Стадия возбуждения дела об административном правонарушении заканчивается направлением материалов дела в суд, орган
или должностному лицу, полномочному рассматривать дело об
административном правонарушении.
Второй стадией производства по делам об административных правонарушениях является стадия рассмотрения дела
Полномочиями по рассмотрению дел об административных
правонарушениях обладают суды, а также органы и должностные лица федеральных органов исполнительной власти и органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Перечень указанных органов закреплен в главе 23 КоАП РФ.
В области нарушения финансового законодательства полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях обладают следующие органы.
1. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.3–15.12, ч. 11 ст. 15.23.1, ст. 15.26, 15.32,
15.33 КоАП РФ.
Суды также рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 и 2 ст. 15.19, ст. 15.21, ч. 1
и 2 ст. 15.22, ч. 1–10 ст. 15.23.1, ст. 15.24.1, 15.27, ч. 1–7, 9–11
ст. 15.29, ст. 15.30 КоАП РФ, если органом, полномочным рассматривать дело о данном административном правонарушении,
принято решение о передаче его на рассмотрение судье. Если
дело об административном правонарушении подведомственно
суду общей юрисдикции, то о передаче дела судье выносится мотивированное определение. Если дело об административном правонарушении подлежит рассмотрению арбитражным судом, то,
помимо вынесения определения, соответствующее должностное
лицо обращается в арбитражный суд с заявлением о привлечении
к административной ответственности.
109
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Необходимость передачи дела в суд может возникнуть, когда орган, полномочный рассматривать дело об административном правонарушении, придет к выводу о назначении наказания,
которое может быть применено только судом. Проиллюстрируем это положение следующим примером. В ходе проведения мероприятий по контролю в сфере соблюдения законодательства о
противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных
преступным путем, и финансированию терроризма территориальным органом Росфинмониторинга было выявлено нарушение требований законодательства, которое выразилось в невыполнении
Банком в установленный законом срок требований о разработке
правил внутреннего контроля. По данному факту был составлен
протокол об административном правонарушении, который был
направлен руководителю территориального органа Росфинмониторинга. В свою очередь, должностное лицо, полномочное рассматривать дело об административном правонарушении, с учетом
всех обстоятельств дела пришло к выводу о необходимости назначения наказания в виде административного приостановления деятельности сроком на 90 суток. Однако, согласно ч. 3 ст. 3.2 КоАП
РФ, данный вид наказания назначается только судом. При указанных обстоятельствах руководитель территориального органа Росфинмониторинга вправе обратиться с заявлением о привлечении к
административной ответственности в арбитражный суд, в котором
просить назначить наказание в виде административного приостановления деятельности. Необходимо заметить, что суд, которому
поступило указанное дело, не связан доводами административного органа и вправе назначить любое наказание, предусмотренное
санкцией соответствующей статьи.
2. Налоговые органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.1, 15.2, КоАП РФ.
3. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14–15.16 настоящего КоАП РФ, в
отношении получателей средств федерального бюджета и получателей средств бюджетов государственных внебюджетных фондов.
110
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
4. Федеральная служба по финансовым рынкам и ее территориальные органы рассматривают дела об административных
правонарушениях, предусмотренных ст. 15.17–15.22, ч. 1–10
ст. 15.23.1, ст. 15.24.1, 15.28–15.31 КоАП РФ.
5. Органы валютного контроля, рассматривающие дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.25
КоАП РФ.
6. Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.27 КоАП РФ.
При поступлении материала об административном правонарушении в суд или должностному лицу, последние обязаны
провести подготовку к рассмотрению дела об административном
правонарушении.
По результатам подготовки дела об административном правонарушении выносятся определения и постановления. Определение выносится по вопросам о назначении времени и места
рассмотрения дела, о вызове лиц, участвующих в деле об административном правонарушении, об истребовании необходимых
дополнительных материалов по делу и др.
При установлении в ходе подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению, в действия лица, привлекаемого к административной ответственности, обстоятельств,
исключающих производство по делу суд или должностное лицо,
правомочное рассматривать дело об административном правонарушении, выносит постановление о прекращении производства
по делу об административном правонарушении.
Дело об административном правонарушении должно быть
рассмотрено в течение 15 дней с момента поступления протокола
и иных материалов в орган или должностному лицу, правомочному рассматривать дело. В случае если дело об административном
правонарушении рассматривается судом, то оно должно быть рассмотрено в двухмесячный срок. При необходимости исследования
дополнительных обстоятельств указанные сроки могут быть продлены на 1 месяц. Нарушение сроков рассмотрения дела не является
основанием для прекращения производства по делу, юридически
111
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
значимым является рассмотрение дела в пределах срока давности
привлечения к административной ответственности.
Порядок рассмотрения дела об административном правонарушении определяется ст. 29.7 КоАП РФ, а рассмотрение дела
об административном правонарушении в арбитражном суде осуществляется по правилам, предусмотренным ст. 205 АПК РФ.
Отдельно следует остановиться на лицах, участвующих в
деле об административном правонарушении. Перечень таких лиц
закреплен в главе 25 КоАП РФ. Указанными лицами, в частности, являются: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, законные
представители юридического лица, защитник и представитель. В
свою очередь, органы и должностные лица, составившие протокол об административном правонарушении, не являются участниками производства по делам об административных правонарушениях, круг которых перечислен в главе 25 КоАП РФ, они не
вправе заявлять ходатайства, отводы. Однако при рассмотрении
дел о привлечении лиц к ответственности за административное
правонарушение, а также по жалобам и протестам на постановления по делам об административных правонарушениях в случае необходимости не исключается возможность вызова в суд
указанных лиц для выяснения возникших вопросов. Данный вывод следует из п. 10 Постановления Пленума от 24 марта 2005
г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях». Несколько иная ситуация складывается при
рассмотрении дел об административных правонарушениях в арбитражных судах. Поскольку, согласно ч. 1 ст. 202 АПК РФ, дела
об административных правонарушениях в арбитражных судах
рассматриваются по общим правилам искового производства,
следовательно, административный орган, обратившийся в суд с
заявлением о привлечении к административной ответственности,
является стороной по делу и ему предоставляются все права, которыми обладает сторона по делу.
По результатам рассмотрения дела выносятся определения
или постановления, а при рассмотрении дела в арбитражном
112
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
суде – решения. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает два вида постановлений: постановление о назначении административного наказания
и постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении.
Постановление о назначении административного наказания
выносится, если в ходе рассмотрения дела будет установлено
наличие события административного правонарушения и виновность лица в совершении административного правонарушения,
при условии отсутствия обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении. При назначении административного наказания суд учитывает смягчающие
и отягчающие наказания, личность правонарушителя, его имущественное положение, а также иные имеющие значения для рассматриваемого дела обстоятельства. Следует обратить внимание,
что КоАП РФ, в отличие, например, от УК РФ, не предусматривает возможности назначения наказания ниже низшего предела, то
есть назначенное по делу об административном правонарушении
наказание должно быть в пределах санкции соответствующей
статьи135.
Постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится при наличии хотя
бы одного обстоятельства, исключающего производство по делу
об административном правонарушении. Также постановление о
прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится, если орган, должностное лицо либо суд,
рассматривающий дело, придет к выводу о малозначительности
деяния. В этом случае в постановлении указывается об объявлении
устного замечания. Постановление о прекращении производства
по делу выносится также в случае, если в действиях (бездействии)
содержатся признаки преступления. В данной ситуации материалы дела подлежат передаче прокурору, органу дознания или предварительного следствия, о чем указывается в постановлении.
 Пункт 22 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от
24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при
применении Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях».
113
135
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Постановление по делу об административном правонарушении выносится сразу после рассмотрения дела. Таким образом,
КоАП РФ не предусматривает возможности оглашения лишь
резолютивной части136, на что неоднократно обращал внимание
Верховный Суд. Аналогичную позицию занимают и арбитражные суды. Так, в постановлении 9 Апелляционного Арбитражного суда от 24.03.2009 № 09АП-3126/2009-АК по делу № А4096582/08-148-724 суд разъяснил, что такое процессуальное действие, как «объявление резолютивной части постановления» и
«изготовление постановления в полном объеме», не предусмотрено КоАП РФ, нарушает положения ст. 29.11 указанного Кодекса и является существенным противоречием, лишающим возможности определить точную дату вынесения постановления137.
Копия постановления по делу об административном правонарушении вручается под расписку физическому лицу, или законному представителю физического лица, или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а
также потерпевшему по его просьбе либо высылается указанным
лицам по почте заказным почтовым отправлением в течение трех
дней со дня вынесения указанного постановления. Также копия
вынесенного судьей постановления по делу об административном
правонарушении направляется должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении, в течение
трех дней со дня вынесения указанного постановления.
Следующей стадией производства по делам об административных правонарушениях является стадия пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Структурно данная стадия обособлена в КоАП РФ в главе
30. Необходимо заметить, что в указанной главе фактически объединены две самостоятельные стадии: стадия пересмотра постановлений и решений, не вступивших в законную силу ст. 30.1–
30.10 КоАП РФ, и стадия пересмотра постановлений и решений
 См.: п. 29 Постановления Пленума от 24 марта 2005 г. № 5 «О
некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях»
// БВС РФ. 2005. № 6.
137
 СПС КонсультантПлюс.
114
136
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
по делам об административных правонарушениях, вступивших
в законную силу ст. 30.12–30.19 КоАП РФ. Нам представляется, что подобная ситуация нуждается в исправлении, поскольку
пересмотр постановлений (решений), не вступивших в законную силу, значительно отличается от стадии надзорного производства. Традиционно в процессуальных отраслях права стадия
надзорного производства относится к экстраординарной стадии
процесса, которая имеет свои принципиальные отличия от иных
ординарных стадий как по целям, так и по порядку производства.
По своей сути надзорное производство является исключительной стадий процесса, где большая роль отводится судейскому
усмотрению, поскольку стороны не имеют тех прав, которые им
предоставляются на обычных стадиях (приводить дополнительные доводы или возражения, задавать вопросы иным участникам
процесса и т. д.). Фактически решение об отмене постановления
или решения принимается судьей единолично. Согласно позиции
Конституционного Суда, надзорное производство направлено на
исправление существенных судебных ошибок, то есть таких нарушений норм материального и процессуального права, которые
без их исправления приводят к невозможности эффективного
восстановления и защиты нарушенных прав и свобод 138.
Таким образом, мы считаем, что стадия надзорного производства должна быть выведена из главы 30 КоАП РФ в самостоятельную главу.
Постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицами, участвующими в деле об
административном правонарушении.
Жалобы на постановления, вынесенные судьей, подаются в
вышестоящий суд; на постановление, вынесенное коллегиальным
органом или судебным приставом-исполнителем, жалоба подает См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 05.02.2007
№ 2-П «По делу о проверке конституционности положений статей 16,
20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389 Гражданского
процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом
Кабинета Министров Республики Татарстан, жалобами открытых
акционерных обществ «Нижнекамскнефтехим» и «Хакасэнерго», а
также жалобами ряда граждан» // СЗ РФ. 2007. № 7. Ст. 932.
115
138
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ся в районный суд по месту нахождения коллегиального органа
или судебного пристава-исполнителя. Постановление, вынесенное должностным лицом, обжалуется в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту
рассмотрения дела; постановление, вынесенное иным органом,
созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, обжалуется в районный суд по месту рассмотрения дела.
Жалоба на постановление об административном правонарушении должна быть подана в течение 10 дней с момента вручения постановления. Указанный срок может быть восстановлен по
ходатайству лица, подающего жалобу, при наличии уважительных причин пропуска срока на обжалование.
Порядок рассмотрения жалоб на постановления об административных правонарушениях идентичен порядку рассмотрения
дела об административном правонарушении.
Жалоба на решение арбитражного суда по делу об административном правонарушении подается в соответствии с АПК РФ
в соответствующий апелляционный суд.
Решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении оглашается немедленно после его вынесения. Копия решения по жалобе на постановление по делу об
административном правонарушении в срок до трех суток после
его вынесения вручается или высылается физическому лицу или
законному представителю юридического лица, в отношении которых было вынесено постановление по делу, а также потерпевшему в случае подачи им жалобы либо прокурору по его просьбе.
Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, и (или) решение вышестоящего должностного лица по жалобе на это постановление могут
быть обжалованы в суд по месту рассмотрения жалобы, а затем в
вышестоящий суд.
Важным нововведение рассматриваемой процедуры является то, что Федеральным законом от 17 июля 2009 г. «О внесении
изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Рос116
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
сийской Федерации»139 были внесены изменения в ст. 30.9 КоАП
РФ, согласно которым решение судьи по жалобе на вынесенное
должностным лицом постановление по делу об административном правонарушении может обжаловаться данным должностным
лицом. По мнению ряда ученых, это свидетельствует о тенденциях сближения позиций КоАП РФ и АПК РФ140.
Вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов могут быть обжалованы в порядке
надзора лицами, участвующими в деле. Правом на обжалование в
порядке надзора должностное лицо, вынесшее постановление, не
обладает141. Вступившие в законную силу постановление по делу
об административном правонарушении, решения по результатам
рассмотрения жалоб, протестов могут быть также опротестованы
в порядке надзора соответствующим прокурором.
Жалобы и протесты в порядке надзора подаются в верховные
суды республик, краевые, областные суды, суды городов Москвы
и Санкт-Петербурга, суды автономной области и автономных
округов, Верховный Суд Российской Федерации.
Вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов (представлений) пересматриваются
в порядке надзора Высшим Арбитражным судом Российской Федерации в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.
Как уже указывалось, производство в суде надзорной инстанции имеет существенные отличия от иных ординарных стадий
процесса. Полномочия лиц, участвующих в деле, ограниваются
лишь возможностью подачи жалобы (протеста) и принесением
 СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3597.
 Салищева Н. Г. О некоторых тенденциях развития законода­
тельства об административной ответственности в России в современный
период // Административное право и процесс. 2009. № 5.
141
 Пункт 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской
Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возника­
ющих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях».
117
139
140
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
своих возражений на поданные жалобы. Решение по надзорной
жалобе (протесту) принимается единолично судьей, без участия
иных лиц.
С момента вступления в силу постановления (решения) о назначении административного наказания возникает следующая
стадия производства по делам об административных правонарушениях – стадия исполнения постановлений (решений) по делам
об административных правонарушениях – исполнение постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях. Указанная стадия производства по делам об административных правонарушениях в сфере публичных финансов не имеет своих особенностей. Исполнение постановлений по данной
категории дел осуществляется с соблюдением общего порядка,
предусмотренного КоАП РФ и иными федеральными законами.
Контрольные вопросы
1. Какие основания административной ответственности
выделяются в науке административного права?
2. Можно ли в полной мере нормативное и процессуальное
основание считать основанием административной ответственности?
3. Перечислите виды источников административной ответственности.
4. По каким критериям проводится разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов по установлению
административной ответственности?
5. Перечислите предметы ведения субъектов Российской
Федерации в области законодательства об административных
правонарушениях.
6. Дайте характеристику объекта административного
правонарушения в сфере финансового законодательства.
7. Выделите практическое значение объекта правонарушения.
8. В чем заключаются особенности закрепления объективной стороны правонарушений в сфере публичных финансов?
9. В чем состоит особенность субъектов административных правонарушений?
118
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
10. Особенности субъективной стороны административных правонарушений.
11. Дайте краткую характеристику производства по делам
об административных правонарушениях.
12. Какие можно выделить стадии производства об административных правонарушениях?
13. Перечислите полномочия органов государственной власти в сфере производства по делам об административных правонарушениях в области финансов, налогов и сборов, бюджетного законодательства.
Список рекомендуемой литературы
1. Агапцов, С. А. Государственный финансовый контроль и
бюджетная политика Российского государства / С. А. Агапцов. –
М., 2004.
2. Бахрах, Д. Н. Административное право: учебник для вузов
/ Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. – М.: Норма,
2004. – 768 с.
3. Бюджетное право / под ред. Г. Б. Поляка, А. М. Никитина. – М., 2006.
4. Воронин, Ю. М. Государственный финансовый контроль:
вопросы теории и практики / Ю. М. Воронин. – М., 2005.
5. Грачева, Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля / Е. Ю. Грачева. – М., 2000.
6. Горбунова, О. Н. Бюджетное право России: учеб. пособие
/ О. Н. Горбунова, А. Д. Селюков, Ю. В. Другова. – М., 2002.
7. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / отв. ред. Ю. А. Крохина. – М., 2008.
8. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) / А. Г. Авдейко,
С. Н. Антонов, И. Л. Бачило и др.; под ред. Н. Г. Салищевой. –
6-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2009. – 1136 с.
9. Кучеров, И. И. Бюджетное право России: курс лекций
/ И. И. Кучеров. – М., 2002.
119
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
10. Мусаткина, А. А. Финансовая ответственность как вид
юридической ответственности / А. А. Мусаткина // Журнал российского права. – 2005. – № 10.
11. Овчарова, Е. В. Проблемы применения административной ответственности за нарушения налогового законодательства
по Налоговому кодексу РФ (НК РФ) и по Кодексу РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) / Е. В. Овчарова // Государство и право. – 2007. – № 8.
12. Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Д. С. Велиева, А. С. Ермакова,
Ю. В. Капитанец и др.; под ред. Э. Г. Липатова, С. Е. Чаннова. –
М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2008. – 912 с.
13. Приданникова, М. А. Кредитные организации как субъект административных правонарушений / М. А. Приданникова
// Банковское право. – 2005. – № 5.
14. Сорокин, В. Д. Административный процесс и администра­
тивно-процессуальное право. – СПб., 2002. – 474 с.
15. Степашин, С. В. Новая редакция Бюджетного кодекса:
достоинства и недостатки / С. В. Степашин // Журнал российского права. – 2007. – № 3.
16. Финансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой,
Г. П. Толстопятенко. – М., 2003.
17. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. –
М., 2008.
120
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Оглавление
Введение��������������������������������������������������������������������������������������������3
Раздел 1. Юридическая ответственность.
Общетеоретический подход������������������������������������������5
Контрольные вопросы�������������������������������������������������������������15
Раздел 2. Административная ответственность за нарушения
финансового законодательства����������������������������������16
Глава 1. Соотношение финансовой и административной
ответственности������������������������������������������������������16
Контрольные вопросы�������������������������������������������������������������21
Глава 2. Генезис законодательства
об административных правонарушениях�����������22
Контрольные вопросы�������������������������������������������������������������25
Глава 3. Признаки административной ответственности
за нарушения финансового законодательства���26
Контрольные вопросы�������������������������������������������������������������36
Глава 4. Основания административной ответственности
за нарушения финансового законодательства��37
§ 1. Нормативное основание ��������������������������������������������������38
§ 2. Фактическое основание����������������������������������������������������44
§ 2.1. Объект правонарушения����������������������������������������46
§ 2.2. Объективная сторона правонарушения���������������49
§ 2.3. Субъект правонарушения���������������������������������������59
§ 2.4. Субъективная сторона правонарушения ������������69
§ 2.5. Отдельные составы административных
правонарушений в сфере публичных финансов�����76
§ 3. Процессуальное основание ���������������������������������������������87
Контрольные вопросы����������������������������������������������������������� 119
Список рекомендуемой литературы��������������������������������������������120
121
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Учебное издание
Кузнецов Юрий Александрович
Ответственность за нарушения финансового законодательства
Учебное пособие
Редактор, корректор М. В. Никулина
Верстка И. Н. Иванова
Подписано в печать 07.12.10. Формат 60×84 1/16.
Бум. офсетная. Гарнитура «Times New Roman».
Усл. печ. л. 7,21. Уч.-изд. л. 5,88.
Тираж 200 экз. Заказ
Оригинал-макет подготовлен
в редакционно-издательском отделе
Ярославского государственного университета им. П. Г. Демидова.
Отпечатано на ризографе.
Ярославский государственный университет им. П. Г. Демидова.
150000, Ярославль, ул. Советская, 14.
122
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
123
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
124
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
42
Размер файла
600 Кб
Теги
ответственность, финансово, 585, кузнецов, законодательство, нарушения
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа