close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

820.Теория местного самоуправления в России учебное пособие Афонин

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное агентство по образованию
Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова
М.В. Афонин
Теория местного самоуправления
в России
Учебное пособие
Рекомендовано
Научно-методическим советом университета
для студентов специальности Социальная работа
Ярославль 2006
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Введение
УДК 321+352
ББК Х 621.011.2я73
А 94
Рекомендовано
Редакционно-издательским советом университета
в качестве учебного издания. План 2006 года
Рецензенты:
кандидат юридических наук, доцент З.К. Кочубей;
кафедра теории и истории государства и права МУБИНТ
А 94
Афонин, М.В. Теория местного самоуправления в России: учебное пособие / М.В. Афонин; Яросл. гос. ун-т. – Ярославль : ЯрГУ,
2006. – 108 с.
ISBN 5-8397-0499-7 (978-5-8397-0499-2)
В данном учебном издании определены теоретические основы
местного самоуправления, выделены исторические тенденции,
охарактеризованы особенности правового регулирования общественных отношений в сфере реализации права населения на местное самоуправление.
Предназначено для студентов специальности 350500 Социальная работа, очной формы обучения, а также преподавателям и
специалистам, занимающимся проблемами становления и развития института местного самоуправления в РФ.
УДК 321+352
ББК Х 621.011.2я73
ISBN 5-8397-0499-7 (978-5-8397-0499-2)
2
© Ярославский
государственный
университет
им. П.Г. Демидова, 2006
© М.В. Афонин, 2006
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Содержание
Содержание
Содержание
Введение .......................................................................................5
1. Теоретические аспекты местного самоуправления.........8
1.1. Основные теории местного самоуправления .................8
1.2. Местное самоуправление как социальная идея ............17
1.3. Формирование научной категории «местное
самоуправление» ..............................................................24
1.4. Муниципальные системы зарубежных стран ..............32
1.5. Местное самоуправление как основа
конституционного строя ...............................................36
1.6. Местное самоуправление как право населения
на самостоятельное решение вопросов
местного значения ...........................................................38
1.7. Местное самоуправление – форма народовластия .....40
1.8. Земское и городское самоуправление
в дореволюционной России ..............................................44
1.9. Организация местной власти в советский период ......57
1.10. Становление и основные тенденции развития
местного самоуправления в России
на современном этапе .....................................................63
2. Правовые основы местного самоуправления
в Российской Федерации ..................................................68
2.1. Правовое регулирование местного самоуправления ....68
3
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Введение
2.2. Международно-правовые источники
муниципального права .....................................................73
2.3. Конституционное регулирование местного
самоуправления ................................................................75
2.4. Нормативно-правовое регулирование местного
самоуправления ................................................................80
2.5. Иные нормативные правовые акты,
регламентирующие осуществление местного
самоуправления ................................................................83
2.6. Судебные решения как источники муниципального
права ..................................................................................84
2.7. Муниципальные правовые акты .....................................87
Тестовые задания ....................................................................96
4
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Введение
Введение
Введение
П
роцесс реорганизации государственной власти и российского законодательства привел не только к образованию равноправных субъектов Федерации, но и к
признанию и закреплению местного самоуправления в качестве
основного элемента основ конституционного строя. Конституция
связывает самостоятельное решение населением вопросов местного значения с самостоятельным управлением муниципальной
собственностью, с формированием, утверждением и исполнением
местного бюджета, с установлением местных налогов и сборов,
то есть с самостоятельным решением прежде всего различных
экономических задач, а также самостоятельным осуществлением
всех других задач, вытекающих из жизнедеятельности местного
сообщества.
Самоуправление можно рассматривать в качестве особого
типа организации, выражающей упорядоченность системы, и в
этом смысле соотнести его с иными типами самоорганизации.
Можно определить местное самоуправление как адаптивную систему, что характеризует ее способность приводить себя в соответствие с условиями внешней среды. Эта высокоразвитая адаптивная система способна к весьма существенным структурным
изменениям в целях самоподдержания. Также нужно учитывать и
то обстоятельство, что в процессе сознательного воздействия населения преодолевается стихийность, что отличает самоуправление от иных регуляторов общественной жизни.
В настоящее время можно считать решенной задачу создания
общих правовых основ местного самоуправления. На основе
Конституции Российской Федерации принят Федеральный закон
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Введение
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», действуют уставные документы муниципальных образований.
Однако создание правовых основ местного самоуправления в
централизованном порядке не могло не повлечь за собой и некоторых негативных моментов. Во всяком случае, уже сегодня проявляется необходимость прослеживать осуществление местным
сообществом своих функций на самом низовом уровне – на уровне жизни городских и сельских поселений. Поэтому особую актуальность приобретает анализ правовых аспектов организации и
функционирования системы местного самоуправления на территории разных субъектов Российской Федерации и в разных местностях отдельных российских регионов.
Актуальность вопроса об организации местного самоуправления и его правовом опосредовании определяется тем, что именно
здесь местное самоуправление решает наиболее значимые экономические, политические, социальные и другие задачи, затрагивающие непосредственные повседневные интересы населения и, что
особенно важно, именно в этом звене пересекаются все особенные
аспекты решения вопросов местного самоуправления.
Во взаимосвязи общего и отдельного через особенное проявляется сущность и социальное назначение местного самоуправления. Важнейшие содержательные стороны местного самоуправления, связанные с проведением в жизнь интересов населения муниципального образования, могут быть поняты только в
аспекте правового обеспечения этих интересов.
К сожалению, до настоящего времени нет единства во взглядах
и практике государственного строительства относительно принципов организации государственной власти в субъектах Российской
Федерации и, в частности, взаимодействия государственной власти
и местного самоуправления. Поэтому исследование вопросов правового закрепления экономической и социальной функций местного самоуправления приобретает особую актуальность.
Таким образом, исследование теоретических основ местного
самоуправления в данном учебном пособии проводится с целью
определения наиболее эффективных форм и методов правового
регулирования решения местным самоуправлением организаци6
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Введение
онных задач по созданию системы публичной власти и ее функционированию в различных сферах публичной жизни местного
сообщества. Применяя исторический и современный подходы,
представляется важным обобщить основные выводы в теории местного самоуправления и определить свое отношение к определяющим положениям данной теории в свете анализа отечественного и зарубежного опыта. Не менее важно определить характерные особенности современного этапа становления местного самоуправления в Российской Федерации, проанализировать конституционные основы местного самоуправления в Российской
Федерации.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
1. Теоретические аспекты
местного самоуправления
Р
1.1. Основные теории
местного самоуправления
азвитие современного общества неразрывно связано с
возникновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованной формы управления, разработкой теоретических концепций местного самоуправления,
формированием законодательства, регулирующего муниципальную деятельность.
Основы правовых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США, Японии и ряда других государств
были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX веке, хотя
традиции общинного, городского самоуправления уходят своими
корнями в глубину веков к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства.
Муниципальные реформы XIX века основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением, купленным или отвоеванным у феодальных
властителей, в панцире сословного городского самоуправления
несли зародыш буржуазного муниципализма.
Конституционное движение, толчок которому в европейских
странах дала Великая французская революция, привело не только
к появлению новых форм организации власти в сфере высшего
государственного управления, но и с неизбежностью поставило
задачу преобразования местного управления по новому типу,
свободному от сильной бюрократической опеки центральных органов власти. Требование последовательного проведения начал
8
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.1. Основные теории местного самоуправления
местного самоуправления являло собой логический вывод из основных принципов конституционного, правового государства,
которое приходит на смену полицейскому, бюрократическому
государству эпохи абсолютизма.
Взаимоотношения личности и государства, местных сообществ и центральных органов власти в условиях демократического, правового государства принципиально иные, нежели в абсолютистском государстве, которое Кант называл государством
произвола. Поэтому вполне естественно, что местное самоуправление, предполагающее известную автономию, обособленность в
системе государственной власти, становится лозунгом политических движений и правовых реформ XIX века.
Известно, какое большое влияние оказали на теорию и практику конституционного развития европейских государств французские Конституции XVIII века, а также бельгийская Конституция 1831 года, сыгравшая значительную роль в распространении
идей местного самоуправления в европейских странах. Бельгийская Конституция 1831 года содержала специальную статью, посвященную общинному управлению, и, что очень важно, наряду с
законодательной, исполнительной и судебной властями признавала власть четвертую – муниципальную.
Идеи организации общинного управления, нашедшие отражение в бельгийской Конституции, были выражены ранее французом Турэ, который в 1790 году обосновал их в своем докладе
по законопроекту о реформе местного управления в Национальном Собрании Франции. Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении, которые впоследствии
получили свое развитие в различных теориях местного самоуправления:
а) понятие о собственных общинных делах, присущих по
своей природе муниципальному управлению;
б) понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления.
В первой половине XIX века разрабатываются теоретические
основы учения о местном самоуправлении. Одним из первых, кто
привлек внимание к этим проблемам, был А. Токвиль, французский государственный деятель, историк и литератор. В своем
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
знаменитом сочинении «Демократия в Америке», две первые части которого были опубликованы в 1835 году, он писал:
«Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства
могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм,
загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно
вновь появится на поверхности»1.
Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа.
Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и
сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины).
В начале XIX века общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному его упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения
вмешательства бюрократического центра в общинную систему
ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория
свободной общины, основные начала которой немецкие ученые
заимствовали из французского и бельгийского права.
Теория свободной общины доказывала, что право общины
заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникла раньше государства, которое должно
уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права. Она исходила из
признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Права общины на самоуправление априорным путем выводились из самой
природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независи1
Токвиль А. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1992. С. 65.
10
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.1. Основные теории местного самоуправления
мость общины, данная теория обращалась к истории средневековых общин – вольных городов, их борьбе за независимость против феодального государства.
Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:
а) избираемость органов местного самоуправления членами
общины;
б) положение о разделении дел, которыми ведает община, на
собственные дела и дела, препорученные ей государством;
в) местное самоуправление – это управление собственными
делами общины, отличными по своей природе от дел государственных;
г) органы местного самоуправления – органы общин, а не государства;
д) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем,
чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.
Теория свободной общины оказала определенное влияние на
развитие законодательства первой половины XIX века, найдя
свое отражение и в положениях бельгийской Конституции
1831 года об особой «общинной» власти, а также в разработанной
франкфуртским Национальным Собранием Конституции 1849 года, содержавшей статьи об особых основных правах общин.
Правда, данная Конституция так и не приобрела реальной силы,
оставшись всего лишь историческим документом.
Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для теории свободной общины, была, однако, достаточно уязвима, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав,
например крупных территориальных самоуправляющихся единиц
(областей, регионов и других), установленных государством со
ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды
самоуправления кроме небольших сельских, городских общин,
было бы странно: это не соответствовало действительному положению вещей.
На смену теории свободной общины приходит общественная
теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория
самоуправления), которая так же, как и прежняя теория, исходила
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Однако, обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно общественной теории, – это заведование делами местного хозяйства. «Общественная теория, – писал дореволюционный государствовед Н.М. Коркунов, – видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные
интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало
только свои собственные интересы».
Однако эта теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями,
благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от
него самого, как и выход из данного объединения. В то время как
принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение
органам самоуправления самоуправляющейся территориальный
единицы устанавливается законом и связано с местом проживания человека.
Практика также показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и
публично-правовой характер, свойственные органам публичной
власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и
другие). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел
собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых
осуществлялось органами местного самоуправления, не могут
считаться чисто общественными и противополагаться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное
12
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.1. Основные теории местного самоуправления
благоустройство, местные налоги, заведование образованием,
культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных
задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и
государства.
На основе этих взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получает свое развитие государственная теория
самоуправления, основные положения которой были разработаны
выдающимися немецкими учеными XIX века Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.
Согласно данной теории самоуправление – это одна из форм
организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством,
имеют источником государственную власть. Однако в отличие от
центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а
при помощи местных жителей, заинтересованных в результате
местного управления.
Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют
иную природу, нежели государственные вопросы. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных
сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена
необходимостью обеспечить более эффективное решение данных
вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении, построенном на началах строгого соподчинения, государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. Они по существу не зависят от местного населения, которому не подконтрольны.
Однако Л. Штейн и Р. Гнейст в нахождении отличительных
признаков местного самоуправления расходились, что послужило
основанием для формирования двух основных направлений в
рамках общей государственной теории самоуправления – политического (Гнейст) и юридического (Штейн).
Рудольф Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов
и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует
реальность местного самоуправления, его самостоятельность. За13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
висимость любого чиновника, по мнению Гнейста, обусловлена
тем, что служба для него – источник средств существования. Он
вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения. Поэтому Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей.
Гнейст и его сторонники видели основания самостоятельности
органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей.
Гнейст полагал, опираясь на опыт английского местного самоуправления, что самоуправление на местах осуществляется
почетными людьми из среды местного населения на безвозмездной основе. Его взгляды на природу местного самоуправления,
однако, не получили широкой поддержки.
Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на
которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.
Л. Штейн считал, что специфика местного самоуправления
состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют
от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных,
отличных от государственных собственных интересов. Поэтому
между государством и его органами немыслимы юридические
отношения.
Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников в дореволюционной России, осуществившей в XIX веке земскую и городскую реформы. Основные
начала общественной теории самоуправления получили свое
обоснование в работах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова.
В.Н. Лешков, видный славянофил, основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за
независимость местного самоуправления от государства, за необ14
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.1. Основные теории местного самоуправления
ходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому
что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И. Васильчиков, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления,
приходил к выводу, что местное самоуправление чуждо политике:
оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности.
Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных дореволюционных юристов, как
А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский.
Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как
систему децентрализованного государственного управления, где
действительность децентрализации обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограждают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой стороны, обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее населением. По мнению Н.И. Лазаревского, государственная власть
является совокупностью полномочий и монарха, и коронной администрации, и парламента, и органов самоуправления. Основные теоретические положения о природе и сущности местного
самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах Токвиля,
Штейна, Гнейста и других ученых XIX века, лежат в основе современных воззрений на муниципальные органы, их место в демократической системе управления обществом.
Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют муниципальное управление как относительно децентрализованную
форму государственного управления на местах. Так, по мнению
датских ученых, муниципалитеты не являются нерегулируемым
«государством в государстве», но выступают в качестве местных
политических единиц с относительно большой независимостью,
которая вписывается в общую систему государства. Финские
ученые, подчеркивая связь местного самоуправления с государственной организацией, вместе с тем отмечают: «Между тем в
правовой теории не нашлось общего мнения в том, как надо понимать положение муниципального самоуправления в государстве. Одни подчеркивают, что право коммун на самоуправление
выдано государством в законодательстве, и коммуны таким образом не обладают суверенным правом на управление своей терри15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
торией как государство. Другие придерживаются той позиции,
при которой коммуна и государство равноправны и существование их не зависит друг от друга. Фактом остается, что традиции
местного самоуправления старше традиций государства. Следовательно, нецелесообразно подчеркивать положение государства
как органа, который дал права на самоуправление, и представлять
его как первоначальный субъект общественного правления».
Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне) находит
свое отражение в теории дуализма муниципального управления.
Согласно этой теории муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.
В основе теории социального обслуживания делается упор на
осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения. Основной целью всей муниципальной деятельности данная теория называет благосостояние жителей коммуны.
Наряду с названными теориями существуют и социал-реформистские муниципальные концепции, которые исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного
самоуправления, как об одном из путей безреволюционной
трансформации современного общества в социалистическое. Социал-реформистские взгляды на природу местного самоуправления были распространены в свое время и в России. Так, профессор М.Д. Загряцков писал в 1917 году: «Современные классовые
буржуазные государства создают юридические формы, облегчающие переход к социалистическому порядку. Из этих юридических форм наиболее совершенной является самоуправление».
16
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.2. Местное самоуправление как социальная идея
1.2. Местное самоуправление
как социальная идея
Идея местного самоуправления выполняет особые познавательные функции. Она дает первоначальные сведения о местном
самоуправлении, отражает то существенное, что свойственно
этому институту в разные конкретно-исторические периоды, то
повторяющееся, что характерно для стран, признающих его. Иначе говоря, в идее рефлексируются общие и особенные элементы
любой системы местного самоуправления в их динамике.
Идея местного самоуправления получила соответствующее
терминологическое обозначение не так давно, на рубеже XVIII –
XIX веков. Немецкие исследователи Г. Штимпфл и X. Шоллер
датируют «рождение» понятия «местное самоуправление» событиями Великой французской революции 1789 года, что отражает,
по их мнению, факт самостоятельности общины по отношению к
государству2.
Обращение к теме возникновения местного самоуправления,
его терминологической идентификации непременно наталкивает
специалистов на необходимость установления соотношения между самоуправлением местным и самоуправлением вообще.
Если говорить о временном аспекте появления этих понятий, то
местное самоуправление стало предвестником категории самоуправления. Солидарны с этой точкой зрения авторы монографии
«Институты самоуправления: историко-правовое исследование».
При анализе германского местного самоуправления они указывают, что понятие «самоуправление» формируется в правовой
науке в 50-е годы XIX века, а до того и законодательство, и административная наука Германии вели речь только о местном и
территориальном управлении3.
Говоря о соотношении самоуправленческой идеи и идеи местного самоуправления, следует подчеркнуть их общность по цело2
См.: Штимпфл Г., Шоллер X. Местное самоуправление. М., 1995.
С. 17.
3
См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование.
М., 1995. С. 224.
17
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
му ряду признаков (признание городской и сельской общины
субъектом самоуправляющихся территориальных единиц; общность субъекта и объекта управления; принадлежность власти социальному сообществу, ее осуществление жителями непосредственно или через выборные органы). Перечисленные признаки образуют костяк идей самоуправления и местного самоуправления.
Вряд ли будет ошибкой признание их наиболее действенного
влияния именно на уровне местного самоуправления – по линии
закрепления в законодательстве, реализации на практике, освещения в теории. В середине 80-х годов XX века в нашей стране
наблюдался интерес к проблемам самоуправления народа. Однако о местном самоуправлении говорили в критическом, негативном плане, называя его явлением сугубо буржуазной демократии.
Позднее научный акцент сместился в сторону местного самоуправления в силу его практической значимости, широкого юридического регулирования, политико-социальной актуальности.
Вот почему уместен следующий вывод: местное самоуправление
(во всяком случае, в современной России) предстает в виде наиболее развитой формы самоуправления. При этом нельзя также
не видеть серьезного воздействия концепции местного самоуправления на политическую и правовую практику западных
стран, что указывает на приоритет местного самоуправления в
ряду форм самоуправления.
В качестве идейного начала местного самоуправления выступает учение о естественном праве, которое со времен античности является важным философско-идеологическим течением.
Существенное воздействие на идею местного самоуправления
оказала теория естественного права.
Признание категорий справедливости, равенства и свободы
национальными законодательствами различных стран, нормами
международного права позволило легализовать всеобщее избирательное право, возможность граждан участвовать в управлении
местными делами и разрешать их. Концепция самоуправления и
местного самоуправления претерпевала определенную эволюцию, которая объяснялась сменой воззрений о том, что только
«имущие граждане», прежде всего земельные собственники и
торговцы, должны участвовать в управлении, а также основыва18
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.2. Местное самоуправление как социальная идея
лась на идее об образовании «правильного народного государства», выступающего как «часть самоорганизации новейшего индустриального общества»4.
Действительно, реорганизация местного самоуправления в
XVIII и XIX веках непосредственно соприкасалась с избирательной реформой, проводившейся в странах Западной Европы.
Французская революция способствовала избранию муниципалитетов всем народом, а не только так называемыми активными (то
есть платившими налог). Реформа избирательной системы в Англии 1885 года, узаконившая всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании, увеличила число избирателей на парламентских и местных выборах вдвое5. Таким образом, идея естественных прав, воплощенная в юридических институтах, усилила самоуправленческую доктрину положениями об
участии в осуществлении управленческих функций всех граждан.
Если первоначально идея местного самоуправления в основном
преследовала цель развития у граждан чувства принадлежности к
одному сообществу, то впоследствии она стала употребляться в
связи с политическими и личными свободами людей. В этом и
проявляется сопряженность философского учения о естественных
правах и доктрины местного самоуправления.
На становление идеи местного самоуправления оказали
влияние представители утопического социализма и коммунизма (Т. Мор, Т. Кампанелла, Ш. Фурье, Р. Оуэн, А. Сен-Симон
и другие), развившие основополагающие принципы организации
человеческого общежития – равенства и свободы. Как отмечается
в отечественной научной литературе, «большинство теоретических концепций и политических движений, так или иначе связанных с самоуправлением, находились под влиянием социалистических идей»6. Однако опираться на этот тезис, не уточнив неко4
Скуратов Ю.И. Концепция самоуправления народа в СССР: понятие
и содержание // Гражданское общество и правовое государство: предпосылки формирования. М., 1991. С. 53.
5
См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование.
С. 171, 183.
6
Самоуправление: от теории к практике. М., 1988. С. 185.
19
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
торые моменты, нельзя. Не отрицая воздействия на практику местного самоуправления социалистических идей, заметим, что
практическое реформирование местной власти преследовало самые разнообразные цели. Например, революции 1789 года во
Франции и 1917 года в России радикально изменили систему
управления на местном уровне. Не случайно в программных документах партии большевиков местное самоуправление именовалось революционным. Реформирование земского и городского
самоуправления в 60-е годы прошлого века предполагало развитие хозяйственного и финансового положения территорий местного самоуправления, демократизации, хотя и в ограниченном
виде, местной жизни. Напротив, прусская городская реформа
1808 года задумывалась как противовес революционным преобразованиям7.
Влияние на местное самоуправление оказывали не только
идеи, ставшие общечеловеческим достоянием, но и взгляды,
имевшие ограниченный характер, хотя весьма популярные в свое
время. Например, идея муниципального социализма, зародившаяся в середине XIX века в Англии, представляла собой совокупность программных положений и установок, направленных на
обеспечение возможно более полной демократизации местной
жизни – наделение городской и сельской общин правами более
широкой автономии, увеличение представительства населения в
органах местного самоуправления и т.п.
В русской литературе муниципальный социализм характеризовался как построение всей общинной жизни по одному широкому принципу – возможно более полной демократизации местной жизни, служения интересам широких масс8. Приверженцы
идеи муниципального социализма надеялись путем последовательных реформ, изменения государственной и общественной
жизни без резких скачков и потрясений перестроить современ7
См.: Шеер X. Демократический социализм и коммунальное самоуправление – новый исторический синтез // Местные и муниципальные органы государственного управления буржуазных стран. М., 1984. С. 57 – 64.
8
См.: Курчинский М.А. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. СПб., 1907. С. 35.
20
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.2. Местное самоуправление как социальная идея
ную им жизнь на новых основаниях. Создание на местах органов,
способных противостоять центральным органам, расширение
прав местного самоуправления в политической сфере трактовались сторонниками муниципального социализма чуть ли не как
коренное изменение власти в обществе.
Требования муниципального социализма выставлялись в
программах не только партий социалистического толка, но и в
положениях большинства буржуазных партий, поскольку само
течение возникло в период, когда социалистических партий еще
не было. «Нередко процесс муниципализации городского хозяйства был наиболее активным там, где городское управление находилось в руках консерваторов, для которых муниципализация
городских служб является не требованием прежде всего справедливости и равенства, а требованием практического смысла, выгодности и жизненного опыта»9.
Социалисты сначала не желали отвлекать своего внимания от
более важной, по их мнению, деятельности в государственной
сфере, не желали размениваться на мелочи, заниматься сравнительно незначительными вопросами общинной жизни. Они боялись, что их деятельность, примененная к таким будничным интересам, потеряет свой принципиальный характер, получит вместо широкого размаха спокойный мелкобуржуазный оттенок. Но
успехи, которые были достигнуты рабочими партиями Англии и
Франции, заставили их изменить свое отношение к проблеме,
и германские социалисты стали принимать непосредственное
участие в местной жизни10.
Местное самоуправление тысячами нитей связано с миром, в
условиях которого оно существует. Важнейшим из таких условий
является совокупность сложившихся и утвердившихся в обществе экономических, социально-классовых и социокультурных отношений. Они и предопределяют формационную и цивилизационную принадлежность конкретных типов местного самоуправления. Взаимодействие формационных и цивилизационных начал, их взаимовлияние дают возможность реконструировать
9
Курчинский М.А. Указ. соч. С. 35.
Там же. С. 50.
10
21
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
прошлое институтов местного самоуправления, показать самобытность его конкретно-исторических и этнокультурных типов.
Формационную классификацию местного самоуправления
мы находим у М. Вебера, который занимался проблемой генезиса
городов – основных самоуправляющихся единиц. Он переносит
принцип формационной идентификации на территориальные (городские) общины, отмечая изменчивое состояние системы управления городом. Перемещение управленческих функций от представителей знатных родов к более широкой категории граждан, а
от нее – к функционерам демоса особенно рельефно проявляется
в различных формационных эпохах11.
Социально-экономическую подоплеку развития городского
общества выделяет Л.И. Рейснер. По его словам, сложность и
функциональное разнообразие города, развитие в нем внутреннего разделения труда и социально-классовых противоречий между
политической элитой и массами, аристократией и плебсом, богатством и нищетой не должны заслонять экономической основы
самого существования и роста города12.
Формационное воздействие обнаруживается при изучении
теорий происхождения города. «Вотчинное», «бурговое» и иные
течения, объясняющие эволюцию этого явления, в основном построены на характеристике отношений собственности, анализе
типов производственных отношений, экономических условий вызревания города.
Идея формационности популярна в последнее время, что
подтверждается в отечественных монографиях. Такие работы, как
«Самоуправление: от теории к практике», «Институты самоуправления: историко-правовое исследование» начинаются с анализа самых ранних политико-правовых форм самоуправления и
заканчиваются рассмотрением современной практики его организации. Социально-политическая морфология местного самоуправления, обусловленная политэкономическим подходом, прослеживается в таких закономерностях: племенному самоуправлению соответствует эпоха «военной демократии»; античные горо11
12
См.: Вебер М. Город // Избранное. Образ общества. М., 1994. С. 563.
См.: Рейснер Л.И. Цивилизация и способ общения. М., 1993. С. 243.
22
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.2. Местное самоуправление как социальная идея
да выступают формой самоуправления полисной общины; средневековому самоуправлению корреспондируют самоуправляющиеся общности-коммуны. Подобная зависимость выявляется и
при исследовании более поздних этапов общественного развития.
Тем не менее реализация историко-теоретического подхода к
общественным явлениям немыслима в рамках исключительно
формационной классификации. Вот почему при анализе местного
самоуправления целесообразно опираться также на цивилизационную идею, которая способствует вычленению социокультурных ценностей, норм социального поведения, свойственных этнокультурным типам самоуправления. Цивилизационный подход,
помогающий реконструировать прошлое местного самоуправления и прогнозировать его будущее, ярче всего проявляется не
столько в базисных, сколько в надстроечных явлениях.
В качестве примера, иллюстрирующего проявление цивилизационного начала, приведем вывод Н.Я. Данилевского о самобытности социокультурных традиций русского народа. Рассматривая разнообразные институты русского общества, он особым
образом выделяет общину, называя ее «неприкосновенной формой собственности», институтом, органически связанным с присущими России формами управления13. Не с этим ли выводом,
сформулированным в XIX веке, связаны современные представления о местном самоуправлении как форме деятельности населения муниципальных образований, получившие закрепление в
законодательстве РФ.
Другой пример касается постиндустриальной фазы цивилизации, вызвавшей изменения в понимании природы местного самоуправления и характеристике его взаимоотношений с государством. В 60 – 70-е годы XX века в странах Западной Европы произошел почти повсеместный отказ от противопоставления местного самоуправления государству. На смену прежней доктрине
пришла идея совмещения самоуправленческих начал в едином
институционально-нормативном комплексе публичной власти.
Эта тенденция многократно усилила государственную природу
муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосу13
См.: Данилевский Н.Я. Россия и Европа. М., 1991. С. 91, 492 – 493.
23
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
дарственными интересами14. И.Б. Левин ситуацию, связанную с
расширением прав местного самоуправления, характеризует даже
как экспансию государства в пределы гражданского общества15.
Завершая рассмотрение вопроса об идее местного самоуправления, отметим комплексность данного явления, которая не
может быть объяснена какой-либо одной причиной. Вот почему,
говоря об идее местного самоуправления, следует обращаться к
множественности ее начал – тому идейному наследию, которое
детерминировало ее эволюцию от примитивных до сложных
форм организации и осуществления. Однако сама по себе самоуправленческая идея не позволяет описать местное самоуправление как целостное явление, не способна включить его в более
широкий контекст общесоциального развития.
В связи с этим она сама тяготеет к превращению в часть более объемных познавательных категорий. Собственно, поэтому
идею местного самоуправления следует «встроить» в общецивилизационное поле и взглянуть на нее сквозь призму формационного и цивилизационного подходов.
1.3. Формирование научной категории
«местное самоуправление»
Научная категория «местное самоуправление» представляет
собой систему теоретических конструкций и базовых юридизированных понятий, наполнивших идею реальным правовым содержанием. Категория «оснастила» идею понятийным аппаратом,
идентифицировала и классифицировала данный институт в определениях и конструкциях, способствовавших оформлению теории местного самоуправления. Построение категории «местное
самоуправление» сосредоточилось вокруг нескольких узловых
пунктов, нашедших отражение в законодательном реформировании этого института во второй половине XIX века.
14
См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). М., 1971. С. 13.
15
См.: Левин И.Б. Гражданское общество на Западе и в России // Политические исследования. 1996. № 5. С. 115 – 116.
24
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.3. Формирование научной категории «местное самоуправление»
Строго говоря, сам термин «местное самоуправление» был
введен в оборот муниципальной реформой XIX века. Русские
правоведы относили к местному самоуправлению земское и городское самоуправление. Также в этот разряд попадало самоуправление национальных окраин16. С содержательной стороны
местным самоуправлением признавалась коллективистская деятельность общины по решению вопросов локального значения;
заведование всеми местными нуждами самим обществом17;
управление через лиц, избранных населением18; система, возлагающая на местных обывателей все тягости управления с соответствующими правами19. Такого понимания местного самоуправления придерживались и представители западной научной
мысли. Например, П. Ашлей определял его как осуществление
местными жителями или их избранными представителями тех
обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или принадлежат им по общему праву20.
При всех отличиях приведенные определения базировались
на двух основных постулатах: местное самоуправление есть самостоятельная коллективистская деятельность общины; сферой
ее интересов является круг проблем, охватываемый понятием
«местные дела». Очевидно, что современные определения анализируемого феномена в основе своей соответствуют прежним
представлениям, так как опираются на те же положения. Определяющая черта российской научной мысли состояла и продолжает
состоять в том, что местное самоуправление – самостоятельная,
инициативная деятельность местного населения, стремящегося
удовлетворить свои нужды и интересы.
В 60-е годы XIX века местное самоуправление в России
функционировало на территориях губерний и уездов, располо16
См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909.
Т. 2. С. 2.
17
См.: Курчинский М.А. Указ. соч. С. 30 – 31.
18
См.: Погосский В.В. Местное самоуправление на демократических
началах. М., 1917. С. 6.
19
См.: Васильчиков А.И. О самоуправлении. СПб., 1870. Т. 1. С. 1 – 2.
20
См.: Ашлей П. Местное и центральное управление. СПб., 1910. С. 3.
25
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
женных в европейской части страны. Городское самоуправление
осуществлялось в губернских и уездных городах. В последующем границы местного самоуправления расширились за счет
низовых административно-территориальных единиц – волостей.
В соответствии с законом от 21 мая 1917 года «О волостном земском управлении» было образовано 9,5 тыс. волостных земств и
избрано в их состав около 300 тыс. гласных21.
Позднее местное самоуправление распространилось за пределы Европейской России. В течение марта – августа 1917 года
оно было введено в Архангельской губернии, Сибири, Туркестане, Эстляндской, Лифляндской, Курляндской губерниях и на некоторых других территориях. В это время активно разрабатываются новые правовые акты, направленные на реформирование
местного самоуправления на основе всеобщего избирательного
права. Среди них Постановление и Наказ о производстве выборов
уездных и губернских гласных, Постановление о выборе городских гласных и об участковых городских думах, Городовое положение и другие.22.
Проблема определения компетенции местного самоуправления
и ее законодательного фиксирования была весьма актуальной. То,
что сегодня привычно именуется предметами ведения местного самоуправления, в те времена обозначалось терминами «местные дела» или «местные нужды и пользы». Точное установление круга
таких дел и определение объема прав и обязанностей органов местного самоуправления было насущной задачей авторов реформы в
периоды ее подготовки и реализации. В самом общем виде местные
дела характеризовались как разнородные мероприятия, вытекающие из местных нужд и потребностей, в правильном удовлетворении которых наиболее и прежде всего заинтересовано население.
По мнению П.Н. Подлигайлова, местные интересы неуловимы для
законодательной власти, которая никогда не может удовлетворить
21
См.: Бойцов В.Я., Степанова Н.В. Российское территориальное самоуправление. 1864 – 1917. Кемерово, 1994. С. 113 – 114.
22
См.: Гильченко Л. Становление самоуправления в России // Городское управление. 1996. № 1. С. 6.
26
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.3. Формирование научной категории «местное самоуправление»
все местные нужды, совершенно различные в разных местностях и
постоянно меняющиеся во времени23.
Среди ученых и практических работников той поры было
распространено мнение о нежелательности подробного перечисления дел, входящих в компетенцию органов самоуправления.
Считалось, что такая регламентация нанесет ущерб местному самоуправлению и приведет к его ограничению. Сторонники названного подхода склонялись к необходимости указания в законе
общих принципов самоуправления. Так, Петербургская городская
дума в своих предложениях по проекту Городового положения
1870 года исходила из того, что городское общинное управление
учреждает и в целях удовлетворения всех потребностей городского населения заведует и распоряжается городским имуществом, капиталами, сборами и повинностями24.
С точки зрения приверженцев наиболее полного перечисления в законе местных вопросов, этот подход был неприемлем.
Оставить все без точного определения, говорили они, означает
предоставить органам надзора давать произвольное толкование и
изымать из ведомства городского управления целые категории
дел. В конечном счете победила данная позиция, и в окончательном варианте Городового положения 1870 года предметы ведения
местного самоуправления были представлены достаточно полно.
В XIX веке сформировалось несколько научных теорий местного самоуправления, по-разному трактующих существо этого института, особенности его взаимоотношений с государством, –
теории свободной общины (общественная), хозяйственная, юридическая, политическая и государственная. Особую популярность в
России в 60 – 70-е годы XIX века обрели две из них: общественная
и государственная. Смысл первой заключается в том, что круг общинных дел отличается от государственных; община является
субъектом принадлежащих ей специальных прав, а потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо; должностные
23
См.: Подлигайлов П.Н. Местное управление в России. СПб., 1884.
С. 10, 25.
24
См.: Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908. С. 41.
27
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество25.
Следует признать, что русская общественная мысль продолжительное время находилась под влиянием общественной доктрины местного самоуправления, которое в качестве самостоятельного института противопоставлялось государству. Истоки
этой теории, как отмечается в литературе, – в славянофильских
идеях об особом пути развития Русского государства и в представлениях о естественных правах общины26. Н.М. Коркунов так
характеризовал общественную теорию самоуправления: «Она исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество
и государство, каждое ведали только своими собственными интересами»27. Еще более экстремистской была точка зрения
П.-Ж. Прудона, который отождествлял самоуправление и анархию. Для обозначения самоуправления П.-Ж. Прудон избрал английский термин Self-government, который, по мнению Л.С. Мамута, точнее передает социально-организационный смысл анархии28.
Остается распространенным мнение, что местное самоуправление явилось своеобразной побудительной силой, толчком к
развитию государственности. В частности, исследователи, анализируя причины, по которым теория и практика местного самоуправления получили наибольшее развитие в США, подчеркивают то обстоятельство, что американская государственность выросла из него и в течение довольно длительного времени обходилась без централизованной военно-бюрократической государственной машины, характерной для европейских стран29.
25
См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства: В 2 ч. М.; Л., 1928.
Ч. 2. С. 236.
26
См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование.
С. 281.
27
Коркунов Н.М. Указ. соч. Т. 2. С. 489.
28
См.: Мамут Л.С. Этатизм и анархизм как типы политического сознания: Домарксистский период. М., 1989. С. 211.
29
См.: Самоуправление: от теории к практике. С. 188.
28
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.3. Формирование научной категории «местное самоуправление»
Д. Бурстин вообще считает, что долгий опыт американского самоуправления был одной из причин войны за независимость30.
В 70-е годы XIX века в России стала разрабатываться государственная теория местного самоуправления. По общему мнению государствоведов, практических работников, местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление31, особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах32,33.
Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции источник местного самоуправления – государственная власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством. Формулируя вывод о соотношении государства
и местного самоуправления, А.Г. Тимофеев отмечал: коренного
различия в делах, ведаемых этими институтами, нет. Все основывается на том, что государство признает необходимой передачу дел
на места, и, по существу, деятельность самоуправления и государства остается однородной34. А.Д. Градовский считал, что система
самоуправления есть система «внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения», из чего следует, что они «должны действовать на
правах государственных властей», т. е. иметь возможность осуществлять в отведенных им пределах «акт власти»35.
30
См.: Бурстин Д. Американцы: демократический опыт. М., 1993.
С. 319.
31
См.: Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица.
СПб., 1903. С. 51.
32
См.: Михайловский А.Г. Указ. соч. С. 40.
33
См.: Безобразов В.П. Государство и общество: Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 1.
34
См.: Тимофеев А.Г. Самоуправление и автономия. СПб., 1906.
С. 8 –9.
35
См.: Градовский А.Д. Системы местного управления на Западе Европы и в России // Собр. соч. СПб., 1904. Т. 9. С. 118.
29
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
Вопрос об отношениях государства и местного самоуправления не потерял своей актуальности до настоящего времени, и
представления о природе и взаимосвязи этих институтов, сформулированные в дореволюционной России, необходимы для его
успешного разрешения.
В служебной записке министра финансов С.Ю. Витте по поводу введения земств в западных губерниях Российской империи, направленной императору Александру III, указывалось, что широкое
развитие местного самоуправления несовместимо с самодержавным порядком государственной жизни. Местное самоуправление
составляет одну из принадлежностей конституционного строя.
Поэтому «нельзя в аристократическом государстве строить систему
местного самоуправления на началах все-сословности, на началах
господства демократии и всеобщей подачи голосов»36.
Совмещение местного самоуправления с демократическим
государственным строем характеризует идеальную модель государства. Однако становление самоуправления в любой стране
опосредуется самыми разными факторами конкретной исторической обстановки, политическими замыслами авторов реформ. Вот
почему форма правления и форма управления могут не совпадать
и выступают по отношению друг к другу как независимые категории. Форма управления при всяком режиме (монархическом,
республиканском) может принимать бюрократический или общественный оттенок.
Изучение соотношения этих институтов позволило сформулировать вывод о том, что действительная политическая свобода
и народное благосостояние не зависят от той или иной формы
правления, а всецело определяются формой управления. В доказательство этого П.Н. Подлигайлов приводит конкретные примеры из истории: «Нисколько не умаляя значения французской революции в социально-политической жизни не только одного
французского народа, но и всех европейских народов вообще, мы
в то же время не можем не констатировать, что революция погибла преждевременной смертью. Главная причина этому заклю36
Цит. по: Татарчуков А. Городское самоуправление и демократия.
М., 1917. С. 6.
30
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.3. Формирование научной категории «местное самоуправление»
чалась в том, что революция, изменив форму правления, нисколько не изменила формы управления. Мало того, она в лице
конвента стремилась подавить жизнь провинции и ее личность,
отнимая у нее естественное право на самостоятельное развитие,
лишая ее права самостоятельно мыслить и распоряжаться своими
местными делами. Провинции были признаны политически незрелыми и потому поступили под опеку конвента и его правительственных агентов»37.
Существенную лепту в разработку категории местного самоуправления внесли и представители современной российской
науки. В последние годы их исследования сосредоточились на
новом направлении. Учитывая, что местное самоуправление есть
определенный вид общественных отношений, которые характеризуются содержанием, формой, субъектно-объектным составом,
исследователи делают вывод о том, что оно является социальной
системой. Изучение системных качеств местного самоуправления
обогащает его теорию новыми положениями, развивает практический инструментарий ее познания.
Резюмируя изложенное, подчеркнем, что категория «местное
самоуправление» выступает фактором упрощения, столь необходимым с учетом многообразия и сложности местного самоуправления как явления. Одновременно категория служит фактором
точности и четкости при вычленении местного самоуправления
из всей массы элементов общественной жизни.
Понятие «местное самоуправление» отражает комплексное и
многообразное явление, которое, естественно, порождает различные подходы к его исследованию.
Местное самоуправление можно рассматривать в качестве:
а) основы конституционного строя;
б) права населения на самостоятельное решение вопросов
местного значения;
в) формы народовластия.
37
Подлигайлов П.Н. Указ. соч. С. 10 – 11.
31
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
1.4. Муниципальные системы зарубежных стран
Местное самоуправление начало развиваться в Европе еще в
средние века. К XIX веку сложились и поныне существуют три
основные системы местного самоуправления:
• англосаксонская, при которой исключаются какие-либо
представители центрального правительства на местах, а муниципалитеты самостоятельно осуществляют власть в пределах своих
полномочий (в случае их превышения задействуется институт
федерального вмешательства);
• французская (континентальная), допускающая контроль
центральной властью через специально назначаемых представителей или в других формах;
• германская (смешанная), при которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община
самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на
своем уровне, но в соответствии с законами.
Англосаксонская муниципальная система исторически
сложилась первой, основными характеристиками ее являются:
– отделение системы местного самоуправления от системы
государственной власти;
– основной единицей местного самоуправления являются
приходы (общины), на территории которых проживает от 500 до
30 тыс. человек;
– система местного самоуправления включает представительные органы – советы, которые избираются населением в ходе
всеобщих прямых выборов сроком на 4 года. Из числа советников избирается председатель. Исполнительно-распорядительные
органы формируются советом и подотчетны ему;
– основными направлениями деятельности органов местного
самоуправления являются управление полицией, пожарными и
дорожными службами, музеями, социальными службами.
В США сформировались две основные разновидности муниципальных систем:
а) «мэр-совет» или «совет-мэр», в зависимости от того, каким
образом избирается мэр: при всеобщем избрании мэра обеспечивается его доминирование во взаимоотношениях с советом, в
32
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.4. Муниципальные системы зарубежных стран
случае выбора мэра советом из своего состава, последний приобретает приоритет в решении основных вопросов; мэр является
главным должностным лицом города и обладает значительными
полномочиями, формирует администрацию, составляет местный
бюджет;
б) «совет-менеджер». При этой системе население избирает
совет, который, в свою очередь, из своего состава избирает председателя – мэра и назначает главу исполнительно-распорядительного органа – менеджера. Менеджер работает по контракту, в
котором регламентируются взаимоотношения, обязательства сторон. Ему предоставляются достаточные полномочия в формировании администрации, определении основных направлений, составлении и исполнении местного бюджета.
Наряду с этими встречается и особая комиссионная система.
В небольших городах население избирает комиссию в составе
3 – 7 человек, которые выполняют одновременно полномочия как
представительного, так и исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления.
Французская (континентальная) муниципальная система.
Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны,
которых насчитывается более 36 тысяч. 90% коммун имеют менее
2 000 жителей. Население избирает муниципальный совет сроком
на 6 лет. В компетенцию совета входит все за исключением полномочий мэра. Решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы.
Муниципальный совет избирает мэра. Он является председателем коммуны, готовит сессии совета и исполняет его решения,
управляет имуществом коммуны, исполняет акты администрации
и имеет право подписания договоров. Как глава администрации он
назначает служащих на вакантные места. Он по положению председательствует в административных комиссиях или административном совете коммунальных учреждений (в больницах, приютах,
бюро социальной помощи, кассах взаимопомощи, учебных заведениях). Он уполномочен обеспечивать правопорядок, безопасность, спокойствие и общественное благо и принимать в связи с
этим необходимые решения, включая санкции на арест.
33
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
Мэр является одновременно с этим и уполномоченным государства и в этом качестве занимается такими гражданскими делами, как: регистрация браков, рождения, смерти, подтверждает отцовство и материнство, регистрирует все гражданские акты, относящиеся к компетенции мэрии. Мэр, как и его заместители, является должностным лицом судебной полиции и в этом качестве
констатирует нарушения уголовного законодательства, собирает
доказательства, осуществляет оперативно-розыскные действия и
передает соответствующие материалы в органы правосудия.
На мэра возложена обязанность по организации выборов, как
председателя избирательной комиссии. Он контролирует соблюдение законодательства об образовании. Мэр ведет учет призывников для прохождения службы.
Наряду с коммунами, местное самоуправление во Франции
действует также на уровне департаментов и регионов. Население
департаментов избирают генеральный совет в составе 13 – 70 человек, который из своего состава избирает председателя и членов
бюро для осуществления текущей работы. В компетенции генерального совета находятся: обсуждение и решение таких вопросов, как финансовая поддержка коммун для их оснащения и
обеспечения; разработка программ по созданию инфраструктуры
в рамках департамента (дороги, электричество, транспорт, спортивная, культурная деятельность и другие).
Региональный совет избирается прямым голосованием сроком на 6 лет. Его основной задачей является координация усилий
по экономическому, социальному, медицинскому, культурному и
научному развитию региона.
Коммунальное самоуправление в Германии. Самоуправление, согласно современной германской доктрине, означает, что
государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права. Государство делегирует часть своих функций органам самоуправления.
Статус общин в Германии характеризуют следующие положения:
– община выполняет на своей территории под свою ответственность все административные функции за исключением тех
34
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.5. Местное самоуправление как основа конституционного строя
случаев, когда законом выполнение этих функций поручено другим структурам управления;
– община регулирует сферу своей деятельности посредством
устава, который не должен противоречить закону;
– община имеет право самостоятельно решать задачи на местном уровне под свою ответственность, но в соответствии с законами.
Выделяют четыре основных типа организационного устройства общин:
а) магистратный;
б) бургомистерский;
в) северогерманский;
г) южногерманский.
При магистратной форме организации местного самоуправления исполнительная власть в общине осуществляется магистратом - коллегиальным органом. Магистрат состоит из бургомистра (председателя) и его заместителей. Бургомистр в магистрате
занимает положение «первого среди равных». Члены магистрата
избираются представительным органом общины.
Бургомистерская форма предполагает, что бургомистр является председателем представительного органа общины и городской управы – органа управления.
Северогерманский вариант характерен тем, что в представительном органе общины председательствует бургомистр, избираемый представительным органом. Кроме того, избирается также городской голова (городской директор), к полномочиям которого относится решение текущих вопросов местного управления.
В южногерманском варианте характерно то, что наряду с органом представительной власти в качестве главного органа общины рассматривается также обер-бургомистр, который избирается гражданами. Обер-бургомистр отвечает за решение текущих
вопросов местного управления и председательствует на заседаниях представительного органа общины.
35
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
1.5. Местное самоуправление
как основа конституционного строя
Местное самоуправление согласно Европейской хартии о местном самоуправлении составляет одну из основ любого демократического строя. «Принцип местного самоуправления, – гласит статья 2 Хартии, – должен быть признан в законодательстве
страны, и, по возможности, в конституции страны».
Конституция Российской Федерации, определяя российское
государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои
его демократизма, находящие выражение прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии,
а также местном самоуправлении. Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление в статьях 3, 12, 130 – 133 и других. Основываясь на конституционных
положениях, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от
28 августа 1995 года в статье 2 констатирует: «Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации».
Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который
наряду с другими конституционными принципами определяет
систему демократического управления в нашей стране.
Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ
взаимоотношений федеральных органов государственной власти,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного
строя, гарантирует организационную обособленность местного
самоуправления, его органов в системе управления обществом и
36
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.5. Местное самоуправление как основа конституционного строя
государством. В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти. Следовательно, они не
могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления.
В силу этого государственные органы уже не выступают, как
раньше, в качестве вышестоящей инстанции, целиком и полностью руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право отмены их решений.
Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Таким
образом, закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной, предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением. Конституция Российской Федерации не дает исчерпывающего перечня вопросов,
относящихся к ведению местного самоуправления. Основываясь
на положениях Конституции Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года определяет предметы ведения местного самоуправления, а также разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в области местного самоуправления.
В соответствии со статьей 16 Конституции Российской Федерации положения статей 3 и 12 главы 1 Конституции Российской
Федерации, гарантирующие местное самоуправление, не могут
быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией. Никакие другие нормы Конституции не могут противоречить ее положениям о местном самоуправлении, закрепленным в
главе 1 Конституции Российской Федерации.
37
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
1.6. Право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения
1.6. Местное самоуправление
как право населения на самостоятельное
решение вопросов местного значения
Статья 3 Европейской хартии о местном самоуправлении определяет местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения.
Таким образом, Европейская хартия о местном самоуправлении, связывая местное самоуправление с правом органов местного
самоуправления на самостоятельную и под свою ответственность
деятельность, указывает прежде всего на роль местных органов в
реализации местного самоуправления. Но вместе с тем Европейская хартия устанавливает, что это право осуществляется не только
выборными органами самоуправления, но и через формы прямого
участия граждан в реализации функций местного самоуправления.
Российское законодательство признает основным субъектом
права на самоуправление население городских и сельских поселений. Статья 130 Конституции Российской Федерации закрепляет, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное
решение населением вопросов местного значения, владение,
пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Вместе с тем Конституция Российской Федерации исходит из того, что право местного самоуправления осуществляется населением как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа
1995 года, развивая конституционные положения, закрепил: «Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления» (ст. 12).
Это право население может реализовать путем образования
самостоятельного муниципального образования, на территории
38
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.6. Право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения
которого будет осуществляться местное самоуправление. При
этом в соответствии со статьей 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года отсутствие муниципальной собственности на данной территории не может служить основанием для отказа в образовании нового муниципального образования. Конкретный порядок образования муниципальных
образований, их объединения, преобразования или упразднения
должен устанавливаться законом субъекта Российской Федерации.
Признаваемое Конституцией Российской Федерации, а также
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» право населения
на осуществление местного самоуправления предполагает также
и другие формы его реализации. К формам участия населения в
осуществлении местного самоуправления относится прежде всего
территориальное общественное самоуправление, под которым закон понимает самоорганизацию граждан по месту их жительства
на части территории муниципального образования (это может
быть и территория поселения, не являющегося муниципальным
образованием, и территории микрорайонов, кварталов, улиц, дворов) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения.
Право населения на местное самоуправление обеспечивается
правом каждого гражданина Российской Федерации на осуществление местного самоуправления. Это право закрепляет статья 3
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа
1995 года. Согласно данной статье закона граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений,
принадлежности к общественным объединениям.
Гражданам гарантируется право избирать и быть избранными
в органы местного самоуправления, право равного доступа к муниципальной службе, право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.
39
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
Признавая право населения на осуществление местного самоуправления, государство признает самостоятельность местного
самоуправления в пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления
данного права.
Государство признает и защищает равным образом наряду с
другими формами собственности муниципальную собственность – экономическую основу реализации права населения на
местное самоуправление.
Государство признает право населения на самостоятельное
определение структуры органов местного самоуправления.
Изменения границ территорий, в которых осуществляется
местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения
соответствующих территорий.
В соответствии со статьей 9 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 28 августа 1995 года федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов
Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и
развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.
Данный федеральный закон относит к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации принятие государственных программ развития местного самоуправления.
1.7. Местное самоуправление –
форма народовластия
Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации народ
осуществляет свою власть: а) непосредственно (то есть путем референдума, выборов); б) через органы государственной власти; в)
через органы местного самоуправления. Таким образом, местное
самоуправление – это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.
40
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.7. Местное самоуправление – форма народовластия
Определение местного самоуправления, характеризующее
его как форму народовластия, содержится в Федеральном законе
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» от 28 августа 1995 года Статья 2 данного
закона гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно
или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических
и иных местных традиций».
Это определение позволяет выделить основные черты, характеризующие местное самоуправление, его место в системе народовластия.
1. Прежде всего надо отметить, что местное самоуправление
имеет особый субъект, которым является население, граждане.
Учитывая, что согласно статьям 1 и 12 Федерального закона «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется на
территории муниципальных образований (городов, поселков, станиц и других), особым субъектом местного самоуправления является население муниципального образования. Определение муниципального образования дается в статье 1 Федерального закона
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», согласно которой «муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений,
объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным
законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и
выборные органы местного самоуправления».
Население муниципального образования осуществляет местное самоуправление непосредственно (референдум, выборы, сходы и т.п.) и через органы местного самоуправления.
2. Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством.
41
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
Как уже отмечалось, местное самоуправление, его органы не
являются составной частью государственного механизма управления. Вместе с тем местное самоуправление и государственная
власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны – у них
единый источник: власть народа. Значительная часть деятельности местного самоуправления представляет собой решение вопросов, на которое государство влияет многими способами (правовыми, финансовыми и другими). Кроме того, органы местного
самоуправления в соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. Государственные органы вправе в этом случае
осуществлять контроль за их реализацией. Однако Федеральный
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ст. 14), а также образование
органов местного самоуправления, назначение должностных лиц
местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ст. 17).
Местное самоуправление это, конечно, не «государство в государстве». Но вместе с тем местное самоуправление не может
быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, ибо местное самоуправление – это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов. Это и
форма осуществления публичной власти, власти народа. Муниципальная власть и власть государственная – это формы публичной
власти, власти народа.
3. Местное самоуправление имеет особый объект управления: вопросы местного значения. Перечень этих вопросов дан в
статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа
1995 года. К ним относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
Перечень вопросов местного значения, который содержится в статье 6 федерального закона, не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмот42
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.7. Местное самоуправление – форма народовластия
рению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения
законами субъектов Российской федерации, а также вопросы, не
исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других
муниципальных образований и органов государственной власти.
Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан,
решения органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий,
обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями
и организациями независимо от их организационно-правовых
форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.
4. Одно из ключевых понятий, характеризующих сущность
местного самоуправления как форму организации и осуществления власти – самостоятельность.
Самостоятельность местного самоуправления гарантируется
государством (ст. 12 Конституции Российской Федерации). Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Это находит свое отражение, в частности, в организационной
обособленности местного самоуправления, его органов в системе
управления обществом, государством.
Важным проявлением самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем его гарантией является признаваемое
государством право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправления.
Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективно функционирующих демократических институтов, позволяющих выражать интересы и волю местного населения, а также свободы инициатив и
выбора решений органами местного самоуправления на основании своих полномочий, но в рамках действующих законов.
5. Важнейшим признаком местного самоуправления, отражающим его специфику как формы осуществления власти, является
собственная ответственность муниципальных образований.
Муниципальная деятельность должна осуществляться, исходя
из интересов населения. Обеспечивается это различными формами
контроля со стороны населения за органами и должностными ли43
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
цами местного самоуправления и их ответственностью перед населением. Формы контроля, а также порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает
ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
1.8. Земское и городское самоуправление
в дореволюционной России
Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, хотя зачатки земского и городского самоуправления мы встречаем
и на более ранних этапах исторического развития российской государственности38. Особое место в истории развития местного
самоуправления в России занимает XVI век. В XVI веке происходит замена кормления, то есть системы местного управления через наместников, специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. В 30-е годы XVI века в уездах
появились губные учреждения, которые действовали первоначально наряду с наместниками.
Выборные губные учреждения образовывались для преследования разбойников и суда над ними. Они решали также дела о
воровстве (татьбе), заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих и проезжающих людей. Выборы губных органов носили
всесословный характер: в них принимали участие помещики,
служилые люди, крестьяне, т.е. все население уезда. Выборы
проходили на всеуездном съезде, на котором избирали из дворян
или детей боярских губного старосту или голову. Избранный являлся в Москву, где получал утверждение и наказ. При губном
38
См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория,
практика. М., 1995.
44
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.8. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России
старосте состояли десятские и лучшие люди (впоследствии они
были заменены целовальниками, до 4 человек). Избирался также
губной дьяк. Избираемые лица в совокупности составляли одно
учреждение – губную избу.
В 1555 году указом Ивана IV система кормления упраздняется и вводятся земские учреждения. Земские учреждения не имели
всесословного характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди. Земские органы действовали, как
правило, в границах волостей. Земская власть осуществлялась
земскими старостами, а также земскими дьяками и лучшими
людьми (целовальниками, именуемыми также земскими судьями). Полномочия земских властей распространялись на все ветви
управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть.
В XVII веке местное управление бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Однако обе формы самоуправления (губные учреждения и
земские) продолжали существовать при воеводской системе
управления. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако в дальнейшем воевода делается начальником по отношению к губным учреждениям, которые были упразднены лишь при Петре I. По отношению к земским органам воевода сделался начальником в их
полицейской деятельности. Земские органы сохраняли самостоятельность в финансовой и экономической деятельности.
Начала земской системы местного управления наряду с бюрократической и сословной существовали и при Петре I. Так, в
1699 году в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась выборным органом. Бурмистерская палата была одновременно органом местного общинного управления г. Москвы и
в то же время выполняла функции центрального учреждения для
управления городами государства. В городах действовали земские
избы под председательством земских бурмистров. Их власть распространялась на все недворянское, но свободное население. В
20-х годах XVIII века эти учреждения были заменены магистратами. Это были выборные сословно-общинные учреждения город45
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
ского самоуправления. В компетенцию магистратов входили вопросы: сбор податей, полиция, суд, народное образование. При
этом суд был отделен от администрации. Губернаторы и воеводы
не вправе были вмешиваться в производство суда, хотя и могли
своим протестом останавливать исполнение решений суда.
Антагонизм между бюрократическими структурами управления, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском
управлении и суде, с другой стороны, наблюдался еще при жизни
Петра I. При преемниках Петра I упраздняются магистраты и единственными носителями власти на местах делаются губернаторы и
воеводы, хотя в городах и уездах сохраняется несколько выборных
должностей, находящихся в полном подчинении воеводам.
Для эпохи Петра I было характерно усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки
над деятельностью общества. И наряду с этим через всю реформу
Петра проходят постоянно возобновляющиеся попытки вызвать к
жизни самодеятельность местных обществ. Но лишь при Екатерине II, в последней четверти XVIII века, были заложены основы самоуправления, во многом определившие структуру местного управления на весь последующий период, вплоть до введения
земских учреждений в 1864 году. Основы системы местного
управления были установлены в таких актах, как Учреждение о
губерниях (1775), Жалованная грамота дворянства (1785), Грамота на права и выгоды городов (1785). Местные учреждения были
тесно взаимосвязаны с сословным строем. Они основывались на
самоуправлении, но не земском, а исключительно сословном.
Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а
также возложив на эти организации осуществление большинства
задач местного управления39.
Сословным обществам было предоставлено право замещать
по выбору значительную часть должностей губернской, городской
39
См.: Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права.
Спб., 1907. С. 198 – 206; Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX – XIX ст. Исторический очерк. Птг., 1917. С. 47 – 91.
46
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.8. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России
и уездной администрации и суда. Были учреждены губернские и
уездные дворянские собрания для выбора должностных лиц местной администрации и суда, а также для заведования сословными
нуждами. Для управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства.
Во главе губерний был поставлен генерал-губернатор, наделенный широкими полномочиями по надзору за местным управлением и судом. Значительная часть дел была передана «приказам общественного призрения», состав которых был выборным
(по два выборных члена от каждого из трех сословий).
Создавались земские суды: верхние (губернские) и уездные,
состоящие из выборных членов от дворянства. В городах судебная функция осуществлялась выборными магистратами. Для суда
над крестьянами учреждались в уездах «нижние расправы» и
«верхняя расправа» в губернии. Кроме того, в губернии образовывался «совестный суд» из выборных от всех трех сословий, который должен был судить не по букве закона, а по внутреннему
убеждению. По желанию сторон в этот суд могло быть направлено любое гражданское дело.
В городах кроме магистратов, за которыми была оставлена
судебная функция, были созданы «общая городская дума» и ее
исполнительный орган – «шестигласная дума». Общая городская
дума являлась представительным органом и состояла из выборных от каждого из шести разрядов городских обывателей. Шестигласная дума, как постоянно действующая управа, избиралась
общей городской думой. Однако надо иметь в виду, что многие
сферы городского управления находились в ведении государственных органов управления. В уездах дворянство избирало земского исправника или капитана. Под его председательством действовал нижний земский суд, в который также входило два заседателя, избираемых уездным дворянством.
Земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II
преследовали цель осуществить децентрализацию управления и
развить начала местного самоуправления в России. Известный
дореволюционный юрист и социолог М.М. Ковалевский полагал,
что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным
пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те огра47
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
ничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться.
Положением о губернских и уездных земских учреждениях от
1 января 1864 года в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право было обусловлено имущественным цензом; выборы строились на сословном начале.
Уездное земское собрание составлялось из земских гласных,
избираемых: а) уездными землевладельцами; б) городскими обществами; в) сельскими обществами. Выборы производились соответственно на трех избирательных съездах. При этом у крестьян выборы были косвенные: гласные избирались на съезде выборных от сельских обществ. В избирательных съездах не участвовали: а) лица моложе 25 лет; б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; в) лица, опороченные по суду или
общественному приговору; г) иностранцы, не присягнувшие на
подданство России. Не могли быть избраны в гласные: губернаторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры и стряпчие, чины местной полиции.
Гласные избирались на три года, в сроки, назначаемые министром внутренних дел. Губернское земское собрание состояло из
гласных, избираемых уездными земскими собраниями из своего
состава.
Гласным никаких служебных преимуществ не присваивалось
и содержания не полагалось. Назначение содержания председателю и членам земских управ зависело от земского собрания.
Земским органам самоуправления поручалось общее заведование местными хозяйственными делами. К ним относились:
• заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства;
• устройство и содержание принадлежащих земству зданий,
других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет
земств;
• меры обеспечения народного продовольствия;
• заведование земскими благотворительными учреждениями,
прекращение нищенства, попечение о построении церквей;
48
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.8. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России
• попечение о развитии местной торговли и промышленности;
• участие в попечении о народном образовании, здравоохранении;
• исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления, участие в делах о почтовой повинности;
• расклад тех государственных денежных сборов, разверстание которых по губернии и уездам возлагалось на земские учреждения;
• назначение, раскладка, взимание и расходование на основании уставов о земских повинностях, о местных сборах, для удовлетворения земских потребностей и других.
Земские учреждения имели право на основании общих гражданских законов приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, заключать договоры, принимать обязательства,
выступать в качестве истца и ответчика в судах по имущественным делам земства.
Организация городского самоуправления определялась Городовым положением от 16 июня 1870 года и была основана по сути на тех же принципах, что и земское самоуправление.
Города были выделены в особые единицы управления еще
Петром I, который предпринял попытку применить к ним начала
самоуправления. Но созданные им городские учреждения в течение XVIII века были полностью дезорганизованы. По сути Екатерина II Жалованною грамотою на права и выгоды городам Российской Империи от 21 апреля 1785 года заново создала городское самоуправление. В полицейском отношении города были
выделены из уездов, и полицейским органом являлся правительственный чиновник – городничий. Но эта реформа не обеспечила
органам городского самоуправления действительной самостоятельности по отношению к центральной администрации. В
1862 году разделение в полицейском отношении городов и уездов
было отменено: города были подчинены уездным исправникам.
Однако крупные города (губернские и некоторые другие) были
выделены из уездов и подчинены полицмейстерам. Петербург,
Одесса и некоторые другие города имели градоначальников, ко49
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
торые пользовались правами губернаторов. После реформы городского управления 1870 года были созданы органы городского
самоуправления: городская дума и городская управа.
Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, однако свою
деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов.
В пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправления были самостоятельны. Закон определял случаи, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и
контролю правительственных органов.
Таким образом, существовало две системы управления на
местах: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление. Разработчики Положения 1864 года, как и Городового положения 1870 года, находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы
(отличные от государственных), решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни.
Свое теоретическое обоснование в России земская и городская реформы нашли в работах таких сторонников концепции
общественного самоуправления, как В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков и другие.
При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890), и Городовое положение (1892). Эти реформы преследовали прежде всего цель устранить те недостатки,
которые выявила практика земского и городского самоуправлений, что и было сформулировано в объяснительной записке к
проекту нового земского положения, составленному под руководством графа Д. Толстого. В объяснительной записке указывалось,
что «главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений правительственных. Рознь между администрацией и земскими
учреждениями является естественным последствием усвоенного в
1864 году нашим законодательством взгляда на земство и его интересы, как на нечто особое от государства и его потребностей,
взгляд, который выразился на практике предоставлением земству
50
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.8. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России
самостоятельной, через посредство выборных исполнительных его
органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в
действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм». Выдвигалось предложение признать земское дело делом государственным.
Такой подход к вопросу о природе земского и городского самоуправлений соответствовал получившей распространение в
литературе, научных и общественных кругах России в последней
трети XIX века государственной теории самоуправления. Она и
послужила теоретической основой изменений в положениях о
земском и городском самоуправлениях.
В результате в земстве было увеличено значение сословного
начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных, последние назначались губернатором из числа
избранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников не только с
точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения
целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций. Н.М. Коркунов, оценивая новые положения, отмечал: «Никакого органического, внутреннего единства земского и
правительственного начала новое Положение не установило.
Только равновесие прежнего последовательно выдержанного дуализма нарушено в смысле усиления правительственного воздействия на земское дело. Нет единства, нет гармонического слияния, остается старое раздвоение, с иной только окраской».
Система земского и городского самоуправления, сложившаяся на основе новых Положений 1890 и 1892 годов, включала следующие структурные элементы.
Органами губернского земства являлись губернское земское
собрание и губернская земская управа.
Губернское земское собрание состояло из гласных под председательством губернского предводителя дворянства (если царь
не назначал председателем иное лицо). Численность гласных колебалась от 29 до 62 человек. Кроме того в состав губернского
земского собрания входили лица, заседающие в нем по должно51
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
сти (уездные предводители дворянства, местный управляющий
государственным имуществом и другие).
Губернское земское собрание созывалось раз в год, не позднее декабря, на сессию, которая не должна была продолжаться
более 20 дней. Губернатор мог продлить сессии на срок действительной необходимости. Губернатор также давал разрешение на
проведение чрезвычайных земских собраний, которые, однако,
могли обсуждать лишь те вопросы, которые указывались в приглашениях.
Губернская земская управа состояла из председателя и двух
членов (число членов могло быть увеличено с разрешения министра внутренних дел до шести), избираемых губернским земским
собранием. При этом избранными могли быть не только гласные
земского собрания, но и все лица, обладавшие активным избирательным правом в уездные земские собрания.
Председателем управы мог быть избран лишь тот, кто имел
право поступления на государственную службу, то есть по общему правилу только дворянин или лицо с высшим образованием.
Земским собранием из гласных, а также вообще из лиц, обладающих правом участвовать в земских выборах, в помощь управе
избирались комиссии для заведования отдельными вопросами
управления, отнесенными к земству. Кроме того имелся многочисленный персонал, служащий по найму (врачи, учителя, инженеры), приглашаемый или управой, или же (в канцелярию управы) ее председателем.
Земские учреждения уезда включали: земское собрание и
земскую управу с состоящими при ней учреждениями.
Земское собрание состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственных
имуществ, городского головы уездного города и других).
Земское собрание собиралось ежегодно на одну сессию, не
позднее октября. Сессия продолжалась десять дней. Губернатор
мог ее продлить. Председательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дворянства. Способ избрания уездной
земской управы был тот же, что и земской губернской управы.
Для осуществления своих задач земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также
52
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.8. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России
устанавливать в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по
снабжению квартирами уездной полиции и другие). Земские сборы
устанавливались: с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям.
Органы городского самоуправления включали и городскую
думу под председательством городского главы. В состав городской думы кроме выборных гласных входили также председатель
местной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Исполнительным органом городского самоуправления являлась городская управа, в состав которой входили от двух до шести членов
(в зависимости от размера города). Председательствовал в городской управе городской голова, который так же, как и члены управы избирался городской думой. При этом избранными могли быть
не только гласные, но и вообще все, имеющие право участия в городских выборах. Для управления отдельными отраслями городского хозяйства в помощь управе могли избираться (из лиц, обладающих правом участия в выборах) особые исполнительные комиссии. Срок полномочий городских органов самоуправления в
отличие от земских, избираемых на три года, был четыре года.
Городская дума в соответствии с городовым положением
должна была проводить не менее 4 и не более 24 заседаний в течение года.
Компетенция органов городского самоуправления в общем
была та же, что и компетенция земств: на них возлагалось удовлетворение потребностей населения, издание обязательных для
местных жителей постановлений по вопросам противопожарным,
санитарным и другим. Городские думы могли устанавливать сборы: с недвижимого имущества (не свыше одного процента стоимости или одной десятой доходности); с промысловых свидетельств; с заведений трактирного промысла и других.
Правительственная администрация в лице губернатора осуществляла надзор за земским и городским самоуправлением. Губернатор утверждал в должности членов управ и представлял на
утверждение министру внутренних дел председателя губернской
земской управы и городских голов губернских и областных городов. Губернатор, как и министр внутренних дел, имел право не
53
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
утверждать представленных ему кандидатов. Кроме того, согласие губернатора требовалось для принятия на службу в земские и
городские органы тех лиц, которые служили по найму.
Земские и городские управы были подотчетны представительным органам самоуправления: земским собраниям и городским думам. Вместе с тем губернатор имел право производить
ревизию управ и всех подчиненных им учреждений и требовать
объяснений от управ по поводу тех или иных выявленных нарушений. Губернатору предоставлялось право принимать жалобы
на действия управ.
Выборные лица, занимающие должности в коллегиальных
органах земского и городского самоуправления, в соответствии с
Положением о земских учреждениях (1890) и Городовым положением (1892) считались состоящими на государственной службе. Они имели право на чинопроизводство, на получение орденов
и на ношение мундира. Председатели и члены земских управ, городские головы и члены городских управ могли подвергаться
дисциплинарным взысканиям, налагаемым постановлениями губернского по земским и городским делам присутствия. Некоторые взыскания (например, удаление от должности) налагались по
представлению губернских по земским и городским делам присутствий постановлениями совета министра внутренних дел, утверждаемых министром. Губернатор имел право возбуждать вопрос об ответственности выборных должностных лиц земского и
городского самоуправления, представлять их к награде.
Специальным органом административного надзора за земскими и городскими органами самоуправления являлись губернские
по земским и городским делам присутствия. Председательствовал в губернском по земским и городским делам присутствии губернатор. В состав этого органа входили: предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской
управы, городской голова губернского города, а также один член
по выбору губернского земского собрания из числа гласных.
Губернское по земским и городским делам присутствие рассматривало вопросы законности постановлений и распоряжений
управ, ответственности должностных лиц земского и городского
54
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.8. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России
самоуправления и другие дела, связанные с деятельностью органов самоуправления. Губернатор вправе был приостановить решение губернского по земским и городским делам присутствия и
направить дело министру внутренних дел. Министр либо входил
в Правительствующий сенат с представлением об отмене решения губернского присутствия, либо предлагал губернатору привести его в исполнение.
Контроль губернатора за деятельностью земских и городских
органов самоуправления проявлялся также в том, что ряд постановлений, принимаемых представительными органами земского
и городского самоуправления, нуждались в его утверждении.
Другие постановления могли быть опротестованы губернатором
как по мотивам незаконности, так и нецелесообразности в губернское по земским и городским делам присутствие. Если земство считало постановление присутствия незаконным, то оно
могло обжаловать его в Правительствующий сенат.
На уровне волости, отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления – сельский сход и
сельский староста. Ведению сельского схода подлежали прежде
всего дела хозяйственные, связанные с владением землей, прием
членов общества, вопросы о семейных разделах и т.д. Кроме того
на сходе выбирались должностные лица (сельский староста, сборщик податей, смотрители хлебных магазинов, сельский писарь и
другие), заслушивались их отчеты, а также осуществлялась раскладка податей и повинностей, установление мирских сборов (на
общественные расходы) и т.п. Сельское общество являлось хозяйственной единицей. Волость же представляла собой административную единицу. Территория волости состояла из земель одного или нескольких сельских обществ. В волостях насчитывалось в среднем 20 000 человек.
На волостном управлении лежала забота об исполнении повинностей, возложенных на крестьян, надзор за сельскими должностными лицами и помощь местной полиции. Органами волостного управления являлись: волостной сход, волостное правление,
волостной старшина, волостной писарь, а также сотские, десятские и некоторые другие должностные лица.
55
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
Волостной сход состоял из крестьян, избранных от каждого
сельского общества, входящего в состав волости, по одному от
десяти дворов. Волостное правление состояло из волостного
старшины, сельских старост всех обществ, входящих в состав волости. Волостное правление являлось совещательным органом
при волостном старшине. Сотские и десятские являлись низшими
органами общей полиции и состояли в полном распоряжении
становых приставов и урядников. Волостной старшина исполнял
решения волостного схода, а также законные требования земских
начальников, судебных следователей, местной полиции. Волостной старшина выступал как исполнительный орган «всех установленных властей», которые в пределах своих полномочий возлагали на него всевозможные поручения.
Органами надзора за крестьянскими учреждениями являлись
земские начальники40. Положение о земских начальниках было
введено в 1889 году. Особенностью правового статуса земских начальников являлось то, что они выступали и как судебные, и как
административные органы. Положение установило особый порядок назначения земских начальников: они назначались министром
внутренних дел по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства. Земский начальник утверждал в должности волостных старшин, вправе был отстранить от
должности всех сельских и волостных должностных лиц. Он проверял списки дел, подлежащих обсуждению на волостных сходах,
и мог дополнить их по своему усмотрению. Положение 1889 года
предоставляло также земскому начальнику право подвергать крестьян за неисполнение его законных требований аресту не свыше
трех дней и денежному штрафу, а должностных лиц сельского и
волостного управления – аресту не свыше семи дней и штрафу.
Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после Февральской революции 1917 года Временное
правительство, приняв 21 мая 1917 года Закон о земской реформе. Предполагалось, в частности, ввести земское самоуправление
40
См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. Спб., 1910. С. 270 – 274.
56
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.9. Организация местной власти в советский период
на волостном уровне. Однако осуществить эту реформу в полной
мере не удалось: последовала Октябрьская революция 1917 года.
1.9. Организация местной власти
в советский период
Характер и направленность процессов организации власти на
местах в России коренным образом изменились после Октября
1917 года. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного
самоуправления. Конечно, сразу одним ударом ликвидировать
органы земского и городского самоуправления было нельзя, особенно в тех районах, где новые органы власти – Советы – только
еще создавались. С 19 декабря 1917 года функционировал даже
специальный наркомат по делам самоуправления, который возглавляли левые эсеры. Наркомат местного самоуправления просуществовал всего три месяца и был упразднен после того, как
левые эсеры в марте 1918 года в знак протеста против заключения Брестского мира вышли из состава советского правительства.
К этому времени почти всюду органы земского и городского
самоуправления оказались упраздненными. Ликвидация старых
органов самоуправления проводилась на основе циркуляра наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 года, в соответствии с
которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, выступающие против Советской власти, а остальные
органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов,
«дабы не было двух однородных органов, ведающих одной и той
же работой».
Идея местного самоуправления, предполагающая известную
децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими
задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по
самой своей природе государством централизованным.
В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали
как местные органы государственной власти и управления, явля57
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
ясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.
Конституция РСФСР 1918 года закрепила систему местных
органов государственной власти, которая включала областные,
губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды
Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими
исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.
После принятия Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года все звенья представительной системы в
Российской Федерации, как и в других союзных республиках,
стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все местные представительные органы
государственной власти стали именоваться Советами.
Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. В СССР насчитывалось свыше
50 тысяч, а в РСФСР – около 28 тысяч местных Советов.
Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе исторического развития Советского государства. Согласно Конституции РСФСР 1937 года местные Советы избирались сроком
на два года. Конституция РСФСР 1978 года установила срок полномочий местных Советов в два с половиной года. В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР в
1989 года (после принятия соответствующих поправок к Конституции СССР), срок полномочий местных Советов стал пять лет.
Законодательство о выборах устанавливало предельные нормы численного состава местных Советов. Так, в соответствии с
Законом РСФСР о выборах народных депутатов местных Советов
народных депутатов (1989) в поселковые и сельские Советы избиралось до 50 депутатов, в районные – до 75 депутатов, а в городские – до 200 депутатов.
Вопросы своей компетенции местные Советы рассматривали
на сессиях, которые созывались их исполнительными комитетами. Сессия Совета длилась один день. На время ее работы Совет
избирал председателя и секретаря для ведения заседаний сессии.
58
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.9. Организация местной власти в советский период
Решения, принимаемые Советом на сессии, подписывались председателем и секретарем исполнительного комитета.
Местные Советы избирали из числа депутатов постоянные
комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению местных Советов.
Исполнительными и распорядительными органами местных
Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя, секретаря и членов.
Местные Советы, за исключением поселковых и сельских,
образовывали также отделы и управления исполнительных комитетов, которые подчинялись в своей деятельности как Советам и
их исполнительным комитетам, так и соответствующим вышестоящим органам государственного управления.
Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия,
не порывая с производственной или служебной деятельностью.
В своей деятельности депутаты обязаны были руководствоваться общегосударственными интересами, учитывать запросы
населения избирательного округа, добиваться воплощения в жизнь
наказов избирателей. Депутаты отчитывались о своей работе перед избирателями, коллективами и общественными организациями, выдвинувшими их кандидатами в депутаты. Депутат мог быть
отозван по решению большинства избирателей округа.
Избиратели давали наказы своим депутатам, которые должны
были учитываться Советами при разработке планов экономического и социального развития и составлении бюджета. Однако, как
показывала практика, дача наказов зачастую выливалась в пустую формальность вместо действительно делового обсуждения
предложений избирателей. Наказы подгонялись под планы, доводимые сверху, или принимались только те из них, которые не
приносили больших хлопот. Значительное число наказов отклонялось за неимением у местных Советов средств, необходимых
для их осуществления.
Высшим организационным принципом построения и функционирования системы Советов являлся демократический централизм, допускающий формально самостоятельность и инициативу
местных органов власти, но в действительности проявляющийся в
жесткой централизации и концентрации государственной власти.
59
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
В соответствии с данным принципом в ведении вышестоящих
Советов сосредоточивалось нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной
власти. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящими
советскими органами власти. Вышестоящие Советы вправе были
отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов,
которые были им подотчетны и подконтрольны.
Одним из организационно-правовых выражений демократического централизма являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Советов: исполнительных комитетов, отделов и управлений. Исполнительные органы были подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов. Все это преследовало цель обеспечить необходимую степень централизации государственного управления, прежде всего
в вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятельности.
Теория советского государственного права рассматривала
местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Этот принцип
деятельности Советов был сформулирован В.И. Лениным, который развил применительно к Советам положение К. Маркса о
Парижской Коммуне как «работающей корпорации», в одно и то
же время законодательствующей и исполняющей законы.
Осуществление этого принципа на практике должно было
обеспечиваться организационным строением Советов, их местом
и ролью в системе государственных органов, правовым статусом
их депутатов.
Местные Советы имели собственный исполнительный аппарат, который ими формировался и действовал под их руководством. Наиболее важные вопросы должны были решаться депутатами на сессиях Советов. Кроме того, депутаты избирались в состав исполнительных комитетов, в различные постоянные комиссии Советов, а также вели работу в своих избирательных округах. На сессиях Советов заслушивались отчеты о работе исполнительных комитетов, отделов управлений исполнительных ко60
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.9. Организация местной власти в советский период
митетов, постоянных комиссий, других органов, образуемых местными Советами. Местный Совет был вправе рассмотреть вопрос о реализации своих решений и принять необходимые меры в
целях их исполнения.
Однако местные Советы так и не обрели качеств «работающих корпораций», то есть органов, самостоятельно решающих
вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституционные полномочия, позволяющие осуществлять не только
нормотворческую, но и управленческую функцию. Реальная
власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.
Важной особенностью организации и деятельности Советов
являлось партийное руководство ими, основные направления которого включали: а) выработку политической линии и указаний
по основным вопросам, связанным с реализацией Советами политики партии; б) руководство формированием представительных органов, подбор, расстановку, обучение и воспитание кадров, работающих в Советах; в) контроль за деятельностью советских органов по реализации партийных директив.
Местные Советы находились также в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам.
Однако практика советской работы была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных
помощников. Такое отношение переносилось и на постоянные
комиссии, и на Совет в целом. На сессиях практически не выбирались наиболее оптимальные пути решения проблем, а просто
утверждались заранее подготовленные решения, в которые не
вносились какие-либо существенные добавления и поправки. При
этом надо учитывать, что сессия местного Совета проходила в
течение одного дня. Поэтому она превращалась в формальную
процедуру прохождения подготовленного аппаратом решения.
Аппарат исполнительного комитета готовил первую организационную сессию Совета нового созыва, а также и все последующие
сессии Совета. Он организовывал и проводил учебу депутатов.
Все это способствовало непомерному разрастанию роли исполнительных органов в ущерб выборным.
61
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
Необходимо отметить, что существенные недостатки в практике организации и деятельности Советов и их органов были выявлены уже в первые годы Советской власти, однако их так и не удалось устранить. Например, профессор М.А. Рейснер, рассматривая
развитие советской системы, в 1923 году пришел к выводу: «Мы
бесспорно отошли от первоначальной независимости Советов и
имеем перед собой тесно связанную и объединенную организацию,
которая находится под громадным давлением централизации».
М.А. Рейснер, анализируя взаимоотношения Советов и исполкомов, ставил вопрос: не находятся ли исполкомы перед слишком
сильным соблазном известного освобождения от докучного надзора и контроля Советов и подавления последних в пользу расширения своей власти? По его мнению, возрастание роли исполкомов
привело к тому, что «совдепия» превратилась в «исполкомию».
В конце 80-х годов XX века были предприняты попытки
улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны
были осуществлять некоторые функции, ранее принадлежавшие
исполкомам (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и другие).
Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных Советов и исполкомов оказалось довольно сложно в изменившихся условиях политической жизни
страны. Во многих местных Советах начались затяжные конфликты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев Советы
стали ликвидировать исполнительные комитеты, делегируя исполнительные и распорядительные функции президиуму Совета.
9 апреля 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. В соответствии с
этим законом основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные
органы власти. На свой территории Советы были вправе координировать деятельность всей системы местного самоуправления.
Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в со62
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.10. Самоуправление в современной России
ответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты. Данный закон ввел понятие «коммунальная собственность». К коммунальной собственности относилось имущество, передаваемое безвозмездно Союзом ССР, союзными и
автономными республиками, иными субъектами, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом за счет
принадлежащих ему средств.
6 июля 1991 года в РСФСР был принят Закон «О местном
самоуправлении в РСФСР», на основе которого начался процесс
реформирования местных органов власти, формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Таким образом, были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что были свойственны советской организации власти. Однако попытка ввести местное самоуправление
путем принятия союзного, а затем российского законов о местном
самоуправлении, не реформируя по сути прежнюю систему, не
дала ожидаемых результатов. Местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном ни в организационном, ни, в должной мере, в правовом отношении.
Конституция Российской Федерации 1993 года, признавая и
гарантируя местное самоуправление, выступает в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса становления и
развития новой системы местного самоуправления.
1.10. Самоуправление в современной России
1.10. Становление и основные тенденции
развития местного самоуправления в России
на современном этапе
Основные направления развития местного самоуправления
предопределяются теми задачами, которые решаются муниципальными образованиями в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Европейской Хартией о местном самоуправлении, законодательством о местном самоуправлении.
63
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
Местное самоуправление в системе управления государством
и обществом через самостоятельное решение вопросов местного
значения реализует следующие задачи:
а) укрепляет основы народовластия;
б) создает условия для обеспечения жизненных интересов населения;
в) проводит мероприятия по социальной защите населения;
г) стабилизирует политическую систему;
д) готовит кадры для муниципальных органов.
Важнейшей задачей является развитие местной, муниципальной демократии, создание оптимальной и эффективной системы
местного самоуправления, как необходимого условия обретения
Россией качеств правового демократического государства.
Муниципальное право призвано создать необходимые правовые условия для реализации конституционных принципов формирования и деятельности местного самоуправления, самостоятельного решения населением всех вопросов местного значения,
развития форм и институтов прямой демократии. «Существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления, – гласит Европейская хартия о местном самоуправлении, –
обеспечивает эффективное, и, одновременно, приближенное к
гражданину управление». Органы и должностные лица местного
самоуправления должны нести ответственность перед населением, формы и порядок наступления которой определяются нормами муниципального права.
Местное самоуправление составляет важнейшую часть механизма управления, позволяющего оптимально сочетать интересы
и права человека и интересы региональные, общегосударственные. Конституция Российской Федерации утверждает приоритет
прав и свобод личности, которые должны определять смысл и содержание как органов государственной власти, так и выборных и
других органов местного самоуправления.
Местное самоуправление, укрепляя основы народовластия,
создавая условия жизнедеятельности людей, стабилизируя политическую систему, является важным механизмом обеспечения
единства страны.
64
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.10. Самоуправление в современной России
В рамках Совета Европы, членом которого Российская Федерация стала в 1996 году, получил признание принцип субсидиарности – общий принцип институциональной организации власти и
управления. Основополагающая идея, стоящая за принципом, заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться
только в тех пределах, в которых общество и составляющие его
группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин и других более крупных групп, не в состоянии удовлетворить различные
потребности. Данный принцип нашел свое отражение в Европейской хартии о местном самоуправлении. Местное самоуправление
представляет собой уровень политического участия и решения вопросов, наиболее близко расположенный к гражданину. Принцип
же субсидиарности предполагает, что «решения принимаются как
можно ближе к гражданину». Все, что можно решить на местах, не
должно передаваться на вышестоящий уровень власти. При этом
ответственность органов местного самоуправления должна определяться с учетом экономических, финансовых и иных возможностей. Ведь не все местные сообщества одного и того же уровня изза неравенства условий могут в равной мере решать свои проблемы. В соответствии с принципом субсидиарности финансово слабые местные сообщества должны быть защищены путем создания
механизмов финансового перераспределения.
Особое значение для принципа субсидиарности имеет статья 4
Европейской хартии о местном самоуправлении, устанавливающая,
что «при делегировании полномочий центральными или региональными органами местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям». Кроме того, при планировании и
принятии любых решений, непосредственно касающихся органов
местного самоуправления, центральным органам власти необходимо консультироваться с местными органами, насколько это возможно, делая это заблаговременно и в соответствующей форме.
Можно заключить, что проблемы распределения полномочий
между местными и вышестоящими органами власти, приближения, насколько это возможно, процесса принятия решений к гражданину, взаимодействия и сотрудничества между различными
уровнями власти, участия местных властей в определении их
65
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Теоретические аспекты местного самоуправления
собственных полномочий (решение которых предполагает реализацию принципа субсидиарности) определяют важное направление развития муниципального законодательства в нашей стране.
Самостоятельность местного самоуправления в пределах его
полномочий и негосударственный статус его органов констатируются в Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 года, требуют
перехода от централизованного руководства их деятельностью со
стороны государственных органов исполнительной власти к законодательному регулированию, методической поддержке местного самоуправления и формированию органами государственной
власти субъектов Российской Федерации эффективной системы
контроля за соответствием федеральному законодательству и законам субъектов Российской Федерации решений, принимаемых
органами местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации, Федеральный закон
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» от 6 октября 2003 года значительно расширили полномочия субъектов Российской Федерации в области
правового регулирования вопросов местного самоуправления.
Центр тяжести правового регулирования местного самоуправления сместился на уровень субъектов Российской Федерации, которые должны принять достаточно большое количество законодательных актов, затрагивающих многие сферы организации и
деятельности местного самоуправления. В силу этого особое
внимание на федеральном уровне должно быть уделено созданию
системы правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного самоуправления от необоснованного вмешательства в их деятельность органов государственный власти.
Система гарантий должна обеспечивать организационную самостоятельность местного самоуправления, его экономическую самостоятельность в решении всех вопросов местной жизни, реальное равноправие муниципальных образований во взаимоотношениях между собой и с государственными органами. Объективной
потребностью является развитие муниципального права.
66
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.10. Самоуправление в современной России
Наряду с формированием правовой основы местного самоуправления, закреплением его правовых гарантий, разграничением
финансовых и материальных средств между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления важную роль играет создание системы кадрового и информационного обеспечения местного самоуправления.
Формирование и развитие местного самоуправления, муниципального права в Российской Федерации осуществляется с
учетом не только отечественного опыта организации местной
власти, но и под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта. Особую роль играет Европейская хартия о местном самоуправлении:
• в Хартии обобщен лучший европейский опыт, который может быть использован в России. Хартия показывает роль местной
демократии, местного самоуправления в управлении государством и обществом, которое выступает в качестве одной из основ
демократического, правового государства. Развитие местной демократии, местного самоуправления обеспечивает стабильность в
обществе, привлечение граждан к решению вопросов их жизнедеятельности;
• Хартия закрепляет принципы организации местной власти,
которые обязательны и для России – члена Совета Европы. Значение этого факта в том, что муниципальные образования получили (кроме федеральных гарантий своих прав) и международные гарантии;
• Хартия – это документ, который отражает ценности, объединяющие народы всех государств. Благодаря Хартии, а также
конгрессу местных и региональных властей Европы возможность
эффективно взаимодействовать получили не только государства,
их центральные органы, но и население, граждане в лице своих
органов местного самоуправления.
Таким образом, Хартия дает мощный толчок развитию местной демократии в Российской Федерации, поиску наиболее оптимальных и эффективных форм самоуправления с учетом лучшего европейского опыта.
67
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
2. Правовые основы
местного самоуправления
в Российской Федерации
П
2.1. Правовое регулирование
местного самоуправления
рактика показывает, что острота споров по вопросам
правового регулирования местного самоуправления
ничуть не спадает, а в связи с принятием Закона
2003 года, третьего по счету, дебаты о перспективах законодательной регламентации муниципального строительства разгорелись с новой силой.
Частота, с которой изменяется нормативная база местного
самоуправления, не может не беспокоить. Чем бы сие ни оправдывал законодатель, объективно это показатель нестабильности.
Хотя местное самоуправление в этом смысле не одиноко. Примеров подобного рода в России предостаточно. В их числе Совет
Федерации, порядок формирования которого корректировался
несколько раз. С «завидной» регулярностью обновляется законодательство об основных гарантиях избирательных прав, законы о
выборах Президента РФ и депутатов Государственной Думы.
Сейчас даже трудно представить, что на рубеже 80 – 90-х годов XX века было распространено мнение о ненужности законодательного регулирования местного самоуправления вообще. Такие предложения исходили преимущественно из неформальной
среды, от представителей различных общественных организаций,
которые находились в плену устаревшей научной конструкции,
резко противопоставляющей государство и муниципальную
власть. Коль скоро местное самоуправление, по их мнению, исторически намного старше государства, государственные институты не должны влиять на организацию муниципальной власти, в
68
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.1. Правовое регулирование местного самоуправления
противном случае это является вмешательством в местные дела,
чуждые государству.
Но очень скоро на смену иллюзиям пришел прагматичный
подход. На повестку дня встал вопрос: каким быть российскому
закону о местном самоуправлении?
Закон 1991 года, написанный в традициях советской юридической науки, предложил четкую систему категорий, дававшую
ясные представления о предметах ведения и полномочиях местных органов власти. Оба эти элемента характеризовали компетенцию местного самоуправления поселкового (сельского), районного и городского уровней. Довольно подробно регламентировались взаимоотношения Советов и администраций, составлявших систему местных органов власти. В целях преодоления застарелой «болезни» советского периода, диагнозом которой было
формальное властвование местных Советов, вводились дополнительные организационно-правовые гарантии, усиливающие их
положение. Речь шла о практике создания президиумов местных
Советов, малых Советов, аппаратов представительных органов
местного самоуправления. Добротность закона 1991 года доказывается хотя бы тем, что его нормы, закрепляющие компетенцию и
полномочия местных органов власти, продолжают действовать до
настоящего времени.
В целом продолжительность жизни данного законодательного акта оказалась чуть более двух лет. В силу кардинальных политических преобразований первой половины 90-х годов XX века
органы власти в форме Советов были упразднены. Находясь на
периферии этих реформ, местные Советы тем не менее стали их
жертвой. Это тем более досадно, поскольку потенциал закона
1991 года, по нашему мнению, был очень высок. К сказанному об
устойчивости отдельных его норм добавим, что законом 2003 года оказалась востребованной прежняя конструкция, разграничивающая предметы ведения самоуправляющихся территорий разных уровней. Да и сама идея трехуровневого местного самоуправления вновь находит подтверждение в новом федеральном
законодательстве.
Пришедший на смену закон 1995 года концептуально был
совершенно иным. Реализуя конституционную установку, отно69
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
сящую определение основ организации местного самоуправления
к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов,
закон предоставил муниципальным образованиям значительную
свободу относительно выбора конкретной модели организации
власти, ее территориального устройства. Возросшая в сфере местного самоуправления доля самоорганизующих регуляторов
стала следствием децентрализации системы власти и управления.
Эта тенденция отчетливо проявилась даже в наименованиях федеральных законов, регламентирующих различные аспекты самоуправленческой тематики: «об общих принципах», «об основах»,
«об основных гарантиях». Такой подход только подчеркивает
правотворческие возможности регионов и муниципальных образований. Пользуясь этим, они привнесли в сферу местного самоуправления свои особенности, к сожалению, нередко расходящиеся с конституционным и текущим федеральным законодательством. Таким образом, в середине 90-х годов XX века унифицированное начало, свойственное организации местной власти
прежде, уступило место многообразию подходов, что не всегда
положительным образом сказывалось на организации местного
самоуправления в России.
Каковы результаты применения Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (1995)?
По стране образовано чуть более 12 тыс. муниципальных образований, трижды (в 1995 – 1996, 1999 – 2000 и в 2003 – 2004 годах) проведены выборы в органы местного самоуправления.
Сформированная по их итогам муниципальная власть при множестве трудностей продолжает оставаться фундаментом Российского
государства. Наработан огромный законодательный массив, служащий правовой базой местного самоуправления в регионах. Совершенно очевидно, что в реализацию закона 1995 года вложены
огромные финансовые средства, затрачены организационные и
интеллектуальные усилия, не поддающиеся точному измерению.
Вместе с тем нужно понимать, что местное самоуправление
чрезвычайно трудно воспринимается российской действительностью.
В первую очередь, с недоверием воспринимается конституционная модель местного самоуправления, отделившая муни70
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.1. Правовое регулирование местного самоуправления
ципальные органы от государства. В вину ей поставлены чуть
ли не все трудности, переживаемые страной: от развала управленческой системы до бедственного положения жилищнокоммунального хозяйства.
Недоработан и сам закон 1995 года. Многие его положения
оказались сверх всякой меры общими, что неожиданно даже для
законодательного акта с таким наименованием – «Об общих
принципах организации местного самоуправления». Неясности,
нормативные абстракции, многочисленные интерпретации одних
и тех же положений закона 1995 года и Конституции РФ открыли
в сфере самоуправления дорогу различного рода нарушениям. За
это время федеральной власти так и не удалось решить проблему
совмещения единых параметров местного самоуправления по
стране в целом с его спецификой в регионах.
Критическая масса суждений такова, что многими в России
модель местного самоуправления воспринималась как ущербная,
страдающая системными дефектами и пробелами. Вот почему ее
противники были решительно настроены упразднить местное самоуправление в его нынешнем виде.
Одновременно существует и другое мнение, согласно которому российская концепция муниципальной власти осталась нереализованной. Приверженцы такого подхода убеждены: местное
самоуправление далеко не исчерпало свой потенциал. Муниципальные реформы остались незавершенными, оказались недоработанными, ибо не были приняты необходимые федеральные законы. Положение о финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований осталось далеким от реальности. Конституционное правило об обязательности компенсации
затрат местного самоуправления, вызванных переданными государственными полномочиями, не выполнялось. Они передавались хаотично, посредством растущего объема федеральных и региональных законодательных актов. Попытка инвентаризации таких полномочий, предпринятая в 1998 – 1999 годах органами федеральной власти, ни к чему не привела. Все указывает на то, что
государство не выполнило взятых на себя обязательств перед местным самоуправлением в полной мере. Это обстоятельство вынуждает становиться на сторону муниципалитетов. Вероятно,
71
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
можно было обойтись точечной правкой законодательства, избегая резких перемен, считает другая часть специалистов.
Тем не менее, принятие закона 2003 года означает победу
сторонников полного обновления законодательства о местном
самоуправлении. Очередная муниципальная реформа явилась результатом большого проекта по разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти. Между тем в случае с
местным самоуправлением реформа переросла первоначальные
требования, достигнув масштабов существенной новизны в части
территориального и организационного устройства муниципальной власти, ее функционального назначения.
Дать ясный ответ на вопрос о качестве закона 2003 года позволит практика его применения. Вероятно, не избежать судебных
споров, касающихся отдельных его положений. Во всяком случае,
количество актов Конституционного Суда РФ, посвященных вопросам местного самоуправления, увеличится. Тем не менее закон
конкретен, а следовательно, более точен и понятен. Ему по силам
обеспечить дальнейший ход муниципальных реформ.
В соответствии со ст. 4 закона 2003 года правовую основу
местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры
Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы и принимаемые в соответствии
с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации
(указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты
федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, иные муниципальные правовые акты.
72
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Международно-правовые источники муниципального права
2.2. Международно-правовые источники
муниципального права
Международно-правовые акты в соответствии с ч. 4 ст. 15
Конституции РФ являются частью правовой системы Российской
Федерации при условии, что они содержат общепризнанные
принципы и нормы международного права. Это конституционное
установление положило начало проникновению международноправовых норм в российское право. Не миновала такая участь и
сферу местного самоуправления, основным международным источником правового регулирования которой выступает Европейская хартия местного самоуправления. Подготовленная первоначально в 1968 году в форме Декларации принципов местного самоуправления, Хартия обрела привычные для себя контуры только к 1981 году. Еще четыре года ушли на ее доработку. В окончательном виде Европейская хартия местного самоуправления была
принята Комитетом министров Совета Европы в июне 1985 года в
форме конвенции, открытой к подписанию 15 октября 1985 года.
От имени Российской Федерации Хартия была подписана
28 февраля 1996 года. На территории России Хартия вступила в
силу с 1 сентября 1998 года.
Российское законодательство следует в фарватере, проложенном Европейской хартией местного самоуправления. Это наблюдается в сходстве многих общих положений, закрепленных в
части первой Хартии, совпадении разных черт и признаков. Так,
согласно Хартии органы местного самоуправления составляют
одну из основ любого демократического строя; по Конституции
РФ местное самоуправление – один из элементов конституционного строя России. Общность проступает в определениях местного самоуправления, хотя и не полностью, в субъектах его осуществления, сферах компетенции муниципальных органов. Часть 2
ст. 131 Конституции РФ, устанавливающая, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих
территорий, воспроизведена в соответствии со ст. 5 Хартии. Возможность осуществления вышестоящего контроля, финансовые и
73
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
судебные гарантии реализации права местного самоуправления
предусмотрены и в Хартии, и в российском законодательстве.
Вторая часть Хартии включает положения, позволяющие
привести в движение нормы ее первой части. Таким образом,
Хартия предусматривает механизм, обеспечивающий баланс между принципиальными установками Хартии и законодательными
нормами государств, ее ратифицировавших. Каждое из них обязуется считать себя связанным по меньшей мере 20 положениями, из которых 10 должны быть из числа специально выделенных
в Хартии. Среди них: признание принципа местного самоуправления внутренним законодательством страны и, насколько это
возможно, в конституции; осуществление местного самоуправления советами или собраниями, избираемыми в результате выборов, а также собраниями граждан, референдумами, посредством
других форм прямого участия граждан; установление основных
полномочий местного самоуправления конституцией или законом; самостоятельность муниципальных органов в осуществлении своих полномочий; правовая защита местного самоуправления и другие. Названные нормы содержат компромисс между
признанием очевидного факта того, что местное самоуправление
затрагивает структуру и организацию самого государства, и необходимостью защиты и уважения принципов местного самоуправления41.
Третья часть Хартии посвящена процедурным вопросам:
подписанию, ратификации и вступлению Хартии в силу, ее денонсации. В частности, для каждого государства – члена Совета
Европы Хартия вступает в силу в первый день месяца, следующего за истечением трехмесячного периода после даты сдачи на
хранение документа о ратификации. Денонсация Хартии невозможна до истечения пятилетнего периода после даты ее вступления в силу в государстве, являющемся членом Совета Европы.
Процедура денонсации предусматривает обязательность предварительного извещения Генерального секретаря Совета Европы не
позднее, чем за шесть месяцев до выхода государства из Хартии.
41
См.: Маклаков В.В. Европейская хартия местного самоуправления
// Реформы местного управления в странах Западной Европы. C. 111 – 126.
74
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Конституционное регулирование местного самоуправления
2.3. Конституционное регулирование
местного самоуправления
Российские конституции играли и продолжают играть ведущую роль в регламентации правового положения местных органов власти. Это относится как к конституциям советского периода, так и к Конституции РФ 1993 года, которая в отношении местного самоуправления довольно объемна. Разные по своему значению и направленности главы Конституции РФ содержат нормы, регулирующие местное самоуправление. Ряд важнейших характеристик этого института закрепляется в гл. I «Основы конституционного строя»: признание местного самоуправления
формой народовластия (ч. 2 ст. 3); гарантия муниципальной формы собственности (ч. 2 ст. 8); исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти
(ст. 12); закрепление обязанности органов и должностных лиц
муниципальных образований соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15). Не только содержание данных норм, но и их
структурное размещение в тексте Конституции РФ свидетельствует о высоком статусе местного самоуправления как одного из
элементов конституционного строя России. Закрепление группы
статей в гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» указывает на связь местного самоуправления с осуществлением гражданских прав политического и социально-экономического свойств.
Граждане имеют право избирать и быть избранными в органы
местного самоуправления, а также участвовать в референдуме
(ч. 2 ст. 32), обращаться лично, а также направлять коллективные
и индивидуальные обращения в муниципальные органы (ст. 33),
реализовывать свои социально-экономические права на жилище,
охрану здоровья и образование посредством муниципальных учреждений здравоохранения и образования, на предоставление
жилья из муниципальных жилищных фондов (ст. 40, 41, 43).
Глава 3 «Федеративное устройство» Конституции РФ устанавливает соотношение федерального законодательства с законодательством субъектов Федерации по поводу местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72).
75
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
Наконец, гл. 8 «Местное самоуправление» является специализированной, более детальной по отношению к другим нормам
Конституции РФ о местном самоуправлении. Она содержит указания на: функциональную направленность данного института
(ч. 1 ст. 130); субъектов осуществления местного самоуправления
(ч. 2 ст. 130); его территориальные границы (ч. 1 ст. 131); полномочия муниципальных органов (ст. 132); гарантии осуществления
местного самоуправления (ст. 133).
В юридической литературе порой задается вопрос, насколько
оправдано в конституции федеративного государства регламентирование местного самоуправления. В.И. Васильев на этот вопрос отвечает утвердительно. По его мнению, в России просто
необходимы достаточные конституционные гарантии осуществления местного самоуправления. Объяснение тому он находит в
следующем: институты самоуправления на местах утверждаются
в российских условиях не снизу, а сверху42. Данное утверждение
стало весьма расхожим, оно встречается и в публицистике, и в
научных трудах по юриспруденции. За исключением определенных исторических периодов Россия оставалась государством с
ярко выраженным централистским началом, в котором местному
самоуправлению почти не было места. Вот почему восстановленное в России в начале 90-х годов XX века местное самоуправление нуждается в опеке государства, его патронаже.
Ситуация в части необходимости конституционной регламентации местного самоуправления меняется кардинальным образом. При сравнении конституций ведущих западноевропейских
государств с конституционными актами стран Центральной и
Восточной Европы выявляется следующая закономерность. Конституции первой группы либо практически лишены норм о местном самоуправлении, либо регулируют его крайне скупо (Франция, ФРГ)43. Напротив, конституции второй группы (Словения,
Словакия, Румыния, Польша) содержат подробные, состоящие из
нескольких статей разделы или главы, посвященные местному
42
43
См.: Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1998. С. 116.
См.: Конституции зарубежных государств. М., 2001.
76
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Конституционное регулирование местного самоуправления
(территориальному) самоуправлению44. Они были приняты в период 1991 – 1997 годов и находились под влиянием требований
Европейской хартии местного самоуправления. Можно предположить с большой долей вероятности, что каждая вновь принятая
конституция государства, разделяющего идеологию Европейского Союза, будет содержать раздел с наименованием «местное самоуправление»45.
Уже отмечалось, что Конституция РФ относит установление
общих принципов организации системы органов государственной
власти и местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72). В юридической литературе давно признается многозначность этой формулировки. В разные годы в различных изданиях подчеркивался
недостаточно ясный смысл указанного конституционного положения46, его не совсем понятный смысл47, проблема языкового
толкования данной нормы48. Исследователи задаются вопросом: а
что относится к совместному ведению центра и регионов? При
этом авторы называют четыре варианта: «установление общих
44
См.: Конституции государств Центральной и Восточной Европы.
М., 1997.
45
Определенные разночтения существуют в оценках конституционного влияния на местное самоуправление в федеративных государствах. Например, в учебнике «Муниципальное право Российской Федерации» под
редакцией Н.С. Бондаря смело утверждается: «Такого подробного конституционного регулирования местного самоуправления, как у нас, не знает
ни одна конституция зарубежных федеративных государств» (с. 31). В
книге «Российское законодательство: проблемы и перспективы» (М., 1995)
исследователи настаивают на том, что конституция Мексики «определяет
подробнейшим для Основного закона образом сферу и условия деятельности муниципалитетов, их отношения с федеральными властями и властями
субъектов федерации» (с. 176). Вопрос этот, конечно, не принципиальный,
но внимание к деталям всегда полезно.
46
См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. М.,
1999. С. 177.
47
См.: Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1998. С. 117.
48
См.: Романов А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации как предмет законодательного регулирования // Российский юридический журнал. 2001. № 3. С. 32 – 36.
77
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
принципов местного самоуправления»; «установление общих
принципов организации местного самоуправления»; «установление общих принципов организации системы местного самоуправления»; «установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления».
Попытку определить содержание и пределы понятия «общие
принципы организации системы местного самоуправления»
предпринял судья Конституционного Суда РФ Э.М. Аметистов. В
особом мнении к постановлению Конституционного Суда РФ от
30 мая 1996 года № 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона
от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»49 им названы две
группы норм, составляющие в совокупности указанное понятие.
Первая группа гарантирует реализацию закрепленных в Конституции РФ основ самоуправления и соответствующих прав
граждан на самоуправление. К ней отнесены: самостоятельность
местного самоуправления (ст. 12); самостоятельное решение населением вопросов местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через органы местного самоуправления (ст. 130); осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131);
запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133);
осуществление субъектами Федерации собственного правового
регулирования местного самоуправления (ч. 4 ст. 76).
Вторая группа норм должна обеспечить реализацию ряда положений, составляющих основы конституционного строя России
и гарантирующих права гражданина. К ней отнесены положения
о праве народа осуществлять свою власть через муниципальные
органы (ч. 2 ст. 3); о праве граждан участвовать в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32); о праве граждан избирать и быть избранными в
муниципальные органы (ч. 2 ст. 32). В состав данной группы входят также отдельные международно-правовые нормы, содержащиеся во Всеобщей декларации прав человека 1948 года и Меж49
СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2811.
78
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3. Конституционное регулирование местного самоуправления
дународном пакте о гражданских и политических правах 1966 года и устанавливающие, что воля народа и отдельного гражданина
должна находить выражение в периодических выборах. Есть такие нормы и в Европейской хартии местного самоуправления.
Только нормы обеих групп образуют общие принципы организации системы местного самоуправления, а содержащиеся в
оспариваемых статьях закона 1995 года требования о сроках проведения выборов в муниципальные органы «не дотягивают» до
такого высокого статуса. В результате ЦИК РФ сделал вывод о
том, что включение указанных норм в федеральное законодательство не соответствует Конституции РФ.
Конституционный Суд РФ разделяет такую точку зрения, но
лишь в части невозможности отнесения сроков выборов к категории «общих принципов». В остальном Суд посчитал вполне обоснованным включение этих норм в федеральный закон. И вот по каким основаниям. Данные положения восприняты Судом как гарантирующие политические права граждан, их регулирование находится в исключительном ведении Российской Федерации, а защита – в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
К теме общих принципов Конституционный Суд РФ обратился еще раз в другом своем постановлении от 16 октября
1997 года № 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»50. По мнению заявителей, установленный в
этой статье порядок досрочного прекращения полномочий муниципальных органов имеет сугубо процедурный характер и не может относиться к общим принципам организации местного самоуправления, которые находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, такой порядок
должен в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ определяться
не федеральным законом, а законами субъектов Федерации.
Конституционный Суд РФ признал, что возможность досрочного прекращения полномочий – один из основных принципов, определяющих статус органов и должностных лиц местного
50
СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4902.
79
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
самоуправления. Поскольку установление общих принципов относится к совместному ведению, федеральный законодатель имел
полное право осуществлять собственное правовое регулирование
данного вопроса.
2.4. Нормативно-правовое регулирование
местного самоуправления
Законы, касающиеся местного самоуправления, могут быть
поделены на три группы: систематизированные (федеральные
законы об общих принципах организации местного самоуправления; законы субъектов Федерации о местном самоуправлении);
специализированные (федеральные и региональные законы,
регламентирующие отдельные аспекты самоуправления на местах); отраслевые (не имеющие, на первый взгляд, никакого отношения к местному самоуправлению, но содержащие полномочия муниципальных органов в той или иной сфере правового регулирования).
Законы первой группы часто именуют статутными, базовыми,
а также рамочными. По нашему мнению, их можно называть систематизированными, поскольку законы об общих принципах организации местного самоуправления объединяют нормативные
предписания различных отраслей права (гражданского, финансового, административного), подчиняя их задаче регулирования муниципально-правовых отношений. Законы данной группы выполняют самую значительную роль в определении статуса местного
самоуправления и режима его функционирования. Им принадлежит огромное значение в распространении императивных установок, определяющих параметры местного самоуправления на территории страны в целом. Вместе с тем закон 2003 года трудно назвать рамочным (в особенности сравнивая его с предшественником – законом 1995 года, которому, напротив, определение «рамочного» было очень близко). Если закон 1995 года избегал детального правового регулирования, отдавая его субъектам Федерации и муниципальным образованиям, то закон 2003 года, наоборот, в значительной мере усилил долю общих правовых регуляторов, что представляется нам оправданным шагом.
80
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.4. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления
Долгое время считалось, что совместное ведение неизбежно
требует примерного равенства Российской Федерации и ее субъектов в объеме правовой регламентации. Такой подход, по нашему
мнению, выгоды стране не принес. Увеличение степени федерального присутствия в организационно-правовом сопровождении муниципальной власти естественным образом будет способствовать
распространению единых для всей страны основ ее функционирования. Недостаток такого единства, дефицит общих правовых установок, на наш взгляд, негативно сказался на состоянии местного
самоуправления в России. Передоверив многие важные аспекты его
устройства субъектам Федерации, центральная власть во многом
утратила контроль за этим процессом. В результате вместо объективно необходимого учета исторических, национально-этнических
особенностей Россия получила местное самоуправление густо окрашенное субъективными представлениями руководителей регионов о том, какой быть местной власти.
Специализированные законодательные акты федерального и
регионального значения касаются отдельных сторон муниципальной организации. На федеральном уровне это законы: от 26 ноября
1996 года № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»51; от 8 января 1998 года № 8-ФЗ «Об
основах муниципальной службы в Российской Федерации»52; от 11
апреля 1998 года № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии
местного самоуправления»53; от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»54.
Много раз подчеркивалось, что перечень специализированных законов должен быть более полным. Закон 1995 года прямо
указывал на то, какие федеральные законы нуждаются в принятии: о наделении органов местного самоуправления отдельными
федеральными государственными полномочиями; о государст51
СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497.
СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224.
53
СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
54
СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
52
81
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
венных минимальных социальных стандартах; о статусе выборных должностных лиц местного самоуправления; о статусе приграничных территорий местного самоуправления и т.д. Подобные
законы так и не появились, что во многом объясняет непоследовательность и незаконченность муниципальной реформы.
Субъекты Федерации также обладают крупным массивом
специализированных законов: о порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований; о наделении органов
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; о порядке образования, преобразования и упразднения
муниципальных образований; о территориях и границах муниципальных образований; о статусе депутатов представительных органов и глав муниципальных образований; о выборах в органы
местного самоуправления; о местных референдумах; о муниципальной службе и т.д.
Отраслевые федеральные законы, главным образом, устанавливают полномочия муниципальных органов в самых разных областях общественных отношений. В их числе Градостроительный и
Земельный кодексы РФ, федеральные законы о государственной
поддержке малого предпринимательства, о товариществах собственников жилья, о недрах, об образовании, об обороне и т. п. Все
они в совокупности демонстрируют огромное число обязанностей
муниципальных органов. Очень важно обеспечить соответствие законов этой группы систематизированным и специализированным
(в авторской классификации) законодательным актам. Этого соответствия зачастую не хватает. Достаточно сказать, что вопросы местного значения, содержащиеся в прежнем и настоящем федеральном законах об общих принципах организации местного самоуправления, не совпадают с положениями Бюджетного кодекса РФ,
закрепляющими расходы местных бюджетов.
82
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.5. Иные нормативные акты
2.5. Иные нормативные акты
2.5. Иные нормативные правовые акты,
регламентирующие осуществление
местного самоуправления
К иным нормативным актам относятся постановления палат
Федерального Собрания РФ, акты Президента РФ, содержащие
муниципальные нормы, постановления Правительства РФ.
Палаты Федерального Собрания РФ к теме местного самоуправления обращаются крайне редко. В литературе обычно приводят один-два примера – постановления Государственной Думы
от 10 июня 1994 года «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах
субъектов Российской Федерации»55 и от 10 июля 1996 года «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об
обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное
решение вопросов местного значения»56. Тем не менее право издания собственных постановлений палатами российского парламента
безусловно признается, а за самими постановлениями резервируется место самостоятельных источников муниципального права.
Более активную роль в регулировании муниципальных правоотношений выполняет Президент РФ. Назовем некоторые президентские указы: от 22 декабря 1993 года № 2265 «О гарантиях
местного самоуправления в Российской Федерации»57; от 24 мая
1996 года № 775 «О Федеральной комплексной программе развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях
экономической реформы»58; от 11 июня 1997 года № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»59; от 15 октября 1999 года № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в
55
Ведомости Федерального Собрания РФ. 1994. № 6. Ст. 284.
СЗ РФ. 1996. № 30. Ст. 3576.
57
САПП РФ. 1993. № 52.
58
СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2667.
59
СЗ РФ. 1997. № 22. Ст. 2571.
56
83
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
области развития местного самоуправления в Российской Федерации»60 и другие.
К источникам муниципального права относятся постановления Правительства РФ: от 27 декабря 1995 года № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления»61; от 27 июня 1996 года № 755 «О некоторых мерах
по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления»62; от
28 июня 1996 года № 762 «Об утверждении Федеральной комплексной программы развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы»63; от 15 августа 1997 года № 1023 «О Совете руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической
реформы при Правительстве Российской Федерации»64; от 19 января 1998 года № 65 «О Федеральном реестре муниципальных
образований»65 и другие.
Постановления Правительства РФ, изданные по вопросам совместного ведения, являются обязательными для региональных
органов власти, муниципальных образований.
2.6. Судебные решения как источники
муниципального права
Судебные решения служат источниками правового регулирования местного самоуправления в силу большой значимости конституционного контроля в России, хотя сомнения по этому поводу существуют, ведь Конституционный Суд РФ не является правотворческим органом.
На деле, однако, точка зрения (правовая позиция) суда имеет
обязательный характер, очень часто она насыщена нормативно60
СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.
СЗ РФ. 1996, № 2. Ст. 121.
62
СЗ РФ. 1996. № 27. Ст. 3282.
63
СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3376.
64
СЗ РФ. 1997. № 34. Ст. 3984.
65
СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 486.
61
84
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.6. Судебные решения как источники муниципального права
стью66, например, в постановлении Конституционного Суда РФ
от 2 апреля 2002 года № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений законов субъектов Федерации о порядке отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления»67. Конституционный Суд РФ по сути не столько
дал оценку обоим законам на предмет их соответствия Конституции РФ, сколько сформулировал положения, содержащие нормы
права. Более того, указания суда об основаниях отзыва пункта о
количестве голосующих в пользу отзыва и некоторые другие выводы стали прецедентными. Они находят выражение в законодательных актах, уставах муниципальных образований. Несоответствие положений уставов самоуправляющихся территорий указанному постановлению Конституционного Суда вызывает вмешательство органов прокуратуры.
Нет разночтений и относительно того, в каких случаях решения суда являются источниками права. Это прежде всего проверка конституционности законов, подзаконных актов и т. д., разрешение споров о компетенции, а также толкование Конституции
РФ. Расхождения касаются другого: какие акты суда могут быть
признаны источниками права. М.В. Баглай полагает, что только
постановления68.
Авторы учебника «Муниципальное право Российской Федерации»69 уверены, что это – постановления и определения (правда, в качестве конкретных примеров они приводят только постановления суда, которые, по их мнению, имеют общеобязательный
характер и повышенную юридическую силу).
66
Право Конституционного Суда РФ признавать законодательные акты, их отдельные положения неконституционными «поднимает» судебное
решение до уровня закона, то есть оно уже не просто акт применения права, а само право. См.: Конституционное право России: учебник / Отв. ред.
А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. Екатеринбург, 2001. С. 48.
67
СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.
68
См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации.
М.: Норма, 2001. С. 27.
69
См.: Муниципальное право Российской Федерации / под ред.
Я.С. Бондаря. М., 1998. С. 33 – 34.
85
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
Полагаем уместным назвать здесь те решения Конституционного Суда РФ, которые сыграли решающую роль в становлении местного самоуправления в России. Это постановления:
– от 1 февраля 1996 года № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области»70;
– от 24 января 1997 года № 1-П «По делу о проверке конституционности закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 г.
«О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»71;
– от 3 ноября 1997 года № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона 26 ноября
1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда»72;
– от 15 января 1998 года № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93, 94 Конституции Республики Коми
и статьи 31 закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об
органах исполнительной власти в Республике Коми»73;
– от 30 ноября 2000 года № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции закона Курской области от
22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав
(Основной закон) Курской области»74;
– от 2 апреля 2002 года № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений закона Красноярского края
«О порядке отзыва депутата представительного органа местного
самоуправления» и закона Корякского автономного округа «О
порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного само70
СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700.
СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.
72
СЗ РФ. 1997. № 45. Ст. 5241.
73
СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532.
74
СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.
71
86
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.7. Муниципальные правовые акты
управления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами
заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева»75,
а также определение от 4 февраля 1999 года № 17-О «О прекращении производства по делу о проверке конституционности ряда
положений Конституции Республики Хакасия, закона Республики Хакасия «Об органах власти района, города республиканского
значения в Республике Хакасия» и закона Республики Хакасия
«О Правительстве Республики Хакасия» в связи с запросом Верховного Суда Республики Хакасия»76.
Муниципальные правовые акты не могут быть предметом
рассмотрения Конституционного Суда РФ. Их соответствие конституциям (уставам) субъектов Федерации устанавливают региональные конституционные (уставные) суды.
2.7. Муниципальные правовые акты
Местные правовые акты – это обязательные для исполнения на
территории муниципального образования документально оформленные решения, принятые населением непосредственно, органами
или должностными лицами местного самоуправления, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер, по вопросам местного значения
или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных муниципальным органам. Это определение
позволяет классифицировать муниципальные правовые акты на несколько видов в зависимости от различных критериев:
• по субъектам, их принявшим, акты делятся на следующие:
принятые непосредственно населением на местных референдумах, собраниях, сходах граждан; изданные органами и должностными лицами местного самоуправления (думой, главой муниципального образования, руководителем местной администрации,
руководителем структурного подразделения администрации);
• в зависимости от объекта воздействия муниципальные правовые акты классифицируются на принятые по вопросам местного
75
76
СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.
СЗ РФ. 1999. № 13. Ст. 1648.
87
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
значения; по вопросам осуществления отдельных государственных
полномочий, возложенных на местное самоуправление;
• в зависимости от юридической природы различаются
нормативные правовые акты (устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила) длительного действия, рассчитанные на неоднократное применение, адресованные широкому
кругу лиц, и правовые акты индивидуального характера (акты
применения права), предназначенные для конкретных лиц, не касающиеся важных вопросов жизнедеятельности муниципального
образования, применяемые однократно;
• по порядку вступления в юридическую силу правовые
акты группируются на: акты, требующие обязательной публикации (в соответствии со ст. 15 Конституции РФ и ч. 2 ст. 47 закона
2003 года это акты, затрагивающие права, свободы и интересы
граждан); акты, не требующие обязательной публикации.
Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке,
установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов
местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают
в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Порядок опубликования муниципальных актов определяется уставом муниципального образования. Он должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан. Исключение будут составлять акты
или их отдельные положения, содержащие сведения, распространение которых ограничено федеральным законодательством (ч. 3
ст. 47 закона 2003 года);
• по наименованию муниципальные правовые акты подразделяются на: уставы; положения; регламенты; решения (акты,
принятые на местном референдуме, собрании (сходе) граждан;
акты представительного органа местного самоуправления, устанавливающие правила, обязательные для населения, а также регулирующие вопросы организации и деятельности самого представительного органа); постановления и распоряжения (акты главы муниципального образования, председателя представительного органа, главы местной администрации по вопросам своей компетенции); приказы (издаваемые иными должностными лицами
88
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.7. Муниципальные правовые акты
местного самоуправления; им же предоставлено право издания
распоряжений по вопросам, отнесенным к их компетенции)77.
Сравнивая закон 2003 года с аналогичным законом 1995 года,
отметим унификацию наименований муниципальных правовых
актов. Данный вопрос перестал быть прерогативой только устава
муниципального образования (по закону 1995 года). Теперь это
вопрос, решенный федеральным законодателем (ст. 43 закона
2003 года).
Муниципальные правовые акты обладают несколькими признаками. Они обязательны для исполнения. Их неисполнение или
ненадлежащее исполнение влечет наступление ответственности.
Территорией распространения этих актов служит муниципальное
образование. Муниципальные акты могут быть отменены, или их
действие может быть приостановлено органами и должностными
лицами местной власти их принявшими, а также судом. Закон
2003 года впервые установил, что акты местного самоуправления
вправе отменять уполномоченные органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, но только в части, ре-
77
В современной истории местного самоуправления в России был
случай, когда отдельные акты муниципальных органов стали именовать
законами. Согласно закону г. Читы от 14 марта 1996 года «О правовых актах органов местного самоуправления в г. Чите» законами города именуются правовые акты Читинской городской думы, содержащие основные
принципы городского устройства, пути реализации компетенции и полномочий органов городского самоуправления по вопросам местного значения
и иные положения, затрагивающие права, свободы и обязанности населения города Читы, не имеющие конкретного адресата и рассчитанные на
неоднократное применение. По заявлению прокурора г. Читы, рассмотренному в судебном заседании только в декабре 1999 года, решение Читинской городской думы по поводу того, чтобы называть принимаемые ею
правовые акты законами было признано недействительным. Кроме того,
было признано не соответствующим законодательству наименование нормативных правовых актов думы законами. Основной аргумент суда состоял в том, что органы местного самоуправления в соответствии со ст. 104
Конституции РФ не отнесены к субъектам законодательной инициативы.
Решение суда первой инстанции было поддержано коллегией по гражданским делам областного суда.
89
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
гулирующей осуществление органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий.
Муниципальные правовые акты образуют систему, включающую:
1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе
граждан);
3) акты представительного органа; акты главы муниципального образования; постановления и распоряжения руководителя
местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Устав муниципального образования и оформленные в виде
правовых актов решения, принятые на местном референдуме
(сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в
системе муниципальных актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные
акты не должны противоречить уставу и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан). Большинство авторов склонны рассматривать устав муниципального образования
как муниципальный правовой акт высшей юридической силы78.
Однако А.А. Сергеев считает, что в иерархии правовых актов устав не находится выше решений, принимаемых непосредственно
населением муниципального образования. Такие решения могут
превосходить по своей юридической силе нормы устава муниципального образования79. По нашему мнению, новое федеральное
законодательство об общих принципах организации местного самоуправления скорее исходит из равнозначности уставов муниципальных образований и актов, принятых на местных референдумах (сходах граждан), признавая, что и те, и другие являются
актами высшей юридической силы в системе муниципальных
правовых актов (ч. 2 ст. 43 закона 2003 года).
78
См.: Васильев В.И. Уставы муниципальных образований // Журнал
российского права. 1999. № 2. С. 20 – 32.
79
См.: Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления. Воронеж, 1999. С. 102 – 103.
90
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.7. Муниципальные правовые акты
В организации местного самоуправления устав муниципального образования играет ключевую роль. На это указывает
его всеобъемлющий характер. В уставе в обязательном порядке
должны найти отражение:
1) наименование муниципального образования;
2) перечень вопросов местного значения;
3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении
вопросов местного значения;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименования и полномочия выборных и иных органов
местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
6) виды, порядок принятия, опубликования и вступления в
силу муниципальных правовых актов;
7) срок полномочий представительного органа, депутатов,
выборных должностных лиц местного самоуправления, основание и порядок прекращения их полномочий;
8) виды ответственности органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления, основания ее наступления;
9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета;
10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Таким образом, устав определяет основные параметры жизнедеятельности местного самоуправления на территории конкретного муниципального образования, его функциональные, территориальные, организационно-правовые и финансово-экономические
основы.
Прежде устав муниципального образования принимался населением либо представительным органом местного самоуправления. В соответствии с новым федеральным законодательством
устав принимается местным представительным органом, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным
правом, менее 100 человек – населением непосредственно на
сходе граждан. В любом случае речь идет об особом субъекте
91
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
принятия устава муниципального образования, что отличает его
самым существенным образом от других муниципальных правовых актов. Долгое время считалось, что принятие устава населением в большей степени обеспечивает реализацию конституционного принципа граждан на самостоятельное решение вопросов
местного значения, способствует зарождению у них интереса к
нормотворческому процессу80 и т. д. Тем не менее в настоящее
время законодатель предпочел населению представительный орган муниципального образования. Это тем более странно на общем фоне расширения перечня институтов прямой демократии,
последовавшего в новом федеральном законодательстве. Думается, однако, что дело не в ущемлении демократии, а в признании
факта преимущественного принятия уставов местными думами.
Теперь проект устава, а также проект муниципального правового
акта о внесений изменений и дополнений в устав подлежат опубликованию с одновременным опубликованием установленного
представительным органом местного самоуправления порядка
учета предложений по проекту, участия граждан в его обсуждении. Данную меру можно воспринимать как средство, компенсирующее удаление граждан с поля, на котором устав принимается.
Впервые федеральное законодательство определяет норму
голосования депутатов представительного органа при принятии
устава, внесении в него изменений и дополнений (большинство в
две трети от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования).
Принятие муниципальных правовых актов изначально санкционировано государством посредством законодательного разрешения. Однако устав муниципального образования – единственный муниципальный акт, нуждающийся в последующем
санкционировании (признании). Речь идет о необходимости государственной регистрации уставов (внесенных в них изменений
и дополнений) в органах юстиции. Порядок государственной регистрации устанавливается специальным федеральным законом,
80
См.: Садинова О.Г. Устав муниципального образования // Юридическая наука в современном мире: фундаментальные и прикладные проблемы. Пермь, 2000. С. 32 – 38.
92
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.7. Муниципальные правовые акты
принятие которого следует ожидать. Прежде соответствующая
функция была предоставлена органам государственной власти
субъектов федерации. Как результат многие вопросы, связанные
с регистрацией, решались различным образом. В первую очередь
это касалось органов, осуществляющих регистрацию. Часть субъектов федерации предпочтение отдавала органам юстиции, другая часть передала решение данного вопроса законодательным
органам государственной власти субъектов федерации. Второй
вариант, хотя он и не был признан несоответствующим Конституции РФ81, всегда казался не совсем верным, учитывая удаленность местного самоуправления от системы государственной власти. В соответствии с законом 2003 года регистрация уставов муниципальных образований становится уделом исключительно органов юстиции (п. 6 ст. 44).
Вероятно, что процедура государственной регистрации будет
предусматривать выполнение следующих действий:
1) подача необходимых для регистрации документов: заявления
и текста устава, изменений или дополнений в него, решения представительного органа местного самоуправления или схода граждан;
2) собственно регистрация устава, осуществляемая путем
проставления на его первой странице специальной надписи с наименованием регистрирующего органа, датой регистрации и вы-
81
В определении Конституционного Суда РФ от 31 мая 1999 года № 6-О
«По делу о проверке конституционности положений статей 4, 5 и 6, части 2
статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-Петербурга от 9 декабря 1997 года «О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга»
отмечается, что установление порядка регистрации устава муниципального
образования (в том числе определение того, какой государственный орган ее
осуществляет) составляет предмет ведения субъекта Федерации и находится
вне пределов ведения Российской Федерации, а также совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, в этом вопросе субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование. Формально суд прав, хотя на
конкретный вопрос о том, имеют ли законодательные органы власти региона
право осуществлять регистрацию уставов муниципальных образований, он
так и не ответил (СЗ РФ. 1999. № 23. Ст. 2891).
93
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
дачи свидетельства о регистрации. Специальная надпись скрепляется подписью руководителя органа юстиции и печатью82;
3) внесение данных о государственной регистрации в реестр
муниципальных образований (региональный и федеральный). Для
этого в орган исполнительной власти субъекта федерации, на который возложена обязанность ведения реестра, представляется ряд
документов: заявление о внесении муниципального образования в
Федеральный реестр; решение о создании муниципального образования или иной документ, подтверждающий осуществление местного самоуправления на определенной территории; протокол избирательной комиссии о результатах выборов депутатов местного
представительного органа либо выборных должностных лиц местного самоуправления; опубликованный устав муниципального образования; пояснительная записка с указанием наименования муниципального образования, адреса, по которому располагаются органы местного самоуправления, состава поселений, входящих в
муниципальное образование, если оно объединяет несколько поселений. Отказ во внесении муниципального образования в Федеральный реестр может быть обжалован заявителем в судебном порядке. Упраздненные муниципальные образования подлежат исключению из Федерального реестра;
4) должны быть предусмотрены основания отказа в регистрации и возможность обжалования незаконной регистрации. Закон
2003 года устанавливает следующие основания отказа: противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам и принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам
субъектов федерации; нарушение порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав. Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, изменений и дополнений в него, а также
нарушение установленных сроков его регистрации могут быть
обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в
82
Например, такой порядок установлен в областном законе от 26 января 1996 года «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Свердловской области».
94
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.7. Муниципальные правовые акты
судебном порядке. Аналогичным образом обжалуется незаконная
регистрация устава83;
5) устав муниципального образования, внесенные в него изменения и дополнения подлежат официальному опубликованию
(обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу только после этого. Таким образом, вступление устава в юридическую силу связано с двумя обстоятельствами: его
государственной регистрацией и опубликованием.
83
Областной закон «О порядке государственной регистрации уставов
муниципальных образований в Свердловской области» выделил в отдельную норму положение о том, что орган, регистрирующий уставы муниципальных образований (главное управление юстиции по Свердловской области), не вправе отменять собственное решение о регистрации; это исключительное дело суда.
95
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тестовые задания
Тестовые задания
Тестовые задания
1. Что такое местное самоуправление:
1) форма народовластия;
2) право народа управлять своими делами;
3) признаваемая Конституцией самостоятельная и под свою
ответственность деятельность населения по решению вопросов
местного значения;
4) управление муниципальным образованием?
2. Когда была принята Европейская хартия о местном
самоуправлении:
1) 1920;
2) 1985;
3) 1995;
4) 1990?
3. Что такое муниципальная собственность:
1) собственность, не относящаяся к федеральной собственности;
2) собственность, не относящаяся к собственности субъекта
федерации;
3) собственность муниципального образования;
4) собственность органов местного самоуправления?
4. Когда был принят действующий ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»:
1) 1991;
2) 1997;
3) 2003;
4) 1995?
96
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тестовые задания
5. Что составляет экономическую основу местного самоуправления:
1) движимое и недвижимое имущество муниципального образования;
2) муниципальная собственность; местные финансы; имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления и иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения
муниципального образования;
3) любая собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования;
4) муниципальная собственность, финансы, кредиты, внебюджетные средства, муниципальная казна, местный бюджет, а
также земля и другие природные ресурсы?
6. Кто управляет муниципальной собственностью, осуществляет права собственника муниципального имущества:
1) органы местного самоуправления;
2) органы власти субъекта федерации;
3) органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законодательством, население муниципального образования непосредственно;
4) территориальный коллектив?
7. Кто определяет порядок и условия приватизации объектов муниципальной собственности:
1) федеральные органы;
2) администрация муниципального образования;
3) население непосредственно или представительные органы
местного самоуправления;
4) власти субъекта федерации?
8. Вправе ли органы местного самоуправления осуществлять внешнеэкономическую деятельность
1) нет, это прерогатива государственных органов;
2) да, но только по согласованию с федеральными органами;
97
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тестовые задания
3) да, но только в интересах населения и в установленном законом порядке;
4) нет, это не входит в их компетенцию.
9. Какие бюджеты в соответствии с Бюджетным кодексом
РФ относятся к местным:
1) все бюджеты, которые не являются государственным
бюджетом;
2) бюджеты городов и поселков;
3) бюджеты муниципальных образований;
4) бюджеты субъектов федерации?
10. На каком уровне органы местного самоуправления
обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения:
1) на уровне прожиточного минимума;
2) не ниже минимальных государственных социальных стандартов;
3) на уровне минимальной заработной платы;
4) на уровне доходов местного бюджета?
11. Кто устанавливает минимально необходимые расходы
местных бюджетов:
1) органы местного самоуправления;
2) органы власти субъектов федерации;
3) население муниципального образования;
4) глава администрации муниципального образования?
12. Кто устанавливает местные налоги и льготы по их
уплате:
1) глава администрации муниципального образования;
2) федеральные органы государственной власти;
3) население муниципального образования;
4) представительные органы местного самоуправления?
98
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тестовые задания
13. Кто может отменить (признать недействительными)
решения выборных органов местного самоуправления:
1) органы местного самоуправления, принявшие эти решения, или суд;
2) глава администрации муниципального образования;
3) органы власти субъектов федерации;
4) прокурор?
14. Какими нормативными актами могут быть досрочно
прекращены полномочия представительного органа местного
самоуправления:
1) решением суда;
2) законом субъекта федерации, федеральным законом;
3) актом главы администрации муниципального образования;
4) федеральным конституционным законом?
15. Что такое вопросы местного значения:
1) вопросы, не входящие в предметы ведения органов власти
субъектов федерации;
2) вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым Конституцией РФ;
3) вопросы, отнесенные к ведению органов местного самоуправления федеральным законодательством;
4) вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с законодательством?
16. Что такое муниципальное образование:
1) населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления;
2) городское, сельское население, несколько поселений, часть
поселения, иная населенная территория, в пределах которой действует устав муниципального образования;
99
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тестовые задания
3) вид административно-территориального деления субъекта
федерации;
4) город, поселок, другая территория, в пределах которой
граждане реализуют свое право на местное самоуправление?
17. В компетенцию каких органов входит регулирование
и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления:
1) в компетенцию федеральных органов и органов власти
субъектов федерации;
2) в компетенцию органов местного самоуправления;
3) в компетенцию главы администрации муниципального образования;
4) в компетенцию федеральных органов государственной
власти?
18. Кем принимается устав муниципального образования:
1) администрацией муниципального образования;
2) главой муниципального образования;
3) органами государственной власти субъекта федерации;
4) представительным органом местного самоуправления или
населением непосредственно?
19. Каким нормативным актом устанавливается порядок
регистрации устава муниципального образования:
1) федеральным законом;
2) федеральным конституционным законом;
3) законом субъекта федерации;
4) ведомственными актами Министерства юстиции?
20. В какой момент устав муниципального образования
вступает в силу:
1) после его официального опубликования (обнародования);
2) после его регистрации соответствующими органами;
3) после его подписания главой местной администрации;
4) после принятия решения об уставе представительным органом местного самоуправления?
100
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тестовые задания
21. Имеет ли право муниципальное образование на собственную символику (герб, флаг, гимн и т.п.):
1) муниципальное образование вправе иметь любую символику;
2) муниципальное образование не имеет права на герб, флаг,
гимн и т.п. – это атрибуты государства;
3) муниципальные образования имеют право только на эмблемы, отражающие местные традиции;
4) муниципальные образования вправе иметь собственную символику (гербы, эмблемы и т.д.), отражающие исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные традиции.
22. Каким нормативным актом регулируется порядок образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований:
1) уставом муниципального образования;
2) федеральным законом;
3) актом главы местной администрации;
4) законом субъекта федерации?
23. Кто может выступить инициатором изменения границ
муниципального образования:
1) только население муниципального образования;
2) население муниципального образования, его органы и органы государственной власти субъекта федерации;
3) только органы государственной власти субъекта федерации;
4) только местные органы самоуправления?
24. При какой численности населения возникает право на
местное самоуправление:
1) от 10 до 100 человек;
2) от 100 до 1000 человек;
3) от 1000 и более человек;
4) население имеет право на осуществление местного самоуправления независимо от его численности.
101
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тестовые задания
25. На всей ли территории Российской Федерации осуществляется местное самоуправление:
1) да, на всей без исключения;
2) нет, только там, где это экономически целесообразно;
3) в целях защиты конституционного строя, обеспечения
обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на местное самоуправление на отдельных
территориях;
4) на всей территории Российской Федерации, кроме закрытых административно-территориальных формирований.
26. Кто определяет структуру органов местного самоуправления:
1) население самостоятельно;
2) глава местной администрации;
3) органы власти субъекта федерации;
4) представительные органы местного самоуправления?
27. Наличие каких органов местного самоуправления в
соответствии с федеральным законом является обязательным:
1) главы администрации;
2) выборных органов местного самоуправления;
3) администрации муниципального образования;
4) органов, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования?
28. Что такое местный референдум:
1) всеобщее голосование жителей муниципального образования;
2) голосование населения по вопросам местного значения;
3) установленный уставом муниципального образования способ принятия решений;
4) голосование на местном уровне?
102
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тестовые задания
29. Что такое народная правотворческая инициатива:
1) право населения вносить проекты актов по вопросам местного значения в органы местного самоуправления;
2) предложения граждан, выдвигаемые к органам местного
самоуправления на митингах, демонстрациях, шествиях;
3) сформулированные в установленной форме и переданные
через средства массовой информации предложения граждан об
улучшении местного самоуправления;
4) право граждан принимать решения, обязательные для исполнения на всей территории муниципального образования?
30. Как определяется численный состав представительного органа местного самоуправления:
1) устанавливается в соответствии с законом субъекта федерации;
2) определяется населением муниципального образования на
референдуме;
3) устанавливается решением главы местной администрации;
4) определяется уставом муниципального образования?
31. Может ли в РФ население само, а не через представителей, осуществлять местное самоуправление:
1) нет, не может, в соответствии с законом создание представительных органов местного самоуправления обязательно;
2) да, может, если это предусмотрено уставом муниципального образования;
3) да, может, если в соответствии с законом субъекта федерации и уставом муниципального образования предусмотрена возможность местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.
4) нет, не может, так как местное самоуправление должно
осуществляться в двух формах демократии – представительной и
непосредственной, как это зафиксировано в Конституции РФ.
103
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тестовые задания
32. Могут ли государственные должностные лица осуществлять местное самоуправление в РФ:
1) да, если это необходимо для защиты конституционного
строя;
2) да, если это необходимо в целях рационального социальноэкономического развития региона;
3) нет, так как осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;
4) нет, так как государственная служба и муниципальная
служба по-разному оплачивается.
33. На каком правовом основании строятся хозяйственные отношения между органами местного самоуправления и
предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности:
1) на основе договоров;
2) на основе Конституции РФ и федеральных законов;
3) на основе решений местной администрации;
4) на основе законов субъектов федерации?
34. Что такое местная казна:
1) средства местного бюджета;
2) средства местного бюджета, а так же иное имущество, не
закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями;
3) все финансовые средства органов местного самоуправления, за исключением кредитов и других заемных средств;
4) средства местного бюджета без учета субвенций и дотаций?
35. Что такое дотации местного бюджета:
1) средства предоставленные государством для решения социально-культурных, экономических и других задач на местном
уровне;
104
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тестовые задания
2) средства, предоставленные местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации в порядке
бюджетного регулирования без целевого назначения;
3) средства, предоставленные местным бюджетам из бюджета субъекта федерации, для покрытия текущих расходов бюджета
на соответствующий финансовый год;
4) средства, передаваемые из государственного бюджета в
местный бюджет и подлежащие возврату в установленные сроки?
36. Что такое субвенции в местный бюджет:
1) денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на
определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета, бюджета субъекта федерации и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае неиспользования их
по целевому назначению в установленный срок;
2) денежные средства, выделяемые без целевого назначения
на определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета, бюджета субъекта федерации и подлежащие
возврату в соответствующий бюджет в случае неисполнения основных показателей местного бюджета;
3) денежные средства, выделяемые на конкретные цели из
федерального бюджета, бюджета субъекта федерации, подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае их нецелевого
расходования;
4) денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на
определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета, бюджета субъекта федерации и подлежащие возврату в сроки, установленные договором?
37. Что такое муниципальный заказ:
1) заказ главы администрации, сделанный муниципальному
предприятию;
2) соглашение между органом местного самоуправления и
подрядной организацией о выполнении работ (оказании услуг),
финансируемых за счет средств местного бюджета;
105
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тестовые задания
3) заказ муниципальных предприятий, учреждений, организаций на получение дополнительных средств из местного бюджета;
4) заказ органов местного самоуправления на приобретение
имущества, не закрепленного за муниципальными предприятиями, учреждениями, организациями?
38. Что такое муниципальные ценные бумаги:
1) облигации, жилищные сертификаты и другие ценные бумаги, распространяемые на территории муниципального образования;
2) ценные бумаги, приносящие доходы в местный бюджет;
3) облигации, жилищные сертификаты и другие ценные бумаги, выпускаемые органами местного самоуправления;
4) облигации, жилищные сертификаты и другие ценные бумаги, обеспеченные недвижимым муниципальным имуществом и
средствами муниципального бюджета?
106
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тестовые задания
Учебное издание
Афонин Михаил Викторович
Теория местного самоуправления
в России
Учебное пособие
Редактор, корректор О.Н. Скибинская
Компьютерная верстка И.Н. Ивановой
Подписано в печать 24.11.2005. Формат 60х84/16. Бумага тип.
Усл. печ. л. 6,28. Уч.-изд. л. 5,11. Тираж 100 экз. Заказ
Оригинал-макет подготовлен
в редакционно-издательском отделе ЯрГУ
Ярославский государственный университет
150000 Ярославль, ул. Советская, 14
Отпечатано
ООО «Ремдер» ЛР ИД № 06151 от 26.10.2001.
Г.Ярославль, пр. Октября, 94, оф.37 тел.(4852) 73-35-03
107
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тестовые задания
108
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
32
Размер файла
766 Кб
Теги
самоуправления, 820, учебно, афонин, россии, пособие, теория, местного
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа