close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

1448.Законодательная технология субъектов Российской Федерации Карташов В С

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Министерство образования и науки Российской Федерации
Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова
В.Н. Карташов
С.В. Бахвалов
Законодательная технология
субъектов
Российской Федерации
Ярославль 2010
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
УДК 340.01 (075.8)
ББК Х062
К 27
Работа выполнена в рамках тематического плана
Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова
(НИР ЗН-550)
Рецензенты:
доктор юридических наук,
профессор Российской академии правосудия Т.В. Кашанина;
кафедра государственно-правовых дисциплин
Владимирского юридического института ФСИН РФ
К 27
Карташов, В.Н.
Законодательная технология субъектов Российской Федерации / В.Н. Карташов, С.В. Бахвалов; ЯрГУ. – Ярославль,
2010. – 368 с.
ISBN 978-5-8397-0764-1
На основе новейших теоретических и эмпирических источников в
монографии рассматривается законодательная практика и технология
субъектов Российской Федерации. Основное внимание уделяется месту и роли юридической техники, тактики, стратегии, качеству и эффективности региональных законов, процессуальной форме, ресурсообеспеченности законотворчества и др. вопросам.
Рекомендуется преподавателям, аспирантам и студентам юридических и иных вузов и факультетов, депутатам и работникам федеральных и
региональных органов представительной (законодательной) и исполнительной власти, органов местного самоуправления, судьям и сотрудникам
прокуратуры.
УДК 340.01 (075.8)
ББК Х062
ISBN 978-5-8397-0764-1
© Ярославский государственный
университет им. П.Г. Демидова, 2010
© В.Н. Карташов, С.В. Бахвалов, 2010
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Оглавление
Предисловие.................................................................................................... 5
Глава 1. Правотворческая практика субъектов
Российской Федерации................................................................... 9
1.1. Особенности правотворческой практики субъектов
Российской Федерации ..................................................................... 9
1.2. Структуры правотворческой практики .......................................... 17
1.3. Типы (виды, подвиды) правотворческой практики
субъектов Российской Федерации ................................................. 26
1.4. Функции правотворческой (законодательной) практики
субъектов Федерации...................................................................... 33
1.5. Закон и законодательная практика субъектов РФ ......................... 43
Глава 2. Общая характеристика законодательной технологии
субъектов Российской Федерации .............................................. 59
2.1. Определения понятия законодательной технологии
(дискуссионные аспекты проблемы) ............................................. 59
2.2. Основные элементы законодательной технологии........................ 72
Глава 3. Объекты, субъекты, их действия в региональной
законодательной технологии....................................................... 75
3.1. Объекты законодательной технологии........................................... 75
3.2. Субъекты и участники законодательной практики и технологии 81
3.3. Действия и операции субъектов и участников
законодательной технологии.......................................................... 91
Глава 4. Законодательная техника, тактика и стратегия
субъектов РФ ................................................................................. 95
4.1. Законодательная техника (инструментальный компонент
технологии) ..................................................................................... 95
4.2. Законодательная тактика (приемы, способы, методы, правила
использования средств юридической техники)........................... 121
4.2.1. Место и роль приемов, способов и методов
в законодательной тактике ................................................. 123
4.2.2. Правила законодательной тактики ..................................... 125
4.3. Законодательная стратегия (принципы, планирование,
прогнозирование).......................................................................... 143
4.3.1. Принципы законотворчества субъектов Федерации ......... 145
4.3.2. Проблемы прогнозирования и планирования
законотворческой деятельности субъектов РФ................. 153
Глава 5. Качество и эффективность законов субъектов РФ ............... 166
5.1. Показатели качества законов ........................................................ 166
5.2. Критерии и параметры эффективности закона ............................ 188
3
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 6. Процессуальная форма законодательной деятельности
субъектов РФ................................................................................ 201
6.1. Сущность процессуальной формы и отдельных ее элементов
в законодательной технологии ..................................................... 201
6.2. Обнародование региональных законов ........................................ 212
6.3. Процедуры введения региональных законов в действие............ 225
6.4. Порядок внесения изменений в законодательство субъектов
Федерации...................................................................................... 237
6.5. Прекращение действия законов субъекта Федерации ................. 246
Глава 7. Ресурсообеспеченность и некоторые проблемы контроля
в законодательной практике субъектов Федерации.............. 270
7.1. Ресурсообеспеченность как важнейший компонент региональной
законодательной технологии ........................................................ 270
7.2. Контроль и надзор за законностью, качеством и эффективностью
принимаемых региональных законов .......................................... 281
Приложение 1. Сравнительная таблица изменения наименования законов
субъектов РФ ....................................................................... 308
Приложение 2. Таблица тиража источников официального опубликования
законов в субъектах РФ ...................................................... 310
Приложение 3. Схема вложенности изменений ......................................... 312
Приложение 4. Финансовое обеспечение законотворческой практики в
субъектах РФ (сортировка по алфавиту) .......................... 313
Приложение 5. Финансовое обеспечение законотворческой практики в
субъектах РФ (сортировка по стоимости одного закона) . 317
Приложение 6. Финансовое обеспечение законотворческой практики в
субъектах РФ (сортировка по абсолютному
финансированию)................................................................ 321
Приложение 7. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об
общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации»
(с изм. и доп. на 4 июня 2010 г.) (извлечение).................. 325
Приложение 8. Устав Ульяновской области (утв. постановлением
Законодательного Собрания Ульяновской области от
19 мая 2005 г. №31/311) (с изм. и доп. на 3 июня 2010 г.)
(извлечение)......................................................................... 335
Приложение 9. Постановление Законодательного Собрания Владимирской
области от 29 июля 2009 г. №180 «О Регламенте
Законодательного Собрания Владимирской области»
(с изм. и доп. на 27 апреля 2010 г.) (извлечение) ............. 337
Приложение 10. Закон Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. №8-З
«О нормативных правовых актах в Нижегородской
области» (с изм. и доп. на 11 мая 2010 г.) (извлечение)... 350
4
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Предисловие
Д
инамичное развитие всех сфер жизнедеятельности
российского общества привело к резкому увеличению объема не только федерального, но и регионального нормативно-правового массива. Недооценка возможностей,
а чаще всего незнание теоретических основ правотворческой
практики, техники, тактики, стратегии и технологии в целом
«творцами» права приводят к принятию некачественных и неэффективных законов и других нормативных правовых актов, возникновению пробелов, противоречий, коллизий и иных недостатков в законодательстве. Особенно этот процесс характерен для
соответствующей практики субъектов РФ, что проявляется в энтропии, неупорядоченности, разбалансированности и нестабильности единого правового пространства федеративного государства, отрицательно сказывается на реализации прав и свобод
граждан, их коллективов и организаций.
Поэтому наша задача заключается в том, чтобы кратко
рассмотреть понятие правотворческой практики субъектов Российской Федерации, показать существенные признаки, раскрыть ее структуры и функции, типы, виды и подвиды. Многим
из указанных аспектов проблемы в юриспруденции посвящено
немало диссертаций, монографий, пособий, статей и других научных и учебных трудов1. Исходя из этого в первой главе рабо1
См., например: Фральцев В.С. Правотворческая деятельность как системный
процесс: на примере субъекта Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008; Храмцов А.В. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.,
2007; Федякова Н.А. Законодательство субъектов Российской Федерации (конституционные вопросы): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2007; Сосенков Ф.С. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: теоретический и практический аспекты: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007; Лазарева О.В.
Особенности правовых процедур законодательного процесса в субъектах Российской
Федерации // Правовая культура. 2006. № 1. С. 43–49; Ермолаева А.В. Документы субъектов Российской Федерации: Учеб. пособие. М., 2005; Каменская Е.В. Региональное
правотворчество в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов,
2005; Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Саранск, 2004; Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании / Под ред. С.А. Авакьяна.
М., 1999; Кочетков А.В. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации.
Тамбов, 1999; Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: научнометодическое пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998; Умнова И.А. Конституционно-правовая реформа и региональное законодательство в Российской Федерации. М.,
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ты мы дали лишь самую общую характеристику правотворческой практики субъектов Федерации.
Большинство отечественных (В.К. Бабаев, В.М. Горшенев,
В.В. Лазарев, А.В. Мицкевич и др.) и зарубежных (Ж.-Л. Бержель, Р. Кабрияк, Ж. Карбонье, А. Нашиц и др.) авторов под
правотворчеством понимают лишь особую разновидность юридической деятельности, направленную на подготовку, издание
и опубликование законов. Эта позиция нашла отражение и в законодательстве субъектов РФ. Более того, в некоторых законах,
регулирующих порядок принятия нормативных правовых актов,
в содержание правотворчества включаются и официальное толкование, и действия по оценке эффективности реализации уже
принятых нормативных актов и другие разновидности юридической деятельности1.
В данной монографии мы исходим из следующих методологически существенных посылок:
Во-первых, под правотворческой практикой субъектов РФ
следует понимать особую разновидность юридической деятельности компетентных на то органов и должностных лиц, направленную на разработку, издание и совершенствование (изменение, приостановление, продление, отмену и т.п.) нормативноправовых предписаний, взятую в единстве с накопленным правотворческим опытом (социально-правовой памятью).
Во-вторых, центральное место в правотворческой практике субъектов РФ занимает правотворческая технология, т.е. основанная на определенных принципах, долгосрочных планах и
прогнозах (стратегия) система действий и операций компетентных органов, связанная с подготовкой, принятием, оформлением, обнародованием качественных и эффективных нормативных правовых актов, в ходе которой оптимально используются
1999; Законы области как субъекта Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Тихомирова.
Воронеж, 1996.
Наиболее полную библиографию по данной теме см.: Техника правотворчества.
Природа, основные приемы, значение: ретросп. библиогр. указатель / Авт.-сост.
В.М. Баранов. М., 2010.
1
См., например: Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» // Кубанские новости.
1995. 21 июня; Закон Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-З «О нормативных правовых актах в Нижегородской области» // Нижегородские новости. 2005.
26 февраля.
6
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
необходимые ресурсы (людские, материальные, финансовые,
трудовые и т.п.), средства (техника), способы и методы (тактика), процессуальные формы и соответствующие виды контроля
за законностью правотворческой деятельности субъектов Федерации.
Если правотворческая практика позволяет в большей степени акцентировать внимание на ее статике, то соответствующая
технология – на динамично развивающихся процессах создания
нормативных правовых актов. В данном случае подробно уже не
затрагиваются свойства практики, объективированный опыт (социально-правовая память), многие другие элементы ее содержания, формы, функции и т.д.
В-третьих, законодательная технология является разновидностью правотворческой технологии, она связана с механизмом принятия (изменения и т.п.) законов (конституций, уставов, органических законов, кодексов и т.п.). Поскольку эти
аспекты проблемы весьма слабо исследованы в юридической
науке, то основное внимание в работе мы уделяем законодательной технологии, естественно, представительных органов
субъектов Федерации.
Теоретическую основу исследования составили труды современных отечественных и зарубежных авторов (логиков, философов, социологов, психологов, культурологов, лингвистов,
политологов, экономистов, юристов, других представителей
гуманитарных, естественных и технических наук) так или иначе
затрагивающих данную проблему1. Нормативно-правовой и эм1
См., например: Петров А.И. Законотворчество как особый вид деятельности
представительного органа государственной власти: Автореф. дис. … канд. юрид. наук.
Н.Новгород, 2007; Бахвалов С.В. Законодательная технология (некоторые проблемы
теории и методологии): Дис. ... канд. юрид. наук. Ярославль, 2006; Титова Л.Г. Технология власти. Ярославль, 2004; Судакова С.В. Технология предупреждения юридических конфликтов: Дис. ...канд. юрид. наук. Ярославль, 2004; Руденко Л.Д. Технология
социальной работы. Ярославль, 2004; Законотворческая техника современной России:
состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей: в 2 т. / Под ред. В.М. Баранова.
Н.Новгород, 2001; Проблемы юридической техники: Сб. статей / Под ред. В.М. Баранова. Н.Новгород, 2000; Селевко Г.К. Современные образовательные технологии. М.,
1998; Ленк Х. Размышления о современной технике / Пер. с нем., под ред. В.С. Степина. М., 1996; Черненко А.К. Правовая технология и устойчивое социальное развитие:
опыт методологического анализа. Новосибирск, 1996; Стефанов Н. Общественные
науки и социальные технологии. М., 1976; Технология. СПб., 1817; Меерович М. Технология творческого мышления. М., 2008; Миронов А.Н. Юридическая технология нор-
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
пирической базой послужили Конституция РФ, федеральные
законы, решения конституционных (уставных) судов, органов
прокуратуры, Верховного суда РФ и Высшего арбитражного
суда РФ, нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации и т.д.
Авторы выражают искреннюю признательность доктору
юридических наук, профессору Российской академии правосудия
Т.В. Кашаниной и кафедре государственно-правовых дисциплин
Владимирского юридического института ФСИН РФ во главе с
доктором юридических наук, профессором Р.Б. Головкиным за
полезные советы, ценные пожелания и предложения.
мативных правовых актов. Уфа. 2008; Техника правотворчества … / авт.-сост. В.М. Баранов; Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. М., 2007; Кабрияк Р. Кодификации / пер. с фр. Л.В. Головко. М., 2007; Кодификация законодательства: теория, практика, техника: Материалы Международной научно-практической конференции
(Н.Новгород, 25—26 сентября 2008 г.) / под ред. В.М. Баранова, Д.Г. Краснова.
Н. Новгород, 2009; Давыдова М.Л. Юридическая техника: проблемы теории и методологии. Волгоград, 2009; Пособие по законотворчеству: канадский опыт для России /
под ред. С.В. Кабышева. М., 2009; Юридическая техника: Учебное пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной
власти / под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. М., 2009.
8
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 1. Правотворческая практика
субъектов Российской Федерации
1.1. Особенности правотворческой практики
субъектов Российской Федерации
Под правотворческой практикой понимается специфическая разновидность юридической деятельности, компетентных
на то представительных, исполнительных и т.п. органов и
должностных лиц (губернаторов, руководителей департаментов и др.), направленная на разработку, издание и совершенствование (изменение, приостановление, продление, отмену) нормативно-правовых предписаний, взятая в единстве с
накопленным правотворческим опытом (социально-правовой памятью).
К основным признакам правотворческой практики субъектов РФ необходимо отнести следующие.
1. Она представляет собой особую разновидность юридической практики и правотворчества в целом. Поэтому правотворческой практике субъектов РФ присущи многие черты, характерные
для любой юридической (в том числе и правотворческой) практики
в российском обществе. Именно через правотворческую практику в
первую очередь механизм реализации права в субъектах РФ снабжается нормативно-правовой, регулятивной энергией, те или иные
предписания приобретают юридическую силу и защиту.
2. Вместе с правом, правосознанием и другими типами (видами и подвидами) юридических практик правотворчество является важнейшим компонентом общей и/или региональной правовой системы общества1, связывая в этой системе в единое целое
субъектов и объекты права, нормативные и индивидуальные
юридические предписания, субъективные права и обязанности,
правовые идеи и принимаемые решения и т.д.
1
О месте и роли правотворческой практики в правовой системе общества см.:
Карташов В.Н. Введение в общую теорию правовой системы общества. Ч. 2. Правотворческая практика, система и структура права. Ярославль, 1996. Гл. 6; Он же. Теория
правовой системы общества: учебное пособие. В 2 т. Ярославль, 2005. Т. 1. Гл. 13.
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3. Правотворчество образует существенную часть культуры
общества (региона). Изучение, например, материалов правотворческой практики Древней Греции и Древнего Рима (отдельных
законов, кодифицированных актов и т.д.) дает представление не
только об ее эффективности и качестве, но и об экономике, политике этих стран в разные периоды их развития, о социальном и
правовом положении населения, государственном и общественном устройстве, об уровнях юридического образования, воспитания, духовной жизни и т.д.
4. Большинство отечественных авторов относят правотворчество к государственной деятельности1. Вряд ли правильно относить правотворческую практику органа самоуправления или
деятельность коммерческого банка по изданию правил внутреннего трудового распорядка (вид локального правотворчества) к
государственной деятельности2. Поэтому точнее говорить, что
правотворческая практика субъектов РФ носит властный характер. В правотворческой практике в той или иной форме находят
проявление основные черты государственной или корпоративной
власти: руководство, контроль, управление, организация и т.д.
5. Правотворческая практика субъектов РФ направлена на
расширение, сужение или уточнение сферы правового регулирования. Это осуществляется путем создания новых, изменения
действующих или отмены ненужных нормативно-правовых
предписаний, дополнения и конкретизации федерального законодательства, инкорпорирования в национальную правовую систему общества общепризнанных принципов и норм международного права.
1
См.: Общая теория права / Под. ред. А.С. Пиголкина. М., 1995. С. 215; Общая
теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 122; Правотворчество
в СССР. С. 22; Алексеев С.С. Общая теория права. М., 2009. С. 227—229; Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М., 2006. С. 320.
2
См., например: Антонова Н.А. Правотворчество органов самоуправления. М.,
2008; Потапов В.А. Корпоративные нормативные акты как вид локальных актов: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008; Горбуль Ю.А. Муниципальное правовое регулирование (вопросы теории и практики): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Красноярск, 2008; Химичук Е. Роль локального нормотворчества в деятельности компаний //
Право и экономика. 2008. № 7. С. 32–40; Штурнев А.Е. Муниципальные правовые акты. Иркутск, 2007; Юсупов А.В. Нормотворчество на уровне местного самоуправления.
Волгоград, 2004; Нормотворчество муниципальных образований России: содержание,
техника, эффективность: Сб. ст. / Под ред. В.М. Баранова. М., 2002. С. 11 и след.
10
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
6. В процессе правотворческой практики происходит преобразование общественных потребностей и интересов в общеобязательные, формально-определенные предписания и правила. В
этом
плане
она
обладает
значительным
творческипознавательным, интеллектуально-волевым и конструктивным
потенциалом. В процессе правотворческой деятельности происходит отражение, осмысление (познание) и оценка реальной действительности, принятие самых разнообразных рациональных
решений с учетом местных региональных особенностей. Субъекты осознают поставленные перед ними цели и задачи, необходимость соблюдения процедуры и принятого порядка работы, предвосхищают
социальную
ценность
производимых
ими
юридических операций и получаемых результатов, разумно выбирают и применяют средства правотворческой техники, имеют
представление о деятельности других органов и лиц, используемых ими средствах, осознают меру ответственности за свои действия и принятые решения1. Видимо, в силу этого некоторые
ученые приходят к выводу о том, что «законодатель буквально
творит право (даю закон), подобно тому, как ученый творит науку, художник – искусство»2.
При такой постановке вопроса, как правильно отмечалось в
литературе, объективное содержание права ограничивается, по
сути дела, декларированием его обусловленности социальноэкономическими и иными общественными отношениями; нормативно-правовые предписания отрываются от деятельности и существуют «автономно» в общественном сознании, их, таким образом, можно свести к знаковым выражениям3. В данном случае
преувеличивается роль субъективного, познавательного, идеального аспектов практики.
Предметно-преобразующий, творческий, проективный характер правотворческой деятельности несколько недооценивается, упрощается и тогда, когда она сводится только к нормативно1
См., например: Васильев А.А. Интуиция в правотворчестве // Правотворческий и
правоприменительные процессы: теория, практика, проблемы: Сб. ст. / Под ред. Т.К.
Зарубицкой. Н.Новгород, 2008. С. 8–11.
2
Ушаков А.А. Право – субъективный образ объективного мира // Правоведение.
1973. № 2. С. 91, 94, 99. Он же. Очерки советской законодательной стилистики. Право
и язык. М., 2008.
3
См.: Лукашова Е.А. Право, мораль, личность. М., 1986. С. 42.
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
оценочному отражению существующих в обществе «объективных
социальных норм»1. Ни в коей мере не отрицая значения для правотворческой практики субъектов РФ устойчивых социальных связей и стереотипов поведения, закономерных проявлений общественных отношений, нужно тем не менее подчеркнуть следующее.
Правотворческая практика представляет собой сложнейший
процесс субъективации объективного и объективации субъективного с присущими ему закономерностями, где отнюдь не происходит адекватное, буквальное отражение действительности (как,
впрочем, и при любой форме социального отражения). Существующие общественные отношения преломляются здесь сквозь
призму самых разнообразных социальных, классовых, национальных, групповых, индивидуальных и иных установок, потребностей и интересов, оценок и ориентаций. Причем правотворческие органы формулируют нормативно-правовые предписания
таким образом, чтобы они проецировались не только на настоящее, но и на будущее (in futuro), возможное поведение, выполняя
в данном случае функцию опережающего отражения2.
7. Общественная, коллективная природа правотворческой
практики проявляется в том, что, во-первых, она обусловлена
другими типами (видами и подвидами) социальной и юридической практики. Во-вторых, любая правотворческая (законодательная и т.п.) практика на региональном уровне предполагает
соответствующие формы сотрудничества между ее субъектами и
участниками, обмен информацией и результатами, в том числе с
другими регионами и федеральным законодателем. В-третьих,
сами субъекты и участники правотворчества являются концентрированным выражением существующих общественных отношений, формирование их правосознания и мышления, правовой
культуры невозможны без коммуникации (общения и т.п.) с другими людьми. В-четвертых, накапливаемый социально-правовой
опыт является совокупным продуктом совместной правотворческой деятельности индивидов, их коллективов и организаций.
8. Правотворческая практика субъектов РФ сама опосредована (урегулирована) правом на федеральном и региональном
1
Там же. С. 7–44.
См.: Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность.
Саратов, 1989. С. 82 и след.
2
12
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
уровнях, а также иными социальными нормами (нравственными,
корпоративными, этническими, религиозными, местными обычаями, традициями и т.п.). В соответствующих нормативноправовых предписаниях определяется правотворческая компетенция ее субъектов, устанавливается порядок подготовки, принятия и опубликования нормативных актов. Тем самым обеспечивается ее стабильность, ограничивается субъективизм и
волюнтаризм ее субъектов и участников. Так, на основании ст. 15
Устава (Основного закона) Владимирской области от 14 августа
2001 г. (в ред. от 04.08.2009 г.) «порядок подготовки, внесения и
рассмотрения проектов нормативных правовых актов на заседаниях законодательного собрания… определяются областным законом и регламентом Законодательного собрания»1. Закон Пермского края от 6 марта 2007 г. № 7-ПК специально посвящен
данному вопросу и называется «О порядке рассмотрения, принятия и обнародования законов Пермского края»2.
Существенные регулятивное и ограничительное начала заложены во внешних по отношению к практике природных и социальных, экономических и политических, материальных и духовных, национальных и иных правообразующих факторах
(социальном ее субстрате, фактическом основании, «данности»
права, ratio legis). Как правильно отмечает румынский ученыйюрист А. Нашиц, указанные факторы в той или иной степени
ориентируют правотворческую практику, «ограничивают действия законодателя определенными рамками, придают этой деятельности научный характер и, влияя на нее, обусловливают и
детерминируют основные элементы будущих правовых норм»3.
9. Правотворческая практика субъектов Федерации представляет собой средство организации социального, в первую очередь государственного, управления. В процессе правотворчества
формируется нормативно-правовая основа общественной и государственной жизни, вводятся в региональное правовое пространство определенные способы, средства, методы нормативного воздействия, устанавливаются и изменяются правовые режимы
регулирования общественных отношений, общеобязательные
1
Владимирские ведомости. 2001. 23 авг.
См.: Российская газета (Региональный выпуск «Прикамье»). 2007. 13 марта.
3
Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника М., 1974. С. 9–10.
2
13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
программы социального (государственного и т.п.) управления в
различных сферах жизни субъектов РФ. Например, в соответствии с п. 2 ст. 42 Устава Московской области от 11 декабря 1996 г.
(в ред. от 01.06.2009 г.) законом утверждаются стратегия социально-экономического развития Московской области и государственные программы социально-экономического развития Московской области, представленные Губернатором Московской
области; вводятся налоги и сборы, установление которых федеральным законом отнесено к ведению субъектов Федерации, порядок их взимания и налоговые льготы по ним; устанавливается
бюджетная система и порядок организации бюджетного процесса
в Московской области; утверждаются бюджеты территориальных
государственных внебюджетных фондов Московской области и
отчеты об их исполнении; устанавливаются принципы образования внутреннего и внешнего долга Московской области; устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью
Московской области, в том числе долями (паями, акциями) в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и организаций
иных организационно-правовых форм; устанавливается порядок
создания, деятельности и ликвидации организаций, находящихся
в собственности Московской области1.
10. Правотворческая практика субъектов РФ связана с объективно-реальным преобразованием социальной действительности. Она влечет разнообразные материальные, духовные, юридические и иные изменения в общественной жизни. Ее особенность
заключается в том, что правотворческая деятельность всегда направлена на изменение сферы правового регулирования и наступление определенных юридических последствий. В процессе правотворческой деятельности воспроизводятся и моделируются
социально-правовые ситуации, обеспечивается реальное изменение статуса субъектов права, регулирование и охрана самых разнообразных сфер общественной жизни. Правотворчество является
важнейшим
средством
разрешения
противоречий,
осуществления задач и функций, стоящих перед субъектом РФ,
обществом и государством в целом, отдельными организациями и
гражданами.
1
См.: Подмосковные известия. 1996. 18 дек.
14
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
11. Все разновидности правотворчества служат укреплению
государственного и политического режима в стране и соответствующем субъекте Федерации. Например, повышение качества
правотворческой практики и создание Свода законов Российской
Империи (1832 г.) были направлены на стабилизацию обстановки
в обществе, укрепление абсолютизма, феодально-крепостнического строя, утверждение незыблемости привилегии господствующих классов и социальных слоев населения.
12. Оптимальный уровень любой правотворческой практики
является объективной предпосылкой укрепления законности и
правопорядка в субъекте Федерации и обществе в целом. Только
в условиях компактного, цельного, непротиворечивого и беспробельного федерального и регионального законодательства возможно строгое и неукоснительное соблюдение законов и основанных на них подзаконных актов, надежная защита прав и
интересов граждан, их коллективов и организаций, повышение
уровней правосознания и правовой культуры, минимизация проявлений юридической антикультуры (преступности, нигилизма,
цинизма, фетишизма, пробелов и противоречий, коллизий в праве
и т.д.).
13. Правотворческая практика в той или иной степени влияет на все стороны жизни региона и общества в целом, способствуя развитию происходящих в нем процессов либо тормозя их.
Это методологически важное положение следует иметь в виду
при формировании и реализации федеральных и региональных
планов и программ экономического, политического, социального
и иного переустройства общества. Низкое качество принимаемых
нормативных правовых актов существенно замедляет и затрудняет защиту прав, свобод и законных интересов людей, их коллективов и организаций.
14. Правотворческую практику необходимо отличать от
процесса формирования права и «послеправотворческой» (внедренческой) деятельности. Правотворчество – завершающий
этап правообразования. Предпроектная деятельность включает в
себя анализ конкретных экономических, национальных, нравственных, религиозных и т.п. факторов (обстоятельств), выявление
потребности и необходимости в урегулировании общественных
отношений, изучение общественного мнения и предшествующего
15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
правотворческого опыта, предложений и рекомендаций юристов
(ученых и практиков), оценку реальной действительности, формирование определенных взглядов и идей о возможных способах
и методах юридического воздействия на ту или иную сферу общественной жизни и т.д.1
В юридической науке сложилось не совсем точное представление о том, что правообразование предшествует проектной
деятельности. Оно не только предшествует, но и сопутствует
всей правотворческой практике на всех ее стадиях, вплоть до
опубликования нормативных актов.
Суть правотворческой практики субъектов РФ (проектной
деятельности) заключается в непосредственных организационных
действиях, связанных с подготовкой проекта нормативного акта,
его обсуждением и изданием. Этот этап осуществляется в определенных процедурно-процессуальных формах, выработанных
юридической наукой, практикой и закрепленных, как правило, в
соответствующих нормативно-правовых предписаниях. Таким
образом, понятия «формирование права», «правообразование»,
«предпроектная деятельность» являются более широкими по
сравнению с понятиями «правотворческая практика», «правотворчество», «проектная правотворческая деятельность».
В зарубежной литературе отмечается, что «законодательство – это не только создание и обнародование норм права, оно
должно быть своеобразным "сервисом после продажи"»2. Это совершенно справедливо с одним существенным уточнением.
Правовнедренческая деятельность субъекта РФ в большинстве своем находится за пределами его правотворческой практики. Суть первой заключается в том, что содержание принятых
нормативных правовых актов (или иных правотворческих решений) широко освещается в средствах массовой информации, дается официальное и доктринальное их толкование, проводятся
социологические измерения знания нормативных предписаний и
1
Подробнее см.: Трофимов В.В. Правообразование в современном обществе: теоретико-методологический аспект. Саратов, 2009; Калинин А.Ю. Методологические основы изучения процессов формирования права в современной России. М., 2009; Он же.
Правообразование в России (историко-теоретическое исследование). СПб., 2009; Он
же. Правотворческие стандарты и оптимизация правотворческой деятельности в современной России. М., 2010.
2
Карбонье Ж. Указ. соч. С. 320.
16
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
эффективности их реализации, обобщения материалов правореализующей практики и т.п. Поэтому не совсем правильно в ч. 3
ст. 3 закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-З
«О нормативных правовых актах в Нижегородской области» (в
ред. от 25.12.2008 г.) правотворчество (правотворческая деятельность) определяется как «урегулированная законодательством
деятельность специально на то уполномоченных органов по изданию (разработке, принятию, изменению, введению в действие,
признанию утратившими силу, толкованию и оценке эффективности действия) нормативных правовых актов»1.
Внедрение нормативных актов могут осуществлять как субъекты правотворческой практики, так и иные органы и лица. В некоторых случаях такая деятельность сопровождается внесением
изменений и дополнений во внедряемый закон, изданием правоконкретизирующего или иного нормативного правового акта. Однако правотворческая деятельность здесь происходит уже в рамках нового правотворческого процесса, а ее результаты вновь
требуют проведения соответствующих внедренческих мероприятий.
1.2. Структуры правотворческой практики
В отечественной юридической науке, по сути дела, нет ни
одной работы, в которой был бы более или менее четко раскрыт
данный аспект проблемы. Ученые, как правило, ограничиваются
рассмотрением лишь содержания, некоторых стадий, актовдокументов и отдельных видов правотворческой практики. Такой
подход, к сожалению, ограничивает рамки исследования, не соответствует новейшим разработкам в науке и не имеет существенного теоретического, практического и дидактического значения.
В своих трудах мы неоднократно обращались к структурам
правотворческой деятельности, практики, правоотношений и других явлений правовой системы общества2. Анализ философской,
1
Нижегородские новости. 2005. 26 февр.
См., например: Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура,
ценность. Саратов, 1989; Он же. Введение в общую теорию правовой системы общества. Ярославль, 1995–2004. Ч. 1–10; Он же. Теория правовой системы общества: учебное
2
17
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
социологической, психологической и иной литературы привел
нас к следующим выводам1. Во-первых, в общем плане под
структурой правотворческой практики следует понимать такое ее строение, расположение основных свойств, элементов и
связей во времени, пространстве и т.п., которое обеспечивает
ее целостность (единство содержания и формы), сохранение
объективно необходимых качеств и функций при воздействии на
нее разнообразных факторов (способов, сил, уровней и т.п.) реальной действительности.
Во-вторых, правотворческая практика – образование полиструктурное, включающее, в частности, генетическую и функциональную, логическую (логико-философскую) и психологическую, пространственную и временную, горизонтальную и
вертикальную, стохастическую и синергетическую, рекурсивную
и циклическую, а также иные ее структуры.
Генетическая структура раскрывает связи отдельных элементов и правотворческой практики в целом с экономическими и
политическими, социальными и духовными, организационными и
нравственными, юридическими и иными предпосылками общественной жизнедеятельности. Именно эта структура позволяет на
глубоко научной основе исследовать механизм детерминации
правотворческой практики (отдельных ее элементов, типов, видов и подвидов).
Функциональная структура, во-первых, показывает, насколько эффективно функционирует каждый из элементов практики (субъекты и участники, конкретные юридические действия
и операции, средства и методы их использования и т.д.); вовторых, раскрывает способы взаимодействия (связей, отношений)
между различными ее элементами; в-третьих, указывает на функции, которые выполняют ее отдельные типы (виды и подвиды) и
практика в целом. В данном случае уже сама правотворческая
практика выступает в качестве определенной детерминанты по
пособие. В 2 т. Ярославль, 2005–2006. Т. 1–2; Карташов В.Н., Баумова М.Г. Правовая
культура: понятие, структуры, функции. Ярославль, 2008.
1
См., например: Агудов В.В. Место и функция «структуры» в системе категорий
материалистической диалектики. М., 1979; Николов Л. Структуры человеческой деятельности. М., 1984; Суходольский Г.В. Основы психологической теории деятельности.
Л., 1988; Спицнадель В.Н. Основы системного анализа. СПб., 2000; Спиркин А.Г. Философия. М., 2009. С. 276–277.
18
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
отношению к экономической и политической, духовной среде и
другим сферам жизнедеятельности отдельных субъектов Федерации и общества в целом. Указанная структура позволяет выделить те юридические и иные социальные последствия, к которым
приводят каждый из элементов практики (либо определенные ее
типы, виды и подвиды).
Рассмотрение логико-философской структуры позволяет
отразить взаимосвязь частей и целого, элементов и системы, содержания и формы правотворческой практики.
В философии
правильно подчеркивается, что «структура – это не только способ
расположения элементов объекта в пространстве, но и строение
определенного процесса во времени, это определенная последовательность и ритм изменения процесса. Она есть единство содержания и формы» (выделено нами. – В.К., С.Б.)1. Содержание
позволяет раскрыть совокупность образующих практику внутренних свойств и элементов, форма – показать организацию, существование и внешнее выражение ее содержания.
Содержание правотворческой практики можно исследовать
в общесоциальном и институциональном аспектах. Если изучать
ее с общесоциальной стороны, то можно выделить экономическое, политическое, социальное, экологическое и иные виды ее
содержания. Например, когда в правотворческой практике затрагиваются экономические потребности и интересы субъектов и
участников, то речь идет об экономическом ее содержании. Естественно, что в тех случаях, когда в разнообразных ее типах (видах и подвидах) отражаются политические, социальные, имущественные, семейные потребности и интересы, то следует, видимо,
выделять и соответствующие виды ее содержания.
Содержание правотворческой практики можно представить
и в институциональном аспекте, выделив конституирующие ее
элементы и свойства. Поскольку основные свойства мы уже исследовали, укажем лишь на те компоненты и элементы, из которых складывается ее строение.
Правотворческая деятельность и социально-правовой опыт –
два основных компонента содержания практики. Ее динамическая сторона выражена преимущественно в соответствующей
1
Спиркин А.Г. Философия. С. 276–277.
19
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
деятельности, статическая – в правовом опыте. Каждый из этих
компонентов также структурирован.
В любой правотворческой деятельности следует выделять
внешние и внутренние (субъективные, сознательные и подсознательные) ее аспекты. При исследовании субъективной стороны
правотворчества речь, по существу, идет о ее психологической
(психической) структуре, внутренней детерминанте, идеологическом и психическом механизме поведения (деятельности) ее
субъектов и участников1.
Внешняя сторона заключается в том, что все элементы психического механизма правового поведения субъектов и участников правотворчества имеют определенное юридическое значение
и оценку лишь тогда, когда они внешне выражены, объективированы в их конкретных практических действиях, результатах, последствиях и т.д.
Конституирующими элементами внешней стороны содержания правотворческой деятельности выступают ее объекты и
предметы, субъекты и участники, юридические действия и операции, средства и способы их осуществления, принятые решения
и результаты действий, правовые акты-документы и др.
Особое место в содержании практики занимает правотворческий опыт.
Объективированный опыт может отражать как совокупный
итог всей правотворческой деятельности, так и отдельные ее моменты. Он формируется в процессе выделения (отбора, селекции)
в действиях и операциях, принятых решениях и нормативных
правовых актах наиболее целесообразного, передового, общего и
полезного, имеющего важное значение для правового регулирования общественных отношений, дальнейшего совершенствования юридической науки и практики.
Составными элементами социально-правового опыта являются правовые «стандарты» и «культурные образцы», т.е. такие
достаточно устоявшиеся, выработанные, как правило, в ходе многолетней практики предписания общего характера, которые ак1
Подробнее об этом см., например: Карташов В.Н. Введение в общую теорию
правовой системы общества. Ярославль, 2004. Ч. 10. С. 28–37; Он же. Теория правовой
системы общества. Ярославль, 2006. Т. 2. С. 40–52; Мальцев Г.В. Социальные основания права. М., 2007. С. 116–249.
20
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
кумулируют социально-ценные и стабильные фрагменты (стороны, аспекты) тех или иных разновидностей правотворческой деятельности.
Формы правотворческой практики – это способы организации, существования и внешнего выражения содержания последней.
Говоря о форме, целесообразно выделить в ней внутреннюю
и внешнюю стороны. Внешней формой здесь выступают разнообразные юридические акты-документы (нормативные), их проекты, экспертные заключения и пр., в которых закрепляются правовые действия, методы и средства их осуществления, вынесенные
решения.
К внутренней форме, т.е. способу организации, внутренней
связи
элементов
содержания,
относится
процедурнопроцессуальное оформление правотворческой практики, которое
определяет круг ее субъектов и участников, объемы их процессуальных прав и обязанностей, условия вступления в правовой процесс и выбытия из него, порядок оперирования средствами и методами, сроки и время совершения действий, процессуальные
гарантии и условия, процедуры принятия и исполнения решений,
порядок их закрепления и опубликования, другие процедурные
требования, связывающие в единое целое разнообразные свойства и элементы правотворческой деятельности.
Взаимообусловленность, взаимодействия и развитие компонентов правотворческой практики обеспечивается правовыми и
неправовыми связями и отношениями, с помощью которых совершается перенос энергии, информации, свойств, знаний, умений, навыков, мастерства и т.д., осуществляется взаимный обмен
результатами различных видов деятельности, контроль, помощь в
реализации разнообразных правовых полномочий и функций. В
этом легко убедиться, если рассмотреть взаимодействие в правотворческом процессе органов и должностных лиц, например,
Ярославской областной Думы, правительства и губернатора Ярославской области.
Главное место среди этих связей и отношений занимают
правотворческие и иные правовые отношения, которые в силу
своей нормативной заданности, персонифицированности, гарантированности в каждой процессуальной стадии, каждом право21
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
творческом производстве и режиме определяют индивидуализированные полномочия и обязанности субъектов и участников,
конкретную направленность их юридических действий в законодательной и других соответствующих типах (видах и подвидах)
практики1.
Пространственная структура проявляется в наличии разнообразных типов, видов и подвидов правотворческой практики,
функционирующих в той или иной национальной правовой системе либо семье (подробнее см. п. 1.3 данной книги).
Временная структура дает возможность раскрыть относительно обособленные во времени и развернутые в определенной
последовательности этапы (фазы) и т.п. «движения» субъектов и
участников правотворческой деятельности к запланированному
результату. Как видим, ядро этой структуры составляют определенные процессуальные стадии, так, в соответствии со ст. 18 закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-З «О
нормативных правовых актах в Нижегородской области» (в ред.
25.12.2008 г.) процесс законотворчества органов государственной
власти области включает в себя следующие стадии: прогнозирование, планирование, разработку проектов законов области, экспертизу этих проектов, внесение проектов законов области в правотворческий орган, рассмотрение проектов законов и их
принятие, подписание либо отклонение законов, опубликование
законов, вступление в силу законов области и прекращение их
действия2.
Однако подход к временной структуре должен быть более
широким. Во-первых, внутри и вне процессуальных стадий имеются определенные сроки, отрезки времени, в рамках которых
осуществляются те или иные действия и операции, средства и
способы их осуществления, достижения результатов и т.д. Вовторых, в различные временные периоды роль правотворческой
1
Подробнее о месте и роли правоотношений в правотворческой и иных разновидностях юридических практик см., например: Карташов В.Н. Введение в общую теорию
правовой системы общества. Ярославль, 2000. Ч. 6; Он же. Теория правовой системы
общества. Ярославль, 2006. Т. 1. Глава 17; Дрейшев Б.В. Правотворческие отношения в
советском государственном управлении. Л., 1978; Юридические записки Ярославского
государственного университета им. П.Г. Демидова. Вып. 11. Правоотношения / под ред.
В.Н. Карташова, Л.Л. Кругликова, В.В. Бутнева. Ярославль, 2007.
2
См.: Нижегородские новости. 2005. 26. февр.
22
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
практики субъектов Федерации, в регионе и обществе в целом
может существенно меняться. Так, в начале 90-х годов прошлого
столетия она была направлена на сверхсуверенизацию субъектов
Федерации в ущерб, противореча Конституции РФ и федеральным законам. В настоящее время эта юридическая практика нацелена прежде всего на выход из экономического и финансового
кризисов, решение демографических и иных социальных проблем.
Мы уже неоднократно писали о том, что в правоведении мало внимания обращается на стохастическую структуру разнообразных объектов (предметов) исследования (в том числе правотворческой практики), анализ которой имеет важное учебнометодическое, теоретическое и эмпирическое значение1. Ведь все
разновидности правотворческой практики субъектов Федерации
своеобразны, уникальны и неповторимы. Стохастическая структура, в частности, и позволяет применительно к конкретной федеральной и региональной экономической, политической, социальной, этнической и т.п. ситуации и разновидностям
правотворческой (законодательной и т.п.) практики выяснить
объективно необходимые, стационарные (постоянные и т.п.) и
случайные (переменные, нестационарные и т.п.) ее свойства, элементы состава и связи между ними. Реальная правотворческая
практика может состоять из двух и более субъектов и участников,
одного и более объектов, разнообразного набора действий,
средств и способов их использования, различных (позитивных и
негативных, социальных и юридических, нравственных и т.п.)
последствий, затрат времени, финансовых, организационных и
иных ресурсов. Безусловно, издание «Социального кодекса Ярославской области» от 19 декабря 2008 г. № 66-З Ярославской областной Думой 5-го созыва потребовало более существенных и
значительных усилий и ресурсов со стороны многих субъектов и
участников этого процесса, чем, например, принятие закона Ярославской области от 7 декабря 2004 г. № 46-З «О ежемесячном
пособии на ребенка». То есть стохастическая структура позволяет
обратить внимание при исследовании правотворческой практики
не только на теоретическую ее модель, но и на «живую» практи1
См.: Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность.
Саратов, 1989; Он же. Теория правовой системы общества. Т. 1–2.
23
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ку, которая, как известно, является одним из критериев истинности, аргументированности и убедительности познания.
Горизонтальная структура позволяет, на наш взгляд, раскрыть взаимосвязь одинаковых по своей природе (юридической
силе действий, решений, законов и др. нормативных правовых
актов) многообразных видов правотворческой практики (например, законодательные практики представительных органов различных субъектов Федерации). Вертикальная структура показывает субординационный характер между правотворческими
практиками и их компонентами. Так, законодательная практика
Ярославской областной Думы более весома, чем правотворческая
практика правительства той же области.
Синергетическая структура указывает на то, как достичь в
конкретной экономической, политической, демографической, социальной, экологической, юридической и т.п. ситуации и конкретной правотворческой практике ее субъектам и участникам
наибольшей эффективности и качества получаемых юридических
и иных социальных результатов за счет оптимального использования разнообразных вариантов взаимодействия соответствующих общесоциальных, специально-юридических и технических
средств, тактических способов, приемов, методов, правил и т.д.
правового регулирования общественных отношений1.
Например, законом Ивановской области были установлены, а
затем уточнены суммы штрафов за правонарушения в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения и благоустройства, а также установлена административная ответственность за повторные эпизоды, выявленные в течение года.
Несоблюдение соответствующих норм права влечет наложение
административного штрафа на физических лиц в размере от одной до двух тысяч рублей, на должностных – от пяти до десяти
тысяч, на юридических – от десяти до сорока тысяч рублей. За то
же правонарушение, повторно совершенное в течение года, граждане теперь должны будут заплатить в казну пять тысяч рублей,
должностные лица – двадцать, предприятия и организации восемьдесят тысяч рублей. Закон дополнен новыми статьями уста1
Об использовании синергетических средств и способов в правоведении см.:
Шишкин В.В. Понятие и роль синергетического подхода в юридический методологии.
Н.Новгород, 2007.
24
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
навливающими административную ответственность за стоянки
автотранспорта на газонах, детских и спортивных площадках, за
разбрасывание мусора на остановках, улицах, площадях, в парках, скверах и других общественных местах.
Законодательное собрание Владимирской области отклонило
аналогичный законопроект. Аргументы депутатов в данном случае были следующие: закон, якобы, подразумевает создание еще
одного надзорного ведомства; необходимо заставить работать органы, в должностные обязанности которых входит решение указанных выше проблем; увеличение количества контролирующих
органов никак не скажется на чистоте, порядке и благоустройстве
населенных пунктов, санитарно-эпидемиологическом благополучии людей1.
Как видим, два соседних субъекта Российской Федерации в
сходной ситуации экологической энтропии пошли разными путями и в конечном счете пришли к разным результатам в сфере
правового обеспечения порядка и чистоты в своих регионах.
Рекурсивная структура позволяет проследить причинноследственные связи между различными типами (видами и подвидами) и элементами правотворческой практики. Например, ее
эффективность во многом зависит от профессионализма «законодателей», их знания правотворческой технологии, юридического
и иного опыта, умений, навыков, мастерства в той или иной сфере жизнедеятельности, которую они пытаются урегулировать с
помощью федеральных и региональных законов, других нормативных правовых актов.
Понятие «цикл», «циклическая структура» несут в себе несколько смысловых нагрузок. Они отражают: а) законченность
соответствующего правотворческого процесса предполагаемым
(прогнозируемым) и планируемым результатом (результат практической деятельности может быть противоположным идеальной
модели и поставленной цели, соответствовать им только частично и т.д.); б) диахронность развития, т.е. повторяемость использования определенных элементов правотворческой практики
(принципов, действий, средств, способов, стадий и т.п.) в типичных ситуациях правового регулирования общественных отноше1
См.: Биткина С. Благоустройство. Иваново–Владимир // Российская газета.
2010. 11 мая.
25
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ний; в) накопление юридического опыта субъектами и участниками правотворческой практики, передачу полезной информации
от одних участников к другим, от «одного их поколения» другим
«поколениям»; г) замкнутость, упорядоченность использования
определенных операций, компонентов юридической техники,
тактики и стратегии в правотворческом процессе в целом, отдельных его стадиях, производствах и т.д.1 Например, система
социального законодательства в любом субъекте Федерации
должна опираться на следующие принципы: доступности социального обеспечения и предоставления равных возможностей по
его получению; приоритетности социального обеспечения отдельных категорий граждан; добровольности их участия в социальных правоотношениях; гарантированности социальных прав
граждан; многообразия и разумной дифференцированности размеров и видов социального обеспечения и других. Причем социальное законодательство должно максимально учитывать, с одной стороны, международные стандарты в этой области,
принципы федерального законодательства о социальной поддержке, социальном обслуживании и оказании социальной помощи, с другой – те региональные нормативно-руководящие начала, которые обусловлены местом и ролью того или иного
субъекта в Российской Федерации.
Таким образом, полиструктурность правотворческой практики субъектов РФ позволяет более последовательно, детально и
всесторонне рассмотреть ее природу, строение, место и роль в
правовой системе как на региональном, так и на федеральном
уровнех.
1.3. Типы (виды, подвиды)
правотворческой практики
субъектов Российской Федерации
Данный аспект проблемы рассматривается нами в рамках
пространственной структуры практики, предполагающей родовидовую ее характеристику.
1
См.: Спицнадель В.Н. Основы системного анализа. С. 253–254.
26
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Типология как метод научного познания предполагает расчленение правотворческой практики на отдельные единицы и
группировку их с помощью обобщенной, идеализированной модели или типа. Данный метод обусловлен многомерностью и системностью самой практики. Он способствует упорядоченному
описанию и объяснению существующего ее разнообразия, позволяет глубже и обстоятельнее выявлять природу, основные свойства, элементы содержания и формы, закономерности обособления, развития и функционирования конкретных ее типов (видов и
подвидов) и особенности соответствующих технологий.
Здесь происходит не просто классификация по принципу
подобия или различия, а содержательная характеристика наиболее существенного класса правотворческих практик, раскрывающая взаимодействие, взаимопроникновение, субординацию отдельных ее типов (видов и подвидов), что создает цельное
представление о ней как о системе1. «Целостность вообще, – пишет В.П. Фофанов, – связана с наличием определенного типа
взаимодействия и возникающей на этой основе взаимообусловленности, взаимозависимости. Следовательно, необходимо различать разные степени (типы) целостности»2. Поэтому неслучайно типология, составляющая основу систематики, есть «начало и
конец, альфа и омега любой науки»3.
В отечественной и зарубежной литературе существуют разнообразные точки зрения по поводу типологии правотворческой
практики. Так, Н.Н. Вопленко полагает, что под юридической
практикой «понимается преимущественно правоприменительная
и праворазъяснительная практика, ибо правотворческая деятельность изначально призвана создавать источники права, и ее
структурные элементы имеют заранее заданную юридическую
природу» 4. Что имел в виду автор, объяснить весьма трудно.
Раймон Леже, раскрывая значение судебных решений в Германии и Франции, высказывает не совсем, конечно, оригинальную, но достаточно распространенную в настоящее время точку
1
Подробнее об этом см.: Карташов В.Н. Введение в общую теорию правовой
системы общества. Ч. 2; Он же. Теория правовой системы общества. Т. 1. Глава 13.
2
Фофанов В.П. Социальная деятельность как система. Новосибирск, 1981. С. 32.
3
Любищев А.А. Проблемы систематики // Проблемы эволюции. Новосибирск,
1968. Т. 1. С. 7.
4
Вопленко Н.Н. Очерки общей теории права. Волгоград, 2009. С. 312.
27
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
зрения на природу судебной практики. «То, что называют судебной практикой, – пишет он, – является совокупностью норм, из
которых можно сделать вывод о преемственности судебных решений. Но одно решение, пусть даже и вынесенное высшим судебным органом, не лишает суды, которые в последующем
столкнутся с подобным вопросом, свободы в принятии решения.
К тому же, ничто не запрещает судам, которые заняли определенную позицию по какому-то правовому вопросу, изменить
свою точку зрения и воспользоваться «поворотом». Судебные
решения имеют только убеждающее значение»1. По мнению указанного автора, соблюдение прецедентов в Англии осуществляется также с определенной гибкостью – все зависит от того, «правильные» или «неправильные» решения выносят суды. А
провести это различие становится все труднее, что приводит к
выводу об ослаблении силы судебных прецедентов в Соединенном Королевстве2.
Не вступая в полемику по вполне ясной, на наш взгляд, позиции автора, укажем лишь, что тенденция считать судебную
практику (а порой любое судебное решение) в качестве формально-юридического источника права становится все более заметной
в романо-германской правовой семье, а также находит многочисленных сторонников в отечественной юриспруденции.
В федеральном и региональном правовых пространствах
функционируют разнообразные типы, виды и подвиды правотворческой практики3. В отечественной литературе традиционно
выделяются правотворческая деятельность государственных органов, санкционирование государством актов негосударственных
организаций, непосредственное правотворчество народа (референдум).
На наш взгляд, правотворческая практика в субъектах Российской Федерации гораздо богаче и разнообразнее.
1. В зависимости от органов, осуществляющих правотворчество в субъектах Федерации, можно выделять практику государ1
Леже Р. Великие правовые системы современности: сравнительно-правовой
подход. М., 2010. С. 84–85.
2
См.: Там же. С. 85–87.
3
Об особенностях регионального юридического пространства см.: Южаков Т.Л.
Региональное правовое пространство: основы теории и практики: монография. Славянск-на-Кубани, 2008.
28
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ственных и негосударственных учреждений и должностных лиц.
В настоящее время в российском обществе правотворческая
практика, например, органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и т.п. играет значительную роль в регулировании общественных отношений1. В большинстве случаев здесь
вряд ли уместно говорить о санкционированном правотворчестве.
2. По объему (уровню и т.п.) правотворческих полномочий
конкретных организаций и должностных лиц можно вести речь о
правотворческой практике представительных и исполнительных
органов субъектов Федерации. Так, в соответствии с п. 2–4 ст. 5
закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-З (в
ред. от 25.12.2008 г.) выделяются законодательные нормативные
правовые акты и иные нормативные правовые акты. В систему
законодательных нормативных правовых актов области входят
Устав области и законы (кодексы) области. Систему иных нормативных правовых актов области составляют: нормативные правовые акты Законодательного Собрания области, губернатора, правительства, министерств и иных органов (должностных лиц)
исполнительной власти области (см. также ст. 6–13 данного закона).
В ст. 6 закона Краснодарского края от 6 июня 1995 г.
№7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» (в ред. от 23.07.2009 г.) несколько по-иному
представлена система нормативных правовых актов. Так, «нормативными правовыми актами края являются:
Устав Краснодарского края – основной закон, определяющий статус Краснодарского края как субъекта Российской Федерации;
закон Краснодарского края – нормативный правовой акт,
принятый Законодательным Собранием края либо непосредственным волеизъявлением населения края в соответствии с установленной процедурой и обладающий высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов края;
1
См., например: Звягинцев М.Н. Понятие и классификация муниципальных правовых актов: Монография. Барнаул, 2007; Каюмова К.А. Понятие и классификация правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления // Актуальные проблемы правоведения: Вестник Самарского государственного экономического ун-та.
2006. № 1. С. 35–40; Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации / под ред. С.Н. Мирошникова. М., 2007.
29
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
постановление – акт, принятый (изданный) Законодательным Собранием края или главой администрации (губернатором)
края и содержащий правовые нормы;
приказ – акт, изданный руководителем органа исполнительной власти края в пределах своей компетенции и содержащий
правовые нормы».
3. Очень близким, но имеющим самостоятельное значение,
представляется деление на законодательную и иную правотворческую практику. В соответствии со ст. 29 «Устава Пермского
края» систему нормативных правовых актов Пермского края составляют: Устав и законы Пермского края, указы губернатора и
постановления правительства, нормативные правовые акты органов исполнительной власти края. В системе нормативных правовых актов Устав имеет высшую юридическую силу, является актом прямого действия и подлежит применению на всей
территории Пермского края. Законы и иные нормативные правовые акты Пермского края не должны противоречить Уставу.
4. Следует различать первичную и правоконкретизирующую
правотворческую практику субъектов РФ. Так, первичной следует считать практику принятия конституций республик и уставов
(основных законов) субъектов Федерации. Изданный же на основе Конституции Мордовии закон от 12 ноября 2001 г. «О Правительстве республики Мордовия» является примером правоконкретизирующей практики. Последняя выражается в создании
правовых предписаний, которые развивают, детализируют, уточняют, «понижают» степень формальной определенности более
общих норм1. В тех случаях, когда правотворческий орган задерживается с изданием конкретизирующих актов, возникают затруднения с реализацией исходного, первичного акта.
5. По характеру изменений в сфере правового регулирования необходимо выделять правообразующую, правоизменяющую
и правопрекращающую практику. Такое разграничение может
носить относительно самостоятельный либо достаточно условный характер. Так, принятие Ярославской областной Думой 5-го
1
Подробнее о правовой конкретизации см.: Конкретизация законодательства как
технико-юридический прием нормотворческой, интерпретационной, правоприменительной практики: Материалы Международного симпозиума / Под ред. проф. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2008.
30
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
созыва «Социального кодекса Ярославской области» от 19 декабря 2008 г., безусловно, является правообразующим видом правотворчества, а издание закона Ярославской области «О вступлении
в силу закона Ярославской области «Социальный кодекс Ярославской области» от 19 декабря 2008 г. одновременно содержит
и правообразующую, и правоизменяющую, и правопрекращающую правотворческую практику.
6. Важное теоретическое и практическое значение имеет
разграничение на кодифицирующую и текущую практику субъектов РФ. Первая направлена на упорядочение, систематизацию,
весьма основательную и существенную переработку действующего законодательства и создание на его основе единого, цельного, нового кодифицированного акта (Конституции, Устава, избирательных и иных кодексов). В законе Волгоградской области от
1 октября 2002 г. № 736-ОД «О законах и иных областных нормативных правовых актах» (в ред. от 05.02.2009 г.) прямо указано,
что «законы Волгоградской области могут приниматься в форме
кодексов Волгоградской области» (п. 2 ст. 4).
Текущая правотворческая практика субъектов РФ связана с
решением текущих задач, стоящих перед обществом, необходимостью оперативно откликаться на «потребности дня», постоянно регулируя тем самым разнообразные сферы общественной
жизни. Так, Законодательным Собранием Вологодской области в
сентябре 2009 г. принят закон «Об установлении исключительных случаев осуществления заготовки елей и (или) деревьев других хвойных пород для новогодних праздников гражданами,
юридическими лицами на основании договоров купли-продажи
лесных насаждений без предоставления лесных участков в Вологодской области»1.
7. По способам принятия правотворческих решений можно
выделять правотворческую практику коллегиальных органов (законодательными органами, правительствами и т.п.) и правотворческую практику, основанную на единоначалии (издание указов и
др. нормативных правовых актов президентами, губернаторами и
т.п.).
1
См.: Красный Север. 2009. 3 окт.
31
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Все исследователи в качестве самостоятельного вида правотворческой практики субъектов РФ выделяют референдум (республиканский, областной и т.п.), считая его «непосредственным
правотворчеством народа». Положение о «непосредственном
правотворчестве народа» несколько преувеличено и выражает
скорее эмоциональную, чем реальную и научную его оценку.
На наш взгляд, здесь речь идет о смешанном общественногосударственном типе правотворческой практики. Дело в том,
что, во-первых, инициаторами проведения референдума выступают как федеральные и региональные государственные органы,
так и представители общественности (чаще государственные органы); во-вторых, вся правотворческая деятельность, по сути дела, сосредоточена в государственных органах; в-третьих, соответствующий проект выносится на голосование компетентным
государственным органом. Население же только участвует в голосовании по проекту путем утвердительного или отрицательного ответа на поставленные вопросы, не имея возможности внести
в этот проект какие-либо изменения. Как свидетельствует зарубежный правовой опыт, проведение референдумов – это, пожалуй, наименее эффективный тип правотворческой практики. Поэтому, видимо, он и не получил широкого распространения в
субъектах Федерации.
Можно также выделить правотворческие типы практики,
которые связаны с принятием законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения между Российской Федерацией и субъектами, входящими в ее состав; между двумя или
более субъектами Федерации; между компетентными государственными органами субъектов Федерации и общественными объединениями либо союзами работодателей. В качестве специфического типа правотворческой практики необходимо, видимо,
рассматривать издание совместных актов компетентными органами и должностными лицами субъектов Федерации и полномочными органами и должностными лицами местного самоуправления.
Мы рассмотрели основные типы правотворческой практики
субъектов РФ. В каждом из них можно выделить отдельные виды
и подвиды. Практика государственных органов, например, разграничивается на правотворчество представительных и исполни32
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тельных органов (виды). В рамках регламентирующего (административного) правотворчества следует различать «ведомственную» правотворческую практику и практику местных органов
исполнительной власти субъектов РФ (подвиды).
1.4. Функции правотворческой (законодательной)
практики субъектов Федерации
Данный аспект проблемы, как это ни покажется странным,
по своей сути до сих пор остается не изученным отечественными
учеными, несмотря на то, что именно в функциях отражается
природа и социально-преобразующее направление воздействия
правотворчества на общественные отношения. Нужно заметить,
что функции правотворческой практики и в целом рассматриваются весьма фрагментарно. Очень часто они отождествляются с
функциями других разновидностей юридических практик, функциями права, правового регулирования и т.д. Обращается внимание на неопределенность самого термина «функция».
В словарях русского языка «функция» определяются как работа, роль, значение чего-либо, обязанность, круг деятельности.
В специальной литературе под функцией понимается «внешнее
проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений»; «совокупность порождающих систему процессов в снятом виде»; «роль, выполняемую определенным объектом»; «определяющие процессы, осуществляемые всей системой в целом»;
социальное назначение («должное») и практическую деятельность по реализации социального назначения («сущность»); последовательно сменяющие друг друга стадии и производства; цели и задачи явления; зависимость или взаимозависимость между
двумя или более переменными факторами; результат какого-либо
социального действия и процесса; «направленное избирательное
воздействие системы (структуры целого) на определенные стороны внешней среды»; направление воздействия данной системы на
реальную действительность, где отражается ее (системы) сущность, роль, закономерности развития и социального назначения.
33
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В литературе достаточно подробно анализируются и другие
взгляды на понятие «функция»1.
Функции – это относительно обособленные направления
однородного позитивного воздействия правотворческой практики на реальную действительность, в результате которого происходят определенные изменения в сфере нормативно-правового
регулирования общественных отношений, конкретизируется ее
природа, проявляются организационно-конструктивный, творчески-преобразующий и динамичный ее характер, социальноправовое назначение, место и роль в региональном правовом пространстве.
Поскольку в отечественной и зарубежной литературе специально не рассматриваются основные признаки, присущие функциям правотворческой практики, кратко выделим некоторые из
них.
1) В функциях выражается активная, динамичная природа и
социально-преобразующая роль правотворческой практики в
жизнедеятельности конкретных людей, их коллективов и организаций, связанная в первую очередь с удовлетворением их потребностей и интересов в рамках конкретного региона.
2) О функционировании правотворческой практики можно
говорить лишь в том случае, если иметь в виду действующих ее
субъектов и участников. Нужно согласиться с Гегелем в том, что
«закон не действует, только человек действует…»2.
3) Функция – это относительно обособленное направление
более или менее однородного воздействия правотворческой практики (регулятивного, охранительного, правовосстановительного,
карательного и т.п.) на те или иные сферы (экономическую, политическую, социальную и др.) жизнедеятельности региона.
4) Функции представляют собой целенаправленное воздействие правотворческой практики субъектов Федерации, т.е. они
непосредственно связаны с целями и задачами, стоящими перед
людьми, их коллективами и т.д. Задачи обусловливают наличие и
существование тех или иных функций, конкретное их содержание, средства и способы воздействия на реальную действитель1
См.: Карташов В.Н. Теория правовой системы общества. Т. 1. С. 68–74; 199–
220; 236–240; 267 и след.
2
Гегель Г. Соч. М., 1934. Т. 7. С. 169.
34
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ность. Причем несколько функций (например, правообеспечительная, правовосстановительная, компенсационная) могут быть
нацелены на выполнение какой-либо конкретной задачи (охрану
личности), а с помощью одной функции (например, информационной) могут одновременно решаться несколько задач (пропагандистская, воспитательная, образовательная и т.п.).
5) В функциях предметно конкретизируются свойства правотворческой практики субъектов Федерации (коллективная природа, социально-преобразующий характер, управляемость и т.п.).
6) В функциях правотворческой практики субъектов Федерации отражается ее место и роль среди других юридических
практик (правореализующей, интерпретационной, правоприменительной и т.п.).
7) К функциям относятся лишь позитивные, созидательные
и прогрессивные направления воздействия правотворческой
практики на те или иные сферы жизнедеятельности людей, их
коллективов и организаций. Негативное влияние следует рассматривать как определенные дисфункции, проявление юридической антикультуры. Например, издание и реализация на федеральном и региональном уровнях законов и иных нормативных
правовых актов, заменяющих разнообразные социальные льготы
денежными компенсациями, породили во многих регионах России определенную социальную напряженность (забастовки, голодовки, митинги и другие акции протеста), существенно понизили
уровень авторитета органов представительной и исполнительной
власти как в центре, так и на местах.
Правотворческая практика относится к многофункциональным системам, что требует разграничения отдельных направлений ее воздействия на реальную действительность. Так,
В.М. Горшенев отмечал, что правотворчество выполняет три
функции: а) обновления нормативно-правового материала;
б) восполнения пробелов в праве; в) упорядочения действующих
нормативных предписаний1.
А.В. Мицкевич считал, что правильнее было бы говорить в
данном случае о двух функциях: «текущего обновления норм и
1
См.: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. C. 131–136.
35
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
их упорядочения», поскольку восполнение пробелов в праве органично входит в содержание первой из названных функций1.
В.К. Бабаев писал: «В процессе правотворчества реализуются следующие функции: обновления законодательства, т.е. издание новых нормативных правовых актов; устранения (отмены)
устаревших правовых норм; восполнения пробелов в праве. Реализация этих функций, по его мнению, позволяет решить задачу
совершенствования российского законодательства»2.
Естественно, что указанные функции авторы распространяли как на федеративное, так и региональное правотворчество.
Такой подход к системе функций правотворческой практики
является весьма ограниченным. Хотелось бы обратить внимание
на то, что методологически очень существенно выделять две
универсальные группы функций: во-первых, правотворческой
практики по отношению к экономической, политической, социальной, экологической, демографической, трудовой, семейной и
др. сферам жизнедеятельности, в том числе и к соответствующему познанию; во-вторых, юридической науки по отношению к
правотворческой практике (информационно- отражательную,
коррекционную, прогностическую и др.).
Указанный подход позволит, с одной стороны, выделить позитивные направления воздействия правотворчества на реальную
действительность, а с другой – показать, каким образом наука
(экономическая, политическая, психологическая, социологическая, юридическая и т.п.) превращается в «созидательную производительную силу», существенный ресурс правотворческой технологии и практики. Попробуем весьма сжато раскрыть основные
виды первой группы функций.
Одним из существенных критериев классификации рассматриваемых функций является сфера общественной жизни, которая подвергается практическому воздействию. По этому основанию можно выделить экономическую, политическую, социальную,
идеологическую (воспитательную, образовательную и т.п.), экологическую, демографическую, коммуникативную, информационную и другие функции. Общесоциальные функции предметно
1
См.: Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974. С. 102.
Бабаев В.К. Правотворчество в современном Российском государстве // Теория
государства и права / под ред. В.К. Бабаева. М., 2006. С. 353.
2
36
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
раскрывают управленческую природу правотворческой практики
в конкретной области жизнедеятельности и региональном пространстве. Так, закон Ярославской области от 29 апреля 2002 г.
№39-З «О компенсациях молодежи с ослабленным зрением на
оперативное лечение» (в редакции от 04.12.2006 г. № 94-З) затрагивал общественные отношения в сфере здравоохранения и социальной поддержки молодежи1.
Наиболее ярко сущность и правовое назначение правотворчества проявляются в его специфических функциях, где за основу
классификации приняты разнообразные критерии: юридические
способы (методы) воздействия и их последствия, характер осуществляемых преобразований и т.д. Так, в зависимости от целей
юридического воздействия все функции региональной правотворческой практики следует подразделять на регулятивную и
охранительную. Сущность первой раскрывается через регистрационно-удостоверительную (закрепительную), регулятивноориентационную, поощрительную, правоконкретизирующую,
правовосполнительную и др. ее подфункции, которые нацелены
на организацию позитивного поведения (деятельности) людей, их
коллективов и организаций. Регистрационно-удостоверительная
подфункция предполагает юридическое закрепление существующих и вновь появляющихся общественных отношений, оформление и закрепление сложившегося правового опыта. Регулятивноориентационная подфункция выражается в осуществлении совместно с федеральными органами государственной власти либо
самостоятельно централизованного или регионального нормативного упорядочения поведения (деятельности) людей, их коллективов и организаций.
Поощрительная подфункция регионального правотворчества проявляется в установлении нормативно-правовых предписаний, которые предоставляют меры стимулирования и поощрения
за одобряемые в рамках соответствующего субъекта Федерации
или гражданского общества в целом полезные для граждан
(должностных лиц и т.п.) варианты деятельности, за достижения
результатов, как правило, превосходящих обычные требования.
Конституции, уставы и другие законы всех субъектов РФ закреп1
См.: Губернские вести. 2002. 9 мая; 2006. 8 дек.
37
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ляют статус соответствующих региональных наград, званий и поощрений. Например, частью 2 ст. 12 Закона Архангельской области от 21 января 2009 г. № 657-33-ОЗ «Об участии граждан
Российской Федерации в охране общественного порядка на территории Архангельской области» установлено, что за особые заслуги в выполнении общественного долга, проявленные при этом
мужество и героизм дружинники могут представляться к награждению государственными наградами Российской Федерации и
наградами Архангельской области1.
Специфика правоконкретизирующей функции регионального
правотворчества заключается в том, что она связана с уточнением
и детализацией, снижением уровня общности и абстрактности
нормативно-правовых предписаний (норм права, принципов права, легальных юридических дефиниций, оценочных понятий и
пр.), которые содержатся в международных, федеративных, региональных и муниципальных формально-юридических источниках. Она нацелена на достижение их (предписаний) максимальной определенности, четкости и ясности для конкретных
«пользователей» (должностных и юридических лиц, граждан и
т.д.)2.
Особенности правовосполнительной функции выражены в
том, что региональный «законодатель» вынужден устранять противоречия, коллизии, пробелы и другие недостатки, которые, вопервых, допущены на данном уровне правовой системы, а вовторых, ликвидировать в рамках своей компетенции аналогичные
погрешности федеральных и муниципальных нормативных правовых актов3.
1
См.: Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов четвертого созыва. 2009. № 33.
2
О различных взглядах по поводу природы юридической (в т.ч. правотворческой
и законодательной) конкретизации см.: Конкретизация законодательства как техникоюридический прием нормотворческой, интерпретационной, правоприменительной
практики: Материалы Международного симпозиума (Геленджик, 27–28 сентября
2007 г. ) / под ред. В.М. Баранова. Н.Новгород, 2008.
3
Подробнее о пробелах в праве, юридических ошибках и нормативном их устранении см.: Лазарев В.В. Пробелы в праве и пути их устранения. М., 1974; Пробелы в
законодательстве и пути их преодоления: сб. науч. ст. по итогам Международной научно-практической конференции 14–15 сентября 2007 г. / под ред. В.И. Каныгина,
С.В. Изосимова, А.Ю. Чупровой. Н. Новгород, 2008; Правотворческие ошибки: понятие,
виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: материалы Международного научно-практического круглого стола (29–30 мая 2008 г.) / под ред.
38
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Приведем наглядный пример, где обе эти подфункции (правоконкретизирующая и правовосполнительная) должны эффективно проявляться как на федеральном, так и на региональном
уровне. Так, в 2009 г. вступили в силу изменения в федеральный
закон № 81-ФЗ «Об отходах производства и потребления», в соответствии с которым предприниматели должны самостоятельно
рассчитывать сумму «экологического взноса», однако информации о том, как именно это сделать, нет ни в федеральном, ни в региональных законах. Поскольку правительственные и министерские акты, предписывающие порядок реализации указанного
закона, остались без изменения, то практически все предприниматели должны платить так называемый «экологически взнос»,
независимо от вида деятельности. При этом ни у Ростехнадзора,
ни у департаментов природопользования в субъектах РФ нет четкой и ясной позиции, каким образом начисляется эта плата1.
На наш взгляд, существуют 3 основных выхода из данной ситуации. Во-первых, следует на федеральном и региональном
уровнях устранить пробелы в законах и подзаконных актах, регулирующих отходы производства и потребления; во-вторых, четко
конкретизировать плательщиков «экологического взноса» и ясно
прописать процедуру его взимания; в-третьих, необходимо заменить поквартальное внесение экологических взносов на ежегодное, поскольку, как показывает практика, издержки на составление и предоставление квартальных расчетов платы в
территориальные органы Ростехнадзора зачастую превосходят по
размеру саму плату за негативное воздействие на окружающую
среду.
Содержание правоохранительной функции регионального
правотворчества нагляднее всего можно раскрыть через следующие ее подфункции: правообеспечительную, превентивную, правовосстановительную, компенсационную, карательную и др.
Правообеспечительная подфункция – одно из важных, но не
единственное направление правоохраны. Поэтому их отождествВ.М. Баранова, И.М. Мацкевича. М., 2009; Карташов В.Н., Вантеева Н.В. Ошибочная
юридическая деятельность органов местного самоуправления (некоторые методологические, теоретические и практически-прикладные аспекты проблемы). Ярославль. 2010.
1
См., например: Биткина С. Природный алгоритм. Предприниматели предлагают
изменить порядок уплаты экологического взноса // Российская газета. 2010. 25 мая.
39
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ление, допускаемое порой в литературе, не совсем верно. В данном случае с помощью конкретного типа (вида, подвида) правотворческой практики создаются определенные нормативные условия (предпосылки, средства, способы и т.п.), обеспечивающие
нормальное функционирование общественных отношений и достижение поставленных целей. Например, в соответствии со
статьей 13 закона Республики Калмыкия от 16 октября 2006 г.
№ 296-III-З «О комиссиях по делам несовершеннолетних, защите
их прав в Республике Калмыкия» при подаче жалобы на постановление муниципальной комиссии по делам несовершеннолетних исполнение данного постановления приостанавливается1.
Правотворческая практика субъектов Российской Федерации – важный канал общесоциального, специально-криминологического и индивидуального предупреждения противоправной
деятельности. Так, приведенный выше закон может служить и
примером превентивного воздействия на соответствующих субъектов права.
Правовосстановительная подфункция связана с разработкой
и закреплением в законодательном порядке соответствующих
мер, направленных на отмену противоправных действий, решений и актов-документов, фактическое и юридическое восстановление правопорядка, прав и законных интересов людей, их коллективов и организаций. Так, закон Читинской области от
19 сентября 2007 г. № 995-ЗЧО регулирует не только приостановление и аннулирование, но и процедуру возобновления действия лицензии на розничную продажу алкогольной продукции2.
Значение компенсационной подфункции заключается в том,
что все разновидности правотворческой практики субъектов РФ
должны быть нацелены на компенсацию расходов за те или иные
услуги, помощь социально не защищенным слоям населения
(студентам, инвалидам и т.п.), на возмещение любого материального или морального вреда (ущерба), который причинен противоправными либо правомерными действиями отдельным лицам,
социальным группам или обществу в целом. Например, в соответствии со ст. 75 Социального кодекса Ярославской области от
19 декабря 2008 г. № 65-З компенсация расходов на установку
1
2
См.: Хальмг Унн. 2006. 20 окт.
См.: Забайкальский рабочий. 2007. 22 окт.
40
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
квартирного телефона осуществляется органами социальной защиты населения по заявлению реабилитированного лица (с приложением документов, подтверждающих факт выполнения соответствующих работ и их оплаты), исходя из установленных
тарифов к местной телефонной связи. Порядок предоставления
компенсации в соответствии с данной статьей устанавливается
уполномоченным органом исполнительной власти Ярославской
области в сфере социальной защиты населения.
Суть карательной подфункции правотворческой практики
субъектов РФ проявляется в моделировании (например, составов
тех или иных правонарушений, санкций правовых норм) и конкретизации в этом плане федерального законодательства, т.е. закрепление нормативных оснований (условий и т.п.) с целью применения к правонарушителям мер юридического воздействия,
связанных с лишениями материального, личного, организационного и иного характера. Так, Государственным Советом Чувашской Республики был принят закон № 22 от 23 июля 2003 г. «Об
административных правонарушениях в Чувашской Республике»,
восполнивший пробелы действующего КоАП РФ, уточнивший и
детализировавший отдельные его статьи и положения1.
В зависимости от итогов и юридических последствий воздействия следует разграничивать правообразующую, правопрекращающую и правоизменяющую функции правотворческой
практики субъектов Федерации. Любопытен в этом плане пример
законотворчества депутатов Орловской области. В мае 2010 г.
ими был отменен региональный закон «Об энергосбережении»
(действовал с сентября 2008 г.). Основных причин две: вопервых, депутаты пришли к выводу, что требования этого закона
противоречат федеральному законодательству; во-вторых, «порядок исполнения региональными органами соответствующих обязанностей по повышению энергоэффективности экономики», по
мнению областных парламентариев, весьма четко и подробно определяет федеральный закон2.
По времени воздействия функции правотворческой практики субъектов Федерации можно подразделить на постоянные и
1
Собрание законодательства Чувашской Республики. 2003. № 8. Ст. 410.
См.: Арсеньев П., Кривовяз М., Труханова Э. Засветят по-новому. В регионах внедряют энергосберегающие технологии // Российская газета. 2010. 1 июня.
2
41
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
временные. Имеет определенное значение и классификация
функций на основные (главные) и неосновные. Такое разграничение необходимо и важно, во-первых, для выделения соответствующих подфункций. Во-вторых, в определенные периоды развития общества акцент может быть сделан на одной или
нескольких важнейших функциях региональной правотворческой
практики (например, на социальной функции). В-третьих, в силу
специфической природы конкретного типа (вида и подвида) правотворческой практики одни направления воздействия в том или
ином субъекте РФ (например, экономическое, демографическое,
правообеспечительное, компенсационное и т.п.) выступают в качестве главных, другие (например, политическое, поощрительное
и т.п.) являются производными, сопутствующими.
Можно также выделять внутренние (осуществляются в границах субъекта РФ) и внешние (отражают роль правотворческой
практики в отношении с другими регионами или даже странами)
функции.
Необходимо рассматривать не только явные, но и латентные (скрытые) направления предметного воздействия региональной правотворческой практики на все сферы жизнедеятельности людей, их коллективов и организаций. Так, в период
становления Российской Федерации во всех субъектах весьма
бурно проявлялась регулятивная функция правотворчества, связанная с принятием конституций, уставов и других основополагающих нормативных правовых актов, за которой порой скрывались стремления к местничеству, обособлению, суверенизации и
т.п., причем не только в рамках политических отношений, но и
экономических, социальных, национальных и иных связей.
Можно, видимо, выделять и другие функции и подфункции
правотворческой практики субъектов Российской Федерации, в
целом же можно сделать следующий вывод: если каждая функция (подфункция) показывает отдельные направления, сторону,
аспект социально-преобразующей природы правотворческой
практики, то взятые вместе они дают более или менее цельное
представление о ее месте и роли среди других типов (видов и
подвидов) юридической практики в отдельно взятом субъекте
Федерации и правовой системе российского общества в целом.
42
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1.5. Закон и законодательная практика
субъектов РФ
Закон представляет собой разновидность нормативных правовых актов, занимая особое место среди них. Поэтому ему присущи все те общие признаки, которые характерны для подобного
типа правовых актов (на этот момент, кстати, отечественные авторы нередко не обращают внимания, сразу же переходя к выделению его специфических признаков)1.
Закон принимается, как правило, высшим представительным (законодательным) органом. Конституции (уставы) субъектов РФ, а также их законы, регулирующие вопросы правотворческой практики, устанавливают возможность принятия законов на
региональном референдуме. В реальной жизни подобное законотворчество не получило распространения в субъектах Федерации.
Закон – это всегда официальный акт-документ (scriptum),
для которого характерны специфические логические, языковые,
юридические и иные структуры, элементы и свойства содержания
и форм, средства, способы, символы, реквизиты (наименование,
даты издания и введения в действие, подписи и т.п.).
Он представляет собой одну из внешних форм (forma dat
еsse – форма дает бытие) законодательной практики субъектов
РФ, объективируя соответствующие нормативно-правовые предписания. Причем он является одним из главных и наиболее совершенных формально-юридических источников права во всех субъектах РФ.
Издание закона всегда связано с изменением сферы правового регулирования, так как им закрепляются новые, изменяются
или отменяются устаревшие нормативно-правовые предписания.
Все законы носят властный, обязательный характер, поскольку они должны быть реально обеспечены мерами государ-
1
Подробнее о природе законов субъектов Российской Федерации см.: Законы области как субъекты Федерации: сборник / под ред. Ю.А. Тихомирова. Воронеж. 1996;
Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: научно-методическое
пособие / отв. ред. А.С. Пиголкин. М., 1998; Дудко И.Г. Законодательство субъектов
Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Саранск, 2004; Пособие по законотворчеству: канадский опыт для России / под ред. С.В. Кабышева. М., 2009.
43
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ственного и иного воздействия (ubi jus ibi remedium – когда закон
дает право, он дает также и средство его защиты).
По мнению большинства отечественных ученых-юристов, содержание законов и иных нормативных правовых актов составляют
юридические
нормы
(Н.Г. Александров,
М.И. Байтин,
А.В. Мицкевич, Т.Н. Радько и др.) либо нормы и принципы права,
легальные дефиниции и другие нестандартные нормативноправовые предписания (В.М. Горшенев, И.Ф. Казьмин, В.Н. Карташов, А.С. Пиголкин и др.). Вторая точка зрения ближе к истине,
если иметь в виду юридическое содержание законов и иных нормативных правовых актов1.
На наш взгляд, в законе, как и любом нормативном акте,
можно найти экономические и политические, этические и иные
аспекты его содержания. Так, если в законе закреплена социализированная воля, выражающая экономические потребности и интересы определенных социальных слоев, классов, групп, то речь,
видимо, идет об экономических аспектах его содержания. В таком плане можно рассматривать и другие общесоциальные свойства и элементы содержания закона.
При всей условности указанного подхода он имеет не только теоретическое, но и практическое значение. В конкретноисторических условиях развития субъектов РФ законодательные
органы должны делать акцент на наиболее значимых, актуальных
для той или иной республики, области и т.п. сторонах его содержания. В Ярославской области, как мы уже не раз отмечали, в последние годы много внимания уделяется социальному содержанию законодательства.
Региональные законы являются общими, поскольку адресуются неперсонифицированным субъектам, действуют непрерывно, регламентируют наиболее типичные социальные ситуации
(lex non curat de minimis – закон не обращает внимания на малозначительные вещи).
К сожалению, как в федеральном, так и в региональном законодательстве мы можем найти немало примеров того, что в за1
Подробнее об этом см.: Горшенев В.М. Нетипичные нормативные предписания в
праве // Советское государство и право. 1978. № 3. С. 113–118; Карташов В.Н. Теория
правовой системы общества. Т. 1. С. 138–147; Давыдова М.Л. Нормативно-правовое
предписание: природа, типология, технико-юридическое оформление. СПб., 2009.
44
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
конах закреплялись индивидуально-конкретные персональноопределенные казуальные по своей сущности юридические предписания1. Причем на уровне отдельных федеральных законов и
даже постановлений Конституционного Суда РФ устанавливались положения, «оправдывающие» и обосновывающие результаты подобного законотворчества2. Нам представляется, что во
всех приведенных и иных аналогичных случаях речь идет об
ошибочности (а где-то даже и элементарной безграмотности) в
деятельности соответствующих субъектов законодательной и интерпретационной практик.
Практически во всех нормативных правовых актах, регулирующих порядок издания, оформления и т.п., закреплено правило, согласно которому закон должен содержать вполне определенные, четко и ясно сформулированные предписания, условия
их реализации и защиты (охраны). Res est misera ubi jus est vagum
et incertum – плохо дело, когда закон неясен и неопределенен.
Анализ регионального законодательства позволяет сделать
следующий вывод: массив плохих законов из года в год в России
увеличивается, что позволяет ставить вопрос об актуальности
реализации принципа законности в законодательной практике.
Одной из существенных причин этой тенденции является отсутствие у законотворцев необходимых знаний правотворческой
технологии, соответствующих умений, навыков и мастерства. В
отечественной юридической науке и учебном процессе до сих
пор еще только идут жаркие споры о необходимости государственно-правовой специализации, изучения механизма правотворчества, следует ли отождествлять законодательную технологию и
технику, каково содержание законодательного производства и
т.д.
1
См., например: Закон Архангельской области от 26 мая 1999 г. «О предоставлении индивидуальной налоговой льготы ОАО «Энергомашкорпорация» // Ведомости
Архангельского областного совета народных депутатов второго созыва. 1999. № 22.
2
См.: пункт 3 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; постановление Конституционного Суда РФ
от 16 октября 1997 г. «По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального
закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 42.
Ст. 4902.
45
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Существенным свойством закона как разновидности нормативного акта является его юридическая сила. Она выражает свойство соподчиненности этих актов и предполагает определенную
их сопоставимость и иерархию1. По этому критерию они подразделяются на законы (конституционные, обычные и пр.) и подзаконные нормативные акты, что позволяет нам перейти к характеристике специфических признаков законов субъектов Российской
Федерации, которые (признаки) выделяет подавляющее большинство отечественных авторов.
Главным признаком закона, по мнению И.Г. Дудко, является
его «высшая юридическая сила по сравнению со всеми другими правовыми актами, принимаемыми (издаваемыми) органами
государственной власти соответствующего субъекта Федерации»2.
Высшая юридическая сила закона субъекта РФ означает, вопервых, что все нормативные и иные правовые акты субъекта
Федерации должны быть изданы в соответствии с законом и не
могут противоречить ему; во-вторых, региональный закон может
быть изменен (отменен и т.п.) только самим законодательным органом субъекта Федерации (в случае признания закона субъекта
РФ не соответствующим Конституции РФ Конституционным Судом РФ он утрачивает юридическую силу); в-третьих, высшая
юридическая сила регионального закона получает свое закрепление, как правило, в подавляющем большинстве конституций (уставов) субъектов РФ.
Если рассматривать вопрос о соотношении федеральных и
региональных законов, то здесь необходимо руководствоваться
положениями Конституции Российской Федерации, а именно:
а) Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое
действие и применяется на всей территории Российской Федерации (ст. 15); б) по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России (ч. 1 ст. 76);
1
См., например: Здукова Д.И. Юридическая сила правовых актов: Автореф. дис.
… канд. юрид. наук. Казань, 2005; Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982; Марченко
М.Н. Источники права: учеб. пособие. М., 2005; Сырых Е.В. Законы субъектов Российской Федерации как источники земельного права // Источники права: проблемы теории
и практики / материалы конференции. М., 2008. С. 364–372.
2
Дудко И.Г. Указ. соч. С. 128.
46
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в) по предметам совместного ведения РФ и субъектов Федерации
издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с
ними законы субъектов РФ (ч. 2 ст. 76); г) вне пределов ведения
РФ, совместного ведения РФ и субъектов Федерации республики,
края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое
регулирование, включая принятие законов и иных нормативных
правовых актов (ч. 4 ст. 76); д) законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным
законам, принятым в соответствии с частями первой («а») и второй («б») настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5. ст. 76); е) в случае
противоречия между федеральным законом, законом и иным
нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным в
соответствии с частью четвертой («г»), действует нормативный
правовой акт (закон и т.п.) субъекта РФ (ч. 6 ст. 76).
Для законов существует особый порядок их подготовки и
издания, который определяется конституциями (уставами) и регламентами законодательных органов субъектов РФ (см., например: Закон Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-З (с
изм. и доп.) «О нормативных правовых актах в Нижегородской
области», а также постановление Законодательного Собрания
Владимирской области от 22 мая 2002 г. № 157 (с изм. и доп.) «О
регламенте Законодательного Собрания Владимирской области»).
Региональными законами должны регулироваться наиболее
важные общественные отношения. На этот признак закона указывают практически все авторы, причем многие ученые-юристы
считают данный тезис весьма общим, абстрактным и расплывчатым.
Вопрос о предметах регулирования законов субъектов Федерации, на наш взгляд, более или менее четко закреплен в ст. 5
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от
18.07.2009 г.). Так, в соответствии с п. 2 этой статьи, законом
субъекта РФ: утверждаются бюджет субъекта Российской Феде47
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
рации и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации; устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Федерации; утверждаются
программы социально-экономического развития субъекта РФ; устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено
федеральным законом к ведению субъекта Российской Федерации, а также порядок их взимания; утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта
Российской Федерации и отчеты об их исполнении; устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации; утверждаются заключение и расторжение
договоров
субъекта
Российской
Федерации;
устанавливается порядок назначения и проведения референдума
субъекта Федерации и выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; устанавливается административно-территориальное
устройство субъекта РФ и порядок его изменения; система региональных исполнительных органов государственной власти; а
также регулируются иные вопросы, относящиеся к ведению и
полномочиям субъекта Российской Федерации.
К существенным признакам региональных законов можно
отнести их стабильность, фундаментальность, как правило, достаточно продолжительный срок действия и другие.
Таким образом, законы составляют правовую базу правового регулирования общественных отношений в том или ином
субъекте РФ.
В литературе обычно выделяют следующие виды региональных законов: конституционные (конституции и уставы; законы о внесении изменений и дополнений в указанные акты; конституционные (уставные) законы, о необходимости принятия
которых отмечается в тексте соответствующих актов) и обыкновенные законы (они обычно регулируют отдельные виды общественных отношений в сфере социального обеспечения, здравоохранения, образования и т.д.).
Некоторые авторы (И.Г. Дудко и др.) в зависимости от характера содержащихся в законах нормативных положений все региональные обыкновенные законы подразделяют на основные
48
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
(вносят новые элементы в правовое регулирование общественных
отношений) и вспомогательные, или производные (законы, изменяющие сферы действия других законодательных актов, утверждающие разнообразные региональные программы, регламенты,
договоры и т.д.)1. Думается, что такой подход к классификации
законов весьма ограничен.
Анализ регионального законодательства позволяет раскрыть
разнообразные типы, виды и подвиды законов субъектов Федерации, одновременно действующих в правовом пространстве
России.
В зависимости от того, какой элемент системы права (институт, отрасль, подотрасль и т.п.) они выражают, различают конституционные, муниципальные, налоговые, гражданские, административные, семейные, избирательные и др. региональные
законы.
По вызываемым последствиям они разграничиваются на
правонаделительные, правоизменяющие и правопрекращающие,
а также регулятивные и охранительные, правовосстановительные
и компенсационные, карательные и другие законы.
В зависимости от цельности, юридической и логической завершенности существенное значение имеет их деление на кодифицированные законы (конституции, уставы, кодексы и т.п.) и
законы текущей правотворческой практики.
Нормативные правовые акты могут быть адресованы всем
лицам, проживающим на территории субъекта РФ, а также только российским гражданам, иностранцам, лицам без гражданства,
отдельным категориям «местных» физических и должностных
лиц (например, депутатам представительного органа государственной власти субъекта Федерации или муниципалитета).
В зависимости от правового пространства закон субъекта
Федерации может распространять свою юридическую силу как на
всю его территорию, так и на строго локализованную территорию
(район, город и т.п.).
По сфере жизнедеятельности он подразделяются на законы, которые действуют в области экономики, образования, здравоохранения, экологии и т.д.
1
См.: Дудко И.Г. Указ. соч. С. 148 и след.
49
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В зависимости от техногенных, природных, политических
и иных катаклизмов и аномальных ситуаций можно выделять
чрезвычайные (в отличие от конституционных, обычных, текущих и т.п.) законы.
Классификацию законов можно, видимо, проводить и по
другим критериям, которые лежат в основе деления многих нормативных правовых актов1.
Региональные законы являются результатами и внешними
формами выражения законодательной практики субъектов РФ.
Последняя в свою очередь представляет собой разновидность
правотворческой практики. Естественно, что региональному законотворчеству присущи все те общие черты, которые характерны для правотворческой практики, а именно: оно является компонентом
государственного
и
политического
режима,
правосознания и правовой культуры, обладает объективносубъективными и коллективистскими качествами, связано с реальным и целенаправленным изменением общественной жизни,
удовлетворением потребностей и интересов людей (коллективов
и организаций), вызывает юридические и иные социальные последствия (позитивные и негативные), урегулировано правовыми,
нравственными, корпоративными и пр. предписаниями, служит
укреплению законности и правопорядка в регионе и обществе в
целом, закладывает существенные управленческие начала во всех
сферах жизнедеятельности и т.д.
Особенности региональной законодательной практики в самом общем плане закреплены в Конституции РФ и федеральном
законе «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации». Специфические черты, характеризующие законотворчество в каждом субъекте Федерации, закрепляют соответствующие конституции, уставы, региональные законы и регламенты деятельности представи-
1
Подробнее об этом см.: Степкина М.В. Гносеологический статус классификации
как формы познания: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006; Чуманов Е.В. Классификация в российском законодательстве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук.
Н. Новгород, 2005; Баранов В.М., Чуманов Е.В. Классификация в российском законодательстве. Н. Новгород, 2005.
50
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тельных (законодательных) органов с учетом сложившихся исторических, национальных и иных традиций.
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ работают в сессионном порядке. Сессия
созывается по мере необходимости, но не реже двух раз в год.
Заседания законодательного органа государственной власти
субъекта РФ являются открытыми, за исключением случаев, установленных федеральными законами, конституцией (уставом)
субъекта Федерации, региональными законами, а также регламентами или другими актами, принятыми соответствующими законодательными органами и устанавливающими порядок и процедуру их деятельности.
На примере Нижегородской области кратко рассмотрим достаточно сложную юридическую, организационную и иную природу региональной законодательной практики. Выбор выпал на
данный субъект Федерации по тому, что закон «О нормативных
правовых актах Нижегородской области» является, пожалуй,
наиболее типичным и в то же время стабильным среди подобных
актов других субъектов РФ.
Разработка проектов законов области осуществляется, как
правило, на основе соответствующих прогнозов, планов и программ. Так, примерная программа законопроектной работы Законодательного Собрания области формируется на основании
предложений Депутатов законодательного Собрания, его комитетов, Губернатора, других заинтересованных органов и учреждений области, с учетом программ и планов федеральных органов
законодательной и исполнительной власти. Планирование законотворческой практики не исключает возможность подготовки
проектов законов, не содержащихся в утвержденной Примерной
программе законопроектной работы Законодательного Собрания.
Разработка проектов законов области осуществляется субъектами законодательной инициативы или самим Законодательным Собранием, либо по его поручению подведомственными ему
органами, учреждениями, организациями, либо указанными органами (учреждениями, организациями) по собственной инициативе.
Законодательное Собрание может заказать подготовку первоначального проекта закона на договорной основе органам го51
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
сударственной власти области, научным учреждениям, отдельным ученым или их коллективам либо организациям, занимающимся деятельностью, являющейся предметом регулирования
разрабатываемого проекта. Возможна подготовка альтернативных проектов законов несколькими органами, в том числе и на
конкурсной основе. Подготовленные проекты перед их внесением в законодательный орган должны, как правило, согласовываться с заинтересованными органами и учреждениями.
Субъекты законодательной инициативы и правотворческие
органы при разработке проектов законов могут проводить их
предварительную экспертизу. Проекты законов, внесенные в порядке законодательной инициативы для их подготовки к рассмотрению в первом, втором и третьем чтениях, направляются в
правовое управление аппарата Законодательного Собрания области на правовую экспертизу. А проекты законов, подготовленные для их принятия в окончательной редакции, подлежат обязательной лингвистической экспертизе.
Для дополнительной оценки качества проектов законов, а
также для получения предложений по их совершенствованию
может проводиться независимая научная экспертиза на возмездной или безвозмездной основе. Независимая научная экспертиза
проектов законов осуществляется научными учреждениями,
высшими учебными заведениями, экспертами из числа ведущих
ученых и специалистов соответствующего профиля, а также
иными компетентными организациями и лицами, не принимавшими непосредственного участия в подготовке соответствующего проекта закона. В качестве независимых экспертов не могут
привлекаться депутаты Законодательного Собрания области, а
также лица, состоящие на государственной службе. Организации
и лица, осуществляющие независимую экспертизу проектов законов, вправе получать в органах государственной власти области необходимые для проведения экспертизы материалы и документы, а также принимать участие в обсуждении проектов
законов. Независимая экспертиза проектов законов может осуществляться на любых стадиях законотворческого процесса. По результатам экспертизы проектов законов составляется письменное
заключение, которое подлежит обязательному рассмотрению при
обсуждении и дальнейшей доработке законов.
52
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Право законодательной инициативы – это право лиц, определенных Уставом Нижегородской области, на внесение в Законодательное Собрание законопроектов, влекущее за собой обязанность Законодательного Собрания рассмотреть предложенный
законопроект, внесенный в соответствии с требованиями, предусмотренными Регламентом Законодательного Собрания области.
Законопроекты, внесенные в порядке законодательной инициативы, подлежат обязательному рассмотрению в Законодательном
Собрании области.
Проекты законов, внесенные Губернатором в Законодательное Собрание в порядке законодательной инициативы, рассматривается по его письменному предложению в первоочередном
порядке.
Право законодательной инициативы в Законодательном Собрании области принадлежит его депутатам, комитетам и комиссиям (далее – комитет), фракциям, Губернатору области, членам
Совета Федерации и депутатам Государственной Думы Федерального Собрания РФ от Нижегородской области, представительным органам местного самоуправления, а также имеющим
активное избирательное право жителям области в количестве не
менее десяти тысяч человек. Право законодательной инициативы
по вопросам их ведения принадлежит также Нижегородскому областному суду, Арбитражному суду Нижегородской области,
прокурору Нижегородской области, избирательной комиссии
Нижегородской области, Уполномоченному по правам человека в
Нижегородской области и иным лицам в соответствии с федеральным законом.
Субъект права законодательной инициативы может внести
одновременно несколько взаимосвязанных между собой законопроектов для их совместного рассмотрения. Он также может в
письменной форме отозвать внесенный им законопроект до принятия его в первом чтении либо предложить снять законопроект с
дальнейшего рассмотрения после его принятия в первом чтении.
Органы государственной власти области и органы местного
самоуправления, организации и общественные объединения (политические партии), не обладающие правом законодательной
инициативы, а также отдельные граждане (их группы и коллективы) могут внести законопроект в Законодательное Собрание че53
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
рез органы или лиц, обладающих таким правом. Внесение законопроектов в Законодательное Собрание области осуществляется
путем представления соответствующих сопроводительных документов, а именно: текста законопроекта; пояснительной записки
к нему, в которой раскрывается состояние законодательства в
данной сфере правового регулирования, обосновывается необходимость принятия этого законопроекта; и др. (ст. 28).
Предварительное рассмотрение законопроекта до его рассмотрения в первом чтении осуществляется в профильном комитете в порядке, установленном Регламентом Законодательного
Собрания. Рассмотрение законопроекта в комитете проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в средствах массовой информации. Профильный комитет,
ответственный за подготовку законопроекта к первому чтению,
по итогам предварительного рассмотрения законопроекта принимает одно из следующих решений: рекомендовать Законодательному Собранию принять законопроект в первом чтении либо отклонить его, направить законопроект на доработку субъекту
права законодательной инициативы либо на независимую экспертизу, отложить рассмотрение законопроекта до следующего заседания комитета.
По итогам решений (принять, отклонить, направить законопроект на доработку) профильный комитет готовит проект соответствующего постановления Законодательного Собрания. В
случае несоответствия вносимого законопроекта требованиям ст.
28 («порядок внесения законопроектов») данного закона комитет
вправе подготовить предложение Председателю Законодательного Собрания о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы. В этом случае законопроект не рассматривается на заседании комитета.
Профильный комитет после предварительного рассмотрения
законопроекта направляет для рассмотрения Законодательным
Собранием помимо документов, представленных субъектом права законодательной инициативы (ст. 28), следующие документы:
а) проект постановления Законодательного Собрания о принятии
законопроекта в первом чтении либо его отклонении, направлении его на доработку; б) заключение комитета с мотивацией и
54
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
обоснованием возможности или необходимости принятия законопроекта либо причин его отклонения, направления его на доработку; в) заключения других комитетов, участвующих в рассмотрении указанного законопроекта; г) заключения (решения)
фракций, принятые на заседаниях фракций; д) заключение Губернатора (в случае, если законопроект внесен не Губернатором
области); е) заключение правового управления аппарата Законодательного Собрания о результатах правовой экспертизы законопроекта; ж) заключение контрольно-счетной палаты Законодательного Собрания (по проектам нормативных правовых актов
бюджетного законодательства). Комитет вправе представить
также отзыв Правительства области, заключения прокуратуры
области и иных органов, выступающих экспертами по указанному законопроекту.
Рассмотрение законопроектов на заседаниях Законодательного Собрания в соответствии с его Регламентом осуществляется
не менее чем в двух чтениях, если иной порядок рассмотрения
законопроектов не предусмотрен законодательством. При рассмотрении законопроекта в первом чтении на заседании Законодательного Собрания обсуждается концепция законопроекта и
принимается решение о его принятии либо отклонении. Рассмотрение законопроекта в первом чтении начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект,
или его представителя, выступающего по поручению субъекта
права законодательной инициативы, а при необходимости – содоклада лица, являющегося разработчиком законопроекта, а также с доклада представителя фракции о результатах рассмотрения
законопроекта во фракции. После доклада (содоклада) председатель профильного комитета либо иной представитель комитета
информирует Законодательное Собрание о результатах предварительного рассмотрения законопроекта в комитете. При рассмотрении законопроекта в первом чтении заслушиваются предложения и замечания депутатов Законодательного Собрания, иных
лиц, участвующих в заседании Законодательного Собрания области в соответствии с его Регламентом, а также лиц, специально
приглашенных для участия в обсуждении законопроекта.
По итогам рассмотрения законопроекта в первом чтении Законодательное Собрание принимает одно из следующих реше55
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ний: 1) о принятии законопроекта в первом чтении; 2) об отклонении законопроекта; 3) об отправлении законопроекта на доработку субъекту права законодательной инициативы и (или) его
направлении на дополнительную правовую, а в необходимых
случаях – независимую экспертизу и (или) о создании согласительной комиссии; 4) о переносе рассмотрения законопроекта на
очередное заседание Законодательного Собрания области. Указанные решения оформляются соответствующим постановлением
Законодательного Собрания области. В постановлении о принятии законопроекта в первом чтении устанавливается срок представления поправок к законопроекту. В указанном постановлении
могут быть также установлены сроки для рассмотрения законопроекта во втором чтении, которые, как правило, не могут превышать трех месяцев.
Если по итогам голосования проект закона области не набрал необходимого числа голосов депутатов Законодательного
Собрания, проект закона области считается отклоненным и снимается с рассмотрения. Отклоненный законопроект дальнейшему
рассмотрению не подлежит. В указанном случае оформляется постановление Законодательного Собрания, принимаемое без дополнительного голосования.
По предложению профильного комитета после принятия законопроекта в первом чтении председательствующий может поставить на текущем заседании Законодательного Собрания вопрос о принятии закона, исключая процедуру второго чтения.
Указанное решение может быть принято при наличии положительного заключения правового управления аппарата Законодательного Собрания о результатах правовой и лингвистической
экспертиз и при отсутствии отрицательного заключения на законопроект Губернатора и отрицательного отзыва Правительства
области. Если решение не принято, то работа над законопроектом
продолжается в порядке, установленном Регламентом.
Законодательное Собрание может принять постановление о
вынесении законопроекта, принятого в первом чтении, на обсуждение населения области.
Доработка проекта закона области после принятия в первом
чтении, его подготовка к рассмотрению во втором чтении осуществляется профильным комитетом. Эта работа предусматривает:
56
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
подготовку поправок к законопроекту; обобщение поступивших в
комитет поправок к законопроекту и подготовку проекта таблицы
поправок, рекомендованных комитетом к принятию, и (или) проекта таблицы поправок, рекомендованных комитетом к отклонению; лингвистические правки на основе проведенной лингвистической экспертизы законопроекта.
Порядок доработки и подготовки проекта закона к рассмотрению во втором чтении устанавливается Регламентом Законодательного Собрания. Рассмотрение законопроекта во втором чтении на заседании Законодательного Собрания начинается с
доклада председателя (представителя) профильного комитета об
итогах рассмотрения законопроекта в профильном комитете, о
поступивших поправках и результатах их рассмотрения. При рассмотрении законопроекта во втором чтении вправе выступать депутаты Законодательного Собрания, иные лица, участвующие в
заседании в соответствии с Регламентом Законодательного Собрания, а также лица, специально приглашенные для участия в обсуждении законопроекта. После прекращения прений проводится
голосование о принятии или отклонении поправок в порядке,
предусмотренном Регламентом.
По итогам рассмотрения законопроекта во втором чтении
Законодательное Собрание области принимает следующие решения: о принятии законопроекта во втором чтении и поручении
профильному комитету доработать законопроект для его последующего рассмотрения в третьем чтении; о принятии закона и
направлении его Губернатору для подписания и обнародования;
об отклонении законопроекта; о снятии с дальнейшего рассмотрения законопроекта; о направлении законопроекта на доработку
в комитет и (или) на дополнительную правовую, а в необходимых
случаях – независимую экспертизу и (или) о создании согласительной комиссии; о переносе рассмотрения законопроекта на
очередное заседание Законодательного Собрания. Все эти решения оформляются соответствующим постановлением Законодательного Собрания.
Подготовка принятых во втором чтении законопроектов к
рассмотрению в третьем чтении осуществляется профильным
комитетом в порядке, аналогичном предусмотренному для второго чтения. Если в процессе второго чтения изменяется наимено57
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вание законопроекта, то он вносится на рассмотрение Законодательного Собрания с новым наименованием, а его первоначальное наименование приводится ниже в скобках. Законопроект,
принимаемый в третьем чтении должен иметь наименование в
последней утвержденной редакции. Рассмотрение законопроекта
в третьем чтении предусматривает внесение в законопроект поправок, в том числе редакционных, направленных на устранение
возможных внутренних противоречий, а также проведение голосования по принятию закона. Рассмотрение законопроекта в
третьем чтении начинается с доклада председателя (представителя) профильного комитета Законодательного Собрания об итогах
рассмотрения законопроекта в профильном комитете и подготовленных им поправках. После прекращения прений проводится
голосование о принятии или отклонении поправок в порядке,
предусмотренном Регламентом. По итогам рассмотрения законопроекта в третьем чтении Законодательное Собрание может принять закон области или отклонить проект закона в целом с обязательным обоснованием причин отклонения. Эти решения
оформляются соответствующими постановлениями.
Далее в указном выше законе подробно регулируется порядок подписания либо отклонения Губернатором закона области,
процедура его официального обнародования (опубликования),
вопросы вступления в силу и основания прекращения его юридической силы, действие закона во времени, пространстве и по кругу лиц, проблемы приостановления закона и внесения в него изменений, другие актуальные положения.
Таким образом, законодательную практику субъектов РФ
следует рассматривать в качестве сложного духовноматериального производства, которое необходимо соответствующим образом организовать и спланировать, где есть необходимые производители, потребители и т.д. Если же рассматривать
эту практику как духовно-материальное производство, то ее ядро
(основу и т.п.) составляет, естественно, законодательная технология, о которой и пойдет речь в следующих главах книги.
58
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2. Общая характеристика
законодательной технологии субъектов
Российской Федерации
2.1. Определения понятия законодательной
технологии (дискуссионные аспекты проблемы)
В отечественной и зарубежной литературе понятие «технология» определяется по-разному. Рассмотрим наиболее типичные
дефиниции, которые, как правило, составляют основу того или
иного исследования, позволяя раскрыть существенные признаки
данного феномена, его соотношение с техникой, тактикой, стратегией, процессом (процедурой), деятельностью и другими смежными явлениями.
В Советском энциклопедическом словаре технология определяется как «совокупность методов обработки, изготовления,
изменения состояния, свойств, формы сырья, материала или полуфабриката, осуществляемых в процессе производства продукции»1. Несколько иначе понимается технология в Большом толковом словаре русского языка. В нем указано, что это
«совокупность производственных операций, методов и процессов
в определенной отрасли производства, приемов, применяемых в
каком-либо деле, мастерстве и т.п.»2. Современный философский
словарь трактует технологию как: а) технику; б) описание последовательности трудовых операций, необходимых для превращения предмета труда в продукт, и сам процесс, соответствующий
описанной методике; в) сферу деятельности человека вместе с
совокупностью знаний, обеспечивающих ее; г) общую характеристику деятельности, типичной для того или иного социума;
д) особый тип мироотношения, присущий индустриальной и постиндустриальной эпохам3.
1
Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. М., 1989.
С. 1341.
2
Большой толковый словарь русского языка / Сост. и гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб.,
1998. С. 1322.
3
См.: Современный философский словарь / Под ред. В.Е. Кемерова. М., 1998.
С. 928.
59
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Нужно отметить, что само понятие «технология» появилось
в начале XIX в. и определялось как наука, показывающая способы, которыми разнообразные произведения природы обрабатываются, приготавливаются и делаются товарами, и основательно
объясняющая явления, при таком обрабатывании усматриваемые1; «древние такой науки совсем не знали и в новейшие уже
времена эти познания французами и немцами представлены в виде науки»2.
Основателем технологии как отдельной дисциплины считается немецкий ученый Иоганн Бекман, выпустивший в 1777 г.
книгу с вычурным названием «Введение в технологию или к познанию ремесел, фабрик и мануфактур, преимущественно тех,
которые находятся в ближайшей связи с сельским хозяйством,
полицией, камералистикой (с включением очерков по теории искусств)», которая, по большому счету, явилась фундаментом для
последующего развития всей философии техники и технологии.
Наиболее активно технику и технологию как философские
понятия разрабатывали Н. Бердяев, Х. Йонас, Э. Каппа, Л. Мэмфорд, М. Хайдеггер, К. Ясперс, Ж. Эллюль и др.3
Существенный вклад в исследование отдельных аспектов
юридической технологии (правотворческой, правоприменительной, интерпретационной и т.п.) внесли Ф. Бэкон, Ч. Беккариа,
Р. Иеринг, Ш. Монтескье, И. Бентам, Л.А. Цветаев, Л.И. Петражицкий, Е.В. Васьковский и др.4.
Термин, предложенный И. Бекманом, оказался настолько
удачным, что, начиная с конца XIX в. и по настоящее время, понятие «технология» из производственно-технической сферы ста1
См.: Технология. СПб., 1817. С. 1.
Там же. С. 3.
3
См., например: Ленк Х. Размышления о современной технике / Пер. с нем. под
ред. В.С. Степина. М., 1996. С. 61; Философия науки и техники: Учеб. пособие. /
В.С. Степин, В.Г. Горохов, М.А. Розов. М., 1995. С. 298; Энциклопедический словарь /
Под ред. И.Е. Андреевского. СПб., 1891. Т. 3. С. 355.
4
См.: Бэкон Ф. Новый Органон // Соч.: В 2-х т. М., 1977. Т. 1; Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях. М., 1995; Иеринг Р. Юридическая техника / Пер. с нем.
Ф.С. Шендорфа. СПб., 1905; Монтескье Ш.Л. О духе законов // Избранные произведения. М., 1955; Бентам И. Принципы законодательства. М., 1896; Он же. Тактика законодательных собраний. М., 1907; Цветаев Л.А. Начертание теории законов. М., 1816;
Петражицкий Л. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. СПб.,
1907; Васьковский Е.В. Руководство к толкованию и применению законов. М., 1913.
2
60
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ло внедряться в гуманитарные области. Возникают и развиваются
социальные, политические, избирательные, информационные,
экономические, лингвистические, педагогические, психологические, юридические и т.п. технологии1.
В политологии существует понятие «технология власти», то
есть «совокупность средств и методов, употребляемых властным
субъектом в процессе воздействия на объект с целью изменения
его поведения в направлении, необходимом субъекту»2. Кроме
того, выделяются нормативные технологии, или способы властного действия, осуществляемые в рамках норм, действующих в
данном обществе; и девиантные технологии – способы деятельности власти, противоречащие закону или нормам общественной
морали3.
На стыке политологии и юриспруденции находятся так называемые «избирательные технологии», т.е. «система методов,
средств и приемов организации и решения задач каждого этапа
избирательной кампании»4.
Н. Стефанов определяет социальную технологию как «деятельность, в результате которой достигается поставленная цель и
изменяется объект деятельности»5; М. Марков – как «способ реализации конкретного сложного процесса путем расчленения его
на систему последовательных взаимосвязанных процедур и операций, которые выполняются однозначно»6. Г.К. Селевко предлагает рассматривать функционирование «педагогической техноло1
См., например: Русаков А.Ю. Информационно-коммуникативные технологии в
социально-политической сфере: Монография. СПб., 2008; Дмитриева И.И. Социальные
технологии: Учеб. пособие. М., 2006; Михайлов В.О. Социальные технологии в деятельности муниципальных образований: эффективность и механизмы реализации: Автореф. дис. ... канд. соц. наук. М., 2006; Титова Л.Г. Технология власти. Ярославль,
2004; Смирнова А.Ю. Политические процессы и технологии в избирательных кампаниях 1996–2004 гг. как объективная реальность современной России: Дис. ... канд. полит.
наук. Кострома, 2004; Руденко Л.Д. Технология социальной работы. Ярославль, 2004;
Технологии социальной работы / Под ред. Е.И. Холостовой. М. 2001; Стефанов Н.
Общественные науки и социальная технология. М., 1976; Марков М. Технология и эффективность социального управления. М., 1982; Селевко Г.К. Современные образовательные технологии. М., 1998; Судакова С.В. Технология предупреждения юридических конфликтов: Дис. … канд. юрид. наук. Ярославль, 2004.
2
Титова Л.Г. Указ. соч. С. 19.
3
См.: Там же. С. 21.
4
Смирнова А.Ю. Указ. дис. С. 36.
5
Стефанов Н. Указ. соч. С. 182–183.
6
Марков М. Указ. соч. С. 48.
61
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
гии в качестве науки, исследующей наиболее рациональные пути
обучения, и в качестве системы способов, принципов и регулятивов, применяемых в обучении, и в качестве реального процесса
обучения»1.
Х. Ленк, используя философский подход, определяет технологию как «рационально-методические способы системного
управления или оптимальной, или же оптимизированной организации целенаправленных процессов трансформации»2. В своей
монографии автор подчеркивает, что «техническая эпоха уже
превращается в технологическую, точнее в информационную или
системотехническую эпоху, которая характеризуется системной
интеграцией организационной технологии, крупными проектными исследованиями, системным планированием и проектированием информационных технологий, а также структурным контролем. Для новейшего развития (по меньшей мере в тенденции)
характерно включение традиционных видов техники в сплетение
обширных (системных) технологий в широком значении. Именно
в этом смысле допустимо говорить о переходе от «технической»
к «технологической» эпохе»3.
Таким образом, системный фактор является «золотым ключиком», который открывает возможность для дальнейшего развития техники, трансформации ее в часть структуры технологии4.
В правоведении существуют также различные определения
понятия «юридическая технология». Так, Н.А. Власенко, взяв за
основу энциклопедическое понимание термина «технология»5,
приходит к выводу, что под «юридической (правовой) технологией следует подразумевать порядок применения и использования
методов и приемов по подготовке и принятию юридического решения (акта), под которым в широком смысле понимается итог,
результат юридической деятельности»6.
1
Селевко Г.К. Указ. соч. С. 14.
Ленк Х. Указ. соч. С. 28.
3
Там же.
4
См. также: Владимиров В.А. Системность как качественная характеристика законодательства // Право и образование. 2008. № 5. С. 71–76.
5
См.: Большая советская энциклопедия. В 30 т. / Гл. ред. А.М. Прохоров. М., 1976.
Т. 25. С. 537; Современный словарь иностранных слов. М., 1993. С. 607.
6
Власенко Н.А. Законодательная технология: теория, опыт, правила. Иркутск,
2001. С. 7–8.
2
62
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
С.С. Алексеев пишет, что «по своему содержанию юридическая техника складывается из двух элементов: а) технических
средств и б) технических приемов. Здесь, – продолжает автор, –
можно провести аналогию с материальной техникой, где тоже, с
одной стороны, выделяются средства техники, то есть машины,
оборудование, а с другой – методы, приемы их использования, то
есть технология». «В области права, – рассуждает далее
С.С. Алексеев, – техническими средствами являются, в частности, юридические конструкции, терминология; правовой технологией – способы изложения норм, система отсылок»1.
Первоначально потребность научного исследования понятия
«юридическая технология» возникла в криминалистике. И это не
удивительно, поскольку именно эта правовая наука наиболее тесным образом связана с естественными и техническими науками,
где понятие технология является основополагающим. «Интеграция в криминалистику достижений естественных и технических
наук, усложнение самих технических средств, совершенствование и развитие методик их применения нередко сопряжено со
сложными технологическими операциями, поэтому необходимо
говорить уже не только о криминалистической технике, но и о
технологии. Особенно рельефно это видно при рассмотрении вопроса о связях техники, тактики и методики расследования отдельных видов преступлений»2.
В.В. Лазарев, исследуя проблему учета решений Конституционного Суда РФ в законодательной деятельности, расставляет
понятийные акценты следующим образом: юридическая техника
понимается в ее широком и узком значении, т.е. «речь идет не
только о средствах (технике) выражения законодательной воли в
тексте закона, но и об отношениях, связанных с подготовкой законопроекта вообще. Прежде всего имеется в виду «технология»3.
1
Алексеев С.С. Общая теория права: Курс лекций в 2 т. М., 1982. Т. 2. С. 268.
Аверьянова Т.В., Белкин Р.С., Корухов Ю.Г., Россинская Е.Р. Криминалистика:
Учебник для вузов / Под ред. Р.С. Белкина. М. 2003. С. 129. См. также: Криминалистика: Учебник / Отв. ред. Н.П. Яблоков. М., 2005. Ч. 2 и 3.
3
Лазарев В.В. Техника учета решений Конституционного Суда Российской Федерации в законодательной деятельности // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей: В 2 т. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001. Т. 1. С. 47.
2
63
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А.К. Черненко полагает, что юридическая технология есть
система методов, способов и средств эффективного и рационального конструирования устойчивых правовых институтов и систем
в соответствии с поставленными целями1.
В.М. Баранов пишет, что «юридическая технология – это совокупность принципов, приемов, процедур формирования и реализации всех видов юридической практики, образующих своего
рода «правовую техносферу», состояние которой определяется
достигнутым уровнем экономического, политического, технического и культурного развития конкретного государства. Юридическая технология – не только совокупность, но и последовательность способов целенаправленного преобразования социально
значимой информации в новый эффективно действующий правовой акт»2.
Очень интересно определяет понятие технологии предупреждения юридических конфликтов С.В. Судакова. По ее мнению,
это «научно обоснованная система средств (техника), способов и
методов (тактика), принципов, планов и прогнозов (стратегия) в
практической деятельности компетентных субъектов и участников, направленная на устранение причин потенциальных юридических конфликтов и иных явлений, их порождающих»3.
Анализ указанных и иных определений технологий вообще
и юридической технологии в частности4 привел нас к следующим
выводам.
Во-первых, многие дефиниции носят слишком абстрактный,
общий характер, не позволяя выделить существенные признаки и
элементы предмета исследования.
Во-вторых, почти все авторы сходятся во мнении, что юридическая технология – это процесс активной юридической деятельности компетентных субъектов, содержание которого со1
См.: Черненко А.К. Теоретико-методологические проблемы формирования правовой системы общества. Новосибирск, 2004. С. 178 и след.
2
Баранов В.М. Предисловие // Проблемы юридической техники: Сб. статей / Под
ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000. С 13.
3
Судакова С.В. Технология предупреждения юридических конфликтов. С. 8, 15.
4
См., например: Исаева Л.А. Понятие и особенности юридической технологии //
Юриспруденция в системе российской и мировой науки: опыт, проблемы и перспективы: Материалы Международного симпозиума. Владимир, 2008; Миронов А.Н. К вопросу о понятии и элементах юридической технологии // Юридическая техника. 2007. №1.
С. 44–47.
64
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ставляет целесообразное изменение и преобразование разнообразных сфер жизнедеятельности общества с помощью юридических средств и методов.
В-третьих, если речь идет о сознательной и целенаправленной деятельности, то возникает вопрос о результатах, которые
необходимо получить. Ими, как правило, являются юридические
решения, действия, акты и т.п. (положительные, отрицательные,
нулевые и т.д.).
В-четвертых, юридическая технология тесно связана с юридической техникой. Подавляющее большинство авторов используют эти слова в качестве синонимов, т.е. отождествляют два относительно самостоятельных феномена. Их взаимосвязь следует
рассматривать через категории «часть» и «целое», где техника
является одной из частей технологии. «Если юридическая технология отвечает на вопрос: как делать, в какой последовательности
осуществлять те или иные юридические операции, – то юридическая техника отвечает на вопрос: с помощью каких приемов, каких средств должны осуществляться те или иные технологические операции, действия»1, – пишет Н.А. Власенко.
Как видим, здесь уже юридическая тактика, т.е. система
приемов, и юридическая техника (средства) также отождествляются, а юридическая технология сводится к стадиям юридического процесса.
В-пятых, юридическая технология, как и любая технология,
имеет сложные структурные и функциональные элементы и связи, что обусловлено, с одной стороны, ее влиянием на все сферы
жизнедеятельности в правовом пространстве общества, а с другой – сама технология частично формализована в действующих
правовых актах. Юридическая технология требует постоянного
пополнения различного рода ресурсов, и ее развитие невозможно
без их «поглощения». А.И. Ракитов, например, пишет: «Технология в современных условиях – сложное иерархическое образование, которое включает в себя инструментально-аппаратные средства, используемые в производстве материальных изделий, в
сферах услуг, политики, культуры, процедуры, предполагающие
разделение и координацию деятельности, подсистемы принятия
1
Власенко Н.А. Указ. соч. С. 9.
65
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
решений, управления, контроля, коммуникаций, информации и
знаний, все виды природных, человеческих, финансовых, энергетических, когнитивных и антропотехногенных ресурсов, а также
совокупность социальных, экологических и демографических последствий в локальном, региональном и глобальном масштабах»1.
В-шестых, в процессуальном плане юридическая технология
представляет собой систему этапов, стадий, фаз, процедур, координируемых и более или менее упорядоченных действий, осуществляемых в определенной последовательности.
В-седьмых, юридическая технология осуществляется в конкретно-исторических (политических, экономических, религиозных, юридических, социальных, культурных, технических и др.)
условиях развития общества. Последние выступают в качестве
детерминирующих ее (технологию) факторов.
Справедливости ради нужно отметить, что не все ученые
разделяют необходимость внедрения в науку понятия «юридическая технология». Например, В.А. Белов считает, что «понятие
«юридическая техника» является устойчивым и традиционным
для правоведения. Попытка его замены приведет к еще большей
путанице понятий и терминов»2. А.В. Иванчин полагает, что в
условиях разброса мнений касательно понятия самой законодательной техники бесперспективным является внедрение в учение
о данной технике неологизмов, к числу которых автор относит
понятие юридической (в т.ч. законодательной) технологии3. Подобной позиции придерживается и академик Е.А. Климов: «нередко известные вещи переобозначаются «тарабарскими» словами. Вместо «методы», «средства» появляются «технологии»,
«многомерный инструментарий»4.
1
Ракитов А.И. Прогноз развития науки и технологий в России на период до 2025
года // Вестник Российской академии наук. М., 1998. Т. 68. №. 8. С. 746. См. также: Традиционная и современная технология (философско-методологический анализ) / Отв. ред.
В.М. Розин. М., 1999; Педагогика: педагогические теории, системы, технологии / Под ред.
С.А. Смирнова. М., 1999. С. 245–263.
2
Белов В.А. Юридическая техника российского налогового законодательства (общетеоретический анализ): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2002. С. 9.
3
См.: Иванчин А.В. Уголовно-правовые конструкции и их роль в построении уголовного законодательства: Дис. ... канд. юрид. наук. Ярославль, 2003. С. 29.
4
Климов Е.А. О некоторых нежелательных традициях в работе диссертационных
советов по педагогическим и психологическим наукам // Бюллетень ВАК Минобразования России. 2002. № 1. С. 25.
66
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Сохранение критически осмысленных научных положений
имеет, безусловно, важное значение, однако фобия введения новых категорий ставит под угрозу выполнение одной из главных
задач науки – задачу приращения знания.
На наш взгляд, отвержение некоторыми авторами понятия
«юридическая технология» объясняется, главным образом, опасениями перед вероятностью возникновения терминологической
путаницы в науке. Кроме того, имеет место и определенная дань
традиции, своего рода привычка к существующей теории юридической техники1. Однако подобная ригидность только усугубляет
ситуацию. Вместо развития передового опыта, приращения и
обоснования новых знаний, усилия тратятся на приспособление
существующих учений к явлениям и процессам, которые объективно не могут быть встроены в традиционные теоретические
схемы, конструкции, понятия, понятийные ряды и т.д. Вплетая
выпадающие из общей системы знания новые их элементы, авторы пытаются рассматривать проблему в узком и широком плане,
манипулируют с явно устаревшими уже подходами к той или
иной проблеме и пр., хотя в подобном случае достаточно лишь
назвать вещи своими именами, и «лишние» фрагменты процесса
познания расположатся в «порядке самом естественном». Следует согласиться с мнением Г.И. Муромцева, что в результате таких
изощрений «понятие «юридическая техника» приобретает все
большую многозначность и подвижность, что крайне нежелательно, поскольку всякая научная категория должна иметь лишь
одно значение»2.
Анализ новейшей юридической литературы показывает, что
практика всеобъемлющего употребления понятия «юридическая
техника» не столь непоколебима, как представлялось несколько
лет назад. Многие авторы приходят к выводу о необходимости
разграничения понятий «техника» и «технология» и в своих исследованиях употребляют понятие «технология» как более общее, системное правовое явление по отношению к «технике»3.
1
См.: Давыдова М.Л. Юридическая техника: проблемы теории и методологии:
монография. Волгоград, 2009. С. 7.
2
Муромцев Г.И. Юридическая техника: некоторые аспекты содержания понятия //
Проблемы юридической техники. С. 23.
3
См., например: Карташов В.Н. Юридическая техника, тактика, стратегия и технология (к вопросу о соотношении) // Там же. С. 16–23; Он же. Законодательная тех-
67
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Довод о необходимости следовать традициям также не выдерживает критики. По сути, то, что в современной литературе
называют «юридической техникой», на самом деле давно уже переросло свое содержание и фактически является юридической
технологией. Р. Иеринг использовал термин «техника» (die
technik) по причине его доступности для понимания современниками. Он писал, что понимает слово «техника» в двояком смысле – субъективном и объективном. В первом смысле «техника»
рассматривается им как юридическое искусство, задачу которого
составляет формальная отделка правового материала; во втором –
осуществление этой задачи в самом праве, т.е. соответствующий
технический механизм права1. В тот период понятие «технология» (die technologie) только входило в науку, оно было еще
аморфным и неопределенным, поэтому использование «сырого»
термина и энтропийного теоретического материала могло бы надолго отодвинуть решение методологически существенных вопросов, связанных с повышением качества законодательства и
эффективности его реализации.
Таким образом, хотя понятие «технология» в юриспруденции появилось относительно недавно, однако те явления, которые
оно обозначает, изучались уже давно и весьма плодотворно.
Законодательная технология является разновидностью юридической технологии, поэтому ей присущи основные признаки,
характерные для любой юридической (правотворческой, правоприменительной, интерпретационной и т.п.) технологии. Закононология: понятие, основные элементы, методика преподавания // Законотворческая техника современной России. Т. 1. С. 24–31; Власенко Н.А. Правила законодательной техники в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации // Там же.
С. 179–180; Зражевская Т.Д. Юридическая техника формирования законов субъекта
Российской Федерации и методика ее междисциплинарного преподавания // Там же.
С. 197; Баранов В.М., Сенякин И.Н. Юридико-технические способы обеспечения преимущества специального закона перед общим // Там же. С. 299; Пчелин А.В. Специфика
технико-юридических норм в действующем российском законодательстве // Там же.
С. 313; Худойкина Т.В. Законодательные ошибки: на примере законодательной деятельности субъекта РФ // Там же. С. 426; Валеев Р.М. Проблемы юридической техники в
международном праве // Материалы юбилейной Всероссийской научной конференции
«Два века юридической науки и образования в Казанском университете». Казань, 2004.
С. 126–129; Миронов А.Н. Юридическая технология // Юридическая техника. 2008. № 2.
С. 66.
1
См.: Иеринг Р. Юридическая техника / Пер. с нем. Ф.С. Шендорфа. СПб., 1905.
С. 25.
68
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
дательная технология – это составная часть законодательной
(правотворческой) практики, что предопределяет наличие у нее
соответствующих черт и свойств1.
В юридической литературе дается несколько определений
понятия «законодательная технология». Так, Т.В. Худойкина полагает, что «технологию закона можно определить как совокупность и процедуру применения правил законодательной техники
в законотворческом процессе»2.
В.М. Сырых, устанавливая взаимосвязь между техникой и
технологией, пишет: «Законотворческая техника представляет
собой юридическую науку, призванную разрабатывать закономерности рациональной деятельности по проектированию законов. Содержание данной дисциплины составляет технология
(приемы, правила, процедуры) подготовки качественно совершенных как по форме, так и содержанию законов»3.
На наш взгляд, вряд ли можно согласиться с изложенной
позицией. Когда мы говорим о технологии (необязательно законодательной), мы всегда представляем те средства, ту технику,
которая позволит реализовать запланированные процессы. Нельзя рассуждать о технологии без привязки ее к конкретным инструментам. В то же время мы легко можем привести множество
примеров техники, не участвующей в технологическом процессе.
Техника имеет законченный вид уже в силу факта своего бытия.
Техника может существовать без технологии, но технология немыслима без техники, а следовательно, технология не может
быть составляющей техники.
Технология является своего рода логическим, эволюционным, современным развитием техники, которая послужила основой развития производства. Можно сказать, что технология «выросла» из техники. В этой связи «законодательная техника
1
См., например: Карташов В.Н. Теория правовой системы общества: учебное пособие. В 2 т. Т. 1. С. 241–247; Он же. Место и роль интерпретационной техники и тактики в технологии юридического толкования // Актуальные проблемы теории и истории правовой системы общества: Сб. статей / Под ред. В.Н. Карташова. Ярославль.
2007. Вып. 7. С. 3 и след.; Бахвалов С.В. Указ. дис. С. 33–68.
2
Худойкина Т.В. Законодательные ошибки: на примере законодательной деятельности субъекта РФ // Законотворческая техника современной России. Т. 1. С. 436.
3
Сырых В.М. Предмет и система законодательной техники как прикладной науки
и учебной дисциплины // Там же. С. 15.
69
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
призвана стать в современных условиях особой специальной технологией производства и функционирования юридических норм,
которая бы обеспечила режим диалога между обществом и государственными институтами»1.
В.И. Червонюк и И.В. Гойман-Калинский, отдавая приоритет социальной составляющей правотворческой практики, определяют законодательную технологию как «методы применения
технико-юридических, политических, информационных, психолого-идеологических и иных средств, приемов, обеспечивающих
подготовку и принятие необходимого определенным социальным
группам или всему обществу закона, а также используемые в
этих целях законодательные процедуры»2.
Н.А. Власенко полагает, что «законотворческая технология … является разновидностью нормотворческого правового
производства и представляет собой деятельность компетентных
государственных органов по разработке и принятию законов»3.
Нужно добавить, что в этом производстве могут принимать участие граждане, научные и иные (в т.ч. негосударственные) организации и должностные лица, формулируя соответствующие
идеи, концепции, законопроекты; реализуя свои права на референдумах и т.д.
Нетрудно заметить, что в большей части указанных (да и
иных) определений «выпячивается» какая-то особая часть (сторона, элемент и т.п.) и направленность законодательной технологии: социальная, техническая, процессуальная, научная и т.д. Само по себе это является хорошей тенденцией, поскольку
позволяет глубже понять исследуемую категорию. Однако, отдавая приоритет отдельным чертам и элементам законодательной
технологии, многие авторы игнорируют ее родовые признаки, ко1
Артемов В.М. Правопорядок как целеполагающий ресурс развития законодательной техники в современном обществе // Законотворческая техника современной
России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 Т. / Под ред.
В.М. Баранова. Н.Новгород, 2001. Т. 1. С. 74.
2
Червонюк В.И., Гойман-Калинский И.В. Согласование интересов как вид современных законодательных технологий // Государство и право. 2004. № 8. С. 30–31.
3
Юридическая техника: Учебное пособие по подготовке законопроектов и иных
нормативных правовых актов органами исполнительной власти / Ин-т законодательства
и сравн. правоведения при Правительстве РФ; Под ред. член-корр. Т.Я. Хабриевой,
проф. Н.А. Власенко. М., 2009. С. 27.
70
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
торые присущи любой юридической технологии, т.е. отождествляют технику, тактику и стратегию.
Следует помнить, что законодательная технология является
разновидностью правотворческой технологии. Специфика законодательной технологии основана, главным образом, на том, что
результатом ее применения является создание именно закона, а
не любого нормативного правового акта, что характерно для правотворческой технологии в целом1. Законотворчество – это определяющая форма государственного управления с помощью принятия законов. Оно носит программно-политический и
учредительно-правовой характер, имеет целью решение федеральных и региональных социальных, экономических, демографических, экологических и иных проблем.
Таким образом, анализ разнообразных точек зрения по поводу понятия «законодательная технология», позволил сформулировать следующее ее определение применительно к законотворческой практике субъектов РФ.
Законодательная технология – это основанная на соответствующих принципах, планах и прогнозах (стратегия)
система мыслительных и внешне актуализированных юридических действий и операций компетентных органов субъекта
РФ, связанная с подготовкой, принятием, оформлением, обнародованием и т.п. качественных и эффективных законов, в ходе которой оптимально используются необходимые ресурсы
(людские, материальные, финансовые, трудовые и т.п.), средства (техника), приемы, способы, методы и правила (тактика), процессуальные формы (стадии, производства, режимы) и
конкретные виды контроля и надзора за законодательной деятельностью ее участников.
1
См. подробнее: Правовые акты / Под ред. Ю.А. Тихомирова, И.В. Котелевской.
М., 1999; Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного нормативного акта. М.,
2002.
71
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.2. Основные элементы
законодательной технологии
Для более глубокого исследования законодательной технологии субъектов РФ необходимо выяснить ее строение. В юридической науке встречаются лишь общие наброски к пониманию
данного аспекта проблемы. Например, В.И. Червонюк и
И.В. Гойман-Калинский полагают, что в составе законодательной
технологии
«можно
выделить
техническую,
тактикотехнологическую и процессуально-технологическую составляющие»1. В.М. Сырых к ее основным элементам относит приемы,
правила и процедуры2. В.М. Баранов добавляет к этому ряду
принципы права3. Т.В. Худойкина пишет, что «технологию закона можно определить как совокупность и процедуру применения
правил законодательной техники в законодательном процессе»4.
Н.А. Власенко включает в технологию «методики, приемы и правила изложения правовых норм»5. Многие авторы понимают под
технологией способы изложения норм права, приемы (методы)
любой юридической деятельности6. Если же учесть, что большинство авторов отождествляют понятия «юридическая технология» и «юридическая техника», то по сути строение технологии
выглядит весьма абстрактным и расплывчатым, абсолютно не
прибавляющим нового знания ни теоретической, ни практической юриспруденции. Об этом свидетельствуют все «новейшие»
работы по данной тематике.
Анализ взглядов различных ученых (экономистов, политологов, социологов, юристов и т.п.), а также собственные размышления на этот счет7, привели нас к выводу о том, что основными
1
Червонюк В.И., Гойман-Калинский И.В. Указ. соч. С. 31.
См.: Сырых В.М. Указ. соч. С. 15.
3
См.: Баранов В.М. Предисловие // Проблемы юридической техники. С. 13.
4
Худойкина Т.В. Указ. соч. С. 436.
5
Власенко Н.А. Указ. соч. С. 10 и след.
6
См., например: Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 Т. М., 1982. Т. 2. С. 268;
Он же. Общая теория права: учебник. М., 2009. С. 482; Уздимаева Н.И. Правомерное
поведение: понятие, квалификация мотивы. Саратов, 2006. С. 73.
7
См.: Карташов В.Н. Юридическая техника, тактика, стратегия и технология (к
вопросу о соотношении) // Проблемы юридической техники / Под ред. В.М. Баранова.
Н. Новгород, 2000; Он же. Законодательная технология: понятие, основные элементы,
2
72
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
компонентами современной законодательной технологии (в т.ч.
субъектов РФ) являются следующие:
а) компетентные органы и должностные лица, которых
представляют конкретные люди, обладающие соответствующими
знаниями, умениями, навыками, мастерством и т.п. в сфере законотворчества («производители»);
б) объекты (предметы), т.е. «обрабатываемые продукты»
(общественные отношения, тексты актов, документы);
в) активные интеллектуальные и внешнеактуализированные
действия и операции «законотворцев» по разработке, принятию,
оформлению, обнародованию (опубликованию и т.п.) правотворческих решений и законов;
г) система общесоциальных, технических, специальноюридических средств (законодательная техника);
д) система приемов, способов и методов оптимального использования указанных средств (законодательная тактика);
е) научно обоснованные принципы, долгосрочные планы и
прогнозы законодательной деятельности (законодательная стратегия);
ж) процессуальные формы законотворчества (юридические
стадии, производства и режимы);
з) показатели, характеризующие качество законодательного
производства и его продуктов (результатов);
методика преподавания // Законотворческая техника в современной России: состояние,
проблемы, совершенствование: В 2 т. / Под ред. В.М. Баранова. Н.Новгород, 2001. Т. 1;
Он же. Место и роль интерпретационной техники и тактики в технологии юридического толкования // Актуальные проблемы теории и истории правовой системы общества /
Под ред. В.Н. Карташова. Ярославль, 2007. Вып. 7; Он же. Правотворческая практика
субъектов Российской Федерации (некоторые проблемы законодательной технологии) /
В.Н. Карташов, С.В. Бахвалов. Ярославль, 2007; Он же. Юридическая технология или
юридическая техника? Некоторые методологические аспекты исследования // Юридическая техника. 2007. № 1; Он же. Правосистематизирующая технология (краткий
очерк) // Систематизация законодательства в России (историко-правовые, теоретикометодологические и технико-юридические проблемы). К 175-летию Свода законов Российской империи: Материалы Международного круглого стола. Институт государства
и права РАН (Москва, 18–19 января 2008 г.) / Под ред. В.М. Баранова, В.Г. Графского,
С.В. Кодона. Н.Новгород, 2008; Он же. Юридические принципы технологии правовой
кодификации / В.Н. Карташов, В.М. Баранов // Кодификация законодательства: теория,
практика, техника: Материалы Международной научно-практической конференции /
Под ред. В.М. Баранова, Д.Г. Краснова. Н.Новгород, 2009.
73
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
и) критерии и параметры эффективности законодательной
практики;
к) ресурсообеспеченность законодательного производства,
т.е. временные, финансовые, трудовые и иные затраты;
л) соответствующие виды, формы, методы и т.п. контроля и
надзора за законностью, качеством и эффективностью принимаемых законов1.
Безусловно, что в каждой разновидности технологии все
указанные элементы имеют свое собственное содержание и формы выражения.
1
Карташов В.Н. Юридическая технология или юридическая техника. Некоторые
методологические аспекты исследования // Юридическая техника. 2007. № 1. С. 17 и
след.; Он же. О необходимости замены учебного курса «Юридическая техника» учебной дисциплиной «Юридическая технология» // Юридическая техника. 2009. № 3. С. 31
и след.
74
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 3. Объекты, субъекты, их действия
в региональной законодательной
технологии
3.1. Объекты законодательной технологии
В научных трудах, посвященных категориальному аппарату
регионального законотворчества и претендующих на формирование методологической базы соответствующих исследований, к
сожалению, указанные в названии главы понятия либо не рассматриваются вообще, либо затрагиваются чисто формально в
рамках Федерального закона № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. (с
изм. и доп. от 4 июня 2010 г.), т.е. компетенции представительных (законодательных) органов субъектов РФ1.
Наши планы не столь грандиозные, задачи весьма скромные – уточнить определение понятий «субъекты», «участники»,
«объекты» и «предметы», «юридические действия» и «операции»
региональной технологии законотворчества.
В философии под объектом понимается то, что противостоит субъекту в его предметно-практической и познавательной деятельности. Считается, что в качестве объекта выступает та часть
объективной и субъективной реальности, которая находится во
взаимодействии с субъектом2.
Отечественные и зарубежные философы, как правило, не
разграничивают понятия «объект» и «предмет» теоретического и
практического познания. Так, П.В. Алексеев, А.В. Панин пишут:
«объект – это то, что противостоит субъекту, на что направлена предметно-практическая, оценочная и познавательная деятельность субъекта»3. То есть по сути дела указанные категории
отождествляются.
1
См., например: Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации.
С. 48–75.
2
См.: Философский энциклопедический словарь. М., 1983; Алексеев П.В., Панин А.В. Философия: учебник. М., 2010. С. 243–244; Спиркин А.Г. Философия: учебник.
М., 2010. С. 410–412.
3
Алексеев П.В., Панин А.В. Философия. С. 243.
75
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В юридической литературе применительно к нашей теме
предметом правотворческой (законодательной) деятельности или
правового регулирования принято считать общественные отношения, которые «выражаются в волевом поведении людей»1,
«подпадают под регламентацию юридических норм»2.
А.В. Поляков, Е.В. Тимошина, объединив обе указанные
точки зрения, полагают, что «предмет правового регулирования –
это общественные отношения, составной частью которых является поведение субъектов социального взаимодействия (коммуникации)»3.
Основной массив этих отношений, по мнению авторов, может быть распределен по трем группам:
«1) отношения людей по обмену ценностями (материальными и нематериальными);
2) отношения по властному управлению ценностями;
3) отношения по охране ценностей»4.
Нам представляется, что такая градация общественных отношений носит весьма абстрактный, замысловатый характер и
требует соответствующей конкретизации и аргументации, особенно если учесть, что указанные положения изложены в учебной
литературе. Думается, что во всех приведенных выше выводах
ученых-юристов речь идет не о предмете, а об объекте правового
регулирования.
На наш взгляд, все общественные отношения, на которые
направлена законодательная деятельность субъекта РФ, предварительно можно разграничить на две большие группы. Первую
группу составляет определенный тип (вид или подвид) отношений между людьми (участниками этой деятельности, иными лицами, их коллективами организациями). Во второй группе «человек находится в отношении к предметам внешнего мира как к
средствам удовлетворения его потребности»5.
Такой подход позволяет выделять первичные и вторичные
объекты. Поскольку основная цель регионального законотворче1
Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. С. 292–294.
Шундиков К.В. Механизм правового регулирования. Саратов, 2001. С. 11–12.
3
Поляков А.В., Тимошина Е.В. Общая теория права: учебник. СПб, 2005. С. 271.
4
Там же. С. 272.
5
Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 19. С. 377.
2
76
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ства состоит в преобразовании, регулировании, обеспечении, закреплении, охране и т.п. отношений между людьми, то эти отношения, включенные в конкретный законодательный процесс, и
являются ее первичным (непосредственным) объектом, но так как
люди вступают в отношения друг с другом с целью удовлетворения своих потребностей (а каждая потребность конкретна), необходимо выделять вторичные объекты законодательной деятельности. Ими могут быть явления, процессы и состояния
природной и социальной среды, объективные и субъективные реальности, материальные и нематериальные блага.
Существуют объективные и субъективные пределы правового регулировании обеих групп общественных отношений. Объектом правового регулирования являются отношения, которые
а) уже урегулированы правом; б) объективно требуют юридического воздействия; в) можно проконтролировать юрисдикционным органом и другим субъектом права; г) можно обеспечить
мерами государственного и иного воздействия; д) в правовом регулировании которых заинтересовано государство, общество и
иные субъекты права; е) уровень развития законодательной технологии позволяет достаточно качественно и эффективно урегулировать соответствующий тип (вид, подвид) общественных отношений.
Региональному законодательному (представительному) органу государственной власти следует также учитывать, что он
осуществляет законодательное регулирование по «предмету ведения» субъекта Федерации; «предметам совместного ведения»
Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий
последних; международные стандарты в той или иной области
регулирования общественных отношений.
Пределы правового регулирования устанавливаются и изменяются в процессе законодательной и иной правотворческой
практики. Точное определение этих границ (сфер) позволяет обнаружить: отношения, урегулированные правом; отношения, нуждающиеся в правовом опосредствовании; нормативно-правовые
предписания, подлежащие реализации; пробелы, коллизии и
иные недостатки в праве; пределы деятельности правореализующих (правоприменительных) субъектов.
77
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
При анализе соотношения терминов «объект» и «предмет»
законодательной технологии следует исходить из того, что в качестве первого выступают любые общественные отношения, которые по своим объективным и субъективным характеристикам
могут быть подвергнуты законодательному и иному правовому
регулированию. Предмет же – это часть (тип, вид, подвид, сторона и т.п.) объекта, которая в данный момент подвергается осмыслению, оценке, объяснению, законодательному урегулированию
и т.д.
Данный подход к разграничению предмета и объекта региональной законодательной практики и технологии следует признать весьма конструктивным, имеющим важное методологическое, теоретические и практическое значение. Разграничение
предмета и объекта позволяет: 1) конкретнее определить общественное отношение, подлежащее урегулированию законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации; 2) определить реальное место и роль этих
отношений и связанных с ними правовых актов, других юридических и иных факторов законодательной технологии; 3) конкретизировать цели и задачи, стоящие перед инициаторами издания законов, разработчиками его проекта и т.д.; 4) более четко
организовать планирование и прогнозирование соответствующих
юридических и иных социальных результатов, а также последствий издания закона (стратегию законотворчества); 5) выбрать по
отношению к данному предмету необходимые средства (технику), приемы и способы, методы и правила их использования в законодательной технологии; 6) разумно решить проблему ресурсообеспеченности самого законодательного процесса и практики
реализации принятого закона; 7) более профессионально осуществлять субъектам и участникам законодательной практики свои
юридические действия и операции; 8) установить оптимальные
процедурно-процессуальные формы (стадии, производства, режимы) в законотворчестве; 9) избрать наиболее грамотную, качественную, эффективную форму выражения и закрепления решения законодательного (представительного) органа субъекта
Федерации, изложения содержания закона.
Таким образом, можно сделать следующие выводы. Вопервых, в статье 5 Федерального закона № 184-ФЗ от 6 октября
78
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1999 г. «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» закрепляются объекты
правового (в том числе законодательного) регулирования общественных отношений, которые опредмечиваются при разработке
и принятии конкретного закона. Во-вторых, установленные этой
статьей полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации порой носят
весьма расплывчатый и неопределенный характер. Это касается и
положения пункта «н» ст. 5, где говорится, что ими (указанными
органами) «регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской
Федерации к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации»1. В-третьих, весьма хаотичными и аморфными остаются отношения законодательных и других органов субъекта Федерации с федеральными органами власти, с одной стороны, а с
другой – с органами местного самоуправления.
Технологический подход позволяет более широко подойти к
рассмотренной нами проблеме. Дело в том, что, кроме общественных отношений, в качестве объектов региональной законодательной деятельности выступают:
- общепризнанные принципы и нормы международного права;
- договоры субъектов Федерации с международными (региональными и общими, правительственными и неправительственными, государственными и негосударственными, коммерческими и т.п.) организациями;
- договоры между субъектами Федерации и Российской Федерацией в целом, двух- и многосторонние договоры между отдельными субъектами Федерации;
- массив федеральных нормативных правовых актов вместе
с Конституцией РФ;
1
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184–ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 04.06.2010) // Российская газета. 1999. 19 окт.
79
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
- массив региональных нормативных правовых актов совместно с конституцией (уставом) субъекта Федерации;
- массив нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
- практика Конституционного Суда РФ и конституционных
(уставных) судов субъектов Федерации;
- практика Верховного Суда РФ и Высшего арбитражного
Суда РФ;
- местные обычаи, традиции, деловые обыкновения и т.п., а
также политические и экономические, нравственные и религиозные, социальные и технические, эстетические и др. нормы и
принципы, реально (потенциально и т.д.) участвующие в регулировании поведения людей, их коллективов и организаций;
- правовое наследие, юридический опыт, накопленный в отечественной и зарубежной законодательной практике;
- разнообразные официальные акты-документы;
- иные природные (биологические, климатические, географические и т.п.) и социальные явления, процессы и состояния
(«фактическая данность» регионального законотворчества).
Как мы уже отмечали, они становятся предметом законодательной технологии в том случае, когда та или иная часть (разновидность, сторона, аспект и т.д.) объекта в данный конкретный
момент законотворчества подвергается познанию, оценке, осмыслению, преобразованию, урегулированию, охране и т.д.
К соответствующим договорам, нормативным правовым актам, принципам, нормам и пр. возможен и иной подход – как к
средствам (технике) достижения целей и результатов законотворчества. Такое разграничение, несмотря на его условность, имеет
важное теоретическое и практическое значение, позволяя видеть
различные функциональные возможности разнообразных явлений и процессов, включенных в технологический процесс. То или
иное явление само по себе, только в силу его природы не может
быть признано средством (общесоциальным, техническим, специально-юридическим) законодательной деятельности. Определение его в качестве такового свидетельствует лишь о специфике
80
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
его функции, обеспечивающей достижение цели и получение необходимого результата1.
Рассмотренный нами нетрадиционный (по крайней мере для
юристов, занимающихся региональным правотворчеством) подход к объектам и предметам законодательной технологии в рамках осуществляемых представительными органами государственной власти субъектов РФ полномочий (ст. 5 Федерального
закона № 184-ФЗ) позволит, на наш взгляд, более грамотно построить работу депутатов и других заинтересованных лиц (учреждений, организаций) с обрабатываемыми продуктами, приблизиться к пониманию ими соответствующего категориального
аппарата и основам сложнейшего духовно-материального производства законов и других нормативных правовых актов.
3.2. Субъекты и участники
законодательной практики и технологии
«Субъект» и «объект» как парные категории в философии,
юриспруденции и иных науках выражают единство противоположностей. Диалектика здесь такова, что объект (предмет) всегда
предполагает субъекта и наоборот, т.е., как полагал Авенариус, –
без субъекта нет объекта.
В самом общем плане понятие «субъект» в современной
отечественной философии определяется в качестве источника целенаправленной активности, носителя предметно-практической
деятельности, оценки, познания, преобразования и т.д.2
Следует четко различать субъектов и участников законодательной практики и технологии, которые как раз и выступают в
качестве носителей правотворческих действий, используемых
1
Данная диалектика была замечена еще Аристотелем (см.: Аристотель. Метафизика. М., 1934. С. 108–109), конкретизирована и развита применительно к конкретными
сферам жизнедеятельности в трудах отечественных и зарубежных философов, юристов
и др. ученых (см., например: Трубников Н.Н. О категориях «цель», «средства», «результат». М., 1967. С. 72 и след.; Воронович Б.А. Философский анализ структуры практики.
М., 1972. С. 108–109; Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура,
ценность. С. 62–63; Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой
политике. Саратов, 2003; Сапун В.А. Теория правовых средств и механизм реализации
права. СПб., 2002).
2
См., например: Алексеев П.В., Панин А.В. Философия. С. 550.
81
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
средств (техники), способов и правил (тактики), ресурсов и т.д.
Субъект – обязательный и ведущий носитель, центр управления
законодательной технологией и практикой, без которого они немыслимы.
В отечественной литературе некоторые авторы полагают,
что основным субъектом любого законотворчества является депутат, осуществляющий свою деятельность на профессиональной
постоянной основе или на профессиональной основе в определенной период или без отрыва от основной деятельности1.
Указанный вывод нам представляется не совсем точным и
вот почему. В рамках региональной законодательной практики
субъектом является конкретный законодательный орган, который
в пределах своей компетенции издает, изменяет или отменяет законы. В соответствии с п. 1 ст. 4 Федерального закона № 184-ФЗ
от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от
4 июня 2010 г.) «законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является
постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации» (выделено
нами. – В.К. и С.Б.).
Здесь также следует иметь в виду п. 1 ст. 6 указанного закона, где отмечается, что право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации принадлежит депутатам, высшему
должностному лицу субъекта Федерации (руководителю высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ),
представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на
территории данного субъекта Российской Федерации.
Как правило, подробный перечень субъектов, обладающих
правом законодательной инициативы, устанавливается в специальных региональных законах (законах о нормативных правовых
1
См.: Законотворчество в Канаде / отв. ред. С.В. Кабышев. М., 2006; Пособие по
законотворчеству: канадский опыт для России / под ред. С.В. Кабышева. М., 2009.
82
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
актах). Такое право обычно принадлежит депутатам законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта Российской Федерации, комитетам (комиссиям), фракциям в данном законодательном органе, руководителю высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, членам Совета Федерации и депутатам Государственной
Думы Федерального Собрания РФ от данного региона, представительным органам местного самоуправления, имеющим активное избирательное право жителям региона в количестве, как правило, десяти и более тысяч человек.
Кроме того, право законодательной инициативы по вопросам их ведения предоставляется суду общей юрисдикции и арбитражному суду субъекта Федерации, прокурору (республики,
области и т.п.), региональной избирательной комиссии, уполномоченному по правам человека (там, где он существует) и иным
лицам в соответствии с федеральным и региональным законодательством1.
Однако право законодательной инициативы не означает, что
перечисленные выше лица и органы самостоятельно издают (изменяют и т.п.) законы. По существу (не имея в виду некоторые
конкретные нюансы, о чем будет подробно изложено в последующих главах книги) такое решение может принять только орган законодательной власти субъекта РФ.
Участники – это отдельные лица, их социальные группы,
объединения и организации, которые так или иначе содействуют
вышеуказанному органу при разработке концепции закона, подготовке его проекта, обсуждении, согласовании, уточнении и т.д.
Если субъектами законотворчества при издании Жилищного кодекса г. Москвы являлись Мэрия (принимала закон) и Мэр (утверждал закон) города, то научно-исследовательские организации, юридические факультеты и вузы столицы, отдельные
1
См., например: Закон Волгоградской области от 1 октября 2002 г. № 736-ОД «О
законах и иных областных нормативных правовых актах» (с изм. и доп. от
12.05.2010 г.) // Волгоградская правда. 2002. 8 окт.; Закон Нижегородской области от
10 февраля 2005 г. № 8-З «О нормативных правовых актах в Нижегородской области»
(с изм. и доп. от 11.05.2010 г.) // Нижегородские новости. 2005. 26 февраля; Закон Курганской области от 8 октября 2004 г. № 444 «О нормативных правовых актах Курганской области» (с изм. и доп. от 04.05.2010 г.) // Новый мир. 2004. 23 окт.
83
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ведущие юристы (ученые, практики), их группы выступали в качестве участников данной технологии и практики.
Важную роль в любом технологическом процессе играет
административно-технический и обслуживающий персонал, который имеет определенные права и обязанности, связанные с выполнением соответствующих задач и функций, а именно: по
юридическому, организационному, информационному, техническому, хозяйственному и иному обеспечению законотворческой
деятельности, пользованию современными средствами связи и
программными продуктами, обработке деловой корреспонденции
и т.д.
Анализ соответствующих теоретических и эмпирических
источников привел нас к выводу о том, что субъектов и участников регионального законотворчества (прежде всего, конечно,
субъектов) следует рассматривать, по крайней мере, в трех аспектах: в организационно-структурном, на уровне трудового коллектива и отдельных индивидов (персонально-личностном).
В организационно-структурном плане они представляют
собой государственные органы с их внутренними подразделениями и связями, наделенные властными полномочиями, принимающие законы и иные правовые акты (постановления, регламенты и т.п.).
Основы их правового статуса закрепляются в Конституции
РФ, федеральных законах, конституциях (уставах), законах и других нормативных правовых актах субъектов Федерации.
Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, его структура
устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом
исторических, национальных и иных традиций конкретного
субъекта Российской Федерации. Так, например, в Республике
Калмыкия – Народный Хурал, в Республике Коми – Государственный совет, в Республике Дагестан – Народное собрание, в
Ивановской области – Законодательное собрание, в Сахалинской
области – Сахалинская областная Дума.
В большинстве субъектов РФ учреждены однопалатные законодательные (представительные) органы государственной власти. Исключение составляют Государственное Собрание Республики Башкортостан (состоит из Палаты представителей и
84
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Законодательной палаты), парламент Кабардино-Балкарской Республики (включает Совет Республики и Совет Представителей),
Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха-Якутия
(имеет Палату Республики и Палату Представителей), Законодательное собрание Свердловской области (включает областную
Думу и палату представителей).
Срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Федерации и не может превышать пять лет (см.
п. 5. ст. 4 Федерального закона № 184-ФЗ). Например, устав (Основной закон) Краснодарского края (ст. 24) предусматривает избрание законодательного собрания края на четыре года. Законодательным (представительным) органом субъекта Федерации
самостоятельно устанавливается число депутатов, работающих
на профессиональной, постоянной основе. Этот орган является
легитимным и правомочным, если в его состав избрано не менее
2/3 от установленного числа депутатов. Он обладает правами
юридического лица, имеет гербовую печать, самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного,
материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности.
Расходы на обеспечение деятельности законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта
Федерации предусматриваются в региональном бюджете отдельно от других расходов в соответствии с Бюджетной классификацией Российской Федерации.
Заседания указанного органа являются открытыми, за исключением случаев, установленных федеральными законами,
конституцией (уставом) субъекта Федерации, его законами, а
также регламентом или иным актом, принятым данным органом
и устанавливающим порядок его деятельности. Правомочность
заседания законодательного (представительного) органа определяется законом субъекта Федерации.
В структуру регионального законодательного органа включаются депутатские фракции, постоянные и временные комитеты
и комиссии, иные подразделения, объединения и группы с учетом
их политических, профессиональных и иных интересов и целей.
85
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Их полномочия, способы и формы участия в законотворчестве
определяются регламентами представительных органов. Например, в регламенте Ярославской областной Думы записано, что
члены фракции большинством голосов избирают из своего состава председателя фракции, который выступает от имени фракции
на заседаниях Думы, представляет ее во взаимоотношениях с
субъектами права законодательной инициативы, Председателем
Думы, его заместителями, Советом Думы, другими фракциями, а
также иными органами и лицами.
Для регистрации фракции в организационный комитет по
подготовке первого заседания Думы, а в последующем в постоянную комиссию по депутатской деятельности, этике и регламенту направляются: письменное уведомление председателя фракции об образовании фракции; подписанный всеми членами
фракции протокол организационного собрания фракции, включающий решения о целях образования, наименовании, составе
фракции и избрании ее председателя; копия постановления Избирательной комиссии Ярославской области об установлении общих результатов выборов депутатов Думы.
Фракция может осуществлять право законодательной инициативы в Думе; вносить предложения по повестке дня заседания
законодательного органа; выступать с содокладами по законопроектам, разработанным данной фракцией; вносить предложения о проведении в Думе депутатских слушаний и участвовать в
их организации; проводить мероприятия в соответствии с установленным порядком.
Организационное, документационное, информационноаналитическое и правовое обеспечение работы фракции осуществляет аппарат фракции, который формируется после регистрации
и является самостоятельным структурным подразделением, создаваемым при фракции.
Вспомогательный персонал также организационно оформлен и его полномочия закрепляются конституциями (уставами),
законами, регламентами и иными нормативными правовыми актами представительного органа государственной власти субъекта
Федерации.
Институциональные признаки, разнообразные структуры и
функции разнообразных законодательных (представительных)
86
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
органов получили достаточно широкую, обстоятельную характеристику в юридической литературе. Основное внимание при изучении их места и роли в системе законодательной власти, на наш
взгляд, должно быть направлено на то, что главная их задача заключается в издании качественных и эффективных законов, которые бы достаточно оперативно и оптимально регулировали все
сферы жизнедеятельности конкретного региона.
Исследование субъекта регионального законотворчества как
специфической разновидности трудового коллектива позволяет
выяснить определенные условия и предпосылки, способствующие интеграции депутатов и вспомогательного персонала в единый действующий организм, обусловливающий его цельность,
упорядоченность, согласованность и взаимодействие формальных и неформальных групп и лидеров, начальствующего состава
и подчиненных и т.д.
Этот аспект проблемы, к сожалению, слабо исследован учеными – юристами, психологами, социологами и представителями
других наук. В настоящее время требуется, видимо, создать идеальную модель коллектива законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, способного эффективно решать
поставленные перед ним цели и задачи, и разработать механизм
внедрения данной модели в региональную практику.
Коллективистские отношения в указанных организациях
должны строиться на началах нравственности, ответственности,
открытости, контактности, организованности, эффективности,
информированности и др.1
Основу внутриколлективных и внеколлективных отношений
составляют прежде всего нравственные нормы и ценности. Ответственность проявляется в том, что коллектив законодательного органа свои планы подтверждает конкретными делами, а его
члены требовательны к себе и друг другу, объективно оценивают
свои успехи и неудачи, сознательно подчиняются служебной и
трудовой дисциплине, принимают и реализуют обязательства,
1
См., например: Аникеева Н.П. Психологический климат в коллективе. М., 1989.
С. 3–16, 87–120; Донцов А.И. Психология коллектива. М., 1984. С. 64–190; Немов Р.С.
Психология: в трех кн. М., 2004. Кн. 1. С. 532 и след.; Психологическая теория коллектива. М., 1979. С. 219–225.
87
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
направленные на разработку и издание качественных и эффективных региональных законов.
Под открытостью коллектива законодательного (представительного) органа понимается способность устанавливать и поддерживать хорошие взаимоотношения с коллективами федеральных органов представительной, исполнительной и судебной
власти, региональными органами (исполнительными, органами
прокуратуры, конституционными (уставными) судами и др.) или
их представителями, с населением, проживающим на территории
данного субъекта Российской Федерации. Члены коллектива
должны проявлять постоянную заботу о его успехах, стремление
противостоять тому, что разрушает его сплоченность. Коллективизм в деятельности органов законотворчества предполагает развитие добрых традиций, уверенности каждого в своих силах и
полезности. Все важные вопросы необходимо решать сообща, на
основе разумного компромисса или общего согласия.
Контактность в коллективных отношениях означает хорошие личные, эмоционально-благоприятные дружеские, доверительные взаимоотношения членов коллектива, включая внимание
друг к другу, доброжелательность, заботу, уважение, тактичность
и т.д.
Организованность проявляется в умелом взаимодействии
членов коллектива, в бесконфликтном распределении прав и обязанностей между ними, в надежной взаимозаменяемости. Это и
способность коллектива самостоятельно обнаруживать и исправлять ошибки и другие погрешности и недостатки, предупреждать
и оперативно решать возникшие проблемы и задачи.
Одним из условий успешной работы коллектива и установления доверительных взаимоотношений является информированность, которая предполагает хорошее знание членами коллектива
друг друга и состояния дел в своей организации, понимание стоящих пред ними задач, содержания и итогов их работы, положительных и отрицательных сторон их поведения, юридических и
иных социальных последствий.
Эффективность в самом общем плане – это успешность решения коллективом поставленных перед ним целей и задач, достижение оптимальных и качественных результатов работы и,
прежде всего, реально и эффективно действующих региональных
88
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
законов, обеспечивающих права и законные интересы людей, их
социальную защищенность и комфортное проживание на данной
территории.
Такие коллективы, которые бы полностью отвечали всем
перечисленным и иным позитивным требованиям, в реальной
жизни встречаются редко. Тем более, что на психологический
климат в нем влияют самые разнообразные внутренние и внешние, положительные и негативные, бытовые и иные факторы.
Межличностные отношения в коллективах региональных
законодательных органов государственной власти относятся к
официальным (регулируются законами и другими правовыми актами), деловым (возникают в связи с совместной работой или по
ее поводу) и личным (складываются между людьми независимо
от выполняемой работы).
Познание психологических и иных закономерностей взаимодействия и взаимоотношения людей в коллективе и внедрение
этих знаний в реальную жизнь позволит повысить эффективность
законодательной деятельности представительных органов государственной власти субъектов Федерации.
Личностный подход предполагает дальнейшее изучение
персонального состава соответствующих органов, который складывается из депутатов и работников разнообразных служб.
В нашу задачу не входит подробное исследование этого аспекта проблемы. Обратим внимание лишь на некоторые важные в
этом плане положения. Во-первых, до сих пор еще «живуч» тезис, который весьма четко в начале прошлого столетия сформулировал Н.М. Коркунов. Он прямо указывал на то, что «бытие
учреждения не зависит от составляющих его личностей…»1. В
этом сказывается консервативная традиция дореволюционного и
советского государствоведения, где основное внимание уделялось совершенствованию организационных структур, институционному подходу. К сожалению, личностный аспект рассматриваемой нами проблемы проявляется робко, не стал еще
относительно самостоятельным предметом современной науки
(юриспруденции, в частности государствоведения, социологии и
т.д.).
1
Коркунов Н.М. Русское государственное право. Пг., 1914. С. 389.
89
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Во-вторых, персоналистический подход становится все более актуальным в разнообразных сферах исследований. Отрадно,
что он «покоится» на современной философской основе. Например, П.В. Алексеев и А.В. Панин пишут: «субъектом является
прежде всего индивид. Именно он наделен сознанием, ощущениями, восприятиями, эмоциями, способностью оперировать образами, самыми общими абстракциями; он действует в процессе
практики как реальная материальная сила, изменяющая материальные системы»1. Им вторит А.Г. Спиркин, который полагает,
что подлинный субъект – это «живая личность с ее страстями,
интересами, чертами характера, темперамента, ума или глупости,
таланта или бездарности, сильной воли или безволия»2.
При анализе сущности и роли субъектов (да и участников)
технологического процесса необходимо учитывать следующие
признаки, характеризующие депутатов и других индивидов, занятых в региональном законотворчестве:
а) психофизиологические – физическое и психическое состояние здоровья, в т.ч. интеллектуальное, эмоциональное, волевое и пр. свойства лица;
б) демографические – возраст, пол, родство, семейное положение и т.д.;
в) социальные – социальное происхождение и современный
статус, вероисповедание, национальность, образование, выполняемые роли и т.д.;
г) нравственные – чувство долга, гуманизма, справедливости, дисциплинированности, ответственности, совестливости и
т.д.;
д) политические – участие в политических партиях, общественных объединениях, религиозных организациях и т.д.;
е) государственно-правовые – наличие в прошлом судимости, специальных юридических знаний (умений, навыков и т.п.),
опыта работы в представительных органах (государственных и
общественных), в т.ч. в качестве депутата регионального органа
законодательной власти прошлых созывов и т.д.
1
2
Алексеев П.В., Панин А.В. Философия. С. 242.
Спиркин А.Г. Философия. С. 411.
90
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Мы уже неоднократно писали о том, что лица, осуществляющие законодательную деятельность, должны иметь как правовую, так и иную специальную подготовку в конкретной области экономики, экологии, административного строительства и т.п.,
знать, в частности, особенности региона, исторические и национальные традиции и обычаи, современные методы управления,
хозяйствования, уметь аккумулировать и выражать общественное
мнение, накопленный опыт, грамотно использовать результаты
законотворчества смежных субъектов Федерации и федерального
законодательства, зарубежных «коллег».
Особого внимания заслуживает юридический профессионализм субъектов. Мало сказать, что к ним относятся уполномоченные на издание законов органы. Это депутаты, должностные и
иные лица, которые должны обладать соответствующими юридическими знаниями, способностями, умениями, навыками, мастерством и т.п. в сфере законодательной технологии и практики.
Главная цель субъектов заключается в принятии качественных и
эффективных законов, направленных на обеспечение надежной
защиты прав и законных интересов людей, их коллективов и организаций, удовлетворение личных и общественных потребностей. Если же проанализировать персональные характеристики
депутатов региональных законодательных органов, а также состояние законности в рассматриваемой нами сфере (субъекты
Федерации, между прочим, издают около 80% всех нормативных
правовых актов), то, увы и ах, правотворческие ошибки, противоправная деятельность и иные недостатки в подавляющем
большинстве случаев порождены глубочайшим невежеством и
юридической антикультурой соответствующих субъектов и участников в вопросах законодательной технологии и практики.
3.3. Действия и операции
субъектов и участников
законодательной технологии
Активную, динамичную сторону региональной законодательной технологии образуют интеллектуальные и актуализированные вовне действия и операции. Юридическими следует считать такие действия, которые представляют собой внешне
91
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
выраженные, социально преобразующие и влекущие определенные правовые последствия акты субъектов и участников (например, предложения о наименовании законопроекта, подпись принятого закона, выбор формы его опубликования).
Комплекс взаимосвязанных между собой юридических действий, объединенных локальной целью, составляет операцию (например, обсуждение проекта закона в одном из комитетов, обнародование закона)1.
В юридической (законодательной и т.п.) практике действия
и операции играют неодинаковую роль. Их можно подразделить
на определенные типы, виды и подвиды по самым различным основаниям. Прежде всего, нужно четко разграничивать внутренние (психические, сознательные и подсознательные) и внешние
(объективированные вовне, вербально или иным образом) действия (операции). По этому поводу в свое время очень образно высказался Г.В. Плеханов. Он писал: «Нельзя мыслью о топоре рубить деревья»2. «Воздействия внешнего мира на человека, –
отмечал Ф. Энгельс, – запечатлеваются в его голове, отражаются
в ней в виде чувств, мыслей, побуждений, проявлений воли, словом – в виде «идеальных стремлений» и в этом виде они становятся «идеальными силами»…»3. Как известно, юридическое значение имеет не «образ мысли действующего лица», а реальные
практические действия и операции. «Лишь постольку, поскольку
я проявляю себя, поскольку я вступаю в область действительности, – писал К. Маркс, – я вступаю в сферу, подвластную законодателю. Помимо своих действий я совершенно не существую для
закона, совершенно не являюсь его объектом»4.
Применительно к региональной законодательной технологии по целевому основанию важно различать правообразующие,
1
О разнообразных взглядах на природу действий и операций, их место в любой
деятельности, в т.ч. юридической (законодательной и т.п.) см., например: Беспалов Б.И.
Действие (Психологические механизмы визуального мышления). М., 1984; Шадриков В.Д. Деятельность и способности. М., 1994; Клиланд Д., Кинг В. Системный анализ
и целевое управление. М., 1974. С. 126; Кудрявцев В.Н. Правовое поведение: норма и
патология. М., 1982. С. 8–10; Немов Р.С. Психология: в трех кн. М., 2004. Кн. 1. С. 150–
151; Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. Саратов, 1989. С. 30–37, 61–62.
2
Цит. по кн.: Эстетическое. М., 1964. С. 161.
3
Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 21. С. 290.
4
Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 14–15.
92
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
правоизменяющие, правопрекращающие, правоприостанавливающие, правопролонгирующие и т.п. действия и операции. Если
указанные действия (операции) рассматривать в качестве определенных типов, то каждый из них состоит из соответствующих видов и подвидов. Так, изменения в законодательстве (федеральном
и региональном) вносятся с помощью дополняющих, уточняющих, исключающих и т.п. действий (операций)1.
Практически все отечественные авторы признают, что «поправочное законодательство» на федеральном уровне (а на региональном в особенности) носит лавинообразный характер, чему
«вряд ли можно найти внятное объяснение» и указанный процесс
вносит хаос во все сферы жизнедеятельности общества, в том
числе и его правовую систему2.
В зависимости от способов совершения можно различать
предметно-преобразующие действия и операции, направленные
на урегулирование тех или иных общественных отношений, восполнение пробелов в законе и т.д., а также социальнокоммуникативные действия (операции). Последние, в свою очередь, подразделяются на собственно-коммуникативные (передача
нужной экономической, юридической и иной социальной информации) и инициирующие действия, связанные с побуждением
участников или других субъектов законотворчества к строго определенным действиям или бездействию (например, предложение
провести внешнюю или внутреннюю экспертизу законопроекта).
В зависимости от конкретных носителей, их осуществляющих, можно вести речь об индивидуальных и коллективных законодательных действиях и операциях. Причем следует иметь в
виду, что законодательные действия должны совершаться обычно
лично субъектом (участником) определенного технологического
процесса, либо по его поручению иным компетентным субъектом
1
См., например: Гущев М.Е. Изменения законодательства России (проблемы теории и практики): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н.Новгород, 2006; Муравьев И.А.
Законодательное исключение (теория, практика, техника): Автореф. дис. … канд. юрид.
наук. Н.Новгород, 2009.
2
Подробнее см., например: Карташов В.Н. Технология юридической конкретизации (методологический аспект проблемы) // Конкретизация законодательства как технико-юридический прием нормотворческой, интерпретационной, правоприменительной практики: Материалы Международного симпозиума / Под ред. В.М. Баранова.
Н.Новгород, 2008. С. 68–80.
93
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
(участником). Голосование по доверенности, когда представители фракций или депутатских групп бегают по рядам, голосуя за
себя и отсутствующих коллег, уже настолько дискредитировало
федеральные и региональные законодательные органы, что на эту
порочную практику был вынужден указать Президент РФ1.
Поскольку самые разнообразные действия и операции будет
подробно рассмотрены в следующих главах работы, посвященных вопросам техники, тактики, стратегии, планированию и прогнозированию, процедурно-процессуальным формам (стадиям,
производствам и т.д.), ресурсообеспеченности и контролю за качеством и эффективностью принимаемых законов, то здесь мы
назовем лишь основные их типы, виды и подвиды, определив тем
самым главное направление научного поиска. К ним относятся,
например, следующие действия (операции): юридические и неюридические (организационные, воспитательные и т.п.); управомачивающие, запрещающие, обязывающие, поощряющие, рекомендующие и др.; информационные и материальные (разработка
концепции законопроекта, его опубликование и т.п.); учредительные и исполнительные; контролирующие и корректирующие;
основные и вспомогательные; правореализующие, праворазъясняющие и правосистематизирующие; регулятивные и охранительные; оценочные и ориентационные; профессиональные и непрофессиональные; правомерные и противоправные; позитивные
и негативные; конструктивные и деконструктивные (ошибочные,
конфликтные); созидательные и разрушительные; актуальные,
перспективные и ретроспективные; доминирующие и другие.
Таким образом, юридические действия и операции служат
фундаментальным звеном, основанием любой юридической (законодательной и т.п.) практики и технологии. Если из деятельности мысленно вычесть осуществляющие ее действия (операции),
то от деятельности не останется и следа. На этот момент обращали и обращают внимание, как отечественные, так и зарубежные
философы, психологи, социологи, юристы, представители других
наук.
1
Шкель Т. Нет такого слова – прогульщик // Российская газета. 2010. 11 июня.
94
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 4. Законодательная техника,
тактика и стратегия
субъектов РФ
4.1. Законодательная техника
(инструментальный компонент технологии)
В науке дается множество определений законодательной
техники. Выберем наиболее типичные. Так, А. Нашиц пишет о
законодательной технике в широком смысле (т.е. о законодательной политике и науке законотворчества) и в узком смысле (т.е. о
технических средствах и приемах построения правовых норм)1.
В.К. Бабаев определяет законодательную технику как «совокупность средств, правил и приемов разработки, оформления, опубликования и систематизации нормативных правовых актов»2.
Г.И. Муромцев, используя цивилизационный подход, рассматривает технику в условиях сложившегося общества, а также
в условиях переходного периода. В первом случае техника определяется как «средство обеспечения (технического) качества правотворческих актов, а также поддержания права как системы в
«рабочем состоянии»3. В переходном обществе, по мнению автора, «техника, прежде всего правотворческая – есть также средство преобразования самого права, изменения его типологической
природы, а порой (как в России) также его системы и структуры».
В последнем случае, по мнению автора, речь должна идти о законодательной технологии4.
Рассматривая законотворчество как единство познания, деятельности и результатов, Д.А. Керимов полагает, что законодательная техника призвана давать указания законодателю относительно правильного, юридически строгого формирования
1
См.: Нашиц А. Указ. соч. С. 139.
Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. М., 2006. С. 373.
3
Муромцев Г.И. О некоторых особенностях законотворческой техники и методологии ее исследования в современной России // Законотворческая техника современной
России. Т. 1. С. 76.
4
См.: Там же.
2
95
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
законодательных актов, их конструирования, а также упорядочения и систематизации законодательного материала1.
Ю.А. Тихомиров подчеркивает, что законодательная техника традиционно рассматривается как «система правил и приемов
подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих максимально полное и
точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного
материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов»2.
Н.А. Власенко пишет, что «приемы, методика и правила изложения правовых текстов получили название юридической техники. Ее важнейшая часть – законодательная (законопроектная),
образующая систему приемов, методик и правил работы с текстами проектов законов»3.
А.В. Иванчин полагает, что «законодательная техника представляет собой систему средств, приемов и правил, используемых
для наиболее точного и последовательного выражения воли законодателя в нормативных актах»4.
В итоге практически все отечественные (С.С. Алексеев,
В.М. Сырых, А.С. Пиголкин и др.) и зарубежные (И. Мрехеру,
А. Нашиц, В. Штейнер, В. Пешка, И. Сабо и др.) авторы под законодательной техникой обычно понимают в различных сочетаниях совокупность (систему) соответствующих средств, приемов,
правил и методик подготовки и изложения законов. Подобная
точка зрения представлена и в большинстве современных юридических энциклопедий5.
1
См.: Керимов Д.А. Законодательная техника: Научно-методическое и учебное
пособие. М., 1998. С. 15–33.
2
Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2000. С. 6.
3
Власенко Н.А. Основы законодательной техники: Практическое руководство.
Иркутск, 1995. С. 5.
4
Иванчин А.В. Указ. дис. С. 29; Он же. Законодательная техника в механизме уголовного правотворчества: учеб. пособие. Ярославль, 2009. С. 57.
5
См., например: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия /
Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2005. С. 950–951; Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 1099–1100; Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева,
В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М., 1998. С. 782; Румянцев О.Г., Додонов В.Н. Юридический энциклопедический словарь. М., 1997. С. 355–356.
96
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В результате в содержание законодательной техники необоснованно включаются элементы законодательной тактики, а в
некоторых случаях происходит прямая подмена указанных понятий1.
Подобное представление о законодательной технике, на наш
взгляд, является весьма устаревшим и непродуктивным, поскольку без четкого и научно обоснованного уяснения подлинной природы данного феномена трудно решать теоретические, практические и дидактические вопросы, связанные с рациональной
организацией и дальнейшим совершенствованием законотворческого производства2.
Грамотное понимание техники, представленное в энциклопедических словарях, имеет несколько отличное значение от вышеуказанных и давно «устаревших» представлений. Так, Большая
советская энциклопедия определяет технику как «совокупность
средств человеческой деятельности, создаваемых для осуществления процессов производства и обслуживания непроизводственных потребностей общества»3. Аналогичное определение дается
в Краткой российской энциклопедии4.
В философском понимании, основанном на трудах Г. Спенсера, М. Хайдеггера, Г. Зиммеля, Э. Шпрангера, К. Ясперса, техника
представляется как система средств, которые могут применяться
для достижения целей и намерений, благодаря тому, что систематически запланированный путь сэкономит усилия или вообще окажется единственным для достижения поставленной цели5. Эта система средств нейтральна по отношению к цели и может
употребляться в качестве экономящего усилия посредника1
См.: Мазуренко А.П. Законодательная техника: проблемы теории и практики //
Северо-Кавказский юридический вестник. 2008. № 2. С. 32–39; Каратаев П.Ю. Техника законотворчества: проблемы совершенствования и развития на современном этапе
(по материалам законотворчества Сахалинской области): Автореф. дис. … канд. юрид.
наук. СПб., 2007; Парамонов А.Р. Законодательная техника: Учеб. пособие. / Под ред.
Ф.А. Шагова. М., 2005.
2
Критику данной точки зрения подробнее см.: Карташов В.Н. Юридическая технология или юридическая техника. Некоторые методологические аспекты исследования // Юридическая техника. 2007. № 1. С. 16 и след.
3
Большая советская энциклопедия. В 30 т. / Гл. ред. А.М. Прохоров. М., 1976.
Т. 25. С. 522.
4
См.: Краткая российская энциклопедия. В 3 т. / Сост. В.М. Карев. М., 2003. Т. 3.
С. 406.
5
См.: Ленк Х. Указ. соч. С. 70.
97
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
переключателя, что в онтологическом плане можно представить в
виде специфической формы управляемой передачи энергии1.
Таким образом, видимо, следует согласиться с мнением
В.М. Баранова, который отмечает, что «термин «юридическая техника» неточен, глубоко противоречив и применяется лишь в силу
правовой традиции»2. «Все то, что в правовой науке и практике
принято обозначать понятием «юридическая техника», – продолжает автор, – правильнее называть «юридическая технология»3.
На наш взгляд, под законодательной техникой следует
понимать совокупность общесоциальных, специально-юридических и технических средств, с помощью которой субъекты
и участники правотворческой практики обеспечивают разработку, принятие, обнародование и т.п. законов.
Условно средства законодательной техники могут быть разделены на общесоциальные, специально-юридические и технические4. В указанных типах средств можно выделить отдельные виды и подвиды.
К общесоциальным средствам следует отнести понятия, суждения, языки (отечественный и иностранные), составляющие их
части речи, языковые единицы (слова, словосочетания и т.п.), буквы, знаки препинания, аббревиатуры, сокращения, а также цифры, нумерацию, графические объекты (рисунки, графики, диаграммы, географические карты и пр.), ноты, формулы, таблицы,
перечни (перечисления), оглавления, примеры, тезаурус, символы, термины, научные категории и законы, разнообразные социальные нормы (этические, эстетические, религиозные) и т.д. Данные средства формулируются и изучаются в рамках
соответствующих отраслевых наук (лингвистики, филологии, математики, статистики, информатики, экономики и пр.).
В ходе подготовки, издания и обнародования законов, накопления и хранения правотворческой информации широкое применение в настоящее время находят технические средства: теле1
См.: Там же. С. 42.
Баранов В.М. Предисловие // Проблемы юридической техники. С. 11.
3
Там же. С. 12.
4
См.: Карташов В.Н., Бахвалов С.В. Указ. соч. С. 47 и след.; Ширяев Ю.Е. Инструментальный состав законотворческой деятельности // История государства и права.
2006. № 9. С. 10–11.
2
98
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
визионная и множительная техника, компьютеры, оргтехника,
Интернет и т. п.
Более подробно мы исследуем специально-юридические
средства: юридические понятия, термины, конструкции, правовые предписания, категории и научные законы, а также иные правовые явления, выработанные юридической наукой и практикой.
Сразу же оговоримся, что указанные средства формируются с
помощью определенных приемов, способов, методов и правил,
т.е. элементов, составляющих юридическую тактику. Но мы их
(средства) берем как результативную «данность», абстрагируясь
от процесса их образования.
Условно специально-юридические средства можно разделить на средства построения нормы права и других нормативноправовых предписаний (презумпции, фикции, оговорки, юридические конструкции, дефиниции и пр.) и средства оформления текста закона (ссылки, отсылки, примечания, приложения и пр.).
Такое разграничение обусловливает возможность совместного
использования различных средств (например, оговорок в примечаниях или дефиниций в приложениях).
Кратко охарактеризуем специально-юридические средства,
которые наиболее часто используются в законодательной технологии.
Юридические конструкции, по мнению большинства авторов, представляют собой правовые формулы (например, состав
правонарушения) со строго ограниченным набором элементов и
определенным типом связей между ними. Они являются упрощенным образом общественных отношений или их элементов,
урегулированных правом. Такова, скажем, конструкция состава
преступления, включающая в себя определенные объекты и субъекты преступления, субъективную и объективную стороны данного деяния. Наполняя конкретным содержанием данные элементы, законодатель формулирует разнообразные составы
преступлений. Юридические конструкции придают нормам права
логическую стройность, последовательность их изложения, предопределяют связь между нормами права, способствуют полному
и четкому регулированию тех или иных общественных отношений или их элементов. Юридические конструкции обладают высоким уровнем абстракции. Применение в правотворчестве юри99
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
дических конструкций нацеливает законодателя на полную регламентацию всех элементов данной конструкции, является своего
рода страховкой от юридических ошибок и пробелов в законодательстве.
В юридической литературе можно встретить более детальные определения, суть которых, тем не менее, отражает те же
существенные признаки юридической конструкции. Так,
О.С. Иоффе пишет, что «юридическая конструкция представляет
собой предельно концентрированное выражение, наряду с самим
юридическим правилом, тех из числа абстрактно возможных условий его применения, которые признаны законодателем наиболее целесообразными для разрешения различных конкретных вопросов, могущих возникнуть в процессе практической
реализации данной правовой нормы»1.
Так, В.К. Бабаев пишет: «Юридическая конструкция – это
специфическое построение нормативного правового материала
по тому или иному типу связи между его элементами»2. Т.А. Доценко понимает юридические конструкции как комплексы правовых средств, образующих типизированные модели соответствующих общественных отношений3. А.В. Иванчин определяет их
как «средство внутренней законодательной техники, представляющее собой структурную модель группы однородных правовых явлений, определенную комбинацию элементов которой законодатель наполняет юридически значимой информацией,
регламентируя тем самым в уголовном законодательстве соответствующую разновидность данных явлений»4. При этом автор выделяет пять видов уголовно-правовых конструкций: преступления; деяния, совершенные при обстоятельствах, исключающих их
преступность; наказания; освобождения от уголовной ответственности; освобождения от наказания5.
Д.А. Керимов полагает, что «смысл правовых конструкций
состоит в том, что тем самым соответствующие понятия объеди1
Иоффе О.С., Толстой Ю.К. Новый гражданский кодекс РСФСР. Л., 1965. С. 31.
Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. С. 375.
3
См.: Доценко Т.А. Сущность юридической конструкции // Проблемы юридической техники. С. 375.
4
Иванчин А.В. Уголовно-правовые конструкции и их роль в построении уголовного законодательства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 6–7.
5
См.: Иванчин А.В. Указ. соч. С. 6–7.
2
100
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
няются в единое целое, на основе которого посредством дедукции делаются логические выводы, применяемые к понятиям низшего порядка»1.
В.В. Чевычелов считает, что «юридическая конструкция –
средство правотворческой техники, заключающееся в моделировании, определенном логическом построении нормативного материала, одновременно выступающее методом познания и толкования норм права»2.
Составители энциклопедического юридического словаря
определяют юридическую конструкцию как прием юридической
техники, создающий «структурное расположение правового материала, которое характеризуется внутренним единством прав,
обязанностей и форм ответственности соответствующих лиц»3.
Оригинальное определение юридической конструкции предлагает М.Л. Давыдова. «Юридическая конструкция, – пишет
она, – это разработанная доктриной и принятая юридическим научным сообществом идеальная модель, позволяющая теоретически осмыслить, нормативно закрепить, обнаружить в правовом
тексте и реальных юридических отношениях закономерную, последовательную, логическую взаимосвязь структурных элементов различных правовых явлений»4. Подобная трактовка, по мнению названного автора, «позволяет не только осмыслить
правовую действительность, но и целенаправленно, рационально
воздействовать на нее»5.
Бесспорным первопроходцем в исследовании категории
«юридическая конструкция» следует признать Р. Иеринга. В своей знаменитой работе «Юридическая техника» ученый рассматривает юридическую конструкцию в качестве приема юридической техники и определяет ее в виде особого естественноисторического метода, характеризующегося возвышением правового материала в состояние высшего агрегата6. Кроме того,
1
Керимов Д.А. Указ. соч. С. 52.
Чевычелов В.В. Юридическая конструкция (проблемы теории и практики): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н.Новгород, 2005. С. 12.
3
Энциклопедический юридический словарь / Под общ. ред. В.Е. Крутских. М.,
1999. С. 336.
4
Давыдова М.Л. Указ. соч. С. 152.
5
Там же.
6
См.: Иеринг Р. Указ. соч. С. 68–80.
2
101
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Р. Иеринг формулирует ряд законов юридической конструкции,
среди них:
1) закон совпадения с положительным материалом, т.е. конструкция должна соответствовать позитивному праву;
2) закон непротиворечия и системного единства;
3) закон юридической красоты1.
Однако главная заслуга ученого состоит в том, что впервые
была реализована попытка познания правовых явлений посредством последовательного анализа их структурных частей. В дальнейшем суждения Р. Иеринга о юридических конструкциях нашли свое развитие в трудах крупного отечественного правоведа
Н.М. Коркунова2.
И все же основной вклад в изучение феномена юридической
конструкции был внесен уже в советское время А.Ф. Черданцевым, посвятившим данной тематике ряд научных исследований.
Именно он представил юридическую конструкцию как гносеологическую категорию, инструмент, средство познания правовых
явлений, «один из конкретных случаев использования моделирования как метода в науке права»3. А.Ф. Черданцев пишет, что «в
процессе нормотворчества юридические конструкции выступают
в качестве средства построения нормативного материала, средства юридической техники»4 (выделено нами. – В.К., С.Б.).
С.С. Алексеев также относит юридические конструкции к средствам юридической техники, рассматривая их в виде готовых типовых «образцов», «схем», в которые облекается правовой материал5.
Вряд ли можно согласиться с точкой зрения Ю.Г. Арзамасова, полагающего, что юридические конструкции «представляют
собой схемы-шаблоны, которыми пользуются компетентные ор1
См.: Иеринг Р. Указ. соч. С. 82–93.
См. подробнее: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1914.
С. 354–359.
3
Черданцев А.Ф. Юридические конструкции, их роль в науке и практике // Правоведение. 1972. № 3. С. 12.
4
Черданцев А.Ф. Логико-языковые феномены в праве, юридической науке и практике. Екатеринбург, 1993. С. 149.
5
См.: Алексеев С.С. Общая теория права: Курс лекций в 2 т. М., 1982. Т. 2. С. 145–146;
Он же. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. М.,
1999. С. 108; Он же. Общая теория права: учеб. М., 2009. С. 490.
2
102
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ганы при разработке юридических документов»1. В качестве
примера таковых «конструкций» он приводит разработанные в
МВД России «унифицированные образцы основных нормативноправовых документов, с помощью которых исполнители могут
определить нужную форму проекта подготавливаемого акта и
правильно его построить»2. На наш взгляд, подобные «унифицированные образцы» представляют собой не юридические конструкции, а один из элементов правотворческого опыта (социальноправовой памяти).
Из приведенных примеров нетрудно увидеть, что в литературе понятие юридической конструкции в одних случаях определяется через средство, в других – через прием юридической техники. Думается, что они (конструкции) являются результатом
законодательной технологии в целом, поскольку при их построении использовались элементы и юридической техники, и юридической тактики, и юридической стратегии, и т.д.
Применение юридических конструкций (например, должностное лицо, юридическое лицо, договор, сервитут, состав правоотношения, налог, сбор, долг, правовой статус) получило широкое распространение в законотворческой практике субъектов
Федерации.
Следующим средством законодательной техники является
дефиниция. В отличие от юридической конструкции, характеризующей структуру правового явления, дефиниция определяет те
существенные признаки, которые позволяют выделить исследуемое явление из общего ряда правовых категорий3. Еще Декарт
утверждал, что определение значения слов избавит мир от половины заблуждений.
Законодательная дефиниция вводит единообразный коммуникативный инструментарий, позволяющий субъектам и участникам правоотношений однозначно воспринимать требования закона. При этом дефиниция не может быть сведена к простому
1
Нормография: теория и методология нормотворчества: учеб.-метод. пособие /
под ред. Ю.Г. Арзамасова. М., 2007. С. 106.
2
Там же.
3
Подробнее о сущности, видах и функциях законодательных дефиниций см.: Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, морально-психологические и
практические проблемы. Н.Новгород, 2007.
103
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
определению1. Особенность дефиниции заключается в том, что
она закреплена в нормативном акте в виде специальной нормыдефиниции, а ее значение носит обязательный характер.
Со времен советского законотворчества остается дискуссионным вопрос о допустимости воспроизведения в подчиненных
нормативных актах легальных дефиниций, закрепленных в актах
более высокой юридической силы2. Так, авторы научнопрактического пособия «Законодательная техника» утверждают,
что такой прием является оправданным, поскольку «республиканское законодательство как бы подтверждает свое соответствие
федеральному на базе единых общих понятий в данной сфере регулирования»3. По нашему мнению, эффект, усматриваемый приверженцами данной точки зрения, полностью нивелируется возможными
неблагоприятными
последствиями
такого
4
воспроизведения, о чем уже говорилось в литературе . В частности, подчеркивалось, что в результате такого повторения, вопервых, происходит загромождение массива права; во-вторых, у
повторяющих органов отсутствует компетенция оценивать действия федерального законодателя; в-третьих, изменение федерального законодательства неминуемо потребует внесения соответствующих изменений в региональные акты; в-четвертых, если
воспроизведение правовых норм будет осуществлено не совсем
точно, что весьма вероятно, то может возникнуть противоречие
одного закона другому5.
Самостоятельным средством законодательной техники являются оценочные понятия, которые получили обстоятельное
1
См. также: Давыдова М.Л. Указ. соч. С. 138–148.
См.: Иванюк О.А. Качество закона и проблемы юридической техники. Обзор научно-практической конференции // Журнал российского права. 2008. № 2. С. 157.
3
Законодательная техника / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. С. 98.
4
См.: Романов Р.М. Совершенствование республиканского правотворчества //
Сов. гос. и право. 1970. № 1. С. 24; Дудко И.Г. Правовые понятия в законодательстве
субъектов Российской Федерации // Законотворческая техника современной России.
Т. 1. С. 241; Журкина Е.В. Законотворческие ошибки: сущность, виды и способы устранения // Закон: стабильность и динамика (Материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов, Москва, 1–3 июня 2006 г.) / Отв. ред.
Т.Я. Хабриева. М., 2007. С. 217.
5
См.: Царев А.Ю. О правилах законодательной техники, используемых при написании текста закона // Представительная власть XXI век. 2003. № 1. С. 12.
2
104
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
исследование в научной литературе и внедрение в федеральное и
региональное законотворчество1.
А.В. Миронов относит к ним «высокоабстрактные понятия
права, отражающие в себе различные эмпирические свойства явлений путем закрепления их правозначимых типов, которые
имеют относительно определенное содержание и конкретизируются правоприменителями на основе усмотрения»2.
Е.А. Степанова, рассматривая категорию оценочного понятия в контексте трудового права, полагает, что это «понятие, содержание которого не позволяет исчерпывающим образом определить в нормативно-правовом акте, содержащем нормы
трудового права, все случаи его использования, что дает субъекту, реализующему правовую норму, возможность учесть индивидуальные особенности дела с соблюдением функционального
предназначения нормативного предписания»3.
«Оценочное понятие уголовного закона, – полагает
О.С. Шумилина, – это понятие, содержащееся в уголовноправовой норме и конкретизируемое правоприменителем при
уголовно-правовой оценке фактов, детерминирующих применение норм уголовного закона»4.
Наиболее емким нам представляется определение, данное
С.С. Безруковым. Под оценочными понятиями автор понимает
«относительно определенные понятия, используемые законодателем при невозможности детального урегулирования ряда схожих
обстоятельств и служащие для обозначения абстрактных право1
См. подробнее: Кашанина Т.В. Оценочные понятия в советском праве // Правоведение. 1976. № 1. С. 28–33; Юридическая техника: Учебное пособие по подготовке
законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти
/ Ин-т законодательства и сравн. правоведения при Правительстве РФ; Под ред. членкорр. Т.Я. Хабриевой, проф. Н.А. Власенко. М., 2009. С. 68–71; Малиновский А.А. Оценочные понятия в законодательстве // Законотворческая техника современной России.
Т. 1. С. 268–273; Смирнов Л.В. Использование категорий морали как прием законотворческой техники // Там же. С. 467–478; Питецкий В.В. Оценочные понятия в уголовном
законе // Советская юстиция. 1988. № 12. С. 6–9 и пр.
2
Миронов А.В. Оценочные понятия в избирательном законодательстве Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2004. С. 51.
3
Степанова Е.А. Оценочные понятия трудового права: Дис. ... канд. юрид. наук.
Ростов-на-Дону, 2005. С. 57.
4
Шумилина О.С. Оценочные понятия в уголовном кодексе Российской Федерации
и их использование в правоприменительной деятельности: Дис. ... канд. юрид. наук. М.,
2002. С. 90.
105
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вых явлений, содержание которых имеет незамкнутую структуру,
всегда оставаясь открытым, и может быть установлено лишь посредством самостоятельной оценки конкретной правоприменительной ситуации со стороны лица, применяющего закон»1.
Таким образом, посредством оценочных понятий региональный законодатель, во-первых, конкретизирует федеральные
правовые акты; во-вторых, предоставляет правоприменителю
возможность для усмотрения, учета и оценки конкретных обстоятельств социально-правовой ситуации.
К средствам законодательной техники следует отнести примечания. Характеризуя данное средство, следует, видимо, согласиться с мнением Е.В. Сырых об общей слабости научной разработки использования примечаний в нормативных актах2. Многие
авторы (И.Б. Астрахан, Е.С. Шугрина, Е.В. Ильюк и пр.) указывают на необходимость избегать использования примечаний при
создании текста законодательного акта3. В обоснование таких рекомендаций приводится суждение о том, что у правоприменителя
якобы складывается впечатление о меньшей юридической силе
примечаний по сравнению с остальным текстом закона, что провоцирует его на игнорирование указаний, содержащихся в примечаниях4. Так, Т.Н. Рахманина и Ю.Г. Арзамасов пишут: «Помещение того или иного законодательного правила в
подстрочнике явно говорит о его неравноценном, каком-то дополнительном значении. Поэтому такой прием представляется
явно неудачным, не способствующим оптимизации правового регулирования и должен быть исключен из практики правотворчества. Он создает впечатление явной неравноценности отдельных
положений нормативного текста, усложняет структуру закона,
утяжеляет изложение»5.
1
Безруков С.С. Оценочные понятия и термины в уголовно-процессуальном законодательстве: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2001. С. 37.
2
См.: Сырых Е.В. Алогизмы в законе: понятие, виды, методика использования в
образовательном процессе // Законотворческая техника современной России. Т. 1.
С. 370-384.
3
См., например: Шугрина Е.С. Техника юридического письма: Учебнопрактическое пособие. М., 2000. С. 29.
4
См. подробнее: Баранов В.М., Кондаков Д.С. Примечания в российском праве:
природа, виды, проблемы реализации // Проблемы юридической техники. С. 384.
5
Нормография: теория и методология нормотворчества … С. 239.
106
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В действительности такое представление, по нашему мнению, является вряд ли обоснованным, поскольку нормы, содержащиеся в статьях закона, нарушаются во много раз чаще, чем
положения, закрепленные в примечаниях, что, однако, не свидетельствует об ущербности юридической силы данных статей. На
примечания закона ссылаются и опираются как правоприменительные, так и интерпретационные органы. Примечание в законодательстве – это реально функционирующее средство юридической техники, которое представляет собой государственновластное нетипичное нормативное установление должного, запрещаемого, возможного, поощряемого либо рекомендуемого варианта юридически значимой деятельности, предназначенное для
специального содержательного текстового или символического
обособления и т.п. этой деятельности, носящее «сопроводительный» характер, конкретизирующий (дополняющий и т.п.) объем
правовой регуляции, имеющее особые обозначения, расположенное вне закона или иного нормативного акта, обладающее определенной юридической силой и влекущее правовые последствия1.
Примечания могут быть использованы в тексте закона поразному. В них даются определения каких-либо используемых в
законе понятий либо помещается краткий комментарий изложенных в законе предписаний и т.д.2 Однако операции введения
примечания в закон различаются. Например, примечание может
вводиться посредством указания слова «Примечание», размещенного после комментируемой нормы либо в конце нормативного акта. В другом случае возможно введение примечания через
сноску в виде верхнего цифрового индекса либо звездочки с
комментарием, размещенным внизу листа официального источника. Приведенные примеры представляют собой различные
приемы использования примечаний в тексте закона, т.е. являются
уже предметом изучения законодательной тактики.
1
См.: Кондаков Д.С. Примечания в российском законодательстве: Дис. ... канд.
юрид. наук. Н. Новгород, 2002. С. 20–21; Примечания в российском праве: Монография
/ В.М. Баранов, А.П. Кузнецов, С.В. Изосимов, И.Н. Бокова, Д.С. Кондаков. Н. Новгород,
2005.
2
Подробнее о необходимости и целесообразности использования примечаний в
законодательстве см.: Кондаков Д.С. Указ. дис. С. 26–43.
107
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
От сносок как одного из приемов использования примечаний следует отличать другие созвучные средства законодательной техники: ссылки и отсылки.
Ссылка представляет собой следующее средство законодательной техники, с помощью которого устанавливается связь с
определенным нормативным правовым актом либо конкретной
его частью, с целью создания согласованной системы права, достижения компактности законодательного акта, а также избежания
неоправданных повторений и излишеств.
При необходимости установления связи с конкретным нормативным актом ссылка дается в виде указания типа соответствующего акта, его даты и номера, а также полного наименования,
например: «в соответствии с Федеральным законом от 27 мая
2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"».
В том случае, когда ссылка дается на определенную структурную единицу закона, ее полное построение осуществляется
следующим образом: во-первых, обозначается структурная единица, на которую происходит ссылка, затем последовательно в
порядке укрупнения перечисляются структурные единицы, включающие ее, завершается ссылка указанием на нормативный акт, с
нормами которого устанавливается связь. Например, «согласно
подпункту «а» пункта 2 статьи 13 Устава (Основного закона)
Владимирской области от 14 августа 2001 № 62-ОЗ». Таким образом, ссылка служит своеобразным адресом, позволяющим установить точный путь к норме (акту), с которой устанавливается
связь.
В зависимости от выполняемых функций ссылки могут подразделяться на регулятивные и пояснительные (ориентирующие).
Исходя из расположения норм, с которыми устанавливается
связь, целесообразно выделять внутренние и внешние ссылки1.
Основным принципом в применении ссылок должен быть
принцип разумности, что особенно актуально при использовании
внешних ссылок, поскольку структурные единицы акта, на который делается ссылка, могут быть существенно изменены или даже прекратить свое действие.
1
См.: Нормография: теория и методология нормотворчества … С. 139–140.
108
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Главным признаком ссылки является ее определенность, поэтому связь посредством ссылок должна устанавливаться только
с индивидуально определенными, именованными структурными
единицами. Таким образом, является некорректной распространенная в настоящее время практика проставления ссылок на абзацы структурных единиц нормативных актов. Дело в том, что
расположение абзаца может изменяться в процессе существования закона. Например, в случае если ссылка давалась на абзац
второй статьи 1, то после изменений, внесенных в текст указанной статьи, абзац второй может стать как первым, так и третьим,
а следовательно, ранее данная ссылка не достигнет своей цели.
В этой связи необходимо подчеркнуть, что ссылка дается на
акт, находящийся в актуальной, действующей редакции и непосредственно регулирующий общественные отношения. Поэтому
важно сохранять предмет структурной единицы при изложении
ее в новой редакции и не допускать перенумерации структурных
единиц нормативного акта.
Если ссылки носят определенный характер, то отсылки связывают региональный закон с нормативными актами, их общностями и даже целыми системами права весьма абстрактным образом. Так, достаточно часто используются следующие отсылки:
«согласно действующему федеральному законодательству»,
«предусмотрена гражданская, административная, уголовная и
иная ответственность», «в соответствии с общепризнанными
принципами и нормами международного права» и т.д.
Нетрудно заметить, что при использовании отсылок законодатель оставляет на усмотрение правоприменителя вопрос о том,
какими именно нормами (принципами и т.д.) надлежит руководствоваться в конкретной ситуации, что позволяет учитывать индивидуальные особенности конкретных правоотношений.
Тем не менее, применять данное средство в законодательной
практике субъектов РФ стоит с большой долей осторожности, поскольку при чрезмерном использовании отсылок закон может получиться неясным и декларативным.
Таким образом, отсылка является самостоятельным средством законодательной техники, с определенными функциональными пределами использования и характерным морфологическим строением. Поэтому вряд ли можно согласиться с точкой
109
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
зрения, выраженной в одном из диссертационных исследований,
согласно которому отсылка представляет собой лишь один из вариантов форм существования примечаний1.
В последние годы в юридической литературе предпринимаются попытки вывести категорию «оговорки» из сферы международного права и распространить ее действие на отечественное
правовое пространство. В частности, А.В. Мелешников указывает, что «во внутреннем законодательстве существует значительно
больше разнообразных оговорок в сравнении с теми, о которых
пишут представители международно-правовой доктрины»2.
И.Д. Шутак определяет правовую оговорку как «имеющее
специальную нормативно-лексическую форму условие (заявление, положение), которое частично изменяет содержание и объем
действия нормы права, создает новый правовой режим, выступает формой согласования интересов и порождает определенные
юридические последствия»3. По его мнению, «правовая оговорка – это необходимое, внутренне свойственное праву, средство
конструирования правовых норм», а механизм ее действия заключается в определении общих либо конкретных ограничений в
регулировании общественных отношений4.
Наличие оговорок в тексте закона можно определить по следующим выражениям: «кроме случаев», «за исключением», «в том
числе», «включая», «независимо от», «при том», «только» и пр.5
Давая характеристику средствам законодательной техники,
нельзя обойти вниманием юридические презумпции и фикции6.
Несмотря на значительное число работ (в т.ч. диссертационных),
посвященных анализу как презумпций7, так и фикций1, дискуссия
1
См.: Кондаков Д.С. Указ. соч. С. 122.
Мелешников А.В. Оговорки и отсылки международного права и российского законодательства // Проблемы юридической техники. С. 425.
3
Шутак И.Д. Оговорки в праве: Теоретический и историко-правовой анализ: Дис.
... д-ра юрид. наук. СПб., 1999. С. 55–56.
4
См.: Там же. С. 46.
5
См.: Шутак И.Д. Указ. соч. С. 68–84.
6
См. подробнее: Бабаев В.К. Презумпции в советском праве. Горький, 1974;
Юридическая техника: природа, основные приемы, значение. Ретроспективный библиографический указатель / Сост. и автор предисловия В.М. Баранов. Н. Новгород,
1999. С. 68–75, 104–107.
7
См. подробнее: Юридическая техника: природа, основные приемы, значение.
Ретроспективный библиографический указатель / Сост. и автор предисловия В.М. Баранов. Н.Новгород, 1999. С. 68–75; Зуев Ю.Г. Презумпции в уголовном праве: Дис. ...
2
110
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
по вопросу их соотношения все еще далека от завершения. Об
этом хотя бы говорит тот факт, что одни и те же явления юридической практики (например, признание гражданина безвестно отсутствующим, объявление гражданина умершим и пр.) одними
учеными трактуются как презумпции2, другими – как фикции3.
Попытки сравнительного анализа правовых фикций и презумпций уже предпринимались в юридической науке, в частности
в работах В.К. Бабаева, М. Гурвича, Г.Ф. Дормидонтова,
Ю.Г. Зуева, А.А. Крымова, В.И. Каминской, Д.И. Мейера,
С.А. Муромцева и других ученых.
Так, В.К. Бабаев понимает под правовой презумпцией
«предположение (в сфере права либо только в связи с правом) о
наличии или отсутствии определенных фактов, основанных на
связи между предполагаемыми фактами и фактами наличными, и
подтвержденное предшествующим опытом»4.
канд. юрид. наук. Ярославль, 2000; Крымов А.А. Правовые презумпции в уголовном
процессе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999; Панькина И.Ю. Реализация принципа презумпции невиновности на досудебных стадиях уголовного процесса: Дис. ... канд.
юрид. наук. Калининград, 2001; Сухинина И.В. Презумпции в конституционном праве
Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Тамазян Т.Г. Презумпции в
страховом праве: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Каранина Н.С. Проблематика правовой презумпции // Право: теория и практика. 2005. № 14; Абдрашитов В.М. Природа
и типология правовых презумпций // Вестник Волгоградского государственного ун-та.
Серия 5: Юриспруденция. 2007. Вып. 9. С. 33–39; Сериков Ю.А. Презумпции в гражданском судопроизводстве. М., 2008; Бахвалов С.В. Правовые презумпции в правотворческой практике субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы теории и
истории правовой системы общества: Сб. науч. тр. / Отв. ред. проф. В.Н. Карташов.
Ярославль, 2010. Вып. 10. С. 72–78.
1
См. подробнее: Юридическая техника: природа, основные приемы, значение.
Ретроспективный библиографический указатель / Сост. и автор предисловия В.М. Баранов. Н. Новгород, 1999. С. 104–107; Техника правотворчества. Природа, основные
приемы, значение: ретросп. библиогр. указатель / Авт.-сост. В.М. Баранов. М., 2010.
С. 476–483.
2
См.: Прянишников Е. А. О безвестном отсутствии и признании умершим // Правоведение. 1990. № 1. С. 64–68; Бабаев В.К. Презумпции в российском праве и юридической практике // Проблемы юридической техники: Сборник статей / Под ред.
В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000. С. 329; Никиташина Н.А. Юридические предположения в механизме правового регулирования (Правовые презумпции и фикции): Дис. ...
канд. юрид. наук. Абакан, 2004. С. 89.
3
См.: Зайцев И. Правовые фикции в гражданском процессе // Российская юстиция. 1997. № 1. С. 9–10; Душакова Л.А. Правовые фикции: Дис. ... канд. юрид. наук.
Ростов н/Д, 2004. С. 88; Танимов О.В. Юридические фикции и проблемы их применения в информационном праве: Дис. ... канд. юрид. наук. Саранск, 2004. С. 67–68.
4
Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. С. 378.
111
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Например, согласно ч. 3. ст. 10 закона Ярославской области
от 6 апреля 2009 г. № 15-З, в случае если порядок временного исполнения полномочий главы муниципального образования не установлен федеральным законом и принятым в соответствии с ним
уставом муниципального образования, временное исполнение
полномочий главы муниципального образования осуществляется
должностным лицом местной администрации, замещающим более высокую должность муниципальной службы в соответствии с
реестром должностей муниципальной службы в Ярославской области1.
Иными словами, вводится основанное на опыте предположение, что должностное лицо, замещающее наиболее высокую
должность муниципальной службы (основание презумпции), обладает наивысшей квалификацией и способно выполнять функции главы муниципального образования впредь до проведения
выборов (презюмируемый факт).
Д.М. Щекин определяет законодательную презумпцию как
«прямо или косвенно закрепленное в законодательстве и детерминированное целями правового регулирования общеобязательное суждение, имеющее вероятностную природу, о наличии или
отсутствии одного юридического факта при наличии другого
юридического факта»2.
Н.Н. Цуканов полагает, что это закрепленная в норме права
юридическая обязанность признать определенный (презюмируемый) факт при наличии факта исходного, пока иное не будет установлено правоприменительным решением компетентного органа3.
О.А. Курсова считает, что презумпцию следует понимать
«строго как юридико-техническое средство, выполняющее определенные функции и основанное либо на индуктивных обобще-
1
См.: Закон Ярославской области от 6 апреля 2009 г. № 15-З «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» // Губернские вести. 2009.
10 апр.
2
Щёкин Д.М. Юридические презумпции в налоговом праве: Дис. ... канд. юрид.
наук. М., 2001. С. 22.
3
См.: Цуканов Н.Н. Правовые презумпции в административной деятельности милиции: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2001. С. 55.
112
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ниях (опровержимые и неопровержимые презумпции) либо экспериментальном моделировании (квази-презумпции)»1.
О.А. Кузнецова под презумпцией понимает «прямо или косвенно закрепленное в правовой норме индуктивное вероятностное предположение, основанное на статистической связи презюмируемого факта с фактом действительным, касающееся
обстоятельств, имеющих правовое значение, и влекущее правовые последствия путем необходимости его применения, при условии, что не будет доказано наличие противоположного предположению»2.
Более единообразно в современной литературе определяются правовые фикции. Суть правовой фикции видится в том, что
юридические последствия закон связывает с заведомо не существующими фактами3.
По мнению О.А. Курсовой, легальную правовую фикцию
можно определить как «средство юридической техники, при помощи которого конструируется заведомо не существующее положение (отношение, состояние), признаваемое существующим и
обладающее императивностью, выполняющее роль недостающего юридического факта в ситуации невосполнимой неизвестности, закрепленное нормой права»4. Аналогичные дефиниции даны
в диссертационных исследованиях Л.А. Душаковой5, Н.А. Никиташиной6, О.В. Танимова7 и др.
Основываясь на трудах В.К. Бабаева, несколько иное определение правовой фикции дает К.К. Панько. «Правовую фикцию,
– пишет автор, – можно определить как прием законодательной
техники, состоящий в признании существующим несуществующего и обратно, а также свойство нормы права не соответствовать потребностям общества в процессе правотворческой и пра1
Курсова О.А. Фикции в российском праве: Дис. ... канд. юрид. наук. Н.Новгород,
2001. С. 84.
2
Кузнецова О.А. Презумпции в российском гражданском праве: Дис. ... канд.
юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 28.
3
См.: Бабаев В.К., Баранов В.М. Общая теория права: Краткая энциклопедия.
Н.Новгород, 1998. С. 74.
4
Курсова О.А. Указ. дис. С. 49.
5
См.: Душакова Л.А. Указ. дис. С. 28.
6
См.: Никиташина Н.А. Указ. дис. С. 40.
7
См.: Танимов О.В. Указ. дис. С. 63.
113
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
воприменительной деятельности»1. Таким образом, автор затрагивает социально-политическую проблему мнимости, фиктивности норм права.
Несмотря на кажущуюся простоту, однозначность и определенность исследуемых понятий, консенсус по вопросу их соотношения все еще не найден. Наибольшие сложности в науке
представляет разграничение фикций и так называемых неопровержимых презумпций, само выделение которых не раз подвергалось критике. Например, по мнению Н.Ф. Качур, возможность
опровержения презумпции заложена в самой ее сути2. К числу
противников выделения неопровержимых презумпций можно отнести таких ученых, как Я.Л. Штутин, К.С. Юдельсон, А.П. Сергеев, И.О. Иоффе, М.Д. Шаргородский. Тем не менее, существование неопровержимых презумпций в законодательстве является
объективным фактом. Встречаются они и в правотворческой
практике субъектов РФ.
Так, п. 1 ст. 13 закона Республики Калмыкия от 16 октября
2006 г. №296-III-З предусматривает, что при подаче жалобы на
постановление муниципальной комиссии по делам несовершеннолетних исполнение данного постановления приостанавливается3. При этом не имеет юридического значения степень обоснованности жалобы, реальность либо мнимость нарушений,
лежащих в ее основе, прочие обстоятельства. В любом случае исполнение постановления приостанавливается, т.е. опровергнуть
презумпцию обоснованности поданной жалобы невозможно.
Наиболее обстоятельное сравнение презумпций и фикций,
сформированное на основе исследований предыдущих авторов,
было изложено в диссертационной работе Н.А. Никиташиной. В
частности, она считает, что правовая презумпция характеризуется: индуктивной основой образования; вероятностным характером умозаключения; является основанием для освобождения сторон от доказывания и пр. Правовая фикция, напротив, носит
1
Панько К.К. Фикции в уголовном праве (в сфере законотворчества и правоприменении): Дис. ... канд. юрид. наук. Ярославль, 1998. С. 49.
2
См.: Качур Н.Ф. Презумпции в советском семейном праве: Дис. ... канд. юрид.
наук. Свердловск, 1982. С. 26.
3
См.: Закон Республики Калмыкия от 16 октября 2006 г. № 296-III-З «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Республике Калмыкия» // Хальмг
Унн. 2006. 20 окт.
114
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
дедуктивный характер (правовой идеализации); имеет заведомо
ложный характер; выполняет функцию преодоления неопределенности, как правило, не характерную для презумпций; может
использоваться в процессе доказывания по юридическому делу
только как формальное доказательство и пр.1
На наш взгляд, за всем многообразием точек зрения на проблему от большинства авторов ускользнул тот факт, что различие
данных категорий не является самоцелью. Четкое разграничение
презумпций и фикций обусловливается, прежде всего, необходимостью распределения бремени доказывания. Принимая во внимание данное обстоятельство, можно прийти к выводу, что и для
фикции, и для неопровержимой презумпции последствия их использования тождественны. Доказывать ложность фикции бессмысленно, поскольку ее несоответствие действительности нормативно. Неопровержимая презумпция в принципе может быть
опровергнута, но значение такого опровержения будет ничтожно.
Иными словами, построение неопровержимых презумпций и
фикций – разное, но достигаемый результат – один: факт считается существующим.
Таким образом, по нашему мнению, основа разграничения
презумпций и фикций должна строиться на двух критериях:
а) заведомой ложности фикций и вероятностном характере истинности презумпций; б) невозможности ни при каких условиях
опровергнуть фикцию и возможном опровержении презумпций в
отдельных случаях, хотя такое опровержение и не имело бы юридического значения.
Примером использования фикций в региональном законодательстве может служить положение ст. 24 закона Ярославской
области от 14 февраля 2001 г. №6-З, согласно которому «в случае
вступления в силу закона Ярославской области, предусматривающего в соответствии с федеральным законодательством сокращение срока полномочий Ярославской областной Думы в целях совмещения дня голосования на выборах в Ярославскую
областную Думу с днем голосования на выборах в федеральные
органы государственной власти либо на иных выборах, проводимых на территории Российской Федерации в целом, последний
1
См.: Никиташина Н.А. Указ. дис. С. 47–49.
115
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
год исполнения полномочий депутата Ярославской областной
Думы считается полным годом исполнения полномочий депутата Ярославской областной Думы»1.
Юридические презумпции (общеправовые, материальные и
процессуальные, опровержимые и неопровержимые и пр.) тоже в
полной мере обнаруживают себя в правотворческой практике
субъектов РФ.
Так, с уверенностью можно говорить, что общеправовая презумпция знания региональных законов зафиксирована в уставах
(конституциях) всех субъектов Федерации. Например, согласно
ч. 1 ст. 30 Устава Астраханской области «Законы Астраханской
области подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы Астраханской области не применяются»2.
Презумпция правосубъектности лиц и организаций находит
свое выражение в разнообразных перечнях полномочий, предоставляемых органам и должностным лицам для решения тех или
иных задач. В частности, ст. 4 закона Ульяновской области от
4 декабря 2007 г. №209-ЗО относит к полномочиям Правительства Ульяновской области в сфере организации транспортного обслуживания населения:
1) разработку и принятие нормативных правовых актов в сфере транспортного обслуживания населения;
2) формирование и обеспечение реализации государственной
политики области в указанной сфере;
3) создание условий для строительства объектов транспортной
инфраструктуры;
4) осуществление мероприятий по реализации, обеспечению и
защите прав потребителей в сфере транспортного обслуживания;
5) осуществление ценовой и тарифной политики;
6) утверждение маршрутной сети пригородных и междугородных маршрутов регулярных перевозок на территории Ульяновской области;
7) утверждение правил организации перевозки пассажиров автомобильным транспортом на пригородных и междугородных
маршрутах регулярных перевозок;
1
Губернские вести. 2001. 17 февр.
Устав Астраханской области от 9 апреля 2007 г. № 21/2007-ОЗ // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2007. 19 апр.
2
116
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
8) возмещение перевозчикам недополученных доходов в связи
с принятием нормативных правовых актов о льготном проезде
отдельных категорий граждан в соответствии с законодательством;
9) иные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации и Ульяновской области1.
Таким образом, предполагается, что Правительство Ульяновской области способно решать вышеперечисленные задачи.
Презумпция добропорядочности гражданина пронизывает все
региональное законодательство. В частности, она проявляется в
ст. 221 закона Ярославской области от 3 ноября 2005 г. №60-З, в
которой предусмотрено, что основанием предоставления социального обслуживания лицам, подвергшимся насилию в семье,
является их обращение в уполномоченные органы2. При этом
граждане освобождается от обязанности доказывать социальным
службам факты насилия (угрозы насилия) или наличие трудной
жизненной ситуации.
Примером действия презумпции истинности и целесообразности норм права можно считать положения ч. 1 ст. 161 закона
Ярославской области от 11 июля 2005 г. № 40-З об однократном
внеочередном предоставлении жилых помещений детям-сиротам
и детям, оставшимся без попечения родителей, в случае:
1) прекращения опеки (попечительства), в том числе окончания пребывания в приемной семье;
2) окончания пребывания в образовательных учреждениях
или учреждениях социального обслуживания;
3) окончания службы в Вооруженных Силах Российской Федерации;
4) возвращения из учреждений, исполняющих наказание в
виде лишения свободы3.
1
См.: Закон Ульяновской области от 4 декабря 2007 г. № 209-ЗО «Об организации
транспортного обслуживания населения на территории Ульяновской области» // Ульяновская правда. 2007. 7 дек.
2
См.: Закон Ярославской области от 3 ноября 2005 г. № 60-З «О социальном обслуживании населения Ярославской области» // Губернские вести. 2005. 8 нояб.
3
См.: Закон Ярославской области от 11 июля 2005 № 40-З «Об условиях реализации права отдельных категорий граждан на предоставление жилых помещений по договорам социального найма» // Губернские вести. 2005. 11 июля.
117
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В качестве общеправовой следует назвать презумпцию справедливости, объективности и беспристрастности решения, принятого коллегиальным органом при наличии кворума. В частности,
закон Санкт-Петербурга от 13 декабря 2007 г. №640-123 специально посвящен вопросу правомочности заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Единственная содержательная статья данного закона устанавливает, что заседание
Законодательного Собрания Санкт-Петербурга является правомочным, если на нем присутствует не менее половины от числа
избранных депутатов Законодательного Собрания СанктПетербурга1. Пункт 7 ст. 8 закона Самарской области от 12 июля
2006 г. №90-ГД требует наличия квалифицированного большинства для правомочности заседания комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки территории муниципального образования2. Аналогичные нормы действуют в каждом
субъекте Федерации.
В региональном законодательстве широко распространена
материальная презумпция публичной собственности на подарки,
полученные государственными и муниципальными должностными лицами в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями3.
Примером процессуальной презумпции может служить презумпция согласия работодателя с содержанием областного трехстороннего соглашения в сфере труда, при условии, что он в течение 30 календарных дней со дня официального опубликования
предложения о присоединении к соглашению не представил в
1
См.: Закон Санкт-Петербурга от 13 декабря 2007 г. № 640-123 «О правомочности
заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» // Санкт-Петербургские ведомости. 2007. 20 дек.
2
См.: Закон Самарской области от 12 июля 2006 г. № 90-ГД «О градостроительной деятельности на территории Самарской области» // Волжская Коммуна. 2006.
19 июля.
3
См., например: подпункт «б» п. 161 ст. 27 Закона Ярославской области от 2 июня
2003 г. № 27-З «О выборах в органы государственной власти Ярославской области и
органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области»
// Губернские вести. 2003. 8 июня; п. 6 ч. 1 ст. 6 Закона Ставропольского края от 29 декабря 2006 г. № 98-КЗ «О статусе лиц, замещающих государственные должности Ставропольского края» // Ставропольская правда. 2007. 11 янв.; п. 5 ч. 1 ст. 13 закона Орловской области от 9 января 2008 г. № 736-ОЗ «О муниципальной службе в Орловской
области» // Орловская правда. 2008. 12 янв.
118
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
компетентный орган мотивированный письменный отказ от присоединения к данному соглашению1.
К процессуальным относится и презумпция, содержащаяся в
законе Ярославской области от 7 марта 2001 г. № 16-З. Норма п. 9
ст. 351 предусматривает, что в случае принятия в первом чтении
одного из альтернативных законопроектов другие из них считаются отклоненными без дополнительного голосования, что в
свою очередь подтверждает логическую природу презумпций.
Примером опровержимой презумпции служат положения п. 1
ст. 16 закона Читинской области от 19 сентября 2007 г. №995ЗЧО. В нем говорится, что «после получения от организации заявления об устранении обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии, лицензирующий орган в течение десяти дней обязан принять решение о возобновлении
действия лицензии или об отказе в возобновлении ее действия и
обращении в суд с заявлением об аннулировании лицензии. В
случае непринятия лицензирующим органом в указанный срок
одного из этих решений действие лицензии считается возобновленным»2. Другими словами, предполагается, что своим молчанием уполномоченный орган выразил согласие на продление
действия лицензии. Однако такое предположение носит вероятностный характер и может быть опровергнуто повторным приостановлением лицензии, в случае, например, пропуска сроков
принятия решения по уважительным причинам.
Важным средством законодательной техники следует признать приложения, которые позволяют помещать в закон значительные объемы правового материала без существенного усложнения структуры закона. «На практике в ряде случаев технически
не представляется возможным включить некоторые материалы в
текст статьи без нарушения стройности изложения закона, поэтому их помещают в приложении», – пишет Л.Ф. Апт3.
1
См.: ч. 7 ст. 15 закона Тульской области от 2 ноября 2007 г. № 889-ЗТО «О социальном партнерстве в сфере труда» // Тульские известия. 2007. 8 нояб.
2
Закон Читинской области от 19 сентября 2007 г. № 995-ЗЧО «О регулировании
розничной продажи алкогольной продукции, государственном контроле в сфере производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции, об
основах профилактики алкоголизма» // Забайкальский рабочий. 2007. 22 окт.
3
Законодательная техника / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. С. 136.
119
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В виде приложений к законам субъектов РФ обычно оформляются таблицы, схемы, бланки, перечни, графические объекты
(рисунки, графики, диаграммы и т.д.), ноты и некоторые другие
средства, используемые в юридической технологии. Например, в
приложение № 1 к закону Челябинской области от 18 сентября
1997 г. № 23-ЗО «О Гимне Челябинской области» включены ноты
гимна.
Иногда в качестве приложений к закону помещаются самостоятельные нормативные правовые акты, детально регулирующие отношения, которые не получили подробной регламентации
непосредственно в законе. Чаще всего в виде приложений к законам оформляются различные правила, нормативы, методики,
программы либо процедуры (этапы и т.п.) осуществления деятельности, а также положения о функционировании конкретных
органов либо проведении определенных мероприятий. К примеру, закон Самарской области от 7 мая 2008 г. № 46-ГД «О наделении органов местного самоуправления на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями по
воспитанию и обучению детей-инвалидов в дошкольных образовательных учреждениях» в качестве приложения содержит методику расчета общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из областного бюджета на соответствующие
цели1.
Приложения в закон могут вводиться несколькими приемами. В одних случаях говорится, что «текст прилагается»2. В других вводится внутренняя ссылка «согласно приложению»3. В
третьем случае одобряется нормативный правовой акт, который
оформляется как приложение4.
1
См.: Волжская Коммуна. 2008. 8 мая.
См., например: Закон Пермской области от 30 июля 2002 г. № 283-47 «Об утверждении Соглашения о сотрудничестве между Пермской областью Российской Федерации и автономной областью Фриули Венеция-Джулия (Итальянская Республика)»
// Звезда. 2002. 9 авг.
3
См., например: Закон Краснодарского края от 12 марта 2007 г. № 1202-КЗ «О
денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности Краснодарского края» // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. № 51. 2007. 16 марта.
4
См., например: Закон Ленинградской области от 23 октября 2003 г. № 79-ОЗ «О
региональной целевой программе «Социальная поддержка инвалидов Ленинградской
2
120
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
При использовании в одном законе нескольких приложений
все они подлежат обязательной нумерации.
Важными средствами законодательной техники и тактики
являются логическая, языковая, юридическая (иерархическая
и т.п.) и иные структуры законодательного акта. К этому аспекту проблемы мы еще неоднократно будем возвращаться. Да и
в отечественной юридической науке он не обойден вниманием1.
В данной работе намечены лишь общие направления в понимании специально-юридических средств и установлении порядка употребления некоторых из них в законе. Многие специально-юридические средства (юридические термины, аксиомы,
декларации и пр.) также нуждаются в научном осмыслении и, по
нашему мнению, должны стать и являются порой предметами самостоятельных исследований2.
4.2. Законодательная тактика
(приемы, способы, методы, правила
использования средств юридической техники)
В юридической науке понятие тактики рассматривается
главным образом в рамках криминалистической практики3, кото-
области на 2004–2008 годы» // Вестник Правительства Ленинградской области. № 27.
2003. 24 нояб.
1
Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. М., 2007. С. 208 и след.; Шепелев А.Н. Язык права и его функционально-стилевые особенности. Ереван, 2008. С. 34 и
след.; Пособие по законотворчеству: канадский опыт для России / под ред. С.В. Кабышева. М., 2009. С. 77–96.
2
См., например: Юридическая техника: Учебное пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / Ин-т
законодательства и сравн. правоведения при Правительстве Рос. Федерации; Под ред.
член-корр. Т.Я. Хабриевой, проф. Н.А. Власенко. М., 2009. С. 95–98; Зяблова Т.Е. Правовые аксиомы: монография / Т.Е. Зяблова, А.В. Масленников; под ред. канд. юрид. наук, доц. В.В. Мамчуна. Владимир, 2009.
3
См., например: Касаткин А.В. Тактика собирания и использования компьютерной информации при расследовании преступлений: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997;
Ложкина Е.И. Правовые основы и тактика расследования незаконного получения кредита: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999; Куницына А.В. Тактика выявления организаторов преступных групп: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000; Шананин М.Г. Тактика
использования результатов оперативно-розыскной деятельности для подготовки и проведения следственных действий: Генезис, теория и практика: Автореф. дис. ... канд.
юрид. наук. СПб., 2004; Кинзин В.Д. Тактика изобличения лица, совершившего престу-
121
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
рая чаще всего сводится к следственной деятельности1. Одним из
первых необходимость общетеоретического изучения тактики (в
т.ч. в сфере законотворчества) осознал В.Н. Карташов. В частности, он предложил следующее определение законодательной тактики, которое берется за основу для дальнейшего исследования.
Законодательная тактика в самом широком смысле
представляет собой умение и мастерство субъектов законотворчества оптимально планировать и организовывать свою
деятельность, грамотно управлять участниками законодательного процесса, рационально с помощью соответствующих способов и методов использовать необходимые средства
для создания эффективных и качественных законов2.
Наличие соответствующих средств является необходимым,
но отнюдь не достаточным условием для достижения положительного результата законотворчества. Важно оптимально организовать работу ее субъектов и участников, а также определить условия, при которых эти средства законодательной
техники будут использованы наиболее эффективно. Иными
словами, нужно выработать тактику законодательной деятельности.
Видный английский правовед XIX века К. Ильберт рассматривал тактику исключительно как элемент законодательного
процесса, характеризующий прохождение закона в парламенте.
Известны многие примеры, отмечает автор, когда ради тактических целей инициатор закона соглашался принять компромиссный закон немедленно в текущую сессию, дабы не откладывать
пление в сфере предпринимательской деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук.
Тюмень, 2007 и пр.
1
См., например: Баев О.Я. Тактика следственных действий. Воронеж, 1995; Васильев А.Н. Следственная тактика. М., 1976; Гусаков А.Н., Филющенко А.А. Следственная тактика. Екатеринбург, 1993; Дулов А.В., Нестеренко П.Д. Тактика следственных
действий. Минск, 1971; Митричев С.П. Следственная тактика. М., 1975 и пр.
2
См.: Карташов В.Н. Введение в общую теорию правовой системы общества.
Ч. 2. Правотворческая практика, система и структура права. Ярославль, 1996. С. 15; Он
же. Юридическая технология или юридическая техника. Некоторые методологические
аспекты исследования // Юридическая техника. 2007. № 1. С. 19; Он же. О необходимости замены учебного курса «Юридическая техника» учебной дисциплиной «Юридическая технология» // Юридическая техника. 2009. № 3. С. 33.
122
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
его принятие на будущее время, сохраняя в перспективе возможность изменить принятый закон1.
Современная юридическая наука расширяет представления
о тактике в законодательной технологии. Речь уже ведется не
только о тактических приемах принятия закона (т.е. деятельности, находящейся на стыке юриспруденции, социологии, психологии и политологии), но и о многообразии возможностей применения средств законодательной техники.
4.2.1. Место и роль приемов, способов и методов
в законодательной тактике
Одни и те же средства могут быть использованы в законодательной практике по-разному, с помощью различных приемов и
способов. Если рассматривать общесоциальные средства, то буквы, например, могут использоваться в качестве предлогов (в, о, с,
к) и союзов (и, а); обозначать элементы структуры закона (подпункты именуются строчными буквами); формировать аббревиатуры и пр. Существуют разнообразные способы связи словосочетаний (согласование, управление, примыкание), способы
расположения членов предложения (прямой, обратный), распределения знаков препинания (морфологические, синтаксические,
звуковые, смысловые).
Для технических средств также предусмотрено несколько
вариантов использования в региональном законотворчестве. Например, компьютеры применяются: а) для подготовки проектов
законов; б) корректировки их текста; в) при голосовании; г) как
накопитель правотворческой информации, законодательного
опыта и т.д.
В отличие от общесоциальных и технических средств тактика применения специально-юридических средств обладает определенной спецификой. Как мы отмечали ранее, при использовании последних субстрат (сущность) конкретного средства, как
правило, остается неизменным, но в конкретных ситуациях приобретает специфические роли, значения и т.д. Например, легальная дефиниция вариативно может содержать определение терми1
См.: Ильберт К. Техника английского законодательства // Журнал министерства
юстиции. 1906. № 10. С. 45.
123
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
на либо правовую фикцию, выполнять регулятивную, информационную, моделирующую, аксиологическую и др. функции в познавательной и практической деятельности субъектов Федерации1.
Тактика состоит из приемов (совокупность последних образует либо способ, либо метод) выражения специальноюридических и иных средств в тексте закона. Так, А.С. Пиголкин
и Е.М. Сморгунова выделяют следующие приемы закрепления
дефиниций: «в виде развернутой характеристики термина при
первом его упоминании; в скобках после первого употребления
термина; без скобок через тире; с помощью выражения «т.е.»; в
виде отдельной части (абзаца) в статье и пункте закона; наконец,
в виде самостоятельной статьи (пункта) нормативного акта»2.
Кроме того, авторы приходят к выводу, что «бывают и косвенные
определения, например, законодательное указание, какие именно
действия, факты, состояния в целом или в отдельности включаются в нормативное понятие»3. Аналогичным образом обстоит
дело с тактикой использования других специально-юридических
средств законодательной техники.
Из изложенного следует прямая необходимость выделять не
только средства, но и определенные приемы, способы и методы
законодательной практики.
В основе любого приема лежит соответствующее средство
техники4. Вряд ли можно согласиться со встречающимся в науке
утверждением, что отдельные приемы (например, ссылочный,
перечневый и др.) не имеют в своей основе средств5. В данном
случае ссылка и перечень как раз являются средствами техники, а
их употребление создает соответственно ссылочный и отсылочный приемы.
Совокупность приемов представляет собой способ в структуре тактики. Способы – это пути достижения намеченных целей
и результатов с помощью конкретных приемов и при наличии со1
Подробнее см.: Карташов В.Н. Юридические дефиниции: некоторые методологические подходы, виды и функции // Законодательная дефиниция. С. 592–597.
2
Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990. С. 130.
3
Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990. С. 130.
4
См., например: Исаков В.Б. Приемы юридической техники на начальных стадиях
законодательного процесса // Юридическая техника. 2007. № 1. С. 172–178.
5
См.: Иванчин А.В. Указ. дис. С. 25.
124
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ответствующих условий и предпосылок законодательной практики субъектов Федерации. Интегрированные в единое целое родственные способы образуют тот или иной метод. Например, в соответствии с п. 4 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г.
№ 184-ФЗ полномочия органов государственной власти субъекта
РФ могут быть изменены «только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации и (или) пересмотра ее положений, путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в данный федеральный закон, путем
принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и
законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения
соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные
действующие акты»1.
4.2.2. Правила законодательной тактики
В качестве относительно самостоятельных элементов законодательной тактики и технологии следует выделять разнообразные правила (грамматические, логические, юридические и т.д.)
подготовки, издания и т.п. региональных законов. Многие из них
находят закрепление в конституциях (уставах), регламентах деятельности законодательных органов, а также специальных законах о правовых актах субъектов Федерации. Например, в п. 1
ст. 10 закона Пермского края от 6 марта 2007 г. № 7-ПК «О порядке рассмотрения, принятия и обнародования законов Пермского края» говорится, что «поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся субъектами права законодательной
инициативы в головной комитет (рабочую группу) в виде текста
изменений или дополнений конкретных статей либо в виде предложений об исключении конкретных слов или статей законопроекта».
В ст. 24 закона Краснодарского края от 6 июня 1995 г.
№7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» установлено, что «на пленарном заседании Законодательного Собрания края утверждаются методические пра-
1
Российская газета. 1999. 19 окт.
125
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вила подготовки и оформления актов, принимаемых Законодательным Собранием края».
Соблюдение правил законодательной тактики обеспечит
максимально полное и точное соответствие формы нормативных
предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов. Разработка правил осуществляется в двух направлениях: научном – путем создания моделей законотворчества
(закона) и практическом – путем обобщения и дальнейшего внедрения наиболее эффективных действий региональных законодателей1.
Правила законодательной технологии теснейшим образом
связаны с правоприменительной и интерпретационной практикой, поскольку, только понимая закономерности, по которым законодатель творит законы, субъекты соответствующих практик
могут верно истолковать и реализовать его волю2. При правоприменении и интерпретации идет процесс, обратный законотворчеству, т.е. от нормативной абстракции мысль устремляется
к конкретике реальных общественных отношений. Безусловно,
что отмеченные процессы имеют свои закономерности, которые,
однако, не умаляют возможность применения общих правил, используемых при создании закона.
Сами правила законодательной тактики можно разделить на
две группы: а) правила использования конкретных средств тактики (любопытна в этом смысле роль норм права, содержащихся в
федеральном и региональном законодательстве: они могут рассматриваться и в виде средств и в виде правил законодательной
технологии); б) правила, относящиеся ко всему закону в целом.
Первая группа правил объединяет необходимым образом законодательную технику (систему средств) и перечень возможных
вариантов ее использования. Например, порядок применения дефиниций при создании закона подчиняется как общим филологическим и логическим правилам, предъявляемым к любому опре1
См.: Власенко Н.А. Законодательная технология. С. 48 и след.; Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / Отв. ред. А.С. Пиголкин. М., 1998.
2
См. также: Марескулов А.Н. К вопросу соблюдения законодательной технологии
в законодательных актах субъектов Российской Федерации // Вестник КабардиноБалкарского государственного ун-та. Серия: Право. 2007. Вып. 2. С. 40–43.
126
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
делению, так и частным правилам законодательной технологии.
Общие логические правила сформулированы следующим образом: определение должно быть соразмерным; оно не должно содержать в себе круга и, по возможности, отрицания; оно характеризуется четкостью, ясностью; не допускаются двусмысленности,
употребление переносных выражений, создание дефиниций путем использования математических операций; и т.д.1
Филологические правила сводятся к стилистическим, терминологическим и синтаксическим требованиям, предъявляемым
к дефиниции2.
Можно выделить следующие юридические правила использования дефиниций: а) в качестве дефиниций должны определяться только ключевые понятия, употребляемые в законе; б) понятия, относящиеся ко всему закону, должны помещаться в
отдельной структурной единице (главе, параграфе, статье); в) понятия, имеющие локальное значение, должны помещаться в ту
структурную единицу, в которой они употребляются; г) дефиниции, относящиеся ко всему закону в целом, должны располагаться в алфавитном порядке; д) если определение употребляется по
тексту закона в сокращенном виде, то это сокращение должно
быть указано в скобках после изложения полного наименования
дефиниции; е) если слово имеет синоним или несколько синонимов, то все они должны быть указаны в скобках при определении
дефиниции; ж) при введении дефиниции необходимо указать
пределы ее использования, т.е. используется ли она для целей отдельного закона, отрасли законодательства или для всего регионального законодательства в целом.
Во вторую группу включаются правила разработки, принятия, изменения, обнародования, прекращения и т.п. действия закона (см. главу 6 настоящей работы).
Необходимо также отметить следующие специальноюридические правила, разработанные еще дореволюционными
юристами, но, к сожалению, необоснованно забытые: статьи закона, в которых излагается его сущность, должны предшество1
См.: Законодательная дефиниция. С. 24 и след.
См. подробнее: Законодательная дефиниция. С. 24 и след.; Чиннова М.В. Дефиниции и их использование в нормативно-правовых актах: Дис. ... канд. юрид. наук. М.,
2004. С. 108–111.
2
127
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вать статьям, содержащим указание о реализации закона; общие
положения закона должны предшествовать специальным его положениям; главные положения должны предшествовать второстепенным; статьи временного значения и статьи, в которых перечисляются отменяемые акты, должны быть отделены от всех
прочих статей и помещены в конец закона (данное правило нарушено в законе Воронежской области от 27 декабря 2004 г. №
93-ОЗ «Об областном бюджете на 2005 год», где статья 11 объединяет и нормативные положения, и положения об утрате силы
конкретного документа); статьи, касающиеся процедуры и частных вопросов, должны быть выделены в отдельные логические
единицы закона; при отмене закона, отменяющего другой, более
ранний закон, юридическая сила ранее отмененного закона не
восстанавливается1.
Последнее правило, по нашему мнению, требует отдельных
пояснений. Его появление обусловлено необходимостью ограничить действие в праве логического закона двойного отрицания, согласно которому отрицание отрицания дает утверждение. Изначально разработанное английскими юристами, указанное правило
было включено в закон Великобритании «О толковании», принятый еще в 1889 году. Почти вековое применение данного закона
продемонстрировало его актуальность и состоятельность, но требовало определенной модификации. Поэтому 30 июля 1978 г. в
Великобритании был принят новый закон «О толковании»2, который дополнил ранее действовавший акт рядом новелл.
На наш взгляд, аналогичный закон следует принять в Российской Федерации. Изучение передового зарубежного опыта в
области разработки нормативных актов создает основу не только
для рецепции, но и для совершенствования правил законодательной технологии3. В то же время необходимо проявлять осторожность при обращении к нормам права иностранных государств,
т.к. отечественное законодательство обладает собственной спецификой, что обусловливает необходимость творчески переос1
См.: Ильберт К. Указ. соч. С. 84–85, 93.
The Interpretation Act 1978 // English law: statutes & regulations. 1978.
3
См.: Соколова Н.С. Теоретические аспекты совершенствования правотворческой
деятельности субъектов Российской Федерации // Правовая политика и пути совершенствования правотворческой деятельности в Российской Федерации. М., 2006. С. 413–
483.
2
128
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
мысливать правила, выработанные иностранной юридической
наукой, для нужд российского права.
Анализ регионального законодательства приводит нас к выводу о том, что отсутствие указанного правила создает угрозу
возникновения целого ряда юридических ошибок, засоряет систему законов и иных нормативных актов. В качестве иллюстрации к сказанному рассмотрим несколько примеров.
В региональном законодательстве имеется значительное
число законов, в которых остались действующими лишь нормы о
прекращении действия других нормативных актов1. В отдельных
случаях законодатель даже изменяет названия таким актам. Например, закон Краснодарского края от 26 июня 2002 года № 497КЗ2 до прекращения действия всех отраслевых норм имел название «Об административных правонарушениях». После того, как
действие указанных норм было прекращено и в законе остался
лишь перечень актов, прекративших действие, законодатель решил присвоить закону более подходящее название и назвал его
следующим образом: «О признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов Краснодарского края»3.
Безосновательные опасения по поводу возможности восстановления юридической силы актов, ранее прекративших свое
действие, вынуждают законодателя сохранять силу структурным
единицам, содержащим исключительно нормы о прекращении
действия ранее утративших силу нормативных актов. Существование подобных формально действующих законов и иных нормативных актов усложняет современное региональное законодательство и, в конечном счете, ведет к засорению правового
пространства.
Отдельная проблема – наличие в законодательной практике
«множественной утраты юридической силы», когда один и тот же
закон полностью прекращает действие с помощью нескольких
нормативных актов, изданных в различное время. Возникает вопрос: с какой именно даты закон считается прекратившим свое
1
См., например: Закон Республики Коми от 29 декабря 2000 г. № 85-РЗ «О территориальном дорожном фонде Республики Коми» // Республика. 2001. 11 янв.
2
См.: Закон Краснодарского края от 26 июня 2002 г. № 497-КЗ «Об административных правонарушениях» // Кубанские новости. 2002. 6 июля.
3
См.: Закон Краснодарского края от 23 июля 2003 г. № 608-КЗ «Об административных правонарушениях» // Кубанские новости. 2003. 29 июля.
129
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
действие – с первого акта или последнего, которыми утрачивается его юридическая сила?
По нашему мнению, закон считается прекратившим свое
действие с момента признания его таковым в первый раз. И
хотя ответ на поставленный вопрос, казалось бы, связан скорее с
юридическим толкованием, все же ситуация требует обосновывать необходимость разработки и закрепления соответствующих
правил.
Множественное прекращение действия возникает преимущественно в случае совершения одной из двух ошибок. Вопервых, когда законодатель желает утратить силу нормативному
акту, в котором содержатся нормы о прекращении действия, он
перемещает эти нормы в новый нормативный акт и полностью
утрачивает силу старому акту1. Например, закон Краснодарского
края от 23 июня 1995 г. № 9-КЗ2 был признан утратившим силу
законом Краснодарского края от 11 апреля 2002 г. № 460-КЗ3, после чего нормы об утрате силы были дублированы в законе Краснодарского края от 2 июля 2004 г. № 735-КЗ4. Нетрудно заметить,
что такая практика является показателем опасений законодателя,
его неуверенности в окончательности и безусловности прекращения действия закона.
Во-вторых, множественная утрата юридической силы возникает в результате недостатков механизма учета действующих
нормативных актов5, ошибочного представления законодателя о
1
См.: Закон Пензенской области от 16 апреля 2002 г. № 348-ЗПО; Закон Новгородской области от 15 мая 2000 года № 130-ОЗ; Закон Нижегородской области от
8 февраля 1999 г. № 30-З; Закон Челябинской области от 14 сентября 1994 г. № 02-ОЗ;
Закон Вологодской области от 21 ноября 1995 г. № 39-ОЗ; и пр.
2
См.: Закон Краснодарского края от 23 июня 1995 г. № 9-КЗ «О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края» // Кубанские новости. 1995. 6 июля.
3
См.: Закон Краснодарского края от 11 апреля 2002 г. № 460-КЗ «О пребывании и
жительстве на территории Краснодарского края» // Кубанские новости. 2002. 13 апр.
4
См.: Закон Краснодарского края от 2 июля 2004 г. № 735-КЗ «О мерах по предотвращению незаконной миграции в Краснодарский край» // Кубанские новости.
2004. 10 июля. Аналогичная ошибка: Закон Пензенской области от 16 апреля 2002 г.
№ 348-ЗПО; Закон Новгородской области от 15 мая 2000 года № 130-ОЗ; Закон Нижегородской области от 8 февраля 1999 г. № 30-З; Закон Челябинской области от 14 сентября 1994 г. № 02-ОЗ; Закон Вологодской области от 21 ноября 1995 г. № 39-ОЗ; и пр.
5
Например, Закон Вологодской области от 17 ноября 2003 г. № 959-ОЗ «О некоторых вопросах регистрации актов гражданского состояния на территории Вологод-
130
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
порядке прекращения действия нормативных актов. Например,
закон Нижегородской области от 20 сентября 1999 г. № 67-З был
признан утратившим силу 2 раза1, закон республики Алтай от 30
мая 1995 г. № 9-2 признан утратившим силу 3 раза2, а решение
Рыбинского Совета депутатов от 2 февраля 2000 г. № 155 «Об установлении ставок налога на имущество физических лиц» было
признано утратившим силу 12 раз3.
Выход из подобных ситуаций мы видим в следующем:
1) при принятии нового закона следует готовить исчерпывающий список нормативных актов, которые бы прекращали свое действие в связи с его изданием;
2) нужно закрепить в каждом законе «О правовых актах
субъекта РФ» такое правило: «При прекращении действия закона, в котором устанавливается утрата юридической силы
другого, более раннего закона, юридическая сила ранее прекращенного закона не восстанавливается, если иное не установлено в самом законе. Указанное правило равно применяется в отношении структурной единицы закона».
3) Следующее важное правило звучит таким образом: после
вступления в силу нового закона недопустимо вносить изменения в перечень нормативных актов, действие которых прекращается этим законом. Недопустимость такой практики связана с трудностями в определении точного момента времени, с
которого происходит прекращение действия. Так, в перечень
ской области» был признан утратившим силу законами Вологодской области от 20 ноября 2004 г. № 1077-ОЗ и от 26 ноября 2004 г. № 1094-ОЗ; и пр.
1
См.: Закон Нижегородской области от 23 августа 2000 г. № 126-3 «О выборах
глав местного самоуправления в Нижегородской области» // Нижегородские новости.
2000. 6 сент.; Закон Нижегородской области от 23 августа 2000 г. № 127-3 «О выборах
депутатов представительных органов местного самоуправления в Нижегородской области» // Нижегородские новости. 2000. 30 авг.
2
См.: Закон Республики Алтай от 2 июня 1999 г. № 12-11 «Об органах государственной власти города, района в Республике Алтай» // Звезда Алтая. 1999. 14 сент.; Закон Республики Алтай от 2 июня 1999 г. № 12-13 «О местном самоуправлении в Республике Алтай» // Звезда Алтая. 1999. 24 июля; Закон Республики Алтай от 28 ноября
2002 г. № 7-42 «О признании утратившими силу некоторых законов, регулирующих
функционирование органов государственной власти города, районов Республики Алтай» // Звезда Алтая. 2002. 21 дек.
3
См.: решения Рыбинского Совета депутатов Ярославской области от 29 сентября
2005 г. № 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156 // Рыбинские известия. 2005. 1 нояб.
131
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нормативных актов, прекращающих действие, зафиксированный
в ст. 2 закона Воронежской области от 18 мая 2001 г. № 3-III-031
(вступил в силу 1 июля 2001 г.), вносятся изменения законом Воронежской области от 2 августа 2002 г. № 60-ОЗ2. Суть вносимых
изменений заключается в том, что в изменяющем законе (вступающем в силу с 20 августа 2002 г.) прямо указывается дата начала действия измененного перечня законов, утрачивающих силу
(1-е апреля 2001 г.). Таким образом, законы, считавшиеся до 20
августа 2002 г. действующими, в результате неграмотных изменений превратились в бездействующие акты, которые к тому же
утратили силу задолго до вступления в силу главного закона3.
4) Приведенный пример, на наш взгляд, убедительно доказывает, что единственно правильным способом прекращения
действия закона является утрата его юридической силы самостоятельным документом, а не путем внесения многочисленных изменений в ранее принятые акты и их структурные единицы.
Значительное число нарушений рассматриваемого правила
происходит при попытке устранения пробелов в перечне нормативных актов, которым надлежало прекратить действие. По прошествии некоторого времени с момента прекращения действия
основного нормативного акта законодатель пытается легализовать фактическую утрату силы вспомогательных нормативных
актов, которым своевременно не было прекращено действие.
Именно этим чаще всего объясняется последующее дополнение
основного закона положениями о прекращении действия4.
1
См.: Закон Воронежской области от 18 мая 2001 г. № 3-III-ОЗ «О введении в
действие Закона Воронежской области «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности, осуществляемых на территории Воронежской области» // Коммуна. 2001. 19 мая.
2
См.: Закон Воронежской области от 2 августа 2002 г. № 60-ОЗ «О внесении изменения и дополнения в Закон Воронежской области «О введении в действие Закона
Воронежской области «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов
деятельности, осуществляемых на территории Воронежской области» // Коммуна. 2002.
20 авг.
3
См. также законы: Пермской области от 30 июля 2002 г. № 275-45, Ярославской
области от 13 мая 1998 г. № 9-з; и пр.
4
См., например: Закон Вологодской области от 26 июля 2004 г. № 1039-ОЗ «О
внесении изменения в Закон области «Об организации контроля за качеством и оборотом алкогольной продукции на территории Вологодской области» // Красный север.
2004. 31 июля; Закон Краснодарского края от 28 марта 2003 г. № 569-КЗ «О внесении
132
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Весьма серьезные проблемы, вызванные обычно элементарной небрежностью законотворцев, возникают в ходе приостановления действия закона. Например, законом Тамбовской области
от 23 декабря 2004 г. № 275-З1 (в ред. закона Тамбовской области
от 28 января 2005 г. № 286-З2) действие закона Тамбовской области от 29 октября 2003 г. № 161-З3 было приостановлено на
2005 г. Итогом вольного обращения с законодательством de jure
стало обессиливание реального (фактического) действия законов,
а именно: с 1 января по 11 февраля 2005 г.
Кроме перечисленных, мы полагаем необходимым выделять
также следующие правила законодательной тактики, часть из которых была разработана сотрудниками аппарата Государственной Думы РФ4.
1. После вступления регионального закона в силу недопустимо изменять порядок (в т.ч. дату) его вступления в силу.
Например, закон Самарской области от 11 марта 2004 г. №25-ГД5
вступал в силу с 12 марта 2004 г., после внесения изменений законом Самарской области от 22 декабря 2005 г. № 222-ГД6 срок
вступления в силу указанного закона переместился на 23 марта
2004 года, таким образом, реальное применение норм с 12 по
22 марта 2004 г. было поставлено вне закона7.
изменений и дополнений в Закон Краснодарского края «О транспортном налоге» // Кубанские новости. 2003. 29 марта.
1
См.: Закон Тамбовской области от 23 декабря 2004 г. № 273-З «Об областном
бюджете на 2005 год» // Тамбовская жизнь. 2004. 30 дек.
2
См.: Закон Тамбовской области от 28 января 2005 г. № 286-З «О внесении изменений в Закон Тамбовской области «Об областном бюджете на 2005 год» // Тамбовская
жизнь. 2005. 11 февр.
3
См.: Закон Тамбовской области от 29 октября 2003 г. № 161-З «Об областной
целевой программе «Безопасное материнство (2004–2006 годы)» // Тамбовская жизнь.
2003. 11 нояб.
4
См.: Письмо аппарата Государственной Думы РФ от 18 ноября 2003 г. № вн218/490 // СПС «Гарант».
5
См.: Закон Самарской области от 11 марта 2004 г. № 25-ГД «О признании утратившим силу Закона Самарской области «О физической культуре и спорте» // Волжская
коммуна. 2004. 12 марта.
6
См.: Закон Самарской области от 22 декабря 2005 г. № 222-ГД «О признании утратившей силу статьи 2 Закона Самарской области «О признании утратившим силу Закона Самарской области «О физической культуре и спорте» // Волжская коммуна. 2005.
24 дек.
7
См. также: Закон Волгоградской области от 13 июля 2001 г. № 565-ОД; Закон
Московской области от 17 января 2005 г. № 13/2005-ОЗ; и пр.
133
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2. Нельзя изменять дату прекращения действия закона
субъекта РФ, если такое изменение произойдет после наступления этой даты. Обычно прекращение действия закона не предусматривает возможность для возвращения его в действующее
состояние, восстановления его юридической силы иначе как путем принятия нового документа с аналогичным содержанием.
3. Дата вступления регионального закона в силу не может предшествовать дате подписания закона. Данное правило
было нарушено в законе Краснодарского края от 10 июля 2001 г.
№ 378-КЗ1, в котором датой вступления закона в силу было определено 10 мая 2001 г.
4. Не следует вносить изменения в название регионального закона после его вступления в силу. В отдельных научных
работах вопрос о допустимости такого действия ставится в зависимость от количества и содержания (характера) вносимых изменений2. Думается, что изменение наименований вступивших в
силу законов существенно осложняет работу субъектов правотворческой, правоприменительной, интерпретационной и правосистематизирующей практики, защиту прав людей, их коллективов
и
организаций
(см.
приложение
1).
Поэтому
сформулированное нами правило должно носить императивных
характер, не предусматривающий исключений.
Характерно, что, как правило, изменение наименования закона сопровождается значительными изменениями в самом акте,
практически полной его переработкой. В такой ситуации единственно правильным выходом является прекращение действия старого и принятие нового закона по регулируемой тематике.
5. Недопустимо перенумеровывать структурные единицы закона или иного нормативного правового акта.
Эта проблема частично уже затрагивалась в литературе, где
было высказано единое мнение об ущербности подобных прие-
1
См.: Закон Краснодарского края от 10 июля 2001 г. № 378-КЗ «О внесении изменения в Закон Краснодарского края «О ставках налога с владельцев транспортных
средств, зачисляемого в территориальный дорожный фонд» // Кубанские новости. 2001.
13 июля.
2
См.: Нормография: теория и методология нормотворчества … С. 245.
134
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
мов1. На региональном уровне, видимо, данным вопросам следует уделять больше внимания и представлять убедительные доказательства того, что правотворческие (законодательные и т.п.)
органы тем самым вносят хаос и так в не очень органичную систему законодательства.
Поскольку закон и иной нормативный акт интегрирован в
правовой массив, постольку их изменения не должны вносить
дисбаланс в систему регионального законодательства. Каждый
закон через системообразующий механизм находится во взаимосвязи с другими нормативными актами. Эта взаимосвязь, к примеру, может осуществляться через ссылки, устанавливающие как
горизонтальные, так и вертикальные связи. Изменение нумерации
структурных единиц ранее принятых нормативных актов ведет к
тому, что ранее выстроенные связи разрушаются, т.к. закон и
другой нормативный правовой акт, продляющий правовые связи
посредством ссылки, не получает поддержки своих оснований от
акта-адресата ссылки. Тем самым вносится деструктивный элемент в практику реализации права. Например, федеральный арбитражный суд Московского округа основывает свое решение2 на
п. 2 ст. 13 и ст. 19 закона Московской области от 4 августа 2000 г.
№52/2000-ОЗ3. Впоследствии законом Московской области от
28 февраля 2005 г. №73/2005-ОЗ осуществляется перенумерация
названного закона, а именно указано: «статьи 8-25 считать статьями 6-18 соответственно»4. Таким образом, если в момент вынесения судебного решения аргументация суда подтверждалась
нормами закона, то после перенумерации (т.е. с точки зрения текущей, временно́й позиции) та же аргументация выглядит как
минимум странной. Нужно ли говорить о количестве таких ссылок «в никуда» в масштабе всей правоприменительной и иной
практики, если по самым «скромным» подсчетам в настоящее
1
См.: Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 29; Законодательная техника: Научнопрактическое пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2000. С. 145; Нормография: теория и методология нормотворчества … С. 240.
2
См.: Постановление федерального арбитражного суда Московского округа от 7
июля 2004 г. № КГ-А41/5314-04 // СПС «Гарант».
3
См.: Закон Московской области от 4 августа 2000 г. № 52/2000-ОЗ «Об Архивном фонде Московской области и архивах» // Подмосковные известия. 2000. 17 авг.
4
Закон Московской области от 28 февраля 2005 г. № 73/2005-ОЗ «О внесении изменений в Закон Московской области «Об Архивном фонде Московской области и архивах» // Ежедневные новости. Подмосковье. 2005. 19 марта.
135
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
время насчитывается около пяти тысяч законов, изменяющих нумерацию структурных единиц нормативных актов1.
Подобное «вольное» отношение к нормативным актам не
способствует укреплению законности и формированию у граждан
уважительного отношения к институтам власти, усугубляет правовой нигилизм и другие проявления юридической антикультуры
в регионах и в стране в целом.
6. Список нормативных актов, действие которых прекращается, должен быть конкретным и полным. Это означает,
что в него должны быть включены: сам прекращаемый нормативный акт, изменения, вносимые в него, нормативный акт о введении его в действие, а также акты о приостановлении его действия. В перечне должно быть отражено полное название данных
актов, информация об источнике их официального опубликования. В этой связи является некорректной норма, введенная законодателями Свердловской области, согласно которой «одновременно с утратой правовым актом Свердловской области
юридической силы юридическую силу утрачивают также правовые акты Свердловской области (отдельные положения правовых
актов Свердловской области), которыми были внесены изменения в правовой акт Свердловской области, утративший юридическую силу»2. Вполне понятным выглядит желание законодателя
сократить использование средств законодательной техники и,
прекращая действие основного закона, подразумевать прекращение действия изменяющих его законов. Однако в данном случае
мотивы экономии и краткости закона должны уступать место
точности и определенности вводимых предписаний.
Не выдерживает критики формулировка постановления Государственного Собрания Республики Саха от 24 октября 2000 г.
№ 230-II, где предлагается «считать все ранее действовавшие законы, изменения и дополнения к ним, а также другие нормативные правовые акты Республики Саха (Якутия) по установлению
налоговых льгот, противоречащие закону Республики Саха (Якутия) «О налоговой политике Республики Саха (Якутия) на
1
См. также: Закон Ярославской области от 26 февраля 1996 г. № 5-з.
Закон Свердловской области от 10 марта 1999 г. № 4-ОЗ «О правовых актах в
Свердловской области» // Областная газета. 1999. 13 марта.
2
136
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2001 г.», не действующими на территории республики со дня
введения в действие указанного закона»1.
Использование в законотворческой технологии обобщенных
формулировок, как правило, влечет произвольное юридическое
толкование и правоприменение соответствующих актов. Каждая
из сторон правоотношения трактует законодательство в свою
пользу, и как следствие – неизбежное возникновение спорных ситуаций, тормозящих развитие страны и загружающих дополнительной работой судебную систему. Мнимая экономия законодателем средств законодательной технологии оборачивается
многократными реальными финансовыми расходами судебной
системы, вынужденной разрешать сотни и тысячи дел для исправления законодательных ошибок.
По тем же основаниям недопустимо использовать формулировки, подобные той, которая содержится в законе Ивановской
области от 22 декабря 1998 года № 85-ОЗ: «в связи с принятием
настоящего закона нормативные правовые акты, регулирующие
инвестиционную деятельность, осуществляемую в форме капитальных вложений, признать утратившими силу в части норм,
противоречащих настоящему закону»2. Из приведенной нормы
возникает минимум два вопроса: во-первых, идет ли речь только
о законах или ее действие распространяется и на подзаконные
нормативные акты? Во-вторых, почему каждому правоприменителю предлагается самостоятельно провести такую «несложную»
работу, как сравнение всего законодательства об инвестиционной
деятельности с нормами нового закона, дабы найти отличия и понять, чем можно руководствоваться в своей деятельности, а что
утратило силу? На наш взгляд, для практикующих юристов было
бы более предпочтительным, если бы ответы на данные вопросы
дал сам законодатель.
7. Момент вступления закона в силу, определенный точной календарной датой, недопустимо ставить в зависимость
1
Постановление Государственного Собрания Республики Саха от 24 октября 2000
г. № 230-II «О законе Республики Саха (Якутия) «О налоговой политике Республики
Саха (Якутия) на 2001 г.» // Ил Тумэн. 2000. 17 нояб.
2
Закон Ивановской области от 22 декабря 1998 г. № 85-ОЗ «О поддержке инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, на территории Ивановской области» // Собрание законодательства Ивановской области.
15.01.1999. № 1.
137
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
от события, которое обязательно должно произойти. Иначе говоря, момент вступления закона в силу должен быть установлен
либо точной календарной датой, либо событием, которое обязательно должно наступить. Например, в ст. 10 закона Ярославской
области от 21 декабря 2004 г. № 62-з устанавливается, что указанный «закон вступает в силу с 1 января 2005 года, но не ранее
чем через 10 дней со дня его официального опубликования»1. То
есть одновременно действует императив о вступлении закона в
силу с точной календарной даты (с 1 января 2005 г.) и обязательное условие об опубликовании закона. В результате два требования вступили в противоречие, поскольку закон был официально
опубликован в газете «Губернские вести» лишь 23 декабря
2004 г.
8. Прекращение действия последней нормативной структурной единицы регионального закона должно осуществляться путем прекращения действия всего нормативного акта. Другими словами, если в законе сохранила действие только
одна правовая норма, то необходимо прекращать действие не
этой конкретной нормы, а всего акта в целом. Региональной законотворческой практике известны примеры, когда структурные
единицы, составляющие нормативный акт, «шаг за шагом» прекращали свое действие. В итоге оставалась действующей лишь
оболочка былого закона, содержащая преамбулу и положение о
собственном вступлении его в юридическую силу2. Формально
действующие, но фактически утратившие силу законы затрудняют учет и анализ действующего законодательства, создают проблемы гармонизации и совершенствования системы права.
9. Прекращение действия закона допускается актом равной юридической силы. Иерархия законодательных актов, заложенная в Конституции РФ, опирается не на абсолютную юридическую силу конкретного вида законодательного акта, а на
специфику (уникальность) тех отношений, регулирование которых должно быть осуществлено посредством акта установленной
1
Закон Ярославской области от 21 декабря 2004 г. № 62-з «О мерах социальной
поддержки работников бюджетных учреждений, расположенных в сельской местности,
рабочих поселках и малых городах Ярославской области» // Губернские вести. 2004.
23 дек.
2
См., например: Закон Калужской области от 21 июня 2001 г. «О сборе на нужды
образовательных учреждений, взимаемом с юридических лиц» // Весть. 2001. 27 июня.
138
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
юридической силы. На практике это означает, что действие регионального закона не может быть прекращено федеральным законом, а федеральный конституционный закон не может прекратить действие федеральному закону, поскольку, несмотря на
разницу в юридической силе, данные законы не имеют общего
предмета регулирования1. Федеральный конституционный закон
принимается по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией РФ, таким образом, его предмет обычно не пересекается с
предметом федеральных законов. В таком же ключе решается вопрос о действии законов, принятых по вопросам исключительной
компетенции субъекта Федерации. При этом Конституция РФ устанавливает лишь уровни соподчиненности законов и отдельные
коллизионные правила их применения, однако не предусматривает возможности прекращения действия «обычному» закону другим законом более высокой юридической силы. Характерно, что
для исполнительной ветви власти также не предусмотрено право
вышестоящего органа прекратить действие нормативному акту,
принятому нижестоящим органом. «Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и
федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом», –
записано в ч. 2 ст. 85 Конституции РФ.
Однако более интересной для исследования представляется
проблема прекращения действия регионального закона, принятого по вопросам совместного ведения, при изменении федерального законодательства, в развитие которого был принят данный региональный закон. Для ее решения необходимо сформулировать
ряд предложений2.
Во-первых, региональный закон основывается на нормах
федерального закона, а следовательно, изменение последнего (в
1
См. также: Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Вопросы теории: Дис. ... д-ра. юрид. наук. Саранск, 2004. С. 147–148.
2
См. также: Сенякин И.Н. Соотношение федеральных и региональных начал в
российском законодательстве: поиск оптимальных путей // Вестник Саратовской государственной академии права. 2006. № 3. С. 8–16; Салмина С.Г. Конституция РФ – правовая основа законодательной деятельности субъектов РФ: Монография. Тюмень, 2007.
139
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
т.ч. прекращение действия старого и принятие нового федерального закона) должно найти безусловное отражение в региональном законе1. Другими словами, закон субъекта РФ фактически
прекращает свое действие с момента прекращения действия федерального закона, в развитие которого он был принят. Юридическое прекращение действия регионального закона должно быть
осуществлено либо до момента вступления в силу изменяющего
федерального закона в полном объеме, либо одновременно с ним.
Во-вторых, одним из основных правил тактики, регулирующих прекращение действия закона, является требование о полноте перечня законов, прекращающих действие. Однако федеральный законодатель не имеет ни юридической, ни реальной
возможности перечислить все региональные законы, которым в
этой связи надлежит прекратить действие.
В-третьих, для прекращения действия регионального закона
законодательный орган субъекта Федерации должен принять специальный закон. Если специальный закон не будет принят, то закон, которому надлежало прекратить действие, становится фактически утратившим силу, т.е. юридически он сохраняет свой
действующий статус, однако при возникновении коллизионной
ситуации его нормы не получают юридической защиты.
В то же время самостоятельное прекращение действия закона региональным законодателем в связи с изменением федерального законодательства явилось бы фактической оценкой действий
федерального органа, на что у регионального законодателя нет
полномочий.
Поскольку представленная дилемма возникает в сфере совместного ведения, выход из нее видится в том, чтобы федеральный законодатель при изменении законодательства по
вопросам совместного ведения ввел норму, предписывающую
региональному законодателю привести свои акты в соответствие с изменениями к моменту их полного вступления в силу.
Актуальность данного правила можно подтвердить следующими статистическими данными. В связи с изменением порядка
регистрации уставов муниципальных образований согласно Фе1
См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под
общ. ред. В.Д. Карповича. М., 2002 // СПС «Гарант».
140
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
деральному закону от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ1, только 2 из 53
субъектов РФ, осуществляющих региональное регулирование
данных отношений, своевременно привели свои нормативные акты в соответствие2; 43 субъекта федерации изменили региональное законодательство с опозданием, используя ретроспективное
распространение действия своих законов; 8 – проигнорировали
факт его вступления в силу.
Из рассматриваемого правила возможны два исключения,
обусловленные положениями Конституции РФ. Во-первых, действие закона может быть прекращено актом более высокой юридической силы при признании закона неконституционным; вовторых, решением суда о признании закона недействительным.
10. Изменения, вносимые в региональный закон, должны быть сформулированы с учетом контекста, в котором
они будут использоваться правоприменителем. Другими
словами, если закон или его часть действуют с точно установленной календарной даты, то изменения, вносимые в такие
нормы, также должны содержать указание о точной дате начала
своего действия.
11. Недопустимо излагать в новой редакции весь закон
или иной нормативный акт либо отдельную структурную
единицу, если при этом изменяется порядок следования составляющих их норм либо происходит количественное изменение структурных единиц. Иными словами, изложение в новой
редакции допустимо лишь в том случае, когда следует откорректировать существующие нормы, не изменяя их количественно и
предметно. Например, до изложения в новой редакции устава
Ярославской области3 ст. 50 регулировала порядок проведения
выборов и досрочного прекращения полномочий депутата Ярославской областной Думы. После внесения изменений статья с
1
См.: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // Российская газета. 2005. 26 июля.
2
См.: Закон Камчатской области от 14 марта 2005 г. № 307 «О признании утратившими силу отдельных законов Камчатской области» // Официальные ведомости.
18.03.2005. № 12-13; Закон Республики Марий Эл от 3 декабря 2004 г. № 57-З «Об изменении, дополнении и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Марий Эл» // Марийская правда. 2004. 11 дек.
3
См.: Закон Ярославской области от 21 марта 2000 г. № 9-з «О внесении изменений и дополнений в Устав Ярославской области» // Губернские вести. 2000. 23 марта.
141
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тем же порядковым номером уже определяет количество депутатов, работающих на постоянной основе и особенности их правового положения.
Если внесение изменений в региональный закон связано с
утратой силы отдельных его нормативных предписаний либо добавлением новых, то оформляются изменения и дополнения соответствующим образом. Причем в случае кардинальных изменений закона следует прекращать его действие и принимать новый.
Это правило обусловлено тем, что количественное и предметное
изменение структурных единиц при изложении закона в новой
редакции является, по сути, изменением его структуры, что влечет за собой те же негативные последствия, что и при перенумерации нормативного акта.
12. Точность определения момента времени, с которого начинают действовать юридически значимые правотворческие действия, подразумевает, что каждое такое действие совершается
напрямую, т.е. оформляется самостоятельным нормативным актом. Это означает недопустимость изменения положений, определяющих порядок действия закона, после наступления
срока их реализации. Например, дополнение перечня законов,
которым было приостановлено действие, повлекло фактическое
ретроспективное приостановление действия для закона Ивановской области от 7 июля 2004 г. № 108-ОЗ1. Данное правило проявляется во всех факультативных механизмах законодательной
технологии2.
Сразу несколько нарушений правил законодательной тактики можно выделить при анализе закона Владимирской области от
30 декабря 2004 г. №261-ОЗ3. Во-первых, в самом законе прямо
указана дата его вступления в силу. Несмотря на это, законодатель повторно вводит данный закон в действие. Во-вторых, ука1
См.: Закон Ивановской области от 7 июля 2004 г. № 108-ОЗ «Об утверждении
областной целевой программы «Развитие льноводства и льнопереработки в Ивановской
области на период до 2006 года» – программа «Лен» // Собрание законодательства Ивановской области. 30.07.2004. № 14.
2
О факультативных механизмах законодательной технологии см. подробнее параграф 6.1. настоящей работы.
3
См.: Закон Владимирской области от 30 декабря 2004 г. № 261-ОЗ «О наделении
органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Владимирской области по исполнению мер социальной поддержки детей-инвалидов дошкольного возраста» // Владимирские ведомости. 2005. 13 янв. № 11-12.
142
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
занное введение в действие должно быть осуществлено «с 1 января по 31 декабря 2005 года»1, т.е. одинаково правильным будет
применение закона и с 1 января, и с 31 декабря 2005 г. Повидимому, имелся в виду временный порядок действия закона,
однако выбранная формулировка полностью исказила подразумеваемое содержание. Следовало либо внести соответствующие
изменения в статью о времени действия закона, преобразовав его
тем самым во временный, либо отдельным актом закрепить утрату силы данного закона.
Подобные ситуации должны регулироваться следующими
правилами: а) недопустимо повторное введение в действие закона; б) нельзя момент начала действия закона задавать диапазоном дат2.
Существуют и другие правила законодательной тактики, которые будут рассмотрены нами в следующих параграфах работы.
4.3. Законодательная стратегия
(принципы, планирование, прогнозирование)
Закон является актом стратегического характера, поскольку
рассчитан на долговременное регулирование важнейших общественных отношений. Данная его характеристика предопределяет
необходимость развития учения о стратегии в рамках единой
теории законодательной технологии3.
Слово «стратегия», произошедшее от греческого stratos –
войско и ago – веду, традиционно связывается с военным делом.
Известный военный теоретик Э. Дж. Кингстон-Макклори отмечает, что «позитивные вопросы стратегии включают вопрос о том,
1
Закон Владимирской области от 29 декабря 2004 г. № 242-ОЗ «Об областном
бюджете на 2005 год» // Владимирские ведомости. 2005. 12 янв. № 3-10.
2
Аналогичная ошибка допущена в законе Томской области от 15 декабря 2004 г.
№246-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области социальной поддержки в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Томские новости. 2004. 16 дек.
3
См. также: Мазуренко А.П. Стратегия законотворчества и правотворческая политика: проблемы соотносимости // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2007.
№2. С. 73–75; Миронов А.Н. Юридическая стратегия в правотворческой деятельности // Российская юстиция. 2007. № 6.
143
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
какие силы следует развернуть и где их ввести в действие, чтобы
добиться поставленных политических и военных целей»1.
Все чаще, однако, понятие «стратегия» проникает в иные
области человеческого знания. Толковый словарь, а также словарь иностранных слов определяет стратегию уже не только как
науку ведения войны, но и как «искусство планирования руководства, основанного на правильных и далеко идущих прогнозах»2.
Вторжение понятия «стратегия» в науки об обществе, в т.ч.
и юриспруденцию, можно объяснить небывалым усложнением
процессов управления и организации, при котором на первый
план все больше выдвигается задача поиска оптимальных решений, и необходимостью определять линию поведения системы на
длительный период, прогнозировать и планировать деятельность
в соответствии с избранной целью3.
В юридической науке существует несколько подходов к определению природы юридической стратегии. Так, А.М. Голощапов понимает под государственно-правовой стратегией систему
согласованных и взаимосвязанных действий субъектов, направленных на реализацию правовых, политических и социальных
ценностей, составляющих содержание и потенциал Конституции РФ, обеспечивающих становление нового российского общества и государства. «Государственно-правовая стратегия, – продолжает автор, – включает в себя стратегию законодательную,
т.е. систему принятия, реализации и эффективной охраны нормативно-правовых актов, направленных на достижение конституционных целей»4.
На наш взгляд, существенным элементом правотворческой
технологии является юридическая стратегия, которая включает
вопросы перспективного планирования и прогнозирования, концептуальные и долгосрочные проблемы развития правотворче-
1
Кингстон-Макклори Э. Дж. Аспекты стратегии. М., 1966. С. 70.
См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов
и фразеологических выражений. М., 2005. С. 772; Васюкова А.И. Словарь иностранных
слов. М., 1999. С. 558.
3
См. подробнее: Стефанов Н. Общественные науки и социальная технология. М.,
1976. С. 165.
4
Голощапов А.М. Конституционные основы становления государственноправовой стратегии: Дис. ...канд. юрид. наук. М., 2004. С. 12, 55
2
144
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ской практики, связанные с достижением перспективных, главных, относительно конечных задач и целей.
Ядро стратегии составляют принципы, вопросы фундаментального планирования и прогнозирования законодательной деятельности1.
4.3.1. Принципы законотворчества
субъектов Федерации
В отечественной литературе выделяется различное число
принципов правотворческой практики. Одни авторы рассматривают принципы народности, демократизма, научности, законности2; другие – принципы демократизма и гласности, профессионализма, законности, научности и связи правотворческой
деятельности с правоприменительной практикой3.
А.С. Пиголкин полагает, что правотворческая деятельность
в современных цивилизованных странах должна осуществляться
на базе семи основополагающих принципов, представляющих собой организационные начала, которые определяют существо, характерные черты и общее направление этой деятельности. К ним
он относит демократизм, законность, гуманизм, научный характер правотворческой деятельности, профессионализм, тщательность и скрупулезность подготовки проектов, а также техническое совершенство принимаемых актов4.
1
См. также: Миронов А.Н. Прогнозирование и планирование как элементы юридической стратегии нормативных правовых актов // Вестник Уфимского юридического
института МВД России. 2008. № 1. С. 20–26.
2
См.: Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М., 2006 С. 349–352;
Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. С. 122; Гамалей А.А. Принципы деятельности органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации и их реализация в Хабаровском и Красноярском краях // Вестник
Сибирского юридического института МВД России. 2008. № 1. С. 123–127; Толмачева Н.Н. К вопросу о соблюдении принципа верховенства закона и других принципов
законности в законодательстве субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 2. С. 35–47.
3
См.: Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько.
С. 313–314; Черненко А.К. Принципы правовой технологии и их роль в конструировании эффективной правовой системы общества // Современные вопросы теории права:
Сб. ст. Новосибирск, 2007. С. 5–15.
4
См.: Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. С. 215–216.
145
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Анализ указанных и иных точек зрения показывает, что, вопервых, многие принципы правотворческой практики субъектов
РФ как бы «выпадают» из поля зрения ученых, а значит, и практиков. Во-вторых, некоторые важные требования, адресуемые авторами правотворческим органам, весьма трудно причислить к
разряду принципов. Так, положения о том, чтобы проекты нормативных актов готовились тщательно и скрупулезно, чтобы они
были технически совершенными, относятся скорее всего к правилам правотворческой техники и тактики, но не носят, на наш
взгляд, того фундаментального характера, который всегда присущ природе любых юридических принципов. В-третьих, незаслуженно забываются порой принципы права (общепризнанные,
общие, отраслевые, межотраслевые и т.п.), которыми должны руководствоваться не только субъекты реализации права, но и соответствующие правотворческие органы.
Необходимо выделять принципы правотворчества, сформулированные юридической наукой, а также выработанные правотворческой практикой. Указанные принципы выступают либо в
виде фундаментальных теоретических идей и идеалов, либо требований практически-прикладного характера, которые еще не
нашли закрепления в законодательстве. К ним можно отнести,
например, принципы научности, непрерывности, оперативности,
экономичности, целесообразности, профессионализма и т.п. правотворческой деятельности.
Другую группу принципов составляют принципы позитивного права (основополагающие нормативно-руководящие начала,
требования, императивы), которыми обязаны руководствоваться
все правотворческие органы. Они подразделяются нами на следующие группы: а) исходные начала, отражающие природу отдельных институтов права; б) принципы, характерные для смежных институтов права; в) отраслевые принципы; г) межотраслевые нормативно-руководящие начала; д) общие для всей
российской правовой системы принципы права; е) принципы регионального и общего международного права; ж) общепризнанные принципы права.
Многие из этих принципов закрепляются в федеральном и
региональном законодательстве, международных договорах, конвенциях и т.д. Так, в ст. 1 Федерального закона от 6 октября
146
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1999 г. №184-ФЗ перечислены следующие принципы деятельности (в т.ч. и законодательной) органов государственной власти
субъектов РФ: а) государственная и территориальная целостность
федерации; б) распространение суверенитета России на всю ее
территорию; в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России; г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения
сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения
всех полномочий или большей их части в ведении одного органа
государственной власти либо должностного лица; е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации; ж) самостоятельное осуществление органами
государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; и др.
В ст. 12 Устава (Основного закона) Владимирской области
от 14 августа 2001 г. (в ред. от 04.08.2009 г.) были предметно и
четко закреплены принципы деятельности Законодательного Собрания области. К ним относятся: законность; коллегиальность;
равенство прав и свобод граждан, проживающих на территории
области; подконтрольность и подотчетность избирателям; гласность и учет общественного мнения при принятии решений; свобода обсуждения и принятия решений; равенство прав и обязанностей депутатов; ответственность депутатов за совместно
принимаемые решения; соблюдение собственной компетенции и
невмешательство в компетенцию других органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Рассмотрим некоторые из фундаментальных начал, которые
должны быть положены в основу любой законодательной практики. В одних субъектах РФ они закреплены в конституциях (уставах) или иных законах, в других – сформулированы юридической наукой и практикой, выражены в форме идей и идеалов,
составляющих существенную часть научного и практического
мировоззрения и идеологии.
1. Демократизм предполагает участие населения региона в
законодательной деятельности субъектов РФ, максимальный учет
общественного мнения на всех ее этапах, закрепление в норма147
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тивных актах «общей полезности» (Г.Ф. Шершеневич), осуществление правотворческих полномочий и действий либо непосредственно населением, либо через своих представителей в органах
государственной власти, демократические процедуры разработки,
обсуждения, принятия и обнародования правотворческих решений.
Нужно законодательствовать в соответствии с общественным мнением. «Дело не только в том, что это демократично, –
пишет Ж. Карбонье, – здесь важен также практический довод, а
именно: соответствуя общественному мнению, закон имеет наибольший шанс стать эффективным. Бентам в свое время заметил,
что даже деспоты чувствительны к такому доводу»1.
В.К. Бабаев народный и демократический характер правотворческой деятельности рассматривает в качестве самостоятельных ее принципов2. Думается, что это все-таки отдельные аспекты единого принципа – демократизма законодательной практики.
В переводе с греческого демократия (demos – народ, kratia –
власть) и означает народовластие. Демократизм законотворчества
находит закрепление в 32, 33, 94, 105 и других статьях Конституции РФ, п. 2-4 ст. 1 и др. Федерального закона от 6 октября
1999 г. №184-ФЗ.
2. Принцип законности, т.е. требование строгого и неукоснительного соблюдения, исполнения, использования и применения законов и непротиворечащих им (законам) правовых актов
(нормативных, индивидуально-конкретных, интерпретационных
и т.п.), относится ко всем законотворческим органам. Они не
должны выходить за рамки своей компетенции или в пределах
полномочий неправильно совершать правотворческие действия
(virtute officii). Принятие и закрепление правотворческих решений возможно только с соблюдением процедур, установленных
законом или иным формальным источником права. Этот принцип, например, нашел закрепление в п. 2 ст. 15 Конституции РФ.
В ст. 1 закона Пермского края от 6 марта 2007 г. №7-ПК говорится, например, «законы Пермского края должны соответствовать
Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, Уставу Пермского края».
1
2
Карбонье Ж. Указ. соч. С. 335.
Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. С. 349–350.
148
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3. Научный характер законодательной практики заключается
в правильном и адекватном отражении в правотворческих решениях реальной действительности и перспектив развития конкретного общества (региона, предприятия и т.п.), в обеспечении полноты, системности и непротиворечивости законодательства,
широком привлечении научных учреждений и отдельных ученых
(юристов, социологов, экономистов и т.п.) на всех стадиях законодательного процесса.
4. Суть принципа гласности выражается, с одной стороны, в
том, что законотворчество всех компетентных органов должно
быть открытым и доступным для граждан, с другой – все государственные учреждения и должностные лица в соответствии с
законом обязаны предоставлять гражданам (их коллективам и организациям) по требованию последних полную и достоверную
информацию о своей деятельности, за исключением данных, выдача которых запрещена законом (ст. 24 Конституции РФ). Наконец, опубликование законов и других нормативных правовых актов, касающихся в первую очередь прав, свобод и обязанностей
человека и гражданина, является обязательным условием их применения (см. ст. 49-55 закона Ярославской области от 7 марта
2001 г. №16-З).
5. Требование профессионализма адресуется не только
субъектам, но и всем участникам региональной законотворческой
практики. От степени его воплощения, как мы уже отмечали ранее, зависит качество и эффективность принимаемых актов.
Нельзя забывать того, что экономические, политические, социальные, юридические, нравственные и иные последствия несвоевременно принятых либо противоречивых и непродуманных законов могут быть весьма существенными как для отдельных
граждан (их коллективов и организаций) и регионов, так и страны
в целом.
Некоторые зарубежные авторы (Ж. Бурдон, Ж. Карбонье и
др.) в качестве самостоятельного рассматривают принцип деловитости. Вряд ли это верно. Дело в том, что высокая профессиональная активность и деловитость в прикладной социологии и
психологии анализируются в качестве важнейших частей (сторон,
элементов) профессионализма в целом.
149
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
6. Гуманистическое начало должно пронизывать все типы,
виды и подвиды законотворческой практики субъектов РФ. Любопытно, что в своих конституциях, уставах и иных основных законах они в той или иной форме закрепили приоритет общечеловеческих ценностей (см., например, Конституцию Республики
Дагестан, Устав Санкт-Петербурга).
Анализ материалов юридической практики и фактического
положения дел в сфере соблюдения прав человека в субъектах
Федерации и России в целом показывает, что провозглашенные
идеалы далеко не всегда воплощаются в реальную действительность. Человек, его честь, права, свободы и даже жизнь ни юридически, ни фактически не стали еще высшей ценностью на общероссийском и региональном уровнях, предметом главного
внимания, основой деятельности правотворческих и иных компетентных органов, в т.ч. и субъектов РФ.
7. О необходимости планирования правотворческой деятельности, развития и совершенствования законодательства писали многие отечественные и зарубежные авторы (И.С. Самощенко, А.С. Пиголкин, С. Завадский, И. Сабо, А. Нашиц,
И.В. Погодина и др.). Основные требования указанного принципа
были сформулированы вначале юридической наукой, а затем уже
нашли воплощение в законодательстве и правотворческой практике субъектов РФ. Указанный принцип закреплен, например, в
ст. 22–24 закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г.
№8-З, главе 4 закона Краснодарского края от 6 июня 1995 г.
№7-КЗ (см. подробнее параграф 4.3.2 настоящей работы).
8. Суть принципа федерализма заключается в том, что субъекты законотворческой деятельности должны учитывать то, что,
во-первых, государственный суверенитет любой федерации является единым и неделимым; во-вторых, федеральные законы имеют верховенство на всей территории федерации; в-третьих, законы и иные акты, принимаемые субъектами правотворческой
практики, не должны противоречить федеративной конституции;
в-четвертых, все субъекты федерации юридически равны между
собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти; в-пятых, должны быть установлены надежные, фактические, организационные, юридические и иные гаран150
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тии для осуществления законотворческой деятельности всеми
субъектами РФ1.
9. В п. 1 и 4 ст. 5 Конституции РФ указывается, что субъекты федерации равноправны. Эта формулировка не совсем правильная. Здесь следовало употребить более точный термин – «равенство». Равенство предполагает равные права и обязанности,
равноправие – только равенство в правах. Разница, как видим,
существенная.
Юридическое равенство составляет важнейшую сторону
принципа федерализма. Однако оно (равенство) понимается нередко гораздо шире и составляет относительно самостоятельное
начало любой юридической практики. Кроме уже отмеченных
аспектов, указанный принцип включает равенство граждан и их
объединений перед законом (ст. 13 и 18 Конституции РФ). Государство также гарантирует равенство прав и свобод человека и
гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка,
происхождения, имущественного и должностного положения,
места жительства, отношения к религии, убеждения, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Естественно, что отмеченные требования должны учитывать все органы и должностные лица при подготовке и издании
законов, а также иных нормативных актов в субъектах РФ.
10. Принцип целесообразности пронизывает законотворческую деятельность – от выявления потребности (необходимости)
урегулирования общественных отношений до принятия и обнародования законов. Правотворческие решения (основные и вспомогательные, промежуточные и окончательные) должны быть разумными, практически полезными, соответствовать поставленной
цели преобразования той или иной сферы общественной жизни.
Этот принцип предполагает также «ликвидацию» в субъектах РФ
тех или иных актов, которые, по сути, дублируют федеральное
законодательство либо не соответствуют ему.
1
См. также: Сенякин И.Н. Конкретизация как форма проявления принципа федерализма российского законодательства // Конкретизация законодательства как техникоюридический прием нормотворческой, интерпретационной, правоприменительной
практики: Материалы Международного симпозиума / Под ред. В.М. Баранова.
Н. Новгород, 2008. С. 162–172.
151
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В настоящее время в отдельных регионах без должного осмысления переносится правотворческий опыт (некоторые институты права, нормативные акты и т.п.) иных субъектов Федерации.
В таких ситуациях необходимо помнить о том, что даже в тех
случаях, когда уже имеется принципиальное решение какой-то
проблемы в том или ином субъекте РФ, в рамках этого решения
возможны разные варианты. Региональный законодатель должен
обстоятельно подумать также о том, «следует ли вообще в данном случае принимать решения, не целесообразнее ли оставить
данную проблему без законодательной регламентации»1.
11. Объективно назревшие потребности общественного развития, необходимость изменения той или иной сферы правового
регулирования требуют своевременного и оперативного издания
законов субъектами РФ по предметам их ведения. Так, во многих
регионах не приняты законы о юридическом толковании законов
и иных правовых актов, что оказывает негативное влияние на
практику их реализации.
12. Принцип оперативности не должен противоречить стабильности законотворчества. Отсутствие определенной устойчивости, стабильности в отдельных субъектах Федерации (Дагестан, Чечня, Ингушетия и др.) лишает качества и эффективности
действующее законодательство в этих республиках, отрицательно
влияет на развитие экономики и иных сфер жизнедеятельности.
13. Принцип непрерывности означает, что процесс обновления действующего законодательства должен идти постоянно, отражать динамизм реальной жизни. Должна сохраняться преемственность
законотворческой
практики
субъектов
РФ.
Ненормальным в этом плане следует признать положение, когда
вновь избранный законодательный орган начинает активно заниматься правотворческой деятельностью лишь через 2-3 месяца
после его избрания, «выбрасывая в отходы» сотни проектов законов и иных нормативных правовых актов разной степени готовности. Поэтому весьма разумно поступил федеральный законодатель, когда дополнил ст. 9 Федерального закона №184-ФЗ
пунктом 2.1, согласно которому «высшее должностное лицо
субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа го1
Карбонье Ж. Указ. соч. С. 332.
152
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
сударственной власти субъекта федерации) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта РФ
в случае, если вступившим в силу решением соответствующего
суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти
субъекта федерации в течение трех месяцев подряд не проводил
заседание»1.
14. Поскольку законотворчество мы относим к определенной разновидности производства, то фундаментальным ее началом (как и любого производства) необходимо признать принцип
экономичности. Экономия должна быть во всем: в материальных
(финансовых, людских и т.п.) ресурсах, средствах законодательной техники и тактических приемах, сроках планирования и прогнозирования, разработки и согласования, обсуждения, принятия
и обнародования законов.
Мы рассмотрели лишь несколько общих принципов, которые должны составлять фундамент законотворческой практики в
любом субъекте РФ. Существуют и другие основополагающие
начала (общепризнанные, межотраслевые, отраслевые и т.п.), которым должен соответствовать тот или иной тип, вид и подвид
законотворчества.
4.3.2. Проблемы прогнозирования и планирования
законотворческой деятельности субъектов РФ
В общесоциальном смысле прогнозирование определяется
как «обоснованное определение развития дальнейшей внутриполитической, геополитической, социально-экономической и правовой обстановки, а также вероятностного исхода ключевых событий, влияющих на развитие права, государства и общества»2.
Прогнозирование законодательной практики субъекта
РФ можно определить как результат систематического на1
См.: Федеральный закон от 18 июня 2007 г. № 101-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований» // Российская газета. 2007. 22 июня.
2
Голощапов А.М. Указ. дис. С. 75–76.
153
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
учного исследования возможного ее состояния в будущем при
различных вариантах изменения внутренней и внешней среды
жизнедеятельности региона (области и т.п.).
Во многих субъектах Федерации вопросы прогнозирования
законотворчества закреплены в законах и регламентах деятельности их представительных органов. Так, в главе 3 закона Краснодарского края от 6 июня 1995 г. №7-КЗ говорится: «прогнозирование в правотворчестве края есть основанная на применении
специальных научных методов и средств деятельность по получению прогностической информации об основных тенденциях и
направлениях дальнейшего развития законодательства края и будущем его состоянии» (ст. 11). Объектами прогнозирования и
прогнозных оценок в правотворчестве края являются: а) развитие
законодательства края в целом, общие закономерности его развития; б) тенденции развития отдельных блоков (отраслей) законодательства края; в) тенденции развития отдельных правовых институтов; г) тенденции и перспективы действия отдельных
нормативных правовых актов края или отдельных правовых норм
края (ст. 12).
К характерным чертам прогнозирования следует отнести вероятностный, оценочный характер прогноза, альтернативность
путей его реализации, исчислимость значений прогноза определенным интервалом1. С точки зрения субъектной составляющей
прогноз формулируется научно-исследовательскими организациями, отдельными учеными, специалистами, что обусловливает
его диспозитивность2. Кроме того, прогнозирование в рамках законотворчества субъектов РФ предшествует составлению плана и
используется компетентными органами как одно из средств его
обоснования.
«Планирование законодательной деятельности, – пишет
А.В. Старовойтов, – можно определить как деятельность
уполномоченных органов парламента (палат парламента),
обеспечивающую достижение долгосрочных целей и приори1
См.: Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование.
М., 1993. С. 8–10.
2
См. подробнее: Закоморный И.В. Отдельные теоретические и практические аспекты юридического прогнозирования // Представительная власть – XXI век: законодательно, комментарии, проблемы. 2004. № 6.
154
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тетов развития законодательства и связанную с установлением порядка и очередности рассмотрения законопроектов и
принятия законов»1. К существенным признакам планирования
следует отнести: поэтапность формирования и последовательность выполнения плана, точность количественных и качественных показателей запланированной деятельности, ориентацию на
цель. Право составления плана принадлежит властному субъекту,
в силу чего план приобретает императивность, что, однако, не
препятствует его изменению в установленном процедурном порядке.
В ст. 22 «Планирование законотворческой деятельности»
закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. №8-З отмечается, что разработка проектов нормативных правовых актов
области осуществляется, как правило, на плановой основе с учетом результатов прогнозирования в законотворческом процессе.
Подготовка и принятие законов и нормативных актов Законодательного Собрания области предусматривается в примерной программе его законопроектной работы, которая формируется на основании предложений депутатов Законодательного Собрания, его
комитетов, губернатора, других заинтересованных органов и учреждений области. В ней указываются наименования и формы
нормативных актов, органы и должностные лица, ответственные
за разработку их проектов, сроки подготовки, а также учитываются программы и планы федеральных органов законодательной
и исполнительной власти.
В рамках целевых комплексных программ выделяются разделы о подготовке и принятии соответствующих нормативных
актов. Планирование законотворческой деятельности не исключает возможности подготовки проектов законов и иных актов, не
содержащихся в утвержденной примерной программе законопроектной работы Законодательного Собрания области.
В отличие от плана, ориентированного на результат, программа концентрируется на самой законодательной деятельности
субъектов РФ, средствах, способах и методах ее осуществления.
1
Старовойтов А.В. Перспективы совершенствования планирования законодательной деятельности в Государственной Думе Федерального Собрания Российской
Федерации // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2005. Вып. 1. С. 5.
155
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В программе допустимо изложение проблемной ситуации, ее
описание, а также включение графиков осуществления запланированных работ. «Программа должна, с одной стороны, исходить
из анализа действующего законодательства, адекватно отражать
экономическое, социальное и политическое состояние общества,
а с другой – основываться на научных прогнозах развития государственной и общественной жизни и в этом отношении определенным образом ориентировать законодателя»1, – пишут
Т.Н. Рахманина и Ю.Г. Арзамасов. В ней допустимо выделять
приоритетные законопроекты, связанные с острой социальной
потребностью, и законопроекты, которые следует принимать в
дальнейшем.
Графики, отражающие детальное хронологическое распределение процесса, и расписания, описывающие его цикличность,
могут составлять самостоятельные эпизоды плановой деятельности.
От программы следует отличать концепцию, т.е. «последовательно развиваемую, взаимосвязанную цепь рассуждений, которые подкреплены теоретическими аргументами и доказательствами, взятыми из реальной жизни, и конечная цель которых –
объяснить природу обсуждаемого феномена и предложить отвечающие общественным потребностям оптимальные их решения»2. Концепция характеризуется как способ понимания и трактовки явления, идеальный замысел, теоретическое построение,
включающее анализ ситуации и выводы. К отличительным признакам концепции также следует отнести ее научность3.
Важнейшим элементом стратегии является «целеполагание»4,
которое объединяет единым замыслом планирование и прогнозирование законодательной деятельности субъектов РФ. Прогноз развития законодательства не должен становиться самоцелью, он
должен реально оценивать вероятность решения текущих проблем
и предупреждать о возможных положительных и отрицательных
1
Нормография: теория и методология нормотворчества … С. 170.
Воеводин Л.Д. Юридическая техника в конституционном праве // Вестник МГУ.
Серия 11: Право.1997. С. 18.
3
См.: Баранов В.М. Концепция законопроекта: понятие, элементы, виды, проблемы реализации // Законотворческая техника современной России. Т. 1. С. 102.
4
См. подробнее: Бачило И.Л. О методологии и юридической технике законотворчества // Государство и право. 2006. № 6. С. 15.
2
156
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
изменениях в прогнозируемой сфере. Цель представляется в виде
идеальной модели состояния, которого необходимо достигнуть в
ходе развития, а следовательно, первостепенное значение должно
уделяться содержанию цели, формальная же (организационная) ее
сторона должна выражаться в плане и конкретизироваться в соответствующей программе либо концепции.
Рассуждая о стратегии, нельзя не упомянуть о мониторинге
законодательства и реализации законов1. Органы государственной власти г. Москвы определяют «мониторинг права, как постоянный комплексный анализ правового пространства города Москвы, представляющий собой системное наблюдение за
реализацией законодательства (конкретного закона) с целью
оценки его эффективности и последующей оптимизации»2.
Ю.А. Тихомиров полагает, что «мониторинг права – механизм
постоянного наблюдения, анализа, оценки развития права и корректирующего воздействия на правовую сферу»3.
В целом такое понимание представляется верным, однако
следует согласиться с замечанием отдельных авторов о недостаточной обоснованности включения корректирующих действий в
содержание мониторинга4.
Ю.Г. Арзамасов и Я.Е. Наконечный предлагают под мониторингом нормативных правовых актов понимать научно и методически обоснованную систему комплексной оценки содержания и
формы нормативных актов, осуществляемую на плановой основе
посредством получения различных видов информации, наблюдения,
анализа, контроля и прогноза, выполняемых с целью создания качественной и эффективной системы нормативных правовых актов5.
При этом, пишет И.Л. Бачило, – «индикаторы оценки эффектив1
См. подробнее: Чиркин В.Е. Контрольная власть. М., 2008. С. 138–144; Проблемы правового мониторинга: Сб. ст. / Отв. ред. Д.Ю. Шапсугов. Ростов н/Д, 2006; Техника правотворчества. Природа, основные приемы, значение: ретросп. библиогр. указатель / Авт.-сост. В.М. Баранов. М, 2010. С. 148–150.
2
См.: Постановление Правительства Москвы от 19 апреля 2005 г. №238-ПП «О
совершенствовании законотворческой деятельности органов исполнительной власти
города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. № 27.
3
Еремина О.Ю. О правовом мониторинге // Журнал российского права. 2006. №3.
С. 157.
4
См.: Еремина О.Ю. Указ. соч. С. 159.
5
См.: Арзамасов Ю.Г. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология /
Ю.Г. Арзамасов, Я.Е. Наконечный. М., 2009. С. 23.
157
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ности законов … еще предстоит выработать. И это одна из задач
правового мониторинга»1.
Мониторинг позволяет контролировать степень выполнения
планов, а также является важнейшим средством проверки достоверности результатов прогноза, поскольку предоставляет новые
данные, которые детальнее описывают динамику изменения состояния прогнозируемого объекта2.
Формулирование стратегии, а тем более ее реализация, требует вовлечения в процесс множества органов и должностных
лиц. При этом простого, механического сложения их проектов и
инициатив явно не достаточно, требуется сложная координация
деятельности, позволяющая оптимально распределить имеющиеся силы и средства, устранить дублирование действий, заранее
определить возможные проблемные точки.
Безусловно, данные исследования необходимы, но отнюдь
не достаточны для построения адекватной стратегии развития
российского законодательства. В последнее десятилетие многие
авторы говорили о необходимости усилить работу по планированию и прогнозированию законотворчества, о тех расходах, которые вынуждены нести федеральные и региональные органы в качестве платы за плохую координацию работы своих служб.
Однако, как говорится, «воз и ныне там».
Трудно согласиться с позицией Т.Н. Рахманиной и Ю.Г. Арзамасова, которые утверждают, что «планирование как принцип
эффективной законоподготовительной работы достаточно успешно реализуется и в правотворческой практике субъектов Российской Федерации»3. Существующее планирование деятельности по большому счету является номинальным, а
прогнозирование чаще всего вообще отсутствует4. Причиной
этому в немалой степени является авральность в подготовке и
принятии законов, принятие их в режиме «мозгового штурма»,
несогласованность некоторых концептуальных положений закона
1
Бачило И.Л. Указ. соч. С. 14.
См. подробнее: Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве (проблемы теории и практики): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Владимир, 2008.
3
Нормография: теория и методология нормотворчества … С. 169.
4
См. также: Канчукоева А.В. Планирование как условие эффективности подготовки и принятия нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2006. № 8. C. 14.
2
158
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
и взаимосвязанных законов, чрезмерная зависимость выбора темы закона от текущего момента и т.д. Такое «скоростное» законотворчество не позволяет глубоко осмыслить проблему, провести весь цикл необходимых правовых экспертиз, проработать
закон с участием ученых и специалистов, что самым отрицательным образом сказывается на качестве законодательства1.
Анализ законодательной практики субъектов РФ показывает, что в регионах складывается в этом аспекте удручающая ситуация, которую отчасти можно объяснить низкой предсказуемостью работы федерального и регионального законодателей2.
Например, проведенное нами исследование практики планирования законодательной деятельности Ярославской областной Думы
показывает, что в среднем только один из пяти законов принимается по заранее утвержденному плану законодательных работ,
четверть законов – с переносом первоначального срока их рассмотрения, а более половины законов были приняты вне плана
(см. рис. 1, 2).
80
70
проценты
60
50
40
30
20
10
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Плановые законы
Принятые с переносом
Внеплановые
Рис. 1
1
См.: Нормография: теория и методология нормотворчества … С. 169, 183.
См. также: Сосенков Ф.С. К вопросу о причинах несоответствия региональных
нормативных правовых актов федеральному законодательству // Правотворческий и
правоприменительные процессы: теория, практика, проблемы: Сб. ст. / Под ред. Т.К.
Зарубицкой. Н.Новгород, 2008. С. 211–217; Маликов М.Ф. Механизм согласования федерального и регионального законодательства. Комплексное научно-правовое исследование. Уфа. 2008. Ч. 1.
2
159
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
60
50
проценты
40
30
20
10
0
1-й созыв
2-й созыв
3-й созыв
4-й созыв
Государственной Думы Ярославской области
Плановые законы
Принятые с переносом
Внеплановые
Рис. 2
Из указанных графиков видна динамика, отражающая негативные тенденции в планировании законодательной деятельности
Государственной Думы области, которые ничуть не улучшаются
с изменениями ее состава. Не лишним будет также отметить, что
лишь 8 из 19 постановлений, утверждающих планы законодательных работ, были приняты до начала планируемого периода.
Не менее интересной представляется практика добавления,
снятия и переноса законопроектов в плане, при которой до четверти изменений происходит по факту, а пятая часть оформляется «задним числом». К слову, в последние несколько лет (например, 2005, 2006, 2007 и 2008 гг.) региональные законодатели
вообще не обременяли себя заботами по корректировке планов.
Приведенные факты наглядно свидетельствуют о том, что
планирование законодательной деятельности на региональном
уровне связано со значительными трудностями. Более или менее
успешной можно признать лишь работу по текущему планированию, т.е. планированию повестки дня очередного заседания законодательного органа. Краткосрочные планы (сроком до года) претерпевают постоянные изменения. Среднесрочного (от 2 до
4 лет), долгосрочного (свыше 5 лет), а тем более стратегического
планирования законодательства на сегодняшний день в субъектах
РФ не существует.
160
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Корень данной проблемы многие авторы склонны видеть в
отсутствии своевременных среднесрочных и долгосрочных программ и концепций социально-экономического развития России в
целом либо развития конкретного региона1. Между тем на федеральном уровне в настоящее время реализуется Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до
2020 года2, аналогичные программы приняты и в большинстве
субъектов РФ.
На наш взгляд, проблема кроется в чрезмерно узком подходе к пониманию законодательной стратегии, связыванию ее исключительно с вопросами правового обслуживания социальноэкономических и политических изменений в обществе3. При таком подходе формирование законодательной стратегии будет непременно отставать от потребностей общества и государства,
конкретных субъектов РФ.
В литературе высказываются мнения о возможной «рецепции» (точнее – аккультурации) зарубежной практики планирования законодательной работы. В частности, предлагается использовать опыт Великобритании и Германии, где программа
законопроектных работ основывается на программе партии,
одержавшей победу на выборах. Альтернативой также может
служить план законодательных работ Швейцарии, который фор-
1
См., например: Евдокимов В. От подготовки законов к их эффективной реализации // Российская юстиция. 2002. № 9; Тихомиров Ю.А. Правовое обеспечение экономики – территориальный аспект // Законодательство и экономика. 2002. № 10; Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал
российского права. 2005. № 12; Канчукоева А.В. Указ. соч. С. 14, 16.
2
Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 № 1662-р «О Концепции
долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период
до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. 24.11.2008. № 47. Ст. 5489.
3
См., например: О приоритетных направлениях законотворческой деятельности
Законодательного Собрания Нижегородской области // Информационно-аналитический
Вестник Законодательного Собрания Нижегородской области. 2008. № 13. С. 43; Пляхимович И.И. Перспективное планирование нормотворчества в Беларуси // Закон: стабильность и динамика (Материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов, Москва, 1–3 июня 2006 г.) / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2007.
С. 162, 164; Сосенков Ф.С. К вопросу о роли регионального правотворчества в реализации приоритетных национальных проектов // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2007. № 2. С. 33–35; Собянин С.С. Тенденции развития законодательства
субъектов Российской Федерации в социально-экономической сфере // Журнал российского права. 2007. № 1.
161
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
мулируется на компромиссной основе и принимается на весь четырехлетний срок работы парламента1.
Представляется, что внедрение подобного планирования как
на уровне федерации, так и на уровне ее субъектов позволило бы
в среднесрочной перспективе значительно упорядочить законодательную деятельность2.
Мы полагаем, что законодательная стратегия может быть
выражена в двух подходах. Первый предполагает развитие стратегии как системы методик реализации в законодательстве политической воли. Следует признать, что законодательство должно
опираться на реально складывающиеся в обществе отношения и
легитимировать волю государства. Однако трансформация воли в
закон должна происходить по универсальным правилам, выработанным юридической наукой. При наличии подобных стратегических правил построение законодательства становится предсказуемым, системным и не противоречивым процессом,
позволяющим с высокой оперативностью реализовывать те направления развития, которые политическое руководство считает
приоритетными. Другими словами, законодательная работа по
правовому оформлению (например, национальных проектов на
федеральном и региональном уровнях) будет унифицирована и не
станет зависеть от предметной специфики деятельности, обозначенной в качестве приоритетной.
При практической реализации данного подхода необходимо,
на наш взгляд, последовательно ответить на следующие вопросы:
1) Какое законодательство по данной проблеме действует в
настоящий момент?
2) Почему имеющееся законодательное регулирование не
достигает намеченных целей (в т.ч. выявление пробелов и коллизий)?
3) Какими мерами можно достичь желаемых результатов
при сохранении действующего законодательства, используя его
«внутренние резервы»?
1
Cм.: Старовойтов А.В. Планирование законоподготовительной и законодательной деятельности: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 75, 94, 103, 125; Косачев К.
Думский хаос мешает реформам // Российская Федерация сегодня. 2002. № 11.
2
См.: Хаванский Н. Нужен закон о нормативных актах // Российская юстиция.
1996. № 6. С. 27.
162
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
4) Какие нормы действующего законодательства необходимо отменить?
5) Какими нормами следует дополнить действующее законодательство?
Уже на стадии планирования законопроектных работ следует определить меры, направленные на обеспечение действия закона1. В идеале закон должен уже в самом себе предусматривать
четкий механизм реализации устанавливаемых в нем норм. В
ином случае необходима параллельная работа по созданию подзаконных нормативных правовых актов, которые бы претворили
нормы закона в жизнь. «В противном случае, – отмечают
Т.Н. Рахманина и Ю.Г. Арзамасов, – нормы основного закона,
требующие конкретизации и развития, могут «повиснуть в воздухе», остаться долгое время бездействующими»2. Такой комплексный, «пакетный» подход позволяет уже на стадии создания закона предвидеть и оценить намечаемое правовое регулирование,
избежать пробелов, ошибок и погрешностей.
Второй подход направлен на раскрытие непосредственной
сущности стратегии развития законодательства и предусматривает оценку стратегии законотворчества в системе противостоящих
признаков: а) укрупнение законодательства (его систематизация) – специализация; б) упрощение – усложнение законодательства; в) его модернизация – консервация; г) установление в конкретной сфере жизнедеятельности приоритета текущего либо
перспективного законодательного регулирования общественных
отношений; д) повышение абстрактности либо казуистичности
законодательства; е) приоритет императивных (требований, запретов) или диспозитивных (дозволений, правомочий) методов
правового регулирования; ж) увеличение или сокращение отсылочных статей (пунктов и т.п.) в законодательстве; з) унификация
или специализация терминологии; и) выбор оптимальных способов имплементации международно-правовых норм в систему национального права; к) типизация или специализация федерального законодательства для субъектов Федерации; и т.д.
Принятие стратегии развития законодательства на федеральном уровне позволило бы придать законодательной деятель1
2
См.: Канчукоева А.В. Указ. соч. С. 16.
Нормография: теория и методология нормотворчества … С. 192.
163
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ности в регионах действительно целенаправленный характер. На
сегодняшний день приходится констатировать, что работы, проводившиеся в данном направлении, не достигли сколько-нибудь
значимых успехов. В частности, не получила нормативного закрепления концепция развития российского законодательства,
сформулированная учеными Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ1. В строго научном смысле это была скорее концепция развития законотворчества, выделяющая проблемные зоны законодательного процесса и
предлагающая стратегические направления его совершенствования. Ее реализация позволила бы задать единый вектор развития
всей российской законодательной практики.
Другие рекомендации ученых о необходимости прогнозирования и планирования законодательной деятельности также остаются без внимания практических работников2. Только в 9 субъектах РФ приняты нормы (в пределах 2-3 статей), касающиеся
прогнозирования и планирования законодательных работ3, еще
33 субъекта пытаются организовать планирование своей законодательной деятельности. Закономерным итогом такой организации является необходимость беспрестанного изменения законов,
принятых в спешке, подчас без увязки с действующим федеральным и региональным законодательством, бюджетами и т.д.
Проведенное нами исследование законодательства Ярославской области показало, что в планах законотворчества «основные
законы» (иногда их именуют «полнотекстовыми») и вносящие
изменения в действующие акты представлены примерно в соотношении 60 к 40%. В то же время уже принятые законы характе1
См.: Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения
единого правового пространства в России // Журнал российского права. 2002. № 6.
С. 17–31; Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой,
Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М, 2004.
2
См., например: Общая концепция развития российского законодательства //
Журнал российского права. 1999. № 1. С. 13–30; Тихомиров Ю.А., Рахманина Т.Н., Хабибуллин А.Г. Закон о нормативных правовых актах – актуальная повестка дня // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 90; Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых
актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. № 5.
С. 12–15; Хабибуллин А.Г. Теоретико-методологические проблемы законотворчества в
условиях глобализации // Журнал российского права. 2006. № 9. С. 43 и пр.
3
См. соответствующие законы Республики Алтай, Бурятии, Краснодарского края,
Кемеровской, Сахалинской, Нижегородской, Новосибирской, Томской и Тюменской
областей.
164
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ризуются обратным соотношением. Таким образом, до двух третей принимаемых законов, как на региональном, так и на федеральном уровне – это законы о внесении изменений, т.е. фактически большая часть времени законодателя уходит на работу по
снятию «рекламации» на собственную продукцию1.
Построение стратегии развития законодательства требует,
прежде всего, ясного представления о текущем его состоянии.
Это является первым шагом на пути прогнозирования, а затем и
планирования законодательной деятельности2. Только тогда, когда на смену аморфным заявлениям о низком качестве законов
придут фактические, конкретные данные о текущих проблемах
каждого отдельно взятого закона, только тогда можно будет планировать деятельность по совершенствованию всего массива законодательства. Без таких данных законодатель слеп и обречен
вечно латать правовые «дыры».
Закономерно возникает вопрос – откуда можно получить
столь необходимую информацию? В ближайшей перспективе таким источником должна стать судебная практика3 и наука4. Обобщение практики и ее выражение в виде посланий законодательным органам позволит в значительной степени сократить число
коллизий и пробелов. В отдаленной же перспективе следует исходить из того, что отдельному человеку не под силу проанализировать и сопоставить все существующее законодательство, поэтому решение данной задачи следует осуществлять через
автоматизацию «процессов подготовки, принятия, хранения, систематизации и распространения правовой информации»5. Создание подобной системы по-настоящему сложная задача, но ее решение станет величайшей вехой в культуре законотворчества.
1
См.: Бачило И.Л. Указ. соч. С. 14.
См.: Голощапов А.М. Указ. соч. С. 76.
3
См., например: Шумаков А.И. Роль судебной практики в повышении качества
законотворческого процесса // Гражданин и право. 2006. № 9; Бондарь Н.С. Конституционное правосудие как фактор модернизации российской государственности // Журнал российского права. 2005. № 11.
4
См., например: Егорова Н.Е., Иванюк О.А., Потапенко В.С. Проблемы противоречий в законодательстве и пути их решения // Журнал российского права. 2006. №11;
Бочарникова М.А. Противоречия в трудовом законодательстве Российской Федерации и
субъектов РФ // Журнал российского права. 2004. № 4.
5
Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь // URL:
http://www.sovrep.gov.by/index. php/.312.688... 0.0.0.html
2
165
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 5. Качество и эффективность законов
субъектов РФ
5.1. Показатели качества законов
Ни для кого не секрет, что качество российских законов оставляет желать лучшего1. О проблемах качества отечественного
законодательства в унисон говорят представители судебной и исполнительной ветвей власти, да и сами законодатели понимают
остроту проблемы2. «Примеров низкого качества некоторых наших законов вам не нужно приводить – вы их все прекрасно знаете, – говорит председатель Высшего арбитражного суда РФ
А.А. Иванов, – мы встречаемся с ними буквально каждый день –
на каждом заседании Президиума при рассмотрении того или
иного дела, усматривая явные противоречия в статьях как разных
законов, так и в одном нормативном акте»3.
Закон является средством регулирования наиболее значимых общественных отношений и находится на вершине иерархической лестницы источников права. Подзаконные нормативные
акты должны соответствовать закону и не противоречить ему,
1
См.: Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 76–
86; Херсонцев А.И. Дефекты правотворчества и качество законодательных актов // Российский юридический журнал. 2007. № 1. С. 89–95.
2
См., например: Надев Р. Законотворческие ошибки // Российская юстиция. 2001.
№5. С. 20. См. также: Баранов В.М., Сырых В.М. Законотворческие ошибки: понятие и
типология // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 т. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001.
Т. 1. С. 384–395; Худойкина Т.В. Указ. соч. С. 422–436; Карташов В.Н. Ошибочная
юридическая деятельность (некоторые аспекты понимания) // Научные труды Российской академии юридических наук. М., 2002. Вып. 2. Т.1. С. 91–96; Лисюткин А.Б. Истина и заблуждение: гносеологический аспект исследования проблемы ошибок в юриспруденции // Правоведение. 2001. № 4. С. 22–29; Пробелы в законодательстве и пути их
преодоления: Сб. науч. ст. по итогам Международной научно-практической конференции 14–15 сентября 2007 г. / Под ред. В.И. Каныгина, С.В. Изосимова, А.Ю. Чупровой.
Н.Новгород, 2008; Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: материалы Международного научнопрактического круглого стола (29–30 мая 2008 г.) / под ред. В.М. Баранова, И.М. Мацкевича. М., 2009 и др.
3
Иванов А.А. Качество законов и деятельность арбитражных судов // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 3.
166
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
следовательно, снижение качества закона неизбежно влечет провал правового регулирования на уровне подзаконных нормативных актов, поскольку последние не в силах нивелировать все
промахи, допущенные законодателем. В подавляющем большинстве случаев ошибки подзаконного нормотворчества спровоцированы огрехами законодателя, чьи документы выступают в качестве примеров для нижестоящих органов.
Характеризуя показатели качества принимаемых законов,
необходимо ответить на вопрос, а что же понимается под качеством закона?
Энциклопедический словарь определяет качество продукции как совокупность свойств и меру полезности продукции,
обусловливающую ее способность удовлетворять определенные
общественные и личные потребности1.
В философском понимании качество представляется как
«система важнейших, необходимых свойств предмета»2 и определяется как «внешняя и внутренняя определенность, система характерных черт предметов, теряя которую предметы перестают
быть тем, что они есть»3.
В юридической литературе можно выделить несколько позиций в определении качества закона, хотя единого понимания
этого явления пока не сформировано. Например, Е.В. Сырых, используя основы философского понимания качества закона, связывает его с «совокупностью необходимых признаков, свойств,
присущих ему как эффективно действующему регулятору общественных отношений»4. В.М. Баранов и И.Н. Сенякин трактуют
качество как «основной показатель эффективности законодательства, характеризующий степень его возможности достичь желаемых изменений в социально-экономической сфере, полезной отдачи в решении насущных проблем».5 В.М. Сырых утверждает,
что «качественное совершенство закона означает, что закрепленные им нормы права обладают свойствами нормативности и об1
См.: Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. М., 1989.
С. 567.
2
Алексеев П.В., Панин А.В. Философия: Учебник. М., 2010. С. 550.
Там же.
4
Сырых Е.В. Технико-юридические критерии качества закона // Проблемы юридической техники: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000. С. 162.
5
Баранов В.М., Сенякин И.Н. Указ. соч. С. 309.
3
167
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
щеобязательности, не содержат пробелов и противоречий»1.
В.М. Баранов в соавторстве с В.М. Сырых, рассматривая проблему качества закона с иной позиции, приходит к выводу, что «качественно подготовленный закон – это акт, безупречный не только по содержанию, но и форме, т.е. способу изложения
нормативных предписаний в тексте закона»2. С.В. Поленина под
качеством закона понимает его «соответствие общественным потребностям и реальное регулирование общественных отношений
в соответствии с поставленными при издании закона целями»3.
В.Ф. Прозоров определяет «качество законодательства» как потенциальную «возможность выраженного в нем правового регулирования достичь желательных изменений в социальной сфере»4. Н.А. Власенко в качестве стандартов качества нормативного
правового текста выделяет: отсутствие экспрессивности текста,
его связанность и последовательность, точность и ясность, простоту изложения, лаконичность и компактность, императивность
языкового предписания, композиционность (графичность) построения текста, языковую стандартизированность5. Анализируя
перечисленные определения, можно прийти к заключению, что
качество закона связывается, во-первых, с его эффективностью,
во-вторых, с наличием в законе необходимо присущих ему признаков и свойств.
Разумеется, представленные позиции никоим образом не
противоречат, а скорее дополняют друг друга, описывая категорию качества с различных ракурсов. На наш взгляд, приемлемым
является следующее определение: качество закона – это совокупность необходимых свойств, присущих ему как регулятору
1
Сырых В.М. Предмет и система законодательной техники как прикладной науки
и учебной дисциплины // Законотворческая техника современной России: состояние,
проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 т. / Под ред. В.М. Баранова.
Н. Новгород, 2001. Т. 1. С. 11.
2
Баранов В.М., Сырых В.М. Указ. соч. С. 386.
3
Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993.
С. 37.
4
Прозоров В.Ф. Качество и эффективность хозяйственного законодательства в
условиях рынка. М., 1991. С. 77.
5
См.: Юридическая техника: Учебное пособие по подготовке законопроектов и
иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / Ин-т законодательства и сравн. правоведения при Правительстве Рос. Федерации; Под ред. член-корр.
Т.Я. Хабриевой, проф. Н.А. Власенко. М., 2009. С. 46–52.
168
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
общественных отношений, содержащему нормативноправовые предписания, позволяющие достичь оптимальных
позитивных результатов в различных сферах жизнедеятельности общества.
Устанавливая показатели качества принимаемых законов,
мы неизбежно приходим к критериям оценки. В литературе на
этот счет существуют различные точки зрения.
В.С. Нерсесянц с позиции эффективности выделил две
группы критериев оценки качества закона:
1) результат соотнесения закона с принципами справедливости, представлениями людей об идеальном праве;
2) эффективность как определенное свойство закона и его
отдельных норм с точки зрения достижения целей законодателя1.
С.В. Поленина находит три главных критерия качества закона:
1) социальный, включающий в себя два момента – степень
адекватности отражения в законе происходящих в обществе процессов и точность их проецирования на будущее;
2) политический – степень соответствия выбранных законодателем вариантов регламентации определенной области общественных отношений и общей направленности развития правовой
системы требованиям законодательной политики и задачам общественного развития на ту или иную перспективу;
3) правовой – рациональность внутренней организации закона, правовых институтов, подотраслей законодательства и его
системы в целом2.
В.Н. Карташов считает, что качественный закон должен отвечать следующим параметрам: а) адекватно отражать реальную
действительность, существующие экономические, политические,
социальные и иные условия жизнедеятельности общества и перспективы их развития; б) быть общеобязательными, стабильными, четкими, непротиворечивыми, не иметь пробелов и т.д.;
в) обеспечиваться разнообразными материальными и духовными,
поощрительными и принудительными, организационными и
иными мерами, в том числе и средствами и способами государственного воздействия, обладать юстициабельностью; г) содержать
1
2
См.: Нерсесянц В.С. Право и закон. М., 1983. С. 330–359.
См.: Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. С. 76–86.
169
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
достоверную правовую информацию; д) достаточно полно регулировать определенный тип, вид и подвид общественных отношений; е) излагаться ясно, точно, предельно кратко и доступно;
ж) базироваться на принципах законности и справедливости, свободы и ответственности, равенства и гуманизма, общественной и
личной безопасности; з) соответствовать естественно-правовым и
нравственным началам, международным стандартам, общепризнанным принципам и нормам международного права; и) способствовать социально-правовой активности, повышению правосознания и правовой культуры субъектов и минимизации
проявления юридической антикультуры в обществе; к) обладать
«общеполезностью» и ценностью, выражать волю и интересы подавляющего большинства лиц (физических, должностных, юридических и т. п.), которым они адресуются; л) носить открытый,
как правило, характер, быть официально обнародованными;
м) иметь прямое и непосредственное юридическое действие (идет
ли речь о конституционных или обычных законах либо других
нормативных правовых актах); н) быть достаточно длительными
по времени действия в отношении соответствующего круга адресатов и определенного правового пространства и пр.1.
Е.В. Сырых дифференцирует признаки качества закона на
два вида:
1) признаки, характеризующие закон как форму (источник)
права, как нормативно-правовой акт, принятый компетентными
органами государства;
2) признаки, присущие нормам права, образующим непосредственное содержание закона как регулятора общественных
отношений2.
Н.М. Мусаев выделяет два вида свойств, которыми должен
обладать качественный закон: собственно-юридические и языковые. Соглашаясь с позицией Е.В. Сырых, к собственноюридическим свойствам акта, характеризующим его как регулятор общественных отношений, он относит нормативность, общеобязательность, полноту, конкретность нормативно-правового
1
См.: Карташов В.Н. Юридическая технология или юридическая техника. Некоторые методологические аспекты исследования // Юридическая техника. 2007. №1.
С. 22.
2
См.: Сырых Е.В. Указ. соч. С. 165.
170
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
регулирования1. К критериям языкового качества закона автор
относит ясность, простоту, точность, краткость2.
Приведенная точка зрения вызывает интерес по ряду причин. Во-первых, при характеристике закона как источника права
отражаются важнейшие его технико-юридические признаки, такие как:
1) нормативность;
2) регулирование основополагающих, наиболее значимых
общественных отношений;
3) верховенство закона в иерархии источников права;
4) принятие закона только федеральными представительными органами, представительными органами субъектов РФ
либо в ходе референдума;
5) принятие закона в особом порядке, предусмотренном
Конституцией РФ и регламентами компетентных представительных органов;
6) необходимость официального опубликования;
7) стабильность и предполагаемая длительность существования регулируемых общественных отношений.
Все перечисленные признаки объективно необходимы закону. Отсутствие хотя бы одного из них резко снижает качество закона, хотя и допускает его существование. Практика, к примеру,
знает существование ряда законов, в которых не соблюден критерий нормативности3; регулирования наиболее значимых общест1
См.: Мусаев Н.М. Определение критериев качества нормативных актов // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование:
Сборник статей: В 2 Т. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001. Т. 1. С. 292.
2
См.: Там же. С. 295.
3
См., например: Федеральный закон от 28 декабря 1995 г. № 216-ФЗ «О жилищном, материальном обеспечении и медицинском обслуживании семьи С.А. Маркидонова» // Собрание законодательства РФ. 01.01.1996. № 1. Ст. 9; Федеральный закон от 20
декабря 1995 г. № 205-ФЗ «О жилищном, материальном обеспечении и медицинском
обслуживании семьи В.Н. Швецова» // Собрание законодательства РФ. 25.12.1995.
№52. Ст. 5113; Закон Архангельской области от 26 мая 1999 г. № 133-22-ОЗ «О предоставлении индивидуальной налоговой льготы ОАО «Энергомашкорпорация» // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов второго созыва. 1999. № 22; Закон
Архангельской области от 28 января 1997 г. № 16-6-ОЗ «О порядке расчетов с местными бюджетами по федеральным и областным налогам предприятий и организаций, в
состав которых входят территориально обособленные структурные подразделения, не
имеющие отдельного баланса и расчетного (текущего, корреспондентского) счета» //
Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов второго созыва. 28–
30.01.1997. № 6 и пр.
171
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
венных отношений1. Положения о применении только опубликованных законов исполняются, но могут быть нивелированы указанием на распространение действия закона на период, когда закон еще не вступил в силу2. Наконец, критерий стабильности и
длительности регулирования также может быть нарушен3. Тем не
менее, не все из приведенных примеров являются нарушениями
законодательной технологии. Поэтому вряд ли можно согласиться с выводом Е.В. Сырых о том, что каждый из названных признаков является необходимым атрибутом закона, то есть существенным необходимым свойством, без которого закон не может
существовать в качестве особой формы права, актов, обладающих
высшей юридической силой4.
Во-вторых, при оценке качества закона как регулятора общественных отношений Е.В. Сырых обобщает и раскрывает содержание трех аспектов нормы права:
1) собственно-юридический, включающий в себя такие критерии, как нормативность, общеобязательность, полнота
и конкретность правового регулирования;
2) языковой, выражающийся в простоте, ясности, краткости,
точности;
3) логический, отражающий определенность, последовательность, непротиворечивость5.
В целом, позитивно оценивая представленную систему критериев и оставляя на усмотрение автора отдельные противоречия
(например, отличие в понимании нормативности и общеобязательности закона как источника права от нормативности и обще1
См., например: Федеральный закон от 25 декабря 1999 г. № 217-ФЗ «О переносе
дней отдыха в 2000 году» // Собрание законодательства РФ. 27.12.1999. № 52. Ст. 6367;
Федеральный закон от 18 декабря 1997 г. № 152-ФЗ «О наименованиях географических
объектов» // Собрание законодательства РФ. 22.12.1997. № 51. Ст. 5718; Федеральный
закон от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» // Собрание
законодательства РФ. 27.07.1998. № 30. Ст. 3609 и пр.
2
См., например: Федеральный закон от 30 июня 2005 г. № 71-ФЗ «О внесении изменений в статью 217 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 04.07.2005. № 27. Ст. 2710; Федеральный закон от 28 июля 2004 г. № 82-ФЗ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации в
2004 году» // Собрание законодательства РФ. 02.08.2004. № 31. Ст. 3218 и пр.
3
См.: Горбуль Ю.А. Проблемы совершенствования законодательства в Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. № 6. С. 27–28.
4
См.: Сырых Е.В. Указ. соч. С. 167.
5
См. подробнее: Сырых Е.В. Указ. соч. С. 169–170.
172
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
обязательности закона как регулятора общественных отношений), рассмотрим еще одну альтернативную точку зрения в определении критериев качества.
Ю.А. Горбуль, анализируя проблему эффективности деятельности законодателя, вплотную приближается к выводу о том,
что количество изменений закона может являться показателем
эффективности закона, а значит – его качества1. В данном случае
может быть установлена следующая закономерность: чем больше
и чаще изменений вносится в закон, тем отчетливей проявляются
недостатки качества его первоначального текста. Развивая обозначенную идею, можно выделить еще один критерий, выраженный в следующей закономерности: чем меньше продолжительность действия закона, тем ниже его качество.
Еще Р. Иеринг подчеркивал, что вопрос о материальной (содержательной) пригодности права не принадлежит к технике
права, поскольку последняя не участвует в выработке существа
правовой нормы2. Поэтому для дальнейшего исследования качества закона мы вводим презумпцию справедливости закона, тем
самым исключаем из рассуждений социальный и политический
аспекты качества, поскольку они, на наш взгляд, основательно
исследованы отечественными гуманитарными науками. Также
мы вводим презумпцию добросовестности законодателя, понимая
под этим случайное (неосторожное) возникновение недостатков
закона.
Чтобы оценка качества закона была достоверной, необходимо установить четкие количественные, или атрибутивные, показатели, характеристики которых бесспорно будут свидетельствовать о состоянии закона.
Очевидно, что такие критерии, как полнота, ясность, краткость, определенность и некоторые другие не позволяют однозначно судить о качестве закона3. Закон разрабатывается множеством людей, между которыми неизбежно возникают проблемы
коммуникации. Психологией и логикой убедительно доказано,
1
См.: Горбуль Ю.А. Указ. соч. С. 28–29.
См.: Иеринг Р. Указ. соч. С. 22. См. также: Жени Ф. Законодательная техника в
современных гражданско-правовых кодификациях // Журнал министерства юстиции.
1906. № 8. С. 125.
3
См.: Рыжов А. Управление качеством законодательства в Нижегородской области // Стандарты и качество. 2006. № 3. С. 76 и след.
2
173
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
что ошибки возникают как при передаче, так и при приеме информации. В силу многократного повторения коммуникативных
ошибок, финальный текст закона может сильно отличаться от его
первоначального текста.
Перечисленные критерии носят субъективный характер и
рассчитаны на среднестатистического человека. При разработке
закон проходит через довольно сложную процедуру законодательного процесса, когда к нему могут высказываться замечания
и предложения. Принятый вариант закона есть согласие законодательного собрания, которое формируется из слагаемых ясности, полноты, непротиворечивости и пр. В то же время, когда закон попадает к правоприменителю, все те критерии, которым еще
недавно закон соответствовал в представлении законодателя, куда-то стремительно исчезают. Поэтому то́, что Е.В. Сырых рассматривает как критерии качества закона, нужно, по-видимому,
рассматривать как принципы его создания.
Позиция, которую представляет Ю.А. Горбуль, интересна в
плане совершенствования законодательства путем учета и обобщения тех недостатков и причин их возникновения, которые препятствовали стабильности закона и продолжительности его действия. Однако в ней также можно найти ряд уязвимых мест:
1) множество изменений и краткий период действия закона
характеризуют такой закон, который либо плохо работает в настоящее время, либо уже прекратил действие, т.е. анализируется
настоящее либо прошлое;
2) сами изменения, вносимые в законы, распределены крайне неравномерно по сферам общественной жизни. Наиболее часто подвергаются изменениям налоговое законодательство и законодательство о социальном обеспечении, в то время как в другие
законы изменения могут вообще не вноситься. Таким образом,
отмеченное обстоятельство не позволяет сделать вывод о качестве неизмененных законов.
Главная задача критериев качества закона должна видеться
в выполнении прогностической функции, т.е. предупреждении
возможных дефектов закона еще на этапе проектирования. Синтезируя лучшее из представленных теорий, попробуем решить
эту задачу, выделив элементы, которые должен иметь качественный закон.
174
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Представляется самоочевидным, что любой нормативный
документ, в том числе и закон, должен иметь реквизиты. Наиболее важными из них являются следующие.
Тип документа. Традиционно в юридической литературе
принято выделять несколько разновидностей закона: а) конституция, или основной закон; б) федеральный конституционный закон, принимаемый по вопросам, прямо определенным Конституцией РФ; в) кодекс; г) основы законодательства; д) федеральный
закон; е) закон субъекта РФ.
Отдельные ученые выделяют иные разновидности закона.
Например, В.А. Толстик, основываясь на критерии «непосредственности выражения власти народа», выделяет «федеральный закон, принятый референдумом»1, который, по мнению автора,
имеет большую юридическую силу в сравнении с федеральным
конституционным законом.
Тип документа тесно связан с наименованием властного
органа, принимающего документ. В совокупности эти реквизиты
позволяют определенно установить место, занимаемое документом в иерархической системе нормативных актов. Наименование
властного органа на принимаемых им документах должно указываться в точном соответствии с правоустанавливающими документами, на основании которых орган наделяется законодательной властью.
Требования, предъявляемые к заголовку документа, детально исследованы юридической наукой2. Заголовок закона обозначает суть предмета правового регулирования, выраженного в
законе. Это выражение должно быть четким и по возможности
лаконичным.
Дата документа. Необходимо различать дату принятия документа, дату его одобрения, дату подписания, дату опубликования и дату вступления в силу. Непосредственно датой документа
следует признать дату его подписания, поскольку на этой стадии
законодательного процесса документ имеет законченный вид и не
1
См.: Толстик В. А. Иерархия источников российского права: Автореф. дис. …
докт. юрид. наук. Н. Новгород, 2002. С. 33.
2
См., например: Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Отв.
ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2000. С. 117–124; Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 31.
175
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
может более изменяться без привлечения дополнительных правотворческих механизмов.
В литературе встречается мнение, согласно которому датой
документа следует считать дату его принятия представительным
органом власти ввиду того, что последний является более объективным выражением воли народа. С этих же позиций Государственной Думе РФ отдается приоритет по отношению к представителям иных ветвей власти1. Такая точка зрения отчасти
основывается на положениях Федерального закона от 14 июня
1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу
федеральных конституционных законов, федеральных законов,
актов палат Федерального Собрания», который в ст. 2 особо выделяет дату принятия федерального закона и определяет ее как
«день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции»2.
Недостаток в использовании даты принятия закона в качестве даты документа выражается в том, что закон может отправляться на доработку как нижней, так и верхней палатой парламента и, следовательно, дата закона будет меняться, что, по
нашему мнению, внесет дополнительную путаницу в процесс.
Номер документа. Следует признать, что этот реквизит
должен в обязательном порядке сопровождать каждый законодательный акт, поскольку актами, имеющими номер, удобнее пользоваться, их легче отыскивать в официальных изданиях и сборниках законодательства. Исключение из данного правила логично
предоставить только Конституции РФ, т.е. Основному Закону,
который стилистически является единственным, а следовательно,
в номере не нуждается.
Практика присвоения порядковых номеров отличается у различных законодательных органов. По степени информативности
номера можно разделить на:
1) низкоинформативные, содержащие только информацию о
порядковом номере документа3;
1
См.: Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю.А.
Тихомиров. М., 2000. С. 116.
2
Российская газета. 1994. 15 июня.
3
Например, законы г. Москвы, Камчатской области, Хабаровского края имеют
порядковые номера 1, 2, 3 и т.д.
176
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2) информативные, содержащие информацию о порядковом
номере и территории действия1, а в отдельных случаях – юридической силе2.
3) высокоинформативные, содержащие информацию о годе
создания документа, порядковом номере, сокращенном обозначении территории, на которую распространяется действие документа3.
По характеру нумерации можно выделить законы, имеющие:
1) периодическую нумерацию:
а) определяемую календарным периодом времени, как
правило, годом4;
б) определяемую сроком действия конкретного состава
представительного органа власти5;
в) комбинированную «а» и «б»6;
2) сквозную нумерацию7.
С нашей точки зрения, наиболее удачными следует признать
информативные номера со сквозной нумерацией. Допустимо использование информативных номеров с периодической календарной нумерацией, однако на практике это повлечет необходимость обязательного указания даты (года) принятия закона.
Кроме того, символьные обозначения, присваиваемые в качестве номера документа, должны иметь четкую логику. На наш
взгляд, недопустим порядок нумерации, используемый в законах
Архангельской области (например, № 84-17-ОЗ, 77-04-ОЗ или
№126-22-ОЗ). Качественно созданный номер должен собственными средствами сообщать необходимую дополнительную ин1
Например, законы Республики Коми имеют порядковые номера 1-РЗ, 2-РЗ и т.д.;
Краснодарского края 1-КЗ, 2-КЗ и т.д.
2
В федеральных и федеральных конституционных законах к порядковому номеру
добавляется аббревиатура «ФЗ» и «ФКЗ» соответственно.
3
Например, законы Московской области имеют порядковые номера 1/2000-ОЗ,
2/2000-ОЗ и т.д.
4
Например, федеральные конституционные и федеральные законы, законы Владимирской, Ивановской и др. областей.
5
Например, законы Архангельской области и др.
6
Например, законы Ярославской области и др.
7
Например, законы Краснодарского края, начав нумерацию в 1995 году с закона
№ 1-КЗ, продолжают ее и по сей день; то же можно сказать о законах Вологодской и
некоторых других областей.
177
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
формацию о документе, способствовать обозримости законодательного материала. Хотя сами номера в представленных случаях
и выполняют идентификационную функцию, однако принцип
экономичности средств законодательной техники явно нарушен.
Подобными номерами «неясной этимологии»1 трудно оперировать на практике. Если произвести расшифровку «№84-17ОЗ», то используемые в качестве его составляющих средства обозначают: 84 – номер закона; 17 – скорее всего, указание на порядковый номер сессии Архангельского областного собрания депутатов; ОЗ – областной закон. Не совсем понятно, какую ценность
для практической работы имеет указание на номер сессии. Применительно к Архангельской области чехарда с нумерацией усугубляется еще и тем, что с каждым вновь избранным составом
областного собрания депутатов нумерация «обнуляется».
Вообще, практика «обнуления» нумерации при смене состава законодательного органа может иметь достаточно серьезные
последствия. В Ярославской области, к примеру, она пересеклась
с календарной периодичностью присвоения номеров. В итоге в
1996 и 2000 годах появляются пары законов с одинаковыми номерами. Таким образом, при обращении с этими законами необходимо указывать не только номер и год, но и точную дату их
подписания, что на практике вызывает некоторое неудобство.
Перечисленные реквизиты являются обязательными, т.к.
выполняют навигационную, или ориентационную, функцию, позволяя наиболее эффективно находить нужный материал в законодательном массиве.
Необходимым условием приобретения законом юридической силы является указание фамилии, должности уполномоченного лица, а также учинение им подписи на законе.
При наличии указанных реквизитов можно заключить, что
закон является качественным с атрибутивной, т.е. внешней точки
зрения.
Мы разделяем мнение Н.А. Власенко, который считает, что
«правила внешнего оформления законодательных актов должны
быть унифицированы и содержать единые требования к титулу,
1
См. также порядок нумерации законов Пермской области.
178
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нумерации, оформлению даты принятия и подписи»1. Внутреннее
устройство (форма) закона заключается в структуре и порядке
изложения нормативного материала. С этой точки зрения в законе должны быть следующие элементы.
Предварять текст закона должна преамбула, где разъясняются цели закона, мотивы его создания, обстоятельства, послужившие поводом его принятия. Если законодатель не может
сформулировать преамбулу, то правовое регулирование не будет
эффективным, поскольку нет мотивации к реализации закона, а
значит, налицо системный просчет, допущенный при его создании. Именно в преамбуле, как ни в одном другом элементе закона, совершенно гармонично могут выражаться декларативные
начала, которые так или иначе присутствуют в законе2.
В литературе встречается мнение, что высокий уровень законодательной техники при разработке преамбулы заключается в
том, что в краткой форме перечисляются отношения, регулируемые данным законом; вопросы, затронутые им; объясняется значение соответствующего закона; называются цели, задачи, средства их достижения; дается ссылка на нормы и принципы, на
которых основан закон3.
Представляется, что подобная позиция не совсем обоснована. Вряд ли в преамбулу уместно помещать задачи, т.е. то, что
требует выполнения, и тем более средства их достижения. В
юридической науке выработана единая позиция о недопустимости помещения в преамбулу нормативных элементов (например,
дефиниций), что, однако, не лишает положений, содержащихся в
преамбуле, направляющего и руководящего свойства4. Другими
1
Власенко Н.А. Правила законодательной техники в нормативных правовых актах
субъектов Российской Федерации // Законотворческая техника современной России:
состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 т. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001. Т. 1. С. 178.
2
См. также: Лучихина И.Ф. Преамбула кодекса: юридическая необходимость или
политическая целесообразность? // Кодификация законодательства: теория, практика,
техника: Материалы Международной науч.-практ. конференции / Под ред. В.М. Баранова, Д.Г. Краснова. Н. Новгород, 2009. С. 374–380.
3
См.: Давыдова М.Л. Правовые декларации в российском законодательстве // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 Т. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001. Т. 1. С. 273–
284.
4
См.: Власенко Н.А. Указ. соч. С. 180.
179
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
словами, в силу нестандартности составляющих преамбулу правовых предписаний, она обладает особой нормативностью, отличной от той, которую имеют традиционные (классические)
нормы права1.
Не выдерживает критики и позиция В.А. Белова, который
утверждает, что для налогового закона преамбула представляется
излишней, «ибо цель закона предельно понятна без ее дополнительного акцентирования»2.
Представляется опрометчивой недооценка мотивационных
детерминантов, особенно в сфере налогового регулирования, где
от полноты уплаты налогов зависит экономическая безопасность
государства. Подобную позицию занимает Г.Т. Чернобель, констатируя, что «к сожалению, фактору мотивации в законотворческой деятельности российского парламента не уделяется должного внимания»3. В целом, требования, предъявляемые к
содержанию преамбул, разработаны юридической наукой достаточно полно. В контексте нашей работы отметим, что преамбула
необходима для каждого закона, за исключением:
1) законов о введении в действие;
2) законов о внесении изменений;
3) законов о прекращении действия другим законам;
4) законов о приостановлении действия другим законам;
5) законов о ратификации международных договоров и
соглашений.
Следом за преамбулой должна располагаться статья о предмете правового регулирования. Предмет правового регулирования определяет тот круг общественных отношений или ту их
сторону, которая регулируется данным законом. Тем самым изначально сокращается число коллизионных случаев, когда на
правовое регулирование претендуют нормы нескольких законов,
занимающих одинаковое положение в иерархической лестнице
нормативных актов.
1
См.: Карташов В.Н. Введение в общую теорию правовой системы общества:
Текст лекций. Ярославль, 1995. Ч. 1. С. 74–78.
2
Белов В.А. Указ. соч. С. 16.
3
Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2000. С. 126.
180
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Далее, логически последовательным представляется размещение статьи с дефинициями тех понятий, которые употребляются в законе. Таким образом, будет реализован логический закон тождества. В науке существуют различные точки зрения на
практику существования подобных статей. Одни ученые позитивно оценивают их существование1, другие предлагают вводить
дефиницию в той статье, к которой она непосредственно относится2. Представляется, что наиболее продуктивным в данном
отношении будет комплексный подход, когда определения наиболее значимых понятий, относящихся ко всему закону в целом,
будут располагаться в отдельной статье, а понятия, имеющие локальный характер, относящиеся к отдельным юридическим конструкциям, будут определяться в тексте закона при первом их
употреблении. Таким образом, будет осуществлено системное,
целостное расположение материала, и в то же время устранена
угроза превращения статьи, содержащей дефиниции, в толковый
словарь, неудобный в обращении.
В силу высокой абстрактности норм современного права в
процессе правоприменения неизбежно будут возникать ситуации,
когда необходимо провести толкование, анализ нормы для установления воли законодателя применительно к возникшим общественным отношениям. Для решения этой задачи в закон должна
вводиться статья, содержащая принципы регулирования отношений по определенному предмету.
Поскольку любой закон является логически завершенным,
но не «оторванным» образованием, и взаимодействует с другими
актами в единой системе права, необходимо введение связки, ко1
См., например: Магомедов С.К. Унификация нормативной правовой терминологии и единое правовое пространство России // Журнал российского права. 2004. №3.
С. 27; Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 59; Нагорная М.А. Техника определения законодательных терминов // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 т. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001. Т. 1. С. 232.
2
См., например: Рабец А.М. Проблемы законодательного закрепления юридических дефиниций // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 Т. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород,
2001. Т. 1. С. 233–238; Туранин В.Ю. Проблема выбора оптимального способа закрепления дефиниций в законодательном тексте // Законотворческая техника современной
России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 т. / Под ред.
В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001. Т. 1. С. 253.
181
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
торая бы устанавливала границы воздействия закона на систему
права и системы права на закон. Такой связкой является статья о
законодательстве, которое применяется к регулируемым отношениям.
Особое место занимают статьи о действии закона в пространстве, во времени, по кругу лиц. Это выражается в том,
что, как правило, законы РФ распространяют свое действие на
всю территорию РФ, действуют после официального опубликования и не имеют обратной силы; регулируют поведение граждан, а также лиц без гражданства и иностранцев, находящихся на
территории РФ. В том случае, когда нужно определить специальные правила, целесообразно введение указанных статей в содержание закона. Например, ст. 1 Федерального закона от 19 мая
1995 г. №81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам,
имеющим детей»1 устанавливает особые правила в действии закона по кругу лиц; ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1999 г.
№104-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Магаданской области»2 устанавливает территориальные ограничения действия закона; ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. №173-ФЗ
«О валютном регулировании и валютном контроле»3 определяет
пределы действия актов валютного законодательства РФ во времени.
Главной частью любого закона является нормативный
блок, который фиксирует права и обязанности субъектов и участников правоотношений, описывает механизм реализации и защиты прав. Однако следует заметить, что не все ученые соглашаются с подобной позицией. Так, Г.И. Муромцев пишет: «неубедительным представляется распространенное объяснение низкой эффективности новых законов тем, что российский законодатель не создал механизма их реализации. … законодательная техника не предусматривает необходимости такого механизма»4.
1
См.: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» // Российская газета. 1995. 24 мая.
2
См.: Федеральный закон от 31 мая 1999 г. № 104-ФЗ «Об Особой экономической
зоне в Магаданской области» // Российская газета. 1999. 7 июня.
3
См.: Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» // Российская газета. 2003. 17 дек.
4
Муромцев Г.И. О некоторых особенностях законотворческой техники и методологии ее исследования в современной России // Законотворческая техника современной
182
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Ученый приходит к выводу, что причина неэффективности закона заключается в том, что закон и «среда» его обитания исторически неадекватны друг другу и в силу этого взаимно отторгаются.
На наш взгляд, представленная позиция является не совсем
обоснованной. Действительно, закон обязателен в силу того, что
он обладает высшей юридической силой, а уровень правовой
культуры является важнейшим показателем развития любой правовой системы общества. Тем не менее, нужно ответить на вопрос: чем детерминирован уровень правовой культуры? В психологии давно известно, что одним из наилучших средств передачи
информации служит демонстрация посредством примера. Обществу нужно показать ту идеальную модель поведения, тот пример, которого необходимо придерживаться в повседневной жизни. Само по себе распределение прав и обязанностей между
субъектами правоотношений не дает гарантии их оптимальной
реализации. Факт главенства закона в системе нормативных актов и наличие серьезной кары за нарушение права также не являются гарантией законопослушного поведения. Еще М.Е. Салтыков-Щедрин сказал, что «строгость законов российских
смягчается необязательностью их исполнения». Закономерно, что
практически всем ведущим отраслям права, помимо материальных законов, корреспондируют процессуальные, закрепляющие
механизм реализации и защиты права. Скажем, в гражданском
праве можно привести немало примеров, когда именно порядок
осуществления права играет существенную роль, а специфическая реализация права предоставляет заинтересованной (пострадавшей) стороне возможность обращения за судебной защитой
(например, негаторные иски).
Возникает еще один вопрос: если закон и «среда его обитания» исторически неадекватны друг другу, то каким образом
нужно повышать уровень правовой культуры (или снижать уровень развития закона), чтобы эти явления стали равновесными.
Каждому специалисту очевидно, что снижение качества развития
закона является деградацией и регрессом законодательной технологии и по этому пути ни юридическая наука, ни практика не
России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 т. / Под ред.
В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001. Т. 1. С. 78.
183
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
пойдет, а вот одним из способов повышения уровня правовой
культуры как раз и является кропотливо прописанный механизм
права.
При формировании нормативного блока необходимо соблюдать ряд простейших правил, сформулированных юридической наукой:
1) нормы следует излагать от общих положений к частным;
2) изложение материала следует по возможности выстраивать в виде позитивных утверждений;
3) каждому праву должна корреспондировать соответствующая обязанность, в которой точно установлен обязанный
субъект, перечень его действий, связанных с исполнением обязанности, время их совершения, ресурсный базис исполнения
обязанности и другие важные для конкретных отношений обстоятельства (например, место или способ);
4) механизм осуществления права должен следовать за установленными правами и обязанностями;
5) механизм защиты права должен следовать за механизмом
осуществления права;
6) регулятивные нормы должны предшествовать охранительным.
Хотя в литературе выделяют также иные правила законодательной технологии (например, правила структурной нумерации
материала, использования отсылок, примечаний, других средств
законодательной техники) и приведенный перечень правил
не носит исчерпывающего характера, тем не менее, следование
указанным правилам позволит избежать большинства наиболее
распространенных ошибок, связанных с возможностью возникновения пробелов в законе.
Теснейшим образом с нормативным блоком связана статья
об ответственности за нарушение положений закона. Представляется, что различие между охранительными нормами, описанными в нормативном блоке, и нормами статьи об ответственности за нарушение положений закона следует проводить по
адресатам норм. В первом случае ими являются субъекты права,
во втором – участники общественных отношений, т.е. лица, которые способствуют субъектам права в их деятельности.
184
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В литературе формулировка, используемая законодателем
при введении ответственности за нарушение положений закона,
согласно которой «лица, виновные в нарушении закона, несут
уголовную, административную, гражданскую и иную ответственность», подвергнута обоснованной критике. Так, Г.Т. Чернобель отмечает, что «зачастую сугубо формально и весьма условно
в тексте закона решается вопрос о санкционировании правовых
нормативов»1. И далее. «Нормативное предупреждение весьма
серьезное, однако без какой-либо конкретики. В соответствии с
каким именно действующим законодательством? Каковы конкретные санкции? Неясно»2. Такую же позицию занимают
В.М. Сырых и С.В. Кузнецов3.
К нестационарным (факультативным) элементам закона
можно отнести статью о порядке разрешения споров и статью
о порядке вступления закона в силу. По общему правилу споры,
возникающие между субъектами права, подлежат рассмотрению
в суде. Однако по ряду причин может возникнуть необходимость
в упрощении (административный порядок) или усложнении (претензионный порядок) процедуры разрешения конфликта. Таким
образом, указанную статью нужно вводить только в том случае,
когда объективно необходим специальный порядок разрешения
конфликта. В связи с этим вряд ли обоснованным представляется
введение ст. 24 Федерального закона от 6 мая 1999 г. №97-ФЗ «О
конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»4, которая
гласит, что «решения, принятые организатором конкурса при
проведении конкурса, могут быть обжалованы в судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Данная формулировка не устанавливает никакого нового правила
по сравнению с положениями ч. 2 ст. 46 Конституции РФ.
Статья о порядке вступления закона в силу также не является безусловно необходимой, поскольку Федеральным зако1
Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2000. С. 110.
2
Там же. С. 111.
3
См.: Там же. С. 191–192, 211.
4
См.: Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение
заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
нужд» // Российская газета. 1999. 13 мая.
185
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ном от 14 июня 1994 г. №5-ФЗ «О порядке опубликования и
вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»1 установлен порядок вступления указанных законов в силу, применяемый
«по умолчанию». Включение указанной статьи в текст закона оправдано, когда необходимо расширить временные рамки, необходимые для того, чтобы субъекты и участники правоотношений
могли скоординировать свое поведение с новыми требованиями
закона.
Сокращение срока вступления закона в силу по сравнению с
установленным «по умолчанию», допустимо лишь в чрезвычайных обстоятельствах, требующих незамедлительного правового
регулирования. Поэтому вряд ли можно признать состоятельной
практику вступления «ординарных» законов в силу «со дня опубликования» или «на следующий день после официального опубликования». Скорее, это стремление выдать желаемое за действительное, но никак не реальное положение дел. Как правильно
отметил В.Н. Карташов, «не только издание того или иного нормативного акта, но и практика его реализации должна быть обеспечена соответствующими ресурсами»2. Кроме того, на наш
взгляд, не имеет под собой конституционного основания практика распространения действия законов на правоотношения, возникшие до официального опубликования закона, особенно в том
случае, когда на субъектов накладываются дополнительные обязанности.
Статья о приведении органами власти своих нормативных актов в соответствие с законом обоснована лишь при необходимости установления конкретного срока, в течение которого компетентные органы должны привести свои акты в
соответствие. В иных случаях нарушается принцип экономичности законодательной технологии, поскольку дублируются положения целой серии нормативных актов о том, что подзаконные
акты должны основываться на законе и не противоречить ему.
1
См.: Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования
и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // Российская газета. 1994. 15 июня.
2
Карташов В.Н. Введение в общую теорию правовой системы общества. Ч. 3.
Практика реализации права. Правоприменительная практика: текст лекций. Ярославль,
1997. С. 9.
186
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Одним из источников «юридических коллизий между нормами, принимаемыми одним и тем же законодательным органом,
является ныне широко применяемая практика принятия законов
без утверждения перечня действующих законов, которые противоречат вновь принятому и подлежат признанию утратившими
силу полностью или частично»1 – отмечает В.М. Сырых. Статья
о признании утратившими силу нормативных актов является
важным средством гармонизации законодательства. В случае
приведения полного списка актов, утрачивающих силу, в связи с
принятием нового закона заблаговременно устраняется возможность возникновения коллизии между новым и старыми актами.
Перечень актов, утрачивающих силу, обязательно должен быть
полным и исчерпывающим. По нашему мнению, недопустимо
использование, например, следующей формулировки: «ранее
принятые акты действуют в части, не противоречащей настоящему закону». В противном случае ни у законодателя, ни у правоприменителя нет четких представлений о своде действующего
законодательства.
Важным элементом закона должна быть признана статья,
регулирующая переходные положения. Введение в текст законодательного акта данной статьи является оправданным в случае,
если необходимо установить или сохранить на некоторое время
определенный порядок регулирования общественных отношений.
То есть в данной статье должны быть закреплены нормы временного характера, призванные обеспечить нормальное начало действия нормативного блока закона.
Наличие перечисленных внутренних и внешних элементов
формы закона создает предпосылки для принятия объективно качественного закона. Однако их воплощение в законе является
лишь первым шагом на пути совершенствования законодательства и преодоления кризисных процессов в нем. Необходимо дополнительное изучение уровней, условий, механизмов установления и управления качеством юридической технологии в целом
и отдельных ее элементов.
1
Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2000. С. 194.
187
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
5.2. Критерии и параметры
эффективности закона
Текущее состояние развития теории эффективности в праве
можно без преувеличения охарактеризовать как период застоя. В
литературе традиционно исследуются вопросы эффективности
норм права, разнообразных (правоприменительных, интерпретационных и др.) актов и т.п. При этом, по сути, речь идет не об
эффективности перечисленных правовых категорий, а об эффективности практики их реализации1. Действительно, если определенный уровень качества присущ объекту исследования в силу
самого факта его существования (наличия феноменологических
признаков), то эффективность проявляется только в действии
(целенаправленных процессах).
В данном контексте были изучены не только подходы к собственно эффективности, но и установлено ее соотношение со
смежными категориями: оптимальностью, целесообразностью,
полезностью, экономичностью и др.2
Если не принимать во внимание отдельные нюансы в позициях авторов, занимающихся данной проблемой, то эффективность представляется в виде: во-первых, оптимальности, правильности, обоснованности; во-вторых, способности оказывать
влияние на общественные отношения; в-третьих, соотношения
между целями и результатом3. Причем последнее понимание явно
доминирует.
Начиная с 60-х годов прошлого века и по сей день, написана
масса трудов об эффективности «правотворчества» и правоприменения, однако их перехода из количества в качество так и не
последовало. Напротив, проблема перекочевала в разряд «веч1
См., например: Шаклеин Н.И. К проблеме повышения эффективности законотворческой работы в России // Государство и право. 2008. № 10. С. 78–85; Федюнин А.Е. Законодательная дефиниция «технические средства»: сущность, сфера применения, эффективность реализации // Юридическая техника. 2007. № 1. С. 153–164;
Шекультиров Б.И. Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации. Майкоп, 2004; Материалы Международного семинара «Оценка законов и эффективность их принятия» (г. Рязань. 16–17 декабря 2002 г.). М., 2003. С. 5.
2
См.: Абрамова А.А. Эффективность механизма правового регулирования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Красноярск, 2006. С. 12.
3
См.: Жинкин С.А. Некоторые проблемы видов эффективности норм права //
Журнал российского права. 2004. № 2. С. 30 и след.
188
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ных» проблем юриспруденции. Так, например, с середины 1990-х
годов причины неэффективности законодательства последовательно виделись в механизмах торможения, сопротивления административно-командной системы, слабости исполнительной власти, отсутствии контроля со стороны высших органов власти за
реализацией своих решений, кризисе власти, «параде суверенитетов», «войне законов», конфликте между законодательной и исполнительной ветвями власти, некомпетентности депутатского
корпуса, недобросовестности ряда депутатов, дефектах механизма разработки и принятия законов и т.п.1 Как видно, в каждый
момент времени находились «объективные» причины, снижающие эффективность правовых актов и перекладывающие решение
задачи на будущее. Подобные причины можно найти и сейчас. В
то же время преодоление слабой эффективности права есть насущная практическая необходимость.
Конечно, проблема эффективности юридической технологии (правотворческой, законодательной, правоприменительной,
судебной и т.п.) является достаточно сложной и требует приложения усилий коллективов самых разнообразных ученых (экономистов, юристов, философов, социологов, психологов, математиков и т.д.). Однако думается, что «свежую струю» в развитие
теории эффективности должны внести исследования не столько
реализации права, сколько его творения. Кроме того, эффективность, как правило, рассматривается в виде результативности, что
развивает точную, математическую, научную сторону юриспруденции, но абсолютно игнорирует ее творческий характер. Jus est
ars boni et aequi (право есть искусство добра и справедливости), –
говорили древние. В данном контексте эффективность следует
рассматривать как баланс обновления общества и права, меру
преодоления конфликтности общественных отношений, способность объективировать саму ценность права.
Анализ материалов юридической практики показывает, что
можно создать безупречный с формально-юридической точки
зрения закон, но он не будет оптимально «работать». С другой
стороны, существует масса примеров не вполне идеальных зако1
См.: Лапаева В.В. Эффективность закона и методы ее изучения // Эффективность закона (методология и конкретные исследования) / Отв. ред. В.М. Сырых,
Ю.А. Тихомиров. М., 1997. С. 29.
189
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нов, которые, тем не менее, успешно реализуются на практике.
Вероятно, отчасти правы те ученые, которые считают, что эффективность нормы права в немалой степени зависит от заинтересованности субъектов в ее реализации1.
Представление об эффективности закона в рамках соотношения между целью и результатом также не приносит ожидаемых плодов. Это объясняется вмешательством субъективных
факторов в, казалось бы, объективный процесс. У компетентных
субъектов постоянно присутствует желание упростить цели и завысить достигнутые результаты, чтобы показать свою эффективность. Например, за период с 1997 по 2007 г. количество федеральных и федеральных конституционных законов, принимаемых
за один год Федеральным Собранием, возросло почти вдвое. В
субъектах Федерации законотворческий спурт еще более впечатляющ. За тот же период количество принятых законов увеличилось практически во всех субъектах РФ, за исключением Тюменской области. Причем отдельные регионы явились настоящими
рекордсменами. Так, в Ростовской области количество принимаемых за год законов увеличилось почти в 11 раз, в Самарской
области – в 9 раз, в Костромской, Магаданской, Рязанской областях и Республике Хакасия – в 7 раз, в Томской области – в 6 раз, а
в Саратовской, Ульяновской областях и Карачаево-Черкесской
Республике – в 5 раз. В то же время проблема слабой эффективности законодательства стала еще острее.
В чем причина такого положения дел? В недостаточной реализации? Да! Но не меньшее значение имеет низкая эффективность самого законотворчества, стремление связать успех законодательных работ исключительно с количеством принятых
законов, которое должно непременно расти. Некогда далекий от
нас зарубежный термин «законодательная инфляция»2 сейчас
наилучшим образом характеризует состояние отечественной
нормативной базы вообще и законодательства в частности.
Рост числа законов и других нормативных актов, регулирующих общественные отношения (в России их сейчас насчиты1
См.: Сырых В.М. Истинность и правильность как критерии теоретической эффективности норм права // Эффективность закона (методология и конкретные исследования) / Отв. ред. В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров. М., 1997. С. 19.
2
См.: Кабрияк Р. Кодификации / Пер. с фр. Л.В. Головко. М., 2007. С. 122.
190
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вается более полутора миллионов), как это ни парадоксально, ведет к возрастанию уровня юридической неопределенности, возникновению «нормативного хаоса», энтропии правовой системы,
порождает недоверие граждан к закону и праву.
В большинстве случаев законодательный корпус делает
упор на статистику, бумажные показатели своей работы, тогда
как оценке качественных показателей, создающих основу эффективности, внимания практически не уделяется. Оценке подлежит
не только собственно эффективность, но и связь полученного результата с произведенными затратами, средствами и способами
его достижения (оптимальность), а также отношение между результатом и потребностью в нем (целесообразность).
Следовательно, эффективность законодательной практики
субъекта Федерации можно представить в виде совокупности ее
свойств, обусловливающих способность: а) достигать определенных целей; б) оптимально удовлетворять потребности и интересы
людей, их коллективов и организаций в соответствии с назначением конкретных законов; в) достигать поставленных в том или
ином законе целей с помощью минимальных затрат (материальных, временных и т.д.); г) быть оптимальной мерой полезности и
ценности при регулировании тех или иных общественных отношений; д) надежно обеспечивать самозащиту и защиту (охрану и
т.п.) прав, свобод и законных интересов граждан, их коллективов
и организаций, а также выполнения юридических обязанностей и
реализации мер юридической ответственности; е) служить оптимальным средством (способом, методом и т.п.) регулирования и
саморегулирования поведения людей (общественных отношений); ж) достигать максимального уровня результативности в настоящий момент и в перспективе.
К.В. Шундиков, обращая внимание на некоторые из указанных выше аспектов, полагает, что одним из путей повышения
эффективности механизма праворегулирования общественных
отношений является совершенствование целевого аспекта права,
грамотное и последовательное закрепление ориентиров в законах
и иных нормативных правовых актах в процессе правотворческой
(законодательной и т.п.) деятельности. Причем он считает, что
законодателю здесь следует иметь в виду несколько моментов.
Во-первых, первостепенное значение должно иметь само наличие
191
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
у законодателя четких целей, ибо невозможно эффективно регулировать деятельность людей, их коллективов и организаций, если не установить, в каком перспективном направлении указанный
процесс должен развиваться. Во-вторых, особое значение для повышения эффективности законов и других нормативных актов
имеет последовательность закрепления целей в их конкретных
текстах. В-третьих, в связи с множественностью правовых целей
важной задачей любого законодателя является их (целей) «грамотная системная» организация, которая обеспечивала бы логичность, стройность и непротиворечивость «целевого древа», гарантировала
бы
максимально
адекватное
восприятие
юридических ориентиров субъектами права. В-четвертых, юридические цели, считает автор, необходимо устанавливать с учетом реальных потребностей и интересов субъектов и участников
общественных отношений. В-пятых, одна только постановка правовых целей, по его мнению, не может привести к эффективному
правовому регулированию общественных отношений, поэтому
достижение поставленных целей необходимо обеспечить надежным инструментарием. Именно юридические и иные средства в
силу своих объективных свойств оказывают наибольшее влияние
на будущий результат, поэтому главным направлением повышения эффективности правотворчества (регионального законотворчества в частности) является совершенствование его инструментальной базы1.
Что касается непосредственно эффективности конкретных
законов, то здесь необходимо учитывать все приведенные выше
параметры («а» – «ж»), а также ответить на целый ряд вопросов.
В частности, почему закон принимается именно по тому, а не по
иному предмету? Что является определяющим критерием в выборе типа закона? Почему для принятия одних законов назначаются общественные обсуждения, экспертизы, консультации, совещания, создаются рабочие группы и комиссии, а для других
этого не требуется? Как количество стадий законодательного
процесса, порядок их прохождения, сроки влияют на результат
законотворчества? Эти и многие другие вопросы остаются вне
поля зрения специалистов.
1
См.: Шундиков К.В. Механизм правового регулирования: учебное пособие. Саратов, 2001. С. 71–81.
192
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Справедливо полагать, что определение предмета закона
есть в большей своей мере вопрос баланса политических сил, выражения правящей воли. Очевидна нецелесообразность проведения непопулярных реформ в преддверии выборов. Напротив, когда отсутствует угроза потери компетентным субъектом своего
положения, ничто не препятствует в реализации своей правотворческой свободы. Именно по этим причинам в предвыборные
периоды мы не встречаем ни в российской, ни в зарубежной
практике законов об ужесточении налогового бремени, наложении дополнительных обязанностей и т.д. Подобным законам суждено появляться в иное время. Например, идея Федерального
закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» появилась еще задолго
до 18 января 2000 г. – времени начала работы Государственной
Думы РФ третьего созыва. При этом сам закон был принят лишь
спустя полтора года после внесения, когда политические страсти
уже улеглись. Примером противоположного рода служит федеральный закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», принятый за год до очередных
выборов. Налицо манипулирование общественным мнением, на
что власть в силу своей политической сути имеет, на наш взгляд,
полное право.
Удачным политико-правовым приемом рамочного закрепления возможного предмета регулирования является принятие
трехлетних бюджетов. В них примерно определяются возможные
размеры финансирования каждого конкретного направления деятельности государства, чем фактически блокируются любые несогласованные законодательные инициативы ввиду элементарного отсутствия средств на их реализацию.
Подобные тактические приемы правового регулирования
имеют безусловную политическую эффективность, поскольку позволяют властному органу, с одной стороны, сохранить свое положение, с другой – реформировать общественные отношения.
Однако какова юридическая (экономическая, социальная и пр.)
эффективность таких приемов? Может случиться так, что какойлибо нужный закон не сможет быть принят только по тому, что
парламент решит воздержаться от активных действий. А это абсолютно неэффективно с правовой точки зрения.
193
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Существенную роль при определении приоритетов законотворчества играет лоббирование интересов различных групп1. К
сожалению, в российской практике лоббирование связывается,
как правило, с полузаконной или даже преступной деятельностью. Между тем зарубежный опыт свидетельствует о возможности перемещения лоббистской деятельности в правовое поле,
когда профессиональные организации представляют (подготавливают, оформляют и т.д.) законодательные инициативы заинтересованных субъектов. Попытки легализации лоббирования
предпринимаются в отдельных субъектах Федерации. Например,
в Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. №7-КЗ включена
целая глава, посвященная регулированию лоббизма в краевом
правотворчестве.
Сугубо юридическим подходом к определению предмета
будущего закона следует признать практику принятия крупного,
как правило, кодифицированного акта и последующего принятия
более мелких законов, развивающих его содержание.
Вопрос о выбираемом типе закона также остается открытым. Так, например, если в большинстве субъектов Федерации
избирательные отношения регулируются в форме обычных законов, то в 12 регионах (Костромская, Владимирская, Тюменская
области и др.) эти отношения регулируются в форме кодексов.
Насколько принятие кодексов является оправданным, как это повлияло на избирательный процесс? А соответственно имело ли
смысл проводить работу по кодификации, ведь на это расходуются немалые ресурсы? Все эти вопросы только требуют, на наш
взгляд, самостоятельного монографического исследования.
Для оценки эффективности законотворческой практики
субъектов РФ перспективным представляется использование следующих критериев: а) синергетичности; б) оперативности;
в) упорядоченности законотворчества; г) его бесконфликтности.
Синергетичность законотворчества выражается в такой
организации этой деятельности, при которой происходит комплексное, совместное регулирование различных сторон общественного отношения, а достигаемые в ходе такого воздействия результаты выше, чем если бы каждая из сторон данного
1
См. подробнее: Техника правотворчества. Природа, основные приемы, значение:
ретросп. библиогр. указатель / Авт.-сост. В.М. Баранов. М, 2010. С. 163–176.
194
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
отношения регулировалась отдельно. Так, согласно проведенным
исследованиям в среде государственных служащих к трем наиболее существенным недостаткам законов отнесены: отсутствие
нормативных актов, конкретизирующих закон; неясность его
формулировок; тот факт, что закон не охватывает всей ситуации
(предмета регулирования)1. Синергетического эффекта в правотворчестве можно добиться распространением «пакетного» метода принятия законов и иных нормативных правовых актов.
Оперативность законотворчества характеризует скорость
принятия закона. Здесь первостепенное значение имеет краткость
процесса, которая определяется количеством стадий, необходимых для принятия закона, и их продолжительностью. По мнению
французского социолога Габриеля де Тарда, развитие права характеризуется все возрастающим упрощением, стремлением достичь максимума пользы минимумом усилий2.
Анализ регионального законодательства показывает, что в
большинстве субъектов Федерации отсутствуют какие-либо требования относительно общего срока рассмотрения законопроекта, т.е. внесенный в законодательный орган проект закона фактически может рассматриваться там неопределенно долго. Лишь в
нескольких субъектах РФ данный срок, имеющий ключевое значение, четко определен. Так, в регламенте Законодательного Собрания Ленинградской области установлено, что «окончательное
решение (принятие в третьем чтении или отклонение) по проекту
областного закона в соответствии с процедурой, предусмотренной настоящим Регламентом, должно быть принято Законодательным собранием в течение шести месяцев со дня регистрации
проекта областного закона в канцелярии»3. Примерное значение
срока зафиксировано в ч. 6 ст. 13 закона г. Москвы от 14 декабря
2001 г. №70, где записано, что «продолжительность перерывов
1
См.: Зенков В.Н. Правосознание государственных служащих как фактор эффективного действия федеральных законов и других законодательных актов // Эффективность закона (методология и конкретные исследования) / Отв. ред. В.М. Сырых,
Ю.А. Тихомиров. М., 1997. С. 67.
2
См. кн.: Кабрияк Р. Кодификации / Пер. с фр. Л.В. Головко. М., 2007. С. 112.
3
Постановление Законодательного собрания Ленинградской области от 23 апреля
2002 г. № 186 «О Регламенте Законодательного собрания Ленинградской области» //
Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. 2002. № 3.
195
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
между чтениями не может превышать одного месяца, если Московская городская Дума не примет иного решения»1.
Не лучшим образом дело обстоит и с числом чтений законопроектов. В Воронежской области, например, законопроект подлежит рассмотрению только в двух чтениях; в Ярославской области – не менее чем в двух чтениях; в Нижегородской области –
в двух, а по решению Законодательного Собрания в трех чтениях;
в Костромской области, как правило, в трех; в Вологодской области – в трех, если иное не установлено Законодательным Собранием; в Свердловской области – исключительно в трех чтениях. Положительным моментом следует признать лишь наличие
дополнительного чтения, предусмотренного отдельными субъектами Федерации, для принятия законов о бюджете на очередной
финансовый год, по сравнению с порядком, установленным для
обсуждения других законов. В остальном существующий порядок регионального законотворчества требует значительной конкретизации и унификации. Конкретизации, в частности, подлежат
сроки рассмотрения законопроекта в каждом чтении, условия направления проекта закона для ознакомления заинтересованным
лицам, некоторые другие процессуальные моменты. Унифицировать, на наш взгляд, необходимо условия отзыва проекта, количество его чтений, порядок (формы и т.п.) выполнения правового
мониторинга2, положение главы региона как субъекта законодательной инициативы и некоторые другие условия. Например, в
настоящее время в двух соседних регионах (Костромской и Ивановской областях) установлено, что принятый законодательным
органом проект закона подлежит направлению губернатору на
подпись в течение 5 и 14 календарных дней соответственно.
Не выдерживают критики и отдельные процедуры принятия
закона. Например, в п. 2 ст. 122 постановления Областной Думы
Законодательного Собрания Свердловской области от 28 июня
2005 г. № 1630-ПОД предусмотрен следующий порядок принятия
закона в первом чтении. «При принятии Областной Думой решения по итогам рассмотрения законопроекта в первом чтении пер1
Закон г. Москвы от 14 декабря 2001 г. № 70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы» // Тверская, 13. 2002. 19 янв.
2
См.: подробнее: Арзамасов Ю.Г. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология / Ю.Г. Арзамасов, Я.Е. Наконечный. М., 2009. С. 179 и след.
196
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вым на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта в
первом чтении. В случае, если решение о принятии законопроекта в первом чтении не принято, на голосование ставится вопрос
об отклонении законопроекта. В случае, если и это решение не
принято, принятие решения по итогам рассмотрения законопроекта в первом чтении переносится на ближайшее очередное заседание Областной Думы. В случае, если и на этом заседании Областной Думы ни одно из решений не принято, принятие решения
по итогам рассмотрения законопроекта в первом чтении вновь
переносится на ближайшее очередное заседание Областной Думы. В случае, если и на этом заседании Областной Думы ни одно
из решений не принято, считается принятым решение об отклонении законопроекта»1. Аналогичные правила для принятия закона во втором чтении установлены п. 2 ст. 128 указанного постановления. Помимо явного несоблюдения требований
краткости законодательного «производства» в приведенном примере нарушены элементарные законы логики.
Самостоятельной оценке подлежит качество закона, принятого в короткий срок и принимаемого продолжительное время. В
научной литературе достаточно прочно закрепилась точка зрения,
согласно которой быстрота (поспешность) принятия закона не
лучшим образом отражается на его качестве. Однако, анализируя
практику, мы приходим к выводу, что законы, принимавшиеся в
течение длительного времени, подвергаются не меньшей, если не
сказать большей, критике2.
Значительной экономии времени, требуемого на принятие
закона, можно добиться активным внедрением сравнительной
методологии в правотворческую (законодательную и т.п.) практику субъектов Федерации. Причем сопоставление необходимо
проводить как с зарубежным, так и отечественным законодательным опытом. Например, закон Ярославской области от 26 июля
1994 г. №2-з «Об общих принципах организации местного само1
Постановление Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области от 28 июня 2005 г. № 1630-ПОД «О проекте Регламента Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области» // Областная газета. 2005. 20 июля.
2
См.: Егорова Н.Е. Механизмы преодоления противоречий в конституционном
законодательстве // Проблемы юридических противоречий в законодательстве (Материалы научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и соискателей)
/ Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2007. С. 14.
197
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
управления в Ярославской области» в свое время стал прототипом для принятия аналогичных законов не только другими регионами, но и федеральным законодателем.
Для поддержания высокого темпа законодательного процесса целесообразно использование метода «модельного» законотворчества. Например, в случае принятия федерального закона,
требующего соответствующей региональной детализации, «в пакете», на наш взгляд, допустимо было бы принимать примерный
закон субъекта Федерации, в котором бы конкретизировался
смысл, заложенный федеральным законодателем, обеспечивалось
единство понимания закона во всех субъектах РФ, но в то же
время сохранялась возможность для учета местной специфики
конкретного региона. Аналогичное мнение уже высказывалось в
литературе1. Так, Е.Н. Синева считает, что «необходимость разработки модельного закона «О контрольно-счетной палате субъекта Российской Федерации» продиктована потребностями практики. Принятие закона позволило бы, во-первых, прийти к
консенсусу в отношении общих положений и основных принципов организации контрольно-счетных органов субъектов Федерации; во-вторых, определить место контрольно-счетных органов в
системе государственного финансового контроля; в-третьих, создать условия для повышения эффективности работы контрольносчетных органов, укрепив их правовое положение и обеспечив
социальную защиту работников; в-четвертых, добиться повышения качественного уровня кадрового состава и не допустить узкой корпоративности, отрыва от интересов гражданского общества. Скорейшее принятие модельного закона будет
способствовать созданию единой системы государственного финансового контроля в Российской Федерации»2.
Другой метод – углубление информатизации законотворческих процессов. Например, положительным следует признать
опыт Воронежской области по внедрению электронной регистрационной карты законопроекта и его контрольной копии на маг1
См. также: Шестакова Е.В. Модельное законодательство: теоретико-правовые
аспекты и практика применения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 14, 23.
2
Синева Е.Н. Модельный закон – инструмент гибкий. К построению единой системы внешнего государственного финансового контроля // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2004. № 13.
198
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нитном носителе, что позволяет повысить эффективность работы.
Заслуживает распространения и практика Законодательного Собрания Нижегородской области, где функционирует автоматизированная информационная система «Законопроект».
Еще одним методом поддержания высокого темпа законотворчества является подготовка законодательных актов на конкурсной и договорной основе. Он получил широкое распространение в ряде зарубежных стран (например, Франции) и
постепенно закрепляется в законодательстве отдельных субъектов РФ1.
Упорядоченность законотворчества отражает последовательность смены его стадий. В настоящее время этот показатель
характеризуется существенным уровнем энтропии. Она проявляется в возможности многократного возвращения к различным
чтениям законопроекта (первому, первому после доработки, второму, второму после доработки и т.д.), возможности принятия закона во всех чтениях на одном заседании законодательного органа, нерациональном порядке проведения экспертиз и пр.
Например, ст. 25 закона Нижегородской области от 10 февраля
2005 г. №8-З «О нормативных правовых актах в Нижегородской
области» предусматривает лишь право законотворческого органа
провести предварительную экспертизу законопроекта. В итоге
может сложиться ситуация, когда соответствующие законодательные процедуры будут выполнены впустую, поскольку законопроект не сможет пройти предусмотренной обязательной экспертизы. На наш взгляд, целесообразнее руководствоваться
правилами, содержащимися в ст. 13 закона Костромской области
от 11 января 2007 г. №106-4-ЗКО, которые предписывают, что
уже на стадии подготовки проект закона направляется на экологическую и иные обязательные экспертизы2.
Конфликтность или бесконфликтность в законотворчестве определяет уровень несогласия между различными его
субъектами и участниками. «Конфликты, – пишет Н.В. Семенова,
1
См., например: ст. 18, 20 закона Краснодарского края от 6 июня 1995 г. №7-КЗ
«О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» // Кубанские
новости. 1995. 21 июня.
2
См.: Закон Костромской области от 11 января 2007 г. № 106-4-ЗКО «О нормативных правовых актах Костромской области» // СП-нормативные документы. 2007.
24 янв.
199
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
– присутствуют в любой совместной деятельности, даже там, где,
казалось бы, существуют согласие, мир и сотрудничество»1. Не
составляет исключения и процесс создания закона. В правотворческой (законодательной и т.п.) практике субъекта Федерации
можно выделить два основных вектора развития конфликта. Вопервых, это внутренние противоречия законодательного органа,
детерминируемые социально-политическим представительством,
идеологическим плюрализмом образующих парламент сил, иными объективными и субъективными факторами. Их преодоление
возможно путем поиска компромисса и проведения переговоров.
Однако здесь возникает другая опасность: потери принимаемым
законом концептуальной целостности, о чем нас предупреждают
зарубежные исследователи2.
Второе направление конфликта составляют взаимоотношения, возникающие между федеральным и региональным законодателем и касающиеся распределения предметов ведения и полномочий. Так, в ряде законов субъектов РФ уведомительный
порядок проведения собраний, митингов и пр., установленный
Федеральным законом от 19 июня 2004 г. №54-ФЗ, заменен разрешительным порядком, когда органы власти по своему усмотрению определяют существенные условия проведения публичного
мероприятия3. Коллизионное право отчасти способно устранить
негативные последствия таких противоречий, однако, по нашему
мнению, более эффективным средством стало бы принятие специального закона «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти РФ и
органами государственной власти субъектов РФ»4.
Подводя итоги, отметим, что нами были обозначены самые
общие направления исследования проблемы эффективности законотворческого процесса, которая без преувеличения достойна
стать предметом самостоятельных крупных научных работ.
1
Семенова Н.В. Конфликтная юридическая деятельность: проблемы теории и методологии: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2002. С. 3.
2
См.: Кабрияк Р. Указ. соч. С. 318.
3
См.: Никитина Е.Е. Право на свободу собраний: соотношение федерального и
регионального законодательства // Журнал российского права. 2006. № 3. С. 43.
4
См. подробнее: Егорова Н.Е. Указ. соч. С. 16.
200
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 6. Процессуальная форма
законодательной деятельности
субъектов РФ
6.1. Сущность процессуальной формы
и отдельных ее элементов
в законодательной технологии
Процессуальная форма является важнейшим компонентом
законодательной технологии, позволяя необходимым образом организовать соответствующую деятельность и на федеральном, и
на региональном уровнях. Она включает в себя определенные
процессуальные стадии, производства и режимы.
Стадии регионального законодательного процесса – это
урегулированные процессуальными предписаниями (обычаями,
традициями и т.п.), относительно обособленные во времени и
пространстве, совершаемые в определенной последовательности
правотворческие действия (операции), которые связаны с подготовкой, принятием и опубликованием законов субъектов Федерации. Каждая стадия представляет собой самостоятельный этап,
фазу законодательной технологии1. В отечественной науке выделяются и подробно исследуются самые разнообразные стадии законотворчества2. В целом же все они могут быть сведены к следующим видам.
1
См.: Лисьев А.В. Этапы законодательной деятельности в Российской Федерации
// Право и образование. 2008. № 9. С. 158–166; Деев С.В. Механизм правотворческого
процесса: основные стадии и динамика развития // Известия Российского государственного педагогического ун-та им. А.И. Герцена. 2008. № 25. С. 109–114; Самсонов В.Н. Методологические основы понимания правотворческого процесса субъектов
Российской Федерации // Вестник Белгородского ун-та потребительской кооперации.
2006. № 4.
2
См., например: Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. С. 223–231; Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. С. 123; Правотворчество в
СССР. С. 149–228; Юридическая процессуальная форма. С. 84–103; Холодилова Е.А.
Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: Проблемы теории и
практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005; Петров А.И. Законотворчество как особый вид деятельности представительного органа государственной
власти: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007.
201
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1. К первой стадии относится принятие решения компетентным органом о необходимости подготовки проекта закона, его
издания, включения в план работы и т.п. В содержании указанной
стадии (либо в качестве самостоятельной) рассматривается стадия законодательной инициативы. Ее суть заключается во внесении в компетентный орган подготовленного проекта закона или
предложения об его издании. Данная инициатива предполагает
юридическую обязанность управомоченного на издание регионального органа (должностного лица) рассмотреть поступившее
предложение или проект. Например, согласно ст. 22 Закона Ярославской области «О порядке осуществления народной правотворческой инициативы» от 7 февраля 2002 № 8-З Государственная Дума Ярославской области обязана рассмотреть на
ближайшем очередном заседании проект закона, внесенный в порядке народной правотворческой инициативы, и принять по нему
решение по истечении тридцати, но не позднее девяноста дней со
дня поступления в нее соответствующего законопроекта1.
2. Следующей является стадия разработки проекта закона.
Она включает предварительную работу (изучение общественного
мнения, действующего законодательства, социальной «данности», опыта других субъектов Федерации, стран и т.д.), предшествующую составлению текста проекта; подготовку первоначального текста проекта; его предварительное обсуждение и
уточнение; проведение экспертной оценки, внесение проекта в
повестку дня заседания и т.п.
3. Окончательное обсуждение проекта закона в компетентном органе составляет самостоятельную стадию регионального
законотворчества. Здесь уже происходит заслушивание докладов
и содокладов по проекту, а также предложений, замечаний, поправок и т.п.
4. Важной стадией является принятие решения по проекту.
Проект может быть отклонен, принят за основу в первом (втором,
третьем и т.п.) чтении или утвержден. Принятие решения осуществляется с помощью разнообразных способов и средств голосования.
1
См.: Губернские вести. 2002. 15 февр.
202
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
5. Заключительной стадией является официальное обнародование (оглашение, опубликование, доведение до адресатов в
форме рассылки и т.п.) решения (проект отклонен, принят, утвержден и подписан) законодательного органа (см. подробнее
следующий параграф настоящей главы).
В юридической литературе встречается мнение, что законодательная технология является формой законодательного процесса1. В действительности же дело обстоит иначе. Обнародование
закона является последней стадией законодательного процесса,
однако законодательная технология не прекращает своего действия, она выходит за рамки законодательного процесса и реализуется в своеобразном «постпродажном» обслуживании закона. Таким образом, сам законодательный процесс является внутренней
формой законодательной технологии, которую условно можно
разделить на два этапа.
Суть первого этапа характеризуется возможностью законодателя напрямую работать с текстом закона, где реализуется разработка текста закона, его обсуждение, принятие, обнародование,
т.е. законодательный процесс2. Перечисленные стадии не могут
быть сведены к единичному действию, каждая из них представляет комплекс последовательно выполняемых операций, подчиненных как общим, так и специальным правилам законодательной тактики и технологии.
Суть второго этапа сводится к тому, что закон в некотором
смысле выходит из-под контроля законодателя. После обнародования законодатель не может повлиять на текст закона, его статус
и порядок действия иначе как путем принятия отдельного закона.
В этом смысле первоначально принятый закон будет считаться
основным (или, как его именуют, «полнотекстовым»), а законы,
изменяющие его текст и статус, – вспомогательными. Изучение
предмета, на который нацелены нормы закона, позволяет утверждать, что основной закон принимается для регулирования обще1
См.: Юридическая техника: Учебное пособие по подготовке законопроектов и
иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / Под ред. членкорр. Т.Я. Хабриевой, проф. Н.А. Власенко. С. 27.
2
См. подробнее: Бекетова С.М. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации. Воронеж, 2007; Самсонова Е.В. Структура (состав) правотворческого
процесса субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2007.
203
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ственных отношений. Эти отношения являются объективными,
т.е. внешними по отношению к закону и в этом смысле надпозитивными. Основной закон может быть принят только в силу необходимости урегулирования каких-либо экономических, политических, социальных, культурных и т.п. отношений. Это его
предметы.
По поводу вспомогательных законов ситуация иная. Их
предмет – основной закон. Их существование невозможно без основного закона и в этом смысле они являются позитивными.
Кроме того, вспомогательные законы имеют факультативный характер даже при наличии основного закона, ибо последний может
самостоятельно разрешить вопросы, входящие в компетенцию
вспомогательных законов. К примеру, в основном законе может
быть установлен период собственного действия.
Вспомогательные законы являются итогом, воплощением
результата соответствующих юридически значимых правотворческих действий. На практике к вспомогательным региональным
законам должны быть отнесены законы: а) о введении в действие;
б) о внесении изменений; в) о приостановлении действия; г) о
пролонгации; д) о прекращении действия.
Подготовка вспомогательных законов является сложным
процессом, в котором непременно задействуются средства, приемы и правила, используемые на первом этапе законодательной
технологии, т.е. при создании основного закона. Однако их использование хотя и реализуется в рамках общего законодательного процесса, но обладает собственной (уникальной) спецификой.
Таким образом, работы по формированию вспомогательных
законов должны рассматриваться как логическое продолжение
технологии создания и функционирования основного закона.
Изложенные положения позволяют выделить в единой законодательной технологии следующие механизмы, охватывающие
полный жизненный цикл закона:
I этап:
1) разработку текста закона;
2) принятие закона;
3) обнародование закона;
II этап: 4) начало действия закона;
5) внесение изменений в закон;
6) приостановление действия закона;
7) прекращение действия закона.
204
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
При этом, если механизмы первого этапа законодательной
технологии являются необходимыми, то механизмы второго являются факультативными, что не умаляет их значения по отношению к основному закону.
В характеристике вспомогательных законов ключевым является вопрос об особенностях реализации норм, закрепленных в
таких законах. Нормы основных законов осуществляют постоянное или временное регулирование общественных отношений, что
обусловливает длящийся характер их действия. Основной закон
является фундаментом для правоприменительной практики, поскольку правовая связь в виде ссылок устанавливается именно с
ним. В противоположность основному закону нормы вспомогательного закона являются реализованными с момента собственного вступления в силу. Они не регулируют общественные отношения непосредственно (напрямую), их задача обеспечить
оптимальную реализацию основного закона. Таким образом, исполнение норм вспомогательного закона носит разовый характер.
То есть в момент вступления вспомогательного закона в силу
происходит синхронная реализация вспомогательных норм, после
чего закон, их содержащий и формально действующий, становится фактически прекратившим действие вследствие собственной
реализации.
Приведенный тезис позволяет сделать вывод о недопустимости практики внесения изменений во вспомогательные законодательные акты, приостановления и прекращения их действия,
при сохранении действия основного законодательного акта, ибо
перечисленные операции над фактически «мертвым» вспомогательным законом уже не способны повлиять на содержание и
статус основного закона. Другими словами, все юридически значимые операции должны осуществляться с основным законодательным актом, т.е. напрямую.
Такое представление о порядке действия вспомогательных
законов создает прочную научную базу для обоснования правил
законодательной технологии, касающихся реализации факультативных механизмов законодательной технологии, а также позволяет предотвратить появление конфликтов в сфере правоприменения. К сожалению, на практике описанное понимание порядка
действия вспомогательных законов только начинает формиро205
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ваться. Потребуется еще немало времени внедрения обозначенного подхода, особенно на региональном и местном уровне.
Кроме стадий, в теоретическом и практическом плане в законодательной технологии важно обособить процессуальные
производства. Можно, например, выделить процессуальные
производства по: а) принятию и пересмотру (внесению поправок)
в конституции и уставы субъектов РФ (конституционное и уставное производство); б) подготовке, обсуждению, изданию и опубликованию органических и текущих законов (органическое и текущее производство); в) изданию кодифицированных законов
(правосистематизирующее производство); г) подготовке и утверждению «внутренних» и «внешних» нормативно-правовых договоров («договорное» производство); и т.д.
Система процессуальных нормативно-правовых предписаний, соответствующих гарантий, ресурсов (финансовых, информационных, людских и т.п.), а также организационных и юридических мероприятий, направленных на их реализацию, составляет
определенный процессуальный режим. Так, в соответствии со
ст. 118 Конституции (Основного Закона) Республики Мордовия
Конституция может быть принята и/или изменена в процессе референдума (один процессуальный режим); большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов Государственного Собрания Республики Мордовия (другой
процессуальный режим).
На федеральном уровне законотворческая практика субъектов РФ регулируется ст. 6 – 8 и др. Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ. Так, в п. 1 ст. 6 Федерального закона
№184-ФЗ говорится, что право законодательной инициативы в
законодательном (представительном) органе государственной
власти субъекта РФ принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта), представительным органам местного самоуправления. Конституцией
(уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может
быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного
субъекта федерации.
206
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Ст. 7 указанного Федерального закона устанавливает порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов. В ней, в частности, закрепляется, что
конституция (устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов (п. 1). Законы субъекта РФ принимаются большинством голосов от установленного числа
депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным
законом (п. 2).
Более подробно законодательный процесс в каждом субъекте РФ урегулирован специальными законами и регламентами
деятельности высших представительных региональных органов.
Так, в соответствии с законом Пермского края от 6 марта 2007 г.
№7-ПК разработке законопроекта может предшествовать рассмотрение на заседаниях комитетов и принятие Законодательным
Собранием концепции закона. Решение о необходимости принятия концепции закона принимается головным комитетом Законодательного Собрания или Законодательным Собранием. В свою
очередь, рассмотрение проекта концепции закона и ее принятие
производится в порядке, установленном регламентом Собрания
применительно к актам Законодательного Собрания, не носящим
нормативный характер.
Законопроекты вносятся в Законодательное Собрание субъектами права законодательной инициативы, определенными Федеральным законом №184-ФЗ и Уставом края.
Законодательная инициатива осуществляется в форме внесения на рассмотрение Законодательного Собрания законопроектов либо поправок к законопроектам.
При внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены на имя председателя Законодательного Собрания следующие материалы:
а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая
обоснование необходимости принятия закона, предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого
законопроекта;
207
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
б) текст законопроекта с указанием на титульном листе
субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;
в) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует финансовых
затрат);
г) перечень законов Пермского края (Пермской области,
Коми-Пермяцкого автономного округа), требующих внесения
изменений, дополнений или отмены в случае принятия закона;
д) проект постановления Законодательного Собрания о принятии законопроекта в первом чтении;
е) иные материалы и документы, предусмотренные законами края.
Следует отметить, что законопроекты о введении или об отмене налогов и сборов, освобождении от их уплаты, изменении
финансовых обязательств края, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет краевого бюджета,
рассматриваются Законодательным Собранием по инициативе
губернатора Пермского края либо при наличии его заключения.
Кроме того, заключение губернатора требуется при рассмотрении законопроектов: а) о внесении изменений и дополнений в
Устав Пермского края; б) об административно-территориальном
устройстве Пермского края; в) о внесении изменений и дополнений
в настоящий Закон; г) об утверждении программ и планов социально-экономического развития края; д) об установлении порядка
управления государственной краевой собственностью; и т.д.
Рассматриваемое заключение представляется губернатором
не позднее месячного срока со дня поступления законопроекта в
администрацию губернатора. Причем, если заключение губернатора не будет выдано в указанный срок, Законодательное Собрание вправе включать законопроект в повестку дня своего заседания и рассматривать его в первом чтении без заключения
губернатора.
Законопроекты подлежат обязательной регистрации в аппарате Законодательного Собрания в день поступления, во время
которой проверяется формальное соответствие представленных
материалов требованиям закона.
208
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Председатель Законодательного Собрания направляет поступивший законопроект в комитеты и фракции Законодательного Собрания, определяет головной (ответственный) комитет по
данному законопроекту и устанавливает срок для подготовки его
к первому чтению, который не может быть менее месяца и более
двух месяцев, совершает ряд других организационных действий.
В том случае, если законопроект подлежит согласованию с органами местного самоуправления, то такой законопроект в обязательном порядке направляется им на согласование до рассмотрения его в первом чтении.
Важно отметить, что до принятия законопроекта в первом
чтении субъект права законодательной инициативы, внесший
проект, имеет право отозвать его, оформив отзыв письмом на имя
председателя Законодательного Собрания. Отозванный законопроект может быть снова внесен на рассмотрение Законодательного Собрания в установленном порядке.
Характерно, что законопроекты, внесенные губернатором,
рассматриваются в первоочередном порядке.
Рассмотрение законопроектов Законодательным Собранием
осуществляется в двух чтениях. По его решению два чтения законопроекта могут быть проведены в ходе одного заседания. При
рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его
концепция, дается оценка необходимости принятия данного закона, его актуальности и практической значимости.
Обсуждение законопроекта начинается с доклада субъекта
права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или
его представителя и содоклада представителя головного комитета
и заканчивается их заключительным словом. В случае если субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект,
или его представитель отсутствуют на заседании Законодательного Собрания, рассмотрение законопроекта переносится на следующее заседание. Обязательно заслушиваются предложения и
замечания депутатов Законодательного Собрания, губернатора,
его представителей, Правительства Пермского края, Контрольносчетной палаты, прокурора Пермского края, государственноправового управления аппарата Законодательного Собрания.
При внесении более одного законопроекта по одному и тому
же вопросу (альтернативных законопроектов) Законодательное
209
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Собрание рассматривает их в ходе первого чтения одновременно.
По итогам рассмотрения в порядке, установленном регламентом
Законодательного Собрания, голосуется решение о принятии одного из альтернативных проектов в первом чтении. Принятие одного из проектов в первом чтении означает отклонение других.
Законодательное Собрание может рекомендовать субъектам права законодательной инициативы, внесшим альтернативные законопроекты, подготовить и внести на рассмотрение Собрания согласованный вариант законопроекта.
Решение о принятии законопроекта в первом чтении принимается большинством голосов депутатов, избранных в Законодательное Собрание. В случае принятия законопроекта в первом
чтении Законодательное Собрание устанавливает предельный
срок подачи поправок, после которого поправки не принимаются
и не рассматриваются. Подготовка законопроекта ко второму
чтению поручается головному комитету или специально созданной рабочей группе. Поправки к законопроекту, принятому в
первом чтении, вносятся субъектами права законодательной инициативы в головной комитет (рабочую группу) в виде текста изменений или дополнений конкретных статей либо в виде предложений об исключении конкретных слов или статей
законопроекта.
Подготовленный ко второму чтению законопроект с решением головного комитета, заключением государственноправового управления аппарата Законодательного Собрания и
(при необходимости) заключением Контрольно-счетной палаты, а
также перечнем поправок представляется каждому депутату Собрания, губернатору и субъекту права законодательной инициативы не позднее чем за 10 дней до рассмотрения его во втором чтении, за исключением случаев, когда два чтения законопроекта
проводятся в ходе одного заседания.
В начале второго чтения законопроекта с докладом выступает представитель головного комитета или руководитель рабочей группы, который сообщает о результатах рассмотрения поступивших
поправок.
Субъект
права
законодательной
инициативы при несогласии с содержанием поправок, рекомендованных (не рекомендованных) головным комитетом (рабочей
210
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
группой) к принятию, имеет право представить свои письменные
возражения и настаивать на голосовании указанных поправок.
Перед голосованием по поправкам проводится голосование
о принятии законопроекта, подготовленного ко второму чтению,
за основу. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство депутатов, присутствующих на заседании. После принятия законопроекта за основу обсуждению и голосованию подлежат только те статьи, по которым внесены поправки.
После обсуждения и принятия (отклонения) поправок проводится
голосование о принятии закона во втором чтении в целом.
Закон Пермского края принимается Законодательным Собранием в поименном режиме большинством голосов от установленного числа депутатов, за исключением отдельных случаев,
предусмотренных законодательством.
Решение о принятии закона Пермского края оформляется
постановлением Законодательного Собрания.
Принятый закон края в течение четырнадцати календарных
дней направляется губернатору для обнародования. Губернатор
обязан в течение четырнадцати календарных дней обнародовать
(официально опубликовать) закон, удостоверив обнародование
закона путем его подписания. До истечения установленного для
обнародования срока губернатор вправе отклонить закон и возвратить его в Законодательное Собрание на повторное рассмотрение с мотивированным обоснованием его отклонения либо с
предложением о внесении в него изменений и дополнений.
Официальным опубликованием закона Пермского края считается первая по времени публикация его полного текста в одной
из газет: «Пермские новости», «Звезда», «Российская газета» и
(или) в «Собрании законодательства Пермского края». Официальным электронным источником опубликования законов Пермского края является федеральный регистр нормативных правовых
актов субъектов Российской Федерации.
211
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
6.2. Обнародование региональных законов
Энциклопедический юридический словарь рассматривает
понятия «обнародование» и «опубликование» нормативного акта
в качестве синонимов. «Опубликование (обнародование) закона –
доведение закона до всеобщего сведения путем напечатания его в
определенном издании»1. При этом цель опубликования видится
в создании дубликатов текста принятого закона, а значение – в
объявлении от имени законодателя для всеобщего сведения полного и точного текста принятого закона и определении времени
вступления его в силу. Таким образом, официальное опубликование закона выполняет удостоверительную функцию. Немаловажное значение имеет также ориентационная функция официального опубликования, которая позволяет точно установить
реквизиты издания, в котором опубликован региональный закон,
дает возможность использовать его в юридической науке и практике.
На федеральном уровне порядок обнародования региональных законов устанавливается п. 1 и 2 ст. 8 Федерального закона
от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ, где говорится: законы субъекта
федерации, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, направляются указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта РФ) в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта федерации.
Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего
исполнительного органа государственной власти) обязано (обязан) обнародовать конституцию (устав), закон субъекта федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания
или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ и не должен превышать четырнадцать календарных дней
с момента поступления указанного закона. Порядок обнародова1
Энциклопедический юридический словарь / Под общ. ред. В.Е. Крутских.
С. 212.
212
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ния конституции (устава), закона субъекта федерации устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ1.
Так, закон Владимирской области от 12 ноября 2003 г.
№108-ОЗ закрепляет следующие положения: закон, принятый Законодательным Собранием, в течение семи дней со дня принятия
направляется губернатору, который в течение четырнадцати календарных дней со дня получения закона подписывает его и направляет на официальное опубликование. Закон подлежит официальному опубликованию в течение четырнадцати дней после
дня его подписания губернатором.
Понятие «обнародование» закона является более широким,
чем понятие «опубликование». Суть обнародования, так же как и
опубликования, заключается в доведении информации, содержащейся в нормативном акте, до всеобщего сведения. Однако здесь
необходимо подробно рассмотреть способы, которыми реализуется обозначенная нами цель.
Опубликование закона может быть официальным и неофициальным. Только официальное опубликование акта способно
порождать правовые последствия. Официальное опубликование может осуществляться в периодических печатных изданиях, в
виде единовременно издаваемых сборников, брошюр, листовок,
плакатов2. Наиболее значимым является опубликование региональных законов в местных периодических печатных изданиях.
Поскольку именно со временем первого официального опубликования зачастую связывается момент вступления закона в силу,
особую важность приобретает так называемая дополнительная
информация, содержащаяся в печатном издании.
1
См. также: Канчукоева А.В. Официальное обнародование нормативного правового акта как стадия правотворческого процесса // Материалы нормативнопрактической конференции молодых ученых, аспирантов и соискателей Института
Академии наук Российской Федерации на тему «Проблемы реализации закона». М.,
2004. С. 8–15; Фатеев Г.П. Опубликование нормативных правовых актов: вопросы
практики // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2004. №6; Гукова В.Г. Об опыте законодательной деятельности и порядке опубликования нормативных актов субъектов Российской Федерации // Представительная
власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2003. № 2–3. С. 32–35;
Абрамова А.И. О практике опубликования правовых актов субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2001. № 9.
2
См., например: Закон Ненецкого автономного округа от 9 января 1996 г. №10–
ОЗ «О местном самоуправлении в Ненецком автономном округе» // Наръяна-Вындер.
1996. 23 янв.
213
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
К указанной дополнительной информации относится тип
печатного издания (газета, журнал, собрание, бюллетень и т.д.),
его наименование, порядковый номер, год, месяц и число издания1. Именно дополнительная информация выполняет ориентационную функцию официального опубликования. Между тем отмеченные требования, предъявляемые к периодическим
печатным изданиям, не всегда выполняются. Практика знает
примеры, в которых момент опубликования документа задается
диапазоном дат2 либо только указанием на конкретный период
издания (месяц, квартал и т.д.)3. Представляется, что в таких случаях датой опубликования документа следует признать последнее
число заданного интервала или периода4. Таким образом, за основу берется критерий реальной возможности заинтересованных
лиц ознакомиться с официальным текстом закона.
Применяя обозначенный критерий, достаточно просто решить вопрос о дате официального опубликования закона, который, в силу объема содержащихся в нем предписаний, не может
быть опубликован в одном номере печатного издания. Такой датой надлежит признать дату опубликования последней части закона. Особое значение в приведенной ситуации приобретает критерий полноты опубликования акта.
Анализ отечественного законодательства позволяет выделить полное и неполное опубликование актов. Следует поддержать положение, закрепленное в ряде законов субъектов РФ, согласно которому официально опубликованным может считаться
1
См.: ст. 27 закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» // Российская газета. 1992. 8 февр.; п. 6.3.1 ГОСТ 7.4-95 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Издания. Выходные сведения» // СПС «Кодекс».
2
См., например: «Тверские ведомости», газету «Волна» в Архангельской области
и др.
3
См., например: Ведомости Государственной Думы и Правительства Ярославской
области, май 1995 г., № 5; Информационный вестник Правительства Московской области, январь 2005 г., № 1; и др.
4
Однако не следует забывать о возможности легального определения даты опубликования в изданиях, периодичность выхода которых задается диапазоном дат. Примером тому может служить письмо Московской городской Думы от 22 августа 2000 г.
№8-21-6254/0 «О дате официального опубликования законов города Москвы», где определено, что датой выхода газеты следует считать дату, открывающую интервал, поскольку именно в этот день газета поступает в розничную продажу и доставляется подписчикам.
214
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
только полностью опубликованный нормативный акт1, поскольку
различия в юридической силе между опубликованной и неопубликованной частями ведут к выводу, что в целом данный акт
нужно признавать неопубликованным.
На практике встречаются случаи, когда законы публикуются
без приложений2 либо в виде извлечения, изложения или частично. В этом плане стоит согласиться с позицией Ю.А. Тихомирова,
который считает, что «вряд ли нужны приложения, которые подчас даже не публикуются и не имеют той же юридической силы,
что и основной текст закона»3.
Обязанность по опубликованию региональных законов, возложенная на органы власти, создает основу для функционирования презумпции его знания4.
С географической уникальностью РФ связана проблема синхронизации официального опубликования5. По общему правилу,
федеральные нормативные акты вступают в силу единовременно
на всей территории России (этот момент очень важен для субъектов РФ). Однако на практике встречаются случаи, когда нормативный акт публикуется в различных выпусках региональных источников6. По нашему мнению, выход из подобной ситуации
1
См., например: ст. 3 Закона Камчатской области от 19 июня 1995 г. № 2 «О порядке обнародования и вступления в силу законов Камчатской области» // Официальные ведомости. 1995. 30 июня; ст. 30 закона Читинской области от 13 апреля 2005 г.
№655-ЗЧО «О нормативных правовых актах» // Забайкальский рабочий. 2005. 4 мая и
др.
2
Например, текст Закона Тамбовской области от 29 октября 2003 г. №161-З «Об
областной целевой программе «Безопасное материнство (2004–2006 годы)» опубликован без приложения в газете «Тамбовская жизнь». 2003. 11 нояб.
3
Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 42.
4
См. подробнее: Вавилова А.А. Презумпция знания закона // Вестник Московского государственного ун-та. Серия: Право. 2006. №1. С. 84–93; Червяковский А.В. Спорные вопросы презумпции знания закона // Право и политика: история и современность:
Тезисы докладов и сообщений Международной науч.-практ. конференции. Омск, 2007.
С. 82–84; Голоскоков Л.В. Презумпция знания закона в свете теории сетевого права //
Юридическая техника. 2007. № 1. С. 192–203.
5
См. также: Егорова Ю.В. Региональное законодательство в контексте единого
правового пространства России. Иркутск, 2007; Артамонов А.Н. К вопросу обеспечения единства правового пространства Российской Федерации // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2006. №10. С 26–28.
6
Например, Постановление Правительства РФ от 28 апреля 2005 г. №262 «О переносе выходного дня в мае 2005 г.» было опубликовано в «Российской газете» от 29
апреля 2005 г. №90, в «Российской газете», изданной в г. Благовещенске, г. Новосибирске, г. Владивостоке, г. Перми, г. Чебоксары и г. Ярославле, от 30 апреля 2005 г. №91.
215
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
должен строиться на основе соблюдения принципа единства законности, т.е. срок вступления в силу закона и иного нормативного акта должен определяться исходя из даты опубликования
хронологически последнего территориального выпуска соответствующего источника, содержащего указанный акт. Только таким
образом будет соблюдено требование одновременного информирования всех субъектов РФ и заинтересованных лиц о содержании нормативного акта.
Относительно иных форм официального опубликования
(брошюры, листовки и т.д.) нужно отметить, что, по нашему мнению, их использование только усложняет практику правоприменения, создает условия для возможных фальсификаций и злоупотреблений, затрудняет процессы систематизации и т.д.
Как известно, федеральные нормативные акты могут быть
«доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным
лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по
каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Подтверждением тому служит не только правотворческая, но и судебная практика1.
Так, в законодательстве субъектов РФ, кроме перечисленных способов обнародования, выделяются также: а) размещение
нормативных актов на стендах и досках объявлений; б) оглашение на собраниях (сходах); и др.2
В последнее время предпринимаются попытки придать статус официального опубликования федеральным и региональным
актам, размещенным в сети Интернет3.
1
См.: Определение судебной коллегии по гражданским делам Пензенского областного суда от 8 января 2002 г. №33-2 // СПС «Гарант».
2
См.: Закон Республики Алтай от 23 сентября 2002 г. №6–8 «О местном самоуправлении в Республике Алтай» // Звезда Алтая. 2002. 19 окт.; Закон Ненецкого автономного округа от 9 января 1996 г. №10-ОЗ «О местном самоуправлении в Ненецком
автономном округе» // Наръяна-Вындер. 1996. 23 янв.
3
См. подробнее: Исаков В.Б. Официальное электронное опубликование как необходимая предпосылка для перехода к системе непрерывной кодификации // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: Материалы Международной науч.практ. конференции / Под ред. В.М. Баранова, Д.Г. Краснова. Н.Новгород, 2009. С. 254–
262; Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2007 г. №74-Г07-19 «Обнародование нормативноправового акта субъекта Российской Федерации через электронную информационную
базу (Интернет) не может признаваться нарушением порядка его опубликования» //
216
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Как известно, Конституция РФ не содержит запрета на подобное обнародование (ч. 3 ст. 15). В научной литературе
(С.В. Бошно и др.) считается недопустимым приравнивание электронного обнародования к письменному опубликованию1.
Основными аргументами сторонников традиционного опубликования являются доступность информации, ее достоверность
и надежность источника официального опубликования.
Понятие доступности источника официального опубликования зиждется на конституционном требовании о создании реальной возможности для граждан ознакомиться с нормативными актами. Однако выполняется ли это требование в настоящее время?
Мы провели исследование на основе случайной выборки по сопоставлению численности населения в регионе и тиража источника официального опубликования законов, принимаемых в соответствующем субъекте РФ (см. приложение 2). Результаты
исследования свидетельствуют, что одновременно получить доступ к источнику официального опубликования может в среднем
лишь каждый 453-й россиянин. Для Ярославской области эта
цифра выглядит еще более удручающей (лишь каждый 2734-й
житель области потенциально может ознакомиться с опубликованным законом). Причем следует учесть, что большая часть тиража того или иного официального источника распределяется по
подписке и не поступает в свободную продажу.
По данным официального сайта федеральной целевой программы «Электронная Россия», в настоящее время доступ к ресурсам сети Интернет имеют в Москве – половина взрослого населения, в других крупных и средних городах – в среднем 37%, в
малых городах – 30%, а в сельской местности – 18%, т.е. одноБюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2008. № 6. С. 11; Кармадонов К.С.
Официальное опубликование нормативно-правовых актов как стадия правотворческого
процесса: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М, 2007; Бахвалов С.В. Текстуальные и
электронные источники права // Актуальные проблемы теории и истории правовой системы общества: Сб. науч. тр. / Отв. ред. В.Н. Карташов. Ярославль, 2005. Вып. 5.
С. 119–124; Коркин A.M. Вопросы информатизации законодательного процесса // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2004. №6;
Любимов А.П. Информационные технологии в законодательной процедуре // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2003. №5.
С. 22–25.
1
См.: Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике // Журнал российского права. 2004. №2. С. 100.
217
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
временно ознакомиться с текстом нормативного акта при условии, что последний будет опубликован в сети Интернет, может,
как минимум, каждый 6-й россиянин1.
Как видно из приведенных данных, по сравнению с традиционными источниками, Интернет весьма существенно увеличивает возможности граждан для ознакомления с нормативными
актами, и, как свидетельствует передовой опыт развитых европейских и азиатских стран, эта тенденция будет только усиливаться2. Кроме того, сами органы власти активно осваивают электронное пространство, распространяя через собственные
официальные сайты информацию о своей деятельности, в том
числе о принятых законах и иных нормативных актах3. В Великобритании, например, впервые тексты законов начали публиковаться в сети Интернет еще в 1988 году4.
Помимо ограниченности тиража, серьезную проблему представляют собой сроки распространения традиционных источников официального опубликования. Известно, что законы начинают действовать после официального опубликования. Момент
опубликования определяется исходя из дополнительной информации печатного издания. Однако дата выхода в свет источника
отнюдь не означает его доступность для граждан. Кроме ординарного порядка, ситуация здесь может развиваться по трем сценариям. Во-первых, в качестве даты источника может быть указана дата его направления в печать, которая, согласно правовой
позиции Конституционного Суда РФ, не может быть признана в
качестве даты официального опубликования. Во-вторых, сама редакция может опубликовать нормативные акты «задним числом».
В-третьих, почтовые службы в силу каких-либо причин могут задержать доставку источников официального опубликования адресатам5. Например, приказ департамента топлива, энергетики и
1
См.: ФЦП «Электронная Россия» // URL: http://www.e-rus.ru/site.shtml?id=176
См.: «Европейская комиссия к 2020 году планирует обеспечить всех европейцев
высокоскоростным доступом в Интернет» // URL: http://habrahabr.ru/blogs/lenta/94225
3
См., например: официальные сайты Государственной Думы РФ // URL:
http://www.duma.gov.ru; Ярославской областной Думы и Администрации Ярославской
области // URL: http://www.adm.yar.ru.
4
См.: Официальный сайт Парламента Объединенного Королевства Великобритании // URL: http://www.publications.parliament. uk/ pa/cm/cmpubns.htm; и др.
5
См., например, газету Ярославской области – «Губернские вести» от 29 декабря
2005 г. №74–76.
2
218
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
регулирования тарифов Ярославской области от 26 ноября 2005 г.
№209 вступил в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования. Номинально данный документ, увеличивающий стоимость проезда в общественном транспорте г. Ярославля, был опубликован в газете «Губернские вести» от 29
декабря 2005 года №74. В реальности 74-й номер газеты поступил подписчикам, в органы власти и в библиотечную сеть только
20 января 2006 года, а следующие за ним номера (75-й и 76-й)
даже позднее. В результате в период с 9 по 20 января 2006 года с
ярославцев взимался повышенный тариф за проезд без достаточных к тому оснований.
Несмотря на описанную ситуацию, следует отметить, что
вопрос о доступности источников не является краеугольным. К
сожалению, мы сталкиваемся также с проблемой невостребованности правовой информации на всех уровнях жизни. Например,
А.Н. Крутов так характеризует положение дел: «Это стало как бы
достаточно общим местом, но иногда у нас складывается ощущение, что основным потребителем нашей продукции, я имею в виду тексты законов, являются профессиональные юристы, а вот до
жителей города эта информация доходит в последнюю очередь. И
не потому, что они не могут получить к ней доступ, а потому, что
у них не воспитан вкус к получению информации из первоисточника»1.
Таким образом, опубликование нормативных актов в сети
Интернет делает их более доступными по сравнению с традиционными источниками. Причем эта доступность распространяется
не только на региональную аудиторию соответствующего субъекта РФ, но и имеет прямой выход на другие регионы Российской
Федерации, которые получают возможность непосредственно
знакомиться с работой отдельного нормотворческого органа и
получать информацию из первых рук.
Существенным аргументом сторонников традиционных источников официального опубликования является достоверность,
или неизменность информации. По их мнению, «реальная гарантия достоверности информации – в массовости отчуждаемых тиражей, а не в защите каналов доставки. Страницы из официаль1
Проблема обеспечения прав граждан на доступ к правовой информации (материалы круглого стола) // URL: http://www.koroboff.spb.ru/EUROPE/851400116.html
219
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ных бюллетеней и газет бессмысленно подделывать не потому,
что они хорошо защищены на пути из типографии к читателю, а
потому, что тираж велик и весь его не подделать»1. Анализ отечественной литературы (в т.ч. юридической) показывает, что положения о значительных перспективах компьютерной техники в
процессах автоматизации не вызывают в научном мире возражений2. Поэтому условие о массовости отчуждаемых тиражей для
электронного опубликования выполняется довольно просто.
По-видимому, для электронного опубликования большее
значение имеет не массовый тираж, а тождественность (аутентичность) информации после ее передачи от источника к приемнику. В данном случае проблема может быть решена путем применения электронной цифровой подписи передаваемого
документа. При использовании такой подписи любое изменение в
документе в ходе передачи данных влечет создание нового документа, как следствие, изменение закрытого ключа электронной
цифровой подписи3 и отказ в подтверждении подлинности переданного текста нормативного акта4. Дальнейшее использование
полученного таким образом документа, который представляет
собой своего рода рисунок (фотографию), недоступный для изменения адресатом (т.е. в формате «только чтение»), возможно
путем его распечатывания на средствах вывода.
К слову говоря, в последнее время в следственной и судебной практике «все более широкое распространение получают методы цифровой фотографии, когда изображение фиксируется не
1
Введение в правовую информатику // Справочные правовые системы КонсультантПлюс: Учебник для вузов / Под общ. ред. Д.Б. Новикова, В.Л. Камынина. М., 2000.
С. 50–51.
2
См., например: Законодательная техника / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. С. 195–212;
Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. С. 150–165.
3
Генерация закрытого и открытого ключа электронной цифровой подписи осуществляется на основе требований ГОСТ Р 34.10-94 и ГОСТ Р 34.10-2001.
4
См. также: Молчанов С.Г. Применение электронной цифровой подписи для защиты информации при расследовании преступлений // Материалы юбилейной Всероссийской научной конференции «Два века юридической науки и образования в Казанском университете» (г. Казань, 13–14 мая 2004 года). Казань, 2004. С. 661–663;
Михайленко Е.В. Правовые проблемы практической реализации федерального закона
«Об электронной цифровой подписи» // Журнал российского права. 2004. № 5. С. 71–
74.
220
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
на пленке, а на специальном магнитном носителе»1. Причем, что,
по нашему мнению, далеко не бесспорно, материалы, полученные
таким образом, даже без применения электронной цифровой подписи, признаются судами допустимыми и достоверными2. Электронная цифровая подпись активно используется в государственной автоматизированной системе РФ «Выборы». Так, согласно п.
2 ст. 13 одноименного Федерального закона «электронный документ, подготовленный с использованием ГАС «Выборы», приобретает юридическую силу после его подписания электронными
цифровыми подписями соответствующих должностных лиц»3.
Тезис о том, что достоверность информации в процессе работы правоприменителя (например, судьи) обеспечивается массовым тиражом источника, не выдерживает критики по ряду причин. Во-первых, для введения правоприменителя в заблуждение
нет никакой необходимости подделывать весь тираж, поскольку,
как правило, конкретное лицо пользуется одним или двумя источниками официального опубликования.
Во-вторых, значительная часть юристов в настоящее время
не склонны работать с источниками официального опубликования, т.к. качество печати традиционных источников оставляет
желать лучшего и широкое распространение получили справочные поисковые системы типа «Гарант», «Консультант Плюс» и
«Кодекс» (они пока не являются официальными источниками),
бесспорным достоинством которых является возможность оперативного анализа больших объемов правовой информации.
К недостаткам большинства современных справочных правовых систем следует отнести то, что ввод текстов нормативных
актов осуществляется вручную. В результате пресловутого человеческого фактора к ошибкам, допущенным законодателем, до1
Криминалистика / Под ред. Р.С. Белкина. М., 2003. С. 156; См. также: Дмитриев Е.Н., Иванов Ю.П. Применение метода цифровой фотографии при фиксации объектов криминалистических экспертиз; Дмитриев Е.Н. Проблемы применения цифровой
фотографии при расследовании уголовных дел: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998.
С. 18–24; Пономаренко Ю.В., Молчанов С.Г. Цифровая фотография в криминалистике:
проблема защиты информации // Проблемы правовой информатизации. 2003. №6.
2
См.: Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от
18 мая 2004 г. №А55-16217/03-3 // СПС «Гарант».
3
Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» // Российская газета. 2003.
15 янв.
221
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
бавляются ошибки и неточности разработчиков соответствующих
баз данных. Вдобавок далеко не все нормативные акты включаются в справочные правовые системы, о чем свидетельствует
разное число изменений, внесенных в один и тот же нормативный акт в разных справочных правовых системах. Неактуализированные, а следовательно, недостоверные тексты актов появляются вследствие того, что коммерческие организации,
разрабатывающие системы, являются внешними структурами по
отношению к эмитентам. Они не включаются в законодательную
технологию, и поэтому предоставление документов данным
структурам является бессистемным. Более того, в силу ограниченности ресурсов даже получаемые документы не могут быть
обработаны в полном объеме. Поэтому мы считаем, что в ближайшее время необходимо создать единую общегосударственную
автоматизированную справочно-правовую систему.
В-третьих, возникают сомнения относительно достоверности информации, размещенной в официальных источниках опубликования. Например, при сравнении Нижневолжской региональной правозащитной организацией «Гражданское общество и
экологическая безопасность» опубликованного текста закона
Волгоградской области «Об уполномоченном по правам человека
в Волгоградской области» с текстом закона, рассмотренным депутатами на заседании, выявилось несоответствие текстов более
чем в 13 местах1.
Довольно часто встречаются расхождения между текстами
нормативных актов, предоставляемыми протокольным сектором
органов власти, и текстом их официальной публикации, разночтения текстов одного нормативного акта в разных источниках
официального опубликования.
Таким образом, получается следующее: законодатель принимает один акт, а не уполномоченные на изменение документа
исполнители публикуют другой вариант нормативного акта. И,
что удивительно, никто эти тексты не сверяет, а правоприменители их используют в своей практике. В этой связи уместно поставить вопрос, а какой текст нормативного акта является законным:
тот, который был принят нормотворческим органом или тот, ко1
См.: Доклад 2000. Права человека в регионах Российской Федерации // URL:
http://www.hro.org/docs/reps/1999/volg/0-4.htm
222
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
торый официально доведен до всеобщего сведения, т.е. обнародован? Вопрос скорее риторический.
По нашему мнению, внедрение электронных систем голосования при принятии законов и тем более принятие нормативного
акта единолично, удостоверение аутентичности информации с
помощью электронной цифровой подписи создает основу для
опубликования нормативных актов в сети Интернет. Естественно,
что направление электронной копии принятого депутатами регионального закона (подписанного электронной цифровой подписью каждым депутатом и электронной подписью, например,
губернатора) не препятствует созданию копии подписанного документа на традиционном бумажном носителе, подобно тому, как
осуществляется дублирование данных, передаваемых с помощью
ГАС «Выборы» или ГАС «Правосудие».
Г.Т. Чернобель совершенно точно отмечает: «Элементарная
конституционная логика подсказывает, что законодательный акт
должен письменно удостоверяться (т.е. быть персонифицировано
засвидетельствованным в своей подлинности, правильности) законодательным органом государственной власти, принявшим
(издавшим) его»1. Вместе с тем, собственноручная подпись не
обеспечивает подлинности документа, она лишь связывает документ с человеком и является средством идентификации личности
на основе биометрических данных. В отличие от собственноручной подписи, электронная подпись не может характеризовать
владельца как личность, однако делает все документы тождественными (идентичными), т.к. изменение хотя бы одного символа
влечет создание нового документа2. Следует также отметить возможность использования ГАС «Выборы» для решения задач, не
связанных с выборами и референдумом, что позволяет в кратчайшие сроки и с наименьшими затратами ввести в действие
электронный способ опубликования нормативных актов3.
1
Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2000. С. 116.
2
См.: Чубукова С.Г., Элькин В.Д. Основы правовой информатики (юридические и
математические вопросы информатики): Учебное пособие / Под ред. М.М. Рассолова.
М., 2004. С. 207–225.
3
См.: ст. 20 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» // Российская
газета. 2003. 15 янв.
223
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Создание официальных, непротиворечивых баз данных является возможным только при условии интегрирования этого процесса в систему законодательной технологии, которое экономически
оправдывает себя при объединении ресурсов и использовании синергетического эффекта в нормотворчестве. В результате ниша
электронного законодательства, занимаемая сейчас низкокачественными справочными правовыми системами, будет заполнена
официальными нормативными актами, представленными в наиболее удобном для юридической работы виде.
Кроме того, действующая в настоящее время технология
создания законов и иных нормативных актов создает системные
предпосылки для появления коллизий. При создании нормативных актов сотрудники правовых управлений или отраслевых департаментов органов власти, а именно они чаще всего являются
тем самым «мифическим законодателем», используют печатные
источники официального опубликования, собственные или коммерческие справочные правовые системы. Информация в этих
системах, как в прочем и в печатных источниках, появляется с
некоторой задержкой во времени. В результате вносятся изменения в утратившие силу законы (их части), добавляются структурные единицы с одинаковыми порядковыми номерами, повторно
утрачивается сила ранее отмененных нормативных актов (их частей), дважды вносятся одни и те же изменения1 и т.д. Появление
этих ошибок закономерно, поскольку при создании новых нормативных актов у разработчиков законов нет возможности увидеть
будущие редакции документов, их статус, учитывать проекты актов, находящиеся на определенной стадии рассмотрения. В рамках существующего порядка создания законов данную проблему
решить нельзя. Ожидание выхода печатного издания, как и подключения к базе данных документов в рамках текущих справочных правовых систем, приведет к неоправданному росту ресурсных, и прежде всего временных, затрат. Предлагаемая нами
электронная технология работы с нормативными актами позволит получить требуемую обозримость материала, поскольку соединит принятые и разрабатываемые нормативные акты в один
1
См., например: Закон Курганской области от 10 февраля 1997 г. №15 «О льготах
по налогу на прибыль предприятий и организаций в 1997 году» // Новый мир. 1997.
20 февр.
224
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
комплекс, допускающий создание будущих редакций не только
отдельных законов, но и всего нормативного массива.
Вопрос о надежности официального опубликования в сети
Интернет, видимо, должен решаться на основе ретроспективного
анализа существовавших материалов для официальных источников опубликования актов. Первоначально законы высекались на
камне (законы царя Хамураппи), далее применялись глиняные
таблички, медные и деревянные дощечки (Законы 12 таблиц), папирус, береста, пергамент, бумага, магнитная лента. Нетрудно
заметить тенденцию к уменьшению надежности материальных
носителей информации с развитием общества. Как было отмечено ранее, хрупкость материала в таком случае компенсируется
количеством создаваемых копий, а именно электронные информационные технологии дают на этом поприще практически неограниченные возможности.
Таким образом, наличие в электронном документе ключевых характеристик, присущих традиционным источникам официального опубликования, и отсутствие большинства вышеописанных недочетов, а также бесспорная экономичность и
оперативность электронного источника дают основание говорить
о возможности введения официального опубликования законов и
иных нормативных актов в сети Интернет по меньшей мере в
рамках правового эксперимента либо в качестве дополнения к
традиционному способу опубликования.
6.3. Процедуры введения
региональных законов в действие
С обнародованием законов связаны вопросы введения их в
действие и вступления в юридическую силу. Правильное определение времени действия закона становится залогом соблюдения
законности и других принципов, эффективности его в любой
юридической практике.
В соответствии с п. 5 ст. 8 Федерального закона от 6 октября
1999 г. №184-ФЗ конституция (устав) и закон субъекта РФ вступают в силу после их официального опубликования. Законы и
иные нормативные правовые акты субъекта федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в си225
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
лу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.
Законами субъектов РФ установлены разнообразные процедуры и сроки вступления в силу региональных нормативных актов. Так, на основании п. 1 и 2 ст. 41 закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. №8-З закон области вступает в силу
одновременно на всей территории области со дня его официального опубликования, если федеральным законом и (или) законом
области не установлен иной срок вступления его в силу. Закон
области, затрагивающий права, свободы и обязанности человека
и гражданина, вступает в силу по истечении десяти дней со дня
его официального опубликования.
Ст. 20 закона Московской области от 20 ноября 1996 г.
№52/96-ОЗ установлено, что закон вступает в силу на следующий
день после его официального опубликования, если самим законом не установлен иной порядок вступления в силу. Закон по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступает в
силу не ранее чем через десять дней после его официального
опубликования.
В региональных законах используются самые разнообразные формулировки, определяющие момент начала их действия.
Например, закон может вступать в силу: а) со дня официального
опубликования; б) со дня опубликования; в) с момента официального опубликования; г) с момента опубликования; д) после
опубликования; е) после официального опубликования; ж) со дня
подписания; з) через установленный период со дня опубликования; и) через установленный период после дня опубликования; и
т.д.1 Закономерно возникают вопросы о соотношении понятий
«со дня», «с момента», «после дня» и пр., которые законодателем
не регламентированы.
Выход из сложившейся ситуации, на наш взгляд, видится в
конкретизации Федерального закона №184-ФЗ, в котором нужно
более четко и единообразно определить момент вступления в силу законодательных актов. Например, фраза «вступает в силу со
дня официального опубликования» означает, что закон вступа1
См., например: Закон Пермской области от 4 декабря 2003 г. №1104-225 «О внесении дополнений в Закон Пермской области «О бюджете Пермской области на 2003
год» // Звезда. 2003. 18 дек.
226
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ет в силу с 0:00 часов дня его опубликования, а фраза «вступает
в силу после опубликования» означает, что течение срока вступления в силу этого закона начинается с 0:00 часов суток, следующих за днем выхода в свет официального издания, в котором
первоначально помещен этот акт.
Аналогичным образом должна разрешаться ситуация, в которой момент вступления закона в силу задается истечением определенного срока (7, 10 дней, месяца, квартала, полугодия или
года). В том случае, когда, например, момент вступления закона в
силу связывается с истечением определенного количества месяцев со дня опубликования, целесообразно установить правило, согласно которому исчисление срока начинается с 0:00 часов
дня его опубликования, а вступление закона в силу произойдет в
0:00 соответствующего числа последнего месяца срока. Иными
словами, если закон, опубликованный 5 февраля, вступает в силу
по истечении месяца со дня опубликования, то истечение месяца
произойдет в 24:00 часа 4 марта, а временем начала его действия
следует считать 0:00 часов 5 марта.
Как правило, законодательно установлен порядок, применяющийся для определения момента начала действия закона в
случае, если иное не установлено в самом акте. К примеру, законы Ярославской области вступают в силу с момента их официального опубликования, если иное не установлено самим законом1. То самое «иное» на практике трактуется как в сторону
увеличения, так и в сторону сокращения срока, предшествующего вступлению закона в силу.
В развитие положений ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ и законодательства
большинства субъектов РФ закрепили нормы, согласно которым
региональные нормативные акты по вопросам защиты прав и
свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования. При этом
обычно не указывается на возможность изменения срока в самом
нормативном акте, однако из формулировок статей допускается
увеличение срока для вступления закона в юридическую силу.
Идея такого ограничения ясна и обоснованна, поскольку дает
1
См.: Закон Ярославской области от 7 марта 2001 г. №16-з «О правовых актах
Ярославской области» // Губернские вести. 2001. 13 марта.
227
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
гражданам, находящимся на территории конкретного субъекта
федерации, возможность адаптироваться к изменившимся правовым условиям.
Вопросы возникают тогда, когда мы пытаемся проследить
последовательность решений законодателя. Логично предположить, что если для субъектов Федерации установлен запрет сокращать сроки вступления в силу собственных законов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина, то акты
федеральных органов власти, затрагивающие права и свободы
несравнимо большего числа граждан, совершенно точно не могут
их сокращать. Однако в действительности все не так. Ст. 6 Федерального закона от 14 июня 1994 г. №5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»
(с посл. изм. и доп.) устанавливает, что «федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального
Собрания вступают в силу одновременно на всей территории
Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их
официального опубликования, если самими законами или актами
палат не установлен другой порядок вступления их в силу»1.
«Другой порядок» как раз встречается в подавляющем большинстве федеральных законов, причем отступление от общего правила зачастую идет в сторону сокращения срока вступления в силу
закона, что вряд ли обоснованно2. По-видимому, следует ограничить возможность уменьшения срока вступления в силу федеральных законов, сохранив ее лишь для актов, которые не затрагивают права и свободы человека и гражданина3.
Анализ отечественного законодательства показывает, что
для характеристики начала действия закона используются такие
понятия, как «вступление в силу», «введение в действие», «обратная сила», «распространение действия». Думается, что усло-
1
Российская газета. 1994. 15 июня.
См., например: Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. №5ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 30 июня; Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах» //
Российская газета. 2003. 18 нояб. и пр.
3
См. также: Исаков Н.В., Мазуренко А.П. Правотворческая политика: общетеоретический аспект / Под ред. А.В. Малько. Минеральные Воды, 2005. С. 152.
2
228
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вием дальнейшей плодотворной работы станет определение логического и временного соотношения между этими категориями.
Вступление закона в силу означает, что с определенного
момента времени он приобретает властный характер, становится
общеобязательным. Иными словами, закон приобретает юридическую силу, которую в самом общем виде можно определить как
«свойство акта порождать определенные правовые последствия»1. В настоящей работе мы ограничимся лишь указанной ее
характеристикой.
Анализ теоретических и эмпирических источников показывает, что понятия «вступление в силу» и «введение в действие»
чаще всего употребляются как синонимы2. Одни ученые считают,
что формулировка «введение в действие» должна использоваться
при значительном количестве заключительных и переходных положений, содержащихся в новом законе3. Другие ученые полагают, что разница между ними заключается в продолжительности
периода времени между опубликованием закона и приобретением
им юридической силы. Если этот промежуток является относительно небольшим, то следует говорить о вступлении закона в
силу. В ином случае употребляется термин «введение в действие». Например, может обосновываться необходимость в удлиненных временных сроках для ознакомления с крупными нормативными актами либо актами, затрагивающими фундаментальные правовые устои общества4. Подобная логика отражена в
п. 14 Методических рекомендаций по юридико-техническому
оформлению законопроектов (далее – Методические рекомендации), согласно которому понятие «введение в действие» употребляется только по отношению к кодексам. При этом принимается
самостоятельный закон о введении в действие5.
1
Чубукова С.Г., Элькин В.Д. Указ. соч. С. 47.
Например, в ч. 1 ст. 4 закона Ивановской области от 29 ноября 2001 г. №78-ОЗ
«Об элементах налогообложения по налогу с продаж» (Ивановская газета. 2001. 30 нояб.) говорится о введении данного закона в действие, а в ч. 3 ст. 4 того же закона о
вступлении его в силу.
3
См.: Нормография: теория и методология нормотворчества … С. 230.
4
См.: Алексеев С.С. Общая теория права: Курс лекций в 2 т. М., 1982. Т. 2. С. 239.
5
См.: Письмо Аппарата Государственной Думы РФ от 18 ноября 2003 г.
№вн2-18/490 // СПС «Гарант».
2
229
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
На практике встречаются случаи, когда законодатель одновременно употребляет обе формулировки. Причем делается это
таким образом, как будто они имеют совершенно разное содержание: т.е. сначала закон вступает в силу, а затем его положения
начинают постепенно вводиться в действие. В этой связи становится не совсем ясным, какие последствия с точки зрения законодателя влечет вступление в силу, а какие – введение в действие
закона. Тем не менее, анализ федерального законодательства и
законов субъектов РФ позволяет прийти к выводу, что понятие
«введение в действие» применяется в том случае, когда законодатель еще не определился с моментом наделения закона силой.
Тем самым законодатель берет «тайм-аут» для выбора оптимального, по его логике, времени придания закону юридической силы,
поскольку, по общему правилу, введение в действие закона
должно оформляться самостоятельным актом. Именно в этом, на
наш взгляд, и заключено отличие между понятиями «вступление
в силу» и «введение в действие».
Кроме рассмотренных формулировок, в законодательстве
также встречаются производные от них, например, «введение в
силу», «вступление в действие», «подлежит применению». Представляется, что использование таких понятий не способствует
повышению культуры законотворчества, вносит дезорганизацию
в устоявшиеся формы начала действия нормативных актов, создает препятствия для совершенствования законодательства, его
толкования и применения, а главное – они не имеют самостоятельного содержания. В силу этих и ряда других причин законодателю, по нашему мнению, надлежит отказаться от употребления указанных словосочетаний.
В отечественной науке общепризнанным стало положение о
том, что действие нормативного акта – это реальное функционирование выраженных в акте норм, которое охватывается понятием юридической силы1.
На наш взгляд, для характеристики бытия закона более интересным представляется исследование начала действия закона в
рамках причинно-следственной связи. С этой точки зрения факт
вступления закона в силу является причиной, а его применение
1
См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 237.
230
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
(использование и т.п.) – следствием. Анализ законодательства
показывает, что на практике существует немало случаев, когда
момент вступления закона в силу и момент начала действия закона не совпадают. Такая доктрина позволяет сделать вывод, что
законодатель различает понятия «вступление в силу» и «действие
(применение)» нормативного акта. Для того чтобы понять соотношение указанных понятий, необходимо ответить на два вопроса, а именно: может ли нормативный акт, вступивший в силу, не
применяться при условии, что он соответствует законодательству
и его действие не приостановлено? Ответ – нет, поскольку возникает логическая ошибка, связанная с нарушением закона непротиворечия.
Другой вопрос: может ли нормативный акт действовать, не
вступив в силу? Ответ – также нет, поскольку здесь нарушаются
конституционные принципы. Следовательно, рассматриваемые понятия находятся во взаимосвязи, а именно: соотносятся как причина и следствие, ибо вступление в силу нормативного акта (причина)
неизбежно предполагает его реализацию (следствие), а следствия
не может быть без причины. Разделение моментов вступления в
силу закона и его действия позволяет законодателю дифференцировать осуществление положений закона, приурочивая его к факту
(вступлению в силу) либо процессу (действию) закона.
Исследование результатов законодательной практики дает
основание выделять синхронные, перспективные и ретроспективные моменты действия законов.
Самым естественным представляется синхронный вариант.
Он означает, что момент вступления закона в силу и момент, когда закон приобретает юридическую силу (т.е. начинает фактически действовать), совпадают во времени.
Перспективный вариант возникает тогда, когда вступивший в силу закон начинает действовать через определенный промежуток времени с момента его вступления в силу. Данный вариант можно разделить на 2 вида: а) отлагательное действие
закона1; б) приостановление либо продление его действия.
1
Например, согласно ст. 8 закона Чукотского автономного округа от 22 сентября
2005 г. №66-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городского округа Чукотского автономного округа полномочиями органов государственной власти Чукотского автономного округа по предоставлению мер социаль-
231
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Отлагательный вариант встречается крайне редко, поскольку обычно задается больший интервал времени между опубликованием и вступлением закона в силу. По нашему мнению, само
существование такого распространения действия является скорее
ошибкой законодателя, поскольку нарушает один из важнейших
философских законов, допуская существование формы (вступления закона в силу) без содержания (действия закона).
Для приостановления либо продления действия закона необходимо, как правило, издание дополнительного закона. В этом случае дата вступления в силу приостанавливаемого либо продляемого
закона не изменяется, но интервал его действия задается новым документом и, следовательно, может варьироваться. То есть при приостановлении действия закона факт его вступления в силу не подвергается сомнению, а все операции проводятся только с
процессом, иначе говоря, действием закона. Это положение чрезвычайно важно при реализации предписаний закона, действие которого приостанавливается с момента его вступления в силу.
О ретроспективном варианте нужно говорить тогда, когда
время начала действия закона предшествует моменту вступления
его в силу1. Здесь необходимо провести разграничение между
указанным понятием и «обратной силой» закона. Юридический
словарь определяет обратную силу закона как «распространение
действия закона на случаи, имевшие место до вступления закона
в силу»2. В литературе подчеркивается, что обратная сила может
придаваться закону в виде исключения, поскольку в ином случае
возникает нестабильность правового положения граждан и юридических лиц, существенно ослабляется прочность правопорядка3. При этом ч. 1 ст. 54 и ст. 57 Конституции РФ прямо устанавной поддержки отдельным категориям специалистов, работающим и проживающим в
сельской местности, рабочих поселках Чукотского автономного округа, по оплате жилья и коммунальных услуг» данный закон вступает в силу со дня официального опубликования (т.е. 23 сентября 2005 г.) и применяется к правоотношениям, возникающим с
1 января 2006 года.
1
См. подробнее: Бахвалов С.В. О некоторых вопросах, связанных с вступлением
законов в силу // Актуальные проблемы теории и истории правовой системы общества:
Сб. науч. тр. / Отв. ред. В.Н. Карташов. Ярославль, 2006. Вып. 6. С. 67 и след.
2
Энциклопедический юридический словарь / Под общ. ред. В.Е. Крутских. М.
1999. С. 203.
3
См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для
юридических вузов и факультетов. М. 1998. С. 258.
232
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ливают, что закон, ухудшающий положение граждан (и их объединений в толковании Конституционного Суда РФ1), обратной
силы не имеет. Принципиальное отличие между указанными понятиями заключается в тех общественных отношениях, на которые они распространяются. Обратная сила закона, улучшающего
положение граждан, распространяется на правоотношения, которые возникли до вступления закона в силу и нуждаются в правовом регулировании (не разрешены), в момент вступления нового
закона в силу. Ретроспективное распространение действия, на
наш взгляд, имеет место и в том случае, когда общественные отношения уже были урегулированы (разрешены). Поэтому применение к ним нового закона является не чем иным, как пересмотром их правовой квалификации, что совершенно недопустимо
при рыночной экономике и демократическом строе, декларируемом современной российской властью.
Интересным представляется тот факт, что в советское время
отрицательное воздействие ретроспективного распространения
действия на прочность правопорядка либо не замечалось, либо
попросту игнорировалось. Так, например, С.С. Алексеев в качестве разновидностей обратной силы закона выделял простую и
ревизионную обратную юридическую силу закона. При этом автор указывал, что под ревизионной обратной юридической силой
следует понимать «распространение нового нормативного акта на
факты, по которым окончательные юридические последствия наступили, т.е. на факты, которые уже полностью «сработали», в
частности, на целиком реализованные правоприменительные решения»2.
В действительности же «ревизионная обратная сила», по
терминологии С.С. Алексеева, не может являться разновидностью обратной юридической силы, поскольку при ее применении
действие нового закона будет распространяться как на «сработавшие» факты, так и на «факты прошлого, по которым окончательные юридические последствия еще не наступили»3. То есть
1
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. №17-П
«По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 федерального закона от
7 марта 1996 года «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах» // СПС «Гарант».
2
Алексеев С.С. Указ. соч. С. 245–246.
3
Там же.
233
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
будет нарушено логическое правило деления понятий, поскольку
«ревизионная обратная сила» поглотит «простую обратную силу», а следовательно, объемы понятий, являющихся членами деления, будут пересекаться.
В дополнение к сказанному следует отметить, что ретроспективное распространение действия определяется конкретной
датой (например, «распространить действие настоящего закона
на правоотношения, возникшие с 1 января 2004 года»), а обратная сила закона общей даты распространения своего действия не
имеет и определяется для каждого правоотношения индивидуально.
Таким образом, всякое наделение закона обратной силой
есть ретроспективное распространение действия, но не всякое
ретроспективное распространение действия закона есть наделение его обратной силой. Другими словами, понятия «обратная
сила закона» и «ретроспективное распространение действия» соотносятся как часть и целое.
Обширная практика ретроспективного варианта вступления
в действие закона объясняется, прежде всего, желанием законодателя исправить ошибки, допущенные на стадии проектирования норм, касающихся, например, актов о бюджете.
Практику «подчистки» бюджетов «задним числом», приведение «плана под факт» нельзя назвать положительной. Она свидетельствует, что деятельность законодателя и всего государственного аппарата дает сбои. Отказ от подобной практики должен
стимулировать субъектов и участников законотворчества тщательней планировать свою деятельность, разрабатывать стратегию развития всех сфер жизнедеятельности региона и страны в
целом.
Отдельная проблема – ретроспективное распространение
действия законов, касающихся прав граждан и юридических лиц.
Часть 1 ст. 54 и ст. 57 Конституции РФ закрепляют принцип, согласно которому законы, устанавливающие ответственность либо
ухудшающие положение граждан, обратной силы не имеют. Следует заметить, что предоставление какому-либо субъекту дополнительных прав либо изменение юридического положения объекта правоотношений, по сравнению с существующей ситуацией,
предусматривает наложение на какую-либо сторону дополни234
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тельных обязанностей и обременений. Конституционные требования в этом плане имеют исключительный характер, т.е. исключения должны применяться только при возникновении острой
потребности в распространении действия закона на правоотношения, возникшие до момента его вступления в силу.
Анализ федерального и регионального законодательства показывает, что более 25% законов распространяют свое действие
на правоотношения, возникшие до их (законов) вступления в силу. Естественно, что в такой ситуации об исключительности применения обратной силы не может идти и речи.
Помимо того, при ретроспективном распространении действия закона могут возникать серьезные ошибки в правореализационной практике, когда не удается достоверно установить, в какой
редакции действует документ. Подобные коллизии можно проиллюстрировать на примере закона Пензенской области от 24 декабря 2001 г. №323-ЗПО «О бюджете Пензенской области на
2002 год»1. Указанный закон был изменен законом Пензенской
области от 18 сентября 2002 г. №388-ЗПО2, распространяющим
свое действие на правоотношения, возникшие с 01.01.2002 г.
Причем до этого периода времени закон №323-ЗПО уже неоднократно изменялся (например, 16.04.2002). Возникает вопрос: какой порядок внесения изменений имел в виду законодатель? Либо более поздний закон, распространяющий свое действие,
замещает все ранее внесенные изменения с даты, на которую он
распространен (т.е. с 01.01.2002 г. по 31.12.2002), либо указанный
закон действует с 01.01.2002 по первое изменение (т.е. с
01.01.2002 по 15.04.2002). В качестве очередного примера можно
1
Закон Пензенской области от 24 декабря 2001 г. № 323-ЗПО «О бюджете Пензенской области на 2002 год» // Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. 28.12.2001. №27.
2
Закон Пензенской области от 18 сентября 2002 г. № 388-ЗПО «О внесении изменений и дополнений в Закон Пензенской области «О бюджете Пензенской области на
2002 год» // Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. 10.10.2002.
№4. См. также: Закон Томской области от 20 января 2005 г. №14-ОЗ «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской
области, по оплате проезда на общественном транспорте» // Красное знамя. 2005.
22 янв.
235
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
привести закон Томской области от 20 января 2005 г. №14-ОЗ1,
который изменялся таким образом, что в силу распространения
действия более ранние изменения внести вообще не представляется возможным.
По-видимому, вводя положения о ретроспективном распространении действия того или иного акта, законодатель желает
придать закону обратную силу, т.е. сообщить «пользователям»,
что неурегулированные правоотношения, возникшие до вступления настоящего закона в силу, должны разрешаться настоящим
законом. Однако в таком случае использование формулировки
«распространить действие настоящего закона на правоотношения, возникшие с 1 января 2006 года» представляется крайне неудачным, поскольку фактически создается возможность для пересмотра юридической квалификации урегулированных старым
законом общественных отношений. Более предпочтительным в
таком случае представляется употребление формулировки, предусмотренной ст. 4 УПК РФ. В перефразированном и адаптированном для большинства законов виде ее можно представить следующим образом: «Настоящий закон применяется к
общественным отношениям, не урегулированным до вступления
настоящего закона в силу».
Не лишено любопытства применение ретроспективного распространения действия к налоговым законам. Так, закон Нижегородской области от 9 февраля 2005 г. №7-З вступает в силу «по
истечении одного месяца со дня его официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности», однако распространяет действие отдельных своих
положений (в т.ч. ухудшающих положение налогоплательщиков)
«на правоотношения, возникшие с 1 января 2005 г.»2. Тем самым,
с формальной стороны, положения Конституции не нарушаются:
документ опубликован, истекли установленные сроки для вступления его в силу; однако с фактической стороны – закон стано1
Закон Томской области от 20 января 2005 г. № 14-ОЗ «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области,
по оплате проезда на общественном транспорте» // Красное знамя. 2005. 22 янв.
2
Закон Нижегородской области от 9 февраля 2005 г. №7-З «О внесении изменений в приложение к закону Нижегородской области «О едином налоге на вмененный
доход для отдельных видов деятельности» // Нижегородские новости. 2005. 16, 19 февр.
236
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вится действующим задолго до своего опубликования, что, по
нашему мнению, нарушает права субъектов права.
В широком смысле практика создания законодательства
post factum характерна не только для начала действия законов,
но и для прекращения1 и приостановления (продления) их действия2.
По нашему мнению, из описанной проблемы существует два
выхода. Первый: законодательно ввести правило, регулирующее
подобные логические конфликты, за что ратует большинство ученых в своем желании увидеть, наконец, «закон о законах»3 и что,
по нашему мнению, явилось бы средством устранения следствия.
Второй: прекратить практику ретроспективного распространения
действия законов и тем самым искоренить причину.
6.4. Порядок внесения изменений
в законодательство субъектов Федерации
Внесение изменений является объективным развитием закона. Умелое использование данного механизма позволяет оперативно и с наименьшими затратами управлять системой законодательства. Объективность внесения изменений обусловлена
неотвратимым изменением общественных отношений, необходимостью гармонизации законодательства и повышением его качества4.
1
См., например: Закон Тульской области от 17 октября 2005 г. №617-ЗТО «О признании утратившими силу законов Тульской области о местном самоуправлении в
Тульской области» // Тульские известия. 2005. 20 окт.
2
См., например: Федеральный закон от 21 июня 2004 г. №57-ФЗ «О приостановлении действия пункта 3 статьи 13 закона Российской Федерации «Об организации
страхового дела в Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 26 июня.
3
См., например: Российский Б.В. Разработка Федерального закона «О нормативных правовых актах» – насущная потребность существования российского законодательства // Юстиция. 2007. №2. С. 3–11; Тихомиров Ю.А. «Закон о законах» – координатор законопроектной деятельности в государстве // Юстиция. 2005. №1. С. 25–32;
Лукьянова Е.А. Закон о законах // Законодательство. 1999. № 11. С. 7–12; Бабаев С.Н.
Указ. дис. С. 175.
4
Подробно механизм внесения изменений в законодательство был раскрыт в диссертации: Бахвалов С.В. Законодательная технология (некоторые проблемы теории и
методологии). С. 145 и след. В последующем эта проблема была рассмотрена на уровне
самостоятельного диссертационного исследования. См.: Гущев М.Е. Изменения законо-
237
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вместе с тем, внесение изменений в федеральные и региональные законы нередко связано с грубейшими ошибками и
иными погрешностями. Так, в феврале 2007 г. были внесены изменения в ст. 4 Федерального закона «О трансплантации органов
и (или) тканей человека». По недоразумению и недосмотру законодателей (см. ч. 2 и 3 ст. 4 данного закона) медицинские учреждения муниципальной принадлежности «выпали» из этой работы,
в которой участвовали всегда. Возникли проблемы органного донорства в Москве, Московской области и многих других субъектах РФ. Ущерб отечественной трансплантологии был нанесен огромный. И что любопытно: пробел в законе в июне 2007 г. был
устранен приказом Минздравсоцразвития и РАМН1. Можно привести массу других негативных примеров «вторичного» законотворчества.
Понимание процесса внесения изменений позволяет определить место нормативных актов о внесении изменений в системе
законодательства, а также ответить на ряд принципиальных вопросов, что, в свою очередь, позволит сформулировать конкретные правила законодательной технологии.
В законодательной технологии понятие «внесение изменений» имеет объемное содержание. Согласно п. 49 Методических
рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов, изменением считается: а) замена слов, цифр; б) исключение слов, цифр, предложений; в) исключение структурных
единиц не вступившего в силу законодательного акта; г) новая
редакция структурной единицы закона; д) дополнение структурной единицы статьи акта новыми словами, цифрами или предложениями; е) дополнение структурными единицами закона;
ж) приостановление действия закона или его структурных единиц; з) продление действия закона или его структурных единиц.
Указанные положения требуют некоторых уточнений. Так,
внесение изменений в форме замены не ограничивается только
заменой слов и цифр. Замене, а равно дополнению и исключению
могут подлежать отдельные символы, буквы, предложения и
дательства России (проблемы теории и практики): Дис. … канд. юрид. наук.
Н. Новгород, 2006.
1
См., например: Человек из органов // Российская газета. 2007. 26 июня.
238
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
иные лексические единицы, а также нестандартные нормативноправовые предписания.
Откровенно неясным представляется критерий, по которому
законодатель относит те или иные действия, совершаемые над законом, именно к изменениям. Например, исключение предложения, по его логике, является внесением изменений, а замена одного предложения на другое – нет.
По нашему мнению, исключение структурных единиц не
вступившего в силу закона не исчерпывает содержания понятия
«внесение изменений». В данном случае более обоснованным является употребление термина «прекращение действия», который
включает в себя не только отмену структурной единицы акта, что
характерно для актов, не вступивших в силу, но также утрату силы структурной единицей и ее исключение, что характерно для
действующих актов. Поскольку данный способ внесения изменений непосредственным образом связан с вопросом прекращения
действия структурной единицы закона, мы считаем более уместным провести его описание при характеристике указанного механизма.
Общим приемом любого способа внесения изменений является установление локации, т.е. определения местоположения
структурной единицы закона, в которую будут внесены изменения. При этом нужно исключить возможность произвольного
размещения новых предписаний.
Например, в том случае, когда местоположение дополнения,
вносимого в законодательный акт, находится на стыке двух более
крупных структурных единиц, обязательно должно быть указание о том, в какую из крупных пограничных структурных единиц
вносится дополнение. Следовательно, оптимальным средством
выражения локации является ссылка.
Дадим краткую характеристику основным способам внесения изменений в закон.
1. Замена – весьма сложный, но и самый экономичный способ внесения изменений. Синтаксически замена представляет собой локацию, определение старой символьной единицы, подлежащей замене, императива «заменить» и новой символьной
единицы. Заменяемая и заменяющая единицы должны быть заключены в кавычки. Например, «в пункте 1 статьи 20 слово «ус239
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
танавливаемым» заменить словами «утверждаемым в порядке,
установленном».
Изменение закона с помощью замены оправдано только в
случае необходимости внесения в него небольших (частных) изменений. Кроме того, замена должна быть точной и определенной. Она должна строиться по принципу «слово заменить на слово». Недопустимо вносить изменения по всему тексту
законодательного акта, используя абстрактные формулировки
типа: «заменить в соответствующем числе и падеже…» или «по
тексту…». Внесение изменений в такой форме не позволяет контролировать их корректность и устанавливать четкую связь с
действующими нормативно-правовыми предписаниями1.
Если все же возникает необходимость осуществить множество замен по всему тексту закона, то следует либо последовательно вносить замены с указанием точного местоположения каждой заменяемой единицы, либо изложить закон (его
структурную часть) в новой редакции, либо рассмотреть вопрос о
прекращении его действия и принятии нового.
2. Процедура исключения из текста закона символьных
единиц так же, как и при замене, нацелена на уточнение существующего правового регулирования. Синтаксически исключение
символьных единиц представляет собой локацию, удаляемую
символьную единицу, заключенную в кавычки, и императив «исключить». Например, «В статье 7 слова «и (или) обязательственными» исключить». При необходимости в синтаксис может вводиться уточнение внутри локации производимого изъятия.
Уточнение также заключается в кавычки и имеет стандартный
вид: «после слов «…» слова «…» исключить».
3. Дополнение структурной единицы законодательного акта
новыми лексическими единицами или нестандартными нормативно-правовыми предписаниями осуществляется в случае необходимости конкретизировать существующее правовое регулирование. При этом новые нормы не добавляются, но происходит
уточнение действующих норм права. Синтаксически дополнение
новыми лексическими единицами или нестандартными нормативно-правовыми предписаниями представляет собой локацию,
1
См., например: Губернские вести. (Ярославская область). 1999. 17 дек.; 2002.
27 мая.
240
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
определение местоположения вносимых дополнений внутри локации, императива «дополнить» и дополняемой символьной единицы. При этом определение местоположения дополнения внутри локации и дополняемая символьная единица должны быть
заключены в кавычки. Например, «пункт 1 статьи 31 после слов
«военном комиссариате» дополнить словами «(военном комиссариате субъекта Российской Федерации)»1. В приведенном примере локация – «пункт 1 статьи 31», определение местоположения
вносимых дополнений внутри локации – «после слов «военном
комиссариате», дополнение – «(военном комиссариате субъекта
Российской Федерации)». В случае, если местоположение дополнения внутри локации осталось не определенным, то данное
умолчание предполагает, что дополнение вносится в конец
структурной единицы, при этом знак препинания, находившийся
в конце этой единицы, сохраняется без каких-либо о том указаний.
При внесении изменений посредством дополнения новой
структурной единицей должны соблюдаться следующие правила.
а) Дополнение нельзя вводить вместо структурной единицы,
ранее прекратившей действие. Например, в законе Республики
Коми от 25 января 1995 г. №4-РЗ2 ст. 13 действовала до 1 октября
1998 г., а затем законом Республики Коми от 14 января 2000 г.
№1-РЗ3 в указанный закон вводится новая ст. 13, которая действует с 1 января 2000 г. Возникает ситуация, когда, с одной стороны, в действующем законодательстве содержится закон о признании структурной единицы с конкретным номером
прекратившей действие, с другой – появляется акт с последующим дополнением закона структурной единицей с тем же номером. Такие замещения влекут особенно негативные последствия в
том случае, когда при этом изменяется предмет регулирования.
1
Федеральный закон от 17 октября 2005 г. № 130-ФЗ «О внесении изменений в
статьи 26 и 31 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» //
Российская газета. 2005. 20 окт.
2
См.: Закон Республики Коми от 25 января 1995 г. № 4-РЗ «О привлечении инвестиций в экономику Республики Коми» // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 1995. № 2.
3
См.: Закон Республики Коми от 14 января 2000 г. № 1-РЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми «О привлечении инвестиций в экономику
Республики Коми» // Республика. 2000. 25 янв.
241
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
б) Если дополнения вносятся в конец закона (или его структурой единицы), то необходимо продолжать имеющуюся нумерацию структурных единиц.
в) Если дополнение должно быть внесено в точно определенное место, что вызовет разрыв существующей нумерации закона (или дополняемой структурной единицы), то дополнение
должно обозначаться номером или буквой предшествующей
структурной единицы своего уровня и верхним цифровым индексом.
г) В случае если дополнение законодательного акта (или
структурной единицы) требует замены в них знака препинания,
то такая замена производится при составлении действующей редакции текста закона без специального указания на нее в изменяющем документе.
4. Изложение закона (а равно его части) в новой редакции в
отдельных случаях является единственно возможным способом
внесения изменений. Этот способ используется при необходимости внесения множества замен, в том числе при необходимости
внесения замены «по тексту». Следует подчеркнуть, что изложение закона в новой редакции, так же как и замена символьных
единиц, не могут повлечь создание новых либо прекращение действия ранее существовавших норм права. Указанные способы
внесения изменений лишь уточнят предмет действующих норм
права.
Синтаксически изложение в новой редакции представляет
собой локацию, определение заменяемой структурной единицы,
императива «изложить в следующей редакции: …» и новой редакции структурной единицы, заключенной в кавычки. Например, «Статью 2 изложить в следующей редакции: «Статья 2. Административное законодательство Ивановской области …». В
приведенном примере локацией выступает сам региональный закон, излагаемой структурной единицей «Статья 2. …».
Изложение в новой редакции является наиболее удобным
способом внесения изменений, прежде всего для правоприменителей, ибо отсутствует потребность в «пошаговой» актуализации
текста действующего закона. С точки зрения законодателя, использование данного способа гарантирует совместимость вноси242
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
мых изменений и текста действующего закона, исключает возможность случайного возникновения правотворческих ошибок.
Показаниями к изложению закона (структурной единицы) в
новой редакции являются:
а) необходимость внесения существенных изменений, в т.ч.
с множественной заменой символьных единиц «в соответствующем числе и падеже»;
б) ранее осуществленное неоднократное изменение закона
(структурной единицы).
5. Отдельного рассмотрения требует вопрос о порядке внесения изменений с использованием ненумерованных структурных единиц закона, т.е. абзацев. На этот счет Методические
рекомендации вводят ряд правил (п. 70), а именно: 1) дополнение
абзацами может производиться только в конец соответствующей
структурной единицы; 2) при необходимости между уже имеющимися абзацами включить новый абзац дается новая редакция
той структурной единицы статьи закона, к которой относится абзац; 3) при признании абзаца утратившим силу пересчет последующих абзацев не производится. Утративший силу абзац участвует в подсчете абзацев при последующем внесении изменений в
данную структурную единицу.
Цель данных правил по логике авторов методических рекомендаций заключается в сохранении структуры статьи закона.
Иными словами, делается попытка не допустить пересчета структурных единиц. Нетрудно заметить, что эта их рекомендация невыполнима. Если детально проанализировать правило, заключенное в п. 2, то неизбежно приходишь к заключению, что как
дополнение новым абзацем, так и изложение структурной единицы в новой редакции влечет одно и то же последствие – «пересчет» абзацев. Даже само понятие «пересчет» применяется к абзацам
весьма
условно,
поскольку
они
являются
ненумерованными, а значит, не имеют «имени». Если для дополнения законодательного акта новой структурной единицей между
существующими нумерованными структурными единицами законодатель использовал цифровые индексы, то при работе с абзацами он столкнулся с проблемой словесного обозначения ненумерованных структурных единиц. Пытаясь решить эту
проблему, законодатель в качестве способа внесения изменений
243
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
избрал изложение в новой редакции структурной единицы, включающей дополняемый абзац. Однако если допускается возможность перенумерации структурной единицы, то правило об участии в подсчете утративших силу абзацев при последующем
внесении изменений лишается своего смысла. Таким образом,
для внесения изменений с использованием абзацев логически
обоснованными являются только первое и второе правило.
В этой связи становится невозможным использовать в отношении абзацев такое средство законодательной технологии,
как ссылка. Норма права может содержаться только в поименованной логической единице, наименьшей из которых является
подпункт. Абзацы, входящие в поименованную логическую единицу, формулируют только одну норму права, т.е. являются
структурными элементами самой нормы права, а не законодательного акта. Следовательно, при необходимости установить
связь с абзацем ссылка должна даваться на ближайшую по уровню вложенности структурную единицу, включающую данный абзац.
Все изменения (замены, дополнения и т.п.) должны вноситься только в основной закон. Вносить изменения в изменяющие нормативные акты недопустимо. Аналогичное правило нашло свое закрепление в п. 57 Методических рекомендаций, но
постоянно нарушается как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Недопустимость изменения изменений выражается в удлинении и усложнении правовой связи между изменяемым и изменяющим документом. Причем в некоторых случаях внесение изменений в изменения осуществляется не только во втором, но
даже в третьем «колене» (см. приложение 3). Основной закон и
закон о внесении изменений в изменения непосредственно не
связаны между собой. Это затрудняет работу по улучшению системы законодательства. При прекращении действия основного
закона такие акты остаются формально действующими, хотя, по
сути, являются фактически утратившими силу. Возникает вопрос
относительно момента начала действия изменений, внесенных в
изменяющий законодательный акт: либо они действуют с момента вступления в силу изменяющего закона, либо с момента всту244
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
пления в силу закона, вносящего изменения в изменения, либо с
собственной даты?
Вспомогательные законы необходимы лишь для обеспечения нормального функционирования основного закона. Это обстоятельство обусловливает особенности действия данных законов и позволяет вывести следующие правила. Новые изменения
должны учитывать ранее внесенные изменения. Это означает, что
изменения вносятся не в первоначальную, а в актуальную редакцию закона, т.е. в редакцию, существующую на момент вступления изменений в силу. Поэтому общим правилом для любых способов внесения изменений является требование, обращенное к
законодателю, о необходимости учета действующих, а также
принятых, но не вступивших в силу изменений. Если, например,
в изменяемом тексте отсутствуют слова, подлежащие исключению, это безусловно является законодательной ошибкой, которая,
однако, не влечет фатальных последствий для изменяемого закона. Исключаемого текста в актуальной редакции закона нет, т.е.
другими словами, этот текст уже исключен, а следовательно, воля
законодателя выполнена1. Рассматриваемое правило имеет для
такого способа внесения изменений, как замена, особое значение,
поскольку его нарушение делает невозможным внесение изменений.
Следует помнить, что внесенные изменения начинают действовать с момента своего вступления в силу и не должны иметь
ретроспективного действия. Факт внесения изменений создает
новую действующую редакцию законодательного акта, однако не
является основанием для признания утратившими силу всех промежуточных редакций закона. Предыдущие редакции подлежат
применению при оценке законности правоотношений, возникших
в период действия конкретной редакции.
Пункт 58 Методических рекомендаций запрещает в ходе
изменений вносить в основной акт нормы временного характера.
По-видимому, установление такого правила обусловлено традиционным пониманием закона как документа, регулирующего
1
См., например, попытку внесения изменений в Закон Республики Калмыкия от
23 декабря 1997 г. № 95-I-3 «О казачестве Калмыкии» законом от 2 ноября 2005 г.
№229-III-З «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Калмыкия «О
казачестве Калмыкии».
245
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
продолжительное время фундаментальные общественные отношения. Однако не следует забывать, что нормы временного характера, так же как и нормы постоянного действия, рассчитаны
на множественное применение в течение периода своего действия. Причем нормы, рассчитанные на применение в течение нескольких лет, по определению являются временными, а законы,
не ограниченные временными рамками, но действующие подчас
чуть более года, считаются постоянными1. Кроме того, в настоящее время не менее полутора тысяч постоянных законов содержат так называемые «переходные положения», т.е. фактические
нормы временного характера, применяемые для оптимального
начала действия закона. Поэтому указанное выше правило (п. 58)
в настоящее время является невыполнимым.
6.5. Прекращение действия законов
субъекта Федерации
Закономерным этапом существования нормативного акта
является прекращение его действия. Закономерность в данном
случае связывается с неизбежностью критического изменения
общественных отношений, регулируемых конкретным актом, совершенствованием законодательной технологии и законодательства в целом.
Прекращение действия закона часто связано с другим важным фактом – принятием и вступлением в силу аналогичного акта. Поэтому при определении даты прекращения действия акта
необходимо использовать общие правила, применяемые для определения момента вступления в силу закона.
Нередко законы, с которыми связывается прекращение действия, вступают в силу по частям. Например, используется следующая формулировка: «Настоящий закон вступает в силу с
1 января 2010 года. Статья 5 настоящего закона вступает в силу с
1 января 2009 года. Статья 10 настоящего закона вступает в силу
с 1 января 2011 года». Подобная доктрина обусловливает необходимость определения момента вступления в силу нормативного
1
См., например: Закон Ярославской области от 3 июля 2002 г. №57-з «Об административных правонарушениях, связанных с осуществлением местного самоуправления в Ярославской области» // Губернские вести. 2002. 9 июля.
246
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
акта, с которым связывается прекращение действия старого нормативного акта. Таким моментом может быть:
1) хронологическая точка начала действия той части нового
нормативного акта, которая вступает в силу первой (в приведенном примере – дата начала действия статьи 5, т.е. 1 янв. 2009 г.);
2) момент вступления в силу «наибольшего» (основного)
числа норм правового акта, или начало действия правового акта в
целом (в приведенном примере – 1 января 2010 г.);
3) момент вступления в силу последней (оставшейся) части
нормативного акта, или полное вступление в силу нормативного
акта (в приведенном примере – дата вступления в силу статьи 10,
т.е. 1 января 2011 г.).
Исследовав данную проблему, мы пришли к выводу, что как
первый, так и последний моменты времени являются исключениями из общего порядка вступления в силу нормативного акта.
Следовательно, если самим законом или актом, определяющим
порядок вступления его в силу, не предусмотрено иное, то по
общему правилу прекращение действия закона не может быть
приурочено ни к одному из них в силу особого порядка их
вступления в силу. В связи с этим общее правило можно сформулировать так: «Прекращение действия закона (нормативного
акта) должно связываться с моментом вступления в силу закона
(нормативного акта) в целом, вне зависимости от наличия положений, вступающих в силу в особом порядке».
Обычно вступление в силу нового закона влечет синхронную утрату силы старого акта. Однако в отдельных случаях отмеченные моменты могут не совпадать, в результате чего возникают временные пробелы правового регулирования либо
избыточное (двойное) регулирование.
Избыточное (двойное) регулирование относительно времени
действия нормативного акта возникает, когда старый акт еще не
прекратил действовать, а новый уже вступил в силу. Например,
согласно ч. 2 ст. 45 закона Челябинской области от 25 сентября
2003 г. №180-ЗО «О местном референдуме в Челябинской области»1, по истечении трех месяцев со дня вступления в силу указанного закона утрачивается сила закона Челябинской области от
1
См.: Закон Челябинской области от 25 сентября 2003 г. №180-ЗО «О местном
референдуме в Челябинской области» // Южноуральская панорама. 2003. 14 окт.
247
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
25 февраля 1999 г. №72-ЗО «О местном референдуме в Челябинской области»1. Как видно из примера, возникает пересечение
диапазонов действия законов, рассчитанных на регулирование
одних и тех же общественных отношений.
Выходом из подобных ситуаций является использование
следующего правила: если какие-либо отношения не урегулированы новым законом, то к ним применяются нормы старого закона, вплоть до прекращения действия этих норм2.
Значительно больший ущерб правовому регулированию наносят пробелы в законодательстве. Они возникают в том случае,
когда старый закон уже прекратил действовать, а новый еще не
вступил в силу. Например, ч. 4 ст. 21 закона Краснодарского края
от 8 апреля 2003 г. №571-КЗ «О системе избирательных комиссий, комиссий референдума в Краснодарском крае» признает утратившими силу с 24 января 2003 г. ряд положений ранее действовавшего краевого закона, в том числе норм о полномочиях
избирательных комиссий и статусе их членов3. Сам новый закон,
регулирующий данные отношения, вступает в силу со дня своего
официального опубликования, т.е. с 15 апреля 2003 г. Таким образом, фактически на три месяца были упразднены избирательные комиссии в крае, что, по нашему мнению, является серьезным нарушением конституционных прав граждан, поскольку,
согласно п. «а» ч. 2 ст. 10 вышеуказанного закона №571-КЗ,
только избирательная комиссия Краснодарского края наделена
правом давать разъяснения ненормативного характера о порядке
применения краевого избирательного законодательства.
Непростая ситуация возникает также тогда, когда нормативному акту, содержащему положения о прекращении действия
других нормативных актов с момента его вступления в силу, самому приостанавливается действие со дня вступления его в силу.
Например, закону Красноярского края от 18 сентября 2001 г.
1
См.: Закон Челябинской области от 25 февраля 1999 г. №72-ЗО «О местном референдуме в Челябинской области» // Южноуральская панорама. 1999. 13 апр.
2
См. также: Колсанова Е.Б. Гарантии конституционных прав и свобод граждан
Российской Федерации // Вестник Совета Федерации. 2006. №6. С. 75–76.
3
См.: Закон Краснодарского края от 8 апреля 2003 г. №571-КЗ «О системе избирательных комиссий, комиссий референдума в Краснодарском крае» // Кубанские новости. 2003. 15 апр.
248
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
№16-14781, вступившему в силу 1 января 2002, законом Красноярского края от 29 марта 2002 г. №2-1442 было приостановлено
действие в 2002 году. В ст. 5 приостановленного закона указано,
что с момента вступления закона в силу признаются утратившими силу положения ряда законов Красноярского края, в том числе
«Об образовании», «О культуре» и «О библиотечном деле в
Красноярском крае». Аналогичная ситуация сложилась с применением постановления мэра г. Томска от 7 апреля 2004 г. №143
«Об утверждении методики расчета корректирующих коэффициентов к доплатам, установленным к разнице между окладами по
ЕТС и размерами МРОТ работников, не относящихся к муниципальным служащим». Постановлением мэра г. Томска от 30 марта 2005 г. №173 указанное постановление было признанно утратившим силу с 1 апреля 2005 г. Однако затем постановлением
мэра г. Томска от 26 апреля 2005 г. №241 действие постановления мэра г. Томска от 30 марта 2005 г. №173 было приостановлено с 1 апреля 2005 года.
Таким образом, нормативные акты в рассматриваемых примерах до приостановления практически не применялись. Отсюда
закономерен вопрос: прекращается ли действие законов, признаваемых таковыми актом, которому было приостановлено действие с момента его вступления в силу? Если исходить из того, что
законодатель различает понятия «вступление в силу» и «действие» нормативного акта, то на этот вопрос следует дать утвердительный ответ. Этот ответ обусловлен тем, что прекращение действия акта приурочивается к вступлению в силу нового
нормативного акта. Процедура приостановления действия нового
нормативного акта не исключает факта вступления его в силу.
Подобно тому, как не подвергалось бы сомнению вступление в
1
См.: Закон Красноярского края от 18 сентября 2001 г. № 16-1478 «О социальных
гарантиях для специалистов государственных и муниципальных учреждений образования, здравоохранения, социальной защиты населения, культуры, физической культуры,
спорта и по делам молодежи» // Красноярский рабочий. 2001. 9 окт.
2
См.: Закон Красноярского края от 29 марта 2002 г. № 2-144 «О краевом бюджете
на 2002 год» // Красноярский рабочий. 2002. 10 апр.
249
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
силу документа, которому было приостановлено действие спустя
некоторое время с момента его вступления в силу1.
В данных ситуациях возможно использование следующих
правил:
1) приостановление действия закона с момента его вступления в силу не препятствует реализации единовременных норм,
исполнение которых приурочено к факту его вступления в силу;
2) приостановление действия закона не влечет восстановления юридической силы нормативных актов, которым он ранее
прекратил действие.
Предложенные правила позволяют бесспорно решать вопросы, связанные с внесением изменений и приостановлением действия нормативных актов. Например, не имеет смысла приостанавливать действие норм о прекращении действия нормативных
актов или о внесении изменений2. Это объясняется тем, что нормы о прекращении действия являются реализованными с момента
своего вступления в силу.
В противоположность вступлению в силу, прекращение действия нормативного акта связывается с лишением нормативного
акта свойства порождать определенные правовые последствия.
В юридической литературе традиционно выделяются следующие случаи прекращения действия нормативного акта: а) отмена нормативного акта другим нормативным актом, б) истечение срока действия нормативного акта, в) издание нового
аналогичного нормативного акта, г) изменение (устранение и
т.п.) общественных отношений и социально-правовых ситуаций,
на регулирование которых был рассчитан нормативный акт3.
1
См., например: Закон Астраханской области от 27 декабря 2002 г. № 58/2002-ОЗ
«О территориальном дорожном фонде»; Закон Тульской области от 10 июля 2002 г.
№319-ЗТО «Об обязательном экземпляре документов»; и др.
2
Например, Закону Тюменской области от 6 октября 2000 г. №204 «О введении в
действие Закона Тюменской области «Об административной ответственности за отдельные виды правонарушений», содержащему только положения о прекращении действия и изменении законов, с 1 июля 2002 года по 18 февраля 2003 года приостанавливается действие. Аналогичная ситуация сложилась с действием следующих законов:
закона Самарской области от 1 апреля 2004 г. №59-ГД; закона Псковской области от
11 октября 2004 г. №376-ОЗ; закона Тюменской области от 22 марта 1999 г. №95 и пр.
Таким образом, существующее понимание механизма внесения изменений и приостановления действия законов создает вопросы относительно действия измененных и утративших силу законов.
3
См., например: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 241.
250
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
По нашему мнению, в понятии «прекращение действия» необходимо выделять содержание и форму. С содержательной стороны прекращение действия нормативного акта и составляющих
его норм права означает, что нормативный акт не подлежит правоприменению, его нормы утрачивают способность к принудительному осуществлению, они не обеспечиваются защитой со
стороны компетентных органов, а виды самозащиты и используемые при этом нормы права, прекратившие свое действие, признаются незаконными.
Описанные действия по своему содержанию облечены в разные формы, специфичные по субъектной и хронологической составляющей. Анализ законодательства показывает, что прекращение действия нормативного акта, а равно его структурных
частей, осуществляется в следующих формах: 1) утраты силы;
2) отмены; 3) признания нормативного акта неконституционным;
4) признания судом нормативного акта недействительным (недействующим); 5) прекращения действия временного нормативного акта; 6) объявления нормативного акта не действующим,
или не применяющимся; 7) фактической утраты силы.
Кроме того, прекращение действия структурных единиц
нормативного акта производится также в форме исключения.
На практике не сформировалось четкого представления о
возможных пределах использования данных категорий. Зачастую
указанные понятия употребляются как синонимы, а выбор между
ними основан на случайных факторах. Нередко встречаются тавтологические формулировки, например, «настоящий закон Московской области действует до 31 декабря 1998 года и утрачивает
силу с 1 января 1999 года». Поэтому теоретически и практически
важно создать ясную и обоснованную систему использования тех
или иных форм прекращения действия нормативных актов.
Методические рекомендации определяют утрату силы в качестве обычного, ординарного порядка прекращения действия
нормативных актов. В юридико-хронологическом плане «утрата
силы» означает, что нормативный акт, принятый на неопределенный срок, начал действовать, после чего возникла необходимость
прекратить ему действие. То есть определенный период времени
акт обладает юридической силой, а лишение властного характера
нормативного акта связывается с изданием компетентным орга251
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ном нового документа, в котором специально определено прекращение действия нормативного акта в форме утраты силы1. Законы (в т.ч. отдельные структурные единицы) временного характера должны включаться в перечень актов, подлежащих
признанию утратившими силу, только в том случае, если срок их
действия не истек. Таким образом, «утрата силы» нормативного
акта означает, что результаты правового регулирования, осуществленного этим актом, не подлежат пересмотру.
Разграничение понят