close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

1102.Государственная гражданская служба история и современность Егоров С А

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное агентство по образованию
Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова
С.А. Егоров, Л.А. Чувакова
Государственная гражданская служба:
история и современность
Учебное пособие
Рекомендовано
Научно-методическим советом университета
для студентов специальности Юриспруденция
Ярославль 2006
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
УДК 340.1+35.08
ББК Х 2(2)я73
Е 30
Рекомендовано
Редакционно-издательским советом университета
в качестве учебного издания. План 2006 года
Рецензенты:
кафедра теории и истории государства и права МУБиНТ;
кандидат юридических наук, доцент
Нижегородской академии МВД России Н.В. Макарейко
Е 30
Егоров, С.А. Государственная гражданская служба: история и современность : учеб. пособие. / С.А. Егоров, Л.А. Чувакова; Яросл. гос.
ун-т. – Ярославль: ЯрГУ, 2006. – 144 с.
ISBN 5-8397-0486-5 (978-5-8397-0486-2)
В настоящем учебном пособии рассматриваются основные проблемы института государственной гражданской службы РФ: понятие,
принципы и система государственной службы, понятие и правовой
статус гражданских служащих, порядок прохождения гражданской
службы. Современная гражданская служба освещается с учетом исторического становления и развития системы государственной службы в
России и опыта публичной службы зарубежных стран.
Тема 1 написана кандидатом юридических наук, доцентом
С.А. Егоровым, темы 2 – 5 – кандидатом юридических наук
Л.А. Чуваковой.
Пособие предназначено для студентов, обучающихся по специальности 021100 Юриспруденция (дисциплина «Государственная и
муниципальная служба и проблемы ее реформирования: теория, история и практика (отечественный и зарубежный опыт)», блок ДС), всех
форм обучения.
Библиогр.: 110 назв.
УДК 340.1+35.08
ББК Х 2(2)я73
ISBN 5-8397-0486-5 (978-5-8397-0486-2)
2
© Ярославский
государственный
университет, 2006
© С.А. Егоров, Л.А. Чувакова,
2006
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Введение
Введение
С
озданная на волне демократических преобразований система государственной гражданской службы РФ себя не
оправдала, она нуждается в соответствующей корректировке на основе как позитивного, так и негативного исторического
опыта России и зарубежных стран.
Сегодня полным ходом идет административная реформа, одним
из важнейших направлений которой является реформирование государственной службы (см.: Указ Президента РФ от 23.07.2003 г.
№ 824 «О мерах по проведению административной реформы в 20032004 гг.», Указ Президента РФ от 16.07.2004 г. № 910 «О мерах по
совершенствованию государственного управления»)1.
Действительно, к 2002 году в сфере государственной службы
накопились различные проблемы, которые уже невозможно было
разрешить в отдельности. В том числе официально констатировалось, что так и не была создана комплексная нормативно-правовая
база, которая в полной мере обеспечивала бы выполнение возложенных на государственную службу задач и функций; что ухудшается
профессиональный состав государственных служащих в связи с низкой средней заработной платой и ее существенной дифференциацией
по государственным органам; так и не были устранены недостатки в
области подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих, а имеющиеся образовательные учреждения в целом не обеспечивали необходимый
уровень профессиональной подготовки государственных служащих;
усиливается дефицит государственных служащих в возрасте до 45
лет, имеющих опыт работы в современных экономических условиях;
как результат – происходит снижение престижа государственной
службы как вида профессиональной деятельности2.
Требовалось проведение реформы в рамках концепции сбалансированного развития, которое не должно было состоять из одномо1
См.: СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046; СЗ РФ. 2004. № 29. Ст. 3019.
См.: Указ Президента РФ от 19.11.2002 г. № 1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (2003 – 2005 гг.)» // СЗ
РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.
2
3
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
ментных кардинальных изменений существовавшей тогда государственной службы. Последовательность и постепенность реформирования государственной службы и научный подход стали важнейшими
принципами реформы. Также среди первостепенных задач реформы
были заявлены: а) создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы РФ; б) разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы РФ в целях оптимизации состава государственных
служащих; в) выработка мер по совершенствованию оплаты труда государственных служащих, финансово-экономического и материальнотехнического обеспечения государственной службы РФ, по рациональному использованию в системе государственной службы современных информационных технологий; г) внедрение программ подготовки кадров для государственной службы РФ и профессионального
развития государственных служащих; д) формирование системы
управления государственной службой РФ.
Принцип научного подхода при осуществлении реформы государственного управления предполагает анализ и учет положительного опыта регулирования государственной службы России в дореволюционный и советский периоды, а также опыт зарубежных стран.
Это позволит глубже понять природу и сущность государственного
управления, а также вести более целенаправленную и эффективную
подготовку кадров для государственной и муниципальной службы.
В данном учебном пособии дается краткое обозрение пятивековой истории российской гражданской службы со всеми ее устойчивыми бюрократическими штампами, синдромами, рецидивами местничества, а также исторически выверенными рациональными принципами и механизмами, способными играть роль действенных стимулов совершенствования служебной деятельности. Также в работе
исследуются различные аспекты современной государственной гражданской службы в период ее реформирования с учетом опыта России и зарубежных стран.
Подготовка данного пособия вызвана необходимостью обеспечения учебной литературой специального курса «Государственная и
муниципальная служба и проблемы ее реформирования: теория, история и практика (отечественный и зарубежный опыт)».
4
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 1. История формирования и развития государственной службы в России
Тема 1. История формирования и развития
государственной службы в России
1.1. Приказная служба Московского государства
1.2. Реформирование системы гражданской службы Петром I
1.3. Устав о службе гражданской 1832 г.
1.4. Советская гражданская служба
1.1. Приказная служба
в Московском государстве
Собственно гражданская служба начинается с образования
органов центрального управления – приказов. Приказ – от слова
приказать, поручить ведать какое-либо дело. Приказы возникали
без должной системы. Некоторые из них развивались из дворцовых ведомств (путей), составных частей дворцового хозяйства.
Эти ведомства первоначально представляли собой единоличные
и временные правительственные поручения3. Боярин, которому
поручалось ведать ту или иную часть дворцового управления,
самолично без аппарата выполнял данное ему князем поручение.
Но с усложнением государственных задач положение менялось.
«Эти единоличные поручения главных приказчиков, – писал
В.О. Ключевский, – теперь и превратились в сложные и постоянные присутственные места, получившие название изб или
приказов…, совершился переход от управления посредством лиц
к управлению посредством учреждений»4. В приказах, можно
сказать, впервые получил выражение бюрократический элемент
управления. По мнению В.О. Ключевского, перемена носила
«более технический, точнее бюрократический характер, чем политический: приказы были постепенным развитием, осложнением дворцовых ведомств»5.
3
Ключевский В.О. Сочинение в девяти томах. Курс русской истории. М.,
1988. Т. 2. С. 319.
4
Там же. С. 319 – 320.
5
Там же. С. 320.
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
Но с усложнением государственной жизни, возникновением
новых отраслей хозяйства, сфер управления создавались новые
приказы, неведомые прежнему строю дворцового хозяйства.
Создавались они также великокняжеским или царским указанием, поручением конкретному лицу, обычно из бояр и окольничих, возглавить то или иное государево дело, но речь шла уже о
создании соответствующего учреждения.
Что же представляло собой учреждение, именуемое приказом. Государствовед Н.К. Нелидов дает такую характеристику
этому бюрократическому органу центрального управления:
«Приказы состояли из членов, называемых судьями, и из должностных лиц, которым поручалось письмоводство. Эти последние носили название дьяков и подьячих. Между отдельными
приказами не существовало никакого правильного распределения дел: административные и судебные дела соединялись весьма
часто в одних и тех же приказах. В тех из них, где существовало
несколько судей, предполагалась коллегиальная форма делопроизводства, т.е. все судьи должны были решать дела сообща, но в
действительности обыкновенно старший член распоряжался
единолично. Система приказов развилась на русской почве совершенно естественным историческим путем»6. Приказы создавались по мере осознания потребности в их создании. Приказная
система не была проникнута какой-либо государственной идеей.
Она страдала неопределенностью и непостоянством. Приказы то
объединялись, то разъединялись. Зачастую одно и то же лицо
возглавляло несколько приказов.
Наряду с приказами, ведающими определенными (а подчас
не вполне определенными) отраслями управления, существовали
территориальные приказы. Это приказы: Казанский, Сибирский,
Смоленский, Литовский, Малороссийский. Но следует иметь в
виду, что в ведомстве каждого отдельного приказа заключалось
множество разнообразных функций.
Одним из важнейших и наиболее интересных для нас является Разрядный приказ, ведавший вопросами организации службы во всем ее объеме.
6
Нелидов Н.К. Юридические и политические основания государственной
службы. Ярославль, 1874. С. 223.
6
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 1. История формирования и развития государственной службы в России
Так же как и система приказов, их внутренняя организация
складывалась исторически. Важнейшей частью приказа была его
канцелярия. Разделялась она на столы и повытья. Их компетенция определялась как по предметному (отраслевому), так и по
территориальному принципу. Число этих структурных единиц, а
также численность аппарата канцелярии зависела от значения
приказа. Так, Разрядный приказ имел 11 столов: Московский,
Владимирский, Новгородский, Белгородский, Севский, Киевский, Казанский, Смоленский, Денежный, Поместный и Приказный. Среди них важнейшим по значению был Московский стол,
сосредоточивший списки личного состава приказов, воевод, основную документацию об организации службы, сведения о
снабжении войска и т.д. Он также выполнял функции по обнародованию, регистрации, хранению царских грамот и указов.
Другие территориальные столы вели учет служилых людей
по закрепленным территориям, различные «смотренные» списки, даточные (выдача жалованья) книги. Поместному столу были подведомственны вотчинные и поместные дела «украинных
городов» (пограничных), Денежному – вопросы финансирования. Приказный стол ведал учетом раненых, выдачей пленных,
надзором за иностранцами. Столы в свою очередь делились на
повытья, охватывавшие часть территории, подведомственной
столу. Столы, как правило, возглавлялись дьяками, а повытья –
подьячими или «повытчиками»7.
Дьяческий аппарат приказов, которому, казалось бы, отводились технические функции, сфера делопроизводства, играл на
самом деле в управлении большую роль, и роль эта с укреплением единодержавия, а следовательно, и с дальнейшей бюрократизацией государственной жизни, постоянно возрастала. Дьяк становится центральной фигурой приказа. От его компетентного
мнения (управители приказов и их товарищи зачастую не разбирались в «тонкостях» тогдашней, носившей сугубо прикладной
характер, юриспруденции, а подчас и не сильны были в грамоте)
нередко зависел исход дела. Не случайно посетители со своими
просьбами, к которым прилагались те или иные приношения,
7
См.: Загоскин Н.П. Столы разрядного приказа. Казань,1878. С. 5 – 47;
Развитие русского права в XV – первой половине XVII в. М., 1986. С. 111 –
112.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
обращались именно к дьяку, зная, что как он скажет и сделает,
так и будет.
С известной долей иронии писал о роли дьяка в приказном
управлении Ф.Л. Морошкин: «Русская первоначальная юриспруденция есть собственно юриспруденция дьяческая. Дьяк или
клерк – сие таинственное, давние существо в истории законодательств растет и с течением времени из карла делается великаном»8.
Дьячество как служилый класс – выходцы частью из нетитулованного боярства, частью – из простонародья. Некоторые из
них имели предками холопов.
Что же касается подьячих, то этот разряд приказных вышел
в основном из простонародья, а затем профессия стала переходить от отца к сыну. Желание выбиться в люди служило для них
побуждающим мотивом к овладению грамотой, к освоению приказного дела. Боярству и без приобщения к грамоте было обеспечено прочное место в жизни. «Уже в допетровскую эпоху в
среде служащих в правительственных установлениях, – цитируем Н.К. Нелидова, – образовался разряд, принадлежащие к которому люди выполняли низшие обязанности службы. Это были
подьячие. Сюда притекали элементы из разных общественных
классов, хотя, вероятно, в большей части случаев занятия подьячего переходили от отца к сыну»9.
Со временем для людей дьяческого и подьяческого происхождения служба становится государственной повинностью.
Гражданская служба выделяется, таким образом, в особую профессию. Доступ в нее для иных категорий населения ставится
под запрет.
В конце XVII века приказной аппарат составлял около 4600
человек. Порядка 3000 было задействовано в центральном аппарате. Следует иметь в виду, что к лицам, состоявшим на государственной службе, не принадлежали так называемые площадные подьячие, которые оформляли всякого рода частные акты,
составляли челобитные, купчие и т.д.
8
Морошкин Ф. Об участии Московского университета в образовании отечественной юриспруденции // Ученые записки имп. Моск. ун-та. 1834. Ч. III.
№ 8. С. 214.
9
Нелидов Н.К. Указ. соч. С. 269.
8
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 1. История формирования и развития государственной службы в России
Как же протекала служба в приказах? Приказные чиновники
в будние дни работали по 10-12 часов. В субботние дни их
служба продолжалась до обеда, а в воскресные – начиналась после обеда10. Как же эта служба оплачивалась? Дьяки получали до
240 рублей в год. Кроме того, они верстались поместными окладами. Подьячие, пребывавшие в разряде старших, вознаграждались годовым жалованьем в сумме до 100 руб. Младшие подьячие получали значительно меньше. По данным Н.П. Ерошкина,
им полагалось от 1 до 5 рублей в год. Некоторые подьячие имели ежегодную прибавку за дополнительную работу.
В приказах преобладали два основных вида документации:
столбцы и книги. Первые представляли собой длинные или
скрепленные вместе листы бумаги, а затем свернутые в трубку.
Обычно они были большой длины. Известно, что столбец с текстом Соборного Уложения 1649 г. по длине составлял 309 метров. Другие документы имели форму книг. Это – несколько
сшитых воедино тетрадей, в которые главным образом вносились сведения налогового характера. Но приказными дьяками
велись и особые книги – Указные книги приказов, в них вписывались все вновь выходившие законы, относившиеся к кругу их
ведомства. Не случайно многие законоположения XVII века содержат в конце повеление: тот государев указ записать в таком
то приказе. Так, в Указной книге Земского приказа были сосредоточены законодательные акты о городском строительстве, об
управлении городом Москвой. Указная книга Разбойного приказа содержала нормы уголовного законодательства. В Указной
книге Холопьего приказа были записаны указы о полных и кабальных холопах, об урочных летах. Эти книги по сути представляли собой готовые уложения по разным частям управления
с подробными указаниями на отмененные и измененные законы.
В них записывались также доклады, подготовленные приказами
для внесения в Боярскую Думу. Эти доклады заключали в себе
выявленные приказной практикой случаи, требовавшие разрешения законодательным порядком11. Следует иметь также в виду, что Боярская Дума не всегда давала письменный ответ на посланный приказом запрос. Часто дьяку давалось устное указание
10
11
См.: Развитие русского права в XV – начале XVII в. С. 111.
См.: Кавелин К.Д. Сочинения. М., 1859. Ч. 3. С. 17 – 180.
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
о том, в каком порядке надлежит решить тот или иной вопрос, не
имевший ранее законодательного определения. По сути – это
разъяснение, указание и было законодательным определением
нового случая. Уяснив суть устного боярского приговора, дьяк
формулировал соответствующую норму закона и записывал ее в
указную книгу. Таким образом, дьяческое дело подчас было нелегким, требовало определенного уровня развития юридического мышления.
Для московской государственности весьма характерен институт местничества, т.е. особый объективно сложившийся
порядок служебных отношений, согласно которому должностное положение служилых людей определялось должностным
положением их предков. К старшему сыну «по наследству» переходила должность его отца. Государь, имея право на жизнь и
смерть подданных, обязан был строго соблюдать этот порядок,
производить назначение на должности, «ведая отечество». Только в 1682 г. местничество было отменено Земским Собором, но
фактически продолжало существовать. Петру I в 1719 г. пришлось принимать специальный указ о его пресечении.
1.2. Реформирование системы
гражданской службы Петром I
Начало законодательному формированию системы гражданской службы и регулированию служебных отношений было
положено Петром I (допетровская служба имела обычноправовую основу).
В 1720 г. вышел «Генеральный регламент» – основной устав
гражданской службы, который заключал в себе общие принципы
организации служебной деятельности, порядок принятия решений и правила делопроизводства в государственных учреждениях. В «Регламенте» определено предназначение всех канцелярских должностей: секретаря, актуариуса, регистратора, канцеляриста, копииста и др. Этим актом устанавливается продолжительность рабочего дня служащих. Последним предоставляется
ежегодный четырехнедельный отпуск («в маетности свои ехать,
летним увеселением забавляться»). «Регламентом» при этом
предписывается регулирование порядка предоставления отпус10
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 1. История формирования и развития государственной службы в России
ков, чтоб не учинить службе «остановки и утраты». В нем содержится строгий запрет на ведение в присутственных местах
всякого рода праздных разговоров. За допущение подобного начальник учреждения подлежал штрафу в сумме 50 рублей.
Петром I введена коллегиальность как принципиально новое
начало служебной деятельности, как основополагающий ее
принцип в противоположность приказному. Его именной указ от
22 декабря 1718 г. гласил: «… чего ради учинены коллегии, т.е.
собрание многих персон, в которых президент или председатель,
не такую мочь имеют как старые судьи: делали, что хотели. В
коллегиях же президент не может без соизволения товариществ
своих ничего учинить». Петр требовал, чтобы никто не смел в
этих учреждениях своего суждения не иметь. Но последнее, разумеется, относилось только к членам присутствия: советникам
и асессорам.
Коллегиальное рассмотрение дел, считал Петр, создаст препятствия для произвола, самодурства, будет способствовать укреплению законности, под которой понималось торжество государственного интереса. Мысль о преимуществах коллегиального
начала развивается в «Духовном регламенте» 1718 г., в котором
подчеркивается, что коллегиальное обсуждение повышает авторитет власти, что «в коллегиум не обретается места пристрастию». Словом, Петр I полагал, что коллегиальный дух окажет
оздоровляющее воздействие на государственную службу, совершенствованию которой им придавалось большое значение. В
широком допущении единоначалия в этой сфере великий реформатор видел перекос в сторону «негосударственную».
24 января 1722 г. Петром I издается знаменитая «Табель о
рангах», установившая новый порядок прохождения государственной службы. Этим законодательным актом было введено 14
рангов (классов или чинов) для трех видов служб: военной,
штатской и придворной. Табель проникнута идеей Петра I положить в основу чинопроизводства принцип личной заслуги.
Поскольку мы изучаем историю гражданской службы, рассмотрим лестницу гражданских или штатских чинов. Выглядела
она следующим образом. Наверху лестницы – чин первого класса (канцлер), соответствующий генерал-фельдмаршалу по военной службе. Он редко кому присваивался. Лестница рангов за11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
мыкается чином XIV класса (коллежский регистратор). Приведем эти чины в порядке убывания их значения.
I – канцлер.
II – действительный тайный советник.
III – тайный советник.
IV – действительный статский советник.
Эти высокие чины соответствуют чинам генеральским. К их
обладателям обращались: ваше высокопревосходительство (I и
II классы) и ваше превосходительство (III и IV классы).
V – статский советник.
VI – коллежский советник.
VII – надворный советник.
VIII – коллежский асессор.
IX – титулярный советник.
X – коллежский секретарь.
XI –
XII – губернский секретарь.
XIII –
XIV – коллежский регистратор.
Как мы видим, в нашей схеме остались незаполненными две
графы. Указаны порядковые номера двух чинов, но не названы
сами чины. Дело в том, что чины XIII и XI классов – сенатского
секретаря и корабельного секретаря числились по общей нумерации, юридически не были упразднены, но никому не жаловались по гражданской службе. Практически их не существовало.
Чиновнику, отслужившему положенное число лет в чине XIV
класса, сразу присваивался чин XII класса. Он становился губернским секретарем. И очередным чином для него был чин Х
класса (коллежский секретарь).
В нашей схеме заключен в рамку чин VIII класса – коллежского асессора. Сделано это с той целью, чтобы привлечь к этому чину особое внимание. Чиновник, достигший VIII класса, переходил в новое качество. Обратимся к тексту Табели о рангах.
В пункте 11 этого акта зафиксировано очень важное положение:
«Все служители российские или чужестранные, которые осьми
первых рангов находятся, или действительно были, имеют оных
законные дети и потомки в вечные времена к лутчему дворянст12
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 1. История формирования и развития государственной службы в России
ву во всех достоинствах и авантажах равно почтены быть, хотя б
они и низкой породы были…».
Нельзя не признать прогрессивного значения Табели о рангах в том отношении, что она способствовала улучшению государственной службы, стимулируя служебное усердие чиновников заманчивой перспективой приобретения дворянства.
Табель о рангах, писал Ф.В. Тарановский, «… в корне подорвала принцип сословно-государственного управления и положила начало развитию профессионального чиновничества»12.
Петровская Табель о рангах в последующие царствования не
претерпела существенных изменений.
Петром I и его преемниками придавалось особое государственное значение вопросу о приготовлении к гражданской службе
через получение соответствующего образования. С этим связан и
петровский запрет неовладевшим грамотой дворянским недорослям вступать в брак. А в 1722 г. вышел императорский указ под
заглавием «О свидетельствовании дураков в Сенате». Указ гласил: «Понеже как после высших, так и низших чинов людей движимое и недвижимое имение дают в наследие детям их таковым
дуракам, что ни в какую науку и службу не годятся, а другие, несмотря на их дурачество, но для богатства отдают за оных дочерей своих и свойственниц замуж, от которых доброго наследия к
государственной пользе надеяться не можно … того ради повелеваем как вышних, так и нижних чинов людям, и ежели у кого в
фамилии ныне есть или впредь будут таковые, которые ни в науку, ни в службу не годились и впредь не годятся, отнюдь жениться и замуж идтить не допускать и венечных памятей не давать»13.
Указ этот мало удобен для исполнения. Медицинские возможности установления уровня психического состояния человека
в то время были весьма ограниченными. Неспособность к учебе
не всегда является свидетельством умственной неполноценности.
В сложное положение ставились указом церковные власти, выда12
Тарановский Ф.В. Политическая доктрина в Наказе имп. Екатерины II //
Сборник статей по истории права, посвященный М.Ф. ВладимирскомуБуданову. Киев, 1904. С. 84.
13
Цит. по: Владимирский-Буданов М.Ф. Государство и народное образование в России в XVIII веке. Ч. 1. Система профессионального образования (от
Петра I до Екатерины II). Ярославль, 1874. С. 412.
13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
вавшие венечную память (разрешение епископа на венчание), изза некомпетентности в столь щекотливом вопросе. Но в этом акте
ясно выражена мысль императора, что лица не способные к принесению государственной пользы, подлежат ограничению в личных и имущественных правах. Все предназначение человека Петром I сводилось к государственному служению. Человек как личность для него не существовал. Этими соображениями был продиктован государственный запрет лицам, состоящим на государственной службе, вступать в брак без разрешения начальства.
Учебные заведения, созданные Петром I для «приуготовления» к
службе, преследовали весьма узкую, утилитарную цель – научить
приемам предстоящей деятельности. И при Екатерине II образованность, выходящая за пределы утилитарных целей, рассматривалась как предмет роскоши, как излишняя «тягость». Понятие
образования полностью поглощалось понятием службы. Этот
утилитарный взгляд на образование перешел в XIX век.
Приготовление детей шляхетства к государственной службе
осуществлялось в Славяно-греко-латинской академии, в специальных школах при коллегиях, на юридическом отделении кадетского корпуса, где преподавались российские законы и право
гражданское, в университете при Академии наук. Поскольку образованию придавалось строго служебное значение, устанавливалась целая система принудительных мер, стимулирующих
«ответственное» отношение обучающихся к учебе. В числе их
было битье нерадивых батогами. Дворянское происхождение
отнюдь не освобождало от этой экзекуции.
Действовала также система мер, принуждающих к государственной службе, и предупреждающих уклонения от нее. При
Петре I уклонение от службы, сверх отнятия поместий и вотчин,
влекло за собой другие тяжкие наказания14. Елизавета Петровна
не явившихся на сборы дворянских недорослей повелевала направлять для службы во флот рядовыми матросами без права
производства в офицерские чины.
В 1762 году Манифестом Петра III «О даровании вольности
и свободы всему российскому дворянству» дворянство было освобождено от обязательной службы, но по-прежнему имелось в
14
См.: Нелидов Н.К. Указ. соч. С. 269.
14
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 1. История формирования и развития государственной службы в России
виду, что основной костяк офицерства и чиновников государственного аппарата будут составлять дворяне. Поэтому в такие
учебные заведения, как пажеский и кадетский корпуса, в Морскую академию принимались только дворянские дети, они же
обучались в специальных школах при коллегиях. Отмена для
дворян обязательной службы не означала для них освобождения
от принудительного обучения военным и приказным наукам.
В «Манифесте», наряду с провозглашением дворянской свободы от обязательной службы, закреплялась за дворянами обязанность получения необходимого для служения отечеству образования и содержалась угроза за непослушание.
«Однако же, – гласил «Манифест», – чтоб никто не дерзал
бы без обучения пристойных благородному дворянству наук детей своих воспитывать под тяжким нашим гневом»15.
«Манифестом» предписывалось обязательное зачисление
дворянских детей в кадетский корпус. Но поскольку дворянство
предназначалось к чиновной службе, к занятию высоких должностей в государственном аппарате, то получение образования
наряду с обязанностью являлось и их привилегией. Правительство отнюдь не утруждало себя заботой об образовании неслужилых сословий, а сельскому населению до времен Екатерины II
всякое обучение вообще было воспрещено.
Но пристального внимания государства в плане служебном,
кроме дворянства, было «удостоено» сословие низших канцелярских служителей или приказных, поскольку государственный
аппарат в своем функционировании не мог обходиться без значительного количества технических исполнителей, выражаясь
современным языком. Невключение в состав шляхества отнюдь
не освобождало подьячих и им подобных людей низших служб,
потомственно принадлежащих к служилому сословию, от обязательной службы государству. Профессия отца по-прежнему переходила от отца к сыну. Петровский указ 1721 г. строго предписывал: «Приказного чина людей детей их ни в какую службу,
кроме приказной отнюдь никуда не определять»16.
15
16
Цит. по: Владимирский-Буданов М.Ф. Указ. соч. С. 217.
Цит. по: Нелидов Н.К. Указ. соч. С. 118.
15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
Поэтому проявлялась правительством и определенная забота
об образовательной подготовке приказных служителей. Для них
назначалось обучение в специальных приказных школах.
Указом 1721 г. Петр I повелел учредить школу для образования подьячих, в которую обязаны были отдавать своих детей
приказные люди. Обучение в ней ограничивалось привитием
умения вести деловые книги, составлять официальные бумаги. В
этих целях будущие приказные служители изучали арифметику,
стиль письма, формы книг и «прочее, что доброму подьячему
надлежит».
Люди этого класса были как бы приложением к шляхетскому сословию, они в основном предназначались для его обслуживания в делах гражданской службы.
1.3. Устав о службе гражданской 1832 г.
По мере наращивания звеньев государственного аппарата и
его бюрократизации возрастала забота верховной власти о законодательном регулировании сферы служебных отношений. В
период царствования Александра I вышел инициированный
М.М. Сперанским указ 6 августа 1809 г. «О правилах производства в чины по службе гражданской и об испытаниях в науках
для производства в коллежские асессоры и статские советники»,
установивший образовательный ценз для чиновников. В соответствии с этим указом для получения высоких чинов, наряду с
наличием установленной выслуги, требовалось обладание университетским дипломом или документом о прохождении специальных подготовительных курсов при одном из университетов и
сдаче предусмотренных разработанной М.М. Сперанским программой экзаменов. Программа требовала проявить при испытаниях: «Грамматическое знание русского языка и правильное на
нем сочинение; знание по крайней мере одного языка иностранного и удобность (умение) перелагать с него на русский; основательное знание права естественного, римского и частного гражданского с приложением последнего к русскому законодательству и сведения в государственной экономии и законах уголовных». Требовалось также «основательное познание отечественной истории и знание всеобщей истории с частями, к ней при16
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 1. История формирования и развития государственной службы в России
надлежащими, как-то с географией и хронологией». Программой
признавалось достаточным усвоение общих понятий о статистике, особенно «Российского государства», знание начальных оснований математики «как-то арифметики с геометрией», а также
иметь общие представления о «главных частях физики»17.
Как мы видим, наибольшую сложность для усвоения представляли юридические дисциплины. Физико-математические и
статистические знания, в предъявляемом программой объеме,
давали в основном уездные училища.
Основательные познания истории и владение иностранным
языком приобретались в гимназии. Поэтому выпускники гимназий подвергались испытаниям только по правоведению. Но лица
со средним образованием составляли среди чиновников незначительный процент. Основная их масса нуждалась в целенаправленной подготовке к сдаче экзаменов, да и для окончивших
гимназии самостоятельное усвоение юридических наук было делом довольно трудным. Принимая во внимание эти соображения, указом предусматривалась организация специальных подготовительных курсов при университетах в основном в летнее
время (с мая по октябрь). Учеба начиналась во второй половине
дня. Прием экзаменов возлагался на авторитетную комиссию,
состоявшую из ректора университета и трех профессоров. Указ
этот, несомненно, продиктован был жизнью, интересами службы, осознанием того, что отправление управленческих функций
на любом государственном уровне требует основательной компетенции, приобретаемой на основе научных знаний, отсутствие
которых не может быть восполнено многолетним опытом практической деятельности.
Указом 14 октября 1827 г. «О канцелярских служителях
гражданского ведомства», относящимся к царствованию Николая I, уточнялись условия определения на гражданскую службу
и порядок чинопроизводства. Основные положения этих указов
получили воплощение в Уставе о службе гражданской 1832 г.,
который с последовавшими к нему законодательными дополнениями входит в 3 том Свода Законов Российской империи («Законы о службе гражданской»).
17
См.: Нелидов Н.К. Указ. соч. С. 276.
17
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
Право поступления на гражданскую службу в Российской
империи вплоть до начала ХХ века принадлежало к числу привилегий. Причем имелось в виду поступление не только на чиновные должности, но и на должности канцелярских служителей, т.е. копиистов, рассыльных и т.д. Для лиц податных сословий путь на гражданскую службу вообще был закрыт. Как из
всякого правила делались иногда исключения, но они составляли
редчайшее явление. Поступление на службу в гражданское ведомство определялось тремя условиями: 1) сословным происхождением, 2) уровнем образованности и 3) возрастом.
По праву происхождения разрешалось поступление на
службу: детям потомственных и личных дворян, детям священнослужителей (священников и диаконов) и купцов первой гильдии. Помимо этих категорий право поступления на службу имели дети приказных, т.е. канцелярских служителей, не имевших
чина18, дети ученых и художников. По праву происхождения
могли поступать на гражданскую службу дети почтальонов и
других низших служителей, но только по почтовому ведомству.
Запрещалось принимать на гражданскую службу:
1) иностранцев, кроме как на преподавательские должности
в низших, средних и высших учебных заведениях (на службу по
ученой части);
2) купцов 2-й и 3-й гильдии и их детей;
3) вольноотпущенных и их детей (т.е. лиц, вышедших из
крепостного состояния);
4) мещан и вообще людей, принадлежавших к податным сословиям (сюда входило и крестьянство), с тем же изъятием, какое установлено в отношении иностранцев;
5) военнослужащих не из дворян, вышедших в отставку в
низших чинах (солдатских и унтер-офицерских);
18
В отношении детей канцелярских служителей действовало строгое правило: если они, достигнув 22-летнего возраста, не запишутся на службу, то теряют это право и причисляются к одному из податных сословий по их избранию, при уклонении опускаются в разряд бродяг.
18
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 1. История формирования и развития государственной службы в России
6) церковнослужителей (дьячков, псаломщиков, звонарей и
т.д.) и их детей19;
7) евреев, за исключением выслуживших это право на военной службе.
Независимо от сословной принадлежности принимались на
гражданскую службу лица, получившие право на чин по окончании учебного заведения. Это же положение особым узаконением
было распространено на подкидышей, не помнящих родства и
незаконнорожденных. Дети российских подданных, получившие
первоначальное образование вне России, как правило, на гражданскую службу не принимались. Лица, не окончившие курс в
учебном заведении, при поступлении на службу подвергались
особому испытанию. Они должны были доказать умение читать
и писать, знание грамматики и арифметики.
Что касается возраста, необходимого для поступления на
гражданскую службу, то он устанавливался в 16 лет, но причисление к тому или иному гражданскому ведомству начиналось с
14 лет. Пребывание на службе возрастом не ограничивалось.
Теперь рассмотрим порядок чинопроизводства. Был он, заметим, довольно сложным. Для подавляющего большинства лиц,
имевших право поступления на гражданскую службу, она начиналась с должности канцеляриста. Исключение составляли выпускники высших учебных заведений. Окончившие гимназии со
знанием греческого языка получали при поступлении на службу
чин XIV класса, т.е. коллежского регистратора.
Канцелярские служители по признаку их происхождения и
социального положения подразделялись на четыре раздела: к
первому относились потомственные дворяне; ко второму – дети
личных дворян, купцов первой гильдии и священнослужителей;
к третьему разряду принадлежали дети канцеляристов, купцов II
и III гильдий; к четвертому – дети мещан и «вообще людей, вышедших из податных сословий», которые в порядке исключения
принимались на гражданскую службу до выхода указа 14 октября 1827 года, установившего для них категорический запрет.
19
Позднее этой категории дозволено поступление в канцелярские служители консисторий, духовных попечительств и духовных правлений без права
перехода в иную гражданскую службу.
19
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
Итак, существовало 4 разряда канцелярских служителей.
Для каждого из них были установлены сроки выслуги, необходимые для производства в первый классный чин. Канцеляристы
I разряда производились в чин коллежского регистратора после
2-х лет службы, II-го – через четыре года, III-го – через 5 и IV –
через 12 лет. Проявление классового подхода, как мы видим, в
этом вопросе налицо.
Выслуга, необходимая для производства в последующие чины вплоть до IX класса (титулярный советник), устанавливалась
в 3 года. Производство же из титулярных советников в коллежские асессоры (VIII класс) для дворян требовало 4-летней выслуги, для недворян – 12-летней. Кроме того, уже отмечалось, для
получения этого чина, дававшего право на дворянство, требовался университетский аттестат или документ о сдаче соответствующих экзаменов, установленных указом 6 августа 1809 г.
Срок для производства в чин надворного советника устанавливался в 5 лет, из надворных в коллежские советники – тоже
5 лет. А вот с получением чина статского советника (V класс)
было сложнее. Выслуги лет и университетского образования было недостаточно. Для производства в статские советники Уставом о службе гражданской требовалось: 1) свидетельство от вышестоящего начальства о том, что претендент на этот чин, по
крайней мере, десять лет служил с ревностью и усердием; 2) замещение этим чиновником в течение хотя бы 2-х лет должностей советника, прокурора или начальника экспедиции (отдел
учреждения, ведающий отправкой, рассылкой какой-либо служебной корреспонденции).
Лица, окончившие высшие учебные заведения, получали
право на соответствующие гражданские чины в зависимости от
значения учебного заведения и результатов учебы. Так, выпускники университетов, получавшие звание действительного студента, принимались на службу чином XII класса (губернский секретарь), окончившие со степенью кандидата наук – чином Х класса
(коллежский секретарь). Выпускники Ярославского высших наук
училища и Училища высших наук им. князя И.А. Безбородко в
г. Нежине получали со званием действительного студента – XIV
класс, со степенью кандидата – XII класс, т.е. на порядок ниже.
20
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 1. История формирования и развития государственной службы в России
А вот воспитанники привилегированного учебного заведения – Царскосельского лицея по мере успехов и благонравия
выпускались с правом на чин от XIV до IX класса включительно.
А.С. Пушкин был выпущен с правом на чин Х класса (коллежский секретарь).
Лучшие выпускники духовных академий принимались на
гражданскую службу с чином IX класса, а окончившие духовную семинарию по первому разряду приравнивались к университетским действительным студентам. Магистры наук имели
право на чин IX класса, доктора – на чин VIII класса.
Такой порядок существовал до 1834 г., до издания «Положения о производстве в чины по гражданской службе».
Это «Положение» установило два вида производств: в общем порядке и за отличие. Последний вид обеспечивал ускоренное производство.
Кроме того, «Положением» вводилось три разряда по образованию: с высшим, со средним и низшим образованием.
Для первого разряда (с высшим образованием) были установлены следующие сроки производства в чины:
Общий порядок:
Из XIV в XII класс 3 года
Из XII в X класс 3 года
Из X в IX класс 4 года
Из IX в VIII класс
- для дворян 4 года
- для не дворян 6 лет
Из VIII в VII класс 3 года
Из VII в VI класс 3 года
Из VI в V класс 4 года
За отличие:
Из XIV в XII класс 2 года
Из XII в X класс 2 года
Из X в IX класс 2 года
Из IX в VIII класс
- для дворян 2 года
- для не дворян 4 года
Из VIII в VII класс 2 года
Из VII в VI класс 2 года
Из VI в V класс 3 года
Лица второго разряда, т.е. имеющие среднее образование,
начинали службу согласно общему положению в звании канцелярских служителей. Сроки получения ими первого классного
чина зависели от сословного и социального положения. Сроки
эти следующие: для потомственных дворян – 1 год; для детей
личных дворян, купцов 1 гильдии и священнослужителей – 2 года; для детей канцеляристов, художников и ученых – 4 года.
21
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
Дальнейшее чинопроизводство лиц второго разряда выглядело следующим образом:
Общий порядок:
Из XIV в XII класс 4 года
Из XII в X класс 4 года
Из X в IX класс 4 года
Из IX в VIII класс
- для дворян 4 года
- для не дворян 10 лет
Из VIII в VII класс 4 года
Из VII в VI класс 4 года
Из VI в V класс 6 лет
За отличие:
Из XIV в XII класс 3 года
Из XII в X класс 3 года
Из X в IX класс 3 года
Из IX в VIII класс
- для дворян 3 года
- для не дворян 6 лет
Из VIII в VII класс 3 года
Из VII в VI класс 3 года
Из VI в V класс 4 года
Канцелярские служители, принадлежавшие к 3-му разряду
как имеющие низшее образование, получали первый классный
чин в зависимости от сословного происхождения и социального
положения в следующие сроки. Потомственным дворянам требовалось прослужить в низшей службе – 2 года; детям личных дворян, купцов 1 гильдии и священнослужителей – 4 года; детям
канцеляристов, художников и ученых – 6 лет. Детям купцов II и
III гильдий, мещанам и представителям податных сословий (поступившим на гражданскую службу до выхода известного указа
1827 года) предстояло «выслуживать» первый чин в течение
12 лет.
Последующее чинопроизводство применительно к этой
группе представляло следующую картину:
Общий порядок:
Из XIV в XII класс 4 года
Из XII в X класс 4 года
Из IX в VIII класс
- для дворян 5 лет
- для не дворян 10 лет
Из VIII в VII класс 6 лет
Из VII в VI класс 6 лет
Из VI в V класс 8 лет
За отличие:
Из XIV в XII класс 3 года
Из XII в X класс 3 года
Из IX в VIII класс
- для дворян 3 года
- для не дворян 8 лет
Из VIII в VII класс 4 года
Из VII в VI класс 4 года
Из VI в V класс 6 лет
22
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 1. История формирования и развития государственной службы в России
Необходимо пояснить, что для служителей третьего разряда
с низшим образованием производство в первый классный чин
было сопряжено со сдачей соответствующего экзамена, в ходе
которого следовало продемонстрировать владение знаниями в
объеме уездного училища.
Кроме того, законопроизводством особо выделялась категория самых низших служителей, для которых производство в
первый классный чин вообще не наступало или отодвигалось на
20 лет.
Однако «награждение» чином для этой категории было обусловлено проявлением особого усердия по службе.
За «рядовое» же служение награждения чином не полагалось.
Российское чиновничество имело право на пенсию. Полная
пенсия назначалась лицам, прослужившим на гражданской службе 35 лет. Прослужившие менее этого срока, но более 25 лет, получали пенсию в половинном размере. Вдова чиновника пользовалась правом на 1/2 пенсии мужа и, кроме того, получала по 1/3
от этой половины на каждого ребенка. Существовало 9 пенсионных разрядов. Размер пенсии первого, высшего разряда составлял
1120 руб. в год. Пенсия низшего, девятого разряда равнялась
84 руб. 90 коп., восьмого разряда – 127 руб. 32 коп. В случае
профессионального заболевания чиновника, делающего невозможным дальнейшее продолжение им службы, ему могла быть
назначена пенсия из фонда Комитета призрения заслуженных
гражданских чиновников. Правом на призрение могли пользоваться все отставные гражданские чиновники, в каком бы ведомстве они ни служили, если в отношении их соответствующим медицинским заключением будет удостоверено, «что они, служа с
усердием от трудов, понесенных в продолжение должностей их,
подвергались тяжким и неизлечимым болезням и по сей причине
не могут продолжать службы и не имеют средств к содержанию»20. Размеры этих пенсий (пособий) зависели от класса должностей, в которых состояли чиновники до ухода в отставку по болезни.
20
Свод законов Российской империи. Четвертое издание. СПб., 1904. Т. 3.
С. 88.
23
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
По должности IV класса21 пенсия полагалась в размере
857 руб. 70 коп., по должности V класса – 571 руб. 86 коп.,
VI класса – 428 руб. 85 коп., VII класса – 343 руб. 05 коп.,
VIII класса – 285 руб. 90 коп., IX класса – 214 руб.50 коп., Х класса – 171 руб. 60 коп., XII класса – 128 руб. 61 коп., XIV класса –
85 руб. 80 коп. При невозможности с точностью установить, что
полное расстройство здоровья чиновника связано со служебной
деятельностью, ему могла быть назначена пенсия в половинном
размере.
Право на пенсию и на оплачиваемый месячный отпуск относилось к числу привилегий российского чиновничества. Для государственных служащих законодательно устанавливался 6-часовой рабочий день, однако при служебной необходимости он
мог неограниченно увеличиваться по усмотрению начальства.
К разряду привилегий чиновничества относились и «административные гарантии», суть которых в нераспространении
на чиновников общесудебной ответственности. Эти «гарантии»
были отменены только в 1917 г. Временным правительством
Февральской революции.
Следует отметить, что в императорской России понятию государственной гражданской службы придавалось более широкое
значение, нежели в настоящее время. В состав служащих тогда
входили преподаватели вузов, гимназий и некоторых других
средних учебных заведений. К тому же разряду с 90-х гг. XIX в.
стали относиться занимавшие по сути общественные должности
члены губернских и уездных земских управ, члены городских
управ, городские головы и их помощники. Всем им присваивались классные чины.
1.4. Советская гражданская служба
Подобно тому, как органы власти и управления в условиях
господства тоталитарной системы являлись придаточными механизмами партии, государственная служба была «тенью» партийной службы, фактически находившейся вне сферы правового
регулирования. Взаимоотношения этих служб строились по простой схеме: на одной стороне все права и обязанности, на дру21
Класс должности мог не совпадать с наличием классного чина.
24
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 1. История формирования и развития государственной службы в России
гой – одни обязанности и ответственность. Партийная служба
рассматривалась по установившейся с конца 20-х годов традиции как субъект прав, государственная служба – лишь как объект, через который проводились выработанные партийным аппаратом мероприятия22.
Решительно отвергнув старое, дореволюционное законодательство о государственной службе как чуждое новому строю,
партийно-советская власть не поставила в историческую повестку
дня создание нового. Принятие закона о государственной службе,
не говоря уже об уставе, вообще не входило в планы и намерения
партийной элиты, поскольку внесение в порядок служебных отношений правового начала сужало бы сферу свободного с позиций
вседозволенности усмотрения партийного руководства в деле подбора и расстановки кадров с учетом их «политических, деловых и
личных качеств». Поэтому режим довольствовался лишь суррогатом такого закона – изданными в 1922 году «Временными правилами о службе в государственных учреждениях и предприятиях»,
запрещавшими состояние родственников на службе, связанной с
подчинением одного другому, и совмещение государственной
службы с коммерческой деятельностью23. Сам порядок службы
не получил в них развития. В системе, не знавшей правового статуса личности, не мог возникнуть и вопрос о статусе государственного служащего. Зато появилось со временем значительное
число ведомственных уставов и положений о дисциплинарной ответственности в целях принуждения к исправной службе низшего
звена. На первом этапе советской государственности преимущественным правом принятия на государственную службу пользовались лица рабоче-крестьянского происхождения, на последующих
– состоящие в КПСС. А по сему вступление в партию, как правило, диктовалось не убеждениями, а карьеристскими соображениями, желанием «выйти в люди».
В целом для кадровой политики партии были характерны бессистемность и грубый примитивизм. Стремление внести в работу
с кадрами какое-то организационное начало получало уклон в
22
См.: Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы в
России // Государство и право. 1994. № 4. С. 24.
23
См.: Манохин В.М. Концепция закона о государственной службе // Государство и право. 1991. № 12. С. 90, 94.
25
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
формальную сторону. Основной организационной формой, завершившей процесс образования советской государственной службы,
явилась система номенклатуры руководящих работников24.
Значение той или иной должности определялось ее включением в
тот или иной разряд партийной номенклатуры: райкома, горкома,
обкома и ЦК КПСС. Поэтому при выдвижении на руководящие
должности определяющим критерием являлись не деловые качества работника, а его номенклатурное соответствие вышестоящей
должности25. Чем выше руководящий пост, тем менее его занятие
связывалось с профессиональной подготовленностью. На первый
план выходило владение приемами общего руководства. Секретари райкомов партии и обкомов ВЛКСМ при нулевом наличии
профессионального опыта и даже при непригодности по состоянию здоровья уверенно выдвигались на руководящие должности в
органы государственной безопасности, внутренних дел и другие
управленческие структуры. Редактором областной газеты мог
быть назначен партийный работник, не написавший за свою
предшествующую жизнь ни одной статьи.
Примерно с 70-х гг. минувшего века в числе необходимых
для выдвижения условий стал фигурировать «возрастной ценз».
Обладание перспективным возрастом выходило едва ли не на
первый план. Работники старше сорока лет рассматривались как
непригодные для занятия ряда руководящих должностей. Исключение из общего правила было крайне редким явлением.
Приведем одну из схем решения кадровых вопросов. При
открытии в областном звене вакансии на руководящую должность свыше спускалась установка: подобрать кандидатуру с
учетом того-то и того-то, т.е. укладывающуюся в формальнобюрократические параметры (партийность, принадлежность к
соответствующему номенклатурному разряду, возраст). Если эти
условия были налицо, все остальные достоинства кандидатуры
предполагались как нечто само собой разумеющееся. Слов нет,
подобного рода установка ориентировала на крайне простое решение кадровой задачи: в сути человека, в его деловых качествах, в том, что требовало приложения ума, не надо было разбираться. Можно было ограничиться, как говорится, простой
24
25
См.: Манохин В.М. Указ. соч. С. 90; Бельский К.С. Указ. соч. С. 25.
Подробно об этом см.: Восленский М.М. Номенклатура. М., 1991.
26
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 1. История формирования и развития государственной службы в России
арифметикой. Если в последующем подобранная кандидатура
оказывалась непригодной для отведенной ей роли, ответственности за кадровый просчет, как правило, не наступало, поскольку установка была выполнена с предельной точностью, кандидатура вполне укладывалась в предписанные параметры.
Это так называемая министерская схема. Она вступала в
действие, если обком партии не выдвигал свою кандидатуру. Но
и в этом случае формальной стороне вопроса придавалось решающее значение.
Заметим, однако, что возрастные параметры имели силу закона лишь на среднем уровне системы. В верхних эшелонах власти восхождение возможно было до полного разложения личности и физического обветшания.
Кадровым службам, руководителям организаций свыше
предписывалось составлять списки работников, включаемых в
резерв на выдвижение, и вести с ними соответствующую подготовительную работу. Но вся эта «возня» с резервом имела скорее
декоративное значение. К списку резерва обращались в редких
случаях. Процветало осуждавшееся еще Петром I «хватание со
стороны». Заместителю трудно было рассчитывать на занятие
должности начальника, поскольку обком партии в нужный момент выдвигал свою кандидатуру. «Хватание со стороны» не
изжито и до сих пор. Министерства и ведомства фактически были лишены возможности настаивать на своей кандидатуре, поскольку должности руководителей областных организаций входили в номенклатуру бюро обкома КПСС и лица, на них выдвигаемые, подлежали его утверждению, так что последнее слово
всегда оставалось за обкомом. Период правления Л.И. Брежнева
был ознаменован увеличением численности партийного аппарата райкомов, горкомов и обкомов КПСС, сокращенного в свое
время Н.С. Хрущевым. Все это закономерно вело к усилению
вмешательства партийных функционеров в деятельность курируемых организаций и учреждений, в вопросы сугубо внутренние, имевшие профессиональную специфику. Эта практика кураторства, осуществлявшаяся, как правило, на непрофессиональной основе, вносила серьезную дезорганизацию в работу.
Курьезным в нем было то, что клерки партийного аппарата учили уму-разуму членов обкома КПСС. Кураторство сильно сма27
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
хивало на миссию петровских штабс-офицеров при Сенате, которые контролировали сенаторов по песочным часам.
Многие руководящие работники не имели опыта низовой
работы по специальности, и это подчас относилось к числу их
достоинств. Один из лидеров КПСС И.К. Полозков с гордостью
говорил о себе, что он почти не работал по специальности, его
сразу заметили и взяли на партийную работу. Предполагалось,
что избранные для высокого полета не должны терять время, набираясь опыта на рядовой работе по специальности, они должны
незамедлительно выходить на руководящую орбиту. Не случайно в служебных характеристиках тех времен можно было встретить такую дежурную фразу: «После окончания института он
меньше года работал в районе, был замечен и взят в областной
аппарат». При такой постановке кадровой политики интересы
дела подменялись заботой об устроении карьеры.
Формирование руководящей элиты составляло одну из главных забот партии. Предполагалось, что к ней принадлежащие
обладают особой масштабностью мышления. Но уровень этой
масштабности зачастую определялся партийными сановниками с
куриным кругозором, привыкшими держать речи по написанному, причем написанному для них кем-то.
Работники аппарата, таким образом, изначально делились на
избранных и неизбранных. Теория Августина Блаженного о предопределении, согласно которой никакими земными заслугами
нельзя изменить заранее уготованную Богом тому или иному человеку участь, действовала здесь почти в полную силу. Только
«благодать» ниспосылалась не Богом, а «системой номенклатурного местничества».
Прекрасное исполнение работником, не отнесенным к разряду избранных, служебных обязанностей рассматривалось начальством как вполне нормальное явление и не более того. Он
поощрялся премиями, но числился обреченным на пребывание в
скромной исполнительской должности до окончания службы.
Что же касается избранных, «номенклатурно предопределенных», то они стремительно перемещались по ступенькам служебной лестницы, элементарно не созревая в плане профессиональном. При такой «кадровой стратегии» на первый план
выходила фиксация самого факта пребывания в той или иной
28
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 1. История формирования и развития государственной службы в России
должности, а отнюдь не накопление связанного с ее отправлением опыта.
Хотелось бы в этой связи привести исторический пример.
Один из самых масштабно мысливших государственных деятелей
России М.М. Сперанский в совершенстве владел исполнительским
мастерством, разбирался в тонкостях делопроизводства, служил
для подчиненных примером трудолюбия. Небезынтересно вспомнить и о том, что А.Ф. Кони и К.П. Победоносцев, выпущенные из
университета кандидатами прав, начинали службу с должности
помощника секретаря. И это отнюдь не задержало их служебного
роста, а скорее наоборот. Но они не просто сделали карьеру, а достигли высочайшего профессионализма в своем деле.
Система много словословила по поводу следования ленинским принципам кадровой политики, начисто забывая о том, что
В.И. Ленин ценил в работниках профессионализм, был невысокого мнения о руководителях, умевших только командовать, чинить спрос с подчиненных. И сам председатель СНК не чурался
«черновой» работы. Вопреки В.И. Ленину, ратовавшему за партийное товарищество, системой всемерно насаждалось партийное вельможество, смотревшее свысока на серую массу членов
КПСС, обеспечивающих своими регулярными взносами в партийную кассу благополучие правящей верхушки. Заметим, что к
советско-партийному вельможе попасть на прием было гораздо
сложнее, нежели к высокому сановнику Российской империи.
Типичным вельможей был и М.С. Горбачев, маскировавшийся в
годы перестройки тогой демократа, в сути своей оставаясь тем
же вельможей. Достаточно вспомнить его высокомерные выпады в адрес одного из величайших людей эпохи А.Д. Сахарова.
На основе вседозволенности широко процветало начальственное хамство.
Тоталитарная система, которой, как подчеркивалось, было
неведомо понятие правового статуса служащего, закономерно не
признавала за ним права на продвижение по службе. «Само
словосочетание «право на продвижение» не применялось, – пишет профессор В.М. Манохин, – считалось не совсем этичным.
Объяснялось это элементарно: в условиях, когда работа с кадрами строилась на основе усмотрения номенклатурных лиц, продвижение нормальным путем, т.е. по личным профессиональным
29
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
качествам, исключалось. Правда, в Конституции 1977 года впервые для нашего законодательства появилось слово «продвижение» (ст. 35), но оно осталось «незамеченным» законодателем и
кадровой службой»26.
Действительно, в не столь отдаленные, но памятные времена
считалось верхом нескромности заводить с начальством речь о
повышении, заявлять какие-то претензии в этом плане. Предполагалось, что только руководство вправе и способно судить о деловых качествах подчиненного, а сам он может серьезно заблуждаться на сей счет. «Смелый» шаг такого рода мог оказаться и
весьма опасным. Этим самым вместо занятия вышестоящей
должности можно было заработать ярлык самонадеянного, склонного к карьеризму, «схлопотать себе выдвижение» на самостоятельную работу в нижестоящем звене, разумеется, помимо желания. Продвижение по службе зачастую зависело от личной преданности начальнику, часто от существования между ним и подчиненным отношений особого свойства, выходящих за рамки
служебных. Это могло быть совместное участие в охоте, соседство по даче. Взаимопонимание создавалось и наличием родственных болезней. Не последнюю роль играло и оказание услуг сомнительного свойства. Важное значение имело и еще одно обстоятельство. Если начальник располагал возможностью по собственному усмотрению без прямого предписания партийной инстанции подбирать себе заместителя из числа подчиненных, то он
редко останавливался на кандидатуре наиболее компетентного и
эрудированного в служебных вопросах работника, дабы не оказаться у него в тени. Чаще он оказывал предпочтение середнячку,
как говорится, звезд с неба не хватающему, умеющему к тому же,
что называется, смотреть в рот начальству. Следует иметь в виду,
что этот начальственный синдром весьма живуч, но без его преодоления невозможно совершенствование служебных отношений.
В 1987 г. вышло Постановление ЦК КПСС, Президиума
Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР, ВЦСПС и
ЦК ВЛКСМ «О введении аттестации ответственных работников
аппарата советских и общественных органов». В соответствии с
ним было разработано и постановлением Президиума Верховно26
Манохин В.М. Указ. соч. С. 95.
30
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 1. История формирования и развития государственной службы в России
го Совета СССР и Совета Министров СССР от 4 мая 1987 г. утверждено Положение «О порядке проведения аттестации ответственных работников аппарата советских органов».
Из «Положения» следует, что аттестация «проводится в целях совершенствования деятельности аппарата советских органов, улучшения подбора, расстановки и воспитания кадров, стимулирования роста их квалификации и повышения ответственности за порученное дело, развития инициативы и творческой
активности. При аттестации оцениваются политические, деловые и нравственные качества работников, уровень их культуры и
способности работать с людьми и делаются выводы об их соответствии занимаемой должности»27. Что и говорить, цель поставлена правильно и научно. «Положение» в духе новых демократических веяний содержало требование об объективной всесторонней оценке личности, индивидуальных особенностей аттестуемого, его сильных и слабых сторон. Казалось бы, намечен
поворот к человеку, проявлена забота о служебном росте работника. К сожалению, это была лишь вынужденная дань времени и
не более того. Ни в «Постановлении» директивных органов, ни в
«Положении» даже не зафиксировано право на продвижение по
службе, право, являющееся, если отбросить ложную скромность,
главным стимулом совершенствования служебной деятельности.
Не система мер дисциплинарного воздействия, которой режимом всегда придавалось важное значение, а уверенность работника в том, что его служебные достижения будут объективно
оценены и станут основанием для служебного роста, независимо
от сугубо личного усмотрения начальства, т.е. основной побуждающий мотив к добросовестному творческому служению делу.
Очень хорошо высказался по этому поводу один из высших сановников Российской империи министр юстиции Н.В. Муравьев.
«Величайший стимул всякой деятельности, – писал он, – заключается в том, чтобы сознавать себя господином случая и знать,
что труд и личные усилия, развитие своих способностей и упражнение их практикой, приобретение опытности, добросовест-
27
Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 19. С. 287 – 288.
31
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
ное изучение дела – единственно возможные способы достигнуть желаемого положения, сделать карьеру»28.
Правда, «Положение» содержит упоминание о возможности
по результатам аттестации поощрения работников за достигнутые успехи зачислением в резерв на выдвижение. Но, как уже
нами подчеркивалось, от зачисления в резерв до выдвижения
"дистанция огромного размера". Можно было просостоять в таком списке без движения 20 лет и более и затем быть исключенным из него по возрастному критерию. К тому же при конкретном решении кадрового вопроса из числа резерва выдвигался,
как правило, не тот, кто лучше профессионально, а наиболее
угодный начальству, по соображениям чисто деликатного свойства. Словом, в системе государственной службы продолжали
действовать все те же внутренние тайные пружины, столь же
пышно процветали фаворитизм и непотизм (кумовство). Так же
обстояло дело и с партийной службой.
Для системы неприемлемой была сама постановка вопроса о
правовой защищенности государственного служащего или работника партийного аппарата. В полную силу вплоть до 1991 года действовали Перечни № 1 и 2, являвшиеся приложением к
«Положению о порядке рассмотрения трудовых споров». Работники, должности которых в них перечислялись, не имели права
на судебное обжалование наложенных на них взысканий, включая увольнение. Они несли дисциплинарную ответственность в
порядке подчиненности. В случае несогласия с взысканием могли обращаться с жалобой к вышестоящему начальству, что означало подмену закона соображениями служебной целесообразности. К 1990 году общий контингент работников, охватываемых
Перечнями, был доведен до 23 млн.29
Что касается партийной службы, то самой природой этой
стоявшей вне закона системы отвергалась возможность и допустимость судебного обжалования кадровых решений ее агентов.
Таким образом, государственные служащие, так же как и работники партийного аппарата, были беззащитны. А попасть в немилость начальству было очень просто. Заслужить ее можно было и
28
Цит. по: Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 73 – 74.
29
См.: Манохин В.М. Указ. соч. С. 97.
32
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 1. История формирования и развития государственной службы в России
чрезмерным рвением по службе, выдвижением от себя лично
идей об улучшении постановки дела. Это серьезно задевает самолюбие начальника, поскольку он сам себя мнит генератором
идей. Слабая правовая защищенность государственных служащих усугублялась отсутствием в нормативных актах, регламентировавших их дисциплинарную ответственность, понятия вины
за служебное упущение даже в общих выражениях. Работник государственного и партийного аппарата мог быть подвергнут взысканию за чужую провинность, за «ЧП» в курируемых им организациях. Действовала система «объективного вменения», при которой сам факт случившегося обязывал к наказанию. При этом не
требовалось разбираться в действительном состоянии дел, анализировать недостатки в работе, приведшие к случившемуся. Предполагалось, что само случившееся свидетельствует об отсутствии
в той или иной организации должной системы воспитательной
работы (если кто-то из работников или их детей выехал за границу), должной системы противопожарных мер (если даже пожар
произошел от проникновения в окно шаровой молнии). Такие же
обвинения предъявлялись к руководству учреждения, если последнее подвергалось краже со взломом. Наложение взыскания
непременно сопровождалось требованием разработать соответствующие мероприятия по предотвращению того-то и того-то. Отсутствие таковых служило свидетельством бессистемности в работе и объяснением всех чрезвычайных происшествий.
Долгое время система не придавала важного значения образовательному уровню руководящих работников. На высших постах в партийном и государственном аппарате могли уверенно
состоять деятели партии и государства, располагавшие всего
лишь средним образованием. Но, начиная с 70-х гг., партия возымела «неослабную» заботу о поднятии теоретического уровня
партийно-советского руководства. В этих целях была создана
система его научного «остепенения» через Академию общественных наук при ЦК КПСС. Предполагалось, что ее выпускники,
получив ученые степени, будут научно руководить порученным
делом, вносить позитивный вклад в теорию партийногосударственной деятельности, обогащать с высоты своего положения новыми идеями общественные науки. На практике же все
сводилось к тому, что воспитанники этой престижной научной
33
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
школы, как правило, выходя из ее стен, забывали, получив высокие руководящие должности в партийно-советском аппарате, о
научном служении, поскольку изначально не имели ни тяги, ни
умственного предрасположения к научному анализу. В результате большинство из них после «остепенения» не разродилось ни
одной научной статьей. Поступление в эту престижную аспирантуру диктовалось, как выходило на поверку, в основном карьеристскими соображениями, видением соответствующей служебной
перспективы именно в аппарате. Причем в отличие от бедствующих аспирантов обычных аспирантур, воспитанники Академии
общественных наук окружались, что называется, заботой и теплом. За ними сохранялись высокие должностные оклады, они были прекрасно обустроены на время учебы, не несли никаких расходов на печатание диссертаций. Словом, находились на полном
довольствии за счет партийных налогоплательщиков. Особо неспособные буквально вытягивались за уши опытными научными
наставниками, доводившими их диссертационные исследования
до уровня допустимого для вынесения на защиту.
Совершенствовалась сеть очных и заочных партийных школ,
филиалы и консульт-пункты последних действовали едва ли не
во всех областных центрах.
Мы дали подробный анализ многих несообразностей кадровой политики тоталитарной системы с тем, чтобы напомнить об
опасности их повторения. Прошлое, как известно, живет в настоящем, производит в нем как созидательную, так и разрушительную работу. Следует при этом иметь в виду, что хорошее
прививается трудно, через отказ от привычных стереотипов
жизни, тогда как негативные тенденции быстро набирают силу,
растут подобно сорной траве.
В результате крушения тоталитарного режима рухнула и
система партийно-советской службы с ее номенклатурным местничеством, встал вопрос о реформировании государственной
службы на новых демократических началах, о создании неведомого прежней государственности правового института государственной службы.
Первым шагом в этом направлении является Положение о
федеральной государственной службе, введенное указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. Оно закрепило принципы госу34
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 1. История формирования и развития государственной службы в России
дарственной службы, перечень государственных должностей,
обязанности, права, ограничения и запреты для федеральных
служащих, порядок прохождения государственной службы и т.д.
35
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
Тема 2. Сущность государственной службы
2.1. Понятие и виды должностей
2.2. Государственная должность
2.3. Понятие и признаки государственной службы
2.4. Принципы государственной службы
2.5. Система государственной службы
2.6. Соотношение государственной гражданской службы
и муниципальной службы
2.1. Понятие и виды должностей
Для уяснения сущности государственной службы принципиальное значение имеет подробный анализ таких ключевых понятий, как «должность» и «государственная должность». В русском
языке должность – служебное место или звание, с обязанностями его; определенные и возложенные на кого-то занятия с каким-либо званием (быть при должности, или без должности, исправляющий должность – временно занимающий место, звание
или не утвержденный в нем). Должностной человек, служащий –
кто на государственной или частной службе, обязанный должностью30. В современном русском языке под должностью также
понимают служебную обязанность, служебное место31.
В науке государственного управления должность рассматривается как первичная организационная единица в структуре
управления, характеризующая роль и полномочия лица, занимающего ее32, а также как юридически установленная социальная роль, выполняемая человеком в организации (учреждении,
предприятии), совокупность соответствующих ей полномочий,
обязанностей и ответственности, требований к знаниям, опыту и
30
См.: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1978.
Т. 1. С. 462.
31
См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.,
1997. С. 173.
32
См.: Чиркин В.Е. Государственное управление. М., 2002. С. 275.
36
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 2. Сущность государственной службы
квалификации33. Исследуется это понятие и в юридической литературе. Большинство авторов отмечают, что должность – это
простейший элемент государственной администрации, первичная и основная клеточка ее организационной структуры34.
Понятие «должность» следует отличать от близко примыкающего к нему понятия «специальность». Если первое – составная часть организационной структуры того или иного органа, то второе характеризует род трудовой деятельности, требует
определенных знаний и трудовых навыков, приобретаемых путем профессионального образования или практического опыта
(например, в области финансов, юстиции, экономики и т.п.).
Рассмотрим основные признаки должности.
1. Это должность в государственных органах. Государственный орган – организационно выделенная, самостоятельная
государственная институция, действующая от имени и по поручению (уполномочию) государства, обладающая соответствующими властными полномочиями и компетенцией, имеющая
свою структуру и применяющая адекватные формы и методы
деятельности в процессе осуществления возложенных задач и
функций35. В целях осуществления таких задач и функций государство наделяет свои органы государственно-властными полномочиями, т.е. правом принимать общеобязательные решения.
Полномочия эти определяются в соответствии с компетенцией
отдельного государственного органа. К государственным органам относятся: федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также иные госорганы, образуемые в соответствии с Конституцией РФ (например,
территориальные органы федеральных органов государственной
власти – ч. 1 ст. 78 Конституции РФ). Критерием отнесения той
или иной организации к числу государственных органов является официальное (в соответствующем государственном акте),
придание организации статуса государственного органа.
33
См.: Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление.
М., 2004. С. 175.
34
См., например: Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С. 106.
35
См.: Комментарии к ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и
законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред.
А.Ф. Ноздрачев. М., 2005. С. 6.
37
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
2. Это часть организационной структуры государственного
органа. Все государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти) имеют свою, только им присущую
организационную структуру, необходимую для эффективного
осуществления своих функций и полномочий (компетенции).
Составными частями структуры являются самостоятельные
структурные подразделения, имеющие разнообразные наименования: департаменты, управления, отделы и т.п. В свою очередь
структурные подразделения есть не что иное, как совокупность
(система) различных по своему характеру, значению и уровню
должностей, включенных в утвержденный штат должностей.
Так, Постановлением Правительства РФ от 06.04.2004 г. № 158
«Вопросы Министерства образования и науки РФ» разрешается
Министерству иметь 2 заместителей министра, в структуре центрального аппарата образовать до 6 департаментов по основным
направлениям деятельности Министерства; а также устанавливается предельная численность работников центрального аппарата Министерства в количестве 380 единиц.
Должность – единица обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и
т.п.).
3. Должность – точно обозначенное в штатном расписании
служебное место, которое может занимать только одно лицо.
Таким образом, она выступает организационным звеном, организационным фактором, связывающим государственный орган с
физическим лицом (служащим), который замещает должность и
затем исполняет отведенные по должности полномочия. Однако
следует иметь в виду, что должность является независимой от
самого государственного служащего, т.е. от конкретного лица,
ее занимающего.
4. Важным признаком должности является необходимость ее
учреждения. Это означает закрепление в официальном нормативном акте (законе, указе и т.п.) должностного наименования и
целевого назначения должности, т.е. основы правового статуса
должности. От учреждения должности следует отличать ее замещение. Замещение состоит в приеме на данную должность
конкретного физического лица посредством определенного ус38
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 2. Сущность государственной службы
тановленного в нормативном акте организационно-правового
способа замещения должностей (назначения, избрания и т.п.)36.
5. Должность характеризуется определенным правовым
статусом, т.е. комплексом необходимых полномочий (функций,
обязанностей, прав), основных форм и методов их реализации,
ответственности за исполнение.
Правовой статус должности содержит перечень всех видов
работ (функций) по данной должности с указанием на конечные результаты, которые гражданский служащий должен достигать каждый раз при выполнении каждой своей функции.
Наименование должности (например, заместитель губернатора
области, председатель избирательной комиссии области, помощник федерального министра, заместитель директора департамента области, старший юрисконсульт и т.д.), как правило, представляет собой краткую и точную формулировку, отражает ее индивидуальный характер и общность в системе
функций государственного органа.
Правовой статус должности бывает общий, характерный
для большинства или всех должностей, и индивидуальный, относящийся к данной должности. Общий статус должности закрепляется в соответствующих нормативных правовых актах
(законах, указах и т.п.), конечным актом, закрепляющим правовой статус конкретной должности, является должностная
инструкция (регламент).
Охарактеризуем основные элементы правового статуса
должности:
1) в первую очередь, в правовой статус должности входит
понятие обязанности. Недаром в русском языке должность определяется через служебное место (или звание), с обязанностями его (В. Даль); это служебная обязанность, служебное место
(С.И. Ожегов); а служащий – кто на государственной или частной службе, обязанный должностью (В. Даль). Известный русский юрист Н.М. Коркунов подчеркивал, что «деятельность, составляющая содержание государственной службы, есть всегда
36
См.: Манохин В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование.
М., 1997. С. 28.
39
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
юридическая обязанность, хотя бы и добровольно принятая, но
всегда обязанность»37.
Обязанность – мера необходимого, должного поведения
служащего. Оно (поведение) определяется компетенцией конкретного государственного органа (во имя решения стоящих перед ним задач и функций).
С учетом роли в исполнении служебных полномочий обязанности делятся на: а) обязанности по непосредственному осуществлению должностных полномочий (например, исполнять
поручения вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан); б) обязанности, устанавливаемые с целью обеспечения наиболее эффективного исполнения должностных полномочий (например, соблюдать служебный распорядок, поддерживать необходимый уровень квалификации)38;
2) правовой статус должности включает также перечень всех
прав по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа.
Служебные права носят обеспечительный характер, их объем призван создать служащему необходимые условия для выполнения обязанностей. Понятие служебных прав довольно условно. Права в данном контексте понимают несколько иначе,
чем в общепринятом смысле (как меру возможного, дозволенного поведения). Поскольку служебные права являются средствами
выполнения обязанностей по службе, то служащий обязан пользоваться ими. С одной стороны – это право служащего давать
задания, задерживать, привлекать к ответственности, с другой –
в интересах органа – это и обязанность производить соответствующие действия при наличии указанных в законе оснований.
Поэтому служебные обязанности и служебные права часто объединяют одним понятием – полномочия.
Права служащих условно можно разделить на: а) права, которые реализуются в процессе непосредственного осуществления должностных полномочий (например, получать в установ37
Коркунов Н.М. Российское государственное право. Т. 1: Введение и общая часть. СПб., 1893. С. 280.
38
См.: Манохин В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование.
С. 35.
40
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 2. Сущность государственной службы
ленном порядке информацию и материалы, необходимые для
исполнения должностных полномочий, принимать решения или
участвовать в их подготовке в соответствии с должностными
полномочиями); б) права, устанавливаемые с целью обеспечения
выполнения служащим его должностных полномочий (например, повышение квалификации, участие в конкурсе на замещение вакантной должности)39;
3) важным элементом правового статуса должности является
ответственность. Необходимо иметь в виду, что служащие
вне службы несут ответственность как граждане, наравне и на
общих основаниях со всеми лицами. В зависимости от характера
совершенного правонарушения служащие могут привлекаться к
уголовной, административной, гражданско-правовой и др. ответственности. Однако когда речь идет о нарушении действий
по службе (в рамках обязанностей и прав по должности), а равно
о недостижении поставленной цели по вине служащего, он привлекается к дисциплинарной ответственности. Меры ответственности и порядок их наложения различны в зависимости от
вида службы (государственная гражданская, военная и т.д.).
Говоря о правовом статусе должности, в частности, при определении объема полномочий по соответствующей должности,
очень важно соблюдать так называемый баланс обязанностей и
прав. Необходимо их соответствие друг другу: если прав мало,
то служащий не сможет выполнить служебные обязанности; если прав больше, чем необходимо для осуществления обязанностей, – это простор для злоупотреблений.
Данное правило обусловлено одним из фундаментальных
управленческих постулатов: функции (Ф) должны соответствовать полномочиям (П) и ответственности (О).
Если Ф > П – возникают «завалы» в работе, работник не
справляется с поставленными задачами;
Если Ф < П – создается почва для злоупотреблений со стороны работника;
Если Ф < О > П – работник перестает выполнять обязанности из-за боязни совершить ошибку и подвергнуться наказанию;
39
См.: Манохин В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование.
С. 34.
41
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
Если Ф > О < П – возникает чувство безнаказанности и безответственности работника.
Таким образом, Ф = П = О.
Еще одним важным моментом является то, что при формировании структуры конкретного органа, права и обязанности по
одной должности следует увязывать с правами и обязанностями
по другим должностям. Это требование диктуется необходимостью упорядочения отношений между служащими как внутри
данного органа, так и между вышестоящими и нижестоящими
органами.
6. Исчерпывающие перечни должностей содержатся в соответствующих Реестрах:
1) Сводный перечень государственных должностей РФ
/ Утв. Указом Президента РФ от 11.01.95 г. № 32.
2) Указ Президента РФ «О реестре должностей федеральной
государственной гражданской службы» от 31.12.2005 г. № 1574.
3) Реестр должностей государственной гражданской службы
Ярославской области / Утв. Пост. Губернатора Ярославской области от 21.12.2005 г. № 871.
7. Должности представляют собой не простой набор (перечень) должностей, а при наличии различных способов их замещения становятся своеобразной единой иерархической структурой (системой). Иерархичность предполагает наличие вышестоящих и нижестоящих должностей, а также их деление на категории, группы и т.п.
Таким образом, должность – это часть организационной
структуры государственного органа, обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных
окладов и т.п.), с соответствующей частью компетенции государственного органа, предоставляемой лицу – служащему – в
целях ее практического осуществления40.
Существует огромное множество и разнообразие должностей. Их классификацию можно проводить по различным основаниям.
40
См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 72.
42
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 2. Сущность государственной службы
По масштабам действия выделяют должности:
• типовые – повторяющиеся, однородные (их большинство,
существуют во многих органах и организациях: консультант,
специалист, секретарь и др.);
• индивидуальные – учреждаются в единственном числе
(например, должность Президента, Председателя Правительства).
По способам замещения должности делятся на:
• выборные;
• конкурсные;
• замещаемые по назначению;
• замещаемые в порядке зачисления41.
По степени занятости:
• замещенные;
• вакантные.
Можно выделять и другие виды должностей. Однако важнейшее значение для определения сущности государственной
службы имеет следующая их классификация.
Должности
Государственные
должности
Российской
Федерации
Субъектов
РФ
Должности государственной службы
Гражданской
Военной
Правоохранительной
2.2. Государственная должность
С учетом дореволюционного российского законодательства и
опыта зарубежного государственного устройства современный законодатель разделил должности на государственные и должности
государственной службы. Государственные должности, или, как
41
Подробнее см.: Манохин В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование. С. 29 – 32.
43
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
их еще называют, политико-судебные, согласно современной концепции, отделены от государственной службы и служащих.
Рассмотрим понятие, особенности и виды государственных
должностей.
Согласно п. 1 ст. 1 ФЗ от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»42 (далее ФЗ-2004), государственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ (государственные должности) – должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями
(уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.
Особенности государственных должностей.
1. Деятельность лиц, замещающих государственные должности по своей сущности и социальной направленности, является служебной деятельностью и содержит в себе все общие признаки службы (деятельность социальная, своим объектом имеет
человека и объединения людей и т.п.).
2. Данные должности устанавливаются особым способом:
они должны быть предусмотрены в Конституции РФ, федеральных законах, конституциях (уставах), законах субъектов РФ. Таким образом, способ их установления (учреждения) одновременно является и основанием для отнесения к указанной категории.
3. Назначение государственных должностей состоит в том,
что они устанавливаются для непосредственного исполнения
полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ.
В законодательстве разграничиваются понятия «непосредственное исполнение полномочий» и «обеспечение исполнения
полномочий». Это обусловлено тем, что законодатель не отождествляет сферы деятельности государственной власти и государственной службы.
В советском государстве считалось, что весь объем государственной деятельности практически реализуется государствен42
См.: Российская газета. 2004. 30 июля.
44
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 2. Сущность государственной службы
ными служащими, т.е. в рамках государственной службы. Современная же концепция государственной службы, начиная с ФЗ
от 31.07.95 г. «Об основах государственной службы РФ», исходит из следующих положений:
1) различаются сферы деятельности государственной власти
и государственной службы;
2) сфера деятельности государственной власти более широкая и включает сферу государственной службы как составную
часть сферы государственной деятельности;
3) раз определенная доля государственной деятельности выделена за пределы государственной службы, необходимы лица,
осуществляющие эту часть деятельности. Это и есть лица, замещающие государственные должности РФ и субъектов РФ43.
В сфере государственной власти, если исключить из нее
сферу государственной службы, остаются важные вопросы государственного и общественного масштаба и значения: депутатские полномочия, законодательная деятельность, организация и
проведение выборов, область внешнеполитических отношений,
организация государственного механизма, его структуры и деятельности и др. вопросы государственного значения. Это и есть
«непосредственное исполнение полномочий государственных
органов».
В то же время служба по государственной должности органически связана с государственной службой: последняя является
продолжением службы по государственной должности, т.к. госслужба имеет своим предназначением «деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов». Иначе говоря, государственная служба занимает по отношению к
службе по государственной должности положение исполнительного механизма в сфере государственной деятельности, служба
же по государственной должности занимает положение директивной, руководящей силы во всем государственном механизме.
4. Данный вид служебной деятельности отличается от других своим масштабом – многие служебные действия имеют
масштаб общества в целом (президент, депутаты, высшие должностные лица субъектов РФ и т.п.).
43
См.: Манохин В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование.
С. 108.
45
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
5. Полномочия по государственным должностям могут реализовываться посредством различных форм: законов и других
актов, принимаемых представительными органами, указов Президента, постановлений и распоряжений Правительства и т.п. В
сфере же государственной службы, как деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, принимаются правовые акты, определенные для исполнительной
деятельности (постановления, приказы, распоряжения и т.д.).
6. Статус лиц, исполняющих полномочия по государственной должности, своеобразен и определяется соответствующими
законами и подзаконными нормативно-правовыми актами (ФКЗ
«О Правительстве РФ», Законом ЯО «О гарантиях деятельности
Губернатора ЯО», Законом ЯО «О статусе депутата», Законом
ЯО «Об избирательной комиссии» и т.п.). Нормы, касающиеся
государственных служащих и закрепленные в законодательстве
о государственной службе, на данную категорию лиц не распространяются.
Государственные должности бывают двух видов:
• Госдолжности РФ;
• Госдолжности субъектов РФ.
1. Государственные должности РФ.
Устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов на всей территории РФ. Так, в
Конституции РФ предусмотрены следующие государственные
должности РФ:
• Президент РФ (ст. 11, 80);
• Председатель, зам. председателя Совета Федерации
(ст. 101);
• Председатель, зам. председателя Государственной Думы
РФ (ст. 101);
• Председатель, зам. председателя Правительства РФ
(ст. 103, 110);
• Федеральный министр (ст. 110);
• судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ,
Высшего Арбитражного Суда РФ, судья федерального суда
(ст. 128);
46
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 2. Сущность государственной службы
• Генеральный Прокурор РФ, прокурор субъекта РФ
(ст. 129);
• Председатель Центробанка РФ (ст. 83);
• Полномочный Представитель Президента РФ (ст. 83);
• Председатель, зам. председателя, аудитор Счетной палаты
РФ (ст. 102, 103);
• Уполномоченный по правам человека (ст. 103).
Другие государственные должности РФ устанавливаются
федеральными законами. Сводный перечень наименований госдолжностей утвержден Указом Президента РФ от 11.01.1995 г.
№ 32.
2. Государственные должности субъектов РФ.
Устанавливаются конституциями (уставами) и законами
субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий
государственных органов субъектов РФ. Перечень государственных должностей Ярославской области в систематизированном виде содержится в Законе Ярославской области «О государственной гражданской службе Ярославской области» от
03.06.2005 г.:
• Губернатор Ярославской области;
• Председатель, зам. председателя Государственной Думы
Ярославской области;
• Председатель, зам. председателя, секретарь постоянной
комиссии Государственной Думы Ярославской области;
• Депутат Государственной Думы Ярославской области;
• Первый зам. Губернатора Ярославской области;
• Вице-губернатор Ярославской области;
• Зам. Губернатора Ярославской области;
• Зам. Губернатора области – директор департамента Ярославской области;
• Председатель, зам. председателя, секретарь Избирательной
комиссии Ярославской области;
• Член Избирательной комиссии Ярославской области с правом решающего голоса, работающий в комиссии на постоянной
(штатной) основе;
• Председатель контрольно-счетной палаты Ярославской
области.
47
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
Таким образом, деятельность на государственных должностях РФ и субъектов РФ, хотя и осуществляется в органах государственной власти, но по своим целям и задачам, масштабам
осуществляемых служебных полномочий является самостоятельным видом служебной деятельности и к государственной
службе не относится.
2.3. Понятие и признаки
государственной службы
Известный русский юрист Н.М. Коркунов определял государственную службу как «особое публично-правовое отношение
служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее
своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую
от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности»44. Данное определение является универсальным и отражает все основные черты
современной государственной службы.
Государственная служба традиционно понимается в широком и узком смысле.
В широком смысле государственная служба – это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах
и организациях (в т.ч. деятельность врачей, учителей, служащих
государственных предприятий и т.п.); в узком смысле – это выполнение служащими своих обязанностей в государственных
органах (органах государственной власти). Современная государственная служба, начиная с ФЗ от 31.07.95 г. «Об основах государственной службы РФ», понимается в узком смысле.
Однако не всякое выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах (органах государственной власти) является государственной службой. Как мы уже говорили,
деятельность на государственных должностях не относится к государственной службе.
Таким образом, в самом общем виде государственная
служба – это профессиональная служебная деятельность граж-
44
Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 280.
48
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 2. Сущность государственной службы
дан РФ в органах государственной власти на должностях государственной службы.
Рассмотрим признаки государственной службы.
1. Это один из видов служебной деятельности в обществе,
существующий наряду со службой в общественных организациях, учреждениях и т.п. Службу можно определить как профессиональную деятельность определенного контингента лиц (служащих) по организации исполнения и практической реализации
полномочий государственных, общественных и иных социальных структур45.
2. Это разновидность публичной службы, т.е. службы в органах публичной власти.
В современном российском законодательстве термин «публичная служба» не употребляется. Между тем в зарубежных
странах данное понятие является достаточно распространенным
и включает в себя деятельность в управленческом государственном аппарате, в органах местного самоуправления и в государственных учреждениях, предприятиях (например, почта, железные дороги и т.п.)46.
Согласно ФЗ от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ» (далее – ФЗ-2003), в основе современной
концепции государственной службы заложен системный подход – отныне различные виды служебной деятельности (гражданская, военная, правоохранительная) существуют не сами по
себе, а увязаны в систему. Также ФЗ-2003 провозглашает принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы,
подчеркивая общность этих видов служебной деятельности. Поэтому, на наш взгляд, и в РФ сейчас есть все основания говорить
о существовании единой публичной службы, составными частями которой, как минимум, являются государственная (гражданская, военная, правоохранительная) и муниципальная службы.
3. Возрождая традиции дореволюционной гражданской
службы России, государственная служба сегодня – это профессиональная деятельность. Она осуществляется специалистами,
45
С. 9.
См.: Манохин В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование.
46
См.: Козырин А.Н., Штатина М.А. Административное право зарубежных стран. М., 2003. С. 92.
49
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
имеющими соответствующее профессиональное образование,
опыт работы, знания законодательства, навыки и т.д. (в отличие
от службы в СССР, когда такого общего требования к государственной службе не было, более того, Программа КПСС, принятая в 1962 г., требовала, чтобы «навыками управления овладевали все более широкие массы, и работа в этом аппарате в перспективе перестала быть особой профессией»47).
4. Рассматриваемая нами служба является именно государственной, которая осуществляется в органах государственной
власти (а не, например, в органах местного самоуправления) и в
некоторых организациях (службах, формированиях, учреждениях), реализующих функции государственных органов.
5. Это деятельность по обеспечению исполнения полномочий
РФ, субъектов РФ, государственных органов и лиц, замещающих государственные должности.
Как мы уже отмечали, лица, замещающие государственные
должности, непосредственно исполняют полномочия соответствующих государственных органов, государственная же служба
призвана обеспечивать исполнение их полномочий. Так, депутаты представительного (законодательного) органа государственной власти непосредственно реализуют его полномочия. Лица,
работающие в аппарате этого органа (государственные служащие), обеспечивают его работу и обеспечивают исполнение депутатами своих полномочий.
6. Государственная служба осуществляется гражданами РФ.
Исключением является военная служба, на которой могут состоять и иностранные граждане (ст. 18.1 ФЗ-2003).
7. Государственно-служебная деятельность связана с замещением определенных должностей – должностей государственной службы (≠ государственные должности!), которые учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом РФ, законом или иным нормативным правовым актом
субъекта РФ.
8. Обязательным, хотя и формальным, признаком государственной службы является наличие должности в соответствующем
Реестре должностей государственной службы. Реестр содержит
47
См.: Манохин В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование.
С. 132.
50
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 2. Сущность государственной службы
исчерпывающий перечень должностей государственной службы,
соответственно отсутствие в нем той или иной должности свидетельствует о том, что она не является государственно-служебной,
а деятельность по ней не является государственной службой.
9. Государственная служба опосредуется правом. Все вопросы, связанные со службой, ее формированием, прохождением, определением статуса служащих и т.п., должны быть четко
урегулированы в соответствующих нормативных правовых актах. Совокупность правовых норм, регламентирующих различные аспекты государственной службы, составляют институт
(подотрасль) государственной службы в рамках административного права.
10. Связана с особым предметом труда – информацией.
Служащие создают, собирают, обрабатывают, распространяют,
хранят информацию. Деятельность государственных служащих
носит, как правило, непроизводственный характер. Она воздействует на сознание людей, влияет на экономическую жизнь, на
технологические процессы производства, организацию и деятельность трудовых коллективов.
11. Государственная служба – деятельность возмездная, т.е.
государственный служащий получает за нее денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета
или средств бюджета субъекта РФ.
Официальное законодательное определение государственной службы содержится в ст. 1 ФЗ-2003. Государственная
служба РФ – профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской
Федерации; федеральных органов государственной власти, иных
федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов
государственной власти субъектов РФ, иных государственных
органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые
конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов
субъектов РФ. Деятельность лиц, замещающих государственные
51
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности
субъектов РФ, ФЗ-2003 не регулируется.
2.4. Принципы государственной службы
Вопрос о принципах государственной службы является важнейшим в структуре института государственной службы, правовой системы не только РФ, но и других стран мира. Изучение
принципов государственной службы дает ответ на вопросы: что
является главным в институте государственной службы, что постоянно сопутствует системе государственно-служебных отношений, без чего не могут существовать различные подинституты
комплексного правового института государственной службы48.
Несмотря на значимость рассматриваемого вопроса в законодательстве не содержится определения принципов государственной службы, хотя они и перечисляются в различных нормативных
актах. В юридической литературе под принципами государственной службы понимают основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие
научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующие в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной службы49.
Значение принципов государственной службы:
1. Они должны объективно отражать сущность государственной службы, ее наиболее важные черты. Так, принцип
профессионализма и компетентности государственных служащих подчеркивает, что государственная служба, в отличие, например, от депутатской деятельности, – это профессиональная
деятельность.
2. Устанавливают важнейшие закономерности в системе
организации и функционирования государственной службы, т.е.
они отражают объективные связи, возникающие в системе государственно-служебных отношений. Так, принцип федерализма
обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения
48
49
См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 198.
См.: Там же. С. 201.
52
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 2. Сущность государственной службы
и полномочий между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов РФ. Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы
предполагает установление единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы; единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы; единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских
служащих и муниципальных служащих; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и
стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы и т.п.
3. Принципы обусловливают значимость, законность и социальную ценность отношений, имеющих место в системе государственной службы. Так, принципы законности, приоритета
прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного
действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты
должны уберечь от появления в системе государственной службы элементов произвольности, бюрократизма, несправедливости
и беззакония.
4. Принципы являют собой активное, динамичное начало,
ибо они обусловливают определяемую законодателем модель
государственной службы. Формулировка и установление законодателем принципов государственной службы зависят от избранной (функционирующей в стране) модели государственной
службы. Так, принцип равного доступа граждан, владеющих государственным языком РФ, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других
обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми
качествами гражданского служащего, свидетельствует о том, что
в РФ существует открытая (позиционная) модель организации
службы (т.е. профессионально подготовленный гражданин мо-
53
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
жет замещать любую вакантную должность по результатам проведения открытых конкурсов)50.
В юридической литературе51 принципы государственной
службы классифицируют на:
I. Конституционные принципы – обусловлены положениями
Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах (принцип законности, приоритета
прав и свобод человека и гражданина, федерализма, равного
доступа граждан к государственной службе).
Организационные принципы – отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев (принцип единства правовых и
организационных основ государственной службы, профессионализма и компетентности государственных служащих, гласности
в осуществлении государственной службы, стабильности государственной службы, взаимосвязи государственной и муниципальной службы, защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную
деятельность как государственных органов и должностных лиц,
так и физических и юридических лиц).
II. Принципы, которые:
– относятся к службе в целом (например, принципы федерализма, единства правовых и организационных основ государственной службы, гласности в осуществлении государственной
службы, стабильности государственной службы);
– адресуются служащим (например, принципы приоритета
прав и свобод человека и гражданина, профессионализма и компетентности государственных служащих);
– касаются граждан, когда они соприкасаются с государственной службой (принцип равного доступа граждан к государственной службе).
III. Основные принципы и иные.
50
Подробнее о данной модели организации государственной службы см.:
Борискин В.В., Поликарпова Н.М., Тихомиров С.Г. Государственное управление,
государственная служба и их документационное обеспечение. М., 2006. С. 34.
51
См., например: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 202 – 231; Манохин В.М.
Служба и служащий в РФ: правовое регулирование. С. 137 – 138.
54
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 2. Сущность государственной службы
Статья 3 ФЗ-2003 регламентирует лишь основные принципы,
указывая при этом, что федеральные законы о видах государственной службы могут предусматривать также другие принципы
построения и функционирования государственной службы, которые будут учитывать их особенности. Реализация принципов
государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы.
Перечень принципов построения и функционирования всей
системы государственной службы закреплен в ст. 3 ФЗ-2003. К
ним относятся следующие принципы:
1) федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной
власти субъектов РФ;
2) законность;
3) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
4) равный доступ граждан к государственной службе;
5) единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление
единого подхода к организации государственной службы;
6) взаимосвязь государственной службы и муниципальной
службы;
7) открытость государственной службы и ее доступность
общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
8) профессионализм и компетентность государственных
служащих;
9) защита государственных служащих от неправомерного
вмешательства в их профессиональную служебную деятельность
как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
Специфическими принципами гражданской службы являются (ст. 4 ФЗ-2004):
1) стабильность гражданской службы;
2) доступность информации о гражданской службе;
55
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
3) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
4) защищенности гражданских служащих от неправомерного
вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
При анализе принципов государственной гражданской службы хотелось бы остановиться на следующем обстоятельстве. Как
мы видим, в приведенных перечнях принципов государственной
службы, в отличие от ФЗ от 31.07.1995 г. «Об основах государственной службы РФ» (п. 11 ст. 5), отсутствует принцип внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства. Между тем суть этого принципа раскрыта в нормах о запретах, связанных с гражданской службой (п. 13,
14 ч. 1 ст. 17 ФЗ-2004), и требованиях к служебному поведению
гражданского служащего (п. 4, 7 ч. 1 ст. 18 ФЗ-2004).
Здесь также необходимо иметь в виду, что речь идет именно
о внепартийности государственной службы, а не о внепартийности служащих. Принцип внепартийности служащих предполагает запрет служащим состоять в политических партиях. В современных условиях этот принцип предусмотрен, например,
применительно к судьям, военнослужащим (ч. 3 ст. 3 Закона РФ
от 26.06.1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в РФ», ч. 2 ст. 9 ФЗ
от 27.05.1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»). В отношении же государственной гражданской службы действует
принцип внепартийности службы: это запрет создавать в государственных органах структуры политических партий, других
общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать
созданию указанных структур; а также обязанность служащих
соблюдать определенные ограничения (нельзя использовать
должностные полномочия в интересах политических партий,
других общественных объединений, религиозных объединений и
иных организаций, а также публично выражать отношение к
указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности; не оказывать предпочтение каким-либо общественным
или религиозным объединениям, профессиональным или соци56
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 2. Сущность государственной службы
альным группам, организациям и гражданам; обязанность служащих соблюдать нейтральность, исключающую возможность
влияния на свою профессиональную служебную деятельность
решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций). Таким образом, исходя из принципа внепартийности службы, гражданский служащий может состоять в политической партии, общественном объединении и т.п., но его политическая (или иная) деятельность не должны сказываться на осуществлении государственно-служебных полномочий.
2.5. Система государственной службы
ФЗ-2003 впервые официально закрепляет систему государственной службы РФ.
Ранее действовавшее законодательство также регулировало
отдельные виды государственной службы (гражданской, милитаризованной), но не предусматривало их единства. Современная концепция государственной службы предполагает системный подход к государственной службе, установление принципов
взаимосвязи различных ее видов, что выражается в соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных
государственных социальных гарантий для всех государственных служащих; установлении ограничений и обязательств при
прохождении государственной службы РФ различных видов; в
учете стажа государственной службы РФ иных видов при исчислении стажа гражданской службы; соотносительности основных
условий государственного пенсионного обеспечения граждан,
проходивших государственную службу РФ.
Итак, в систему государственной службы РФ входят:
57
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
Государственная служба
Федеральная
Субъектов РФ
Государственная
гражданская
Военная
Правоохранительная
Государственная гражданская служба (п. 1 ст. 5 ФЗ-2003,
ч. 1 ст. 3 ФЗ-2004) – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы
РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ,
лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.
Государственная гражданская служба осуществляется на
двух уровнях – федеральном и субъектов РФ. Федеральная государственная гражданская служба (п. 2 ст. 5 ФЗ-2003) – профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ. Государственная гражданская служба субъекта РФ (п. 3 ст. 5 ФЗ2003) – профессиональная служебная деятельность граждан на
должностях государственной гражданской службы субъекта РФ
по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также
полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ.
Военная служба (ст. 6 ФЗ-2003) – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную
служебную деятельность граждан на воинских должностях в
Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специаль58
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 2. Сущность государственной службы
ных) формированиях и органах, осуществляющих функции по
обеспечению обороны и безопасности государства.
Правоохранительная (ст. 7 ФЗ-2003) – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью,
по защите прав и свобод человека и гражданина.
По каждому виду государственной службы предполагается
принятие соответствующих нормативных правовых актов (о государственной гражданской службе, о государственной гражданской службе субъектов РФ, о военной службе, о правоохранительной службе).
Сущность государственной гражданской службы не может
быть в полном объеме раскрыта без сравнительного анализа с
другими видами государственной службы.
Основные отличия государственной гражданской службы
от других видов
Критерии
Государственная
гражданская служба
1. Нормативная 1. ФЗ «О государстбаза
венной гражданской
службе
РФ»
от
27.07.2004 г.;
2. Законы субъектов
РФ (Закон ЯО «О
государственной
гражданской службе
ЯО» от 03.06.2005 г.)
Военная
служба
ФЗ «О воинской
обязанности
и
военной службе»
от 28.03.1998 г.
Правоохранительная
служба
Единого ФЗ нет.
Соответствующие законы о том или ином виде
правоохранительной
службы (Закон РФ «О
милиции»
от
18.04.1991 г., ФЗ «О
прокуратуре РФ» от
17.11.1995 г., ФЗ «О
ФСБ» от 03.04.1995 г.,
ФЗ «О службе в таможенных органах РФ» от
21.07.1997 г. и др.)
2. Уровень
- Федеральная;
Только федераль- Только федеральная
службы
- Субъектов РФ
ная
3. Должности
Должности граждан- Воинские долж- Должности правоохраской службы
ности
нительной службы
4. Органы,
в - федеральные госу- Вооруженные си- Государственные оргакоторых осу- дарственные органы; лы РФ, другие ны, службы и учреждеществляется
государственные войска, воинские ния
59
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
служба
органы
РФ
субъектов (специальные)
формирования и
органы
5. Функции
ГосударственноФункции
по
управленческие
обеспечению
функции для разре- обороны и безошения
экономиче- пасности
госуских, политических, дарства
социальных и др. задач (кроме функций
правоохраны, военной деятельности и
военного
управления)
6. Субъекты
Граждане РФ
- Граждане РФ;
иностранные
граждане
7. Чины, звания Классные чины
Воинские звания
Функции по обеспечению внутренней безопасности
государства,
законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите
прав и свобод человека и
гражданина
Граждане РФ
- Специальные звания;
- Классные чины
Таким образом, мы видим, что система государственной
службы является достаточно сложной и включает в себя различные виды.
Предметом нашего дальнейшего исследования является государственная гражданская служба. Военная и правоохранительная (ранее – милитаризованная) службы отличаются значительным своеобразием и нуждаются в самостоятельном изучении.
2.6. Соотношение государственной
гражданской службы и муниципальной службы
Закладывая системный принцип построения государственной службы, законодатель также предполагает ее взаимосвязь с
другим видом публичной службы – муниципальной службой (п.
1 ст. 3 ФЗ-2003).
Конституция РФ в ч. 4 ст. 32 одной из важнейших форм участия граждан в управлении делами государства и общества определила государственную службу. Местное самоуправление,
выведенное согласно ст. 12 Конституции РФ за пределы органов
государственной власти, по действующему российскому законодательству обеспечивается институтом муниципальной служ60
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 2. Сущность государственной службы
бы. Оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом служащих, имеют по
своей природе немало общего и особенного.
Под муниципальной службой понимается профессиональная
деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на
муниципальной должности, не являющейся выборной (ч. 1 ст. 2
ФЗ от 08.01.1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы
в РФ»).
Рассмотрим соотношение государственной гражданской и
муниципальной службы.
Соотношение государственной гражданской
и муниципальной службы
Критерии
Государственная служба
Муниципальная
служба
федеральная
субъектов РФ
1. Общее
1. Это виды «публичной службы», т.е. это деятельность лиц, занятых на
профессиональной основе исполнением различных управленческих
функций в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
2. Базируются на сходных принципах и основаниях.
3. Предмет и характер труда служащих, объект и методы воздействия в
процессе служебной деятельности, необходимость регламентации процедур прохождения службы, важность соблюдения правоограничений и
компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот во многом совпадают.
2. Различия
1. Нормативная ФЗ «О государствен- Закон ЯО «О государ- 1. ФЗ «Об основах
база
ной
гражданской ственной гражданской муниципальной
ЯО»
от службы в РФ» от
службе
РФ»
от службе
08.01.1998 г.;
03.06.2005 г.
27.07.2004 г.
2. Закон ЯО «О муниципальной службе
в ЯО» от 10.10.1997
г.
Административное
Административное
Муниципальное пра2. Отрасль
право РФ
во РФ
права, регули- право РФ
рующая отношения
3. Органы,
в Органы государствен- Органы государствен- Органы местного саили
которых про- ной власти РФ и иные ной власти субъектов моуправления
госорганы,
образуе- РФ и иные госорганы, муниципальные орходит служба
61
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
4. Характер
полномочий
5. Функции
мые в соответствии с
Конституцией РФ и
федеральными законами
Федеральные, т.е. определенные ст. 71 и
частично ст. 72 Конституции РФ для федеральных
органов
государственной власти
образуемые в соответствии с конституциями
(уставами) и законами
субъектов РФ
Полномочия, осуществляемые госорганами
субъектов РФ в пределах совместного ведения с РФ и в пределах
предоставленной компетенции на территории соответствующего
субъекта РФ
Гражданские служащие выступают представителями интересов
публичной власти государства и общества,
выполняя функции государственного управления
Выступают представителями интересов публичной власти государства и общества, выполняя функции государственного управления на уровне субъекта
РФ
ганы
Полномочия, в соответствии с которыми
обеспечивается
решение вопросов местного значения. Муниципальные служащие могут наделяться
некоторыми государственными полномочиями, которые проистекают из содержания ч. 2 ст. 132
Конституции РФ
Представляют интересы муниципальной
власти, осуществляя
управленческие
функции органов местного самоуправления.
До принятия ФЗ-2003 одной из проблем института государственной службы являлась неразработанность законодательных
механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной
службы. Эти виды службы существовали параллельно, что приводило ко многим проблемам на практике. Как справедливо замечает Ю.А. Розенбаум, отсутствие какой-либо связи между государственной и муниципальной службой «изолирует последнюю от влияния государственной службы вообще, от использования ее опыта, единых принципов организации и деятельности,
является препятствием для ротации кадров, для служебной карьеры муниципальных служащих и т.д.»52.
Началом решения этой проблемы стало установление в ФЗ2003 нового принципа построения и функционирования государственной службы – взаимосвязь государственной службы и
муниципальной службы. Это положение нашло свое развитие и
далее: в ст. 7 ФЗ-2004 определяются основные позиции, по кото52
Розенбаум Ю.А. Государственная служба как фактор укрепления целостности Российского федеративного государства // Государство и право. 1999.
№ 4. С. 55.
62
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 2. Сущность государственной службы
рым должно быть установлено взаимодействие этих видов
службы.
Проводимая в настоящее время реформа государственной
службы РФ предусматривает кардинальное обновление федерального законодательства в этой сфере, пересмотр многих положений законодательства субъектов РФ, а также приведение в
соответствие иных нормативных правовых актов, в том числе и
подзаконных. Реализация принципа взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы предполагает в будущем реформирование законодательства о муниципальной службе (в том числе приведение его в соответствие с концепцией государственной службы).
Развитие законодательства и совершенствование всей нормативно-правовой базы данных видов публичной службы позволит укрепить правовой статус служащих, упорядочить прохождение ими службы, а также устранить препятствия при реализации гражданами конституционного права на равный доступ к государственной и муниципальной службе.
63
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
Тема 3. Государственные
гражданские служащие
3.1. Понятие и признаки государственного гражданского
служащего.
3.2. Должности гражданской службы: понятие, категории,
группы.
3.3. Правовой статус государственных гражданских служащих
3.3.1. Общая характеристика правового статуса гражданских служащих.
3.3.2. Права и обязанности гражданских служащих.
3.3.3. Запреты на гражданской службе.
3.3.4. Гарантии на гражданской службе.
3.3.5. Поощрения и ответственность гражданских служащих.
3.1. Понятие и признаки государственного
гражданского служащего
Для нормального функционирования любой организации, в
том числе и государственных органов, необходим собственный
персонал, состоящий из специально подготовленных служащих.
Как справедливо отмечается в литературе, «служащий – олицетворение службы, живой носитель, субъект и реализатор служебных полномочий»53. Гражданский служащий со своим организационным и правовым статусом занимает центральное место
в регулировании всех служебных отношений, соответственно и в
законодательстве о гражданской службе значительное место отводится определению и регулированию правового статуса гражданского служащего.
В юридической литературе под государственными служащими понимают социальную группу, состоящую из индивидуальных субъектов права (физических лиц), осуществляющих на
53
Манохин В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование. С. 24.
64
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 3. Государственные гражданские служащие
возмездных началах определенные социально необходимые
функции и выполняющих задачи учрежденных и действующих
государственных органов и организаций54.
Согласно ст. 13 ФЗ-2004, государственный гражданский
служащий – гражданин РФ, взявший на себя обязательства по
прохождению гражданской службы, т.е. осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получающий денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета
субъекта РФ.
Таким образом, можно выделить следующие признаки гражданского служащего.
1. Служащий – это физическое лицо, а именно:
• только гражданин РФ. Согласно ст. 62 Конституции РФ,
гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство), при этом наличие у гражданина РФ
гражданства иностранного государства не умаляет его прав и
свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства. Однако предусмотренное для граждан РФ
право равного доступа к государственной службе (ч. 4 ст. 32
Конституции РФ) не распространяется на лиц с двойным гражданством в силу прямого запрета федерального закона – иностранные граждане и лица с двойным гражданством не имеют
право поступать на гражданскую службу и находиться на ней,
если иное не предусмотрено международным договором РФ (ч. 1
ст. 21, п. 6, 7 ч. 1 ст. 16 ФЗ-2004);
• лицо, достигшее 18-летнего возраста. Специфика профессиональной служебной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, более высокая по
сравнению с другими работниками ответственность служащих
за выполнение возложенных на них функций и некоторые другие обстоятельства обусловили установление повышенного минимального (в отличие от общего правила, предусмотренного
трудовым законодательством, – 16 лет, ч. 1 ст. 63 ТК РФ) и максимального возраста для гражданских служащих. Предельный
54
См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 311.
65
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
возраст пребывания на гражданской службе составляет 65 лет (ч.
2 ст. 21 ФЗ-2004). Установление возрастных границ для гражданских служащих, согласно Определению Конституционного
Суда РФ от 03.10.2002 г. № 233-О55, продиктовано особенностями государственно-служебной деятельности и не считается дискриминацией граждан;
• лицо, владеющее государственным языком. Закон не уточняет это понятие, но согласно ст. 68 Конституции РФ, государственным языком РФ на всей ее территории является русский язык.
Соответственно предъявление требований к служащему о знании
иных языков (если это не входит в число квалификационных требований по должности) должно признаваться незаконным;
• лицо, имеющее соответствующее профессиональное образование. Данное требование к гражданскому служащему обусловлено тем, что государственная служба – это профессиональная деятельность, соответственно ее должны осуществлять специалисты-профессионалы, люди, имеющие определенное образование, стаж и опыт работы, знания, навыки, умения и т.п. Какое именно образование необходимо иметь гражданину, зависит
от должности гражданской службы, на которую он претендует.
Для занятия подавляющего большинства должностей требуется
наличие высшего профессионального образования, лишь для категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей
групп достаточно среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности (ч. 3, 4 ст. 12 ФЗ2004). Следует иметь в виду, что ФЗ-2004 не устанавливает
строгой привязки профессионального образования к специализации должностей гражданской службы56;
• лицо, отвечающее иным требованиям, предусмотренным
законом. Например, должны отсутствовать препятствия для поступления на гражданскую службу, перечисленные в ст. 16 ФЗ2004.
2. Замещает должность государственной гражданской
службы, выполняет обязанности, определяемые данной должно55
См.: СЗ РФ. 2003. № 12. Ст. 1174.
См.: Комментарии к ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и
законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред.
А.Ф. Ноздрачев. С. 77.
56
66
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 3. Государственные гражданские служащие
стью. Гражданский служащий осуществляет государственные
функции, реализует полномочия государственных органов, решает государственные задачи в различных сферах общественной
жизни (экономической, социальной и др.). Как мы уже отмечали,
понятие «должность» является ключевым не только для определения сущности государственной службы, но и принципиально
важным для характеристики гражданского служащего, его правового статуса и особенностей прохождения службы. В связи с
этим ниже мы более подробно остановимся на особенностях
должностей гражданской службы, их категориях и группах.
3. Деятельность гражданских служащих носит, как правило,
непроизводственный характер. Объектом труда служащих является человек, его интеллект, сознание, поведение и иные стороны личности.
4. Гражданский служащий наделяется государственновластными полномочиями, соответственно совершаемые им действия (принятие акта управления, выдача лицензии, наложение
взыскания и т.п.) вызывают определенные юридические последствия, в том числе они (действия) часто являются юридическими
фактами, порождающими, изменяющими или прекращающими
различные правоотношения в сфере государственной и общественной жизни.
5. Действует на основании и в соответствии с актом о назначении на должность и служебным контрактом. Особенностью возникновения государственно-служебных отношений (в
отличие от обычных трудовых) является то, что служебный контракт с гражданином заключается на основе акта о назначении
на должность гражданской службы (ч. 1 ст. 26 ФЗ-2004). Тогда
как по трудовому законодательству наоборот, прием на работу
оформляется приказом работодателя, изданным на основании
заключенного трудового договора (ч. 1 ст. 68 ТК РФ).
6. Получает за выполнение своих служебных обязанностей
денежное содержание за счет средств соответствующего
бюджета (РФ или субъекта РФ). Денежное вознаграждение
гражданских служащих осуществляется государством. Благодаря бюджетному финансированию устраняется опасность экономического давления на государственный аппарат со стороны частного капитала, коммерческих, финансовых, предприниматель67
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
ских и иных структур, создается заслон их лоббированию и коррумпированности, служащий лишается заинтересованности в
получении каких-либо дополнительных вознаграждений.
7. Гражданскому служащему присваивается в установленном законом порядке классный чин (ст. 11 ФЗ-2004, Положение о
порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы РФ федеральным государственным
гражданским служащим / Утв. Указом Президента РФ от
01.02.2005 г. № 11357). В ранее действовавшем законодательстве
служащим присваивались квалификационные разряды и классы
(ст. 7 ФЗ от 31.07.1995 г. «Об основах государственной службы
РФ»). Введение классных чинов в новом законе о государственной службе является данью историческим традициям российской государственной службы (см.: Табель о рангах 1722 г., которой была введена единая система чинов государственной
службы).
Итак, гражданским служащим могут быть присвоены следующие классные чины:
• действительный государственный советник РФ 1, 2 или 3го класса – гражданским служащим, замещающим должности
федеральной гражданской службы высшей группы;
• государственный советник РФ 1, 2 или 3-го класса – гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы главной группы;
• советник государственной гражданской службы РФ 1, 2
или 3-го класса – гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы ведущей группы;
• референт государственной гражданской службы РФ 1, 2
или 3-го класса – гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы старшей группы;
• секретарь государственной гражданской службы РФ 1, 2
или 3-го класса – гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы младшей группы.
Условия и порядок присвоения классных чинов гражданским служащим Ярославской области определяются Постановлением Губернатора Ярославской области от 20.01.2006 г. № 46
57
См.: Российская газета. 2005. 3 февраля.
68
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 3. Государственные гражданские служащие
«О классных чинах государственной гражданской службы Ярославской области»58, Постановлением Губернатора Ярославской
области от 07.03.2006 г. № 151 «Об утверждении Порядка присвоения классных чинов государственным гражданским служащим Ярославской области»59.
Таковы основные признаки государственного гражданского
служащего.
3.2. Должности гражданской службы:
понятие, категории, группы
Должность гражданской службы – разновидность должностей, соответственно ей присущи все признаки последних (часть
организационной структуры органа, связана с исполнением полномочий – обязанностей, прав и т.д., учреждается в особом порядке и т.д.). Эти общие признаки конкретизируются применительно к государственной гражданской службе, тем самым определяется своеобразие и отличие должностей гражданской службы от других видов.
Должности гражданской службы – должности, учреждаемые федеральным законом, указом Президента РФ, законами
или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ с
учетом положений ФЗ «О государственной гражданской службе
РФ», в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную
должность.
ФЗ-2003 подразделяет должности гражданской службы на
два вида.
Должности
гражданской службы
Федеральные
Субъектов РФ
Должности федеральной гражданской службы:
– учреждаются в аппаратах федеральных органов государственной власти (в Администрации Президента РФ, Аппарате
58
59
См.: Губернские вести. 2006. 30 января.
См.: Там же. 16 марта.
69
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
Правительства РФ, аппаратах палат Федерального Собрания
РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ,
федеральных органах государственной власти, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ и др.) и иных федеральных государственных органах, образуемых в соответствии
с Конституцией РФ и федеральными законами (Совете Безопасности РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палате РФ, Центральном банке РФ, Уполномоченного по
правам человека);
– в целях обеспечения выполнения государственных задач и
функций этих органов либо деятельности соответствующих
должностных лиц;
– учреждаются федеральными законами или указами Президента РФ. Особенность современного этапа правового регулирования федеральной государственной службы в целом и государственной гражданской службы в частности является то, что законы принимаются в большинстве случаев по вопросам развития
и деятельности отдельных видов государственных органов, где
предусматриваются и должности государственной службы60.
Полный перечень должностей федеральной гражданской службы
содержится в Указе Президента РФ от 31.12.2005 г. № 1574 «О
реестре должностей федеральной государственной гражданской
службы»61.
Должности государственной гражданской службы субъектов РФ:
– учреждаются в аппарате законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, аппарате
главы администрации (губернатора) субъекта РФ, аппарате исполнительного органа (правительства, администрации) государственной власти субъекта РФ, аппарате избирательной комиссии
субъекта РФ, аппарате отраслевых и функциональных исполнительных органов государственной власти субъекта РФ;
60
См.: Комментарии к ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и
законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред.
А.Ф. Ноздрачев. С. 59.
61
См.: Российская газета. 2006. 12 января.
70
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 3. Государственные гражданские служащие
– учреждаются для обеспечения исполнения полномочий государственного органа субъекта РФ или лица, замещающего государственную должность субъекта РФ;
– главная цель учреждения должностей гражданской службы субъекта РФ – практическое обеспечение осуществления
полномочий органов государственной власти субъекта РФ, решения их задач на основе принципов и положений, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями
(уставами) субъектов РФ;
– исчерпывающий перечень должностей гражданской службы Ярославской области содержится в Постановлении Губернатора Ярославской области от 21.12.2005 г. № 871 «О Реестре
должностей государственной гражданской службы Ярославской
области»62.
Должность гражданской службы определяет границы деятельности гражданского служащего, т.е. круг его обязанностей,
права и ответственность по обеспечению исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.
Во всем мире существует иерархия должностей в системе
государственного управления и соответствующая «пирамида»
должностных лиц. От гражданских служащих всех уровней требуется осуществление части компетенции органа государственной власти и управления, закрепленной в функциональных обязанностях по занимаемым должностям с учетом общественных
интересов. Чем большим объемом полномочий обладает гражданский служащий, чем выше размещается его должностная
«ступенька» в иерархической «пирамиде» власти, тем большим
объемом знаний, навыков и умений он должен обладать. Отсюда
вытекает объективная необходимость дифференциации должностей гражданской службы63. Это предполагает их деление на
категории и группы.
ФЗ от 31.07.1995 г. «Об основах государственной службы
РФ» называл все должности государственными и делил их на
62
См.: Губернские вести. 2005. 29 декабря.
См.: Комментарии к ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и
законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред.
А.Ф. Ноздрачев. С. 61.
63
71
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
три категории: А, Б, В. При этом должностями государственной
службы признавались лишь должности категорий Б и В. Лица,
замещавшие государственные должности категории А (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, судьи, министры, руководители исполнительных и законодательных органов субъектов РФ и т.п.), государственными служащими не являлись. Сохранив общий смысл отделения сферы деятельности государственной власти и государственной службы, новый ФЗ-2004 несколько иначе разделил должности гражданской службы на категории. Во-первых, законодатель ушел от «буквенного» обозначения категорий должностей, заменив их терминами, отражающими суть данной категории (руководитель, специалист и
т.д.). Во-вторых, предлагает более подробную дифференциацию
должностей, делит их не на три (по сути только на две – Б, В –
категории), а на четыре группы. Однако некоторые аналогии с
ранее принятой классификацией должностей возможны. Например, современные должности категории помощники (советники)
сохранили смысл «патронатных» должностей, которыми раньше
признавались должности категории Б.
Согласно ст. 9 ФЗ-2004, должности гражданской службы подразделяются на следующие категории: руководители, помощники
(советники), специалисты, обеспечивающие специалисты.
Рассмотрим каждую из названных категорий.
Руководители (п. 1 ч. 2 ст. 9 ФЗ-2004):
1) это должности руководителей и их заместителей:
– государственных органов, их структурных подразделений;
– территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений;
– представительств государственных органов, их структурных подразделений;
2) должности, замещаемые на определенный срок или без ограничения срока полномочий.
Должность руководителя в системе должностей гражданской службы является ключевой. Ее правовой статус позволяет
гибко и оперативно осуществлять широкие распорядительные,
организационные и контрольные функции государственного органа и его коллектива, официально представлять государственный орган в различных отношениях внутри страны и за рубе72
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 3. Государственные гражданские служащие
жом64. Таким образом, руководитель выступает как бы в двух качествах: как лицо, обеспечивающее исполнение полномочий соответствующего государственного органа, и как лицо, осуществляющее руководство подчиненным коллективом служащих.
Особенности категории «руководители».
1. Реализуют свои полномочия в целях осуществления компетенции возглавляемого государственного органа или его
структурного подразделения.
2. Статус должности руководителя определяется в законах,
подзаконных нормативных актах о соответствующем государственном органе, поскольку соответствие статуса должности руководителя и системы квалификационных требований, предъявляемых к этой должности, призваны обеспечивать эффективное
исполнение полномочий государственного органа.
3. Должность замещается на определенный срок или без ограничения срока полномочий.
4. Имеют право совершать юридически властные действия в
отношении подчиненных или подконтрольных им гражданских
служащих (давать обязательные для исполнения указания, нанимать и увольнять служащих и т.п.).
5. Применяют меры поощрения и дисциплинарного воздействия к подчиненным.
6. Занимаются подготовкой и принятием решений, издают
правовые акты (приказы, распоряжения и т.п.), осуществляют
контроль за выполнением принятых решений.
7. Используют в своей деятельности различные неправовые
формы управления: совещания, дачу указаний, проведение консультаций и т.п.
Таким образом, руководители имеют довольно широкий
круг административно-распорядительных полномочий, которые
касаются разнообразных вопросов, связанных исключительно с
компетенцией конкретного государственного органа.
Однако объем административно-распорядительных полномочий у руководителей различного ранга неодинаков. ФЗ-2004
выделяет следующие уровни руководителей:
64
См.: Комментарии к ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и
законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред.
А.Ф. Ноздрачев. С. 62.
73
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
– должности руководителей и заместителей руководителей
государственных органов и их структурных подразделений (например, руководитель Администрации Президента РФ, заместитель руководителя Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, директор департамента Администрации Ярославской области);
– должности руководителей и заместителей руководителей
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений (например, руководитель территориального органа, заместитель уполномоченного
федерального органа исполнительной власти);
– должности руководителей и заместителей руководителей
представительств государственных органов и их структурных
подразделений (например, полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ, полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, руководитель представительства Администрации Ярославской области).
Помощники (советники) (п. 2 ч. 2 ст. 9 ФЗ-2004):
1) это должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим:
– государственные должности;
– должности руководителей государственных органов, территориальных органов федеральных органов исполнительной
власти, представительств государственных органов
в реализации их полномочий;
2) должности, замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных выше лиц.
Помощники (советники) – так называемые «патронатные»
должности (от лат. patronus – покровитель).
Особенности категории «помощники (советники)»:
1. Гражданские служащие на данные должности подбираются исходя из принципа властно-политической преданности и в
соответствии с персональными рекомендациями. При этом учитываются их предшествующие личные действия в поддержку
власти, прошлая политическая ориентация, социальное и семейное положение. Продвижение по службе является следствием
исключительно оценки «патрона», т.е. «сверху», индивидуаль74
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 3. Государственные гражданские служащие
ных действий и профессионализма гражданского служащего, его
политической и личной преданности65.
2. Это должности, замещаемые по личному решению руководителя («патрона»). Лица, замещающие государственные должности, руководители государственных органов вправе самостоятельно принимать на гражданскую службу граждан из числа доверенных лиц на должности помощников, советников и др.
3. Полномочия лиц, замещающих эти должности, прекращаются с окончанием срока пребывания на государственной должности или должности руководителя лица, деятельность которого
они непосредственно обеспечивали.
4. Назначение этой категории должностей состоит в выполнении функций по непосредственному обеспечению исполнения
полномочий лица, находящегося на государственной должности
или должности руководителя. Они обязаны оказывать данным
лицам постоянную и всестороннюю помощь в формировании и
реализации государственной политики в сфере деятельности соответствующего государственного органа. Например, в функции
помощников (советников) могут входить:
• разработка и внесение предложений по актуальным направлениям соответствующей сферы деятельности;
• систематическая информация и консультирование, представление соответствующих информационно-аналитических материалов;
• участие в подготовке проектов решений, проработке вопросов, требующих профессиональных знаний;
• осуществление контроля за ходом выполнения решений по
направлениям, входящим в компетенцию лица, деятельность которого обеспечивается;
• внесение предложений о необходимости разработки законов и подзаконных нормативных актов;
• участие в подготовке докладов, иных материалов;
• участие в подготовке и проведении поездок, приемов, визитов и др. официальных мероприятий;
65
См.: Комментарии к ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и
законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред.
А.Ф. Ноздрачев. С. 63 – 64.
75
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
• выполнение иных поручений «патрона».
Помощники (советники) обеспечивают исполнение полномочий:
– лиц, замещающих государственные должности (например,
помощник Президента РФ, советник Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ, помощник федерального министра, помощник судьи, советник Губернатора Ярославской
области);
– лиц, замещающих должности гражданской службы категории «руководители» (например, помощник руководителя территориального органа, советник директора федеральной службы).
Специалисты (п. 3 ч. 2 ст. 9 ФЗ-2004):
1) это должности, учреждаемые для:
– профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций;
2) должности, замещаемые без ограничения срока полномочий.
Особенности категории «специалисты»:
1. Учреждаются для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и
функций.
2. Их унифицированные наименования предусмотрены в Реестре должностей государственной гражданской службы. Государственный орган не может изменить наименование должности.
3. Должности учреждаются, включаются в штатное расписание и ликвидируются государственными органами самостоятельно, это право государственных органов, осуществляемое в
«режиме усмотрения».
4. Их назначение многообразно и зависит от характера полномочий, определяющих роль конкретной должности в реализации компетенции данного государственного органа (в Аппарате
Правительства РФ, например, к этой категории должностей относятся должности начальника отдела в департаменте, референта Секретариата Председателя Правительства РФ, консультанта,
специалиста-эксперта и т.д.; в департаментах Ярославской области – это должности консультанта, консультанта-юриста,
главного специалиста, юрисконсульта и др.).
5. Замещаются без ограничения срока полномочий.
76
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 3. Государственные гражданские служащие
Обеспечивающие специалисты (п. 4 ч. 2 ст. 9 ФЗ-2004):
1) это должности, учреждаемые для:
– организационного,
– информационного,
– документационного,
– финансово-экономического,
– хозяйственного,
– иного обеспечения деятельности государственных органов;
2) должности, замещаемые без ограничения срока полномочий.
Обеспечивающие специалисты – должности вспомогательно-технического (обеспечивающего) персонала.
Особенности категории «обеспечивающие специалисты»:
1. Учреждаются для организационного, информационного,
документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственного органа.
2. Являются должностями государственной гражданской
службы, со всеми вытекающими отсюда последствиями (имеют
статус государственных служащих: права, обязанности, гарантии, ответственность и т.д.).
3. Учреждаются государственными органами, предусматриваются в штате соответствующего государственного органа.
4. Замещаются без ограничения срока полномочий.
К должностям категории «обеспечивающие специалисты»
относятся, например, должности старшего специалиста 1, 2, 3
разряда в федеральном министерстве, должности главного специалиста, ведущего специалиста департамента Ярославской области.
Дифференциация должностей гражданской службы предполагает их деление не только на категории, но и на группы. Действующее законодательство сохранило (по сравнению с ФЗ от
31.07.1995 г. «Об основах государственной службы РФ») и количество, и наименование групп должностей.
Согласно ч. 3 ст. 9 ФЗ-2004, должности гражданской службы
подразделяются на следующие группы:
– высшие должности гражданской службы;
– главные должности гражданской службы;
77
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
– ведущие должности гражданской службы;
– старшие должности гражданской службы;
– младшие должности гражданской службы.
Группа должностей «увязывается» с соответствующей категорией должности гражданской службы.
Должности
гражданской службы
категории
Руководители
Помощники
(советники)
Специалисты
Обеспечивающие
специалисты
группы
- высшие
- главные
- ведущие
- высшие
- главные
- ведущие
- старшие
- главные
- ведущие
- старшие
- младшие
Отнесение должностей категорий «руководители» и «помощники» к самым высоким классификационным группам (высшие,
главные, ведущие) объясняется наиболее высокими квалификационными требованиями, предъявляемыми к лицам, замещающим
эти должности. На указанных должностях они должны выполнять
одновременно несколько важных социальных ролей: политика,
эксперта и аналитика, специалиста в своей сфере профессиональной деятельности и руководителя-управленца, возглавляющего
коллектив гражданских служащих. Столь же высокопрофессиональной является и должность помощника (советника).
Значение дифференциации должностей гражданской службы
на категории и группы состоит в том, что должность определяет
требования к профессионально-квалификационной подготовке
служащих, круг служебных обязанностей и прав, пределы ответственности, особенности поступления и прохождения службы.
Так, в зависимости от категории и группы для служащего
определяются:
• квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы, опыту работы по
78
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 3. Государственные гражданские служащие
специальности, профессиональным знаниям и навыкам (ст. 12
ФЗ-2004);
• классные чины гражданской службы и порядок их присвоения (ст. 11 ФЗ-2004);
• порядок поступления на гражданскую службу (ст. 22 ФЗ2004);
• вид служебного контракта (ч. 4 ст. 25 ФЗ-2004);
• особенности расторжения служебного контракта (ч. 4 ст.
35 ФЗ-2004, п. 5, 6 ч. 1 ст. 37 ФЗ-2004);
• служебное время (ч. 3 ст. 45 ФЗ-2004);
• время отдыха (ст. 46 ФЗ-2004);
• порядок и сроки проведения аттестации и сдачи квалификационного экзамена (ст. 48, 49 ФЗ-2004);
• оплата труда (ст. 50 ФЗ-2004);
• некоторые иные особенности.
Таким образом, мы видим, что принципиально важным в
определении сущности, правового статуса гражданского служащего и порядка прохождения гражданской службы является понятие должностей государственной гражданской службы и деление их на категории и группы.
3.3. Правовой статус государственных
гражданских служащих
3.3.1. Общая характеристика правового статуса
гражданских служащих
В законодательстве не раскрывается дефиниция правового
статуса гражданского служащего, рассматриваются только отдельные его элементы. Отсутствие официального определения
понятия правового статуса служащего привело, на наш взгляд, к
определенной непоследовательности, нелогичности расположения норм закона. Так, в структуру любого правового статуса
традиционно включают права, обязанности, гарантии и ответственность. Глава 3 ФЗ-2004, именуемая «Правовое положение
(статус) гражданского служащего» регламентирует лишь основные права, обязанности, ограничения, запреты на гражданской
службе и требования к служебному поведению гражданского
79
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
служащего. Важнейшие составные элементы правового статуса –
гарантии и ответственность служащих – остались за рамками
этой главы, им посвящены отдельные главы закона (гл. 11, 12).
Возможно, была бы определенная логика, если бы положения о
гарантиях на государственной службе и дисциплинарной ответственности служащих рассматривались вслед за главой о правовом статусе служащих. Однако в ФЗ-2004 эти вопросы разделены семью главами, что вызывает определенные неудобства в
практике реализации указанных норм.
Правовой статус – комплексная характеристика правового
положения гражданского служащего как субъекта права. Он характеризуется наличием многочисленных параметров и показателей, проявляющихся в связи с замещением должности гражданской службы, выполнением или профессиональным обеспечением полномочий государственного органа66.
В юридической литературе под правовым статусом государственных гражданских служащих понимают совокупность
прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности служащих, установленных законодательством и гарантированных государством67.
Правовой статус гражданских служащих характеризуется
следующими общими положениями:
1. Права и обязанности служащих устанавливаются в пределах компетенции органов, в которых они состоят на службе, и в
зависимости от категории и группы занимаемой должности. Так,
статус служащего аппарата законодательного органа субъекта
РФ будет отличаться от статуса служащего территориального
органа федерального органа исполнительной власти в силу специфики занимаемого ими (органами) места в системе органов
государственной власти и выполняемых данными органами
функций. Также различается статус лиц, замещающих должности различных категорий и групп, о чем выше уже говорилось.
2. Правовой статус гражданских служащих должен быть
четко урегулирован в соответствующих нормативных правовых
66
См.: Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего РФ //
Государство и право. 2003. № 9. С. 17.
67
См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 319.
80
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 3. Государственные гражданские служащие
актах (ФЗ-2004, законах субъектов РФ о гражданской службе и
др.).
3. Гражданские служащие наделяются широкими государственно-властными полномочиями, их законные предписания и
требования подлежат исполнению всеми, кому они адресованы.
4. Существенным отличием правового статуса гражданского
служащего от правового положения обычного гражданина является наличие в законе запретов и ограничений их общегражданских прав и свобод.
5. В целях обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных законом, предусматривается система гарантий на гражданской службе.
6. В силу особого правового положения гражданских служащих, наделения их значительными властными полномочиями,
устанавливается и повышенная ответственность за совершение
ими правонарушений по службе.
7. Правовой статус гражданских служащих включает в себя
следующие элементы: права, обязанности, запреты, гарантии,
поощрения и ответственность.
Прочный правовой статус гражданского служащего является
важнейшим фактором высокой эффективности и авторитета государственной службы в целом.
3.3.2. Права и обязанности гражданских служащих
Основными элементами правового статуса гражданских
служащих выступают их права и обязанности.
Права и обязанности можно разделить на следующие группы.
I. а) общегражданские – в соответствии с Конституцией РФ
государственные служащие равны перед законом и пользуются
правами и свободами, несут обязанности наравне со всеми гражданами РФ (право на свободу и личную неприкосновенность,
неприкосновенность частной жизни, участвовать в управлении
делами государства, избирать и быть избранными, свобода мыс81
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
ли и слова и т.п., обязанность платить законно установленные
налоги и сборы, защищать Отечество и т.д.);
б) служебные – права и обязанности по занимаемой должности, предоставляются для успешного осуществления служебной
деятельности по занимаемой должности.
II. а) основные – права и обязанности, закрепленные в ФЗ2004. В общем виде они предусмотрены в ст. 14, 15, 18 ФЗ-2004;
б) иные – права и обязанности, конкретизируемые в типовых
и индивидуальных должностных инструкциях (должностном
регламенте – ст. 47 ФЗ-2004). Полный объем должностных прав
и обязанностей по каждой должности – индивидуальный.
III. а) права и обязанности, которые относятся к существу служебной деятельности.
Это право на:
• ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;
• получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании
деятельности государственного органа;
• доступ в установленном порядке в связи с исполнением
должностных обязанностей в государственные органы, органы
местного самоуправления, общественные объединения и иные
организации;
• должностной рост на конкурсной основе;
• доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных
обязанностей связано с использованием таких сведений;
• профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном ФЗ-2004 и другими федеральными законами.
К данной группе относятся следующие обязанности:
• соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые
82
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 3. Государственные гражданские служащие
акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные
правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение;
• исполнять должностные обязанности в соответствии с
должностным регламентом;
• исполнять поручения соответствующих руководителей,
данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ;
• соблюдать при исполнении должностных обязанностей
права и законные интересы граждан и организаций;
• соблюдать служебный распорядок государственного органа;
• поддерживать уровень квалификации, необходимый для
надлежащего исполнения должностных обязанностей;
• не разглашать сведения, составляющие государственную и
иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения,
ставшие ему известными в связи с исполнением должностных
обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни
и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;
• беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;
• соблюдать требования к служебному поведению гражданского служащего (ст. 18 ФЗ-2004).
Следует иметь в виду, что к государственным служащим
предъявляются достаточно высокие требования к нравственным
качествам, поведению на гражданской службе и вне ее. Так,
гражданский служащий не должен совершать поступки, порочащие его честь и достоинство; допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету
государственного органа; должен исполнять обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне; соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления
служебной информации и т.п. (ст. 18 ФЗ-2004).
б) права и обязанности, сопутствующие служебной деятельности.
Гражданский служащий имеет право на:
• обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
83
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
• отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных
оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;
• оплату труда и другие выплаты в соответствии с ФЗ-2004,
иными нормативными правовыми актами РФ и со служебным
контрактом;
• ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его
личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение
к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;
• защиту сведений о гражданском служащем;
• членство в профессиональном союзе;
• рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с ФЗ-2004 и другими федеральными законами;
• проведение по его заявлению служебной проверки;
• защиту своих прав и законных интересов на гражданской
службе, включая обжалование в суд их нарушения;
• медицинское страхование в соответствии с ФЗ-2004 и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих РФ;
• государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и
здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему
имущества;
• государственное пенсионное обеспечение в соответствии с
федеральным законом.
В эту группу входят следующие обязанности:
• представлять в установленном порядке предусмотренные
федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а
также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему
на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;
• сообщать о выходе из гражданства РФ или о приобретении
гражданства другого государства в день выхода из гражданства
РФ или в день приобретения гражданства другого государства;
84
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 3. Государственные гражданские служащие
• соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые
установлены ФЗ-2004 и другими федеральными законами;
• сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая
может привести к конфликту интересов, принимать меры по
предотвращению такого конфликта.
Права и обязанности гражданских служащих могут быть
классифицированы и на другие группы, например, права еще делят на статусные, функциональные и социально-лич-ностные68.
3.3.3. Запреты на гражданской службе
Как уже отмечалось, особенностью правового статуса государственных служащих является наличие ограничений и запретов, связанных с гражданской службой. Установление запретов
для гражданских служащих нельзя рассматривать как нарушение
их конституционных прав и свобод. Введение ограничений и запретов обусловлено рядом объективных факторов и связано со
спецификой государственно-служебной деятельности, кроме того, они устанавливаются не произвольно, а строго предусматриваются в законе. Таким образом, лицо, поступая на гражданскую
службу, вместе с государственно-властными полномочиями
добровольно принимает на себя и ряд установленных законодательством ограничений.
Назначение запретов, связанных с гражданской службой:
1) призваны не допускать конфликта частных интересов
гражданского служащего и публичных интересов государства и
общества;
2) обеспечить эффективную профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов;
3) установить препятствия возможному злоупотреблению со
стороны гражданских служащих;
4) создать условия для независимости служебной деятельности;
5) гарантировать осуществление государственными служащими гражданских прав.
68
Подробнее см.: Охотский Е.В. Указ. соч. С. 19 – 21.
85
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
Запреты имеют абсолютный характер, действуют в течение
всего времени прохождения службы (а некоторые сохраняются и
после увольнения), не могут быть отменены или заменены другими положениями. Их соблюдение обязательно, в противном
случае ФЗ-2004 предусматривает прекращение государственнослужебных отношений (п.п. 13, 14 ст. 33 ФЗ-2004).
Предусмотренные в ФЗ-2004 запреты двоякого рода: одни
установлены на период реализации гражданскими служащими
своих должностных полномочий (ст. 17 ФЗ-2004), другие – действуют при поступлении лица на гражданскую службу и сохраняются на весь период прохождения службы (ст. 16 ФЗ-2004)69.
Некоторые запреты для государственных служащих предусматривались еще в дореволюционном законодательстве о
службе (например, занятие коммерческой деятельностью, принятие подарков), были запреты и на советской государственной
службе (например, быть представителем третьих лиц в разбирательстве споров последних с органом, в котором государственный служащий состоит на службе). Современное российское законодательство значительно расширило перечень правоограничений (см.: ст. 11 ФЗ от 31.07.1995 г. «Об основах государственной службы РФ»), причем ФЗ-2004 внес в него свои коррективы.
Остановимся на некоторых новеллах ФЗ-2004 (ст. 17).
Запрет замещать должность гражданской службы в случае (п. 2):
а) избрания или назначения на государственную должность;
б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;
в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе
профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном
органе.
Представляется, что данная формулировка более точно
очерчивает границы запрета совмещения занятия должности
гражданской службы с должностями иных видов. Ранее прямо
запрещалось лишь совмещение государственно-служебной деятельности с депутатской деятельностью в государственных ор69
Данные ограничения будут рассмотрены ниже, в рамках вопроса о порядке поступления на гражданскую службу.
86
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 3. Государственные гражданские служащие
ганах и органах местного самоуправления (п. 2 ч. 1 ст. 11 ФЗ от
31.07.1995 г. «Об основах государственной службы РФ»).
Запрещается осуществлять предпринимательскую деятельность; приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен
доход (п. 3, 4).
С данным запретом связано требование к гражданскому
служащему представлять сведения о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера (ст. 20 ФЗ-2004). В
отличие от ранее действовавшего законодательства, служащий
представляет такой отчет не в органы государственной налоговой службы (ст. 12 ФЗ от 31.07.1995 г. «Об основах государственной службы РФ»), а представителю нанимателя.
Гражданским служащим запрещается получать в связи с
исполнением должностных обязанностей вознаграждения от
физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), а также выезжать в
связи с исполнением должностных обязанностей за пределы
территории РФ за счет средств физических и юридических лиц,
за исключением служебных командировок, осуществляемых в
соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти
субъектов РФ и государственными органами других государств,
международными и иностранными организациями (п. 6, 7).
Этот запрет установлен для того, чтобы гражданские служащие не оказывали предпочтения каким-либо лицам на основе
семейных, дружеских или иных связей, помимо служебных, не
оказывались обязанными по отношению к организациям, желающим получить от них выгоду в любой форме.
Данный запрет не лишает госслужащих возможности принимать символические знаки внимания и подарки в соответствии
с общепринятыми нормами вежливости и гостеприимства и сувениры при проведении протокольных и иных официальных мероприятий. Новым является указание ФЗ-2004 на то, что подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с други87
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
ми официальными мероприятиями, признаются соответственно
федеральной собственностью и собственностью субъекта РФ и
передаются гражданским служащим по акту в государственный
орган, в котором он замещает должность гражданской службы,
за исключением случаев, установленных ГК РФ.
Запрещается разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей (п. 9).
Новым является сохранение этого запрета и после увольнения гражданского служащего со службы (п. 2 ч. 3 ст. 17 ФЗ2004).
Гражданский служащий не должен допускать публичные
высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего
государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности (п. 10).
Ранее закон не предусматривал подобного запрета. Введение
этого ограничения представляется вполне обоснованным, ведь
государственно-служебные отношения – это отношения доверия,
долга, обязанности, службы и верности служащего по отношению к государству и наоборот.
Запрет принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за
исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его
должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями (п. 11).
Признание иностранным государством каких-либо заслуг лица, находящегося на гражданской службе, ставило бы его в двусмысленное положение. Поэтому федеральным законодательством регулируются условия принятия наград и званий иностранного государства. В отличие от прежнего закона, где принятие
88
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 3. Государственные гражданские служащие
подобных наград разрешалось Президентом РФ, сейчас это возможно с письменного разрешения представителя нанимателя.
Новым является установление запрета использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума (п. 12).
С этим запретом созвучны и ограничения, связанные с
принципом внепартийности гражданской службы (п.п. 13, 14), о
чем мы уже говорили.
Запрещается прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора (п. 15).
Раньше – запрет на участие в забастовках (п. 11 ч. 1 ст. 11 ФЗ от
31.07.1995 г. «Об основах государственной службы РФ»).
Гражданский служащий органически связан с государством,
осуществляет свои полномочия от имени и по поручению государства. Поэтому его необоснованный отказ от работы, а также
иные акции, аналогичные забастовкам, могут серьезно нарушить
функционирование государственных органов. Следовательно,
данный запрет непосредственно связан с особым правовым статусом гражданского служащего70. Индивидуальные служебные
споры гражданских служащих рассматриваются в порядке, предусмотренном гл. 16 ФЗ-2004.
ФЗ-2004, в отличие от ФЗ от 31.07.1995 г. «Об основах государственной службы РФ» и некоторых других действующих
нормативных правовых актов (Закона РФ «О статусе судей в
РФ», ФЗ «Об основах муниципальной службы РФ» и др.), не запрещает гражданским служащим заниматься иной оплачиваемой деятельностью (ч. 2 ст. 14 ФЗ-2004). Реализация права заниматься иной оплачиваемой деятельностью возможна при соблюдении гражданским служащим нескольких условий: а) обязательное предварительное уведомление представителя нанимателя
о своем намерении; б) в свободное от служебной деятельности
время; в) это не должно влечь за собой конфликта интересов.
В ФЗ от 31.07.1995 г. «Об основах государственной службы
РФ» не был решен вопрос о возможности осуществления неко70
Однако в юридической литературе встречается и иное мнение (см.:
Комментарии к ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. С. 146 – 149).
89
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
торых видов деятельности после увольнения с государственной
службы. На практике возникали вопросы, на которые не было
официальных разъяснений. Например, имеют ли право государственные служащие сразу после увольнения занимать руководящие должности в органах управления хозяйствующих субъектов любых форм собственности, с которыми они были официально связаны на государственной службе, либо аналогичных по
хозяйственному профилю бывшему государственному органу
служащего, или если деятельность указанных хозяйствующих
субъектов регулировалась (контролировалась) этим органом?
ФЗ-2004 этот вопрос разрешил. Так, в ч. 3 ст. 17 говорится,
что гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе замещать в течение 2 лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях,
если отдельные функции государственного управления данными
организациями непосредственно входили в его должностные
обязанности.
3.3.4. Гарантии на гражданской службе
В границах правового статуса гражданских служащих предусмотренные законом запреты должны уравновешиваться определенными гарантиями. ФЗ-2004 придает особое значение
этому элементу правового статуса гражданских служащих, поскольку отводит ему отдельную главу (гл. 11).
Государственные гарантии призваны:
• обеспечить правовую и социальную защищенность гражданских служащих;
• повысить мотивацию эффективного исполнения служащими своих должностных обязанностей;
• укрепить стабильность профессионального состава кадров
гражданской службы;
• компенсировать ограничения, установленные ФЗ-2004 и
другими федеральными законами.
Государственные гарантии на гражданской службе делятся на:
– основные (ст. 52 ФЗ-2004) – гарантируются любому гражданскому служащему в обязательном порядке.
К ним относятся, например, равные условия оплаты труда;
право гражданского служащего на своевременное и в полном
90
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 3. Государственные гражданские служащие
объеме получение денежного содержания; отдых; медицинское
страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том
числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет; обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности; возмещение расходов, связанных со служебными командировками;
защита гражданского служащего и членов его семьи от насилия,
угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением
им должностных обязанностей; государственное пенсионное
обеспечение и др.;
– дополнительные (ст. 53 ФЗ-2004) – могут устанавливаться гражданским служащим при определенных условиях,
предусмотренных ФЗ-2004 или иными нормативными правовыми актами РФ, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.
К ним, например, относятся: право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы
и денежного содержания; транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы; единовременную субсидию на приобретение жилой
площади один раз за весь период гражданской службы и др.
Субъекты РФ в своем законодательстве могут предусматривать и иные гарантии. Так, Законом Ярославской области от
03.06.2005 г. «О государственной гражданской службе Ярославской области» служащим гарантируется обязательное государственное страхование за счет средств областного бюджета
(ч. 2 ст. 8).
Для обеспечения стабильности правового статуса гражданских служащих важно, чтобы предусмотренные законом гарантии не оставались декларацией, а реально им (служащим) предоставлялись. Для этого, в частности, необходимо принять весь
комплекс законов и подзаконных нормативных правовых актов,
к которым в этой части отсылает ФЗ-2004 (например, федеральный закон «О медицинском страховании государственного слу91
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
жащего» – п. 5 ч. 1 ст. 52, постановление Правительства РФ «О
порядке предоставления гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилой площади» – п. 4 ст. 53 ФЗ2004). Что, кстати, так и не было до конца сделано при прежнем
правовом регулировании государственной службы.
3.3.5. Поощрения и ответственность гражданских
служащих
Органической составной частью правового статуса гражданского служащего является его «вмонтированность» в систему
морального и материального поощрения71.
Рассмотрим основные особенности поощрения гражданских служащих.
1. Поощрение и награждение служащего является формой
общественного признания его заслуг, оказания ему почета,
имеющего большое моральное значение и влекущего определенные правовые, в том числе и материальные преимущества72.
2. Нормативным основанием для применения поощрения к
государственным служащим является, в первую очередь, ФЗ2004. Современный законодатель достаточно подробно регулирует вопросы поощрения гражданских служащих. В ст. 55 ФЗ2004 не только определяется фактическое основание для поощрения, но и перечисляются конкретные меры поощрения, устанавливается порядок их применения. Однако кроме ФЗ-2004 поощрение служащих регулируется и другими правовыми актами,
например, Положением о Почетной грамоте Правительства РФ
от 31.05.1995 № 54773, Указом Президента РФ от 30.12.1995 г.
№ 1341 «Об установлении почетных званий РФ, утверждении
положений о почетных званиях и описания нагрудного знака к
почетным званиям РФ»74, Указом Президента РФ от 02.03.1994 г.
71
См.: Охотский Е.В. Указ. соч. С. 25 – 26.
См.: Комментарии к ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и
законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред.
А.Ф. Ноздрачев. С. 375.
73
См.: СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2276.
74
См.: СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 64.
72
92
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 3. Государственные гражданские служащие
№ 442 «О государственных наградах РФ»75, нормативными правовыми актами субъектов РФ и т.д.
3. Фактическим основанием для поощрения является безупречная (предполагает неукоснительное исполнение гражданским служащим возложенных на него полномочий и должностного регламента) и эффективная гражданская служба. Иные основания для награждения могут устанавливаться в соответствующих актах применительно к тому или иному виду награды.
Так, государственные награды РФ являются высшей формой поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества,
государственном строительстве, экономике, науке, культуре и
искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и
прав граждан, благотворительной деятельности и иные выдающиеся заслуги перед государством; Почетная грамота Правительства РФ вручается за заслуги в содействии проведению социальной и экономической политики государства, эффективной
деятельности федеральной исполнительной власти, развитию
местного самоуправления и т.п.
4. Меры поощрения в систематизированном виде названы в
ч. 1 ст. 55 ФЗ-2004. К ним относятся:
1) объявление благодарности с выплатой единовременного
поощрения;
2) награждение почетной грамотой государственного органа
с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;
3) иные виды поощрения и награждения государственного
органа;
4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом
на государственную пенсию за выслугу лет;
5) поощрение Правительства РФ;
6) поощрение Президента РФ;
7) присвоение почетных званий РФ;
8) награждение знаками отличия РФ;
9) награждение орденами и медалями РФ.
Как видно из приведенного перечня, для современного правового регулирования поощрения гражданских служащих харак75
См.: Российская газета. 1994. 10 марта.
93
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
терно сочетание мер морального характера с мерами материальными (например, не просто объявление благодарности, а в сочетании с выплатой единовременного поощрения).
5. Субъектами применения поощрения выступают как представитель нанимателя, так и иные уполномоченные лица и органы (Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства, Губернатор Ярославской области и т.д.).
6. Решение о поощрении оформляется правовым актом государственного органа либо нормативным правовым актом РФ
(указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ и
т.п.) в зависимости от вида поощрения. Соответствующая запись
о поощрении или награждении (кем награждается, за какие заслуги, какой наградой) обязательно вносится в трудовую книжку
и личное дело гражданского служащего.
Ответственность гражданских служащих.
В зависимости от характера совершенного правонарушения
гражданский служащий может привлекаться к уголовной, гражданско-правовой, административной и дисциплинарной ответственности. Например, к уголовной ответственности служащий
может быть привлечен за использование своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено
из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло
существенное нарушение прав и законных интересов граждан
или организаций либо охраняемых законом интересов общества
или государства (ч. 1 ст. 285 УК РФ); за принятие должностным
лицом органа исполнительной власти Ярославской области нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ,
федеральному конституционному закону, федеральному закону,
Уставу Ярославской области или закону Ярославской области,
если такое противоречие установлено соответствующим судом
(ч. 1 ст. 4.5 Закона Ярославской области от 02.06.2003 г. № 28-з
«Об административных правонарушениях») – к административной ответственности.
Следует иметь в виду, что гражданский служащий за совершение правонарушений, не связанных с исполнением должностных обязанностей, несет ответственность наравне с другими
гражданами.
94
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 3. Государственные гражданские служащие
Рассмотрим особенности дисциплинарной ответственности гражданских служащих.
Природа дисциплинарной ответственности гражданских
служащих иная, нежели работников предприятий, учреждений и
организаций. В целом проблема дисциплинарного принуждения
и ответственности, как известно, рассматривается в трудовом
праве. Однако в отношении части субъектов (например, учащихся, военнослужащих, работников милиции и т.п.) меры дисциплинарного воздействия применяются по административному
праву. В рамках новой концепции государственной службы, реализуемой в ходе ее реформирования, служебное право постепенно выводится из системы трудового права (см.: ст. 73 ФЗ-2004).
Соответственно и вопросы дисциплинарной ответственности
гражданских служащих сейчас должны регулироваться не трудовым законодательством, а нормами административного права
(ФЗ-2004). Действительно ФЗ-2004 достаточно подробно регламентирует понятие служебной дисциплины, виды дисциплинарных взысканий, порядок их применения и снятия и т.д. Таким
образом, гражданские служащие несут дисциплинарную ответственность по административному праву, а не по трудовому.
Итак, служебная дисциплина на гражданской службе – это
обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с ФЗ-2004, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами,
нормативными актами государственного органа и со служебным
контрактом.
Фактическим основанием для привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка. Под дисциплинарным
проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на
него должностных обязанностей (ч. 1 ст. 57 ФЗ-2004).
Мерами дисциплинарной ответственности выступают дисциплинарные взыскания. Их перечень исчерпывающим образом
дается в ч. 1 ст. 57 ФЗ-2004:
1) замечание;
2) выговор;
95
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
3) предупреждение о неполном должностном соответствии;
4) освобождение от замещаемой должности гражданской
службы (в этом случае гражданский служащий включается в
кадровый резерв для замещения иной должности гражданской
службы на конкурсной основе – ч. 10 ст. 58 ФЗ-2004);
5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, пп. «а» - «г» п. 3, п.п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 ФЗ-2004.
Такими основаниями являются:
• неоднократное неисполнение гражданским служащим без
уважительных причин должностных обязанностей, если он уже
имеет дисциплинарное взыскание;
• однократное грубое нарушение гражданским служащим
должностных обязанностей: а) прогул (отсутствие на служебном
месте без уважительных причин более 4-х часов подряд в течение
служебного дня); б) появление на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; в) разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей; г) совершение по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества,
растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого
имущества, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях;
• принятие гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа;
• однократное грубое нарушение гражданским служащим,
замещающим должность гражданской службы категории «руководители», своих должностных обязанностей, повлекшее за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства РФ.
Установление в законе системы дисциплинарных взысканий
не означает, однако, что они должны применяться уполномоченным субъектом строго последовательно. В зависимости от тяже96
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 3. Государственные гражданские служащие
сти совершенного гражданским служащим дисциплинарного
проступка, степени его вины, обстоятельств, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующих результатов исполнения гражданским служащим своих должностных
обязанностей (ч. 3 ст. 58 ФЗ-2004) к служащему может быть
применено любое из перечисленных в законе взысканий. За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.
Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания
урегулирован в ст. 58 ФЗ-2004.
Последствием привлечения служащего к дисциплинарной
ответственности является то, что он считается подвергнутым
дисциплинарному взысканию в течение 1 года со дня применения дисциплинарного взыскания (ч. 8 ст. 58 ФЗ-2004). Представитель нанимателя вправе снять с гражданского служащего дисциплинарное взыскание до истечения 1 года со дня применения
дисциплинарного взыскания по собственной инициативе, по
письменному заявлению гражданского служащего или по ходатайству его непосредственного руководителя.
При характеристике ответственности как составного элемента правового статуса гражданского служащего необходимо
иметь в виду и следующее обстоятельство.
Государственно-служебные отношения – это отношения
власти и подчинения. Служащие обязаны исполнять поручения
соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий. Однако из смысла ФЗ-2004 вытекает, что гражданский
служащий, получая распоряжение руководителя, обязан оценить
его с точки зрения соответствия закону и государственным интересам. Согласно ч. 2, 3 ст. 15 ФЗ-2004, гражданский служащий
не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При
получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, служащий должен действовать следующим образом:
• представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении
данного поручения;
97
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
• получить от руководителя подтверждение этого поручения
в письменной форме;
• в случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения;
• в случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения он и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.
В ранее действовавшем законодательстве факт письменного
подтверждения руководителем своего распоряжения был тем
моментом, с которого бремя ответственности за исполнение
данного поручения переходило на руководителя, т.е. гражданский служащий освобождался от ответственности за исполнение
неправомерного поручения, кроме случаев, если ему предписывалось совершение преступления или административного правонарушения (ч. 4 ст. 14 ФЗ от 31.07.1995 г. «Об основах государственной службы РФ»).
Подводя итог характеристике правового статуса гражданских служащих, еще раз подчеркнем, что служащий как гражданин РФ обладает всем комплексом гражданских прав, свобод и
обязанностей. Поэтому административная среда государственной службы должна целенаправленно формироваться таким образом, чтобы способствовать реализации законных прав и свобод каждого служащего. Гражданский служащий должен быть
юридически и социально защищен не в меньшей степени, чем и
любой другой человек. Только в таком случае можно требовать
от него честного, добросовестного и принципиального исполнения служебного долга76.
76
См.: Охотский Е.В. Указ. соч. С. 26.
98
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 4. Прохождение государственной гражданской службы
Тема 4. Прохождение государственной
гражданской службы
4.1. Поступление на государственную гражданскую службу
4.2. Нахождение на государственной гражданской службе
4.3. Прекращение государственной гражданской службы
4.1. Поступление на государственную
гражданскую службу
Конституция РФ (ч. 4 ст. 32) провозглашает принцип равного доступа граждан к государственной службе. Однако специфика профессиональной деятельности по обеспечению исполнения
полномочий государственных органов диктует необходимость
установления законом определенных требований для граждан,
поступающих на государственную гражданскую службу.
Обстоятельства, препятствующие поступлению на гражданскую службу, названы в ст. 16 ФЗ-2004. Так, гражданин не
может быть принят на гражданскую службу в случае:
• признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
• осуждения его к наказанию, исключающему возможность
исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда,
вступившему в законную силу. УК РФ среди прочих уголовных
наказаний предусматривает лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.
Таким образом, понятно, что если приговором суда, вступившим
в законную силу, гражданин лишен права занимать должности
гражданской службы, это будет обстоятельством, препятствующим поступлению на службу. Однако возникает вопрос, а
если гражданин лишен права занимать муниципальные должности муниципальной службы, можно ли это рассматривать как
препятствие для поступления на государственную службу?
Представляется, что законодатель должен уточнить формули99
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
ровку. Как уже отмечалось, государственная и муниципальная
служба являются видами единой публичной службы, поэтому не
должно быть такой ситуации, когда лишение права занимать
должности гражданской службы препятствует поступлению на
государственную службу, а запрет занимать муниципальные
должности муниципальной службы (по сути, аналогичный вид
деятельности) – нет. Тем более что новая концепция государственной службы исходит из принципа взаимосвязи гражданской и
муниципальной службы;
• в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости – новое требование, ранее не известное законодательству о государственной
службе. Представляется вполне обоснованным введение данного
требования в духе проводимых реформ государственной службы
и повышения ее престижа;
• отказа от прохождения процедуры оформления допуска к
сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую
федеральным законом тайну, если исполнение должностных
обязанностей по должности гражданской службы, на замещение
которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;
• наличия заболевания, препятствующего поступлению на
гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного
заключением медицинского учреждения;
• близкого родства или свойства (родители, супруги, дети,
братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью
или подконтрольностью одного из них другому. Здесь необходимо учитывать два обстоятельства. Во-первых, речь идет о супругах, близких родственниках и свойственниках. Однако указанная выше формулировка закона не позволяет однозначно сделать
вывод, кто понимается под близкими родственниками (например, охватывает ли она двоюродное родство). В других нормативных правовых актах это специально оговаривается. Так, в
КоАП РФ (примечание к ст. 25.6) прямо указывается, что только
родные братья и сестры подпадают под понятие «близкие родст100
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 4. Прохождение государственной гражданской службы
венники». Представляется, что норма п. 5 ч. 1 ст. 16 ФЗ-2004
должна быть уточнена. Действительно, согласно ст. 14 Семейного кодекса РФ, близкими родственниками признаются родственники по прямой восходящей и нисходящей линии (родители и
дети, дедушка, бабушка и внуки), полнородные и неполнородные (имеющие общих отца или мать) братья и сестры. Таким образом, нахождение на гражданской службе родственников более
отдаленных степеней родства (например, двоюродных братьев и
сестер) не запрещается. Во-вторых, запрет касается случаев, когда указанные лица находятся на должностях, непосредственно
подчиненных или подконтрольных одного из них другому. Такая
«непосредственная подчиненность» выясняется применительно
к каждому конкретному случаю согласно локальным нормативным правовым актам;
• выхода из гражданства РФ или приобретения гражданства
другого государства; наличия гражданства другого государства
(других государств), если иное не предусмотрено международным договором РФ – это требование обусловлено самой сущностью гражданской службы как деятельности исключительно
граждан РФ;
• представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;
• непредставления установленных ФЗ-2004 сведений или
представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Указанный перечень обстоятельств является открытым и
может быть расширен соответствующими федеральными законами (ч. 2 ст. 16 ФЗ-2004).
Особенностью данной группы запретов является то, что обязанность их соблюдения сохраняется и после принятия лица на
гражданскую службу.
Поступление на гражданскую службу, как правило, осуществляется по результатам конкурса. Конкурс – форма замещения должностей, которая заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской
службы, их соответствия установленным квалификационным
требованиям к должности гражданской службы (ст. 22 ФЗ-2004).
101
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
Более подробно порядок проведения конкурса регламентирован Положением о конкурсе на замещение вакантной должности
государственной гражданской службы РФ / Утв. Указом Президента РФ от 01.02.2005 г. № 11277. В Положении определяются
основание для проведения конкурса (наличие вакантной должности), случаи, когда конкурс не проводится или может не проводиться, порядок проведения конкурса, его основные этапы, сроки
проведения конкурса и сроки подачи документов претендентами
на должность, перечень необходимых для участия в конкурсе документов, состав конкурсной комиссии, процедура оценки качеств кандидатов и принятия решения конкурсной комиссией.
Новым является обязательность публикации объявления о
конкурсе не только в периодическом печатном издании, но и на
сайте государственного органа в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования. Кроме того, четко определяется состав конкурсной комиссии. Например, в нее, среди прочих, должны входить представитель соответствующего органа по
управлению государственной службой, а также независимые эксперты-специалисты по вопросам, связанным с гражданской
службой (представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению
государственной службой по запросу представителя нанимателя).
По результатам конкурса издается акт представителя нанимателя о назначении победителя конкурса на вакантную
должность гражданской службы и заключается служебный контракт (гл. 5 ФЗ-2004).
Служебный контракт – соглашение между представителем
нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую
службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы.
Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности
сторон (ч. 1 ст. 23 ФЗ-2004).
Служебный контракт является разновидностью административного, а не трудового или гражданско-правового договора.
77
См.: Российская газета. 2005. 3 февраля.
102
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 4. Прохождение государственной гражданской службы
Во-первых, гражданин нанимается государством или субъектом РФ на службу (ч. 3 ст. 10 ФЗ-2003), т.е. он служит государству в целом, а не отдельному органу, организации или частному лицу.
Во-вторых, сторонами контракта выступают представитель нанимателя (руководитель государственного органа, лицо,
замещающее государственную должность, либо представитель
указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени РФ или субъекта РФ – п. 2 ст. 1 ФЗ2004) и гражданин, отвечающий определенным требованиям (ст.
21 ФЗ-2004).
В-третьих, предметом служебного контракта является
прохождение гражданской службы, т.е. реализация исполнительно-распорядительных функций, деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
В-четвертых, здесь присутствует публичный, общегосударственный (а не частный) интерес.
В-пятых, служебный контракт всегда заключается на основании и во исполнение административно-распорядительного
акта – акта государственного органа о назначении на должность
гражданской службы (ч. 1 ст. 26 ФЗ-2004).
В-шестых, стороны служебного контракта практически не
определяют его форму и содержание, т.к. последние предопределены законом и ограничены его рамками, за некоторым незначительным исключением78 (ст. 24 ФЗ-2004, Указ Президента РФ от
16.02.2005 г. № 159 «О примерной форме служебного контракта о
прохождении государственной гражданской службы РФ и замещении должности государственной гражданской службы»79).
Служебный контракт заключается в письменной форме в 2-х
экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами.
Один экземпляр служебного контракта передается гражданскому
служащему, другой хранится в его личном деле.
Для замещения должности гражданской службы представитель нанимателя может заключать с гражданским служащим:
78
См.: Комментарии к ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и
законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред.
А.Ф. Ноздрачев. С. 190.
79
См.: Российская газета. 2005. 18 февраля.
103
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
1) служебный контракт на неопределенный срок;
2) срочный служебный контракт (на срок от 1 года до 5 лет).
Как правило, служебный контракт заключается на неопределенный срок. Заключение срочного служебного контракта возможно только в случаях, прямо предусмотренных законом (ч. 3,
4 ст. 25 ФЗ-2004).
С гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы на основании служебного контракта, заключенного на неопределенный срок, и достигшим возраста 60 лет, указанный контракт перезаключается на срочный (на срок от 1 года
до 5 лет). Замещение должности гражданской службы гражданским служащим по достижении им возраста 65 лет – предельного
возраста пребывания на гражданской службе – не допускается.
В ст. 26 ФЗ-2004 определяется порядок заключения служебного контракта и перечень необходимых для этого документов.
Служебный контракт вступает в силу со дня его подписания
сторонами, если иное не установлено федеральными законами,
иными нормативными правовыми актами РФ или служебным
контрактом.
В акте государственного органа о назначении на должность
гражданской службы и служебном контракте сторонами может
быть предусмотрено испытание гражданского служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности гражданской службы. Срок испытания устанавливается продолжительностью от 3 месяцев до 1 года (ст. 27 ФЗ-2004).
Таким образом, акт государственного органа о назначении
на должность гражданской службы и служебный контракт являются обстоятельствами, служащими основанием для возникновения государственно-служебного отношения, в силу которого
стороны приобретают права и обязанности по государственной
службе.
4.2. Нахождение на государственной
гражданской службе
Лицо, поступившее на гражданскую службу, приобретает
статус государственного гражданского служащего и становится
субъектом государственно-служебных отношений.
104
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 4. Прохождение государственной гражданской службы
В ФЗ-2004 предусматривается иное соотношение законодательства о государственной службе с трудовым законодательством. Так, если ранее на государственных служащих распространялось трудовое законодательство, за исключением особенностей, установленных ФЗ от 31.07.1995 г. «Об основах государственной службы РФ», то сейчас – федеральные законы, иные
нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные
правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового
права, применяются к отношениям, связанным с гражданской
службой, в части, не урегулированной ФЗ-2004 (ст. 73).
Анализ норм ФЗ-2004 свидетельствует, что этим нормативно-правовым актом урегулировано подавляющее большинство
вопросов, связанных с государственно-служебной деятельностью. Так, помимо служебного контракта, ФЗ-2004 регулирует
служебное время и время отдыха гражданских служащих (гл. 8),
оплату труда гражданских служащих (гл. 10), служебную дисциплину (гл. 12), рассмотрение индивидуальных служебных споров (гл. 16) и др.
Таким образом, в законе предпринята попытка реализации
идеи о последовательном вытеснении, а в будущем и полной замене, в сфере государственной службы норм трудового права на
нормы административного права, «очищении» от терминологии,
присущей трудовому законодательству, изъятии гражданских
служащих из сферы действия трудового права80.
Итак, профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и
являющимся составной частью административного регламента
государственного органа (ст. 47 ФЗ-2004).
Должностной регламент – это правовой акт, устанавливающий административно-правовой статус должности, в т.ч.
обязанности, права и ответственность, условия и основания замещения, квалификационные требования по должности, предъявляемые к замещающему ее лицу, правила и процедуры юриди80
Подробнее о положительных и отрицательных аспектах данной идеи
см.: Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // СПС Консультант-Плюс.
105
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
чески значимых действий, совершаемых служащим, перечни вопросов, рассматриваемых, согласовываемых или разрешаемых
служащим, показатели результативности служебной деятельности и т.д.81 Примерные должностные регламенты утверждаются
соответствующим органом по управлению государственной
службой (см., например: Распоряжение Губернатора Ярославской области от 28.04.2005 г. № 82-р «О примерном должностном регламенте государственного гражданского служащего»).
Время, в течение которого гражданский служащий в соответствии со служебным распорядком государственного органа, с
графиком службы либо условиями служебного контракта исполняет свои должностные обязанности, а также некоторые иные
периоды, составляет служебное время гражданского служащего. Нормальная продолжительность служебного времени не
должна превышать 40 часов в неделю (при пятидневной служебной неделе). Закон предусматривает возможность установления
ненормированного служебного дня для отдельных групп должностей гражданской службы (ч. 3 ст. 45 ФЗ-2004).
Гражданскому служащему, как и другим категориям работников, гарантируется право на отдых. Оно реализуется предоставлением гражданскому служащему свободного от исполнения
должностных обязанностей времени вне пределов установленной ФЗ-2004 нормальной продолжительности служебного времени. Также служащему предоставляется ежегодный отпуск с
сохранением замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания (ст. 46 ФЗ-2004).
Оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством
его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности
гражданской службы (ст. 50 ФЗ-2004).
Денежное содержание гражданского служащего включает:
• месячный оклад гражданского служащего в соответствии с
замещаемой им должностью гражданской службы (должностной
оклад) и месячный оклад гражданского служащего в соответст81
См.: Комментарии к ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и
законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред.
А.Ф. Ноздрачев. С. 313.
106
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 4. Прохождение государственной гражданской службы
вии с присвоенным ему классным чином гражданской службы
(оклад за классный чин), которые составляют оклад месячного
денежного содержания гражданского служащего;
• ежемесячные и иные дополнительные выплаты (например,
надбавка за выслугу лет, надбавка за особые условия гражданской службы, премии за выполнение особо важных и сложных
заданий и т.п.).
Новеллой ФЗ-2004 является норма, согласно которой по отдельным должностям гражданской службы может устанавливаться особый порядок оплаты труда гражданских служащих,
при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной
служебной деятельности, определяемых в срочном служебном
контракте (п. 14-17 ст. 50 ФЗ-2004).
Прохождение гражданской службы связано с периодической
аттестацией гражданских служащих (ст. 48 ФЗ-2004) и сдачей
квалификационных экзаменов (ст. 49 ФЗ-2004).
Аттестация проводится в целях определения соответствия
гражданского служащего замещаемой должности гражданской
службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности. Она призвана:
– способствовать формированию кадрового состава государственной гражданской службы РФ;
– повышению профессионального уровня гражданских служащих;
– решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы
при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе;
– решению вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих.
Аттестация гражданского служащего проводится, как правило, один раз в три года.
Подробно порядок проведения аттестации урегулирован
Указом Президента РФ от 01.02.2005 г. № 110 «О проведении
аттестации государственных гражданских служащих РФ»82.
82
См.: Российская газета. 2005. 3 февраля.
107
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
Здесь определяются цели аттестации, субъекты, подлежащие аттестации, сроки ее проведения, состав аттестационной комиссии,
процедура проведения аттестации и принятия решения аттестационной комиссией.
По результатам аттестации гражданского служащего аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений:
1) соответствует замещаемой должности гражданской службы;
2) соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в
кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;
3) соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации;
4) не соответствует замещаемой должности гражданской
службы.
Квалификационный экзамен проводится по установленной форме в целях оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданского служащего конкурсной или
аттестационной комиссией при решении вопросов, связанных с
присвоением гражданскому служащему того или иного классного чина.
Квалификационный экзамен проводится по решению представителя нанимателя по мере необходимости, но не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года.
Порядок сдачи квалификационного экзамена урегулирован
Указом Президента РФ от 01.02.2005 г. № 111 «О порядке сдачи
квалификационного экзамена государственными гражданскими
служащими РФ и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)»83.
По результатам квалификационного экзамена в отношении
гражданского служащего комиссией выносится одно из следующих решений:
83
См.: Российская газета. 2005. 3 февраля.
108
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 4. Прохождение государственной гражданской службы
1) признать, что гражданский служащий сдал квалификационный экзамен, и рекомендовать его для присвоения классного
чина;
2) признать, что гражданский служащий не сдал квалификационный экзамен.
Важным является то, что гражданский служащий вправе
обжаловать результаты аттестации или квалификационного
экзамена в соответствии с ФЗ-2004.
4.3. Прекращение государственной
гражданской службы
В главе 6 ФЗ-2004 определяются основания и последствия
прекращения служебного контракта. При этом законодатель
оперирует такими понятиями, как «прекращение служебного
контракта», «освобождение от замещаемой должности гражданской службы» и «увольнение с гражданской службы».
Прекращение служебного контракта и освобождение от замещаемой должности не всегда приводит к увольнению с гражданской службы (т.е. прекращению государственно-служебных
отношений). В связи с этим основания прекращения служебного
контракта и освобождения от замещаемой должности (ст. 33 ФЗ2004) делятся на те, которые:
• влекут за собой увольнение гражданских служащих со
службы;
• не влекут за собой увольнение гражданских служащих со
службы;
• влекут приостановление служебного контракта84.
Первая группа оснований:
• соглашение сторон служебного контракта (ст. 34 ФЗ-2004);
• истечение срока действия срочного служебного контракта
(ст. 35 ФЗ-2004);
• расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего (ст. 36 ФЗ-2004);
84
См.: Комментарии к ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и
законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред.
А.Ф. Ноздрачев. С. 241 – 243.
109
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
• расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (ст. 37 ФЗ-2004);
• отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в
связи с сокращением должностей гражданской службы, а также
при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы (ч. 4 ст. 31 ФЗ-2004);
• отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта (ст. 29 ФЗ2004);
• отказ гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе (ч. 2 и 3 ст. 28 ФЗ-2004);
• отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом;
• некоторые обстоятельства, не зависящие от воли сторон
служебного контракта (в связи с осуждением гражданского служащего к наказанию, исключающему возможность замещения
должности гражданской службы, по приговору суда, вступившему в законную силу; признанием гражданского служащего
полностью нетрудоспособным в соответствии с медицинским
заключением; достижением гражданским служащим предельного возраста пребывания на гражданской службе – 65 лет; признанием гражданского служащего недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную
силу – ч. 2 ст. 39 ФЗ-2004);
• нарушение установленных ФЗ-2004 или другими федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает возможность замещения должности гражданской службы (ст. 40 ФЗ-2004);
• выход гражданского служащего из гражданства РФ (ст. 41
ФЗ-2004);
• несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств,
установленных ФЗ-2004 и другими федеральными законами;
110
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 4. Прохождение государственной гражданской службы
• нарушение запретов, связанных с гражданской службой,
предусмотренных ст. 17 ФЗ-2004;
• отказ гражданского служащего от замещения прежней
должности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания (ч. 7 ст. 27 ФЗ-2004);
• смерть (гибель) гражданского служащего либо признание
его безвестно отсутствующим или объявление умершим решением суда, вступившим в законную силу. В этом случае служебный контракт прекращается, а гражданский служащий исключается из реестра гражданских служащих (ч. 5 ст. 39 ФЗ-2004).
Вторая группа оснований:
• перевод гражданского служащего по его просьбе или с его
согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида. В этом случае гражданский служащий
освобождается от замещаемой должности, прежний служебный
контракт с ним прекращается, но он остается на гражданской
службе. На основании акта о переводе в другой государственный
орган или на государственную службу иного вида с ним заключается новый служебный контракт.
Третья группа оснований:
• некоторые обстоятельства, не зависящие от воли сторон
служебного контракта (в связи с призывом гражданского служащего на военную службу или направлением его на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу; в связи с восстановлением на службе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность гражданской службы, по решению суда; в
связи с избранием или назначением гражданского служащего на
выборную должность в государственный орган, избранием его
на выборную должность в орган местного самоуправления либо
избранием его на оплачиваемую выборную должность в органе
профессионального союза; в связи с наступлением чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению отношений,
связанных с гражданской службой (военных действий, катастрофы, стихийного бедствия, крупной аварии, эпидемии и других
чрезвычайных обстоятельств); в иных случаях, связанных с исполнением государственных обязанностей, установленных федеральным законом – ч. 1 ст. 39 ФЗ-2004). В этих случаях служебный контракт приостанавливается с освобождением граж111
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
данского служащего от замещаемой должности гражданской
службы, оставлением его в соответствующем реестре гражданских служащих и включением в кадровый резерв.
Прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы оформляются правовым актом государственного органа.
Увольнение гражданского служащего со службы прекращает
государственно-служебные отношения. Однако следует иметь в
виду, что некоторые элементы правового статуса гражданин сохраняет и после увольнения с гражданской службы (например,
гарантия медицинского страхования его и членов его семьи – п.
5 ч. 1 ст. 52 ФЗ-2004; запрет замещать в течение 2 лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданскоправового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности; запрет разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей – ч. 3 ст. 17 ФЗ-2004).
112
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 5. Публичная служба в зарубежных странах
Тема 5. Публичная служба
в зарубежных странах
5.1. Основные модели государственной службы зарубежных
стран.
5.2. Общая характеристика государственной службы Франции, Германии, Великобритании и США.
5.1. Основные модели государственной службы
зарубежных стран
В ходе реформы государственной службы РФ существенную
пользу может принести обращение к опыту зарубежных стран,
особенно обладающих наиболее эффективными системами государственной гражданской службы.
При анализе публичной службы зарубежных стран целесообразно рассмотреть различные ее модели. Под моделью государственной службы понимается наиболее характерная для определенной группы государств организация государственной
службы, возникающая при наличии в этих государствах совокупности схожих условий (исторических, политических, социально-экономических и т.д.)85.
Анализ моделей государственной службы во многом условен: хотя государственная служба каждой отдельной страны тяготеет к какой-либо одной модели, она, как правило, сочетает в
себе и отдельные элементы других моделей государственной
службы. Тем не менее, такой анализ позволяет классифицировать существующие в мире варианты государственной службы,
представить их в схематичном виде для того, чтобы точнее определить природу и специфику российской государственной
службы.
85
См.: Старовойтов А.В. Экспертная записка «Реформирование российской государственной гражданской службы и опыт зарубежных стран»
// http://www.Legislature.ru/monitor/gos_sluzhba/ekspfund.html.
113
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
Различные варианты организации государственной службы
могут быть классифицированы по нескольким основаниям.
I. По времени и месту возникновения государственной
службы, учитывая отражаемые в процессе служебной деятельности интересы:
• древневосточная;
• античная;
• европейская континентальная;
• англосаксонская86.
Древневосточный тип государственной службы.
Раньше всего государственная служба возникла в восточных
деспотиях Китая, Индии, Египта и Междуречья. Практически
полное отсутствие в этих государствах гарантий личных прав
подданных и частной собственности на землю, тотальная власть
верховного правителя и иные факторы предопределили основные особенности этого исторически первого вида государственной службы. Особенности:
– «пирамидальная» организация системы государственной
службы, на вершине которой стоял верховный правитель;
– отсутствие четко определенной компетенции каждого
уровня государственной службы и твердо установленных принципов должностной субординации (каждый чиновник находился
в личной зависимости от верховного правителя, и последний мог
обратиться к любому служащему «напрямую», без соблюдения
должностной иерархии);
– отсутствие нормативного закрепления процедур осуществления должностных полномочий, господство личных связей,
коррупции;
– отсутствие четко регламентированных окладов чиновников, существование системы «кормления» – поборов с управляемых территорий;
– отсутствие у чиновников гарантий от произвольных
увольнений и понижений в должности.
Такая организация государственной службы была довольно
нестабильна и постепенно вырождалась в «чиновничий феода86
См.: Старовойтов А.В. Экспертная записка «Реформирование российской государственной гражданской службы...
114
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 5. Публичная служба в зарубежных странах
лизм»: передаваемые чиновникам на «кормление» территории
фактически становились их наследуемыми владениями. Это
приводило к деградации государственной службы и упадку государства.
Античный тип государственной службы.
В античных государствах, в том числе и в Римской республике, по объективным причинам ситуация была принципиально
иной, чем в восточных деспотиях: существовала частная собственность, а значит, и сфера частной жизни. В Риме имелось разделение на частное и публичное право, а в управлении важную
роль играли демократические учреждения. В связи с этим государственная служба рассматривалась не только как служение суверену, но и как осуществление необходимых для всех слоев
общества публично-властных функций.
Европейский континентальный тип государственной службы.
В Новое время становление института государственной службы связано с переходом от феодальной раздробленности к централизованным государствам, одним из важнейших атрибутов которых стал разветвленный и многочисленный чиновничий аппарат.
Раньше всего институт профессионального чиновничества
появился во Франции и Германии. Именно в этих странах сформировались основные элементы континентальной модели государственной службы: централизация, жесткая иерархия, унификация, нормативная регламентация.
Англосаксонский тип государственной службы.
В отличие от континентальной Европы, Англия гораздо
дольше обходилась без профессиональной государственной
службы в современном смысле этого слова. Ее место занимала
полулюбительская администрация с нерегулярным характером
материального вознаграждения. Гражданская служба рассматривалась как «почетная обязанность благородных людей», а должности – как собственность держателей королевских патентов (они
продавались, дарились и нередко передавались по наследству). В
Великобритании сформировалась децентрализованная система
управления с развитым местным самоуправлением, на уровне которого традиционно решалось большинство практических вопросов. В США принцип самоуправления получил еще более последовательную реализацию, чем в Англии. К тому же бюрократия в
115
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
США вызрела позже демократии, что предопределило появление
важной особенности американской разновидности англосаксонского вида государственной службы: принцип «добыча – победителю» (victor's spoils system), означающий раздачу ряда высших
должностей представителям победившей партии.
II. По способу организации государственной службы:
• карьерная (закрытая);
• позиционная (открытая).
Карьерная (закрытая) система государственной службы.
Характерна для стран Западной Европы, Японии и др. Предусматривает создание замкнутых профессиональных корпораций государственных служащих (корпус пожарных, судебных
работников и т.п.). Поступление на службу осуществляется
только на нижестоящую должность определенного корпуса путем специального отбора по многочисленным критериям. Вышестоящие вакансии заполняются, как правило, путем продвижения по службе работников данного корпуса, специалисты из
других корпусов принимаются в исключительных случаях.
Увольнение со службы допускается в строго определенных законом случаях и прерывает стаж работы в данном корпусе. При
поступлении в иной корпус карьера начинается вновь, льготы и
надбавки за стаж работы в другом корпусе не сохраняются.
Позиционная (открытая) система государственной службы.
Характерна для стран Восточной Европы, США, России и
др. Предполагает приоритет конкретной должности (позиции) в
административной вертикали, а не выслугу лет в корпусе. Профессионально подготовленный служащий может замещать любую вакантную должность по результатам проведения открытых
конкурсов. Кандидат на вакансию может изменять профессиональную специализацию, переходить из частного сектора на государственную службу и обратно87.
III. По способу правового оформления государственной
службы:
• статутная;
• договорная (трудовая).
87
См.: Борискин В.В., Поликарпова Н.М., Тихомиров С.Г. Указ. соч. С. 33 –
34.
116
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 5. Публичная служба в зарубежных странах
Статутная концепция государственной службы.
Предполагает, что государственный служащий не нанимается государством, а служит ему на условиях (принимает соответствующую присягу или обязательство в иной форме), установленных законом (а не договором) и не зависящих от предпочтений руководителя государственного органа. В этом случае институт государственной службы относится к публично-правовой
сфере регулирования. Данная концепция характерна, например,
для Франции.
Договорная (трудовая) концепция государственной службы.
Основывается на договоре (трудовом договоре или служебном контракте) между руководителем государственного органа
(нанимателем) и служащим. Такая форма чаще всего используется в странах англосаксонской правовой семьи. Российская государственная служба также тяготеет к данному типу88.
IV. По порядку функционирования, организации и формирования государственной гражданской службы:
• рациональная централизованная закрытая государственная
гражданская служба (характерна для стран континентальной Европы);
• эмпирическая децентрализованная открытая государственная гражданская служба (в англосаксонских странах).
1. Рациональная централизованная закрытая государственная гражданская служба.
Основные черты:
1) иерархическая «пирамидальная» организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной
компетенцией каждого уровня государственной службы и твердо
закрепленными принципами должностной субординации;
2) осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;
3) «закрытая», иерархическая система отбора кадров для государственной службы;
4) высокий социальный статус государственного служащего,
большое значение репутационных механизмов и норм профессиональной этики;
88
См.: Борискин В.В., Поликарпова Н.М., Тихомиров С.Г. Указ. соч. С. 32.
117
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
5) система гарантий правовой и социальной защищенности
служащего (в том числе усложненной процедуры его увольнения);
6) зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот
от стажа службы и должности;
7) преобладание на государственной службе узкоспециализированных специалистов (с юридическим, экономическим или
техническим образованием).
2. Эмпирическая децентрализованная открытая государственная гражданская служба.
Основные черты:
1) отсутствие единой четко организованной системы органов
исполнительной власти, создание органов ad hoc, для решения
какой-либо конкретной задачи, с поручением им в последующем
сходных по содержанию задач;
2) слабое нормативно-правовое регулирование служебных
отношений, что во многом предопределено господством системы общего права с особой ролью прецедента;
3) принятие административных решений с максимальным
учетом всей совокупности факторов, исходя из текущей ситуации, а не из предписаний правовых норм;
4) гибкая конкурсная система набора претендентов на государственную службу с приоритетным назначением служащих
«широкого профиля» («дженералистов»), обладающих высокой
квалификацией в области менеджмента;
5) зависимость оплаты труда и продвижения по службе от
результатов работы государственного служащего89.
V. В соответствии с государственным устройством:
• государственная служба в федеративных государствах;
• государственная служба в унитарных государствах.
Таким образом, на основании классификации государственной службы можно выделить несколько основных моделей государственной службы, существующих в современных зарубежных странах:
• рациональная централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве (французская модель);
89
См.: Старовойтов А.В. Указ. соч.
118
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 5. Публичная служба в зарубежных странах
• рациональная относительно децентрализованная закрытая
модель, реализуемая в федеративном государстве (германская
модель);
• относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Великобритания);
• децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве (США)90.
5.2. Общая характеристика
государственной службы
Франции, Германии, Великобритании и США
Французская модель
государственной гражданской службы
Французское законодательство достаточно полно и четко регулирует организацию государственной службы в стране. Правовой основой государственной службы служит Общий статут
публичной службы. Он применяется ко всем служащим независимо от их должности или ранга в государственной иерархии.
Кроме общего статута существуют особые статуты, которые
конкретизируют применение общего статута к служащим административных органов.
Государственными служащими являются все служащие государства как публичного юридического лица – его законодательных, исполнительных и судебных органов как в столице, так и за
ее пределами91. Французское законодательство проводит различие между государственной и местной публичными службами.
В зависимости от выполняемых функций и условий приема
персоналы (штаты) административных органов подразделяются
на четыре категории: А, В, С, D. В категорию А входят чиновники, занимающиеся подготовкой управленческих решений или руководящей работой и имеющие диплом о высшем образовании.
Чиновники категории В выполняют исполнительные функции и
набираются из лиц, имеющих специальное образование (диплом
90
См.: Старовойтов А.В. Указ. соч.
См.: Административное право зарубежных стран / под ред. А.Н. Козырина. М., 1996. С. 80.
91
119
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
бакалавра или равноценный диплом). В эту категорию входят административные секретари, инспектора, учителя и др. Категории
С и D объединяют обслуживающий административный персонал
и набираются из лиц, имеющих среднее образование.
При назначении на должность чиновнику присваивается соответствующий чин (ранг). Чин – это звание, которое дает право
его обладателю занимать определенные должности. Каждый чин
охватывает несколько ступеней в должностной иерархии. Для
государственной и местной служб установлена единая табель
классификации персоналов, должностей и чинов.
Допуск к государственной службе определяется принципом
равенства. Что касается возраста, то в основном закрепляется не
минимальный, а максимальный возрастной порог. Применительно к служащим категории А он составляет обычно 35 лет,
служащих категорий В, С и D – 45 лет.
Прием на государственную службу осуществляется на конкурсной основе. При этом характерна сложная конкурсная система отбора кадров для государственной службы. Отбор кандидатов проводится специальным жюри, создаваемым органом,
набирающим государственных служащих. Лицо, принятое на государственную службу, приобретает статус чиновника после соответствующей стажировки или испытательного срока от 6 месяцев до 2 лет.
Продвижение чиновника по службе производится путем
оценки его профессиональных качеств, которая осуществляется
его непосредственным начальником. Продвижение по службе
предполагает продвижение в эшелоне и продвижение в чине.
Продвижение в эшелоне сопровождается увеличением жалованья. Продвижение в чине осуществляется последовательно и
может быть поставлено в зависимость от продолжительности
профессиональной переподготовки в течение службы.
Окончательное прекращение служебных функций, которое
влечет за собой утрату статуса чиновника, наступает в случаях:
выхода на пенсию; согласованного ухода в отставку; увольнения; отставки. Утрата французского гражданства, лишение гражданских прав, запрещение судебным органом занимать должность на публичной службе, невосстановление в должности
120
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 5. Публичная служба в зарубежных странах
вследствие служебного проступка также влекут за собой увольнение с публичной службы92.
В дополнение к указанным выше особенностям рациональной централизованной закрытой модели государственной службы
можно назвать некоторые специфические черты сложившейся во
Франции модели государственной гражданской службы93:
1) очень высокий уровень централизации государственной
службы, незначительное внимание к местным условиям, проблемам и инициативам; жесткий контроль за местной бюрократией из центра;
2) очень высокая элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет
«образовательной монополии» нескольких учебных заведений,
специализирующихся на подготовке государственных служащих
(например, созданная в октябре 1945 г. Национальная административная школа94).
Модель государственной (публичной) службы Германии
Понятие «государственная служба» охватывает с функциональной точки зрения все виды деятельности по выполнению государственных (публичных) задач, а с точки зрения работы с персоналом – все виды общественных отношений в сфере государственной службы, существующие между отдельными личностями и
носителями публичного права в качестве работодателя (патрона).
Различные публичные задачи в государственных органах, а
также в органах и учреждениях публичного права выполняются
не только профессиональными государственными служащими
(чиновниками), но и служащими, и рабочими. Таким образом,
деятельность в сфере государственной службы может быть основана как на государственно-правовом акте о назначении на
92
Подробнее о государственной службе Франции, Германии, Великобритании и США см., например: Административное право зарубежных стран / под
ред. А.Н. Козырина; Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2001; Комментарии к ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. С. 449 – 570.
93
См.: Старовойтов А.В. Указ. соч.
94
См.: Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Указ. соч. С. 270, 276 –277.
121
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
должность (чиновники), так и на служебном договоре на основе
частного права (служащие, рабочие). Поэтому понятия «чиновник» и «служащий» в Германии не совпадают. Все наиболее
важные функции, связанные с выполнением государственных
задач, осуществляются профессиональными государственными
служащими – чиновниками.
Чиновником именуется тот, кто находится в государственнослужебных отношениях на основании присяги верности с юридическим лицом публичного управления и выполняет по поручению последнего публично-правовые функции95.
Согласно положениям Основного закона ФРГ различают государственных служащих федерального и земельного уровня и
соответственно законодательство о федеральной и земельной государственной службе.
В Конституции ФРГ содержатся основы правового регулирования государственно-служебных отношений Германии: равный доступ граждан во все государственные органы; принцип
равенства на государственной службе; сохранения профессиональной государственной службы в Германии («выполнение государственных функций является постоянной задачей состоящих
на государственной службе и вменяется им в обязанность») и др.
В соответствии с этими положениями строится все законодательство о государственной службе ФРГ, включающее ряд
особых законов (например, Общий закон о правовом положении
государственных служащих от 01.07.1957 г.; Закон о федеральных служащих от 14.07.1953 г.). На территории земель действуют свои законы о чиновниках.
Важнейшими общепризнанными (традиционными) принципами, касающимися правового статуса чиновников в ФРГ, являются: пожизненное назначение, обязанность государственного
служащего быть верным долгу, партийно-политический нейтралитет, право на участие в профсоюзах и объединениях по профессиям; запрет на забастовки, служебная иерархия и др.
Общий Закон о правовом положении государственных служащих устанавливает четыре вида должностей государственных
служащих (или четыре ранга): нижний уровень службы (простая
95
См.: Административное право зарубежных стран / под ред. А.Н. Козырина. С. 115.
122
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 5. Публичная служба в зарубежных странах
служба); средний уровень службы (средняя служба); повышенный уровень службы (ответственная служба); высший уровень
службы (высшая служба). Государственным служащим в пределах каждой группы присваиваются ранги.
Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует порядок приема на государственную службу. Претенденты определяются с помощью оповещения о наличии свободной должности
в специальных печатных сообщениях. Их отбор должен производиться в соответствии с пригодностью, способностями и профессиональными достижениями без учета пола, происхождения, расы, вероисповедания, религиозных или политических взглядов.
Назначение служащих на должность осуществляется после
подтверждения их пригодности к государственной службе в результате сдачи экзаменов. Государственный служащий считается назначенным на должность после вручения ему грамоты о назначении. Он обязан принести присягу, которая подтверждает
публично-правовые отношения долга и верности между ФРГ и
государственным служащим.
Повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются в ФРГ соответствующими государственным жалованьем и другими выплатами, а также
гарантиями для государственных служащих, обеспечивающими
стабильность служебного места и продвижения по службе, а
также достойный уровень жизни им и их семьям.
Прохождение службы охватывает все должности одного и
того же профессионального направления, предполагающие одинаковую подготовку и образование.
По законодательству служебные отношения прекращаются
вследствие увольнения (в случае утраты гражданства, отказа
принести присягу, неспособности выполнять служебные обязанности, письменного требования своего увольнения и т.п.); отстранения от должности согласно дисциплинарным наказаниям,
а также ухода на пенсию (предельным возрастом считается достижение 65 лет)96.
96
См.: Комментарии к ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и
законодательству о гражданской службе зарубежных государств / отв. ред. А.Ф.
Ноздрачев. С. 554 – 570.
123
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
Специфические черты германской модели государственной
гражданской службы:
1) современное развитие государственной гражданской
службы в Германии базируется на направляющем воздействии
политических партий и широком развитии института политических назначений (принципов партийного «патронажа»), соответственно очень высока роль политических назначенцев в системе
государственной службы, особенно в процессе выработки стратегических управленческих решений;
2) сложная, многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью (государство имеет приоритет в
наборе кадров перед частным сектором);
3) система гарантий правовой и социальной защищенности
служащего, принцип «пожизненного назначения»;
4) преобладание на государственной службе специалистов с
юридическим образованием;
5) государственная служба в Германии отличается высокой
эффективностью, престижем и уважением среди населения97.
Модель гражданской службы Великобритании
Роль государственной службы Великобритании заключается
в обеспечении содействия правительству в формулировании общей государственной политики и ее осуществлении на практике,
т.е. в проведении в жизнь политических решений, а также оказании публичных услуг населению.
Законодательство о государственной службе представляет
собой несистематизированную своеобразную совокупность
норм, состоящую из ряда парламентских статутов и актов делегированного законодательства. При этом характерно отсутствие
единого консолидированного закона о государственной службе.
В законодательном порядке регулируются лишь ее некоторые
наиболее важные аспекты. В Великобритании велико значение
обычного права как источника норм о государственной службе.
Существенную роль также играет судебная деятельность, создающая прецедентное право в рассматриваемой сфере.
97
См.: Старовойтов А.В. Указ. соч.
124
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 5. Публичная служба в зарубежных странах
В законодательстве не определены понятия «государственная служба» и «государственный служащий». Государственный
служащий понимается в широком и узком смыслах. В широком
смысле – это лицо, являющееся служащим какого-либо органа
государственного управления. К государственным служащим в
широком смысле относятся все служащие, включая как собственно гражданских служащих, т.е. служащих министерств и ведомств, так и служащих публичного сектора, т.е. вооруженных
сил, полиции, публичных корпораций, местных органов власти,
системы здравоохранения, школьного образования. Государственный служащий в узком смысле – лицо, состоящее на государственной службе, т.е. занимающее гражданскую должность и
получающее вознаграждение (жалованье) из средств, выделяемых с разрешения парламента.
Наиболее широкое признание получило определение, согласно которому гражданскими служащими являются слуги Короны, т.е. гражданские служащие, за исключением лиц, занимающих политические или судебные должности, нанятые на
службу в гражданском качестве и получающие жалованье непосредственно из средств, выделяемых с санкции парламента.
Важным элементом понятия «гражданский служащий» является то, что он рассматривается как «слуга Короны». Это означает, что гражданский служащий получает назначение либо непосредственно от Короны, либо зачисляется на гражданскую
службу в результате прохождения специальной отборочной процедуры и пребывает в таком качестве неопределенный срок «по
королевскому усмотрению». Служащие публичного сектора такую специальную процедуру не проходят.
В британской правовой доктрине и практике принято считать министров политическими «слугами» Короны; лиц, состоящих на воинской службе – ее военными «слугами»; служащих
министерств – гражданскими «слугами» Короны. По указанной
причине в качестве гражданских служащих не могут рассматриваться министры, служащие вооруженных сил, полиции. Кроме
того, к ним не могут быть отнесены судьи, служащие публичных
корпораций, местных органов власти, органов здравоохранения.
Все государственные служащие делятся на публичных и
гражданских. Около половины гражданских служащих заняты
125
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
предоставлением услуг непосредственно населению (выплата
пенсий и пособий, трудоустройство заинтересованных лиц, выдача различных лицензий). Около 1/5 гражданских служащих
числятся в Министерстве обороны и его агентствах. Остальные
распределены между административным аппаратом центральных органов государственного управления, вспомогательными
административными службами и самофинансируемыми службами, как, например, Королевский монетный двор.
Все гражданские служащие составляют две крупные категории: промышленные и непромышленные. Первая охватывает
гражданских служащих, работающих в производственной сфере.
Для них не действуют льготы, касающиеся непромышленных
служащих. Численность этой категории служащих относительно
невелика. Непромышленные гражданские служащие, или так называемые белые воротнички, – это основная масса служащих,
работающих в министерствах и ведомствах. Непромышленные
гражданские служащие делятся на постоянных и временных. Это
деление основано на различиях условий службы, оплаты труда,
пенсионного обеспечения.
Гражданская служба Великобритании характеризуется весьма сложной, многоуровневой и не унифицированной системой
классов служащих. Развитие системы гражданской службы идет,
с одной стороны, в направлении постепенного упрощения и
унификации ее структуры, с другой – усиления неоднородности
условий службы для различных категорий служащих.
Кандидаты на государственные должности должны быть
британскими подданными, гражданами Содружества или гражданами Ирландской Республики. Существуют также специальные требования в отношении места рождения и места проживания. Для зачисления на некоторые должности и пребывания на
них могут быть установлены возрастные ограничения. Допуск к
некоторым государственным должностям предполагает также
определенную квалификацию.
Процедура приема различается в зависимости от ступени,
разряда, группы или характера должности. Для ряда должностей
низших ступеней, не требующих высокой квалификации, а также отдельных категорий служащих среднего звена зачисление
может производиться по упрощенной схеме самими министерст126
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 5. Публичная служба в зарубежных странах
вами, ведомствами или иными органами публичной администрации. Для большинства же должностей гражданской службы
среднего и высшего звена (юристов, экономистов, инженеров,
администраторов) процедура приема предполагает в качестве
обязательного условия прохождение специального отборочного
конкурса, в результате которого устанавливается пригодность
кандидата к той или иной должности гражданской службы. Конкурс должен быть открытым и проводиться на основе принципов
справедливого и равного доступа всех желающих, соответствующих установленным квалификационным требованиям, к
участию в нем.
По общему праву любое лицо, находящееся на государственной должности, должно исполнять предписанные законом
обязанности. Важнейшим сводом общих правил выполнения
должностных обязанностей является Кодекс поведения гражданских служащих (Civil Service Code).
Гражданские служащие находятся при исполнении служебных обязанностей в течение неопределенного срока в соответствии с формулой: «пока это угодно Короне», за исключением
случаев, когда актом предусмотрен конкретный срок пребывания на той или иной должности. Гражданские служащие не могут быть уволены со службы без законных оснований. На практике постоянные служащие считаются занимающими должность
до тех пор, пока их действия соответствуют нормам о должном
поведении. При отсутствии иных ограничений срока службы
служащие могут занимать должность до 60 лет98.
Американская модель государственной службы
В США создана одна из наиболее мощных (более 2 млн. человек) и действенных бюрократий мира, чему в немалой степени
способствовало тщательно проработанное законодательство о
федеральной государственной службе. Законодательная регламентация института государственной службы США имеет комплексный характер, регулируется актами, собранными в Титу98
См.: Комментарии к ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и
законодательству о гражданской службе зарубежных государств / отв. ред. А.Ф.
Ноздрачев. С. 449 – 469.
127
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
ле 5 Свода законов США, а также законодательством субъектов
Федерации.
В США под федеральным государственным служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из федерального бюджета. Помимо федеральной, существуют государственные службы отдельных штатов и аппарат органов местного самоуправления.
В основу организации федеральной государственной службы положено деление на две категории – «конкурсную» (лица,
поступившие на службу и продвигающиеся по службе в соответствии с принципами «системы заслуг», установленными законодательством) и «патронажную» (госслужащие, которые назначаются на должности Президентом единолично (помощники и
советники Президента) либо по совету и с согласия Сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т. д.), а также
доверенные лица, которые обеспечивают организацию работы
глав федеральных органов исполнительной власти (советники,
секретари министерств и т. д.)). Особый статус имеют госслужащие так называемых исключенных (не подпадающих под общее регулирование) государственных органов: ФБР, ЦРУ, иные
органы «разведывательного сообщества».
Должности госслужащих делятся на 18 категорий. Первые
восемь отведены техническим исполнителям, с 9-й по 15-ю –
среднему руководящему составу и вспомогательно-техническому персоналу высшей квалификации, с 16-й по 18-ю – высшему руководящему составу.
Отличительной чертой государственной службы США является наличие «системы заслуг». Она включает в себя следующие
критерии, которые определяют основы руководства государственной службой:
1) набор на государственную службу должен производиться
из числа квалифицированных лиц и по возможности из различных слоев общества; отбор кандидатов и продвижение по службе должны осуществляться исключительно с учетом способностей, знаний и профессиональной подготовки на основе справедливого и открытого конкурса, который обеспечивает всем
равные возможности;
128
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 5. Публичная служба в зарубежных странах
2) ко всем служащим и претендентам на занятие должности,
независимо от их политической принадлежности, расы, вероисповедания, национального происхождения, пола, семейного положения, возраста или физических недостатков должно проявляться справедливое и беспристрастное отношение при рассмотрении любых вопросов управления кадрами при полном уважении к их частной жизни и конституционным правам;
3) за равную работу должна быть обеспечена равная оплата с
учетом как федеральных, так и местных ставок оплаты труда для
служащих частного сектора, а для высококачественной работы
должны быть предусмотрены соответствующие стимулы и поощрения;
4) все служащие должны отвечать высоким требованиям
профессионального и должного поведения и заботиться об общественных интересах;
5) федеральная рабочая сила должна использоваться производительно и эффективно;
6) сохранение должностей государственными служащими
зависит от результатов их деятельности;
7) следует обеспечить эффективное обучение и подготовку
служащих;
8) служащие должны быть защищены от произвола, протекционизма или принуждения в реализации партийно-политических целей; служащим запрещается использовать свое служебное положение или влияние для вмешательства или воздействия
на результаты выборов или на выдвижение кандидатов во время
избирательных кампаний.
Набор на соответствующие посты государственной службы,
основанной на принципах «системы заслуг», проводится в двух
формах – «открытой» (для должностей конкурсной службы) и
«закрытой» (для Государственного департамента, служб здравоохранения и лесного хозяйства и др.). При открытом наборе
должность может быть занята любым лицом, успешно сдавшим
экзамен. При закрытом – как правило, только в порядке карьерной службы в данной системе.
Конкурсные экзамены проводятся в письменной и устной
форме и имеют целью проверку профессиональных знаний и
пригодности кандидатов для занятия должностей, как правило,
129
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
среднего звена управления. Важным условием является опубликование перечня вакансий, по которым проводятся экзамены на
замещение должностей, что формально дает возможность принять в них участие каждому заинтересованному лицу.
Испытательный срок по закону не должен превышать 1 года.
По его истечении государственный служащий зачисляется в
штат соответствующего административного ведомства.
Законодательство не содержит специального раздела о правах государственных служащих. Соответствующие нормы
включены в различные параграфы титула 5 Свода законов США.
Обязанности государственных служащих в общих чертах закреплены в Кодексе этики государственной службы, утвержденном
резолюцией Конгресса США в 1958 г.
Специализированными органами по управлению государственной службой являются Управление по делам государственной службы, Совет по вопросам «системы заслуг», Специальная
комиссия99.
Специфическими чертами существующей сегодня модели
государственной гражданской службы в США являются:
1) высокая роль политических назначений в системе государственной службы – особенно на тех должностях, где принимаются ключевые стратегические решения;
2) наличие «системы заслуг»; зависимость оплаты труда и
продвижения по службе от результатов работы государственного служащего;
3) упрощенные процедуры увольнения госслужащих, поощрение высокой мобильности государственных служащих;
4) высокая децентрализация системы государственной
службы, что связано с наличием и федеральной государственной
службы, и государственной службы субъектов Федерации (законы субъектов Федерации о государственной службе совпадают в
общих чертах друг с другом и с законами Федерации);
5) незначительная унификация государственной службы:
существуют публичные служащие, под которыми понимаются
все работающие по найму в учреждениях США, правительст99
См.: Комментарии к ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и
законодательству о гражданской службе зарубежных государств / отв. ред. А.Ф.
Ноздрачев. С. 527 – 542.
130
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема 5. Публичная служба в зарубежных странах
венные служащие – высшие политические назначенцы, гражданские служащие – профессиональные несменяемые чиновники,
составляющие до 60 % госслужащих;
6) важное внимание уделяется проблемам этики государственных служащих100.
Анализ различных моделей государственной службы зарубежных стран приводит к выводу, что по формальным признакам российская государственная служба составляет нечто среднее между французской и германской моделями государственной службы. Между тем в России фактически отсутствуют некоторые черты «рациональной» бюрократии в ее классическом понимании, например: а) осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур; б) подчинение закону; в) обезличенность в
принятии решений; г) руководство общегосударственными интересами101.
Таким образом, можно сказать, что развитие государственной службы в России по сравнению с другими странами значительно «опаздывает». Проводимая сегодня в РФ административная реформа призвана устранить негативные элементы ранее
действовавшей государственной службы и, с учетом исторических традиций российской государственной службы, опыта зарубежных государств, выстроить новую, более эффективную и
действенную систему государственной службы.
100
101
См.: Старовойтов А.В. Указ. соч.
См.: Там же.
131
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
Заключение
В
данном учебном пособии рассмотрена государственная гражданская служба РФ в динамике ее исторического развития и современного реформирования, при
этом внимание акцентировано на сложности и противоречивости
процесса востребования исторического опыта и некоторых аспектах бюрократического искажения идеи государственного
служения обществу.
История государственной службы России поучительна во
многих отношениях. Она изобилует как примерами продуманного, продиктованного духом времени, насущными потребностями
развития, реформирования, так и уроками, взывающими к их неповторению. Однако современный законодатель не всегда учитывает данное обстоятельство. Проводимые сегодня в рамках
реформы государственной службы мероприятия – тому подтверждение. В Заключении работы хотелось бы несколько слов
сказать об этом.
Как мы убедились в ходе исследования государственнослужебных отношений, в настоящее время законодательно
сформирована новая система государственной гражданской
службы. К сожалению, в ней нашло воплощение далеко не все
лучшее из исторически выверенного, апробированного и не все
отжившее ею подвергнуто отрицанию102.
Новую систему от ранее существовавших отличает, как это
ни странно, большее обособление от общества. Государственная
служба ныне поставлена на особое, элитное положение. Подобно
приказному строю Московского государства, наша государственная служба по-настоящему не проникнута государственной
идеей, которая требует, чтобы система была выстроена рационально, требует подчинения всех прочих интересов (аппаратных,
служебных и т.п.) государственному интересу. Ей не хватает не
102
Подробнее см.: Егоров С.А. Законодательное и обычно-правовое регулирование системы государственной гражданской службы (сравнительноисторический аспект) // Новая правовая мысль. 2005. № 1 (8). С. 49 – 54.
132
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Заключение
только концептуальности, но и элементарной стабильности. Она
подвержена постоянным изменениям, преобразованиям в угоду
тем или иным бюрократическим соображениям. Системы государственной службы и в императорской, и в советской России
обладали куда большим постоянством.
Современный законодатель снова пошел по пути создания
рамочного закона, а не по пути создания единого Кодекса или
Устава о государственной службе, как было ранее. В результате,
несмотря на наличие множества законодательных актов о государственной службе, президентских указов и постановлений
правительства, уточняющих правовой статус служащих всех
уровней, служебные отношения во многом продолжают регулироваться имеющими бюрократическую обычно-правовую природу внутренними механизмами системы.
Рациональная петровская идея объективного вознаграждения служебных заслуг как стимула совершенствования деятельности служащих составляла один из краеугольных камней дореволюционного института гражданской службы. Ее востребование в современных условиях не замедлит сказаться на улучшении государственной служебной деятельности. В соответствующем законодательстве должен быть воплощен правовой механизм, обеспечивающий приоритет объективных критериев оценки профессиональных качеств и отношения служащих к делу
над симпатиями и антипатиями начальствующих лиц.
Позитивной традицией императорской гражданской службы
был порядок, согласно которому каждый служащий обязывался
к основательному овладению технологией делопроизводства, а
также обязанность начинать службу с низких исполнительских
должностей. Современная государственная служба воплощает
концепцию открытой (позиционной) публичной службы, когда
профессионально подготовленный служащий может замещать
любую вакантную должность по результатам проведения открытых конкурсов.
Анализ зарубежного опыта организации публичной службы
также во многом поучителен. Из двух основных моделей государственной службы (континентальной – рациональной централизованной закрытой; англосаксонской – эмпирической децентрализованной открытой) для России оптимальным представля133
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
ется вариант создания рациональной бюрократии континентального образца. Для этого сейчас, в отличие от XVIII – XX вв., существуют как объективные (утверждающаяся частная собственность, основы демократии, постепенно появляющийся средний
класс и др.) предпосылки, так и субъективные – желание высших
выборных лиц реформировать страну103.
Поставленные перед реформой государственной службы
цель и задачи (повышение эффективности государственной
службы в интересах укрепления государства и развития гражданского общества, совершенствование правовых, организационных, финансовых и методических основ государственной
службы РФ), несомненно, благие. Уже очень многое сделано на
пути их достижения, но еще многое и предстоит. Важно помнить
главное, от чего предостерегает история: нельзя допустить при
проведении реформ абсолютизации какого-то одного начала и в
угоду ему всемерного подавления других, не утративших жизненной силы и способных к взаимодействию, внешне, может
быть, и противоположных, начал, а также допустить формальное
копирование зарубежных образцов с их последующим приспособлением к существующей действительности.
103
Подробнее см.: Старовойтов А.В. Указ. соч.
134
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тематика курсовых и дипломных работ
Тематика курсовых и дипломных работ
104
1. Служебное право в системе российского права.
2. Служебное право: предмет, метод, источники.
3. Основные этапы становления и развития государственной
службы в России.
4. Исторические начала гражданской службы в России.
5. Приказная служба в Московском государстве.
6. Реформа государственной службы Петра I.
7. Табель о рангах 1722 г.
8. Государственная служба в соответствии с Уставом о
службе гражданской 1832 г.
9. Система подготовки кадров для гражданской службы в
императорской России XIX в.
10. Гражданская служба в императорской России во второй
половине XIX в.
11. Земская реформа 1864 г. и земская служба.
12. Реформы Временного Правительства Февральской революции.
13. Советская гражданская служба.
14. Реформирование государственной гражданской службы
на современном этапе российской государственности.
15. Должность: понятие, признаки, виды.
16. Государственная должность.
17. Должность государственной гражданской службы.
18. Понятие и признаки государственной службы.
19. Принципы государственной службы.
20. Система государственной службы. Отличие гражданской
службы от других видов государственной службы.
21. Государственная гражданская служба и муниципальная
служба как разновидности единой публичной службы.
104
Рекомендуется при изучении спецкурса «Государственная и муниципальная служба и проблемы ее реформирования: теория, история и практика
(отечественный и зарубежный опыт)».
135
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
22. Понятие, признаки, виды государственных гражданских
служащих.
23. Правовой статус государственных гражданских служащих.
24. Ограничения и запреты, связанные с гражданской службой.
25. Служебная дисциплина. Дисциплинарная ответственность гражданских служащих.
26. Поощрения на гражданской службе.
27. Порядок поступления на государственную гражданскую
службу.
28. Служебный контракт.
29. Аттестация государственных гражданских служащих,
квалификационные экзамены: понятие, значение, порядок проведения.
30. Прекращение государственной гражданской службы.
31. Основные модели публичной службы зарубежных стран.
32. Публичная служба Франции.
33. Немецкая модель публичной службы.
34. Публичная служба Великобритании.
35. Общая характеристика американской модели публичной
службы.
136
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Список литературы
Список литературы
Законодательство
и официальные материалы
Конституция РФ // Российская газета. 1993. 25 декабря.
Свод законов Российской империи. СПб., 1833. Т. 3.
Полный Свод законов Российской империи: изд. неофициальное,
заключающее в себе 16 томов Свода законов с приложениями к ним
и дополнительными узаконениями / под ред. Г.Г. Савича. СПб.,
1903 – 1905.
Российское законодательство X – XX веков. Т. 2. М., 1985; Т.3.
М., 1985; Т. 4. М., 1987.
Положение о порядке проведения аттестации ответственных работников аппарата советских органов от 04.05.1987 г. // Ведомости
Верховного Совета СССР. 1987. № 19.
Уголовный кодекс РФ // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
Кодекс РФ об административных правонарушениях // СЗ РФ.
2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
Трудовой кодекс РФ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.
Закон РФ «О милиции» от 18.04.1991 г. № 1026-1 // Ведомости
СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
Закон РФ «О статусе судей в РФ» от 26.06.1992 г.
№ 3132-1// Российская газета. 1992. 29 июля.
ФЗ «О Федеральной службе безопасности» от 03.04.1995 г.
№ 40-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.
ФЗ «Об основах государственной службы РФ» от 31.07.95 г.
№ 119-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990 – утратил юридическую силу.
ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17.11.1995 г. № 168-ФЗ // СЗ РФ.
1995. № 47. Ст. 4472.
ФЗ «О службе в таможенных органах РФ» от 21.07.1997 г.
№ 114-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.
ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» от 08.01.1998 г.
№ 8-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224.
ФЗ «О статусе военнослужащих» от 27.05.1998 г. № 76-ФЗ // СЗ
РФ. 1998. № 22. Ст. 2331.
137
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
ФЗ «О системе государственной службы РФ» от 27.05.2003 г.
№ 58-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» от
27.07.2004 г. № 79-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 июля.
Указ Президента РФ от 02.03.1994 г. № 442 «О государственных
наградах РФ» // Российская газета. 1994. 10 марта.
Указ Президента РФ от 11.01.95 г. № 32 «О государственных
должностях РФ» // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 173.
Указ Президента РФ от 30.12.1995 г. № 1341 «Об установлении
почетных званий РФ, утверждении положений о почетных званиях и
описания нагрудного знака к почетным званиям РФ» // СЗ РФ. 1996.
№ 2. Ст. 64.
Указ Президента РФ от 19.11.2002 г. № 1336 «О Федеральной
программе «Реформирование государственной службы РФ (2003 –
2005 гг.)» // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.
Указ Президента РФ от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 г.г.» // СЗ РФ. 2003.
№ 30. Ст. 3046.
Указ Президента РФ от 16.07.2004 г. № 910 «О мерах по совершенствованию государственного управления» // СЗ РФ. 2004. № 29.
Ст. 3019.
Указ Президента РФ от 01.02.2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ» // Российская
газета. 2005. 3 февраля.
Указ Президента РФ от 01.02.2005 г. № 111 «О порядке сдачи
квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими РФ и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» // Российская газета. 2005. 3 февраля.
Указ Президента РФ от 01.02.2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ» // Российская газета. 2005. 3 февраля.
Указ Президента РФ от 01.02.2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской
службы РФ федеральным государственным гражданским служащим»
// Российская газета. 2005. 3 февраля.
Указ Президента РФ от 16.02.2005 г. № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы РФ и замещении должности государственной гражданской службы» // Российская газета. 2005. 18 февраля.
138
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Список литературы
Указ Президента РФ от 18.07.2005 г. № 813 «О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских
служащих» // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3134.
Указ Президента РФ от 12.12.2005 г. № 1437 «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы РФ (2003 – 2005 гг.)» на 2006 – 2007 года» // СЗ РФ.
2005. № 51. Ст. 5514.
Указ Президента РФ от 31.12.2005 г. № 1574 «О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» // Российская газета. 2006. 12 января.
Положение о Почетной грамоте Правительства РФ от 31.05.1995
№ 547 // СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2276.
Закон Ярославской области «О муниципальной службе в Ярославской области» от 10.10.1997 г. № 27-з // Документ. 1997. № 38.
Закон Ярославской области «Об административных правонарушениях» от 02.06.2003 г. № 28-з // Губернские вести. 2003. № 37.
Закон Ярославской области «О гарантиях деятельности Губернатора Ярославской области» от 03.06.2005 г. № 29-з // Губернские вести. 2005. 7 июня.
Закон Ярославской области «О государственной гражданской
службе Ярославской области» от 03.06.2005 г. № 30-з // Губернские
вести. 2005. 7 июня.
Постановление
Губернатора
Ярославской
области
от
21.12.2005 г. № 871 «О Реестре должностей государственной гражданской службы Ярославской области» // Губернские вести. 2005.
29 декабря.
Постановление
Губернатора
Ярославской
области
от
20.01.2006 г. № 46 «О классных чинах государственной гражданской
службы Ярославской области» // Губернские вести. 2006. 30 января.
Постановление
Губернатора
Ярославской
области
от
07.03.2006 г. № 151 «Об утверждении Порядка присвоения классных
чинов государственным гражданским служащим Ярославской области» // Губернские вести. 2006. 16 марта.
Распоряжение Губернатора Ярославской области от 28.04.2005 г.
№ 82-р «О примерном должностном регламенте государственного
гражданского служащего» // Опубликовано не было.
Определение Конституционного Суда РФ от 03.10.2002 г.
№ 233-О // СЗ РФ. 2003. № 12. Ст. 1174.
139
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
Специальная литература
Административное право зарубежных стран / под ред.
А.Н. Козырина. – М., 1996.
Атаманчук,
Г.В.
Сущность
государственной
службы
/ Г.В. Атаманчук. – М., 2003.
Бахрах, Д.Н. Государственная служба в РФ / Д.Н. Бахрах. – Екатеринбург, 1995.
Бахрах,
Д.Н.
Административное
право
/ Д.Н. Бахрах,
Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. – М., 2004.
Бельский, К.С. О концепции реформы государственной службы
в России / К.С. Бельский // Государство и право. – 1994. № 4.
Бельский, К.С. Феноменология административного права
/ К.С. Бельский. – Смоленск, 1995.
Борискин, В.В. Государственное управление, государственная
служба и их документационное обеспечение / В.В. Борискин,
Н.М. Поликарпова, С.Г. Тихомиров. – М., 2006.
Брэбан, Г. Французское административное право / Г. Брэбан. –
М., 1988.
Ведель, Ж. Административное право Франции / Ж. Ведель. – М.,
1973.
Владимирский-Буданов, М.Ф. Государство и народное образование в России в XVIII веке. Ч. 1. Система профессионального образования (от Петра I до Екатерины II) / М.Ф. Владимирский-Буданов.
– Ярославль, 1874.
Воробьев, В.А. Советская государственная служба (административно-правовые аспекты) / В.А. Воробьев. – Ростов-на-Дону, 1986.
Восленский, М.М. Номенклатура / М.М. Восленский. – М., 1991.
Глазунова, Н.И. Государственное (административное) управление / Н.И. Глазунова. – М., 2004.
Государственная служба. Нормативные акты основных правовых систем – М., 2001.
Государственная служба: кадровая политика: зарубежный опыт.
– М., 1995. – Вып. 2.
Государственная служба: общие проблемы: зарубежный опыт. –
М., 1995. – Вып. 1.
Государственная служба: регулирование трудовых отношений:
зарубежный опыт. – М., 1995. – Вып. 3.
Гришковец, А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в РФ / А.А. Гришковец. – М., 2003.
140
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Список литературы
Даль, В. Толковый словарь живого великорусского языка
/ В. Даль. – М., 1978. – Т. 1.
Дебольский, Н.Н. История приказного строя Московского государства / Н.Н. Дебольский. – СПб., 1901.
Евреинов, В.А. Гражданское чинопроизводство в России
/ В.А. Евреинов. – СПб., 1887.
Егоров, С.А. Законодательное и обычно-правовое регулирование
системы государственной гражданской службы (сравнительноисторический аспект) / С.А. Егоров // Новая правовая мысль. – 2005.
– № 1 (8).
Ерошкин, Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России / Н.П. Ерошкин. – М., 1983.
Загоскин, Н.П. Столы разрядного приказа / Н.П. Загоскин. – Казань,1878.
Зайончковский, П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке / П.А. Зайончковский. – М., 1978.
Зимин, А.А. Дьяческий аппарат в России второй половины XV –
первой трети XVI в. / А.А. Зимин // Исторические записки. – 1971. –
№ 87.
Зимин, А.А. О сложении приказной системы на Руси
/ А.А. Зимин // Доклады и сообщения Института АН СССР. – М.,
1954. – Вып. 3.
Ивановский, В.В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс / В.В. Ивановский // Русская мысль. – 1903. – № 8.
Кавелин, К.Д. Сочинения / К.Д. Кавелин. – М., 1859. – Ч. 3.
Карнович, Е.П. Русские чиновники в былое и настоящее время
/ Е.П. Карнович. – СПб., 1897.
Катиев, И.М. Дореформенная бюрократия по запискам, мемуарам и литературе / И.М. Катиев. – СПб., 1914.
Ключевский, В.О. Сочинение в девяти томах; курс русской истории / В.О. Ключевский. – М., 1988. – Т. 2.
Козырин, А.Н. Административное право зарубежных стран
/ А.Н. Козырин, М.А. Штатина. – М., 2003.
Комментарии к ФЗ «О государственной гражданской службе
РФ» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. – М., 2005.
Коркунов, Н.М. Российское государственное право. Т. 1: Введение и общая часть / Н.М. Коркунов. – СПб., 1893.
Котошихин, Г. О России в царствование Алексея Михайловича
/ Г. Котошихин. – СПб., 1884.
141
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
Кудашкин, А.В. Военная служба как особый вид государственной службы РФ / А.В. Кудашкин // Государство и право. – 2000. –
№ 3. – С. 12.
Леонтьев, А.К. Образование приказной системы управления в
Русском государстве / А.К. Леонтьев. – М., 1961.
Манохин, В.М. Концепция закона о государственной службе
/ В.М. Манохин // Государство и право. – 1991. – № 12.
Манохин, В.М. Правовое регулирование государственной службы / В.М. Манохин // Советское государство и право. – 1968. – № 1.
Манохин, В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование / В.М. Манохин. – М., 1997.
Манохин,
В.М.
Советская
государственная
служба
/ В.М. Манохин. – М., 1966.
Морошкин, Ф. Об участии Московского университета в образовании отечественной юриспруденции / Ф. Морошкин // Ученые записки имп. Моск. ун-та. – 1834. – Ч. III. – № 8.
Настольная книга государственного служащего (Комментарий к
ФЗ «Об основах государственной службы РФ») / отв. ред.
В.И. Шкатулла. – М., 1999.
Нелидов, Н.К. Юридические и политические основания государственной службы / Н.К. Нелидов. – Ярославль, 1874.
Никеров, Г. Административное право США / Г. Никеров. – М.,
1977.
Ноздрачев, А.Ф. Государственная служба / А.Ф. Ноздрачев. –
М., 1999.
Оболонский, А.В. Государственная служба США: история и современность / А.В. Оболонский // Государство и право. – 1999. – № 4.
Оболонский, А.В. Эволюция государственной службы в Великобритании / А.В. Оболонский // Государство и право. – 1996. – № 6.
Овсянко, Д.М. Государственная служба РФ / Д.М. Овсянко. –
М., 2003.
Ожегов, С.И. Толковый словарь русского языка / С.И. Ожегов,
Н.Ю. Шведова. – М., 1997.
Охотский, Е.В. Правовой статус государственного служащего
РФ / Е.В. Охотский // Государство и право. – 2003. – № 9.
Пронкин, С.В. Государственное управление зарубежных стран
/ С.В. Пронкин, О.Е. Петрунина. – М., 2001.
Развитие русского права в XV – первой половине XVII в. – М.,
1986.
142
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Список литературы
Розенбаум, Ю.А. Государственная служба как фактор укрепления
целостности
Российского
федеративного
государства
/ Ю.А. Розенбаум // Государство и право. – 1999. – № 4.
Савва, В.И. Дьяки и подъячии Посольского приказа / В.И. Савва.
– М., 1938.
Старилов, Ю.Н. Государственная служба в РФ: Теоретикоправовое исследование / Ю.Н. Старилов. – Воронеж, 1996.
Старилов, Ю.Н. Служебное право / Ю.Н. Старилов. – М., 1996.
Старовойтов А.В. Экспертная записка «Реформирование российской государственной гражданской службы и опыт зарубежных
стран»
/ А.В. Старовойтов
// http://www.Legislature.ru/monitor/
gos_sluzhba/ ekspfund.html.
Студеникин, С.С. Советская государственная служба // Вопросы
советского административного права / С.С. Студеникин. – М.; Л.,
1949.
Тарановский, Ф.В. Политическая доктрина в Наказе имп. Екатерины II / Ф.В. Тарановский // Сборник статей по истории права, посвященный М.Ф. Владимирскому-Буданову. – Киев, 1904.
Троицкий, С.М. Русская бюрократия и дворянство в XVIII в.
Формирование бюрократии / С.М. Троицкий. – М., 1974.
Чиканова, Л.А. Правовое регулирование служебных отношений
на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики / Л.А. Чиканова // СПС Консультант-Плюс.
Чиркин, В.Е. Государственное управление / В.Е. Чиркин. – М.,
2002.
Шаров, А. Законодательство субъектов РФ о государственной
службе / А. Шаров // Российская юстиция. – 1996. – № 7.
Шепелев, Л.Е. Отмененные историей (чины, звания и титулы
Российской империи) / Л.Е. Шепелев. – Л., 1977.
Ширяев, В.Н. Взяточничество и лиходательство в связи с общим
учением о должностных преступлениях / В.Н. Ширяев. – Ярославль,
1916.
Шмидт, С.О. О дьячестве в России середины XVI в.
/ С.О. Шмидт // Проблемы общественно-политической истории России и славянских народов. – М., 1963.
143
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
Оглавление
Введение ............................................................................................... 3
Тема 1. История формирования и развития
государственной службы в России .................................... 5
1.1. Приказная служба в Московском государстве .......................... 5
1.2. Реформирование системы гражданской службы Петром I .. 10
1.3. Устав о службе гражданской 1832 г. ....................................... 16
1.4. Советская гражданская служба ............................................... 24
Тема 2. Сущность государственной службы ................................ 36
2.1. Понятие и виды должностей ..................................................... 36
2.2. Государственная должность ..................................................... 43
2.3. Понятие и признаки государственной службы ........................ 48
2.4. Принципы государственной службы ......................................... 52
2.5. Система государственной службы ........................................... 57
2.6. Соотношение государственной гражданской службы
имуниципальной службы ........................................................ 60
Тема 3. Государственные гражданские служащие...................... 64
3.1. Понятие и признаки государственного гражданского
служащего ............................................................................... 64
3.2. Должности гражданской службы: понятие, категории,
группы ...................................................................................... 69
3.3. Правовой статус государственных гражданских
служащих ............................................................................... 79
3.3.1. Общая характеристика правового статуса
гражданских служащих ...................................................... 79
3.3.2. Права и обязанности гражданских служащих .................... 81
3.3.3. Запреты на гражданской службе.......................................... 85
3.3.4. Гарантии на гражданской службе ........................................ 90
3.3.5. Поощрения и ответственность гражданских служащих .... 92
144
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Список литературы
Тема 4. Прохождение государственной гражданской службы.. 99
4.1. Поступление на государственную гражданскую службу ....... 99
4.2. Нахождение на государственной гражданской службе ....... 104
4.3. Прекращение государственной гражданской службы.......... 109
Тема 5. Публичная служба в зарубежных странах ................... 113
5.1. Основные модели государственной службы
зарубежных стран ............................................................... 113
5.2. Общая характеристика государственной службы
Франции, Германии, Великобритании и США ................... 119
Заключение ...................................................................................... 132
Тематика курсовых и дипломных работ .................................... 135
Список литературы ........................................................................ 137
Законодательство и официальные материалы............................. 137
Специальная литература ................................................................ 140
145
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Егоров С.А., Чувакова Л.А. Государственная гражданская служба
Учебное издание
Егоров Станислав Александрович
Чувакова Любовь Александровна
Государственная гражданская служба:
история и современность
Учебное пособие
Редактор, корректор А.А. Аладьева
Компьютерная верстка Е.Л. Шелеховой
Подписано в печать 12.10.2006. Формат 60х84/16. Бумага тип.
Усл. печ. л. 8,37. Уч.-изд. л. 6,71. Тираж 200 экз. Заказ
Оригинал-макет подготовлен
в редакционно-издательском отделе ЯрГУ.
Ярославский государственный университет
150000 Ярославль, ул. Советская, 14
Отпечатано
ООО «Ремдер» ЛР ИД № 06151 от 26.10.2001.
г. Ярославль, пр. Октября, 94, оф. 37
тел. (4852) 73-35-03, 58-03-48, факс 58-03-49.
146
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
52
Размер файла
1 036 Кб
Теги
государственного, 1102, современность, история, гражданская, служба, егорова
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа