close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

1344.Государственный рынок теория и практика функционирования в России Парфенова Л Б

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное агентство по образованию
Ярославский государственный университет им. П. Г. Демидова
Л. Б. Парфенова
Д. Г. Мальков
Государственный рынок:
теория и практика
функционирования в России
Ярославль 2009
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
УДК 338.2
ББК У9(2)21
П 18
Рекомендовано
Редакционно-издательским советом университета
в качестве научного издания. План 2009 года
Рецензенты:
А. А. Карасёва, канд. экон. наук, доц., проф. кафедры
экономической теории Тверского госуниверситета;
кафедра финансов и управления банковской деятельностью
в вооруженных силах Ярославского военного
финансово-экономического института
П 18
Парфенова, Л. Б. Государственный рынок: теория и
практика функционирования в России: монография
/ Л. Б. Парфенова, Д. Г. Мальков; Яросл. гос. ун-т им. П. Г. Демидова. – Ярославль : ЯрГУ, 2009. – 200 с.
ISBN 978-5-8397-0729-0
Проблему использования института государственного заказа в России в
целом и государственного рынка в частности можно отнести к числу наименее разработанных и исследованных. Монографические работы по данной проблематике, как правило, не отличаются комплексным подходом к
изучению особенностей функционирования и использования данного рыночного института. Они охватывают лишь отдельные направления, а работы, посвященные изучению государственного рынка, практически отсутствуют. Именно поэтому издание посвящено изучению института государственного заказа, определению его места в теории общественного
выбора, обобщению теоретических и практических основ функционирования государственного рынка в России и выявлению основных тенденций его развития.
Целью издания является комплексный всесторонний анализ теоретических и практических основ института государственного заказа, определение эффектов его функционирования, изучение государственного рынка, в
том числе порядка совершения сделок между экономическими агентами,
участвующими в процессе удовлетворения общественных потребностей.
Издание может быть использовано студентами, аспирантами и преподавателями учебных заведений экономической направленности, а также
государственными служащими и специалистами по государственным (муниципальным) закупкам, на профессиональной основе осуществляющими
деятельность по размещению заказов для государственных (муниципальных) нужд.
УДК 338.2
ББК У9(2)21
ISBN 978-5-8397-0729-0
© Ярославский государственный
университет им. П. Г. Демидова, 2009
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
СОДЕРЖАНИЕ
ПРЕДИСЛОВИЕ............................................................................... 5
Глава 1. Государственный заказ в теории
общественного выбора ..................................................... 7
1.1. Сущность, место и функции государственного
заказа в теории общественного выбора ........................... 7
1.2. Государственный заказ как фактор
совокупного спроса ............................................................. 30
Глава 2. Мировой опыт организации
государственных закупок .............................................. 55
Глава 3. Институциональные основы реализации
государственного заказа. ............................................... 76
3.1. Государственный рынок как институциональный
механизм решения проблемы общественного выбора..... 76
3.2. Особенности и тенденции развития госзакупок в
системе государственного рынка России ........................ 99
3.3. Механизм размещения заказа для государственных
нужд в РФ .......................................................................... 117
3.3.1. Механизм размещения государственного з
аказа путем проведения торгов. ................................. 117
3.3.2. Механизм размещения государственного
заказа без проведения торгов ..................................... 129
3.4. Информационное обеспечение госзакупок
как инструмент конкурентного механизма
государственного рынка ............................................. 135
3
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 4. Отдельные аспекты функционирования
государственного рынка в РФ .................................... 156
4.1. Ценообразование, управление рисками
и «аутсорсинг» в системе органов государственной
власти на примере государственного рынка ................. 156
4.2. Особенности реализации общественного выбора
на примере функционирования государственного
рынка дорожного строительства в РФ ....................... 169
Список использованной литературы ....................................... 191
4
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Предисловие
Экономическая наука изучает направления использования
ограниченных ресурсов в целях обеспечения потребностей людей, а также отношения, возникающие в процессе хозяйствования. Основными вопросами, на которые дает ответ экономика,
являются: что производить? как производить? для кого производить? Современному государству присуще выполнение большого
набора функций, при осуществлении которых встают проблемы
выбора наиболее рационального и эффективного использования
ресурсов, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Основным видом ресурсов являются средства бюджетов и внебюджетных источников, расходуемые органами власти на удовлетворение разнообразных нужд в товарах, работах,
услугах. Наиболее перспективным, но пока малоисследованным
способом распределения таких ресурсов является институт государственного заказа, хозяйственным механизмом функционирования которого выступает государственный рынок.
Необходимость отделения государственного рынка от других
видов рынков определяется, во-первых, большим масштабом деятельности государства по закупке продукции для общественных
нужд в частном секторе, а во-вторых, особенностями функционирования такого рынка, выражающимися в существовании законодательно определенных норм и правил совершения сделок между
экономическими агентами.
Социально-экономические эффекты функционирования института государственного заказа выражаются в первую очередь в
создании общественных благ, передаваемых населению. Кроме
того, необходимо отметить, что на сегодняшний день государственный заказ занимает важное место в системе рыночных отношений, обеспечивая в первую очередь стабильный рынок сбыта
для всех видов товаров, работ, услуг, а также являясь серьезным
фактором экономического роста различных отраслей и развития
современных технологий и совершенствования форм хозяйственной деятельности.
Основной целью создания и использования института государственного заказа является программирование экономики, науки и
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
техники посредством привлечения потенциала частного предпринимательства к обеспечению устойчивости экономического развития, решению актуальных социально-экономических задач.
В условиях смешанной экономики государство выступает в качестве крупнейшего заказчика и потребителя продукции целого ряда отраслей, превращая государственный спрос, реализуемый на
государственном рынке, в мощный инструмент стимулирования
экономики, оказывающий влияние на ее динамику и структуру.
Объем государственного рынка в последние годы неуклонно
увеличивается. По состоянию на 2009 г. 70 % общего объема расходов государства осваиваются посредством совершения сделок на
государственном рынке. Субъектами государственного рынка выступают государственные заказчики (специализированные структуры или отдельные подразделения министерств и ведомств, государственные предприятия, учреждения, наделенные правом заключения контрактов) и исполнители государственного заказа
(поставщики, исполнители, подрядчики). Государственному рынку
также присуще формирование рыночной инфраструктуры, выражающейся в существовании профессиональных участников рынка
(уполномоченные органы, специализированные организации).
Сравнительный анализ типов рыночных структур показывает, что государственным рынкам присуща высокоорганизованная
конкурентная среда, т. е. большое количество продавцов, привлекаемых к процессу рыночного обмена. Государственные заказчики используют модель поведения монопсониста, однако максимизация полезности производимых закупок происходит не за
счет снижения равновесного объема, а за счет усиления конкуренции среди хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по поставкам продукции, выполнению работ, оказанию
услуг для нужд общественного потребления.
Актуальность, комплексность, многоаспектность, новизна и
недостаточная проработанность целого ряда вопросов, связанных
с использованием института государственного заказа, являются
факторами, обусловившими потребность в научном осмыслении
проблемы и осуществлении всестороннего анализа теоретических
и практических основ функционирования государственного рынка
в
России.
6
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 1. Государственный заказ
в теории общественного выбора
1.1. Сущность, место и функции
государственного заказа
в теории общественного выбора
В условиях ограниченности ресурсов каждый стоит перед
выбором одной из имеющихся альтернатив. Методы анализа рыночного поведения индивида универсальны. Они с успехом могут
быть применены к любой из сфер, где человек должен сделать
выбор.
Экономическая теория рассматривает формирование и размещение государственного заказа в качестве одного из основных
направлений деятельности государства, выполняющего задачу по
реализации Парето – оптимального размещения ресурсов. Основным видом ресурсов являются аккумулируемые государством
средства бюджетов, освоение которых осуществляется посредством государственных расходов.
Вопрос о роли государства в рыночной экономике всегда являлся предметом дискуссии ученых-экономистов. Так, сторонники классической школы (У. Петти, А. Смит, Д. Рикардо), монетаризма (М. Фридмен, Р. Хоутри, К. Виксель, И. Фишер)1 и минимизации государственных расходов подвергают критике
возможность использования бюджетных средств в качестве инструмента регулирования рынков, аргументируя низкой результативностью государства по сравнению с частным сектором. Однако мировая практика показывает, что рациональное расходование
средств государством позволяет с наименьшими потерями преодолевать кризисные явления, сглаживать амплитуды экономиче1
Более подробно см.: Фридмен М. Если бы деньги заговорили М.: Дело,
1998; История экономических учений: Учеб. пособие / Под ред. В. Автономова и
др. М.: Инфра, 2000; Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе: Пер. с
англ. 4-е изд. М.: Дело Лтд, 1994. 720 с.; Смит А. Исследования о богатстве народов / пер. М. Щепкина. М.: Издание К. Т. Солдатенкова, 1985.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ских циклов и добиваться желаемых изменений в структуре и динамике экономических процессов. Среди сторонников активного
участия государства в рыночной экономике следует отметить основоположника Кейнсианской теории Дж. М. Кейнса, а также
Дж. Хикса, П. Самуэльсона, Р. Харрода, Е. Домара и Э. Хансена,
чьи работы были посвящены изучению динамики экономических
явлений и экономического цикла2.
На протяжении последнего столетия доля государственных
расходов в индустриальных странах увеличилась в среднем с
12 % в 1913 г. до 45 % в 1995 г. Такие изменения могут служить
индикатором повышения роли государства в экономических процессах3.
Объемы государственных расходов в РФ в последние годы
также неуклонно растут. Расходы консолидированного бюджета
РФ (в текущих ценах) увеличились с 3 964,9 млрд руб. в 2003 г.
до 14 760,1 млрд руб.4 в 2008 г. Увеличение составило 372 %. Государственные расходы составляют также существенную часть
ВВП, при этом прослеживается тенденция к увеличению доли
расходов государства в ВВП (в 2000 году расходы консолидированного бюджета РФ составляли 26,8 % ВВП, в то время как по
состоянию на 1 января 2009 г. значение этого показателя составило 36,7 %).5 Информация об объемах и динамике доли государственных расходов в ВВП представлена на рисунках 1 и 2.
2
Более подробно см.: Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и
денег / пер. с англ. Н. Н. Любимова; под ред. Л. П. Куракова. М.: Гелиос АРВ,
1999. 353 с.; Хикс Дж. Р. Стоимость и капитал. М.: Прогресс, 1998; Самуэльсон
Пол А. Экономика: в 2 т.: учеб. пособие. М.: НПО «Алгон», ВНИИСИ, 1992. Т.
1. 333 с.
3
Танци В. Роль государства в экономике: эволюция концепций // Мировая
экономика и международные отношения. 1998. № 10. С. 54.
4
Информация об объемах расходов консолидированного бюджета РФ
представлена в отчетах Федерального казначейства (Казначейство России) об
исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации за 2003–2008
гг. (URL: http://www.roskazna.ru).
5
Информация о доле расходов консолидированного бюджета РФ в ВВП РФ
составлена на основе данных, представленных в отчетах Федерального казначейства (Казначейство России) об исполнении консолидированного бюджета
Российской Федерации за 2003–2008 гг. (URL: http://www.roskazna.ru), а также
на основе данных Федеральной службы государственной статистики РФ об объемах ВВП РФ за 2000–2008 гг. (URL: http://www.gks.ru).
8
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Рис. 1. Объем расходов консолидированного бюджета РФ
6
и объем ВВП в 2003–2008 гг., млрд руб.
Рис. 2. Динамика доли расходов консолидированного бюджета РФ
7
в общем объеме ВВП в 2000–2008 гг., %
6
Составлено автором на основе данных, представленных в отчетах Федерального казначейства (Казначейство России) об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации за 2003–2008 гг. (URL: http://www.roskazna.ru), а также на основе данных Федеральной службы государственной статистики РФ об объемах ВВП РФ за 2000–2008 гг. (URL: http://www.gks.ru)
7
Там же.
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Такое увеличение доли расходов государства в ВВП может
быть объяснено тем, что в современной экономической системе
государство выполняет ряд общественно-значимых функций. Успешная их реализация предполагает, что каждая государственная
программа должна иметь соответствующую финансовую поддержку8. Государство использует финансовые ресурсы, аккумулируемые бюджетной системой и внебюджетными источниками
финансирования за счет налогов и других видов доходов, на финансирование программ расходов.
Таким образом, можно отметить, что государственные расходы наряду с другими видами ресурсов лежат в основе реализации
функций и полномочий государства. При этом значительный интерес, в связи с ростом расходов государства, представляют способы и направления использования финансовых ресурсов государства. Данный вопрос относится к сфере изучения теории общественного
выбора,
представляющей
собой
«раздел
экономической науки, изучающий закономерности выбора путей
деятельности правительства в области экономики и то, каким образом осуществляется этот выбор под давлением демократической системы»9.
8
Для выполнения возложенных задач, реализации полномочий и выполнения функций органы власти используют доступные ресурсы, находящиеся в государственной собственности. К таким ресурсам можно отнести человеческие
ресурсы (по состоянию на 2009 год доля занятых в бюджетной сфере в РФ составила 22 % от общего числа трудоспособного населения (см.: URL:
http://www.izvestia.ru/economic/article3103195/?print), объекты недвижимости, топливно-энергетические ресурсы, средства бюджетов и внебюджетных источников всех уровней (в 2008 году расходы консолидированного бюджета составили
13760,1 млрд руб., что соответствует 35 % (см.: URL: http://www.roskazna.ru/reports/cb.html), отдельные виды природных ресурсов, транспортные средства и прочие виды ресурсов. По нашему мнению, важнейшим видом ресурсов,
используемым для эффективного выполнения функций государства, являются
средства бюджетов и внебюджетных фондов, формирование и использование
которых определяется требованиями действующего законодательства. Такое
предположение основывается прежде всего на том, что использование денежных
средств, в отличие от других видов ресурсов, носит универсальный характер и
не имеет ограничений в применении.
9
Экономический словарь. URL: http://www.glossary.ru/cgi-bin/gl_sch2.
cgi?R1dSluwo9!uytuxoylr;tuxyo
10
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Существенный вклад в развитие данной теории внесли
Дж. Бьюкенен, Г. Таллок, К. Эрроу, М. Олсон, Д. Мюллер, опиравшиеся в своих исследованиях на базовую идею о том, что человек в любой области своей деятельности стремится максимизировать результат в своих собственных интересах, и предлагавшие оценивать деятельность государства при осуществлении
своих функций с точки зрения максимизации результата в общественных интересах10.
В связи с этим предлагаем провести подробный анализ расходов государства, в том числе определить их понятие и сущность, а также их основные виды и формы реализации.
Государственные расходы представляют собой систему экономических отношений, связанных с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных государственных средств, направляемых на удовлетворение
потребностей государства и выступающих, как правило, в денежной форме. Государственные расходы выражают денежные издержки, связанные с функционированием государства. Как экономическая категория государственные расходы определяют экономические отношения, связанные с распределением, перераспределением и потреблением части валового общественного
продукта в целях развития и совершенствования общественного
производства, удовлетворения разнообразных потребностей общества.
Изучению государственных расходов посвящены труды многих известных экономистов. Так, Дж. М. Кейнс рассматривал государственные расходы как наиболее действенный способ увеличения эффективного спроса в период экономического кризиса
или депрессии11. Тогда увеличение денежных доходов населения
способно, по его мнению, вовлечь в активное функционирование
10
Более подробно с основными идеями и положениями теории общественного выбора можно познакомиться в следующих трудах: Бьюкенен Дж. Соч.
Т. 1. Пер. с англ. / Фонд экономической инициативы; Гл. ред. кол.: Нуреев Р. М.
и др. М.: Таурус Альфа, 1997 (Серия «Нобелевские лауреаты по экономике»);
Gordon Tullock The Fundamentals of Rent-Seeking The Locke Luminary Vol. I, № 2
(Winter 1998) Part 2.
11
См.: Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег / пер. с
англ. Н. Н. Любимова; под ред. Л. П. Куракова. М.: Гелиос АРВ, 1999. 353 с.
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
неиспользуемые производственные возможности, дать занятость
безработным, способствовать общему оживлению экономической
конъюнктуры.
По своему экономическому содержанию государственные
расходы имеют определенное функциональное деление (см.
рис. 3).
Государственные расходы
Текущие
Закупки
Капитальные
Трансферты
Инвестиции
Кредиты
12
Рис. 3. Составляющие государственных расходов
Первой группой расходов государства являются текущие
расходы. Расходы на закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд, осуществляемых для удовлетворения общественных потребностей, производятся в тех случаях, когда рыночная система не может в необходимом объеме обеспечить производство таких товаров и услуг, которые обладают свойствами
общественных благ. Они имеют важное социально-экономическое значение, однако на их основе невозможно извлекать прибыль (в качестве примера направления государственных закупок
можно выделить закупки для обеспечения национальной обороны и безопасности, образования, пожарной безопасности и т. д.).
По этой причине обеспечение производства общественных благ
является функцией государства13. В большинстве стран государ-
12
Составлено автором на основе данных см. URL: http://www.budgetrf.ru
См.: Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М.: ИнфраМ, 1997.
13
12
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ственные закупки осуществляются в частном секторе на конкурентной основе.
Вторым видом текущих расходов являются социальные
трансферты, выраженные как перераспределение доходов с целью достижения большей социальной справедливости, защиты
малоимущих граждан, что является одной из задач государства14.
Система социальных трансфертов является одним из основных
инструментов выравнивания доходов. Трансферты направляются
на поддержку тех слоев населения, которые оказываются исключенными из рыночного процесса распределения доходов и не могут самостоятельно обеспечить себе достойный образ жизни15.
Основное отличие социальных трансфертов от государственных закупок состоит в способе их реализации. Социальные
трансферты осуществляются не на конкурентной основе, а представляют собой адресные выплаты государства определенным
социальным группам16.
Масштабы перераспределительных программ различаются по
странам. Они зависят от предпочтений общества в пользу выравнивания доходов, приоритетов государственной политики, накопленных социальных обязательств, уровня экономического развития страны17.
Второй группой государственных расходов являются капитальные расходы, специфика которых состоит в том, что они выходят за пределы бюджета одного года и нацелены на получение
эффекта в длительной перспективе. Планирование таких расходов строится с учетом их долгосрочного характера. Оно позволя14
См.: Мэнкью Н. Г. Макроэкономика: Пер. с англ. М.: Изд-во МГУ, 1994.
736 с.
15
См.: Бабич А. М., Павлова Л. Н. Государственные и муниципальные финансы. М.: ЮНИТИ, 1999. С. 115.
16
URL: http://www.budgetrf.ru/Publications/Education/distant/publfinance_
2003_/publfinance_2003_07_/publfinance_2003_07_000.htm
17
В Российской Федерации объемы трансфертных платежей являются достаточно существенными. Согласно данным Министерства экономического развития РФ доля социальных трансфертов в структуре доходов населения составляет в настоящий момент порядка 12,6 %. При этом планируется дальнейшее
увеличение данного также (с 12,6 % в 2007 г. до 14 % в 2011 г.), что связано с
активной социальной политикой государства. См.: URL: http://www.economy
.gov.ru/wps/wcm/myconnect/economylib/mert/welcome/main/
13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ет связать бюджеты различных лет, нацелить их на решение стратегических задач. Во многих случаях создается самостоятельная
система управления отдельными видами капитальных расходов.
Первым видом расходов данной группы являются инвестиции, осуществление которых направлено на создание мощностей
по производству общественных благ (учреждений образования,
здравоохранения, оборонных предприятий и др.).
Инвестиции представляют собой долгосрочные вложения в
сооружения основных фондов, капитальных объектов, оборудования. Объектами государственного инвестирования могут выступать как государственные предприятия, так и частные организации. Таким образом, по поводу инвестиций возникают разноплановые отношения, не изменяющие природу государственных
инвестиций как расходов государства.
Государственные инвестиции в РФ осуществляются в объекты и реализацию мероприятий, включенных в Перечень строек и
объектов Федеральной адресной инвестиционной программы.
Так, в 2008 г. общий объем таких расходов составил 533,1 млрд
руб. или 1,25 % ВВП18.
Вторым видом капитальных расходов выступают кредиты,
используемые для финансирования не только государственных
предприятий и учреждений, но и негосударственных субъектов
экономики. Особенностью данной формы государственных расходов является возвратность: кредиты предоставляются на возвратной основе, и на них начисляются проценты как плата за
пользование кредитом.
В отличие от других видов кредитов, бюджетные кредиты не
просто являются долговыми операциями, они содержат в себе
элемент государственных расходов19. Государство не конкурирует с коммерческими банками в сфере кредитования. Действуя в
интересах общества в целом, оно ориентируется не на прибыль, а
на социально-экономические и политические результаты. Именно
18
http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/myconnect/ URL: economylib/mert/
welcome/main/
19
В 2008 г. объем бюджетных кредитов в РФ достиг 497 млрд руб., что составляет порядка 3% объема расходов консолидированного бюджета РФ. См.:
URL: http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/myconnect/economylib/mert/welcome/
main/
14
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
поэтому они могут предоставляться для решения таких социальных задач, как расширение занятости, сокращение безработицы,
решение жилищной проблемы.
Отметим, что государственные расходы имеют сложную
структуру, как функциональную, так и имущественную. При этом
особая роль принадлежит государственным закупкам. Они обладают отличительными чертами, позволяющими отделить их от остальных видов расходов государства. Основным отличием государственных закупок является то, что при размещении заказов для
своих нужд государство выступает самостоятельным субъектом
рыночных отношений и осуществляет их на конкурентной основе
посредством размещения заказов. Остальные же виды государственных расходов могут осуществляться и не на рыночных условиях, например расходы на содержание государственного аппарата,
выплата пенсий и пособий (социальные трансферты) и т. д.
Государственный кредит представляется на условиях возвратности, срочности и платности, в то время как государственные закупки такими признаками не обладают.
Инвестиции представляют собой долгосрочные вложения капитала в собственной стране или за рубежом в предприятия разных отраслей, предпринимательские проекты, социальноэкономические программы, инновационные проекты. Исходя из
сущности данного понятия, можно сделать вывод о том, что государственные инвестиции могут осуществляться в форме государственных закупок.
Анализ литературы20 позволяет сделать вывод о том, что государственные расходы отличаются по способам и направлениям
реализации и могут быть дифференцированы в зависимости от поставленных перед государством задач, достижение которых предполагает использование разноплановых способов финансирования.
По нашему мнению, приоритетным направлением реализации государственных расходов является использование институ20
Более подробно см.: Государственное регулирование рыночной экономики: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / Под общ. ред. В. И. Кушлин. М.:
Изд-во РАГС, 2003. 832 с.; Якобсон Л. И. Государственный сектор экономики:
экономическая теория и политика: Учебник для вузов. М.: ГУ ВШЭ, 2000.
С 367.; Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М.: Инфра-М,
1997.
15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
та государственного заказа. Для обоснования данной гипотезы
проведем анализ динамики и структуры расходования бюджетных средств в РФ.
В первую очередь необходимо отметить опережающее увеличение объема закупок для государственных и муниципальных
нужд по сравнению с ростом ВВП страны (см. табл. 1).
Необходимо отметить, что рост ВВП и расходов государственного управления на конечное потребление происходил на одном уровне, в то время как рост объема расходов, осуществляемых в рамках государственного заказа, шел опережающими темпами. Общий рост ВВП с 2001 г. составил 368 % (в рыночных
текущих ценах), в то время как объемы государственного заказа
росли в среднем на 46,6 % в год, что обеспечило общее увеличение на 966 % с 2001 г.
Таблица 1
Динамика закупок для государственных нужд в 2001–2007 гг.21
Год
ВВП, млрд
руб.
% к предыдущему году
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
8944,0
10831,0
13243,2
17048,1
21625,4
26879,8
32987,4
______
121,1
122,3
128,7
126,8
124,3
122,7
Государственные закупки в
РФ, млрд руб.
418,3
531,3
852,4
1153,6
1645,7
2381,7
4041,7
% к предыдущему
году
______
127,0
160,4
135,3
142,7
144,7
169,7
Анализ представленных статистических данных позволяет
сделать вывод о том, что объем ВВП и объем государственных закупок в РФ в период с 2001 по 2007 гг. неуклонно увеличивался.
Отдельно следует подчеркнуть, что в отчетном периоде
удельный вес государственных расходов в ВВП в среднем составлял 17 %, в то время как удельный вес государственного и
муниципального заказа в ВВП страны увеличился с 4,1 % в
2001 г. до 12,25 % в 2007 г. (см. рис. 4).
21
См.: Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок. М.: Книжный дом «Либроком», 2009. 232 с.
16
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Следует также отметить, что доля расходов, осуществляемых
в рамках государственного заказа, в общем объеме государственных расходов существенно увеличилась (см. рис. 5).
В период с 2003 по 2007 гг. доля государственного и муниципального заказа в расходах государства на конечное потребление неуклонно росла. Так, если в 2003 г. этот показатель составлял 36,6%, то по итогам 2007 г. доля государственного заказа выросла до 69,44%.
Рис. 4. Удельный вес государственного и муниципального заказа
22
и расходов государственного управления на конечное потребление в ВВП
Представленный анализ позволяет утверждать, что институт
государственного заказа занимает в настоящее время центральное место в системе государственных расходов.
22
Составлено автором на основе данных, представленных в отчетах Федерального казначейства (Казначейство России) об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации за 2001–2008 гг. (URL: http://www.ros
kazna.ru), Федеральной службы государственной статистики РФ об объемах ВВП
РФ за 2000–2008 гг. (URL: http://www.gks.ru), на основе статистических материалов о результатах проведения торгов и других способов размещения заказа
для государственных и муниципальных нужд, представленных Федеральной
службой государственной статистики РФ письмом от 04.06.2008 года № 11-3404.
17
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Рис. 5. Увеличение доли государственного заказа в общем объеме
23
государственных расходов
Данный факт особенно важен, учитывая, что в условиях смешанной экономики24 приоритетным является уже не расширение
функций государства, а их эффективность. Как отмечается в отчете
Всемирного банка, «возросшее влияние государства переместило
акцент с количественного аспекта на качественный аспект, то есть
с объема на эффективность воздействия»25. Так, федеральное правительство США с 1990-х гг. внедряет в государственный регулирующий механизм рыночные принципы и рыночную мотивацию,
которые помогают достигать общественных целей26. В качестве
теоретического обоснования необходимости таких действий госу23
См.: Там же.
Термин «смешанная экономика» впервые был введен в научный оборот
для исследования возможностей объединения рыночной и плановой экономик.
Автором данный термин используется с целью обозначения экономической системы, в рамках которой любое национальное хозяйство опирается на многообразие форм собственности и предпринимательской деятельности, подразумевает
сочетание различных видов экономического регулирования, в том числе рыночного и государственного, когда государство выступает одновременно и гарантом
функционирования системы и её субъектом.
25
Стиглиц Дж. Ю. Многообразнее инструменты, шире цели: движение к
поствашингтонскому консенсусу// Вопросы экономики. № 8. 1998. С. 4–34.
26
Goldsmith, Arthur H.. "Rethinking the relation between government spending
and economic growth: a composition approach to fiscal policy instruction for principles students. (Content Articles in Economics)(Report)." // The Journal of Economic
Education. Heldref Publications. 2008.
24
18
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
дарства важную роль сыграли исследования М. Фридмэна27. Признавая особую природу «общественных благ» и ответственность
государства за их обеспечение, М. Фридмэн исходил из того, что
оно должно реализовывать свои обязательства с помощью частных
институтов через рыночные механизмы.
Как утверждает Дж. Ю. Стиглиц, проблема заключается не
в том, должно ли государство быть вовлечено в экономическую
жизнь общества, и не в масштабах этого вовлечения, а в направлениях и методах его деятельности28. Наиболее перспективным, но пока малоисследованным способом повышения эффективности деятельности государства является использование
государственными агентами рыночных механизмов, одним из
которых выступает система открытого размещения государственного заказа29.
Анализ данного рыночного института необходимо начать в
первую очередь с четкого определения понятия «государственный заказ», его соотношения с таким понятием, как государственные закупки, а также с выполняемых им функций.
Бюджетный кодекс РФ определяет государственный заказ
как совокупность заключенных государственных контрактов, то
есть договоров между государственными заказчиками и исполнителями заказов30.
Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
27
См.: История экономических учений: Учеб. пособие / Под ред. В. Автономова и др. М.: Инфра, 2000.
28
См.: Стиглиц Дж. Ю. Многообразнее инструменты, шире цели...
29
Более подробно см.: Якобсон Л. И. Государственный сектор экономики:
экономическая теория и политика: Учебник для вузов. М.: ГУ ВШЭ, 2000.
С. 367.; Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М.: Инфра-М,
1997.; Goldsmith, Arthur H. «Rethinking the relation between government spending
and economic growth: a composition approach to fiscal policy instruction for principles students» // The Journal of Economic Education, March 22, 2008; Jiranyakul,
Komain; Brahmasrene, Tantatape «The relationship between government expenditures
and economic growth in Thailand» // Journal of Economics and Economic Education
Research , January 1, 2007;
30
Бюджетный кодекс Российской Федерации // Российская газета. 1998.
12 авг.
19
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
муниципальных нужд» от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ (далее Закон)
дает следующее определение государственных нужд:
«Обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или
бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации
федеральных целевых программ), для исполнения международных
обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации
межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах,
необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том
числе для реализации региональных целевых программ»31.
Государственный заказ также может быть определен как
комплекс мероприятий по планированию, размещению, учету,
контролю, анализу заключаемых государственными заказчиками
контрактов и прямых закупок.
Дж. Ю. Стиглиц определяет государственный заказ как средства, идущие на закупку товаров и услуг, предоставляемых общественности бесплатно32.
В отечественной экономической литературе дается следующее
определение государственного заказа: правовой акт, предусматривающий конкретные цели и задания по объему, стоимости и срокам
изготовления и поставок продукции, выполнения работ или услуг,
необходимых для удовлетворения государственных нужд33. Госзаказ размещается государственными заказчиками путем проведения
конкурсного отбора исполнителей с последующим заключением
государственного контракта (договора) между госзаказчиком и организацией-исполнителем, победительницей конкурса.
31
Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. 2005. 28 июля.
32
Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М.: Инфра-М, 1997.
33
См.: Лебедев В. В. Государственный заказ как система устойчивого развития // Экономист. 2003. № 5. С. 53–56.
20
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Государственный заказ может быть определен как целенаправленная деятельность по определению объемов потребности в
продукции для государственных нужд34.
В широком смысле термин «государственный заказ» используется для определения совокупности экономических отношений
между государством и хозяйствующими субъектами различных
форм собственности по поводу обеспечения общественных потребностей.
По своему влиянию на различные отрасли народного хозяйства государственный заказ, являясь составной частью государственных расходов, представляет собой самостоятельный инструмент регулирования экономики.
Основной задачей системы государственного заказа является
обеспечение товаров, работ и услуг для удовлетворения государственных нужд. При этом важной составляющей данной системы
является выбор наиболее эффективного пути расходования бюджетных средств.
Таким образом, в литературе предлагается выделять четыре
основных подхода к определению государственного заказа: вопервых, как основание для поставок продукции (товаров, работ,
услуг), во-вторых, как понятие, объединяющее государственные
федеральные нужды и государственные нужды субъектов РФ, в
третьих, как совокупность государственных договоров (контрактов) на поставки продукции и, в четвертых, как нормативноправовой акт в сфере поставок продукции в рамках государственного заказа. Учитывая вышеизложенное, мы можем согласиться с Т. Я. Хабриевой, делающей вывод о том, что государственный заказ полностью не урегулирован как целостное явление,
как институт, все составляющие которого упорядочены и соподчинены друг другу законом, несмотря на то что современная наука рассматривает его в качестве инструмента государственного
регулирования рыночной экономики35.
34
См.: Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок. М.: Книжный дом «Либроком», 2009. 232 с.
35
См.: Концепции российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М.: Городец, 2004. С. 463.
21
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В соответствии с формулировками, представленными российскими и зарубежными авторами, а также нормативно-правовыми
актами автор предлагает следующее определение данного понятия: государственный заказ – это система отношений между государством, выступающим в лице своих агентов (государственных
заказчиков) и организациями – исполнителями заказа, связанных с
планированием, размещением и исполнением заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
нужд с целью обеспечения осуществления функций и полномочий
органов государственной власти. При этом основной функцией
органов государственной власти является создание общественных
благ с привлечением представителей частного сектора на конкурентной основе.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что государственный заказ представляет собой комплексный государственнорыночный институт, функционирование которого осуществляется на нескольких этапах. Основные этапы функционирования
системы размещения заказа представлены на рисунке 6.
Планирование является базовым и важнейшим этапом размещения государственного заказа, поскольку правильное определение направлений и объемов его реализации оказывает существенное влияние на конечные результаты, заключающиеся в получении
заранее спланированных социально-экономических эффектов36.
Этап формирования государственного заказа заключается в
определении точных потребностей государства в различных товарах, работах, услугах с обозначением их конкретных параметров и
стоимости. На этом этапе осуществляется комплекс мероприятий,
направленных на определение объемов и номенклатуры государственного спроса, проводимых органами государственной власти,
получателями и распорядителями бюджетных средств с целью создания сводного перечня государственного заказа, утверждаемого в
качестве приложения к закону о бюджете на соответствующий финансовый период (на различных уровнях власти в РФ)37.
36
Более подробно см.: Государственное регулирование рыночной экономики: Учебник.
37
Более подробно см.: Формирование и развитие системы государственного
заказа на примере опыта Санкт-Петербурга: научное издание / Под ред.
22
Планирование
Формирование
Размещение
Исполнение
СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКИЕ ЭФФЕКТЫ
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ
ЗАКАЗ
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Рис. 6. Основные этапы функционирования
38
системы государственного заказа
Размещение заказа представляет собой процесс привлечения
потенциальных поставщиков, исполнителей, подрядчиков посредством размещения информации (офферты) о проводимых закупках, дальнейшей оценки предложений и выбора победителя.
Государственные органы, бюджетные учреждения или иные
уполномоченные на размещение заказа получатели средств соответствующих бюджетов обращаются к хозяйствующим субъектам различных форм собственности с предложением поставить
товары, выполнить работы, оказать услуги с указанием срока,
объема, ассортимента, предельного объема финансирования и
т. д. Важной задачей представляется обеспечение конкуренции
среди участников размещения заказа с целью получения наилучших условий исполнения контрактов. Конечным этапом размещения заказа считается заключение контракта с выбранным хозяйствующим субъектом39.
В. В. Бланка. СПб.: комитет экономического развития, промышленной политики
и торговли Санкт-Петербурга, 2006.
38
Составлено автором.
39
Более подробно см.: МельниковГ. Н., Ветров А.Н. Институциональный
взгляд на проблему создания эффективной экономической системы государственных и муниципальных закупок // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2007. № 7.
23
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
На этапе исполнения заказчик осуществляет финансирование
заключенных контрактов, а также контроль над соответствием
поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг
ранее обозначенным условиям.
И. И. Смотрицкая выделяет следующие этапы государственного заказа40:
1. Этап формирования. На данном этапе проводится комплекс мероприятий по определению объемов и номенклатуры государственного спроса с целью создания сводного перечня государственного заказа, утверждаемого в качестве приложения к закону о бюджете на соответствующий финансовый год (на
федеральном и региональном уровнях).
2. Этап оферты. Государственные заказчики обращаются к
хозяйствующим субъектам различных форм собственности с
предложением о поставках товаров, выполнении работ, оказании
услуг с указанием существенных условий сделки.
3. Этап заключения договора. На данном этапе заключается
договор с участником размещения заказа, предложившим наилучшие условия исполнения заказа.
4. Этап закупки. На этапе закупки происходит реализация заключенных договоров.
Этапы размещения заказа, предложенные автором, имеют незначительные отличия от классификации, предложенной
И. И. Смотрицкой. Такие отличия заключаются в следующем. По
мнению автора, планирование и формирование государственного
заказа представляют собой различные этапы, основное отличие которых состоит в том, что на этапе планирования заказчики определяют свои потребности в соответствии с возложенными функциями, в то время как этап формирования подразумевает соотнесение
существующих потребностей с возможным финансированием. При
этом на данном этапе может происходить значительная корректировка первоначальных потребностей. И. И. Смотрицкая, в свою
очередь, разделяет этап размещения заказа, выделяя в нем этап
оферты и этап заключения договора. Формулировка автора опирается прежде всего на положения статьи 9 Федерального закона от
40
См.: Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок. М.: Книжный дом «Либроком», 2009. 232 с.
24
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», содержащей информацию о том, что заказ признается размещенным после заключения контракта.
В современной зарубежной и российской экономической литературе41 термины «государственный заказ» и «государственные
закупки» не имеют четкого понятийного разграничения и часто
употребляются как синонимы, в то время как их экономическая
сущность различна.
По нашему мнению, данная ситуация является следствием
недостаточной исследованности и регламентации процесса размещения государственного заказа.
Для устранения существующего пробела предлагаем сформулировать определение закупок для государственных нужд. Понятие государственные закупки (закупки для государственных
нужд) тесно связано с понятием государственный заказ. Закупка
представляет собой приобретение товаров за рубежом или внутри
страны. При этом государственные закупки – это закупки, проводимые за счет средств бюджета, а также внебюджетных источников финансирования.
Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ)
1994 г. определяет государственные закупки товаров как «закупки государственными агентствами продукции для государственных нужд, которая не предназначена для коммерческой перепродажи или для использования в производстве товаров для коммерческой продажи» (статья III:8 (а))42.
Статья XIII Генерального соглашения о торговле услугами
(ГАТС) определяет государственные закупки как «услуги, закупаемые для государственных нужд и не с целью коммерческой
перепродажи или с целью использования при предоставлении услуг для коммерческой продажи».
41
Более подробно см., например: Формирование и развитие системы государственного заказа на примере опыта Санкт-Петербурга.
42
Warrillow Cerdic. Market-oriented public procurement systems. (Import Operations and Techniques). International Trade Forum. International Trade Centre UNCTAD/GATT. 1995.
25
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Опираясь на представленные определения, попробуем предположить, что государственные закупки являются частью государственного заказа, а именно представляет собой институциональный аспект размещения заказа, так как государство, выступая субъектом рыночных отношений, закупает товары, работы,
услуги с целью создания неких общественных благ именно путем
размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг соответственно.
Для обоснования такого предположения следует отметить,
что, как отмечалось ранее, государственный заказ состоит из четырех последовательных этапов. При этом, целью функционирования данного института является обеспечение общественных
потребностей, достижение которой осуществляется через механизм закупки, так как обмен товарами, работами, услугами между
заказчиками и производителями осуществляется в процессе купли – продажи на товарных рынках43.
Некоторые экономисты44 отмечают, что сущность государственного заказа отражается не только в факте заключения договоров, но и в планировании закупок, формировании и официальном
закреплении государственного спроса. Именно поэтому термин
«государственные закупки» характеризует суть рыночной контрактации и отражает стадию реализации государственного заказа.
Таким образом, государственные закупки можно определить
как промежуточный этап процесса реализации и исполнения государственного заказа, то есть приобретение товаров, работ, услуг для государственных нужд. По своей экономической сущности категория государственный заказ отражает общественные потребности, выраженные через государственный спрос, в свою
очередь государственные закупки по своей сущности являются
удовлетворенной (обеспеченной) государственной потребностью.
В зависимости от номенклатуры продукции (товары, работы,
услуги) и способа размещения заказа взаимосвязанные этапы
43
Более подробно механизм обмена, осуществляемый на рынке между государственными заказчиками и исполнителями государственного заказа будет
описан в следующей главе.
44
Формирование и развитие системы государственного заказа на примере
опыта Санкт-Петербурга; Федорович В. А., Патрон А. П., Заварухин В. П. США:
Федеральная контрактная система и экономика. М.: Наука, 2002. С. 889.
26
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
процесса обеспечения общественных потребностей могут не совпадать по времени. Например, товары, работы, услуги, которые
находятся в серийном производстве и для которых существует
функционирующий рынок, могут приобретаться с помощью прямых закупок. При этом уникальные товары, работы, услуги (например, сложная военная техника либо результаты НИОКР) могут приобретаться посредством системы заказа, путем заключения долгосрочного контракта.
Учитывая тот факт, что роль государства при закупках товаров, работ, услуг в разных странах не одинакова, деятельность по
формированию и размещению государственного заказа рассматривается в различных аспектах.
Определив отношения понятия государственные расходы и
государственный заказ, а также обозначив место государственного заказа в системе государственных расходов, необходимо перейти к дальнейшему изучению данного института.
Государственный заказ как элемент экономической деятельности государства выполняет ряд важнейших функций, основными из которых, являются следующие45:
1) воспроизводственная функция;
2) функция ценового регулирования;
3) стимулирующая функция;
4) социальная функция;
5) инновационная функция.
Воспроизводственная функция государственного заказа заключается в первую очередь в удовлетворении государственных
нужд в товарах, работах, услугах для обеспечения стабильных
воспроизводственных экономических связей с участием государства и для реализации присущих государству функций. Таким
образом, государство осуществляет закупки в частном секторе
для удовлетворения общественных потребностей путем создания
общественных благ.
Функция ценового регулирования проявляется в том, что посредством государственных заказов оказывается косвенное влияние на динамику цен по определенным видам товаров, работ и услуг. Действительно, при размещении заказов для государственных
45
См.: Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок.
27
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нужд государственные заказчики устанавливают предельные (максимальные) цены контрактов на поставку соответствующих товаров, выполнение работ, оказание услуг, тем самым оказывая влияние на уровень цен на рынках различной продукции. Данное влияние в первую очередь возможно потому, что при создании
конкурентной среды в процессе размещения заказа фирмы, претендующие на заключение государственных контрактов, вынуждены
вступать в ценовое состязание за право получить подряд.
Стимулирующая функция государственного заказа заключается в том, что расширение государственных закупок служит фактором роста совокупного спроса для поддержки и стимулирования
национальных производителей, регулирования отраслевой и региональной структуры экономики. Таким образом, размещение заказа
на закупку различных видов продукции открывает дополнительные
возможности для её сбыта фирмам производителям и поставщикам.
Кроме того, размещение заказа может использоваться и как стимул
к принятию определенных хозяйственных решений по структуре и
объёму производства, а иначе говоря, дает ответ на вопросы: что
производить? и для кого производить?
Социальная функция государственного заказа направлена на
содействие реализации социально-экономической политики государства, в том числе вовлечение социально уязвимых групп населения в трудовой процесс. Наглядным примером реализации
такой функции может являться организация «общественных работ» или привлечение организаций малого бизнеса к участию в
процессе государственных закупок. Особенно ярко реализация
данной функции выражена в развитых странах. Так, в США при
заключении государственного контракта на сумму свыше 50 тысяч долларов генеральный подрядчик обязан передавать часть заказа субподрядчикам. Кроме того, контракты на поставки товаров
стоимостью менее 10 тысяч долларов заключаются только с
субъектами малого бизнеса. Из 131,5 миллиона человек трудоспособного населения США около 17 миллионов занято при исполнении заказов для государственных нужд.
Инновационная функция заключается в формировании экономических предпосылок для создания принципиально новой или с
новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ,
28
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
услуг). Влияние государственных закупок на процесс разработки и
распространения новых технологий осуществляется, во-первых, на
основе увеличения спроса путем размещения заказа на продукцию
наукоемких отраслей, а во-вторых, путем использования государственного рынка в качестве способа реализации новых товаров и
технологий. В качестве примера необходимо привести США, где
для создания новых технологий гражданского и военного назначения, осуществления программ НИОКР и строительства ежегодно
заключается около 2 миллионов государственных контрактов
стоимость от 5 тысяч до 2 миллиардов долларов каждый.
Реализуя данные функции, система государственного заказа
выступает в качестве одного из основополагающих институтов
государственного хозяйствования и в качестве важнейшего инструмента государственной экономической политики. В условиях
смешанной экономики государство выступает в качестве крупнейшего заказчика и потребителя продукции целого ряда отраслей, превращая государственный спрос в мощный инструмент
стимулирования экономики, оказывающий влияние на ее динамику и структуру.
Подводя итоги, следует отметить, что увеличение доли государственных расходов в индустриальных странах в среднем с 12
до 45 % в течение прошедшего столетия свидетельствует об усилившейся роли государства в экономических процессах. Основным видом ресурсов, используемых в процессе функционирования государства, являются средства бюджетов различных уровней, представляющих собой основу для реализации функций и
полномочий государства. Как экономическая категория государственные расходы выражают экономические отношения, связанные с распределением, перераспределением и потреблением части валового общественного продукта в целях развития и совершенствования общественного производства, удовлетворения
разнообразных потребностей общества.
Однако в современных условиях расширение функций государства уступает необходимости увеличить их эффективность.
Первостепенной задачей в настоящее время выступает внедрение
в государственный регулирующий механизм рыночных принципов и рыночной мотивации, которые помогают достигать обще29
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ственных целей. Одним из способов повышения эффективности
служит использование системы открытого размещения государственного заказа.
Государственный заказ представляет собой систему отношений между государством, выступающим в лице своих агентов
(государственных заказчиков) и организациями – исполнителями
заказа, связанных с планированием, размещением и исполнением
заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг
для государственных нужд с целью обеспечения осуществления
функций и полномочий органов государственной власти. Функционирование данного института осуществляется на нескольких
этапах, среди которых необходимо отметить:
– планирование;
– формирование;
– размещение;
– исполнение.
Размещение государственного заказа происходит на основе
механизма закупки, т. е. рыночного обмена между государственными заказчиками и исполнителями государственного заказа.
Функционирование государственного заказа как элемента
экономической деятельности государства сопровождается выполнением ряда функций, основными из которых являются следующие:
– воспроизводственная функция;
– функция ценового регулирования;
– стимулирующая функция;
– социальная функция;
– инновационная функция.
1.2. Государственный заказ
как фактор совокупного спроса
В настоящее время любое национальное хозяйство опирается
на многообразие форм собственности и предпринимательства, на
сочетание различных видов экономического регулирования: рыночного, корпоративного, государственного, транснационального. Государство, выступающее в лице своих агентов, выполняет
различные функции в управлении экономикой и обществом; в на30
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
стоящее время выступает одновременно и гарантом функционирования системы и ее субъектом46.
В таких условиях меняется экономическая роль государства,
которое сосредоточивает свою деятельность на выражении общественных интересов. С одной стороны, государство в лице своих
хозяйственных органов, наряду с частными организациями,
функционирует в рыночной среде, а потребность его непосредственного вмешательства возникает только в тех случаях, когда
рыночные силы не обеспечивают рациональное распределение
ресурсов. В то же самое время цели функционирования государства определяются необходимостью удовлетворения общественных потребностей47. В этой связи развитие рыночной экономики
зависит не только от удовлетворения частных интересов, но и во
многом от оптимального соотношения общественных интересов
и интересов частного сектора48. Иными словами, можно предположить, что развитие рыночной экономики зависит от качества
осуществления государством общественного выбора.
При этом государство несет ответственность перед обществом за создание и обеспечение общественными благами, т.е. товарами и услугами для удовлетворения потребностей человека,
главной характеристикой которых является неисключаемость
из потребления и неконкурентоспособность в потреблении49.
Существуют различные определения общественных товаров.
46
См.: Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок.
Общественные потребности возникают в связи с провалами рынка. Провалы (фиаско) рынка (market failures) – это случаи, когда рынок оказывается не в
состоянии обеспечить эффективное использование ресурсов. Обычно выделяют
четыре типа неэффективных ситуаций, свидетельствующих о провалах рынка:
1) монополия; 2) несовершенная (асимметричная) информация; 3) внешние эффекты; 4) общественные блага. Во всех этих случаях государство приходит на
помощь рынку. Оно пытается решить эти проблемы, осуществляя антимонопольную политику, социальное страхование, ограничивая производство товаров
с отрицательными внешними эффектами и стимулируя производство и потребление экономических благ с положительными внешними эффектами. Более подробно см.: Нуреев Р. М. Теория общественного выбора: Курс лекций: Учебное
пособие для вузов. М. ИД ГУ ВШЭ, 2005.
48
См.: Пороховский А. А. Эпоха смешанной экономики // Политэкономия.
2001. 26 июня, № 11.
49
Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2007.
47
31
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Так, Дж. Ю. Стиглиц50 выделяет два основных свойства общественных товаров:
– невозможность ограничения их использования;
– нежелательность такого ограничения.
Невозможность дозирования использования общественного
товара влечет за собой то, что конкурентный рынок не в состоянии обеспечить эффективного по Парето количества общественного товара.51 Именно поэтому государство вынуждено брать на
себя обязанности по производству общественных благ. При этом
расходы, возникающие в связи с их созданием, компенсируются
посредством налоговых механизмов.
Для удовлетворения общественных потребностей, не удовлетворяемых частным сектором, государство вынуждено осуществлять регулирование рыночных процессов. При этом экономический рост в масштабах всей страны может обеспечиваться только
при соблюдении определенных пропорций в производстве и распределения общественного продукта между отдельными отраслями и регионами.
Анализируя труды отечественных и зарубежных ученых52,
следует отметить, что на протяжении развития экономической
теории взгляды на роль государства в экономике и в особенности
на выполняемые им функции существенно изменились.
Так, У. К. Митчелл53 в своих исследованиях пришел к выводу
о необходимости государственного циклического регулирования
и необходимости усиления социального контроля над экономикой. Он предложил создать систему государственного страхова-
50
Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора.
Примером таких общественных товаров может выступать национальная
оборона или обеспечение внутренней безопасности.
52
Для анализа направлений и методов государственного регулирования нами были изучены следующие труды: Государственное регулирование рыночной
экономики; Шевченко Л. И., Гредин Г. Н. Госзаказ в системе государственного
регулирования экономики. Кемерово: Кемеровский госуниверситет, 1999.
С. 160.; Якобсон Л. И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика; Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора
53
Приведено по: Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе: Пер. с
англ., 4-е изд. М.: Дело Лтд, 1994. 720 с.
51
32
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ния. А. Пигу54 отмечал, что порой возникают ситуации, способные нарушить рыночное равновесие. В связи с этим он отводил
государству ключевую роль в устранении внешних эффектов, а
также перераспределении денежных средств через бюджетный
механизм. Дж. М. Кейнс55 видел основную роль государства в
борьбе со спадами посредством поддержания уровня совокупного
спроса, а также в решении проблемы безработицы. Дж. Хикс56
считал, что государство должно в первую очередь сосредоточиться на поддержании высокого уровня инвестиций.
Все многообразие форм и инструментов, используемых государством при осуществлении вмешательства в экономические
процессы, условно можно разделить на меры прямого и косвенного воздействия57. К мерам косвенного воздействия относят:
– налогообложение, уровень обложения налогами и систему
налоговых льгот;
– регулирование цен, их уровня и соотношений;
– платежи за ресурсы, ставки процента за кредит и кредитные
льготы;
– таможенное регулирование экспорта и импорта, валютные
курсы и условия обмена валют.
Среди инструментов прямого регулирования выделяют:
– определение стратегических целей развития экономики и
их выражение в индикативных и других планах, целевых программах;
– государственные заказы и контракты на поставки определенных видов продукции, выполнение работ, оказание услуг;
– государственная поддержка программ, заказов и контрактов; нормативные требования к качеству и сертификации технологий и продукции;
– правовые и административные ограничения и запреты по
выпуску определенных видов продукции и т. п.;
54
См.: Пигу А. Экономическая теория благосостояния. М.: Прогресс,
1985. 512 с.
55
См.: Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег.
56
См.: Хикс Дж. Р. Стоимость и капитал.
57
См.: Государственное регулирование рыночной экономики.
33
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
– лицензирование операций по экспорту и импорту товаров,
т. е. внешнеторговых операций.
Следует отметить, что формы государственного регулирования не являются догмой, а определяются в соответствии с потребностями и конкретными задачами, на основе которых формируется экономическая политика и разрабатывается механизм
ее реализации58..
Методы прямого воздействия вынуждают субъектов экономики принимать решения, основанные не на самостоятельном
экономическом выборе, а на предписаниях государства. В качестве примера можно назвать величину амортизационных отчислений, бюджетные процедуры по государственным инвестициям – правовые и административные ограничения и запреты по
выпуску определенных видов продукции, лицензирование операций по экспорту и импорту товаров, т. е. внешнеторговых операций59. Прямые методы часто имеют высокую эффективность
вследствие оперативного достижения экономического результата.
Но у них есть и недостатки. Они затрагивают не только тех агентов рынка, на которых непосредственно направлены государственные меры, но и субъектов, связанных с ними рыночными отношениями.
Методы косвенного воздействия создают лишь предпосылки
к тому, чтобы при самостоятельном выборе субъекты экономических отношений предпочитали варианты, которые соответствуют
целям экономической политики. Недостатком косвенных методов
58
По нашему мнению, государственное регулирование все шире должно
опираться на прогнозирование (система научно обоснованных представлений о
тех или иных направлениях социально-экономического развития страны), программирование (обозначение перспектив развития, предоставление информации
предприятиям, компаниям о намерениях государства придает рынку более целенаправленное развитие) и планирование (разработка заданий по целенаправленному воздействию на процесс воспроизводства) на макроэкономическом уровне.
При этом воздействие государства на экономические процессы должно базироваться на сочетании рыночного саморегулирования с государственными регуляторами. Рынок выполняет такие функции, как обмен продуктами труда обособленных товаропроизводителей; стимулирование повышения ими качества продукции, снижения издержек производства; побуждение покупателей к экономии,
увеличению доходов.
59
Государственное регулирование рыночной экономики.
34
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
является определенный временной лаг, возникающий между моментами принятия мер государством, реакции на них экономики
и реальными изменениями в хозяйственных результатах.
Ключевым инструментом государственного регулирования,
по нашему мнению, выступает институт государственного заказа.
Основной целью использования данного института является регулирование и программирование экономики, науки и техники.
Таким образом, государство обеспечивает привлечение потенциала частного предпринимательства к обеспечению устойчивости экономического развития, решению актуальных социальноэкономических задач. Рассматривая государственный заказ в качестве приоритетного инструмента государственного управления
экономическими процессами, необходимо определить его место и
эффективность в системе методов государственного регулирования через призму теории общественного выбора60.
Данная теория исходит прежде всего из того факта, что в условиях ограниченности ресурсов человек в рыночной экономике
отождествляет свои предпочтения с товаром. Он стремится принять такие решения, которые максимизируют значение функции
полезности. Его поведение рационально.
Рациональность индивида имеет в данной теории универсальное значение. Она означает, что все экономические субъекты,
а также индивиды – от избирателей до президента – руководствуются в своей деятельности в первую очередь экономическим принципом превосходства выгоды, т. е. сравнивают предельные выгоды и предельные издержки (и прежде всего выгоды
и издержки, связанные с принятием решений):
МВ ≥ МС,
где MB – предельная выгода (marginal benefit); МС – предельные
издержки (marginal cost)61.
60
Использование государством ресурсов для производства общественных
благ относится к теории общественного выбора (public choice theory), изучающей различные способы и методы, посредством которых люди используют правительственные учреждения в собственных интересах. Более подробно см.: Нуреев Р. М. Теория общественного выбора.
61
Там же.
35
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В условиях ограниченности ресурсов каждый стоит перед
выбором одной из имеющихся альтернатив. Методы анализа рыночного поведения индивида универсальны. Они с успехом могут
быть применены к любой из сфер, где человек должен сделать
выбор.
В различное время масштабы и уровень государственного
вмешательства в экономику общественного выбора в разных
странах были различными. На протяжении длительного времени
данный вопрос оставался дискуссионным. Как отмечалось ранее,
основной причиной подобного государственного вмешательства
в экономику является необходимость обеспечения общественных
потребностей, не удовлетворяемых частным сектором. Реализация потребностей общества происходит посредством производства (с помощью имеющихся ресурсов) и предоставления общественных благ.
Таким образом, ключевым вопросом является выбор государством оптимального способа использования общественных ресурсов, находящихся в государственной собственности. Наиболее
важным видом ресурсов являются средства бюджетов и внебюджетных источников, расходуемые органами власти на удовлетворение разнообразных нужд в товарах, работах, услугах.
Решение многих задач общенациональной значимости из-за
их масштабности, уровня издержек производства, длительного
времени оборота капитала, низкой рентабельности возможно
только при развитых институтах государственного регулирования. Одним из таких институтов, как было обозначено ранее, является институт размещения заказов для удовлетворения государственных нужд (институт государственного заказа).
Используя государственный заказ как инструмент экономического регулирования, государство привлекает потенциал частного предпринимательства к обеспечению устойчивого экономического роста, решению актуальных социально-экономических
задач. Государство выступает на рынке крупнейшим заказчиком
и потребителем продукции ряда отраслей, трансформируя государственный спрос в мощный инструмент государственного регулирования экономики, оказывающий влияние на ее динамику и
структуру.
36
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Как отмечалось ранее, сторонники минимизации роли государства в экономической жизни общества подвергают критике
возможность использования государственных расходов в качестве средства регулирования рынков. Основным аргументом является низкая результативность государственных расходов в сравнении с частным сектором.
Представители классической школы рассматривали государственное вмешательство и связанные с этим ограничения как помеху развитию экономики. Наиболее полно основные идеи классической школы были обоснованы А. Смитом в своем «Исследовании о природе и причинах богатства народов» (1776 г.)62.
Согласно его трактовке рыночная система способна к саморегулированию, в основе которого лежит "невидимая рука" – личный
интерес, основанный на частной собственности и связанный со
стремлением к получению прибыли. Личный интерес выступает
как главная побудительная сила экономического развития. Одной
из центральных идей учения А. Смита была идея о том, что экономика будет функционировать эффективнее, если исключить ее
регулирование государством.
Подобную точку зрения разделяли также Давид Рикардо, Джон
Стюарт Милль, Альфред Маршалл, полагавшие, что рыночная система способна обеспечить полное использование ресурсов в экономике63. С точки зрения классиков, такие рычаги рыночного регулирования, как колебания ставки процента, с одной стороны, и эластичность соотношения цен и заработной платы, с другой стороны,
способны поддерживать полную занятость и, что действуя совместно, эти два механизма регулирования превратят полную занятость имеющихся ресурсов в неизбежность
Однако, как свидетельствует опыт развитых стран, рациональное расходование бюджетных средств, включая государственные
закупки и инвестиции, позволяет добиваться экономического роста, а также сглаживать амплитуды экономических циклов.
Механизм действия и эффекты государственного заказа в различное время были изучены и описаны зарубежными и отечест-
62
63
Более подробно см.: Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе.
Там же.
37
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
венными авторами. Так, Дж. М. Кейнс64 считал, что государственный заказ должен быть направлен на поддержание инвестиционной
деятельности и расширение расходов самого государства в целях
компенсации недостаточности частного спроса, а также на содействие расширения текущего производства. В качестве эффектов,
достигаемых посредством размещения государственного заказа, он
описывал достижение полной занятости посредством государственного финансирования общественных работ, жилищного строительства и пр.65
Р. Харрод описывал государственный заказ как часть политики длительного стимулирования темпов экономического развития и краткосрочной антициклической политики, предлагая создавать запасы из непортящихся материалов, сырья, продовольствия. Среди эффектов, вызываемых государственным заказом, он
выделял предупреждение массовой безработицы, поддержку
промышленного производства.
Э. Хансен также представлял государственный заказ в качестве важной составляющей государственной антициклической
политики. Действия государства, по его мнению, должны были
быть направлены на изъятие части совокупного спроса во время
бума и перенос его на стадию спада.
Отличительной чертой размещения государственных заказов
от прямого финансирования является механизм их действия. Основой данной системы выступает конкурсное размещение, что
позволяет максимизировать эффективность использования государственных ресурсов. Это особенно важно, принимая во внимание их ограниченность. Государственные органы действуют на
рынке, используя модель поведения монопсониста. Особенностью такого поведения является то, что, благодаря конкуренции
среди исполнителей государственного заказа, равновесная цена
устанавливается на более низком уровне, чем в условиях рыночной конкуренции, т. е. издержки государства на производство
общественных благ, в рамках осуществления общественного выбора, ниже предельной полезности от использования ресурсов.
Можно предположить, что институт государственного заказа
64
65
Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег.
Там же.
38
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
способен обеспечивать наиболее оптимальное размещение
имеющихся ресурсов, т. е. обеспечивать максимизацию полезности, получаемой от их использования.
Попробуем развить данное предположение. В основе выбора
направлений расходования средств лежит исходная для экономической теории проблема поиска наилучших способов использования имеющихся ограниченных ресурсов. На рис. 7 представлена
кривая производственных возможностей при выборе между производством продукции в частном (QР) и общественном (Qs) секторах экономики. Если в исходной ситуации общество эффективно
использовало ресурсы и находилось на кривой производственных
возможностей (например, в точке А), то любая программа, предусматривающая расширение выпуска общественных товаров (например, в количестве ∆Qp), означает сокращение выпуска частных
товаров (на рисунке в количестве ∆ Qs) и соответствующий переход к другой точке на кривой производственных возможностей (к
точке В), поскольку ограниченные ресурсы перемещаются при
этом из частного в общественный сектор экономики.
Qp
A
∆Qp
B
∆Qs
Qs
Рис. 7. Кривая производственных возможностей
при альтернативе частного и общественного секторов66
66
Составлено автором на основе данных (см.: Мэнкью Н. Г. Макроэкономика: Пер. с англ. М.: Изд-во МГУ, 1994. 736 с.).
39
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таким образом, необходимо отметить, что производя общественные блага, государство выполняет функцию перераспределения ресурсов с целью решения проблемы общественного выбора.
Перераспределение, осуществляемое государством, может
быть целенаправленным и случайным (непреднамеренным), а
также первичным или вторичным. Например, продовольственная
материальная помощь малообеспеченным семьям приведет к росту спроса, а следовательно, и цен на продовольствие. От этой меры выигрывают не только бедные потребители, но и производители продовольствия.
Объектами перераспределения могут быть как экономические факторы (потребительские блага и услуги, ресурсы), так и
институциональные. К последним относится изменение правил
игры. Например, введение или отмена квот, пошлин, тарифов
может привести к изменениям условий экспорта и импорта товаров, что создаст новые экономические возможности для отечественных и зарубежных производителей. В итоге это также приведет к перераспределению их доходов.
Государственное обеспечение общественными благами расширяет границы потребительских возможностей для индивида.
Проиллюстрируем это с помощью кривых производственных
возможностей, представленных на рисунке 8. В случае если потребитель имеет в своем распоряжении блага UAUB, производимые частным сектором и расположенные на кривой U1U1, он способен, получая одинаковую полезность, потреблять любую комбинацию благ (точки E, I, K, расположенные на кривой U1U1),
доступных для него при данном объеме производства В случае
если для потребителя становится доступным также дополнительное количество благ UAUB, производимых государством, он может потреблять, получая более высокий уровень полезности, любые комбинации благ, расположенных на более высокой кривой
U2U2 (точки A, B, C, D). Рассматривая два вида благ UA и UB, необходимо отметить, что увеличение Парето эффективности для
индивида возможно как за счет увеличения количества одного из
благ (равновесие перемещается из точки Е в точку А или В), так и
за счет увеличения количества комбинации благ (перемещение в
точку С).
40
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Ua
U2
A
B
U1
Наличие государственного обеспечения общественными благами
B
K
E
Отсутствие государственного обеспечения общественными благами
I
U1
U2
Ub
Рис. 8. Расширение границ потребительских возможностей67
Однако необходимо отметить, что существует опасность государственной экспансии, именно поэтому в теории придается
большое значение соблюдению пропорций производства частных
и общественных благ.
Объективным показателем степени активности участия государства в экономической жизни страны является доля государственных расходов в ВВП (см. табл. 2)68.
Согласно данным, представленным в таблице, доля государственных расходов в ВВП ведущих стран достаточно велика
и составляет до 50 % и более. Для сравнения в России значение
данного показателя в том же году составило 31 %. При этом,
как отмечалось в предыдущем параграфе, существует устойчивая тенденция к увеличению доли расходов консолидированного бюджета в ВВП. К 2009 г. значение данного показателя уве67
Составлено автором на основе данных (см.: Мэнкью Н. Г. Макроэкономика).
68
П. Самуэльсон представлял государственный заказ в качестве регулятора
материальных потоков, а также в качестве средства поддержания конкурентной
среды и избавления от внешних эффектов. Он выступал за государственное производство и обеспечение общественных благ государством. Приоритетным направлением государственной активности, по его мнению, являлось расширение
роли общественного сектора в здравоохранении, образовании, науке, сфере
транспорта, подготовке кадров и пр. Более подробно см.
41
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
личилось до 37%, что практически сопоставимо с уровнем развитых стран (см. табл. 3).
Таблица 2
Доля расходов консолидированного бюджета в ВВП
ведущих стран мира в 2006 году69
Страна
Доля расходов консолидированного
бюджета в ВВП, %
52,39
45,9
43,87
35,18
Франция
Германия
Великобритания
США
Таблица 3
Укрупненная структура расходов консолидированного
бюджета в ВВП ведущих государств мира70
Страна
Франция
Германия
Великобритания
США
Россия
Оборона,
общественный порядок, безопасность
6,2
5,8
Здравоохранение
ЖКХ
13,6
13,6
3,4
2,1
11,7
17,4
16,4
16,5
21,0
12,7
2,2
1,7
7,4
Отдых, ОбраСоци- Защита
куль- зование альная
окрутура,
защижаюрелигия
та
щей
среды
2,8
11,5
42,1
1,5
1,4
8,9
46,7
1,1
1,9
0,8
2,2
12,7
16,9
12,2
35,8
19,0
26,0
2,2
---------0,3
На основании представленных данных можно сделать
предположение, что участие государства в экономических процессах страны становится более значительным – увеличивается
производство общественных благ.
Анализируя структуру расходов бюджетов различных стран,
следует отметить, что в России существенная доля расходов используется для создания таких общественных благ, как социальная
защита населения, национальная оборона, здравоохранение, ЖКХ и
69
Составлено автором на основе данных (см.: Economic Survey of Europe.
2004).
70
Составлено автором на основе данных (см.: URL: http://www.gks.ru)
42
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
образование. При этом расходы на национальную оборону являются наиболее значительными среди всех представленных стран. Расходы на здравоохранение, социальную защиту населения и защиту
окружающей среды являются одними из самых низких.
Анализ таблицы позволяет предположить, что решение
проблемы общественного выбора, т. е. направления расходования средств для производства общественных благ в различных
странах существенно различаются, о чем свидетельствуют различия в уровнях расходов по различным направлениям. Структура производства общественных благ определяется специфическими особенностями развития и потребностями общества. К
примеру, обращает на себя внимание тот факт, что в России
расходуется 7,4 % консолидированного бюджета на создание
общественных благ в сфере ЖКХ, что в 3 раза превышает средний уровень аналогичных расходов в других странах. Данный
факт, несомненно, является следствием высокой изношенности
и аварийности многих объектов коммунальной сферы71.
Как отмечалось ранее, приоритетным вектором развития
института государственного регулирования является использование государственными органами рыночных механизмов для
достижения поставленных задач, в том числе улучшения макроэкономических показателей. Следует отметить, что одну из
первостепенных ролей в поддержании и увеличении уровня
производства валового внутреннего продукта играют государственные закупки, осуществляемые в рамках размещения государственных заказов, выступая сильнейшим стабилизатором в
системе совокупного спроса. В дальнейшем эти средства распределяются на различные нужды, в том числе на создание об71
В проекте консолидированного бюджета России на 2007 г. расходы на образование составляют около 4 % от ВВП, на здравоохранение – около 2,8 % от ВВП.
Если суммировать все отраженные в консолидированном бюджете ассигнования на
социальные нужды (3,764 трлн руб.), то их совокупный вес в ВВП составит 12 %.
Если к ним прибавить межбюджетные трансферты (1 трлн руб.), направляемые
главным образом на поддержку отраслей социальной сферы и социальные программы, то величина социальных расходов государства достигнет 15,5 % ВВП. Это
существенно меньше уровня финансирования социальных функций государства
центральными правительствами развитых стран (21,6 %). Более подробно см.: URL:
http://www.km.ru/strategy/index.asp?data=24.10.2006% 2015:04:00&archive=on
43
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
щественных товаров, идущих на обеспечение обороны и безопасности государства (строительство форпостов, производство
и закупка оружия для оснащения войск), создание инфраструктуры (строительство городов, дорог и прочих сооружений).
Формирование государственного заказа происходит под действием множества факторов, каждый из которых имеет свои индивидуальные особенности, исходя из которых подбираются соответствующие инструменты государственного регулирования. Взаимосвязь и взаимодействие ключевых факторов макроэкономической
системы, на которые можно влиять через соответствующие инструменты, можно понять на основании анализа основных компонентов совокупного спроса (см. рис. 9).
Импорт U
ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА
ИНВЕСТОРЫ
C+I
C+I+G
Отлаженные платежи
Сбережения S
Потребление C
Государственные закупки G
Инвестиции I
ПОТРЕБИТЕЛИ
Экспорт X
ВНЕШНЯЯ
ТОРГОВЛЯ
C+I+G+X-U
ПРАВИТЕЛЬСТВО
налоги
ФИРМЫ
DI
Национальный доход
(производство национального дохода)
Рис. 9. Основные компоненты совокупного спроса72
72
Составлено автором на основе данных (см.: Государственное регулирование рыночной экономики).
44
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Стартовой точкой выступает производство национального
дохода, распределяемого затем на потоки – налогов, а также DI,
S и C, где C – потребление (consumption); I – инвестиции (investment); G – государственный спрос на товары, работы, услуги (government purchases); X – экспорт; U – импорт, S – сбережения (saving); DI – располагаемый доход (disposable income).
Ключевая роль в создании национального дохода принадлежит предприятиям-производителям. Следующим звеном выступает потребитель, являющийся основным источником формирования совокупного спроса. Существенно важным является
обеспечение пропорций между распределением дохода на расходы и сбережения. Важно обеспечить процесс трансформации
сбережений в инвестиции.
Следующей важной составляющей системы совокупного
спроса выступает государственный спрос на товары, работы,
услуги (государственный заказ). Государственный заказ является огромной силы стабилизатором макроэкономической ситуации в случае возникновения диспропорций в системе факторов
совокупного спроса. Государственный заказ является одним из
важнейших инструментов регулирования производственной
сферы, экономики в целом. Он способен вызвать мультипликативный спрос, тем самым оживляя производство. Особенно
важна его роль в условиях необходимости поддержки отечественных товаропроизводителей как способа преодоления последствий экономического кризиса. Именно поэтому доля государственного заказа в конечном спросе в развитых странах достигает 50 %. Особенно значительна эта доля в продукции ВПК
– свыше 50 %73.
Например, в странах Европейского союза в рамках общего
интеграционного процесса создан единый европейский рынок
государственных заказов. В некоторых ключевых отраслях (индустрия высоких технологий, тяжелое машиностроение) государственные заказы используются в качестве инструмента регулирования, что позволяет сориентировать собственных производителей на принятие определенных решений в области
73
Формирование и развитие системы государственного заказа на примере
опыта Санкт-Петербурга.
45
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
инвестиций, структурных преобразований для производства
продукции, обеспечивающей конкурентоспособность экономики в целом. В наукоемких отраслях доля государственных закупок может достигать до 50 % объема производства. Общий объем закупок в странах – участницах ЕС составляет 15–20 % совокупного ВВП Европейского союза.
Следует обратить особое внимание на тот факт, что государственный заказ, являясь выражением государственного
спроса, есть важный фактор совокупного спроса. Он оказывает
влияние на темпы роста экономики и занятость населения.
В экономической теории совокупный спрос (AD) определяется как общее или суммарное количество продукции, которое
может быть потреблено при данном уровне цен и при прочих
равных условиях74. Совокупный спрос представляет собой желаемую величину расходов на потребление, частные внутренние инвестиции, государственные закупки товаров и услуг и
чистый экспорт во всех секторах экономики. Он складывается
из четырех составляющих (см. рис. 10).
1. Потребление. Объем потребления (С) в первую очередь
определяется величиной располагаемого дохода, который равен
личному доходу частных лиц за вычетом уплаченных налогов.
Кроме того, долгосрочные тенденции в динамике потребления
связаны с величиной доходов, имущества и уровня цен. Анализ
совокупного спроса сосредоточен в основном на факторах реального потребления (то есть номинальной стоимости потребления, разделенной на индекс уровня цен).
2. Инвестиции. Инвестиции (I), или капиталовложения,
включают в себя частные закупки недвижимости, оборудования, а также накопление запасов. Объем инвестиций определяется главным образом уровнем выпуска, стоимостью капитала и
ожиданиями относительно будущей конъюнктуры. Основным
каналом влияния экономической политики на инвестиции является кредитно-денежная политика75.
74
См.: Мэнкью Н. Г. Макроэкономика.
В дальнейшем данное утверждение будет уточнено, так как политика в
сфере государственного заказа также может оказывать влияние на структуру и
объем инвестиционных расходов.
75
46
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Рис. 10. Составляющие совокупного спроса
76
3. Государственные закупки (G)– третья составляющая совокупного спроса. В отличие от потребления и инвестиций, она
определяется непосредственно государством.
4. Чистый экспорт (X) – последняя составляющая совокупного спроса. Он равен разности между ценностью экспорта и
импорта. Объем импорта зависит от величины внутренних доходов и объема производства внутри страны, соотношения цен
на внутреннем и внешнем рынках и обменного курса национальной валюты. Экспорт (который является импортом для
других стран) можно представить как зеркальное отображение
импорта, и определяется он соответственно доходами и объемом производства за рубежом, соотношением цен и валютным
курсом. Таким образом, величина чистого экспорта зависит от
соотношения доходов внутри страны и за рубежом, цен на продукцию и валютного курса.
Совокупный спрос (линия AD) разложен на четыре составляющие. Для некоторого уровня цен Р мы можем выявить соот76
Составлено автором на основе данных (см.: Мэнкью Н. Г. Макроэконо-
мика).
47
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ветствующие значения желаемых объемов потребления, инвестиций, государственных закупок и чистого экспорта, которые
в сумме составляют совокупный спрос.
Таким образом, совокупный спрос представляет собой потребность населения, предприятий, государства, представленную на рынке в денежной форме. Именно поэтому государственные закупки, входящие в состав общих расходов государства, оказывают прямое воздействие на уровень совокупных
расходов и объем производства.
На рисунке 11 на оси абсцисс представлена величина ВВП, на
оси ординат – совокупные расходы, т. е. сумма потребительских,
инвестиционных и государственных расходов. Линия D характеризует состояние, когда ВВП полностью потребляется населением, предприятиями и государством. Линия С характеризует состояние, когда совокупные расходы равны потреблению населения (точка А – состояние, при котором расходы равны
потреблению). Линия С+I иллюстрирует ситуацию, при которой
совокупные расходы состоят из потребительских и инвестиционных расходов (точка В характеризует такое состояние экономики,
при котором на весь произведенный ВВП будет сформирован
спрос со стороны населения и предприятий).
Линия C+I+G отражает такую ситуацию, при которой совокупный спрос дополняется государственными расходами. Расстояние
между линиями C+I+G и C+I представляет собой величину государственных расходов. В точке Е в этом случае будет находиться
равновесный объем ВВП. Таким образом, наглядно проиллюстрирована роль государственных расходов в качестве важной составляющей основных макроэкономических показателей.
Органы власти, увеличивая свои расходы, создают дополнительный спрос на товары, работы, услуги, что вызывает рост
ВВП. Получив расчет от государственного заказчика за исполненные обязательства по контракту, хозяйствующие субъекты
увеличивают свои расходы, тем самым способствуя увеличению общего спроса и ВВП77. Благодаря этому процессу, рост
государственных расходов способствует запуску процесса
77
Мэнкью Н. Г. Макроэкономика.
48
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
мультипликации национального дохода, аналогичного тому,
который возникает при увеличении частных инвестиций78.
D
С.Р.
Е
C+I+G
В
C+I
А
C
А1
B1
E1
ВВП
Рис. 11. Государственный заказ как составная часть совокупных
79
расходов : С. Р. – совокупные расходы; ВВП – валовой внутренний
продукт; С – потребительские расходы домашних хозяйств; I – инвестиционные расходы фирм (частные инвестиции); G – государственные расходы на закупки товаров, работ, услуг для создания
общественных благ
По нашему мнению, мультипликативный эффект, вызываемый функционированием системы государственного заказа, заслуживает детального изучения. Действие мультипликатора
было подробно описано в теории Дж. М. Кейнса80, считавшего
мультипликативный эффект, вызываемый ростом государственных расходов, одной из ключевых причин необходимости
участия государства в поддержании уровня спроса.
Поскольку государственный заказ является частью совокупного спроса, то увеличение расходов государства на закупку
78
Возможности влияния на объем ВВП посредством государственного заказа, используемого в качестве инструмента регулирования экономики и оказывающего влияние на ее динамику и структуру, будут рассмотрены дальше.
79
См.: Формирование и развитие системы государственного заказа на примере опыта Санкт-Петербурга.
80
См.: Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег.
49
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
товаров, работ, услуг приводит к росту расходов при данном
уровне доходов (см. рис. 12).
Как видно из рисунка, если государственные расходы возрастают на ∆G, то линия планируемых расходов перемещается
вверх на ∆G. Равновесие в экономической системе перемещается из точки А в точку В, следовательно, рост расходов на государственный заказ ведет к большему приросту дохода по сравнению с исходным импульсом, т. е. ∆Y больше ∆G81.
Прирост доходов, вызванный увеличением расходов, реализуемых в рамках размещения государственного заказа, представляет собой экономический эффект, являющийся следствием
бюджетной политики государства82.
81
Отношение ∆Y / ∆G называется мультипликатором государственных расходов. Оно показывает, насколько возрастает доход в ответ на увеличение государственных расходов. Причина мультипликативного эффекта заключается в
том, что в соответствии с функцией потребления более высокий доход вызывает
более высокий уровень потребления. Так как рост расходов на государственный
заказ ведет к увеличению дохода, это также ведет к увеличению уровня потребления, что в свою очередь вновь увеличивает доход.
Величина мультипликатора может быть определена с помощью изменения
величины дохода. Процесс мультипликации возникает с увеличением расходов
государства на ∆G, что приводит к увеличению дохода на ∆G. Этот рост дохода,
в свою очередь, приводит к увеличению потребления на MPC*∆G, где MPC –
предельная склонность к потреблению. Этот рост потребления вновь увеличивает расходы и доход. Второе увеличение дохода на MPC*∆G увеличивает потребление на этот раз на MPC*(MPC*∆G), что, в свою очередь, увеличивает расходы
и доход и т. д. Этот переход от потребления к доходу и вновь к потреблению
продолжается бесконечно. Совокупный эффект равен:
∆Y = (1+ MPC+ MPC*MPC + MPC*MPC*MPC + …)*∆G
Таким образом, мультипликатор государственных расходов равен
∆Y/∆G = 1+ MPC+ MPC*MPC + MPC*MPC*MPC + …
Алгебраически мультипликатор может быть записан в виде
∆Y/∆G = 1 / (1- MPC)
Например, если предельная склонность к потреблению равна 0,5, мультипликатор равен
∆Y/∆G = 1 / (1- 0,5),
∆Y/∆G = 1 / 0,5,
∆Y/∆G = 2.
Это означает, что при увеличении расходов на государственный заказ на
1 единицу национальный доход возрастает на 2 единицы.
82
См.: Мэнкью Н. Г. Макроэкономика.
50
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
E
E=Y
B
∆G
E2=Y2
∆Y
E1=Y1
А
∆Y
45°
Y
E1=Y1
E2=Y2
Рис. 12. Увеличение доли государственных расходов83:
Е – планируемые расходы; У – доход, выпуск
Таким образом, можно предположить, что определение величины мультипликатора государственных расходов позволяет
определить влияние повышения государственного спроса через
систему государственного заказа на уровень дохода, производства и занятости в экономике84.
Эффект мультипликации может быть проиллюстрирован на
примере увеличения числа занятых при организации общественных работ. При расширении общественных работ рост числа
занятых оказывается более значительным, чем увеличение числа работников, непосредственно привлекаемых к общественным работам, так как специалисты, участвующие, к примеру, в
строительстве дорог, заказчиком которых выступает государственный орган, увеличивают спрос на потребительские товары,
вызывая тем самым дополнительную занятость в отраслях, производящих такие товары во «вторичном секторе». В свою очередь, рост доходов такой группы работников приведет к расши83
84
См.: Мэнкью Н.Г. Макроэкономика.
См.: Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора.
51
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
рению производства предметов потребления в смежных отраслях – «третичном секторе». Образующаяся связь распространяется по убывающей и на другие сектора.
С помощью модели мультипликатора доказан теоретический вывод о том, что суммарное изменение экономических величин при прочих равных условиях закономерно превосходит
размер исходного импульса, повлекшего такие изменения.
Анализируя эффект мультипликатора в результате роста государственных расходов в отрасли производства, следует отметить, что рост спроса в одной отрасли будет автоматически вызывать рост спроса в другой или нескольких отраслях, функционально или технологически связанных между собой85.
Например, рост спроса на продукцию станкостроительной отрасли приведет к увеличению спроса отраслей, производящих
сырье и комплектующие для производства таких станков86.
Таким образом, мы можем предположить, что приоритетным направлением размещения государственного заказа должно стать увеличение спроса на продукцию наукоемких производственных отраслей, имеющих обширные интеграционные
связи с другими отраслями.
Как уже отмечалось, мультипликатор математически выражает существующую зависимость между динамикой роста различных отраслей. При этом государственный спрос на продукцию одних отраслей может негативно сказываться на развитие
других отраслей, производящих замещающие товары. Таким
образом, модель мультипликатора позволяет прогнозировать
экономические последствия размещения заказа для государственных нужд в различных отраслях экономики.
Определив эффекты воздействия государственного заказа
на национальную экономику, необходимо перейти к анализу
85
См.: Макконнелл К. Р., Брю С. Л. Экономикс: принципы, проблемы и политика: В 2 т. Т. 1: Пер. с 13 англ. изд. М.: ИНФРА-М, 2000. ХХVI, 486 с.
86
Дж. М. Кейнс считал, что концепция мультипликатора, согласно которой
расширение занятости, непосредственно связанное с инвестициями, неизбежно
должно оказать стимулирующее влияние и на те отрасли, которые производят
потребительские блага, и, таким образом, привести к увеличению совокупной
занятости.
52
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
возможностей использования механизма размещения заказов в
качестве инструмента государственного регулирования.
Анализируя опыт зарубежных стран, следует отметить, что
государственный заказ используется в качестве инструмента
регулирования, позволяющего направить производителей на
принятие определенных решений в области инвестиций, структурных преобразований для производства продукции, обеспечивающей конкурентоспособность отдельных отраслей и экономики в целом. При этом от объема размещаемых заказов зависит степень государственного влияния87.
Современные авторы отмечают существенную роль государственных заказов в развитых странах в стимулировании
НТП. Как отмечает Дж. Ю. Стиглиц, государство, осуществляя
расходы в наукоемких отраслях, оказывает влияние на процесс
разработки и создания новых технологий88. Механизм такого
воздействия функционирует на основе увеличения спроса на
создание наукоемкой продукции89.
87
Во Франции в начале XXI в. государство выступало заказчиком 10 % отраслевого объема судостроения, 39,8 % аэрокосмической продукции и вооружения, 18,8 % электроники, 16,6 % жидкого топлива, 15,4 % нефтепродуктов, 14 %
объема строительной индустрии.
В Великобритании государственные закупки составляют 45 % объема производства судостроительной отрасли, 35 % продукции авиакосмической промышленности, 15 % производства электроники.
В США закупки товаров для государственных нужд достигают одной пятой
общего объёма производства. Доминирующей статьей расходов является национальная оборона. Закупки в этой отрасли достигают 63 % общего объема ВПК.
См.: Формирование и развитие системы государственного заказа на примере
опыта Санкт-Петербурга: научное издание / Под ред. В. В. Бланка. СПб.: комитет экономического развития, промышленной политики и торговли СанктПетербурга, 2006.
Следует отметить, что система размещения заказов является также сильным
средством поддержания и стимулирования сферы малого предпринимательства.
Так, в США при заключении государственного контракта на сумму свыше
50 тысяч долларов генеральный подрядчик обязан передавать часть заказа субподрядчикам. Кроме того, контракты на поставки товаров стоимостью менее
10 тысяч долларов заключаются только с субъектами малого бизнеса.
88
См.: Стиглиц Дж. Ю. Многообразнее инструменты, шире цели: движение
к поствашингтонскому консенсусу.
89
В странах Европейского союза доля государственных расходов в наукоемких отраслях достигает 50 % объема производства. В России доля государст-
53
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
По своему воздействию на экономику страны государственные расходы имеют универсальный характер. Они не только
обеспечивают удовлетворение нужд государства, но и являются
важным инструментом поддержки депрессивных отраслей.
Являясь активным участником экономической деятельности
государство, осуществляя значительные объемы закупок для удовлетворения своих нужд, способствует росту экономики, обеспечению занятости населения и высоких доходов населения, развитию
НТП, улучшению качества оказываемых социальных услуг90.
Мировая практика показывает, что в развитых странах государственные заказы широко используются как один из элементов системы поддержки экономической и социальной стабильности. Хозяйственным механизмом размещения и выполнения
государственных
заказов
выступает
рынок
государственных заказов (закупок.) На этом рынке через систему контрактов устанавливаются и реализуются экономические и договорные связи государства-заказчика с хозяйственными субъектами различных форм собственности.
венного заказа на продукцию наукоемких отраслей значительно ниже, чем в развитых странах. Так, в 2005 году расходы на прикладные научные исследования в
области национальной экономики составили всего лишь 0,4% от общего объема
расходов консолидированного бюджета.
90
Williams, Walter E. "More government spending means less economic
growth"// Human Events. Human Events Publishing Inc., 1998.
54
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Мировой опыт организации
государственных закупок
Рассматривая международный опыт организации закупок
для государственных нужд, следует сделать несколько замечаний концептуального и терминологического характера. Прежде
всего, в западных странах не употребляется привычное для нас
понятие «закупки для государственных нужд». Вместо этого
используется термин «общественные закупки» (public purchasing), что можно также перевести как «закупки для общественных нужд». Государство не рассматривается как некий экономический субъект, имеющий свои собственные «нужды», отличные от потребностей общества. Закупки для содержания
армии, полиции, школ или системы здравоохранения нужны не
государству как таковому, а всему обществу для защиты и
обеспечения интересов которого и существует государство как
система властных органов и институтов. В то же время принятый в России термин «государственные закупки» в целом соответствует общепринятому в международной практике понятию
«правительственные закупки» (public procurement), поскольку
оба термина указывают на субъект закупочной деятельности –
правительство в широком смысле, включая все государственные и муниципальные органы, которое и определяет процедурные («технологические») и правовые особенности госзакупок.
В англоязычной литературе технология, процесс осуществления закупок обычно обозначается терминами «procurement»
(закупки и заказы), «purchasing» (закупки), «supply» (снабжение),
которые практически равнозначны в различных контекстах, в том
числе применительно к госзакупкам. В настоящее время английский является наиболее распространенным официальным языком,
на котором изложены многочисленные международные соглашения по вопросу государственных закупок. По нашему мнению,
теоретический и практический интерес представляет практика
согласования национальных особенностей размещения государственных заказов с международным правом и базовыми принципами, принятыми на уровне международных организаций и меж55
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
государственных объединений, прежде всего таких, как Организация Объединенных Наций (ООН), Европейский союз, Всемирный банк и др. Процесс формирования правовой базы регулирования государственных закупок в России еще не завершен. Поэтому лучший зарубежный опыт, существующий в этой сфере
деятельности, может быть учтен в процессе работы над совершенствованием российского законодательства и практики организации закупок для государственных нужд.
Государственные исполнительные органы и предприятия
России являются активными участниками рынка международных торгов. Необходимо учитывать, что правила их осуществления, а также дальнейшие отношения сторон регулируются не
только национальным законодательством страны-организатора,
но и положениями общепринятых международных договоров, к
которым присоединилась Россия. В соответствии с п. 4 ст. 15
Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры
России являются составной частью ее правовой системы. Если
международным договором России установлены иные правила,
чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В связи с этим при осуществлении государственных закупок товаров, работ и услуг на внешнем рынке
необходим учет положений таких международных договоров.
Национальное законодательство о госзакупках в разных
странах мира развивалось в соответствии с особенностями правовых систем и традиций. В силу этого наблюдаются заметные
различия в структуре законодательства, а также в соотношении
собственно законодательных актов (законов) и актов исполнительной власти в объеме нормативных документов по вопросу о
закупках. Так, если в США существует целый ряд законодательных актов, прямо определяющих порядок осуществления
правительственных закупок, то, например, в Англии и Японии
основополагающие положения по госзакупкам содержатся в
бюджетном законодательстве, а нормативный материал представлен в виде различного рода постановлений и директив кабинета министров или ведомств, в чьем ведении находится регулирование госзакупок (например, Министерства финансов). В
56
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
зарубежной практике все нормативные акты часто определяются как «законодательство», без разделения на собственно законы и документы, принятые исполнительной властью на основе
полномочий, установленных законом.
В той или иной форме национальное законодательство всех
стран регулирует следующие основные вопросы.
Прежде всего определяется сфера применения законодательства о госзакупках, то есть устанавливается, кто имеет право осуществлять закупки от имени государства (правительства),
какие неправительственные организации обязаны соблюдать
законодательство о госзакупках (как правило, это все получатели бюджетных средств), на какие виды госзакупок это законодательство распространяется.
В «базовом» законе устанавливается государственный орган, имеющий право издавать нормативные акты общего характера по вопросам госзакупок. На этот орган обычно возлагается
методическое руководство и контроль за соблюдением правил
закупок всеми государственными организациями. Определяются также ведомства, наделенные правом установления правил
закупок в пределах сферы их полномочий. Например, только
Министерство здравоохранения или его аналог в конкретной
стране имеет право принимать обязательные для всех других
ведомств правила закупок лекарств и медицинской техники. В
законодательстве должны быть регламентированы процедуры и
методы государственных закупок, условия их применения (торги, открытые и закрытые, в электронной форме, конкурентные
закупки, прямые заказы и т. д.) и регламенты проведения закупок для каждого метода; стандартная форма документации,
принципы оценки предложений, правила квалификационного
отбора поставщиков и подрядчиков. Устанавливается также порядок регистрации государственных контрактов, отчетности и
контроля, порядок оплаты за выполненные работы, услуги и
поставленные товары, бухгалтерские процедуры. Законодательно закрепляются особенности государственных контрактов.
Институциональная система государственных закупок в
различных странах формировалась в зависимости от сложившихся в них бюджетной и законодательной систем. В силу осо57
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
бенностей исторического развития США, пожалуй, дальше других развитых стран продвинулись в организации системы государственных закупок, основанной исключительно на рыночных
принципах. Поэтому прежде всего мы остановимся на обзоре
особенностей организации закупочной деятельности в США.
В отличие от стран Европы, где исторически существовал
довольно развитый государственный сектор в производственной сфере (прежде всего в оборонных отраслях), промышленный потенциал США всегда находился в основном в частных
руках, включая и производство вооружения. Усилия государственных органов по обеспечению общенациональных нужд направлялись на поиск методов закупок, способных наилучшим
образом учесть общественные интересы при полном соблюдении законных прав собственников.
Первый закон по регулированию федеральных государственных закупок был принят в США в 1792 г. С тех пор американское законодательство о федеральных закупках непрерывно
развивалось и совершенствовалось, постепенно приобретая современную форму федеральной контрактной системы как совокупности установленных государством правил закупок и органов, их осуществляющих. За последние 150 лет в США было
принято более 4 тыс. законов, подзаконных и ведомственных
актов, регулирующих вопросы закупок91. На протяжении истории развития законодательной базы и всей системы госзакупок
в США явственно просматривается ряд тенденций. В периоды
войн (Первой и Второй), войны в Корее) государство усиливало
вмешательство в производство, предпочитало проведение ограниченных закрытых торгов, широко использовало прямое распределение заказов. Это способствовало ускорению военных
поставок (что, конечно, было важно в условиях военного времени), однако в то же время всегда сопровождалось усилением
коррупции и резким снижением эффективности закупок. В послевоенные периоды под давлением требований о повышении
эффективности расходования средств налогоплательщиков и об
обеспечении равного доступа к госзаказам, происходил возврат
91
См.: Экономика США: Учебник для вузов / Под ред. В. Б. Супяна. СПб.:
Питер, 2003. С. 204.
58
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
к использованию принципов открытой конкуренции. Столь же
характерна постоянная борьба между попытками введения как
можно более полной регламентации процесса закупок и стремлением к обеспечению гибкости и мобильности в соответствии
с меняющимися обстоятельствами.
Задача повышения эффективности использования бюджетных средств часто вступала в противоречие с необходимостью
решения иных общественно значимых производственных, социальных, экологических и др. задач. Обычно подобные вопросы остро вставали в периоды экономических кризисов. Не случайно, что именно после Великой депрессии в американское законодательство о государственных закупках был введен ряд
положений, направленных на защиту прав рабочих, занятых в
исполнении государственных заказов (минимальные ставки оплаты, ограничение сверхурочных и т. д.). Хотя из-за подобных
требований произошло удорожание производства, но они снимали социальное напряжение и косвенно способствовали улучшению качества продукции.
К этому же времени относится принятие известного закона
«Покупай американское» (Buy American Act, 1933), направленного на поддержку национальной промышленности. Этот закон
не запрещал закупки иностранных товаров, но обязывал государственные органы покупать изготовленные в США товары,
даже если они были несколько дороже импортных (на 6 % для
всех товаров и на 12% для товаров, произведенных в трудоизбыточных районах). Несмотря на то что протекционизм в отношении местных производителей в настоящее время не играет
заметной роли, законодательство о закупках и сейчас используется для решения некоторых социальных вопросов. Помимо
трудоизбыточных районов, преференции установлены для малого бизнеса и предприятий, находящихся в собственности
представителей этнических меньшинств. В некоторых штатах
контракты на поставки отдельных товаров (например, номерные знаки автомобилей) должны заключаться только с подрядчиками, входящими в промышленную корпорацию федеральных тюрем.
59
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таким образом, история развития американского законодательства о закупках может быть представлена как постоянный
поиск баланса требований, соответствующих социальноэкономическим условиям. Опыт США показывает, что в условиях рыночной экономики невозможно создать универсальный
механизм регулирования госзакупок. Нормативная база по госзакупкам совершенствуется в соответствии с меняющимися
экономическими условиями, в том числе тенденциями развития
мировой экономики.
Современный механизм госзакупок в США в основном сложился к 1984 г., когда был принят свод законодательных и подзаконных актов, в совокупности именуемый «Правила закупок
для федеральных нужд» (FAR – Federal Acquisition Regulations).
В этом Своде правил определяются принципы политики в области закупок, а также устанавливаются и подробно излагаются
многочисленные требования в отношении порядка и процедур,
которым должны следовать все федеральные органы при осуществлении закупок и размещении заказов.
«Правила закупок для федеральных нужд» (далее Правила
FAR) содержат более 1000 страниц и имеют 53 раздела, каждый из
которых посвящен отдельному аспекту госзакупок. Первые шесть
разделов рассматривают общие вопросы заключения государственных контрактов, следующие шесть разделов посвящены различным аспектам планирования закупок. Например, раздел 13 содержит описание упрощенных процедур по заключению контрактов на сумму в 25 тыс. долл. и менее (без проведения торгов), а в
разделах 14 и 15 рассматриваются специфические процедуры закупок по наиболее крупным контрактам. В последующих разделах
рассмотрены вопросы трудового права применительно к выполнению госзаказов, правила и процедуры контроля за ходом исполнения контрактов, типовые статьи и формы.
В дополнение к Правилам FAR Министерство обороны
США (МО) руководствуется специальным документом «Правила закупок для нужд обороны – Дополнение» (Defence Federal
Acquisition Regulation – Supplement, далее – Правила DFARS), в
котором даны инструкции по применению Правил FAR в рамках закупок по линии МО, а также содержатся некоторые до60
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
полнительные требования и правила, применимые только к
оборонным закупкам и заказам. Правила DFARS не являются
самостоятельным документом и используются только в сочетании с Правилами FAR. Информация, содержащаяся в двух вышеупомянутых документах, охватывает весь спектр закупок,
осуществляемых на федеральном правительственном уровне.
Следует отметить, что правила закупок, в том числе и касающиеся оборонных вопросов, представляют собой общедоступную
информацию, получателями которой могут быть как правительственные, так и частные учреждения, например фирмы, регулярно
участвующие в выполнении государственных заказов.
Контроль за применением правил госзакупок и координация нормотворчества в данной области возложены на Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy). Это Управление (УФЗП), созданное в 1974 г.
первоначально только лишь для разработки единых закупочных
Правил FAR, в 1988 г. Конгрессом США было преобразовано в
постоянный государственный орган. Как признают американские эксперты, работа этого Управления особенно на первых
этапах протекала в обстановке противоречий, прежде всего с
МО, которое критиковало УФЗП за «бюрократизм» и неспособность учитывать специфические задачи других ведомств. Учитывая этот опыт, тем же законом 1988 г. был создан Межведомственный совет по регулированию федеральных закупок (Federal Acquisition Regulation Counsil), на который и возложена
разработка согласованной государственной политики в данной
области92.
В соответствии с американской правовой традицией важнейшее значение имеет вопрос о том, какие органы имеют право заключать контракты от имени американского государства.
Правомочия ведомств на осуществление государственных закупок всегда устанавливались законом (начиная с первого в данной сфере закона 1792 г.), а круг ведомств, которые могли закупать товары и услуги для собственных нужд непосредственно
на рынке, всегда был ограничен.
92
См.: Федорович В., Патрон А., Заварухин В. США: Федеральная контрактная система и экономика. М.: Наука, 2002. С. 97.
61
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В отдельные периоды право заключать государственные
контракты предоставлялось исключительно Министерству финансов США (закон 1910 г.), однако чаще всего этим правом
обладали также и оборонные министерства (их было иногда по
несколько, отдельно для сухопутных войск, военно-морского
флота и др.). В настоящее время по действующему законодательству на федеральном уровне правом осуществлять закупки
на рынке обладают Министерство обороны США (МО), Национальное агентство по аэронавтике и исследованию космического пространства (НАСА), Агентство по НИОКР в энергетике
(Energy Research and Development Agency – ядерная программа
США) и ряд других ведомств, а также так называемая Администрация общих услуг (General Services Administration)93.
Американская практика разделяет госзакупки, осуществляемые для выполнения государственных программ, и закупки
имущества и материалов, необходимых для функционирования
государственного аппарата. Потребности аппарата постоянны
по своему составу и сравнительно невелики по сумме, поскольку государственные органы США построены по функциональному принципу и, за небольшим исключением, не вовлечены в
прямую хозяйственную деятельность. Значительно большие по
объему закупки осуществляются для выполнения предусмотренных бюджетом государственных программ (например, закупка вооружения, строительство объектов инфраструктуры,
автодорог).
В сфере управления государственными закупками занято до
60–70 тыс. специалистов, представляющих интересы заказчиков
в компаниях-подрядчиках. Наиболее крупные заказы размещаются на рынке вооружения и военной техники. Совокупные военные расходы федерального бюджета выросли в США с 375,8
млрд долл. в 1992 г. до 393,6 млрд долл. в 2001 г. При этом расходы на другие направления развития страны росли более быстрыми темпами, в результате чего доля военных расходов в
бюджете сократилась за этот же период с 25,4 % до 21,1 %. Одновременно с этим расходы федерального бюджета на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских ра93
Trade policy review. US/ WTO Report to Secretariat June, 1999.
62
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
бот возросли с 65,6 до 76,8 млрд долл.94 Например, с 2001 г. по
программе правительства США «Национальная инициатива по
нанотехнологиям» было израсходовано 5 млрд долл.
Закупки, необходимые для обеспечения деятельности всех
федеральных ведомств США, осуществляет Администрация
общих услуг (АОУ), которую можно условно сравнить с советским Госснабом. Эта государственная организация закупает
централизованно и хранит на своих складах («розничных магазинах») материалы и оборудование, необходимые для обеспечения работы государственного аппарата. Она же централизованно управляет всем парком принадлежащих правительству
США автомобилей, заключает контракты на снабжение федеральных зданий электроэнергией, водой и т. д. Министерства и
ведомства ежегодно подают в Администрацию общих услуг заявки на товары и услуги, а затем закупают необходимое в «магазинах», принадлежащих АОУ, по оптовым ценам с небольшой надбавкой, обеспечивающей содержание этой системы. В
целом за счет того, что АОУ покупает продукцию крупными
партиями через торги, общие затраты существенно сокращаются по сравнению с тем, как если бы каждое ведомство закупало
товары и услуги самостоятельно по небольшим контрактам или
в розницу.
Администрация общих услуг занимается также учетом,
сбором и продажей годного к употреблению излишнего или замененного оборудования во всех федеральных ведомствах
США. Иногда такое оборудование передается бесплатно в другие учреждения, финансируемые из госбюджета. Так, в настоящее время проводится кампания по передаче в государственные
школы компьютеров, переставших использоваться в госучреждениях (программа «Компьютеры в школу»)95.
Особый упор в закупочной политике государства делается на
стимулировании конкуренции. Например, Министерство обороны США выступает в поддержку использования конкуренции
при распределении заказов на сложные системы вооружения.
Так, именно позиция Пентагона стала непреодолимым препятст94
95
Экономика США: Учебник для вузов.
Там же.
63
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вием на пути слияния крупнейших аэрокосмических компаний
«Локхид Мартин» и «Нортроп Грумман» летом 1997 г., поскольку у министерства возникли «серьезные опасения по поводу соблюдения норм конкуренции»96. Министерства-заказчики наделены широкими аудиторскими правами и правом надзора за ходом выполнения работ в соответствии с заключенными ими
контрактами. Исполнителю (подрядчику) вменяется в обязанность вести и сохранять определенную учетную документацию и
предоставлять ее для аудиторской проверки по требованию заказчика. В случае, если такая аудиторская проверка выявит несоответствие требованиям контракта, подрядчик может быть подвергнут штрафным санкциям или же пересмотру цены. Определенные виды контрактов накладывают ограничения на размер
получаемой прибыли, а также на размеры и виды затрат, подлежащих возмещению заказчиком. В соответствии с социальной
политикой государства в госконтрактах обязательно наличие оговорок об обеспечении минимального уровня заработной платы,
гарантиях продолжительности рабочего дня, об условиях труда и
т. п. В отличие от коммерческих заказчиков, государственный заказчик имеет право в одностороннем порядке пересматривать условия заключенных им контрактов с соответствующей компенсацией подрядчику (поставщику) уже понесенных им или дополнительных затрат. Если министерство-заказчик вносит изменения в
сделанный ранее заказ, то поставщик обязан исполнить контракт
со всеми его изменениями, однако имеет право на вытекающую
из этих изменений корректировку цены и (или) сроков поставки.
Государственный заказчик имеет также право прекратить действие всего контракта или какой-либо его части исходя из собственных соображений (с соответствующей компенсацией исполнителю) или же по причине невыполнения обязательств, если
контракт исполняется подрядчиком неудовлетворительно.
Согласно Правилам FAR, краткое уведомление о любой
предстоящей закупке Федерального Правительства на сумму
свыше 25 тыс. долл. должно быть напечатано в «Ежедневной
коммерческой газете», которая является органом Министерства
96
Суэтин А. 2006 г.: мир сегодня и завтра (обзор основных положений доклада «Состояние планеты – 2006») // Вопросы экономики. 2006. № 4. С. 99.
64
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
торговли США и выходит по рабочим дням. Такое уведомление
должно быть размещено не менее чем за 15 дней до опубликования официального извещения.
Официальные извещения должны предоставляться потенциальным подрядчикам за 30 дней (45 дней для научноисследовательских работ и разработок) для того, чтобы они
смогли оценить возможность и целесообразность своего участия в конкурсе на получение данного заказа и сообщить о своей заинтересованности. Государственные организации также
должны публиковать информацию о возможностях заключения
субподрядных контрактов.
Большой опыт организации государственных закупок имеет
и Великобритания. Например, специальный орган по закупкам, обеспечивающий интересы «короны» в колониях Британской империи «Краун Эйдженс», был создан в 1833 г. В современном виде система закупок сложилась к 1984 г., когда были
приняты «Рекомендации по конкурсным закупкам». В 1990 г.
при казначействе (Министерстве финансов) была создана «Центральная организация по закупкам» в качестве основного методического и контролирующего органа. Существует также отдел
стратегии закупок в правительстве. В каждом министерстве
есть департамент контрактной работы по обеспечению общих
нужд остальных департаментов и территориальных подразделений. Для обеспечения своих специфических нужд департаменты производят закупки самостоятельно. Для текущих мелких расходов выделяются электронные корпоративные кредитные карточки на ограниченные суммы.
Казначейство делегирует право распоряжения средствами
отраслевым министерствам (департаментам), при этом чиновник казначейства, курирующий данный департамент, согласовывает отдельные расходы. Закупки осуществляются департаментами самостоятельно в пределах их компетенции. Представитель казначейства, работающий в каждом департаменте
(инспектор финансов), обеспечивает соответствие расходов
бюджетным ассигнованиям, каждый контракт должен получить
его одобрение. Парламент Великобритании принимает акт о закупках на каждый финансовый год. Казначейство, которое в со65
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ставе проекта бюджета представляет в парламент проект государственных закупок, подтверждает расходы и осуществляет
«разумное» руководство ими на базе принципа «адекватная
ценность за уплаченные деньги». Аудит расходов по государственным контрактам осуществляет Счетная палата, которая предоставляет доклады контролера или главного аудитора соответствующему комитету парламента. Казначейство также является
органом, принимающим нормативные документы по процедурам закупок, включая закупки товаров, работ и услуг.
Необходимо отметить, что в последние годы не только в
США и Великобритании, но во многих других странах мира наблюдается все более активное применение информационных
технологий в процессе размещения государственных и муниципальных заказов. Для использования этих возможностей, помимо непосредственного наличия разработанных и апробированных на практике информационных и коммуникационных технологий, требуется соответствующая правовая база. Например,
в Австрии реализуется национальная стратегия автоматизации
всех технологических этапов размещения государственного заказа. Вся информация о закупках размещается в специальном
электронном бюллетене. Потенциальные поставщики имеют
возможность отправлять заявки для участия в процедурах закупок. Существуют возможности электронного оформления документов, их регистрации, сопровождения сделок и оплаты
контрактов. В электронном виде функционирует информационно-справочная система, ведется реестр поставщиков, публикуются правовые акты и иные сведения по вопросам государственных закупок.
Достаточно специфична организация государственных закупок в ФРГ. Вся система размещения и исполнения публичных контрактов подчинена минимизации рисков нецелевого
использования бюджетных ресурсов. В условиях высокого
уровня налогообложения публичные заказчики не могут допускать неэффективного расходования средств немецких налогоплательщиков. Существующий в ФРГ порядок четко регламентирует требования к участникам конкурса на получение публичного контракта, не допуская подрядчиков, не имеющих
66
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
хорошей репутации, достаточного опыта работы и соответствующей квалификации.
Необходимо отметить, что законодательство минимизирует
не только бюджетные риски, но вероятность убытков участников конкурсов, которые могут возникнуть из-за ошибок заказчика. Правовая база, действующая в ФРГ, предусматривает
возможность компенсации участникам расходов, понесенных в
ходе подготовки и во время участия в конкурсных процедурах
на размещение заказа, в тех случаях, когда будет доказано, что
такие участники могли бы стать победителями конкурсов, если
бы заказчик не совершил ошибки и нарушения.
Значительную роль в формировании национальных особенностей регулирования государственных закупок играют международные договоры, соглашения, конвенции и иные документы,
принимаемые наиболее важными международными организациями и межгосударственными объединениями. Например, некоторые стандарты Европейского союза (ЕС) касаются не только стран-членов, но и государств, претендующих на право
вступления в ЕС. В ЕС не допускается дискриминация по признаку национальной принадлежности компаний. Еще в 1970-х
гг. комиссия ЕС приняла несколько директив по либерализации
и координации процедур предоставления публичных контрактов. Главная цель принятия директив – обеспечить зарубежным
поставщикам равные возможности для получения контракта в
открытой конкурентной борьбе. За счет запрета на ограничение
свободного перемещения товаров и свободы учреждения компаний обеспечивается открытие рынка поставок для государственных и муниципальных нужд. Все национальные правила проведения конкурсов на размещение публичных контрактов
приведены в соответствие с директивами ЕС.
В зависимости от уровня конкуренции директивы были установлены 3 типа процедур размещения контрактов. Открытая
процедура предусматривает свободный доступ всех желающих
принять участие в торгах. Ограниченная процедура заключается
в установлении по отношению к претендентам квалификационных требований (финансовых, технических и пр.). К участию в
конкурсе приглашаются фирмы, удовлетворяющие этим требо67
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ваниям. В рамках закрытой процедуры заказчики выбирают поставщиков по результатам проведения переговоров, в ходе которых формируются условия заключаемых контрактов. Подразумевается, что таких потенциальных поставщиков должно
быть несколько. Законодательство ЕС не допускает предоставления контракта по единственной заявке, за исключением ряда случаев.
Для оценки степени соответствия национальных систем государственного управления основополагающим европейским
нормам используется специальная система оценки СИГМА97.
Она касается как стран, входящих в ЕС, так и государств – кандидатов на вступление. Базовые принципы системы охватывают
6 ключевых сфер общественного управления: государственную
службу, внешний аудит, финансовый контроль, управление общественными расходами, разработку политики и координации
деятельности аппарата управления, систему управления общественными закупками. Принципы каждой из этих сфер соответствуют стандартам лучшей практики стран – членов ЕС.
Особое внимание общественным закупкам уделено в связи
с тем, что они занимают заметное место в системе государственного и муниципального управления европейских стран и
оказывают существенное влияние на развитие экономики. Общий объем закупок в странах – участницах ЕС составляет 15–
20 % совокупного ВВП Союза. Создание единого рынка товаров, работ, услуг являлось одной из главных идей европейской
интеграции. Еще в 1985 г. члены ЕС согласились установить
единые правила регулирования внутреннего рынка. Однако на
практике компании из одной страны ЕС, пытающиеся получить
подряд в других странах ЕС, нередко сталкиваются с серьезными трудностями и ограничениями. Руководящие органы ЕС ведут постоянную борьбу с проявлениями национального протек97
Система СИГМА создана в результате совместной инициативы Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и ЕС в целях поддержки совершенствования системы государственной власти и управления в
странах Центральной и Восточной Европы. Название системы представляет собой аббревиатуру слов английского языка, используемых для обозначения ее
главной цели
68
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ционизма, в том числе и в сфере осуществления общественных
закупок.
Следует отметить, что в рамках происходящих в Европе
интеграционных процессов 24 июня 1994 г. на острове Корфу
(Греция) было подписано Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией и Европейским сообществом. В частности, стороны
признали, что важным условием для укрепления экономических
связей между Россией и Европейским сообществом является
сближение законодательств, что предполагает достижение совместимости законодательства России с законодательством Европейского сообщества. Сближение законодательств распространяется и на государственные закупки. В ст. 59 данного Соглашения указывается, что стороны сотрудничают в создании
условий для открытого и конкурентного предоставления контрактов в рамках государственных закупок, в том числе путем
объявления тендеров.
Определенный интерес представляет европейский опыт
обеспечения общественных нужд без использования прямого
бюджетного финансирования. Подобная практика охватывает
сферу рассмотрения вопросов, принятия решений и финансирования работ по реализации крупнейших инфраструктурных
проектов в рамках выполнения заказов, имеющих по своей сути
межгосударственный характер. Сложное переплетение взаимных интересов государства и частного бизнеса, высокий уровень развития финансовой системы и институтов гражданского
общества предопределяют благоприятные возможности для выполнения такого рода заказов. Подобная практика чрезвычайно
интересна для условий современной России, где еще не накоплено достаточного опыта государственно-частного партнерства.
В качестве одного из примеров реализации масштабного
проекта на основе партнерства государства и бизнеса можно
привести создание тоннеля под проливом Ла-Манш, соединившего Францию и Великобританию. Данный проект является наглядным примером выполнения крупномасштабного государственного заказа без выделения бюджетного финансирования.
69
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Оплата работ по созданию тоннеля велась за счет акционерного
капитала и привлечения кредитов.
Как мы уже отмечали ранее, большое значение в унификации правил международных закупок играет ООН. Центральным
подразделением ООН в этой сфере является Комиссия по праву
международной торговли (ЮНСИТРАЛ). Она была учреждена
в 1966 г. для содействия унификации прав международной торговли. В ее состав входят 36 участников, в том числе и представители России. В рамках своей деятельности ЮНСИТРАЛ подготовила целый ряд международных правовых документов,
влияющих помимо всего и на рынок государственных закупок.
В частности, Типовой закон ЮНСИТРАЛ определяет основные требования к процедурам закупок, включая требования
к поставщикам, методы закупок, содержание документации,
обжалование решений и другие аспекты. Многие страны используют в качестве образца Типовой закон ЮНСИТРАЛ при
формировании и совершенствовании национальных правовых
баз по вопросам государственных и муниципальных закупок. В
нашей стране этот закон стал основой для разработки Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных и муниципальных нужд» .
Определенный интерес представляет практика закупок,
применяемая Всемирным банком98. Принципиальной особенностью здесь является применение конкурсных процедур и единых правил закупок независимо от страны, в которой работает
Банк. Типовая документация, регламентирующая закупки, является обязательной: организатор конкурса не имеет права вносить какие-либо изменения в обязательные модули. В целом
98
Всемирный банк был образован 1 июля 1944 г. на Международной конференции в г. Бреттон-Вудс (США). Членами Всемирного банка являются
184 страны мира, которые управляют им в соответствии с имеющимися долями
акций. Крупнейшими акционерами являются: США (16,41 %), Япония (7,78 %),
ФРГ (4,49 %), Великобритания (4,31 %) и Франция (4,31 %). В группу Всемирного банка входят 5 организаций: Международный банк реконструкции и развития, Международная ассоциация развития, Международная финансовая корпорация, Многостороннее агентство по гарантированию инвестиций, Международный центр по урегулированию инвестиционных споров.
70
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
применяемые Всемирным банком процедуры закупок отличаются глубокой степенью проработки. Все закупки подразделяются на 3 группы: товары, работы и услуги. Порядок закупки
товаров и работ регламентируется специальным документом –
Руководством «Закупки по займам Международного Банка реконструкции и развития (МБРР) и кредитам Международной
Ассоциации развития (МАР)». Во Всемирном банке используются следующие способы закупок:
• международные конкурсные торги (наиболее часто применяемый способ закупок);
• ограниченные международные торги;
• национальные конкурсные торги (когда в конкурсе в силу
различных причин могут участвовать только поставщики из
страны реализации проекта);
• закупка товаров в рамках свободной торговли, являющаяся своего рода аналогом запроса котировок (решение о заключении контракта принимается на основе сравнения цен, предложенных тремя и более поставщиками);
• прямое заключение контракта, т. е. закупка у единственного источника.
Наиболее распространенным способом закупок является
проведение международных конкурсных торгов, информация о
которых публикуется в официальном банковском издании «Развитие бизнеса» и национальных СМИ по месту деятельности
Всемирного банка. В случае реализации сложных проектов используются процедуры предварительной квалификации или 2этапный отбор победителя. Главным критерием выбора победителя при закупках товаров и работ является цена при условии
соответствия всем техническим требованиям. Технические и
иные преимущества выполнения контракта поставщиками
должны по возможности переводиться в стоимостную форму.
Определенные отличия существуют при закупках услуг.
Например, определение поставщиков консультационных услуг,
в отличие от закупок товаров, осуществляется по большей части на основе оценки качественных характеристик, а не цены
контракта. В конечном итоге решающими становятся качественно-стоимостные критерии. Заказчик стремится к тому, что71
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
бы и качество выполнения работ было высоким, и цена не являлась завышенной. Основные принципы отбора поставщиков услуг излагаются в Руководстве использования консультантов заемщиками Всемирного банка и Всемирным банком как исполнительным органом.
При закупке услуг Всемирным банком используется несколько типов процедур. Наиболее предпочтительной, с точки
зрения заказчика, является отбор по качеству и стоимости. Его
сущность заключается в том, что из списка поставщиков, готовых участвовать в выполнении заказа, отбирается несколько организаций (как правило, 5–7), обладающих наилучшей квалификацией. Организатор конкурса включает отобранные организации
в
так
называемый
«короткий
список»
для
непосредственного участия в конкурсе. Критерием отбора победителя является качество подготовки заявки (предложения) и
стоимость услуг. Организации, не попавшие в «короткий список», в конкурсе не участвуют.
В ряде случаев используется процедура отбора по качеству.
Она применяется в ситуациях, когда требуется закупить услуги,
связанные с проведением сложных или узкоспециализированных работ, иногда имеющих уникальный или экспериментальный характер. В этом случае заказчику трудно определить точные требования к характеру работы и возможные оптимальные
затраты по её выполнению. Подобная процедура применяется
также в отношении работ, круг потенциальных исполнителей
которых весьма узок. Сюда же попадают заказы, которые могут
быть выполнены очень большим количеством способов. В диаметрально противоположных случаях, когда речь идет о выполнении довольно простых, часто выполняемых видов работ,
имеющих серийный характер, заказчик может с достаточной
точностью определить предельные параметры предстоящих затрат. При наличии таких обстоятельств используется процедура
отбора в условиях фиксированного бюджета.
При отборе консультантов, требующихся для выполнения
типовых (стандартных) видов работ, применяется способ отбора по наименьшей стоимости. Когда заказчику необходимо
найти исполнителей для реализации небольших заданий и от72
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
сутствует необходимость подготовки и оценки конкурентных
предложений, используется процедура отбора по квалификации. В исключительных случаях Всемирным банком применяется внеконкурсный отбор исполнителей. Внеконкурсный отбор
осуществляется при необходимости продолжения ранее выполненных работ, когда нецелесообразно нанимать нового исполнителя, а также в случае чрезвычайных ситуаций или в условиях отсутствия конкуренции. Всемирный банк, как и многие другие крупные международные заказчики, ведет базу данных по
недобросовестным поставщикам. Они получают «наказание» в
виде срочного или бессрочного, т. е. пожизненного отлучения
от участия в конкурсах.
Значительное внимание уделяется вопросам регулирования
правительственных закупок в рамках деятельности Всемирной
Торговой Организации (ВТО) (до 1995 г. – Генеральное соглашение по тарифам и торговле – ГАТТ)99. ВТО регулирует торгово-политические отношения стран, входящих в ее состав, на
основе пакета Соглашений Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров (1986–1994), являющегося правовой
базой международной торговли. Главная цель деятельности
ВТО заключается в обеспечении дальнейшей либерализация
мировой торговли и справедливых условий конкуренции. Как
известно, Россия начала переговоры по поводу вступления в эту
организацию еще в 1994 г. и они продолжаются до сих пор.
Институциональная система ВТО представляет собой многосторонний пакет соглашений, положениями которых регулируется около 97 % всей мировой торговли товарами и услугами.
К их числу относится и Соглашение о правительственных закупках. Оно было подписано в г. Марракеш (Марокко) 15 апреля 1994 г. и вступило в силу с 1 января 1996 г. Соглашение о
правительственных закупках (далее Соглашение) направлено на
достижение большей либерализации и расширения мировой
торговли, недопущения дискриминации иностранных товаров,
услуг и поставщиков в области правительственных закупок.
99
Подробнее о проблемах вступления РФ в ВТО см.: Путь России в ВТО
/ Под ред. Л. А. Зубченко. М.: ИНИОН РАН, 2003.
73
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Под термином «правительственные» в Соглашении понимаются все закупки, совершаемые уполномоченными органами
власти, в том значении, как они определяются в европейских
государствах. В Соглашении раскрываются вопросы, связанные
с оценкой контрактов, правилами происхождения товаров (услуг), квалификацией и процедурами отбора поставщиков, компенсациями и иными аспектами закупок. Статья 3 Соглашения
устанавливает, что присоединившиеся к нему страны будут
обеспечивать правовое регулирование режима доступа на рынок правительственных закупок товаров, услуг и поставщиков
из других стран, присоединившихся к Соглашению, не менее
благоприятное, чем в отношении национальных товаров, услуг
и поставщиков. В целях поддержки развивающихся стран для
них предусмотрены специальные меры поддержки в части информационного обеспечения, учета интересов их экспортеров
при закупках, оказании технической помощи.
При проведении конкурсов поставщиков предусмотрено 3
вида процедур: открытые, отборочные и ограниченные. Открытые конкурсы являются наиболее предпочтительной формой
определения поставщиков. Процедуры в рамках отборочных и
ограниченных конкурсов могут применяться при наличии определенных, оговоренных в соглашении условий. К Соглашению
могут присоединиться любые страны, входящие в ВТО или ранее присоединившиеся к ГАТТ. Действие Соглашения вступает
для них в силу через 30 дней после присоединения.
Несмотря на глубокую правовую проработку аспектов международных торгов, проблема открытости правительственных
закупок остается в ряду наиболее актуальных вопросов деятельности международных организаций. В развитых странах
мира государственные заказчики отдают приоритет продукции
национальных производителей.
В заключение следует отметить, что современная тенденция к повышению эффективности государственных расходов
имеет общемировой характер. Она проявляется в стремлении к
оптимизации расходной части бюджета, в отказе государства в
лице органов его исполнительной власти разных уровней (общенациональных, штатов, графств, территорий, провинций, му74
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ниципалитетов и т. п.) от части традиционно выполняемых ими
функций и передаче их организациям частного сектора на основе долгосрочного контракта. Примерами являются контрактация частных фирм для строительства и содержания тюрем в
Англии, строительство и содержание платных автотрасс в Италии, коммунальное обслуживание населенных пунктов (например, уборка улиц, вывоз мусора и т. д.) в целом ряде стран.
Основными направлениями развития международной практики государственных закупок становятся максимальное раскрытие национальных рынков закупок для поставщиков из других стран и связанная с ними унификация и стандартизация
конкурсных процедур, тендерных документов и требований к
поставщикам. Все больше внимания уделяется экологическим
проблемам при государственных закупках. В рамках Плана сохранения окружающей среды Европейская комиссия (руководящий орган Европейского союза) предусматривает возможности учета в технических спецификациях конкурсной документации при закупке для государственных нужд ссылок на
Европейский экологический стандарт.
75
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 3. Институциональные основы
реализации государственного заказа
3.1. Государственный рынок как
институциональный механизм решения
проблемы общественного выбора
Соотношение и рациональное взаимодействие государства и
рынка является одним из важнейших вопросов, актуальность которого не только не снижается, но и постоянно растет на протяжении всей экономической истории100. Проблематика общественных интересов, создания государством общественных благ
(public goods), в рамках которой государственные закупки товаров, работ и услуг рассматриваются через призму более широкой
проблемы удовлетворения общественных потребностей посредством осуществления общественного выбора, выходит в настоящее время на первый план. Государство несет перед обществом
ответственность за создание общественных благ, что приводит к
формированию тенденции развития механизма государственных
закупок как одной из преобладающих форм экономической деятельности государства.
Государство в лице своих агентов (органы государственного
(муниципального) управления на всех уровнях власти) выступает
на рынке в качестве предпринимателя – крупнейшего потребителя продукции целого ряда отраслей, превращая государственный
спрос в значимый фактор формирования и развития рыночной
экономики, оказывающей влияние на ее динамику и структуру.
Механизмом размещения и удовлетворения потребностей государства в товарах, работах, услугах выступает «государственный
рынок». На таком рынке устанавливаются и реализуются экономические связи государства-заказчика с хозяйственными субъектами различных форм собственности. При этом государственные
рынки являются составной частью общенациональных рынков, а
100
См.: Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок. М.: Книжный дом «Либроком», 2009. 232 с.
76
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
государственный спрос – частью совокупного спроса. Используя
систему размещения заказов как мощный экономический инструмент,
государство
решает
поставленные
социальноэкономические задачи, в том числе стимулирует те или иные отрасли народного хозяйства, обеспечивает проведение научных
исследований, создание и внедрение новых технологий и т. д.
Государственное хозяйствование (предпринимательство)101
является важнейшей функцией государства в промышленно развитых странах, социально-экономическое содержание которой
предполагает осуществление широкого спектра деятельности102.
Особенно следует отметить деятельность по обеспечению постоянно растущих государственных потребностей, государственного
гражданского и военного потребления, содействие развитию экономики, промышленности, науки, техники, укрепление обороны,
а также решение социально-экономических задач государства.
В. А. Федорович определяет сущность механизма государственного хозяйствования как систему экономических отношений и
взаимосвязей, предназначенную для преобразования действий регулирующих органов (т. е. государства) в работу объектов регулирования (частных фирм), направленных на эффективное экономическое достижение конечного результата – выполнение программы
заказа103. По нашему мнению, такая трактовка достаточно верно
отражает сущность института государственного заказа, так как государство, осуществляя закупки в частном секторе, использует рыночные механизмы для достижения поставленных целей в рамках
осуществления общественного выбора.
В современной экономике деятельность государства базируется на реализации им в качестве собственника функций предпринимателя, т. е. государство выступает субъектом рыночных
отношений. Примечательно, что основным отличием государственного предпринимательства от частного является то, что деятельность государства не преследует исключительно получение
прибыли. Следует отметить, что наряду с коммерческой функци101
Government entrepreneurship (англ.)
См.: Федорович В. А., Патрон А. П., Заварухин В. П. США: Федеральная
контрактная система и экономика. М.: Наука, 2002.
103
Там же.
102
77
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ей, государственное предпринимательство выполняет следующие
функции104:
– формирование цивилизованной рыночной среды;
– развитие экономики, отвечающей требованиям безопасности страны.
Как было отмечено ранее, государственное предпринимательство представляет собой один из элементов государственного
регулирования, важной особенностью которого является использование методов, ориентированных на рыночные механизмы.
Институциональной структурой государственного хозяйствования, связанного с размещением заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг105 выступает государственный
рынок товаров, работ, услуг, функционирующий по своим, заранее определенным, правилам. Государство (в лице различных органов исполнительной власти) выступает в качестве крупнейшего
потребителя продукции целого ряда отраслей. Государственный
спрос на товары, работы, услуги при этом превращается в существенный фактор развития рыночной экономики, оказывая значительное влияние на ее динамику и структуру.
Отличительной особенностью государственного рынка является то, что на таком рынке реализуются экономические связи заказчика (государства) с хозяйствующими субъектами различных
форм собственности.
104
См.: Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М.: ИнфраМ, 1997.
105
В развитых странах наибольшее развитие государственное хозяйствование получило в США, где организационно-управленческой и экономикоправовой основой института государственного заказа выступает Федеральная
контрактная система, включающая в себя четыре элемента: – государство – заказчик; – организации – поставщики (подрядчики); – государственный бюджет;
– государственный рынок;
Федеральная контрактная система служит инструментом доведения средств
государственного бюджета во все сферы народного хозяйства. К началу XXI века аналогичные механизмы размещения заказов для государственных нужд составляют важнейшую часть рыночного хозяйства развитых стран. Наиболее
полное описание принципов функционирования федеральной контрактной системы описаны в книгах: Федорович В. А., Патрон А. П., Заварухин В. П. США:
Федеральная контрактная система и экономика; Федорович В. А., Патрон А. П.
США: государство и экономика (Институт США и Канады РАН). М.: Междунар.
отношения, 2007. С. 386.
78
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таким образом, наряду с общенациональными рынками, обслуживающими общенациональные потребности, функционируют государственные рынки, удовлетворяющие государственные
нужды в товарах, работах, услугах.
Исследование состояния рынков является одним из важнейших направлений современной экономической науки. Рынок
представляет собой институт, сводящий вместе покупателей
(предъявителей спроса) и продавцов (тех, кто обеспечивает предложение) товаров, работ и услуг106.
Так, Курно описывает рынок как «всякий район, где сношения покупателей и продавцов друг с другом столь свободны, что
цены на одни и те же товары имеют тенденцию легко и быстро
выравниваться»107. Уильям Джевонсон определяет рынок как
«всякую группу лиц, вступающих в тесные деловые отношения и
заключающих сделки по поводу любого товара»108.
Данные определения не учитывают зависимость обмена от
правовых, политических, социальных и других структур, играющих ключевую роль во всех рыночных системах. Применительно к
данному исследованию автором за основу изучения государственного рынка берется определение, предложенное И. И. Смотрицкой109, которая, следуя институциональной модели, рассматривает
государственный рынок как набор институтов, в рамках которых
регулярно происходит закупка товаров, работ, услуг для государственных нужд. Данный подход предполагает, что рыночный обмен
включает контрактные отношения и смену прав собственности, а
рынок состоит из механизмов, использование которых направлено
на структурирование государственных закупок.
Экономическая наука рассматривает различные функции
рынка, основные из которых заключаются в размещении ресурсов и формировании пропорций общественного воспроизводства.
С помощью механизмов рынка происходит перелив различного
106
См.: Макконелл К. Р., Брю С. Л. Экономикс: принципы, проблемы и политика: В 2 т. Т. 1: Пер. с 13 англ. изд. М.: ИНФРА-М, 2000. ХХVI, 486 с.
107
Приведено по: Маршалл А. Принципы экономической науки. М., 1993.
Т. 2, кн. 5, гл. 1.
108
Там же.
109
См.: Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок.
79
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
рода ресурсов в соответствии с меняющимися потребностями
общества.
Объектами товарного рынка выступают продукция в вещной
форме, результаты творческой, интеллектуальной деятельности, а
также различные работы и услуги.
Субъектами рынка являются продавцы и покупатели. В зависимости от доминирующих субъектов рынок может быть разделен
на рынок частного предпринимательства и государственный рынок, отличительной особенностью которого является то, что государство является монопольным субъектом рынка – единственным
потребителем и покупателем товаров, работ, услуг на рынке.
Таким образом, на государственном рынке происходит «государственная закупка» для нужд общественного потребления и в
целях выполнения функций, возложенных на государство.
Наибольшее распространение в настоящее время получило
определение государственного рынка, данное В. А. Федоровичем:
«Государственный рынок – это государственный хозяйственный
механизм размещения, управления и выполнения федеральных
(государственных) заказов на поставки товаров и услуг правительству для нужд государственного потребления»110.
Мы согласны с этой формулировкой, однако считаем необходимым отметить, что для адаптации данного определения к специфическим особенностям государственного устройства в РФ необходимо уточнить, что под государственным рынком понимается
также рынок, на котором реализуются и муниципальные нужды.
Постижение экономической сущности государственного рынка
требует изучения механизма его функционирования, включая определение основных субъектов и выполняемых ими функций.
Государственными (муниципальными) заказчиками могут
выступать соответственно государственные органы (в том числе
органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств
федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на постав110
Федорович В. А., Патрон А. П., Заварухин В. П. США: Федеральная контрактная система и экономика.
80
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных
средств и внебюджетных источников финансирования111.
Как отмечает В. А. Кныш, государственные заказчики являются специфическими субъектами рынка, которые обладают следующими характерными чертами рыночного агента, регулярно и
на профессиональной основе осуществляющего государственные
закупки112:
1. По мнению Дж. Ю. Стиглица113, основной задачей государственного заказчика является выполнение возложенных на него функций, выражающихся в создании общественных благ.
Л. И. Якобсон114 отмечает, что выполнение таких функций происходит посредством выполнения государственных целевых программ, реализация которых осуществляется заказчиком путем заключения контракта с производителями или поставщиками товаров, работ, услуг для государственных нужд. По мнению
Р. М. Нуреева115, целевые программы в данном случае могут рассматриваться в качестве основы общественного выбора.
2. Государственный заказчик выполняет посредническую
функцию, осуществляя закупки товаров, работ, услуг и передавая
их для общественного потребления (создание общественных
благ). Согласимся с мнением В. А. Федоровича116, подчеркивающего, что государственный заказчик не является торговым посредником в операциях купли-продажи, так как он не действует
от лица независимых принципалов и не выполняет их поручения
за комиссионное вознаграждение. По нашему мнению, данная
особенность отражает тот факт, что государственные заказчики
производят закупки не для собственного потребления.
111
Статья 4 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении
заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. 2005. № 163, 28 июля.
112
См.: Кныш В. А. Маркетинговая концепция управления государственными заказами. СПб.: СПбГУ, 2003.
113
Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора.
114
См.: Якобсон Л. И. Государственный сектор экономики: экономическая
теория и политика: Учебник для вузов. М.: ГУ ВШЭ, 2000.
115
См.: Нуреев Р. М. Теория общественного выбора: Курс лекций: Учебное
пособие для вузов. М. ИД ГУ ВШЭ, 2005.
116
См.: Федорович В. А., Патрон А. П., Заварухин В. П. США: Федеральная
контрактная система и экономика. М.: Наука, 2002.
81
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3. Деятельность государственного заказчика регламентируют
общие нормы гражданского права, специальные нормативные
правовые акты и ведомственные инструкции. По мнению
Н. В. Афанасьевой117 и В. В. Бланка118, регламентация рыночного
поведения, с одной стороны, сужает возможности государственного заказчика адекватно реагировать на динамично меняющуюся рыночную конъюнктуру, а с другой стороны, из-за отсутствия
жесткой регламентации может привести к субъективизму, принятию экономически неэффективных решений и, как следствие, –
развитию коррупции. Отметим, что неоклассическая теория для
регламентации рыночной деятельности государственных агентов
предлагает трансформировать общественные интересы в государственную политику, реализация которой предполагает осуществление последующего контроля над ее исполнением.
4. К. В. Кузнецов отмечает, что выполнение функций государственного заказчика предполагает наличие профессиональных кадров, которые способны осуществлять планирование, размещение и
реализацию государственного заказа в рыночных условиях в соответствии с принципами конкурентности и эффективности119.
5. При формировании программ закупок заказчики используют
принцип целевого планирования и управления. В системе отношений государственного рынка, как отмечает Л. И. Якобсон120, реализация этого принципа требует решения следующих задач:
– определение реальных потребностей, относящихся к компетенции заказчика;
– ранжирование возникающих задач по степени их важности
и срочности;
– определение стоимостной оценки проектов, в том числе
обоснование перед вышестоящими распорядителями бюджетных
средств необходимости их финансирования.
117
См.: Афанасьева Н.В. Прокьюремент в системе государственного регулированияпредпринимательства. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2001.
118
Формирование и развитие системы государственного заказа на примере
опыта Санкт-Петербурга.
119
См.: Кузнецов К. В. Настольная книга поставщика и закупщика: торги,
конкурсы, тендеры. М.: Альпина Паблишер, 2003.
120
См.: Якобсон Л. И. Эффективность государственных закупок. Ч. 2 // Информационно-аналитический бюллетень «Конкурсные торги». 2001. Июль – авг.
82
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
6. Г. Л. Багиев121 отмечает, что финансирование закупок осуществляется за счет средств государственного бюджета и, как
правило, без учета инфляции. Это ведет к прямой зависимости
объекта и структуры закупок от величины реальных доходов соответствующих бюджетов. Временной лаг между планированием
закупок и их осуществлением затрудняет реализацию намеченных планов и программ. По нашему мнению, рыночная деятельность государства все шире должна опираться на прогнозирование (система научно обоснованных представлений о тех или
иных направлениях социально-экономического развития страны),
программирование (обозначение перспектив развития, предоставление информации предприятиям, компаниям о намерениях
государства придает рынку более целенаправленное развитие) и
планирование (разработка заданий по целенаправленному воздействию на процесс воспроизводства) на макроэкономическом
уровне. При этом воздействие государства на экономические
процессы должно базироваться на сочетании рыночного саморегулирования с государственными регуляторами. Рынок выполняет такие функции, как обмен продуктами труда обособленных товаропроизводителей; стимулирование повышения ими качества
продукции, снижения издержек производства; побуждение покупателей к экономии, увеличению доходов
7. Бюджетное финансирование, как отмечает М. Я. Евраев122,
разрывает прямую связь между конечными результатами деятельности должностных лиц заказчиков и их заработной платой, что
является одной из наиболее острых проблем системы государственных закупок и во многих случаях становится причиной недостаточной мотивации государственных заказчиков для принятия рациональных, с точки зрения общественных выгод решений.
8. Государственные заказчики действуют в условиях финансовых ограничений, накладываемых бюджетным законодательством123. Денежные средства, выделяемые на осуществление сделок
121
Багиев Г. Л., Асаул А. Н. Организация предпринимательской деятельности. Учеб. пособие / Под общ. ред. проф. Г. Л. Багиева. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ,
2001. 231 с.
122
Кузнецова И. В. ЕГЭ государственного и муниципального заказа, или
Тест для госзаказа // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2007. № 7.
123
См.: там же.
83
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
на государственном рынке, не переходят на очередной финансовый год и подлежат возврату в бюджет. Данную особенность, по
мнению В. А. Кныша124, можно трактовать как отсутствие у государственных заказчиков функции сбережений. Именно в этом и
проявляется затратный характер механизма государственных закупок, что противоречит рыночным принципам экономического
поведения.
9. Действуя в системе государственного рынка, заказчик, как
установил В. А. Федорович125, должен обладать практическими
методами и приемами, позволяющими наиболее эффективно
обеспечить потребности государства при проведении закупочной
кампании на основе применения рыночных инструментов и методов формирования конкурентного поля среди поставщиков для
снижения стоимости контракта при заданном уровне качества товара и сроках выполнения контракта.
10. Развитие рыночных институтов государственных закупок
требует от государственных заказчиков обладания достаточной
квалификацией для организации и использования методов и
приемов конкурсной технологии закупок (прокьюремент)126 на
принципах открытости, прозрачности, состязательности, ответственности, обеспечивающей экономное расходование средств
бюджета. Анализируя опыт зарубежных стран, следует отметить,
что мировая практика за десятилетия выработала технологию закупок продукции в рыночной экономике. Общеизвестный термин
для обозначения подобного рода деятельности – прокьюремент
(«public procurement»).
Прокьюремент определяется как совокупность экономических рычагов и практических методов, позволяющих максималь124
Кныш В. А. Маркетинговая концепция управления государственными
заказами. СПб.: СПбГУ, 2003.
125
См.: Федорович В. А., Патрон А. П., Заварухин В. П. США: Федеральная
контрактная система и экономика.
126
Подробное описание системы «прокьюремента» дается в работах следующих авторов: Нестерович Н. В., Смирнов В. И. Конкурсные торги на закупку
продукции для государственных нужд / Под ред. А. Г. Свинаренко. М.: ИнфраМ., 2000; Смирнов В. И., Нестерович Н. В. Рабочая тетрадь слушателя курса
«Управление государственными закупками» ИРО УЗП им. А. Б. Соловьева. М.:
тип. ООП ГУ-ВШЭ, 2004.
84
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
но обеспечить реализацию поставленных целей и задач при проведении закупочной кампании. Основными принципами подобной деятельности являются127:
– конкурентоспособность;
– экономичность;
– эффективность;
– подотчетность;
Основная цель проведения закупки – обеспечение заданного
результата с наименьшими затратами. Покупатель должен найти
поставщика (подрядчика, исполнителя), предлагающего при выполнении всех необходимых условий наименьшую цену за предлагаемые товары (работы, услуги). Поиск такого контрагента по
торговой сделке – основная цель всех процедур, проводимых в
рамках прокьюремента. Базовой основой процедур является проведение открытых конкурсных торгов (тендеров). Торги – это
особый способ выдачи заказов на поставку товаров, выполнение
работ, оказание услуг по заранее объявленным условиям, предполагающим привлечение к определенному сроку на принципах
состязания предложений от нескольких участников торгов с целью обеспечения наиболее выгодных условий сделки для их организатора. На торгах в условиях открытости и транспарентности
государство реализует свои заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг среди организаций – участников торгов (участников размещения заказа). Такая система размещения
заказов, полностью основанная на рыночных принципах хозяйствования, позволяет обеспечить как наиболее выгодные экономические условия, так и решение поставленных задач при выполнении заказов. Открытость проведения конкурсных процедур и заключения контрактов определяется гласностью, т. е. в данном
случае обеспечением широкого распространения информации о
проводимых торгах среди потенциальных участников размещения заказа128. Кроме того, участникам представлена возможность
оспаривания результатов торгов.
В России рыночная деятельность государственных заказчиков регулируется Гражданским кодексом РФ, рядом федеральных
127
128
Arrowsmith S, Davies A Public Procurement: Global Revolution. N. Y., 1998.
Ibid.
85
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
законов, нормативно-правовыми актами Правительства РФ, правительствами субъектов РФ, различными министерствами и ведомствами.
Функции по размещению заказов в РФ могут быть возложены на специально созданные и уполномоченные исполнительные
органы на всех уровнях власти. В свою очередь государственный
заказчик или уполномоченный орган для осуществления деятельности по размещению заказов вправе привлечь специализированную организацию. При этом важной особенностью является то,
что ни уполномоченный орган, ни специализированная организация не имеют права подписывать государственные контракты,
заключенные по результатам размещения заказов.
Таким образом, на рынке функционируют две основные
группы участников:
– государственные заказчики, уполномоченные органы, специализированные организации;
– исполнители государственного заказа (поставщики, исполнители, подрядчики).
В роли государственных заказчиков как рыночных агентов
выступают специализированные структуры или отдельные подразделения министерств и ведомств, государственные предприятия, учреждения, наделенные правом заключения контрактов129.
Таким образом, отдельный государственный заказчик может рассматриваться как отдельный субъект рынка государственных закупок, который стремится максимизировать полезность закупаемой им продукции при наличии финансовых и
административных ограничений. Следует отметить, что для
достижения общественных целей, ради которых такой экономический субъект участвует в рыночном обмене, чрезвычайно
важно знать способы рационального и адекватного рыночного
обмена, включая, в том числе, маркетинговые методы, чтобы
использовать их в процессе размещения заказа с учетом суще129
Примечательно, что в России существует возможность привлекать к
процессу рыночного обмена профессиональных участников рынка, таких как
уполномоченные и специализированные организации, выполняющие определенные функции в сфере размещения заказа. Данный факт дает основания для предположений о формировании рыночной инфраструктуры на государственном
рынке.
86
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ствующих нормативно-правовых актов, регулирующих сферу
государственных закупок130.
Следует отметить, что максимизация полезности закупаемой
продукции рассматривается сквозь призму общегосударственных
интересов, т. е. является ключевым аспектом при осуществлении
общественного выбора. Таким образом, эффективность проводимых закупок может выражаться как величиной экономии бюджетных средств, достигнутой по результатам конкурсных процедур, так и величиной полезного эффекта, полученного от планирования и использования бюджетных средств. В последнем
случае эффективность использования бюджетных ресурсов достигается путем оптимизации экономического выбора при планировании и размещении государственного заказа, а также правильной организацией контроля за его выполнением.
Обобщая вышесказанное, необходимо сделать вывод о том, что
государственные закупки являются важной частью общественного
воспроизводства, что подтверждается значительной долей государственных рынков в общем объеме реализации товарной продукции.
Размещение государственных заказов позволяет осуществлять рыночное регулирование и программирование производства и товарообращения. Заказы используются в качестве инструмента стимулирования производителей, развития инфраструктуры, НИОКР,
внедрения техники и технологий, регулирования структуры экономики, поддержки предприятий малого бизнеса.
Опираясь на определение Джеффри Ходжсона131 и рассматривая рынок в качестве организованного и институционализированного обмена, следует отметить, что такой обмен включает
контрактные соглашения и смену прав собственности, а рынок
состоит из институтов и механизмов, призванных придавать этим
видам деятельности структуру, организацию и легитимность.
Необходимо выделить ряд характерных особенностей, присущих государственному рынку как институциональному механизму размещения заказов для государственных нужд132.
130
См.: Кныш В. А. Маркетинговая концепция управления государственными заказами.
131
См.: Ходжсон Д. Экономическая теория и институты. М.: Дело, 2003.
132
См.: Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок.
87
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. Функционирование государственного рынка имеет важнейшее значение для создания финансово-экономических условий хозяйствования. С одной стороны, данный рынок является
тем каналом, по которому значительная часть бюджетных
средств поступает для пополнения находящегося в кругообороте
денежного капитала, с другой стороны, его можно характеризовать как инструмент перераспределения материальных ресурсов
между секторами экономики.
2. Государство является единственным потребителем и в качестве такого обладает всеми характерными признаками монопсониста – единственного покупателя на рынке. Монопсония –
ситуация на рынке, когда единственный покупатель взаимодействует с множеством продавцов, диктуя им цену и объём продаж133. Примером монопсонии является рынок труда, на котором
существует множество работников, и только одно предприятие –
покупатель рабочей силы. Монопсония возникает при следующих условиях:
• на рынке взаимодействуют, с одной стороны, значительное
количество продавцов (производителей), а с другой – либо одна
крупная фирма-монопсонист, либо несколько фирм, объединенных в одну группу и выступающих как единый покупатель;
• данная фирма (группа фирм) совершает закупки значительного объема продукции отрасли;
• фирма-монопсонист диктует цену, а продавцы (производители) либо вынуждены соглашаться с такой ценой, либо искать
альтернативные рынки сбыта.
Такое положение позволяет ему в значительной мере усиливать неопределенность для каждой фирмы-поставщика относительно её перспектив на государственном рынке, поскольку
единственный потребитель, определяющий спрос, имеет выбор
среди своих поставщиков и среди различных видов продукции, а
поставщики не могут выбрать себе другого покупателя134.
133
Мэнкью Н. Г. Макроэкономика: Пер. с англ. М.: Изд-во МГУ, 1994.
736 с.
134
Более подробно см.: Робинсон Дж. Экономическая теория несовершенной конкуренции. М.: Прогресс, 1986.
88
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3. Важной особенностью государственных рынков является
то, что определение характеристик продукции ее будущим покупателем (государственным органом) сокращает для организациипоставщика возможности проектирования коммерческих программ. Практически это означает, что государственные органы
принимают на себя часть функций по принятию технологических
решений (часть функций менеджмента фирмы).
4. Объем финансовых расходов, связанных с крупными или
технологически сложными государственными заказами, как правило, достаточно велик для частного финансирования, поэтому
государство выполняет на рынке функции как покупателя, так и
инвестора, что нехарактерно для конкурентного рынка.
5. В лице государства фирма-поставщик получает стабильного платежеспособного партнера, в большей степени, чем частные
компании, застрахованного от рыночных рисков. Поэтому контракты с государственными органами являются для частного
предпринимателя весьма привлекательным бизнесом, т.к. помимо
престижа гарантируют ему устойчивые каналы сбыта и доход, а
также возможные льготы и преференции.
Следует отметить, что в различных странах государственные
рынки имеют свои особенности, обусловленные формой государственного устройства, набора функций и задач, реализуемых государством, а также прочими факторами135.
135
В качестве примера представляется возможным привести основные особенности государственного рынка США, сформулированные В. А. Федоровичем
(см.: Федорович В. А., Патрон А. П., Заварухин В. П. США: Федеральная контрактная система и экономика):
1. Крупномасштабность рынка. По размерам и масштабам государственный
рынок США не имеет равных в странах с развитой экономикой (к началу
XXI века расходы США на государственном рынке составили 1706,1 млрд долларов);
2. Государственный рынок США служит главным механизмом взаимодействия государства – предпринимателя и организаций-поставщиков, где реализуются средства государственного бюджета;
3. Условия функционирования рынка определяются огромными, постоянно
растущими масштабами государственного потребления, расширением хозяйственных функций государства-заказчика и его решающей ролью в развитии экономики, науки техники и военного производства.
89
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таким образом, государственный рынок представляет собой
специально созданный институт, регламентирующий особенности хозяйственных связей и отношений, на основе специальной
нормативно-правовой базы, института контроля, структуры
управления на разных уровнях рынка – федеральном, региональном, муниципальном.
Такая гипотеза находит свое подтверждение в том, что в отличие от частных рынков, образующихся стихийно, в соответствии с
возникающими потребностями продавцов и покупателей, государственный рынок организуется целенаправленно136. Основной целью организации такого рынка является удовлетворение общественных потребностей137. Государство устанавливает «правила игры» на государственном рынке, т. е. порядок совершения сделок
(схему взаимодействия участников рынка) посредством создания
нормативно-правовой базы.138 В странах Европейского союза типовым нормативным актом, регулирующим функционирование государственного рынка, является типовой закон «Юнситрал», который
выступает основой для создания нормативной базы, учитывающей
специфику различных стран139. В России базовым законом, регламентирующим порядок взаимодействия участников государственного рынка, является Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ
«О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Институт контроля также является неотъемлемой частью государственного рынка. Его функционирование необходимо прежде всего
для обеспечения исполнения установленного порядка заключения
сделок. Структуры управления на разных уровнях рынка подразумевают создание специализированных органов власти, отвечающих
за методическое сопровождение функционирования государственного рынка.
136
См.: Ходжсон Д. Экономическая теория и институты.
См.: Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора.
138
Совершенствование системы закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. М.: Институт экономики переходного периода, 2003. С. 361.
139
См.: Карсин Б. Развитие законодательства ЕС о закупках: Доклад на
конференции «Развитие законодательства о размещении и исполнении государственных и муниципальных заказов в РФ». М., 2008.
137
90
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Определив круг основных участников и специфические особенности государственных рынков, необходимо определить порядок совершения обменов на таких рынках. Иными словами, необходимо определить порядок формирования равновесной цены
на государственных рынках. Как было отмечено ранее, государственные органы, действуя на рынке, обладают признаками монопсониста. Предлагаем определить, каким образом устанавливается равновесие на рынке, где множеству продавцов противостоит всего один покупатель.
В условиях совершенной конкуренции, т. е. при наличии
конкуренции покупателей и продавцов на рынке, отдельная фирма может приобрести и продать любое количество товара по установившейся равновесной цене. Кривая предложения и кривая
спроса для таких фирм представляет собой горизонтальную линию. Это означает, что предельные издержки на приобретение и
производство дополнительной единицы товара являются постоянными и равны его рыночной цене (см. рис. 13).
P
P
S (MC)
D (MU)
D
0
S
0
Q
Q
Рис. 13. Спрос и предложение на рынке совершенной конкуренции140
Неизменность цены в условиях совершенной конкуренции
означает, что покупатель не в состоянии в одиночку повлиять на
ее уровень.
Уплачиваемая покупателем цена Р совпадает с дополнительными (предельными) издержками приобретения продукции МС,
что выражается в равенстве Р = АС = МС141
140
Составлено автором на основе: Мэнкью Н. Г. Макроэкономика.
91
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Определив порядок формирования равновесной цены на
рынке совершенной конкуренции, необходимо провести анализ
особенностей положения и поведения монопсониста.
Монопсонист действует в качестве единственного покупателя продукции в отрасли. Кривая предложения (кривая средних
издержек) для монопсониста характеризуется положительным
наклоном. Для покупки каждой дополнительной единицы ему
необходимо предлагать за нее более высокую цену, чем за предыдущую, увеличивая одновременно до этого более высокого
уровня оплату всех других единиц товара. Например, если монопсонист приобретает товар в количестве не q1 , а q2 (см. рис. 14),
то кpивая АС покажет, на сколько должна будет вырасти цена товара – с p1 до p2. Увеличение общих издержек монопсониста бу141
Предельные издержки приобретения – это дополнительные издержки
покупателя при закупке им дополнительной единицы продукции. Покупатель
уплачивает за приобретаемый им товар определенную цену. Цена Р – его издержки как покупателя. Если эта цена неизменна при каждой дополнительной
покупке единицы продукции, то и предельные издержки приобретения товара
будут оставаться неизменными. Именно поэтому кривая предложения является
горизонтальной. Следовательно, если Р = АС, то кривая S есть не что иное, как
кривая средних издержек (АС). И эта же кривая совпадает с кривой предельных
издержек приобретения (МС) покупателя. В условиях совершенной конкуренции, рассматриваемой со стороны покупателя, кривая предложения S – это
одновременно и кривая средних издержек АС и линия предельных издержек
приобретения продукции МС.
Условием равновесия продавца (производителя) является, как известно, равенство МС и MR. Той же логики рыночного поведения должен придерживаться
и покупатель: он должен сравнивать свои предельные издержки и предельный
доход, если стремится к достижению равновесия.
Как было отмечено ранее, предельные издержки покупателя представляют
собой дополнительные затраты на приобретение дополнительной единицы продукции. И если цена покупаемой продукции неизменна, то она совпадает с предельными издержками покупателя. В связи с этим необходимо пояснить, что такое предельный доход MR покупателя. При приобретении продукции покупатель определяет предельную полезность MU дополнительной единицы. Прирост
дохода, т. е. MR, со стороны покупателя – это прирост полезности. Следовательно, кривая спроса D покупателя – это кривая предельной полезности MU,
или кривая предельного дохода MR.
Именно поэтому пересечение кривой предельного дохода с горизонтальной
кривой предложения, являющейся одновременно кривой предельных издержек,
и дает оптимальное количество ресурса, приобретаемое фирмой. Более подробно
см.: Макконелл К. Р., Брю С. Л. Экономикс: принципы, проблемы и политика.
92
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
дет состоять в этом случае из двух частей – стоимости дополнительного количества ресурса (прямоугольник ABCD) и увеличения стоимости количества q1 (прямоугольник EFAG). Предельные
расходы фирмы на приобретение дополнительной единицы товара, таким образом, оказываются больше цены товара. Так как для
покупки дополнительной единицы товара монопсонисту всегда
нужно будет увеличивать цену (кривая предложения имеет положительный наклон), предельные издержки монопсониста всегда
будут выше цены и кривая предельных издержек MС будет всегда лежать выше кривой предложения.
p
MС
АС
S
p2
p1
O
A
F
E
В
D
С
q1
q2
G
q
Рис. 14. Кривая предельных издержек142
Предлагаем проиллюстрировать данную ситуацию. Общие
издержки монопсониста на приобретение товара равны произведению его цены на приобретаемое количество, поэтому функцию
общих издержек можно записать как
TС =q · p(q).
(1)
При увеличении объема закупки с q1 до q2 расходы монопсониста увеличатся на p2(q2 – q1) за счет приобретения дополнительного объема и на q1(p2 – p1) за счет увеличения цены, по ко142
Робинсон Дж. Экономическая теория несовершенной конкуренции.
93
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
торой он приобретает объем q1. Общее увеличение расходов монопсониста составит
ΔTС = p1(q2 – q1) + q2(p2 – p1) = p1Δq + q2Δp.
(2)
Предельные издержки – это прирост общих расходов при
увеличении объема закупки на одну единицу, поэтому при Δq = 1
MС = p + Δpq.
(3)
Если мы продифференцируем функцию общих издержек (1)
по объему закупки, получим предельные издержки монопсониста
MС = dTE / dq,
откуда
MСE = p +·dp(q) / dq,
(4)
где p(q) – цена предложения при объеме q
Поскольку dp(q) / dq > 0, предельные издержки фирмы превышают цену предложения. Для конкурентной фирмы цена товара не зависит от объема покупки, и второе слагаемое в выражениях (3) и (4) равно нулю, а предельные издержки равны цене товара. Для фирмы-монопсониста предельные издержки всегда
больше цены.
Определив порядок ценообразования для монопсониста, необходимо определить оптимальный объем его закупки.
Проиллюстрируем равновесие монопсониста (см. рис. 15).
Кривая АС на рисунке является кривой рыночного предложения на государственном рынке. Зная положение этой кривой, мы
можем построить кривую предельных издержек MС, которая будет показывать величину дополнительных расходов монопсониста на приобретение дополнительной единицы товара на рынке.
Кривая является кривой предельного дохода от использования дополнительной единицы приобретенного товара. Применительно к государственному рынку более корректным является
использование понятия предельной полезности закупки.
94
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
p
MС
АС
P*
МR = MU
O
q
Рис. 15. Равновесие монопсониста143
Оптимальный объем закупки для государственного заказчика
определяется пересечением кривых MС и MU = MR. Полезность
каждой дополнительной единицы товара, приобретаемой заказчиком до этой точки выше издержек на ее приобретение.
Обратим внимание, что равновесная цена устанавливается на
уровне p*, что меньше предельной полезности от использования
этого количества товара.
Следует отметить, что на государственном рынке один и тот
же объем спроса может предъявляться при разных значениях цены в зависимости от положения кривой предложения.
На рис. 16 изображены кривая предельной полезности от продажи предельного продукта MR и два возможных положения кривой средних издержек (АС1 и АС2). Если кривой предельных издержек является АС1, то монопсонист выберет объем q1 и цену p1 .
Если же кривой предельных издержек является АС2, то монопсонист выберет тот же объем q1 при другом значении цены p2.
Таким образом, функции, связывающей цену (в качестве аргумента) и объем предложения монопсониста (в качестве значения
функции), не существует.
143
См.: Там же.
95
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
p
MС1
MС2
АС1
АС2
M
P2
P1
МR = MU
O
q
q1
Рис. 16. Равновесие монопсониста при различных положениях кривой
предложения144
Отметим, что решение проблемы общественного выбора для
государственного заказчика может сводиться к максимизации
полезности производимой закупки. При этом, совершая сделки на
государственном рынке, государственный заказчик заранее определяет объем закупки и, следовательно, максимизация полезности может осуществляться за счет снижения цены контракта. Инструментом снижения цены контракта может служить организованная конкурентная среда продавцов.
Таким образом, государственные органы, действуя на государственном рынке, использует модель поведения монопсониста
при определении равновесной цены, однако важной отличительной особенностью является то, что монопсонист достигает приемлемого уровня цены закупки посредством уменьшения объема
закупаемой продукции, искусственно создавая избыток предложения, в то время как государственный заказчик при неизменном
объеме закупки стремится усилить конкуренцию среди поставщиков (исполнителей заказа).
Проводя аналогии с рынком совершенной конкуренции, следует отметить, что на таких рынках действует большое количест144
Там же.
96
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
во продавцов и покупателей, приходящих и уходящих с рынка, не
имея возможности повлиять на сложившийся уровень цен, т. е.
конкуренция на рынке совершенной конкуренции стихийна, в то
время как на государственных рынках конкурентная среда высоко организована. Ключевым аспектом функционирования государственного рынка (инструментом, используемым государственными агентами для максимизации полезности закупок) является конкурентное размещение заказа, как основа установления
равновесных цен145. Так, одними из наиболее важных нормативно
закрепленных условий совершения сделок на государственном
рынке являются:
– открытость информации;
– недопустимость ограничения возможности участия хозяйствующих субъектов в процессе закупки.
Данные факты позволяют сделать предположения о том, что
поддержание высокого уровня конкурентной среды является
ключевой функцией государства при размещении заказов.
Таким образом, необходимо отметить, что решение проблемы общественного выбора должно осуществляться именно посредством размещения заказов на государственном рынке, сформированном на принципах, обеспечивающих сбалансированность
интересов государства и частного предпринимательства. Контракты, заключаемые между государственными органами и частными фирмами, на осуществление определенных общественно
необходимых и полезных видов деятельности являются одной из
важнейших форм реализации полномочий и функций государства
по созданию общественных благ146.
Так, опора на частный сектор экономики в рамках совершения
сделок на государственных рынках обеспечивает государству ряд
экономических преимуществ, поскольку освобождает от необхо145
По нашему мнению, такое положение вещей имеет ярко выраженные
плюсы и минусы. Среди первых представляется возможным выделить эффективность размещения заказов, т. е. экономию бюджетных средств за счет конкуренции среди исполнителей государственного заказа. Негативным эффектом организации конкурентной среды является зависимость продавцов от бюджетного
финансирования, а также от изменения направлений производства общественных благ.
146
См.: Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок.
97
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
димости создавать собственные производственные фонды, нанимать необходимый персонал и позволяет пользоваться уже существующим производственным потенциалом частного сектора.
В России существует достаточный потенциал для развития
государственных рынков147. При этом для его практической реализации необходимо решение ряда принципиальных вопросов.
Следует отметить, что эффективное функционирование государственных рынков невозможно рассматривать только как привлечение дополнительных ресурсов в капиталоемкие проекты государства, но необходимо понимать и учитывать реальные интересы государства и частного сектора, т. е. определять структуру и
потребности рынка исходя из складывающихся пропорций в экономике.
Таким образом, решение проблемы общественного выбора в
рамках экономической деятельности государства может осуществляться путем создания и развития государственных рынков. Это
позволит реализовать достаточно широкий круг задач148, решение
которых является непременным условием эффективности функционирования экономики, таких как:
– поддержание конкуренции;
– формирование рыночной инфраструктуры;
– развитие рынка новой техники, стимулирование новых технологий, научно-исследовательских и опытно-конструкторских
работ;
– проведение социально-экономической политики, направленной на создание рабочих мест, предотвращение социальных
конфликтов, снижение безработицы;
– обеспечение экологической безопасности.
Подводя итоги, следует отметить, что государство в лице государственных заказчиков выступает на рынке в качестве предпринимателя – крупнейшего потребителя продукции целого ряда
отраслей, превращая государственный спрос в значимый фактор
формирования и развития рыночной экономики, оказывающей
147
Подробный анализ состояния и особенностей функционирования государственного рынка в РФ будет представлен в пункте 3.2.
148
Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок. М.: Книжный
дом «Либроком», 2009. 232 с.
98
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
влияние на ее динамику и структуру. Институциональным механизмом размещения и удовлетворения потребностей государства
в товарах, работах, услугах выступает «государственный рынок»,
отличительной особенность которого является то, что на таком
рынке реализуются экономические связи заказчика (государства)
с хозяйствующими субъектами различных форм собственности.
Субъектами государственного рынка выступают государственные заказчики (специализированные структуры или отдельные подразделения министерств и ведомств, государственные
предприятия, учреждения, наделенные правом заключения контрактов) и исполнители государственного заказа (поставщики,
исполнители, подрядчики). Государственному рынку также присуще формирование рыночной инфраструктуры, выражающейся
в существовании профессиональных участников рынка (уполномоченные органы, специализированные организации).
Сравнительный анализ типов рыночных структур показывает, что государственным рынкам присуща высоко организованная
конкурентная среда, т. е. большое количество продавцов, привлекаемых к процессу рыночного обмена. Государственные заказчики используют модель поведения монопсониста, однако максимизация полезности производимых закупок происходит не за
счет снижения равновесного объема, а усиления конкуренции
среди участников размещения заказа.
3.2. Особенности и тенденции
развития госзакупок в системе
государственного рынка России
В российской экономике формирование института размещения государственного и муниципального заказа обусловлено
большими трудностями и до настоящего времени данный процесс полностью не завершен. На протяжении всего периода формирования проблема места и роли государственного заказа в экономической деятельности государства являлась предметом дискуссий ученых и специалистов149.
149
В российской практике с началом перестройки господствовало понятие
государственного заказа как рудимента планово-распределительной системы. В
99
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В условиях перехода к рыночной экономике трансформировалась сама концепция, принципы и механизмы размещения государственного заказа. В законодательных актах, принятых в
1992 и 1994 гг.150, регулирующих формирование и размещение
государственных заказов в условиях экономики переходного периода, были установлены основные принципы взаимоотношений
контрагентов по поставкам продукции, а также сформулирован
принцип необходимости конкурсного размещения заказов. Примечательно, что нормативные документы, регулирующие этот
вид деятельности, не обеспечивали обязательности конкурсного
принципа размещения заказов151.
Для выполнения государственных заказов была создана Федеральная контрактная система, в которую вошли Федеральная
контрактная корпорация (ФКК) «Росконтракт» и еще порядка ста
восьмидесяти организаций различного типа, в том числе предприятия оптовой торговли, территориальные коммерческие компании, а также отдельные производственные предприятия. Выполнение работ по обеспечению государственных заказов оказалось мало эффективным, слабо подкреплялось государственным
финансированием152, что негативно сказывалось на экономическом положении предприятий корпорации. В итоге в 1994 г. было
проведено реформирование Федеральной контрактной системы и
ее приватизация.
Конкурсная система государственных закупок товаров, работ
и услуг для государственных нужд была установлена Указом
Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных
мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных
известной программе «500 дней» размещение реализацию государственных заказов предполагалось осуществлять органами Государственной контрактной
системы, по принципу «отклонений», когда не срабатывает рыночный механизм.
150
Базовыми законами являлись: Закон Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» от 28 мая 1992 г., Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных
нужд» от 13 декабря 1994 г.
151
См.: Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок.
152
Специфика деятельности государства на товарном рынке 1992–1994 гг.
заключалась в том, что оно мало кому вовремя платило и стало в конце концов
основным задолжником. См.: Нестерович Н. Методу проб и ошибок пора в архив. Риск. 1996. № 1.
100
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Была разработана методология, установлены процедуры и технология государственных закупок, приняты необходимые нормативно-правовые документы. Однако позднее принятые
законодательные акты153 сузили сферу применения конкурсного
размещения заказов и по сути сделали их необязательными.
В настоящее время в России сформирован институт размещения заказов для государственных и муниципальных нужд,
функционирующий преимущественно на конкурсной основе. Государственный заказ как сфера деятельности, осуществляемая за
счет средств бюджетов и внебюджетных фондов, должна строиться в соответствии со специально разработанными процедурами и правилами. Такие процедуры закреплены в Федеральном законе «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных и муниципальных
нужд» от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ (далее – Закон). Данный Закон
представляет собой шаг вперед в объединении разрозненного законодательства, в создании общего экономического пространства. Он охватывает закупки на всех уровнях власти, открывает
доступ к участию в конкурсном процессе, способствует прозрачности торгов посредством извещения с использованием информационных технологий. Кроме того, функционирование рынка
государственных и муниципальных заказов регулируется достаточно большим количеством нормативно-правовых актов.
Анализируя развитие и структурные изменения института государственного заказа в РФ, следует отметить положительную
динамику основных показателей, характеризующих развитие
рынка государственных заказов154. К концу первой декады
XXI века объем государственного рынка в РФ достиг уровня в
12,5 % ВВП.
Государственный рынок в РФ динамично развивается на всех
трех уровнях власти.
153
В первую очередь ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 6 мая
1999г. №97-ФЗ.
154
Здесь и далее под рынком государственных заказов понимается размещение заказов для государственных нужд на всех трех уровнях бюджетной системы РФ, в том числе и на муниципальном.
101
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Рис. 17. Динамика изменения удельного веса расходов на государственные
и муниципальные закупки в расходной части федерального, региональных и
местных бюджетов РФ155
Анализируя распределение расходов, осуществляемых в рамках государственного и муниципального заказа, по уровням
бюджетной системы следует отметить, что наименьшую долю в
общем объеме расходов имеют закупки, проводимые на федеральном уровне – 25 %, в то время как объем закупок, проводимых заказчиками субъектов РФ и муниципальными заказчиками,
составляет по состоянию на 2008 г. около 48 % всех расходов соответствующих бюджетов156.
155
Составлено авторами на основе данных, представленных в отчетах Федерального казначейства (Казначейство России) об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации за 2001–2008 гг. (URL:
http://www.roskazna.ru), данных Федеральной службы государственной статистики РФ об объемах ВВП РФ за 2000–2008 гг. (URL: http://www.gks.ru), на основе
статистических материалов о результатах проведения торгов и других способов
размещения заказа для государственных и муниципальных нужд, представленных Федеральной службой государственной статистики РФ письмом от
04.06.2008 года №11-3-404.
156
Статистические материалы о результатах проведения торгов и других
способов размещения заказа для государственных и муниципальных нужд, пред-
102
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Информация о динамике объемов денежных средств, расходуемых в рамках размещения заказов для государственных и федеральных нужд, а также о количественных изменениях ежегодно
проводимых закупок представлена на рисунках 18, 19.
Рис. 18. Объемы закупок для государственных
и муниципальных нужд в РФ157
Необходимо отметить, что в стоимостном выражении наибольший объем заказа размещается на уровне субъектов РФ и по
состоянию на 2008 г. составляет 44,2 % от общего объема закупок в РФ, в то время как на федеральном уровне этот показатель
составил 36,7 %, а на муниципальном – 19,1 %. Можно предположить, что на региональном уровне государственные рынки поставленные Федеральной службой государственной статистики РФ письмом от
04.06.2008 года №11-3-404.
157
Составлено авторами на основе статистических материалов о результатах проведения торгов...
103
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
лучили в настоящее время наибольшее развитие, что свидетельствует о том, что решение проблемы общественного выбора в
субъектах РФ осуществляется преимущественно посредством использования института государственного заказа.
Рис. 19. Количество закупок для государственных
и муниципальных нужд в РФ158
Примечательно, что в количественном выражении наибольший объем заказа размещается на муниципальном уровне. Так, в
2007 г. муниципальными заказчиками в РФ проведено
1 158 108 процедур закупок (46,1 % от общего количества процедур в целом по РФ), в то время как за тот же период федеральными и государственными заказчиками было осуществлено 437 895
(17,5 %) и 914 306 закупок (36,4 %) соответственно. При этом необходимо отметить, что по состоянию на 2008 г. средняя стоимость одной закупки, проводимой муниципальными заказчиками,
158
Составлено авторами на основе статистических материалов о результатах проведения торгов...
104
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
составляет 667 977 рублей. Значение аналогичного показателя на
федеральном уровне составляет 3 386 177 рублей, а на уровне
субъектов РФ – 1 952 650 рублей159.
На основании анализа статистических данных, характеризующих количественные и стоимостные изменения государственных рынков в РФ, можно сделать вывод о том, что институт
государственного заказа, функционирующий на рыночной основе, занимает сегодня одно из ведущих мест в системе факторов
экономического роста. Однако необходимо понимать, что необоснованное увеличение расходов может иметь нежелательные
последствия, выражающиеся в первую очередь в росте уровня
цен. Именно поэтому необходимо провести детальное изучение
основных особенностей государственного рынка товаров, работ и
услуг, формирующегося в РФ, в том числе основные принципы и
особенности его функционирования.
Анализируя структуру государственного и муниципального
заказа по способам размещения, необходимо отметить, что наибольший удельный вес в стоимостном выражении имеют открытые торги (рис. 20).
Основной объем бюджетных средств в настоящее время
расходуется посредством проведения открытых торгов в форме
конкурса и аукциона, чей удельный вес составляет около
73 %160.
159
По итогам 2007 г. в Ярославской области средняя стоимость одной закупки составила 1 806 143 рублей, что меньше общероссийского показателя на
7,5 %.
160
Анализируя структуру государственного заказа Ярославской области,
следует отметить, что основной формой являются открытые торги, удельный
вес которых составляет 70 %, что соответствует среднему показателю по РФ,
при этом в области не проводятся закрытые торги. Доля запроса котировок
составляет 7,9 %, что выше общероссийского показателя на 2,5 %. Объем
бюджетных средств, осваиваемый путем размещения заказов у единственного
поставщика, ниже, чем в среднем по РФ на 0,8 %, и составляет 14,6 % от общего объема областных расходов на закупки товаров, работ услуг. Эффективность проводимых в области процедур размещения заказ достаточно высока:
удельный вес несостоявшихся торгов составляет по состоянию на 2008 год
28 %, что ниже, чем в среднем по РФ на 12,3 %. Доля количества несостоявшихся процедур (39,7 %) также ниже общероссийского показателя (41 %).
105
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Рис. 20. Структура закупок для государственных и муниципальных нужд
в РФ по способам размещения заказа161
Рис. 22. Структура закупок для государственных и муниципальных нужд
в РФ по способам размещения заказа161
Рис. 21. Увеличение доли открытых торгов в общем объеме
государственных и муниципальных закупок162
161
Составлено авторами на основе статистических материалов о результатах проведения торгов...
162
Там же.
106
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Следует отметить, что на всех трех уровнях бюджетной системы размещение заказа посредством проведения открытых торгов имеет положительную динамику. При этом на муниципальном уровне доля открытых торгов в общем объеме закупок выросла с 32,17 % в 2001 г. до 69,42 % в 2007 г.163
Рис. 22. Взаимосвязь коэффициента участия в торгах
со значением их итоговой эффективности
До 2006 г. открытый конкурс являлся приоритетной формой
торгов. Однако с введением в действие нового Закона развитие
получили открытые аукционы. В 2006 г. удельный вес открытых
аукционов в общем объеме проводимых торгов составил 4,1 % в
количественном выражении и 6 % – в стоимостном. По итогам
2007 г. значение показателей увеличилось до 15 % и 11 % соответственно164. К 2009 г. доля открытых аукционов составила по163
По мнению автора, создание конкурентной среды в любой сфере хозяйственной жизни общества должно ставиться государством в качестве первостепенной цели, так как только отрасль с развитой конкуренцией способна развиваться, давать результат, отказываться от старых, неэффективных форм хозяйствования.
В качестве примера представляется возможным проанализировать зависимость размера экономии бюджетных средств при проведении торгов от количества участников размещения заказа в Ярославской области в 2008 г. (рисунок).
Необходимо отметить, что наиболее эффективными были те торги, в которых
участвовало наибольшее количество хозяйствующих субъектов, что позволяет
сделать вывод о том, что уровень конкуренции напрямую влияет на итоговые
показатели эффективности расходования бюджетных средств.
164
В Ярославской области по итогам 2007 г. доля открытых аукционов в
общем объеме проводимых торгов составила 7,1 в стоимостном и 30 % в количественном выражении. Примечательно, что значение данного показателя заметно
107
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
рядка 70 % как в количественном, так и в стоимостном выражениях165. Причиной таких изменений послужило нормативное закрепление перечня товаров, работ, услуг размещение заказов на
поставки, выполнение, оказание которых проводится путем проведения аукциона. Кроме того, процедура открытого аукциона
является более прозрачной, так как критерием выявления победителя является наименьшая цена контракта. Основным отличием
двух видов торгов является возможность использования различных критериев при проведении конкурса. Степень выгодности
заявок участников размещения заказа оценивает создаваемая комиссия, в то время как при проведении открытого аукциона участники конкурируют в открытую и победителем становится участник, способный предложить наименьшую цену.
Объем заказа, размещение которого осуществляется путем
проведения закрытых торгов, составляет около 5 % от общего
объема заказов для государственных и муниципальных нужд.
Следует отметить, что на региональном и муниципальном уровнях объем средств, осваиваемых в рамках закрытых торгов, и количество таких процедур неизменно сокращалось в период с
2001–2007 гг. и в настоящее время составляет порядка 0,004 % от
общего объема заказа в денежном и количественном выражениях166. На федеральном уровне в том же периоде доля таких торгов
неуклонно росла. В настоящий момент она составляет 14 % в
стоимостном выражении и 1,3 % – в количественном. Примечательно, что стоимость одной закупки, осуществляемой федеральвыше, чем в среднем по РФ, и свидетельствует о том, что открытые аукционы в
регионе получили большее распространение, чем в других областях. Следует
отметить, что в апреле 2007 г. в Ярославской области был проведен первый открытый аукцион, а к середине 2008 г. данная форма торгов уже использовалась в
качестве основной, составляя более 73 % в общем объеме проводимых торгов,
как в количественном, так и в денежном выражении, что выше общероссийского
показателя на 3 %. (данные получены автором путем анализа информации, представленной на официальном сайте департамента государственного заказа Ярославской области: URL: http://www.zakupki.yar.ru).
165
Составлено авторами на основе статистических материалов о результатах проведения торгов...
166
В Ярославской области в период с 2006 по 2008 гг. включительно закрытее торги не проводились, что может свидетельствовать о прозрачности и открытости регионального рынка государственного заказа.
108
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ными заказчиками, в рамках проведения закрытых торгов составляет 38 069 тыс. рублей, в то время как стоимость одной закупки,
совершаемой на открытых торгах, составляет только 6 706 тыс.
рублей, что в 5,6 раза меньше. Стоимость одной закупки, проводимой посредством закрытых торгов, на региональном и муниципальном уровнях составляет 1667,37 и 1034 тыс. рублей соответственно. Существенные различия в объеме и количестве закрытых торгов вызваны тем, что согласно закону закрытые торги
могут проводиться только на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, сведения о которых составляют государственную тайну. Сведения, составляющие государственную тайну,
как правило, относятся к закупкам, проводимым для нужд обороны и безопасности государства. К таким заказам относится, в том
числе, закупка вооружения средств военной техники и т. д. Размещение подобных заказов осуществляется в основном федеральными заказчиками.
Несмотря на положительную тенденцию по увеличению количества открытых торгов и сокращению числа закрытых процедур, следует обратить внимание на значительный объем несостоявшихся торгов (см. рис. 23):
109
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Рис. 23. Количество и стоимость несостоявшихся торгов167
Наибольший объем средств, осваиваемых по результатам несостоявшихся торгов, приходится на региональный заказ – в
2008 г. этот показатель составлял 40 %168. На муниципальном
уровне каждые вторые торги признаются несостоявшимися.
Столь большое количество торгов несостоявшихся конкурсных
процедур позволяет сделать вывод о низком уровне конкуренции
при размещении заказа, что ведет к неэффективному использованию выделяемых средств. При этом привлечение максимального
количества участников размещения заказа является важнейшим
фактором получения наилучших условий исполнения контракта и
выражается в обеспечении максимально возможного уровня экономии, достигаемый за счет проведения торгов.
Размещение заказа возможно также и без проведения торгов.
Одним из таких способов является проведение запроса котировок. Принцип проведения таких закупок схож с проведением торгов, однако занимает меньше времени и не требует представления участниками размещения заказа документов, необходимых
для участия в конкурсах или аукционах. По состоянию на 2008 г.
4 % общего объема осуществляемых закупок осуществляется
способом запроса котировок, что составляет порядка 158 миллиардов рублей, 64 из которых размещается муниципальными заказчиками. В количественном выражении запрос котировок имеет более весомое значение – 29 % от общего количества проводимых процедур. В 2007 г. заказчиками всех уровней проведено
729 582 запроса котировок, что лишь немногим уступает количеству открытых торгов, проведенных за тот же период, – 853 918.
Следует отметить, что доля государственного и муниципального заказа, размещаемого путем проведения открытых торгов и
способом запроса котировок в общем объеме закупок, осуществ-
167
Составлено авторами на основе статистических материалов о результатах проведения торгов...
168
В Ярославской области значение данного показателя существенно
меньше – 28 % средств регионального бюджета расходуется на оплату контрактов, заключенных по итогам торгов, которые признаны несостоявшимися. Следует отметить, что количество таких торгов достаточно велико: в 2007 г. 39 % от
общего количества торгов были признаны несостоявшимися.
110
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ляемыми органами власти в РФ, составляет около 76 %169. Столь
высокое значение данного показателя позволяет сделать вывод о
том, что три четверти средств, осваиваемых в рамках государственного заказа, расходуются на конкурентной основе, чему способствует публичность (открытость) проводимых торгов и запросов котировок170. Заказчики, уполномоченные органы, размещающие заказы обязаны публиковать извещение и документацию, содержащие исчерпывающие сведения о месте, дате,
времени, условиях проведения торгов, а также исчерпывающие
сведения о предмете торгов и проект государственного контракта
на официальных сайтах и в официальных печатных изданиях.
Кроме того, публикуются итоги проводимых процедур, с которыми могут ознакомиться участники размещения заказа.
Законом также предусмотрено размещение заказа у единственного поставщика, включающее в себя закупки малого объема.
Основная особенность состоит в том, что осуществление таких
закупок производится не на конкурентной основе. Под размещением заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) понимается способ размещения заказа, при котором заказчик предлагает заключить государственный или муниципальный
контракт либо иной гражданско-правовой договор только одному
поставщику (исполнителю, подрядчику).
Доля таких закупок в общем объеме остается достаточно стабильной на протяжении семи лет и к 2008 г. составляет 17 %. При
этом наибольший удельный вес закупки имеют на муниципальном уровне.
Отдельно следует обратить внимание на размещение заказов
у единственного поставщика путем проведения закупок малого
объема (см. табл. 4). В настоящий момент под закупками малого
169
В Ярославской области значение данного показателя по итогам 2007 г.
составило 77 %, что практически полностью соответствует общей ситуации.
170
Следует отметить, что Федеральный закон «О размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» устанавливает возможность проведения закрытых торгов
только в случае, если сведения о товарах, работах, услугах на поставку, выполнение, оказание, составляют государственную тайну, и только в случае если такие сведения содержатся в извещении и документации о проведении таких торгов.
111
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
объема понимается заказ на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных или муниципальных нужд
на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими
лицами по одной сделке; при этом заказы на поставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг заказчик вправе размещать в течение квартала.
Анализ данных, представленных в таблице, позволяет сделать вывод, что на федеральном и региональном уровнях объем
закупок малого объема незначителен, а на муниципальном
Таблица 4
Удельный вес закупок малого объема в общем объеме закупок
в РФ по состоянию на 2008 г.171
Федеральные
заказчики
Региональные
заказчики
Муниципальные
заказчики
Удельный вес закупок малого объема в общем объеме средств, расходуемых
на закупки, %
3,18
Удельный вес закупок малого объема в общем количестве закупок, %
3,17
78%
10%
89%
86%
уровне значение показателя несколько выше, однако данная форма закупок также не может считаться основной172. При этом значение удельного веса количества таких закупок на всех трех
171
Составлено авторами на основе статистических материалов о результатах проведения торгов и...
172
В Ярославской области по состоянию на 2008 г. составляло 14 %
средств, осваиваемых в рамках государственного заказа, расходовались на осуществление закупок малого объема. В количественном выражении удельный вес
данной формы размещения заказов составил 93 % в том же периоде. Значение
данных показателей намного выше, чем в среднем по РФ, что свидетельствует о
необходимости изменения сложившейся ситуации, а именно необходимости
снижения объема бюджетных средств, расходуемых на неконкурентной основе.
112
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
уровнях бюджетной системы является подавляющим. Так, 9 из 10
заказов, осуществляемых федеральными и муниципальными заказчиками, размещаются при отсутствии конкуренции среди поставщиков (исполнителей, подрядчиков). На региональном уровне данный показатель несколько ниже, однако закупки малого
объема также являются преобладающей формой размещения заказов. Сложившаяся ситуация означает, что, помимо отсутствия
возможностей экономии бюджетных средств и невозможности
обеспечения прозрачности таких закупок, трудовые и временные
затраты заказчиков при проведении таких закупок гораздо выше,
чем при проведении торгов. Логичным представляется осуществление шагов, направленных на усиление централизации проводимых процедур, выражающейся в консолидации потребностей, в
том числе различных заказчиков, и, как следствие, размещение
более крупных заказов путем проведения торгов. Одним из способов усиления централизации является создание структур,
уполномоченных на выполнение функций по размещению заказов для групп заказчиков, разделенных по различным принципам,
таким как бюджетная, административная или ведомственная
принадлежность. Одной из причин более низкого удельного веса
количества закупок малого объема на региональном уровне является именно то, что в большинстве субъектов РФ функционируют
органы, уполномоченные в сфере размещения заказов, приоритетной задачей которых является именно организация системы
конкурентного размещения заказов.
Примечательно, что, несмотря на незначительный объем
бюджетных средств, осваиваемых путем проведения закупок малого объема, их количество составляет до 89 % от общего количества всех закупок, проводимых в стране. По состоянию на
2008 г. на федеральном и региональном уровне удельный вес закупок малого объема составлял не более 3,18 % от общей стоимости размещенных заказов. На муниципальном уровне данный
показатель был несколько выше – 10 %. Однако при всей незначительности объемов количество таких закупок составляет в настоящее время 86 % и 89 % от общего количества процедур размещения заказа.
113
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Удельный вес количества размещаемых заказов на выполнение подрядных работ невелик как на федеральном, так и на региональном уровнях. По состоянию на 2006 г. количество заказов, размещаемых на выполнение подрядных работ, составляло
7 % и 9 % от общего количества закупок соответственно. Однако
в стоимостном выражении данные показатели составили 35 % и
33 % соответственно. Необходимо отметить, что на федеральном
уровне значение этого показателя увеличилось с 21 % в 2001 г. до
почти 36 % в 2005 г., в то время как на региональном уровне наблюдалось снижение удельного веса подрядных торгов с 64 % в
2003 г. до 33 % в 2005 г.173
Проведенный анализ участников размещения заказов, представлявших заявки на участие в торгах и других способах закупок
для государственных и муниципальных нужд свидетельствует о
том, что общее количество участников размещения заказа в России в период с 2001 по 2007 гг. увеличилось с 2 009 574 до
5 241 372. Отметим, что общее количество поставщиков продукции для федеральных нужд увеличилось в исследуемом периоде
на 22,5 %, в то время как количество участников размещения регионального и муниципального заказов увеличилось более чем в
три раза и к 2008 г. составило 2 636 355 и 2 047 635 соответственно174. Можно предположить, что конкуренция среди претендентов на заключение государственных (региональных) и муниципальных контрактов увеличилась, так как темпы роста количества участников размещения заказа превосходят темпы роста
количества процедур закупок, проводимых в регионах и муниципальных образованиях РФ. Государственный рынок закупок для
федеральных нужд, напротив, стал менее конкурентным, так как
среднее количество претендентов на заключение одного федерального контракта неуклонно сокращалось, и к 2008 г. данный
показатель составил 0,25.
Анализируя структуру участников размещения заказа, отметим, что государственный рынок в России является инструментом поддержки субъектов малого предпринимательства. По со173
Данные получены авторами на основе статистических материалов о результатах проведения торгов…
174
Там же.
114
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
стоянию на 2008 г. 37 % от общего числа участников государственного рынка, функционирующего на уровне субъектов РФ,
представляли собой малые предприятия. На федеральном и муниципальном уровнях доля таких хозяйствующих субъектов в
том же периоде составила 13 % и 25 % соответственно175.
Государственный рынок в России является открытым для
любого участника размещения заказа и не содержит барьеров для
входа. Участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы,
формы собственности, места нахождения и места происхождения
капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель176. Такое положение вещей подтверждается возможностью иностранных организаций в обменах, осуществляемых на государственном рынке РФ. В 2007 г. более
20 000 предприятий с участием иностранного капитала претендовали на заключение контрактов для государственных и муниципальных нужд в РФ, что составило порядка 0,4 % от общего количества участников размещения заказа.
Отдельно необходимо отметить, что с 2006 г. в России начинает формироваться рынок электронных закупок для государственных и муниципальных нужд. Законом определена возможность размещения заказов посредством проведения аукциона в
электронной форме. Наиболее активными по состоянию на
2008 г. являются региональные заказчики, которые 13 % от общего количества своих закупок провели на электронных площадках.
На муниципальном уровне данный показатель в том же периоде
составил 6 %, в то время как доля электронных закупок федеральных заказчиков в десять раз меньше – 0,6 %177.
Подводя итоги, следует отметить, что государственный рынок в России находится в стадии формирования, процесс которого еще не завершен. Объемы государственного рынка ежегодно
175
Данные получены авторами на основе статистических материалов о результатах проведения торгов…
176
Статья 8 Федерального закона от 21.07.2005 г. №94-ФЗ «О размещении
заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. 2005. № 163, 28 июля.
177
Данные получены авторами на основе статистических материалов о результатах проведения торгов...
115
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
увеличиваются, о чем свидетельствует увеличение доли расходов
консолидированного бюджета, реализуемых посредством института государственного заказа. Динамика развития государственного рынка является положительной, что подтверждается следующими показателями его функционирования:
– увеличением доли открытых торгов, как в стоимостном, так
и в количественном выражении в структуре размещаемого заказа;
– внедрением открытых аукционов в качестве основного способа совершения сделок на государственном рынке;
– увеличением количества участников размещения заказа;
Среди негативных тенденций следует отметить существенную долю закупок малого объема.
Приоритетным направлением развития государственного
рынка в РФ является внедрение электронных торговых площадок
в качестве инструмента заключения сделок между заказчиками и
исполнителями заказов178.
178
Анализируя состояние рынка государственных заказов в РФ, следует отметить показатели функционирования региональных рынков на примере Ярославской области. Итоговые данные функционирования системы размещения заказов для государственных нужд Ярославской области позволяют отметить постоянно увеличивающиеся объемы закупок. В 2006 г. общий объем государственных закупок в области составил 7629,1 млн рублей, в 2007 г. произошло
увеличение объема бюджетных средств, расходуемых посредством проведения
торгов. В 2006 г. 25 % средств, выделенных на финансирование закупок для государственных нужд, были освоены без проведения процедур торгов. За 2007–
2008 г. данный показатель был снижен до 8 %;
– повышение интереса к проводимым торгам. За первые три квартала
2008 г. количество посещений официального сайта в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов для государственных нужд Ярославской области составило более 100 000.
– увеличение уровня конкуренции среди участников размещения заказа.
Коэффициент участия в торгах на выполнение ремонтных работ, поставку оборудования, медикаментов достигал 13–15 в 2008 г. в сравнении с 3–4 в 2007 г.;
116
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3.3. Механизм размещения заказа
для государственных нужд в РФ
3.3.1. Механизм размещения государственного заказа
путем проведения торгов
В настоящее время действующим законодательством определены различные формы и способы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. В соответствии с ч. 1 ст. 10
Закона размещение заказов путем проведения торгов может осуществляться:
– путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в
том числе аукциона в электронной форме;
– без проведения торгов (запрос котировок, у единственного
поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).
Размещение заказа путем проведения торгов означает, что
основополагающим принципом заключения сделок является создание конкуренции среди хозяйствующих субъектов за право заключения контракта с заказчиком.
Принципиальным различием двух видов торгов (см. рис. 24)
является то, что при проведении аукциона единственным критерием определения победителя является предложенная им цена, в
то время как при проведении конкурса предложения участников,
помимо цены контракта, оцениваются также по другим критериям179:
1) функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара;
1.1) качество работ, услуг и (или) квалификация участника
конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание
услуг;
2) расходы на эксплуатацию товара;
3) расходы на техническое обслуживание товара;
4) сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг;
179
Критерии оценки заявок на участие в конкурсе определены в ч. 4. ст. 28
Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
117
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
5) срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг;
6) объем предоставления гарантий качества товара, работ,
услуг;
118
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ВИДЫ ТОРГОВ И ИХ ОСНОВНЫЕ ОСОБЕННОСТИ
СПОСОБЫ ВЫБОРА ПОБЕДИТЕЛЯ ТОРГОВ
критерии оценки
цена контракта
товары, работы, услуги, производимые по конкретным
заявкам заказчика
товары, работы, услуги для
которых существует функционирующий рынок
ОГРАНИЧЕНИЯ ПРИ ВЫБОРЕ ФОРМЫ ТОРГОВ
отдельные товары, работы,
услуги, размещение заказов
на которые проводится исключительно в форме открытого конкурса, например
ОСАГО, ОМС и т. д.
АУКЦИОН
КОНКУРС
ВЫБОР ФОРМЫ ТОРГОВ ПО ПРЕДМЕТУ ЗАКУПКИ
все товары, работы, услуги,
включенные в Перечень
Рис. 24. Виды торгов и их основные особенности180
Решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом в соответствии с положениями
Закона. При выборе способа торгов следует учитывать, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, которые соответственно производятся, выполняются,
оказываются не по конкретным заявкам заказчика, а для которых
есть функционирующий рынок и сравнивать которые можно
только по их ценам, осуществляется путем проведения аукциона.
Кроме того, распоряжением Правительства РФ от 27 февраля
180
Рисунок составлен авторами путем анализа некоторых нормативных
правовых актов.
119
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2008 г. № 236-р утвержден «Перечень товаров (работ, услуг),
размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых
осуществляется путем проведения аукциона» (далее – Перечень).
Размещение заказов на закупку товаров, работ, услуг, включенных в перечень, путем проведения открытого конкурса недопустимо. При этом не запрещается размещение заказов на поставки
товаров (выполнение работ, оказание услуг), включенных в Перечень без проведения торгов, т. е. проведение запроса котировок
или осуществление закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) и на товарных биржах181.
Следует отметить, что размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту
объектов капитального строительства, в том числе автомобильных дорог, временных построек, киосков, навесов и других подобных построек для государственных или муниципальных нужд
осуществляется путем проведения аукциона.
Законом предусмотрены различные варианты проведения
торгов в соответствии со спецификой предмета закупки. При
проведении открытого конкурса на поставку технических средств
реабилитации инвалидов, оказание услуг в сфере образования,
услуг по санаторно-курортному лечению и оздоровлению для государственных или муниципальных нужд конкурсной документацией может быть предусмотрено право заказчика заключить
контракт с несколькими участниками размещения заказа. При
проведении торгов на выполнение технического обслуживания и
(или) ремонта техники, оборудования, оказание услуг связи,
юридических услуг заказчик, уполномоченный орган вправе указать в документации начальную (максимальную) цену контракта
(цену лота), а также начальную (максимальную) цену запасных
частей (каждой запасной части) к технике, к оборудованию и начальную (максимальную) цену единицы услуги и (или) работы в
случае невозможности определить необходимое количество запасных частей к технике, оборудованию, объем работ, услуг.
Существует возможность увеличения количества поставляемого товара на сумму, не превышающую разницы между ценой
181
Особенности размещения заказов без проведения торгов будут подробно
описаны в подпункте 3.3.2.
120
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
контракта, предложенной таким участником, и начальной (максимальной) ценой контракта (ценой лота), если такое право заказчика предусмотрено конкурсной документацией, документацией об аукционе.
Отдельно необходимо подчеркнуть, что два и более заказчика, уполномоченных органа вправе осуществлять размещение заказов на поставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг путем проведения совместных
торгов
(аналогичные
по
техническим
и
функциональным характеристикам товары, работы, услуги, которые могут отличаться друг от друга незначительными особенностями (деталями), не влияющими на качество и основные потребительские свойства товаров, результатов работ, услуг, являются
однородными по своему потребительскому назначению и могут
быть взаимозаменяемыми182. Порядок взаимодействия заказчиков, уполномоченных органов при проведении совместных торгов определен постановлением Правительства РФ от 27 октября
2006 г. № 631 «Об утверждении Положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов
для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов». Отметим, что проведение совместных
торгов ведет к централизации размещения заказа183. Целесообразность использования совместных торгов в качестве способа
размещения заказов определяется возможностью обеспечить
привлечение большего количества участников размещения заказа
(увеличение уровня конкуренции) за счет «масштаба проводимых
182
См. ч. 19 ст. 65 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
183
В некоторых субъектах РФ в качестве приоритетного направления развития системы размещения заказов для государственных нужд выбрана политика усиления централизации осуществляемых закупок. Так, в соответствии с решением, принятым на заседании Правительства Ярославской области 09.04.2008
№ 12, приоритетным направлением развития системы размещения государственного заказа Ярославской области является централизация закупок, проводимых в Ярославской области, основным фактором успешной реализации которой
является внедрение системы совместных торгов.
121
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
торгов» и, как следствие, добиться большей экономии средств
областного бюджета.
Государственный
Муниципальный
Государственный
заказчик
заказчик
заказчик
Общие потребности
в одноименных товарах,
работах, услугах
Соглашение
Организатор
торгов
Размещение
заказа
Государственный
контракт
Государственный
контракт
Государственный
контракт
Рис. 25. Схема проведения совместных торгов
Эффективное функционирование системы государственного
заказа оказывает существенное влияние практически на все стороны жизнедеятельности как страны в целом, так и любого региона. В процессе деятельности органы власти осуществляют
множество функций, для выполнения которых необходимо производить закупки соответствующих товаров, работ, услуг. От эффективности организации системы государственных закупок во
многом зависит работа объектов здравоохранения, образования,
социальной защиты населения, функционирование общедоступ122
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ных инфраструктурных сооружений, таких как автомобильные
дороги общего пользования.
Первым шагом к успешному проведению торгов является
разработка документации, содержащей исчерпывающую информацию о предмете и условиях закупки.
При этом наиболее важным является определение актуальной
рыночной стоимости, исчерпывающих требований к качеству,
техническим характеристикам товара, работ, услуг, требований к
их безопасности; функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара; размерам, упаковке, отгрузке товара;
результатам работ и иные показатели, связанные с определением
соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика.
Для определения всех вышеперечисленных условий необходимо осуществлять тщательную проработку рынка товаров, работ, услуг (см. рис. 26).
Проработка рынка товаров,
работ, услуг
Определение исчерпывающих требований к предмету
закупки
Определение актуальной
цены контракта
Разработка
документации
Рис. 26. Схема подготовки документации для проведения торгов
Необходимо учитывать, что основным принципом размещения заказов путем проведения открытых торгов является недопущение ограничения конкуренции и привлечение максимально
возможного количества участников размещения заказа. Именно
123
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
поэтому не допускается включать в конкурсную документацию и
документацию об аукционе (в том числе и в форме требований к
качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг,
требований к функциональным характеристикам – потребительским свойствам товара, требования к участнику размещения заказа (в том числе требования к квалификации участника размещения заказа, включая наличие у участника размещения заказа опыта работы), а также требования к его деловой репутации,
требования о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых,
финансовых и других ресурсов, необходимых для производства
товара, поставка которого является предметом контракта, выполнения работ, оказания услуг, являющихся предметом контракта,
за исключением случаев, если возможность установления таких
требований к участнику размещения заказа предусмотрена настоящим Федеральным законом.
При подготовке технической части следует помнить, что
конкурсная документация, в отличие от документации об аукционе, может содержать указание на товарные знаки только в том
случае, если при выполнении работ, оказании услуг предполагается использовать товары, поставка которых не является предметом контракта. При этом в случае, если в конкурсной документации, документации об аукционе содержится указание на товарные знаки в отношении товаров, происходящих из иностранного
государства или группы иностранных государств, в документации также должно содержаться указание на товарный знак в отношении товара российского происхождения (при наличии информации о товаре российского происхождения, являющемся эквивалентом товара, происходящего из иностранного государства
или группы иностранных государств). При указании в документации на товарные знаки они должны сопровождаться словами
«или эквивалент», за исключением случаев несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком. Особенно важно, что эквивалентность товаров определяется в соответствии с требованиями к
качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг,
124
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
требованиями к их безопасности, функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, требованиями к
размерам, упаковке, отгрузке товара, требованиями к результатам
работ и иные показатели, связанные с определением соответствия
поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг
потребностям заказчика, установленными в документации.
Может содержать
товарные знаки
только в определенных случаях
Не допускается включать требования к:
- деловой репутации и квалификации;
- наличию производственных мощностей;
- наличию трудовых и финансовых ресурсов
Конкурс
Может
содержать
товарные
знаки
Аукцион
- исчерпывающие требования к качеству,
техническим характеристикам товара, работ, услуг;
- требования к безопасности, функциональным характеристикам
(потребительским свойствам) товара;
- требования к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования
к результатам работ и показатели, связанные с определением
соответствия результатов потребностям заказчика;
- требования к описанию участниками размещения заказа
поставляемого товара, работ, услуг;
- исчерпывающее и полное описание требований
к оформлению заявки на участие в торгах.
Рис. 27. основные требования к содержанию документации
для проведения торгов
При формировании документации для проведения торгов необходимо установить требования к описанию участниками размещения заказа поставляемого товара, который является предметом конкурса, его функциональных характеристик (потребительских свойств), а также его количественных и качественных
характеристик, требования к описанию участниками размещения
заказа выполняемых работ, оказываемых услуг, которые являются предметом конкурса, их количественных и качественных характеристик. Документация для проведения торгов также должна
содержать исчерпывающее и полное описание требований к
125
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
оформлению заявки на участие в торгах, в том числе к ее содержанию. Следует представить перечень необходимых документов,
в том числе указать наименования необходимых документов,
подтверждающих соответствие участников размещения заказа
требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом торгов. Например, при проведении торгов на выполнение
строительных работ, рекомендуется указать, что участнику размещения заказа необходимо представить в составе заявки копии
лицензии на осуществление деятельности по строительству зданий и сооружений.
Отдельно необходимо отметить, что с 01.03.2009 г. вступают
в силу изменения в Закон, касающиеся содержания и оформления
заявок участников. Например, вводятся требования о предоставлении участниками размещения заказа копий учредительных документов для юридических лиц, решений об одобрении крупных
сделок, уточняется перечень документов, подтверждающих полномочия лиц на осуществление действий от имени участников
размещения заказа. Кроме того, участники, в своих заявках,
должны декларировать соответствие требованиям Закона. Конкретизируются требования к оформлению заявок.
Таким образом, следует отметить исключительную важность
полноты и точности отражаемых в документации сведений.
За этапом разработки, размещения и публикации всех необходимых документов следует этап определения победителя торгов для заключения государственного (муниципального) контракта.
Анализируя процедуры проведения двух видов торгов, следует отметить, что конкурс состоит из трех этапов, включающих
в себя вскрытие конвертов с заявками, их рассмотрение, оценку и
сопоставление, в то время как процедура аукциона состоит только из двух этапов, состоящих из рассмотрения заявок и непосредственно проведения открытого аукциона (см. рис. 28).
В обоих случаях основные усилия членов комиссий должны
быть сосредоточены на рассмотрении заявок, так как от количе126
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ства участников, допущенных к участию в торгах, зависит эффективность проводимых процедур.
Заключительным этапом проведения конкурса является
оценка и сопоставление заявок, допущенных к участию в открытом конкурсе, с целью выявления лучших условий исполнения
государственного или муниципального контракта в соответствии
с критериями и в порядке, которые установлены конкурсной документацией. Наиболее важным условием эффективного проведения процедуры является наличие заранее определенных условий и методов оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе184.
ЭТАПЫ ПРОВЕДЕНИЯ ТОРГОВ
КОНКУРС
АУКЦИОН
вскрытие конвертов
рассмотрение заявок
рассмотрение заявок
проведение аукциона
оценка заявок
184
Отметим, что в настоящее время отсутствуют нормативные правовые акты РФ, определяющие порядок оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе. В связи с этим в отдельных субъектах федерации утверждаются региональные порядки оценки заявок. Так, в Ярославской области такие условия определены постановлением Администрации области от 20.12.2006 г. № 315-а «О
порядке оценки заявок на участие в конкурсе при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».
127
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Рис. 28. Основные этапы проведения торгов
При проведении процедуры открытого аукциона в первую
очередь необходимо провести разъяснение формата его проведения среди участников аукциона или их представителей. Законодательно установлено, что аукционист, выбираемый из числа
членов комиссии, объявляет номер первой поднятой участником
карточки после объявления текущей цены контракта. Во избежание спорных ситуаций рекомендуется фиксировать две карточки,
поднятые раньше остальных, при этом карточка, поднятая первой, фиксируется как последнее предложение о цене контракта, а
вторая как предпоследнее. Кроме того, для удобства и быстроты
проведения процедуры открытого аукциона, рекомендуется заранее рассчитывать все возможные варианты снижения цены контракта. В случае наличия технической возможности рекомендуется сопровождать проведение процедуры использованием проектора для наглядного отображения текущей информации,
оглашаемой аукционистом.
Отдельное внимание следует обратить на нормативное закрепление обязанностей заказчиков по предоставлению преференций в
размере 15 процентов в отношении цены контракта участникам
размещения заказа, заявки которых содержат предложения о поставке товаров российского происхождения. Так, в соответствии с
приказом МЭР РФ от 05.12.2008 г. при оценке заявок на участие в
конкурсе, которые содержат предложения о поставке товаров, происходящих из иностранных государств, применяется 15процентный повышающий коэффициент. Контракт с победителем
открытого аукциона, заявка которого содержала предложение о поставке товаров, происходящих из иностранных государств, заключается по цене, предложенной победителем, сниженной на 15 % от
предложенной им цены контракта (см. рис. 29).
Подводя итоги, следует отметить исключительную важность
эффективного функционирования системы размещения заказов
на уровне региона, приоритетным направлением развития которой является усиление централизации проводимых в области закупок. Достижение положительного результата при проведении
торгов, являющихся основной формой размещения заказов в
Ярославской области, целиком зависит от полноты и качества
128
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
подготовленной документации, а также организации проводимых
процедур по выбору победителя торгов.
Конкурс
Аукцион
15% от цены
контракта
15% повышающий коэффициент при оценке
заявок
15% снижение
цены контракта
при его заключении
Рис. 29. Порядок применения преференции в отношении товаров,
произведенных на территории РФ
3.3.2. Механизм размещения государственного заказа без
проведения торгов
Размещение государственного заказа без проведения торгов
может осуществляться тремя способами:
– запрос котировок;
– закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика),
– закупка на товарных биржах.
Под запросом котировок понимается способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для государственных или муниципальных нужд сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок и
победителем в проведении запроса котировок признается участ129
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену
контракта185.
Заказчик вправе осуществлять размещение заказа путем запроса котировок цен на товары, работы, услуги, производство,
выполнение, оказание которых осуществляются не по конкретным заявкам заказчика и для которых есть функционирующий
рынок, в том случае если цена государственного или муниципального контракта не превышает пятисот тысяч рублей186.
Заказчик, уполномоченный орган не вправе осуществлять путем запроса котировок размещение заказа на поставку одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг на сумму более чем пятьсот тысяч рублей в течение квартала.
Отметим, что принцип размещения заказа путем проведения
запроса котировок схож с принципом проведения открытого аукциона. Размещение заказа таким способом также направлено на
заключение по наименьшей цене. При этом процедуры проведения и участие в запросе котировок значительно упрощены как
для заказчика, так и участника размещения заказа.
Так, срок проведения запроса котировок составляет не более
7 дней187. При этом для участия в запросе котировок хозяйствующий субъект должен представить котировочную заявку, содержащую согласие на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, а также предлагаемую цену контракта. Представление уставных и прочих документов в составе заявки не требуется.
Под размещением заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) понимается способ размещения заказа,
при котором заказчик предлагает заключить государственный
или муниципальный контракт либо иной гражданско-правовой
договор только одному поставщику. При данном способе закупки
проведение конкурсных процедур, направленных на создание
конкуренции среди участников размещения заказа, не требуется.
185
См.: ч. 1. ст. 42. Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
186
Исключения составляют случаи, определенные ч. 5 и 6 ст. 42 и гл. 5 Федерального закона № 94-ФЗ.
187
Более подробно см. ст. 45 Федерального закона № 94-ФЗ.
130
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) производится в определенных Законом случаях188, среди которых можно выделить следующие:
– оказание услуг водоснабжения, водоотведения, канализации, теплоснабжения, газоснабжения;
– поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий;
– осуществляется закупка на сумму, не превышающую установленного ЦБ РФ предельного размера расчетов наличными
деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами
по одной сделке; при этом заказы на поставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных
услуг заказчик вправе размещать в течение квартала в соответствии с настоящим пунктом на сумму, не превышающую указанного предельного размера расчетов наличными деньгами189.
Закупки на товарных биржах представляют собой, по нашему
мнению, один из наиболее перспективных, но пока слабо регламентированных и потому практически неиспользуемых способов
размещения заказа190.
Один из ключевых вопросов, который необходимо решить
для реального включения товарных бирж в систему госзакупок, –
механизм размещения заказов на товарной бирже. При прочих
188
Более подробно см. ст. 55 Федерального закона № 94-ФЗ.
В настоящее время её размер составляет 100 000 рублей.
190
В соответствии со ст. 56 Закона размещение заказов на поставки биржевых товаров для государственных или муниципальных нужд на сумму, превышающую 5 млн. руб., может осуществляться на товарных биржах. При этом Закон не определяет ни механизм осуществления торгов на товарной бирже, в рамках которого может осуществляться размещение государственных и
муниципальных заказов, ни перечень товаров, которые могут быть приобретены
на биржевых торгах, ни требования, которым должна соответствовать товарная
биржа, где размещаются заказы на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд. Закон фактически содержит лишь декларативную норму,
которая требует наличия достаточно четкого нормативного регулирования на
подзаконном уровне. Согласно закону Правительством Российской Федерации
должен быть установлен порядок размещения заказов на поставки биржевых товаров для государственных или муниципальных нужд на товарных биржах. В
отсутствие данного порядка участники товарного рынка и государственные
агенты ведут дискуссию о возможной форме осуществления государственных
закупок на товарных биржах.
189
131
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
равных условиях было бы правильно говорить о механизме торгов на товарной бирже, однако здесь необходимо обратить внимание на расхождение в терминологии законодательства о размещении заказов и законодательства о товарных биржах и биржевой торговле.
В соответствии со ст. 10 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», размещение
заказов может осуществляться путем проведения торгов, к чему
относится проведение конкурса и аукциона, в том числе, в электронной форме, а также без проведения торгов, к чему относится
запрос котировок у единственного поставщика (исполнителя,
подрядчика), а также размещение заказов на товарных биржах.
В то же время, согласно ст. 2 закона Российской Федерации
«О товарных биржах и биржевой торговле», под товарной биржей понимается организация с правами юридического лица,
формирующая оптовый рынок путем организации и регулирования биржевой торговли, осуществляемой в форме гласных
публичных торгов, проводимых в заранее определенном месте
и в определенное время по установленным ею правилам. Таким
образом, в соответствии с законодательством о размещении заказов осуществление государственных и муниципальных закупок на товарных биржах осуществляется без проведения торгов, в то время как, согласно законодательству о товарных биржах и биржевой торговле, деятельность юридического лица в
качестве товарной биржи предполагает организацию публичных торгов, иная же деятельность данного юридического лица
деятельностью товарной биржи с точки зрения законодательства не является. Налицо различие в терминологии, применяемой
в разных законах. В отсутствие порядка размещения заказов на
поставки биржевых товаров для государственных или муниципальных нужд на товарных биржах, установленного Правительством Российской Федерации, остается только догадываться,
какая форма организации размещения заказов на товарных
биржах предполагается законодателем. Представляется целесообразным определенное согласование используемой терминологии на уровне самих законов, тем более что Планом действий
132
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Правительства Российской Федерации по реализации Программы социально-экономического развития Российской Федерации
на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.) и Планом мероприятий по реализации Стратегии развития финансового рынка
Российской Федерации на 2006–2008 гг. предусмотрена разработка проектов федеральных законов «О биржах и организованных торгах» и «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с
принятием Федерального закона "О биржах и организованных
торгах"». В рамках этих законопроектов представляется возможным решить данную проблему и устранить неоднозначность трактовки действующего законодательства о размещении
заказов в отношении осуществления закупок на товарных биржах. Впрочем, решение данного вопроса является лишь первым
шагом к пониманию самого механизма размещения заказов на
товарных биржах. Следующий вопрос, который встает как перед заказчиками, так и перед товарными биржами: каков непосредственный механизм биржевых торгов, в рамках которого
должно осуществляться размещение заказов? Безусловно, одним из наиболее вероятных вариантов является проведение товарной биржей простых аукционов отдельно по каждому заказу. Однако необходимо учесть, что проведение подобных аукционов уже фактически предусмотрено в законодательстве о
размещении заказов в форме открытых аукционов в электронной форме в соответствии со ст. 41 Федерального закона "О
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Таким образом, если говорить о роли биржи в организации таких простых аукционов, то данная форма торгов (в терминологии законодательства о размещении заказов) уже предусмотрена в законе, причем безотносительно товарных бирж. При этом
необходимо отметить, что в настоящее время некоторые организации, в том числе организации, имеющие лицензию на организацию биржевой торговли, осуществляют ряд функций по
проведению аукционов и конкурсов согласно законодательству
о размещении заказов, однако фактически делают это в соответствии со ст. 6 Федерального закона «О размещении заказов
133
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в качестве специализированных организаций. Исходя из изложенного видно, что
если законодатель ведет речь о форме торгов на товарной бирже в виде организации простых аукционов покупателя, то необходимо четкое разграничение между проведением аукционов в
отсутствие товарной биржи и проведением аукционов через товарную биржу. В противном случае принятие Правительством
Российской Федерации решения о порядке размещения заказов
на товарных биржах, в соответствии с которым будет предусмотрен только механизм простых аукционов, приведет к возникновению дополнительных юридических препятствий на пути включения товарных бирж в систему организации государственных и муниципальных закупок. Впрочем, применение
иных механизмов торгов в рамках действующего законодательства также достаточно проблематично. Заключение сделок с
использованием механизма двойного встречного анонимного
аукциона на практике считается наиболее прозрачным с точки
зрения формирования цены. В то же время использование данного механизма на рынке наличного товара вызывает определенные вопросы. Первый из них – наличие сложностей в стандартизации биржевого инструмента. Наличие большого количества торгуемых инструментов либо разных условий исполнения
сделок (например, по срокам поставки) резко ограничивает ликвидность торгов по каждому инструменту, что в свою очередь
может привести к ситуации, когда двойной встречный анонимный аукцион фактически теряет свои преимущества как в части
анонимности, так и в части двойного встречного аукциона (в
отсутствие ликвидности на рынке достаточно легко совершать
сделки с «нужными» лицами по «нужным» ценам).
Вторая проблема двойного встречного аукциона для рынка
госзакупок – используемые биржами механизмы гарантий в виде
предварительного обеспечения. На практике в целях снижения
риска контрагента участники торгов, заключающие сделку, вносят частичное или полное предварительное обеспечение. Однако
действующее бюджетное законодательство и законодательство о
размещении заказов не предполагают возможности внесения
134
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
предварительного обеспечения за счет бюджетных средств в целях обеспечения исполнения сделки. Отдельного внимания в связи с этим заслуживает возможность использования поставочных
фьючерсных контрактов при осуществлении закупок товаров для
государственных или муниципальных нужд. Мировая практика
показывает, что фьючерсный товарный рынок имеет серьезный
потенциал развития. На данном рынке используются стандартизованные инструменты, что является безусловным плюсом при
рассмотрении возможностей его использования при осуществлении госзакупок, однако проблема бюджетного законодательства
и законодательства о размещении заказов в связи с невозможностью внесения гарантийного обеспечения остается и в случае
принятия решения о необходимости использования данного рынка требует отдельного решения.
Изложенные проблемы заставляют обратиться к возможности использования классических биржевых торгов без предварительного обеспечения в отсутствие двойного встречного аукциона. Использование данного механизма вполне возможно,
однако без дополнительных условий, установленных Правительством Российской Федерации, в частности возможности заключения сделок исключительно по лучшим на момент размещения заказа заявкам противоположной направленности (при
прочих равных условиях) – использование данного механизма
может не принести никаких положительных результатов в части обеспечения прозрачности ценообразования и экономии
бюджетных средств.
3.4. Информационное обеспечение госзакупок
как инструмент конкурентного механизма
государственного рынка
В 2005 г. с принятием Закона государство стало осуществлять масштабную реформу института государственного заказа.
Многие специалисты отмечают появление положительных эффектов, достигаемых по результатам внедрения новой системы
хозяйствования в сфере государственных закупок. Так, по словам
И. Ю. Артемьева, реформа системы закупок для государственных
нужд за последние годы стала одной из самых успешных форм
135
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
реализации административной реформы191. Функционирование
созданной в Российской Федерации системы размещения государственных заказов, безусловно, дает положительные результаты. Увеличивается конкуренция в отраслях между предприятиями, претендующими на заключение государственных и муниципальных контрактов, наблюдается существенная экономия
бюджетных средств по результатам проведения процедур торгов,
сокращаются темпы роста цен, увеличиваются основные макроэкономические показатели. По данным Минэкономразвития экономия бюджетных средств за счет проведения процедур торгов в
2006 г. составила 8 %, а по итогам 2007 г. этот показатель увеличился до 10,5 %192.
Однако на сегодняшний день по-прежнему достаточно остро
стоит вопрос о необходимости совершенствования механизма размещения заказов для государственных нужд. Надо отметить, что
создание и использование эффективной системы размещения государственного заказа в качестве инструмента регулирования и стимулирования экономики, а также с целью обеспечения бесперебойного и оперативного удовлетворения нужд государства в товарах,
работах, услугах невозможно без ее постоянного совершенствования. В настоящее время достижение эффективности государственных закупок как формы экономической деятельности государства
во многом сдерживается неадекватностью существующего административного и юридического сопровождения современным рыночным условиям хозяйствования, что требует принципиальных
изменений, соответствующих современным экономическим отношениям между государством и субъектами рынка.
В настоящее время происходит формирование институциональной среды для развития контрактных отношений на рынке
государственных заказов. Устанавливаются и законодательно закрепляются экономические условия, социальные правила и юридические нормы, регламентирующие отношения государства191
Выступление руководителя ФАС России И. Ю. Артемьева на конференции в рамках 4-го Всероссийского Форума-выставки «Госзаказ-2008»: URL: http:
// tender.mos.ru/Publications/SDE/148317.pdf
192
Выступление статс-секретаря – заместителя министра экономического
развития и торговли Российской Федерации А. В. Поповой (см. там же).
136
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
заказчика и подрядчиков – хозяйственных субъектов различных
форм собственности в сфере государственных закупок. Проводимая реформа системы государственных закупок направлена на
формирование институциональных принципов размещения государственного заказа, заключения контрактов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, главными из которых являются193:
принцип конкурентности;
принцип прозрачности и открытости;
принцип равноправности всех участников размещения заказов;
принцип ответственности за нарушение порядка размещения государственных заказов, а также условий и сроков заключенных контрактов;
принцип контроля и подотчетности использования бюджетных средств.
Однако в настоящее время мы можем говорить только о начальном этапе реформы, на котором «прививаются», внедряются
в практику новые процедуры и способы размещения заказа, рыночные по форме, но не имеющие соответствующего разработанного нормативно-правового и экономического механизма по содержанию194.
За рамками реформы остались важнейшие этапы общего
процесса обеспечения государственных (муниципальных) нужд:
планирование и определение государственных (муниципальных
потребностей); формирование заказов на закупки продукции; финансирование и стимулирование реализации государственных заказов; мониторинг выполнения контрактов195.
193
См.: Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок.
Там же.
195
Следует отметить, что на уровне некоторых субъектов РФ предпринимаются попытки восполнения существующих пробелов в действующем федеральном законодательстве в части совершенствования системы отношений на
государственных рынках. Так, на уровне Ярославской области в 2008 г. нормативно закреплены обязанности уполномоченного органа осуществлять ежеквартальное и ежемесячное планирование размещаемых заказов, а также осуществлять мониторинг исполнения государственных контрактов, заключенных на
сумму свыше 3 миллионов рублей. Более подробно см.: Постановление Администрации Ярославской области от 23.12.2005 г. № 344 «О создании департамента
194
137
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Это свидетельствует об отсутствии комплексного подхода к
реформе сферы государственных и муниципальных закупок, сохранении институциональных предпосылок для коррупции, злоупотреблений при расходовании бюджетных средств. А главное –
об игнорировании системы государственных заказов как стратегического
инструмента
регулирования
социальноэкономического развития страны.
В то же время, в связи с устойчивой тенденцией роста объема
расходов на государственные закупки, увеличения их доли в федеральном бюджете, бюджетах субъектов и муниципальных образований РФ, все более актуальной становится проблематика
формирования организационных, экономических условий и механизмов для наиболее эффективного использования государственных ресурсов.
Анализируя теоретический и практический опыт специалистов, работающих в сфере «госзакупок», целесообразно выделить
и систематизировать направления совершенствования механизма
размещения заказов для государственных и муниципальных
нужд196:
1. Нормативно-правовое регулирование.
2. Информационное обеспечение.
3. Оценка эффективности (качества) механизма размещения
заказов для государственных нужд.
4. Организационно-методическое сопровождение.
Раскрывая первое направление совершенствования, следует
отметить, что многие проблемы, связанные с размещением закагосударственного заказа Ярославской области» // Губернские вести. 2005. № 74,
29 дек.
196
Описание проблем и путей совершенствования механизма размещения
государственного заказа предлагается в работах следующих авторов: Мельников Г. Н., Ветров А. Н. Институциональный взгляд на проблему создания эффективной экономической системы государственных и муниципальных закупок
// Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2007. № 7; Формирование и
развитие системы государственного заказа на примере опыта Санкт-Петербурга;
Организация и проведение конкурсов на закупку продукции для федеральных
государственных нужд: Учеб.-метод. пособие для государственных служащих
/ Под ред. В. И. Смирнова, Н. В. Нестеровича. 2-е изд. М.: ГУ ВШЭ, 2002;
Кныш В. А. Маркетинговая концепция управления государственными заказами;
Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок.
138
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
зов для государственных и муниципальных нужд, возникают по
причине несовершенства действующего законодательства.
Концепция базового закона о размещении заказов основана
на регулировании процесса размещения заказов (механизма осуществления закупок и заключения контрактов), но не охватывает
функционирование всего института государственного заказа. Совершенствование нормативно-правового регулирования системы
размещения заказов для государственных нужд предполагает в
первую очередь систематизацию законодательства РФ, регламентирующего процесс государственных закупок, путем принятия
согласованных основополагающих нормативно-правовых актов
на основе закона. Безусловным плюсом данного закона является
его универсальность, так как его положения распространяется на
все уровни власти в РФ и нивелируют недостатки и разночтения,
существовавшие в предыдущих нормативных актах, являвшихся
базовыми при осуществлении процесса государственных закупок.
Одним из наиболее важных направлений совершенствования
механизма размещения заказов для государственных нужд является информационное обеспечение процесса закупок. Поведение
субъектов системы государственных закупок может рассматриваться как последовательность принятия решений. Государство,
выполняя роль экономического агента для реализации своей
функции по удовлетворению общественных потребностей и действуя в условиях ограниченности ресурсов, выбирает такие способы и направления их использования, которые обеспечивают
достижение максимального значения его целевой функции. При
этом, говоря о ресурсных ограничениях, мы имеем в виду ограниченность материальных, финансовых, трудовых, природных и
других ресурсов, а также ограниченность доступной информации197. Следовательно, принятие хозяйственных решений участниками процесса государственных закупок в условиях отсутствия
полной информации приводит к снижению эффективности использования имеющихся у всех субъектов отношений ресурсов.
Следует отметить, что в современных рыночных условиях
при осуществлении процесса размещения заказа государство, в
лице государственных заказчиков, должно обладать всей полно197
См.: Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок.
139
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
той информации о предмете закупки для достижения максимального результата.
Принятие государственным заказчиком экономически наиболее оптимальных решений на всех этапах функционирования механизма государственного заказа должно базироваться в первую
очередь на системе информационных потоков198. Путем анализа
материала, предлагаемого различными авторами199 в современной экономической литературе, среди структурных элементов
системы информационных потоков можно выделить направления, осуществляющие передачу следующих видов данных:
– о финансовом положении поставщиков (информация о доходах, прибыли, структуре активов, капиталовложений и пр.)
– о производственной деятельности поставщиков, а именно
затраты труда, объемы запасов, производительность труда;
– о трудовых ресурсах (квалификации кадров, системы их
набора и подготовки, система оплаты труда);
– о научно-исследовательской и опытно-конструкторской
деятельности;
– о взаимоотношениях поставщиков с внешними организациями, в том числе субподрядчиками и поставщиками материальных ресурсов, финансово-кредитными учреждениями;
Таким образом, необходимо сделать вывод о том, что информация, представляемая по приведенным выше потокам, может
быть использована в качестве канала обратной связи государства
и частного сектора, позволяющего получать достоверную аналитическую информацию, отражающую реальное состояние дел в
ключевых аспектах хозяйственной деятельности.
Продолжая развивать направление информационного обеспечения, необходимо отметить, что использование информации
(в данном случае очень большого объема информации, нуждающегося в обработке, систематизации и анализе) невозможно без
использования различного рода автоматизированных информационных и телекоммуникационных систем. Международная
практика прокьюремента показывает, что широкое информаци198
Там же.
Афанасьев М. В., Афанасьева Н. В., Кныш В. А. Государственные закупки в рыночной экономике. СПб.: СПбГУЭФ, 2004.
199
140
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
онное обеспечение процесса закупок для государственных нужд
позволяет привлечь большее количество потенциальных участников размещения заказа, что способствует формированию конкурентной среды, которая, как было отмечено ранее, является залогом максимизации полезности осуществляемых государственными заказчиками закупок.
Также необходимо подчеркнуть, что использование информационных систем приводит к уменьшению потребности в личных контактах представителей частного и государственного секторов, а также повышению уровня прозрачности действий всех
сторон процесса. Данные Всемирного банка показывают, что
экономия средств за счет снижения цен и издержек при размещении заказов на электронных торговых площадках достигает от 10
до 20 % объема закупок. При этом следует отметить, что информационное обеспечение процесса государственных закупок на
основе использования автоматизированных информационных
систем и электронных торговых площадок требует создания соответствующей нормативно-правовой базы, устанавливающей
порядок осуществления такой деятельности200.
В настоящее время в России положения Закона обеспечивают
достаточно полное информационное обеспечение следующих
элементов функционирования механизма размещения заказов для
государственных нужд:
– планирование будущих закупок (обязательно только на Федеральном уровне);
– извещение о заинтересованности в осуществлении закупки;
– извещение о размещении заказа;
– информация о ходе размещения заказа;
– информация о выборе победителя торгов (поставщика, исполнителя, подрядчика);
– информация об основных условиях заключенного контракта;
– информация об исполнении контракта;
– информация о недобросовестных поставщиках;
– информация о жалобах и ходе их рассмотрения на действия
(бездействия) заказчика, уполномоченного органа.
200
Mitchell Kenneth. Instituting E-Procurement In the Public Sector // Public
Management. International City-County Management Association. 2000.
141
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Размещение данной информации производится на официальном сайте для размещения информации о размещении заказов, а
также в официальных печатных изданиях. С одной стороны, идея
такого дублирования заключается в предоставления равного доступа к информации, а также свободе выбора источника ее получения.
Однако, с другой стороны, на практике были выявлены существенные недостатки публикации информации в печатных изданиях201:
– дополнительные затраты государственных заказчиков
(уполномоченных органов) на оплату услуг по опубликованию
информации;
– дополнительные затраты поставщиков на подписку;
– усложнение поиска требуемой информации.
– необходимость согласования сроков при размещении информации;
Однако необходимо отметить, что норма закона, требующая
дублирования, действует до 2011 г., после наступления которого
размещение информации будет производиться только на официальных сайтах.
Следующим этапом совершенствования информационного
обеспечения является внедрение автоматизированных информационных систем, охватывающих весь механизм государственного заказа. Основной целью внедрения таких систем является не только
использование нового программного обеспечения и технологий, но
201
Раскрывая сущность неудобств, связанных с необходимостью дополнительной публикации информации, представляется возможным привести пример
Ярославской области. Так стоимость публикации одного листа информации в издании формата А3 составляет порядка 30 тысяч рублей. Месячная стоимость публикации информации составляет порядка 500 тысяч рублей, что практически соответствует месячному фонду оплаты труда всего штата сотрудников уполномоченного
органа Ярославской области, осуществляющего заказ и оплату публикации. Помимо расходов на опубликование возникают сложности при согласовании сроков размещения информации на официальном сайте и в официальном печатном издании,
так как нормы закона обязывают размещать информацию в обоих ресурса в один
день. Следует учесть, что публикация требует верстки, корректировки и непосредственно печати представленной информации. Таким образом, в Ярославской области сложилась практика размещения информации 2 раза в неделю. При этом информация для опубликования передается в официальное печатное издание за два дня,
что приводит к дополнительным сложностям в виде отсутствия возможности оперативного размещения информации в случае необходимости.
142
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
и организацию нового подхода к размещению заказа, основанного
на создании единого процесса документооборота, объединяющего
государственных заказчиков, финансовые органы, уполномоченные органы, распорядителей бюджетных средств с целью образования единого пространства и совершенствования механизма государственного заказа.
Необходимо подчеркнуть, что программные комплексы, внедряемые для автоматизации процесса государственных закупок,
могут иметь различные функции, обладать различным масштабом
и направленностью. Все эти показатели зависят от организационной структуры механизма размещения заказов и распределения ответственности между участниками процесса.
В целом специалисты, задействованные в процессе размещения заказов для государственных нужд, выделяют следующие положительные эффекты от внедрения автоматизированных информационных систем:
– информационную поддержку участников процесса планирования закупок;
– совершенствование процесса подготовки, проведения и контроля за результатами торгов;
– усовершенствование системы сбора, учета и систематизации
данных;
– предоставление возможностей для современных методов
маркетинга и мониторинга.
Отдельно следует отметить практику электронной торговли в
рамках совершенствования информационного обеспечения механизма государственного заказа. Необходимость внедрения электронных торговых площадок является дискуссионным вопросом,
однако на современном этапе рост объемов электронной торговли
является общемировой тенденцией.
По мнению руководителя ФАС И. Ю. Артемьева, внедрение
электронных аукционов в общероссийскую практику принесет
экономию не менее 20 % расходов на государственные закупки
ежегодно.
143
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
С. Макоцкий202 выделяет следующие ключевые факторы и
процент экономии, достигаемый от использования электронной
торговли (см. табл. 5).
Таблица 5
Ключевые факторы экономии
Организация труда
Консолидация закупок
Минимизация цены закупки
Сокращение злоупотреблений
Итого:
Экономия, %
2
5
5
3
15
О. А. Кобелев203 выделяет следующие преимущества, возникающие при использовании электронных торгов:
– снижение издержек обращения на 20–30 %, что позволит
предприятиям малого бизнеса конкурировать с более крупными
предприятиями;
– преодоление барьеров территориальной отдаленности и недостатка информации;
– повышение транспарентности рынков: покупатели и продавцы владеют всей полнотой информации о состоянии и конъюнктуре рынка;
– возрастание доли прямых контрактов между производителями и потребителями товаров, работ, услуг;
– прозрачность электронной торговли способствует снижению коррупции в системе государственных закупок.
Анализируя представленные выше преимущества, следует
отметить, что, по нашему мнению, ни один из представленных
тезисов не является неоспоримым утверждением. Так, снижение издержек обращения и преодоление территориальных барьеров не может быть достигнуто электронной торговлей в силу
того, что предметом торгов всегда является заключение контракта на поставку определенных товаров, выполнение работ,
оказание услуг, а не сам факт участия в торгах. Повышение
202
Макоцкий С. Интернет в действии: практическая модель // Материалы
конференции В2В «Интернет в бизнесе, бизнес в Интернете» (Москва, 6 июля 2000
г.) М., 2000.
203
Кобелев О. А. Проблемные вопросы электронной торговли в России.
URL: http://www.citiforum.ru
144
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
транспарентности рынков и увеличение доли прямых контрактов также не может быть достигнуто путем внедрения электронных торгов, так как вся полнота информации о ценах, заключенных по результатам, как электронных, так и обычных
торгов размещается в общем доступе.
Консолидация закупок также не является прямым следствием электронной торговли, но может быть достигнута путем автоматизации процесса сбора информации и централизации механизма государственного заказа на уровне административного
образования.
По нашему мнению, среди представленных преимуществ,
достигаемых посредством использования электронных торгов,
внимания заслуживает в первую очередь возможность снижения
коррупции, что достигается введением электронно-цифровой
подписи и ведет к исключению манипуляций, осуществляемых
представителями заказчика, уполномоченного органа с информацией, представленной участниками торгов. Кроме того, существенно важным компонентом внедрения электронных торгов является возможность оптимизации организации труда специалистов,
задействованных в процессе определения победителя торгов,
достигаемой путем автоматизации.
Предположим, что действительно важным фактором необходимости внедрения электронных торгов является возможность
преодоления или, во всяком случае, минимизации актуальной на
сегодняшний день проблемы сговора среди участников торгов.
Такая возможность достигается анонимностью участия в электронных торгах: участники размещения заказа при участии в аукционе имеют всего лишь порядковые номера регистрации на
электронной площадке, что затрудняет возможность идентификации оппонентов и последующего сговора.
Раскрыв причины целесообразности внедрения электронных
торгов, а также обозначив их основные преимущества, важно отметить те ключевые пункты, достижение которых необходимо
для полноценного внедрения и развития электронной торговли в
России. Прежде всего необходимо формирование прозрачной и
согласованной правовой среды. Так, в настоящее время существует проблема недостаточного нормативно-правового обеспече145
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ния в сфере передачи данных и электронного документооборота204. Решению данной проблемы способствует принятие в марте
2009 г. единого порядка пользования сайтами в сети Интернет.
Также необходима разработка стандартов процедур и механизмов
функционирования электронного документооборота.
В целом дальнейшее развитие системы информационного
обеспечения механизма государственного заказа связано с укрупнением и централизацией. В 2010 г. планируется преобразование многоуровневой системы федеральных, региональных и
муниципальных сайтов в единый информационный ресурс, где
будет размещаться информация обо всех государственных и муниципальных закупках.
Стратегическое планирование и управление, использование
методов и инструментов маркетинга на всех этапах функционирования института государственного заказа возможно только при
внедрении прогрессивных информационных технологий. Таким
образом, вложение средств в долгосрочные проекты по автоматизации механизма государственного заказа должно рассматриваться как инвестиции, от которых будет получена реальная отдача,
выражаемая в повышении совокупной эффективности всего института государственного заказа в России.
Подводя итоги, следует отметить, что в качестве приоритетного направления развития системы информационного обеспечения
государственного заказа в России выступает создание единого информационного пространства государственных закупок, которое
предполагает отказ от использования неэффективных информационных технологий, а также внедрение единых параметров и стандартов при единой информационной структуре. Это позволит на
постоянной основе проводить комплексный анализ состояния государственных закупок, направленный на предотвращение системных кризисов, осуществление мониторинга и повышения эффективности контроля за использованием бюджетных средств.
Еще одним направлением совершенствования механизма
размещения заказов для государственных нужд в России является
внедрение и использование методов оценки эффективности его
функционирования.
204
См.: Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок.
146
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В зависимости от предмета и сферы исследования понятие
эффективность экономической системы может пониматься как
«результативность экономической системы, выражающаяся в отношении полезных конечных результатов ее функционирования к
затраченным ресурсам»205. В основе эффективности механизма
государственных закупок лежит оптимальное распределение
имеющихся у общества ресурсов для максимального удовлетворения публичных потребностей.
Оценка эффективности механизма государственных закупок
предполагает использование ряда показателей и подходов, позволяющих получить оценку эффективности (качества) закупок на
разных этапах функционирования института государственного
заказа. При этом необходимо понимать, что качество механизма
государственного заказа в первую очередь должно определяться
качеством производимых общественных товаров. Иными словами, необходимо четко оценить качество производимых государством общественных благ, при этом такая оценка должна производиться на основе оценки качества отдельных элементов механизма государственного заказа.
Оценка качества предполагает применение методов анализа
издержек и результативности, издержек и выгод с учетом внешних
эффектов и фактора времени, с учетом рисков и неопределенности,
с применением анализа условий и полноты контрактации.
В зарубежной практике при оценке качества государственных закупок используют следующие критерии:
– соответствие закупаемой продукции запросам потребителей;
– обеспечение наилучших условий закупки;
– соблюдение принципов прозрачности;
– выбор надежного и квалифицированного поставщика;
– достижение социальных, экономических или экологических
эффектов206.
205
Приведено по: Г. Н. Мельников, А. Н. Ветров Институциональный
взгляд на проблему создания эффективной экономической системы государственных и муниципальных закупок // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2007. № 7.
206
Arrowsmith Sue, Arwel Davies. Public Procurement: Global Revolution.
London: Kluwer Law International, 1998.
147
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В России в настоящее время отсутствует единая методика
оценки качества производимых закупок. Законом не предусматривается необходимость сбора соответствующих данных. Ряд
специалистов, задействованных в сфере государственного заказа,
считает, что закон подменяет понятие качества закупки. Так, качество закупки в настоящее время определяется величиной разницы между ценой покупки и завышенной начальной ценой, а не
достижением максимального результата при расходовании ассигнованных на удовлетворение общественных потребностей бюджетных средств207.
На сегодняшний день для оценки качества механизма размещения заказа для государственных нужд в России используются Методические рекомендации Минэкономразвития РФ
(письма от 02.06.2000 г. № АС-751/4-606 и от 23.03.2003 г.
№АШ-815/05). Они предназначены для использования государственными заказчиками и содержат методы расчета эффективности расходования бюджетных средств на базе двух основных
оценочных показателей:
– сокращение расхода бюджетных средств;
– сравнительная эффективность.
Целью использования таких показателей является:
– достижение максимальной эффективности расходования
бюджетных средств;
– обеспечение доступа к бюджетным заказам всем участникам рынка;
– установление единообразия правил и процедур закупок;
– организация контроля за размещением заказов.
В данных рекомендациях делается попытка комплексного
подхода к оценке качества механизма размещения заказов для государственных нужд. Рекомендуется использование монетарной
эффективности государственных закупок и оценки индикативной
эффективности размещения заказов для государственных нужд.
Рассмотрим методику монетарной оценки. Основной акцент
в методике делается на расчет показателей сокращения расходов
и сравнительной эффективности, а также отдельных показателей,
207
Кузнецова И. В. ЕГЭ государственного и муниципального заказа, или
Тест для госзаказа // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2007. № 7.
148
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
характеризующих структуру способов закупки. Показатели сокращения расходов характеризуют экономию и косвенно отражают эффективность государственных закупок. Рекомендованы
показатели абсолютного и относительного сокращения расходов.
Проблема применения критериев, определяющих качество
функционирования механизма государственного заказа, заключается в невозможности рассчитать большинство показателей на
основе существующей системы учета и статистического наблюдения. Недостатки официальной статистической информации,
особенно аналитической позволяют сделать лишь приблизительную оценку качества механизма государственного заказа.
Подводя итоги, следует отметить, что качество механизма
государственного заказа может выражаться как в прямой экономии бюджетных средств, так и в сопутствующих эффектах, например в повышении конкуренции и прозрачности процедур закупок, поддержке определенных видов поставщиков, среди которых субъекты малого предпринимательства, учреждения и
предприятия уголовно-исполнительной системы и т. д. Качество
функционирования (совокупная эффективность) всего института
государственного заказа может включать в себя также эффекты,
достигаемые от стимулирования развития определенных отраслей экономии, развития инновационного производства, снижения
коррупции и т. д.
На основании вышеизложенного необходимо отметить, что
качество функционирования всего института государственного
заказа включает в себя показатели качества функционирования
отдельных его элементов и требует комплексного подхода управления государственными заказами.
Совершенствование организационно-методического сопровождения механизма государственного заказа напрямую связано
с проводимой в России административной реформой, направленной, в том числе, на повышение открытости и прозрачности деятельности, осуществляемой органами государственной власти.
Итоговым показателем, позволяющим оценить функционирование системы размещения государственного заказа, является
ее эффективность. Среди основных показателей эффективности
149
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
использования государственных средств можно выделить следующие:
– сопоставление произведенных затрат с полученными результатами (экономия бюджетных средств);
– структуру государственных закупок;
– длительность и трудоемкость процедур;
– социально-экономические эффекты, получаемые в результате размещения заказов.
Эффективность системы размещения заказов для государственных или муниципальных нужд во многом зависит от распределения полномочий среди участников процесса. В российской
практике следует выделить две модели организации государственных закупок:
– децентрализованные структуры;
– централизованные структуры.
Создание децентрализованных структур предполагает выполнение всех функций по осуществлению закупок заказчиком.
Необходимо отметить, что положительной чертой функционирования данной системы является независимость распорядителя
бюджетных средств при принятии решений (возможность самостоятельно проводить торги, выбирать победителя и самостоятельно требовать исполнения контракта). Однако в этом случае в
одном субъекте или муниципальном образовании могут сосуществовать различные подходы к проведению конкурсных процедур, различные подходы к выбору победителей торгов. Как правило, при таком подходе, в отсутствие единой политики в сфере
размещения заказа, в одном административном образовании,
будь то область или поселение, имеет место большее количество
нарушений законодательства. Функционирование данной системы представлено на рис. 30.
Существенными минусами данной системы являются следующие:
– отсутствие единой политики в сфере размещения заказов и
единообразных методических подходов к организации процедур
закупок;
– отсутствие прозрачности проводимых процедур из-за децентрализации информации;
150
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
У.Р.З.
У.О.К.
К.О.
Г.З.
О.П.И.
О.С.
У.О.П.
Рис. 30. Функционирование децентрализованной системы размещения
заказов208: Г. З. – государственные заказчики; К. О. – органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление контроля в
сфере размещения государственного заказа; У. Р.З. – участники
размещения заказа; О. С. – орган, уполномоченный на ведение
официального сайта для размещения информации о размещении
заказов; У. О.П. – орган, уполномоченный на составление плана
закупок; О. П.И. – орган, уполномоченный на размещение информации
о размещении заказов в официальном печатном издании; У. О.К. –
орган, уполномоченный на осуществлению функций по ведению
реестра заключенных контрактов
– привлечение необоснованно большого числа государственных служащих к организации процесса государственных закупок
(пример: в Ярославской области наделены функциями по размещению заказа около 230 заказчиков; в случае отсутствия уполномоченного органа каждому государственному заказчику необходимо было бы создать свои комиссии по организации и проведению торгов, работающие автономно, а соответственно не
придерживающиеся единого подхода к принятию решений);
– увеличение вероятности сговора;
208
Составлено авторами.
151
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
– увеличение количества нарушений в сфере размещения заказа;
– отсутствие условий для консолидации заявок и соответственно снижение вероятности более эффективного проведения
торгов;
– появление различий в типовых формах документов у различных заказчиков, что приводит к непониманию среди участников размещения заказа.
Создание централизованных структур, в свою очередь, предполагает системное разделение полномочий и функций по формированию и размещению заказов для государственных и муниципальных нужд между субъектами таких структур. В рамках
данной модели организации закупок создается уполномоченный
орган, наделенный функциями по размещению заказов для нужд
государственных или муниципальных заказчиков (см. рис. 31).
К.О.
Г.З.
У.О.
У.Р.З.
Рис. 31. Функционирование централизованной системы размещения
заказов209: У. О. – уполномоченный в сфере размещения государственного заказа орган исполнительной власти; Г. З. – государственные заказчики; К. О. – органы исполнительной власти,
уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения
государственного заказа; У. Р.З. – участники размещения заказа
209
Составлено авторами.
152
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Безусловными плюсами организации централизованной системы во главе с уполномоченным на осуществление функций по
размещению заказов органом исполнительной власти, являются
следующие:
– создание профессиональной структуры по организации
торгов и освобождение заказчиков непрофильной деятельности;
– к организации процедур закупок привлекаются только квалифицированные специалисты, владеющие знаниями в сфере
размещения заказа, что позволяет в полной мере обеспечивать
соблюдение норм действующего законодательства;
– возникает возможность консолидации однотипных закупок,
осуществляемых разными заказчиками, что ведет к укрупнению
заказов и, как следствие, повышению заинтересованности со стороны поставщиков и повышению эффективности расходования
бюджетных средств;
– существенно уменьшается вероятность сговора, так как комиссии формируются для организации каждой отдельной процедуры торгов, а в их состав привлекаются работники государственного заказчика;
– уменьшается численность государственных служащих, задействованных в процессе размещения заказа, так как весь спектр
функций осуществляется работниками уполномоченного органа;
– единая юридическая поддержка размещения государственного заказа от проверки документации до представления интересов при рассмотрении жалоб;
– ответственность за нарушения в сфере размещения заказа
полностью снимается с государственных заказчиков и переносится на уполномоченный орган;
– обеспечивается прозрачность закупок;
– создается единое пространство по размещению заказов на
территории всей области путем разработки и проведения единой
государственной политики в области организации госзакупок;
– данная система более удобна для работы контролирующих
органов, так как все функции выполняются одной структурой;
– работа с Федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере
размещения заказов, ведется напрямую путем передачи предло153
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
жений по внесению изменений в закон или направления запросов
на разъяснение положений Федерального законодательства.
Анализируя российскую практику построения системы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд,
следует отметить, что построение централизованных структур
является приоритетным направлением развития системы размещения заказов в РФ. Такая модель обеспечивает эффективное
распределение функций между независимыми и профессиональными участниками системы размещения заказов, однако требует
жесткой регламентации их взаимодействия210.
Необходимо также отметить, что создание уполномоченного
органа способствует обеспечению прозрачности процесса закупок за счет распределения функций между государственным заказчиком, уполномоченным органом и конкурсной комиссией.
Говоря о разделении полномочий между заказчиками и уполномоченными органами, нельзя не сказать и об антикоррупционной составляющей, которая должна закладываться в основу их
взаимоотношений, так как участие органов исполнительной власти в гражданско-правовых отношениях посредством размещения
государственного заказа является сферой, которая особенно подвержена коррупции. Позитивный потенциал эффективного информационного обеспечения государственного рынка усиливает
противодействие системной коррупции, поскольку обеспечивает
всех хозяйствующих субъектов адекватной прозрачной и конкурентной средой. Однако возможно это только путем отделения
организационных структур, то есть структур, формирующих заказ, от структур, занимающихся его размещением. При этом размещение заказов более эффективно осуществлять в рамках централизованной системы, созданной в границах субъекта, муниципального образования, поселения.
210
В ряде субъектов РФ уже сформировались институциональные основы
по развитию региональных государственных рынков, в рамках которых созданы
и функционируют уполномоченные органы, отвечающие за реализацию государственного заказа. Среди таких субъектов РФ можно выделить г. Москву,
г. Санкт-Петербург, Московскую область, республику Татарстан, Ярославскую
область. Более подробно см.: Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок.
154
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Подводя итоги, необходимо отметить, что в настоящее время
в России происходит формирование институциональной среды
для развития контрактных отношений на рынке государственных
заказов. Устанавливаются и законодательно закрепляются экономические условия, социальные правила и юридические нормы,
регламентирующие отношения государства-заказчика и подрядчиков – хозяйственных субъектов различных форм собственности
в сфере государственных закупок.
Однако функционирование созданной в Российской Федерации системы размещения государственных заказов сопровождается рядом проблем, для решения которых необходимо предпринять целый комплекс мер, направленных на развитие институтов
экономики государственного заказа, а именно:
– совершенствование законодательства;
– повышение качества работы заказчиков, уполномоченных
органов;
– усиление открытости и прозрачности государственного
рынка за счет эффективного информационного обеспечения процесса закупок;
– создание электронного рынка как способа снижения трансакционных издержек и ускорения оборачиваемости фондов;
– разработка и внедрение показателей качества функционирования государственного рынка на основе анализа отдельных
его элементов и комплексного подхода к управления государственными заказами;
– совершенствование организационных аспектов функционирования рынка, направленное на совершенствование его структуры путем достижения оптимального соотношения инструментов
централизованного и децентрализованного управления размещением государственного заказа.
155
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 4. Отдельные аспекты
функционирования
государственного рынка в РФ
4.1. Ценообразование, управление рисками
и «аутсорсинг» в системе
органов государственной власти
на примере государственного рынка
Размещение государственного и муниципального заказа неразрывно связано с формированием бюджетного процесса, отличительной особенностью которого является существенный разрыв во
времени между принятием решения о возникновении обязательств
(например, расходных) и фактическим его исполнением. В рамках
финансового планирования большое значение имеет уровень достоверности и научной обоснованности прогноза социальноэкономического развития. Для планирования государственных закупок наибольшее значение имеют ценовые показатели. В составе
прогноза к ним относятся: индекс потребительских цен, индекс тарифов на отдельные виды продукции и услуг, индекс цен в капитальном строительстве, включая строительно-монтажные работы,
показатели финансового баланса, индекс цен производителей.
Однако даже современные методы прогнозирования не могут
учитывать ситуаций, которые иногда возникают в экономике под
влиянием факторов и условий, которые крайне трудно предсказывать. К ним прежде всего относятся политические, психологические и природные. Крайне трудно прогнозировать ситуацию на
международных рынках товаров, цены на которые устанавливаются по результатам биржевых торгов.
Подходы к определению ценовой политики в рамках формирования и размещения государственного заказа находятся в русле
общей системы государственного регулирования цен и тарифов211.
211
Батчаев А. Р., Бекташев А. А., Бланк В. В., Залесский Н. Н., Лютов С. В.,
Ромашова О. В. Формирование и развитие системы государственного заказа на
примере опыта Санкт-Петербурга. СПб., 2006.
156
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В части закупки товаров (работ, услуг), цены на которые регулируются государством, удовлетворение государственных (муниципальных) нужд осуществляется в объемах финансирования, соответствующих регулируемым ценам. Нормативное регулирование
цен сохранилось в ограниченном круге секторов хозяйственной
деятельности. Однако их функционирование оказывает определяющее влияние на многие стороны жизнедеятельности страны, в
т. ч. уровень конкурентоспособности национальной экономики и
социальное благополучие граждан. К числу таких секторов относятся:
топливно-энергетический
комплекс,
жилищнокоммунальное хозяйство, общественный транспорт городского и
пригородного сообщения, железнодорожный транспорт, отдельные виды социальных и бытовых услуг, а также некоторые другие.
При закупке товаров (работ, услуг), цены на которые устанавливаются на рынке в соответствии со спросом и предложением,
удовлетворение государственных (муниципальных) нужд осуществляется в объемах финансирования, соответствующих свободным рыночным ценам. Существенно важным этапом размещения
таких заказов представляется точное определение начальной (максимальной) цены товара, работы, услуги с учетом сроков проведения процедур, а также сроков поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг.
В существующих условиях все большее значение для оптимизации расходов бюджетов на закупку необходимых для удовлетворения государственных (муниципальных) нужд товаров (работ,
услуг) имеет мониторинг цен. Например, ценообразование на
строительном рынке осуществляется на основе рыночных механизмов. В то же время еще с советских времен сохранилась система подготовки информационно-справочных материалов в сфере
ценообразования и сметного нормирования, которая выступает в
качестве ориентира на рынке строительных услуг и позволяет
оценивать обоснованность расходов на материалы и отдельные
виды работ, финансируемые за счет бюджетных средств.
В конце 2008 г. в Ярославской области внедрен механизм
проработки рынка товаров с целью определения начальных (максимальных) цен контрактов на поставку товаров. Функционирование механизма мониторинга осуществляется в соответствии с по157
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
становлением Правительства Ярославской области 23.10.2008 г.
№ 544-п «О порядке определения начальной (максимальной)
цены государственного контракта при осуществлении размещения заказов на поставку товаров для государственных нужд
Ярославской области», разработанным в рамках постановления
Правительства области от 27.08.2008 г. № 456-п «О ходе исполнения размещения государственного заказа в Ярославской области» в целях эффективного использования средств областного бюджета, а также во исполнение мероприятий по противодействию коррупции в органах исполнительной власти
Ярославской области.
Основными целями проведения мониторинга являются:
– установление единого подхода к определению начальной
(максимальной) цены государственного контракта (далее – НЦК);
– превентивное сокращение бюджетных расходов на закупку
товаров, работ услуг;
Мониторинг осуществляется на основании сравнительного
анализа следующих уровней цен:
– статистические цены;
– контрактные цены ранее проведённых торгов;
– цены хозяйствующих субъектов.
Следует отметить, что, помимо определения адекватной (рыночной) цены товара и установления обоснованных стоимостных
предложений в рамках формирования и размещения государственного заказа, процесс мониторинга позволяет достигать также следующих результатов:
– формирование статистической базы с целью составления
прогнозов уровней цен в различные временные периоды;
– формирование баз данных хозяйствующих субъектов и проведение анализа уровня развития товарных рынков региона;
– привлечение максимального количества участников размещения заказа.
Следующим шагом в развитии процесса установления рыночных цен контрактов является создание системы государственного мониторинга цен в строительстве. Несмотря на существование информационно-аналитической базы по вопросам
ценообразования, представленной как структурами федераль158
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ной власти, так и региональными центрами ценообразования в
строительстве, она порой не отражает истинного состояния дел.
В качестве примера такого несоответствия представляется возможным привести торги на право заключения государственного
контракта на выполнение функций застройщика при строительстве концертно-зрелищного центра в г. Ярославле. НЦК согласно сводного сметного расчета, проверенного ГАУ ЯО «Государственная экспертиза в строительстве», была установлена в
размере 2 237 378 160,00 рублей. По итогам проведения открытого аукциона, к участию в котором были допущены пять организаций, итоговая цена контракта была определена в размере
1 342 426 896,00 рублей. Итоговое снижение цены по результатам проведения процедур составило 40%. С одной стороны, такой показатель может свидетельствовать о высоком уровне
конкуренции среди участников размещения, однако, с другой
стороны, следует сделать вывод, что данные, использованные
государственным органом, отвечающим за мониторинг и определение рыночных цен в строительстве, при установлении НЦК
не отражает реальной ситуации на строительном рынке. В случае отсутствия конкуренции (к участию в торгах допущен
единственный участник) заказчик вынужден был заключить
контракт с таким участником по начальной цене. В данном случае одной из целей мониторинга является минимизация рисков,
связанных с отсутствием конкуренции при проведении торгов.
Обосновав необходимость внедрения мониторинга в систему размещения заказов Ярославской области, следует обратить
внимание на необходимость дальнейшего повышения эффективности ее функционирования. В связи с большими объемами
средств (составляющими более половины областного бюджета),
распределяемыми в рамках областного заказа, большое значение приобретает возможность создания системы управления и
снижения рисков при размещении заказов. Под риском в данном случае понимается вероятность (угроза) невыполнения или
ненадлежащего выполнения государственного или муниципального заказа, которое может повлечь возникновение финансовых потерь бюджетной системы или нанесения иного ущерба
159
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
интересам государства или местного самоуправления212. Возникновение рисков связано с неопределенностью условий выполнения государственного или муниципального заказа. Все
виды рисков в сфере государственных закупок можно условно
разделить на 2 большие группы213. К первой группе относятся
общие риски, которые практически в равной степени распространяются на всех участников процесса государственных закупок. Возможности их влияния на снижение степени таких
рисков крайне малы. Факторы, определяющие степень риска,
носят по преимуществу объективный характер. Государственные (муниципальные) заказчики и исполнители контрактов не
могут оказывать на них существенного влияния. К числу рисков относятся: политический, экологический, инфляционный,
конъюнктурный и некоторые другие.
Действительно, на возможность и результативность надлежащего выполнения государственного заказа могут повлиять возможные политические кризисы, возникновение общественных
волнений, акций гражданского неповиновения, вооруженных
конфликтов, природные бедствия и катастрофы, а также прочие
неприятности. Инфляционные и конъюнктурные риски связаны с
возможностью увеличения или уменьшения темпов роста цен, а
также с резкими изменениями ситуации на рынке товаров и услуг
(рост цен на строительные товары и нефтепродукты). Подобные
риски возрастают при выполнении государственных заказов,
имеющих длительный срок реализации, например строительстве
сложных инфраструктурных сооружений (мосты, каналы, тоннели
и пр.), кораблей, самолетов и иных объектов.
К другой группе относятся специфические риски. К такого
рода рискам относятся: структурные, финансовые, коммерческие,
отраслевые, региональные, временные и некоторые другие. Например, структурные риски связаны с резкими, необоснованными
изменениями в соотношении способов размещения заказов, прежде всего конкурсных и неконкурсных. Известно, что риски не212
Батчаев А. Р., Бекташев А. А., Бланк В. В., Залесский Н. Н., Лютов С. В.,
Ромашова О. В. Формирование и развитие системы государственного заказа на
примере опыта Санкт-Петербурга. СПб., 2006.
213
Там же.
160
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
выполнения или ненадлежащего выполнения заказа возрастают
при проведении конкурсных процедур. В то же время именно эти
процедуры позволяют получить ощутимую экономию бюджетных средств. Финансовые риски связаны с вероятностью невозвращения аванса, уплаченного исполнителю заказчиком, а также
невозможностью качественного выполнении заказа из-за резкого
снижения цены контракта (иногда до уровня себестоимости или
даже ниже ею) по итогам торгов. Например, такая форма, как
аукцион, предполагает изменение (понижение) цены закупки от
начального уровня. При такой процедуре выбора победителя качественное исполнение заказа возможно при условии изначального завышения цен.
Коммерческие риски являются отражением уровня конкуренции на рынке. В частности, государственный заказ на приобретение, например, сложного вида технологического или диагностического оборудования может оказаться неэффективным, из-за
того, что в период исполнения заказа на рынке появится новый
вид аналогичного оборудования с более совершенными характеристиками и менее высокой ценой. Отраслевые риски определяются спецификой развития конкретного сектора экономики. Например, в условиях беспрецедентного роста мировых цен на нефтепродукты весной 2006 г., увеличиваются риски того, что
поставщики топлива, заключившие контракты с государственными заказчиками в начале года, могут не обеспечить его поставки
по определенным ранее ценам во второй половине года. Примером
обратной ситуации может быть снижение цен на нефтепродукты,
начавшееся в конце 2008 г. В этом случае возникает ситуация, при
которой исполнение обязательств государственным и муниципальным заказчиком оказывается неэффективным, ввиду того что
цены заключенных государственных и муниципальных контрактов
являются фиксированными и изменению не подлежат. В этом случае бюджет несет потери, вызванные тем, что уровень цен на момент заключения контракта был выше существующего и соответственно в настоящее время данные товары можно приобрести по
более низкой цене. Высоки отраслевые риски и там, где предметом
государственного заказа является сложное оборудование, требующее последующего регулярного технического обслуживания.
161
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Региональные риски связаны с неустойчивостью развития
отдельных территорий или городов страны. Выполнение на их
территории государственных заказов может быть сопряжено с их
последующей неоплатой (из-за дефицитности бюджетов) или невозможностью завершения из-за возникновения различных административных барьеров. Временные риски определяются тем, что
в ряде случаев при определении условий контракта закладываются необоснованные сроки его выполнения. Государственные заказчики, как правило, заинтересованы в снижении этих сроков,
например, чтобы приурочить сдачу какого-нибудь объекта к
юбилейной дате, приезду руководства страны, иностранных делегаций и прочим событиям политической важности.
Для снижения степени рисков необходимо их регулирование.
К числу основных мер по регулированию рисков относятся:
– выявление и систематизация рисков;
– мониторинг рисков;
– определение системы критериев и способов анализа рисков;
– подготовка и осуществление мероприятий по снижению
рисков.
В Ярославской области в настоящее время активно применяются финансовые механизмы снижения рисков. Так, законом определена возможность заказчика устанавливать обеспечение заявок на участие в торгах, размер которого составляет 5 % от НЦК.
Кроме того, существует возможность установления обязательств
по обеспечению исполнения контракта. В Ярославской области
нормативно закреплена обязанность заказчика устанавливать
обеспечение исполнения условий контракта, в случае если предусмотрена выплата аванса. Механизм обеспечения исполнения
обязательств поставщика, исполнителя, подрядчика реализуется
по трем направлениям:
1) передача в залог денежных средств;
2) страхование ответственности;
3) банковская гарантия.
Наиболее предпочтительными являются второй и третий
способы, обеспечивающие привлечение кредитных и страховых
организаций к процессу размещения заказа.
162
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Анализируя пути повышения эффективности функционирования регионального института размещения заказов для государственных нужд, следует отметить большой набор функций, присущий данной системе. В связи с этим следует поставить вопрос
о целесообразности выполнения всех операций по размещению
заказов для государственных нужд в рамках одной структуры.
Кроме того, необходимо оценить целесообразность выполнения
данных функций государственными органами.
Проведение административной реформы предполагает необходимость повышения качества системы государственного
управления, в том числе путем внедрения новых технологий менеджмента. Одной из таких технологий является система аутсорсинга, которая активно применяется в бизнесе и подразумевает
передачу стороннему подрядчику часть некоторых функций или
частей бизнес-процесса (например, покупка автопроизводителем
отдельных узлов и деталей).
Аутсорсинг в государственных структурах определяется как
механизм выведения определенных видов деятельности за рамки
полномочий органов исполнительной власти путем привлечения
внешних исполнителей.
Целью анализа является оценка целесообразности и эффективности передачи на аутсорсинг отдельных государственных
функций на примере функций, возложенных на департамент государственного заказа Ярославской области, и возможности их
реформирования.
Анализ проводился по следующим основным критериям:
1. Правовая допустимость.
Законом установлена не только процедура размещения государственных заказов, но и пределы и порядок передачи функций
государственных заказчиков. В частности, государственные органы вправе уполномочить бюджетные учреждения и иных получателей бюджетных средств на выполнение функций государственного заказчика, т. е. передать все функции.
В остальных случаях возможна только частичная передача
функций:
– специальному уполномоченному органу по размещению
заказов, который осуществляет функции по размещению заказов
163
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
для государственных или муниципальных заказчиков, определенные решением о создании соответствующего уполномоченного органа (в настоящее время постановление Администрации
Ярославской области от 23.12.2005 г. № 344 «О создании департамента государственного заказа Ярославской области»). При
этом государственные или муниципальные контракты подписываются заказчиками;
– специализированной организации в случаях и порядке, предусмотренных ст.6 Закона.
Закон допускает передачу только части функций (технических по характеру), исполняемых департаментом государственного заказа Ярославской области специализированной организации, т. е. на аутсорсинг. Это функции по разработке конкурсной
документации, документации об аукционе, опубликование и размещение извещений о проведении открытых конкурсов или открытых аукционов, направления приглашений принять участие в
закрытых конкурсах или в закрытых аукционах и иных связанных с обеспечением проведения торгов функций.
При этом создание комиссии по размещению заказа, определение начальной (максимальной) цены государственного или муниципального контракта, предмета и существенных условий государственного или муниципального контракта, утверждение
проекта контракта, конкурсной документации, документации об
аукционе, определение условий торгов и их изменение осуществляются заказчиком, уполномоченным органом, а подписание государственного или муниципального контракта производится заказчиком.
Невозможна также передача:
– функций по ведению реестров государственных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов от имени Ярославской области,
– функций по размещению информации о размещении заказов на официальном сайте субъекта Российской Федерации,
– функций по опубликованию информации о размещении заказов в официальном печатном издании субъекта Российской
Федерации.
164
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Возможность передачи отдельных функций на аутсорсинг
Законом определена, однако в настоящее время отсутствует нормативная правовая база, необходимая для внедрения механизма
аутсорсинга в сфере размещения государственного заказа, нет
достаточного правового закрепления, определяющего порядок
его применения в данной сфере.
Необходима значительная подготовительная работа по формированию соответствующих элементов законодательства, методических материалов.
Формализуемость требований к выполнению процесса.
При аутсорсинге возможности прямого административного
воздействия на негосударственные структуры, оказывающие услуги снижаются. Передавая часть функций по размещению государственного заказа специализированной организации, заказчик
не может полностью контролировать действия аутсорсера, что
может привести к существенным нарушениям действующего законодательства. Закон очень жестко регламентирует различные
этапы размещения заказов для государственных нужд, в особенности временные рамки, отведенные на их проведение. За допущенные нарушения установлены серьезные штрафные санкции. В
соответствии со ст. 6 Закона заказчик, уполномоченный орган несут солидарную ответственность за вред, причиненный физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий
(бездействия) специализированной организации, совершенных в
пределах полномочий, переданных ей заказчиком, уполномоченным органом на основе контракта и связанных с размещением заказа, при осуществлении ею переданных функций от имени заказчика или уполномоченного органа.
Также при передаче части функций по размещению государственного заказа специализированной организации нужно учитывать, что появляется риск утечки информации, не предназначенной для общего пользования.
Кроме того, отдельный аутсорсинг-проект рассчитан на период
не более одного года, поэтому возникает проблема проведения повторных конкурсов (аукционов) для определения аутсорсера в следующем календарном году. При этом если в предыдущем периоде
реализацией процесса занималась одна компания, то в случае сме165
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ны компании могут возникнуть объективные проблемы, связанные
с отличиями в характере их работы, отличиями в квалификации
персонала и различными техническими возможностями.
Нужно учитывать, что всегда существует риск отказа аутсорсера от исполнения взятых на себя обязательств в одностороннем
порядке, что в свою очередь приведет к коллапсу системы размещения заказа в Ярославской области на срок от трех до пяти
месяцев.
Государственная функция передается для реализации
внешнему подрядчику, с которым у органов исполнительной
власти Ярославской области не может быть формальных отношений подчиненности/подконтрольности. Необходима адекватная система взаимодействия органов исполнительной власти
Ярославской области и специализированных организаций, при
которой возможен контроль за процессами, осуществляемыми
сторонними подрядчиками, где должны быть четко сформулированы требования, предъявляемые к ним. Формирование такой
системы может быть весьма затратным с точки зрения «экономики аутсорсинга», а в случае формирования неэффективной
системы существует вероятность невыполнения функций государственного заказа.
Наличие рыночного предложения на выполнение данного
процесса
В настоящее время в Ярославской области создана отлаженная, централизованная система размещения заказов или так называемая система «одного окна». Сильными сторонами такой системы являются:
– проведение единой государственной политики среди государственных заказчиков;
– наличие в департаменте государственного заказа Ярославской области обученных, имеющих опыт работы высокопрофессиональных кадров в области закупок;
– высокий уровень ответственности работников департамента за весь процесс разработки и размещения государственного заказа;
– унифицированные формы документов, требований, единый
порядок оценки заявок, системы обеспечения контрактов;
166
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
– возможность планирования бюджетных расходов.
В случае привлечения аутсорсера появится необходимость
создания новой, действующей не менее эффективно системы, частью которой должна стать негосударственная организация или
организация, привлекаемая на конкурсной основе для оказания
услуг (выполнение работ), которые обладают рядом характеристик, позволяющих выполнять переданные им функции:
– соответствующую задачам материально-техническую базу;
– соответствующий задачам кадровый потенциал;
– соответствующий задачам опыт работы.
В настоящее время нет развитого саморегулируемого рынка
компаний, оказывающих услуги аутсорсинга государственных
функций в системе государственного заказа в полном объеме не
только в Ярославской области, но и в России в целом. Рынок таких услуг еще только начинает складываться. И это наиболее
серьезная проблема. Передача функций, возложенных на департамент государственного заказа Ярославской области на аутсорсинг, при ограниченном рыночном потенциале таких услуг, приведет к снижению эффективности системы размещения заказа в
Ярославской области, создаст неудобства для государственных
заказчиков и участников размещения заказа, может привести к
конфликту между ними.
Отсутствие рынка услуг предоставления государственных
функций в системе государственного заказа сторонними организациями является серьезным препятствием для аутсорсинга. Необходим детальный объективный анализ рынка поставщиков услуг (рынка сторонних подрядчиков), способных реализовать переданные им функции государственного заказа на территории
Ярославской области, который включает и изучение опыта работы поставщиков услуг, их репутации.
Создание специализированной организации с участием Ярославской области, способной обеспечить исполнение всего объема функций, предусмотренного Законом, также не гарантирует
решение этой проблемы, т. к. выбор специализированной организации заказчиком, уполномоченным органом происходит путем
проведения торгов, запроса котировок (ст. 6 Закона).
167
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Экономическая эффективность
Еще один важнейший критерий, который необходимо учитывать при решении вопроса о передаче отдельных функций департамента государственного заказа Ярославской области на аутсорсинг, – экономическая эффективность.
Департаментом финансов Ярославской области был произведен анализ возможной реорганизации департамента государственного заказа Ярославской области с передачей части функций
специализированной организации. В этом случае возможное сокращение расходов по департаменту в целом за год составит около 7 млн руб. при запланированном объеме 21 млн руб.
Анализ возможного сокращения численности, и расходов по
департаментам и муниципальным образованиям позволит сэкономить средства в размере 2 млн руб.
Таким образом, возможная экономия средств областного
бюджета при реорганизации департамента государственного заказа может составить по мнению департамента финансов Ярославской области не более 10–12 млн руб., что меньше затрат по
передаче отдельных функций департамента государственного заказа Ярославской области на аутсорсинг.
Департаментом государственного заказа Ярославской области был проведен выборочный анализ систем размещения государственного заказа в регионах ЦФО, Северозападного ФО, Приволжского ФО, который показал, что только в 6 из 36 анализируемых областей привлечены специализированные организации.
Это связано с высокой стоимостью услуг специализированных
организаций. Исследование опыта регионов показывает, что
стоимость такого рода услуг составляет не менее 1,7 % и достигает 3 % от начальных максимальных цен контрактов. Департаментом государственного заказа Ярославской области в 2007 г.
размещено заказов на сумму 11,2 млрд руб. Затраты на содержание департамента составили 21 млн руб. Услуги специализированной организации составили бы 336 млн руб. Необходимо так
же учесть дополнительные расходы на услуги специализированных организаций при представлении интересов государственных
заказчиков в судебных инстанциях и органах, уполномоченных
на осуществление контроля в сфере размещения заказов.
168
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
По результатам анализа экономической эффективности можно сделать вывод о нецелесообразности применения аутсорсинга
в данном случае.
Рассмотренные по совокупности критериев оценки, а также с
учетом оценки издержек и выгод, рисков возможности передачи
возложенных на департамент государственного заказа функции на
аутсорсинг позволяют сделать вывод о нецелесообразности привлечения специализированных организаций в настоящее время. На
данном этапе следует говорить не о реорганизации и передаче
функций на аутсорсинг, а о повышении ответственности всех участников процесса по проведению государственных закупок и усилению государственного контроля над данными процедурами.
Оптимальным решением при рассмотрении данного вопроса
может стать анализ результатов первых пилотных проектов и экспериментов по аутсорсингу административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти, которые в соответствии с
Концепцией административной реформы в Российской Федерации
в 2006–2008 гг. ожидаются по итогам 2009 г. После этого возможно
будет принять наиболее эффективное решение о том, следует ли
внедрять систему аутсорсинга в области госзаказа.
4.2. Особенности реализации общественного
выбора на примере функционирования
государственного рынка дорожного
строительства в РФ
В рамках данной работы нами было сформулировано содержание института государственного заказа, определены основные этапы его функционирования, описан механизм действия. Опираясь на
полученные результаты, мы предлагаем провести практическое исследование особенностей функционирования механизма государственного заказа на примере рынка дорожного строительства в РФ.
Как отмечалось ранее, государство выступает на рынке единственным потребителем и в качестве такого обладает всеми характерными признаками монопсониста – единственного покупателя на рынке. Такое положение позволяет ему в значительной мере усиливать
неопределенность для каждой фирмы – поставщика относительно
169
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
её перспектив на государственном рынке, поскольку единственный
потребитель, определяющий спрос, имеет выбор среди своих поставщиков и среди различных видов продукции, а поставщики не
могут выбрать себе другого покупателя.
Такая трактовка вполне может быть применена к рынку дорожного строительства. Дорожное хозяйство представляет собой
один из крупнейших сегментов общественного достояния России.
Без дорожной сети не могут быть реализованы статьи Конституции Российской Федерации, в которых гарантируются права на
свободу передвижения граждан, свободное перемещение товаров
и услуг, единство экономического пространства. Важную роль
играют автомобильные дороги в решении социальных задач, реализации приоритетных национальных проектов. Существенно
усиливается роль автомобильных дорог с активизацией участия
России в глобальном развитии мировой экономики214.
Данная отрасль во многом является показательной. Государство выступает фактически единственным заказчиком работ,
производимых предприятиями дорожной отрасли, расходуя деньги налогоплательщиков на осуществление своих функций в этой
сфере. Частный сектор практически не участвует в строительстве
и реконструкции сети автомобильных дорог в качестве заказчика
таких работ.
Таким образом, необходимо отметить, что состояние дел в
этой отрасли народного хозяйства (количество занятых, уровень
заработной платы, уровень цен) полностью зависит от деятельности государства. Следует понимать, что в данной ситуации ответственность за принимаемые решения невероятно высока, а используемые в процессе осуществления государством своих функций инструменты должны быть тщательно подобраны. Более
того, должна существовать четко проработанная политика государства в области дорожного строительства, ориентированная на
достижение максимального результата и создания максимально
конкурентной среды в регулируемой отрасли.
В соответствии с классификацией, предложенной Дж. Ю. Стиглицом, создание, содержание и строительство сети автомобильных
дорог и инфраструктурных сооружений представляет собой неде214
URL: http://www.rosavtodor.ru.
170
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
лимое общественное благо215. Функции по созданию такого блага
в нашей стране осуществляет государство через специально создаваемые федеральные, региональные и муниципальные органы исполнительной власти. Государственный заказ в отрасли дорожного
хозяйства реализуется через рынок госзаказов, на котором взаимодействуют две основные группы его участников: государственные
заказчики (субъекты государства, закупающие результаты работ,
производимые на рынке) и исполнители государственного заказа
(фирмы и предприятия различных организационно-правовых форм
и различных форм собственности, выполняющие необходимые государственным заказчикам работы).
На данном рынке действует множество агентов государства
(государственных заказчиков), в роли которых выступают профильные службы и ведомства, являющиеся распорядителями
средств, выделяемых из бюджетов соответствующих уровней,
наделенные правом заключения государственных контрактов.
Расходование этих средств осуществляется с целью выполнения
поставленных перед данными структурами задач.
Государственный заказ в сфере дорожного хозяйства реализуется на всех трех уровнях власти. На федеральном уровне государство выступает на рынке в лице Федерального дорожного
агентства (далее – Росавтодор). Росавтодор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции
по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, включая управление федеральными автомобильными дорогами216.
К сфере компетенции Росавтодора относится выполнение
функций государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов по закрепленным направлениям деятельности, в том числе подпрограммы «Автомобильные дороги» федеральной целевой про215
См.: Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М.: ИнфраМ, 1997.
216
Положение о Федеральном дорожном агентстве Министерства транспорта Российской Федерации (Приложение к постановлению Министерства
транспорта Российской Федерации от 23 июля 2004 г. № 374).
171
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
граммы «Модернизация транспортной системы России (2002–
2010 годы)»217.
Управление федеральными автомобильными дорогами осуществляется Росавтодором как непосредственно, так и через систему федеральных государственных учреждений и их филиалов,
обеспечивающих исполнение функций оперативного управления
федеральными автомобильными дорогами, и государственных
заказчиков работ по их строительству, реконструкции, ремонту и
содержанию. В эту систему входят:
– 10 федеральных управлений автомобильных дорог;
– 22 управления автомагистралей;
– 4 дирекции по дорожному строительству218.
В ведении Росавтодора также находятся 195 федеральных государственных унитарных предприятий, выполняющих работы
по ремонту и содержанию сети федеральных автомобильных дорог. Общая балансовая стоимость федерального имущества, закрепленного за этими предприятиями на праве хозяйственного
ведения, составляет 8,8 млрд руб.219 На уровне субъектов федерации использована похожая функциональная структура: государством также создаются профильные ведомства, выступающие в
качестве заказчиков работ по дорожному строительству. Например, в Ярославской области постановлением Администрации
Ярославской области от 23.12.2002 г. № 219 создан орган исполнительной власти, осуществляющий реализацию государственной дорожной политики и государственное регулирование деятельности дорожного хозяйства – департамент дорожного хозяйства Ярославской области (далее – департамент)220.
217
Постановление Правительства РФ от 05.12.2001 № 848 «О федеральной
целевой программе "Модернизация транспортной системы России (2002–2010
годы)"» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001, № 51,
17 дек. Ст. 4895.
218
Информация представлена на официальном сайте Росавтодора. См.:
URL: http://www.rosavtodor.ru.
219
Там же.
220
Информация о функциях и основных направлениях деятельности департамента дорожного хозяйства Ярославской области, а также о количестве подведомственных организаций представлена на официальном сайте департамента
дорожного хозяйства Ярославской области, размещенном в сети Интернет. См.:
URL: http://ddh.yaroslavl.ru/
172
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Из общего числа функций департамента можно выделить основные:
• выполнение функций государственного заказчика работ по
проектированию, строительству, реконструкции, ремонту, содержанию региональных автомобильных дорог, сооружений на них;
• ведение реестра региональных автомобильных дорог и искусственных сооружений на них, обследование их технического
состояния;
• осуществление контроля соблюдения технологии и качества дорожно-строительных работ;
• координация деятельности государственных предприятий и
учреждений дорожного хозяйства, находящихся в функциональном подчинении департамента.
В области также создано 15 государственных унитарных
предприятий, занимающихся дорожным строительством221.
Автомобильные дороги, строительство, ремонт и эксплуатация которых является объектом обмена на государственном рынке дорожного строительства, представляют собой
комплекс инженерных сооружений, предназначенных для обеспечения круглогодичного, непрерывного, удобного и безопасного
движения автомобилей с расчетной нагрузкой и установленными
скоростями в любое время года и в любых условиях погоды. В
состав этого комплекса входят земляное полотно, дорожная одежда, мосты, трубы и другие искусственные сооружения, обустройство дорог и защитные дорожные сооружения, здания и сооружения дорожных и автотранспортных служб222.
На автомобильных дорогах общего пользования организуется
дорожная служба, основной задачей которой является осуществление комплекса работ и мероприятий по ремонту и содержанию
дорог и сооружений на них и организации движения, обеспечивающих требования к транспортно-эксплуатационным показателям дорог.
Дорожная служба содержит дорогу, ремонтирует, обустраивает ее и организует движение транспортных потоков, т.е. обеспечивает функционирование дороги как транспортного сооруже221
. См.: URL: http://ddh.yaroslavl.ru/
См.: URL: http://www.rosavtodor.ru.
222
173
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ния. При этом выполнение таких работ осуществляется подрядной организацией, нанятой дорожной службой в соответствии с
принципами функционирования государственного рынка дорожного хозяйства, с учетом правил и ограничений, установленных
действующими нормативно-правовыми актами, определяющими
порядок заключения сделок на государственном рынке.
Ежегодный прирост сети дорог общего пользования с твердым покрытием за счет нового строительства и реконструкции
составляет 0,5–0,8 %, а за пятилетний срок – около 3 % от их общей протяженности. С учетом перевода в сеть общего пользования сельских дорог этот прирост составляет около 3 % в год для
всех дорог. Следовательно, более 97 % всех автомобильных перевозок осуществляется и будет осуществляться по старым дорогам, от состояния которых в первую очередь зависит эффективность работы автомобильного транспорта223.
Дорожные организации выполняют большой объем работ по
ремонту и содержанию автомобильных дорог, организации и
обеспечению безопасности движения. Ежегодно в России ремонтируется около 30 тыс. км дорог, а расходы на эти цели возрастают на 20–30 %224.
Анализируя ситуацию, сложившуюся в Ярославской области,
следует отметить ежегодное снижение темпов строительства автомобильных дорог (см. табл. 6).
Таблица 6
Ввод в действие автомобильных дорог
с твердым покрытием, км225
1990
Ярославская 721,0
область
1995
144,2
2000
33,5
2001
6,8
223
Годы
2002
14,2
2003
76,9
2004
3,4
2005
1,2
2006
2,6
См.: URL: http://www.rosavtodor.ru.
Там же.
225
Составлено автором на основе данных о состоянии и строительстве автомобильных дорог в Ярославской области, представленных в отчете территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Ярославской области, подготовленном в 2007 г.
224
174
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
При этом существует устойчивая тенденция к увеличению ассигнований, выделяемых департаменту дорожного хозяйства Ярославской области на осуществление своих функций по строительству, содержанию и ремонту автомобильных дорог. Объемы финансирования в период с 2001 по 2008 гг. представлены в табл. 7.
Таблица 7
Динамика расходов областного бюджета на дорожное
строительство в период 2001–2008 гг., млрд руб.226
Показатель
Средства,
1ассигнованные
ДДХ ЯО
2001
0,740
2002
1,386
2003
1, 561
Годы
2004
2005
1,604 1,148
2006
2,465
2007
2,065
2008
2,381
Необходимо отметить, что при ежегодном увеличении расходов областного бюджета наблюдается устойчивое снижение темпов дорожного строительства. Эффект от вложений с каждым годом уменьшается.
Причиной достижения отрицательного результата, по нашему мнению, является сложившаяся в области система расходова226
Составлено автором на основе данных о расходах областного бюджета
Ярославской области в сфере дорожного хозяйства, полученных путем анализа
следующих нормативно-правовых актов Ярославской области, устанавливающих величину расходной части областного бюджета за 2001–2008 гг.:
Закон Ярославской области от 03.01.2001 № 1-з «Об областном бюджете на
2001 год» // Губернские вести. 2001. № 2, 10 янв.
Закон Ярославской области от 03.01.2002 № 1-з «Об областном бюджете на
2002 год» // Там же. 2002. № 2, 12 янв.
Закон Ярославской области от 31.12.2002 № 82-з «Об областном бюджете
на 2003 год» // Там же. 2003. № 3, 9 янв.
Закон Ярославской области от 31.12.2003 № 77-з «Об областном бюджете
на 2004 год» // Там же. 2004. № 1, 8 янв.
Закон Ярославской области от 31.12.2004 № 74-з «Об областном бюджете
на 2005 год»// Там же. 2004. № 73-а, 31 дек.
Закон Ярославской области от 28.12.2005 № 93-з «Об областном бюджете
на 2006 год» // Там же. 2005. № 75, Там же. 2002. № 2, 12 янв.30 дек.
Закон Ярославской области от 12.12.2006 № 100-з «Об областном бюджете
на 2007 год» // Там же. 2006. № 84, 19 дек.
Закон Ярославской области от 03.12.2007 № 101-з «Об областном бюджете
на 2008 год»// Там же. 2007. № 97, 7 дек.
175
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ния средств на строительство, эксплуатацию и ремонт автомобильных дорог.
Анализируя ситуацию в целом по РФ, следует отметить, что
начиная с 2004 г. темпы дорожного строительства и ремонтных
работ в Российской Федерации неуклонно растут. Это связано с
реформированием дорожного хозяйства, увеличением финансирования дорожной отрасли, изменениями в законодательной базе, расширением практики применения новых прогрессивных
технологий227. Одновременно с этим растет внимание к результатам работы дорожных служб: речь идет об эффективности
использования вкладываемых в дороги бюджетных средств.
Предлагаем проанализировать особенности функционирования государственного рынка дорожного строительства. Анализ необходимо начать с определения равновесной цены в отрасли.
Наиболее значимые для страны объекты утверждаются в
составе перспективного плана развития Российской Федерации.
Все крупные дорожные стройки указаны в подпрограмме «Автомобильные дороги» Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010–2015 годы)»228 (см.
табл. 8).
По утверждению руководителя Росавтодора, исходя из фактического снижения цен на ГСМ, цемент и металл, а также на
нерудные строительные материалы и с учетом существенного
уменьшения объемов капитальных вложений, то есть высвобождения мощностей подрядных предприятий, предполагается,
что стоимость строительства и ремонта автомобильных дорог
снизится на 20–25 % по сравнению с первоначальными затратами, предусмотренными в среднесрочных и долгосрочных
программах развития и совершенствования сети автомобильных дорог229.
227
См.: URL: http://www.rosavtodor.ru.
Постановление Правительства Российской Федерации от 20 мая 2008 г.
№ 377 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 года № 848» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 29, 21 июля. Ч. I, ст. 3510.
229
Интервью руководителя Федерального дорожного агентства А. М. Чабунина
РИА «Восток-Медиа» // URL: http://www.rosavtodor.ru.
228
176
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таблица 8
Основные объекты дорожного строительства230
№
п/п
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Стоимость
объекта,
млн. руб.
Наименование объекта
Строительство и реконструкция участков
автодороги М-1 «Беларусь» общей протяженностью 97 км.
Строительство и реконструкция участков
автодороги М-2 «Крым» общей протяженностью 155 км.
Строительство и реконструкция участков
автодороги М-3 «Украина» общей протяженностью 51 км.
Строительство и реконструкция участков
автодороги М-4 «Дон» общей протяженностью 1521 км.
Строительство и реконструкция участков
автодороги М-5 «Урал» общей протяженностью 1155 км.
Строительство и реконструкция участков
автодороги М-6 «Каспий» общей протяженностью 86 км.
Строительство и реконструкция участков
автодороги М-7 «Волга» общей протяженностью 668 км.
Строительство и реконструкция участков
автодороги М-8 «Холмогоры» протяженностью 44 км.
Реконструкция участков автодороги М-9
«Балтия» протяженностью 69 км.
Строительство скоростной автомобильной дороги Москва – Санкт-Петербург
общей протяженностью 626 км с 4–8полосной проезжей частью, строительством обходов населенных пунктов и организацией 10-полосного движения на выходе из Москвы.
230
См.: URL: http://www.rosavtodor.ru.
177
Затраты на
1 км
дороги, млн
руб.
Прогнозная
стоимость
1 км дороги
на момент
окончания
строительства (с учетом
удешевления)
64893
669
535
50371
325
260
18453
362
290
884057
581
465
203189
176
141
16779
195
156
122258
183
146
33058
751
601
33170
481
385
567498
907
726
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Из приведенных данных видно, что средние затраты на
строительство и реконструкцию объектов существенно различаются между собой. Это объясняется не только количеством и протяженностью дорожных сооружений, но и количеством полос движения на дороге. Поэтому для получения сопоставимых результатов необходимо осуществить приведение затрат к 1 км полосы
движения в одном направлении за вычетом стоимости искусственных сооружений. Но даже приведенные затраты будут отличаться друг от друга из-за различной ширины полос движения.
По данным официального интернет-сайта Дорожной администрации США, там также принята методика определения затрат
на строительство и реконструкцию дорожных объектов на 1 милю полосы движения. Но необходимо отметить, что в США основным видом работ является реконструкция дорог с увеличением
числа полос движения (сеть дорог уже создана), а разброс стоимости 1 мили полосы дороги варьируется от 1 до 267 млн долларов
США и выше231.
Существенным фактором удорожания стоимости дорожных
объектов является также стоимость строительных материалов.
Например, стоимость товарного бетона в Российской Федерации
с 2000 по 2007 г. выросла в 4,37 раз, цемента – в 6,27, стальных
конструкций – в 4,29 раз. Цена на щебень и природный песок
увеличилась соответственно в 3,48 раз и в 2,82 раза. Стоимость
битума выросла на 17 %232.
Стоимость российских дорожно-строительных материалов и
отпускных цен на строительные материалы в США практически сопоставимы. Например, средняя отпускная цена по России на щебень
из природного камня для строительных работ составляет
677,5 руб. м3, в США – 310,44 руб. м3. Стоимость песка для строительных работ и песчано-гравийной природной смеси с содержанием
гравия 35–50 % в целом по России составляет соответственно 253,1
и 259,57 руб. м3233, в США – 325,96 и 310,44 руб. м3.234 Это подтвер231
URL: http://www.fhwa.dot.gov
URL: http://www.rosavtodor.ru.
233
Там же.
234
Данные Геологической службы США,
http://www.usgs.gov.
232
178
USGS,
2007
г.:
URL:
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ждается данными Департамента транспорта штата Калифорния о
среднестатистической стоимости (в долларах США) дорожных работ и строительных материалов, приведенными в табл. 9.
Таблица 9
Динамика цен на основные виды материалов и работ,
используемых в дорожном строительстве235
Год
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Процент
удорожания с 2000
по 2006 г
Класс А
Дорожная
КонстДорожная
конструкЗемляные Щебеночодежда из
рукционодежда из
ция из
работы ное оснопортландная
асфальпортланд“1”,
вание,
цементостальная
тобетона,
цементоза м3
за тонну
бетона,
арматура,
за тонну
бетона,
за м3
за кг
за м3
8.12
12.28
49.73
102.21
475.55
1.118
7.63
16.07
48.39
99.06
556.10
1.349
6.32
13.70
54.01
96.99
475.44
1.120
6.60
16.59
53.30
143.82
474.45
1.313
17.15
18.70
59.03
177.81
522.71
2.087
18.48
22.72
83.47
223.94
742.02
2.134
16.75
22.34
94.84
235.00
824.21
2.291
2,06
1,81
1,90
2,29
1,73
2,04
Конструкционная
сталь
“1”,
за кг
6.071
8.612
7.160
3.769
11.883
5.878
8.231
1,35
Анализ представленных выше данных позволяет сделать вывод
о том, что ценообразование на государственном рынке дорожного
хозяйства значительно различается в зависимости от объектов, а
также в зависимости от расположения и величины объекта.
При этом, важной особенностью является то, что, несмотря
на практически равную в настоящий момент стоимость основных
материалов, используемых при строительстве дорог в России и
США, динамика роста цен на российском рынке практически в
два раза выше, чем в США. Кроме того, необходимо отметить,
что при равной стоимости строительных материалов, стоимость
строительства автомобильных дорог в России существенно выше.
235
Составлено автором по материалам, представленным департаментом
транспорта штата Калифорния (The California Department of Transportation
(Caltrans)) на официальном сайте: URL: http://www.dot.ca.gov/
179
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Попробуем определить основные особенности функционирования российского рынка дорожного строительства и выявить
причину более быстрых темпов удорожания материалов и работ.
Как отмечалось ранее, государство выступает на рынке в лице своих агентов. Таким образом, отдельный государственный
заказчик может рассматриваться как субъект микроанализа, который, подобно обычному покупателю, стремится максимизировать полезность закупаемых им результатов работ. Для достижения общественных целей, являющихся предметом участия такого
экономического субъекта в рыночных обменах, ему необходимо
владеть и применять способы рационального рыночного поведения, включая, в том числе, маркетинговые методы, чтобы использовать их с учетом нормативно-правовых ограничений, регламентирующих рыночное поведение государственного заказчика.
Как было отмечено ранее, государственный рынок дорожного строительства обладает всеми признаками монопсонии. Государственный заказчик, пользуясь своим положением, способен
диктовать цену на рынке.
Порядок формирования равновесной цены проиллюстрирован на рис. 32.
Предположим, что государственный рынок дорожного
строительства представлял бы собой рынок совершенной конкуренции. В этом случае на рынке действовало бы неограниченное
количество заказчиков и исполнителей работ. При этом ни один
из его участников не смог бы повлиять на уровень цен, сложившийся в отрасли. Равновесие на рынке установилось бы в точке
Е1. Однако государство, выступая на рынке дорожного строительства в лице специально уполномоченных органов, обладает
всеми признаками монопсониста. Отсутствие конкуренции среди
заказчиков работ, производимых в дорожной отрасли, а также
географические особенности рынка представляют заказчику возможность влиять на уровень цен в отрасли. Таким образом, равновесие на таком рынке должно устанавливаться в точке Е2. Это
происходит потому, что, как показано в п. 3.1., оптимальный объем закупки для государственного заказчика определяется пересечением кривых MС и MU = MR. А цена закупки монопсониста
определяется его возможностью диктовать цену.
180
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
MС
p
P1
АС
E3
P2
E1
E2
МR = MU
O
q2
q1
q
Рис. 32. Порядок формирования равновесной цены
на государственном рынке236
Государственный заказчик действует в условиях ограничений, накладываемых действующими нормативно-правовыми
актами. Данные ограничения касаются финансирования работ, а
также порядка заключения сделок.
Финансовые ограничения выражаются в том, что государственный заказчик должен «закупить» заранее определенный
объем работ (строительство объектов дорожной сети), имея заранее ограниченный бюджет. Законодательно установленный
порядок совершения сделок также накладывает на заказчика
дополнительные обязанности по выбору подрядчиков для выполнения работ на конкурентной основе. Такой порядок обмена
на государственном рынке подразумевает необходимость заключения сделок на наиболее выгодных для государственного
заказчика условиях. Необходимо отметить, что под наиболее
выгодными условиями может пониматься как улучшение качества работ, так и снижение заранее определенной цены контракта (снижение начальной (максимальной) цены).
236
Робинсон Дж. Экономическая теория несовершенной конкуренции. М.:
Прогресс, 1986.
181
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Следует отметить, что качество работ заранее определено
нормативными документами, регулирующими порядок выполнения работ подрядчиком и их приемки заказчиком237.
Таким образом, можно сделать вывод, что государственный
заказчик, осуществляя функции по созданию объектов дорожной сети, при выборе подрядчика для заключения контракта
реализует задачу по «закупке» заданного объема работ за наименьшую цену.
Специфической особенностью ценообразования на государственном рынке дорожного строительства является сметное
нормирование. Цена объекта в обязательном порядке утверждается государственными органами, осуществляющими экспертизу в строительстве. Начальные цены рассчитываются на основании утвержденных расценок и коэффициентов. Таким образом, можно предположить, что цена p1 на рисунке 27
представляет собой начальную (максимальную) цену контрактов при проведении торгов для определения подрядчика238.
Равновесный объем при этом остается неизменным на уровне
q2. Таким образом, проведение торгов на право заключения
контрактов на выполнение работ в сфере дорожного строительства в первую очередь направлено на снижение цены с уровня
p1 до уровня р2.
Однако практика показывает, что во многих случаях государственный заказчик заключает контракт по начальной цене
контракта, т. е. проводимые торги не обеспечивают желаемое
237
Отметим, что в соответствии с Градостроительным кодексом РФ (Градостроительный кодекс Российской Федерации // Российская газета. 2004. № 290,
30 дек.) строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства осуществляется в соответствии с подготовленной проектной
документацией, содержащей виды и объемы работ. Кроме того, качество выполняемых работ определяется существующими СНИП и ГОСТ.
238
Как мы отмечали ранее в п. 3.1., равновесная цена, устанавливающаяся в
точке р1, характерна для рынка свободной конкуренции. Предположение о том, что
цена р1 является стартовой ценой при проведении торгов, основывается на том, что
проектно-сметная документация, являющаяся основой для определения стоимости
строительства, составляется на основе единичных рыночных расценок, определяющихся путем мониторинга текущей стоимости работ и материалов.
182
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
снижение цены. Графически такая ситуация выражается в установлении равновесия в точке Е3239.
Такая рыночная ситуация означает, что государственный
заказчик, обладая положением монопсониста, не максимизирует свою полезность при совершении актов рыночного обмена.
Проанализируем причины возникновения такой рыночной
ситуации. Достижение отрицательного результата, по мнению
автора является следствием сложившейся системы выбора исполнителей и расходования средств на строительство, эксплуатацию и ремонт автомобильных дорог.
В соответствии с Законом государственные заказчики, являющиеся распорядителями бюджетных средств, выделяемых
на строительство, содержание, реконструкцию автомобильных
дорог и инфраструктурных объектов, обязаны расходовать ассигнованные средства только на конкурсной основе. Таким образом, заказы должны размещаться на свободном рынке с целью достижения максимального эффекта.
Как было отмечено ранее, Росавтодор, выступающий государственным заказчиком работ в сфере дорожного строительства на федеральном уровне, осуществляет выбор заказчиков на
конкурсной основе. Анализ федерального реестра государственных контрактов показывает, что Росавтодором в 2007 г. было заключено 234 государственных контракта, а в 2008 г. – 178.
При этом 127 (54 % заключенных контрактов в 2007 г.) и 70
(39 % заключенных контрактов в 2008 г.) контрактов соответственно были заключены с предприятиями, имеющими государственную форму собственности. При этом процент снижения
239
Анализ данных, представленных на официальном сайте Ярославской области в сети Интеренет для размещения информации о размещении заказов для
государственных нужд Ярославской области (URL: http://www.zakupki.yar.ru),
показывает, что в 2007 г. уполномоченным органом проведено 32 процедуры
торгов по заявкам государственного заказчика – департамента дорожного хозяйства Ярославской области, предметом которых являлось заключение государственных контрактов на выполнение работ по строительству и капитальному ремонту автомобильных дорог, а также выполнение проектно-изыскательских работ. По результатам 19 открытых конкурсов и 2 открытых аукционов, что
составляет 65 % от общего количества проведенных торгов, экономия бюджетных средств составила менее 1% от сумм начальных контрактов.
183
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
начальной (максимальной) цены по таким контрактам был минимальным, а коэффициент участия меньше 2240.
Практика показывает, что наибольший эффект от проведения торгов, выражающийся в снижении начальной (максимальной) цены контракта, достигается при создании конкурентной
среды среди участников размещения заказа. При этом наибольшая экономия достигается за счет привлечения предприятий, представляющих частный сектор241.
Схожая ситуация существует и в субъектах федерации.
Анализ деятельности департамента дорожного хозяйства Ярославской области показывает, что заказы размещаются в основном среди подведомственных организаций (см. табл. 10).
Таблица 10
Структура заключенных департаментом дорожного
хозяйства Ярославской области контрактов
в период 2006–2008 гг.242
Показатель
1
2
3
4
2006 г.
103
72
53
0,736
2007 г.
223
175
137
0,783
240
I квартал 2008 г.
40
29
19
0,66
Данные получены автором путем анализа информации, представленной
в реестре государственных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, на официальном сайте Федерального казначейства РФ в сети Интернет по
адресу: URL: http://reestrgk.roskazna.ru/, а также информации, представленной на
официальном сайте РФ для размещения информации о размещении заказов в сети интернет по адресу: URL: http://www.zakupki.gov.ru.
241
Приводя в качестве примера Ярославскую область, следует отметить,
что основная экономия бюджетных средств в 2007 г. была достигнута благодаря
высокому уровню конкуренции при проведении лишь 3 процедур торгов. Сумма
начальных максимальных цен контрактов составила порядка 6,118 млн рублей, в
то время как экономия средств бюджета по результатам проведения торгов составила 6,1 %. При этом во всех трех случаях самые выгодные условия исполнения контрактов были предложены участниками размещения заказа, представляющими частный сектор. Коэффициент участия при проведении вышеупомянутых торгов составил более 4, что почти в 5 раз выше обычного уровня.
242
Составлено автором на основе данных, представленных в реестре государственных контрактов Ярославской области, размещенном на официальном
сайте в сети Интернет по адресу: URL: http://zakupki.gov.ru.
184
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1 – общее количество контрактов, заключенных департаментом дорожного хозяйства Ярославской области;
2 – количество заключенных контрактов, предметом которых
является выполнение работ по проектированию, строительству,
содержанию, реконструкции автомобильных дорог и инфраструктурных объектов;
3 – количество контрактов, предметом которых является выполнение работ по проектированию, строительству, содержанию,
реконструкции автомобильных дорог и инфраструктурных объектов, заключенных с организациями государственной формы
собственности.
4 – доля контрактов, предметом которых является выполнение работ по проектированию, строительству, содержанию, реконструкции автомобильных дорог и инфраструктурных объектов, заключенных с организациями государственной формы собственности, в общем количестве заключенных контрактов,
предметом которых является выполнение работ по проектированию строительству, содержанию, реконструкции автомобильных
дорог и инфраструктурных объектов.
Анализ данных позволяет сделать вывод о том, что общественные блага в сфере дорожного строительства создаются в основном государственными организациями. В 2007 г. уполномоченным органом проведено 32 процедуры торгов по заявкам государственного заказчика, предметом которых являлось
заключение государственных контрактов на выполнение работ по
строительству и капитальному ремонту автомобильных дорог, а
также выполнение проектно-изыскательских работ. Коэффициент
участия в проводимых торгах составил 1.2, что свидетельствует о
низком уровне конкуренции. Так, торги по 112 из 132 лотов признаны несостоявшимися в связи с тем, что к участию в них допущен только один участник и лишь 12 из 132 – состоявшимися, так
как к участию в них допущен более чем 1 участник243.
Можно предположить, что в настоящее время частный сектор
в сфере дорожного хозяйства становится более эффективным,
чем государственные предприятия.
243
Данные получены автором путем анализа информации (см.: Там же).
185
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Анализируя сложившуюся в нашей стране тенденцию, необходимо отметить, что количество предприятий с государственной
формой собственности сокращается. Так, по состоянию на 1995 г.
в стране зарегистрировано 4778 предприятий с государственной
формой собственности, в то время как в 2006 г. только 1759, что
свидетельствует об отказе государства от самостоятельного производства общественных благ в сфере дорожного хозяйства и передаче этих функций в частный сектор244. Одной из причин данного явления служит увеличение уровня конкуренции в отрасли.
Начиная с 2000 г. количество предприятий, осуществляющих
свою деятельность в строительной индустрии, в том числе в отрасли дорожного строительства, неуклонно растет245.
Необходимо также отметить, что с 01.10.2007 г. законодательно закреплено, что торги по дорожному строительству могут проводиться только посредством открытых аукционов246.
Данный шаг, по мнению авторов, позволит существенно улучшить состояние дел в отрасли. Процедура проведения аукциона
является более простой и содержит меньше барьеров для участия торгах. К тому же в отличие от конкурса, аукцион позволяет заключить государственный контракт на самых выгодных
условиях и побеждает в нем тот участник, который может выполнить заданный объем работ по максимально низкой цене.
Такая система размещения заказа позволяет добиться в первую
очередь эффективного расходования бюджетных средств и
снижения темпов роста цен путем увеличения конкуренции.
244
Данные получены автором путем анализа информации, представленной
на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики, размещенном в сети интернет по адресу: URL: http://www.gks.ru.
245
Данная тенденция актуальная и для регионов. Так, количество предприятий в Ярославской области, выполняющих общестроительные работы по строительству автомобильных дорог (код вида деятельности по ОКВЭД – 45.23.1) по
состоянию на 23.04.2008 г. составило 355. Количество асфальтовых заводов (код
вида деятельности по ОКВЭД – 26.82.2) в Ярославской области в 2007 г. составило 70, в то время как в 2000 г. только 38. Количество карьеров для добычи
песка и щебня (код вида деятельности по ОКВЭД – 14.21) на территории области
в 2007 г. составило 193 по сравнению с 62 в 2000 г.
246
Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. 2005. № 163, 28 июля.
186
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таким образом, необходимо отметить, что переход к открытым
аукционам означает закрепление на законодательном уровне
обязанности заказчика при выборе подрядчика прежде всего
руководствоваться возможностью снижения цены, т. е. максимизации полезности, проводимых закупок.
Результаты новой формы подхода к размещению заказов в
сфере дорожного строительства впечатляют. Существенно увеличился эффект от проводимых процедур торгов247.
Таким образом, графически результаты деятельности государственного заказчика по максимизации полезности размещаемых заказов за счет усиления конкуренции среди подрядных организаций может выражаться следующим образом
(рис. 33).
p
MС1
MС2
АС1
MR*
АС2
P2
P1
МR = MU
O
q
q1
Рис. 33. Максимизация полезности закупки на государственном рынке248
247
Анализируя опыт Ярославской области, следует отметить, что экономия
средств областного бюджета за счет проведения аукционов составила порядка
20 % в 2008 г., при этом коэффициент участия в проведенных процедурах составил 4. Обращает на себя внимание тот факт, что победителями аукционов, в которых было достигнуто максимальное снижение начальных цен контрактов, стали организации, представляющие частный сектор.
248
См.: Робинсон Дж. Экономическая теория несовершенной конкуренции.
187
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Анализ ситуации, представленной на графике, свидетельствует о том, что при заданном объеме государственный заказчик
сможет заключить контракт на выполнение заранее определенного объема работ по цене, значение которой расположено в
диапазоне от p2 (начальная максимальная цена контракта) до p1
(цена, сниженная в результате проведения торгов). Размер снижения начальной (максимальной) цены контракта напрямую зависит от количества участников торгов, т. е. уровня конкуренции между подрядчиками. Таким образом, для достижения максимальной полезности осуществляемых закупок государственный заказчик должен привлекать максимально возможное
количество подрядчиков к участию в процессе размещения заказа.
При этом следует отметить, что монопсонист, диктующий
цену на рынке, выбирает объем ниже равновесного в условиях
совершенной конкуренции и не стремится его увеличить.
Государственный заказчик действует в несколько иных условиях. Ранее мы вели речь о том, что целью государственного
заказчика является закупка определенного объема работ по цене, не превышающей максимально установленную. При этом
для максимизации полезности закупки заказчик предпринимает
действия по снижению цены.
Как мы убедились, конкурсная система размещения заказа
дает возможность заказчику диктовать цену, т. е. получать экономию бюджетных средств. При этом за счет полученной экономии государство имеет возможность размещать заказ на дополнительные объемы работ. Как было отмечено ранее, предельные издержки заказчика от закупки дополнительного
объема возрастают. Однако увеличение конкуренции среди
участников размещения заказа позволяет оставлять предельные
издержки на прежнем уровне. Графически такая ситуация отражена на рис. 34.
При увеличении числа участников проводимых торгов кривая предложения S1 смещается вправо вдоль кривой спроса.
Равновесная цена Р1 снижается до уровня Р2. При этом точка
равновесия смещается не по вертикали, а вдоль кривой спроса,
имеющей отрицательный наклон. Это показывает, что спрос
188
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
(потребность государства в строительстве дорог, выражаемая в
размещении заказов) на работы в сфере строительства, реконструкции и содержании дорог также является эластичным, так
как при снижении равновесной цены (экономии бюджетных
средств) государство размещает заказ на дополнительные объемы работ, финансируя их за счет сэкономленных средств. Дополнительная потребность в работах может быть оценена как
сумма средств, сэкономленных от проведения торгов. Данное
изменение выглядит как перемещение равновесного объема из
точки Q1 в точку Q2.
P
S
S1
P1
P2
D
Q
Q1
Q2
Рис. 34. Эффект, вызванный увеличением уровня конкуренции
при проведении торгов249
Данные факты позволяют сделать вывод о том, что на сегодняшний день частный сектор способен создавать общественные блага в сфере дорожного хозяйства по более низкой цене, а
значит, более эффективно, чем государство. При этом логичным представляется постепенный отказ от финансирования государственных предприятий и их перевод на рыночные формы
хозяйствования.
249
Составлено авторами.
189
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Подводя итоги, необходимо отметить, что государственный
заказ представляет собой современный инструмент регулирования экономики. Эффективное функционирование данной системы оказывает существенное влияние практически на все стороны жизнедеятельности как страны в целом, так и любого региона, вызывая экономический рост. Необходимо иметь четкое
понимание, что целями государственного вмешательства в первую очередь являются создание качественных и доступных общественных благ, а также создание конкурентной среды в регулируемой сфере и, как следствие, достижение роста уровня
технологий, производительности производства, большей занятости и роста макроэкономических показателей. При этом
функции по созданию общественных благ должны быть переданы в частный сектор по достижении им достаточного уровня
развития. Пример Ярославской области показывает, что на сегодняшний день коммерческие структуры, работающие в сфере
дорожного хозяйства, являются более эффективными, чем государственные структуры.
190
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Список использованной литературы
1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. –
1993. – № 197, 25 дек.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации // Российская газета. – 1998. – № 153–154, 25 авг.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – № 32. Ст. 3301.
4. Федеральный закон от 29.12.1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» // Российская газета. – 1995. – № 11-12, 17
янв.
5. Федеральный закон от 27.12.1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» // Российская газета. – 1996. – № 1, 4 янв.
6. Федеральный закон от 06.05.1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на
размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. – 1999. – № 91, 13 мая.
7. Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении
заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. –
2005. – № 163, 28 июля.
8. Федеральный закон от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // Российская газета. – 2006. – № 162, 27 июля.
9. Федеральный закон от 24.07.2007 г. № 198-ФЗ «О федеральном
бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» // Российская газета. – 2007. – № 168, 3 авг.
10. Федеральный закон от 19.12.2006 г. № 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» // Российская газета. – 2006. – № 289,
22 дек.
11. Федеральный закон от 26.12.2005 г. № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» // Российская газета. – 2005. – № 294, 29
дек. (начало); Российская газета. – 2005. – № 296, 30 дек. (окончание).
12. Федеральный закон от 23.12.2004 г. 3 173-ФЗ «О федеральном
бюджете на 2005 год» // Российская газета. – 2004. – № 288, 28 дек.
(начало); Российская газета. – 2004. – № 289, 29 дек. (окончание).
13. Федеральный закон от 23.12.2003 г. № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» // Собрание законодательства Российской
Федерации. – Ч. I. – 2003. – № 52, 29 дек.
191
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
14. Федеральный закон от 24.12.2002 г. № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» // Парламентская газета. – 2002. – № 246–
247, 28 дек.; 2002. – № 248–249, 31 дек.; 2003. – № 3, 9 янв.
15. Федеральный закон от 30.12.2001 г. № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» // Российская газета. – 2001. – № 256, 31
дек.; 2002. – № 2, 05 янв.; 2002. – № 3, 09 янв.; 2002. – № 4, 10 янв.;
2002. – № 5, 11 янв.
16. Федеральный закон от 27.12.2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» // Российская газета. – 2000. – № 245–246,
28 дек.; 2000. – № 247, 29 дек.; 2000. – № 248, 30 дек.; 2001. – № 1, 04
янв.; 2001. – № 3, 6 янв.; 2001. – № 4, 10 янв.
17. Постановление Правительства РФ от 27.10.2006 г. № 631 «Об
утверждении Положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление
функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов» // Российская газета. – 2006. – № 245, 1 нояб.
18. Постановление Правительства РФ от 04.11.2006 г. № 656 «Об
утверждении Правил определения начальной цены государственного
контракта при размещении государственного оборонного заказа путем проведения торгов, а также цены государственного контракта в
случае размещения государственного оборонного заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика)» // Российская газета. –
2006. – № 257, 16 нояб.
19. Постановление правительства РФ от 04.11.2006 г. № 642 «О
перечне товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных
нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов
малого предпринимательства, и их предельных ценах (ценах лотов)»
// Российская газета (ведомственное приложение), 2006. – № 43, 14
нояб.
20. Постановление правительства РФ от 30.11.2006 г. № 734 «О
предоставлении
преимуществ
учреждениям
уголовноисполнительной системы и организациям инвалидов, участвующим в
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. – 2006. – № 274, 6 дек.
21. Постановление правительства РФ от 10.03.2007 г. № 147 «Об
утверждении Положения о пользовании официальными сайтами в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государст192
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
венных и муниципальных нужд и о требованиях к технологическим,
программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения указанными сайтами» // Российская газета. –
2007. – № 54, 16 марта.
22. Постановление правительства РФ от 05.06.2007 г. № 350 «Об
организации мероприятий по закупке и поставке нефти и нефтепродуктов через товарные биржи» // Российская Бизнес-газета. – 2007. –
№ 21, 13 июня.
23. Распоряжение Правительства РФ от 27.02.2008 г. № 236-р
«Перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки
(выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения
аукциона» // Собрание законодательства Российской Федерации. –
2008. – № 9, 03 марта. – Ст. 884.
24. Постановление Правительства РФ от 17.03.2008 г. № 179 «Об
утверждении положения о пользовании сайтами в сети Интернет, на
которых осуществляется проведение открытых аукционов в электронной форме, и требованиях к технологическим, программным,
лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными сайтами, а также к системам, обеспечивающим проведение открытых аукционов в электронной форме»
// Собрание законодательства Российской Федерации. – 2008. – № 12,
24 марта. – Ст. 1139.
25. Приказ Министерства экономического развития и торговли
РФ от 03 мая 2006 года № 124 «Об утверждении порядка согласования проведения закрытого конкурса, закрытого аукциона, возможности заключения государственного или муниципального контракта с
единственным
поставщиком
(исполнителем,
подрядчиком)»
// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2006. – № 30, 24 июля.
26. Письмо Министерства экономического развития и торговли
РФ от 02.05.2007 г. № 6121-АШ/Д04 «О мерах по предупреждению
неблагоприятных последствий от действий недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по государственным и муниципальным контрактам» // Вестник Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. – 2007. – № 6.
27. Разъяснения Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 18 июля 2007 г. № 10573-АШ/Д04 по
вопросу применения законодательства Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд в части порядка ведения реестра контрактов, заключенных от имени Рос193
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
сийской Федерации по итогам размещения заказов // Документ опубликован не был.
28. Разъяснения Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 08 августа 2007 г. № 11812-КА/Д04
по вопросу применения процедуры запроса котировок или размещения заказа у единственного поставщика при размещении заказов на
товары (работы, услуги), включенные в Перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона // Еженедельный
бюллетень законодательных и ведомственных актов. – 2007. – № 36,
сент.
29. Письмо Минэкономразвития от 05 июня 2007 г. № 8077 –
АШ/ДО4 «О порядке заполнения Формы 1-торги 2007» // Документ
опубликован не был.
30. Письмо Минэкономразвития от 24 октября 2007 г. № 16237АП/ДО4 «О применении норм Федерального закона "О размещении
заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных и муниципальных нужд" в ситуациях, связанных с
неисполнением поставщиками (исполнителями, подрядчиками) своих
обязателств по государственным и муниципальным контрактам».
31. Письмо МЭРТ, ФАС и Минздравсоцразвития от 31 октября
2007 г. № 16811-АП/ДО4/8035-ВС/ИА/2055 «О применении норм Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в рамках программы дополнительного лекарственного
обеспечения» // Новая аптека. – 2008. – № 5.
32. Совместное письмо МЭРТ России и ФАС России от
27.03.2008 г. № 3663-АП/Д05 «О способах размещения заказов на выполнение работ, относящихся к архитектурно-планировочным работам, разработке проектной документации и технико-экономического
обоснования» // Ценообразование и сметное нормирование в строительстве. – 2008. – № 6, июнь.
33. Совместное письмо МЭРТ России, ФАС России от 29.04.2008
г. № 5683-АП/Д05/АЦ/ 10328 «О способах размещения заказов на выполнение работ по капитальному и текущему ремонту объектов капитального строительства для государственных или муниципальных
нужд» // Ценообразование и сметное нормирование в строительстве. –
2008. – № 6, июнь.
34. Совместное письмо МЭРТ России, ФАС России от 29.04.2008
г. № 5684-АП/Д05/АЦ/ 10329 «О разъяснении норм федерального за194
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
кона от 21.07.2005 г. № 94 -ФЗ применительно к размещению заказов
у субъектов малого предпринимательства» // Бюллетень нормативных
правовых актов. 2008. № 16, июнь.
35. Закон Ярославской области от 03.01.2001 г. № 1-з «Об областном бюджете на 2001 год» // Губернские вести. – 2001. – № 2, 10 янв.
36. Закон Ярославской области от 03.01.2002 г. № 1-з «Об областном бюджете на 2002 год» // Губернские вести. – 2002. № 2, 12 янв.
37. Закон Ярославской области от 31.12.2002 г. № 82-з «Об областном бюджете на 2003 год» // Губернские вести. – 2003. – № 3, 09 янв.
38. Закон Ярославской области от 31.12.2003 г. № 77-з «Об областном бюджете на 2004 год» // Губернские вести. – 2004. – № 1, 08 янв.
39. Закон Ярославской области от 31.12.2004 г. № 74-з «Об областном бюджете на 2005 год» // Губернские вести. – 2004. – № 73-а, 31 дек.
40. Закон Ярославской области от 28.12.2005 г. № 93-з «Об областном бюджете на 2006 год» // Губернские вести. – 2005. – № 75, 30 дек.
41. Закон Ярославской области от 12.12.2006 г. № 100-з «Об
областном бюджете на 2007 год» // Губернские вести. – 2006. –
№ 84, 19 дек.
42. Закон Ярославской области от 03.12.2007 г. № 101-з «Об
областном бюджете на 2008 год» // Губернские вести. – 2007. –
№ 97, 7 дек.
43. Постановление Администрации Ярославской области от
10.04.2006 г. № 105 «О наделении государственных учреждений Ярославской области функциями государственного заказчика»
// Губернские вести. – 2006. – № 20, 13 апр.
44. Постановление Администрации Ярославской области от
23.12.2005 г. № 344 «О создании департамента государственного заказа Ярославской области» // Губернские вести. – 2005. – № 74, 29
дек.
45. Постановление Администрации Ярославской области от
29.12.2005 г. № 350 «О мерах по реализации федерального закона от
21 июля 2005 года № 94-ФЗ» // Губернские вести. – 2006. – № 1, 11
янв.
46. Постановление Администрации Ярославской области от
28.02.2006 г. № 50 «Об определении органа, уполномоченного на ведение реестра государственных контрактов» // Губернские вести. –
2006. – № 12, 2 марта.
47. Постановление Администрации Ярославской области от
20.12.2006 г. № 315-а «О порядке оценки заявок на участие в конкурсе при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
195
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
оказание услуг для государственных нужд» // Губернские вести. –
2007. – № 1, 12 янв.
48. Постановление Правительства Ярославской области от
12.03.2008 г. № 103-п «О концепции управления по результатам и
бюджетирования, ориентированного на результат, в Ярославской области» // Губернские вести. – 2008. –№ 24, 31 марта.
49. Абалкин, Л. И. Вызовы нового века / Л. И. Абалкин. – М.: Институт экономики РАН, 2001.
50. Алехин, Б. Дороги по-японски / Б. Алехин, А. Захаров
// Ведомости. – 2005. – 24 авг. (№ 156 (1437)).
51. Афанасьев, М. В. Государственные закупки в рыночной экономике / М. В. Афанасьев, Н. В. Афанасьева, В. А. Кныш. – СПб.,
2004.
52. Аткинсон, Э. Б. Лекции по экономической теории государственного сектора: учебник / Э. Б. Аткинсон, Дж. Э. Стиглиц; пер с
англ. / под ред. Л. Л. Любимова. – М.: Аспект Пресс, 1995. – 832 с.
53. Афанасьев, М. В. Бюджетирование, ориентированное на результат (новые тенденции) / М. В. Афанасьев // Вопросы экономики. –
2004. – № 9. – С. 130–139.
54. Бабашкина, А. М. Государственное регулирование рыночной
экономики / А. М. Бабашкина. – М.: Финансы и статистика, 2003.
55. Батчаев, А. Р. Формирование и развитие системы государственного заказа на примере опыта Санкт-Петербурга / А. Р. Батчаев,
А. А. Бекташев, В. В. Бланк и др. – СПб., 2006.
56. Блауг, М. Экономическая мысль в ретроспективе / М. Блауг. –
М., 1994.
57. Бьюкенен, Дж. Избранные труды / Дж. Бьюкенен. – М., 1997.
58. Государственное регулирование рыночной экономики / под.
ред. И. И. Столярова. – М.: Дело, 2002.
59. Дерябина, М. А. Государственно-частное партнерство: теория
и практика / М. А. Дерябина, Л. И. Цедилин. – М.: ИЭ РАН, 2007.
60. Концепция развития российского законодательства / под ред.
Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. – М., 2004.
61. Кныш, В. А. Маркетинговая концепция управления государственными заказами / В. А. Кныш. – СПб., 2003.
62. Козин, М. Н. К вопросу о необходимости структурной перестройки функционирования системы государственного оборонного
заказа на региональном уровне / М. Н. Козин // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. – 2007. – № 9.
196
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
63. Наумлюк, А. Г. Экономический механизм государственных
закупок товаров и услуг военного назначения / А. Г. Наумлюк,
М. Н. Козин. – Саратов, 2005.
64. Нестерович, Н. В. Конкурсные торги на закупку продукции
для государственных нужд / Н. В. Нестерович, В. И. Смирнов. – М.:
Инфра-М, 2000.
65. Рубинштейн, А. Я. К вопросу расширения «чистой теории
общественных расходов» / А. Я. Рубинштейн. – М.: ИЭ РАН, 2007.
66. Становление рыночной системы государственных закупок в
России / под ред. В. И. Смирнова. – Казань, 2000.
67. Смирнов В. И. Комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005
г. № 94-ФЗ.
68. Стиглиц, Дж. Ю. Экономика государственного сектора
/ Дж. Ю. Стиглиц. – М.: Инфра-М, 1997.
69. Трансформация роли государства в условиях смешанной экономики / под ред. А. Г. Зеьднера, И. Ю. Ваславской. – М.: Наука,
2006.
70. Управление государственными закупками в СанктПетербурге / под ред. В. В. Бланка. – СПб., 2004.
71. Федорович, В. А. США: государство и экономика
/ В. А. Федорович, А. П. Патрон.
72. Балацкий, Е. Воспроизводственные аспекты динамики государственного сектора / Е. Балацкий, В. Конышев // Экономист. –
2003. – № 9. – С. 13–20.
73. Балацкий, Е. Роль государственного сектора в построении
«новой экономики» / Е. Балацкий, В. Конышев // Общество и экономика. – 2004. – №. 2. – С. 86–99.
74. Бекетов, Н. Государственная политика инноваций / Н. Бекетов // Экономист. – 2004. – № 9. – С. 64–70.
75. Беккер, А. Фаворит из Питера на $2 млрд / А. Беккер,
А. Щербакова // Ведомости. – 2005. – 25 окт. (№2 00 (1481)).
76. Беккер, А. Денег не будет: Фрадков не хочет подписывать постановление об инвестфонде / А. Беккер // Ведомости. – 2005. – 08 нояб. (№ 209 (1490)).
77. Бирюков, В. Государственная собственность и государственный сектор в рыночной экономике / В. Бирюков, Е. Кузне-цова //
Мировая экономика и международные отношения. – 2002. – № 3. –
С. 14–21.
197
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
78. Бремя государства и экономическая политика (либеральная
альтернатива) // Общество и экономика. – 2002. – №10–11. – С. 3–103.
79. Великобритания: правительственная промышленная стратегия // Экономист. – 2004. – № 10. – С. 17–34.
80. Виссарионов, А. Государственный сектор: границы, контроль,
управление / А. Виссарионов, И. Федорова // Экономист. – 2003. – №
6. – С. 3–12.
81. Горьков, А. Дым и обещания / А. Горьков // Ведомости. –
2005. – 23 сент. (№ 170).
82. Гранберг, А. Г. Основы региональной экономики: учеб. для
студентов вузов / А. Г. Гранберг. – 3-е изд. – М.: ГУ ВШЭ, 2003. – 492
с.
83. Донцова, Л. В. Вопросы государственного регулирования
экономики: основные направления и формы / Л. В. Донцова
// Менеджмент в России и за рубежом. – 2000. – № 4. – С. 34–40.
84. Золотарева, А. Совершенствование системы закупок товаров,
работ и услуг для государственных нужд / А. Золотарева,
Б. Копейкин, А. Кабашадзе. – М.: ИЭПП, 2003. – 361 с.
85. Зотова, Л. Инновации как объект государственного регулирования / Л. Зотова, О. Еременко // Экономист. – 2004. – № 7. – С. 34–
40.
86. Иванова, В. Организация управления государственными закупками / В. Иванова, В. Лебедев // Экономист. – 2001. – № 10. –
С. 46–50
87. Как лучше потратить военный бюджет? // Ведомости. –
2005. – 19 сент. (№ 174 (1455)).
88. Кейнс, Дж. М. Общая теория занятости / Дж. М. Кейнс
// Вопросы экономики. – 1997. – № 5. – С. 102–112.
89. Кравченко, Р. И. Государственный заказ и методы экономического регулирования рыночных отношений / Р. И. Кравченко. – Кишинев: МолдНИИТЭИ, 1992. – 58 с.
90. Кузнецова, О. Теоретические основы государственного регулирования экономического развития регионов / О. Кузнецова // Вопросы экономики. – 2002. – № 4. – С. 46–66.
91. Лавровский, Б. Трансфертный механизм: преодолен ли кризис
/ Б. Лавровский, Е. Постникова // Вопросы экономики. – 2005. – №
8. – С. 84–94.
92. Ларина, Н. И. Региональная политика в странах с рыночной
экономикой: учеб. пособие для студентов и преподавателей
/ Н. И. Ларина, А. А. Кисельников. – М.: Экономика, 1998. – 173 с.
198
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
93. Лебедев, В. В. Государственный заказ как система устойчивого развития / В. В. Лебедев // Экономист. – 2003. – № 5. – С. 53–56.
94. Осадчая, И. М. Современное кейнсианство. Эволюция кейнсианства и неоклассический синтез / И. М. Осадчая. – М.: Наука,
1971. – 125 с.
95. Ойкен, В. Основные принципы экономической политики
/ В. Ойкен; пер. с нем. Л. А. Козлова, Ю. И. Куколева. – М.: Прогресс,
1995. – 493 с.
96. Рассадина, А. Государственный сектор в развитых странах
(опыт Франции и Великобритании) / А. Рассадина // Экономист. –
2002. – № 6 . – С. 9–22.
97. Самуэльсон, П. А. Экономика: в 2 т.: учеб. пособие
/ П. А. Самуэльсон; пер с англ. В. Д. Антонова [и др.]. – М.: Алгон,
ВНИИСИ, 1992. – Т. 1. – 333 с.
98. Становление рыночной системы государственных закупок в
России / В. И. Смирнов [и др.]. – Казань: БизнесИнфоСервис, 2000. –
318 с.
99. Танци, В. Роль государства в экономике: эволюция концепций
/ В. Танци // Мировая экономика и международные отношения. –
1998. – № 10. – С. 51–62.
100. Arrowsmith S, Davies A Public Procurement: Global Revolution.
N. Y., 1998.
101. Cronovich, Ron. Economic growth and the human capital intensity of government spending / Ron Cronovich // Atlantic Economic Journal. – Atlantic Economic Society. – 1997.
102. Devereux, Michael B. Monopolistic competition, increasing returns, and the effects of government spending.(model of government
spending) / Michael B. Devereux, Allen Head, Beverly Lapham. – Journal
of Money, Credit & Banking. – Ohio State University Press. – 1996
103. Devereux, Michael B. The dynamic effects of government spending policies in a two-sector endogenous growth model. (economic growth)
/ Michael B. Devereux, David Love. – Journal of Money, Credit & Banking. – Ohio State University Press. – 1995.
104. Goldsmith, Arthur H. Rethinking the relation between government spending and economic growth: a composition approach to fiscal policy instruction for principles students.(Content Articles in Economics)(Report) / Arthur H. Goldsmith // The Journal of Economic Education. – Heldref Publications. – 2008.
105. Jiranyakul, Komain. The relationship between government expenditures and economic growth in Thailand (Economics articles) (Survey)
199
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
/ Komain Jiranyakul, Tantatape Brahmasrene. –Journal of Economics and
Economic Education Research. – The DreamCatchers Group, LLC. –
2007.
106. Mitchell, Kenneth. Instituting E-Procurement in the Public Sector
/ Kenneth Mitchell // Government Finance Review. – Government Finance
Officers Association. – 2000.
107. The Government's spending on infrastructure will make up Ireland's contribution to an EU economic growth plan // Irish Independent
(Dublin, Republic of Ireland). – Independent News & Media PLC. – 2008.
108. Williams, Walter E. More government spending means less economic growth / Walter E. Williams // Human Events. – Human Events
Publishing Inc. – 1998.
109. Warrillow, Cerdic. Market-oriented public procurement systems.(Import Operations and Techniques) / Cerdic Warrillow
// International Trade Forum. – International Trade Centre UNCTAD/GATT. – 1995.
200
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Научное издание
Парфенова Людмила Борисовна
Мальков Дмитрий Геннадьевич
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ РЫНОК:
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
В РОССИИ
Монография
Редактор, корректор Л. Н. Селиванова
Верстка И. Н. Иванова
Подписано в печать 28.12.09. Формат 60×84 1/16.
Бум. офсетная. Гарнитура "Times New Roman".
Усл. печ. л. 11,62. Уч.-изд. л. 11,13.
Тираж 100 экз. Заказ
Оригинал-макет подготовлен
в редакционно-издательском отделе Ярославского
государственного университета им. П. Г. Демидова.
Отпечатано
ООО «Ремдер» ЛР ИД № 06151 от 26.10.2001.
г. Ярославль, пр. Октября, 94, оф. 37
тел. (4852) 73-35-03, 58-03-48, факс 58-03-49.
201
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
137
Размер файла
1 512 Кб
Теги
парфенова, государственного, практике, рынок, 1344, функционирования, россии, теория
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа