close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

18

код для вставкиСкачать
Министерство образования и науки Российской Федерации
Сибирский федеральный университет
Л.А. Шарнина
Территориальная организация
местного самоуправления
Российской Федерации
Монография
Красноярск
СФУ
2012
УДК 342.25(470)
ББК 67.400.7
Ш263
Рецензенты: С.А. Авакьян, заслуженный деятель науки РФ, доктор
юридических наук, профессор
К.В. Черкасов, доктор юридических наук, доцент
Шарнина, Л.А.
Ш263Территориальная организация местного самоуправления Российской Федерации / Л.А. Шарнина. – Красноярск: Сиб. федер.
ун-т, 2012. – 168 с.
ISBN 978-5-7638-2593-0
Монография посвящена комплексному изучению территориальной организации
местного самоуправления Российской Федерации. В ней определяются сущность и социальная основа территориальной организации местного самоуправления, производится
соотношение муниципально-территориального и административно-территориального
делений, исследуются структура муниципально-территориального деления, критерии
определения границ муниципальных образований, процесс определения границ муниципальных образований.
Для широкого круга читателей – лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, научных сотрудников,
преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов и факультетов, а также тех,
кто интересуется проблемами территориальной организации власти в России.
УДК 342.25(470)
ББК 67.400.7
ISBN 978-5-7638-2183-3
© Сибирский федеральный
университет, 2012
Научное издание
Шарнина Любовь Александровна
Территориальная организация местного самоуправления Российской Федерации
Редактор Е.Г. Иванова. Корректор Э.А. Королькова
Компьютерная верстка И.В. Гревцовой
Подписано в печать 10.10.2012. Формат 60х84/16. Бумага тип. Печать офсетная.
Усл. печ. л. 10,5. Тираж 100 экз. Заказ 8146.
Редакционно-издательский отдел БИК СФУ, 660041, г. Красноярск, пр. Свободный, 79
Тел/факс (391) 206-21-49, e-mail: rio@lan.krasu.ru
Отпечатано полиграфическим центром БИК СФУ, 660041
г. Красноярск, пр. Свободный, 82а Тел/факс (391)206-26-58, 206-26-49
E-mail: print_sfu@mail.ru; http://lib.sfu-kras.ru
Оглавление
Введение......................................................................................................................4
Глава 1. Теоретическая основа территориальной организации
местного самоуправления......................................................................................5
1.1. Сущностные признаки территориальной организации местного самоуправления............................................................................................5
1.2. Территориальная общность как субъект местных интересов:
единство объективных и субъективных факторов.....................................16
1.3. Типы территориальных общностей и связей и между ними..............25
Глава 2. Муниципально-территориальное деление.......................................33
2.1. Понятие муниципально-территориального деления: проблема отграничения от административно-территориального деления.........33
2.2. Структура муниципально-территориального деления.......................51
2.3. Критерии определения границ муниципальных образований..........72
Глава 3. Процесс определения границ муниципальных образований.......99
3.1. Понятие и стадии процесса определения границ муниципальных образований.............................................................................................99
3.2. Выражение инициативы муниципально-территориальных изменений и ее рассмотрение компетентными органами...........................107
3.3. Формы выявления и учета мнения населения.................................... 116
Заключение............................................................................................................142
Список литературы.............................................................................................149
Введение
Вопросы территориальной организации местного самоуправления все годы становления местного самоуправления в нашей стране
остаются одними из актуальных и спорных, вызывают оживленные
дискуссии в кругах научных и практических работников. Несмотря
на довольно высокий интерес к этим вопросам, свидетельством чего
являются многочисленные исследования, включая диссертационные,
монографические и специально-прикладные, приходится констатировать несоответствие научной разработки проблем территориальной
организации местного самоуправления их актуальности.
«Территориальные» отношения не носят самостоятельного характера, они призваны «обслуживать» основные политические отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления. Исходя
из этого и должна определяться сущность территориальной организации местного самоуправления, а на ее основе – положения, подлежащие учету при юридической нормировке и правоприменении. Однако
сущностные признаки, выдвинутые в дореволюционный период отечественной юриспруденции и не получившие в свое время должного развития из-за перехода к социалистической концепции местной государственной власти, все еще не освоены российской юридической теорией
и практикой. Современные авторы, как правило, повторяют характеристики, выработанные в советский период для административнотерриториального деления, не учитывая, что их содержание требует
пересмотра с учетом изменения природы местной власти.
Такое состояние разработанности в науке вопросов территориальной
организации местного самоуправления, безусловно, сказывается на качестве нормативно-правового регулирования. Нормы действующего российского законодательства концептуально не выдержаны и не представляют
внутренне согласованной системы: в них немало пробелов, внутренних
противоречий, некоторые из них невозможно применить на практике.
В этой связи основная задача настоящей монографии – разработка
целостной концепции территориальной организации местного самоуправления, соответствующей современным условиям. Другая задача –
осуществление концептуально точного комментирования федерального
и регионального законодательства по вопросам территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального
устройства в целях обеспечения его верного понимания и применения.
4
Глава 1
Теоретическая основа
территориальной организации
местного самоуправления
1.1. Сущностные признаки территориальной организации
местного самоуправления
Территориальная организация местного самоуправления относится к разряду правовых явлений, выступающих в форме положительного права, а также урегулированных правовыми нормами общественных отношений1.
1
Для обозначения данного правого явления в юридической литературе также используются следующие наименования: «территориальные основы местного самоуправления» (Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М.,
1997; Баранчиков В.А. Право местного самоуправления Российской Федерации.
М., 1999; Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999; Постовой Н.В. Территориальная основа местного самоуправления // Местное право. 2001. № 8; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999; Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н.
и др. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002); «территориальные
пределы местного самоуправления» (Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления. М., 2007); «административно-территориальное
устройство» (Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Саломаткин
А.С. Административно-территориальное устройство РФ (вопросы теории и практики). М., 1995; Колосов В.А., Мироненко Н.С. Геополитика и политическая география. М., 2001; Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления
и административно-территориальное устройство. М., 2005); «муниципально–
территориальное устройство» (Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право
России. М., 1999; Княгинин К.Н. Муниципально-территориальное устройство:
опыт прочтения положений федерального законодательства // Ученые записки
Юридического института Красноярского государственного университета: Вып.
1. Красноярск, 2001) и др. На наш взгляд, более приемлемым является понятие
«территориальная организация местного самоуправления». Оно позволяет отграничить вопросы территориальной организации местного самоуправления от
вопросов территориальной организации государственной власти, исключает путаницу в вопросе о предмете правового регулирования, которая возможна при
5
Глава 1. Теоретическая основа территориальной организации местного самоуправления
Положительные законы являются произведениями человеческой
воли, однако законодатель при определении прав и обязанностей
подчиняющихся его велениям лиц не может черпать руководящие
начала из самого положительного права. Для этого нужны иные,
высшие, соображения. Эти высшие соображения применительно к
территориальной организации местного самоуправления должны состоять в обеспечении идеи местного самоуправления. Территориальная организация местного самоуправления, выступая одной из составляющих организации местного самоуправления, не может быть
ничем иным, кроме как проявлением ее сущности. Несомненно, это
проявление должно быть специфическим, отражающим территориальный аспект организации местного самоуправления. Внутренняя
природа и свойства местного самоуправления должны отражаться в
ней сквозь призму территории. Поэтому установление сущностных
признаков территориальной организации местного самоуправления
должно происходить через определение сущности самого местного
самоуправления.
Способ определения сущности явления был установлен еще Платоном в «теории идей». Он состоит в том, чтобы выхватить из потока
становления нечто незыблемое, добраться через мысленное разделение до некоего неделимого (диалог «Федр», 277 b-c). Руководствуясь
этим платоновским методом, можно установить, что сущность местного самоуправления кроется в тех особенностях организации самоуправления, которые составляют основу его самостоятельности от государственной администрации. Таких особенностей две: одна связана
с компетенционными характеристиками местного самоуправления;
другая отражает функциональный аспект демократического управления на местах.
Первая составляющая сущности местного самоуправления вытекает из понятия «вопросы местного значения», или «местные дела»,
использовании термина «территориальные основы местного самоуправления»
из-за многозначности слова «основы», и, наконец, не нарушает преемственности, сложившейся в науке конституционного права по использованию термина
«устройство» (к «устройственным» признакам относятся правовой статус целого
и отдельных его частей, а также характер их взаимосвязей; связи же низовых
и вышестоящих муниципальных образований, а также всех муниципальных образований с субъектом Федерации в состав рассматриваемого нормативного образования не включаются).
6
1.1. Сущностные признаки территориальной организации местного самоуправления
используемого как отечественной1, так и зарубежной2 теорией и практикой для обозначения сферы деятельности местного самоуправления3. Исходным понятием для их определения являются интересы,
вытекающие из факта общения людей на определенном ограниченном
пространстве и состоящие в удовлетворении на месте всех основных
потребностей жителей.
Впервые в юридической науке вопрос о местных интересах и вытекающих из них местных делах был поставлен в 1789 году французом
Турэ в докладе в Национальном собрании Франции по законопроекту
о коммунальном управлении4.
Впоследствии эти вопросы получили свое развитие в различных
теориях местного самоуправления. Следует отметить, что наличие
такого основания самостоятельности местного самоуправления признавалось сторонниками как общественной, так и государственной
теорий местного самоуправления. К примеру, видный представитель
общественной теории князь А.И. Васильчиков в своем труде «О самоуправлении» писал: «…при каких бы то ни было формах правле1
2
3
4
См.: Васильчиков А.И. О самоуправлении. Т. I. СПб., 1870. С. 6; Курчинский М.А.
Муниципальный социализм и развитие городской жизни. СПб., 1907. С. 30-31; Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. М., 1910. С. 146-147; Барабашев Г.В.
Местное самоуправление. М., 1996. С. 292; Выдрин И.В. Местное самоуправление в
Российской Федерации: от идеи к практике (Конституционно-правовой аспект). Екатеринбург, 1998. С. 39-40; Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление
в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002. С. 26 и др.
См.: Stein L. von. Verwaltungslehre. Berlin. 1869. S. 42: Burdeau G. Traité de science politique. T. 2. Paris. 1949. P. 362-364; Маунц Т. Государственное право Германии (ФРГ и
ГДР). М., 1957. С. 295; Серебренников В.П. Местное управление и самоуправление
Франции. Минск, 1981. С. 13; Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982. С.
56 и др.
В советский период отечественной юриспруденции вопросы местного значения
рассматривались как компетенционная основа деятельности местных органов государственной власти — местных Советов. Поскольку все Советы имели единую
политико-правовую природу, являлись представительными органами государственной власти и действовали в соответствии с принципом демократического централизма, местные органы власти должны были решать дела местного значения исходя из
местных и общегосударственных интересов. См. об этом: Лепешкин А.И. Местные
органы государственной власти // Лепешкин А.И., Ким А.И., Мишин Н.Г., Романов
П.И. Курс советского государственного права. Т. 2. М., 1962. С. 519; Авакьян С.А.
Правовое регулирование деятельности местных Советов. М., 1974. С. 14; Авакьян
С.А. Правовое регулирование деятельности Советов (конституционные основы, теория, практика). М., 1980. С. 11; Шеремет К.Ф. Местные органы государственной власти и управления // Советское государственное право. М., 1985. С. 412 и др.
Ясунас В.А. Основы местного самоуправления. М., 1998. С. 4.
7
Глава 1. Теоретическая основа территориальной организации местного самоуправления
ния, при всяком центральном правительстве – представляется целый
разряд дел, коим не может непосредственно заведывать никакое правительство… Во всех странах и у всех народов, кроме высших государственных и династических интересов, есть еще и много других
скромных нужд и польз, которые должны быть удовлетворены на местах, по местным соображениям и местным сведениям, и совершенно
независимо от политических целей и видов: ставить починку мостов,
исправление дорог, призрение бедных, продовольствие голодных в
зависимость от того же начальства, которое объявляет войну, заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, значит смешивать два действия, требующие совершенно различных способностей; от этого смешения происходит, что во всех централизованных
государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду»1.
Б.Н. Чичерин, придерживающийся уже государственной теории
местного самоуправления, отмечал, что «государство ведает совокупные интересы, которым подчиняются частные, но последние сохраняют свою относительную самостоятельность»2, «отдельные местности
имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удовлетворяются
местным самоуправлением»3.
А.Д. Градовский, хотя и отмечал, что «нет ничего бесплоднее,
как искать для самоуправления какую-либо особую почву и стараться построить эту систему путем тщательного разграничения интересов местных и государственных» 4, также использовал конструкцию
«местных польз и нужд». Он писал: «Исходной точкою для определения местных польз и нужд может быть принят круг интересов,
непосредственно, так сказать, вытекающих из факта общения известной массы людей, на определенном, более или менее ограниченном пространстве земли. Этими интересами являются прежде всего
хозяйственные пользы и нужды… Заведывание имуществом, принадлежащим общине или иному местному союзу, содержание улиц
и дорог, не имеющих общегосударственного значения, устройство
1
2
3
4
8
Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных
земских и общественных учреждений. Т. I. СПб., 1869. С. 5-6.
Чичерин Б.Н. Государство и земство // Чичерин Б. Вопросы политики. М., 1903.
С. 83.
Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 759.
Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. III. Органы местного
управления. Ч. 1. СПб., 1883. С. 26.
1.1. Сущностные признаки территориальной организации местного самоуправления
благотворительных учреждений и больниц, сооружение водопроводов и устройство освещения – таковы предметы, которые без особого
затруднения могут быть признаны вопросами чисто местного интереса. Если мы прибавим к этому право раскладки государственных
налогов и установления сборов, необходимых на местные потребности, то круг «местных задач» будет приблизительно исчерпан»1. В
отношении иных предметов, представляющих собой местные пользы
и нужды, А.Д. Градовский полагал весьма затруднительным проведение границы, отграничивающей их от государственных интересов
(народное образование, обеспечение народного здравия и продовольствия). Исходя из этого он рассматривал местные дела как выделенные по закону из круга общегосударственных задач и признанные за
интересы местные.
Согласимся с мнением А.Д. Градовского, поскольку оно более верное и отражающее действительное значение местных дел и местных
интересов.
Однако для нашего исследования важен не столько вопрос о характере вопросов местного значения, являются ли они собственными
делами местного сообщества или делами государства, сколько вопрос
об обособленном их положении в числе прочих дел. И здесь ответ
очевиден: их обособление обусловлено тем, что, во-первых, местные
дела ближайшим образом затрагивают интересы местного сообщества. Правительство же, хотя и относится к ним небезразлично, но,
как отмечал А.И. Елистратов, «ближайшим образом не заинтересовано в судьбе этих дел»2. Во-вторых, это дела, которые объективно могут быть решены силами местного сообщества без прибегания к помощи государственной администрации. В-третьих, это дела, которые
исторически были закреплены за местным сообществом3. Указанные
соображения учтены Федеральным конституционным и Федеральным административным судами Германии4. В настоящее время они
1
2
3
4
Там же. С. 27.
Елистратов А.И. Основные начала административного права. Изд. 2-е. М., 1917.
С. 26.
Напр., ликвидация отходов как коммунальная задача возникла в Германии еще в
средневековых городах (см.: Handwoerterbuch der Raumordung. Hannover. 1995. S.12).
Названные критерии отмечаются, в частности, в решениях Федерального конституционного суда: Постановлении по делу о Законе о муниципальных выборах в земле
Северный Рейн-Вестфалия (BverfGE 6, S. 116); Решении по делу о саарландском Законе о муниципальных выборах (BverfGE 11, S. 273); Решении «Растеде» (BverfGE
79, S. 127 ff.).
9
Глава 1. Теоретическая основа территориальной организации местного самоуправления
считаются в Германии общепризнанными признаками «дел местного
сообщества»1.
Местные интересы состоят в благоустройстве мест проживания и социальном благосостоянии граждан. По определению профессора З.Г. Френкеля, к общему благоустройству относятся все те
стороны устройства города, вся та часть его материальной культуры, которая назначением своим имеет обратить город в общее
жилище – здоровое, безопасное и, по возможности, долговечное,
прочное, красивое и уютное2. Все это в совокупности составляет
особый интерес совместно проживающего на общей территории сообщества людей. Особенность заключается в его локальности, в его
значимости исключительно для лиц, совместно проживающих на
ограниченной территории. Это качество сближает его с интересом
«кооперативным»3.
Местные интересы, как и вообще всякие интересы, по верному
замечанию Рудольфа фон Иеринга, «это суть жизненные требования
(Lebensbedingungen) в широком смысле»4. Характеристическая особенность жизненных требований, составляющих местные интересы,
состоит в том, что они носят не частный и даже не общий, а общественный характер.
Различие указанных видов интересов хорошо сформулировано
В.Н. Лешковым. Частный интерес, – писал он в 1865 году, – касается
отдельных лиц, а потому имеет всегда значение исключительно этому
лицу принадлежащего блага. Общий интерес всегда есть сумма или
известное сложное количество интересов частных. Общественный же
интерес принадлежит не отдельным лицам, а обществу или их идеальному единству5.
1
2
3
4
5
Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления
федеративного государства: Значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001.
С. 173.
Френкель З.Г. Основы общего городского благоустройства. М., 1926. С. 10-21.
Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999. С. 90.
Иеринг Р. Интерес и право. Ярославль, 1880. С. 83.
Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по «Положению»
1864 г., Января 1. М., 1865. С. 22.
10
1.1. Сущностные признаки территориальной организации местного самоуправления
На территориальную общность1, или местное сообщество2 (терТермин «территориальная общность» впервые появился в отечественной социологической литературе в середине 60-х годов прошлого века. Своим возникновением исследования социально-территориальной структуры общества обязаны феномену существенных территориальных различий в условиях жизнедеятельности внутри региона,
выявленному при изучении сельско-городской миграции. Внимание исследователей
привлек факт, что в территориальном плане сельская местность не является однородной: различия в условиях жизнедеятельности, порождаемые особенностями места жительства, зачастую более существенны, чем в целом между городом и деревней. Факт
проживания в том или ином типе поселений становится важнейшим фактором социальной дифференциации жителей, порождающим специфический (территориальный)
аспект социальных неравенств. Причем в противовес принятой в тот период в отечественной общественной науке точке зрения о движении к социальной однородности
и преодолении существенных социальных различий исследования выявили тенденцию к усилению специфики территориальных объектов, которая повлекла за собой
увеличение территориального многообразия жизненных условий и усиление социальной дифференциации (См. об этом: Горяченко Е.Е., Иванова Т.Ю. Социальная база
местного самоуправления //Сибирская деревня в период трансформации социальноэкономических отношений. Новосибирск, 1996; Горяченко Е.Е. Территориальная общность в изменяющемся обществе // http://ieie.nsc.ru/∼rokos/nesch/GLGOR.html).
О понятии территориальной общности см.: Щепаньский Я. Элементарные понятия
социологии: пер. с польск. М., 1969. С. 160; Борщевский Н.В., Успенский С.В., Шкаратян О.И. Город: Методологические проблемы комплексного социального и экономического планирования. М., 1975. С. 98; Межевич М.Н. Социальное развитие и
город. М., 1979. С. 26; Шкаратян О.И. Городская территориальная общность и ее воспроизводство // Этносоциальные проблемы города. М., 1986. С. 12-13; Этносоциальные проблемы города. М., 1986. С. 20; Яницкий О.Н. Территориальные общности в
экологической структуре города // Проблемы развития социально-демографических
групп и социально-территориальных общностей. М., 1986. С. 68; Ткаченко А.А. Территориальная общность в региональном развитии и управлении. Тверь, 1995. С. 19;
Заборова Е.Н. Городские пространственные группы как разновидность социальных
групп // Региональная экономика и региональная политика: Сборник научных трудов. Екатеринбург, 1997. Вып. 3. С. 201-202.
2
Термин «местное сообщество» впервые получил законодательное закрепление в Законе
«О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. (Ведомости Съезда народных
депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29). Он активно использовался
при разработке Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В проекте, внесенном Президентом РФ, а также в проекте депутатов И.В. Муравьева, З.И. Саетгалиева, Л.В. Олейника и др. местное
сообщество рассматривалось как особый субъект права на местное самоуправление (см.:
Проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (внесен Президентом РФ) // Шугрина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995. С. 169-188; Проект Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (внесен
депутатами И.В. Муравьевым, З.И. Саетгалиевым, Л.В. Олейник и др.) // Российская газета. 1995. 14 янв.). Федеральным законодателем этот термин все же не был воспринят.
Но в законодательной практике субъектов РФ он используется (Костромская область,
1
11
Глава 1. Теоретическая основа территориальной организации местного самоуправления
мин, вытеснивший в юридической литературе все предшествующие
понятия)1, а не отдельных индивидов, как на субъект местных интересов указывает тот факт, что, во-первых, местные интересы могут
быть реализованы только сообща. Частично это потребности, которые объективно не могут быть удовлетворены в индивидуальном порядке. Или, как выразился В. Остром, общественные блага, которые
«не могут быть легко «расфасованы»; которые «не могут продаваться
только тем лицам, которые готовы за них платить»2. Это организация
систем водоснабжения, канализации, очистки, борьба с загрязнением,
уличное освещение и др. Другую часть общих потребностей жителей
составляют потребности, более эффективное осуществление которых
будет при условии их совместного, а не индивидуального осуществления. К ним относятся снос старых домов, организация дошкольного и
школьного образования, поликлиническая помощь и др.
Совместное осуществление местных интересов роднит их с коллективными правами личности. М.И. Свешников, родоначальник
теории коллективных прав личности, характеризовал их как права,
которые «…осуществляются большим количеством лиц, ибо все они
имеют в виду удовлетворение интересов с помощью соединения с
другими людьми»3. Однако в основе коллективных прав лежат интересы, удовлетворение которых возможно и в индивидуальном порядке.
Характер реализации интересов зависит от воли индивида: желает он
1
2
3
Московская область, Смоленская область, Томская область, Волгоградская область,
Астраханская область и др.). О понятии местного сообщества см.: Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 7-8; Выдрин И.В. Местное самоуправление
в Российской Федерации: от идеи к практике (Конституционно-правовой аспект): дис.
… д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С. 62-73; Курячая М.М. Местное сообщество как
основа объединения граждан // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4. С.
29-33; Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2009. С. 89-94 и др.
В юридической литературе наряду с термином «территориальная общность» используется термин «территориальный коллектив» (см.: Азовкин И.А. Местные Советы в
системе органов власти. М., 1971. С. 44; Страшун Б.А. Социализм и демократия. М.,
1976. С. 24; Политическая система зарубежных стран социализма. М., 1981. С. 140;
Иванов С.Н., Югов А.А. Территориальные коллективы в системе социалистического
самоуправления советского народа // ХХVII съезд КПСС и повышение эффективности конституционного регулирования. Свердловск, 1988. С. 94; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С.170-214).
Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество: пер. с англ. М., 1993. С. 166.
Свешников М.И. Очерк общей теории государственного права. СПб., 1896. С. 147-148, 164;
см. также: Кистяковский Б.А. Государственное право (общее и русское). М., 1909. С. 132.
12
1.1. Сущностные признаки территориальной организации местного самоуправления
объединить усилия с единомышленниками или считает это излишним. Заранее невозможно сказать, какое количество людей связывает
возможность реализации своих интересов с объединением в коллектив. Это указывает на то, что субъектом коллективных прав является
все же индивид, а не коллектив людей или общество в целом1. В отношении же местных интересов заранее, еще до реализации, известно,
какому коллективу людей они принадлежат. Удовлетворить интерес
для части этого коллектива невозможно, только для всех разом.
Во-вторых, местные интересы имеют характер общечеловеческий,
доступный и присущий всем людям, независимо от социального статуса2. Они не несут на себе отпечаток личных пристрастий, вкусов и
привычек. Желание жить в теплых домах, ходить по освещенным улицам, пользоваться чистой водой свойственно каждому человеку. Это
обстоятельство также указывает на то, что местные интересы представляют собой не индивидуальное, а общее благо.
В-третьих, местные интересы относятся как к субъекту к численно неопределенной массе людей, поскольку в ее состав включается и
будущее потомство данного поколения.
В-четвертых, в составе местных интересов находятся потребности, обусловленные концентрацией людей на сравнительно небольшой
территории. Это потребности, вызванные необходимостью поддержания жизнедеятельности самого сообщества как объективно существующего социального организма. Их реализация, по выражению
М.П. Гавришина, «носит обязательный характер и уже может не совпадать с интересами отдельных объединенных в нем индивидуумов»3.
Примеры таких потребностей: призрение престарелых и малоимущих,
упорядочение землевладения и землепользования.
Таким образом, именно территориальная общность, а не отдельные
индивиды, ее составляющие, является субъектом местных интересов,
или союзом общих интересов, как называл общину В.Н. Лешков4.
1
2
3
4
См.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 185-186.
О данном критерии отнесения интересов к классу общественных, публичных см.:
Дедов Д.И. Общее благо как система критериев правомерного регулирования экономики. М., 2003. С. 133, 138-139.
Гавришин М.П. О сущности местного самоуправления // Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ: концепции, конституционноправовые основы, практика: материалы науч.-практ. конф. М., 1996. С. 62-63.
Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по «Положению»
1864 г., Января 1. М., 1865. С. 16.
13
Глава 1. Теоретическая основа территориальной организации местного самоуправления
Территориальная общность – это коллектив «людей, объединенных определенной социальной связью, возникающей в силу общности
объективных условий их жизнедеятельности»1 и состоящей в единстве
их интересов. «Территориальные корпорации», как заметил в конце
ХIХ века Георг Еллинек, «покоятся на социальном базисе, созданном
не государством, а именно на общих интересах соседства»2. Такое единение людей вполне естественно, отвечает самой природе человека,
ибо «повсюду, где бы ни собирались вместе люди, община возникает
как бы сама собой»3. Этот взгляд разделял и Б.Н. Чичерин, писавший,
что «община… это самородный союз, возникающий из взаимных отношений, поселяющихся вместе лиц»4.
Рассматривая территориальную общность как субъект местных
интересов, нужно понимать, что это надличностное, но не внеличностное образование. Формирование интересов и их осознание осуществляется вполне «личностно»5. Индивидуальность предстает здесь в
«снятом» виде. Удовлетворение интересов территориальной общности
лежит через удовлетворение интересов индивидов.
Вторая составляющая сущности местного самоуправления заключается в самостоятельном решении людьми своих насущных вопросов
с учетом мнения всех тех лиц, которые объединены этими интересами.
Назначение местного самоуправления, как верно заметил З.Г. Френкель, состоит в том, чтобы «само заинтересованное более всего в деле
население ведало свои хозяйственные, культурные нужды»6.
Этот признак не раз подчеркивался в юридической литературе.
Георг Еллинек указывал, что местное самоуправление «в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через
посредство самих заинтересованных лиц»7. А.И. Васильчиков утверждал: «Самоуправлением называется такой порядок управления, при
коем местные дела и должности заведываются и замещаются местны1
2
3
4
5
6
7
Межевич М.Н. Социальное развитие и город. М., 1979. С. 26.
Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1903. С. 430.
Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 65.
Чичерин Б.Н. Государство и земство // Чичерин Б.Н. Вопросы политики. М., 1903.
С. 85.
О соотношении общественного и индивидуального сознания см., напр.: Толстых В.И.
Общественное сознание: социальная природа, функция, формы // Общественное сознание и его формы. М., 1986. С. 34-38.
Френкель З.Г. Волостное самоуправление. Его значение, задачи и взаимоотношения
с кооперацией. М., 1999. С. 24.
Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 466.
14
1.1. Сущностные признаки территориальной организации местного самоуправления
ми жителями – земскими обывателями»1. Суждения о наличии этого признака у местного самоуправления мы находим и у современных
ученых, например, немецкий конституционалист Ф.Л. Кнемайер считает, что местное самоуправление отражает «самостоятельную роль
местных сообществ в более широком государственном целом»2.
Эти составляющие природы муниципальной власти являются
общепризнанными в юридической науке, о чем свидетельствует их
закрепление в ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления3, а
также то, что Конституционный Суд РФ при разрешении дела о проверке конституционности отдельных статей Конституции Республики
Коми и Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах
исполнительной власти в Республике Коми»4, исследуя вопрос о том,
какими органами – органами государственной власти или органами
местного самоуправления – являются представительные и исполнительные органы, указанные в Республике Коми в качестве местных
органов, руководствовался ими в качестве критериев разграничения
органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Поскольку смысл местного самоуправления заключается в самостоятельном решении людьми своих насущных вопросов с учетом
мнения всех тех лиц, которые объединены этими интересами5, территория муниципального образования должна охватывать всех жителей,
которые объединены общими интересами, и только их. Иначе гово1
2
3
4
5
Васильчиков А. Указ. соч. С. 1.
Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (Основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. 1995. № 4. С. 110.
Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.// Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
Собрание законодательства РФ. 1998. № 4. Ст. 532.
Указанными сущностными признаками не исчерпывается понимание природы местного самоуправления. В работе остались неисследованными такие факторы, имеющие кардинальное значение для определения природы местного самоуправления, как
наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении;
его положение в общей системе управления, существующей в государстве и обществе; конкретные функции местного самоуправления; материально-финансовая база
(о проявлении этих факторов в природе местного самоуправления см.: Авакьян С.А.
Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное
самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. М., 1994. С. 43). Однако мы умышленно их обошли, поскольку определение природы местного самоуправления не является самоцелью, наша задача – определить сущностные признаки территориальной организации местного самоуправления. Поэтому нас интересовали
только такие признаки, через которые можно было бы выявить характеристические
особенности территориального устройства местного самоуправления.
15
Глава 1. Теоретическая основа территориальной организации местного самоуправления
ря, территория муниципального образования должна включать место
проживания территориальной общности.
Кроме того, границами муниципального образования должна охватываться территория, необходимая для удовлетворения местных интересов, чтобы местные дела могли быть решены силами местных властей.
Ее границы объективно задаются сферой распространения местных интересов данной территориальной общности. Территория, необходимая
для удовлетворения местных интересов, должна определяться исходя
из возможностей данного субъекта местных интересов, она не может
включать в себя место проживания иного субъекта местных интересов.
Эти требования, вытекающие из идеи местного самоуправления,
представляют собой сущностные признаки территориальной организации местного самоуправления. На этом основании мы можем определить, что местные интересы, их субъектное (в соответствующем
коллективе людей) и объектное (в соответствующей местности) выражения, служат онтологической основой территориальной организации
местного самоуправления. Территориальная организация местного самоуправления должна быть правовым выражением объективно существующей социальной структуры местных интересов.
1.2. Территориальная общность как субъект местных
интересов: единство объективных и субъективных факторов
Предъявление к территориальной организации местного самоуправления требования по охвату территорией муниципального образования всех жителей, объединенных общими интересами, неминуемо
ставит перед исследователем вопрос: какая из существующих форм
проявления вовне единства местных интересов должна быть определяющей для установления территориальной общности – объективно
существующее единство местных интересов или субъективное осознание этого единства жителями соответствующей местности? Попробуем дать на него ответ исходя из теории интереса.
Интерес имеет две формы бытия: объективный интерес и субъективное убеждение в его наличности1. Идеальным является положение,
1
В научной литературе объективный интерес порой называется потребностью, а
субъективное убеждение в его наличности – собственно интересом (см., напр.: Чулюкин Л.Д. Природа и значение цели в советском праве. Казань, 1984. С. 18).
16
1.2. Территориальная общность как субъект местных интересов
когда объективно существующие потребности адекватно осознаются нуждающимся в них лицом. Однако в жизни нередки случаи, когда интерес проявляется только в одной из своих форм. Например, на
предприятии износ оборудования превышает установленные производителем показатели, это свидетельствует об объективной потребности
в его обновлении, однако руководство предприятия может пребывать в
убежденности, что в замене оборудования нет необходимости – нужно
лишь обеспечить его своевременный ремонт и техническое обслуживание. Или, наоборот, у лица отсутствует объективная потребность в
пополнении личного гардероба – у него есть одежда на все случаи жизни и в необходимом разнообразии, но магазин предлагает значительные скидки на продаваемую одежду и тем самым мотивирует сделать
покупку. Эта ситуация, когда «…нечто может представлять интерес и
еще не быть потребностью»1, пожалуй, более распространена на практике. Неслучайно, что она уже давно является самостоятельным предметом изучения психологов.
Решающее значение для права имеет не объективный интерес, а
субъективное суждение о наличности его. Осознание наличия интереса – обязательное условие для признания действий по его реализации
юридически значимыми. Это связано с тем, что осознание интересов
выступает непосредственной побудительной силой сознательной деятельности.
Значение же для права объективного интереса различно в зависимости от того, производится осуществление интереса индивидуально
или коллективно, его носителем или иным лицом. Рудольф фон Иеринг, разработавший теорию интереса в праве, отмечал, что «кооперация многих людей ради одной и той же цели возможна лишь потому,
что интересы всех участников кооперации, переплетаясь, сходятся в
одном конечном пункте… Субъективное убеждение или объективная
сущность интереса могут впоследствии изменяться; тем не менее верным остается то, что в решительный момент обе стороны субъективно
были убеждены в согласии их интересов, в противном случае они не
сошлись бы»2. Таким образом, для коллективной реализации интереса
в праве должны быть гарантии выявления общего согласия всех участвующих лиц в моменты, имеющие принципиальное значение для
реализации интереса.
1
2
Рубинштейн С.Л. Основы психологии. М., 1935. С. 387.
Иеринг Р. Цель в праве. Т. 1. СПб., 1881. С. 30-31.
17
Глава 1. Теоретическая основа территориальной организации местного самоуправления
Эти выводы вполне справедливы для ситуации, когда лицо или
лица самостоятельно действуют в своем интересе. Когда же носитель
права постоянно или временно не в состоянии реализовать собственный интерес в силу личных качеств (состоит под опекой) или вследствие слишком значительного числа облеченных правом субъектов,
возникает совсем иная правовая ситуация.
«До тех пор, пока рулем заправляет собственный интерес, право
держит курс, соответствующий собственным целям; но как только
руль вверяется чужим рукам, гарантия, представляемая собственным
интересом, устраняется и возникает опасение, что рулевой возьмет
курс по направлению к его собственному, а не к чужому интересу…
Положение «управляющего» во всем праве представляется наиболее
опасным. Раздражая его пожелания беспрерывным соприкосновением
с чужим имуществом, положение это открывает ему, более чем комулибо, возможность присвоить это имущество себе; никакому вору не
бывает столь легко украсть, как управляющему чужим имуществом,
ни одному мошеннику не представляется столь легкой, удобной возможности устроить обманную проделку, как тому же управляющему»,
– так обосновывал Р. Иеринг необходимость правовых гарантий, обеспечивающих распоряжение чужим правом исключительно в интересах представляемого лица1.
Современная российская правовая система, безусловно, содержит
такие гарантии. Например, главой ХI Федерального закона «Об акционерных обществах»2 устанавливается порядок заключения сделок, в
совершении которых имеется личная заинтересованность члена совета директоров (наблюдательного совета) общества, лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа общества,
члена коллегиального исполнительного органа общества или акционера общества, имеющего совместно с его аффилированными лицами 20
и более процентов голосующих акций общества, а также лица, имеющего право давать обществу обязательные для него указания. Такие
сделки должны быть одобрены до их совершения советом директоров
(наблюдательным советом) общества или общим собранием акционеров. Если одобрение производится советом директоров, решение должно приниматься большинством незаинтересованных директоров. При
несоблюдении установленного порядка сделка, в совершении которой
1
2
Иеринг Р. Цель в праве. Т. 1. СПб., 1881. С. 169.
Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208–ФЗ «Об акционерных обществах»
(ред. от 30.11.2011) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 1.
18
1.2. Территориальная общность как субъект местных интересов
имеется заинтересованность, может быть признана недействительной
по иску общества или акционера1.
Еще один пример гарантии: в соответствии со ст. 292 ГК РФ отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся
под опекой или попечительством члены семьи собственника данного
жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу
опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства2.
Смысл приведенных гарантий различен. В первом случае при
получении согласия акционеров на заключение сделки, по сути, происходит процесс проверки: соответствует ли сделка интересам акционеров в том виде, как они субъективно воспринимаются самими акционерами. Во втором случае согласие испрашивается не у носителя
интереса и даже не у его представителя, а у стороннего лица – органа
опеки и попечительства. Здесь, давая согласие на отчуждение жилого
помещения, орган опеки и попечительства руководствуется не тем, как
представляют свою пользу от сделки опекаемые или несовершеннолетние лица или их представители (родители, опекуны, попечители),
он должен исходить из объективных интересов лиц, не обладающих
полной дееспособностью.
Данное различие в подходах законодателя к решению вопроса о
защите интересов представляемого лица весьма разумно. Из него мы
можем вывести правило: если носитель интереса объективно не может
самостоятельно его представлять и осуществлять (лицо не обладает
разумной волей, не может выражать субъективное суждение о своих
интересах и, соответственно, реализовывать их), интерес не представляет собой безусловного блага и его достижение возможно способами,
влекущими за собой вредные последствия для лица, в праве должны
быть предусмотрены гарантии реализации объективного интереса, в
1
2
О коллизиях интересов акционеров и органов управления акционерным обществом,
а также гарантиях защиты интересов акционеров см., напр.: Бакшинскас В.Ю., Дедов Д.И., Карелина С.А. Правовое регулирование деятельности акционерных обществ (Акционерное право). М., 1999. С. 132-144; Управление и корпоративный контроль в акционерном обществе. М., 1999. С. 99-119 и др.
Об иных гарантиях защиты интересов несовершеннолетних см.: Ершова Н.М. Охрана
прав несовершеннолетних М., 1965. С. 8-26, 55-83; Пергамент А.И. Опека и попечительство. М., 1966. С. 8, 58-61; Кузнецова Л.Г., Шевченко Я.Н. Гражданско-правовое
положение несовершеннолетних. М., 1968. С. 28-57 и др.
19
Глава 1. Теоретическая основа территориальной организации местного самоуправления
том числе в виде юридической ничтожности действий, нарушающих
объективный интерес.
Для применения гарантий реализации объективного интереса
требуется весь набор перечисленных условий. При отсутствии какоголибо из них возможны исключения из правила. Так, если интерес лица,
не способного самостоятельно его представлять и реализовывать, является безусловным, всеми признаваемым благом и способ его достижения не важен, так как он единственно возможен, или в силу того, что
любой из способов не может нанести вред его обладателю, реализация интереса может быть допустима в соответствии с субъективными
представлениями законного представителя. Например, представитель
по своему усмотрению может производить за счет средств опекаемого
лица расходы, необходимые для его содержания1.
Представительство допустимо и в ситуации, когда лицо может
самостоятельно выражать свое субъективное суждение о наличии потребности, но не может самостоятельно реализовать свои интересы,
например вследствие физических недостатков. Отличие от предыдущей ситуации заключается в том, что представитель должен действовать не в соответствии со своими представлениями об интересах представляемого лица, а руководствуясь волей представляемого лица, его
указаниями2.
На основании сформулированного правила выбор того, что должно быть определяющим при установлении единства местных интересов – объективные его показатели или субъективное осознание,
зависит от ответа на вопрос: способна ли территориальная общность
– носитель местных интересов – выражать вовне осознание наличия
единства местных интересов и, как следствие, собственного единства.
На первый взгляд ответ кажется очевидным и положительным.
Ведь для территориальных коллективов уже давно выработаны специальные формы выявления мнения и принятия решений – это голосование (референдум, плебисцит, выборы) и сход граждан, в основе
которых лежит принцип большинства.
Однако более пристальный взгляд заставляет усомниться в этом.
Прежде всего обращает на себя внимание тот факт, что территориаль1
2
Если пользование благом является естественным и не требующим проявления разумного подхода, реализация связанного с ним интереса возможна самим лицом, а не
его представителем. Например, пользование имуществом, принадлежащим малолетнему ребенку, душевнобольному, осуществляется этими лицами непосредственно.
Советское гражданское право: Субъекты гражданского права. М., 1984. С. 33.
20
1.2. Территориальная общность как субъект местных интересов
ная общность в юридическом смысле субъектом местных интересов
не признается, только – в социальном, поскольку территориальные
общности в точном смысле слова субъектами права не являются. Наделению субъективными юридическими правами препятствует их неассоциированность. В праве лишь проводится идея наличности этих
субъектов через установление требований соответствия граждан цензам принадлежности к соответствующей территориальной общности
(персональным или территориальным) как условиям правосубъектности. Учет наличия этих субъектов производится также через установление зависимости правовых последствий реализации субъективных
прав граждан от количественных показателей участия1 и количественных результатов волеизъявления граждан.
Неассоциированность коллектива порождает трудности в установлении всех жителей, составляющих территориальную общность.
Отделить их от жителей иных территориальных общностей представляется возможным только на наличный момент. Территориальная общность, являясь открытым образованием, постоянно меняет свой персональный состав: одни жители уезжают, другие, наоборот, вступают
в нее посредством приобретения земли, дома, хозяйства. Изменение
персонального состава территориальной общности также связано с такими естественными процессами, как рождение и смерть. Вступление
в члены территориальной общности, как и выход из нее, не зависят от
ее воли. Кроме того, мы уже отмечали, что интерес территориальной
общности охватывает собой не только живущее поколение, но и еще не
родившееся. Это означает, что даже в наличный момент охватить всех
лиц, которые связаны единством местных интересов, не представляется возможным.
С другой стороны, волю большинства, выражаемую при проведении голосования и сходов граждан, нельзя признать общей волей.
Получается, что жители имеют реальную возможность выражения
осознания единства своих местных интересов, однако они составляют
лишь часть коллективного носителя интересов.
Это обстоятельство приобретает особое значение на фоне того,
что субъективное восприятие отдельных местных интересов носит
искаженный характер, неадекватно отражающий объективные потребности. Одни интересы воспринимаются общественным созна1
В 2006 году в избирательное законодательство Российской Федерации были внесены
изменения, отменившие возможность признания выборов несостоявшимися из-за
низкой явки избирателей.
21
Глава 1. Теоретическая основа территориальной организации местного самоуправления
нием как постоянные потребности (например, водоснабжение, вывоз
мусора, уличное освещение), другие – как проявляющиеся лишь время от времени. Так, среднестатистический гражданин полагает, что
стоит снести все ветхое и аварийное жилье, и очень долгое время
эта потребность не будет ощущаться. Объективно же данный местный интерес носит постоянный характер, предполагающий надзор за
состоянием жилого фонда, аккумулирование денежных средств на
капитальный ремонт и снос ветхого или аварийного жилья, организацию работ по переселению граждан, сносу жилья и строительству
нового. Кроме того, в общественном сознании некоторые местные
интересы воспринимаются как общие (например, теплоснабжение,
поликлиническая помощь, благоустройство территории), другие же
– как интересы, касающиеся только определенных жителей (например, социальное обслуживание одиноких пенсионеров и инвалидов).
Для духовно здорового общества выделение таких «особых» местных интересов не приемлемо. Помощь бедным, инвалидам, старикам
и детям – это общая задача.
Однако нельзя не учитывать такое расхождение между объективными интересами и их субъективным восприятием. Ориентация только на мнение большинства способна привести к игнорированию целой
группы интересов и ущемлению прав меньшинства.
Как представляется, в этой ситуации для установления единства
местных интересов необходимо руководствоваться как объективными, так и субъективными показателями его наличности. Выявление
субъективного осознания – это требование, обусловленное тем, что
живущее в данный момент взрослое население составляет ядро территориальной общности, ее базовый элемент. Именно на него возложена
задача по реализации местных интересов. Выявление же наличия объективного единства местных интересов – это своего рода гарантия для
членов территориальной общности, которые не могут самостоятельно
выражать и реализовывать местные интересы в силу каких-либо причин, например, в силу малолетнего возраста, а также для членов, которые, хотя и способны самостоятельно выражать свои интересы, но
мнение которых расходится с позицией большинства жителей. Иначе
говоря, выявление наличия объективного единства местных интересов
– это также гарантия учета мнения меньшинства. Кроме того, выявление объективного единства – это подстраховка от незрелого взгляда на
потребности местного сообщества или взгляда, в котором преобладают личные корыстные интересы.
22
1.2. Территориальная общность как субъект местных интересов
Вывод о необходимости выявления обеих форм проявления единства местных интересов обусловлен не только требованиями теории
интереса. Он также согласуется с теорией местного самоуправления.
Это можно продемонстрировать на примере тех вредных последствий,
которые наступают в случае ориентации только на одну из форм проявления интереса.
В случае, когда отсутствует объективное единство интересов,
но есть желание населения сообща решать свои местные вопросы,
при перевесе в численности одной из объединенных групп неминуема ситуация, когда интересами части населения муниципального
образования будут пренебрегать, использовать общие ресурсы для
решения задач только одной, численно превосходящей группы жителей. Оставшаяся же в меньшинстве часть населения такого муниципального образования будет лишена подлинного местного самоуправления: по сути, ее жители будут отстранены от решения своих
насущных вопросов, а местные нужды, отличные от нужд другой части муниципального образования, будут игнорироваться (например,
у жителей городского поселения централизованное теплоснабжение,
а у жителей присоединившегося сельского поселения – автономное,
печное; нужды, связанные с закупкой топлива (дров, угля) для сельских жителей, могут вообще не восприниматься как местные интересы). Если же численность каждого из коллективов жителей будет
примерно одинакова, неизбежны острые конфликты при определении приоритетов в решении местных задач, а также при распределении имеющихся средств.
Определение территории муниципального образования без осознания населением единства своих местных интересов также представляет собой пример игнорирования сути местного самоуправления.
Ведь жители такого муниципального образования, которые окажутся
у власти, будут воспринимать их не как свое, а чужое дело, которое
они под напором жизненных обстоятельств, запросов снизу – от населения и сверху – от государства вынуждены и не могут не вести,
но которое не является их собственной нуждой. На все недостатки
такого положения указывал еще З.Г. Френкель при оценке состояния
волостного самоуправления в России, сложившегося после событий
1905–1907 годов1.
1
См.: Френкель З.Г. Волостное самоуправление. Его значение, задачи и взаимоотношения с кооперацией. М., 1999. С. 23-24.
23
Глава 1. Теоретическая основа территориальной организации местного самоуправления
Осознание единства интересов, собственного единства – процесс
длительный. Неслучайно воплощение местного самоуправления в подлинном его смысле порой отрицается в литературе за территориальными единицами высшего порядка, созданными искусственно. Лишь
по прошествии значительного исторического периода в их пределах
складываются общие интересы.
На это обстоятельство обратил внимание А.Д. Градовский в конце
XIX века. В своем исследовании «Начала русского государственного
права» в третьем томе, посвященном органам местного управления,
он писал: «Не везде в Европе округи и провинции имеют историческое происхождение, в этом отношении замечательным примером
могут служить английские графства, которые относятся к незапамятным временам… Напротив, во Франции департаменты, округи
(arrondissements) и кантоны представляются делением искусственным,
заменившим старинные провинции французской монархии. Старые
французские провинции имели действительно историческое происхождение. Это были именно те самостоятельные владения герцогства
и графства, которые… присоединились к общему составу французской
монархии. Французские короли мало-помалу уничтожили их особенности, привилегии, которыми пользовались местные корпорации,
вольности (les libertes) привилегированных сословий, поскольку они
имели политическое значение… Этим, в числе других причин, объясняется, почему начало самоуправления, так часто провозглашавшееся
французскими публицистами и даже французскими законами, не получало практического осуществления». И логичен в этом смысле вывод
А.Д. Градовского: «Невозможно было создать самоуправления, пока в
пределах новых местных единиц не успели установиться и окрепнуть
известные общие интересы их жителей»1.
В советский период выводы, подтверждающие правоту слов
А.Д. Градовского, были сделаны В.А. Рянжиным. Закономерности
развития административно-территориального деления были изучены
им на материале исторического развития территориальной организации Эстонии. В 1947 г. после перехода Эстонии в состав СССР была
предпринята реформа административно-территориального деления.
Как указывалось, реформа преследовала цель упростить местный советский аппарат, сократить его и удешевить, а наименование единиц
1
Градовский А. Начала русского государственного права. Т. III. Органы местного
управления. Ч. 1. СПб., 1883. С.13.
24
1.2. Территориальная общность как субъект местных интересов
административно-территориального деления привести в соответствие
с наименованиями, использующимися в других советских республиках. Основным средством достижения этой цели явилась ликвидация
такого промежуточного звена в системе деления, каким была волость1.
Однако, как установил В.А. Рянжин, к 1963 году в результате продолжающихся территориальных изменений система административнотерриториального деления Эстонии стала более похожа на ту, которая
существовала в Эстонии до 1945 года и основывалась на двухчленной
схеме уезд – волость, чем на ту, которая была учреждена в результате
районирования. И, что особенно интересно, границы многих районов
и сельсоветов стали совпадать или почти совпадать с границами соответственно уездов и волостей2. На совпадение территории большинства сельских Советов Советского Союза с территориями бывших
волостей также указывал в 1971 году И.А. Азовкин3. Игнорирование
того обстоятельства, что территориальные общности не сложились в
границах новых территориальных единиц, привело к своего рода контрреформам. И это в условиях, когда идея местного самоуправления
отрицалась, когда указанные требования вовсе не ставились в качестве первоочередных при конструировании единиц административнотерриториального деления.
Таким образом, только при подтверждении наличия объективного
единства местных интересов и осознания этого единства гражданами
можно констатировать наличие территориальной общности и на этой
социальной базе конструировать муниципальное образование.
1.3. Типы территориальных общностей
и связей и между ними
Основным объединяющим началом, обусловливающим единство
интересов и позволяющим выявить территориальную общность, является единство местожительства4. Естественное расселение людей
1
2
3
4
См.: Рянжин В.А. Проблемы территориальной организации советского государства.
Л., 1973. С. 20-21.
См.: Там же. С. 32.
См.: Азовкин И.А. Указ. соч. С. 57.
См.: Хорев Б.С. Территориальная организация общества (актуальные проблемы регионального управления и планирования в СССР). М., 1981. С. 26.
25
Глава 1. Теоретическая основа территориальной организации местного самоуправления
имеет преимущественно очаговый характер: места плотного заселения
(поселения) отделены друг от друга незаселенной территорией. Удаленность друг от друга предполагает неоднородность среды нахождения, выполняемой деятельности, что способствует появлению, хотя и
однородных, но не тождественных интересов у жителей каждого из
поселений. Наличие между поселениями незаселенного пространства
влечет за собой сокращение частоты контактов между жителями разных поселений по сравнению с внутрипоселенческими связями и, соответственно, снижение возможности осознания единства интересов.
Проживание в непосредственной близости друг от друга, наоборот,
предполагает появление идентичных потребностей, связанных с обустройством мест проживания, обеспечением их безопасности, а также
порождает желание получать коммунальные и социальные услуги на
месте. Обусловленные соседским проживанием многочисленные бытовые, родственные и профессиональные связи жителей помогают осознать единство местных интересов.
Таким образом, поселенческий характер расселения людей создает объективную основу для нетождественности интересов жителей,
проживающих в различных поселениях, и способствует осознанию
единства местных интересов их жителями.
Однако наличие между местами компактного проживания незаселенной территории не всегда свидетельствует о том, что проживающие по разные ее стороны коллективы людей не имеют общих
местных интересов. Зачастую развивавшиеся автономно поселения с
течением времени испытывают сильное тяготение друг к другу. Его
итогом может быть такая степень интеграции, при которой поселения
рассматривают друг друга как части одного целого. Фактором, способствующим взаимному тяготению сельских поселений, может стать
приобретение одним собственником всех земельных угодий, растениеводческих и животноводческих предприятий, расположенных в
границах поселений. Если они находятся недалеко друг от друга или
транспортная инфраструктура хорошо развита, связи жителей поселений становятся настолько тесными, как если бы они проживали в
одном поселении. Все это приводит к появлению интереса по развитию территории в целом, ее благоустройству, социальной защите всех
жителей объединенных поселений и др.
Высокая степень интегрирования поселений возникает и при взаимном тяготении друг к другу пригорода и крупного города. Жители
пригородных поселений заинтересованы в большем объеме услуг и их
26
1.3. Типы территориальных общностей и связей и между ними
лучшем качестве, которые способен предоставить крупный город. А
жители города, стесненные его рамками, заинтересованы в освоении
новых земель, в том числе путем поглощения пригородных территорий1.
Многочисленные постоянные и многосторонние контакты жителей поселений приводят к нивелированию влияния различий в
месте жительства на характер потребностей и интересов. У жителей
поселений не просто появляются общие интересы по развитию мест
проживания, их благоустройству, но и исчезают особые интересы, не
разделяемые жителями другого поселения. Поэтому в обоих рассмотренных случаях группу поселений можно рассматривать как единую
территориальную общность.
Тяготение поселений может иметь и другие формы. Оно может
быть основано на экономической специализации поселений. Если несколько поселений, граничащих друг с другом, включены в единый
цикл производства какой-либо продукции, каждое из них будет заинтересовано в развитии другого, а также всей территории в целом. Примером такой модели являются связи сельских поселений, предприятия
которых занимаются выращиванием зерновых культур, с поселением,
в котором находится комбинат по переработке зерна. Поселения, выращивающие зерновые культуры, заинтересованы в развитии поселения,
в котором находится комбинат (чтобы поселение своевременно готовило кадры для комбината, модернизировало оборудование, снижало
стоимость своих услуг и проч.). Поселение, в котором находится комбинат, в свою очередь, заинтересовано в развитии поселений, поставляющих зерно, чтобы посевные площади не сокращались, урожайность
зерновых культур повышалась, чтобы предприятия, сдающие свою
продукцию комбинату, были платежеспособны и т. д2. Однако интерес
по развитию соседних поселений все же не прямой, а косвенный. По1
2
Данный вид социального взаимодействия разработан в социологической теории
обмена. Одна из исходных предпосылок, на которой базируется эта теория, – это
допущение, что в социальном поведении человека заложено рациональное начало,
которое побуждает его вести себя расчетливо и постоянно стремиться к получению
самых разнообразных «выгод». О теории обмена см.: Collins Dictionary of Sociology.
Second edition. Glasgow, 1995. P. 214; Кравченко А.И., Анурин В.Ф. Социология: Учебник для вузов. СПб., 2003. С. 184-186.
Стоит заметить, что содержание этих интересов не имеет прямого отношения к публичным местным интересам, напрямую они не являются предметами ведения местного самоуправления. Однако взаимные их связи с местными интересами бесспорны
– успешное достижение одних способствует решению других.
27
Глава 1. Теоретическая основа территориальной организации местного самоуправления
ложение дел в других населенных пунктах беспокоит лишь постольку,
поскольку от него зависит благополучие собственного поселения. Для
поселения, о развитии которого идет речь, интерес будет более близким, нежели для всех остальных. Помимо задач по развитию каждого
поселения в отдельности, у всех поселений, связанных одним производством, есть интерес по развитию территории в целом: интерес по
развитию сети дорог, связывающих поселения, повышению качества
транспортных услуг и др.
Наряду с рассмотренной формой взаимной заинтересованности
поселений в совместном решении вопросов местного значения на
практике существует модель односторонних связей1, когда у одного из
поселений есть заинтересованность, а у другого нет. Примером такой
модели выступает тяготение к крупному населенному пункту (назовем его условно центром) находящихся поблизости населенных пунктов – «спутников». Чаще всего это проявляется в форме занятости
жителей мелких населенных пунктов в более развитом центральном
населенном пункте. Такую связь в литературе именуют «маятниковой
миграцией»2. «Маятниковые мигранты» вместе с собственными жителями местности заинтересованы в развитии центра (его благоустройстве, расширении количества и качества предоставляемых в нем услуг
и др.). Наряду с этим у населения мелких населенных пунктов есть еще
и свой интерес, который не свойствен населению центра. Это интерес
по благоустройству собственных мест проживания. Такие жители, по
сути, одновременно являются членами нескольких территориальных
общностей. В одной из них они имеют местожительство. Эта связь
носит юридический характер, так как реализация ряда прав и обязанностей гражданина законом связывается с местом постоянного проживания. В других же территориальных сообществах их связь с местом
уже не юридическая, а только фактическая, и именуется пребыванием.
Отсутствие у жителей центра встречного интереса по развитию территорий поселений, поставляющих «маятниковых мигрантов», свидетельствует об односторонности связей, их однонаправленности: от
периферии к центру.
Данные модели связей поселений свидетельствуют о том, что
субъект местных интересов может быть сложно устроен. Одни насущные потребности объединяют людей в рамках одного поселения
1
2
Об одностороннем и двустороннем типах социального взаимодействия см.: Сорокин
П.А. Система социологии. Т. 1. М., 1993. С. 262.
См.: Кравченко А.И., Анурин В.Ф. Указ. соч. С. 404.
28
1.3. Типы территориальных общностей и связей и между ними
(нескольких поселений). Другие – в более широких пределах. Если говорить обо всем объеме местных интересов, их субъектом выступает
организованный по типу матрешки коллектив.
Приведенные модели связей поселений не единственные примеры
сложноорганизованных субъектов. Порой таким субъектом выступает
и население одного поселения. Особенно это характерно для крупных
городских поселений – мегаполисов, в которых местные интересы
жителей довольно неоднородны. Жители различных районов города
отличаются друг от друга своими запросами, а также взглядами на
приоритетность общественных потребностей для конкретных групп
населения. Это связано с тем, что в пределах мегаполиса нет единства
местожительства: места непосредственного проживания горожан рассредоточены, порой их отделяют друг от друга огромные расстояния.
В мегаполисе более ярко проявляется социальное расслоение населения, причем лица, принадлежащие к одной страте, обычно территориально локализованы: выделяются районы проживания состоятельных
людей, бедные кварталы и районы проживания среднего класса1. Есть
и другие причины, обусловливающие некоторую сепарацию жителей
мегаполисов.
Б.Н. Чичерин, описывая качественные особенности местных интересов жителей сельской общины и города, указывал, что сельская
община в главном своем составе представляет однородное целое. Члены общины немногочисленны; они знают друг друга и легко могут
сходиться. В силу этого они имеют одинаковые интересы. Город же
заключает в себе совершенно иные элементы. Он основан главным
образом на движимом имуществе и на разнообразии занятий. Он же
центр высшего образования и управления. Поэтому город представляет большое разнообразие интересов. Между состояниями, положениями и занятиями устанавливается множество постоянно изменяющихся
переходов2. Это не исключает существования, наряду с отдельными
местными интересами жителей различных частей крупного города,
1
2
О понятии страт и проявлениях стратификации см.: Warner L. Lunt P. The Social Life
of a Modern Community. New Haven, 1941; Weber M. The Theory of Social and Economic
Organization. New York, 1957; Berger P., Berger B. Sociology: A Biographical Approach.
London, 1981; Сорокин П.А. Социальная и культурная мобильность // Сорокин П.А.
Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992.
Чичерин Б. Курс государственной науки. Ч. 1. Общее государственное право. М.,
1894. С. 400-403.
29
Глава 1. Теоретическая основа территориальной организации местного самоуправления
общих интересов по развитию города в целом, разделяемых всеми горожанами.
Таким образом, территориальные общности могут иметь простейшую структуру (назовем их элементарными общностями), и многоуровневую (назовем их сложноорганизованными общностями). Бытийной основой для их выделения служит характер локализации местных
интересов и осознания наличности единства местных интересов населением соответствующей территории.
Однако стоит заметить, что на практике имеющиеся интеграционные связи, существующие внутри поселения или между поселениями,
далеко не всегда осознаются. Проживающие в рамках поселения жители могут не осознавать, что все они имеют сходные местные интересы,
реализация которых возможна только всем сообществом, т.е., несмотря на объективно существующее единство местных интересов, территориальная общность в границах поселения может не сложиться.
Профессор Казанского университета В.В. Ивановский в 1898 году
указывал в качестве условий становления территориальной общности
известную степень интеллектуального и экономического развития,
которая бы давала возможность возвыситься от мелких будничных
интересов до понимания интересов общественных1. Это замечание актуально и для нашего времени. На деле можно встретить немало примеров, подтверждающих его справедливость и, соответственно, указывающих на то, что жители не всякого поселения могут составлять
социальную основу для организации местного самоуправления. Так,
известен случай, когда в одном из сельсоветов Красноярского края в
качестве основной статьи расходов муниципального бюджета была
предусмотрена закупка резиновых сапог с целью их последующей
передачи жителям в собственность. Основной задачей муниципального образования было признано удовлетворение индивидуальных потребностей граждан, а не потребностей, составляющих общее благо,
достижение которых возможно только силами всего сообщества. Подобное понимание местных задач свидетельствует о том, что жители
сельсовета не стали полноценным субъектом местных интересов.
Кроме того, жители могут не осознавать наличия объективно существующей экономической зависимости между поселениями, обусловливающей единство интересов.
1
Ивановский В.В. Русское государственное право. Т. 1. Верховная власть и ее органы.
Вып. 6. Местные установления общественного управления. Казань, 1898. С. 413-414.
30
1.3. Типы территориальных общностей и связей и между ними
Рассмотренные виды территориальных общностей, поселений и
связей между ними свидетельствуют о том, что онтологическая основа
территориальной организации местного самоуправления весьма разнообразна. Это обстоятельство, безусловно, должно учитываться законодателем. Каждому существующему в социальной практике типу
территориальной общности (элементарному, состоящему из одного
или нескольких поселений; сложноорганизованному, составными элементами которого выступают части поселений; сложноорганизованному, составными элементами которого выступают целые поселения
или группы поселений), типу связей территориальных общностей
(тяготение территориальных общностей друг к другу, при котором
процесс осознания единства местных интересов начался, но еще не завершился; экономическая зависимость территориальных общностей,
при которой жители не осознают единства интересов, но понимают,
что самостоятельно решить собственные задачи каждая из общностей в отдельности не может) должна соответствовать своя модель
муниципально-территориальной организации.
Таким образом, для исключения положения, при котором нормативное регулирование территориальной организации местного самоуправления представляло бы собой нечто внешнее по отношению к
социальной практике, не имеющее никаких реальных оснований для
своего существования, необходимо:
1) при определении нормативных требований к определению границ муниципальных образований исходить из обязательности охвата территорией муниципального образования всех жителей, которые
объединены общими интересами, и территории, необходимой для удовлетворения местных интересов;
2) при установлении коллектива людей, объединенных единством
местных интересов (территориальной общности), исходить из наличия
как объективного единства местных интересов, так и осознания его
жителями;
3) при закреплении в нормах права структуры территории, элементами которой выступают муниципальные образования, учитывать многообразие типов территориальных общностей и связей между
ними.
Воплощение указанных требований в правовых нормах должно быть системным. Они должны отражаться в регулировании всей
группы общественных отношений, составляющих территориальную
организацию местного самоуправления, пронизывать нормы, устанав31
Глава 1. Теоретическая основа территориальной организации местного самоуправления
ливающие уровни территориального деления, виды муниципальных
образований, относящихся к соответствующим уровням, критерии
определения границ муниципальных образований, т.е. отношения,
составляющие муниципально-территориальное деление в абстрактном (формальном) виде. Такое же действие они должны оказывать
на отношения, в которых осуществляется перевод абстрактного
муниципально-территориального деления в конкретное (фактическое), выражающееся в определении границ конкретных муниципальных образований. Иначе говоря, выделенным требованиям должны
подчиняться и процедурные нормы.
Далее попытаемся определить, в какую правовую форму должны
облекаться указанные требования при регулировании территориальной организации местного самоуправления.
32
Глава 2
Муниципально-территориальное деление
2.1. Понятие муниципально-территориального деления:
проблема отграничения
от административно-территориального деления
Термин «муниципально-территориальное деление» сравнительно
недавно вошел в понятийный аппарат российской правовой науки. Его
появление, хотя и было вызвано введением в Российской Федерации
местного самоуправления, но состоялось значительно позже.
Законом СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», создавшим правовую
основу для местного самоуправления, было установлено, что местное самоуправление осуществляется в границах административнотерриториальных единиц (ч. 2 ст. 2)1. Изменениями, внесенными III
Съездом народных депутатов РСФСР в ст. 137 и 138 Конституции
РСФСР2, местные Советы народных депутатов – районные, городские, районные в городе, сельские, поселковые – были выведены из
единой системы органов государственной власти. Таким образом,
административно-территориальные единицы, за исключением непосредственно входящих в состав РСФСР (краев, областей, автономных
областей, автономных округов), стали являться территориальными
пределами юрисдикции для органов местного самоуправления. Закон
РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР»3
сохранил это положение.
Введение нового понятия связано с принятием Конституции РФ и
Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах ор1
2
3
Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 267.
Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. № 1329-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления» //
Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 778.
Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» //
Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
33
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
ганизации местного самоуправления в Российской Федерации»1, в которых для обозначения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, вместо ранее применяемого термина «административнотерриториальное образование» стал использоваться термин «муниципальное образование», а вместо конкретных видов административнотерриториальных единиц (районов, городов, районов в городах, поселков,
сельсоветов, сельских населенных пунктов) введены понятия: городские,
сельские поселения и иные виды муниципальных образований.
Но при этом термин «административно-территориальное деление», некогда являвшийся единственным для обозначения деления
территории государства на единицы, являющиеся пространственными пределами деятельности для местных органов власти, не был
вытеснен из научного словоупотребления. Поскольку отграничение
понятия от сходных с ним позволяет более глубоко проникнуть в его
содержание, постараемся разрешить проблему соотношения понятий
«муниципально-территориальное деление» и «административнотерриториальное деление». Для этого необходимо выделить их общие
и особенные черты. Ведь установление общих признаков есть постановка проблемы, ибо проблема разграничения понятий возникает
лишь при наличии общего в их содержании; а установление отличительных признаков – путь к разрешению поставленной проблемы.
Итак, установим признаки, общие для обоих понятий:
А. Административно-территориальное и муниципально-тер­ри­то­
риальное деление являются формами территориального деления государства. В унитарных государствах они устанавливают первичное и
последующее территориальное деление территории государства, а в
федеративных государствах – деление территории тех его элементов,
которые образованы в результате первичного деления, т.е. деление территории субъектов Федерации.
Б. Это деление носит политико-географический характер, поскольку путем деления территории государства или субъектов федерации на составные части устанавливаются территориальные пределы
деятельности местных органов власти.
В. Административно-территориальные единицы и муниципальные образования носят универсальный (общий) характер. Это означает,
что в результате административно-территориального и муниципально1
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
34
2.1. Понятие муниципально-территориального деления
территориального деления образуются территориальные единицы, которые являются пространственными пределами деятельности представительных органов власти и исполнительно-распорядительных органов общей компетенции1, т.е. местных органов власти, решающих общие задачи2.
Наряду с универсальными единицами в структуре территориальной организации публичной власти в государстве могут выделяться
специализированные политико-территориальные единицы3, являющиеся пространственными пределами деятельности для территориальных органов специальной (отраслевой и межотраслевой) компетенции.
Само по себе наличие территориальных органов, осуществляющих
свою деятельность в границах какой-либо территории, еще не позволяет выделить особый элемент в структуре территориальной организации власти в государстве. При совпадении границ, определяющих
пространственные пределы деятельности территориальных органов,
с границами универсальных территориальных единиц, практического значения в юридическом разведении понятий «универсальная территориальная единица» и «специализированная единица» нет. Только
при несводимости их друг к другу можно говорить о специализированных территориальных единицах.
В советский период территориальные органы создавались преимущественно в границах универсальных единиц. Это было связано с
существованием единой системы государственных органов и единого
порядка решения вопросов административно-территориального деления. В настоящее время система власти включает три уровня: федеральный уровень, уровень власти субъектов Федерации и уровень
местного самоуправления. Каждому из них соответствует своя система органов. Конкретный набор элементов системы и связи между ними
определяются на каждом уровне самостоятельно. Соответственно, на
каждом уровне самостоятельно решаются вопросы, создавать или не
создавать территориальные органы органов специальной компетенции. Теоретически возможно выделение трех видов территориальных
органов: федеральных органов отраслевой и межотраслевой компетенции, органов отраслевой и межотраслевой компетенции субъектов Федерации и органов местного самоуправления. На каждом уровне власти по-своему решается и вопрос, в каких пространственных пределах
1
2
3
См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 114.
См.: Градовский А. Указ. соч. С. 174.
См.: Шафир М.А. Административно-территориальное устройство советского государства (Конституционные основы). М., 1983. С. 15-16.
35
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
будут осуществлять деятельность территориальные органы. Поэтому
в таком сложноструктурированном государстве, как Россия, существуют условия для появления особых специализированных единиц.
Следует отметить, однако, что деление территории на специализированные единицы носит не вполне самостоятельный характер. При
определении пространственных пределов деятельности территориальных органов, безусловно, следует учитывать универсальное деление,
иначе цель обеспечения эффективности управления не будет достигнута. Территориальная организация государственного аппарата предполагает существование групп органов, однородных с точки зрения
территориальных пределов деятельности. Такая однородность представляет собой необходимую основу для координации деятельности
органов специальной компетенции, а также координации органов специальной и общей компетенции. Поэтому для территориальной организации государства предпочтительнее исключить единицы, которые
бы включали в себя лишь отдельные части различных однопорядковых универсальных единиц.
Таким образом, в силу естественной привязки пространственных
пределов деятельности территориальных органов к границам универсальных единиц в государстве могут быть образованы специализированные единицы двух видов: единицы, объединяющие в своем
составе несколько универсальных единиц, и единицы, образованные
в результате деления универсальных единиц. В качестве единиц первого вида в современной России выступают, во-первых, федеральные
округа, которые охватывают территории нескольких субъектов Федерации, а во-вторых, специальные управленческие округа, создаваемые
субъектами Федерации, объединяющими в своем составе несколько
административно-территориальных единиц (муниципальных образований). В рамках федеральных округов действуют территориальные
органы межрегионального уровня федеральных органов государственной власти. В рамках специальных управленческих округов – территориальные отраслевые и межотраслевые исполнительные органы государственной власти субъекта Федерации1. Например, такие округа
образованы в Свердловской области2.
1
2
См.: Кокотов А.Н. Особенности организации государственной власти в Свердловской
области // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании: материалы науч. конф. М., 1999. С.163-164.
См., напр.: Закон Свердловской области «О Северном управленческом округе» от 23
июня 1997 г. // Собрание законодательства Свердловской области. 1997. № 6. Ст. 975.
36
2.1. Понятие муниципально-территориального деления
В качестве специализированных единиц второго вида выступают
разного рода части территории административно-территориальных
единиц (районы в городах, населенные пункты, входящие в состав
сельсоветов). В их территориальных рамках не действуют органы общей компетенции государственной власти или местного самоуправления, чаще всего они служат территориальными пределами юрисдикции для территориальных органов Министерства внутренних
дел – РУВД. Такие территории могут служить пространственными
пределами деятельности для территориальных органов не только федеральных органов государственной власти, но и органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного
самоуправления.
Приведенные примеры специализированных территориальных
единиц представляют собой элементы деления территории страны в
нисходящей перспективе. На это указывает вектор передачи полномочий территориальному органу: от органа, имеющего больший пространственный предел деятельности, к органу, имеющему меньший
пространственный предел деятельности. Однако в мировой практике существует и восходящая перспектива образования специализированных территориальных единиц, когда специализированная
территориальная единица, объединяющая в своем составе несколько муниципальных образований, как бы надстраивается над муниципальными образованиями. В западной правовой доктрине такой
способ образования специализированных территориальных единиц
называется функциональной децентрализацией1. Функциональная
децентрализация основывается на передаче компетенции по осуществлению определенной функции (например, функции управления лечебными учреждениями, школами и др.) со стороны органов
местного самоуправления нескольких муниципальных образований
публично-правовому учреждению межмуниципального сотрудничества. Деятельность последнего подчинена принципам специальной
правоспособности и подчинения территориальным коллективам (муниципальным образованиям).
В Российской Федерации такой вид специализированных единиц
не может быть образован. В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного
1
См.: Транин А.А. Административно-территориальная организация капиталистического государства. М., 1984. С. 88.
37
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
самоуправления в Российской Федерации»1 в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные
объединения, однако последние не могут наделяться полномочиями
органов местного самоуправления.
Еще одним отличительным признаком специальных территориальных единиц, на который указывал А. Градовский2, является их
неповсеместность, возможность учреждать их в одних регионах и не
учреждать в других. Некоторые специальные единицы могут быть образованы только в некоторых местностях по самому свойству дел, поручаемых территориальным органам специальной компетенции. Таковы таможни и таможенные заставы, учреждение которых необходимо
в пограничных местах. Порой же отсутствие или наличие других «особых» территориальных единиц определяется не родом дел, предоставляемых органам специальной компетенции, а их количеством, вследствие чего заведование определенной частью в нескольких субъектах
Федерации по соображениям Правительства может быть поручено
одному и тому же территориальному органу. Примеры подобного территориального устройства можно увидеть в сложносоставных субъектах Федерации.
Отличительные черты административно-территориального и
муниципально-территориального деления выделить непросто изза различий в основаниях выделения понятия «административнотерриториальное деление». В науке существует несколько подходов к
его определению.
В рамках первого подхода административно–территориальное
деление выступает, с одной стороны, как механизм функционирования государственной власти, а с другой – как способ организации
местного самоуправления. Поэтому, как считает О.В. Берг, один из
сторонников данного подхода, «административно-территориальное
деление субъекта РФ как механизм организации государственной
власти и административно-территориальное деление как способ организации местного самоуправления могут не совпадать»3. Если в субъ1
2
3
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 06.12.2011, с изм. от
07.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
Градовский А. Указ. соч. С. 188-189.
Берг О.В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты // Журнал российского права. 2001. № 4. С. 22.
38
2.1. Понятие муниципально-территориального деления
екте Федерации имеются местные государственные органы, то его
административно-территориальное деление представлено в двух видах, существующих автономно по отношению друг к другу: собственно административно-территориальном делении и муниципальнотерриториальном делении. Если же местных органов государственной
власти нет, то административно-территориальное деление представлено только муниципально-территориальным делением.
Второй подход условно можно назвать широким. В соответствии
с ним административно-территориальное деление – это разделение
территории государства на составные части, служащие территориальными пределами юрисдикции для местных органов публичной власти. Так, профессор А.С. Саломаткин определяет административнотерриториальное деление как разделение территории субъекта Федерации на составные части, являющиеся пределами «распространения
власти функционирующих» на них «органов государства и органов
местного самоуправления»1. Сходное определение дает З.И. Аселкан2.
В соответствии с таким подходом муниципально-территориальное
деление в юридическом смысле несводимо к административнотерриториальному делению. Но территориально их противопоставление исключается.
Третий подход заключается в том, что элементы административнотерриториального деления служат пространственными ареалами только для местных органов государственной власти. Так, А.В. Сошенко
определяет административно-территориальное деление как разделение территории субъекта Федерации на составные части в «целях
выполнения отдельных полномочий исполнительных органов государственной власти»3. Здесь соотношение рассматриваемых понятий примерно такое же, как в предыдущем случае, с той лишь разницей, что
муниципально-территориальное деление не рассматривается как вид
административно-территориального деления.
1
2
3
Саломаткин А.С. Государственно-правовые проблемы территориальной организации
Российской Федерации (конституционно-правовой аспект) // Конституция Российской
Федерации и проблемы ее реализации: сб. науч. тр. Челябинск, 1999. С. 22-23
Аселкан З.И. Административно-территориальная единица как объект управления //
Региональная экономика и региональная политика: сб. науч. тр. Екатеринбург, 1997.
Вып. 3. С. 138.
Сошенко А.В. Проблемы административно–территориального устройства субъектов
Федерации во взаимосвязи с осуществлением местного самоуправления на разных территориях (на примере Калужской области) // Актуальные проблемы правовой реформы
в России: материалы науч.-практ. конф. Май 2000 г. Калуга, 2001. Вып. 2. С. 120.
39
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
В рамках четвертого подхода административно-территориальные
единицы предназначены для оптимизации управления административными методами (А.А. Замотаев1, В.И. Михайлов2). Поэтому уместно
выделять административно-территориальное деление субъекта Федерации и административно-территориальное деление муниципальных
образований. При этом подходе одновременно могут существовать два
вида административно-территориального деления – субъекта Федерации и муниципальных образований и наряду с ними муниципальнотерриториальное деление. В этом случае каждый вид территориального деления будет устанавливать территориальный пределы
юрисдикции для разных органов власти. В части административнотерриториального деления субъекта Федерации этот подход совпадает с предыдущим. Особенное заключается в возможности выделения
административно-территориального деления муниципальных образований.
Каждый из указанный подходов нашел отражение в законодательстве субъектов Федерации. В период, предшествующий принятию Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», они были представлены следующим образом3.
1
2
3
Замотаев А. О соотношении понятий «муниципальное образование» и «ад­ми­н и­стра­
тивно-территориальная единица» // Муниципальная власть. 1998. № 4. С. 17.
Михайлов В.И. О содержании понятий «муниципальное образование» и
«административно-территориальная единица» // Экономические, финансовые и
правовые основы местного самоуправления в городе и административном округе:
материалы науч.-практ. конф., 11-12 нояб. 1999 г. М., 2000. С. 116.
В настоящей работе исследуются не все модели соотношения понятий
административно-территориального и муниципально-территориального деления,
заложенные в законодательстве субъектов РФ. Однако модели, несводимые к указанным подходам, полностью снимают проблему соотношения административнотерриториального и муниципально-территориального деления, поскольку в субъекте
Федерации устанавливается исключительно муниципально-территориальное деление (Алтайский край). Либо административно-территориальное деление, установленное в субъекте, лишено реального наполнения. Элементами административнотерриториального
деления
признаются
формальные
территориальные
единицы, не выполняющие никакой функциональной нагрузки, к административнотерриториальным единицам не предъявляется требование служить пространственным ареалом для местных органов публичной власти (Брянская, Воронежская, Ульяновская области), что исключает использование данной модели в научных целях.
40
2.1. Понятие муниципально-территориального деления
Первый подход был закреплен в Бурятии1 и Амурской области2.
В этих субъектах Федерации административно-территориальное деление сводилось к муниципально-территориальному, поскольку признаком административно-территориальной единицы признавалось
наличие органов местного самоуправления, т.е., по сути, элементами
административно-территориального деления являлись муниципальные
образования. Преобразование муниципальных образований, изменение
их границ означало изменение и административно-территориального
деления. Таким образом, муниципально-территориальное деление
выступало как автономный и единственный вид административнотерриториального деления.
Характерные черты второго подхода были отражены в Волгоградской, Вологодской, Тамбовской областях, Красноярском крае.
В соответствии со ст. 1 Закона Волгоградской области от 7 октября
1997 года «Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области»3 административно-территориальной единицей
была признана часть территории области с одним или несколькими
поселениями, имеющая границы, фиксированные в установленном
Законом порядке, название, орган государственной власти или местного самоуправления. Аналогичные определения были даны в ст. 3
Закона Вологодской области от 4 июня 1999 года «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Вологодской области»4, ст. 1 Закона Тамбовской области от 21 июня 1996
года «Об административно-территориальном устройстве Тамбовской
области»5. В Красноярском крае было закреплено сходное определение административно-территориальной единицы и в ст. 4 Закона от
27 декабря 1995 года «Об административно-территориальном устрой1
2
3
4
5
Закон Республики Бурятия от 2 апреля 1996 г. № 279-1 «Об административнотерриториальном устройстве республики Бурятия» // СПС «КонсультантПлюс: региональное законодательство».
Закон Амурской области от 1 декабря 1997 г. № 44–ОЗ «Об административнотерриториальном устройстве Амурской области» // Амурская правда. 20.01.98. № 11-12.
Закон Волгоградской области от 7 октября 1997 г. № 139–ОД «Об административнотерриториальном устройстве Волгоградской области» // Волгоградская правда. 1997.
1 ноября. № 207.
Закон Вологодской области от 4 июня 1999 г. № 371-03 «О порядке решения вопросов административно–территориального устройства Вологодской области» // СПС
«КонсультантПлюс: Региональное законодательство».
Закон Тамбовской области от 21 июня 1996 г. № 72-З «Об административнотерриториальном устройстве Тамбовской области» // СПС «КонсультантПлюс: региональное законодательство».
41
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
стве в Красноярском крае»1 установлено, что границы территорий
административно-территориальных единиц и муниципальных образований совпадают, изменение границ муниципальных образований влечет за собой изменения в административно-территориальном
устройстве края.
Третий подход нашел отражение в Удмуртской Республике2 и
Ленинградской области3. В Удмуртской Республике территориальные единицы, образованные в результате первичного деления территории Республики (районы и города республиканского значения),
были признаны административно-территориальными образованиями. Они являлись пространственными пределами деятельности для
представительных и исполнительных органов государственной власти
административно-территориальных единиц. Элементами же деления
территории административно-территориальных единиц выступали
муниципальные образования.
В Ленинградской области не все территориальные образования,
образованные в результате первичного деления территории области,
имели статус административно-территориальных единиц. Элементы
первичного деления территории области – это города областного подчинения и районы, а в качестве административно-территориальных
образований были названы районы и административные округа в составе районов. В границах районов государственное управление осуществлялось территориальными органами государственного управления – администрациями районов, а в границах административных
округов, объединяющих несколько населенных пунктов, входящих в
состав одного района и не объединенных в муниципальное образование, – администрациями округов. Города областного подчинения, а также элементы деления территории административно-территориальных
1
2
3
Закон Красноярского края от 27 декабря 1995 г. № 8-207 «Об административнотерриториальном устройстве в Красноярском крае» // Красноярский рабочий. 1996.
10 января. № 5.
Конституция Удмуртской Республики; Закон Удмуртской Республики от 17 апреля
1996 г. № 186-1 «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»; Закон Удмуртской Республики от 28 мая 1996 г. № 219-1 «О местном самоуправлении в Удмуртской республике» // СПС «КонсультантПлюс: региональное законодательство».
Областной Закон Ленинградской области от 17 апреля 1996 г. № 9-оз «Об
административно-территориальном устройстве ленинградской области» // Вести.
1996. 7 мая. № 47.
42
2.1. Понятие муниципально-территориального деления
единиц (города, поселки, волости) являлись муниципальными образованиями.
Четвертый подход был установлен в Белгородской области. В соответствии со ст. 2 Закона Белгородской области от 18 февраля 1997
года «Об административно-территориальном устройстве Белгородской области»1 административно-территориальные единицы – это элементы территориального деления муниципальных образований.
С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об
общих принципах организации местного самоуправления» проблема
определения места института административно-территориального
устройства в правовой системе Российской Федерации встала еще более остро. Федеральный законодатель детально урегулировал вопросы
территориальной организации местного самоуправления, отнеся к компетенции субъектов Федерации лишь применение законодательства.
Практически одновременно с принятием Закона было осуществлено
разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения2. В результате
данного разграничения в ведении субъектов Федерации практически
не осталось полномочий, характер которых предполагал бы принятие
управленческих решений на местах. В условиях существования двухуровневой системы организации местного самоуправления и допустимости делегирования государственных полномочий муниципальным
образованиям, непосредственно входящим в состав субъекта Федерации – муниципальным районам и городским округам, – практически
исчезли основания для создания местных органов государственной
власти. Поэтому возможность проведения в законодательстве субъекта Федерации идеи территориального разведения административнотерриториального и муниципально-территориального деления стала
носить скорее гипотетический, нежели реальный характер.
Таким образом, третий подход в его чистом виде, предполагающем юридическое и территориальное разведение административно1
2
Закон Белгородской области от 18 февраля 1997 г. № 105 «Об административнотерриториальном устройстве Белгородской области» // Бюллетень Белгородской областной Думы. 1997. №19.
Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ (ред. от 22.07.2008, с изм. от 05.04.2009)
«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// Собрание законодательства
РФ. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709.
43
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
территориального и муниципально-территориального деления, перестал
проявляться в законодательстве субъектов Федерации. Но юридическое
разведение в ряде субъектов Федерации по-прежнему сохраняется.
Так, в Белгородской области выделяется административнотерриториальное устройство Белгородской области и административнотерриториальное устройство муниципальных образований Белгородской области. Административно-территориальные единицы Белгородской области – это части территории Белгородской области, в пределах
которых могут быть созданы территориальные органы исполнительных
органов государственной власти Белгородской области и иных государственных органов Белгородской области, а также посредством указания
на границы которых осуществляются функции федеральных органов
государственной власти, в том числе определяется юрисдикция районных судов, осуществляется кадастровое деление территории Российской Федерации, определяется место нахождения объектов недвижимого имущества, место жительства или пребывания физических лиц, место нахождения юридических лиц. Административно-территориальные
единицы муниципального образования – это части территории муниципального образования, в пределах которых функционируют территориальные органы администрации соответствующего муниципального
образования в соответствии со структурой его администрации1. Таким образом, административно-территориальное деление несводимо к
муниципально-территориальному, каждый вид устанавливает пределы
юрисдикции для разных органов власти. При этом, однако, не исключено совпадение границ административно-территориальных единиц области с границами муниципальных образований, а фактически именно
это и происходит (исключение – административно-территориальные
единицы муниципальных образований).
В Красноярском крае в законодательстве об административнотерриториальном устройстве заложены сходные положения о его
предназначении. Указывается, что административно-территориальное
устройство предназначено для эффективного функционирования государственного управления2, в отличие от муниципально1
2
Закон Белгородской области от 15 декабря 2008 г. № 248 «Об административнотерриториальном устройстве Белгородской области» // СПС «КонсультантПлюс: региональное законодательство».
Закон Красноярского края от 10 июня 2010 г. № 10-4763 «Об административнотерриториальном устройстве Красноярского края» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. № 31(402). 2010.
44
2.1. Понятие муниципально-территориального деления
территориального деления, предназначенного для целей осуществления местного самоуправления1. При этом территориальная связь двух
форм территориальной организации обозначена явно: в отношении
административно-территориальных единиц установлено требование
о соответствии административных границ границам соответствующих им муниципальных образований (исключение – городские районы в краевых городах, которые, по сути, являются административнотерриториальными единицами муниципальных образований – городских округов).
В большинстве же субъектов Федерации сохранилась приверженность двум первым походам: административно-территориальное деление прямо сведено к муниципально-территориальному (как, например,
в Амурской области, где административно-территориальная единица
определяется как муниципальное образование области, имеющее установленные нормативными правовыми актами название, статус, границы и административный центр)2 либо в законодательстве дается широкое понятие административно-территориального устройства, предполагающее его использование для целей государственного управления
и осуществления местного самоуправления. Например, в Республике
Тыва административно-территориальное устройство – это система
административно-территориальных единиц, обеспечивающих исполнение на территории Республики Тыва полномочий публичной власти
с учетом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей,
сложившейся инфраструктуры3. Административно-территориальное
деление рассматривается как разделение территории субъекта Федерации на составные части, являющиеся пределами распространения
власти функционирующих на них органов государства и органов
местного самоуправления. При этом границы административнотерриториальных единиц и муниципальных образований единые. Так,
в Республике Тыва административно-территориальными единицами
признаются муниципальные районы, городские округа, городские
1
2
3
Устав Красноярского края от 5 июня 2008 г. № 5-1777 (ред. от 10.06.2010) // Ведомости
высших органов государственной власти Красноярского края. 2008. № 29 (250) (ст. 31).
Закон Амурской области от 23 декабря 2005 г. № 127–ОЗ (с изм. от 4 марта 2009 г.) «О
порядке решения вопросов административно-территориального устройства Амурской области» // СПС «КонсультантПлюс: региональное законодательство».
Конституционный закон Республики Тыва от 19 марта 2008 г. № 627 ВХ-2 (ред. от
20.12.2010) «Об административно-территориальном устройстве Республики Тыва» //
Тувинская правда. 2008. 29 мая.
45
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
и сельские поселения – установленные федеральным законодателем
виды муниципальных образований.
Попробуем разобраться, какой из рассмотренных подходов более
всего корректен и научно обоснован. Прежде всего, необходимо установить допустимо ли юридическое разведение понятий «административнотерриториальная единица» и «муниципальное образование» при их
территориальной тождественности, как это производится во втором,
третьем и четвертом подходах. Или совпадение границ вынуждает законодателя признать сводимость административно-территориального
деления к муниципально-территориальному делению.
На первый взгляд юридическая несводимость понятий «ад­ми­ни­
стративно-территориальная единица» и «муниципальное образование»
кажется вполне обоснованной – территориальное устройство субъекта
Федерации есть способ организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти
и органов местного самоуправления. Поскольку муниципальные образования служат пространственными пределами юрисдикции лишь
для органов местного самоуправления, для создания правовой основы
деятельности на той же территории для органов государственной власти необходимо установление административно-территориального деления. И большой разницы нет, каким образом будут обозначены признаки административно-территориальной единицы – через указание
на определение пределов деятельности для органов публичной власти
(органов государственной власти и органов местного самоуправления)
или только для органов государственной власти, поскольку цель введения понятия «административно-территориальная единица» в обоих
случаях будет одинаковой.
Данный тезис согласуется в правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной по так называемому удмуртскому делу1, в соответствии с которой создание представительных и исполнительных
органов государственной власти на территориях, не имеющих статуса
административно-территориальных единиц, недопустимо.
Однако стоит иметь в виду, что в решении Конституционного Суда РФ речь идет не о любых органах государственной власти.
Административно-территориальные единицы и муниципальные об1
Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о
проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года
«О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Собрание
законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 708.
46
2.1. Понятие муниципально-территориального деления
разования в соответствии с теорией территориальной организации
власти носят универсальный (общий) характер – призваны устанавливать пространственные пределы деятельности для представительных
органов власти и исполнительно-распорядительных органов общей
компетенции.
Но в настоящее время на территориях административнотерриториальных единиц субъектов Российской Федерации органов
государственной власти общей компетенции нет, и по региональному законодательству их образование исключено. Так, в Красноярском
крае в ст. 29 Устава1 указано, что территория края не делится на территориальные образования, обладающие статусом государственнотерриториального образования. Следовательно, органы государственной власти общей компетенции не могут быть образованы на местах.
Преимущественно административно-территориальные единицы
служат пространственными пределами юрисдикции для федеральных
судов общей юрисдикции и территориальных подразделений органов
исполнительной власти, входящих в систему федеральных органов
власти (органов специальной (отраслевой или межотраслевой) компетенции). Между тем наличие территориальных органов, осуществляющих свою деятельность в границах какой-либо территории, само
по себе не позволяет выделить особый элемент в структуре территориальной организации власти в государстве. При совпадении границ,
определяющих пространственные пределы деятельности территориальных органов, с границами универсальных территориальных единиц, практического значения в юридическом разведении понятий нет.
Кроме того, Российская Федерация самостоятельно определяет территориальную сферу деятельности для своих органов власти. Например,
юрисдикция федерального районного суда может распространяться
на территорию не одного, а нескольких районов – административнотерриториальных единиц субъекта Федерации2. Субъект же Федерации, устанавливая административно-территориальное деление, должен руководствоваться целями организации не федеральных органов
власти, а своих собственных органов.
1
2
Устав Красноярского края от 5 июня 2008 г. № 5-1777 (ред. от 10.06.2010) // Ведомости
высших органов государственной власти Красноярского края. 2008. № 29 (250).
См., напр.: Федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 151-ФЗ «Об упразднении некоторых районных судов Чукотского автономного округа» // Собрание законодательства
РФ. 2011. № 27. Ст. 3862.
47
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
Другое обоснование практического значения разведения понятий «административно-территориальная единица» и «муниципальное образование» связано с установлением в ряде законодательных
актов Российской Федерации основы для дифференциации статуса
административно-территориальных единиц, расположенных на одном
территориальном уровне, и не сводимой к дифференциации статуса муниципальных образований1. Речь идет об административнотерриториальных единицах с особым статусом, введенных федеральными конституционными законами об образовании новых субъектов
Федерации2.
Однако, как уже отмечалось ранее, создание специальных территориальных единиц в границах универсальных вполне возможно и введение
особенностей не отменяет общих элементов статуса. Кроме того, анализ
установленных элементов статуса административно-территориальных
единиц с особым статусом показывает, что главным образом они касаются вопросов организации местного самоуправления, а не осуществления
Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматриваются
особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, в закрытых административно-территориальных
образованиях, в наукоградах, на приграничных территориях, в муниципальных
образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним
местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) и на территории
инновационного центра «Сколково» (глава 11).
2
Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ (ред. от 12.04.2006)
«Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 13. Ст. 1110; Федеральный
конституционный закон от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе
Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа
и Эвенкийского автономного округа» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 42.
Ст. 4212; Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации
в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» //
Собрание законодательства РФ. 2006. № 29. Ст. 3119; Федеральный конституционный
закон от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ (ред. от 02.06.2007) «Об образовании в составе
Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 1; Федеральный конституционный
закон от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации
нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства РФ.
2007. № 30. Ст. 3745.
1
48
2.1. Понятие муниципально-территориального деления
государственной власти. Так, в Красноярском крае особенности статуса
административно-территориальных единиц с особым статусом – Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского районов – определены в ст.
31, 33, 59, 165, 168, 170 Устава края и в ст. 5 Закона Красноярского края «Об
административно-территориальном устройстве Красноярского края»1. В
частности, указывается, что на территории районов с особым статусом населенные пункты могут не объединяться в сельсоветы и непосредственно
входить в состав административно-территориальных единиц с особым
статусом; отдельные сельские населенные пункты могут находиться в
административно-территориальном подчинении другого сельского населенного пункта. При установлении в краевом законодательстве требования о том, что административно-территориальное устройство края
устанавливается и изменяется с учетом муниципально-территориального
деления края (ст. 4), эти элементы статуса носят характер особенностей муниципально-территориального деления, а не административнотерриториального устройства. Те же особенности административнотерриториальных единиц с особым статусом, которые закреплены в
краевом законодательстве и не связаны с организацией местного самоуправления, не имеют прямого отношения к вопросам территориальной
организации власти, так как не учреждают специальных органов государственной власти. Например, в Уставе края установлено, что районы с особым статусом имеют специальное представительство в Законодательном
Собрании края – по два депутата от каждого района; интересы указанных
административно-территориальных единиц обеспечиваются путем учета их особого статуса в принимаемых органами государственной власти
края нормативных правовых актах и др.
В итоге получается, что федеральный законодатель под видом
дифференциации административно-территориальных единиц устанавливает дифференциацию муниципальных образований. Введение
же особенностей отдельных муниципальных образований само по себе
не оправдывает юридического разведения понятий муниципальнотерриториального и административно-территориального деления.
Таким образом, оба аргумента в обоснование практической значимости разведения понятий на деле оказываются оспоримыми, а нормы об административно-территориальном делении – уязвимыми по
причине введения в правовую ткань условной категории. По сути, ад­
1
Закон Красноярского края от 10 июня 2010 г. № 10-4763 «Об административнотерриториальном устройстве Красноярского края» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2010. № 31(402).
49
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
ми­ни­стративно-территориальной единицей является территория, которая обозначена в законе субъекта Федерации в качестве таковой. В
условиях отсутствия реальной связи административно-тер­ри­то­риаль­
ного деления с организацией государственного уп­рав­ления и территориального наложения административно-тер­ри­то­риаль­ного деления на
муниципально-территориальное деление установление ад­ми­ни­стра­
тивно-территориального деления субъекта Федерации лишено видимого
правового смысла. И это хорошо видно при анализе практики применения законодательства об административно-территориальном устройстве.
Вне зависимости от избранного подхода законодательство об
административно-территориальном устройстве субъектов Федерации
имеет довольно малое практическое применение. Об этом свидетельствует тот факт, что вслед за изменениями границ муниципальных
образований не производится изменений границ административнотерриториальных единиц, даже в случае закрепления жесткого соответствия между первыми и вторыми.
Кроме того, введение двойного обозначения одной и той же территории создает путаницу в законодательстве. Так, в законах Красноярского края муниципальные образования именуются так же, как соответствующие данным муниципальным образованиям административнотерриториальные единицы, либо так же, как именуются населенные
пункты, составляющие территориальную основу муниципальным образованиям. Муниципальные образования, непосредственно входящие
в состав края, именуются просто районы (т.е. как административнотерриториальные единицы), а не муниципальные районы (например,
муниципальное образование Ермаковский район1, муниципальное образование Большемуртинский район2 и т.д.), и просто города (т.е. как
населенные пункты, а не административно-территориальные едини1
2
Закон Красноярского края от 18 февраля 2005 г. № 13-3003 (ред. от 22.05.2008) «Об
установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Ермаковский район и находящихся в его границах иных муниципальных
образований» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского
края. 2005. № 9; Ведомости высших органов государственной власти Красноярского
края. 2005. № 18(61), (приложения N 1-15).
Закон Красноярского края от 24 декабря 2004 г. № 13-2870 (ред. от 25.03.2010) «Об
установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального
образования Большемуртинский район и находящихся в его границах иных муниципальных образований» // Ведомости высших органов государственной власти
Красноярского края, 2005. № 1; Ведомости высших органов государственной власти
Красноярского края. 2005. № 14(57), (приложения N 1-13).
50
2.1. Понятие муниципально-территориального деления
цы), а не городские округа (например, муниципальное образование город Красноярск1, муниципальное образование город Норильск 2 и т.д.).
Муниципальные образования, входящие в состав муниципальных
районов, именуются так же, как административно-территориальные
единицы: сельсоветы, поселки.
Значение административно-территориального деления проявляется лишь в отношении административно-территориальных единиц, не
сводимых к территориям муниципальных образований. В настоящее
время в качестве таковых можно назвать лишь городские районы. Но
оснований для придания им статуса административно-территориальных
единиц субъекта Федерации также нет, ведь они создаются в целях осуществления местного самоуправления. Так, в соответствии с Уставом
Красноярского края и Законом об «Административно-территориальном
устройстве Красноярского края» районы в городах могут образовываться только в краевых городах. Всего в крае 13 краевых городов, но только
в двух из них – Красноярске и Норильске – выделены районы. В обоих
муниципальных образованиях в структуре местной администрации как
органа местного самоуправления созданы районные администрации,
т.е. городские районы выделены с целью определения территориальной
сферы деятельности районных администраций.
Таким образом, идея несводимости рассматриваемых видов территориального деления в настоящее время, при совпадении территории административно-территориальных единиц и муниципальных
образований, не имеет практического значения и достаточных юридических оснований для нормативно-правового закрепления.
2.2. Структура муниципально-территориального деления
Муниципально-территориальное деление в качестве нормативного образования имеет два основных объекта регулирования. Первый
– это структура муниципально-территориального деления, опреде1
2
Закон Красноярского края от 06 июля 2006 г. № 19-4986 (ред. от 24.12.2009) «Об установлении границ муниципального образования город Красноярск» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2006. № 31(124).
Закон Красноярского края от 27 декабря 2000 г. № 13-1102 (ред. от 07.10.2010) «Об
установлении границ муниципального образования город Норильск» // Красноярский рабочий. 2001. № 20.
51
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
ляющая уровни муниципально-территориального деления и соответствующие им виды муниципальных образований. Второй – критерии
определения границ муниципальных образований. Рассмотрим последовательно каждый из них.
До реформы муниципально-территориального деления, связанной с принятием Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003
года «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», в субъектах Российской Федерации использовались три вида структуры муниципально-территориального деления. В 47 субъектах Российской Федерации местное самоуправление
осуществлялось в соответствии с одноуровневой структурой, организованной по так называемому районному принципу, в пределах границ крупных городов и районов. В 8 субъектах Российской Федерации
применялась одноуровневая структура, организованная по «поселенческому принципу», местное самоуправление в них осуществлялось
в границах сельских округов и поселков. В 22 субъектах Российской
Федерации использовалась двухуровневая структура: первый уровень – сельские округа и поселки, второй уровень – крупные города
и районы. В остальных 12 субъектах Российской Федерации органы
местного самоуправления либо отсутствовали, либо осуществлялось
«квазисамоуправление» в виде территориального общественного самоуправления в границах городских и сельских населенных пунктов,
части городов, а также в виде государственного управления на местном уровне с участием выборных представительных органов1.
Указанные виды структур муниципально-территориального деления используются и в зарубежных странах. Поселенческая одноуровневая структура существует в Азербайджане (местное самоуправление осуществляется в городах, деревнях и поселках), Казахстане
(местное самоуправление осуществляется в сельских и городских
местных сообществах)2. В Италии в областях специального статута
Валле д’Аоста, Сицилии, Трентино-Альто Адидже используется одноуровневая структура. Территориальными единицами местного само1
2
Реформирование территориальных основ местного самоуправления (анализ Переходных положений новой редакции Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»): Аналитический
вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М.,
2004. № 7 (227). С. 6.
Раулин Д. Территориальные основы местного самоуправления в странах СНГ и Балтии // Право и жизнь. 1998. № 14. С. 111.
52
2.2. Структура муниципально-территориального деления
управления в них являются коммуны1. В остальных областях Италии
используется двухуровневая структура: первый уровень – коммуны, второй – провинции2. Двухуровневая структура муниципальнотерриториального деления применяется также в США и Германии3, а
во Франции, Польше – трехуровневая. Во Франции низовой уровень
– коммуны, средний – департаменты, уровень регионального самоуправления – режьоны4. В Польше нижний уровень – гмины, средний
– повяты, верхний уровень – воеводства5.
Распространенным решением вопроса о структуре муниципальнотерриториального деления, предлагаемым современными российскими
учеными и практиками, работающими в сфере местного самоуправления, является создание однопорядковых муниципальных образований
по одноуровневому принципу6. Все они сходятся на том, что одноуровневое муниципально-территориальное деление имеет преимущества
по сравнению с многоуровневым. Оно позволяет экономить бюджетные средства, исключить проблему разграничения предметов ведения
и полномочий между муниципальными образованиями различного
уровня, а также проблему распределения доходных источников. Кроме того, чем меньше уровней власти и чем проще они организованы,
тем более «прозрачна» и понятна их деятельность для населения, тем
более эффективен контроль над ними.
На предпочтительность одноуровневой структуры муниципальнотерриториального деления указывал и Конституционный Суд РФ в
Постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституцион1
2
3
4
5
6
Васильева Т.А. Реформы местного самоуправления в Италии // Реформы местного
управления в странах Западной Европы. М., 1993. С. 53.
Коданева С.И. Местное самоуправление в Италии // Местное управление и самоуправление в России и за рубежом: Проблемно-тематический сборник / РАН ИНИОН.
Центр социальных научно-информационных исследований. Отдел политологии и
правоведения; отв. ред. выпуска В.В. Маклаков, В.И. Фадеев. М., 2000. С. 87- 90.
Рыбушкин Н.Н., Зазнаев О.И. Муниципальные системы зарубежных стран: учеб. пособие. Казань. 1997. С. 10-11, 38-39.
Местные органы в политической системе капитализма / отв. ред. В.А. Туманов, Г.В.
Барабашев. М., 1985. С. 124-133.
Миронова Н.И. Институт местного самоуправления в Польше // Местное управление
и самоуправление в России и за рубежом: Проблемно-тематический сборник / РАН
ИНИОН. Центр социальных научно-информационных исследований. Отдел политологии и правоведения; отв. ред. выпуска В.В. Маклаков, В.М. Фадеев. М., 2000. С.
98-101.
См.: Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления: [Круглый стол Совета Федерации]: 25 апреля 2001 г. М., 2001. С. 18, 48-49,
60-61, 89, 155-156.
53
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
ности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». Он
отметил: «…район, непосредственно входящий в состав Республики,
может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое
из которых согласно статье 131 (часть 1) Конституции Российской
Федерации имеет право быть муниципальным образованием и наделяется всеми правами, предусмотренными ее статьями 130, 131, 132.
При таких обстоятельствах обязательное наделение района правами
муниципального образования означало бы, что городские и сельские
поселения, входящие в состав района, такое право вопреки статье 131
(часть 1) Конституции Российской Федерации утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что
не приближало бы органы местного самоуправления к населению, а,
напротив, отдаляло бы их от него».
Реализация одноуровневой структуры в духе соблюдения сущностных требований территориальной организации местного самоуправления возможна при последовательном осуществлении следующих операций. Прежде всего, необходимо произвести деление
населения страны на группы, обладающие, хотя и однородными, но
не идентичными интересами, т.е. на территориальные общности. Деление должно быть таким, чтобы исключалось попадание одних и тех
же лиц в состав двух и более групп. Далее следует произвести деление
территории страны на местности, служащие удовлетворению местных
интересов территориальных общностей. При определении территории
распространения интересов нужно исключить отнесение одной и той
же местности к сфере интересов различных территориальных общностей.
Как уже было отмечено, на практике наряду с элементарными
территориальными общностями существуют сложноорганизованные.
При наличии таких сложноорганизованных субъектов исключить попадание одного и того же лица в состав двух и более групп общих интересов не представляется возможным, т.е. первое требование допустимости одноуровневой структуры в чистом виде невыполнимо.
Местные интересы, как правило, удовлетворяются при помощи
разного рода материальных объектов. Среди них: здания, строения (в
них располагаются предприятия, учреждения, организации, которые
оказывают услуги населению или иным образом удовлетворяют местные интересы территориальной общности), сооружения (система канализации, мосты, линии электропередачи, трансляционные вышки и
54
2.2. Структура муниципально-территориального деления
др.). Расположение всех этих объектов вокруг мест проживания территориальной общности является одним из определяющих факторов для
установления границ муниципального образования. Другим важным
фактором является необходимость включения в границы муниципального образования территории, за счет которой будет происходить развитие муниципального образования. По сути дела, речь идет о территории для возведения новых объектов, служащих удовлетворению
местных интересов.
Но каждому ли муниципальному образованию под силу содержать все объекты, необходимые для удовлетворения местных потребностей, ведь сфера интересов и, соответственно, уровень потребностей
граждан все время растет. Увеличиваются запросы, которые предъявляются к муниципальным властям. В то же время ресурсы муниципального образования, за счет которых решаются вопросы местного
значения, не безграничны. Конечно, не все услуги, предоставляемые
муниципалитетом, финансируются через налоги. Стоимость некоторых из них оплачивается, даже в том случае, если услуги предоставляются муниципалитетом, а пользователи уже платят налоги (например,
коммунальные услуги). Но и в этом случае плата за услуги должна
быть доступной для граждан.
Одним из способов минимизации расходов жителей муниципального образования на решение местных дел является увеличение числа потребителей услуг. Поскольку расходы на обеспечение процессов
производства или, иначе говоря, накладные расходы, являются довольно постоянной величиной (издержки, связанные с управлением и обслуживанием предприятий, учреждений, организаций, содержанием и
эксплуатацией оборудования и т.д.), бремя их несения будет тем меньше, чем больше будет число субъектов, на которых оно будет возложено. Чем выше будет число плательщиков налогов в бюджет (населения
муниципального образования), тем больше будет в него поступлений,
и чем больше будет жителей в муниципальном образовании, тем меньше будут расходы местного бюджета на душу населения. Такой подход
к минимизации издержек назван в экономической литературе «эффектом масштаба»1, или «эффектом синергизма»2.
В европейских странах проводились исследования по определению численности населения территориального образования, при ко1
2
Пиндайк Р., Рубинфельд Д. Микроэкономика: сокр. пер. с англ. М., 1992. С. 183.
Кэмпбел Д., Стоунхаус Д., Хьюстон Б. Стратегический менеджмент / пер. с англ. М.,
2003. С. 178.
55
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
торой решение той или иной местной задачи является наиболее экономичным. Так, в Дании накануне реформы местного самоуправления
1970 года было определено, что оптимальное использование классных
помещений и преподавателей средней школы обеспечивается при наличии трех параллельных классов с первого по девятый (начальная
школа) и двух параллельных классов для трех лет дальнейшего обучения (средняя школа). Для функционирования такой школы требуется
население в 5500 человек. Дома для престарелых на 20–25 мест соответствуют населению в 3500–5000 человек, а для функционирования
системы «помощи на дому» необходимо 4000–5000 жителей.1 Таким
образом, европейские экономисты установили, что для выполнения
ряда функций местного самоуправления необходима примерно одна и
та же численность населения – 5000 – 6000 человек.
Статистические данные переписи населения в Российской Федерации свидетельствуют о том, что на данный момент в России существует довольно много нежизнеспособных населенных пунктов по вышеприведенному показателю. 86 944 сельских населенных пункта имеют
численность постоянного населения до 100 человек, 13 032 – вообще
не имеют населения (эти две группы в сумме составляют 64,4 % всех
сельских населенных пунктов), в 55 314 сельских населенных пунктах
число постоянных жителей составляет свыше 100 человек (35,6 %) 2.
Установленные датской комиссией величины показывают необходимую численность населения для решения не всех местных задач,
а только некоторых. Населения в 5000–6000 человек достаточно для
создания и обслуживания «нормальной» больницы (т.е. без лечения
относительно редких болезней). Для создания же передовой больницы
(всепрофильной и оснащенной современным оборудованием) требуется большая основа – не менее 200 000 человек.
По этому показателю и некоторые городские населенные пункты
России окажутся неспособными удовлетворять ряд местных интересов. По данным переписи населения, 2270 городских поселений имеют
численность постоянного населения 100 тысяч человек и менее, 93 – от
100 тысяч человек до 250 тысяч человек. В сумме эти поселения составляют 97 % всех городских поселений3.
1
2
3
См.: Местное самоуправление / отв. ред. Х. Пиндт М., 1995. С. 269.
Группировка городских и сельских населенных пунктов по регионам Российской
Федерации // http://www.gks.ru/PEREPIS/tabl_3.htm.
Там же.
56
2.2. Структура муниципально-территориального деления
Это свидетельствует о том, что не все местные интересы могут
быть удовлетворены силами одной территориальной общности. Для
этого необходима территория, охватывающая место проживания нескольких территориальных общностей. Данными выводами опровергается возможность соблюдения второго требования допустимости одноуровневой структуры муниципально-территориального
деления. Таким образом, осуществить деление территории страны на
однопорядковые муниципальные образования, способные в полном
объеме решать все дела местного значения, не представляется возможным.
Политерриториальность интересов наряду с неспособностью ряда
территориальных общностей самостоятельно осуществлять все вопросы местного значения существенно осложняет определение территориальных границ деятельности местной власти. Решение этой проблемы
предложено европейскими правовой и экономической науками в виде
двух концепцией – «функциональной» и «органической»1.
«Функциональная» концепция имеет две разновидности. Первая – модель межмуниципального сотрудничества, вторая – модель
специальных (функциональных) округов. Сторонники первой модели
предлагают, не затрагивая современных местных структур, созданных
исторически по поселенческому принципу, создать сеть организаций
межмуниципального сотрудничества в форме публично-правовых
учреждений с возложением на них некоторых функций, которые
осуществляют или должны осуществлять муниципалитеты. Делегирование муниципальными образованиями части своих полномочий
общему для них органу не приводит к утрате ими своей автономии.
Надмуниципальный орган состоит из представителей объединяющихся муниципалитетов или формируется на основе косвенных многоступенчатых выборов. Эта модель широко применяется в континентальной Западной Европе2.
1
2
См.: Транин А.А. Указ. соч. С. 90-108.
См.: Коммунальный кодекс // Межкоммунальное сотрудничество во Франции: (Нормативные материалы). М., 1995. С.10-66; Маклаков В.В. Вступительная статья // Межкоммунальное сотрудничество во Франции (Нормативные материалы). М.:, 1995.
С.7; Gern A. Deutsches Kommunalrecht. 2. Aufl., 20. Kap., S. 561-596; Доменак Жаклин.
Территориальные коллективы Франции. Нижний Новгород, 1999. С.95-110; Гриценко
Е.В. Опыт федеральных земель Германии в сфере межмуниципального сотрудничества и его значение для российских регионов (правовые аспекты) // Проблемы трансформации экономики региона: сб. науч. трудов. Иркутск, 2000. С. 51-59 и др.
57
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
Модель специальных округов используется в Великобритании,
распространена на Американском континенте, прежде всего в США
и Канаде. Специальные (функциональные) округа являются территориальными пределами деятельности органов специального назначения, выполняющих одну или несколько функций местного значения.
В отличие от межмуниципальных специализированных объединений
функциональные округа действуют автономно от находящихся в их
границах муниципалитетов1.
Так, например, в США выделяются следующие виды специальных округов: самую многочисленную группу составляют школьные
округа (порядка 31 % всех округов2). Далее в число наиболее распространенных округов входят пожарные (10 %), водоснабжения (6 %), по
охране почв (5,9 %), жилищного строительства (5,8 %), дренажные (5,4
%), санитарные (включая канализационные) (3,9 %) и др. Абсолютное
большинство специальных округов (93,3 %) является одноцелевыми3.
В каждом округе образуется руководящий совет, члены которого либо
избираются населением, либо назначаются властями штата. Но в любом случае в пределах отведенных им полномочий советы округов
пользуются полной административной автономией, самостоятельно
устанавливают уровень налогов, тарифов, формы и размеры заемных
средств, составляют свои бюджеты, нанимают персонал, заключают
контракты и т.д. Границы специальных округов иногда не совпадают с
традиционными административно-территориальными границами.
Функциональный подход, безусловно, имеет свои достоинства.
Он позволяет выбирать оптимальную территорию для выполнения
каждой местной функции, поскольку, как правило, пространственные
пределы эффективной реализации различных местных задач не совпадают. Этот подход не ломает сформировавшиеся за долгие периоды
существования территориальные общности.
Особым достоинством межмуниципального сотрудничества является максимально возможный учет интересов каждой территори1
2
3
См.: Политический механизм городского управления: (На материалах США): Научноаналитический обзор. М., 1994. С.11; Канада: местное управление и самоуправление.
М., 1995. С.23; Акименко А., Алексеев А., Лавров А., Шувалов В. Путь к совершенной
модели административного устройства // Федерализм. 1996. № 2. С. 132; Барабашев
Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 35 и др.
Wilson J.Q., Dilulio J.J., jr. American government. Lexington: D.C. Heath and Co., 1995.
ХIV, p. 684.
Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. М.:
Наука, 1987. С. 80-81.
58
2.2. Структура муниципально-территориального деления
альной общности. Реализация функции, переданной муниципальными образованиями надмуниципальной единице, вразрез с интересами
какого-либо муниципалитета практически не возможна.
Особым же достоинством функциональных округов является то,
что они более эффективны, маневренны и оперативны в решении проблем по сравнению с обычными муниципальными службами. Это связано с независимостью округов от существующих территориальных
общностей.
Однако «функциональную» концепцию территориальной организации местного самоуправления, так же как и одноуровневую структуру, вряд ли можно назвать универсальной. Возможность ее реализации в духе местного самоуправления связана с наличием некоторых
условий. Для реализации «функциональной» концепции требуется
отсутствие сложноорганизованных субъектов: формы межмуниципального сотрудничества хороши лишь для восполнения недостатка
ресурсов (кадровых, финансовых, земельных и др.) территориальных
общностей, т.е. для совместного решения собственных задач муниципальных образований. Если же речь идет о задачах, которые являются
общими для населения, проживающего в рамках межмуниципального
объединения, то для их решения органы представительства муниципалитетов не вполне пригодны. Представители связаны императивным мандатом, обязаны защищать интересы своего муниципального образования, они не могут отвлечься от них и воспринять общие
нужды территории. Например, совместной задачей нескольких муниципальных образований является охрана окружающей природной
среды. Муниципалитет, в котором находится опасное производство,
может быть не заинтересован в строительстве очистных сооружений,
поскольку роза ветров практически исключает вредное воздействие
на поселение, в котором располагается предприятие, от выбросов в
большей мере страдают соседние населенные пункты. Если бы такую
задачу решал орган местного самоуправления, сфера действия которого распространялась на всю территорию распространения вредного
воздействия предприятия, очевидно, она могла бы быть решена более
эффективно, поскольку такой орган решал бы свою задачу.
Игнорирование социального характера пространства свойственно
и модели специальных округов, которые образуются исключительно
исходя из критерия эффективности выполнения той или иной функции, а социальный критерий – наличие территориальной общности,
осознание коллективом собственного единства − при этом не учиты59
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
вается. Свидетельством этого явления служит тот факт, что в законодательстве не установлен первичный, базовый уровень для формирования функциональных округов, низовое территориальное деление
не учитывается, существует взаимный перехлест территорий. Однако
чистые математические модели совершенно не пригодны для организации публичной власти. Наш соотечественник Л.Н. Гумилев так
оценил возможность применения математических методов при исследовании социальной материи: «Натуральные числа удобно применять
в бухгалтерии, а не в природоведении или истории, где нет ничего
принципиально равного или тождественного. Столь же наивна вера
в формализующую силу математики»1. Сказанное Л.Н. Гумилевым
представляет собой вполне справедливое замечание в адрес модели
специальных округов.
Кроме того, при применении функциональной модели организации публичной власти утрачивается связь власти с населением и затрудняется контроль над деятельностью органов специальной компетенции. С помощью функционального подхода не удается обеспечить
действительную интеграцию управления в экономических регионах,
так как специальные округа или надмуниципальные единицы образуются на несистематизированной основе по отдельным узкофункциональным сферам деятельности. Да и восполнение нежизнеспособности
муниципалитетов в рамках функционального подхода производится
таким образом, что порождаются слишком большие различия между
территориями в рамках одного региона. Муниципальные объединения
или специальные округа, которые обладают постоянными источниками доходов, находятся в более выгодном положении по сравнению с
теми, которые не имеют гарантированных финансовых поступлений.
Какой-либо механизм перераспределения излишков доходов отдельных округов или муниципальных объединений на финансирование
иных местных нужд (как это практикуется в рамках муниципалитетов) отсутствует2.
При межмуниципальном сотрудничестве вследствие добровольности договоренности муниципалитетов действуют до тех пор, пока
совпадают ближайшие интересы их участников. Соответственно, там,
где вероятность возникновения межорганизационных конфликтов
1
2
Гумилев Л. Тысячелетие вокруг Каспия. М., 2002. С. 15-16.
См.: Roussillon H. Les Structures territoriales des communes. Reformes et perspectives
d’avenir. P., 1972. P.62, 427.
60
2.2. Структура муниципально-территориального деления
особенно высока, межмуниципальные объединения вообще не могут
быть созданы.
Дополнительный недостаток модели специальных округов заключается в том, что функции муниципалитетов и специальных округов
плохо увязаны между собой, часто дублируют друг друга, что ведет
к нерациональному росту административных расходов, вызывает межорганизационные конфликты, затрудняет проведение мероприятий
регионального масштаба.
Суть «органической» концепции заключается в укрупнении
существующих муниципальных образований до максимально возможных пределов (но с тем, чтобы в результате местное самоуправление не было упразднено) и в образовании регионального уровня
местного самоуправления. «Органическая» концепция, таким образом, представляет собой многоуровневую структуру муниципальнотерриториального деления.
В последние десятилетия реформы местного управления, направленные на укрупнение муниципалитетов с целью формирования «жизнеспособных» муниципальных образований, проводились
практически во всех странах Западной Европы. В Бельгии, например,
в 1975 г. число муниципалитетов было сокращено с 2359 до 596, а к
концу 1980-х годов их число достигало уже 5891. В Дании в результате
реформы 1970 г. число муниципалитетов уменьшилось с 1300 до 2752.
В каждой из стран, в которых проводились подобные реформы,
при укрупнении муниципалитетов руководствовались результатами
организационных исследований, согласно которым «эффективные и
качественные услуги способен обеспечить муниципалитет, население которого приближается к 10 тыс. человек»3. В Италии законом об
устройстве местных автономий 1990 г., нацеленным на «оптимизацию
размеров административно-территориальных единиц и упразднение
малочисленных звеньев, не обладающих достаточными финансовыми
1
2
3
Черкасов А.И. Правовое регулирование местного управления в странах современного мира (Обзор) // Местное управление и самоуправление в России и за рубежом:
Проблемно-тематический сборник / РАН ИНИОН. Центр социальных научноинформационных исследований. Отдел политологии и правоведения; отв. ред. выпуска В.В. Маклаков, В.И. Фадеев. М., 2000. С. 42.
Местное самоуправление/ отв. ред. Х. Пиндт. М., 1995. С. 78.
Йожа З. Структура и функции местного и территориального самоуправления: международный сравнительный анализ// Государственная служба за рубежом: Реферативный бюллетень. М., 2000. №1 (32). С. 12.
61
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
средствами для решения современных проблем»1, эта величина была
закреплена как обязательное требование к образованию коммун. Для
стимулирования же объединения и последующего слияния коммун с
населением менее 5 тысяч жителей предусмотрено выделение в течение 10 лет после их слияния дополнительных финансовых средств2.
В результате проведенных реформ по укрупнению муниципалитетов число жителей на единицу самоуправления в Германии составляет 7400 человек, в Голландии – 23 200, в Великобритании – 129 000
человек3.
Что же касается регионального уровня местного самоуправления,
то в странах, воспринявших «органическую» концепцию, он не является для низового уровня иерархически руководящим. Автономное положение муниципалитетов, составляющих низовой уровень местного
самоуправления, относительно районов, в состав которых они территориально входят, обеспечивается действием принципа субсидиарности,
который можно рассматривать как принцип разграничения полномочий между уровнями управления4. Он имеет две стороны. Во-первых,
принцип субсидиарности означает, что полномочия публичной власти
должны по возможности передаваться на те уровни, которые затрагиваются реализацией этих полномочий. Во-вторых, при распределении
властных функций следует исходить из соображений достижения максимальной эффективности при решении соответствующей задачи. Исходя из первого критерия, производится первичное, не окончательное,
деление всех местных задач на собственные задачи низового уровня,
1
2
3
4
Васильева Т.А. Реформа государственных институтов в Италии // Государство и право. 1993. № 3. С. 139.
Коданева С.И. Указ. соч. С. 88.
Энеди Д. Правительство и органы местного самоуправления в Венгрии (Реферат) // Местное управление и самоуправление в России и за рубежом: Проблемнотематический сборник / РАН ИНИОН. Центр социальных научно-информационных
исследований. Отдел политологии и правоведения; отв. ред. выпуска В.В. Маклаков,
В.И. Фадеев. М., 2000. С.71.
См.: Алексеев О.Б., Генисаретский О.И., Щедровицкий П.Г. Муниципальная повестка
дня: местное самоуправление в структуре российской государственности // Полития.
1998-1999. № 4(10). С. 12; Гриценко Е.В. Органы регионального и муниципального
управления в Российской Федерации: проблемы взаимодействия // Местное управление и самоуправление в России и за рубежом: Проблемно-тематический сборник / РАН ИНИОН. Центр социальных научно-информационных исследований. М.,
2000. С. 278; Миронова Н.И. Институт местного самоуправления в Польше // Местное управление и самоуправление в России и за рубежом: Проблемно-тематический
сборник / РАН ИНИОН. Центр социальных научно-информационных исследований.
М., 2000. С. 96 и др.
62
2.2. Структура муниципально-территориального деления
собственные задачи вышестоящего территориального уровня и т.д.,
если уровней больше двух. Затем оно несколько пересматривается в соответствии со вторым критерием. Результатом такого пересмотра становится добавление к собственным задачам регионального уровня еще
и дополнительных задач. Последние представляют собой собственные
дела низового уровня, но которые не могут быть решены силами низовых муниципальных образований из-за отсутствия необходимой ресурсной базы или которые эффективнее всего осуществлять в более
широких территориальных масштабах.
Достоинства «органической» концепции состоят в том, что она
учитывает наличие человеческих общностей различного уровня; обеспечивает комплексное развитие как каждого муниципалитета в отдельности, так и всего региона в целом; равномерное обеспечение жителей региона услугами; выравнивание бюджетов муниципалитетов в
зависимости от усилий, требующихся для получения одинакового экономического результата в разных условиях, компенсацию отдельным
муниципалитетам за их чрезмерно узкую специализацию на какойлибо отрасли в интересах всего общества. «Органическая» концепция
более всего соответствует идее местного самоуправления, так как она
основана на идее народного представительства.
Однако «органическая» концепция, как и все предыдущие, может
быть применена при наличии некоторых условий. Для проведения
укрупнения муниципалитетов с целью повышения их жизнеспособности необходимо, чтобы ранее самостоятельные поселения действительно испытывали взаимное тяготение друг к другу, а для образования
регионов – наличие устойчивых связей территорий внутри предполагаемых регионов. Все достоинства «органической» концепции вполне
проявляются, если только укрупнение муниципалитетов и образование регионов производятся с учетом сложившихся территориальных
общностей и связей между ними.
Как видно, все модели муниципально-территориального деления
могут быть реализованы в духе местного самоуправления при соблюдении определенных условий. Поэтому единообразного способа решения проблемы структуры муниципально-территориального деления
быть не может. Множественность типов территориальных общностей
и связей между ними обусловливает необходимость применения разнообразных конструкций муниципально-территориальной организации и, как следствие, разнообразных моделей организации органов
местного самоуправления.
63
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
Для элементарных общностей, являющихся самодостаточными,
способными за счет своей ресурсной базы решить все вопросы местного значения, необходимо применять одноуровневую структуру
муниципально-территориального деления. Такие территориальные
общности должны непосредственно входить в состав субъекта Федерации, а не через другое более крупное муниципальное образование.
В Российской Федерации к числу самодостаточных территориальных
общностей могут быть отнесены только крупные города. Ни одно из
сельских поселений не может претендовать на такой статус. Но стоит
учесть, что элементарные общности могут быть не однопоселенческими. Для территориальной общности, состоящей из города и тяготеющего к нему пригорода, такая модель также пригодна.
По отношению к сложноорганизованным субъектам следует
применять «органическую», или многоуровневую, модель территориальной организации. Поскольку существует два вида сложноорганизованных субъектов: субъекты, составными элементами которых
выступают целые поселения, и субъекты, элементами которых выступают части поселений, – необходимо выделять и соответствующие
им два вида многоуровневости. Первый вид многоуровневости: город
– внутригородские муниципальные образования. Второй вид: район
– внутрирайонные муниципальные образования. Так как фактические
межмуниципальные связи различны в указанных видах многоуровневости, возникает проблема их адекватного отражения в юридических
конструкциях. Очевидно, что в нормах должна учитываться специфика каждого сложноорганизованного субъекта.
Единство городской инфраструктуры обусловливает тот факт, что
практически ни одна местная задача городского района не может быть
решена вполне автономно, без учета общегородских интересов. Этим
обстоятельством задается взаимное положение города и городских
районов. Город должен выступать в качестве доминирующего субъекта, а районы – в качестве подчиненного. Поэтому институционально
«сила» города должна проявляться в формировании его органов власти без участия районных властей – при помощи выборов. Помимо
этого доминирование города может проявляться в определении им
организационных форм районных властей, территориальных и функциональных пределов самостоятельности внутригородских муниципальных образований.
Город как муниципальное образование может территориально не
совпадать с городом-поселением. Тогда муниципальными образова64
2.2. Структура муниципально-территориального деления
ниями низового уровня могут быть не только части городской территории, а отдельные поселения. Такой вид многоуровневости допустим
при наличии взаимных связей города и прилегающих к нему населенных пунктов.
Во втором виде многоуровневости, наоборот, внутрирайонные
муниципальные образования должны иметь автономное положение
по отношению к вышестоящему районному уровню. Их автономность
задается территориальной изолированностью. Межмуниципальные
связи внутрирайонных муниципальных образований с районом могут
быть различными в зависимости от степени интегрированности территорий внутри района. Если поселения находятся в жесткой взаимной
зависимости друг от друга и есть осознание наличия общих районных
интересов, район можно рассматривать как самостоятельную муниципальную единицу с применением механизмов прямой демократии для
формирования районных органов местного самоуправления.
В случае же если интеграционные связи внутри района слабо выражены, но процесс осознания собственного единства уже начался,
формой совместного решения вопроса мог бы быть орган представительства низовых муниципальных образований. Представительный
орган района должен быть органом представительства внутрирайонных муниципальных образований, а высшее должностное лицо должно избираться представительным органом района.
Когда упомянутые выше условия применимости органического
подхода не вполне выражены, т.е. у территориальных общностей объективно существуют общие интересы и есть понимание того, что они
будут более эффективно реализованы при объединении усилий, но
осознания того, что эти территориальные общности представляют собой единое целое – одну социальную общность,– нет, совместное решение общих вопросов возможно лишь на основе взаимного согласия
при сохранении автономности территориальных общностей. Иначе говоря, на договорной основе через применение форм межмуниципального сотрудничества.
Если же взаимные связи между территориями, входящими в состав предполагаемого района не сложились, а территориальные общности не способны самостоятельно решать все вопросы местного значения, необходимо проводить политику стимулирования межмуниципального сотрудничества, прежде всего финансового.
При наличии односторонних связей поселений, например, в случае распространения маятниковой миграции, для обеспечения уча65
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
стия «маятниковых мигрантов» в решении вопросов местного значения в рамках поселения, обеспечивающего им занятость, возможно
применение конструкции различия «фактических» и «юридических»
членов территориальной общности. Конечно, только «юридическим»
членам, имеющим постоянное место жительство на территории муниципального образования, должно предоставляться право избирать
и быть избранным в органы местного самоуправления, участвовать в
референдуме. Но и «фактическим» членам, имеющим временное жилье или занятость на территории муниципального образования, должны быть предоставлены отдельные права. Например, право выходить с
инициативой принятия каких-либо решений, участвовать в собраниях
жителей, обращаться в органы местного самоуправления, пользоваться услугами, предоставляемыми муниципальными учреждениями образования, здравоохранения, культуры и спорта. Подобное различие
между гражданами и жителями общины давно проводится в германской теории и законодательстве1.
Если же субъект местных интересов в рамках поселения не сформировался, его жители не могут составлять социальную основу для
организации местного самоуправления. Организация местного самоуправления в этих местностях будет самоуправлением лишь по форме,
а не по своей сути. Для того чтобы она все же соответствовала условиям места и времени, чтобы с ее помощью могло быть удовлетворено
наибольшее количество потребностей и наилучшим образом, на наш
взгляд, нужно использовать одноуровневую структуру, организованную по районному принципу, но с созданием территориальных органов местного самоуправления на местах. Как только население поселений «дорастет» до качества субъекта местных интересов2, эта модель
должна быть трансформирована в двухуровневую. Возможен и переходный, смешанный, вариант, когда некоторые из поселений района
имеет статус муниципальных образований, а остальные – нет.
Наконец, следует учитывать ситуацию, когда территориальные
общности не могут самостоятельно решать вопросы местного значения из-за отсутствия ресурсной базы. А.И. Васильчиков в обоснование
необходимости дифференциации механизма внутреннего управления
1
2
См.: Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: Значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001. С. 145-146.
Выявление того, сформировалась ли на базе поселения территориальная общность,
возможно при помощи социологических методов исследования, в частности анкетирования.
66
2.2. Структура муниципально-территориального деления
в подмосковных и юго-восточных губерниях, с одной стороны, и в северных и северо-восточных, с другой стороны,1 указывал, что в северных и северо-восточных губерниях сельские общества так рассеяны
и раздроблены, состав их так разнообразен и в большей части селений так слаб, что они не могут исполнять задачи возложенного на них
управления. Здесь влияют «естественно-климатические и земельные
условия обитаемой местности, образ населения и размещения жителей, приволье страны, степень плодородия почвы».
В этой части практически ничего не изменилось к настоящему моменту. Важнейшим признаком северных территорий2 является низкая
плотность населения. Если в целом по России плотность населения составляет 868 человек на 100 кв. км, то в среднем по Крайнему Северу
плотность населения снижается до 46 человек на 100 кв. км3.
К Российскому Северу полностью или частично относятся 24
субъекта Российской Федерации – 6 республик, 6 краев, 8 областей
и 4 автономных округа. На территориях Севера России проживают
11,7 млн человек, что составляет приблизительно 8 % всего населения
страны4.
Возьмем для примера Эвенкийский район Красноярского края. На
всей его территории (767,6 тыс. кв. км) проживают около 16,4 тысячи человек и находятся 23 населенных пункта, из которых наиболее
крупными являются поселок городского типа Тура (5541 человек), села
Байкит (3515 человек) и Ванавара (3154 человека). В остальных населенных пунктах проживают около 4,5 тысячи человек. Численность
некоторых из них не достигает даже ста человек (п. Мирюга – 87, п.
Муторай – 96, п. Оскоба – 17, п. Чемдальск – 41). Регулярное наземное
транспортное сообщение отсутствует, основной вид транспорта – авиационный5.
1
2
3
4
5
Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных
земских и общественных учреждений. Т. I. СПб., 1869. С. 72-73.
В Российской Федерации выделяются районы Крайнего Севера и приравненные к
ним местности. Эти территории были установлены путем их конкретного перечисления в нормативных актах. Отнесенные к районам Крайнего Севера территории
России географически расположены в широтном диапазоне от 82-го (о. Рудольфа) до
44-го градуса (Южно-Курильские острова).
Источник: Госкомсевер, Институт географии РАН.
Финансовые отношения федерального центра и северных регионов и их влияние на
организованную миграцию с Севера / ред. Н. Главацкая. М., 2001. С. 16.
Данные официального сайта органов местного самоуправления Эвенкийского муниципального района (http://www.evenkya.ru).
67
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
С одной стороны, очевидно, что каждое из указанных поселений самостоятельно не в силах решать вопросы местного значения. С
другой – для восполнения этой неспособности не пригодна ни одна
из рассмотренных нами форм: ни многоуровневость, ни межмуниципальное сотрудничество – для этого нет социальной базы, поселки не
сообщаются друг с другом. Поскольку здесь неспособность местного
населения самостоятельно решать свои вопросы восполняется органами государственной власти субъекта Федерации, в частности, через
организацию северного завоза1, то возможны два варианта структуры
муниципально-территориального деления. Выбор варианта обусловлен не сущностными признаками территориальной организации местного самоуправления, поскольку отсутствует объективная основа для
воплощения подлинного местного самоуправления, а исключительно
факторами управленческого характера. Первый вариант – одноуровневая модель по поселенческому принципу. Второй вариант – одноуровневая модель по районному принципу. Однако сами по себе северные
условия еще не достаточное основание для применения одноуровневой
организации. Здесь важно отсутствие ресурсной базы и разобщенность
населенных пунктов.
К сожалению, не все из рассмотренных моделей муниципальнотерриториального деления допускаются Федеральным законом от
6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Во-первых, Законом не допускается межмуниципальное сотрудничество по принципу функциональной децентрализации. Этот вывод можно сделать исходя из анализа п. 4 ст. 8 Федерального закона от
6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По Закону межмуниципальные объединения могут быть образованы только для решения вопросов
местного значения и в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов. При этом межмуниципальные объединения не
могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.
Во-вторых, не допускается многоуровневость в городских поселениях. Этот вывод можно сделать исходя из того, что внутригородские
1
В условиях недостаточности бюджетных средств и регулируемых тарифов на
жилищно-коммунальные услуги муниципальные образования не в состоянии самостоятельно создать стимулы для осуществления поставщиками досрочного завоза
товаров (прежде всего нефтепродуктов и топлива) в районы с ограниченной транспортной доступностью, что потребовало государственного вмешательства.
68
2.2. Структура муниципально-территориального деления
территории признаются муниципальными образованиями только в
составе городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга,
причем сами города федерального значения статуса муниципальных
образований не имеют, хотя и решают вопросы местного значения в
целях сохранения единства городского хозяйства (ст. 10, 79).
В-третьих, в случае, когда субъект местных интересов не сформировался либо отсутствуют объективные основания для самостоятельного решения населением местных дел, возможность организации
местного самоуправления по одноуровневому районному принципу
допускается при наличии ряда условий. Районы должны располагаться на территории с низкой плотностью сельского населения. К территориям с низкой плотностью сельского населения в соответствии с
п. 3 ст. 11 относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации,
плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже
средней плотности сельского населения в Российской Федерации.
Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых
относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения,
утверждается Правительством Российской Федерации и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. Если же в составе района
есть городские населенные пункты, модель приобретает смешанный,
одноуровнево-многоуровневый характер. Такие населенные пункты
должны либо наделяться статусом поселений, либо входить в состав
поселений.
В-четвертых, отрицается одноуровневая поселенческая модель
структуры муниципально-территориального деления. Исключение –
городские округа, которые представляют собой не всякое городское
поселение, а лишь такое, у которого существует социальная, транспортная и иная инфраструктура для решения всех вопросов местного
значения и осуществления отдельных государственных полномочий,
переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, при условии, что у прилегающих районов существует
собственная социальная, транспортная и иная инфраструктура для самостоятельного решения районных вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, приходится констатировать, что при нормативной регуляции структуры муниципально-территориального деле69
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
ния федеральный законодатель не вполне учел существующее на
практике многообразие типов территориальных общностей и связей между ними.
Субъекты Федерации, столкнувшись с несоответствием социальной структуры территории с допустимыми формами ее структурирования, по-разному пытались обойти запреты федерального законодательства. Так, в Красноярском крае в одном из муниципальных районов была установлена одноуровневая модель по районному
принципу. Правовую основу для этого составила ст. 17 Федерального
конституционного закона от 14 октября 2005 года № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края,
Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа», в которой установлено, что муниципальное образование Северо-Енисейский район в соответствии с
законом Красноярского края и (или) законом нового субъекта Российской Федерации может быть наделено статусом муниципального
района без наделения поселений, находящихся в границах территории Северо-Енисейского района, статусом городского или сельского поселения. Рассматривая этот по-своему уникальный случай с
Северо-Енисейским районом, нельзя не отметить, что Федеральный
конституционный закон является не вполне приемлемой нормативной основой, санкционирующей изъятия из действия Федерального
закона № 131-ФЗ. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ федеральные конституционные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации. Вопросы же организации местного самоуправления отнесены в соответствии со ст. 72 Конституции РФ к
предметам совместного ведения. По предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются
федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и
иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Кроме того, в соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в
Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта
Российской Федерации» проект Федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта должен содержать положения, определяющие наименование,
статус и границы нового субъекта Российской Федерации, положения о прекращении существования заинтересованного субъекта (за70
2.2. Структура муниципально-территориального деления
интересованных субъектов) Российской Федерации, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы определенные вопросы
организации власти. Вопрос о территориальном устройстве нового
субъекта в число вопросов, подлежащих регулированию в федеральном конституционном законе об образовании нового субъекта Федерации, не входит. Наконец, из общей логики принятия Федерального
конституционного закона следует, что в нем должны быть решены
вопросы, связанные с объединением субъектов Федерации. Вопрос
же о территориальном устройстве Северо-Енисейского района непосредственно не связан с объединением.
Как представляется, данное изъятие из действия Федерального
закона № 131-ФЗ следовало закрепить в Договоре между Российской
Федерацией и Красноярским краем о разграничении полномочий. В
соответствии со ст. 26.7 Федерального закона от 6 октября 1999 года
№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» заключение договоров о разграничении полномочий допускается в случае, если это обусловлено
экономическими, географическими и иными особенностями субъекта
Российской Федерации и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами,
разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий
устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это
установлено федеральными законами и законами субъекта Российской
Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих
полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия
договора о разграничении полномочий и порядок продления данного
срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий. В данном случае как раз и требуется
иное разграничение полномочий по сравнению с тем, как оно определено в Федеральном законе № 131-ФЗ.
В Московской области введение одноуровневой территориальной организации местного самоуправления было связано с наделением муниципальных районов статусом городского округа. Правда,
в отличие от Красноярского края, попытка «обойти» запреты федерального законодателя в Московской области не удалась – соответ71
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
ствующие законодательные акты в судебном порядке были признаны
недействующими1.
Чтобы привести федеральное законодательство в соответствие
с социальной основой территориальной организации местного самоуправления, необходимо закрепить в дополнение к установленным в
Законе видам структуры муниципально-территориального деления
возможность применения одноуровневой структуры муниципальнотерриториального деления по поселенческому принципу к элементарным территориальным общностям, которые не могут за счет своей ресурсной базы решать все вопросы местного значения, одноуровневой
структуры по районному принципу в регионах с низкой плотностью
населения, в которых отсутствуют регулярное наземное транспортное
сообщение между населенными пунктами и достаточная ресурсная
база для решения основных вопросов местного значения, а также в
регионах, где в рамках поселений территориальные общности не сложились, а также многоуровневой городской структуры в крупных городах, где сформировались сложноорганизованные территориальные
общности. Кроме того, для восполнения недостаточности ресурсной
базы для решения всех вопросов местного значения законодателем
должны быть предусмотрены формы межмуниципального сотрудничества, предполагающие делегирование полномочий и передачу финансовых средств.
2.3. Критерии определения границ
муниципальных образований
С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» подход федерального законодателя к нормативному регу1
См.: Определение Верховного Суда РФ от 24 мая 2006 г. № 4-Г06-12 о признании
недействующим Закона Московской области «О наделении муниципального образования «Балашихинский район Московской области» статусом городского округа и утверждении границы городского округа Балашиха» от 29 декабря 2004 г. №
197/2004-ОЗ; Определение Верховного Суда РФ от 24 мая 2006 № 4-Г06-14 о признании недействующим со дня принятия Закона Московской области «О статусе и
границе городского округа Домодедово» от 12.01.2005 № 3/2005-ОЗ с изменениями,
внесенными Законами Московской области от 7 июня 2005 г. № 140/2005-ОЗ и от 15
сентября 2005 г. № 205/2005-ОЗ.
72
2.3. Критерии определения границ муниципальных образований
лированию критериев определения границ муниципальных образований изменился принципиальным образом. Ранее легальных критериев
не существовало1. Сейчас они закреплены в ст. 11 Закона как обязательные требования установления границ муниципальных образований.
Прежде чем дать им оценку на предмет соответствия идее местного
самоуправления и учета многообразия типов территориальных общностей и связей между ними, рассмотрим доктринальные критерии,
поскольку именно они послужили теоретической основой для формулирования законодателем соответствующих требований.
Для большинства современных работ по рассматриваемой тематике характерно перенесение выводов советских ученых, сделанных
в отношении административно-территориальных единиц, на муниципальные образования. Эта преемственность научной мысли позволяет
при рассмотрении доктринальных критериев определения границ муниципальных образований использовать работы авторов советского
периода.
Все критерии, выделяемые в литературе, можно свести к следующим: 1) целостность единиц территориального деления; 2) учет
естественноисторических условий; 3) учет экономических условий;
4) компактность территории; 5) социально-демографический критерий; 6) пропорциональность единиц территориального деления.
1. Критерий целостности единиц территориального деления
предполагает отсутствие анклавов – частей, отделенных от основной
территории естественными барьерами (реками, горами и др.), непрерывность границ территориальных образований (А.С. Саломаткин2,
Е.С. Шугрина3 и др.). Этот критерий иногда именуется критерием учета природно-географических условий (С.П. Калинин4).
Данное требование представляется разумным. Наличие между
поселениями какой-то преграды природно-географического характера создает объективные препятствия для сообщения их жителей
друг с другом. На практике это не раз подтверждалось. Так, в 1963
1
2
3
4
В Федеральном законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации
местного самоуправления» они не были закреплены, но в отдельных субъектах Федерации критерии определения границ муниципальных образований были нормативно установлены (Воронежская область, Курская область и др.).
Саломаткин А.С. Становление и развитие административно-территориального
устройства Российской Федерации. Челябинск, 1995. С. 35.
Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 90.
Калинин С.П. Административно-территориальное устройство субъекта Российской
Федерации. Омск, 2001. С. 40.
73
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
году было произведено укрупнение Емельяновского района Красноярского края за счет включения в его состав Советского района.
Территории районов географически были разделены полноводной
рекой Енисей. Кроме того, оба района огибали краевой центр, город
Красноярск, одна часть которого расположена на левом берегу Енисея, другая – на правом. После укрупнения Емельяновский район
географически огибал со всех сторон город Красноярск. Основные
переправы через Енисей находились в Красноярске. В то время это
два моста – Железнодорожный и Коммунальный. На окраине района
также имелась паромная переправа, соединяющая поселки Додоново
и Холоваты. Для того чтобы попасть из поселка Березовка, бывшего
районного центра Советского района, в поселок Емельяново – центр
объединенного района, нужно было преодолеть 25 километров до города Красноярска, пересечь весь город, включая мост через Енисей,
а затем преодолеть еще 19 километров. Практически все сообщение
осуществлялось через Красноярск. В объединенном состоянии район
просуществовал 20 лет. В 1983 году произошло разделение с изменением наименования «Советский район» на «Березовский район»1. Несмотря на длительность существования района в укрупненном виде,
личностные связи жителей частей района, разделенных рекой, так и
не сложились.
С другой стороны, не всякий природно-географический барьер
будет помехой для установления между поселениями взаимных связей. Если через реку существует переправа (мост, паром), внутри горы
проложен тоннель, иначе говоря, между поселениями существует
транспортное и иное сообщение, при наличии общих местных интересов на базе поселений может сложиться единая территориальная общность. Возьмем, к примеру, Большемуртинский район Красноярского
края. Все сельсоветы, включаемые в состав района, за исключением
одного, расположены на левом берегу Енисея. Только Предивинский
сельсовет, включающий в себя поселок Предивинск, село КозьмоДемьяновку, деревни Покровку и Троицкое, находится на правом берегу. Берега соединяет паромная переправа, благодаря ей Предивинский
сельсовет имеет сообщение с иными поселениями района. Жители
района, проживающие по разным берегам реки, имеют многочисленные родственные, дружеские и деловые контакты, что позволяет осознавать единство своих местных интересов.
1
См.: Зайцева Л.С. Березовская сторона. Красноярск, 2003. С. 11, 15.
74
2.3. Критерии определения границ муниципальных образований
Таким образом, путем создания транспортной инфраструктуры, соединяющей поселения, разделенные барьерами природногеографического характера, можно изменить их тяготение к другим
поселениям. История образования Казачинского района Красноярского края является тому примером. Населенные пункты района преимущественно располагаются на левом берегу Енисея. Поселения правого
берега (с. Новотроицк, с. Момотово, п. Пискуновка) до тех пор, пока не
была организована паромная переправа в районе с. Галанино, тяготели
к поселениям Тасеевского района, расположенного целиком на правом
берегу Енисея. Как только была налажена переправа через реку, положение изменилось, и поселки правого берега влились в состав Казачинского района.
2. Критерий учета естественноисторических условий. В таком
виде этот критерий сформулирован у Р.С. Павловского и М.А. Шафира1, Е.В. Гриценко и А.В. Мадьяровой2. У А.С. Саломаткина, В.А. Колосова и Н.С. Мироненко он имеет две составляющие: преемственность
(границы административно-территориального деления не должны нарушать сложившихся границ) и соответствие членению территории в
общественном сознании3. С.П. Калинин формулирует его как требование соответствия системе расселения населения4.
Уже было отмечено, что становление территориальной общности –
процесс длительный. Должно пройти немало лет, чтобы люди осознали единство своих интересов, собственное единство. Сложившиеся
границы территориальных единиц, как правило, свидетельствуют, что
жители, проживающие в их пределах, представляют собой одну территориальную общность. Однако так бывает не всегда. Некогда самостоятельные в административном смысле поселения могут стремиться
к объединению; поселение, находившиеся в составе района, может изменить вектор тяготения, установив более тесные связи с находящим1
2
3
4
Павловский Р.С., Шафир М.А. Административно-территориальное устройство СССР.
М., 1961. С. 15.
Гриценко Е.В., Мадьярова А.В. Региональное законодательство об определении территорий муниципальных образований // Федерализм, региональное управление и
местное самоуправление: Конституционно-правовая реформа и региональное законодательство в Российской Федерации: Проблемно-тематический сборник М., 1999.
Вып. 1. С. 87.
Саломаткин А.С. Становление и развитие административно-территориального
устройства Российской Федерации. Челябинск, 1995. С. 36; Колосов В.А., Мироненко
Н.С. Геополитика и политическая география. М., 2001. С. 469.
Калинин С.П. Указ. соч. С. 30.
75
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
ся поблизости крупным городом; жители поселения, являвшегося ранее частью муниципального образования, могут осознать особенность
своих интересов и желание их решать самостоятельно.
Так, например, жители поселков Песчанка и Удачный, расположенных на территории Емельяновского района Красноярского края, в
2004 году изъявили желание выйти из состава района и присоединиться к городскому округу Красноярску. Для этого сложились и объективные предпосылки: занятость жителей поселков преимущественно в г.
Красноярске, ориентированность производства на обеспечение сельскохозяйственной продукцией жителей города, медицинское обслуживание жителей поселков в медицинских учреждениях города, наличие муниципальных автобусных маршрутов, соединяющих поселки
с городом, и др. В этой связи между Емельяновским муниципальным
районом и городским округом Красноярском возникли разногласия.
После проведения ряда мероприятий, направленных на выявление
мнения населения и подтверждение тяготения поселков к городу, оба
поселка вошли в состав городского округа Красноярска1.
1
Вопрос определения территориальной принадлежности деревни Песчанка стал
предметом обсуждений нескольких заседаний постоянной комиссии Законодательного Собрания края по государственному строительству, местному самоуправлению
и развитию институтов гражданского общества, по нему неоднократно проводились
встречи с жителями деревни Песчанка, представителями органов местного самоуправления города Красноярска и Емельяновского района. В результате сельский
населенный пункт деревня Песчанка вошел в состав муниципального образования
городского округа Красноярска в соответствии с Законом Красноярского края от 25
февраля 2005 г. № 13-3148 «О наделении муниципального образования город Красноярск статусом городского округа». Для разрешения спорных вопросов между Емельяновским районом и городом Красноярском в связи с отнесением к последнему
поселка Удачный была создана рабочая группа, в состав которой вошли представители органов местного самоуправления Красноярска, Емельяновского района, Совета
администрации края и Законодательного Собрания края. Результатом работы стало
решение об отнесении поселка Удачный к городу Красноярску. Для его разъяснения
Законодательным Собранием края было принято Постановление от 6 июля 2006 г.
№ 19-4987П «О Законе края «Об установлении границ муниципального образования
город Красноярск». Данным Постановлением органам местного самоуправления города Красноярска рекомендовано при принятии решений о налогообложении, установлении иных платежей, тарифов для жителей поселка исходить из принципа сохранения социальных льгот и гарантий для лиц, проживающих в поселке Удачный,
прежде всего занимающихся сельским хозяйством. Поскольку данные приращения
территории Красноярска повлекли за собой сокращение территории Емельяновского
района и, как следствие, сокращение доходов, в отношении Емельяновского района
Законодательным Собранием края было принято Постановление от 6 июля 2006 г. №
19-4990П «О Законе края «Об установлении границ муниципального образования
76
2.3. Критерии определения границ муниципальных образований
3. Критерий учета экономических условий. На необходимость
следования ему указывали Р.С. Павловский и М.А. Шафир1. И.А. Тимченко, А.В. Лужин считали экономическое районирование основой административного районирования2. В.А. Рянжин писал о необходимости учета фактора экономической географии, т.е. степени и характера
хозяйственного освоения территории, с тем чтобы административнотерриториальное деление по возможности совпадало с исторически
сложившимся экономическим районированием3. Современные авторы частично разделяют мнение советских ученых на содержание
этого критерия (С.П. Калинин4, А. Воронин5), а другие вкладывают в
него несколько иное содержание: у А.С. Саломаткина, В.А. Колосова,
Н.С. Мироненко это необходимость «критической массы» (единицы
территориального деления должны быть достаточно «мощными», чтобы обеспечить финансовую базу местному самоуправлению, а население – подобающим набором услуг)6. О.Л. Савранская говорит о включении в состав территории муниципального образования коммунальной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного
значения7. Е.В. Гриценко и А.В. Мадьярова пишут об экономическом
потенциале территории, который определяется размером территории,
численностью населения, обеспеченностью земельными ресурсами,
объемом и источниками налоговых поступлений, уровнем развития
социальной сферы и инфраструктуры территории8.
Требование учета экономического районирования означает, по
сути, необходимость выявления объективного единства интересов,
1
2
3
4
5
6
7
8
Емельяновский район и находящихся в его составе иных муниципальных образований». В соответствии с ним Совету администрации края рекомендовано при формировании бюджета 2007 года предусмотреть средства для компенсации выпадающих
доходов муниципального образования Емельяновский район.
Павловский Р.С., Шафир М.А. Указ. соч. С. 15.
Тимченко И.А. Экономическое районирование и административно-территориальное
деление союзной республики. Киев, 1983. С. 20-21; Лужин А.В. Административнотерриториальное устройство Советского государства. М., 1969. С. 6.
Рянжин В.А. Указ. соч. С.37.
Калинин С.П. Указ. соч. С. 36-37.
Воронин А. Местом жизни пренебречь нельзя: К вопросу об определении оптимальной
территории муниципальных образований // Муниципальная власть. 1998. № 1. С. 5.
Саломаткин А.С. Становление и развитие административно-территориального
устройства Российской Федерации. Челябинск, 1995. С. 36. Колосов В.А., Мироненко
Н.С. Указ. соч. С. 469.
Савранская О.Л. Территориальные основы местного самоуправления // Городское
управление. 1997. № 4. С. 50.
Гриценко Е.В., Мадьярова А.В. Указ. соч. С. 87-94.
77
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
которое, как мы отмечали, является основополагающим фактором
для осознания жителями собственного единства. Но только лишь
экономические связи поселений не могут служить достаточным основанием для констатирования наличия территориальной общности.
Для иллюстрации положения, при котором поселения экономически
зависят друг от друга, но у жителей нет осознания единства интересов, можно привести пример экономических связей города Лесосибирска и пос. Стрелка Красноярского края. Город Лесосибирск был
основан в советское время с целью организации переработки леса,
поступающего по р. Ангара – притоку р. Енисей. Поселок Стрелка
находится в месте, где Ангара впадает в Енисей. Город Лесосибирск
расположен ниже по течению. И в Лесосибирске, и в пос. Стрелка
происходит вылов леса. Выловленный лес из пос. Стрелка переправляется в Лесосибирск на переработку. Таким образом, экономическая
зависимость пос. Стрелка от Лесосибирска очевидна. В силу же удаленности населенных пунктов друг от друга (здесь стоит добавить,
что пос. Стрелка находится на правом берегу Енисея, а Лесосибирск
– на левом, лес из пос. Стрелка переправляется на пароме, а затем доставляется в город лесовозами) у населения осознания собственного
единства нет. Между тем в соответствии с Законом Красноярского
края от 25 февраля 2005 г. № 13-3128 «О наделении муниципального
образования город Лесосибирск статусом городского округа»1 муниципальное образование поселок Стрелка было упразднено и вошло в
состав городского округа Лесосибирска.
Что же касается требования наличия достаточной ресурсной базы,
то, как мы уже говорили, учет этого условия способен привести к игнорированию социальной основы местного самоуправления.
4. Критерий компактности территории (Р.С. Павловский,
М.А. Шафир2, А.С. Саломаткин3, В.А. Колосов, Н.С. Мироненко4,
Е.В. Гриценко, А.В. Мадьярова5 и др.). Ряд авторов называют его критерием обеспечения территориальной и временной доступности ока-
1
2
3
4
5
Закон Красноярского края от 25 февраля 2005 г. № 13-3128 «О наделении муниципального образования город Лесосибирск статусом городского округа» // Ведомости
высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. 20 марта. № 11.
Павловский Р.С., Шафир М.А. Указ. соч. С. 14-15.
Саломаткин А.С. Указ. соч. С. 36.
Колосов В.А., Мироненко Н.С. Указ. соч. С. 468.
Гриценко Е.В., Мадьярова А.В. Указ. соч. С. 87.
78
2.3. Критерии определения границ муниципальных образований
зываемых услуг (О.Л. Савранская1, Е.С. Шугрина2). Некоторые ученые
вносят в него большую определенность, указывая на содержательные
признаки этой «доступности». У Е.Г. Анимницы и А.Т. Тертышного
территориальные размеры поселений должны рассматриваться в терминах «пространство – время – потребности человека». В границах
территориальной общности должен найти свое завершение ежесуточный социально–воспроизводственный цикл человека: жилье – труд
– обслуживание (услуга) – отдых. Исходя из этой методологической
посылки территориальные размеры (например, города) должны быть
способными удовлетворить ежедневные (ежесуточные) и отчасти еженедельные потребности человека на всех этапах его жизни с минимальными потерями времени в соответствии со сложившимися уровнями производства, транспорта, этно-демографическими традициями,
культурными ценностями и т.п.3. У Б.С. Хорева основной критерий
определения границ сельского района – доступность его центра по повседневным трудовым связям, критерий для границ округа – доступность центра по периодическим культурно-бытовым связям4.
Требование компактности территории, с одной стороны, не лишено разумности. Чем меньше территория, тем больше возможностей у
населения осознать свое единство. Однако не исключено наличие территориальной общности, проживающей в широких пространственных
пределах, что может быть связано с развитостью транспортного сообщения между поселениями. Или, наоборот, создание довольно значительного по площади муниципального образования может быть вынужденной необходимостью в условиях отсутствия наземного транспортного сообщения и материальных ресурсов для самостоятельного
решения населением вопросов местного значения (речь идет о северных территориях).
5. Социально-демографический критерий. Одни авторы сводят его
к необходимости учета размещения населения, его плотности, характера заселения территории (В.А. Рянжин5). Другие видят его содержание в том, что территория муниципального образования должна быть
такой, чтобы проживающее в ее границах население было объедине1
2
3
4
5
Савранская О.Л. Указ. соч. С. 50-51.
Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 91.
Анимница Е.Г., Тертышный А.Т. Местное самоуправление: история и современность.
Екатеринбург, 1998. С. 206.
Хорев Б.С. Указ. соч. С. 164.
Рянжин В.А. Указ. соч. С.36-37.
79
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
но общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к
ведению местного самоуправления (О.Л. Савранская 1, Е.С.Шугрина2),
чтобы границами муниципального образования был охвачен территориальный коллектив, в интересах которого осуществляется местное
самоуправление (А.Н. Широков3).
Что касается требования учета плотности населения, характера
заселения территории, то оно при игнорировании существования территориальных общностей и связей между ними, безусловно, не будет
соответствовать идее местного самоуправления. Требование же о том,
что границами муниципального образования должно быть охвачено
население, объединенное общими интересами, представляет собой
сущностное требование территориальной организации местного самоуправления. Оно, конечно, верное, но его нельзя признать за критерий определения границ муниципальных образований, поскольку в
нем нет конкретности.
6. Критерий пропорциональности. Этот критерий выделяется
учеными для многоуровневой территориальной организации (Б.С.
Хорев4, А.С. Саломаткин5, С.П. Калинин6). Он означает, что должен
соблюдаться небольшой интервал кратности иерархических уровней
территориального деления, территориальные единицы не должны существенно различаться между собой по численности населения, величине и значению центров, радиусу тяготения к центрам и другим
показателям. Оптимальное число единиц управления – не более 10-15
единиц низового уровня в рамках единицы более высокого уровня.
Безусловно, указанные соображения важны для обеспечения
эффективности управления. Но в условиях нерегулируемой государством экономики территориальные общности формируются и развиваются стихийно, поэтому обеспечить их соблюдение в духе местного
самоуправления невозможно.
Таким образом, ни один из доктринальных критериев определения границ муниципальных образований нельзя признать приемлемым. Практически все они допускают несоответствие границ муни1
2
3
4
5
6
Савранская О.Л. Указ. соч. С. 50.
Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 91.
Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации: введение
в муниципальное управление. М., 2000. С. 63.
Хорев Б.С. Указ. соч. С. 160-164.
Саломаткин А.С. Указ. соч. С. 36.
Калинин С.П. Указ. соч. С. 34.
80
2.3. Критерии определения границ муниципальных образований
ципальных образований с территорией проживания территориальной
общности, а также игнорирование существующих на практике типов
связей между территориальными общностями и поселениями.
Все они, за исключением критерия пропорциональности, нашли
отражение в Федеральном законе от 6 октября 2003 года «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ст. 11 Закон установил требования к определению границ
муниципальных образований низового уровня (городских и сельских
поселений) и муниципальных образований вышестоящего уровня (муниципальных районов). В отношении муниципальных образований,
сочетающих элементы статуса муниципальных образований низового
и районного звена (городских округов), каких-то особых критериев не
установлено. Такой вывод можно сделать на основании того, что предусматривается единственный способ их образования: путем наделения
городского поселения (уже имеющегося низового муниципального образования со своими границами и территорией) статусом городского
округа и исключением его из состава муниципального района.
Выделим критерии определения территории городских и сельских поселений:
1) «Территорию поселения составляют исторически сложившиеся
земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения
соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения» (пп. 3 п. 1 ст. 11); «территория населенного пункта
должна полностью входить в состав территории поселения» (пп. 12 п.
1 ст. 11); «территория поселения не может входить в состав территории
другого поселения» (пп. 13, п. 1 ст. 11).
Приведенные требования указывают, что населенный пункт является основным элементом муниципально-территориального деления и
что территория муниципального образования должна быть целостной.
Как видно, они соответствуют таким выделяемым в литературе критериям, как учет естественноисторических условий и целостность единиц территориального деления.
2) «В состав территории городского поселения могут входить
один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным
планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая
территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся
муниципальными образованиями)» (пп. 5 п. 1 ст. 11).
81
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
3) «В состав территории сельского поселения могут входить, как
правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей
территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью
населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой
плотностью населения – менее 3000 человек каждый) (пп. 6 п. 1 ст. 11);
«сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000
человек, как правило, входит в состав сельского поселения» (пп. 7 п.
1 ст. 11); «в соответствии с законами субъекта Российской Федерации
статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта
Российской Федерации и доступности территории поселения может
наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек» (пп. 8 п. 1 ст. 11).
Эти два требования, одно из которых относится к составу городских, а второе – к составу сельских поселений, представляют собой смесь
социально-демографического критерия в том виде, как он определялся
советскими учеными, с экономическим, но уже в современном понимании. С одной стороны, они предполагают учет размещения населения,
его плотности, характера заселения территории. С другой – количественные показатели, относящиеся к сельским поселениям, свидетельствуют о
стремлении законодателя обеспечить жизнеспособность муниципального образования, необходимый экономический потенциал.
Что касается городских поселений, то законодатель посчитал, что
любой городской населенный пункт, будь то город или поселок, вне
зависимости от численности населения уже представляет собой жизнеспособную единицу. Поэтому достаточно одного городского населенного пункта для образования городского поселения. Возможность
включения в состав городского поселения иных населенных пунктов,
хотя и может быть связана с восполнением нежизнеспособности поселков и сельских населенных пунктов, в конечном итоге направлена
на обеспечение развития городского населенного пункта.
4) «Границы сельского поселения, в состав которого входят два
и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом
пешеходной доступности до его административного центра и обратно
в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав» (пп. 11 п. 1 ст. 11).
Этот критерий указывает на необходимость пешеходной и временной доступности оказываемых муниципальным образованием
82
2.3. Критерии определения границ муниципальных образований
услуг для населения и соответствует доктринальному критерию компактности территории.
Критерии определения территории муниципальных районов установлены законодателем следующим образом:
1) «Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений
межселенные территории входят в состав муниципальных районов»
(пп. 2 п. 1 ст. 11).
Строго говоря, это требование Закона критерием определения территории муниципальных районов не является. Во вхождении низовых
муниципальных образований в состав муниципальных образований
вышестоящего территориального уровня заключается суть двухуровневой структуры муниципально-территориального деления. Это требование является аксиоматичным.
Возможность же включения в состав муниципальных районов
межселенных территорий указывает не на то, как определяются территориальные пределы района (границы района более логично определять по границам поселений, входящих в состав района), а как организована территория внутри района.
2) «Границы муниципального района устанавливаются с учетом
транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его
состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов
Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой
плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях» (пп. 11 п. 1 ст. 11).
Данные требования соответствуют доктринальному критерию
компактности территории.
3) «Границы муниципального района устанавливаются с учетом
необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» (пп. 15 п. 1 ст. 11) (критерий
учета экономических условий).
4) «Территория поселения должна полностью входить в состав
территории муниципального района» (пп. 16 п. 1 ст. 11).
83
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
Это требование, так же как и первое, указывает на состав муниципального района, а именно то, что поселения входят в состав района
целиком, а не частями.
5) «Административным центром муниципального района может
считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района» (пп. 10 п. 1 ст. 11).
Это требование указывает на возможность образования муниципального района – «бублика», предполагающего размещение районных
органов местного самоуправления на территории, на которую не распространяется их юрисдикция. Как представляется, такое допущение
способствует обеспечению компактности территории.
Попробуем оценить установленные законодателем критерии с
точки зрения применимости на практике и соответствия сущностным
признакам территориальной организации местного самоуправления.
Как представляется, возможность применения целой группы критериев зависит от того, соблюдены ли при их конструировании требования формальной логики. Во-первых, критерии не должны противоречить друг другу – следование одному критерию не должно повлечь
за собой игнорирование другого критерия. В противном случае применение каждого из них станет невозможным, так как неизвестно, какому из них следует отдать предпочтение, поскольку в Законе все критерии приводятся как однопорядковые, а не находящиеся по отношению
друг к другу в иерархическом подчинении. Во-вторых, установленной
группы критериев должно быть достаточно для определения территории муниципального образования. Применение указанных в Законе
критериев с необходимостью должно приводить к определению границ
муниципального образования, иначе в законодательном закреплении
такого неполного перечня требований нет смысла – их применение все
равно не будет результативным.
При соотнесении содержания каждого из критериев первой
группы можно обнаружить возможность нахождения в состоянии
противоречия по отношению друг к другу критерия территориальной и временной доступности оказываемых услуг (компактности
территории) и социально-демографического критерия. Примером
нахождения их в состоянии противоречия служит ситуация, когда сельский населенный пункт, численность населения которого
составляет менее 1000 человек, находится на таком расстоянии от
ближайшего к нему сельского населенного пункта, при котором не
обеспечивается пешеходная доступность до него и обратно в тече84
2.3. Критерии определения границ муниципальных образований
ние рабочего дня1, т.е. на расстоянии, превышающем 20 км. Расчет
расстояния сделан исходя из того, что средняя скорость пешехода
составляет 5 километров в час. Продолжительность рабочего дня составляет 8 часов. В течение рабочего дня пешеход должен добраться
до центра другого населенного пункта и вернуться домой, следовательно, максимальное время в пути в одном направлении – 4 часа
(это максимальное время умножаем на среднюю скорость пешехода
и получаем 20 км). Однако очевидно, что расстояние должно быть
меньшим, поскольку гражданин должен не просто «прогуляться»
до центра и обратно, а еще и решить свои вопросы. Аналитическим
управлением Аппарата Совета Федерации РФ минимальное расстояние от наиболее удаленных населенных пунктов до административного центра предложено в 10 километров2.
По общему правилу, исходя из социально-демографического критерия, образование сельского поселения, состоящего из одного сельского населенного пункта, численность населения которого составляет менее 1000 человек, не допускается. В этом случае необходимо
объединение такого населенного пункта с другим сельским населенным пунктом, численность населения которого уже не имеет значения. В соответствии же с критерием территориальной и временной доступности это сделать невозможно, поскольку даже самый ближайший
населенный пункт находится на большем расстоянии, чем это допускается. Конечно, Закон предусматривает исключение из правила, состоящее в возможности предоставления законом субъекта Российской
Федерации сельским населенным пунктам с численностью населения
менее 1000 человек статуса сельского поселения исходя из доступности территории поселения и с учетом плотности населения субъекта
РФ. Указание на то, что это исключение возможно по соображениям
1
2
Такое положение является характерным для северных регионов страны, Сибири
и Дальнего Востока. В этих регионах территории сельских округов (сельсоветов)
значительно превышают 0,314 тыс. кв. км. См.: Подготовка рекомендаций по реализации требований новой редакции Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» к формированию
территорий муниципальных образований и структур органов местного самоуправления»// http://www.economy.gov.ru/merit/dep_urnus_zaconoproject1.htm.
Реформирование территориальных основ местного самоуправления (анализ Переходных положений новой редакции Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»): Аналитический
вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М.,
2004. № 7 (227). С. 32.
85
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
доступности территории поселения, на первый взгляд свидетельствует
о приоритетности критерия территориальной и временной доступности. При таком соотношении рассматриваемых критериев их противоречие, безусловно, снималось бы. Однако включение в число факторов,
которые обязательно должны учитываться, еще и плотности населения субъекта Федерации, а также установление в этом вопросе дискреции субъектов Федерации свидетельствуют о том, что приоритетность
критерия территориальной доступности с необходимостью не вытекает из конструкций, предусмотренных Законом. По сути, в описанной
нами ситуации, когда два определяющих критерия установления территории муниципального образования находятся в состоянии противоречия по отношению друг к другу, ни один из них применяться не
будет. В этом случае вопрос будет решаться вообще не в соответствии
с правовыми нормами, а по усмотрению субъекта Федерации.
При проверке указанных в Законе критериев первой группы на
предмет их достаточности легко обнаружить отсутствие критерия, который бы указывал на то, какие населенные пункты могут быть объединены в рамках одного муниципального образования. Критерия территориальной и временной доступности для этого явно недостаточно.
Непонятно, с каким из двух населенных пунктов следует объединять
третий населенный пункт, если он находится на расстоянии пешеходной доступности от каждого из них, а они, в свою очередь, в рамках
одного муниципального образования не могут быть объединены в
силу значительной удаленности друг от друга либо в силу того, что
численность населения каждого из них превышает 1000 человек. Также не ясно, в каких случаях сельское поселение может образовываться
из одного сельского населенного пункта с численностью населения
более 1000 человек, а в каких к такому населенному пункту следует
присоединять другие сельские населенные пункты с численностью
населения менее 1000 человек каждый. Указание в ст. 2 Закона на то,
что административным центром сельского поселения, муниципального района является населенный пункт, который определен с учетом
местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в
котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации
находится представительный орган соответствующего муниципального образования, несколько снимает остроту этих вопросов. Данное
определение административного центра муниципального образования также можно признать критерием определения территории муниципальных образований, так как оно указывает на то, что объединение
86
2.3. Критерии определения границ муниципальных образований
населенных пунктов может происходить вокруг населенного пункта,
исторически являющегося для них центром. Однако в силу того что в
ст. 11 это требование вообще не сформулировано, а в ст. 2 акцент сделан не на то, что центр муниципального образования, состоящего из
нескольких населенных пунктов, существует объективно, а на то, что
административный центр определяется законом субъекта Федерации,
при определении границ муниципальных образований субъекты Федерации вовсе не обязаны ему следовать.
Кроме того, в Законе отсутствует само понятие населенного пункта. Не установлены его признаки, виды населенных пунктов и требования отнесения населенных пунктов к соответствующим видам.
Между тем все критерии определения границ сельских и городских
поселений так или иначе связаны с этим понятием. Посредством манипулирования границами населенных пунктов можно полностью нивелировать значение законодательных требований к определению границ муниципальных образований. Так, на практике можно встретить
случаи проведения формального объединения населенных пунктов в
отсутствие объективных свидетельств стирания границ между ними
и фактического слияния в одно поселение. Данные преобразования
преследуют цель внешней «подгонки» границ под законодательные
требования к составу поселения. В качестве примера можно привести
ситуацию с определением границ города Норильска Красноярского
края. Постановлением Совета Администрации Красноярского края от
29 ноября 2004 года № 298-П «Об объединении населенных пунктов»1
объединены в один населенный пункт города Кайеркан, Норильск и
Талнах, за укрупненным населенным пунктом сохранено наименование «город Норильск», а из данных учета населенных пунктов Красноярского края исключены населенные пункты «город Кайеркан» и «город Талнах». Вслед за этим Законом Красноярского края от 10 декабря
2004 года № 12-26942 Закон Красноярского края от 27 декабря 2000
года «Об утверждении границы города Норильска с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск» переименован в Закон Красно1
2
Постановление Совета Администрации Красноярского края от 29 ноября 2004 г.
№ 298-П «Об объединении населенных пунктов» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2004. 5 декабря. № 33.
Закон Красноярского края от 10 декабря 2004 г. № 12-2694 «О внесении изменений в
Закон края «Об утверждении границы города Норильска с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск»//Ведомости высших органов государственной власти
Красноярского края. 2004. 19 декабря. № 34.
87
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
ярского края «Об установлении границ муниципального образования
город Норильск», и в него внесены изменения, обусловленные ликвидацией населенных пунктов – города Кайеркан и города Талнах1.
Теперь проверим на соответствие формально-логическим требованиям критерии определения территорий муниципальных образований второго уровня (муниципальных районов).
Если оценивать их с точки зрения непротиворечивости, можно
усмотреть возможность нахождения в состоянии противоречия критерия транспортной доступности и критерия учета условий для решения
вопросов местного значения межпоселенческого характера и осуществления отдельных государственных полномочий. Территория, отвечающая требованиям транспортной доступности, может быть слишком
мала для решения межпоселенческих задач. Ресурсов, находящихся в
рамках этой территории, может быть недостаточно для решения районных вопросов местного значения.
Что касается удовлетворения приведенных в законе критериев
требованию достаточности, то и здесь можно констатировать его на1
Данные нормативные акты были оспорены в Красноярском краевом суде и Конституционном Суде Российской Федерации. Однако Красноярский краевой суд, а вслед
за ним Верховный Суд РФ, пойдя по пути формального отнесения вопросов объединения населенных пунктов к исключительному ведению субъектов РФ, отказали в
удовлетворении заявления о признании их противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению (См.: Определение
Верховного Суда РФ от 29 июня 2005 г. по делу № 53-Г05-28 об оставлении без изменения решения Красноярского краевого суда от 11.03.2005, которым было отказано
в удовлетворении заявления о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению постановления губернатора Красноярского края от 29.11.2004 № 298-П «Об объединении населенных
пунктов» и Закона Красноярского края от 10.12.2004 № 12-2694 «О внесении изменений в Закон края «Об утверждении границы города Норильска с городами Кайеркан,
Талнах и поселком Снежногорск»). Конституционный Суд РФ признал жалобу недопустимой, а вопросы, поставленные заявителями, неподведомственными Конституционному Суду РФ (См.: Определение Конституционного Суда РФ от 3 октября
2006 г. № 469-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб граждан Боева Алексея Георгиевича, Лапковской Ольги Васильевны, Листрового Андрея Николаевича
и Уланова Владимира Ивановича на нарушение их конституционных прав абзацем
третьим части 1 статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», Законом Красноярского края
«О внесении изменений в Закон края «Об утверждении границы города Норильска с
городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск» и постановлением Совета Администрации Красноярского края «Об объединении населенных пунктов»// Вестник
Конституционного Суда РФ. 2007. № 2).
88
2.3. Критерии определения границ муниципальных образований
рушение, так как из имеющихся критериев невозможно установить, какие именно поселения должны включаться в состав данного района.
Критерий учета условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера не вполне конкретен. Его содержание не позволяет установить, должна ли территория района обладать
необходимыми ресурсами для решения всех вопросов районного значения или достаточно, чтобы имелись ресурсы для решения некоторых
основных вопросов. Возникает вопрос, как быть, если указанному критерию будет удовлетворять лишь вся территория субъекта Федерации,
возможно ли, чтобы субъект Федерации и муниципальный район территориально совпадали? Для того чтобы критерий учета условий для
решения вопросов местного значения межпоселенческого характера
был более или менее работающим, необходимо знать, в соответствии с
какой степенью удовлетворения потребностей должны быть обеспечены соответствующими коммунальными и социальными услугами жители муниципального района. Ведь существует прямая зависимость
качества предоставляемых муниципалитетом услуг от имеющейся ресурсной базы – чем выше качество, тем большее количество ресурсов
для этого потребуется и наоборот.
Как видно, критерии и первой, и второй группы не соответствуют
в полной мере формально-логическим требованиям, что указывает на
тот факт, что в ряде случаев их невозможно применить на практике.
Далее выясним, обеспечивает ли применение рассматриваемых
критериев выявление субъекта местных интересов (территориальной
общности) и территории, необходимой для удовлетворения его интересов.
Установление жесткого ограничения на включение в состав городского поселения только одного города или одного поселка может
повлечь игнорирование требования, связанного с соответствием территориальной организации местного самоуправления размещению
территориальных общностей. Оно не учитывает встречающееся в
реальной жизни тяготение поселка городского типа или даже города к расположенному поблизости крупному городу – промышленному и деловому центру, проявляющееся в наличии общих интересов и
единой социальной, коммунальной и транспортной инфраструктуры.
Примером такого тяготения являются связи бывших городов Кайеркан, Талнах, поселка Снежногорск и города Норильска Красноярского края, объединенных общей системой водо- и теплоснабжения,
возведенной в советское время, технологическое решение которой не
89
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
позволяет произвести реконструкцию по типу автономного управления в каждом населенном пункте. Следование критерию, указанному в Законе, требовало разделения субъекта местных интересов
и прекращения совместного решения общих задач, что неминуемо
привело бы к социально-коммунальной катастрофе. Чтобы избежать
подобной ситуации, были произведены изменения административнотерриториального устройства края: города Кайеркан и Талнах утратили статус самостоятельных населенных пунктов и вошли в состав
краевого города Норильска в качестве городских районов1.
К таким же последствиям может привести ограничение на включение в состав сельского муниципального образования более одного
сельского населенного пункта, численность населения которого превышает 1000 человек.
Критерий пешеходной доступности в том виде, в каком он сформулирован в Законе, также не вполне учитывает требование соответствия размещению территориальных общностей. Конечно, два и более
населенных пункта могут составлять одно муниципальное образование лишь при наличии у них единства интересов. Это, в свою очередь,
возможно в случае тесного общения жителей населенных пунктов. Однако ограничение территории муниципального образования окружностью с десятикилометровым радиусом способствует выявлению
территориальной общности лишь в тех местностях, где сеть дорог и
транспортного сообщения находятся в неразвитом состоянии. В иных
случаях такое жесткое ограничение будет препятствовать объединению жителей, составляющих территориальную общность, в рамках
одного муниципального образования.
Наконец, установление критерия учета наличия условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера
и осуществления отдельных государственных полномочий без некоторых пограничных условий, не позволяющих включать в состав
района территории, населяемой жителями, не объединенными общими интересами, способно привести к игнорированию сути местного
1
Закон Красноярского края от 28 января 2005 г. № 13-2930 «О внесении изменений
в статью 108 Устава Красноярского края» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. 7 февраля. № 5; Закон Красноярского
края от 10 июня 2010 г. № 10-4765 (ред. от 21.04.2011) «О перечне административнотерриториальных единиц и территориальных единиц Красноярского края» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2010. 5 июля.
№ 33 (404).
90
2.3. Критерии определения границ муниципальных образований
самоуправления. В целях обеспечения ресурсной базы для решения
вопросов местного значения межпоселенческого характера в рамках
района могут быть объединены поселения, жители которых не осознают своего единства.
Таким образом, критерии определения территории поселений и
муниципальных районов не отвечают требованиям, обусловленным
сущностными признаками территориальной организации местного
самоуправления.
Очевидно, разработчики Закона исходили из иных соображений.
Из содержания приведенных критериев вытекают две целевые установки. Первая состоит в максимальном приближении местной власти
к населению. Вторая – в обеспечении муниципальных образований
необходимой ресурсной базой для решения вопросов местного значения. На реализацию первой цели направлены критерии пешеходной
и транспортной доступности. Реализацию второй цели обеспечивают социально-демографический критерий, критерий учета условий
для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, критерий, в соответствии с которым основным элементом
муниципально-территориального устройства является населенный
пункт (т.е. муниципальное образование может быть образовано на
территории, не меньшей чем населенный пункт, т.е. территории болееменее жизнеспособной).
На первый взгляд кажется, что цели, лежащие в основе предложенных Законом критериев определения территории муниципальных
образований, схожи с сущностными требованиями территориальной
организации местного самоуправления. Стремление приблизить органы местного самоуправления к населению и охватить территорией
муниципального образования место проживания жителей, характеризующихся единством местных интересов, имеют нечто общее, потому
что чем меньше территория, тем больше возможностей осознать единство интересов. Также и стремление обеспечить необходимую ресурсную базу для решения вопросов местного значения схоже с задачей
обеспечения совпадения территории муниципального образования
с территорий, необходимой для удовлетворения местных интересов.
Однако между ними существует принципиальная разница.
Во-первых, целевые установки, лежащие в основе предусмотренных Законом критериев, равноценны. Каждая из них имеет самостоятельное значение. Порой, как было показано ранее, они имеют разнонаправленное действие, приводящее к тому, что обслуживающие их
91
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
критерии вступают в противоречие по отношению друг к другу. Разрешение этой ситуации возможно только путем поиска между ними
компромисса, что уже не поддается нормативному регулированию, а
лежит в сфере усмотрения властных субъектов, принимающих решения о границах муниципальных образований.
Если же оценивать соотношение целевых установок, согласующихся с идеей местного самоуправления, то вес их будет неравнозначным. Первая, связанная с включением в состав муниципального
образования только тех жителей, которые объединены общими интересами, является доминирующей, поскольку она имеет определяющее
значение для второй. Это проявляется в том, что границы территории,
необходимой для удовлетворения местных интересов, объективно задаются сферой распространения местных интересов. При этом важно
правильно понимать смысл понятий «сфера распространения местных
интересов» и «территория, необходимая для удовлетворения местных
интересов». Последняя определяется исходя из возможностей данной
территориальной общности. Она не может включать место проживания другого субъекта местных интересов. Поэтому данные целевые
установки не могут находиться в состоянии противоречия по отношению друг к другу, они внутренне согласованы между собой.
Во-вторых, у рассматриваемых целевых установок различные
функции. Целевые установки, заложенные в Законе, имеют функцию
конструирования муниципальных образований. В соответствии с
ними сначала определяется территория муниципального образования,
а затем в силу придания территории этого статуса проживающее на
ней население в соответствии с законом провозглашается субъектом
местного самоуправления, а, следовательно, и субъектом местных интересов.
Целевые установки, согласующиеся с идеей местного самоуправления, имеют функцию выявления имеющейся социальной основы
муниципальных образований – территориальных общностей, интегративным качеством которых является единство местных интересов.
Процесс создания муниципального образования должен начинаться с
выявления территориальной общности, а затем должно происходить
закрепление за ней территории и учреждение органов местного самоуправления.
Кроме того, стремление законодателя обеспечить необходимую
ресурсную базу муниципального образования за счет включения в его
состав как можно большего числа жителей не согласуется с наметив92
2.3. Критерии определения границ муниципальных образований
шейся общемировой тенденцией смены принципа «чем больше, тем
лучше» принципом «адекватных масштабов». В эпоху индустриального общества, характеризующегося процессами урбанизации, возник феномен «покорения расстояний»1, приведший к уменьшению
значения такой первичной человеческой ассоциации, основанной на
родстве, вере, общности чувств и идей, как… локальное сообщество2.
«Место непосредственного проживания переставало быть главной
основой для объединения людей»3. В это время и стали возможными
реформы по укрупнению муниципалитетов, волной прокатившиеся по
Западной Европе в 1970-х – начале 1980-х годов.
Однако функциональное и психологическое значение места непосредственного проживания людей, которое и предопределяет общность местных интересов, в последнее время претерпевает существенные изменения. Это связано с процессами демассификации общества и
углубления дифференциации общества.
Известный американский футуролог Э. Тоффлер так представляет глобальную тенденцию общественного развития: «Не просто информация, продукция и семейная жизнь, но и биржи, так же как и рынок труда, начинают ломаться на более мелкие, более разнообразные
кусочки»4. «Везде мы наблюдаем растущее понимание того, что существует предел хваленой масштабной экономике… Корпорации сегодня активно исследуют пути уменьшения размеров своих работающих
подразделений… Мы начинаем реализовывать то, что можно назвать
и не большим и не малым, а таким подходящим масштабом, который
разумно сочетает и большое и малое… Общество начинает критически смотреть на специализацию и профессионализм Второй волны
(эпохи индустриализма. — Л.Ш.)... Сегодня в каждой области, включая
политику, мы видим базовые изменения в отношении положения экспертов… Все больше и больше попыток ограничить власть экспертов
добавлением в структуры, принимающие решения, неспециалистовдилетантов… Цивилизация Второй волны поощряла еще и другой
принцип: концентрация. Концентрация денег, энергии, ресурсов и
людей. Это вылилось в увеличение численности населения городов.
Сегодня этот процесс также начал поворачивать в обратную сторону.
1
2
3
4
Syed A.H. The Political Theory of American Local Government. N.Y., 1966. P. 109.
Смирнов В.В. США: политический механизм городского управления. М., 1976. С. 35.
Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. С. 14.
Тоффлер Э. Третья волна. М., 2002. С. 376.
93
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
Мы видим теперь увеличение географического разброса»1. «В цивилизации Третьей волны (эпохи постиндустриализма, постмодернизма.
— Л.Ш.) дом приобретает неожиданно важное значение. Рост самообеспечения… появление новых организационных структур в бизнесе,
автоматизация и демассификация производства – все это указывает на
то, что дом станет центральной единицей будущего»2.
Конечно, речь идет лишь о тенденции развития. На сегодняшний
день положение многих территориальных общностей носит прежний,
зависимый от соседних населенных пунктов, характер. Однако уже
появляются (а некоторые и давно существуют) территориальные коллективы, в которых указанная тенденция отражается весьма отчетливо. Известны малые города и сельские населенные пункты, ставшие
эпицентрами экономического роста. Они утратили потребности в координации деятельности с расположенными поблизости населенными пунктами, даже крупными городами. Современное развитие телекоммуникаций еще более ослабило их зависимость от экономических
центров. Это, на наш взгляд, должно учитываться законодателем, тем
более что наше время характеризуется нарастанием темпа исторических изменений.
Как было установлено ранее, требованиями территориальной организации местного самоуправления являются следующие: 1) территорией муниципального образования должны охватываться все жители,
которые объединены общими интересами, и только они; 2) нужно обеспечить совпадение территории муниципального образования с территорий, необходимой для удовлетворения местных интересов, чтобы
местные дела могли быть решены силами местных властей3. Критерии
1
2
3
Тоффлер Э. Третья волна. М., 2002. С. 424-426.
Там же. С. 564.
Несмотря на то что соображения эффективности управления, а следовательно, и обеспечения муниципального образования достаточной ресурсной базой не должны являться критериями определения территории муниципального образования, их учет
все же возможен. Это связано с тем, что для государства и его жителей важно, чтобы
все коммунальные и социальные услуги оказывались бы в целом по стране на должном уровне. Важно также и то, чтобы эти услуги были бы для населения как можно
дешевы. Следовательно, в случае существования крайне малочисленных по своему
составу территориальных общностей государство должно проводить политику стимулирования процессов осознания ими потенциальных или действительных общих
интересов с жителями соседних муниципальных образований. Одной из форм государственного стимулирования может быть выделение финансовой помощи (см.
ст. 44 Бюджетного кодекса РФ) нежизнеспособным муниципальным образованиям,
объединившимся с другими муниципальными образованиями в рамках форм меж-
94
2.3. Критерии определения границ муниципальных образований
определения границ муниципальных образований должны носить по
отношению к ним подчиненное значение, т.е. способствовать их выявлению. Поскольку требований, которым должны соответствовать критерии, два, и одно из них имеет доминирующее значение, необходимо
выделять две группы критериев, которые на практике следует применять последовательно. Сначала критерии выявления территориальной
общности, а затем критерии определения сферы распространения ее
интересов.
Критериями выделения территориальной общности являются:
локализация функций по воспроизводству коллектива жителей на
относительно компактной территории;
относительная «самодостаточность» производственной и непроизводственной сфер этой территории для удовлетворения основных
потребностей населения;
социально-экономическая целостность, проявляющаяся в большей интенсивности внутренних связей по сравнению с внешними;
однородность условий функционирования коллектива жителей;
осознание большинством жителей своей принадлежности к данной территориальной общности, их социальная самоидентификация.
Поскольку на практике существует несколько типов территориальных общностей, в составе критериев первой группы следует выделять критерии выявления территориальной общности, состоящей из
муниципального сотрудничества. Причем помощь должна быть долговременной,
чтобы за это время муниципальные образования, существовавшие автономно, осознали свою зависимость от муниципальных образований – сторон договора, осознали единство местных интересов.
Другой формой стимулирования, правда, не прямого, а косвенного, должно быть
развитие сети дорог и транспортного сообщения. Но прежде чем проводить такую
политику, необходимо осуществить серьезные исследования по установлению того,
какой на современном этапе должен быть уровень предоставляемых муниципалитетами услуг, каковы показатели экономичности предоставления этих услуг, какова
минимальная численность населения муниципального образования, которая позволяет предоставлять коммунальные и социальные услуги на установленном уровне и
с установленными параметрами экономичности. Эта минимальная численность населения должна стать одним из основных показателей необходимости государственного стимулирования объединения муниципальных образований. Однако здесь
стоит заметить, что эти меры свойственны эпохе индустриализма, эпохе постиндустриализма больше соответствуют меры, направленные на обеспечение самодостаточности имеющихся территориальных коллективов за счет применения локальных
источников энергии, использования средств телекоммуникаций, иных достижений
науки. Как представляется, и здесь государство должно оказывать помощь муниципалитетам по самостоятельному наращиванию их потенциала.
95
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
жителей населенного пункта, критерии выявления территориальной
общности, состоящей из жителей нескольких населенных пунктов, и
критерии выявления сложноорганизованного субъекта местных интересов.
На наш взгляд, критериями выявления территориальной общности, состоящей из жителей одного населенного пункта, должны быть:
наличие инфраструктуры для удовлетворения своих местных интересов (собственный водозабор, электрическая подстанция, организация
вывоза бытового мусора, пекарня, магазины и др.), осознание своей
автономности, наличие собственных местных интересов, отличных от
интересов соседних населенных пунктов, отсутствие зависимости от
прилегающих населенных пунктов, выражающееся в отсутствии массовых личностных и профессиональных контактов.
Критериями выявления территориальной общности, состоящей
из жителей нескольких населенных пунктов, должны являться аналогичные показатели с той лишь разницей, что они должны демонстрировать положение нескольких населенных пунктов по отношению к
внешнему миру. По отношению же друг к другу у них должно быть
заметное тяготение, выражающееся в виде занятости жителей одного
населенного пункта на территории другого населенного пункта; наличии общей инфраструктуры, многочисленных родственных, дружеских и иных бытовых связей жителей одного населенного пункта с
жителями другого населенного пункта.
На практике для проверки соответствия населенных пунктов указанным критериям могут использоваться различные методы. Свидетельством наличия объективно существующих общих интересов являются так называемые синтетические показатели зависимости одних
населенных пунктов от других территорий. Одним из таких показателей являются автобусные и железнодорожные билеты. По ним можно
определять зоны, окружающие тот или иной населенный пункт. На
основе информации телефонных станций можно установить места расположения абонентов, имеющих самую высокую частоту связи с исследуемой территорией. Аналогичные выводы можно сделать на основе анализа отправленных писем, продажи и доставки местных газет.
Также следует использовать интервьюирование предприятий розничной торговли с целью выявления торговых зон, а также анкетирование
частных предприятий по вопросу о том, как они организованы в различных географических зонах. Для выявления центров рабочей силы
можно использовать информацию от различного рода предприятий,
96
2.3. Критерии определения границ муниципальных образований
учреждений, организаций, а также служб занятости о зонах расселения работников и т.д.
Кроме того, социологи Р. Парк и Э. Бержес разработали концепцию
социальной дистанции, которая позволяет измерять чувства и отношение, проявляемые социальной группой к иным группам1. Эта концепция была дополнена шкалой Богардуса, которая служит измерителем
степени принятия или закрытости по отношению к другим социальным группам2. Социальная дистанция измеряется путем раздельного
рассмотрения взаимосвязей, в которые люди вступают с представителями других социальных групп. Существуют специальные вопросники, отвечая на которые члены одной группы оценивают взаимосвязи,
отвергая или, наоборот, принимая представителей других групп.
Такие и подобные им исследования показателей зависимости одних населенных пунктов от других территорий проводились в Западной Европе при осуществлении административных реформ 1970-х –
1980-х годов ХХ века3.
Критериями выявления сложноорганизованного субъекта местных интересов должны быть наличие у населенного пункта (части населенного пункта) собственной инфраструктуры для удовлетворения
повседневных потребностей и отсутствие инфраструктуры для удовлетворения иных местных интересов, нахождение недостающей инфраструктуры на территории расположения нескольких населенных
пунктов (населенного пункта), осознание общих задач с жителями нескольких населенных пунктов (населенного пункта), наличие между
ними постоянных, многочисленных бытовых контактов, наличие собственных местных задач у жителей населенного пункта (части населенного пункта).
Что касается критериев выявления сферы распространения местных интересов территориальной общности, то здесь, с одной стороны,
следует придерживаться требования соблюдения исторических границ населенных пунктов, с другой – необходимо обеспечить для самостоятельных территориальных общностей возможности для развития
и не ограничивать их исключительно зоной проживания.
Как видно, указанные критерии не вполне отвечают требованию
формальной определенности4. В таком виде они не могут быть за1
2
3
4
Park R., Burgess E. Introduction to the science of sociology. Chicago. 1924.
Bogardus E. A social distance scale // Sociology and social research. L., 1958.
См.: Местное самоуправление / отв. ред. Х. Пиндт. М., 1995. С. 270-271.
Отсутствие определенности в требованиях к определению границ муниципальных
97
Глава 2. Муниципально-территориальное деление
креплены в законе. Однако, как было отмечено ранее, чем больше мы
движемся по направлению к определенности, тем больше вынуждены
упрощать понимание территориальной организации местного самоуправления и, как следствие, игнорировать суть местного самоуправления. Поэтому критерии определения границ муниципальных образований не должны являться предметом законодательного регулирования. Однако учет их правоприменителем, безусловно, необходим.
образований компенсируется необходимостью выявления мнения населения. После
того как выяснены объективные предпосылки к установлению тех или иных границ
муниципальных образований, наступает проверка того, насколько эти предлагаемые
границы соответствуют территориальному членению в общественном сознании,
осознают ли жители свое единство или единство с жителями другого населенного
пункта. Это обращение к социальным коллективам позволяет нивелировать влияние
управленческого фактора, исходящего от конкретных лиц или органов, выступающих в качестве инициаторов территориальных изменений.
98
Глава 3
Процесс определения границ
муниципальных образований
3.1. Понятие и стадии процесса определения границ
муниципальных образований
Выделенные нами требования к территориальной организации местного самоуправления указывают на то, что процедура перевода формального муниципально-территориального деления в фактическое не может
состоять из одного действия. Принятию решения по установлению границ
муниципального образования должны предшествовать действия по установлению объективной основы для соответствующего этим границам районирования, а также действия, направленные на выявление субъективного
отношения жителей к их объединению в рамках единого муниципального
образования и восприятия ими границ распространения общих интересов.
Эти действия по своей сути представляют процесс доказывания.
Прежде чем принять юридический акт, устанавливающий соответствующие границы муниципального образования, уполномоченный
властный субъект должен доказать, что на данной территории проживает территориальная общность и что в ее границах локализованы
местные интересы этой общности.
Для обеспечения установления истинного положения необходимо, чтобы все юридические действия осуществлялись упорядоченно, в
определенной последовательности.
Особенностью данных действий является их многосубъектность.
Помимо инициаторов установления границ муниципальных образований, населения, мнение которого подлежит выявлению и учету,
компетентного органа, осуществляющего установление границ муниципальных образований, в рассматриваемых отношениях участвуют
различные органы власти и должностные лица, обеспечивающие корректное и юридически точное осуществление процедур.
Сложный характер деятельности, а также значимость верного
определения границ муниципального образования обусловливают не99
Глава 3. Процесс определения границ муниципальных образований
обходимость правового закрепления особой системы гарантий для населения, как самого заинтересованного в этих отношениях субъекта.
Итогом деятельности по определению границ муниципальных образований выступает принятие юридического акта, являющегося по
своей природе правоприменительным.
Все это – множественность юридических действий, наличие доказывания и правоприменения, стадийность действий, многосубъектность, необходимость закрепления гарантий – позволяет рассматривать порядок определения границ муниципальных образований как
процесс, ибо все указанные черты соответствуют традиционно выделяемым в юридической литературе признакам процесса1.
Ученые выделяют различное число стадий данного процесса.
Основное различие, по мнению правоведов, относительно числа стадий
состоит в ответе на вопрос, включать ли в состав процесса по определению границ муниципальных образований действия, уже не направленные на определение границ муниципальных образований, но являющиеся непременными следствиями муниципально-территориальных
изменений. Речь идет о таких последствиях изменения территории муниципального образования, как выборы органов местного самоуправления, решение вопросов правопреемства муниципального образования в отношении нормативных актов, договоров, собственности, принятие или внесение изменений в устав муниципального образования,
его государственная регистрация и проч.
Так, И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов считают все эти действия
составными элементами порядка установления границ муниципальных образований. Всего они выделяют семь стадий: 1) первоначальная инициатива по проведению изменения муниципальнотерриториального деления; 2) выявление мнения местного населения по вопросу предлагаемого изменения; 3) возбуждение вопроса
о проведении инициированного в установленном порядке и поддержанного жителями изменения; 4) принятие решения о производстве
1
См.: Горшенев В.М. Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству // Проблемы правоведения. Новосибирск, 1967. С. 16-38;
Горшенев В.М. Природа юридического процесса как комплексной системы // Актуальные проблемы юридического процесса в общенародном государстве. Ярославль,
1980. С. 3-11; Лучин В.О. Процессуальные нормы в советском государственном праве.
М., 1976. С. 5-6; Галаган И.А. Проблема общего юридического процесса в советской
правовой науке // Процессуальные нормы и отношения в советском праве. Воронеж,
1985. С. 17-20; Шагиева Р.В. Процессуально-правовые нормы и их реализация в социалистическом обществе. Казань, 1986. С. 16-17 и др.
100
3.1. Понятие и стадии процесса определения границ муниципальных образований
изменения; 5) претворение принятого решения в жизнь, в частности,
установление или изменение территории и границ муниципального
образования, назначение и проведение выборов представительных
органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования (а также возникших в результате объединения,
разделения, выделения) или назначение и проведение довыборов новых депутатов в представительный орган местного самоуправления
преобразуемого муниципального образования; 6) государственная
регистрация произведенного изменения в форме регистрации устава, изменений устава муниципального образования с последующим
включением (исключением) муниципального образования в реестры
(из реестров) муниципальных образований Российской Федерации,
субъекта Федерации; 7) включение (исключение) муниципального
образования в состав (из состава) субъектов межбюджетных отношений (для процедур образования, упразднения муниципальных образований). Кроме указанных стадий, И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов
выделяют переходный период для смены субъекта власти на муниципальной территории, в течение которого действуют и новые, и старые
органы местного самоуправления, принимается устав нового муниципального образования, изменяется устав преобразуемого муниципального образования, решаются вопросы правопреемства1.
Другого мнения придерживаются Е.В. Гриценко и А.В. Мадьярова. Они предлагают всего четыре стадии: 1) выявление мнения населения соответствующей территории по поводу предполагаемых территориальных изменений; 2) обращение в органы государственной власти
субъекта с инициативой образования (объединения, преобразования)
муниципального образования, установления (изменения) его границ
и наименования, включающее: выдвижение инициативы; оформление
инициативы – составление обращения; направление обращения высшему должностному лицу субъекта РФ; 3) рассмотрение обращения
органами государственной власти субъекта РФ, включающее: рассмотрение обращения высшим должностным лицом и направление представления в законодательный (представительный) орган; рассмотрение
обращения и принятие решения законодательным (представительным)
органом государственной власти; 4) регистрация муниципального образования2.
1
2
Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 131-133.
Гриценко Е.В., Мадьярова А.В. Указ. соч. С. 95-97.
101
Глава 3. Процесс определения границ муниципальных образований
На наш взгляд, общественные отношения, составляющие процесс
определения границ муниципального образования, по своей природе
процедурные, следовательно, имеют служебный характер: выступают
средством реализации основного, главного для них отношения1. Поэтому они реализуются в полной мере тогда, когда принимается официальный акт, закрепляющий установление границ соответствующего
муниципального образования.
У общественных отношений, возникающих в результате му­ни­ци­
пально-территориальных изменений и ориентированных на оформление правосубъектности вновь образованных или преобразованных
муниципальных образований, совершенно иная правовая природа.
Поэтому они не могут рассматриваться в качестве стадий процесса
определения границ муниципальных образований.
Заблуждения относительно природы отношений по определению
границ муниципальных образований свойственны не только ученымправоведам, но и правоприменителям. Свидетельством этого служит
использование в практике Верховного Суда РФ при определении порядка упразднения муниципального образования нормативных конструкций, относящихся к досрочному отзыву выборных лиц местного
самоуправления, в порядке аналогии.
Верховный Суд РФ в ряде решений2, принятых до принятия Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года, определил, что при
1
2
См.: Протасов В.Н. Юридическая процедура. М., 1991. С. 6-7.
Такой подход встречается в Определении судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 марта 2002 г. по делу № 93-ГО2-2 по жалобам Б.Н.
Вишнякова, В.И. Клочкова, О.Г. Майфатовой, Л.В. Рогозина, С.П. Храпунова, В.Н.
Шпилькиной о признании противоречащим федеральному законодательству в части
упразднения муниципального образования «Ольский поссовет» Закона Магаданской области от 26 декабря 2001 г. № 214-ОЗ «Об упразднении муниципальных образований, не являющихся внутригородскими, расположенных в границах территории
муниципального образования «город Магадан»; Определении судебной коллегии по
гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 мая 2002 г. по делу № 93-ГО2-7 по
заявлению Леонова А.М. о признании противоречащим федеральному законодательству Закона Магаданской области от 26 декабря 2001 г. № 214-ОЗ «Об упразднении
муниципальных образований, не являющихся внутригородскими, расположенных
в границах территории муниципального образования «город Магадан» в части
упразднения муниципального образования Аткинский поссовет; Определении судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 октября 2002 г. по
делу № 53-ГО2-32 по заявлению Н.А. Супряги о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Закона
Эвенкийского автономного округа от 10 апреля 2002 № 257 «Об упразднении муниципального образования Илимпийский район».
102
3.1. Понятие и стадии процесса определения границ муниципальных образований
упразднении муниципального образования возникают схожие с досрочным отзывом выборных лиц отношения, связанные с досрочным прекращением полномочий выборных органов муниципального образования.
Поэтому вопрос о расформировании органов муниципального образования, равно как и вопрос о ликвидации муниципального образования, должен решаться в порядке, который установлен для отзыва выборных лиц
местного самоуправления, т.е. в форме тайного голосования на выборах
или местном референдуме, проводимых на той же правовой основе, что
и выборы в органы местного самоуправления. Упразднение муниципального образования должно производиться только в случае, если за это выскажется не меньшее число избирателей, чем то, которое приняло участие
в создании выборных органов местного самоуправления.
Как представляется, такой подход Верховным Судом РФ был
сформирован под воздействием доводов Конституционного Суда РФ,
изложенных в Постановлении по делу о проверке конституционности
Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе
органов государственной власти в Удмуртской Республике», в соответствии с которыми «полномочия органов самоуправления не могут
быть прекращены досрочно без учета мнения населения. Наиболее
адекватной формой учета мнения населения является референдум. Референдум, во всяком случае, должен быть проведен по требованию населения. Если такое требование не заявляется, для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных
органов местного самоуправления».
На наш взгляд, эти выводы нельзя признать научно обоснованными. Упразднение муниципального образования – один из видов
муниципально-территориального изменения. Его основанием выступает изменение территории распространения местных интересов, приведшее к тому, что население муниципального образования стало осознавать себя частью иной территориальной общности, а не самостоятельной территориальной общностью, как раньше. Цель упразднения
муниципального образования – определение границ муниципального
образования, являющегося местом проживания новой территориальной общности. Поэтому мнение населения показывает, осознает ли
население ранее самостоятельного муниципального образования свое
единство с жителями другого муниципального образования, а не отношение к органам местного самоуправления.
Другие различия в представлениях авторов относительно стадий
муниципально-территориального процесса сводятся уже к их после103
Глава 3. Процесс определения границ муниципальных образований
довательности. Самый острый вопрос – место стадии по выявлению
мнения населения.
И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов считают, что выявление мнения населения должно происходить после рассмотрения заявленной инициативы об изменении границ муниципальных образований1. Е.В. Гриценко
и А.В. Мадьярова полагают, что обязанность выявления мнения населения следует возложить на инициаторов рассмотрения вопроса и,
следовательно, мнение населения нужно выявлять до направления обращения в органы государственной власти субъекта РФ2.
Каждая из стадий процесса определения границ муниципальных
образований должна быть целесообразна. Исходя из цели, стоящей перед тем или иным действием, должно определяться его место в общем
порядке. Смысл выявления мнения населения состоит в том, чтобы
установить, осознает ли население единство своих местных интересов
и как оно представляет границы их распространения. Цель же рассмотрения органами государственной власти субъектов Федерации заявленной инициативы об изменении границ муниципальных образований заключается в установлении наличия объективных условий для
осуществления территориальных изменений. Их задача – определить,
действительно ли у соответствующего коллектива жителей местные
интересы носят однородный характер и сфера их распространения
соответствует территории, указанной инициаторами муниципальнотерриториальных изменений. Таким образом, последовательность действий зависит от ответа на вопрос, что нужно определять в первую
очередь – субъективное осознание или объективное наличие единства
местных интересов.
На наш взгляд, важно, чтобы рассмотрение инициативы органами государственной власти произошло до того, как будут проведены процедуры по выявлению мнения населения. С одной стороны,
установление наличия или отсутствия объективной необходимости
в осуществлении территориальных изменений до выявления наличия или отсутствия субъективного осознания их необходимости
может предотвратить неоправданные траты финансовых средств.
Как правило, отсутствие объективной необходимости означает отсутствие и субъективного осознания. С другой стороны, такая по1
2
Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 131-133.
Гриценко Е.В., Мадьярова А.В. Правовое регулирование порядка определения территориальной основы местного самоуправления: некоторые проблемы // СибЮрВестник. 1998. № 3 // http://www.law.isu.ru/ru/science/vestnik/19983/gricenko.html.
104
3.1. Понятие и стадии процесса определения границ муниципальных образований
следовательность действий позволит избежать принятия решения
вразрез с мнением населения в случае, когда население желает произвести территориальные изменения, а объективных предпосылок
для их осуществления нет.
Следовательно, первой стадией должно быть выражение инициативы изменения границ муниципальных образований, второй –
подтверждение органами государственной власти субъекта Федерации возможности осуществления муниципально-территориальных
изменений, третьей – выявление мнения населения по поводу возможных территориальных изменений и, наконец, четвертой – принятие решения об изменении муниципально-территориального деления.
На первой стадии субъекты инициативы должны подтвердить
обоснованность своих предложений по изменению муниципальнотерриториального деления. Аргументами при этом должны служить
указания на то, что прежнее деление не соответствует целям территориальной организации местного самоуправления и что предлагаемые изменения приведут муниципально-территориальное
деление в соответствие с ними. Иначе говоря, нужно подтвердить,
что границами муниципальных образований не охватывается все
население, объединенное общими интересами, или, наоборот, часть
населения, включенного в состав муниципального образования,
имеет несходные интересы с другой частью муниципального образования, что границами муниципального образования не охватывается территория, необходимая для удовлетворения интересов
населения, проживающего в его рамках. Кроме того, необходимо
подтвердить, что предлагаемые территориальные изменения эту
ситуацию устранят.
На второй стадии субъект, уполномоченный принимать решения по вопросам изменения муниципально-территориального деления, должен подтвердить, что представленные инициаторами обоснования муниципально-территориальных изменений действительно свидетельствуют о необходимости изменения муниципальнотерриториального деления. На этой стадии нужно подтвердить
соблюдение критериев определения границ муниципальных образований. Органы государственной власти субъектов Федерации при
этом не должны ограничиваться материалами, свидетельствами и
прочими доказательствами необходимости территориальных изменений, представленными инициаторами изменений границ муни105
Глава 3. Процесс определения границ муниципальных образований
ципальных образований. На этой стадии могут быть осуществлены
дополнительные мероприятия по выявлению объективной основы
для установления соответствующих границ муниципальных образований. Для уполномоченного органа государственной власти эта
стадия самая важная, а вовсе не заключительная. Именно ради нее и
нужны органы государственной власти, чтобы посмотреть на предлагаемые изменения беспристрастно. Органы местного самоуправления и население муниципального образования для этого слишком заинтересованные субъекты, ради получения какого-то экономического или политического эффекта они способны пренебречь
объективными условиями расселения жителей и распространения
местных интересов.
На третьей стадии необходимо выявить, осознает ли население,
проживающее в рамках границ, которые планируется установить в
результате муниципально-территориальных изменений, что оно представляет собой единую территориальную общность и что на данную
территорию распространяются его местные интересы. Когда осуществляются территориальные изменения, связанные с изменением состава муниципального образования (включением или исключением из
его состава какой-то части жителей), мнение населения показывает,
осознает оно собственное единство или нет. Если же проводятся территориальные изменения, не связанные с изменением персонального
состава муниципального образования, т.е. речь идет о включении или
исключении территории, не являющейся местом проживания какойто группы людей, мнение населения показывает, осознает ли территориальная общность, что на данную территорию распространяются ее
местные интересы или нет.
Последняя стадия представляет собой техническое оформление
муниципально-территориальных изменений. После того как подтверждены объективные предпосылки территориальных изменений
(на второй стадии) и субъективное осознание их необходимости (на
третьей стадии), уполномоченный субъект уже не может отказаться от
принятия акта, оформляющего муниципально-территориальные изменения.
Установив процессуальную природу отношений по определению
границ муниципальных образований, назначение стадий процесса
определения границ муниципальных образований и их последовательность, попробуем определить, как они должны отражаться при юридической нормировке.
106
3.2. Выражение инициативы муниципально-территориальных изменений и…
3.2. Выражение инициативы
муниципально-территориальных изменений
и ее рассмотрение компетентными органами
Правовое регулирование отношений, составляющих процесс
определения границ муниципальных образований, осуществляемое в
законодательстве Российской Федерации, не вполне отвечает требованиям процедурно-процессуальной формы. В Федеральном законе от
6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указаны действия, которые
должны быть осуществлены обязательно. К ним относятся: выражение инициативы на осуществление муниципально-территориальных
изменений, выявление мнения населения, принятие решения органом
власти субъекта Федерации с учетом мнения населения и в соответствии с установленными требованиями к определению границ муниципальных образований. Однако при этом федеральный законодатель
не установил, какова должна быть их последовательность.
Отнесение на усмотрение правоприменителя решение вопроса об
очередности действий по определению границ муниципального образования нельзя признать приемлемым, поскольку последовательность
стадий имеет принципиальное значение и задается сущностными признаками территориальной организации местного самоуправления. Очередность юридических действий, как уже было отмечено, инвариантна.
Наибольший интерес представляют первая и третья стадии (четвертая стадия, с нашей точки зрения, имеет технических характер, а
вторая – состоит в проверке наличия критериев определения границ
муниципальных образований, которые нами были рассмотрены во
второй главе), на них и будет сосредоточено наше внимание.
Стадия выражения инициативы муниципально-территориальных
изменений. Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к числу инициаторов установления и изменения границ
муниципальных образований относит население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъекта Российской
Федерации и федеральные органы государственной власти. Причем
законодатель ограничился этим перечислением, не конкретизировав,
в лице кого каждый из них должен выступать.
Среди перечисленных инициаторов население, пожалуй, самый
неопределенный субъект. На наш взгляд, применительно к отноше107
Глава 3. Процесс определения границ муниципальных образований
ниям по изменению границ муниципальных образований, созданию,
упразднению и преобразованию муниципальных образований понятие «население» используется в широком значении, не сводящемся к
понятию «население муниципального образования». Инициатором
муниципально-территориальных изменений может быть население
муниципального образования и жители, составляющее только часть
муниципального образования. Иными словами, это может быть юридический, фактический и часть фактического субъекта местных интересов.
Для того чтобы определиться, в каком случае должен выступать
официально признанный субъект местных интересов в виде населения
муниципального образования, а в каком фактический субъект – еще
официально не признанный, но для того и выходящий с инициативой,
чтобы получить этот статус, или часть фактического субъекта местных интересов, необходимо разделить все территориальные изменения на три группы. В первую группу войдут территориальные изменения, не связанные с изменением персонального состава имеющихся
муниципальных образований. Эти изменения касаются территории,
на которой нет жилой застройки. Вторую группу составят территориальные изменения, влекущие изменение персонального состава муниципальных образований. К ним относятся разделение, объединение,
отнесение населенной части территории одного муниципального образования к территории другого муниципального образования. Третью группу составят территориальные изменения, которые внешне
похожи на изменения, связанные с определением персонального состава территориальной общности, но по сути являющиеся принципиально иными, так как определяющим критерием принятия решения по
ним является жизнеспособность муниципального образования. Это
упразднение муниципальных образований и создание новых на межселенных территориях.
Когда речь идет о территориальных изменениях первой группы,
население может выступать их инициатором только как официально
признанный субъект местных интересов. На наш взгляд, одновременная инициатива населения двух смежных муниципальных образований, подвергающихся территориальным изменениям, не создает особого субъекта инициативы в виде населения обоих муниципальных
образований. В этом случае следует констатировать выражение инициативы двумя инициаторами: населением одного муниципального
образования и населением другого. Это связано с тем, что инициатор
108
3.2. Выражение инициативы муниципально-территориальных изменений и…
должен обладать качествами субъекта, т.е. ему должно быть присуще
единство воли. Однако, несмотря на возможное единство во взглядах
относительно границ муниципальных образований, население смежных муниципальных образований не обладает единством воли: у населения одного муниципального образования воля направлена на исключение части территории из состава муниципального образования,
а у другого – наоборот, на ее включение.
Теперь проанализируем территориальные изменения второй группы. Подобные изменения предполагают, что в рамках одного муниципального образования существует не одна, а две территориальных
общности либо что территориальная общность находится на большей
территории, нежели территория одного муниципального образования.
В первом случае инициатива территориальных изменений должна
принадлежать выделяющейся территориальной общности (разделение муниципального образования). Во втором случае инициативой
должны наделяться составные части фактического субъекта местных
интересов, стремящиеся к воссоединению, т.е. это может быть население муниципального образования и часть населения муниципального
образования (объединение, отнесение части одного муниципального
образования к территории другого муниципального образования).
Сама суть производимых территориальных изменений диктует необходимость наделения качествами субъекта инициирования население
той части муниципального образования, которая хотела бы выделиться из состава муниципального образования и получить статус самостоятельного муниципального образования либо присоединиться к
территории другого муниципального образования. Если исключить
такую возможность, территориальные изменения могут никогда не
осуществиться, несмотря на отсутствие интегрирующей связи между
жителями муниципального образования. В случае с выделением часть
населения муниципального образования будет представлять собой
фактический субъект местных интересов, а в случае с присоединением к территории другого муниципального образования – только часть
фактического субъекта местных интересов.
При территориальных изменениях третьей группы инициативой
должно наделяться население, проживающее в том населенном пункте, который утрачивает статус поселения или, наоборот, приобретает
его. Население же муниципального района, на территории которого
находится данный населенный пункт, вовсе не должно наделяться
инициативой. Суть территориальных изменений такова, что в предо109
Глава 3. Процесс определения границ муниципальных образований
ставлении инициативы данному субъекту нет смысла. Исключение составляет лишь ситуация, когда территория упраздняемого поселения
незаселенная (все жители выехали из населенного пункта).
Инициатива, исходящая от населения, не может быть выражена
в форме решения представительного органа местного самоуправления. Этот вывод можно сделать исходя из того, что органы местного
самоуправления указаны в Законе как самостоятельные инициаторы
территориальных изменений. Кроме того, у населения части муниципального образования своих представительных органов нет.
Федеральным законом от 6 октября 2003 года в качестве общего
правила закреплено, что инициатива населения об изменении границ
муниципального образования реализуется в порядке, установленном
для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Следовательно, речь идет о сборе подписей. Эта форма вполне приемлема
для выражения любой инициативы, исходящей от населения, будь то
инициатива проведения референдума, правотворческая инициатива
или инициатива муниципально-территориальных изменений1. Здесь
законодатель учел нюансы отличий инициативы, исходящей от населения, от решений, принимаемых населением, и не стал использовать
для выражения инициативы формы прямой демократии, как это порой
указывалось в научной литературе2.
Однако для выражения инициативы упразднения поселения и создания вновь образованных поселений на межселенных территориях в
Законе предусмотрена иная форма – инициатива оформляется решением, принятым на сходе граждан. Более того, это решение не об инициативе, а предметное решение. В ст. 13.2, посвященной созданию вновь
образованных поселений на межселенных территориях, об этом прямо
не говорится, но такой вывод можно сделать на основе сопоставления
содержания первого и второго пунктов указанной статьи. Во втором
пункте речь идет о процедурах принятия решения об образовании поселения и гарантиях учета мнения населения. При этом вновь повторяется положение пункта первого о том, что в случае выдвижения на схо1
2
См.: Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России. Барнаул. 2000.
См.: Гриценко Е.В., Мадьярова А.В. Региональное законодательство об определении
территорий муниципальных образований // Федерализм, региональное управление и
местное самоуправление: Конституционно-правовая реформа и региональное законодательство в Российской Федерации: Проблемно-тематический сборник. М., 1999.
Вып. 1. С. 97.
110
3.2. Выражение инициативы муниципально-территориальных изменений и…
де граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на
межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан,
проживающих в соответствующем населенном пункте. Иными словами, население населенного пункта, вышедшее с инициативой создания
поселения, после одобрения инициативы на сходе граждан более не
участвует в муниципально-территориальном процессе. Инициатива
населения одновременно воспринимается как мнение относительно
производимых территориальных изменений. В ст. 13.1, посвященной
упразднению поселения, эта идея проводится более четко. В ней говорится, что инициатива населения об упразднении поселения оформляется решением об упразднении поселения, принятым на сходе граждан,
проживающих в указанном поселении.
Логика законодателя, вероятно, состоит в следующем: в обоих
случаях в силу малочисленности жителей населенных пунктов мнение населения можно узнать просто, не прибегая к более сложной, растянутой во времени и не исключающей возможности искажения воли
граждан, форме сбора подписей. Сход граждан, помимо отмеченного
преимущества, позволяет исключить повторное выявление мнение населения по поводу производимых изменений, так как форма схода позволяет рассматривать решение, принятое на нем, как решение всех
жителей населенного пункта.
Стоит отметить, что в Законе проводится дифференциация форм
проведения схода граждан в зависимости от того, решаются на нем вопросы местного значения или выражается инициатива муниципальнотерриториальных изменений. В Законе установлено положение о том,
что на проведение схода граждан для выражения инициативы, связанной с организацией и осуществлением местного самоуправления, не
распространяются правила проведения схода граждан, предусмотренные ст. 25. Для такого схода граждан в ст. 25.1 Закона установлены
свои нормы правомочности и нормы голосования: сход граждан правомочен при участии в нем более половины обладающих избирательным
правом жителей населенного пункта или поселения; решение считается принятым, если за него проголосовало более половины участников
схода граждан.
Однако для исключения смешения правовых категорий и обеспечения чистоты их использования, на наш взгляд, необходимо не просто ввести процедурные особенности для выражения инициативы,
являющейся одновременно согласием проведения территориальных
111
Глава 3. Процесс определения границ муниципальных образований
изменений, а отказаться от наименования «сход граждан». Ведь именно так поступил законодатель в отношении голосования по вопросам
изменения границ муниципальных образований, преобразования муниципальных образований, в основе своей имеющего процедуру, сходную с процедурой местного референдума, но отличающуюся по природе принимаемого решения.
Кроме того, вызывает возражения неясность установленного правила: нужно ли проводить сход граждан при инициативе создания или
упразднения поселения не со стороны населения, а со стороны других
субъектов или без инициативы населения подобные территориальные
изменения не могут проводиться, а органы местного самоуправления,
органы государственной власти субъекта Российской Федерации или
федеральные органы государственной власти могут лишь присоединиться к инициативе, высказав свои соображения.
В Законе следовало развести процедуры инициативы и получения
согласия на территориальные изменения, указав, что в случае инициирования изменений населением соответствующих населенных пунктов получение согласия населения уже не требуется.
Инициатива органов власти – органов местного самоуправления,
органов власти субъектов Федерации и федеральных органов – в соответствии с Законом оформляется их решениями. Но в силу того, что на
каждом из указанных уровней власти органы представлены целой системой, возникает вопрос, какой из органов должен принять правовой
акт, который будет расцениваться как выражение инициативы.
Особенно это актуально для федеральных органов власти, чья
система представляется самой сложной. Она включает в себя наряду
с федеральными органами общей компетенции федеральные органы
отраслевой и межотраслевой компетенции, а также их территориальные органы. Возникает вопрос, должна ли в инициативе изменения
территории муниципального образования проявляться позиция всей
Федерации или достаточно, чтобы в ней был отражен интерес какой-то
одной федеральной структуры?
На наш взгляд, хотя федеральные органы отраслевой и межотраслевой компетенции, имеющие свои территориальные органы на
уровне муниципальных образований, более заинтересованы в сохранении существующих границ муниципальных образований или,
наоборот, в их изменении, чем федеральные органы общей компетенции, инициатива изменения границ муниципальных образований
все же должна исходить от органов общей компетенции. Очевидно,
112
3.2. Выражение инициативы муниципально-территориальных изменений и…
не стоит начинать проводить процедуры, связанные с изменениями
территории муниципальных образований, при заинтересованности в
них одних федеральных структур и желании сохранения существующего муниципально-территориального деления других федеральных
структур или их заинтересованности в иных территориальных изменениях. В противном случае после проведения территориальных изменений другая федеральная структура может выступить с инициативой
новых территориальных изменений. Поэтому, прежде чем выходить
с инициативой изменения границ муниципальных образований, необходимо согласовать позиции всех федеральных ведомств. Поскольку к числу федеральных органов, заинтересованных в том или ином
муниципально-территориальном делении, можно отнести органы, не
относящиеся к исполнительной ветви власти, например, органы прокуратуры, Правительство РФ не может представлять согласованную
позицию федеральных органов власти при инициировании изменения границ муниципальных образований. Таким органом может быть
только Президент РФ, призванный в соответствии с Конституцией
РФ обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие
органов государственной власти. Подготовка же инициативы может
быть возложена на уполномоченных представителей Президента РФ в
федеральных округах, которые более приближены к уровню местного
самоуправления1.
То же самое можно сказать об уровне власти субъектов Федерации. Поскольку именно исполнительные органы заинтересованы
в том или ином территориальном делении, то право инициирования
муниципально-территориальных изменений должно быть предоставлено высшему должностному лицу субъекта Федерации2.
1
2
Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (ред. от 07.09.2010) // Собрание законодательства РФ. 2000. № 20. Ст. 2112; Постановление Правительства РФ от
12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации
и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями
Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание
законодательства РФ. 2000. № 34. Ст. 3473.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184–ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. от 02.05.2012) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
113
Глава 3. Процесс определения границ муниципальных образований
На уровне же местного самоуправления выражение инициативы
изменения территории муниципальных образований должно быть
прерогативой представительного органа местного самоуправления.
Отличие в подходе к определению органа, уполномоченного выражать
инициативу муниципально-территориальных изменений, связано с
тем, что для этого уровня власти значение предлагаемых территориальных изменений иное. Для органов государственной власти основная цель – решить собственные задачи, например, решить вопрос о
территориальных пределах юрисдикции территориальных органов
государственной власти, инициатива должна быть отдана той структуре, которая более всего в ней заинтересована. Для органов местного
самоуправления – это вопрос не органов, а муниципального образования в целом. Поэтому необходима консолидированная позиция муниципального образования, и, если говорить об органах, лучшим ее
представителем является представительный орган. К тому же в этом
случае возможен учет мнения и высшего должностного лица муниципального образования, поскольку главе муниципального образования
принадлежит право правотворческой инициативы в представительном
органе местного самоуправления и право вето на решения представительного органа в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации1.
Заявленная инициатива должна отвечать требованиям конкретности и обоснованности. Исходя из первого требования, в обращении
инициаторов территориальных изменений должно содержаться конкретное предложение о составе и границах муниципального образования. Для этого необходимо к документу, подтверждающему выражение
инициативы, приложить карту-схему, отображающую существо предлагаемых изменений. Обоснование предлагаемых изменений должно
излагаться в пояснительной записке.
По мнению Е.В. Гриценко и А.В. Мадьяровой, обоснованность
предложений должна подкрепляться также сведениями о размере территории, численности населения, основных сельскохозяйственных,
промышленных предприятиях, объектах инфраструктуры, социальнокультурных учреждениях2. На наш взгляд, данная информация долж1
2
См.: Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления. М., 1998; Тимофеев Н.С. Представительные органы муниципального образования // Проблемы
народного представительства в Российской Федерации / под ред. С.А. Авакьяна. М.,
1998.
Гриценко Е.В., Мадьярова А.В. Правовое регулирование порядка определения терри-
114
3.2. Выражение инициативы муниципально-территориальных изменений и…
на быть отражена в пояснительной записке и в непременной увязке с
аргументами в пользу необходимости изменения границ муниципальных образований. Сами по себе эти сведения, если они не иллюстрируют несоответствие имеющегося муниципально-территориального
деления объективно существующей структуре общества и, наоборот,
соответствие ей предлагаемых изменений, не имеют значения и, соответственно, не должны рассматриваться как одно из условий признания заявленной инициативы надлежаще оформленной.
Стадия рассмотрения заявленной инициативы. Поскольку в соответствии с Законом от 6 октября 2003 года установление и изменение
границ муниципальных образований осуществляется законом субъекта Российской Федерации, субъектом, которому представляется инициатива и который ее рассматривает, является законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации.
По нашему мнению, такой подход к определению субъекта,
уполномоченного принимать решения об определении границ муниципальных образований, является оправданным. Мы уже говорили,
что задача уполномоченного субъекта оценить заявленные инициативы беспристрастно. Высшее же должностное лицо или высший исполнительный орган власти субъекта Федерации не обладают такими
качествами. Они могут иметь собственные интересы по определению
границ муниципальных образований, связанные с определением территориальных пределов деятельности для территориальных органов
власти или с желанием обеспечить контроль над территориями. Поэтому более всего соответствует требованиям уполномоченного субъекта
законодательный орган государственной власти субъекта РФ.
Задачей законодательного (представительного) органа власти
субъекта Федерации на рассматриваемой стадии является, во-первых,
проверка правомочности субъекта инициативы и порядка ее выражения, во-вторых, проверка наличия объективных предпосылок к
изменению границ муниципальных образований. Однако если первая задача вполне по силам законодательному органу, то вторую задачу по установлению объективных условий для осуществления
муниципально-территориальных изменений в своем полном составе
вряд ли можно признать таковой. Дело в том, что в составе второй задачи можно выделить две составляющие: первая – установление экоториальной основы местного самоуправления: некоторые проблемы // СибЮрВестник. 1998. № 3 // http://www.law.isu.ru/ru/science/vestnik/19983/gricenko.html.
115
Глава 3. Процесс определения границ муниципальных образований
номических, социальных, географических факторов, указывающих на
необходимость муниципально-территориальных изменений и, наоборот, препятствующих им; вторая – оценка этих факторов и принятие
на их основе решения об отклонении инициативы или о принятии
инициативы и назначении соответствующих процедур по выявлению
мнения населения. Завершающий этап, действительно, представляет
собой вопрос ведения законодательного органа, а вот начальная стадия
требует специальных знаний, профессионального, а не политического
подхода. Для этого было бы правильным установление в Законе требования об обязательном представлении заключения высшего органа
исполнительной власти субъекта Федерации, так же как это делается
при принятии финансовых законов.
3.3. Формы выявления и учета мнения населения
Выявление мнения населения по поводу инициированного территориального изменения и принятие решения об определении границ
муниципального образования – разные стадии процесса определения
границ муниципальных образований. Однако разумно рассматривать
их вместе, поскольку принятие решения уполномоченными органами
должно находиться в жесткой зависимости от результатов выявления
мнения населения, формы выявления и учета мнения населения должны быть увязаны друг с другом.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантии учета мнения населения при изменении
границ муниципальных образований установлены в виде обязательных форм выявления мнения населения, соответствующих каждому
из предусмотренных в Законе изменений территории муниципальных
образований. Они состоят в установлении допустимости территориальных изменений при согласии населения, выраженном путем голосования или на сходе граждан, или при учете мнения населения, выраженного представительным органом местного самоуправления.
В Законе предусмотрено четыре типа муниципальнотерриториальных изменений: изменение границ муниципальных образований (изменение, не влекущее за собой прекращение существования или образование новых муниципальных образований), преоб116
3.3. Формы выявления и учета мнения населения
разование муниципальных образований (объединение, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в
связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его
статуса городского округа), упразднение поселений и создание вновь
образованных поселений на межселенных территориях.
Однако потиповой специфики в регулировании форм выявления
и учета мнения населения в Законе не наблюдается. Всего в Законе
предусмотрено 14 разновидностей муниципально-территориальных
изменений:
1) отнесение территории отдельных поселений и (или) населенных пунктов, входящих в состав района, к территориям других муниципальных районов;
2) изменение границ муниципальных районов, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в состав одного из районов
поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов;
3) объединение муниципальных районов;
4) разделение муниципального района;
5) выход из состава муниципального района городского поселения с наделением статусом городского округа;
6) включение в состав муниципального района городского поселения в связи с лишением последнего статуса городского округа;
7) изменение границ муниципальных районов и входящих в их
состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных
пунктов к территориям городских округов;
8) отнесение территорий отдельных входящих в состав поселений
населенных пунктов к территориям других поселений;
9) изменение границ поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в состав одних поселений населенных пунктов к территориям других поселений;
10) объединение поселений;
11) объединение городского поселения с городским округом;
12) разделение поселения;
13) упразднение поселений;
14) создание вновь образованных поселений на межселенных территориях.
Анализ соответствующих им гарантий учета мнения населения
позволяет сделать вывод о том, что они не вполне согласованы друг с
117
Глава 3. Процесс определения границ муниципальных образований
другом. Об этом свидетельствует тот факт, что некоторые виды изменений имеют сходные последствия для одного из подвергающихся изменениям муниципальных образований, но сопровождаются для него
различными гарантиями учета мнения населения.
Так, не согласованы между собой разделение муниципального
района, объединение поселения и городского округа, а также отнесение территорий отдельных поселений, входящих в состав района,
к территориям других муниципальных районов. Все виды территориальных изменений имеют для района, из которого осуществляется
выход поселений, одинаковые последствия – он утратит часть своей
территории. Очевидно, что для муниципального района не будет разницы, связаны территориальные изъятия с переходом части поселений
к другому уже существующему району, к городскому округу или исключение поселений из состава района вызвано учреждением нового
района. Поскольку во всех случаях для рассматриваемого муниципального района территориальные изменения имеют одинаковые последствия, гарантии учета мнения его населения также должны быть
одинаковыми. Однако в соответствии с Законом в случае отнесения
территории поселений к территории другого муниципального района,
помимо учета мнения представительного органа местного самоуправления района, требуется выраженное путем голосования либо на сходе
граждан согласие населения отходящих поселений. При объединении
поселения и городского округа требуется согласие населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом
поселения и городского округа соответственно, а также учет мнения
населения муниципального района, выраженного представительным
органом соответствующего муниципального района. При разделении
муниципального района достаточно учета мнения представительного
органа местного самоуправления района.
Аналогичная ситуация с разделением поселений, отнесением территорий отдельных населенных пунктов, входящих в состав одного
поселения, к территориям других поселений, а также отнесением территорий отдельных входящих в состав поселений поселков и сельских
населенных пунктов к территориям городских округов.
Для поселения, утрачивающего территорию своих населенных
пунктов, последствия данных видов территориальных изменений одинаковы. Однако в соответствии с Законом в первом случае требуется
выраженное путем голосования или на сходе граждан согласие населения тех населенных пунктов, которые переходят в состав другого
118
3.3. Формы выявления и учета мнения населения
поселения, а также учет мнения представительного органа местного
самоуправления обоих поселений. Во втором случае необходимо выраженное путем голосования либо на сходе граждан согласие населения
как той части поселения, которая подлежит исключению, так и оставшейся части поселения; решения представительного органа местного
самоуправления разделяющегося поселения при этом не требуется. В
третьем случае – согласие населения поселений и городских округов,
выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также учет мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом.
Не согласованы рассмотренные выше случаи изменения территории муниципальных районов с изменениями, связанными с наделением и лишением городского поселения статуса городского округа.
Наделение городского поселения статусом городского округа означает
его выход из состава муниципального района. Для муниципального
района эта ситуация равнозначна переходу поселения в состав другого
района. Однако при преобразовании городского поселения требуется
выраженное путем голосования согласие населения этого поселения, а
также населения всего района. При переходе же поселения в состав другого района вместо согласия населения района требуется учет мнения
представительного органа местного самоуправления района. Лишение
городского поселения статуса городского округа, наоборот, означает
включение его в состав муниципального района. Эта процедура по
своим последствиям весьма схожа с переходом поселения из одного
муниципального района в другой. Однако при лишении городского поселения статуса городского округа требуется выраженное путем голосования согласие населения городского поселения и муниципального
района, в состав которого включается поселение. Во втором же случае
от муниципального района, в состав которого переходит поселение,
требуется решение представительного органа местного самоуправления, а не согласие населения.
Сходны по своим последствиям такие изменения, как объединение муниципальных образований и отнесение отдельных составляющих их элементов к территории другого муниципального образования.
Так, в случае, если все поселения, находящиеся в составе одного муниципального района, перейдут к другому муниципальному району, это
будет равнозначно объединению поселений. Если использовать для
такого территориального изменения процедуры перехода поселений,
потребуется согласие населения каждого из поселений, а также учет
119
Глава 3. Процесс определения границ муниципальных образований
мнения представительных органов местного самоуправления обоих
муниципальных районов, выраженного по каждому переходящему поселению. Если же использовать процедуру объединения районов – согласие поселений не требуется, нужно лишь учесть мнение представительных органов каждого из объединяющихся районов. Аналогичная
ситуация с объединением поселений и переходом населенных пунктов
одного поселения в состав другого поселения.
Используются различные гарантии учета мнения населения при
отнесении территорий отдельных входящих в состав муниципального
района населенных пунктов к территориям других муниципальных
районов и при отнесении территорий отдельных входящих в состав
поселений населенных пунктов к территориям других поселений. При
осуществлении первой процедуры необходимо выраженное путем голосования либо на сходе граждан согласие населения населенного пункта, решение представительного органа муниципального района, из
которого осуществляется выход населенного пункта, и решение представительного органа муниципального района, в который включается
населенный пункт. При осуществлении второй процедуры – согласие
населения населенного пункта, а также решение представительных
органов местного самоуправления поселений, подвергающихся территориальным изменениям. Однако для поселения, из которого осуществляется выход населенного пункта, обе процедуры влекут за собой
одинаковые последствия – исключение части территории. Кроме того,
выход населенного пункта из состава одного поселения без образования самостоятельного поселения всегда означает включение его в состав другого поселения, т.е. первая процедура по характеру производимых изменений, по сути, включает в себя вторую процедуру. Предусмотренные же в Законе гарантии этого не учитывают. При отнесении
населенного пункта, находящегося в составе одного муниципального
района, к территории другого района мнение населения поселения, из
которого осуществляется выход населенного пункта, а также поселения, в которое осуществляется вхождение, не учитывается1.
Из-за подобной несогласованности процедур невозможно ответить на вопрос, какие их комбинации следует использовать при слож1
Состояния противоречия между данными процедурами не будет лишь в случае,
когда населенный пункт, о котором идет речь при изменении территорий муниципальных районов, находится на межселенной территории и входит непосредственно
в состав муниципального района, а не через поселение.
120
ɂɡ-ɡɚ ɩɨɞɨɛɧɨɣ ɧɟɫɨɝɥɚɫɨɜɚɧɧɨɫɬɢ ɩɪɨɰɟɞɭɪ ɧɟɜɨɡɦɨɠɧɨ ɨɬɜɟɬɢɬɶ ɧ
ɜɨɩɪɨɫ,
ɤɚɤɢɟ
ɢɯ
ɬɟɪɪɢɬɨɪɢɚɥɶɧɵɯ
ɤɨɦɛɢɧɚɰɢɢ
ɫɥɟɞɭɟɬ
ɢɫɩɨɥɶɡɨɜɚɬɶ
ɩɪɢ
ɫɥɨɠɧɵ
ɢɡɦɟɧɟɧɢɹɯ.
ɉɪɨɞɟɦɨɧɫɬɪɢɪɭɟɦ
ɧɚ ɫɥɟɞɭɸɳɟ
3.3. Формы
выявления и учета мненияɷɬɨ
населения
ɩɪɢɦɟɪɟ.
ных территориальных изменениях. Продемонстрируем это на следуюɑɚɫɬɶ ɬɟɪɪɢɬɨɪɢɢ ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɝɨ ɪɚɣɨɧɚ ɩɟɪɟɯɨɞɢɬ ɤ ɨɞɧɨɦɭ ɪɚɣɨɧ
щем примере.
Часть территории
района переходит
одному ɩɪɨɢɫɯɨɞɢ
ɚ ɨɫɬɚɜɲɚɹɫɹ
ɱɚɫɬɶ – ɤмуниципального
ɞɪɭɝɨɦɭ. ȼ ɪɟɡɭɥɶɬɚɬɟ
ɪɚɣɨɧ, ɢɡкɤɨɬɨɪɨɝɨ
району, а оставшаяся часть – к другому. В результате район, из которого происходит
выделение(ɧɚɡɨɜɟɦ
территорий
базовым районом),
ɜɵɞɟɥɟɧɢɟ
ɬɟɪɪɢɬɨɪɢɣ
ɟɝɨ(назовем
ɛɚɡɨɜɵɦего
ɪɚɣɨɧɨɦ),
ɭɩɪɚɡɞɧɹɟɬɫɹ.
упраздняется.
ɆɊ2
ɆɊ1
ɆɊ3
Здесь возможны несколько вариантов использования предложенных в Законе процедур. Первый вариант состоит в том, что сначала
Ɂɞɟɫɶ ɜɨɡɦɨɠɧɵ
ɜɚɪɢɚɧɬɨɜ
ɢɫɩɨɥɶɡɨɜɚɧɢɹ
ɩɪɟɞɥɨɠɟɧɧɵɯ
производится
разделениеɧɟɫɤɨɥɶɤɨ
муниципального
района,
а затем получившиеся вɩɪɨɰɟɞɭɪ.
результате ɉɟɪɜɵɣ
деления муниципальные
районы
Ɂɚɤɨɧɟ
ɜɚɪɢɚɧɬ ɫɨɫɬɨɢɬ
ɜ ɬɨɦ,объединяются
ɱɬɨ ɫɧɚɱɚɥɚс ɩɪɨɢɡɜɨɞɢɬɫ
соседними муниципальными районами. Для этого сначала потребуетɪɚɡɞɟɥɟɧɢɟ
ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɝɨ
ɪɚɣɨɧɚ,
ɡɚɬɟɦ ɩɨɥɭɱɢɜɲɢɟɫɹ
ся учет мнения
представительного
органаɚместного
самоуправления ɜ ɪɟɡɭɥɶɬɚɬ
базового района в отношении разделения, а после разделения – учет
ɞɟɥɟɧɢɹ
ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɵɟ
ɪɚɣɨɧɵ
ɨɛɴɟɞɢɧɹɸɬɫɹ
ɫ
ɫɨɫɟɞɧɢɦ
мнения представительного органа каждого из образовавшихся районов, а также мненияɪɚɣɨɧɚɦɢ.
представительного
органа
каждого
из муници- ɭɱɟɬ ɦɧɟɧɢ
ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɵɦɢ
Ⱦɥɹ ɷɬɨɝɨ
ɫɧɚɱɚɥɚ
ɩɨɬɪɟɛɭɟɬɫɹ
пальных районов, с которыми будет производиться объединение.
ɩɪɟɞɫɬɚɜɢɬɟɥɶɧɨɝɨ
ɨɪɝɚɧɚ ɦɟɫɬɧɨɝɨ
ɛɚɡɨɜɨɝɨ ɪɚɣɨɧɚ
Второй вариант комбинации
процедур ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ
состоит в том, что сначала
осуществляется
переход поселений
из базового–района
в один из
соɨɬɧɨɲɟɧɢɢ
ɪɚɡɞɟɥɟɧɢɹ,
ɚ ɩɨɫɥɟ ɪɚɡɞɟɥɟɧɢɹ
ɭɱɟɬ ɦɧɟɧɢɹ
ɩɪɟɞɫɬɚɜɢɬɟɥɶɧɨɝ
седних муниципальных районов, а затем оставшаяся часть базового
ɨɪɝɚɧɚ
ɤɚɠɞɨɝɨ сɢɡдругим
ɨɛɪɚɡɨɜɚɜɲɢɯɫɹ
ɬɚɤɠɟ ɦɧɟɧɢ
района объединяется
соседствующим ɪɚɣɨɧɨɜ,
районом. Дляɚ этого
потребуется выраженное путем голосования или на сходе граждан согласие
населения каждого из поселений, переходящих к территории
207
ɋɨɫɬɨɹɧɢɹ ɩɪɨɬɢɜɨɪɟɱɢɹ ɦɟɠɞɭ ɞɚɧɧɵɦɢ ɩɪɨɰɟɞɭɪɚɦɢ ɧɟ ɛɭɞɟɬ ɥɢɲɶ ɜ ɫɥɭɱɚɟ, ɤɨɝɞɚ ɧɚɫɟɥɟɧɧɵɣ ɩɭɧɤ
представительного
органаɪɚɣɨɧɨɜ,
базового
райо- ɧɚ ɦɟɠɫɟɥɟɧɧ
ɩɪɢ мнения
ɢɡɦɟɧɟɧɢɢ
ɬɟɪɪɢɬɨɪɢɣ ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɵɯ
ɧɚɯɨɞɢɬɫɹ
ɨдругого
ɤɨɬɨɪɨɦ района,
ɢɞɟɬ ɪɟɱɶучет
ɬɟɪɪɢɬɨɪɢɢ
ɢ ɜɯɨɞɢɬ ɧɟɩɨɫɪɟɞɫɬɜɟɧɧɨ
ɜ ɫɨɫɬɚɜ ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɝɨ
ɪɚɣɨɧɚ,
ɚ ɧɟ ɱɟɪɟɡ ɩɨɫɟɥɟɧɢɟ.
на в отношении
каждого из переходящих
поселений
относительно
их
1
перехода, учет мнения представительного органа района, в который
осуществляется вхождение, относительно вхождения каждого из поселений, а затем учет мнения представительного органа базового района
и представительного органа другого соседствующего муниципального района об объединении.
Третий вариант сочетания процедур сводится к многократному
применению единственной процедуры – переходу поселений базового
района к территориям соседствующих районов. Для этого нужно выраженное путем голосования либо на сходе граждан согласие каждо121
Глава 3. Процесс определения границ муниципальных образований
го из поселений, а также учет мнения представительных органов всех
трех муниципальных районов в отношении каждого из переходящих
поселений. Представительный орган местного самоуправления базового района должен высказаться относительно выхода поселений, а
представительные органы районов, к которым осуществляется присоединение, – относительно вхождения поселений.
Рассматривая связанные пары процедур, находящиеся в состоянии рассогласованности по отношению друг к другу, можно сделать
вывод о том, что, по крайней мере, одна из процедур каждой группы
разработчиками Федерального закона сконструирована неправильно.
Для установления того, какие процедуры требуют корректировки,
нужно проверить адекватность каждой гарантии учета мнения населения тем изменениям территории муниципальных образований, при
осуществлении которых они подлежат применению.
Как представляется, гарантии учета мнения населения только
тогда будут адекватны производимым изменениям территории муниципальных образований, когда они будут соответствовать своему назначению. Цель их заключается в следующем: при проведении территориальных изменений, влекущих за собой изменение персонального
состава муниципального образования, выявление мнения населения
необходимо для установления факта, осознает население муниципального образования свое единство с жителями прилегающей территории
или нет. Отношение населения к тому или иному территориальному
изменению на самом деле показывает это осознание или его отсутствие. В случае проведения территориальных изменений, не влекущих за собой изменения персонального состава муниципального образования, мнение населения необходимо для установления того, как
субъективно воспринимаются жителями пределы распространения
местных интересов: изменились они или остались прежними. При создании вновь образованных поселений на межселенной территории и
упразднении поселений население выражает отношение не по вопросу
территориальной локализации местных интересов и тех, кого эти интересы охватывают, а по вопросу готовности самостоятельно решать
вопросы местного значения. Мнение населения выражает осознание
способности или, наоборот, неспособности самостоятельно в рамках
соответствующего населенного пункта реализовывать право на осуществление местного самоуправления.
Для выявления мнения населения должны применяться только
такие формы, которые адекватно отражают мнение населения и прово122
3.3. Формы выявления и учета мнения населения
дятся при помощи юридически детализированных процедур, обеспечивающих корректность выражения мнения. Поэтому такие формы,
как опрос жителей, сбор подписей, обсуждение в средствах массовой
информации предложений по изменению границ муниципальных образований, не могут применяться в рамках порядка определения границ муниципальных образований. Эти формы принято рассматривать
в юридической литературе как вспомогательные инструменты. Так,
А.А. Замотаев считает, что социологический опрос общественного
мнения, опубликование и обсуждение предложений в средствах массовой информации целесообразно использовать как процедуры, предшествующие какой-либо из обязательных форм в целях повышения
адекватности выявления мнения населения1.
В целом приемлемыми формами выявления мнения населения
являются голосование населения, сходы (собрания) граждан, а также
решения представительных органов местного самоуправления2. Этой
точки зрения придерживается и Конституционный Суд РФ. Так, в уже
упоминавшемся нами Постановлении Конституционного Суда РФ от
24 января 1997 года высказана правовая позиция, в соответствии с которой при наличии у муниципального образования выборных органов
местного самоуправления наиболее адекватной формой учета мнения
населения является референдум. В иных случаях мнение населения
может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан. В Определении Конституционного Суда РФ от
22 октября 1999 года по жалобе гражданина С.Ф. Киринского3 указанная правовая позиция была детализирована. Конституционный Суд РФ
указал, что приемлемой формой выявления мнения населения является принятие нормативных актов, в том числе уставов муниципальных
образований. В Определении Конституционного Суда от 13 июля 2000
года по запросу Люберецкого городского суда Московской области4 к
1
2
3
4
Замотаев А.А. Учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых
осуществляется местное самоуправление // Муниципальная власть. 1999. № 4-5. С. 9-10.
См.: Замотаев А.А. Реализация конституционных прав граждан на осуществление
местного самоуправления: Проблемы, перспективы, механизмы // Местное самоуправление: Стратегические направления развития: материалы науч.-практ. конф.,
13-14 апр. 2000 г. М., 2000. Вып. 32. С. 84; Княгинин К.Н. Указ. соч. С. 110-111 и др.
Определение Конституционного Суда РФ от 22 октября 1999 г. по жалобе гражданина С.Ф. Киринского // СПС «КонсультантПлюс».
Определение Конституционного Суда РФ от 13 июля 2000 г. по запросу Люберецкого городского суда Московской области о проверке конституционности пункта 68
123
Глава 3. Процесс определения границ муниципальных образований
возможным формам подлежащего учету выражения мнения населения
отнесены решения представительных органов местного самоуправления по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности,
устанавливается территориальная основа местного самоуправления и,
соответственно, определяется состав территории муниципальных образований.
В ряде решений областных судов, вынесенных до принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
была подтверждена допустимость всех трех форм выявления мнения
населения1. Верховным Судом РФ выявление мнения населения путем
принятия решения представительным органом власти было отвергнуто2. По его мнению, по вопросам образования, реорганизации, упразд-
1
2
статьи 40 Закона Московской области от 16 июля 1997 г. «О проверке образования,
объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований» // СПС
«КонсультантПлюс».
См. напр.: Решение Иркутского областного суда от 26 апреля 1996 г. по иску С.И.
Федосова к Законодательному собранию и Губернатору Иркутской области о признании недействительным Закона Иркутской области от 06 апреля 1996 г. «Об изменении границ Усть-Кутского и Киренского районов»; Решение Магаданского областного суда от 16 сентября 2002 г. по заявлениям В.И. Клочкова, Н.М. Макарихиной,
А.А. Васильева о признании противоречащим федеральному законодательству и
недействительным со дня принятия Закона Магаданской области от 10 июля 2002 г.
№ 253–ОЗ «О порядке образования, реорганизации и упразднения муниципальных
образований в Магаданской области, установления и изменения их границ и наименований» (в редакции Закона Магаданской области от 6 августа 2002 г.).
См. напр.: Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда
РФ от 26 марта 2002 г. по делу № 93-ГО2-2 по жалобам Б.Н. Вишнякова, В.И. Клочкова, О.Г. Майфатовой, Л.В. Рогозина, С.П. Храпунова, В.Н. Шпилькиной о признании
противоречащим федеральному законодательству в части упразднения муниципального образования «Ольский поссовет» Закона Магаданской области от 26 декабря
2001 г. № 214–ОЗ «Об упразднении муниципальных образований, не являющихся
внутригородскими, расположенных в границах территории муниципального образования «город Магадан»; Определение судебной коллегии по гражданским делам
Верховного Суда РФ от 17 мая 2002 г. по делу № 93-ГО2-7 по заявлению А.М. Леонова
о признании противоречащим федеральному законодательству Закона Магаданской
области от 26 декабря 2001 г. № 214–ОЗ «Об упразднении муниципальных образований, не являющихся внутригородскими, расположенных в границах территории муниципального образования «город Магадан» в части упразднения муниципального
образования Аткинский поссовет; Определение судебной коллегии по гражданским
делам Верховного Суда РФ от 15 октября 2002 г. по делу № 53-ГО2-32 по заявлению
Н.А. Супряги о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Закона Эвенкийского автономного округа
от 10 апреля 2002 г. № 257 «Об упразднении муниципального образования Илимпий-
124
3.3. Формы выявления и учета мнения населения
нения муниципального образования и изменения его границ не может
приниматься решение без проведения местного референдума или схода жителей муниципального образования. Однако во всех вынесенных
Верховным Судом РФ решениях, в которых отражена эта позиция,
речь шла об изменении границ муниципальных образований низового уровня, причем таких, при которых менялся персональный состав
муниципальных образований. В отношении данного вида изменений
выводы Верховного Суда РФ, безусловно, верны. При выявлении того,
осознают ли жители населенного пункта или группы населенных пунктов собственное единство, необходимо применять такие процедуры,
которые позволяют каждому жителю выказать свое отношение к предполагаемым территориальным изменениям. Хотя при осуществлении
территориальных изменений, не связанных с изменением персонального состава муниципальных образований низового уровня, а также
при осуществлении изменений территории муниципальных образований вышестоящего уровня форма выявления мнения населения посредством представительного органа местного самоуправления вполне приемлема.
Значение второй составляющей гарантий учета мнения населения – собственно учета мнения населения – в юридической литературе оценивается по-разному. Одни авторы полагают, что «учет мнения
населения» означает обязательность его выявления, доведения до сведения представительного органа субъекта РФ, обязательное рассмотрение представительным органом субъекта РФ этого мнения и при
отказе от построения законодательного решения на мнении населения
обязательное направление населению мотивированного обоснования
нецелесообразности или невозможности следования мнению населения1.
Другие авторы считают, что отрицательное мнение населения по
вопросу об изменении муниципально-территориального деления должно блокировать принятие решения о таком изменении. Причем это
1
ский район»; Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного
Суда РФ от 3 декабря 2002 г. по делу по заявлениям В.И. Клочкова, Н.М. Макарихиной, А.А. Васильева о признании противоречащим федеральному законодательству
и недействительным со дня принятия Закона Магаданской области от 10 июля 2002
г. № 253-ОЗ «О порядке образования, реорганизации и упразднения муниципальных
образований в Магаданской области, установления и изменения их границ и наименований» (в редакции Закона Магаданской области от 6 августа 2002 г.).
См.: Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 337, 340-343; Княгинин
К.Н. Указ. соч. С. 112-116.
125
Глава 3. Процесс определения границ муниципальных образований
должно происходить и тогда, когда отрицательное мнение высказано населением лишь одной из двух или трех заинтересованных территорий1.
Третьи занимают промежуточное положение, считая, что должны быть установлены количественные показатели взаимосвязи между
результатами выявления мнения населения и принимаемым органом
государственной власти субъекта РФ решением. Так, Е.В. Гриценко и
А.В. Мадьярова предлагают ввести запрет на установление (изменение)
границ муниципального образования, если против такого решения вопроса высказалось более 1/2 или не менее 2/3 населения образуемого
(преобразуемого, объединяемого) муниципального образования 2.
А.А. Замотаев представляет более сложную систему связей результатов выявления мнения населения и принимаемого органами
государственной власти субъектов Федерации решения. Рассматривает он ее на примере создания муниципального образования путем
объединения нескольких муниципальных образований. По мнению
А.А. Замотаева, при поддержке создания муниципального образования более чем 2/3 муниципальных образований решение о создании
должно приниматься в обязательном порядке. При поддержке создания менее чем 1/3 муниципальных образований решение о создании
не может быть принято. При поддержке создания более чем 1/3, но
менее чем 2/3 муниципальных образований, орган государственной
власти вправе как принять, так и не принять решение о создании нового объединенного муниципального образования исходя из мнения
населения и иных заслуживающих внимания обстоятельств. Кроме
того, он предлагает установить взаимосвязь между результатами выявления мнения населения и порядком принятия решения органом
государственной власти субъекта РФ. Например, закон субъекта РФ
об изменении территориальной структуры местного самоуправления,
содержащий положения, вступающие в противоречие с мнением более 50 % населения, должен приниматься лишь квалифицированным
большинством3.
1
2
3
См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). Екатеринбург. 1998. С. 69-71.
Гриценко Е.В., Мадьярова А.В. Региональное законодательство об определении территорий муниципальных образований // Федерализм, региональное управление и
местное самоуправление: Конституционно–правовая реформа и региональное законодательство в Российской Федерации: Проблемно-тематический сборник. М., 1999.
Вып. 1. С. 90-91.
Замотаев А.А. Учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление // Муниципальная власть. 1999. № 4-5. С. 10-11.
126
3.3. Формы выявления и учета мнения населения
На наш взгляд, назначение процедуры учета мнения населения
состоит в выполнении блокирующей функции. Во-первых, важно не
допустить проведение территориальных изменений, в результате которых население преобразованных муниципальных образований не будет представлять собой территориальной общности. Во-вторых, следует исключить территориальные изменения, влекущие выход из состава
муниципального образования территории, которая служит удовлетворению его интересов или, наоборот, включение в состав муниципального образования территории, на которую не распространяются
интересы его жителей. В-третьих, необходимо пресечь территориальные изменения, в результате которых население, будучи убежденным
в своей способности осуществлять местное самоуправление в рамках
низового муниципального образования, все же утратит это право или,
наоборот, его осуществление будет возложено на население, в то время как жители будут убеждены в своей неспособности осуществлять
местное самоуправление из-за малочисленности поселения и недостаточности ресурсной базы. Поэтому отрицательное мнение населения
по вопросу об изменении муниципально-территориального деления
должно блокировать принятие решения о таком изменении. Такое
следствие должно наступать и в случае, когда отрицательное мнение
высказано населением только одной из двух или трех заинтересованных территорий.
Данный вывод согласуется и с решениями авторитетных судебных инстанций. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от
30 ноября 2000 года № 15–П «По делу о проверке конституционности
отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в
редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении
изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области»1
указывается, что «установленные в п. 1 ст. 82 Устава (Основного закона) Курской области основные принципы в силу неопределенности
содержания допускают их интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по усмотрению органов государственной власти Курской
области и вопреки волеизъявлению населения выбор территории, на
которой осуществляется местное самоуправление. Тем самым реализация предписания Конституции Российской Федерации, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории
Российской Федерации, может быть поставлена в зависимость от про1
Собрание законодательства РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.
127
Глава 3. Процесс определения границ муниципальных образований
извольного усмотрения органов государственной власти субъекта Российской Федерации».
В Определении Судебной коллегии по гражданским делам
Верховного Суда РФ от 3 декабря 2002 года по делу по заявлениям
В.И. Клочкова, Н.М. Макарихиной, А.А. Васильева о признании противоречащим федеральному законодательству и недействительным
со дня принятия Закона Магаданской области от 10 июля 2002 года
№ 253–ОЗ «О порядке образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований в Магаданской области, установления и изменения их границ и наименований» (в редакции Закона Магаданской
области от 6 августа 2002 года) также находим применение указанной
позиции. В нем Верховный Суд РФ указал: «В областном Законе не
определены границы собственного усмотрения органа, обладающего
полномочиями принимать окончательное решение по данному вопросу, исходя из ошибочной предпосылки о необязательном согласии с отрицательным мнением населения по вопросам изменения территорий
местного самоуправления».
Определившись с назначением гарантий учета мнения населения,
попробуем установить, насколько ему соответствуют установленные
в Федеральном законе от 6 октября 2003 года «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормативные конструкции.
Первая процедура – отнесение территорий отдельных поселений
и (или) населенных пунктов, входящих в состав района, к территориям
других муниципальных районов. Она предполагает две разновидности территориальных изменений: одна состоит в переходе поселений
от одного района к территории другого района, другая – в переходе населенных пунктов от одного района к другому. В обоих случаях требуется учет мнения представительного органа местного самоуправления
как муниципального района, из которого осуществляется выход, так и
района, в который осуществляется вхождение. Однако такое уравновешивание районов не оправдано. Мнение района, из которого осуществляется выход, не должно учитываться. Допустим такую ситуацию,
когда поселение или населенный пункт настаивают на переходе, а
район, в составе которого они находятся, против этого. Учесть мнение
района – значит заставить жителей поселения или населенного пункта
участвовать в решении тех вопросов, интереса в которых они не видят.
Чтобы констатировать, что жители района уже не составляют единую
территориальную общность, достаточно осознания этого частью на128
3.3. Формы выявления и учета мнения населения
селения района, общего осознания здесь не требуется. При создании
же нового субъекта местных интересов или расширении его состава,
что и происходит при включении поселения или населенного пункта
в состав другого муниципального района, требуется согласие не только жителей переходящей территории, но и жителей муниципального
района, к которому происходит присоединение. Это связано с тем, что
в рамках муниципального образования должна проживать одна территориальная общность, и, следовательно, все его жители должны
осознавать единство своих интересов. Без согласия муниципального
района, к которому производится присоединение, территориальные
изменения не должны осуществляться.
Но возникает вопрос, кто именно должен выражать мнение населения от имени муниципального района: население муниципального
района, представительный орган местного самоуправления муниципального района, население каждого из поселений, входящих в состав
района, или представительные органы местного самоуправления поселений?
Если точно следовать принципу субсидиарности, лежащему в
основе распределения компетенции между уровнями местного самоуправления и закрепленному в ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления1, то приоритет должен быть отдан поселениям. И
поскольку подобные территориальные изменения не затрагивают границ самих поселений, в качестве формы выявления мнения населения
вполне могло бы подойти решение представительного органа местного самоуправления. Однако данные выводы не вполне согласуются с
целевыми установками территориальной организации местного самоуправления. Инициирование вопроса об отнесении поселения или
населенного пункта одного района к территории другого района может
быть вызвано изменением вектора их тяготения. Тяготение же может
быть неравномерным по отношению к различным поселениям в составе муниципального района, оно вообще может проявляться только по
отношению к одному из поселений, в частности, административному
центру муниципального района. Например, возведение путей сообщения через естественную преграду, служившую границей для муниципальных районов, может привести к тому, что для жителей населенного
пункта или поселения, расположенных на этой границе, будет удобнее
1
Европейская Хартия местного самоуправления. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 1998, № 36,
ст. 4466.
129
Глава 3. Процесс определения границ муниципальных образований
реализовывать свои местные нужды в соседнем районе. На этой основе между поселениями могут сложиться двусторонние связи, которые
свидетельствуют о включенности населения рассматриваемых поселений и населенных пунктов в состав территориальной общности соседнего муниципального района. Если же в этой ситуации исходить из поселенческого принципа решения вопроса об учете мнения населения,
то, несмотря на наличие всех объективных предпосылок, вхождения
не произойдет. Большое количество поселений может не чувствовать
этой связи. Здесь необходимо мнение всего муниципального района
и высказанное, как видно из рассмотренной ситуации, не населением
непосредственно, а органом, представляющим его интересы, т.е. представительным органом местного самоуправления. Это будет своего
рода снятая позиция, отражающая видение ситуации всем районом, а
не каждым из поселений. Если же использовать форму голосования, то
результат будет сходен с тем, который предполагается при поселенческом принципе.
Еще одно замечание: необходимо учесть, что при присоединении населенных пунктов подлежат изменению наряду с границами
районов еще и границы поселений, в состав которых эти населенные
пункты переходят. Поэтому мнение населения этих поселений должно быть выявлено путем голосования или на сходе граждан. При изменении границ поселений необходимо установить, составляет ли
образуемый коллектив жителей единую территориальную общность,
осознают ли жители свое единство. Здесь форма выявления мнения населения должна позволять всем жителям непосредственно высказать
свое мнение. По этим же самым соображениям мнение населенного
пункта, подлежащего переходу, также должно быть выявлено путем
голосования или на сходе. Что же касается формы выявления мнения
населения поселения, чья территория переходит от одного района к
другому, то, на наш взгляд, ею может быть решение представительного
органа местного самоуправления поселения. Поскольку при таком территориальном изменении границы поселения остаются неизменными
и следует решить вопрос об отнесении его жителей к территориальной
общности второго порядка, т.е. вопрос, значимость которого меньше,
чем если бы решался вопрос об отнесении к первичному субъекту
местных интересов. Его решение вполне может быть доверено органу
народного представительства.
При отнесении территорий отдельных входящих в состав поселений населенных пунктов к территориям других поселений должны
130
3.3. Формы выявления и учета мнения населения
применяться гарантии учета мнения населения, аналогичные тем, что
были рассмотрены в предыдущем случае. Мнение поселения, из которого осуществляется выход населенного пункта, не должно учитываться. Мнение населенного пункта, равно как и мнение поселения, в
состав которого входит населенный пункт, должно выявляться путем
голосования или на сходе граждан.
Перейдем к анализу процедуры разделения муниципального
района. Причиной, обусловливающей необходимость такого территориального изменения, является усиление одного из поселений, не являющегося административным центром муниципального района. Усиление проявляется через тяготение к нему расположенных поблизости
поселений. При этом сохраняется тяготение ряда других поселений к
прежнему центру муниципального района. В рамках муниципального
района начинают существовать два центра: формальный и неформальный – и соответствующие им два коллектива поселений. При наличии этих условий система органов местного самоуправления района
перестает соответствовать размещению субъекта местных интересов.
Система органов предполагает наличие в рамках района одной территориальной общности. В действительности же их две. Представительный орган муниципального района, порядок формирования и формы
деятельности которого не учитывают наличия двух социальных общностей, не может быть субъектом, который призван отражать волю
населения при решении вопроса о разделении района. Кроме того,
принцип мажоритарности, заложенный в основу деятельности представительного органа, допускает игнорирование мнения меньшинства.
Таким меньшинством может оказаться группа поселений, тяготеющих
к новому центру. В результате значительная часть жителей муниципального района, не желающая сообща решать вопросы местного значения с оставшейся частью жителей из-за разницы их интересов, будет
вынуждена все же это делать.
В этой ситуации, когда, по сути, происходит образование не двух
новых территориальных общностей, а только одной, выделившейся из
территориальной общности, не прекращающей своего существования,
по соображениям, изложенным ранее, следует выявлять мнение населения не всего района, а только той его части, на базе которой предполагается образование нового района. Мнение населения должно
выявляться на уровне поселений. Каждое поселение выделяющегося
района должно подтвердить, что оно осознает свое единство с новой
территориальной общностью. Если хотя бы одно из поселений про131
Глава 3. Процесс определения границ муниципальных образований
тив разделения, территориальные изменения следует отложить до тех
пор, пока это поселение не осознает необходимости в них. Сохранение
прежнего, привычного для всех состояния, несмотря на то что большинство поселений осознало его несоответствие сложившейся системе расселения территориальных общностей, будет менее вредным,
чем установление нового территориального деления вопреки воле
какого-то из поселений. В последнем случае основа для проявления
самоуправления будет подорвана – в рамках муниципального образования будут объединены жители, часть из которых будет считать, что
решает свое дело, а часть – чужое.
Таким образом, при разделении муниципального района следует
использовать конструкцию, аналогичную той, что используется при
отнесении поселений одного района к территории другого района.
Разделение района должно быть возможным при согласии населения
каждого из поселений той части района, на базе которой предполагается образование нового района, выраженном представительным органом местного самоуправления. Для того чтобы название данного
территориального изменения не вводило в заблуждение относительно
его содержания, следует его именовать не разделением, а выделением
муниципального района.
Разделение поселения происходит по сходным причинам, что и
разделение муниципального района. Такое территориальное изменение возможно в случае, когда поселение состоит не из одного, а из нескольких населенных пунктов, по крайней мере, из двух, и один из них
усиливается настолько, что вполне может самостоятельно, без помощи
соседей, решать свои местные задачи. Это может быть и группа населенных пунктов. Так же как и в предыдущей ситуации, для осуществления разделения поселения необходимо получить согласие только
тех населенных пунктов, которые выделяются в отдельное поселение.
Поскольку в этом случае решается вопрос о составе первичной территориальной общности, формой выявления мнения населения должно
быть голосование или сход граждан. Этот вид территориальных изменений также нужно переименовать, назвав выделением поселения.
Территориальные изменения, связанные с наделением и с лишением городского поселения статуса городского округа, в соответствии
с Законом предполагают применение одинаковых процедур, как если
бы эти изменения были совершенно идентичными. Однако это далеко не так. Последствия этих территориальных изменений для системы
муниципально-территориального деления различны. В первом случае
132
3.3. Формы выявления и учета мнения населения
происходит образование нового муниципального образования второго
уровня, а во втором – упразднение муниципального образования второго уровня за счет включения его территории в состав другого муниципального образования второго уровня. Следовательно, в первом
случае согласие городского поселения, желающего повысить свой статус до статуса городского округа, обязательно, а согласие населения,
проживающего на территории, оставшейся в составе муниципального
района, вовсе не должно требоваться. При этом адекватной формой
выражения мнения населения поселения служит голосование. Хотя
границы поселения остаются неизменными, его положение в системе
муниципальных образований меняется существенно. С одной стороны, оно становится независимым, а с другой – объем вопросов местного значения, которые оно должно решать, значительно увеличивается.
Жители должны осознать сужение сферы распространения отдельных
своих интересов до границ поселения и, как следствие, должны осознать преобразование субъекта местных интересов. Конечно же, по
этому вопросу население должно высказаться непосредственно.
В случае же, когда происходит включение территории городского
округа в состав муниципального района, поселение должно осознать
изменение сферы распространения отдельных своих интересов и единство своих интересов с жителями района. Первая составляющая этого
осознания, служащая необходимой предпосылкой территориальных
изменений, обусловливает такую форму выявления мнения населения,
как голосование. Единство интересов должно быть осознано и жителями района, обе стороны должны осознать свое единство. Мнение
муниципального района должно быть выражено таким же образом,
как при отнесении поселений или населенных пунктов, входящих в
состав муниципального района, к территории другого муниципального района, т.е. посредством выявления мнения представительного органа местного самоуправления района. Причины этого те же, что были
нами рассмотрены.
При изменении границ муниципальных районов и входящих в их
состав поселений, влекущем отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных
пунктов к территориям городских округов, необходимо выявить мнение населения выделяющейся части поселения и мнение населения
городского округа как составных частей образуемой территориальной
общности. Для этого, как и во всех рассмотренных случаях, необходимо использовать форму голосования или схода граждан, поскольку
133
Глава 3. Процесс определения границ муниципальных образований
речь идет о границах первичной территориальной общности. В законе
же применительно к городскому округу, хотя и говорится о необходимости получения согласия населения, но форма выявления иная – решение представительного органа местного самоуправления. Мнение
же населенных пунктов, подлежащих переходу, в соответствии с требованиями Закона не подлежит выявлению. Вместо этого обязательно
согласие населения поселения, выраженного представительным органом местного самоуправления, и учет мнения представительного органа местного самоуправления муниципального района. Однако обе
формы являются излишними, не соответствующими целевым установкам территориальной организации местного самоуправления.
При объединении городского округа и городского поселения законодатель установил такие же гарантии учета мнения населения, как и в
только что рассмотренном виде территориальных изменений. Поэтому
критика их сходна. Действительно, без согласия на территориальные
изменения, как поселения, так и городского округа установить осознание наличия единой территориальной общности невозможно. Но форма выявления мнения населения все же выбрана неверно. Поскольку
речь идет о первичной территориальной общности, следует использовать голосование. Мнение же муниципального района в этом случае не
должно подлежать выявлению.
Гарантии учета мнения населения при объединении муниципальных районов, по нашему мнению, слабые: в соответствии с Законом требуются решения представительных органов местного самоуправления
обоих районов. Как уже отмечалось, при использовании этой формы
выражения мнения населения возможно игнорирование мнения населения целых поселений. Поскольку муниципальный район – это не только
вид территориальной общности, но и союз первичных территориальных
общностей, признать допустимым такое игнорирование нельзя. Каждое
из поселений должно подтвердить осознание единства своих интересов
с интересами жителей поселений, входящих в состав соседнего муниципального района. Поскольку при этом не затрагиваются вопросы границ поселений, формой выражения мнения населения этих поселений
должно быть решение представительного органа местного самоуправления поселения. Для осуществления этих территориальных изменений
нужно получить одобрение представительных органов всех поселений,
входящих в состав объединяющихся районов.
При объединении поселений в соответствии с Законом необходимо получить выраженное путем голосования или на сходе граждан
134
3.3. Формы выявления и учета мнения населения
согласие населения каждого из поселений. С нашей точки зрения, эти
гарантии вполне адекватны производимым территориальным изменениям. Для каждого из объединяющихся поселений нужно решить вопрос, имеет ли оно общие интересы с соседним поселением, составляют ли они вместе единую территориальную общность. При несогласии
хотя бы одного из поселений территориальные изменения производить
нельзя. Поскольку изменению подвергается территория первичной
территориальной общности — поселения, формой выявления мнения
населения должно быть голосование или сход граждан, а не решение
представительного органа местного самоуправления.
Изменение границ муниципальных районов, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в состав одного из районов поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных
районов, а также изменение границ поселений, не влекущее отнесения
территорий отдельных входящих в состав одних поселений населенных
пунктов к территориям других поселений, никак не отражаются на составе жителей муниципальных образований. Такой вывод мы можем сделать исходя из описания этих изменений, а также из общего требования,
установленного ст. 11 Закона, о том, что территория населенного пункта
должна полностью входить в состав территории поселения. Поэтому
цель гарантии учета мнения населения при осуществлении этих территориальных изменений – выявить, какими жители муниципальных образований видят пределы распространения своих местных интересов.
Уровень, на котором следует выявлять мнение населения, должен соответствовать уровню территориальных изменений. Это связано с тем,
что здесь нужно установить волю субъекта, пределы распространения
интересов которого являются поводом к территориальным изменениям.
Таким образом, при изменении границ муниципальных районов должно выявляться мнение населения районов, а при изменении границ поселений – мнение населения поселений. Формой же выявления мнения
населения может служить решение представительных органов местного
самоуправления. Поскольку значимость таких территориальных изменений для населения значительно меньше, чем при решении вопроса об
изменении персонального состава муниципальных образований, прибегать к формам непосредственной демократии вряд ли стоит. С этими
рассуждениями вполне согласуются сформулированные в Законе гарантии учета мнения населения.
Наконец, упразднение поселений и создание вновь образованных
поселений. В обеих ситуациях решающее значение имеет мнение на135
Глава 3. Процесс определения границ муниципальных образований
селения соответствующего населенного пункта. Требуется решение
схода граждан об упразднении поселения и создании вновь образованного поселения соответственно. Также подлежит выявлению мнение
населения муниципального района через принятие решения представительным органом местного самоуправления. В случае с упразднением поселения это мнение подлежит учету, а при образовании вновь
образованного поселения необходимо согласие представительного органа местного самоуправления. Думается, законодатель в ситуации с
упразднением и созданием вновь образованного поселения на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных
местностях при численности населения сельского поселения (сельского населенного пункта) менее 100 человек исходит из того, что решение данного вопроса – право населения сельского населенного пункта.
Такой подход следует признать справедливым.
Как видно, далеко не все из предусмотренных в Федеральном законе процедур, опосредующих изменения территории муниципальных
образований, соответствуют назначению гарантий учета мнения населения. Некоторые гарантии следовало бы подвергнуть корректировке
с учетом наших предложений. Однако, используя для их формулирования единственное требование соответствия гарантий их назначению,
мы совершенно не заботились об их внутренней согласованности между собой. Хотя критерий внутренней согласованности гарантий учета
мнения населения содержательно их не задает, по наличию или отсутствию этой согласованности можно судить, правильно они сформулированы или нет. Поэтому подвергнем предложенные нами гарантии
учета мнения населения проверке с целью выявления того, насколько
они внутренне согласованны между собой. Для этого попробуем применить их к той ситуации, которая была нами приведена, как требующая использования комбинации процедур и связанная с упразднением
муниципального района и переходом части его территории к одному
муниципальному району, а оставшейся части – к другому. Нами было
предложено три варианта сочетания процедур.
Для осуществления первого варианта, состоящего в разделении
муниципального района и объединении получившихся частей с соседними районами, в соответствии с нашими предложениями сначала
необходимо получить одобрение представительных органов местного
самоуправления каждого из поселений, входящих в выделяющуюся
часть района. Выделяющейся частью является та, центр которой не
имел официального статуса. Для объединения выделившегося и базо136
3.3. Формы выявления и учета мнения населения
вого районов с соседними районами нужно получить одобрение представительных органов местного самоуправления поселений каждого
из объединяющихся районов.
Второй вариант комбинации процедур, состоящий в использовании перехода из базового района поселений в один из соседних районов, а затем объединения базового района с другим соседним районом,
требует получения одобрения представительного органа каждого из
поселений, подлежащих переходу, а также всех поселений района, в
который осуществляется вхождение, причем по каждому поселению
в отдельности. Затем для объединения районов необходимы решения
представительных органов всех поселений, входящих в состав объединяющихся районов. Представительные органы при этом высказывают
одобрение на объединение уже не в отношении каждого поселения, а
всех поселений района сразу.
Третий вариант, состоящий в использовании перехода поселений
базового района к соседним районам, требует одобрения представительных органов местного самоуправления каждого из переходящих
поселений и всех поселений района, в который происходит вхождение,
по каждому поселению в отдельности.
Как видно, гарантии учета мнения населения рассмотренных вариантов очень похожи друг на друга. Все они требуют получения одобрения представительных органов местного самоуправления каждого
из поселений трех районов, подвергающихся территориальным изменениям. Это позволяет говорить о согласованности гарантий учета
мнения населения в рамках различных процедур. Однако по сути своей применяемые процедуры различны: они имеют схожие последствия
лишь для некоторых муниципальных образований, подвергающихся
территориальным изменениям. Последствия, наступающие для других муниципальных образований, позволяют отличать эти процедуры
друг от друга. Эти отличия, конечно же, проявились и в предложенных
гарантиях учета мнения населения.
Основное отличие заключается в том, как выражают поселения
муниципальных районов свое отношение к территориальным изменениям: дают согласие или несогласие на осуществление задуманных
территориальных изменений в отношении всей территории в целом
или в отношении каждого из переходящих поселений в отдельности.
Так, в первом варианте каждое из поселений – и базового муниципального района, и районов, к которым происходит присоединение территорий, – высказывает свое мнение в целом по поводу изменений терри137
Глава 3. Процесс определения границ муниципальных образований
тории муниципального района, в который они входят. Во втором варианте часть поселений базового района высказывает свое мнение также
в целом, а часть только в отношении себя, т.е. поселение дает согласие
или несогласие на собственный переход в другой муниципальный район, его мнение не учитывается, когда речь идет о другом поселении,
переходящем в тот же самый район. То же относится и к поселениям
районов, к которым производится присоединение территорий. Мнение
каждого из поселений по поводу объединения районов дается в целом,
а по поводу перехода поселений – в отношении каждого из поселений
в отдельности. В третьем варианте каждое поселение базового района
выражает свое отношение только к собственному переходу. Свое отношение к каждому такому переходу поселений выражают и поселения
соседних районов, к которым производится присоединение.
Попробуем разобраться, какой из рассмотренных вариантов,
сконструированных нами по формальному признаку, без учета объективных условий, более всего соответствует ситуации. Как мы ранее
отмечали, для разделения района необходимы объективные условия
в виде образования наряду с формальным центром района еще и неформального центра и тяготения к каждому из них группы поселений.
Если же, как в рассматриваемой нами ситуации, часть поселений района начинает тяготеть к центру соседнего района, а оставшиеся поселения – к центру другого района, проводить разделение района нельзя.
Этот вариант, на первый взгляд кажущийся вполне приемлемым, на
самом деле не может быть применен. Кроме того, он самый сложный,
ведь для того, чтобы осуществить объединение образовавшихся районов с соседними, нужно, чтобы эти образовавшиеся районы прошли до
конца свое оформление – должны принять уставы, образовать органы
местного самоуправления.
Второй вариант имеет один недостаток. Обе части базового района, по сути, подвергаются одинаковым территориальным изменениям,
однако при этом к каждой из частей применяются различные процедуры.
Третий же вариант, хотя и предполагает использование одинаковых процедур при присоединении каждой из частей базового района к
соседним районам, также вряд ли может быть применен. Связано это
с тем, что процедуры предполагают выявление мнения населения по
поводу перехода не всей территории, а каждого из поселений в отдельности. При этом возможна такая ситуация, когда поселения соседних
районов дадут согласие на переход только тех поселений, которые
138
3.3. Формы выявления и учета мнения населения
непосредственно прилегают к территории их районов. В отношении
же поселений, находящихся в некотором удалении от них, выскажут
отказ. Тогда в составе базового района может остаться одно или несколько поселений, которые в целом не могут претендовать на роль
муниципального района. В связи с этим, очевидно, что решение, как
поселениями базового района, так и поселениями районов, к которым
присоединяются части базового района, должно приниматься в целом
по всей территории, т.е. так же, как в первом варианте.
Исходя из этих рассуждений ясно, что имеющихся в Законе видов
территориальных изменений и соответствующих им гарантий учета
мнения населения недостаточно. Следовало бы их перечень дополнить
такими видами, как упразднение муниципального района и упразднение поселения, которые предполагают отнесение части упраздняемого
муниципального образования к одному соседнему муниципальному
образованию, а другой части – к другому муниципальному образованию1.
Таким образом, система территориальных изменений муниципальных образований
будет выглядеть следующим образом. Все территориальные изменения разделяются
на две группы в зависимости от того, предполагают ли они изменение персонального состава муниципальных образований или персональный состав муниципального
образования остается неизменным. В группе территориальных изменений, предполагающих сохранение персонального состава, можно выделить всего две разновидности. Первая – изменение границ муниципальных районов, не влекущее отнесения
территорий отдельных входящих в состав одного из районов поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов. Вторая – изменение границ поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих
в состав одних поселений населенных пунктов к территориям других поселений.
Группу территориальных изменений, предполагающих изменение персонального
состава муниципальных образований, в свою очередь, следует разделить на две подгруппы. Причем деление можно произвести по двум критериям. Если деление будет
производиться в зависимости от того, предполагается ли в результате образование
нового муниципального образования или нет, в первую подгруппу попадут такие
виды территориальных изменений, как объединение и выделение муниципальных
образований, а во вторую подгруппу – присоединение и упразднение. Если же деление будет производиться в зависимости от того, предполагается ли в результате ликвидация какого-либо из муниципальных образований или нет, в первую подгруппу
попадут такие территориальные изменения, как упразднение муниципального образования и объединение муниципальных образований, а во вторую подгруппу – выделение муниципального образования и присоединение.
Каждую из выделенных подгрупп, в свою очередь, можно подразделить на виды.
Упразднение разделяется на виды в зависимости от уровня муниципального образования, подвергающегося территориальным изменениям, т.е. такими видами будут
упразднение муниципального района и упразднение поселения. Объединение муниципальных образований также подразделяется на объединение муниципальных
1
139
Глава 3. Процесс определения границ муниципальных образований
Для упразднения муниципального района следует применить следующие гарантии учета мнения населения. Во-первых, нужно получить согласие каждого из поселений базового района на такое упразднение. Во-вторых, согласие каждого из поселений соседних районов на
присоединение части территории базового района. Формой выражения
согласия поселения должно быть решение представительного органа
местного самоуправления.
При упразднении поселения следует получить согласие каждого
из населенных пунктов базового поселения на упразднение. Если поселение состоит из одного населенного пункта, нужно получить согласие населения каждой из частей поселения, которые будут присоединяться к соседним поселениям. Далее необходимо согласие поселений,
к которым предполагается присоединить территории базового поселения. Во всех случаях формой выявления мнения населения должно
быть голосование или сход граждан.
Суммируя наши выводы относительно того, чье мнение и в какой форме должно выявляться при осуществлении тех или иных
муниципально-территориальных изменений, можно вывести следующие рекомендации законодателю.
Правовое регулирование порядка выявления мнения населения
должно быть дифференцированным, учитывающим разнообразие
видов муниципально-территориальных изменений, выделяемых в зависимости от того, предполагается изменение персонального состава
населения муниципального образования или сферы распространения
его интересов, а также в зависимости от вида изменения персонального состава населения муниципального образования.
Если в результате изменения территории муниципальных образований не предполагается изменения их персонального состава (изменение границ муниципальных районов, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в состав одного из районов поселений и
районов и объединение поселений. Выделение муниципального образования имеет
три разновидности: выделение муниципального района (если использовать терминологию Федерального закона, то разделение муниципального района), выделение
поселения (разделение поселения) и выход из состава района поселения с наделением его статусом городского округа. Присоединение территории также имеет три
разновидности: отнесение территории поселения, находящегося в составе одного
муниципального района, к территории другого муниципального района; отнесение
территории населенного пункта, находящегося в составе одного поселения, к территории другого поселения и включение территории поселения в состав муниципального района в связи с лишением его статуса городского округа.
140
3.3. Формы выявления и учета мнения населения
(или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районо; изменение границ поселений, не влекущее отнесения территорий
отдельных входящих в состав одних поселений населенных пунктов к
территориям других поселений) мнение населения должно выявляться
на уровне производимых изменений. При изменении границ муниципальных районов должно выявляться мнение населения районов, а при
изменении границ поселений – мнение населения поселений. Формой
же выявления мнения населения должно служить решение представительных органов местного самоуправления.
При осуществлении территориальных изменений, влекущих исключение из состава муниципального образования части жителей,
мнение оставшейся части муниципального образования не должно
учитываться. Выявлению подлежит только мнение населения той части муниципального образования, которая подлежит исключению.
Если эта часть не образует самостоятельного муниципального образования, а присоединяется к другому существующему муниципальному образованию, необходимо выявить еще и мнение населения муниципального образования, к которому предполагается присоединение.
Аналогичным образом должен решаться вопрос при объединении муниципальных образований.
Если в результате территориальных изменений должен быть решен вопрос об определении границ низового муниципального образования (поселения), формой выявления мнения населения должно
быть голосование (сходы) граждан. Если же границы низовых муниципальных образований остаются неизменными и решается вопрос о
границах муниципального образования вышестоящего уровня (муниципальных районов), формой выявления мнения населения должны
быть решения представительных органов местного самоуправления
поселений. Исключение из этого правила составляет территориальное
изменение, в результате которого городское поселение, находящееся в
составе муниципального района, приобретает статус городского округа. Итогом такого территориального изменения является определение
новых границ муниципального района, из которого выходит городское
поселение. Однако мнение населения выделяющейся части жителей
муниципального района должно выявляться при помощи голосования,
а не решения представительного органа местного самоуправления.
141
Заключение
В ходе проведенного исследования установлено, что сущностными
признаками территориальной организации местного самоуправления
являются охват территорией муниципального образования места проживания всех жителей, которые объединены общими местными интересами, иначе говоря, места проживания территориальной общности,
и обеспечение совпадения территории муниципального образования с
территорий, необходимой для удовлетворения ее местных интересов.
Именно территориальная общность, а не отдельные индивиды, ее
составляющие, является субъектом местных интересов. Во-первых,
местные интересы могут быть реализованы только сообща. Во-вторых,
местные интересы представляют собой не индивидуальное, а общее
благо, так как имеют характер, присущий всем людям, независимого
от социального статуса. В-третьих, местные интересы относятся как
к субъекту к численно не определенной массе людей. В-четвертых, в
составе местных интересов находятся потребности, вызванные необходимостью поддержания жизнедеятельности самого сообщества, как
объективно существующего социального организма. Их реализация
носит обязательный характер и уже может не совпадать с интересами
отдельных индивидуумов.
Факторы, образующие территориальную общность, – объективное единство местных интересов и осознание его наличности жителями местности.
Территориальные общности, существующие в социальной практике, имеют простейшую (элементарные общности) и многоуровневую структуру (сложноорганизованные общности). Сложноорганизованные общности бывают двух видов: территориальные общности,
составными элементами которых выступают поселения, и территориальные общности, элементами которых выступают части поселений.
Зависимость территориальных общностей друг от друга может проявляться в меньшей степени, чем в рамках сложноорганизованных общностей, что позволяет выделять переходные типы интеграции территориальных общностей.
Модели структуры муниципально-территориального деления
должны соответствовать типам территориальных общностей и связей
между ними, а также возможностям территориальных общностей самостоятельно решать вопросы местного значения.
142
Заключение
Федеральным законодателем эти требования учтены не в полной мере. Поэтому в дополнение к установленным видам структуры
муниципально-территориального деления в законе следует закрепить
возможность применения одноуровневой структуры муниципальнотерриториального деления по поселенческому принципу (она должна применяться ко всем элементарным территориальным общностям
– как обеспеченным в достаточной мере ресурсами для решения муниципальных задач, так и к тем, которые не могут за счет своей ресурсной базы решать все вопросы местного значения), одноуровневой
структуры по районному принципу (она должна быть применима в
регионах с низкой плотностью населения, в которых отсутствует регулярное наземное транспортное сообщение между населенными пунктами и достаточная ресурсная база для решения основных вопросов
местного значения, а также в регионах, где в рамках поселений территориальные общности не сложились), а также многоуровневой городской структуры (она должна быть применима не только в городах
федерального значения, а и во всех крупных городах, где сложилась
многоуровневая структура местных интересов). Кроме того, в целях
восполнения недостаточности ресурсной базы для решения всех вопросов местного значения законодателем должны быть предусмотрены формы межмуниципального сотрудничества, предполагающие делегирование полномочий и передачу финансовых средств.
Критерии определения границ муниципальных образований
должны отражать наличие объективного единства местных интересов
и сферы их распространения. Легальные критерии не соответствуют
этому требованию. Поэтому они должны быть подвергнуты корректировке в соответствии со следующими предложениями.
Исходя из сущностных признаков территориальной организации
местного самоуправления они должны включать две группы требований, применяемых последовательно: сначала критерии выявления территориальной общности, затем критерии определения сферы распространения ее интересов. С учетом многообразия типов территориальных общностей в составе первой группы необходимо выделять критерии
выявления территориальной общности, состоящей из жителей одного
населенного пункта, критерии выявления территориальной общности,
состоящей из жителей нескольких населенных пунктов, и критерии выявления сложноорганизованной территориальной общности.
К критериям первой подгруппы относятся: проживание на принципе самообеспечения (наличие собственной инфраструктуры для удо143
Заключение
влетворения всех местных интересов), осознание своей автономности,
нетождественность местных интересов с интересами соседних населенных пунктов, отсутствие зависимости от прилегающих населенных
пунктов, выражающееся в отсутствии массовых личностных и профессиональных контактов. Критерии второй подгруппы – аналогичные показатели с той разницей, что они демонстрируют положение нескольких
населенных пунктов по отношению к внешнему миру. По отношению же
друг к другу у них должно быть сильное тяготение. Критериями третьей
подгруппы являются наличие у населенного пункта (части населенного
пункта) собственной инфраструктуры для удовлетворения повседневных потребностей и отсутствие инфраструктуры для удовлетворения
иных местных интересов, нахождение недостающей инфраструктуры
на территории расположения нескольких населенных пунктов (населенного пункта), осознание общих задач с жителями нескольких населенных пунктов (населенного пункта), наличие между ними постоянных,
многочисленных бытовых контактов, наличие собственных местных
задач у жителей населенного пункта (части населенного пункта).
Критерием второй группы является соблюдение исторических
границ населенных пунктов и обеспечение самостоятельным территориальным общностям возможности для развития путем включения,
помимо зон проживания, территории, на которую распространяются
их экономические интересы.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
последовательность стадий процесса определения границ муниципальных образований не определена.
По нашему мнению, процесс определения границ муниципальных
образований должен включать в себя как действия, направленные на
установление объективной основы для определения соответствующей
территории муниципального образования, так и действия, направленные на выявление субъективного отношения жителей к предполагаемым территориальным изменениям. Выявление мнения населения
должно происходить после подтверждения объективных оснований
для изменения границ муниципальных образований.
Поэтому в Закон следует внести следующие дополнения, определяющие последовательность и назначение стадий процесса определения границ муниципальных образований.
В рамках первой стадии субъекты инициативы должны подтвердить, что прежнее деление не соответствует назначению территори144
Заключение
альной организации местного самоуправления и что предлагаемые
изменения приведут муниципально-территориальное деление в соответствие с ним.
На второй стадии субъект, уполномоченный законодательством принимать решения по вопросам изменения муниципальнотерриториального деления, должен подтвердить соблюдение критериев определения границ муниципальных образований, наличие объективной основы для территориальных изменений.
Задача третьей стадии состоит в том, чтобы выявить, осознает ли
население, проживающее в рамках границ, которые планируется установить в результате муниципально-территориальных изменений, что
оно представляет собой единую территориальную общность и что на
данную территорию распространяются его местные интересы.
Последняя стадия представляет собой техническое оформление
муниципально-территориальных изменений. После того как подтверждены объективные предпосылки территориальных изменений (на второй
стадии) и субъективное осознание их необходимости (на третьей стадии),
уполномоченный субъект уже не может отказаться от принятия акта, который бы оформил муниципально-территориальные изменения.
В Законе инициаторы территориальных изменений надлежащим
образом не конкретизированы. По нашему мнению, когда речь идет о
территориальных изменениях, не связанных с изменением персонального состава имеющихся муниципальных образований, население может выступать их инициатором только как официально признанный
субъект местных интересов – население муниципального образования. Осуществление же территориальных изменений, влекущих за собой изменение персонального состава существующих муниципальных
образований, предполагает, что в рамках одного муниципального образования существует не одна, а две территориальных общности либо
территориальная общность находится на большей территории, нежели территория одного муниципального образования. В первом случае
инициатива территориальных изменений должна принадлежать выделяющемуся коллективу жителей, а во втором случае инициативой
должны наделяться составные части фактического субъекта местных
интересов, стремящиеся к воссоединению, то есть это может быть население муниципального образования и часть населения муниципального образования.
Инициатива федеральных органов государственной власти прежде ее выражения должна быть согласована между заинтересован145
Заключение
ными федеральными ведомствами. Поэтому субъектом ее выражения
должен быть орган общей компетенции – Президент РФ. Право инициирования муниципально-территориальных изменений, исходящее от
органов государственной власти субъектов Федерации, должно быть
предоставлено высшему должностному лицу субъекта Федерации. На
уровне же местного самоуправления выражение инициативы изменения территории муниципальных образований должно быть прерогативой представительного органа местного самоуправления.
Правовое регулирование порядка выявления мнения населения
должно быть дифференцированным, учитывающим разнообразие
видов муниципально-территориальных изменений, выделяемых в зависимости от того, предполагается изменение персонального состава
населения муниципального образования или сферы распространения
его интересов, а также в зависимости от вида изменения персонального состава населения муниципального образования.
Если в результате изменения территории муниципальных образований не предполагается изменения их персонального состава, мнение
населения должно выявляться на уровне производимых изменений.
При изменении границ муниципальных районов должно выявляться
мнение населения районов, а при изменении границ поселений – мнение населения поселений. Формой же выявления мнения населения
должно служить решение представительных органов местного самоуправления.
При осуществлении территориальных изменений, влекущих исключение из состава муниципального образования части жителей,
мнение оставшейся части муниципального образования не должно
учитываться. Выявлению подлежит только мнение населения той части муниципального образования, которая подлежит исключению.
Если эта часть не образует самостоятельного муниципального образования, а присоединяется к другому существующему муниципальному образованию, необходимо выявить еще и мнение населения муниципального образования, к которому предполагается присоединение.
Аналогичным образом должен решаться вопрос при объединении муниципальных образований.
Если в результате территориальных изменений должен быть решен
вопрос об определении границ низового муниципального образования
(поселения), формой выявления мнения населения должно быть голосование (сходы) граждан. Если же границы низовых муниципальных
образований остаются неизменными и решается вопрос о границах
146
Заключение
муниципального образования вышестоящего уровня (муниципальных
районов), формой выявления мнения населения должно быть решение
представительного органа местного самоуправления поселений. Исключение из этого правила составляет территориальное изменение, в
результате которого городское поселение, находящееся в составе муниципального района, приобретает статус городского округа. Итогом такого территориального изменения является определение новых границ
муниципального района, из которого выходит городское поселение. Однако мнение населения выделяющейся части жителей муниципального
района должно выявляться при помощи голосования, а не путем решения представительного органа местного самоуправления.
Поэтому некоторые формы выявления мнения населения, предусмотренные Федеральным законом применительно к конкретным
видам территориальных изменений, должны быть подвергнуты корректировке:
При отнесении территорий отдельных поселений и (или) населенных пунктов, входящих в состав района, к территориям других муниципальных районов должно быть получено выраженное путем голосования или сходе граждан согласие населения выделяющегося населенного пункта или выраженное представительным органом местного
самоуправления согласие выделяющегося поселения, выраженное
представительным органом местного самоуправления согласие каждого из поселений района, в который осуществляется вхождение. При
присоединении населенных пунктов нужно еще получить выраженное
путем голосования или на сходе граждан согласие поселения, в которое осуществляется вхождение.
При разделении (выделении) муниципального района д о л ж н о
быть получено выраженное представительным органом местного самоуправления согласие каждого из поселений выделяющейся части.
При разделении (выделении) поселения нужно получить выраженное путем голосования или на сходе граждан согласие населенного
пункта (или населенных пунктов), который выделяется в отдельное
поселение.
При наделении городского поселения статусом городского округа
нужно получить выраженное путем голосования согласие населения
поселения.
При лишении городского поселения статуса городского округа
нужно получить согласие населения городского округа, выраженное
путем голосования, и выраженное представительным органом местно147
Заключение
го самоуправления согласие каждого из поселений района, в который
включается городское поселение.
При объединении муниципальных районов нужно получить выраженное представительным органом местного самоуправления согласие каждого из поселений объединяющихся районов.
При объединении поселений необходимо получить выраженное
путем голосования или на сходе граждан согласие населения каждого
из поселений. Кроме того, предусмотренный Законом перечень видов
территориальных изменений следует дополнить такими видами, как
упразднение муниципального района и упразднение поселения, которые
предполагают отнесение части упраздняемого муниципального образования к одному соседнему муниципальному образованию, а другой
части – к другому муниципальному образованию. Если речь идет об
упразднении муниципального района, нужно получить согласие каждого из поселений базового района на такое упразднение и согласие каждого из поселений соседних районов на присоединение части территории
базового района. Формой выражения согласия поселения должно быть
решение представительного органа местного самоуправления.
При упразднении поселения следует получить согласие каждого из
населенных пунктов базового поселения на упразднение. Если поселение состоит из одного населенного пункта, нужно получить согласие
населения каждой из частей поселения, которые будут присоединяться
к соседним поселениям. Далее необходимо согласие поселений, к которым предполагается присоединить территории базового поселения.
Во всех случаях формой выявления мнения населения должно быть
голосование или сход граждан.
Назначение учета мнения населения состоит в выполнении блокирующей функции – не допустить проведения территориальных изменений, в результате которых население преобразованных муниципальных
образований не будет представлять собой территориальную общность,
а также территориальных изменений, влекущих исключение из состава
муниципального образования территории, которая служит удовлетворению ее интересов, или, наоборот, включение в состав муниципального образования территории, на которую не распространяются интересы
его жителей. Поэтому отрицательное мнение населения по вопросу об
изменении муниципально-территориального деления должно блокировать принятие решения о таком изменении. Такое следствие должно наступать и в случае, когда отрицательное мнение высказано населением
только одной из двух или трех заинтересованных территорий.
148
Список литературы
Нормативные правовые акты
и иные официальные документы
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985
г.// Собрание законодательства РФ. – 1998 г. – № 36. – Ст. 4466.
Конституция РФ (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 №
7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2009. – № 4. – Ст. 445.
Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ
«Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской
области и Агинского Бурятского автономного округа» // Собрание
законодательства РФ. – 2007. – № 30. – Ст. 3745.
Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. №
6-ФКЗ (ред. от 02.06.2007) «Об образовании в составе Российской
Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате
объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского
автономного округа» // Собрание законодательства РФ. – 2007. –
№ 1 (1 ч.). – Ст. 1.
Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ
«Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской
области и Корякского автономного округа» // Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 29. – Ст. 3119.
Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. №
6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового
субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного
округа и Эвенкийского автономного округа» // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 42. – Ст. 4212.
Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. №
1-ФКЗ (ред. от 12.04.2006) «Об образовании в составе Российской
Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате
объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 13. –
Ст. 1110.
149
Список литературы
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
150
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. №
6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) «О порядке принятия в Российскую
Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 52
(1 ч.). – Ст. 4916.
Бюджетный кодекс РФ. – М., 2004.
Гражданский кодекс РФ. Часть I. – М., 2004.
Федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 151-ФЗ «Об упразднении некоторых районных судов Чукотского автономного округа»
// Собрание законодательства РФ. – 2011. – № 27. – Ст. 3862.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131–ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (ред. от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011) // Собрание
Законодательства РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.
Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ (ред. от 22.07.2008,
с изм. от 05.04.2009) «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. – 2003. – № 27 (ч.2). – Ст. 2709.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184–ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. от 02.05.2012) // Собрание законодательства РФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5005.
Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208–ФЗ «Об акционерных обществах» (ред. от 30.11.2011) // Собрание законодательства
РФ. – 1996. – № 1. – Ст. 1.
Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административнотерриториальном образовании» (ред. от 22.11.2011) // Ведомости
Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. – 1992.
– № 33. – Ст. 1915.
Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном
представителе Президента Российской Федерации в федеральном
округе» (ред. от 07.09.2010) // Собрание законодательства РФ. –
2000. – № 20. – Ст. 2112.
Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О
взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными пред-
Список литературы
19.
20.
21.
22.
23.
24.
ставителями Президента Российской Федерации в федеральных
округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. – 2000. – № 34. – Ст. 3473.
Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г.
№ 15‑П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции
Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области» // Собрание законодательства РФ. – 2000. – № 50. – Ст. 4943.
Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. №
3–П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и
94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики
Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в
Республике Коми» // Собрание законодательства РФ. – 1998. – №
4. – Ст. 532.
Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. №
1–П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской
Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Собрание законодательства РФ. – 1997. – № 5. – Ст. 708.
Определение Конституционного Суда РФ от 13 июля 2000 г. №
195–О «По запросу Люберецкого городского суда Московской области о проверке конституционности пункта 68 статьи 40 Закона
Московской области от 16 июля 1997 года «О проверке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований» // СПС «КонсультантПлюс».
Определение Конституционного Суда РФ от 22 октября 1999 г. по
жалобе гражданина С.Ф. Киринского // СПС «КонсультантПлюс».
Определение Конституционного Суда РФ от 3 октября 2006 г. №
469-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб граждан
Боева Алексея Георгиевича, Лапковской Ольги Васильевны, Листрового Андрея Николаевича и Уланова Владимира Ивановича
на нарушение их конституционных прав абзацем третьим части
1 статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Законом Красноярского края «О внесении изменений в Закон края «Об
утверждении границы города Норильска с городами Кайеркан,
Талнах и поселком Снежногорск» и постановлением Совета Ад151
Список литературы
25.
26.
27.
28.
29.
30.
31.
32.
33.
34.
152
министрации Красноярского края «Об объединении населенных
пунктов»// Вестник Конституционного Суда РФ. – 2007. – № 2.
Устав Красноярского края от 5 июня 2008 г. № 5-1777 (ред. от
10.06.2010) // Ведомости высших органов государственной власти
Красноярского края. – 2008. – № 29 (250).
Конституция Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. (с изм.
от 29 июня 2011) // СПС «КонсультантПлюс: региональное законодательство».
Закон Красноярского края от 10 июня 2010 г. № 10-4763 «Об
административно-территориальном устройстве Красноярского
края» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. – 2010. – № 31(402).
Закон Красноярского края от 10 июня 2010 г. № 10-4765 (ред. от
21.04.2011) «О перечне административно-территориальных единиц и территориальных единиц Красноярского края» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края.
– 2010. – № 33(404).
Закон Белгородской области от 15 декабря 2008 г. № 248 «Об
административно-территориальном устройстве Белгородской
области» // СПС «КонсультантПлюс: региональное законодательство».
Конституционный закон Республики Тыва от 19 марта 2008 г. № 627
ВХ-2 (ред. от 20.12.2010) «Об административно-территориальном
устройстве Республики Тыва» // Тувинская правда. – 2008. – 29
мая.
Закон Красноярского края от 06 июля 2006 г. № 19-4986 (ред. от
24.12.2009) «Об установлении границ муниципального образования город Красноярск» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. – 2006. – № 31(124).
Закон Амурской области от 23 декабря 2005 г. № 127–ОЗ (с изм. от
4 марта 2009 г.) «О порядке решения вопросов административнотерриториального устройства Амурской области» // СПС «КонсультантПлюс: региональное законодательство».
Закон Красноярского края от 25 февраля 2005 г. № 13-3128 «О наделении муниципального образования город Лесосибирск статусом городского округа» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. – 2005. – 20 марта. – № 11.
Закон Красноярского края от 25 февраля 2005 г. № 13-3148 «О наделении муниципального образования город Красноярск статусом
Список литературы
35.
36.
37.
38.
39.
40.
41.
42.
городского округа» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. – 2005. – 4 апреля. – № 13.
Закон Красноярского края от 18 февраля 2005 г. № 13-3003 (ред.
от 22.05.2008) «Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Ермаковский
район и находящихся в его границах иных муниципальных образований» // Ведомости высших органов государственной власти
Красноярского края. – 2005. – № 9; Ведомости высших органов
государственной власти Красноярского края. – 2005. – № 18(61),
(приложения N 1-15).
Закон Красноярского края от 24 декабря 2004 г. № 13-2870 (ред. от
25.03.2010) «Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Большемуртинский
район и находящихся в его границах иных муниципальных образований» // Ведомости высших органов государственной власти
Красноярского края. – 2005. – № 1; Ведомости высших органов
государственной власти Красноярского края. – 2005. – № 14(57),
(приложения N 1-13).
Закон Красноярского края от 10 декабря 2004 г. № 12-2694 «О внесении изменений в Закон края «Об утверждении границы города Норильска с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск»//Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. – 2004. – 19 декабря. – № 34.
Закон Красноярского края от 27 декабря 2000 г. № 13-1102 (ред. от
07.10.2010) «Об установлении границ муниципального образования город Норильск» // Красноярский рабочий. 2001. № 20.
Закон Вологодской области от 4 июня 1999 г. № 371-03 (с изм. от 12
октября 2001 г.) «О порядке решения вопросов административно–
территориального устройства Вологодской области» // СПС «КонсультантПлюс: Региональное законодательство».
Закон Волгоградской области от 7 октября 1997 г. № 139–ОД (с
изм. от 11 мая 1999 г.) «Об административно-территориальном
устройстве Волгоградской области» // Волгоградская правда. –
1997. – 1 ноября. – № 207.
Закон Свердловской области «О Северном управленческом округе» от 23 июня 1997 г. // Собрание законодательства Свердловской
области. – 1997. – № 6. – Ст. 975.
Закон Тамбовской области от 21 июня 1996 г. № 72-З (с изм. от 18
декабря 1998 г.) «Об административно-территориальном устрой153
Список литературы
стве Тамбовской области» // СПС «КонсультантПлюс: региональное законодательство».
43. Постановление Законодательного Собрания Красноярского края
от 6 июля 2006 г. № 19-4987П «О Законе края «Об установлении
границ муниципального образования город Красноярск» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского
края. – 2006. – 7 августа. – № 32 (125).
44. Постановление Законодательного Собрания Красноярского края
от 6 июля 2006 г. № 19-4990П «О Законе края «Об установлении
границ муниципального образования Емельяновский район и находящихся в его составе иных муниципальных образований» //
Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. – 2006. – 7 августа. – № 32 (125).
45. Постановление Совета Администрации Красноярского края от 29
ноября 2004 г. № 298-П «Об объединении населенных пунктов» //
Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. – 2004. – 5 декабря. – № 33.
Утратили силу
46. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости СНД и
ВС СССР. – 1990. – № 16. – Ст. 267.
47. Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. № 1329-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления» // Ведомости СНД и ВС РСФСР.
– 1991. – № 22. – Ст. 778.
48. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 35. – Ст. 3506.
49. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550–1 «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР
и Верховного Совета РСФСР. – 1991. – № 29. – Ст. 1010.
50. Закон Красноярского края от 28 января 2005 г. № 13-2930 «О внесении изменений в статью 108 Устава Красноярского края» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского
края. – 2005. – 7 февраля. – № 5.
51. Закон Амурской области от 1 декабря 1997 г. № 44–ОЗ «Об
административно-территориальном устройстве Амурской области» // Амурская Правда. – 1998. – 20 января. – № 11-12.
154
Список литературы
52. Закон Белгородской области от 18 февраля 1997 г. № 105 «Об
административно-территориальном устройстве Белгородской
области» // Бюллетень Белгородской областной Думы. – 1997. –
№19.
53. Закон Удмуртской Республики от 28 мая 1996 г. № 219-1 «О местном самоуправлении в Удмуртской республике» // СПС «КонсультантПлюс: региональное законодательство».
54. Закон Ленинградской области от 17 апреля 1996 г. № 9-оз «Об
административно-территориальном устройстве Ленинградской
области» // Вести. – 1996. – 7 мая. – №47.
55. Закон Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. № 186-1 «О
системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СПС «КонсультантПлюс: региональное законодательство».
56. Закон Республики Бурятия от 2 апреля 1996 г. № 279-1 («Об
административно-территориальном устройстве республики Бурятия» // СПС «Консультант Плюс: региональное законодательство».
57. Закон Красноярского края от 27 декабря 1995 г. № 8-207 «Об
административно-территориальном устройстве в Красноярском
крае» // Красноярский рабочий. – 1996. – 10 января. – № 5.
Проекты нормативных актов
58. Проект Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» (внесен Президентом РФ) // Шугрина Е.С. Муниципальное право. – Новосибирск, 1995. С. 169-188;
59. Проект Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» (внесен депутатами И.В. Муравьевым, З.И. Саетгалиевым, Л.В. Олейник и
др.) // Российская газета. – 1995. – 14 января.
Решения Федерального конституционного суда Германии
60. Решение «Растеде» - Решение Второго Сената ФКС от 23 ноября
1988 г. по делу о конституционных жалобах общины Растеде и
города В… на несоответствие Основному закону положений,
содержащихся в абзацах 1 и 2 § 1 Нижнесаксонского закона о
введении в действие Закона о ликвидации отходов от 9.04.1973:
Beschluss des Zweiten Senats v. 23.11.1988 in dem Verfahren ueber
die Verfassungsbeschwerden der Gemeinde Rastede und der Stadt B…
155
Список литературы
gegen § 1 Abs. 1 und 2 des Niedersaechsischen Ausfuehrungsgesetzes
zum Abfallbeseitigungsgesetz v. 9.04.1973 (NdsAGAbfG) (RastedeEntscheidung) (BverfGE 79, S. 127-161= NVwZ. 1989. S. 347 ff.).
61. Решение по делу о саарландском Законе о муниципальных выборах – Решение Второго Сената ФКС от 12 июля 1960 г. по делам
о конституционных жалобах граждан (журналиста S и пенсионера P) на несоответствие Основному закону предложения 1 абзаца
2 § 25 Закона земли Саарланд об общинных и районных выборах от 9.02.1960: Beschluss des Zweiten Senats v. 12.07.1960 in den
Verfahren ueber die Verfassungsbeschwerden des Jornalisten S… und
des Pensionaeres P… gegen § 25 Abs. 2 Satz 1 des Saarlaendischen
Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes v. 9.02.1960 (BverfGE 11,
S. 266-277).
62. Постановление по делу о Законе о муниципальных выборах в
земле Северный Рейн-Вестфалия – Постановление Второго Сената ФКС от 23 января 1957 г. по делу о проверке соответствия
Основному закону § 30 абзаца 6 Закона о муниципальных выборах в земле Северный Рейн-Вестфалия от 12.06.1954: Urteil des
Zweiten Senats v. 23.01.1957 in dem Verfahren wegen Feststellung der
Vereinbarkeit des § 30 Abs. 6 des Gesetzes ueber die Kommunalwahlen
im Lande Nordreihn-Westfalen (Kommunalwahlgesetz) v. 12.06.1954
mit dem Grundgesetz (BverfGE 6, S. 104-120).
Судебная практика
63. Определение Верховного Суда РФ от 24 мая 2006 г. № 4-Г06-12
о признании недействующим Закона Московской области «О наделении муниципального образования «Балашихинский район
Московской области» статусом городского округа и утверждении
границы городского округа Балашиха» от 29 декабря 2004 г. №
197/2004-ОЗ.
64. Определение Верховного Суда РФ от 24 мая 2006 № 4-Г06-14 о
признании не действующим со дня принятия Закона Московской
области «О статусе и границе городского округа Домодедово» от
12.01.2005 № 3/2005-ОЗ с изменениями, внесенными Законами
Московской области от 7 июня 2005 г. № 140/2005-ОЗ и от 15 сентября 2005 г. № 205/2005-ОЗ.
65. Определение Верховного Суда РФ от 29 июня 2005 г. по делу №
53-Г05-28 об оставлении без изменения решения Красноярского
156
Список литературы
66.
67.
68.
69.
краевого суда от 11.03.2005, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании противоречащими федеральному
законодательству, недействующими и не подлежащими применению постановления губернатора Красноярского края от 29.11.2004
№ 298-П «Об объединении населенных пунктов» и Закона Красноярского края от 10.12.2004 № 12-2694 «О внесении изменений в
Закон края «Об утверждении границы города Норильска с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск.
Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 декабря 2002 г. по делу по заявлениям В.И.
Клочкова, Н.М. Макарихиной, А.А. Васильева о признании противоречащим федеральному законодательству и недействительным
со дня принятия Закона Магаданской области от 10 июля 2002 г.
№ 253-ОЗ «О порядке образования, реорганизации и упразднения
муниципальных образований в Магаданской области, установления и изменения их границ и наименований» (в редакции Закона
Магаданской области от 6 августа 2002 г.).
Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 октября 2002 г. по делу № 53-ГО2-32 по заявлению
Н.А. Супряги о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Закона
Эвенкийского автономного округа от 10 апреля 2002 г. № 257 «Об
упразднении муниципального образования Илимпийский район».
Решение Магаданского областного суда от 16 сентября 2002 г. по
заявлениям В.И. Клочкова, Н.М. Макарихиной, А.А. Васильева о
признании противоречащим федеральному законодательству и
недействительным со дня принятия Закона Магаданской области
от 10 июля 2002 г. № 253-ОЗ «в Магаданской области, установления и изменения их границ и наименований О порядке образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований»
(в редакции Закона Магаданской области от 6 августа 2002 г.).
Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 мая 2002 г. по делу № 93-ГО2-7 по заявлению А.М. Леонова о признании противоречащим федеральному
законодательству Закона Магаданской области от 26 декабря 2001
г. № 214-ОЗ «Об упразднении муниципальных образований, не
являющихся внутригородскими, расположенных в границах территории муниципального образования «город Магадан» в части
упразднения муниципального образования Аткинский поссовет.
157
Список литературы
70. Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 марта 2002 г. по делу № 93-ГО2-2 по жалобам
Б.Н. Вишнякова, В.И. Клочкова, О.Г. Майфатовой, Л.В. Рогозина,
С.П. Храпунова, В.Н. Шпилькиной о признании противоречащим
федеральному законодательству в части упразднения муниципального образования «Ольский поссовет» Закона Магаданской
области от 26 декабря 2001 г. № 214-ОЗ «Об упразднении муниципальных образований, не являющихся внутригородскими, расположенных в границах территории муниципального образования
«город Магадан».
71. Решение Иркутского областного суда от 26 апреля 1996 г. по
иску С.И. Федосова к Законодательному собранию и Губернатору
Иркутской области о признании недействительным Закона Иркутской области от 6 апреля 1996 «Об изменении границ УстьКутского и Киренского районов».
Специальная литература
72. Авакьян, С.А. Правовое регулирование деятельности местных
Советов / С.А. Авакьян. – М., 1974.
73. Авакьян, С.А. Правовое регулирование деятельности Советов
(конституционные основы, теория, практика) / С.А. Авакьян. – М.,
1980.
74. Авакьян, С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России / С.А. Авакьян // Местное самоуправление
в России: состояние, проблемы, перспективы. – М., 1994.
75. Азовкин, И.А. Местные советы в системе органов власти / И.А.
Азовкин. – М., 1971.
76. Акименко, А. Путь к совершенной модели административного
устройства / А. Акименко, А. Алексеев, А. Лавров, В. Шувалов //
Федерализм. – 1996. – № 2.
77. Алексеев, О.Б. Муниципальная повестка дня: местное самоуправление
в структуре российской государственности / О.Б. Алексеев, О.И. Генисаретский, П.Г. Щедровицкий // Полития. – 1998-1999. – № 4(10).
78. Анимница, Е.Г. Местное самоуправление: история и современность / Е.Г. Анимница, А.Т. Тертышный. – Екатеринбург, 1998.
79. Аселкан, З.И. Административно-территориальная единица как
объект управления / З.И. Аселкан // Региональная экономика и региональная политика: сб. науч. тр. – Екатеринбург, 1997. – Вып. 3.
158
Список литературы
80. Бакшинскас, В.Ю. Правовое регулирование деятельности акционерных обществ (Акционерное право) / В.Ю. Бакшинскас, Д.И. Дедов, С.А. Карелина. – М., 1999.
81. Барабашев, Г.В. Местное самоуправление / Г.В. Барабашев. – М.,
1996.
82. Баранчиков, В.А. Право местного самоуправления Российской
Федерации / В.А. Баранчиков. – М., 1999.
83. Берг, О.В. Разграничение государственной власти и местного
самоуправления: организационные и территориальные аспекты / О.В. Берг // Журнал российского права. – 2001. – № 4.
84. Бондарь, Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России / Н.С. Бондарь. – М., 2009.
85. Бондарь, Н.С. Муниципальное право Российской Федерации / Н.С. Бондарь, В.И. Авсеенко, С.Н. Бочаров. – М., 2002.
86. Борщевский, Н.В. Город: Методологические проблемы комплексного социального и экономического планирования / Н.В. Борщевский, С.В. Успенский, О.И. Шкаратян. – М., 1975.
87. Васильев, В.И. Местное самоуправление / В.И. Васильев. – М., 1999.
88. Васильева, Т.А. Реформа государственных институтов в Италии / Т.А. Васильева // Государство и право. – 1993. – № 3.
89. Васильева, Т.А. Реформы местного самоуправления в Италии / Т.А. Васильева // Реформы местного управления в странах
Западной Европы. – М., 1993.
90. Васильчиков, А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т.
I / А.И. Васильчиков. – СПб., 1869.
91. Васильчиков, А.И. О самоуправлении. Т/ I / А.И. Васильчиков. –
СПб., 1870.
92. Воеводин, Л.Д. Юридический статус личности в России / Л.Д. Воеводин. – М., 1997.
93. Воронин, А. Местом жизни пренебречь нельзя: К вопросу об
определении оптимальной территории муниципальных образований / А. Воронин // Муниципальная власть. – 1998. – № 1.
94. Выдрин, И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации:
от идеи к практике (Конституционно-правовой аспект) / И.В. Выдрин. – Екатеринбург, 1998.
95. Выдрин, И.В. Муниципальное право России / И.В. Выдрин,
А.Н. Кокотов. – М., 1999.
159
Список литературы
96. Гавришин, М.П. О сущности местного самоуправления / М.П. Гавришин // Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ: концепции, конституционно-правовые
основы, практика: материалы науч.-практ. конф. – М., 1996.
97. Галаган, И.А. Проблема общего юридического процесса в советской правовой науке / И.А. Галаган // Процессуальные нормы и
отношения в советском праве. – Воронеж, 1985.
98. Говоренкова, Т.М. Читаем Велихова вместе / Т.М. Говоренкова. –
М., 1999.
99. Горшенев, В.М. Функции и содержание норм процессуального
права по советскому законодательству / В.М. Горшенев // Проблемы правоведения. – Новосибирск, 1967.
100. Горшенев, В.М. Природа юридического процесса как комплексной
системы / В.М. Горшенев // Актуальные проблемы юридического
процесса в общенародном государстве. – Ярославль, 1980.
101. Горяченко, Е.Е. Социальная база местного самоуправления / Е.Е. Горяченко, Т.Ю. Иванова // Сибирская деревня в период
трансформации социально-экономических отношений. – Новосибирск, 1996;
102. Горяченко, Е.Е. Территориальная общность в изменяющемся обществе / Е.Е. Горяченко. Режим доступа: http://ieie.nsc.ru/∼rokos/
nesch/GLGOR.html.
103. Градовский, А.Д. Начала русского государственного права. Т.
III. Органы местного управления. Ч. 1 / А.Д. Градовский. – СПб.,
1883.
104. Гриценко, Е.В. Местное самоуправление в системе публичного
управления федеративного государства: Значение опыта ФРГ для
России / Е.В. Гриценко. – Иркутск, 2001.
105. Гриценко, Е.В. Опыт федеральных земель Германии в сфере межмуниципального сотрудничества и его значение для российских
регионов (правовые аспекты) / Е.В. Гриценко // Проблемы трансформации экономики региона: Сборник научных трудов. – Иркутск, 2000.
106. Гриценко, Е.В. Органы регионального и муниципального
управления в Российской Федерации: проблемы взаимодействия / Е.В. Гриценко // Местное управление и самоуправление
в России и за рубежом: Проблемно-тематический сборник / РАН
ИНИОН. Центр социальных научно-информационных исследований; отв. ред. выпуска В.В. Маклаков, В.И. Фадеев. – М., 2000.
160
Список литературы
107. Гриценко, Е.В. Региональное законодательство об определении территорий муниципальных образований / Е.В. Гриценко,
А.В. Мадьярова // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление: Конституционно–правовая реформа и региональное законодательство в Российской Федерации: проблемнотематический сборник. – М., 1999. – Вып. 1.
108. Гриценко, Е.В. Правовое регулирование порядка определения
территориальной основы местного самоуправления: некоторые
проблемы / Е.В. Гриценко, А.В. Мадьярова // СибЮрВестник. –
1998. – № 3. – Режим доступа: http://www.law.isu.ru/ru/science/
vestnik/19983/gricenko.html.
109. Группировка городских и сельских населенных пунктов по регионам Российской Федерации. – Режим доступа: http://www.gks.
ru/PEREPIS/tabl_3.htm.
110. Гумилев, Л. Тысячелетие вокруг Каспия / Л. Гумилев. – М., 2002.
111. Дедов, Д.И. Общее благо как система критериев правомерного регулирования экономики / Д.И. Дедов. – М., 2003.
112. Доменак, Ж. Территориальные коллективы Франции / Ж. Доменак. – Нижний Новгород, 1999.
113. Елистратов, А.И. Основные начала административного права / А.И. Елистратов. Изд. 2-е. – М., 1917.
114. Еллинек, Г. Общее учение о государстве / Г. Еллинек. – СПб.,
1903.
115. Еллинек, Г. Общее учение о государстве / Г. Еллинек. – СПб.,
1908.
116. Ершова, Н.М. Охрана прав несовершеннолетних / Н.М. Ершова. –
М., 1965.
117. Заборова,Е.Н. Городские пространственные группы как разновидность социальных групп / Е.Н. Заборова // Региональная экономика и региональная политика: сборник научных трудов. – Екатеринбург, 1997. – Вып. 3.
118. Зайцева, Л.С. Березовская сторона / Л.С. Зайцева. – Красноярск.
2003.
119. Замотаев, А.А. О соотношении понятий «муниципальное образование» и «административно-территориальная единица» / А.А. Замотаев // Муниципальная власть. – 1998. – №4.
120. Замотаев, А.А. Реализация конституционных прав граждан на
осуществление местного самоуправления: Проблемы, перспективы, механизмы / А.А. Замотаев // Местное самоуправление: Стра161
Список литературы
тегические направления развития: материалы науч.-практ. конф.,
13-14 апреля 2000 г. – М., 2000. – Вып. 32.
121. Замотаев, А. Учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление / А. Замотаев // Муниципальная власть. – 1999. – № 4-5.
122. Иванов, С.Н. Территориальные коллективы в системе социалистического самоуправления советского народа / С.Н. Иванов,
А.А. Югов // ХХVII съезд КПСС и повышение эффективности
конституционного регулирования. – Свердловск, 1988.
123. Ивановский, В.В. Русское государственное право. Т. 1. Верховная
власть и ее органы. Вып. 6. Местные установления общественного
управления / В.В. Ивановский. – Казань, 1898.
124. Иеринг, Р. Интерес и право / Р. Иеринг. – Ярославль, 1880.
125. Иеринг, Р. Цель в праве / Р. Иеринг. Т. 1. – СПб., 1881.
126. Йожа, З. Структура и функции местного и территориального самоуправления: международный сравнительный анализ / З. Йожа //
Государственная служба за рубежом: Реферативный бюллетень. –
М., 2000. № 1(32).
127. Калинин, С.П. Административно-территориальное устройство
субъекта Российской Федерации / С.П. Калинин. – Омск, 2001.
128. Канада: местное управление и самоуправление. – М., 1995.
129. Кизеветтер, А.А. Местное самоуправление в России / А.А. Кизеветтер. – М., 1910.
130. Кистяковский, Б.А. Государственное право (общее и русское) / Б.А. Кистяковский. – М., 1909.
131. Кнемайер, Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии
(Основные структуры, особенности, недостатки) / Ф.Л. Кнемайер
// Государство и право. – 1995. – № 4.
132. Княгинин, К.Н. Муниципально-территориальное устройство: опыт
прочтения положений федерального законодательства / К.Н. Княгинин // Ученые записки Юридического института Красноярского
государственного университета: Вып. 1. – Красноярск, 2001.
133. Ковешников, Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия / Е.М. Ковешников. – М., 2002.
134. Коданева, С.И. Местное самоуправление в Италии (Обзор) / С.И. Коданева // Местное управление и самоуправление в
России и за рубежом: Проблемно-тематический сборник / РАН
ИНИОН. Центр социальных научно-информационных исследова162
Список литературы
ний. Отдел политологии и правоведения; отв. ред. выпуска В.В.
Маклаков, В.И. Фадеев. – М., 2000.
135. Кокотов, А.Н. Особенности организации государственной власти
в Свердловской области / А.Н. Кокотов // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании: материалы науч. конф. – М., 1999.
136. Колосов, В.А. Геополитика и политическая география / В.А. Колосов, Н.С. Мироненко. – М., 2001.
137. Коммунальный кодекс // Межкоммунальное сотрудничество во
Франции: (Нормативные материалы). – М., 1995.
138. Кравченко, А.И. Социология / А.И. Кравченко, В.Ф. Анурин. –
СПб., 2003.
139. Краснов, М.А. Введение в муниципальное право / М.А. Краснов. –
М., 1993.
140. Кузнецова, Л.Г. Гражданско-правовое положение несовершеннолетних / Л.Г. Кузнецова, Я.Н. Шевченко. – М., 1968.
141. Курчинский, М.А. Муниципальный социализм и развитие городской жизни / М.А. Курчинский. – СПб., 1907.
142. Курячая, М.М. Местное сообщество как основа объединения граждан / М.М. Курячая // Конституционное и муниципальное право.
– 2007. – № 4.
143. Кутафин, О.Е. Муниципальное право Российской Федерации / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. – М., 1997.
144. Кэмпбел, Д. Стратегический менеджмент / Д. Кэмпбел, Д. Стоунхаус, Б. Хьюстон; пер. с англ. – М., 2003.
145. Лапин, В.А. Реформа местного самоуправления и административнотерриториальное устройство / В.А. Лапин, В.Я. Любовный. – М., 2005.
146. Лепешкин, А.И. Местные органы государственной власти / А.И. Лепешкин // Лепешкин А.И., Ким А.И., Мишин Н.Г., Романов П.И. Курс
советского государственного права. Т. 2. – М., 1962.
147. Лешков, В. Опыт теории земства и его земских учреждений по
«Положению» 1864 г., Января 1 / В. Лешков. – М., 1865.
148. Лужин, А.В. Административно–территориальное устройство Советского государства / А.В. Лужин. – М., 1969.
149. Лучин, В.О. Процессуальные нормы в советском государственном
праве / В.О. Лучин. – М., 1976.
150. Маклаков, В.В. Вступительная статья / В.В. Маклаков // Межкоммунальное сотрудничество во Франции (Нормативные материалы). – М., 1995.
163
Список литературы
151. Маунц, Т. Государственное право Германии (ФРГ и ГДР) / Т. Маунц. – М., 1957.
152. Межевич, М.Н. Социальное развитие и город / М.Н. Межевич. –
М., 1979.
153. Местное самоуправление / отв. ред. Х. Пиндт. – М., 1995.
154. Местные органы в политической системе капитализма / отв. ред.
В.А. Туманов, Г.В. Барабашев. – М., 1985.
155. Миронова, Н.И. Институт местного самоуправления в Польше / Н.И. Миронова // Местное управление и самоуправление в
России и за рубежом: Проблемно-тематический сборник / РАН
ИНИОН. Центр социальных научно-информационных исследований; отв. ред. выпуска В.В. Маклаков, В.И. Фадеев. – М., 2000.
156. Михайлов, В.И. О содержании понятий «муниципальное образование» и «административно-территориальная единица» / В.И. Михайлов // Экономические, финансовые и правовые основы местного
самоуправления в городе и административном округе: материалы
науч.-практ. конф., 11-12 нояб. 1999 г. – М., 2000.
157. Моргачев, В.Н. Формы и методы территориального управления в
США и Канаде / В.Н. Моргачев. – М., 1987.
158. Нудненко, Л.А. Непосредственная демократия и местное само­
управление в России / Л.А. Нудненко. – Барнаул, 2000.
159. Овчинников, И.И. Местное самоуправление в системе народовластия / И.И. Овчинников. – М., 1999.
160. Остром, В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество / В. Остром; пер. с англ. – М., 1993.
161. Павловский, Р.С. Административно–территориальное устройство
СССР / Р.С. Павловский, М.А. Шафир. – М., 1961.
162. Пергамент, А.И. Опека и попечительство / А.И. Пергамент. – М.,
1966.
163. Пиндайк, Р. Микроэкономика / Р. Пиндайк, Д. Рубинфельд.; сокр.
пер. с англ. – М., 1992.
164. Писарев, А.Н. Муниципальное право Российской Федерации / А.Н. Писарев. – М., 1997.
165. Подготовка рекомендаций по реализации требований новой редакции Федерального Закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» к формированию территорий муниципальных образований и структур
органов местного самоуправления». Режим доступа: http://www.
economy.gov.ru/merit/dep_urnus_zaconoproject1.htm.
164
Список литературы
166. Политическая система зарубежных стран социализма. М., 1981.
167. Политический механизм городского управления: (На материалах
США): Научно-аналитический обзор. – М., 1994.
168. Постовой, Н.В. Территориальная основа местного самоуправления / Н.В. Постовой // Местное право. – 2001. – № 8.
169. Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления: [Круглый стол Совета Федерации]: 25 апреля 2001 г. – М., 2001.
170. Протасов, В.Н. Юридическая процедура / В.Н. Протасов. – М.,
1991.
171. Пылин, В.В. Представительные органы местного самоуправления / В.В. Пылин. – М., 1998.
172. Раулин, Д. Территориальные основы местного самоуправления в
странах СНГ и Балтии / Д. Раулин // Право и жизнь. – 1998. – №
14.
173. Реформирование территориальных основ местного самоуправления (анализ Переходных положений новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»): Аналитический вестник
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. – М., 2004. № 7 (227).
174. Рубинштейн, С.Л. Основы психологии / С.Л. Рубинштейн. – М.,
1935.
175. Рыбушкин, Н.Н. Муниципальные системы зарубежных
стран / Н.Н. Рыбушкин, О.И. Зазнаев. – Казань, 1997.
176. Рянжин, В.А. Проблемы территориальной организации советского государства / В.А. Рянжин. – Л., 1973.
177. Савранская, О.Л. Территориальные основы местного самоуправления / О.Л. Савранская // Городское управление. – 1997. – №4.
178. Саломаткин, А.С. Административно-территориальное устройство РФ (вопросы теории и практики) / А.С. Саломаткин. – М.,
1995.
179. Саломаткин, А.С. Государственно-правовые проблемы территориальной организации российской Федерации (конституционно-правовой
аспект) / А.С. Саломаткин // Конституция Российской Федерации и
проблемы ее реализации: сб. науч. тр. – Челябинск, 1999.
180. Саломаткин, А.С. Становление и развитие административно–
территориального устройства Российской Федерации / А.С. Саломаткин. – Челябинск, 1995.
165
Список литературы
181. Свешников, М.И. Очерк общей теории государственного права / М.И. Свешников. – СПб., 1896.
182. Серебренников, В.П. Местное управление и самоуправление
Франции / В.П. Серебренников. – Минск, 1981.
183. Смирнов, В.В. США: политический механизм городского управления / В.В. Смирнов. – М., 1976.
184. Советское гражданское право: Субъекты гражданского права. –
М., 1984.
185. Сорокин, П.А. Система социологии / П.А. Сорокин. Т. 1. – М.,
1993.
186. Сорокин, П.А. Социальная и культурная мобильность / П.А. Сорокин // Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. – М.,
1992.
187. Сошенко, А.В. Проблемы административно-территориального
устройства субъектов федерации во взаимосвязи с осуществлением местного самоуправления на разных территориях (на примере Калужской области) / А.В. Сошенко // Актуальные проблемы
правовой реформы в России: материалы науч.-практ. конф., май
2000 г. – Калуга, 2001. – Вып. 2.
188. Страшун, Б.А. Социализм и демократия / Б.А. Страшун. – М.,
1976.
189. Тимофеев, Н.С. Коммунальное право ФРГ / Н.С. Тимофеев. – М.,
1982.
190. Тимофеев, Н.С. Представительные органы муниципального образования / Н.С. Тимофеев // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / под ред. С.А. Авакьяна. – М.,
1998.
191. Тимофеев, Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации / Н.С. Тимофеев. – М., 2007.
192. Тимченко, И.А. Экономическое районирование и административнотерриториальное деление союзной республики / И.А. Тимченко. –
Киев, 1983.
193. Ткаченко, А.А. Территориальная общность в региональном развитии и управлении / А.А. Ткаченко. – Тверь, 1995.
194. Токвиль, А. Демократия в Америке / А. Токвиль. – М., 1992.
195. Толстых, В.И. Общественное сознание: социальная природа,
функция, формы / В.И. Толстых // Общественное сознание и его
формы. – М., 1986.
196. Тоффлер, Э. Третья волна / Э. Тоффлер. – М., 2002.
166
Список литературы
197. Транин, А.А. Административно-территориальная организация
капиталистического государства / А.А. Транин. – М., 1984.
198. Управление и корпоративный контроль в акционерном обществе.
– М., 1999.
199. Финансовые отношения федерального центра и северных регионов и их влияние на организованную миграцию с Севера / ред. Н.
Главацкая. – М., 2001.
200.Френкель, З.Г. Волостное самоуправление. Его значение, задачи и
взаимоотношения с кооперацией / З.Г. Френкель. – М., 1999.
201. Френкель, З.Г. Основы общего городского благоустройства / З.Х.
Френкель. – М., 1926.
202.Хорев, Б.С. Территориальная организация общества (актуальные проблемы регионального управления и планирования в
СССР) / Б.С. Хорев. – М., 1981.
203. Черкасов, А. Сравнительное местное управление: теория и практика / А. Черкасов. – М., 1998.
204.Черкасов, А.И. Правовое регулирование местного управления в
странах современного мира (Обзор) / А.И. Черкасов // Местное
управление и самоуправление в России и за рубежом: Проблемнотематический сборник / РАН ИНИОН. Центр социальных научноинформационных исследований. Отдел политологии и правоведения; отв. ред. выпуска В.В. Маклаков, В.И. Фадеев. – М., 2000.
205. Чичерин, Б.Н. Государство и земство / Б.Н. Чичерин // Чичерин Б.
Вопросы политики. – М., 1903.
206.Чичерин, Б.Н. Курс государственной науки. Ч. 1. Общее государственное право / Б.Н. Чичерин. – М., 1894.
207. Чичерин, Б.Н. О народном представительстве / Б.Н. Чичерин. –
М., 1899.
208. Чиркин, В.Е. Юридическое лицо публичного права / В.Е. Чиркин.
– М., 2007.
209. Чулюкин, Л.Д. Природа и значение цели в советском праве / Л.Д. Чулюкин. – Казань, 1984.
210. Шагиева, Р.В. Процессуально-правовые нормы и их реализация в
социалистическом обществе / Р.В. Шагиева. – Казань, 1986.
211. Шеремет, К.Ф. Местные органы государственной власти и управления / К.Ф. Шеремет // Советское государственное право. – М., 1985.
212. Широков, А.Н. Основы местного самоуправления в Российской
Федерации: введение в муниципальное управление / А.Н. Широков. – М., 2000.
167
Список литературы
213. Шкаратян, О.И. Городская территориальная общность и ее воспроизводство / О.И. Шкаратян // Этносоциальные проблемы города. – М., 1986.
214. Шугрина, Е.С. Муниципальное право / Е.С. Шугрина. – М., 1999.
215. Щепаньский, Я. Элементарные понятия социологии / Я. Щепаньский; пер. с польск. – М., 1969.
216. Энеди, Д. Правительство и органы местного самоуправления в
Венгрии (Реферат) / Д. Энеди // Местное управление и самоуправление в России и за рубежом: Проблемно-тематический сборник /
РАН ИНИОН. Центр социальных научно-информационных исследований. Отдел политологии и правоведения; отв. ред. выпуска
В.В. Маклаков, В.И. Фадеев. – М., 2000.
217. Этносоциальные проблемы города. – М., 1986.
218. Яницкий, О.Н. Территориальные общности в экологической
структуре города / О.Н. Яницкий // Проблемы развития социальнодемографических групп и социально-территориальных общностей. – М., 1986.
219. Ясунас, В.А. Основы местного самоуправления / В.А. Ясунас. –
М., 1998.
220. Berger, P. Sociology: A Biographical Approach / P. Berger, B. Berger. –
London, 1981.
221. Bogardus, E. A social distance scale / E. Bogardus // Sociology and
social research. – L., 1958.
222.Collins Dictionary of Sociology. Second edition. – Glasgow, 1995.
223. Gern, A. Deutsches Kommunalrecht / A. Gern. 2. Aufl., 20. Kap.
224. Handwoerterbuch der Raumordung. – Hannover, 1995.
225. Park, R. Introduction to the science of sociology / R. Park, E. Burgess.
– Chicago, 1924.
226. Roussillon, H. Les Structures territoriales des communes. Reformes et
perspectives d’avenir. / H. Roussillon. – P., 1972.
227. Stein L. von. Verwaltungslehre / L.Stein. Berlin. 1869. S. 42: Burdeau
G. Traité de science politique. T. 2. Paris. 1949.
228. Syed, A.H. The Political Theory of American Local Government /
A.H. Syed. – N.Y., 1966.
229. Warner, L. The Social Life of a Modern Community / L. Warner,
P. Lunt. – New Haven, 1941.
230. Weber, M. The Theory of Social and Economic Organization / M. Weber.
– New York, 1957.
231. Wilson, J.Q. American government / J.Q. Wilson, J.J. Dilulio. –
Lexington: D.C. Heath and Co., 1995. ХIV.
168
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
59
Размер файла
1 520 Кб
Теги
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа