close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

7654.Парламентское право

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Оренбургский государственный университет»
М.А. Иванова
ПАРЛАМЕНТСКОЕ ПРАВО
Рекомендовано Ученым советом федерального государственного бюджетного
образовательного учреждения высшего профессионального образования
«Оренбургский государственный университет» в качестве учебного пособия для
студентов, обучающихся по программам высшего профессионального образования
по направлению подготовки 030900.62 Юриспруденция
Оренбург
2013
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
УДК 342.53 (075.8)
ББК 67.400. 621я73
И 21
Рецензент – доцент, кандидат юридических наук, И.А. Воронина
И 21
Иванова, М.А.
Парламентское право: учебное пособие / М. А. Иванова;
Оренбургский гос. ун-т. - Оренбург: ОГУ, 2013. - 144 с.
ISBN
Учебное пособие посвящено актуальным проблемам деятельности
органов законодательной власти Российской Федерации. Были
использованы наиболее интересные и актуальные новейшие публикации
в области законодательной деятельности, а также труды известных
ученых.
Учебное пособие предназначено для студентов, обучающихся по
программам высшего профессионального образования по направлению
подготовки 030900.62 Юриспруденция.
УДК 342.53 (075.8)
ББК 67.400. 621я73
ISBN
©Иванова М.А., 2013
© ОГУ, 2013
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Содержание
Введение…………………………………………………………………………………...4
1 Российское парламентское право и парламентаризм…………………..................6
1.1 Исторические корни принципа народного представительства…………………….6
1.2 Понятие и место парламентского права в системе права…………………………10
1.3 Становление российского парламентаризма и парламентского права………..20
2 Парламент – высший представительный и законодательный
орган государственной власти…………………………………………………………..27
2.1 Место и роль Федерального Собрания в системе органов
государственной власти Российской Федерации. Функции
Федерального Собрания. Компетенция Федерального Собрания……………………27
2.2 Порядок
формирования и
срок полномочий
палат
Федерального Собрания………………………………………………………................45
2.3 Внутренняя организация Совета Федерации.
Внутренняя организация Государственной Думы……………………………………52
3 Законодательный процесс……………………………………………………………..61
3.1 Понятие, принципы и стадии законодательного процесса…………………….....61
3.2 Законодательная инициатива. Предварительное
рассмотрение законопроектов………………………………………………..................70
3.3 Рассмотрение законопроектов и принятие федеральных
законов Государственной Думой. Рассмотрение и одобрение
федеральных законов Советом Федерации…………………………………………….74
3.4 Подписание и обнародование закона Президентом
Российской Федерации. Президентское вето………………………………………….97
3.5 Особенности принятия федеральных конституционных законов и
законов о поправках к Конституции Российской Федерации……………………….104
3.6 Тенденции развития законодательного процесса в Российской
Федерации………………………………………………………………………………106
4 Контрольные полномочия Федерального Собрания Российской
Федерации ……………………………………………………………………...............124
4.1 Парламентский контроль…………………………………………………………..124
4.2 Парламентское расследование…………………………………………………….132
Список использованных источников………………………………………………….142
3
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Введение
Парламент является важным институтом представительства российского
государства. Современный российский парламент в настоящее время играет
значительную роль в системе управления российским государством, поскольку он
формирует и поддерживает определенные взаимосвязи и взаимозависимости между
государственными органами власти и, одновременно, является способом участия
широких масс населения Российской Федерации в процессе управления
государством.
В условиях нашей многонациональной страны особенности конституционноправового статуса Федерального Собрания Российской Федерации и
законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов
Российской Федерации (парламентской организации российского государства)
оказывают исключительно сильное воздействие на все стороны жизни общества.
Недооценка современных идей парламентаризма в становлении и развитии
качественно новых общественных отношений, возникших в связи со сменой
советского государственного строя и реализацией положений Конституции
Российской Федерации 1993 года, не может способствовать становлению
современного правового государства.
Многонациональный
состав
субъектов
Российской
Федерации,
расположенных на огромном евроазиатском пространстве с его историконациональной, этнопсихологической и духовной самобытностью, придает
парламентской организации государства в современных условиях особое значение.
От российского парламента во многом зависит создание необходимых условий для
обеспечения реального равенства граждан и народов Российской Федерации вне
зависимости от их места проживания, сохранение целостности и устойчивости
государства, единства его конституционно-правового, экономического и
социального пространства, обеспечение геостратегических и геополитических
интересов страны, а также вовлечение граждан в реальное управление
государственными и общественными делами.
Современному российскому парламентаризму в 2013 году исполняется
двадцать лет. Такой срок для страны с тысячелетней историей, конечно не так
велик. Но, учитывая, что он пришелся на время коренных преобразований во всех
сферах государственной и общественной жизни - этот период во многом знаковый и
был нелегким. Процесс созидания и становления коснулся всех политических
институтов общества, в том числе высшего законодательного (представительного)
органа государственной власти страны - парламента Российской Федерации.
Федеральное Собрание - парламент России, выполняет свое предназначение,
во многом благодаря тому, что его организация и деятельность определяются
демократическими
и
рациональными
правилами,
которые
отражают
общепризнанные принципы правового государства, учитывают уроки отечественной
истории и богатый опыт зарубежного парламентаризма.
Парламент как орган государственной представительной и законодательной
4
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
власти, является связующим звеном между обществом и государством. Он
выполняет две важнейшие функции: во-первых, формирует законодательство
Российской Федерации, на основании которого развиваются политическая,
экономическая и социальная системы, гарантируется защита прав и свобод человека
и гражданина и, во-вторых, осуществляет реализацию принципов народовластия,
совершенствует формы участия населения в управлении делами государства.
В статье 94 Конституции Российской Федерации закреплено конституционное
положение российского парламента - Федерального Собрания - как высшего
представительного и законодательного органа государственной власти Российской
Федерации. Тем самым установлены конституционные и теоретические основы для
развития российского парламентаризма. Данный правовой институт постоянно
развивается и совершенствуется, меняется его нормативная основа. Поэтому
исследование парламентаризма в современной России представляет научный и
практический интерес.
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1 Российское парламентское право и парламентаризм
1.1 Исторические корни принципа народного представительства
Понимание роли и места органов народного представительства в
политической системе современной России невозможно без всестороннего
осмысления многовековой истории законодательных учреждений - от веча,
боярской думы, дореволюционных Государственных дум и Государственного
совета, до советского народовластия и современных форм парламентской
демократии.
Первой формой непосредственного участия народа в решении
государственных дел было Вече - собрание всех свободных жителей. Летописи
упоминают о вечевых собраниях во всех древнерусских княжествах. Предметом
обсуждения на вече могла стать любая проблема государственной жизни, чаще
всего решались вопросы о призвании на службу и изгнании князей, о военных
походах и о заключении мирных договоров. В большинстве русских земель вечевые
собрания исчезают после монгольско-татарского нашествия. В Северо-западных
землях (Новгород, Псков, Смоленск) Вече играло большую роль и просуществовало
дольше, так как эти княжества не были разорены в период монгольско-татарского
нашествия. Однако после включения в состав Московского царства и в этих землях
Вече отмирает.
Одновременно во всех русских землях действовали княжеские думы в
качестве постоянного совета при князе, в который входили ближайшие его
соратники. Как правило, князь не предпринимал никакого серьезного дела, не
обсудив его со своими боярами. Нередко в княжеских думах участвовали и
представители духовенства, однако их участие не было постоянным.
В новых исторических условиях Московского царства продолжением
княжеской думы явилась Боярская дума. Без нее не обходился ни один государь.
Самостоятельной роли боярская дума не играла, и всегда действовала вместе с
царем, составляя совместно с государем единую верховную власть. Это единство
особенно рельефно проявлялось в делах законодательства и в международных
сношениях. Боярская дума просуществовала до конца XVII века.
Первыми государственными учреждениями, в которых представительное
начало играло заметную, а на пике их деятельности определяющую роль были
совещания боярства, духовенства, представителей служилого класса и купечества,
которые созывались царями с середины XVI по семидесятые годы XVII веков,
получившие в последствие название земских соборов.
За период с 1549 года, когда Иван Грозный собрал первое собрание такого
рода, чтобы призвать к мировому соглашению всех, находившихся в тяжбе и
заявить о своем прощении прежних вин боярства, и до 1684 года, когда был
распущен собор, созванный для обсуждения вопроса о мире с Польшей,
насчитывается 57 земских соборов.
Земские соборы избирали на царство государей, как в случаях, когда были
сомнения в пригодности законных наследников престола (слабоумие Федора
Иоанновича (собор 1584г.), малолетство Петра при слабоумии Ивана Алексеевича
6
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
(собор 1682 года), так и в поворотных для России случаях, когда прерывалась
династия и новый государь нуждался в легитимации (избрание Годунова в 1598
году, Василия Шуйского в 1606 году, низведение Шуйского и препоручение царства
семи боярам во главе с Милославским в 1610 году; признание русским царем
польского королевича Владислава в 1610 году, избрание на царство Михаила
Романова в 1613 году.) Соборы рассматривали вопросы войны и мира (1566, 1580,
1591, 1598, 1604, 1616, 1621, 1653 гг.), принимали законоуложения (1648 г.),
принимали под цареву руку новые территории (1651 и 1653 гг. - решение о
присоединении Украины) и решали такие деликатные вопросы, как, например,
освобождение населения от присяги, принесенной самозванцу (1607г.). Чаще же
всего соборы рассматривали вопросы взыскания налогов.
Таким образом, функции и сферы ведения Земских Соборов достаточно точно
совпадает с перечнем проблем и вопросов, которые рассматривались сословными
парламентами стран Западной и Центральной Европы.
По мере укрепления царской бюрократии к концу XVII века земские соборы
сошли на нет. В 1653 году был созван последний Земский собор.
Определенным отголоском деятельности Земских соборов стала при
Екатерине работа Уложенной комиссии – собрания депутатов всех сословий, земель
и народностей России, для выработки нового законодательного уложения. Однако
эта попытка оказалась безрезультатной.
При Александре I по поручению молодого императора трудами выдающегося
государственного деятеля М.М. Сперанского были разработаны контуры
двухпалатного законосовещательного представительного органа, который должен
был состоять из Государственной думы и Государственного совета.
Учрежденный в 1801 году Государственный совет стал в 1810 году высшим
законосовещательным учреждением Российской империи. Все законы,
законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно
обсуждаться в Государственном совете.
При Александре II, создание представительных учреждений перешло в
практическую плоскость, но не на общенациональном, а на местном и региональном
уровнях. Были созданы уездные и губернские земские собрания, ставшие школой и
куницей кадров для будущих парламентских учреждений. В последние годы жизни
царя идея двухпалатного общегосударственного законосовещательного органа едва
не воплотились в жизнь. Проект конституционного акта, за разработку которого
отвечал министр внутренних дел Лорис-Меликов, был в принципе одобрен
императором за несколько дней до своей гибели от рук народовольцев.
Убийство царя-реформатора и последовавшие за ним контрреформы
Александра III задержали движение России по пути создания парламента, но сам
вектор этого движения был задан.
В первые годы двадцатого века требование создать в России
общегосударственный представительный и законодательный орган стало всеобщим.
Оно было реализовано царскими манифестами и указами осенью 1905 - зимой 1906
годов. Законодательная функция возлагалась на учреждаемую для этой цели
Государственную думу и реформируемый Государственный совет, действовавший к
тому времени уже более 100 лет.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Манифестом от 20 февраля 1906 года император установил, что «со времени
созыва Государственного совета и Государственной думы, закон не может
воспринять силы без одобрения Совета и Думы». Государственный совет и
Государственная дума должны были ежегодно созываться и распускаться
императорскими указами. Обе палаты наделялись правом самостоятельно проверять
полномочия своих членов. Одно и то же лицо не могло одновременно быть членом
Государственного совета и Государственной думы. Обе палаты пользовались
правом законодательной инициативы (за исключением основных государственных
законов, почин пересмотра которых император оставил за собой).
По общему правилу, законодательные предположения рассматривались в
Государственной думе и по одобрению поступали в Государственный совет. Но
законодательные
инициативы
Государственного
совета
должны
были
рассматриваться и одобряться сначала им и лишь после этого поступать в
Государственную думу. После одобрения обеими палатами законопроекты
поступали на усмотрение императора. Государственный совет и Государственная
дума получали также определенные контрольные полномочия: в установленном
законом порядке они могли обращаться к министрам и руководителям
государственных ведомств с запросами по поводу решений и действий этих
ведомств и их чиновников в случае, если их законность вызывала сомнения.
Сопоставление этой конструкции с европейскими стандартами того времени
позволяет заключить, что в целом российский парламент вполне соответствовал им.
Государственная дума избиралась непрямыми выборами по куриям.
Государственный совет - вторая палата первого российского парламента формировался по смешанному принципу. Половина его членов назначалась царем.
Другая половина - избиралась частично по территориальному (по одному члену
Государственного совета от каждого губернского земского собрания), частично по
сословно-корпоративному принципу (шесть членов от духовенства православной
Российской церкви, восемнадцать от губернских дворянских обществ, шесть членов
от Академии наук и университетов, по шесть от промышленных и торговых
корпораций).
Таким образом, в порядке формирования избираемой части Государственного
совета сочеталась модель, характерная для германских государств первой половины
и середины века (посословное избрание членов верхней палаты) и модель третьей
Французской республики (выборы от территориальных представительных органов).
Для выборных членов Государственного совет устанавливался возрастной ценз в
сорок лет. Срок их полномочий составлял девять лет с обновлением одной трети
каждого разряда каждые три года.
Первому русскому двухпалатному парламенту был отмерян недолгий век –
чуть больше десяти лет.
В ходе Февральской и Октябрьской революций 1917 года сложилась новая
система представительной власти. Ею стали Советы.
С 1924 года в Союзе Советских Социалистических Республик, в состав
которого входила Россия (Российская Советская Федеративная Социалистическая
республика) законодательная и представительная функция de jure принадлежала
Съезду Советов, который для текущей работы формировал две палаты - Союзный
8
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Совет, в котором союзные республики были представлены пропорционально
населению каждой из них, и Совет Национальностей, который формировался по
следующему принципу: от каждой союзной республики (независимо от численности
населения) - по 5 человек и от каждой автономной области или республики - по
1человеку.
Президиумы обеих палат входили в состав Президиума Центрального
исполнительного комитета Съезда Советов.
По Конституции 1936 года Верховный Совет СССР являлся высшим органом
государственной власти Советского Союза, который, принимая решения по
важнейшим вопросам государственного строительства, экономики, социальнокультурной сферы, определяя основные направления внешней политики,
осуществлял высший контроль за деятельностью государственного аппарата.
Верховный Совет СССР избрал Президиум Верховного Совета СССР, формировал
Правительство СССР, избирал Верховный Суд СССР, назначал Генерального
прокурора СССР. Верховный Совет СССР мог также назначить следственные и
ревизионные комиссии по любому вопросу.
Верховный Совет СССР избирался населением страны сроком на 4 года путем
всеобщего, равного и прямого избирательного права. Депутатом мог быть избран
гражданин СССР не моложе 23 лет.
Был сохранен принцип двухпалатности. Верховный Совет СССР состоял из
двух равноправных палат - Совета Союза и Совета Национальностей. Совет Союза
избирался по норме: один депутат на 300 тыс. человек населения. В Совет
Национальностей избирались по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11
депутатов от каждой автономной республики, по 5 депутатов от каждой
национальной области и по 1 депутату от каждого национального округа.
Обе палаты обладали правом законодательной инициативы, их сессии
проходили одновременно, в случае разногласий между палатами вопрос
рассматривался согласительной комиссией, образуемой самими палатами на
паритетных началах.
Каждая палата образовывала постоянные комиссии: мандатную, комиссию
законодательных предположений, планово-бюджетную, комиссию по иностранным
делам, комиссию по делам молодежи, а также комиссии по отраслям или группам
отраслей экономики и государственного управления.
Законодательная деятельность Верховного Совета СССР осуществлялась в
двух формах: непосредственно путем принятия законов и путем утверждения указов
Президиума Верховного Совета СССР, изданных в период между сессиями.
Президиум Верховного Совета СССР имел широкие полномочия вносить
изменения и дополнения в действующее законодательство, в том числе в законы
СССР и Основы законодательства Союза ССР и союзных республик. Утверждение
указов Президиума Верховного Совета СССР общенормативного характера
проводилось на собиравшихся 2 раза в год сессиях Верховного Совета СССР.
Голосование законов производилось раздельно по палатам. Закон считался
утвержденным, если за его принятие в каждой из палат подавалось простое
большинство голосов (для внесения изменений в Конституцию требовалось
квалифицированное большинство, не менее 2/3 голосов, в каждой палате).
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Руководящим ядром всех государственных органов, в том числе и Верховного
Совета СССР, являлась Коммунистическая партия. Выдвигаемые КПСС задачи
определяли деятельность каждого Совета, лежали они и в основе деятельности
Верховного Совета СССР.
Существенная активизация деятельности советов всех уровней начинается
после отмены статьи 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли
КПСС. Особенно активно стали работать Съезды народных депутатов РСФСР и
Верховный Совет РСФСР. Всего за 1990 год было принято свыше 150
законодательных актов, формирующих основу рыночных реформ, законодательное
закрепление принципа частной собственности, расширение форм собственности и
хозяйственной деятельности, утверждение их равенства, создание конкурентной
среды. Были введены институт президентства и Конституционный Суд.
Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 января 1991
года было утверждено Положение о Совете Федерации РСФСР в качестве
консультативно-координационного органа в составе Председателя Верховного
Совета РСФСР (Председатель Совета Федерации), Председателей Верховных
Советов республик, автономных областей и округов, краев, областей, Московского
и Ленинградского городских советов. Совет Федерации РСФСР дважды собирался
на свои заседания (22 ноября 1990 года и 23 января 1991 года) и внес определенный
вклад в подготовку Федеративного договора.
После осуществления конституционной реформы в конце 1993 г. органы
советской власти прекращают свою работу как на общегосударственном уровне
(съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации.
1.2 Понятие и место парламентского права в системе права
Проводимые с конца 80-х - начала 90-х годов в России конституционной
реформа привели к формированию новой политической системы, федеративного
устройства государства, созданию новых институтов (президента, конституционной
юстиции, уполномоченного по правам человека и т.д.). Изменение политической
системы повлекло за собой и изменения в правовой системе.
Объем нормативного регулирования до определенного момента не позволял
выделить автономное структурное подразделение, собрав воедино нормы,
регулирующие институт парламента. Сегодня нет смысла отказываться от
выделения парламентского права, однако не в роли отдельной отрасли права, а в
качестве комплексной составной части конституционного права.
Развитие указанной законодательной базы приводит к образованию
парламентского права. В последнее время политики и ученые уделяют все больше
внимания парламентскому праву, что позволяет говорить о нем уже не как об
институте, а как о подотрасли конституционного права (наряду с избирательным
правом).
Тем не менее, "вопрос о существовании такой отрасли права является весьма
дискуссионным, многие исследователи обоснованно рассматривают проблемы
10
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
российского парламентаризма в рамках конституционного права России"1.
Безусловно, парламентское право имеет определенную специфику предмета и
метода правового регулирования - основных критериев, используемых при
построении системы права. Парламентское право регулирует организационные,
процессуальные отношения. Если в целом для конституционного права характерны
методы, основанные на властно-императивных началах, то для парламентского прежде всего на началах координации и согласования2.
Статус парламентского права в системе права до конца не определен,
возможно, потому, что в теории выделяют несколько структурных элементов
отрасли: институты - наиболее распространенный в конституционном праве
структурный элемент отрасли, подотрасли, субинституты, подинституты.
Данные проблемы дискутируются в теории права, поскольку вопросы
построения системы права, выделения новых отраслей и структуризация последних
- сфера теории права3. Тем не менее, ученые-отраслевики, конституционалисты,
предлагают свои, авторские структуризации. Например, существует мнение о
разделении конституционного права на материальное и процессуальное, что,
следовательно, влечет за собой выделение парламентского материального и
парламентского процессуального права4.
М.С. Саликов говорит о создании внутри конституционного права не только
парламентского права, но и парламентского процессуального права. Т.Д. Зражевская
предлагает выделить в структуре конституционного права подотрасль
конституционного процесса.
Специалисты по парламентскому праву называют его обычно подотраслью
права, с точки зрения всего курса конституционного права его чаще рассматривают
как правовой институт со сложной инфраструктурой.
Система общей теории парламентаризма и парламентского права
представляется состоящей из трех основных блоков: теоретического,
институционального и динамического. Первый блок включает в себя общую
характеристику парламентаризма, его теоретическое обоснование как идеи, место в
системе конституционно-правовых категорий, характеристику парламентского
права, исторического развития парламентаризма и его современного состояния,
истории идей парламентаризма и парламентского права. Это своеобразная общая
часть теории парламентаризма и парламентского права, особенную часть - вопросы
организации и деятельности парламента - составляют следующие два блока.
Институциональный (статический) блок объединяет проблематику правового
статуса, функций, компетенции, структуры, порядка формирования, внутренней
организации палат, статуса парламентария. Он находит развитие в различных
1
Авакьян, С.А. Федеральное Собрание - парламент России / С.А. Авакьян.- М., 1999. - С. 8.
Парламентское право России: учеб. пособие / под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999. - С. 14.
3
Бобылев, А.И. Современное толкование системы права и системы законодательства / А.И.
Бобылев //Государство и право. - 1998. - № 2.- С.5.
4
Саликов, М.С. Парламентское процессуальное право - подотрасль конституционного
процессуального права / М.С. Саликов //Парламентские процедуры: проблемы России и
зарубежный опыт. - М., 2003. - С. 37.
2
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
аспектах деятельности парламента (динамический блок): порядке его работы,
законодательном процессе, во взаимоотношениях с другими государственными
органами, в межпарламентском сотрудничестве, организационно-правовом и
техническом обеспечении деятельности палат.
В предмет парламентского права включаются две условно разграничиваемые
группы общественных отношений. Одну из них можно обозначить как сущностные
отношения (материального характера), посредством которых выявляется
предназначение парламента, т.е. это, прежде всего, отношения между парламентом
как представительным и законодательным органом и народом как источником
власти, а также отношения межинституционального характера, призванные
определить место парламента в системе разделения властей.
Вторая группа отношений - это организационные, процессуальные
отношения: парламентские процедуры, парламентский процесс, т.е. тот круг
отношений, которые можно определить как собственно парламентские.
Существует и такое мнение: предмет парламентского права и набор его
специфических
методов
не
позволяют
структурировать
его
внутри
конституционного права как подотрасль. Данное мнение основано на том, что
подотраслью мы называем основы конституционного строя, основы правового
статуса человека и гражданина, федеративное устройство государства, систему
государственной власти и систему местного самоуправления. Таким образом, можно
определить парламентское право как структурный элемент конституционного права,
а именно как институт подотрасли системы государственной власти и местного
самоуправления. А следовательно, если не выходить за рамки общепризнанных
воззрений на структуру конституционного права как совокупность институтов,
вполне допустимо определить парламентское право как подинститут института
системы государственной власти и местного самоуправления.
Поэтому можно согласиться с Т.Я. Хабриевой в том, что вопрос о статусе
парламентского права в системе права продолжает оставаться открытым1.
При определении места парламентского права в системе национального права
России, учитывая его институциональную значимость, следует подчеркнуть роль
парламента и парламентского права в парламентаризме. Но, так или иначе, при
парламентаризме основным элементом является парламент. Для приведения
парламентаризма в рабочее состояние необходима слаженная система норм и
правил, определенно и строго рассчитанных на его материально-процессуальное
обеспечение. Эта задача, возложенная на конституционное право, широко и
предметно реализуется в одной из его подотрослей, именуемых "парламентским
правом"2.
В течение 90-х гг. XXв. сложилась довольно объемная и постоянно
расширяющаяся система источников парламентского права, как это показано в
1
Хабриева, Т.Я. Понятие и место парламентского права России в системе права / Т.Я.
Хабриева //Журнал российского права. - 2002. -№ 9. – С. 23.
2
Парламентское право России: учеб. пособие / под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999. - С. 6.
12
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
книге А.П. Любимова1.
Нормативное регулирование правового статуса Федерального Собрания РФ
включает в себя законы и подзаконные акты. Систему нормативных правовых актов,
регулирующих правовой статус, можно подразделить по территории действия на
федеральные и субъектов Федерации.
Нормы Конституции России, регулирующие правовой статус парламента,
можно подразделить на два блока - общего и специального характера. В свою
очередь, нормы второго блока подразделяются следующим образом:
- закрепляющие процедуру формирования;
- структура палаты;
- процедуры деятельности;
- полномочия;
- способы взаимоотношения с иными органами власти.
К конституционным нормам первого, общего блока можно отнести
характеристику Российской Федерации как демократического, правового
государства, с республиканской формой правления, государственная власть в
котором осуществляется по принципу разделения властей (ст. 1, 10, 11 Конституции
РФ).
В качестве примера норм Конституции, закрепляющих процедуру
формирования палаты, можно привести ч. 2 ст. 95. Для формирования Совета
Федерации чрезвычайно большое значение имеет ч. 2 ст. 96 Конституции,
отсылочные нормы которой закрепляют принятие специального федерального
закона о формировании палаты.
Структуру палаты регулируют нормы ст. 101 Конституции РФ; процедуры
деятельности палаты закреплены в ст. 100, 101, ч. 4 ст. 105 и других статьях
Конституции; полномочия Федерального Собрания РФ закреплены в ст. 102, 104108, 125, 93 и других статьях Конституции страны.
Конституционное регулирование способов взаимоотношений парламента с
иными органами власти иллюстрирует ч. 3 ст. 100 Конституции, которой
установлено, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий
Президента РФ и Конституционного Суда, выступлений руководителей
иностранных государств. Для осуществления контроля над исполнением
федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют
Счетную палату (ч. 5 ст. 101 Конституции). В соответствии со ст. 102, 103
Конституции палаты назначают на должность и освобождают от должности
руководителей Счетной палаты (Председателя и его заместителя), а также по
половине состава ее аудиторов. В соответствии с собственной компетенцией Совет
Федерации и Государственная Дума участвуют в процедуре отрешения Президента
РФ от должности (ст. 93, 102, 103 Конституции РФ). Принадлежащее Совету
Федерации и некоторым его членам право законодательной инициативы (ч. 1 ст.
104, ст. 134 Конституции РФ) предполагает возможность внесения ими
законопроектов в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104 Конституции РФ). Принятые
1
Любимов, А.П. Парламентское право России. Основные источники / А.П. Любимов. СПб., 1997.- С. 34.
13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Государственной Думой федеральные законы передаются на рассмотрение Совета
Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции РФ). Неизбежным является взаимодействие
палат при рассмотрении федеральных законов, предусмотренных ст. 106 Основного
закона. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут
создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после
чего федеральный закон должен быть вновь рассмотрен нижней палатой парламента
(ч. 4 ст. 105 Конституции РФ). Дополнительная почва для контактов создается в
ситуации, когда Государственная Дума преодолевает вето Совета Федерации при
несогласии последнего с принятым нижней палатой федеральным законом (ч. 5 ст.
105 Конституции РФ). Основанием взаимодействия палат парламента является
процедура повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного
Президентом и одобренного Государственной Думой в порядке ч. 3 ст. 107
Конституции, принятие федеральных конституционных законов (ч. 2 ст. 108
Конституции РФ), рассмотрение и принятие закона РФ о поправке к Конституции
(ст. 108, 136 Конституции РФ).
Законодательное регулирование правового статуса нашло отражение в
развернутой системе федеральных законов. Только некоторые законы
непосредственно регулируют общую сферу жизнедеятельности парламента,
например: федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ "О порядке
формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"
(с изменениями от 16 декабря 2004 г., 25 июля 2006 г., 21 июля 2007 г., 14 февраля
2009 г.) 1, федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ "О статусе члена Совета
Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.)2.
Большая часть федеральных законов закрепляет полномочия палат в
различных сферах, например назначение Советом Федерации пяти членов
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в соответствии с
Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации"3.
Правовое регулирование проблемы участия в деятельности по поддержанию
или восстановлению международного мира и безопасности содержится в
федеральном законе от 23 июня 1995 г. № 93-ФЗ4 "О порядке предоставления
Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в
1
О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации: федер. закон от 5 августа 2000г. № 113-ФЗ // СЗ РФ. – 2000. - № 32. – Ст. 3336.
2
О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации: федер. закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ // СЗ РФ. –
1994. - № 2. – Ст. 74.
3
Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации: федер. закон от 12 июня 2002г. № 67-ФЗ // СЗ РФ.- 2002. - № 24. – Ст.
2253.
4
О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала
для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и
безопасности: федер. закон от 23 июня 1995г. № 93-ФЗ // СЗ РФ. – 1995. - № 26. – Ст.2401.
14
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и
безопасности".
Согласно федеральному закону от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ "О выборах
Президента Российской Федерации"1 Совет Федерации назначает выборы
Президента России.
В соответствии с изменениями, внесенными федеральным законом от 17
ноября 1995 г. № 168-ФЗ в Закон "О прокуратуре Российской Федерации", к
ведению верхней палаты парламента относится назначение на должности и
освобождение от должностей первого заместителя Генерального прокурора и его
заместителей. Кандидатуры для назначения на указанные должности вносит
Генеральный прокурор. В таком же порядке решаются вопросы об освобождении их
от должности.
Вопрос об освобождении от должности заместителя Председателя Счетной
палаты и аудиторов рассматривается Советом Федерации при наличии оснований,
предусмотренных федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ "О Счетной
палате Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.) по представлению комиссии по
взаимодействию со Счетной палатой. Законодательное регулирование деятельности
палат Федерального Собрания РФ можно увидеть и в других федеральных и
федеральных
конституционных
законах,
например:
в
Федеральном
конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве
Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.), федеральном конституционном законе
от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ "Об уполномоченном по правам человека в
Российской Федерации", федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г.
№ 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.),
федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ "О порядке
принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта
Российской Федерации», федеральном конституционном законе от 30 января 2002 г.
№ 1-ФКЗ "О военном положении", федеральном конституционном законе от 30 мая
2001 г. № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (с посл. изм. и доп.), федеральном
законе от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ "О внешней разведке" (с посл. изм. и доп.),
федеральном законе от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ "О государственной охране" (с посл.
изм. и доп.), федеральном законе от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ "О порядке принятия и
вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации".
Когда Конституционный Суд РФ разбирает конфликты в области права,
регулирующего деятельность Федерального Собрания и его палат, нельзя исключать
опосредованное влияние его решений на парламентские процедуры, в том числе и
во взаимоотношениях палат парламента и иных органов власти. Из решений
Конституционного Суда, имеющих значение в этой сфере, отметим следующие:
- положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов
Государственной Думы, необходимое для определения результатов голосования;
- положение об общем числе депутатов в обеих палатах, истолкованное как
предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его
1
О выборах Президента Российской Федерации: федер. закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ
// СЗ РФ. – 2003. - № 2. – Ст. 171.
15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
результатов соответственно численности каждой палаты (постановление
Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П "По делу о толковании
статей 103 (части 3), 105 (частей 2 и 5), 107 (части 3), 108 (части 2), 117 (части 3),
135 Конституции РФ");
- процедуру обязательного рассмотрения в Совете Федерации федерального
закона не позднее четырнадцати дней после его передачи Государственной Думой;
квалификация федерального закона, не рассмотренного Советом Федерации в
течение четырнадцати дней как не одобренного верхней палатой парламента
(постановление Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. № 1-П "По делу о
толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации");
- определение понятия "принятый федеральный закон" как закон, принятый
Государственной Думой и одобренный Советом Федерации в соответствии с ч. 1-4
ст. 105 Конституции РФ; закон, повторно принятый Государственной Думой в
соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции РФ; закон, одобренный Государственной
Думой и Советом Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ
(постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П "По делу о
толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской
Федерации").
В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. № 19
определено, что под нормативным правовым актом понимается изданный в
установленном порядке акт управомоченного органа государственной власти,
органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий
правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц,
рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того,
возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Точка зрения о ненормативности актов палат представительного органа не нова.
Некоторые авторы еще в советский период высказывали такую точку зрения1.
Приверженцев этой же позиции сегодня не так много2.
В правовой литературе неоднократно поднимался вопрос о юридической силе
постановлений. Так, Б.В. Щетинин полагал, что постановления обладают равной с
законом юридической силой3. Однако с подобной позицией согласиться не
представляется возможным. В этом отношении предпочтительнее мнения тех
авторов, которые возражают против отождествления закона с другими решениями
представительных органов, отдавая приоритет закону как акту, выражающему
государственную волю и принимаемому на основе специальной процедуры. Что же
касается постановлений, то они, без сомнения, носят подзаконный характер4.
Возможность
принятия
палатами
нормативных
правовых
актов
предусмотрена Конституцией РФ: согласно ч. 2 и 3 ст. 102, Совет Федерации
1
Мицкевич, А.В. Акты высших органов Советского государства / А.В. Мицкевич. – М.,
1967. – С. 100.
2
Выстропова, А.В. Акты Федерального Собрания Российской Федерации: автореф. дисс....
канд. юрид. наук / А.В. Выстропова. - Саратов, 1999. - С. 19.
3
Щетинин, Б.В. Курс советского государственного права / Б.В. Щетинин.- М., 1965.- С. 35.
4
Кутафин, О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации / О.Е. Кутафин.
- М., 2002. - С. 108.
16
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
большинством голосов своих членов принимает постановления по вопросам,
отнесенным к ведению Совета Федерации Конституцией России. В части 4 ст. 101
предусмотрено принятие палатой регламента, решающего вопросы внутреннего
распорядка деятельности. В статье 125 в одном ряду указываются нормативные
акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства.
Таким образом, конституционно установлено правомочие палат принимать
нормативные акты.
Постановления палаты могут иметь и нормативный, и ненормативный
характер. Следует сказать, что среди постановлений палат нормативных актов
сравнительно немного. Большинство постановлений являются индивидуальными
правовыми актами, которые принимаются по конкретным организационным
вопросам. К числу имеющих нормативный характер относятся постановления,
посредством которых утверждаются различные положения о деятельности палат.
Особую роль среди актов палат играют утвержденные их постановлениями
регламенты.
Более того, далеко не все государствоведы включают регламенты в число
самостоятельных источников права, многие не делают этого.
Регламент - средство самоорганизации палаты, его нормы обязательны для
самой палаты, ее органов и членов, а также всех других государственных органов,
участвующих в парламентских процедурах, поскольку основы этих процедур и
наиболее принципиальные их положения закреплены в Конституции РФ.
Конституционные нормы получили детальное развитие в положениях
Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации,
утвержденного постановлением Совета Федерации от 30 января 2002г.
Регламентные нормы составляют внушительный блок установлений, регулирующих
деятельность палаты парламента в разных областях.
Регламент законодательного (представительного) органа государственной
власти (его палат) - это совокупность правил, устанавливающих порядок
осуществления этим органом (органами) своих полномочий1. Компетенция
законодательного (представительного) органа государственной власти, круг
субъектов, участвующих в его деятельности, а также содержание правоспособности
данного органа закрепляется, как правило, в конституции либо в конституционном
акте. На долю регламента остается лишь их раскрытие, детализация, установление
такого порядка деятельности парламента, при котором он мог бы полноценно
выполнять свои полномочия.
Регламентные нормы выросли из обычаев, возникших в процессе
деятельности сначала совещательных, а позже законодательных органов власти. При
этом различия в статусе регламентов во многом зависели от исторических традиций
того или иного государства. Чаще всего регламенты принимаются постановлением
палаты (Франция, Россия), однако возможен и иной вариант: регламент,
принимаемый в форме обычного постановления палаты, приобретает статус так
1
Лавриненко, И.Г. Регламенты верхних палат законодательных (представительных)
органов государственной власти / И.Г. Лавриненко // Аналитический вестник. - 1996. - № 34 (190).
- С. 36.
17
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
называемого парламентского закона (Румыния, Польша, Испания) или изначально
имеет статус закона (Италия, Чехия). В одних странах регламент палаты должен
соответствовать только конституции (Польша, Италия, Румыния), в других - не
только конституции, но и законам (Хорватия, Швейцария).
Следует отметить, что специфический статус регламента во многих
парламентах мира заставляет принимать его несколько иным способом, чем
обычные законы. Например, в Италии, Польше, Хорватии регламент принимается
квалифицированным, а не простым большинством голосов. Регламент же верхней
палаты кое-где обладает статусом более высоким, чем регламент нижней палаты
или даже закон. А в Канаде, например, положения регламента имеют приоритет над
обычным правом.
Регулирование парламентской деятельности может осуществляться как
отдельными регламентами, принятыми каждой палатой самостоятельно (Германия,
Польша, Швейцария, Румыния, Италия, Франция, Хорватия, Россия), так и единым,
общим для всего парламента регламентом (Швейцария).
Согласно Регламенту Совета Федерации, Регламент принимается на
заседании большинством голосов от общего числа членов палаты и оформляется
постановлением Совета Федерации. Изменения и дополнения к Регламенту
принимаются и оформляются по аналогичной процедуре.
Правовую основу регламентов палат Федерального Собрания составляют,
помимо Конституции РФ, федеральные конституционные законы и федеральные
законы. Нормы регламентов не могут им противоречить. Изменения названных
нормативных правовых актов, затрагивающие положения, фиксируемые в
регламентах, должны получать в последних адекватное отражение. Федеральные
законы воздействуют на содержание регламентов не только в юридическом плане,
но и с позиций направлений внутренней политики, воплощаемых в
законодательстве, закрепляемых в нем ориентиров развития государства и общества.
Таким образом, первым требованием к Регламенту палаты является точность
терминов и непротиворечие законодательству. Однако, в ч. 7 ст. 4 Регламента
Совета Федерации, вопреки ч. 1 ст. 100 Конституции РФ, где установлено, что Совет
Федерации и Государственная Дума заседают раздельно, говорится о совместных
заседаниях палат Федерального Собрания. Эта норма исходит из неправильной
трактовки ч. 3 ст. 100 Конституции, в которой сказано, что палаты могут собираться
совместно для заслушивания посланий Президента и Конституционного Суда РФ,
выступлений руководителей иностранных государств.
Следующее требование, предъявляемое к регламенту, - соблюдение
соответствия содержащихся в нем установлений предмету его регулирования, его
целевому назначению. Нет необходимости включать в регламенты многие
конституционные нормы, повторять различные нормы федеральных законов,
особенно без каких-либо ссылок на первичные правовые нормы и акты, их
устанавливающие.
Например,
нет
оснований
воспроизводить
в
нем
конституционную норму о составе Совета Федерации, повторять нормы
федеральных законов "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "О
порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской
18
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Федерации".
Регулирование регламентными нормами реально существующих отношений естественное требование. Они не могут затрагивать вопросы, связанные с
деятельностью органов, которые пока не образованы. Однако в Регламенте Совета
Федерации содержатся предписания, касающиеся парламента Союзного государства
(п. "и" ст. 27, п. "п" ст. 18), который, как известно, еще не существует.
Регламент палат Федерального Собрания должен отражать специфику каждой
палаты. В Регламенте Совета Федерации закреплено, что в этой палате "не
допускается создание формализованных фракций, парламентских объединений".
Существовавшее краткий период в палате депутатское объединение "Федерация"
прекратило свое действие.
Следующим требованием к Регламенту Совета Федерации, как и к любому
нормативному акту, думается, должна быть логичность и завершенность как
структуры акта, так и регламентации содержащихся в нем процедур.
Регламентными нормами палата лишь определяет условия своей
деятельности, порядок, на основе которого она вступает в контакты с другими
органами; устанавливает, какие действия других органов необходимы ей для
осуществления ее функций в соответствии с нормами Конституции и ее
принципами. Это право палаты, а не обязанность другого органа, которое
установлено палатой. Разумеется, государственный и правовой порядок
предполагает, что все государственные органы признают правила, правомерно
установленные каждым из них, необходимыми для соблюдения.
Согласно Федеральному закону от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ "О порядке
формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации",
членами Совета Федерации являются представители от законодательного и
исполнительного органов государственной власти субъекта Федерации. Особый
порядок касается избрания представителей от законодательных органов регионов,
формируемых путем ротации на срок полномочий однократно избранных депутатов
этого органа. Если член Совета Федерации представляет двухпалатный
законодательный орган субъекта, то его избирают поочередно от каждой палаты на
половину срока полномочий палаты.
Решение законодательного органа государственной власти региона об
избрании представителя в Совете Федерации принимается тайным голосованием и
оформляется постановлением данного органа; если же региональный орган власти
двухпалатный - совместным постановлением обеих палат.
Второй представитель в Совете Федерации от органа исполнительной власти
субъекта назначается высшим должностным лицом этого субъекта Федерации на
срок его полномочий. Данное решение оформляется указом либо постановлением
высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Федерации). Указ (постановление)
вступает в силу, если на заседании законодательного органа субъекта Федерации
две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения
данного представителя в Совете Федерации. Таким образом, назначение данного
представителя стало подконтрольным законодательному органу субъекта.
При существующем подходе федерального законодателя к регулированию
19
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
процедуры формирования Совета Федерации некоторые процедуры регулируются
актами субъектов РФ. Регламенты парламентов субъектов РФ по-разному подходят
к регламентированию процедуры. Регламент Алтайского краевого Совета народных
депутатов, Регламент совместного заседания палат Государственного Собрания (Ил
Тумэн) Республики Саха (Якутия) II созыва по избранию и назначению
представителей в Совете Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации от законодательного (представительного) и исполнительного органов
государственной власти Республики Саха (Якутия) довольно подробно регулируют
процедуру назначения представителя от законодательной и прохождение через
представительный орган представителя от исполнительной власти в Совет
Федерации. Некоторые регламенты регулируют процедуру прекращения
полномочий представителя от представительной власти в Совете Федерации.
В некоторых субъектах различными актами регулируется правовой статус
члена Совета Федерации. Правомерность данных положений вызывает сомнения.
Известно, что правовой статус члена Совета Федерации регулируется федеральным
законодательством.
Таким образом, система нормативных правовых актов, регулирующая
правовой статус Совета Федерации Федерального Собрания РФ, объемна и
неоднозначна по составу.
1.3 Становление российского парламентаризма
права
и парламентского
Государственная власть представляет собой систему особых общественных
отношений и деятельности государственных органов, которая осуществляется
посредством установленных законом форм и методов и направлена на создание
демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина
и обеспечение эффективного государственного управления и контроля. Это власть
государства, имеющего конкретные цели, функции и правовые средства воздействия
на общественные отношения. Разнообразные и многочисленные функции
государства обусловливает наличие как специальных органов государства, так и
применяемых ими специальных форм и методов воздействия на общество, на само
государство, на граждан, благополучие и безопасность которых составляют
основную цель государственной деятельности.
Функции государственного управления присущи всем государствам. Вопрос о
функциях государства и государственного управления не лишен спорных моментов.
Однако ученые пришли к общему мнению: функции государства реализуют все
государственные органы, составляющие единую государственную власть. В рамках
этого единства сохраняются различия в методах и формах реализации функций, а
следовательно, выделяются в самостоятельные виды государственной деятельности,
отличающиеся
специфическим
назначением,
особыми
субъектами
государственными органами (государственными служащими), способами
реализации государственных функций.
Центральное место в вопросах государственного управления занимает
20
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
принцип разделения властей. Целью теории разделения властей является создание
эффективного механизма функционирования государственных органов, обеспечение
безопасности граждан от произвола и злоупотреблений властей, политических
свобод.
Надо признать, что функции государства взаимосвязаны и, следовательно,
невозможно провести жесткие границы между ветвями власти. Однако необходимо
определить полномочия, относящиеся к исключительной компетенции той или иной
ветви власти.
Равновесие властей сохраняется благодаря ключевой составляющей принципа
разделения властей - системе сдержек и противовесов.
В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей
государственной власти принадлежит представительной (законодательной) власти.
Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но
действуют от имени и во исполнение закона.
Следует отметить, что определения ветви власти, представительной
(законодательной) в частности, в современной российской науке, несмотря на
обилие исследований органов представительной власти и принципа разделения
властей, дано не было. Вместе с тем представительная (законодательная) власть
осуществляется, прежде всего, общегосударственным представительным органом, а
в субъектах федерации, в автономиях политического характера - также местными
законодательными органами. Общегосударственный представительный орган может
иметь разные названия (национальное или народное собрание, конгресс, меджлис и
т.д.), но за ним утвердилось обобщенное название "парламент".
Современный парламент формировался не сразу, он вырастал из фактических
общественных отношений и характеризуется исключительной гибкостью, имеет
свои этапы развития и национальные оттенки.
В политическую науку парламент вошел как понятие, отражающее одну из
сторон государственной власти - ее законодательную функцию и констатирующее
тем самым разделение властей в обществе. Поэтому раскрытие таинства
государственной власти путем признания права свободно говорить, публично
обсуждать аргументы и контраргументы перед принятием государственных законов
означало настоящую революцию в государственном управлении. Исходя из этого,
парламентаризм можно рассматривать как историческую форму перехода от
частной жизни к общественной, т.е. политической, как процесс превращения
человека из подданного и бесправного в гражданина, наделенного политическими
правами, прежде всего правом выбора власти в обществе.
Некоторые исследователи связывают возникновение современного
парламента с результатом трех последовательных открытий, сделанных в течение
несколько столетий1.
Первое открытие, относящееся к парламенту, - это собственно изобретение
парламента, т.е. cоединение идей представительства и законодательства в одном
постоянно действующем институте. Эти идеи в историческом прошлом
1
Салмин, А.М. Современная демократия: очерки становления / А.М. Салмин. - М., 1997.С. 323, 324.
21
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
просуществовали, находясь в более или менее случайных отношениях друг с
другом.
Второе открытие общеизвестно. Именно "открытием" назвал в свое время
Александр Гамильтон идею разделения властей в версии Монтескье. "Политическая
наука, - пишет он, - как и большинство других наук, очень продвинулась вперед.
Сегодня хорошо понимают эффективность различных принципов, которые были
или вовсе неизвестны древним, или недостаточно ими создавалась. Упорядоченное
распределение власти по определенным отделам, введение противовесов и сдержек
при законотворчестве, учреждение судов, в которых судьи исполняют обязанности,
пока их поведение безупречно, представительство народа в законодательном органе
через избранных депутатов - все это или целиком новые открытия, или же основное
для их совершенства было сделано в наше время".
Третье открытие - переход парламента из проективного в реактивный режим
повседневной работы. Проективно, т.е. навязывая свою идеологию и волю
обществу, действовали английский парламент времен Кромвеля, американский
Континентальный Конгресс и, безусловно, французский Конвент. Большинство
современных парламентов чаще всего действует реактивно, т.е. С большим или
меньшим энтузиазмом откликаясь на потребности общества (чьим поверенным в
делах все чаще выступает правительство) в законотворчестве, охотно контролируя
исполнительную власть, а также выступая в роли главного общенационального
политического клуба.
Напомним, что представительная ветвь власти характеризуется определенной
совокупностью черт.
Базовой является системность представительной ветви власти. Речь идет о
системе представительных органов. Система представительной ветви власти
характеризуется слабыми, в сравнении с системой исполнительной ветви власти,
внутрисистемными связями. В пользу системности представительной ветви власти
можно назвать единый источник власти (народ), общие принципы формирования и
деятельности, единую компетенцию с разделением территории воздействия. В
пользу мягких внутрисистемных связей говорит отсутствие императива между
вышестоящим и нижестоящим представительным органом (в сущности, их и назвать
таковыми нельзя).
Представительство интересов, выборность - следующие характерные черты
исследуемой ветви власти. Выборность - одна из характерных черт как всей системы
представительной власти, так и ее составной части - парламента; должна
проводиться на основании смешанной избирательной системы как наиболее
демократичной.
Представительные органы, в совокупности представляющие собой систему
представительной власти, обладают определенным объемом функций и
полномочий, набор которых зависит от демократичности строя и реализации
системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в той или иной
стране. Во многих странах парламент не единственный государственный
законодательный орган, законы могут издавать и другие органы.
Единство государственной власти при необходимом разграничении ее ветвей
порождает
переплетение
некоторых
элементов,
их
взаимодействие,
22
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
взаимозависимость, взаимопроникновение. Например, акты с названием "законы"
вправе принимать, за редким исключением, только представительный орган народа парламент, олицетворяющий законодательную власть.
В некоторых странах понятие парламента широкое: наряду с избираемой
нижней палатой парламент включает в себя не избираемую прямыми выборами
верхнюю палату и главу государства, без подписи которого закон не имеет
юридической силы. Подписывая законы, обладая правом вето, что выражается в
праве главы государства вернуть закон в палату на новое рассмотрение, глава
государства участвует в осуществлении законодательной власти. В чрезвычайных и
обычных условиях возможно так называемое делегированное законодательство, или
принятие органами исполнительной власти актов, имеющих законодательную силу
(на основе конституционных норм регламентации власти).
В сферу законодательной власти вмешиваются и суды, верховные и
конституционные, конституционные советы. Они вправе объявлять законы
неконституционными и тем самым лишать их юридической силы.
В свою очередь, парламент тоже может осуществлять отдельные
исполнительные и судебные функции. Например, парламент иногда подменяет
исполнительную власть, обладает некоторыми судебными функциями: в одних
странах он наделен полномочием на принятие обвинительного заключения и
предания суду высших должностных лиц, в других - рассматривает дело в порядке
импичмента по правилам судебного процесса. Согласно букве демократических
конституций парламент является верховным законодательным органом государства,
однако в действительности его реальные полномочия иные. В парламентарных
странах парламент подвержен эффективному воздействию правительства, которое
не только монополизировало законодательную инициативу, но и оказывает сильное
влияние на все стороны деятельности парламента. В президентских республиках
парламент юридически более независим. Он не может быть распущен президентом,
законодательная инициатива принадлежит только депутатам. Тем не менее,
президенты и в этих случаях располагают богатым арсеналом средств воздействия
на парламент.
Коллегиальность представительной ветви власти раскрывается, как
представляется, не только в множественности ее членов (депутатов, сенаторов), но и
в структуре - в двухпалатности. С теоретической точки зрения, принцип
двухпалатности парламентской системы изначально связан с принципом разделения
властей. Карл Ловенштайн описывает двухпалатную систему как подсистему
горизонтального разделения властей, где основное внимание уделяется взаимному
контролю и балансу палат парламента. Разделение власти - один из основных
принципов демократической организации парламента.
Конституция РФ устанавливает: "Федеральное Собрание - парламент
Российской Федерации - является представительным и законодательным органом
Российской Федерации". Как представительный орган, Федеральное Собрание
осуществляет представительство интересов не только населения, проживающего на
территории РФ, но и государственных органов, сформированных населением
субъектов РФ. Законодательный орган - Федеральное Собрание - принимает законы,
определяет нормативную базу деятельности органов государственной власти,
23
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
участвует в формировании Правительства РФ, влияет парламентскими способами на
деятельность исполнительной власти (например, имеет право постановки вопроса о
доверии Правительству России), участвует в создании судебных органов
государства. Контрольные функции законодательной власти на федеральном уровне
исчерпываются контролем над исполнением бюджета (ст. 101 Конституции РФ) и
правом Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству. Основное
средство воздействия законодательной власти на функционирование власти
исполнительной - принятие законов и других правовых актов, которые обязательны
для указанных органов.
В последнее время в связи с тенденцией к расширению прав парламентов
формируется новая модель принципа разделения властей.
Провозглашаемый в актах совета Европы принцип субсидиарности означает
взаимодополнение и взаимозаменяемость властей на всех уровнях. Например,
Конституция Польши 1997 г. в Преамбуле провозглашает "взаимодействие властей
и общественный диалог"1. Это же можно видеть и в некоторых других
конституциях. Основной закон Финляндии 1999 г. говорит не о разделении властей,
а о парламентаризме и разграничении государственных функций2.
Таким
образом,
выделив
и
проанализировав
основные
черты
представительной ветви власти, можем предложить ее определение:
Представительная (законодательная) ветвь власти - ведущая в трех ветвях власти,
представляет собой систему коллегиальных выборных органов государства,
выполняющих законотворческие, представительские и иные функции, в
зависимости от реализации системы сдержек и противовесов, принципов
парламентаризма в конкретной стране в определенный исторический период,
основанная на свободном или императивном мандате, ограниченном сроке
полномочий данных выборных органов.
Парламентаризм привлекал довольно широкий круг исследователей, в том
числе и отечественных - М.М. Ковалевского, Б.Н. Чичерина, Е.М. Гессена, К.
Тахтарева и др.
В Конституции РФ термин "парламентаризм" не упоминается. Тем не менее, в
работах российских ученых исследуется его содержание и предполагается
применение и воплощение его в российскую действительность.
Парламентаризм можно рассматривать в трех аспектах:
- идейно-теоретическая концепция, служащая научным обоснованием
необходимости парламента как института и его общественных функций;
- реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство
представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение
властей;
- особый случай расширения власти парламента и образования
парламентского правительства, т.е. понятие "парламентаризм" применяется к
определенному виду исполнительной власти (такая ситуация характерна для
1
Конституционное законодательство России. - М.: Маркетинг, 1999. - С. 12.
Могунова, М.А. Скандинавский парламентаризм: теория и практика / М.А. Могунова. М.: Элит, 2001. - С. 40.
2
24
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
парламентской республики).
Очевидно, что названные аспекты тесно взаимосвязаны, однако сведение
понятия парламентаризма к его особому случаю, думается, принижает его
историческое значение. Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением о том, что
"парламентаризм существует лишь в государствах, где имеется парламент,
наделенный не только законодательными, но и органообразующими и
контрольными полномочиями"1. Может существовать парламент, но не быть
парламентаризма как системы правления.
Другими словами, парламентаризм возникает и существует лишь тогда, когда
парламент наделен полномочиями принятия законодательных актов, избрания
правительства, контроля над его деятельностью и другими органами
исполнительской власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха - в
случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по
наследственности, а путем избрания зачастую тем же парламентом)2. Согласно этой
точке зрения главный критерий парламентаризма, отличающий его от любого иного
вида государственного строя, - верховенство парламента. Лишь при верховенстве
парламента может существовать парламентаризм; только в этом случае исключается
извечное соперничество между законодательной и исполнительной ветвями власти;
только тогда может быть обеспечено единство народного представительства на
государственном уровне.
Рассматривая сегодня проблему представительства, мы можем выделить
несколько подходов. Одним из наиболее распространенных подходов к проблеме
необходимости представительской формы правления является сформулированный
Ш. Монтескье подход к представительному правлению в связи с невозможностью
осуществления народовластия на большой территории (в большой стране,
национальном государстве). Второй из распространенных подходов к проблеме
представительства - рассмотрение представительства через передачу власти. Таким
образом, смысл представительного правления заключается в "передаче власти", в
"разлучении народа с властью"3.
Здесь обозначена большая проблема - соотношение в "представительстве"
воли и власти: что, собственно, делегирует избиратель в органы представительного
правления - волю или власть? Эту проблему одним из первых поставил Ж.Ж. Руссо,
который, говоря о неотчуждаемости суверенитета, отмечал, что "он заключается, в
сущности, в общей воле, а воля никак не может быть представляема; или это она,
или это другая воля, среднего не бывает". А отсюда следует и вывод, характерный
для великого мыслителя: "Депутаты народа, следовательно, не являются и не могут
являться его представителями". Итак, депутаты не могут быть представителями,
поскольку они не могут быть носителями чужой (избирателей) воли. Воля не может
быть представляема, а тем более передаваема.
1
Гранкин, И.В. Парламент России / И.В. Гранкин. - М.,2001. - С. 19.
Романов, P.M. Понятие и сущность парламентаризма / Р.М. Романов //Социальнополитический журнал.- 1998. - № 4. - С. 213.
3
Романов, P.M. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление / Р.М.
Романов //Политические исследования. - 1998.- № 5.- С. 24.
2
25
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Позднее понятие о "народном представительстве" все больше ассоциируется с
выборным собранием, в основном с законодательным, облеченным доверием
избирателей.
Исторически существенная функция парламентаризма заключалась в
ограничении власти правителя, создании сдерживающих ее механизмов.
Инструментом для этого послужило условие обязательного одобрения парламентом
определенных решений и указов правителя (новые налоги, наборы в армию и т.д.),
обязательность исполнения законов правителя, принятых парламентом.
Наряду с ограничительной ролью парламента постепенно складывалась его
представительная функция, возможность политического выражения интересов, а
затем, путем последовательного становления всеобщего избирательного права, и
расширение социальной базы представляемых интересов.
Парламентаризм сегодня представляет собой комплексную структуру
законодательной власти, многофункциональную подсистему и составную часть
разветвленной политической системы.
Сначала
парламентаризм
отождествлялся
с
конституционной
и
законодательной властью парламента. Это означало, что принятые парламентом
конституция и прочие законы призваны ограничивать волю правителя
(парламентаризм конституционных монархий). Позже сущность парламентаризма
нашла отражение в принадлежности парламенту верховной власти, в идее
парламентского суверенитета. С сущностью парламентаризма отразилась и
подотчетность парламенту системы правления, ответственность правительств перед
парламентом.
Парламентаризм можно определить как особую систему управления
государством, структурно и функционально основанную на принципах разделения
властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях реализации
конституционного закрепления полновластия народа.
Контрольные вопросы для самопроверки
1 Сформулируйте исторические корни принципа народного представительства.
2 Определите понятие парламентского права.
3 Какое место занимает парламентское право в системе права?
4 Какие основные этапы становления российского парламентаризма и
парламентского права Вы знаете?
5 Какие источники парламентского права Вы знаете?
6 Что такое парламентаризм?
7 Раскройте содержание принципа разделения влатей.
26
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2 Парламент – высший представительный и законодательный
орган государственной власти
2.1 Место и роль Федерального Собрания в системе органов
государственной власти Российской Федерации. Функции Федерального
Собрания. Компетенция Федерального Собрания
Одной из незыблемых правовых основ стабильности конституционного
строя, закрепленной в Конституции России 1993 г. (ст. 10), является проведение в
жизнь принципа осуществления государственной власти на базе разделения на
законодательную, исполнительную и судебную, органы которых самостоятельны,
равноправны, независимы. Не умаляя значения исполнительной и судебной властей,
следует признать, что «первой среди равных», несомненно, является
законодательная власть. Ей, по Конституции РФ, отведено особое место, поскольку
в ее прерогативы входит разработка и принятие законов, на которых строится
организация и деятельность всего государства. Закрепленные в законах правила
обязаны соблюдать органы исполнительной власти, на их основе функционирует
судебная система. Следовательно, в «тройственном союзе» разделения властей
Федеральное Собрание, как выразитель законодательной власти, выступает в роли
основополагающего органа государственной власти, наделенного правами влиять на
каждую из них.
В отличие от других государственных органов Федеральное Собрание —
сложный, многофункциональный механизм, имеющий разнообразные связи и
отношения с другими государственными и общественными институтами. Отсюда
его специфические особенности в формировании, функционировании и внутреннем
устройстве.
Согласно Конституции (ст. 94) Федеральное Собрание — парламент
Российской Федерации — является постоянно действующим представительным и
законодательным органом. Этим подчеркивается двуединая природа парламента и
тесная взаимосвязь двух основополагающих его функций.
В основу порядка образования Федерального Собрания помимо принципа
разделения властей положены также принципы федерализма и многопартийности.
Функции Федерального Собрания - главные направления и сферы
деятельности федерального законодательного органа государственной власти.
Федеральное Собрание осуществляет следующие основные функции законодательную, представительскую, контрольную и финансовую.
Законодательная функция проявляется в его деятельности по принятию
федеральных законов. Посредством законодательной функции формируется
правовая система государства, обеспечивается правовое регулирование всех
отношений, возникающих в обществе и требующих законодательного закрепления.
Смысл законодательной деятельности парламента заключается в подготовке и
принятии законов, которые прямо предусмотрены Конституцией РФ, или же их
издание вызывается потребностями развития общества и государства в разных
областях политической, экономической и социальной сферах жизни.
27
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Представительская функция, призванная выражать волю народа - основу
государственной власти, реализуется путем проведения периодических
парламентских выборов, направленных на выявление интересов различных
социальных групп, учет федеративных связей и отношений, обеспечение мирного,
ненасильственного перехода государственной власти от одних выборных
представителей общества к другим на основе свободного волеизъявления
избирателей. Это значит, что представительность свойственна только парламенту,
среди всех государственных институтов он выступает единственным органом
общенародного представительства. Представительность выступает и как способ
формирования Федерального Собрания - органа законодательной власти, и как
способ
его
функционирования
и
деятельности. Важнейшая
сторона
представительной функции парламента - отражение в его деятельности
разнообразных специфических интересов, закрепляемых в федеральных законах,
постановлениях палат Федерального Собрания, в иных его решениях.
Контрольная функция обусловлена системой «сдержек» и «противовесов».
Сущность данной функции проявляется в том, что в условиях демократически
организованной системы разделения властей народу принадлежит право
контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные
полномочия. Как общее правило, контрольная функция осуществляется в ходе
разработки и принятия законов, когда депутаты, комитеты, комиссии, палаты
анализируют ситуацию, изучают проблемы, делают свои оценки о работе тех или
иных государственных учреждений. В нынешней российской Конституции
закреплены полномочия палат Федерального Собрания, касающиеся нескольких
сфер контроля. Прежде всего, это контроль за Правительством РФ, в связи с чем
Государственная Дума наделена правом решать вопрос о доверии ему. Далее, это
контроль за назначением на высшие государственные посты: дача согласия на
назначение Председателя Правительства РФ, утверждение судей Конституционного
Суда РФ и др. Контрольные полномочия парламента реализуются посредством
института депутатских запросов, обращения к членам Правительства с устными
вопросами и др.
Содержание финансовой или финансово-бюджетной функции охватывается
деятельностью Государственной Думы по утверждению федерального бюджета и
контролю за его исполнением, а также (в определенной степени) реализацией этой
палатой полномочия, связанного с назначением на должность и освобождением от
должности Председателя Центрального банка РФ. Эти классические функции
парламента, сложившиеся еще в XVII в., с разными модификациями определяют
компетенцию парламентов и в настоящее время. Считается, что именно через эти
функции выражается суверенная воля народа, а следовательно, обеспечивается
демократическое правление. Однако признанием основных функций парламента
дело не исчерпывается. Важно также определить его предметную законодательную
компетенцию, которая составляет главную часть общей компетенции любого
парламента. Предметная компетенция призвана обозначить круг вопросов, по
которым парламент вправе принимать законы. В Российской Федерации предметная
законодательная компетенция Федерального Собрания конституционно в полном
объеме и системно не установлена. Главные ориентиры для определения этой
28
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
компетенции содержатся в статьях 71 и 72 Конституции РФ, в которых
перечисляются вопросы ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов.
Однако круг вопросов, составляющих понятия «ведения РФ» и «совместного
ведения РФ и ее субъектов», шире предметной компетенции Федерального
Собрания, поскольку по предметам ведения и совместного ведения правовое
регулирование осуществляют не только Федеральное Собрание, но и другие
федеральные органы государственной власти (Конституционное Собрание,
Президент РФ и Правительство РФ, другие федеральные исполнительные органы).
Федеральное Собрание не вправе принимать законы по вопросам, входящим
согласно Конституции РФ в компетенцию Президента РФ (например, по
определению основных направлений внутренней и внешней политики, как это
установлено в ч. 3 ст. 80 Конституции РФ). Следовательно, Федеральное Собрание
принимает законы по любым вопросам, входящим в ведение РФ и совместное
ведение РФ и ее субъектов, если эти вопросы не входят в компетенцию других
органов государственной власти и не вторгаются в сферу ведения субъектов РФ.
Предметная компетенция указана в Конституции РФ и в другой форме. О ней
говорят те статьи Основного Закона, в которых Федеральному Собранию прямо
предписывается принять федеральный конституционный закон или федеральный
закон по конкретному вопросу. Например, федеральные конституционные законы
принимаются по определению режима военного положения, порядка введения
чрезвычайного положения, по установлению судебной системы РФ и др.
Федеральные законы определяют порядок выпуска государственных займов,
порядок несения военной службы и др. Тем самым во всех таких статьях
Конституции РФ закрепляется соответствующее полномочие Федерального
Собрания. Предметная компетенция определяет как бы общую направленность
законодательной деятельности Федерального Собрания. Но компетенция палат в
этой сфере все же неодинакова. Так, Совет Федерации обязан рассмотреть принятые
Государственной Думой законы только по указанным в Конституции РФ вопросам
(ст. 106) бюджет, налоги и сборы, война и мир и др. По другим же вопросам
рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой, не
обязательно, по истечении определенного срока они могут быть переданы
Государственной Думой Президенту РФ на подпись и обнародование и без
одобрения Советом Федерации (ч. 4 ст. 105). Так решается проблема предметной
компетенции Федерального Собрания в сфере законотворчества. Но каждая из палат
Федерального Собрания обладает еще и специальной компетенцией, прямо
установленной Конституцией РФ. Эта специальная конституционная компетенция
прежде всего отражает стремление законодателя привлечь к участию в решении
наиболее важных вопросов жизни государства как органы исполнительной, так и
законодательной и судебной власти. Разделение полномочий по решению того или
иного вопроса призвано воспрепятствовать одностороннему подходу какого-либо
одного органа власти и обеспечить взвешенное решение с учетом мнений различных
органов власти. Например, в отрешении Президента РФ от власти участвуют
следующие органы государственной власти (каждый со своими полномочиями):
Государственная Дума, Совет Федерации, Верховный Суд РФ, Конституционный
Суд РФ. Специальная компетенция, кроме того, предусматривает исключительное
29
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
право одной палаты принимать решение по тому или иному вопросу в полном
объеме. Например, только Государственная Дума вправе собственным решением
объявить амнистию. Только Совет Федерации может назначить выборы Президента
РФ и т.д.
Специальная компетенция Совета Федерации - это компетенция, или вопросы
ведения Совета Федерации, установлена в ряде статей Конституции (в основном ст.
102) и федеральных законов. Регламент Совета Федерации предусматривает
специальный порядок рассмотрения каждого такого вопроса. В компетенцию Совета
Федерации входят следующие вопросы:
а) утверждение изменения границ между субъектами РФ. Вопрос об
изменении границ между субъектами РФ рассматривается Советом Федерации по
взаимному согласию субъектов РФ, границы между которыми предполагается
изменить. Для рассмотрения вопроса об утверждении изменения границ в Совет
Федерации представляются соглашение об изменении границ, утвержденное
законодательными (представительными) органами государственной власти каждого
из этих субъектов, обоснование указанного соглашения, согласованное субъектами
РФ, и карта местности. Соглашение об изменении границ между субъектами РФ
предварительно прорабатывается в Комитете по делам Федерации, Федеративному
договору и региональной политике. После того как Комитет вынесет заключение,
проводится заседание Совета Федерации, на которое приглашаются полномочные
представители законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ, границы между которыми предполагается
изменить, представители Правительства РФ. Решение об утверждении изменения
границ между субъектами РФ принимается большинством голосов от общего числа
членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации.
Это постановление является окончательным, оно направляется в законодательные
(представительные) и исполнительные органы государственной власти
соответствующих субъектов РФ, а также в федеральные органы исполнительной
власти для исполнения;
б) утверждение указов Президента РФ о введении военного положения и о
введении чрезвычайного положения. Указ Президента РФ о введении на территории
РФ или в отдельных ее местностях военного положения или чрезвычайного
положения незамедлительно направляется в Совет Федерации. Если чрезвычайное
положение вводится Президентом РФ на территории субъекта РФ, то вместе с
указом Президента РФ в Совет Федерации направляется документ,
подтверждающий согласие органов государственной власти субъекта РФ на
введение на его территории чрезвычайного положения. Вопрос об утверждении
указа Президента РФ о введении военного положения или чрезвычайного
положения рассматривается Советом федерации в срок, не превышающий 72 часов с
момента представления в палату соответствующего указа. Решение об утверждении
указа Президента РФ о введении военного положения или чрезвычайного
положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета
Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации.
Если решение об утверждении указа Президента РФ не набрало большинства
голосов от общего числа членов Совета Федерации, указ Президента РФ о введении
30
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
военного положения или чрезвычайного положения не утверждается, что
оформляется постановлением Совета Федерации. Постановление Совета Федерации
незамедлительно направляется в соответствующие органы исполнительной власти
для исполнения. В случае неутверждения Советом Федерации указа Президента РФ
о введении военного положения или чрезвычайного положения Совет Федерации
может предложить Президенту создать совместную согласительную комиссию для
преодоления возникших разногласий. В случае окончательного неутверждения
Советом Федерации указа Президента РФ о введении военного положения или
чрезвычайного положения действие указа прекращается с момента принятия
Советом Федерации соответствующего решения;
в) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за
пределами территории РФ. Этот вопрос решается в соответствии с Федеральным
законом «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и
гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или
восстановлению мира и безопасности» от 23 июня 1995 г. Совет Федерации
собирается на заседание для рассмотрения вопроса о возможности использования
Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ не позднее, чем на пятый день с
момента поступления в Совет Федерации обращения Президента РФ. На заседание
приглашаются Президент РФ, Председатель Правительства РФ, министр обороны,
начальник Генерального штаба Вооруженных Сил РФ, министр внутренних дел,
министр иностранных дел, руководитель Федеральной службы безопасности и
руководитель Федеральной службы внешней разведки РФ. Решение принимается
большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется
постановлением. Если решение не набрало большинства голосов от общего числа
членов Совета Федерации, Вооруженные Силы не могут использоваться за
пределами территории РФ, что также оформляется постановлением Совета
Федерации. Постановление Совета Федерации в течение двух дней со дня его
принятия направляется Президенту РФ;
г) назначение выборов Президента РФ. Основанием для рассмотрения
Советом Федерации вопроса о назначении выборов Президента РФ может быть
истечение срока пребывания Президента РФ в должности, а также досрочное
прекращение Президентом исполнения полномочий в соответствии с ч. 2 ст. 92
Конституции РФ. Досрочные выборы в случае отставки Президента РФ или его
стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему
полномочия назначаются Советом Федерации в недельный срок с момента
досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом РФ. В случае
принятия решения об отрешении Президента РФ от должности Совет Федерации
назначает досрочные выборы Президента РФ в день принятия указанного решения;
д) отрешение Президента РФ от должности. Совет Федерации вправе
отрешить Президента РФ от должности только на основании выдвинутого
Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении
иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о
наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением
Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения
обвинения. Совет Федерации начинает рассмотрение обвинения Президента РФ в
31
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
государственной измене или совершении иного тяжкого преступления после
получения из Государственной Думы постановления о выдвижении обвинения
против Президента РФ и заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях
Президента Российской Федерации признаков преступления. Вместе с
постановлением Государственной Думы о выдвижении обвинения против
Президента РФ в Совет Федерации направляются заключение специальной
комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности
обвинения, выдвинутого против Президента РФ, и стенограмма заседания
Государственной Думы, на котором рассматривался вопрос о выдвижении
обвинения против Президента РФ. По получении из Государственной Думы этих
документов Председатель Совета Федерации немедленно направляет их в Комитет
по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам и созывает
Совет Федерации для принятия решения о направлении запроса в Конституционный
Суд РФ для дачи заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения
обвинения. Вопрос об отрешении Президента РФ от должности без обсуждения
включается первым в повестку дня заседания, созываемого в срок, не превышающий
72 часов с момента получения заключения Конституционного Суда РФ. О дате
заседания, на котором предполагается рассмотреть вопрос об отрешении
Президента РФ от должности, извещаются Президент РФ, Председатель
Государственной Думы, Председатель Правительства РФ, члены специальной
комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности
обвинения, выдвинутого против Президента РФ, Председатель Конституционного
Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ. Рассмотрение вопроса об отрешении
Президента РФ начинается с сообщения Председателя Государственной Думы об
основаниях выдвижения обвинения против Президента РФ. Затем слово
предоставляется Председателю Конституционного Суда РФ для оглашения
заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. После
этого слово предоставляется Председателю Верховного Суда РФ для оглашения
заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления. После
этого заслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному
законодательству и судебно-правовым вопросам. Президенту РФ либо его
представителю может быть предоставлено слово по его желанию. Постановление об
отрешении Президента РФ от должности принимается тайным голосованием с
использованием бюллетеней. Решение считается принятым, если за него
проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации, и
оформляется постановлением. Если решение Совета Федерации об отрешении
Президента РФ не набрало необходимого количества голосов, рассмотрение
обвинения против Президента РФ прекращается, что оформляется также
постановлением. Постановление Совета Федерации незамедлительно доводится
через СМИ до всеобщего сведения. В соответствии с ч. 3 ст. 93 Конституции РФ
решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно
быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения
Государственной Думой обвинения против Президента РФ;
е) назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного
Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Кандидатуры для назначения на эти
32
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
должности представляет Президент РФ. Совет Федерации рассматривает вопросы о
назначении на должность судей в срок не позднее четырнадцати дней с момента
получения представления. Кандидатуры предварительно обсуждаются в Комитете
по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, который
готовит заключение по каждой кандидатуре. Назначенным на должность судьи
считается лицо, получившее при тайном голосовании большинство голосов от
общего числа членов Совета Федерации. Если одна или несколько кандидатур,
представленные для назначения на должности судей, при голосовании не наберут
требуемого количества голосов, то на вакантные должности судей Президент РФ в
двухнедельный срок представляет Совету Федерации новые кандидатуры. После
оглашения результатов голосования по кандидатурам судей Конституционного Суда
РФ, Председатель Совета Федерации приводит к присяге лиц, назначенных на
должности судей Конституционного Суда РФ. Приведение к присяге проходит в
торжественной обстановке при наличии в зале заседаний Государственного герба
РФ и Государственного флага РФ. Лицо, назначенное на должность судьи
Конституционного Суда РФ, произносит текст присяги вслух, стоя на трибуне,
положив руку на текст Конституции РФ. Присягу судей Конституционного Суда все
находящиеся в зале заседаний заслушивают стоя. Принесение присяги
удостоверяется личной подписью судьи под текстом присяги с указанием даты ее
принесения. Документ остается на хранении в Совете Федерации Председатель
Совета Федерации передает судье мантию как символ судебной власти. После
принесения судьями Конституционного Суда РФ присяги звучит Государственный
гимн РФ;
ж) назначение на должность и освобождение от должности Генерального
прокурора РФ. Кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора
РФ представляет Совету Федерации Президент РФ. Если представленная
кандидатура не набрала большинства голосов от общего числа членов Совета
Федерации, она отклоняется, что оформляется постановлением Совета Федерации.
Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность Генерального
прокурора РФ в течение тридцати дней со дня, следующего за днем получения
представления Президента РФ. Кандидатура предварительно обсуждается в
Комитете по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам,
который готовит заключение по представленной кандидатуре. Генеральный
прокурор РФ считается назначенным на должность, если при тайном голосовании за
представленную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа членов
Совета Федерации. Назначение оформляется постановлением Совета Федерации.
Если кандидатура, представленная Президентом РФ, при голосовании не наберет
требуемого количества голосов, Президент РФ представляет новую кандидатуру для
назначения на должность Генерального прокурора РФ. Вопрос об освобождении от
должности Генерального прокурора РФ рассматривается Советом Федерации на
основании предложения Президента РФ. Если это предложение не набрало
большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации, оно отклоняется,
что оформляется постановлением Совета Федерации. Генеральный прокурор РФ
считается освобожденным от должности, если в результате тайного голосования за
его освобождение от должности проголосовало большинство от общего числа
33
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
членов Совета Федерации. Освобождение от должности Генерального прокурора
РФ также оформляется постановлением Совета Федерации. При отклонении
Советом Федерации кандидатуры, представленной Президентом РФ для назначения
на должность Генерального прокурора РФ, или предложения Президента РФ об
освобождении от должности Генерального прокурора РФ Совет Федерации
принимает постановление с предложением Президенту РФ о проведении
консультаций с целью устранения возникших разногласий;
з) назначение на должность и освобождение от должности заместителя
Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов. Кандидатуры
для назначения на эти должности представляет Комитет Совета Федерации по
бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной
эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию. Кандидат считается
назначенным на соответствующую должность, если за него проголосовало
большинство от общего числа членов Совета Федерации.
Все назначения на должности оформляются постановлениями Совета
Федерации Вопрос о лишении неприкосновенности заместителя Председателя
Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты, назначенных на должность Советом
Федерации, решается Советом Федерации по представлению Генерального
прокурора РФ;
и) назначение членов Центральной избирательной комиссии РФ.
В соответствии со ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях
избирательных прав граждан Российской Федерации» Совет Федерации назначает
на должность пять членов Центральной избирательной комиссии РФ. Кандидатуры
для назначения на эти должности предлагают Совету Федерации законодательные
(представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов
РФ. Назначение производится тайным голосованием Назначение на должность
членов Центральной избирательной комиссии оформляется постановлением Совета
Федерации;
к) Обращение в Конституционный Суд РФ. В соответствии со ст. 125
Конституции РФ Совет Федерации может обратиться в Конституционный Суд РФ с
запросами о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных
актов Президента РФ, Государственной Думы, Правительства РФ и ряда других
правовых актов. Не может быть направлено в Конституционный Суд РФ обращение
Совета Федерации, по предмету которого Конституционным Судом ранее было
вынесено постановление, сохраняющее свою силу. Совет Федерации принимает
постановление о направлении запроса или ходатайства Совета Федерации в
Конституционный Суд, а также постановление о назначении официального
представителя (представителей) при рассмотрении обращения Совета Федерации в
Конституционном Суде РФ. Согласно Конституции РФ запрос о соответствии
Конституции нормативных актов и договоров может быть направлен в
Конституционный Суд РФ не только палатой, но и одной пятой членов Совета
Федерации. В этом случае запрос подписывается членами Совета Федерации,
направляющими его в Конституционный Суд, с указанием фамилии, имени,
отчества, субъекта РФ, который они представляют.
34
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Специальная компетенция, или вопросы ведения Государственной Думы,
установлена в ряде статей Конституции РФ (в основном в ст. 103) и федеральных
законов. Регламент Государственной Думы предусматривает специальный порядок
рассмотрения каждого такого вопроса. В компетенцию Государственной Думы
входят следующие вопросы:
а) дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства
РФ. Государственная Дума рассматривает официально представленную
Президентом РФ кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ в
течение недели со дня внесения представления. Кандидат на должность
Председателя Правительства РФ докладывает Государственной Думе программу
основных направлений деятельности будущего Правительства, отвечает на вопросы
депутатов. По окончании ответов на вопросы представители фракций и депутатских
групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. Решение о даче
согласия на назначение Председателя Правительства РФ принимается по
усмотрению Государственной Думы тайным голосованием путем подачи
бюллетеней или с применением электронной системы. Согласие на назначение
считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало
большинство от общего числа депутатов. По результатам тайного голосования
принимается постановление. В случае отклонения кандидатуры Президент РФ в
течение недели вносит на согласование палаты новую кандидатуру. В случае
двукратного отклонения представленных кандидатур Президент РФ в течение
недели вправе представить третью кандидатуру;
б) выражение недоверия Правительству РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 117
Конституции РФ Государственная Дума может выразить недоверие Правительству
РФ Предложение о выражении недоверия может вносить группа численностью не
менее одной пятой от общего числа депутатов палаты. Государственная Дума
рассматривает вопрос о недоверии Правительству РФ в недельный срок после его
внесения во внеочередном порядке. Постановление о недоверии принимается
большинством голосов от общего числа депутатов открытым голосованием (палата
вправе принять решение о поименном голосовании). Предложение о выражении
недоверия Правительству считается отклоненным, если оно не собрало большинства
голосов депутатов. В случае если Президент РФ не согласится с решением
Государственной Думы о недоверии Правительству РФ, Государственная Дума в
течение трех месяцев вправе провести повторное голосование по вопросу о
выражении такого недоверия. Председатель Правительства РФ может сам поставить
перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ.
Обсуждение этого вопроса проводится в общем порядке. Решение о доверии
принимается большинством голосов от общего числа депутатов, результаты
голосования оформляются постановлением. Если же решение о доверии не
принимается, это значит, что Государственная Дума отказывает в доверии
Правительству РФ;
в) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного
по правам человека. Кандидатуры на эту должность предлагаются Президентом РФ,
Советом Федерации, депутатами и депутатскими объединениями Государственной
Думы. Уполномоченный по правам человека назначается на пятилетний срок и не
35
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
более чем на два срока подряд. Кандидат на должность Уполномоченного по правам
человека выступает перед Государственной Думой с краткой программой
предстоящей деятельности. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе
задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной
кандидатуре, выступать за или против нее. О назначении Уполномоченного по
правам человека принимается постановление. Если кандидатура на должность
Уполномоченного по правам человека отклонена палатой, фракции и депутатские
группы вправе предложить для нового рассмотрения ту же или новую кандидатуру.
По вопросу о назначении на должность или об освобождении от должности
Уполномоченного по правам человека Государственная Дума принимает
постановление;
г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя
Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Кандидатуры на должность
Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты представляются
Комитетом Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам.
Назначение производится на первой сессии Государственной Думы первого созыва,
а в последующем – на сессии, ближайшей к моменту истечения полномочий
Председателя Счетной палаты и ее аудиторов. Председатель Счетной палаты и
аудиторы считаются назначенными, если за каждого из них проголосовало
большинство от общего числа депутатов. По вопросу о назначении на должность
или об освобождении от должности этих должностных лиц принимается
постановление;
д) назначение на должность и освобождение от должности Председателя
Центрального банка РФ. Кандидатура на должность Председателя Центрального
банка РФ представляется Президентом РФ Назначение производится на сессии
Государственной Думы, ближайшей к моменту истечения полномочий
Председателя Центрального банка РФ Кандидатура на должность Председателя
Центрального банка предварительно рассматривается на заседании Комитета по
бюджету, налогам, банкам и финансам, который выносит свое заключение,
представляемое Государственной Думе. Кандидат выступает перед Государственной
Думой с краткой программой предстоящей деятельности, отвечает на вопросы.
Председатель Центрального банка считается назначенным, если за него
проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.
Если кандидатура отклонена палатой, назначение на должность считается
несостоявшимся. Повторное рассмотрение той же кандидатуры или рассмотрение
новой кандидатуры производится на ближайшем после ее представления
Президентом РФ заседании Государственной Думы. Вопрос об освобождении от
должности Председателя Центрального банка решается по представлению
Президента РФ. Решение об этом принимается Государственной Думой
большинством голосов от общего числа депутатов. Если же решение об
освобождении от должности не принято, освобождение от должности считается
несостоявшимся;
е) выдвижение обвинения против Президента РФ. Предложение о выдвижении
обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности может быть
внесено по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов
36
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Государственной Думы. Предложение должно содержать конкретные указания на
признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту РФ, а также
обоснование его причастности к этому преступлению. Предложение о выдвижении
обвинения направляется на заключение специальной комиссии, образуемой палатой,
для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности
обвинения, а также в Верховный Суд РФ для дачи заключения о наличии в
действиях Президента РФ признаков преступления. Специальная комиссия
избирается Государственной Думой в составе Председателя, его заместителя и 10–
12 членов комиссии. Председатель комиссии избирается Государственной Думой
путем открытого голосования большинством голосов от общего числа депутатов
палаты. Члены комиссии избираются палатой по представлению фракций и
депутатских групп общим списком большинством голосов от общего числа
депутатов Государственной Думы. Состав комиссии формируется с учетом равного
представительства фракций и депутатских групп. Специальная комиссия проверяет
обоснованность выдвинутого против Президента РФ обвинения, соблюдение
кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильность подсчета голосов
и других процедурных правил, установленных Регламентом. Специальная комиссия
заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах,
положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает
соответствующие документы, заслушивает представителя Президента РФ. Комиссия
большинством голосов членов комиссии принимает заключение о наличии
фактических обстоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении
обвинения, и о соблюдении процедуры выдвижения такого обвинения.
Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ и заключение
специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. По
решению палаты заседание может быть объявлено закрытым.
В обсуждении предложения принимают участие депутаты Государственной
Думы, а также приглашенные для этого эксперты и другие лица, оценки и показания
которых имеют существенное значение. По итогам обсуждения двумя третями
голосов от общего числа депутатов палаты принимается постановление о
выдвижении обвинения против Президента РФ в государственной измене или
совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности.
Постановление принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней.
Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против
Президента РФ в пятидневный срок направляется в Совет Федерации. Если
предложение о выдвижении обвинения не получило поддержки большинства в две
трети голосов от общего числа депутатов, Государственная Дума принимает
постановление об отказе в выдвижении обвинения против Президента, которое
является окончательным и подлежит официальному опубликованию. Постановление
направляется в Совет Федерации, а также Президенту РФ;
ж) объявление амнистии. Амнистия – освобождение от ответственности
определенных лиц, осужденных по одной или нескольким статьям Уголовного
кодекса или в отношении которых только возбуждено или может быть возбуждено
дело по данным статьям. Амнистия отличается от помилования, которое касается
только конкретных лиц, совершивших преступление (право помилования
37
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
принадлежит
Президенту
РФ).
Объявление
амнистии
осуществляется
Государственной Думой путем принятия постановлений об объявлении амнистии и
о порядке исполнения амнистии. Проект постановления об объявлении амнистии
вносится в Государственную Думу и рассматривается ею в порядке, установленном
для внесения и рассмотрения законопроектов. Постановление об объявлении
амнистии принимается большинством голосов от общего числа депутатов
Государственной Думы. Оно, естественно, не требует утверждения главы
государства и может приниматься против его желания. Постановление подлежит
официальному опубликованию в течение трех дней и сразу же вступает в силу;
з) обращение в Конституционный Суд Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 129) Государственная Дума может
обращаться с ходатайствами в Конституционный Суд РФ по разрешению дел о
соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ, Совета
Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик,
уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, международных
договоров, не вступивших в силу для РФ. Государственная Дума может также
обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ о толковании Конституции РФ
и по другим вопросам, относящимся к ведению Государственной Думы,
предусмотренным в ст. 125 Конституции РФ. Запрос в Конституционный Суд РФ не
может направляться в связи с делами, находящимися в производстве
Конституционного Суда РФ.
Предложение об обращении с запросом в Конституционный Суд РФ вносится
фракцией, депутатской группой или комитетом Государственной Думы. Решение об
обращении с запросом в Конституционный Суд принимается большинством голосов
депутатов. Предложение об обращении с ходатайством в Конституционный Суд по
разрешению дела о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных
актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства
РФ и по другим вопросам, предусмотренным ст. 125 Конституции РФ, может внести
фракция, депутатская группа, а также инициативная группа депутатов
Государственной Думы, насчитывающая не менее одной пятой от общего числа
депутатов. В последнем случае к проекту ходатайства прилагается перечень
подписей запрашивающих с указанием фамилии, имени и отчества каждого
депутата.
Полномочия Федерального Собрания в финансовой области. Это одна из
наиболее важных и сложных областей деятельности государства, в связи с чем во
всех странах предусматривается особый порядок принятия финансовых законов, и
прежде всего государственного бюджета и налогов. Осознание необходимости
контроля за установлением налогов, доходами и расходами государства послужило
одной из главных причин, приведших к учреждению первых парламентов мира.
Бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств
для обеспечения функций органов государственной власти. Этот важнейший
документ, всегда устанавливаемый отдельным законом, определяет источники
поступления финансовых средств и классифицирует статьи расходов с тем, чтобы
народные деньги использовались правительством строго по назначению. Бюджет
принимается парламентом ежегодно обычно в форме закона. В компетенцию
38
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
представительного органа входит и контроль за исполнением бюджета, который
включает как право проверок, так и утверждение отчета правительства об
исполнении закона о бюджете.
Понятие «доходы» обычно охватывает поступления от налогов, займов и
сборов, разного рода штрафов и пошлин, доходы от государственных предприятий и
вкладов в банки, арендную плату и другие платежи в бюджет. Государственные
расходы включают средства, которые направляются на субвенции и дотации
субъектам федерации, погашение внешнего и внутреннего государственного долга,
содержание государственного аппарата и армии, социальную поддержку населения,
экономические и культурные нужды и др. Идеальный бюджет призван свести
доходы и расходы без дефицита с тем, чтобы у страны не было государственного
долга, но добиться этого ни одной стране не удается. Поэтому принятие бюджета
всегда и везде порождает политические осложнения.
Полномочия Федерального Собрания в области финансов регламентируются
Конституцией РФ и рядом федеральных законов. Из Конституции РФ (ст. 71)
вытекает, что Федеральное Собрание вправе принимать законы по таким вопросам
ведения РФ, как финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная
эмиссия, основы ценовой политики, федеральные банки, федеральный бюджет,
федеральные налоги и сборы. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ
Федеральное Собрание вправе принимать законы по такому вопросу совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов, как установление общих принципов
налогообложения и сборов в РФ.
Полномочия Федерального Собрания в области обороны и безопасности.
Основные полномочия палат в этой области перечислены в Конституции РФ или
установлены в федеральных законах. Прежде всего это вопрос об объявлении войны
и заключении мира. Конституция РФ прямо не устанавливает, кто имеет на это
право, но из смысла п. «к» ст. 71 и п. «е» ст. 106 можно сделать вывод о том, что
объявление войны и заключение мира входит в компетенцию обеих палат
Федерального Собрания. При этом Государственная Дума принимает по этим
вопросам федеральный закон, а Совет Федерации в обязательном порядке его
рассматривает с целью одобрения или неодобрения. Естественно, что закон должен
быть подписан Президентом РФ. Такое распределение полномочий, по существу
означающее отстранение Президента РФ от решения вопросов объявления войны и
заключения мира, свидетельствует о стремлении законодателя перенести центр
тяжести и основную ответственность на представительный орган. Однако следует
помнить, что в случаях агрессии или непосредственной угрозы против РФ,
возникновения вооруженных конфликтов, направленных против страны, именно
Президент РФ объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на
территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с
незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной
Думе, отдает приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ
о ведении военных действий. Следовательно, с юридической точки зрения надо
различать войну и ведение военных действий, объявление войны и введение
военного положения. Приведенное положение закреплено в Конституции РФ (ч. 2
ст. 87) и ФЗ «Об обороне» (ч. 4 ст. 4) Оно ясно указывает на то, что военные
39
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
действия со стороны России могут начаться только в случаях агрессии против нее
или непосредственной угрозы, а также вооруженных конфликтов, направленных
против нее. Следовательно, и объявление войны может последовать только в
оборонительных целях. Заключение мира всегда является результатом переговоров,
завершаемых договором. Переговоры, разумеется, ведутся от имени Президента РФ.
Однако договор о мире приобретает полную юридическую силу только после того,
как Государственная Дума примет федеральный закон, который подлежит
обязательному рассмотрению Советом Федерации, после чего должен быть
направлен на подпись Президенту РФ.
Конституция РФ, как было отмечено, предусматривает возможность введения
военного положения Президентом РФ с незамедлительным сообщением об этом
палатам Федерального Собрания. Указывается также, что соответствующий указ
Президента РФ входит в силу только после его утверждения Советом Федерации.
Однако конкретное содержание режима военного положения остается пока не
раскрытым, поскольку предусмотренный для этого Конституцией РФ федеральный
конституционный закон не принят. Полномочия палат Федерального Собрания в
области обороны и безопасности вытекают также из тех положений Конституции
РФ (ст. 71), которыми устанавливаются вопросы ведения Российской Федерации, и,
в частности, такие, как оборона и безопасность, оборонное производство,
определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и
другого военного имущества, а также определение статуса и защита
Государственной границы.
Федеральный закон «Об обороне» суммирует и в то же время существенно
расширяет конституционные полномочия палат Федерального Собрания в области
обороны. В соответствии с этим Законом Совет Федерации:
1) рассматривает расходы на оборону, установленные принятыми
Государственной Думой федеральными законами о федеральном бюджете;
2) рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы в
области обороны,
3) утверждает указы Президента РФ о введении военного положения и
чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в отдельных
ее местностях, а также о привлечении Вооруженных Сил РФ, других войск,
воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению
задач. не по их предназначению;
4) решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за
пределами территории Российской Федерации.
Государственная Дума:
1) рассматривает расходы на оборону, устанавливаемые федеральными
законами о федеральном бюджете;
2) принимает федеральные законы в области обороны.
Федеральный закон «Об обороне», следовательно, предоставляет
Федеральному Собранию РФ фактически ничем не ограниченные полномочия
принимать законы в области обороны.
Выше говорилось о конституционном полномочии Совета Федерации
решать вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами
40
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
территории РФ. Однако в Конституции РФ дано лишь самое общее определение
данного полномочия. ФЗ «О порядке предоставления РФ военного и гражданского
персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению
международного мира и безопасности» от 23 июня 1995 г. конкретизирует это
полномочие Совета Федерации, усиливая роль федерального Собрания. Под
поддержанием или восстановлением международного мира и безопасности законом
понимаются операции по поддержанию мира и другие меры, предпринимаемые
Советом Безопасности ООН и в соответствии с Уставом ООН, и в ряде других
случаев. Президент РФ может принять решение об участии в таких операциях после
принятия Советом Федерации постановления о возможности использования
Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ и в соответствии с
ратифицированным международным договором или с федеральным законом. При
этом предложение о ратификации международного договора или проект
федерального закона могут быть внесены в Государственную Думу только после
принятия Советом Федерации соответствующего постановления
Конституция РФ выделяет важный аспект безопасности страны: статус и
защита Государственной границы. Государственная Дума вправе принимать
федеральные законы по этим вопросам, а Совет Федерации в обязательном порядке
их рассматривает. Введение такой процедуры принятия федеральных законов о
статусе и защите Государственной границы подчеркивает повышенную
ответственность Федерального Собрания, и особенно Совета Федерации, в
обеспечении данных вопросов государственной безопасности. Важным правовым
актом, регулирующим вопросы безопасности, остается ФЗ «О безопасности» от 5
марта 1992 г. В нем указывается, что обеспечение безопасности личности, общества
и государства осуществляется на основе разграничения полномочий органов
законодательной, исполнительной и судебной власти. Данный Закон
предусматривал многие полномочия законодательного органа в области
безопасности, однако после принятия в 1993 г. Конституции РФ эти полномочия
пришли в противоречие с новой Конституцией, в связи с чем Указом Президента РФ
от 24 декабря 1993 г. соответствующие статьи Закона были признаны утратившими
силу. В частности, федеральный законодательный орган утратил право контроля за
деятельностью по обеспечению безопасности страны. Тем не менее, в практику
работы Совета Безопасности, создаваемого в соответствии с этим Законом, вошло
приглашение Президентом РФ Председателя Государственной Думы и
Председателя Совета Федерации к участию в заседаниях Совета Безопасности. Тем
самым руководители палат получили возможность участвовать в принятии наиболее
важных решений по вопросам безопасности страны.
Полномочия Федерального Собрания в области внешней политики и
международных отношений. Широкие полномочия Президента РФ в этой области,
сформулированные в ст. 86 Конституции РФ, и, прежде всего, осуществление им
руководства внешней политикой страны, существенно сокращают возможности
Федерального Собрания влиять на решение внешнеполитических вопросов. Однако
значительные полномочия в этой области, вытекающие из таких вопросов ведения
РФ (ст. 71 Конституции РФ), как международные договоры, вопросы войны и мира,
внешнеэкономические отношения, оно все же имеет Государственная Дума, как
41
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
сказано в ее Регламенте, рассматривает внешнеполитические вопросы по
собственной инициативе, или в связи с обращением Президента РФ, либо по
докладам и сообщениям Правительства РФ и комитетов палаты. Палата принимает
обращения и заявления, выражающие позицию палаты по общим или отдельным
вопросам внешней политики Российской Федерации, а также по вопросам
международных отношений в целом. Инициатива внесения проектов обращений и
заявлений Государственной Думы может исходить от любых субъектов права
законодательной инициативы. Более существенным является ратификация Думой
международных договоров РФ. Международные договоры РФ, подлежащие
ратификации, вносятся Президентом РФ в Государственную Думу вместе с
проектом федерального закона о его ратификации, пояснительной запиской,
другими
необходимыми
документами
и
материалами.
Председатель
Государственной Думы обязан известить депутатов палаты о поступившем на
ратификацию международном договоре, а Совет Государственной Думы, исходя из
содержания поступившего на рассмотрение договора, определяет ответственный
комитет по подготовке к его ратификации Государственной Думой и направляет
договор и проект федерального закона о его ратификации с сопроводительными
материалами на заключение в соответствующий комитет. Одновременно договор и
проект федерального закона о его ратификации направляются в Комитет по
международным делам или в Комитет по делам Содружества Независимых
Государств и связям с соотечественниками в соответствии с их компетенцией.
Решением Совета Государственной Думы к участию в подготовке заключений по
договору привлекаются другие комитеты палаты. Эти комитеты могут запрашивать
у соответствующих государственных органов дополнительную информацию,
касающуюся представленного на ратификацию международного договора,
привлекать к оценке этой информации и текста международного договора
независимых экспертов. Ответственный комитет оказывает содействие другим
комитетам Государственной Думы в подготовке заключений по международному
договору в соответствии с их компетенцией, создает подготовительные комиссии.
Этот комитет по решению Государственной Думы может проводить парламентские
слушания по вопросу о ратификации международного договора.
На заседании ответственного комитета о представленном на ратификацию
международном договоре заслушивается полномочный представитель Президента
РФ в Государственной Думе или уполномоченное Президентом РФ лицо. В
обсуждении вопроса могут принимать участие приглашенные члены других
комитетов, депутаты Государственной Думы, эксперты и иные лица. По итогам
обсуждения с учетом поступивших предложений и на основе результатов
парламентских слушаний ответственный комитет представляет заключение и проект
федерального закона о ратификации. Заключение комитета содержит рекомендации
о ратификации или о нератификации международного договора, предложения о
необходимости сопроводить ратификацию возможными декларациями, заявлениями
или оговорками, допускаемыми международным правом, поручениями,
принимаемыми Государственной Думой протокольно. Заключение по вопросу о
ратификации международного договора принимается большинством голосов от
общего числа членов комитета. Ответственный комитет направляет в
42
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Государственную Думу свое заключение и проект федерального закона о
ратификации. В обязательном порядке в соответствии с компетенцией
представляются заключения Комитета по международным делам, Комитета по
делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками, а
также рекомендации других комитетов, если они содержат предложения
воздержаться от ратификации или сопроводить ее оговорками. Совет
Государственной Думы включает вопрос о ратификации международного договора
в календарь рассмотрения вопросов вне очереди.
Государственная Дума рассматривает вопросы и принимает решения о
ратификации международных договоров в таком же порядке, как и по другим
законопроектам. При рассмотрении вопроса с докладом выступает полномочный
представитель Президента РФ в палате. С содокладами могут также выступить
председатели комитетов. Государственная Дума принимает федеральный закон о
ратификации международного договора большинством голосов от общего числа
депутатов. Принятый закон направляется в Совет Федерации. В случае если
Государственная Дума принимает решение об отсрочке рассмотрения вопроса о
ратификации международного договора, такое решение должно быть мотивировано.
Если согласно ст. 125 Конституции РФ в Конституционный Суд РФ был направлен
запрос о соответствии Конституции РФ вынесенного на ратификацию
международного договора, то до вынесения Конституционным Судом решения по
этому вопросу Государственная Дума не рассматривает проект федерального закона
о ратификации международного договора.
В соответствии с Конституцией РФ (п. «г» ст. 106) федеральные законы по
вопросам ратификации и денонсации международных договоров РФ подлежат
обязательному рассмотрению Советом Федерации. Так же, как и Государственная
Дума, Совет Федерации не рассматривает этот вопрос в случае, если в
Конституционный Суд РФ направлен запрос о соответствии не вступившего в силу
международного договора Конституции РФ.
Государственная
Дума
и
Совет
Федерации
рассматривают
рекомендательные законодательные акты Межпарламентской Ассамблеи
государств-участников СНГ. Однако практика принятия таких актов пока небогата.
Конституция РФ предусматривает (п. «м» ст. 83), что назначение и отзыв
дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и
международных организациях осуществляется Президентом РФ после консультаций
с комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания. В связи с этим
Регламенты палат устанавливают порядок таких консультаций. Предложения по
кандидатурам для назначения дипломатических представителей (послов и др.)
оформляются решением коллегии Министерства иностранных дел РФ или иного
министерства и представляются вместе с документами, характеризующими каждого
кандидата. Аналогичные документы представляются на кандидатов для отзыва
дипломатических представителей. Предложение о назначении или отзыве
дипломатических представителей должно быть мотивировано Комитет может
затребовать представление дополнительных данных о кандидатах и мотивировки
назначения либо отзыва дипломатического представителя. Далее, соответствующий
комитет Государственной Думы на своем закрытом заседании в присутствии
43
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
кандидата на назначение дипломатическим представителем или дипломатического
представителя, которого предлагается отозвать, а также соответствующих
должностных лиц Министерства иностранных дел РФ проводит обсуждение и по
его итогам выносит свое заключение. Такое заключение должно быть мотивировано
и официально направляется на имя Президента РФ.
Аналогичные консультации при назначении и отзыве дипломатических
представителей Президент РФ проводит отдельно с комитетами и комиссиями
Совета Федерации. Процедура этих консультаций аналогична той, которая
применяется в Государственной Думе. Заключение соответствующих комитетов
направляется Президенту РФ. Палаты Федерального Собрания принимают участие в
деятельности трех международных парламентских организаций Межпарламентской
Ассамблеи государств – участников СНГ, Межпарламентской Ассамблеи
Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и
Межпарламентского союза.
Государственная Дума закрепляет в своем Регламенте право заключать с
парламентами других государств и с международными парламентскими
организациями соглашения о межпарламентском сотрудничестве. По решению
Совета Государственной Думы руководителям парламентов других государств,
главам государств и правительств, руководителям парламентских делегаций может
быть предоставлена возможность выступить на заседании Государственной Думы.
Государственная Дума рассматривает рекомендательные законодательные акты
Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ, принимает решения
по их реализации.
Положение о российских частях межпарламентских комиссий по
двустороннему сотрудничеству с парламентами других государств, а также
положение о парламентских делегациях РФ в Межпарламентской Ассамблее
государств – участников СНГ, в Межпарламентской Ассамблее ОВСЕ
утверждаются Государственной Думой. Участие депутатов Государственной Думы в
деятельности Межпарламентского Союза регламентируется Положением о
парламентской группе России (она состоит из представителей обеих палат),
принимаемым общим собранием парламентской группы Государственная Дума
утверждает согласованный с Советом Федерации единый порядок протокольного,
финансового
и
организационно-технического
обеспечения
иностранных
парламентских делегаций, а также депутатов Думы, выезжающих за рубеж в рамках
российских частей межпарламентских комиссий или в составе делегаций
Государственной Думы или Федерального Собрания.
Совет Федерации также осуществляет сотрудничество с парламентами
иностранных государств и международными парламентскими организациями в
соответствии с основными направлениями межпарламентского сотрудничества,
которые ежегодно утверждаются палатой. Совет Федерации может самостоятельно
заключать соглашения о межпарламентском сотрудничестве с парламентами других
государств и осуществлять обмен парламентскими делегациями. Совет Федерации
со своей стороны утверждает положение о российской части межпарламентских
комиссий (парламентских групп) по двустороннему сотрудничеству с парламентами
других государств, а также положения о парламентских делегациях РФ в
44
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Межпарламентской Ассамблее государств – участников СНГ, других
международных парламентских организациях. Участие членов Совета Федерации в
деятельности Межпарламентского Союза регламентируется Положением о
Парламентской группе РФ, принимаемым Общим собранием Парламентской
группы. Совет Федерации также утверждает согласованный с Государственной
Думой единый порядок протокольного, финансового и организационнотехнического обеспечения парламентских организаций в РФ, а также членов Совета
Федерации, выезжающих за рубеж в составе российской части межпарламентских
комиссий, делегаций Совета Федерации, делегаций Федерального Собрания РФ.
2.2 Порядок
формирования
Федерального Собрания
и
срок полномочий
палат
В соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации в
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входят по два
представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от
представительного и исполнительного органов государственной власти.
Порядок формирования Совета Федерации до 8 августа 2000 года был
определен Федеральным законом от 5 декабря 1995 года № 192-ФЗ «О порядке
формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»:
палата состояла из 178 представителей субъектов Российской Федерации — глав
законодательных
(представительных)
и
глав
исполнительных
органов
государственной власти (по должности). Все члены Совета Федерации совмещали
исполнение обязанностей в палате федерального парламента с обязанностями в
соответствующем субъекте Российской Федерации.
8 августа 2000 года вступил в силу Федеральный закон от 5 августа 2000 года
№ 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации». В состав палаты входили представители, избранные
законодательными (представительными) органами государственной власти
субъектов Российской Федерации, или назначенные высшими должностными
лицами
субъектов
Российской
Федерации
(руководителями
высших
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации). Срок полномочий таких представителей определялся сроком
полномочий органов, их избравших или назначивших, однако по представлению
Председателя Совета Федерации полномочия члена Совета Федерации могли быть
прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом в том же порядке, в
котором осуществлялось его избрание (назначение) членом Совета Федерации.
Членом Совета Федерации мог быть избран (назначен) гражданин Российской
Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией
Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы
государственной власти.
С 1 января 2011 года с учетом изменений порядка формирования Совета
Федерации, внесенными Федеральным законом от 14 февраля 2009 года № 21-ФЗ,
45
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете
Федерации мог быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального
образования, расположенного на территории субъекта Российской Федерации,
органом государственной власти которого осуществляется его избрание
(назначение) членом Совета Федерации. Избранный (назначенный) член Совета
Федерации обязан в установленный Федеральным законом срок сложить
полномочия
депутата
законодательного
(представительного)
органа
государственной власти субъекта Российской Федерации или депутата
представительного органа муниципального образования.
Полномочия члена Совета Федерации начинались со дня вступления в силу
решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной
власти субъекта Российской Федерации. Избранный (назначенный) член Совета
Федерации приступал к осуществлению своих полномочий на десятый день со дня
вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом
государственной власти субъекта Российской Федерации.
Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации вносились на рассмотрение этого органа его председателем,
а в двухпалатном законодательном (представительном) органе — поочередно
председателями палат. При этом группа депутатов численностью не менее одной
трети от общего числа депутатов могла внести альтернативные кандидатуры.
Решение об избрании представителя от законодательного (представительного)
органа принималось тайным голосованием и оформлялось постановлением
указанного органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа
— совместным постановлением обеих палат.
Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации) о назначении представителя в Совете Федерации от
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации
оформлялось указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации).
С 1 января 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 03.12.2012 № 229ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации", согласно которому наделение полномочиями члена Совета
Федерации осуществляется соответственно законодательным (представительным)
органом государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва и
вновь избранным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации
(руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации) на срок полномочий указанного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации.
Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может
быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста тридцати лет,
46
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории
соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет,
предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена
Совета Федерации. В определенных законом случаях требование о постоянном
проживании на территории субъекта Российской Федерации не применяется.
Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации представителя от законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации может быть только депутат этого органа,
отвечающий вышеуказанным требованиям.
Кандидатуры для наделения полномочиями члена Совета Федерации представителя от законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его
председателем, фракцией или группой депутатов численностью не менее одной
пятой от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации. Председатель, фракция,
группа
депутатов
вправе
внести
на
рассмотрение
законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации не более одной кандидатуры для наделения полномочиями члена Совета
Федерации.
Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации - представителя
от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа
депутатов этого органа и оформляется постановлением законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации и должно быть принято в течение одного месяца со дня первого
заседания в правомочном составе законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва, в том числе
в случае досрочного прекращения полномочий этого органа предыдущего созыва.
При проведении выборов высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации) каждый кандидат на данную должность
представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры,
отвечающие установленным Федеральным законом требованиям и ограничениям,
одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена
полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом одна и та же
кандидатура для наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя
от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации
не может быть представлена разными кандидатами на должность высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации - представителя
от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации
должно быть принято вновь избранным высшим должностным лицом субъекта
Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа
47
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
государственной власти субъекта Российской Федерации) не позднее чем на
следующий день после дня его вступления в должность. Данное решение
оформляется соответствующим указом (постановлением).
Орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший
решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации, не позднее дня,
следующего за днем вступления решения в силу, направляет его в Совет Федерации
и размещает на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной
сети "Интернет".
Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу
решения соответствующего органа государственной власти субъекта Российской
Федерации о наделении его полномочиями члена Совета Федерации. Полномочия
члена Совета Федерации прекращаются со дня вступления в силу решения
соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации
о наделении полномочиями нового члена Совета Федерации - представителя от
этого же органа государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке,
установленном настоящим Федеральным законом.
Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Государственная Дума
избирается сроком на пять лет. Депутатом Государственной Думы может быть
избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право
участвовать в выборах. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом
Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной
Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной
власти и органов местного самоуправления. Депутаты Государственной Думы
работают на профессиональной постоянной основе. Депутаты Государственной
Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой
оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой
деятельности.
В соответствии с федеральным законом от 18 мая 2005г. № 51-ФЗ «О выборах
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»
депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному
округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки
кандидатов в депутаты Государственной Думы (далее - федеральные списки
кандидатов).
Проведение выборов депутатов Государственной Думы в сроки, установленные
Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом от 18 мая
2005г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации» (далее – ФЗ № 51), является обязательным.
Выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначаются
Президентом Российской Федерации. Решение о назначении выборов должно быть
принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования.
Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает
конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума
предыдущего созыва. Конституционный срок, на который избирается
Государственная Дума, исчисляется со дня ее избрания. Днем избрания
48
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Государственной Думы является день голосования, в результате которого она была
избрана в правомочном составе. Решение о назначении выборов подлежит
официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем
через пять дней со дня его принятия.
Если Президент Российской Федерации не назначит выборы депутатов
Государственной Думы в установленный законом срок, выборы назначаются
Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и проводятся в
первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который
была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Решение Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации о назначении выборов публикуется
не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного ч.2 ст. 6
федерального закона от 18 мая 2005г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» срока
официального опубликования решения о назначении выборов.
При роспуске Государственной Думы в случаях и порядке, предусмотренных
Конституцией Российской Федерации, Президент Российской Федерации
одновременно назначает досрочные выборы депутатов Государственной Думы
нового созыва. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье
перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы.
Решение о назначении досрочных выборов подлежит официальному опубликованию
в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его
принятия.
Если Президент Российской Федерации, распустив Государственную Думу, не
назначит досрочные выборы депутатов Государственной Думы нового созыва,
выборы назначаются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации
и проводятся в последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня
роспуска Государственной Думы. Решение Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации о назначении досрочных выборов публикуется не позднее
чем через семь дней со дня истечения установленного ч. 4 ст.6 ФЗ № 51 срока
официального опубликования решения о назначении досрочных выборов.
Кандидаты в депутаты Государственной Думы выдвигаются в составе
федеральных списков кандидатов. Выдвижение осуществляется политическими
партиями, имеющими в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 года
№95-ФЗ «О политических партиях» право принимать участие в выборах, в том
числе выдвигать списки кандидатов. Политическая партия вправе выдвинуть в
составе своего списка гражданина, не являющегося членом данной политической
партии. Список партий, имеющих право принимать участие в выборах, составляется
федеральным органом исполнительной власти, принимающим решение о
регистрации политических партий. Эти списки представляются в избирательные
комиссии, которые осуществляют подготовку и проведение выборов депутатов1.
Решение о выдвижении списка кандидатов принимается тайным голосованием
на съезде политической партии. Выдвижение осуществляется не ранее чем через 10
1
О политических партиях: федер. закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ // Парламентская
газета. - 2001. - 17 июля (№ 132).
49
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
дней и заканчивается не позднее чем через 30 дней со дня официального
опубликования решения о назначении выборов. Федеральный список кандидатов
разбивается на региональные группы кандидатов, соответствующие субъекту
Российской Федерации, группе субъектов Российской Федерации, части территории
субъекта Российской Федерации.
Центральная избирательная комиссия регистрирует списки кандидатов и
передает их в СМИ. После регистрации федерального списка кандидатов кандидат,
включенный в указанный список, приобретает статус зарегистрированного
кандидата. Каждому зарегистрированному кандидату выдается удостоверение.
Расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, обеспечением
деятельности избирательных комиссий в течение срока их полномочий,
использованием и эксплуатацией средств автоматизации, а также с повышением
правовой культуры избирателей и обучением организаторов выборов,
осуществляются за счет средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета.
Политическая партия, выдвинувшая федеральный список кандидатов, обязана
создать собственный избирательный фонд для финансирования своей
избирательной кампании. Региональное отделение такой политической партии,
зарегистрированное в соответствии с федеральным законом в субъекте России,
вправе по решению уполномоченного уставом политической партии руководящего
органа политической партии создать свой избирательный фонд, если в федеральном
списке кандидатов, выдвинутом этой политической партией, имеется региональная
группа кандидатов, которая соответствует данному субъекту России, или
региональная группа кандидатов, которая соответствует части территории этого
субъекта.
Для выборов депутатов Государственной Думы каждый избиратель получает
бюллетень в форме, устанавливаемой Центральной избирательной комиссией, в
котором в определенном порядке перечислены все списки кандидатов.
Предусматривается возможность досрочного голосования. Подсчет голосов
производит участковая избирательная комиссия, которая передает протокол в
вышестоящую комиссию, и так вплоть до Центральной избирательной комиссии,
которая устанавливает и объявляет о результатах выборов.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает
выборы несостоявшимися:
−
если ни один федеральный список кандидатов не получил 7 и более
процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании;
−
если все федеральные списки кандидатов получили в совокупности 60 и
менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Центральная избирательная комиссия признает результаты выборов
недействительными:
−
если допущенные при проведении голосования или установлении итогов
голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты
волеизъявления избирателей;
−
если итоги голосования признаны недействительными на участках,
которые в совокупности включали не менее 25 процентов от общего числа
50
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
избирателей;
−
по решению суда.
К распределению депутатских мандатов допускаются только те партии,
которые получили 7 и более процентов голосов избирателей, при условии, что таких
списков было не менее двух и за них подано в совокупности более 60 процентов
голосов. Распределение депутатских мандатов начинается с того, что сумма голосов
избирателей, поданных по федеральному округу за федеральные списки, делится на
450. Полученный результат есть первое избирательное частное. Затем число
голосов, полученных каждым федеральным списком, делится на это избирательное
частное. Целая часть полученного в результате такого деления числа есть число
депутатских мандатов, которое получает соответствующий федеральный список
кандидатов. Если после проведенного первичного распределения мандатов остаются
нераспределенные
мандаты,
проводится
их
вторичное
распределение.
Нераспределенные мандаты передаются по одному тем федеральным спискам
кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в
результате деления, первого деления. При равенстве дробных частей преимущество
отдается тому федеральному списку кандидатов, за который подано большее число
голосов избирателей. После проводится распределения депутатских мандатов
внутри каждого федерального списка кандидатов между региональными группами
кандидатов и общефедеральной частью федерального списка кандидатов. Если в
результате всех этих действий Дума останется в неправомочном составе,
нераспределенные мандаты передаются спискам кандидатов, не допущенных к их
распределению. Эти мандаты распределяются пропорционально полученному числу
голосов избирателей. Далее Центральная избирательная комиссия регистрирует
депутатов и выдает им удостоверение.
Полномочия Государственной Думы могут быть прекращены Президентов РФ
досрочно в трех случаях:
− после трехкратного отклонения представленных Президентом РФ
кандидатур Председателя Правительства РФ;
− в случае повторного, в течение трех месяцев, выражения недоверия
Правительству РФ;
− в случае однократного отказа в доверии Правительству РФ при
постановке вопроса о доверии Председателем Правительства РФ.
Конституции РФ устанавливает и ограничения для роспуска Государственной
Думы:1:
− в течение первого года после ее избрания;
− с момента выдвижения обвинения против Президента РФ до принятия
соответствующего решения Советом Федерации;
− в период действия на всей территории России военного или
чрезвычайного положения;
− в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ;
исполняющим обязанности Президента РФ.
1
Российская Федерация. Конституция (1993). Конституция Российской Федерации: офиц.
текст. – М.: Маркетинг, 2008. – 39с.
51
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2.3 Внутренняя организация
организация Государственной Думы
Совета
Федерации.
Внутренняя
Совет Федерации является постоянно действующим органом. Его заседания
проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседания Совета
Федерации являются основной формой работы палаты. Они проходят раздельно от
заседаний Государственной Думы. Палаты могут собираться совместно для
заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий
Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей
иностранных государств. Члены Совета Федерации осуществляют свои полномочия
на постоянной основе.
Заседания Совета Федерации проводятся в городе Москве, как правило, в
период с 25 января по 15 июля и с 16 сентября по 31 декабря, и являются
открытыми. По решению Совета Федерации место проведения заседаний может
быть изменено, а также может быть проведено закрытое заседание.
Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации,
его первого заместителя и заместителей, которые ведут заседания и ведают
внутренним распорядком палаты. Кроме того, Председатель Совета Федерации Е. С.
Строев, прекративший свои полномочия, избран почетным Председателем Совета
Федерации (это звание является пожизненным). Е.С.Строеву, а также Председателю
Совета Федерации первого созыва В. Ф. Шумейко отведены специальные места в
зале заседаний Совета Федерации и рабочие помещения в здании палаты, выданы
специальные удостоверения и нагрудные знаки, они наделены правом
совещательного голоса и некоторыми другими правами.
Совет Федерации образует комитеты из числа членов палаты. Комитеты
Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты.
Совет Федерации может создавать временные комиссии из числа членов
палаты. Временная комиссия создается Советом Федерации на определенный срок
для решения конкретной задачи. Создание временной комиссии согласовывается с
комитетом Совета Федерации, в вопросы ведения которого входит вопрос ведения
этой временной комиссии.
Каждый член Совета Федерации обязан состоять в одном из комитетов Совета
Федерации. Член Совета Федерации может быть членом только одного комитета
палаты. Председатель Совета Федерации не может быть членом комитета Совета
Федерации. Первый заместитель Председателя Совета Федерации и заместители
Председателя Совета Федерации могут состоять в одном из комитетов Совета
Федерации. В состав комитета палаты должны входить не менее 11 и не более 21
члена Совета Федерации. Решение об утверждении персонального состава комитета
палаты оформляется постановлением Совета Федерации. Комитет Совета
Федерации по основным направлениям своей деятельности может образовывать
подкомитеты. Член комитета палаты вправе входить в состав любых подкомитетов
этого комитета.
Советом Федерации образованы:
52
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
- Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству,
правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества;
- Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной
политике, местному самоуправлению и делам Севера;
- Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности;
- Комитет Совета Федерации по международным делам;
- Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам;
- Комитет Совета Федерации по экономической политике;
- Комитет Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и
природопользованию;
- Комитет Совета Федерации по социальной политике;
- Комитет Совета Федерации по науке, образованию, культуре и
информационной политике;
- Комитет Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской
деятельности.
Решение о реорганизации или ликвидации отдельных комитетов либо об
образовании новых комитетов принимается в порядке, установленном Регламентом
Совета Федерации.
Комитеты Совета Федерации осуществляют свою деятельность на принципах
гласности и свободного обсуждения вопросов. Заседания комитета Совета
Федерации, как правило, проводятся открыто. Комитет Совета Федерации может
принять решение о проведении закрытого заседания по предложению членов
комитета, а также в случаях, предусмотренных федеральными конституционными
законами и федеральными законами
Полномочия Совета Федерации определены Конституцией Российской
Федерации. Основной функцией палаты является осуществление законодательных
полномочий. Порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных
конституционных законов и федеральных законов, соответственно одобренных или
принятых Государственной Думой, определяется Конституцией Российской
Федерации и Регламентом Совета Федерации.
Организация законодательной работы в Совете Федерации осуществляется по
двум основным направлениям:
- Совет Федерации совместно с Государственной Думой участвует в
разработке законопроектов, рассмотрении законов и принятии решений по ним;
- в порядке реализации права законодательной инициативы Совет Федерации
самостоятельно разрабатывает проекты федеральных законов и федеральных
конституционных законов.
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые
Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета;
федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного
регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных
договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы
Российской Федерации; войны и мира.
Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него
проголосовало более половины от общего числа членов палаты, а федеральный
53
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не
менее трех четвертей голосов. Кроме того, федеральный закон, не подлежащий
обязательному рассмотрению, считается одобренным, если в течение четырнадцати
дней Совет Федерации его не рассмотрел. В случае отклонения федерального закона
Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для
преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит
повторному рассмотрению Государственной Думой и Советом Федерации.
По вопросам ведения Совета Федерации палата большинством голосов от
общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен
Конституцией Российской Федерации, принимает постановления.
Совет Федерации принимает Регламент, в котором детально определяются
органы и порядок работы Совета Федерации, участие палаты в законодательной
деятельности, порядок рассмотрения вопросов, отнесенных к ведению Совета
Федерации.
Статус члена Совета Федерации определяется Конституцией Российской
Федерации,
согласно
которой
члены
Совета
Федерации
обладают
неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть
задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте, а
также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это
предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.
Государственная Дума имеет разветвленную внутреннюю структуру, в
которую входят: председатель Государственной Думы, его заместители, Совет
Государственной Думы, депутатские объединения, комитеты и комиссии.
Совет Государственной Думы создается для предварительной подготовки и
рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты.
Членами
Совета Государственной Думы с правом решающего
голоса
являются Председатель Государственной Думы, первые заместители Председателя
Государственной Думы, заместители Председателя Государственной Думы,
руководители
фракций. Если
в
составе
фракции
созданы внутрифракционные группы, то в состав Совета Государственной Думы с
правом
решающего
голоса
входят
не
более
двух
руководителей внутрифракционных групп (по поручению руководителя фракции). В
работе Совета Государственной Думы могут принимать участие с правом
совещательного голоса председатели комитетов Государственной Думы или по
их поручению представители комитетов Государственной Думы. Председатель
Государственной Думы, первые заместители Председателя Государственной Думы,
заместители Председателя Государственной Думы в случае отсутствия на заседании
Совета Государственной Думы по уважительной причине вправе передать свой
голос другому члену Совета Государственной Думы.
Заседание
Совета
Государственной
Думы
ведет
Председатель Государственной Думы. Председатель Государственной Думы
вправе поручить вести заседание Совета Государственной Думы одному из своих
заместителей. Заседание Совета Государственной Думы правомочно, если число
присутствующих на нем членов Совета Государственной Думы и лиц, наделенных
правом решающего голоса в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, а
54
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
также членов Совета Государственной Думы, передавших свои голоса другим
членам Совета Государственной Думы, составляет более половины от общего числа
членов Совета Государственной Думы. Решение Совета Государственной Думы
принимается большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов
Совета Государственной Думы и лиц, наделенных правом решающего голоса в
соответствии с частью четвертой настоящей статьи, а также членов Совета
Государственной Думы, передавших свои голоса другим членам Совета
Государственной Думы. В случае, если при принятии решения Совета
Государственной Думы голоса разделились поровну, принятым считается решение,
за которое проголосовал Председатель Государственной Думы или один из его
заместителей, который ведет заседание Совета Государственной Думы.
В заседаниях Совета Государственной Думы вправе участвовать:
а) полномочный представитель Президента Российской Федерации в
Государственной Думе;
б) полномочный представитель Правительства Российской Федерации в
Государственной Думе;
в) представители субъектов права законодательной инициативы, если на
заседании Совета Государственной Думы рассматривается вопрос о законопроектах,
внесенных данными субъектами права законодательной инициативы.
Депутат Государственной Думы вправе присутствовать на заседании Совета
Государственной Думы и вносить предложения по проекту порядка работы
Государственной Думы.
Регламент Государственной Думы закрепляет следующие полномочия Совета
Государственной Думы:
1) формирует проект примерной программы законопроектной работы
Государственной Думы на очередную сессию;
2) принимает решение о включении законопроекта в примерную программу
законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию;
3) формирует проект календаря рассмотрения вопросов Государственной
Думой на очередной месяц;
4) принимает решение о проведении дополнительного заседания
Государственной Думы и определяет дату его проведения;
5) формирует проект порядка работы очередного заседания Государственной
Думы и проект порядка работы дополнительного заседания Государственной Думы;
6) созывает по предложению Президента Российской Федерации, по
требованию фракции, поддержанному не менее чем одной пятой голосов от общего
числа депутатов Государственной Думы, или по предложению Председателя
Государственной Думы внеочередные заседания палаты и определяет даты их
проведения;
7)
назначает соответствующий комитет Государственной Думы
ответственным за подготовку законопроекта, внесенного в Государственную
Думу субъектом права законодательной инициативы, к рассмотрению
Государственной Думой, а в случае, если вопросы,
регулируемые
законопроектом, относятся к ведению и другого комитета Государственной
Думы, назначает данный комитет соисполнителем по законопроекту (далее 55
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
комитет-соисполнитель), направляет законопроект и материалы к нему
для рассмотрения в комитеты палаты, во
фракции,
при необходимости субъектам права
законодательной
инициативы
с
указанием
срока
подготовки
отзывов,
предложений и замечаний (поправок) к законопроекту, а также в Общественную
палату;
8) направляет законопроект, подготовленный ответственным комитетом
палаты к рассмотрению Государственной Думой, и материалы к нему Президенту
Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему в
Государственную Думу данный законопроект, в Правительство Российской
Федерации, депутатам Государственной Думы в сроки, установленные настоящим
Регламентом;
9) по предложению комитетов Государственной
Думы
принимает
решение о возвращении законопроекта субъекту права законодательной
инициативы, если им не выполнены требования статьи 104 (части 1 и
3) Конституции Российской Федерации или статьи 105
Регламента
Совета
Федерации, а также в случаях, установленных частью пятой статьи 108 и частью
четвертой статьи 114 Регламента Совета Федерации;
10) принимает решение о процедуре рассмотрения вопросов Государственной
Думой в случаях, предусмотренных Регламентом Совета Федерации;
11) принимает решение о проведении парламентских слушаний;
12) утверждает план мероприятий по взаимодействию Государственной Думы
с законодательными (представительными) органами государственной власти
субъектов Российской Федерации на очередной год, принимает решение о
проведении комитетами, комиссиями парламентских слушаний, конференций,
совещаний, "круглых столов", семинаров в субъектах Российской Федерации;
13) принимает решение о награждении Почетной грамотой Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации;
14) утверждает планы международных связей Государственной Думы с
парламентами других государств;
15) одобряет проект бюджетной сметы Государственной Думы на текущий
финансовый год;
16) рассматривает отчет Руководителя Аппарата Государственной Думы об
исполнении бюджетной сметы Государственной Думы за истекший финансовый
год;
17) принимает решение о награждении почетным знаком Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации "За заслуги в развитии
парламентаризма";
18) принимает решение по предложению профильного комитета о
направлении представителей Государственной Думы для участия в работе
пленарных заседаний Общественной палаты, совета Общественной палаты, ее
комиссий и рабочих групп;
19) организует работу по подготовке рассмотрения Государственной Думой
вопроса о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации о результатах
его деятельности;
56
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
20) принимает решение по предложению Комитета Государственной Думы по
Регламенту и организации работы Государственной Думы о приглашении
представителей политических партий, федеральные списки которых по результатам
голосования не были допущены к распределению депутатских мандатов (далее –
политические партии, не представленные в Государственной Думе), на заседание
Государственной Думы;
21) принимает решение об образовании межфракционной рабочей группы;
22) принимает решение о продлении срока представления поправок к
законопроекту);
23) направляет поступившие в Государственную Думу проекты
государственных программ Российской Федерации, проект основных направлений
бюджетной политики Российской Федерации и проект основных направлений
налоговой политики Российской Федерации в Совет Федерации;
24) решает иные вопросы организации работы Государственной Думы в
соответствии с Регламентом Государственной Думы.
Решения Совета Государственной Думы оформляются в виде выписок из
протокола заседания Совета Государственной Думы, который подписывается
председательствующим
на
заседании
Совета
Государственной
Думы.
Государственная Дума вправе отменить решение Совета Государственной Думы.
Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам,
рассматриваемым, Государственной Думой, депутаты Государственной Думы
образуют депутатские объединения – фракции и депутатские группы.
Фракцией является объединение депутатов Государственной Думы,
избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к
распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Во фракцию входят
все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего
федерального списка кандидатов.
Полное наименование фракции должно соответствовать наименованию
политической партии, указанному в уставе политической партии, в составе
федерального списка кандидатов которой были избраны соответствующие
депутаты. Фракция вправе иметь установленное положением о фракции краткое
наименование, соответствующее ее полному наименованию. Фракция избирает из
своего состава руководителя фракции и заместителя (заместителей) руководителя
фракции. В соответствии с положением о фракции фракция может образовывать
руководящий орган (руководящие органы).
В составе фракции численностью более 100 депутатов Государственной Думы
могут создаваться внутрифракционные группы. Численность внутрифракционной
группы не может составлять менее 50 депутатов Государственной Думы.
Руководителем внутрифракционной группы является первый заместитель
руководителя фракции. Деятельность фракции организуется ею в соответствии с
Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»,
Федеральным законом от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях»,
настоящим Регламентом, положением о фракции. Фракция принимает положение о
фракции на организационном собрании большинством голосов от общего числа
57
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
депутатов Государственной Думы, избранных в Государственную Думу в составе
федерального списка кандидатов от соответствующей партии. В положении о
фракции устанавливаются:
а) полное и краткое (если оно имеется) наименование фракции;
б) структура фракции;
в) порядок избрания руководителя фракции и заместителя (заместителей)
руководителя фракции;
г) порядок избрания руководящих органов фракции (если они имеются);
д) порядок избрания (назначения) лиц, уполномоченных представлять
фракцию на заседаниях палаты, в государственных органах и общественных
объединениях;
е) порядок принятия решений фракции;
ж) иные положения, касающиеся внутренней деятельности фракции.
Решения фракции принимаются, как правило, открытым голосованием.
Фракция может принять решение о проведении тайного голосования. Решения
фракции принимаются большинством голосов от общего числа депутатов
Государственной Думы, входящих во фракцию, если иной порядок принятия
решений не предусмотрен Регламентом Государственной Думы, положением о
фракции.
Фракции информируют Председателя Государственной Думы, Совет
Государственной Думы, Комитет Государственной Думы по Регламенту и
организации работы Государственной Думы о решениях по вопросам организации
своей деятельности.
Депутатские объединения в составе Государственной Думы, сформированные
на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по
общефедеральному избирательному округу и одномандатным избирательным
округам, именуется фракцией и подлежит регистрации. Депутаты, не вошедшие во
фракции, вправе образовывать депутатские группы.
Согласно своему регламенту (ст. 20) Государственная Дума образует
следующие комитеты:
а) Комитет Государственной Думы по законодательству;
б) Комитет Государственной Думы по государственному строительству;
в) Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике;
г) Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам;
д) Комитет Государственной Думы по кредитным организациям и
финансовым рынкам;
е) Комитет Государственной Думы по экономической политике и
предпринимательству;
ж) Комитет Государственной Думы по собственности;
з) Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и
наукоемким технологиям;
и) Комитет Государственной Думы по энергетике, транспорту и связи;
к) Комитет Государственной Думы по обороне;
л) Комитет Государственной Думы по безопасности;
м) Комитет Государственной Думы по международным делам;
58
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
н) Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых
Государств и связям с соотечественниками;
о) Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной
политике;
п) Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления;
р) Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы
Государственной Думы;
с) Комитет Государственной Думы по информационной политике;
т) Комитет Государственной Думы по охране здоровья и спорту;
у) Комитет Государственной Думы по образованию и науке;
ф) Комитет Государственной Думы по делам женщин, семьи и молодежи;
х) Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам;
ц) Комитет Государственной Думы по природным ресурсам и
природопользованию;
ч) Комитет Государственной Думы по экологии;
ш) Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и
религиозных организаций;
щ) Комитет Государственной Думы по делам национальностей;
э) Комитет Государственной Думы по культуре и туризму;
ю) Комитет Государственной Думы по проблемам Севера и Дальнего Востока;
я) Комитет Государственной Думы по делам ветеранов.
В случае необходимости могут образовываться и другие комитеты. Решение
об образовании или о ликвидации комитета Государственной Думы оформляется
постановлением палаты.
Комитеты Государственной Думы образуются на срок, не превышающий срок
полномочий Государственной Думы данного созыва.
Положение
о
комитетах
Государственной
Думы
утверждается
постановлением палаты.
Совет Федерации и Государственная Дума по вопросам своего ведения
проводят парламентские слушания, т.е. публичные обсуждения определенных
вопросов на основе их специального изучения, научного исследования.
Парламентские слушания, как правило, открыты для общественности и
средств массовой информации. Проведение раздельных заседаний Совета
Федерации и Государственной Думы связано с различной компетенцией палат, а
также с тем, что обе палаты представляют различные интересы (Государственная
Дума – социально-политические, Совет Федерации – региональные, местные).
Одной из демократических черт нашего парламента является его открытость. В
открытых заседаниях реализуется принцип гласности, на заседания палат Совета
Федерации и Государственной Думы приглашаются представители государственных
органов, общественных объединений, независимые эксперты. На открытых
заседаниях палат могут присутствовать и представители средств массовой
информации. На любом заседании (открытом или закрытом) палат Федерального
Собрания и Государственной Думы имеют право присутствовать Президент РФ, или
его полномочный представитель в Федеральном Собрании, Председатель и члены
Правительства России, члены Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего
59
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Арбитражного Суда, Председатель Счетной палаты и его заместитель,
Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор Российской
Федерации, Председатель Центральной Избирательной комиссии.
Контрольные вопросы для самопроверки
1 Каково место и роль Федерального Собрания в системе органов
государственной власти Российской Федерации?
2 Какие функции Федерального Собрания Российской Федерации Вы знаете?
3 Какова компетенция Федерального Собрания Российской Федерации?
4 Каков порядок формирования и срок полномочий палат Федерального
Собрания Российской Федерации?
5 Какова внутренняя организация Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации?
6 Какова внутренняя организация Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации?
7 Какие основные принципы и формы работы Федерального Собрания
Российской Федерации Вы знаете?
8 Каковы виды и порядок голосования в Совете Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации?
9 Каков порядок принятия решений Советом Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации?
10 Каковы виды и порядок голосования в Государственной Думе
Федерального Собрания Российской Федерации? Определите порядок принятия
решений Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.
60
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3 Законодательный процесс
3.1 Понятие, принципы и стадии законодательного процесса
В демократическом правовом государстве каждая из ветвей власти
выполняет свои функции, обладая в очерченном для нее конституционно-правовом
пространстве собственными предметами ведения и конкретным объемом
полномочий. Это, однако, не исключает существования пересекающихся сфер
общественных отношений, где все три ветви власти, действуя на основе
универсального по своему значению конституционного принципа разделения на
законодательную, исполнительную и судебную, в то же время тесно
взаимодействуют в рамках строго отведенных им полномочий для достижения
единых конституционно значимых целей. Одной из таких сфер является
законотворчество.
Законотворчество
юридическая
форма
государственно-властной
деятельности посредством выявления, формирования и утверждения воли народа в
виде общеобязательных (законодательных) правил. По мнению А.Г. Путятиной1
необходимость адекватного и полного выражения воли народа в законе,
обеспечение в нем должного баланса интересов различных социальных групп,
публично-территориальных образований, учет всех возможных положительных и
отрицательных
последствий
введения
законодательного
регулирования,
формирование уже на стадии принятия законодательного решения условий для как
можно более полного достижения его целей в последующей правоприменительной
практике, защита от принятия произвольных (несправедливых, несоразмерных,
непропорциональных) законов настоятельно требуют сотрудничества всех органов
государственной власти в законодательном процессе при их подчиненности общим
конституционным целям. В мировой практике известны два способа принятия
законов - законодательным органом или путем референдума. Наибольшую научную
разработку получило понятие законодательного процесса, в котором в роли
законодателя выступает законодательный орган.
Конституция РФ характеризует Федеральное Собрание как законодательный
орган, в соответствии с чем, законотворчество является основной функцией
российского парламента. Никто, кроме Федерального Собрания, не имеет права
принимать федеральные и федеральные конституционные законы, имеющие
высшую юридическую силу по отношению к другим нормативным актам и прямое
действие на всей территории Российской Федерации. Конституционное положение о
том, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом,
обусловливает активную роль парламента в политическом и законодательном
процессе.
В современной российской юридической литературе сложилось устойчивое
определение понятия законодательного процесса. Приведем одну из таких
достаточно исчерпывающих формулировок: «Законодательный процесс 1
Путятина, А. Г. Законодательный процесс как сфера взаимодействия различных ветвей
власти / А. Г. Путятина // Конституционное и муниципальное право. - 2009.- № 17. -С.45.
61
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
регламентированный Конституцией, законами и иными нормативно-правовыми
актами процесс внесения на рассмотрение законодательного органа, принятия,
опубликования и вступления в действие законов»1. В широком смысле
законодательный процесс рассматривается как порядок деятельности Федерального
Собрания РФ по принятию законов - федеральных и федеральных
конституционных. В более узком смысле, с точки зрения конституционного права,
законодательный процесс можно представить как конституционно установленный
ряд последовательно сменяющих друг друга этапов. В первом случае усиливается
роль парламента и одновременно от законодательного процесса отсекаются
действия тех, кто подготовил и внес законопроект в парламент, а также тех, кто
подписал и обнародовал закон. Такое понимание законодательного процесса
представляется уязвимым, поскольку в нем исключаются из законодательной
процедуры те шаги, без которых появление закона и его вступление в действие
немыслимы.
Законотворчество, как и всякое творчество, предполагает у законодателей не
только общую культуру, но требует от них специальных знаний, определенных
навыков овладения искусством формирования и формулирования законодательных
актов. Эти знания в мировой юридической теории и практике именуются
законодательной техникой, представляющей собой определенную систему
требований при создании нормативно правовых правил, законов и подзаконных
актов, их систематизации.
Успешная деятельность по созданию законов (иных правовых нормативных
актов) зависит, прежде всего, от правовой культуры законодателя, его подлинно
творческого отношения к своей миссии, от владения юридической наукой и
приемами законодательной техники. Суть правовой культуры законодателя, как
составной части всеобщей культуры, в образе мышления и соответствующего
действия, основанного на признании и познании общечеловеческих ценностей
права, требований законности и режима правопорядка, в соответствии с которыми
осуществляются законотворческая деятельность и правореализующая практика.
В культуре законотворчества аккумулируются: разносторонние знания
действительности, ее истории и перспектив развития; специальные знания о праве,
законе и законодательной технике, умелое их использование в практической
деятельности по созданию законов и их реализации.
Динамизм экономических, политических и социально культурных
потребностей современного общества выдвигает все новые и новые задачи
правового
опосредования
соответствующих
общественных
отношений.
Многогранность и глубокая социальная обусловленность этих задач наглядно
обнаруживается уже простым перечислением проблем, встающих перед
законотворчеством, а именно необходимостью:
- исследования различных социальных факторов, обусловливающих
потребность
в
нормативно-правовом
регулировании
соответствующих
общественных отношений;
1
Гузинов, А. Г. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия /
А. Г. Гузинов, А. А. Кененов, Т. Э. Рождественская.- Смоленск: Траст-Инком, 1995. - С. 56.
62
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
- выявления и тщательного учета при формировании законов многообразных
интересов социальных и национальных образований, общественных групп и
общества в целом, их особенностей, обычаев, традиций;
- использования в процессе создания закона соответствующих достижений
науки, техники и культуры;
- проведения сравнительного анализа проектируемого закона не только с
аналогичными установлениями прошлых и ныне действующих законодательных
систем других государств, но и с другими регуляторами общественной
жизнедеятельности;
- постановки в целесообразных и возможных случаях специальных
экспериментов для определения оптимального варианта правового регулирования
соответствующих групп общественных отношений и выработки наиболее
эффективной формы правового воздействия на эти отношения;
- определения связи, соответствия и взаимодействия проектируемого закона с
данной правовой системой в целом и, прежде всего с Конституцией;
- совершенствования организационных форм, процедуры создания закона и
т.д.
Столь объемные и трудоемкие задачи не могут быть успешно осуществлены
без творческого подхода и решения их законодателем.
Законотворчество характеризуется органическим единством трех его
основных компонентов: познания, деятельности и результата, которые в своих
диалектических взаимопереходах составляют относительно законченный цикл
законотворчества, вслед за которым по восходящей линии следуют в той же
последовательности аналогичные циклы, образующие в своей целостности систему
этого процесса. На самом деле, для того чтобы в законах адекватно отражались
происходящие в обществе процессы, надо постоянно обнаруживать, изучать и умело
использовать объективные закономерности, направляющие эти процессы. Именно
поэтому предпосылкой создания закона является познание тех сложных условий,
факторов и обстоятельств, тех развивающихся общественных отношений, правовое
регулирование которых диктуется нуждами социального прогресса.
Однако ограничение законотворчества рамками «чистого» познания, не
переходящего в «деятельную сущность», таит в себе опасность ограничения его
пассивной умозрительностью. За познанием следует деятельность. Этот переход не
является прямолинейным и одноразовым. Он представляет собой трудоемкое
многоступенчатое развертывание и конкретизацию знания в творчестве
необходимых обществу законов. Лишь после того, как осознаны потребности и цели
правового регулирования тех или иных отношений, законодатель принимает
решение о переходе от познания к деятельности. Наступает период создания самого
закона, разделенный, в свою очередь, на ряд стадий, регулируемых обычно законом
и регламентом, установленными процедурами.
Если познание в законотворчестве является процессом преобразования
объективной действительности в факт законодательного сознания и принятия
соответствующего решения, то реализация этого решения в действительность по
созданию закона представляет собой обратный процесс превращения
законодательного сознания в объективно существующий закон. Тем самым, итогом
63
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
законотворчества, его продуктом, выступает результат - закон. Но этот итог - лишь
промежуточный, первичный результат, вслед за которым наступает действие самого
закона, заключающееся в практическом регулировании соответствующих
общественных отношений. Изучение действия закона позволяет определить его
эффективность, целесообразность, научную обоснованность и т. д., что в свою
очередь, воздействует в порядке обратной связи на законотворческий процесс,
позволяет уточнить, откорректировать, дополнить существующее законодательство,
повысить его уровень, обогатить его практическим опытом.
Законотворческий процесс - это не только особая форма государственной
деятельности по разработке и установлению правовых норм, но и творческий
процесс, строящийся на основополагающих принципах, образующих его логические
основы.
В юридической литературе выделяют четыре основополагающих принципа:
- принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей;
- принцип понятийной определенности;
- принцип модальной сбалансированности;
- принцип ретребутивной обеспеченности1.
Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей. В
демократическом обществе объективно - необходимое определяет логический слой
законотворческого процесса. Каждая правовая норма должна иметь свой логический
фундамент, содержание определено закономерностями общественного развития, его
реальными потребностями.
Воля законодателя, как регулирующая сторона его сознания, должна быть
оптимально мотивированна. А.А. Кененов и Г.Т. Чернобель выделяют мотивацию
как «особую логическую стадию законотворческого процесса». Задача состоит в
том, чтобы создать надежный организационно-правовой заслон немотивированным
(или недостаточно мотивированным) законодательным актам. Только научно
обоснованный норматив может быть облечен в официальные правовые нормы, и это
следовало бы закрепить конституционно.
Немаловажным подставляется вопрос о подготовке плана законодательных
работ на перспективу. Коллектив авторов во главе с проф. Ю. Тихомировым
предлагает в плане законопроектных работ на 2-3 года предусматривать темы
важнейших законопроектов с указанием на то, кто и в какие сроки должен их
подготовить.
В.Н. Синюков считает, что «возможно, потребуется мораторий на некоторые
забежавшие вперед законы, акты для сбалансирования их предписаний с реальными
экономическими и политическими возможностями общества»2.
Принцип понятийной определенности. Язык закона - единственный способ
выражения мысли законодателя, а правотворческое мышление лежит в основе
законодательной деятельности. Он ее и основное средство формулирования
1
Кененов, А. А. Логические основы законотворческого процесса / А. А. Кененов, Г. В.
Чернобель // Правоведение.- 2001.- №6. - C.71.
2
Исполнение законов. «Круглый стол журнала «Советское государство и право»
//Советское государство и право.- 1991. - № 6.- С.4.
64
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
правовой нормы.
Язык нормативного акта должен быть понятен и общеупотребителен, в то же
время ему необходимо быть четким, и ясным, кратким. Логичность текста закона общее требование для процесса нормотворчества достигается через ясность языка
закона. Он должен быть настолько прост, чтобы каждый гражданин мог бы точно и
правильно понять права и обязанности, которые порождает для него правовая
норма, общий смысл правового предписания, и иметь четкую установку на его
выполнение. Но здесь возникает опасность излишнего упрощения правового языка,
которая может привести к его вульгаризации, стать помехой правильного
словесного выражения некоторых тонкостей законодательной регламентации.
Соответственно, по мнению Б.П. Спасова: «Доступность языка можно выразить
через два основных критерия:
1) каждый должен точно и правильно понимать свои права и обязанности,
которые порождает закон.
2) каждый мог понять общий смысл юридического предписания в связи с его
предназначением в системе социальных норм»1.
Лаконизм - еще одно основное требование к языку законодателя.
Требование точности языка заключается в наиболее полном и правильном,
отражении сути правового предписания.
Правовые определения должны базироваться на определенно консенсусе.
Слова и выражения, имеющие юридическое значение, должны использоваться в
одном и том же смысле во всех правовых актах.
Е. Лукьянов справедливо считает необходимым установить правило:
«каждый новый термин должен быть четко определен в том нормативном акте, где
он появился впервые и внесен в соответствующий перечень».
Еще одно необходимое требование к правовым определениям - они должны
быть дискурсивными, т.е. находящимся в общем логическом «сцеплении» с
предшествующими общепризнанными определениями.
Принцип модальной сбалансированности. Модальный феномен всякой
нормативной реальности выражается, как правило, в модусах: «разрешено»,
«требуется» («обязательно»), «запрещено». Правовой характер этот модальной
триптих приобретает в общественных отношениях, одной из сторон которых
выступает власть. Эффективность функционирования таких отношений обусловлена
тем, насколько сбалансированы, т.е. в каком логическом отношении находятся
составные правовой модальности, как они согласуются между собой. Нормальное,
социально здоровое законодательство - не произвольный набор того или иного
количества нормативов. Каждый модус имеет конкретные логические предпосылки.
Любое, самое незначительное противоречие в законодательстве - это
функциональная
«дыра»,
деформирующая
и
дестабилизирующая
правоприменительный процесс.
К сожалению, отработанной концепции модусной сбалансированности
правовых нормативов, вырабатываемых и принимаемых их законодателем, в нашем
правоведении нет.
1
Спасов, Б. П. Закон и его толкование / Б. П. Спасов. - М.: Юрид. лит., 1986. - C.70-91.
65
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Участник «круглого стола» журнала «Государство и право» по вопросам
теоретических проблем и перспектив законодательства России Е.А. Черенков,
«оценивая нынешнее состояние соотношения законов и подзаконных актов как
временное, вынужденное, считает, что продолжать работу по подготовке и
принятию нормативных актов, воссоздающих баланс между законами и актами
управленческих органов с ограниченными возможностями последних»1. Такими
актами могли бы стать закон о порядке подготовки и принятии законодательных
актов, правила подготовки и издания правительственных и ведомственных актов.
Закон - гениальный регулятор правовых отношений. Для того, чтобы этот акт
высшей государственной власти стал реальной основой правопорядка, А.А. Кененов
и Г.Т. Чернобель считают, что необходимо «установить, во-первых, круг вопросов
общеправового характера, который должен регулироваться исключительно на
федеральном уровне, и, во-вторых, уточнить систему государственных органов,
имеющих право законодательной деятельности»2.
Именно общечеловеческие правовые ценности и создают предпосылки для
определенного согласования внутригосударственного и международного права для
установления универсального правового регулятора общественного бытия.
Принцип ретрибутивной обеспеченности. Ретрибутивная обеспеченность,
что в переводе с латыни означает воздаяние, возмещение, оплата, является
функциональной спецификой права, условием - его эффективного действия.
Закон без санкций теряет свой практический смысл. Образуя механизм
юридической защиты на случай возникновения правонарушающей ситуации,
санкции определяют содержание и реальную функциональную силу принципа
неотвратимости юридической ретрибуции, игнорирование которого или
непоследовательное проведение могут привести к деградации или даже к гибели
самой государственности, как таковой.
Совершенствование правоприменительной деятельности - актуальный и
злободневный вопрос.
А.А. Кеченов, Г.Т. Чернобель предлагают «конституционно установить, что
судебное рассмотрение юридических споров распространяются на всех субъектов
правовых отношений без каких-либо исключений».
Любой диктатор может опираться на эту формулу («верховенство закона»),
уничтожая при этом всякую тень законности. В подлинно правовом государстве
доминирует справедливый закон. Идея справедливости лежит в основе
демократической системы права, определяет культуру взаимоотношений
государства и его граждан, меру правовой свободы или же ретрибуции. Социально
несправедливое не должно иметь юридической силы. Необходимо ввести в
юридический оборот такие понятия, как «антиконституционный закон» и
«неправомерные санкции». Следует отметить, что в правовом государстве акты
1
Законодательство Российской Федерации: теоретические вопросы, проблемы и
перспективы развития / «Круглый стол» журнала «Государство и право» // Государство и право.2002. - №10. - С.24.
2
Кененов, А.А. Логические основы законотворческого процесса / А.А. Кененов, Г.В.
Чернобель // Правоведение.- 2001.- № 6. - C.73.
66
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
общественного протеста, не нарушающие общественный порядок, юридическим
ретрибуциям не подлежат.
Закономерно было бы рассматривать законотворчество как часть процесса
правообразования. Законотворчество - сложное социальное явление, имеющее
управленческую природу. Это одна из форм государственного руководства
обществом. Как любой социальный процесс - это сознательная, целенаправленная
деятельность, осуществляемая через право и правовые нормы. Говоря о
законотворчестве как о явлении социальном и юридическом, нельзя его ограничить
лишь изданием нормативных актов. Оно охватывает более широкий круг процессов:
подготовка нормативного акта, выявление потребностей в правовом регулировании
тех или иных правообразующих общественных отношений, направление и характер
регулирования.
Любой процесс, в том числе, и правотворческий, протекает в определенных
формах и может быть разбит на стадии (этапы). Становление правовой системы это длительный процесс, который происходит поступательно, т.е. через создание
отдельных нормативных актов. Нормативный акт - это завершающее звено и
непосредственный результат правотворческой деятельности. Соответственно,
правотворческий процесс есть порядок последовательных операций, в результате
которых в правовую систему вливается новый элемент. Логично было бы сделать
вывод о том, что в процесс правотворчества не следует включать организационные
действия, содействующие непосредственной правовой работе над нормативным
актом. В частности к правотворчеству не относится деятельность по учету, анализу
и
обобщению
предложений
о
совершенствовании
законодательства,
организационные мероприятия по совершенствованию работы правотворческих
органов и т.д.
Собственно правотворчество - это деятельность по подготовке, обсуждению,
утверждению и опубликованию нормативных актов, совершаемая компетентными
органами. Как любая процессуальная деятельность правотворчество представляет
собой официальный порядок осуществления юридически значимых действий.
Соответственно, возникает ряд взаимосвязанных взаимоотношений, например,
правоотношения по поводу подготовки и принятия нормативного акта, т.е.
соответствующие права и обязанности.
Как любая процессуальная деятельность правотворчество возникает лишь
при наличии определенного юридического факта. Основанием возникновения
правотворческого процесса является принятие официального решения о подготовке
проекта нормативного акта.
В какой бы форме это решение не выражалось, оно является юридическим
актом, который создает права и обязанности. Необходимо ограничить действия,
предшествующие правотворческой деятельности от процессуального начала этой
деятельности, так как материалы печати, высказывания политических деятелей и
научных работников, предложения государственных и общественных организаций о
совершенствовании законодательства еще не свидетельствуют о начале
правотворческого процесса, т.е. процессуальные отношения не возникают.
Подобные предложения являются социально-политическими предпосылками и
основаниями правотворческой деятельности. Именно с момента принятия
67
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
официального решения о подготовке проекта нормативного акта возникает
определенное правоотношение, и с этого момента все действия по созданию
нормативного акта качественно отличаются от действий, совершавшихся ранее
предпосылок.
Несмотря на различные виды и особенности правотворческого процесса
можно выделить общие стадии и принципы. Говоря о стадии правотворческого
процесса, определим ее как самостоятельный этап процедурных действий по
формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс
тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного
нормативного акта. Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом
процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту.
Определение количества стадий зависит от понимания сущности правотворческого
процесса.
Традиционно в качестве основных стадий законодательного процесса
рассматриваются следующие: законодательная инициатива, обсуждение проекта
закона, принятие законопроекта, опубликование1.
По мнению Д.А. Керимова, законодательный процесс образуют такие его
стадии, как: 1) инициатива по созданию правового акта; 2) создание проекта
правового акта; 3) обсуждение проекта правового акта; 4) дополнение, изменение
или уточнение проекта правового акта; 5) принятие правового акта; 6) издание
правового акта2. Некоторые ученые, определяя правотворчество как процедуру
официального происхождения проекта нормативного акта в правотворческом
органе, вселяют стадии законодательной инициативы, обсуждения законопроекта,
его принятие и опубликование. Другие, например, В.В. Лазарев и С. В. Липень,
выделяют такие стадии, как: «1) правотворческая (законодательная) инициатива; 2)
решение компетентного органа о необходимости издания акта; 3) разработка
проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; 4) рассмотрение
проекта нормативного правового акта в органе, который уполномочен его принять;
принятие нормативного акта; 6) доведение содержания принятого акта до его
адресатов»3.
Представляется, что наиболее удачными является широкое понимание
правотворчества, т.е. включение в этот процесс деятельности по подготовке и
обсуждению проектов нормативных актов, в которой участвуют другие
государственные
органы,
общественные
организации,
широкие
круги
общественности.
На основании такого понимания и более развернутой является
классификация стадий правотворческого процесса, предложенная И.Л. Дюрягиным
и А.С. Пиголкиным. Авторы выделяют стадии двух основных этапов
правотворчества: «Первый - предварительное формирование государственной воли,
1
Москалькова, Т. Н. Нормотворчество: научно-практическое пособие / Т. Н. Москалькова,
В. В. Черников. – М.: Проспект, 2011. – С. 55.
2
Керимов, Д. А. Свобода, право и законность / Д. А. Керимов. – М.: Юридическая
литература, 1960. – С. 157-163.
3
Теория права и государства: учебник / под ред. В. В. Лазарева, В. Я. Кикотя.- М.: Юрид.
лит., 2008.- С. 123.
68
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
внешне выражается в составлении проекта нормативного акта. Данная ситуация
носит подготовительный характер и состоит из действий, которые непосредственно
не порождают правовых норм. Она создает основу для последующих стадий,
являясь предпосылкой принятия акта. Здесь можно выделить ряд самостоятельных
этапов: принятие решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его
обсуждение, согласование и доработка. Второй - официальное возведение
государственной воли в норму права, т.е. издание нормативного акта. На этом этапе
правотворческого процесса решающее значение имеет деятельность самого
правотворческого органа. Сюда мы относим внесение проекта на обсуждение
правотворческого органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие
нормативного акта и его опубликование»1. Перечисленные стадии присущи всем
видам правотворчества. Наиболее полно они проявляются при издании законов
высшими законодательными органами государства. Эта деятельность наиболее
полно моделирует правотворческий процесс, и хотелось бы остановиться более
подробно на ней с точки зрения стадийности, как одного из видов правотворчества.
Законотворчество и правотворчество являются отнюдь не синонимами. Как
разделяют категории «система права» и «система законодательства», так и
разделяются понятия правотворчества и законотворчества. Понятие правотворчества
мы уже приводили выше, что же стоит понимать под законотворчеством?
Законотворчество - это вид государственной деятельности, посредством
которого воля определенной, более или менее многочисленной, группы людей
возводится в ранг закона и выражается в норме права в конкретном источнике
права2. В отличие от правотворчества, целью законотворчества является создание
закона (законодательного акта). Законотворчество - стержень правотворчества, его
важнейшая составляющая часть, поэтому законотворчеству присущи свойства
общие для всех разновидностей правотворчества3. Если правотворчество - это
деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и опубликованию
нормативных актов, совершаемая компетентными органами, то законотворчество
деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и опубликованию
законодательных актов.
Применительно к законодательному процессу, с учетом его особенностей
предлагается следующая его этапность:
1) разработка законопроекта (выявление общественных интересов, выработка
концепции законопроекта, написание текста законопроекта и т.д.);
2) официальное внесение законопроекта субъектом права законодательной
инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ;
3) рассмотрение и принятие законопроекта Государственной Думой
Федерального Собрания РФ;
4) рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации Федерального
1
Дюрягин, И.Л. Правотворчество в советском государстве / И.Л. Дюрягин, А.С. Пиголкин.
- М.: Юрид. лит.,1974. - C. 157.
2
Лукашева, А. В. Законотворческие ошибки / А. В. Лукашева // Гражданин и право. 2000.- №3-4. – С.24.
3
Мухина, Ю. В. Понятие регионального законодательного процесса / Ю. В. Мухина //
Юридический институт ИГУ. - Сибирский Юридический Вестник. – 2002.- № 5. – С.13.
69
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Собрания Российской Федерации;
5) подписание закона Президентом Российской Федерации и его
обнародование;
6) реализация закона1.
Таким образом, законотворческий процесс представляет особый вид
деятельности, носящий сугубо интеллектуальный характер, сложный по своему
содержанию, осуществляемый в присущих ему формах с использованием
специального юридического «инструментария» (методов), регламентированный
несколькими видами правил, определяющих порядок подготовки, обсуждения и
принятия законопроекта.
3.2 Законодательная
законопроектов
инициатива.
Предварительное
рассмотрение
Правотворческий и законотворческий процессы, как мы убедились,
соотносятся как общее и особенное. Но, поскольку законы занимают в правовой
системе особое положение, мы выделяем в законотворческом процессе ряд
характерных признаков. Саму процедуру принятия законов регулируют правила,
закрепленные
конституционно.
Следует
рассмотреть
каждую
стадию
законотворческого процесса более подробно.
Итак, первым этапом законотворческого процесса является подготовка
проекта закона. Это, как представляется, наиболее сложный и ответственный
момент создания правового акта. Как уже говорилось, потребность в регулировании
общественных отношений может возникнуть с появлением новых либо
существенным изменением старых общественных отношений, что может быть
объяснимо меняющейся социально-экономической ситуацией в государстве. «Как
известно, воля законодателя, как бы широко ни трактовалось это понятие,
формируется под воздействием объективных закономерностей. Поэтому осознание
объективной необходимости того или иного явления или процесса, его оценка в
субъективном сознании, соотнесение с отдаленными и близкими целями, выявление
возможности воздействия права на проявление объективных законов, применение
соответствующих - правовых форм для реализации принятого решения - все это
основные этапы принятия правотворческого решения», так считают авторы книги
«Научные основы правотворчества» 2.
Принятие решения о подготовке законопроекта знаменует собой начало
законотворческого процесса. С принятием такого решения определяется тема
будущего акта, его общая направленность. Очень много зависит от того,
каков
законопроект изначально, как подана его основная идея и насколько он
1
Ивлиев, Г. П. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной
деятельности / Г. П. Ивлиев, Г. А. Гаджимагомедов. – М.: Юрист, 2008. -С. 20-21.
2
Научные основы правотворчества /под ред. Р.О. Халорина.-М.: Юрид. лит., 1981. - С.37.
70
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
соответствует реальным общественным потребностям.
По предлагаемому к разработке законопроекту предварительно составляется
его концепция. В содержание концепции законопроекта включаются такие
параметры как его общий смысл, основные идеи, характеристика и общий план. В
зависимости от научной обоснованности концепции определяются сроки принятия
акта, проверяется его качество и эффективность. В концепции нормативного акта
указывается также и отнесение его к определенному иерархическому уровню
правовой системы, что представляется особенно важным на данном этапе ее
формирования.
Особое внимание, на наш взгляд, следует уделить разработке концепции
будущего закона - ее экономическому, социально-политическому контексту. Найти
объективно необходимое сочетание юридического и практического содержания
акта, что требует привлечения, как юристов, так и специалистов в конкретно
необходимых областях знаний (экономистов, социологов, психологов). Безусловно,
важно при разработке проекта закона использовать мировой опыт правового
решения данного вопроса. Но здесь следует избегать копирования иностранных
законов либо международных договоров, что зачастую и происходит. Содержание
закона должно соответствовать объективным потребностям времени и
экономическим условиям, учитывать национальный менталитет и особенности
правоприменения.
В процессе составления проектов некоторых законов возникает
необходимость подготовить другие акты, развивающие и конкретизирующие закон.
Обычно в тексте основного закона разрешается вопрос о подготовке и принятии
таких актов, предусматривается пункту с соответствующим поручением о порядке
их издания. Но это еще не гарантирует своевременную подготовку всего комплекса
норм для решения конкретного вопроса.
Обсуждение, доработка и согласование проекта - эта стадия, завершающая
подготовительный этап. Суть процедуры - обсуждение проекта рабочей группой с
привлечением специалистов-экспертов. Предложения и замечания, высказанные при
обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними проект окончательно
отрабатывается и редактируется.
Затем он поступает на рассмотрение того органа или комиссии, которой
поручена подготовка проекта и внесение его на утверждение.
Ряд проектов проходит особые, дополнительные стадии подготовки, что
обусловлено их исключительной важностью и значимостью для регулирования
общественных отношений. В практике подготовки законопроекта нередко
используется его всенародное обсуждение.
Подготовка проекта заканчивается решением органа, его готовившего, о
направлении законопроекта на рассмотрение законотворческого органа.
Факт внесения выработанного проекта в законотворческий орган имеет
официальное юридическое значение. С этого момента прекращается первый этап
процесса законотворчества - предварительное формирование государственной воли,
и начинается новый этап - закрепление этой воли в нормах права. Правоотношения
по выработке первоначального текста закона на этом этапе исчерпываются, но
возникают новые, связанные с рассмотрением проекта в официальном порядке и
71
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вынесением решения.
Утверждение
законопроекта
является
центральной
стадией
законотворческого процесса, т.к. именно на этом этапе происходит придание
юридического значения правилам, находящимся в тексте законопроекта.
Стадия официального внесения законопроекта в законотворческий орган
сводится к направлению полностью готового проекта в законотворческий орган.
В юридической литературе принято выделять два вида официального
вынесения проекта на рассмотрение.
Первый - кооперативное внесение, когда законотворческий орган обязан
рассмотреть поставленный вопрос, т.к. связан волеизъявлением инициатора проекта.
Второй - факультативное внесение, когда от руководства законотворческого
органа зависит, поставить ли в повестку дня внесенный проект или оставить его без
рассмотрения, направить ли для доработки или редактирования.
Такая градация необходима для характеристики права законодательной
инициативы. В содержании права законодательной инициативы входят следующие
элементы: действие, совершать которое оно предоставляет возможным,
правомочные осуществлять его субъекты, последствия реализации этих действий.
По первому элементу права законодательной инициативы в специальной
литературе высказываются две точки зрения: согласно одной из них, под «правом
законодательной инициативы следует понимать возможность вносить проект на
рассмотрение представительного органа власти»1. Представители другой точки
зрения дают более широкое толкование. Они включают сюда «право вносить
готовые законопроекты и предложения о разработке и принятии новых законов,
отмене и изменении действующих»2. В целом законодательную инициативу следует определить как конституционную возможность вносить в Государственную
Думу проекты федеральных законов, конституционных и просто законов, а также
проекты законов о внесении изменений и дополнений в действующее
законодательство, а равно о признании определенных законов недействующими,
утратившими силу.
Определяющим элементом содержания права законодательной инициативы
является субъектный состав. Установить носителя права законодательной
инициативы несложно. Таковым может быть любое лицо, орган или организация,
наделенная правом вносить законопроекты в высшей представительный орган
власти и реализующие это право. В соответствии с Конституцией РФ правом
законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены
Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные
(представительные) органы субъектов РФ. Это право принадлежит также
Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду
РФ по вопросам их ведения. Перечисленные государственные органы, должностные
лица, члены представительных органов именуются субъектами права
1
Ковачев, Д.А. Механизм социалистического правотворчества. - М.: Юрид. лит., 1977.- С.
58.
2
Кривовенко, Л.Т. Право законодательной инициативы //Советское государство и право.1979. - №3.- С.3.
72
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
законодательной инициативы. Определенные виды законопроектов, касающиеся
финансов государства, могут быть внесены только при наличии заключения
Правительства РФ; это - законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых
обязательств государства и иные законопроекты, предусматривающие расходы,
покрываемые за счет федерального бюджета.
Сложнее установить, кто является субъектом в отношении права
законодательной инициативы. Правоотношение законодательной инициативы как
субъективное право и корреспондирующая ему обязанность возникает лишь в том
случае, когда внесен законопроект и если к нему приложена, требуемая
законодателем документация.
Право законодательной инициативы возникает только с момента внесения
законопроекта. Этому праву соответствует обязанность законотворческого органа
принять внесенный проект и включить его рассмотрение в повестку дня
ближайшего заседания, рассмотреть его и принять решение.
Необходимо учитывать, что законодательная инициатива не предполагает
обязанности законотворческого органа принять предложенный проект, тем более в
том виде, в котором он представлен. Наличие такой обязанности было бы
посягательством на верховенство представительной власти. Но при использовании
права
законодательной
инициативы
законотворческий
орган
связан
волеизъявлением субъекта, имеющего такое право, следовательно, должен
рассмотреть проект и принять по нему решение. Этим законодательная инициатива
отличается от других видов законотворческих предложений.
Проекты законов и законодательных предложений представляются к
рассмотрению вместе с обоснованием необходимости их разработки, развернутой
характеристикой целей, задач и основных положений будущих законов и их местом
в системе законодательства, а также ожидаемых социально-экономических
последствий их применения.
Законопроекты вносятся в Государственную Думу Федерального Собрания
РФ. Подготовленный к внесению в палату законопроект направляется субъектом
права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы.
Регламент палаты предусматривает обязательную регистрацию законопроекта
подразделениями ее аппарата. Законопроект считается внесенным в
Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного
обеспечения аппарата палаты, где заводится электронная регистрационная карта, в
ней фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления к палату, об
этапах его прохождения в палате и т. д. Поступивший законопроект Председатель
Государственной Думы направляет в соответствующий комитет по предметам его
ведения для определения его соответствия требования ст. 104 Конституции РФ. В
течение 14 дней комитет обязан рассмотреть законопроект и направить его в Совет
Государственной Думы. Совет палаты назначает соответствующий комитет
ответственным по законопроекту, а также принимает решение о включении этого
законопроекта в примерную программу законопроектных работ палаты на
очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц.
73
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3.3 Рассмотрение законопроектов и принятие федеральных законов
Государственной Думой. Рассмотрение и одобрение федеральных законов
Советом Федерации
Порядок рассмотрения и принятия законопроектов Государственной Думой
Федерального Собрания Российской Федерации установлен в главе 13 Регламента
Государственной Думы.
Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех
чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или
Регламентом Государственной Думы.
Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной
финансовый год и плановый период и проекты федеральных законов о бюджетах
государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной
финансовый год и плановый период рассматриваются в порядке, установленном
Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Регламентом. Проекты
федеральных законов о внесении изменений в федеральные законы о бюджетах
государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной
финансовый год и плановый период рассматриваются в том же порядке, что и
проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов
Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.
Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы
к нему по представлению ответственного комитета направляются Аппаратом
Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации,
депутатам Государственной Думы, в Правительство Российской Федерации и
субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее
чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной
Думы.
Законопроекты, за исключением законопроектов, перечисленных в статье 104
(часть 3) Конституции Российской Федерации, могут быть рассмотрены
Государственной Думой без отзывов на них Правительства Российской Федерации,
отзывов, предложений, замечаний других субъектов права законодательной
инициативы, если отзывы, предложения, замечания не были представлены в
установленный Советом Государственной Думы срок.
При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении
обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений
законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и
практической значимости.
Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной
инициативы, внесшего законопроект, или его представителя и содоклада
представителя ответственного комитета, за исключением случаев, предусмотренных
частью четвертой настоящей статьи. Представитель ответственного комитета
сообщает о позиции по законопроекту ответственного комитета, а также комитетовсоисполнителей, информирует депутатов Государственной Думы об итогах
рассмотрения ответственным комитетом заключения Общественной палаты по
74
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
результатам экспертизы данного законопроекта. При рассмотрении законопроекта
по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации представитель ответственного комитета доводит до сведения депутатов
Государственной Думы информацию о позиции органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, представивших в Государственную Думу отзывы
на законопроект в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации». При рассмотрении законопроекта, являвшегося объектом экспертизы
Общественной палаты и касающегося ограничения или лишения свободы граждан
Российской Федерации, а также прав владения, пользования и (или) распоряжения
гражданами Российской Федерации имуществом, принадлежащим им на праве
собственности, либо содержащего нормы, предусмотренные ч. 10.1 ст. 123
Регламента Государственной Думы, вправе выступить также член Общественной
палаты, уполномоченный советом Общественной палаты. Члену Общественной
палаты для выступления предоставляется до пяти минут.
При обсуждении проекта федерального закона о федеральном бюджете на
очередной финансовый год и плановый период и проектов федеральных законов о
бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на
очередной финансовый год и плановый период с содокладами продолжительностью
до пяти минут вправе выступить уполномоченные представители профильных
комитетов по указанным проектам федеральных законов.
Обсуждение законопроекта, внесенного Президентом Российской Федерации,
Советом Федерации, Правительством Российской Федерации, законодательными
(представительными)
органами
субъектов
Российской
Федерации,
Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской
Федерации или Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, начинается с
обоснования представителями указанных субъектов права законодательной
инициативы необходимости принятия закона и заканчивается их заключительным
словом, в котором содержится анализ высказанных в ходе обсуждения
законопроекта предложений и замечаний.
В случае, если законопроект не может быть рассмотрен Государственной
Думой по причине отсутствия на заседании Государственной Думы субъекта права
законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя,
рассмотрение законопроекта переносится на другое заседание Государственной
Думы.
В случае, если при рассмотрении законопроекта на заседании
Государственной Думы вновь отсутствует субъект права законодательной
инициативы, внесший законопроект, или его представитель, по предложению
представителя
ответственного
комитета
законопроект
рассматривается
Государственной Думой без участия указанного субъекта права законодательной
инициативы или его представителя. Обсуждение законопроекта в таком случае
начинается с доклада представителя ответственного комитета.
При рассмотрении законопроекта для ответов на вопросы депутатов
Государственной Думы по существу законопроекта отводится не более 35 минут.
75
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Время, отведенное для вопросов и ответов, может быть изменено решением палаты,
принятым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной
Думы. Затем по законопроекту вправе выступить представители фракций, другие
депутаты Государственной Думы, полномочный представитель Президента
Российской Федерации в Государственной Думе, полномочный представитель
Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, представители
законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, другие лица, приглашенные для участия в обсуждении.
Преимущественное право задать вопросы и выступить по законопроекту
предоставляется представителям фракций. Представителям фракций для
выступления предоставляется до семи минут, другим депутатам Государственной
Думы - до трех минут. Совет Государственной Думы вправе принять решение об
ином порядке обсуждения законопроекта.
При
рассмотрении
законопроекта,
предусматривающего
расходы,
покрываемые за счет средств федерального бюджета, в обязательном порядке
заслушивается заключение Правительства Российской Федерации.
Если Совет Государственной Думы не примет иное решение, то при
рассмотрении рекомендуемого к отклонению законопроекта, который внесен в
Государственную Думу в период работы Государственной Думы предыдущих
созывов или предлагается субъектом (субъектами) права законодательной
инициативы к рассмотрению без своего участия, Государственная Дума
заслушивает доклад представителя ответственного комитета продолжительностью
до трех минут, после чего вопрос о принятии законопроекта в первом чтении
выносится на «час голосования». Если ответственный комитет выносит на
рассмотрение палаты одновременно несколько таких законопроектов и при этом
данные законопроекты, по его мнению, касаются одного и того же вопроса, то в
докладе представителя ответственного комитета сообщается о позиции
ответственного комитета по всем рассматриваемым законопроектам. Указанный
порядок не распространяется на рекомендуемые к отклонению законопроекты,
внесенные в период работы Государственной Думы предыдущих созывов или
предлагаемые субъектом (субъектами) права законодательной инициативы к
рассмотрению без своего участия, если на рассмотрении Государственной Думы
находятся законопроекты по тому же вопросу, внесенные в период работы
Государственной Думы текущего созыва.
По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная
Дума может принять или одобрить законопроект в первом чтении и продолжить
работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, либо принять
или одобрить закон, за исключением законопроекта по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, либо отклонить
законопроект.
После окончания обсуждения законопроекта вопрос о принятии или об
одобрении законопроекта в первом чтении выносится на «час голосования».
Решение о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении оформляется
соответствующим постановлением Государственной Думы. Если по итогам
голосования предложение о принятии или об одобрении законопроекта в первом
76
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без
дополнительного голосования. Решение об отклонении законопроекта оформляется
соответствующим постановлением Государственной Думы. Отклоненный
законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается
ответственным комитетом субъекту (субъектам) права законодательной
инициативы.
Альтернативные законопроекты рассматриваются Государственной Думой в
первом чтении совместно и в той последовательности, которая определена порядком
работы заседания палаты, с использованием рейтингового голосования. Если по
итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное
для их принятия или одобрения число голосов, то принятым или одобренным в
первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если
по итогам рейтингового голосования ни один из законопроектов не набрал
достаточного для принятия или одобрения числа голосов, то на окончательное
голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов.
Результат
голосования
оформляется
соответствующим
постановлением
Государственной Думы.
Не принятые или не одобренные Государственной Думой альтернативные
законопроекты считаются отклоненными. Решение об отклонении каждого из таких
законопроектов оформляется постановлением Государственной Думы без
дополнительного голосования. Копии постановлений Государственной Думы
направляются соответствующими ответственными комитетами субъектам права
законодательной инициативы.
В случае принятия или одобрения законопроекта в первом чтении
Государственная Дума в постановлении о принятии или об одобрении
законопроекта в первом чтении устанавливает срок представления поправок к
законопроекту. Срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15
дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации менее 30 дней. В случае, если у
депутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проекте
постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту,
срок подачи поправок устанавливается решением, принимаемым большинством
голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. По предложению
ответственного комитета Совет Государственной Думы может продлить
установленный срок представления поправок к законопроекту.
Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении
законопроекта, принятого в первом чтении.
Постановление Государственной Думы о принятии или об одобрении
законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляются
субъектам права законодательной инициативы, указанным в статье 104 (часть 1)
Конституции Российской Федерации, при этом в Конституционный Суд Российской
Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд
Российской Федерации - по вопросам их ведения, а в случае принятия в первом
чтении законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации - в законодательные (представительные) органы
77
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
субъектов Российской Федерации.
В случае принятия законопроекта в первом чтении, за исключением
законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации, или одобрения законопроекта в первом чтении
председательствующий может поставить на голосование предложение
ответственного комитета о принятии или об одобрении закона, исключая процедуры
второго и третьего чтений, при наличии заключения Правового управления
Аппарата Государственной Думы, отражающего результаты правовой, юридикотехнической и лингвистической экспертиз. Ответственный комитет может в целях
уточнения отдельных положений законопроекта внести в него правку юридикотехнического и лингвистического характера, при этом повторные правовая,
юридико-техническая и лингвистическая экспертизы законопроекта Правовым
управлением Аппарата Государственной Думы не проводятся. Если имеются
возражающие против этого предложения, председательствующий предоставляет
каждому из них до трех минут для обоснования своей позиции. Представитель
ответственного комитета вправе высказать мнение ответственного комитета по
каждому возражению либо снять предложение о принятии или об одобрении закона.
По окончании обсуждения, если ответственным комитетом не снято предложение о
принятии или об одобрении закона, исключая процедуры второго и третьего чтений,
данное предложение ответственного комитета выносится на «час голосования».
Решение о принятии федерального закона или об одобрении федерального
конституционного закона оформляется соответствующим постановлением
Государственной Думы. Если решение о принятии федерального закона или об
одобрении федерального конституционного закона не принято, то работа над
законопроектом продолжается в установленном настоящим Регламентом порядке.
В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о
федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период
Государственной Думой создается согласительная комиссия по разработке
согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета на
очередной финансовый год и плановый период либо указанный проект
федерального закона возвращается в Правительство Российской Федерации на
доработку. Проект постановления по указанному вопросу вносится на рассмотрение
Государственной Думы Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам.
Работа согласительной комиссии осуществляется на паритетных началах и в
порядке, установленном статьей 203 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Если по итогам работы согласительной комиссии Государственная Дума не
примет решение по основным характеристикам федерального бюджета на
очередной финансовый год и плановый период, проект федерального закона о
федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период считается
повторно отклоненным в первом чтении.
Повторное отклонение проекта федерального закона о федеральном бюджете
на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении возможно лишь в
случае, если Государственная Дума ставит вопрос о недоверии Правительству
Российской Федерации.
Поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении,
78
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде
дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об
исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта.
Поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении,
вправе вносить субъекты права законодательной инициативы, указанные в статье
104 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки.
Ответственный комитет вправе проводить независимую экспертизу поправок на
соответствие
Конституции
Российской
Федерации
и
федеральным
конституционным законам. В случае признания ответственным комитетом поправок
противоречащими
Конституции
Российской
Федерации,
федеральным
конституционным законам указанный комитет сообщает об этом авторам поправок.
В случае невыполнения субъектом права законодательной инициативы требований
ст. 120 Регламента Государственной Думы ответственный комитет вправе
возвратить поправку автору без включения ее в таблицы поправок. Автор поправок
вправе уточнять их до обсуждения, а также в ходе обсуждения в ответственном
комитете.
Если в процессе второго чтения изменяется название законопроекта, то он
вносится на рассмотрение палаты с новым названием, а его первоначальное
название приводится ниже в скобках. Законопроект, принимаемый в третьем
чтении, должен иметь название в последней утвержденной редакции. Такие же
требования
предъявляются
к
оформлению
проектов
постановлений
Государственной Думы о принятии или об одобрении соответствующих
законопроектов.
Сгруппированные по статьям законопроекта либо в ином установленном
настоящим Регламентом порядке поправки подлежат рассмотрению на заседании
ответственного комитета. О времени заседания ответственного комитета
уведомляются субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект,
либо его представитель, а также субъекты права законодательной инициативы,
внесшие поправки к рассматриваемому законопроекту, либо их представители.
Ответственный комитет может согласиться с поправками и включить их в текст
законопроекта, рекомендовать Государственной Думе принять таблицу поправок,
рекомендуемых ответственным комитетом к принятию (таблицу поправок № 1), и
внести на рассмотрение Государственной Думы таблицу поправок, рекомендуемых
ответственным комитетом к отклонению (таблицу поправок № 2), и таблицу
поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений
(таблицу поправок № 3). Таблица поправок, рекомендуемых ответственным
комитетом к принятию, может содержать только те поправки, которые включены в
текст законопроекта, подготовленного к рассмотрению во втором чтении. В
отдельную таблицу могут быть выделены поправки, изменяющие, по мнению
ответственного комитета, концепцию законопроекта, принятого Государственной
Думой в первом чтении, и рекомендуемые им к отклонению (таблица поправок №
4). По предложению ответственного комитета Совет Государственной Думы может
принять решение о рассмотрении таких поправок в порядке, предусмотренном ч. 7.3
ст. 123 Регламента Государственной Думы. Депутатам Государственной Думы,
79
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
внесшим законопроект или поправки к нему, ответственный комитет обеспечивает
возможность участия в подготовке законопроекта к рассмотрению во втором
чтении.
Поправки, рекомендуемые ответственным комитетом к отклонению и
включенные в таблицу поправок № 2, могут быть сгруппированы в блоки. В блок
могут быть сгруппированы поправки, принятие каждой из которых исключает
принятие других поправок (альтернативные поправки). Если субъектом
(субъектами) права законодательной инициативы внесены поправки, принятие
каждой из которых возможно только в случае принятия других поправок
(взаимосвязанные поправки), то такие поправки также могут быть сгруппированы в
блок. По решению Совета Государственной Думы сгруппированные в блоки
поправки могут рассматриваться в порядке, установленном ч. 7.1 и 7.2 ст. 123
Регламента Государственной Думы.
Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении,
и проектом постановления Государственной Думы, определяющим порядок
дальнейшей работы над законопроектом, ответственный комитет представляет
таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию и
включенных в текст законопроекта, таблицу поправок, рекомендуемых
ответственным комитетом к отклонению, таблицу поправок, по которым
ответственным комитетом не было принято решений, а в случае, предусмотренном
частью третьей настоящей статьи, также таблицу поправок, изменяющих, по
мнению ответственного комитета, концепцию законопроекта, принятого
Государственной Думой в первом чтении, и рекомендуемых им к отклонению.
Таблица поправок № 1, рекомендуемых ответственным комитетом к
принятию, должна содержать текст законопроекта, к которому предлагается
поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию
текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки, краткую мотивировку
решения комитета. Таблица поправок № 2, рекомендуемых ответственным
комитетом к отклонению, должна содержать текст законопроекта, к которому
предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую
редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки, краткую
мотивировку решения комитета. Таблица поправок № 3, по которым ответственным
комитетом не принято решений, должна содержать текст законопроекта, к которому
предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую
редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки. Таблица поправок
№ 4, изменяющих, по мнению ответственного комитета, концепцию законопроекта,
принятого Государственной Думой в первом чтении, и рекомендуемых им к
отклонению, должна содержать текст законопроекта, к которому предлагается
поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию
текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки.
По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата
Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую
экспертизу законопроекта в соответствии с требованиями ст. 112 Регламента
Государственной Думы и подготавливает заключение. Ответственный комитет в
случае несогласия с заключением Правового управления Аппарата Государственной
80
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Думы для разъяснения его содержания вправе пригласить на свое заседание при
рассмотрении законопроекта подготовивших данное заключение гражданских
служащих, замещающих должности гражданской службы в Правовом управлении
Аппарата Государственной Думы, работников Правового управления Аппарата
Государственной Думы.
Лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценке
соответствия представленного текста нормам современного русского литературного
языка с учетом особенностей языка нормативных правовых актов и даче
рекомендаций по устранению грамматических, синтаксических, стилистических,
логических, редакционно-технических ошибок и ошибок в использовании терминов.
В случае, если, по мнению ответственного комитета, подготовка
законопроекта к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении
нецелесообразна либо законопроект утратил свою актуальность, ответственный
комитет вносит на рассмотрение Государственной Думы мотивированное
предложение об отклонении данного законопроекта.
Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам в течение 10 дней
формирует по форме, установленной решением комитета, таблицы поправок по
разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов функциональной
классификации расходов федерального бюджета к проекту федерального закона о
федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период,
рассматриваемых во втором чтении, и направляет указанные таблицы в
соответствующие профильные комитеты и Правительство Российской Федерации
для рассмотрения.
Решения профильных комитетов о результатах рассмотрения поступивших
поправок и представителях профильных комитетов, уполномоченных выступать на
заседании Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и заседании
Государственной Думы при рассмотрении поправок к проекту федерального закона
о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, в срок
до трех дней с момента получения соответствующих поправок направляются в
Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам.
Рассмотрение Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам
поправок к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной
финансовый год и плановый период осуществляется с обязательным участием
уполномоченных представителей профильных комитетов. Уполномоченные
представители профильных комитетов участвуют в заседании Комитета
Государственной Думы по бюджету и налогам с правом совещательного голоса. В
случае, если на заседании Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам
отсутствует уполномоченный представитель профильного комитета, то
рассмотрение поправок данного профильного комитета переносится на другое
заседание Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, о чем
информируется соответствующий профильный комитет. В случае, если на заседании
Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам вновь отсутствует
уполномоченный представитель профильного комитета, то рассмотрение поправок
осуществляется без его участия.
Взаимодействие Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и
81
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
профильных комитетов при подготовке к рассмотрению во втором чтении проектов
федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов
Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период
осуществляется в порядке, предусмотренном настоящей статьей.
В случае, если позиция (позиции) профильного комитета (профильных
комитетов) по поправкам к проекту федерального закона о федеральном бюджете на
очередной финансовый год и плановый период не совпала (не совпали) с решением
Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, то по инициативе
профильного
комитета
(профильных
комитетов)
решением
Комитета
Государственной Думы по бюджету и налогам незамедлительно образуется
(образуются) депутатская группа (депутатские группы) по преодолению
разногласий из числа членов Комитета Государственной Думы по бюджету и
налогам и членов соответствующего (соответствующих) профильного комитета
(профильных комитетов). Каждая депутатская группа по преодолению разногласий
формируется на паритетных началах в количестве шести человек. Координацию
деятельности указанной депутатской группы осуществляет по поручению
Председателя Государственной Думы один из заместителей Председателя
Государственной Думы, который участвует в работе депутатской группы с правом
совещательного голоса. В работе депутатской группы по преодолению разногласий
вправе участвовать полномочный представитель Президента Российской Федерации
в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства Российской
Федерации в Государственной Думе и официальные представители Правительства
Российской Федерации.
Депутатская группа (депутатские группы) по преодолению разногласий в срок
до двух дней рассматривает (рассматривают) поправки к проекту федерального
закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период,
по которым у Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и
соответствующих профильных комитетов имеются разногласия.
Решение депутатской группы по преодолению разногласий принимается
большинством голосов от числа членов депутатской группы и оформляется
протокольно. Протокол по результатам работы депутатской группы по преодолению
разногласий с приложением соответствующих таблиц подписывается членами
депутатской группы, участвовавшими в заседании депутатской группы.
Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам формирует сводные
таблицы поправок к проекту федерального закона о федеральном бюджете на
очередной финансовый год и плановый период, рекомендованных к принятию или
отклонению, включающие в себя поправки, разногласия по которым преодолены, и
поправки, разногласия по которым не преодолены, и выносит указанные таблицы на
рассмотрение палаты. Поправки, разногласия по которым преодолены, вносятся в
таблицы поправок, рекомендованных к принятию или отклонению, в соответствии с
решением (решениями) депутатской группы (депутатских групп) по преодолению
разногласий, поправки, разногласия по которым не преодолены, - в соответствии с
решением Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам. Вместе с
указанными таблицами поправок на рассмотрение палаты выносится (выносятся)
протокол (протоколы) депутатской группы (депутатских групп) по преодолению
82
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
разногласий с приложением соответствующих таблиц.
Преодоление разногласий по проектам федеральных законов о бюджетах
государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной
финансовый год и плановый период осуществляется в порядке, предусмотренном
настоящей статьей.
Ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для
последующего представления на рассмотрение Государственной Думы:
а) проект постановления Государственной Думы по законопроекту;
б) таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию;
в) таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к
отклонению;
г) таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято
решений;
д) таблицу поправок, изменяющих, по мнению ответственного комитета,
концепцию законопроекта, принятого Государственной Думой в первом чтении, и
рекомендуемых им к отклонению (если таковая имеется);
е) текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию (с
выделением изменений текста законопроекта, принятого в первом чтении);
ж) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на
законопроект, подписанное не более чем за шесть месяцев до дня рассмотрения
законопроекта Государственной Думой;
з) заключение Общественной палаты по результатам экспертизы
законопроекта (если таковое имеется);
и) решение Российской трехсторонней комиссии по регулированию
социально-трудовых отношений по проекту федерального закона в сфере труда
(если таковое имеется) или мнения ее сторон (заключения соответствующих
профсоюзов (объединений профсоюзов) и объединений работодателей).
Ответственный комитет направляет также в Совет Государственной Думы
проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения
законопроекта на заседании Государственной Думы и докладчика по законопроекту.
Совет Государственной Думы принимает решения о дате рассмотрения
Государственной Думой законопроекта, подготовленного к рассмотрению во втором
чтении, а в случаях, предусмотренных настоящим Регламентом, и о процедуре его
рассмотрения, о направлении законопроекта Президенту Российской Федерации, в
Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права
законодательной инициативы, внесшему законопроект, депутатам Государственной
Думы и определяет докладчика по законопроекту - представителя ответственного
комитета.
Законопроект вместе с материалами к нему, перечень которых установлен
настоящей статьей, рассылается Президенту Российской Федерации, в Совет
Федерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права
законодательной
инициативы,
внесшему
законопроект,
и
депутатам
Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 7 дней до его рассмотрения
Государственной Думой во втором чтении.
В начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе с докладом
83
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
выступает представитель ответственного комитета.
Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответственном
комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем слово для
выступления продолжительностью до трех минут может быть предоставлено
полномочному
представителю
Президента
Российской
Федерации
в
Государственной Думе, полномочному представителю Правительства Российской
Федерации в Государственной Думе, субъекту права законодательной инициативы,
внесшему законопроект, или его представителю. Председательствующий выясняет,
имеются ли у фракций, депутатов Государственной Думы или приглашенных на
заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права
законодательной инициативы возражения против поправок, рекомендуемых
ответственным комитетом к принятию. Если возражения имеются, возражающий
оглашает номер поправки (номера поправок) из таблицы поправок, рекомендуемых
ответственным комитетом к принятию. Он вправе также передать перечень
поправок в письменном виде председательствующему для оглашения. Если
возражений не имеется, председательствующий ставит на голосование вопрос о
принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию.
При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на
очередной финансовый год и плановый период и проектов федеральных законов о
бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на
очередной финансовый год и плановый период председательствующий ставит на
голосование вопрос о принятии поправок, рекомендуемых ответственным
комитетом к принятию, за исключением поправок, обсуждавшихся в соответствии с
ч.2.1 ст. 123 Регламента Государственной Думы.
При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на
очередной финансовый год и плановый период и проектов федеральных законов о
бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на
очередной финансовый год и плановый период представитель Комитета
Государственной Думы по бюджету и налогам в своем докладе доводит до сведения
депутатов Государственной Думы мнения профильных комитетов по поправкам,
включенным в протокол (протоколы) депутатской группы (депутатских групп) по
преодолению разногласий. Обсуждение указанных законопроектов начинается с
поправок, разногласия по которым не преодолены. При этом представитель
Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и уполномоченный
представитель каждого профильного комитета могут обосновать свои позиции в
выступлениях продолжительностью до трех минут. Каждая поправка, включенная в
протокол (протоколы) депутатской группы (депутатских групп) по преодолению
разногласий, ставится председательствующим на заседании палаты на голосование
отдельно.
Если у депутатов Государственной Думы или у приглашенных на заседание
Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной
инициативы имеются возражения против внесения в текст законопроекта какихлибо поправок из числа рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, то
председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок,
рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта и
84
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
против которых не имеется возражений субъектов права законодательной
инициативы, а затем отдельно каждую поправку, по которым имеются возражения.
При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на
очередной финансовый год и плановый период и проектов федеральных законов о
бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на
очередной финансовый год и плановый период председательствующий сначала
ставит на голосование вопрос о принятии поправок, рекомендуемых ответственным
комитетом для внесения в текст законопроекта и против которых не имеется
возражений субъектов права законодательной инициативы, за исключением
поправок, обсуждавшихся в соответствии с ч.2.1 ст. 123 Регламента
Государственной Думы. Автор поправки, представитель ответственного комитета, а
также депутат Государственной Думы или представитель иного субъекта права
законодательной инициативы, имеющие возражения, могут обосновать свои
позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на
голосование ставится вопрос о принятии соответствующей поправки.
Если при голосовании таблицы поправок, рекомендуемых ответственным
комитетом к принятию, Государственная Дума не соглашается с предложением
ответственного комитета, председательствующий ставит на голосование отдельно
каждую из поправок. Возражающий против принятия поправки субъект права
законодательной инициативы, внесший законопроект, или его представитель либо
депутат Государственной Думы, полномочный представитель Президента
Российской Федерации в Государственной Думе, полномочный представитель
Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, представитель
ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях
продолжительностью до трех минут. После этого на голосование ставится
предложение о принятии поправки.
Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок,
рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению.
Председательствующий выясняет, имеются ли у авторов поправок возражения
против рекомендаций ответственного комитета. При наличии возражений автор
поправки (поправок) оглашает номер поправки (номера поправок) из таблицы
поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Автор поправок
вправе передать в письменном виде перечень поправок, против отклонения которых
он возражает, председательствующему для оглашения. Если возражений не имеется,
то все поправки, рекомендуемые к отклонению, а если возражения имеются, - те
поправки, против отклонения которых нет возражений, ставятся на голосование для
отклонения. Если имеются возражения против отклонения хотя бы одной из
поправок, включенных в соответствии с ч. 3.1 статьи 121 настоящего Регламента в
блок взаимосвязанных поправок, то весь блок взаимосвязанных поправок на
голосование не ставится и выносится на рассмотрение в порядке, установленном ч.
7.2 ст. 123. При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете
на очередной финансовый год и плановый период и проектов федеральных законов
о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на
очередной финансовый год и плановый период поправки, обсуждавшиеся в
соответствии с ч. 2.1 ст. 123, на голосование не ставятся.
85
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Если Государственная Дума соглашается с мнением ответственного комитета
об отклонении поправок, то далее председательствующий ставит на голосование
поправки, против отклонения которых у авторов поправок имеются возражения.
Автор поправки и представитель ответственного комитета могут обосновать свои
позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на
голосование ставится предложение о принятии поправки.
Если имеются возражения против отклонения поправки (поправок),
являющейся (являющихся), по мнению ответственного комитета, альтернативной
(альтернативными) поправке, принятой Государственной Думой при рассмотрении
таблицы поправок, рекомендованных ответственным комитетом к принятию, то
предложение об отклонении указанной поправки (всех альтернативных поправок)
ставится на голосование без обсуждения.
Если в соответствии с ч. 6 ст. 123 рассматривается блок взаимосвязанных
поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, то автор
поправок и представитель ответственного комитета вправе обосновать свои позиции
по всем поправкам, включенным в блок, в выступлениях продолжительностью до
трех минут. Если поправки из блока взаимосвязанных поправок внесены
несколькими авторами, то каждому из них для обоснования позиции по своей
поправке (своим поправкам) предоставляется до трех минут, после чего с
обоснованием позиции по указанной поправке (указанным поправкам) выступает
представитель
ответственного
комитета.
После
обсуждения
поправок
председательствующий ставит на голосование предложение о принятии всего блока
поправок.
По решению Совета Государственной Думы при рассмотрении таблицы
поправок, изменяющих, по мнению ответственного комитета, концепцию
законопроекта, принятого Государственной Думой в первом чтении, и
рекомендуемых им к отклонению, представитель ответственного комитета вправе
обосновать позицию комитета по всем поправкам, включенным в таблицу, в
выступлении продолжительностью до трех минут. После этого на голосование
ставится предложение об отклонении всех поправок, включенных в таблицу. Если
предложение не набирает необходимого числа голосов депутатов Государственной
Думы, председательствующий выясняет, по каким поправкам у авторов поправок
есть возражения, и выносит эти поправки на обсуждение, все остальные поправки из
таблицы ставятся на голосование для отклонения. Затем обсуждаются поправки,
против отклонения которых у авторов поправок имеются возражения. Автор
поправки и представитель ответственного комитета вправе обосновать свои позиции
в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование
ставится предложение о принятии поправки. Если на обсуждение вынесено
несколько поправок одного автора, он обосновывает свою позицию по всем
поправкам, после чего свою позицию по указанным поправкам обосновывает
представитель ответственного комитета. Продолжительность выступлений автора
поправок и представителя ответственного комитета не может превышать три
минуты. Затем на голосование ставится предложение о принятии каждой поправки,
против отклонения которой у автора были возражения. Если Советом
Государственной Думы не принято решение об указанном порядке рассмотрения
86
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
поправок, они рассматриваются в порядке, предусмотренном ч. 6-9 настоящей
статьи.
Если при голосовании таблицы поправок, рекомендуемых ответственным
комитетом для отклонения, Государственная Дума не соглашается с предложением
ответственного комитета, председательствующий ставит на голосование отдельно
каждую из поправок. Автор поправки и представитель ответственного комитета
могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех
минут. После этого на голосование ставится предложение о принятии поправки.
Далее председательствующий ставит на голосование предложение о принятии
каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным
комитетом не было принято решений. Автор поправки может обосновать свою
позицию в выступлении продолжительностью до трех минут.
Решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается
большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Решение
о принятии поправок к проекту федерального конституционного закона
принимается не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов
Государственной Думы. Если при голосовании поправки к законопроекту не
набрали необходимого числа голосов депутатов Государственной Думы, они
считаются отклоненными.
По окончании голосования по поправкам вопрос о принятии или об одобрении
законопроекта во втором чтении выносится на «час голосования». Решение о
принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении оформляется
соответствующим постановлением Государственной Думы. Если по итогам
голосования предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором
чтении не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на
доработку в ответственный комитет.
Постановление Государственной Думы о принятии или об одобрении
законопроекта во втором чтении может содержать обращение к Правительству
Российской Федерации о подготовке проектов нормативных правовых актов
Правительства Российской Федерации, принятие которых предусмотрено
законопроектом.
Постановление Государственной Думы о принятии или об одобрении
законопроекта во втором чтении и законопроект, принятый или одобренный во
втором чтении, в течение пяти дней направляются в Правительство Российской
Федерации.
После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного
законопроекта вопрос о принятии или об одобрении доработанного законопроекта
во втором чтении выносится на «час голосования». Если по итогам голосования
предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении не
набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и
снимается с дальнейшего рассмотрения. Решение об отклонении законопроекта и о
снятии его с дальнейшего рассмотрения оформляется постановлением
Государственной Думы, которое направляется субъекту (субъектам) права
законодательной инициативы, внесшему (внесшим) законопроект.
Законопроект, не принятый или не одобренный во втором чтении, не может
87
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
быть включен в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой
без решения Совета Государственной Думы. В этом случае Государственная Дума
принимает решение о доработке или об отклонении законопроекта. В случае
отклонения законопроекта, повторно рассмотренного во втором чтении, такой
законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит.
Голосование по вопросу о принятии или об одобрении закона в целом в день
принятия законопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению
депутатов Государственной Думы только при наличии окончательного текста
законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы
законопроекта проведены.
В случае, если ответственный комитет вносит на рассмотрение
Государственной
Думы
мотивированное
предложение
об
отклонении
законопроекта, принятого или одобренного в первом чтении, в Совет
Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение
Государственной Думы направляются:
а) текст законопроекта, принятого или одобренного в первом чтении;
б) отзыв или заключение Правительства Российской Федерации на
законопроект (при их наличии);
в) оформленные в виде таблицы поправки к законопроекту;
г) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на
законопроект, принятый или одобренный в первом чтении;
д) заключение ответственного комитета с обоснованием необходимости
отклонения законопроекта, принятого или одобренного в первом чтении;
е) проект постановления Государственной Думы об отклонении
законопроекта, принятого или одобренного в первом чтении.
Рассмотрение предложения ответственного комитета об отклонении
законопроекта, принятого или одобренного в первом чтении, начинается с доклада
представителя ответственного комитета продолжительностью до десяти минут.
Докладчик сообщает о ходе подготовки законопроекта к рассмотрению во втором
чтении и мотивах внесения предложения ответственного комитета об отклонении
законопроекта, принятого или одобренного в первом чтении. Затем слово для
выступления продолжительностью до трех минут может быть предоставлено
полномочному
представителю
Президента
Российской
Федерации
в
Государственной Думе, полномочному представителю Правительства Российской
Федерации в Государственной Думе, после чего вопрос об отклонении
законопроекта, принятого или одобренного в первом чтении, выносится на «час
голосования».
Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит. В
случае, если палата не приняла постановление Государственной Думы об
отклонении законопроекта, принятого или одобренного в первом чтении,
ответственный комитет продолжает работу по подготовке законопроекта к
рассмотрению во втором чтении в порядке, предусмотренном ранее принятым по
нему постановлением Государственной Думы. В этом случае Государственная Дума
может своим поручением установить ответственному комитету срок для подготовки
законопроекта ко второму чтению. Такое поручение принимается и оформляется в
88
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
соответствии со ст. 60 Регламента Государственной Думы. В этом же случае
Государственная Дума может своим решением, принятым большинством голосов от
общего числа депутатов палаты, назначить другой ответственный комитет и
установить срок подготовки данного законопроекта к рассмотрению во втором
чтении. Указанное решение оформляется постановлением Государственной Думы
без дополнительного голосования.
Принятый или одобренный во втором чтении законопроект направляется в
ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата
Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления
правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с
изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором
чтении.
По завершении этой работы законопроект вместе с заключением Правового
управления Аппарата Государственной Думы представляется ответственным
комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы
Государственной Думы.
Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для
голосования в целях его принятия в качестве закона. В случае, если в процессе
второго чтения в законопроект были внесены изменения, Совет Государственной
Думы направляет текст законопроекта и заключение Правового управления
Аппарата Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет
Федерации, Правительство Российской Федерации, депутатам Государственной
Думы.
При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в
него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к
обсуждению его отдельных разделов, глав, статей.
Если законопроект не принят или не одобрен Государственной Думой в
третьем чтении, он считается отклоненным. Решение об отклонении законопроекта
оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы без
дополнительного голосования.
В исключительных случаях по требованию фракций, представляющих
большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан
поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго
чтения.
Решение о принятии федерального закона принимается большинством голосов
от общего числа депутатов палаты, а решение об одобрении федерального
конституционного закона - большинством не менее двух третей голосов от общего
числа депутатов Государственной Думы. Указанные решения оформляются
соответствующими постановлениями Государственной Думы.
Одобренные Государственной Думой федеральные конституционные законы и
принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями
Государственной Думы, стенограммами заседаний Государственной Думы,
заключениями Правительства Российской Федерации и другими необходимыми
материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом
Государственной Думы и в течение пяти дней передаются Государственной Думой
89
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
на рассмотрение Совета Федерации.
В случае, если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он
передается Советом Государственной Думы на заключение ответственного
комитета. По итогам рассмотрения федерального закона ответственный комитет
вносит на рассмотрение Государственной Думы проект постановления
Государственной Думы, в котором может предложить Государственной Думе одно
из следующих решений:
а) снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной
Думой в связи с отклонением его Советом Федерации;
б) создать по предложению либо с предварительного согласия Совета
Федерации согласительную комиссию на паритетных началах для преодоления
возникших между Государственной Думой и Советом Федерации разногласий по
отклоненному Советом Федерации федеральному закону;
в) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой
редакции.
Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Советом
Федерации, начинается с выступления представителя ответственного комитета.
Затем по предложению ответственного комитета принимается одно из решений,
предусмотренных п.п. «а» и «в» статьи 127 Регламента Государственной Думы.
Если палата принимает решение о проведении обсуждения перед
голосованием, то в обсуждении участвуют представители фракций. Заключительное
слово предоставляется представителю ответственного комитета.
Постановление Государственной Думы о снятии федерального закона с
дальнейшего рассмотрения Государственной Думой принимается большинством
голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Если Государственная Дума не согласилась с предложением ответственного
комитета о снятии федерального закона с дальнейшего рассмотрения
Государственной Думой, то председательствующим на заседании Государственной
Думы на голосование палаты ставится вопрос о принятии федерального закона в
ранее принятой Государственной Думой редакции.
Если Совет Федерации отклонил федеральный закон и не предложил
Государственной Думе создать согласительную комиссию, то ответственный
комитет может запросить у Совета Федерации предварительное согласие на
создание согласительной комиссии.
Если Совет Федерации предложил Государственной Думе создать
согласительную комиссию либо дал предварительное согласие на ее создание,
ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления
Государственной Думы о создании согласительной комиссии. В проекте
постановления указывается срок работы в составе согласительной комиссии
избранных в нее депутатов Государственной Думы.
Если Совет Федерации не предложил Государственной Думе создать
согласительную комиссию и не дал предварительного согласия на ее создание,
ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления
Государственной Думы, в котором предлагает Государственной Думе одно из
решений, предусмотренных п. «а» и «в» ст. 127 Регламента Государственной Думы.
90
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В случае, если Государственная Дума согласилась с предложением
ответственного комитета о создании согласительной комиссии, палата
большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы
принимает постановление Государственной Думы о создании согласительной
комиссии, об избрании в ее состав депутатов Государственной Думы и
сопредседателя согласительной комиссии от Государственной Думы. Указанное
постановление направляется в Совет Федерации, а также Президенту Российской
Федерации, в Правительство Российской Федерации, если постановление палаты
предусматривает приглашение их представителей.
Сопредседатель согласительной комиссии и другие ее члены образуют
депутацию Государственной Думы в согласительной комиссии. Депутат
Государственной Думы, избранный в состав согласительной комиссии, обязан
присутствовать на ее заседаниях. О невозможности присутствовать на заседании
согласительной комиссии по уважительной причине депутат Государственной Думы
заблаговременно информирует сопредседателя согласительной комиссии от
Государственной Думы.
Депутаты Государственной Думы, не входящие в состав согласительной
комиссии, вправе присутствовать на ее заседаниях и участвовать в обсуждении
федерального закона с правом совещательного голоса.
Организационное, информационное и документационное обеспечение
деятельности депутации Государственной Думы в составе согласительной комиссии
осуществляет аппарат ответственного комитета во взаимодействии с другими
структурными подразделениями Аппарата Государственной Думы. Депутация
Государственной Думы в согласительной комиссии вправе при необходимости
привлекать гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы в
Правовом управлении Аппарата Государственной Думы, в аппарате ответственного
комитета или в других структурных подразделениях Аппарата Государственной
Думы, и работников структурных подразделений Аппарата Государственной Думы
для содействия в выработке единого текста федерального закона, а также
приглашать ученых и специалистов в качестве экспертов.
В случае, если Государственная Дума не согласилась с предложением
ответственного комитета о создании согласительной комиссии, ответственный
комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления Государственной
Думы, в котором предлагает Государственной Думе одно из решений,
предусмотренных п. «а» и «в» ст. 127 Регламента Государственной Думы.
Согласительная комиссия рассматривает каждое возражение Совета
Федерации в отдельности, стремясь выработать единый текст федерального закона.
Согласительная комиссия вправе принимать решение об изменении редакции
отдельных статей федерального закона, в отношении которых не имелось
возражений Совета Федерации, если такое изменение обусловлено новой редакцией
статей федерального закона, выработанной на основе предложений Совета
Федерации, поддержанных согласительной комиссией.
Решения согласительной комиссии принимаются раздельным голосованием
депутации Государственной Думы и депутации Совета Федерации. Решение
91
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
считается принятым, если за него проголосовало большинство членов каждой
депутации. Решение принимается открытым голосованием, если иной порядок не
установлен согласительной комиссией.
Заседания согласительной комиссии стенографируются. По итогам каждого
заседания и по результатам своей работы согласительная комиссия составляет
протокол и сопоставительную таблицу статей закона, в которые были внесены
изменения. В указанной таблице содержатся предложения о преодолении
разногласий. Мнения полномочных представителей Президента Российской
Федерации, Правительства Российской Федерации в Государственной Думе и в
Совете Федерации, участвующих в заседании согласительной комиссии с правом
совещательного голоса, фиксируются в протоколе отдельно по каждому принятому
согласительной комиссией решению. До подписания заключительных протокола и
сопоставительной таблицы федеральный закон в редакции согласительной комиссии
направляется сопредседателем согласительной комиссии от Государственной Думы
в Правовое управление Аппарата Государственной Думы для проведения правовой
и лингвистической экспертиз в соответствии с требованиями ст. 112 Регламента
Государственной Думы. Заключительные протокол и сопоставительная таблица
подписываются сопредседателями согласительной комиссии от Совета Федерации и
от Государственной Думы.
Федеральный закон в редакции согласительной комиссии, завизированный
сопредседателями согласительной комиссии от Государственной Думы и от Совета
Федерации, а также заключительные протокол, сопоставительная таблица и
заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы вносятся на
повторное рассмотрение Государственной Думы сопредседателем согласительной
комиссии от Государственной Думы.
Если депутациями не преодолено разногласие хотя бы по одному возражению
Совета Федерации, согласительная комиссия принимает решение о прекращении
дальнейшей работы, которое подписывается сопредседателями согласительной
комиссии от Государственной Думы и от Совета Федерации и направляется в
ответственный комитет. Ответственный комитет информирует Государственную
Думу об итогах работы согласительной комиссии и вносит на рассмотрение палаты
проект постановления Государственной Думы, в котором предлагает
Государственной Думе одно из решений, предусмотренных п. «а» и «в» ст. 127
Регламента Государственной Думы.
Если установленный срок деятельности согласительной комиссии истек, а
работа депутаций по преодолению разногласий не завершена, то по решению
согласительной комиссии сопредседатель согласительной комиссии от
Государственной Думы может внести на рассмотрение палаты проект
постановления Государственной Думы о продлении срока участия в работе
согласительной комиссии депутации Государственной Думы. Если указанный
проект постановления Государственной Думы не был внесен или соответствующее
постановление не было принято Государственной Думой, деятельность
согласительной комиссии прекращается и ответственный комитет вносит на
рассмотрение палаты проект постановления Государственной Думы о признании
утратившим силу постановления Государственной Думы о создании согласительной
92
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
комиссии и о принятии Государственной Думой одного из решений,
предусмотренных п. «а и «в» ст. 127 Регламента Государственной Думы.
При рассмотрении федерального закона в редакции согласительной комиссии
с докладом выступает сопредседатель согласительной комиссии от Государственной
Думы.
Федеральный закон в редакции согласительной комиссии считается принятым,
если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов
Государственной Думы. Принятие федерального закона в редакции согласительной
комиссии оформляется постановлением Государственной Думы.
Принятый Государственной Думой федеральный закон в редакции
согласительной комиссии оформляется согласительной комиссией совместно с
Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней направляется на
рассмотрение Совета Федерации с приложением необходимых материалов.
Если федеральный закон в редакции согласительной комиссии не набрал
необходимого для принятия числа голосов, то председательствующим на заседании
Государственной Думы на голосование палаты ставится вопрос о принятии
федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции.
Федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции считается
принятым, если за его принятие проголосовало не менее двух третей от общего
числа депутатов Государственной Думы. Принятие федерального закона в ранее
принятой Государственной Думой редакции оформляется постановлением
Государственной Думы.
Повторно принятый Государственной Думой федеральный закон
Председатель Государственной Думы в течение пяти дней направляет Президенту
Российской Федерации для подписания и обнародования. Председатель
Государственной Думы уведомляет Председателя Совета Федерации о направлении
данного федерального закона Президенту Российской Федерации.
Если предложение ответственного комитета о принятии федерального закона,
отклоненного Советом Федерации, в ранее принятой Государственной Думой
редакции при голосовании не набрало необходимого для принятия числа голосов, то
федеральный закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не
подлежит. Результат голосования оформляется постановлением Государственной
Думы.
Если Президент Российской Федерации в течение 14 дней со дня поступления
федерального закона отклонит его, то Государственная Дума вновь рассматривает
данный федеральный закон.
Федеральный закон, отклоненный Президентом Российской Федерации,
передается Советом Государственной Думы в ответственный комитет, который в
течение 10 дней рассматривает мотивы решения Президента Российской Федерации
об отклонении федерального закона, принятого Государственной Думой.
По итогам рассмотрения ответственный комитет вносит на рассмотрение
Государственной Думы проект постановления Государственной Думы, в котором
может предложить Государственной Думе одно из следующих решений:
а) согласиться с решением Президента Российской Федерации об отклонении
федерального закона и снять его с дальнейшего рассмотрения Государственной
93
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Думой;
б) принять федеральный закон в редакции Президента Российской Федерации;
в) создать по предложению либо с предварительного согласия Президента
Российской Федерации специальную комиссию для выработки согласованного
текста федерального закона по отклоненному Президентом Российской Федерации
федеральному закону с учетом предложений Президента Российской Федерации;
г) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.
Совет Государственной Думы после получения от ответственного комитета
одного из проектов постановления Государственной Думы, предусмотренных ч. 2
ст. 134 Регламента Государственной Думы, включает во внеочередном порядке
вопрос о повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом
Российской Федерации, в проект порядка работы Государственной Думы на
очередное заседание.
О дате и времени повторного рассмотрения федерального закона,
отклоненного Президентом Российской Федерации, не позднее чем за три дня до его
рассмотрения на заседании Государственной Думы сообщается Президенту
Российской Федерации.
Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом
Российской Федерации, начинается с выступления полномочного представителя
Президента Российской Федерации в Государственной Думе либо иного
официального представителя Президента Российской Федерации. Затем выступает
представитель ответственного комитета и по предложению ответственного комитета
принимается одно из решений, предусмотренных частью второй статьи 134
Регламента Государственной Думы.
Если палата принимает решение о проведении обсуждения перед
голосованием, то в обсуждении участвуют представители фракций. Заключительное
слово предоставляется представителю ответственного комитета.
Постановление Государственной Думы о согласии с решением Президента
Российской Федерации об отклонении федерального закона и снятии его с
дальнейшего рассмотрения Государственной Думой принимается большинством
голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Если Государственная Дума по предложению ответственного комитета не
согласилась с решением Президента Российской Федерации об отклонении
федерального закона и не сняла его с дальнейшего рассмотрения Государственной
Думой, то председательствующим на заседании Государственной Думы на
голосование палаты ставится вопрос об одобрении федерального закона в ранее
принятой Государственной Думой редакции.
Решение о принятии федерального закона в редакции Президента Российской
Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов
Государственной Думы.
Принятый федеральный закон в редакции Президента Российской Федерации
в течение пяти дней направляется в Совет Федерации.
В случае, если Государственная Дума не согласилась с предложением
ответственного комитета принять федеральный закон в редакции Президента
Российской Федерации, председательствующим на заседании Государственной
94
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Думы на голосование палаты ставится вопрос об одобрении федерального закона в
ранее принятой Государственной Думой редакции.
Если Президент Российской Федерации отклонил федеральный закон и не
предложил Государственной Думе создать специальную комиссию, то
ответственный комитет может запросить у Президента Российской Федерации
предварительное согласие на создание специальной комиссии.
Если Президент Российской Федерации предложил Государственной Думе
создать специальную комиссию либо дал предварительное согласие на ее создание,
ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления
Государственной Думы о создании специальной комиссии. В проекте постановления
указывается срок работы в составе специальной комиссии избранных в нее
депутатов Государственной Думы.
Если Президент Российской Федерации не предложил Государственной Думе
создать специальную комиссию и не дал предварительного согласия на ее создание,
ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления
Государственной Думы, в котором предлагает Государственной Думе одно из
решений, предусмотренных п. «а» и «г» ч. 2 ст. 134 Регламента Государственной
Думы.
Если Государственная Дума согласилась с предложением ответственного
комитета о создании специальной комиссии, палата большинством голосов от
общего числа депутатов Государственной Думы принимает постановление
Государственной Думы о создании специальной комиссии, об избрании в ее состав
депутатов Государственной Думы и сопредседателя специальной комиссии от
Государственной Думы. Указанное постановление направляется Президенту
Российской Федерации и в Совет Федерации.
Сопредседатель специальной комиссии и другие ее члены образуют
депутацию Государственной Думы в специальной комиссии. Депутат
Государственной Думы, избранный в состав специальной комиссии, обязан
присутствовать на ее заседаниях. О невозможности присутствовать на заседании
специальной комиссии по уважительной причине депутат Государственной Думы
заблаговременно информирует сопредседателя специальной комиссии от
Государственной Думы.
Депутаты Государственной Думы, не входящие в состав специальной
комиссии, вправе присутствовать на ее заседаниях и участвовать в обсуждении
федерального закона с правом совещательного голоса.
Организационное, информационное и документационное обеспечение
деятельности депутации Государственной Думы в составе специальной комиссии
осуществляет аппарат ответственного комитета во взаимодействии с другими
структурными подразделениями Аппарата Государственной Думы. Депутация
Государственной Думы в специальной комиссии вправе при необходимости
привлекать гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы в
Правовом управлении Аппарата Государственной Думы, в аппарате ответственного
комитета или в других структурных подразделениях Аппарата Государственной
Думы, и работников структурных подразделений Аппарата Государственной Думы
для содействия в выработке согласованного текста федерального закона, а также
95
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
приглашать ученых и специалистов в качестве экспертов.
В случае, если Государственная Дума не согласилась с предложением
ответственного комитета создать специальную комиссию, ответственный комитет
вносит на рассмотрение палаты проект постановления Государственной Думы, в
котором предлагает Государственной Думе одно из решений, предусмотренных п.
«а» и «г» ч. 2 ст. 134 Регламента Государственной Думы.
При принятии решения специальная комиссия действует по принципу «одна
сторона - один голос», при этом члены специальной комиссии от Государственной
Думы принимают решение большинством голосов от их общего числа. Решение
специальной комиссии считается принятым, если по каждому предложению
Президента Российской Федерации стороны пришли к единому мнению. До
подписания заключительных протокола и сопоставительной таблицы федеральный
закон в редакции специальной комиссии направляется сопредседателем
специальной комиссии от Государственной Думы в Правовое управление Аппарата
Государственной Думы для проведения правовой и лингвистической экспертиз в
соответствии с требованиями ст. 112 Регламента Государственной Думы.
По окончании работы специальной комиссии сопредседателем специальной
комиссии от Государственной Думы на повторное рассмотрение Государственной
Думы вносятся федеральный закон в редакции специальной комиссии,
завизированный сопредседателями специальной комиссии, заключение по нему
Правового управления Аппарата Государственной Думы, решение специальной
комиссии и сопоставительная таблица, содержащая текст федерального закона, к
которому имеется поправка специальной комиссии, текст поправки, новую
редакцию текста федерального закона с учетом поправки специальной комиссии,
краткую мотивировку решения специальной комиссии.
Если сторонами не преодолено разногласие хотя бы по одному предложению
Президента Российской Федерации, специальная комиссия принимает решение о
прекращении дальнейшей работы, которое подписывается сопредседателями
специальной комиссии и направляется в ответственный комитет. Ответственный
комитет информирует Государственную Думу об итогах работы специальной
комиссии и вносит на рассмотрение палаты проект постановления Государственной
Думы, в котором предлагает Государственной Думе одно из решений,
предусмотренных п. «а» и «г» ч. 2 ст. 134 Регламента Государственной Думы.
Если установленный срок деятельности специальной комиссии истек, а
выработка согласованного текста федерального закона не завершена, то по решению
специальной комиссии сопредседатель специальной комиссии от Государственной
Думы вносит на рассмотрение палаты проект постановления Государственной Думы
о продлении срока работы в составе специальной комиссии депутации
Государственной Думы. Если указанный проект постановления Государственной
Думы не был внесен или соответствующее постановление не было принято
Государственной Думой, деятельность специальной комиссии прекращается и
ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления
Государственной Думы о признании утратившим силу постановления
Государственной Думы о создании специальной комиссии и о принятии
Государственной Думой одного из решений, предусмотренных п. «а» и «г» ч. 2 ст.
96
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
134 Регламента Государственной Думы.
При рассмотрении федерального закона в редакции специальной комиссии с
докладом выступает сопредседатель специальной комиссии от Государственной
Думы. Затем может выступить полномочный представитель Президента Российской
Федерации в Государственной Думе либо иной официальный представитель
Президента Российской Федерации.
Федеральный закон в редакции специальной комиссии считается принятым,
если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов
Государственной Думы. Принятие федерального закона в редакции специальной
комиссии оформляется постановлением Государственной Думы.
В случае отклонения федерального закона в редакции специальной комиссии
председательствующим на заседании Государственной Думы на голосование палаты
ставится вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой
Государственной Думой редакции.
Решение об одобрении федерального закона в ранее принятой
Государственной Думой редакции принимается большинством не менее двух третей
голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Данное решение
оформляется постановлением Государственной Думы.
Одобренный в ранее принятой Государственной Думой редакции
федеральный закон в течение пяти дней направляется Председателем
Государственной Думы в Совет Федерации.
Если предложение об одобрении федерального закона в ранее принятой
Государственной Думой редакции не набрало необходимого для его принятия числа
голосов, то федеральный закон считается отклоненным и дальнейшему
рассмотрению не подлежит. Результат голосования оформляется постановлением
Государственной Думы.
3.4 Подписание и обнародование закона Президентом Российской
Федерации. Президентское вето
Участие Президента в законодательном процессе заключается в следующих
действиях:
а) внесение законопроекта о праве законодательной инициативы;
б) возможность постоянного участия в процессе законотворчества при
обсуждении закона в палатах Федерального Собрания или в согласительных
комиссиях;
в) подписание и обнародование закона в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 107
Конституции России;
г) отклонение федерального закона («президентское вето») в соответствии с ч.
3 ст. 107 Конституции.
Законодательная инициатива Президента и его участие в обсуждении законов
в палатах Федерального Собрания уже рассматривались. Здесь речь пойдет о
97
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
процедуре подписания и обнародования Президентом закона, а также о порядке
наложения «президентского вето». Эта стадия законодательного процесса
предусмотрена большинством конституций современных государств. Как правило, в
зарубежных странах она называется промульгацией закона главой государства.
Глава государства имеет право не подписывать закон - это его право «вето»
(«вето» в переводе с латинского означает «запрещаю»). Понятие «вето Президента»
трактуется в юридической литературе как его "право отклонить закон, принятый
парламентом, но не вступивший в силу"1). Президентское вето в теоретическом
плане рассматривается также как один из элементов сдержек и противовесов,
необходимых для реализации принципа разделения властей. Практика
законотворчества большинства стран показывает, что право вето является мощным
средством воздействия исполнительной власти на законодательную. В Российской
Федерации подписание и обнародование принятого федерального закона является
конституционным полномочием Президента страны. В соответствии с
Конституцией после одобрения Советом Федерации федерального закона последний
в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту. Президенту
направляются и те принятые Государственной Думой федеральные законы, которые
не были рассмотрены Советом Федерации в четырнадцатидневный срок.
Федеральные конституционные законы подлежат обязательному подписанию
главой государства (ст. 108 Конституции); Президент не вправе отклонить их как
обычные федеральные законы (ч. 3 ст. 107 Конституции).
Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, если Президент в течение
четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит
его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией
порядке вновь рассматривают данный закон. В этом случае Президент использует
свое право «отлагательного вето». В Конституции РФ термин «вето» не
употребляется. Вместе с тем это право вето предусмотрено ч. 3 ст. 107. При
повторном рассмотрении Федеральное Собрание Российской Федерации может
согласиться с доводами Президента, изменить закон или отказаться от его принятия.
Если же Федеральное Собрание настаивает на своем первоначальном решении, оно
может преодолеть вето Президента, но для этого нужно квалифицированное
большинство голосов, т.е. не менее двух третей голосов от общего числа членов
Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Если при повторном
рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции
большинством, не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета
Федерации и депутатов Государственной Думы, он в течение семи дней должен
быть подписан Президентом РФ и обнародован.
Конституция РФ 1993 г. не указывает перечня оснований для отклонения.
Однако Президент, возвращая закон, обосновывает в своем письме причины такого
решения, называя мотивы отклонения закона. В случае отклонения федерального
закона Президент предлагает свои замечания или предложения, которые могут
касаться федерального закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей.
1
Конституция РФ: Энциклопедический словарь/ сост. В.А.Туманов, В.Е. Чиркин и др. - М.,
1997. С. 27.
98
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В Постановлении Конституционного Суда РФ по делу о толковании
отдельных положений ст. 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. говорится, что
отклонение федерального закона Президентом, предусмотренное ч. 3 ст. 107
Конституции, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения
закона решение Главы государства об отказе в его подписании (вето) с указанием
мотивов такого отказа.
Анализ практики отклонения федеральных законов Президентом России
позволяет выделить следующие основания:
- вторжение в компетенцию субъектов Федерации;
- отступление от конституционных принципов организации государственной
власти;
- нарушение единства экономического пространства;
- несоблюдение конституционных прав и свобод граждан;
- нарушение конституционных основ федерализма;
- несоответствие основам финансовой политики;
- ограничение полномочий Президента и Правительства России;
- нарушение прав субъектов законодательной инициативы;
- несоблюдение положений Конституции о финансовом обеспечении
законопроектов;
- нарушение конституционного принципа независимости судей и полномочий
судебной власти;
- превышение парламентом контрольных полномочий;
- вторжение парламента в компетенцию Президента и Правительства как
основание отклонения федеральных законов.
Кроме указанных оснований, практика наложения президентского вето
позволяет определить следующие правовые дефекты:
- слабая юридическая проработка федеральных законов;
- противоречия нового закона действующему законодательству;
- ненормативность положений закона;
- несоответствие федерального закона основным правилам законодательной
техники;
- отсылочный характер положений федерального закона;
- нарушение процедуры рассмотрения закона в последующих чтениях.
Конституция 1993 г. достаточно подробно регламентирует право
президентского вето. В Постановлении Конституционного Суда от 6 апреля 1998 г.
говорится, что Президент не наделен правом оценивать конституционность
нормативного акта, а может лишь обратиться в Конституционный Суд с запросом.
Но при этом акт должен быть подписан Президентом, т.к. в противном случае в
соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде
Российской Федерации» данный орган не может осуществлять предварительный
контроль законов, т.е. до того, как они вступят в силу (пока они не подписаны
Президентом и не обнародованы).
Какую же роль в разрешении спорных вопросов между Президентом и
Парламентом играет Конституционный Суд России? В соответствии со ст. 125
Конституции Конституционный Суд по запросам Президента, Совета Федерации,
99
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Государственной Думы разрешает дела о соответствии федеральных законов
Основному закону. Признание Конституционным Судом федеральных законов или
отдельных их положений неконституционными лишает их юридической силы. Но
эти возможности Конституционного Суда для окончательного разрешения спора
между заинтересованными сторонами Президент использует не в полную силу.
Практика последних лет знает лишь единичные случаи обращений Президента в
Конституционный Суд по поводу конституционности законов, хотя серьезные
основания для этого были.
Для разрешения проблемы неожиданных оснований отклонения тех или иных
федеральных законов необходимо законодательное урегулирование данного
вопроса. Отклонение Президентом законов по каким-либо причинам - это только
часть конфликта между Президентом и парламентом. Другая сторона конфликта возвращение Президентом законов без рассмотрения.
Итак, имеет ли Президент право возвращать без рассмотрения федеральный
закон, направленный ему на подписание? Сторонники права возвращения Главой
государства закона парламенту без рассмотрения следующим образом
аргументируют свою позицию. Во-первых, Президент - гарант Конституции, причем
это конституционное положение не ограничивается каким-то исчерпывающим
перечнем полномочий главы государства. Во-вторых, Президент в сфере
законодательной деятельности наделен конституционным правом и обязанностью
подписывать принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации
федеральные законы. Таким образом, если Президент усматривает в процессе
принятия или одобрения федерального закона нарушение установленных
Конституцией условий и процедур его принятия или одобрения, он, как гарант
Конституции, не может считать такой закон принятым и подписывать его.
Противники этого права приводят следующие аргументы.
1 Конституция страны, предоставляя Президенту право вето, не ограничивает
круг оснований отклонения законов.
2 Подписание Президентом закона не означает его согласия или несогласия.
Подписание закона сформулировано как безусловная обязанность, возникающая
после принятия закона парламентом или преодоления вето Президента.
3 Палаты Федерального Собрания РФ имеют конституционное право на
самостоятельное решение вопросов внутреннего распорядка своей деятельности (ч.
4 ст. 101 Конституции).
4 Президент РФ обязан соблюдать Конституцию страны. Последняя
определяет полномочия Главы государства по принципу: разрешено то, что
закреплено Конституцией. Если идти по другому пути - разрешено все, что не
запрещено, - то нынешнее конституционное регулирование статуса Президента
теряет всякий смысл.
По поводу права Президента возвращать законы без рассмотрения
Государственная Дума 20 марта 1996 г. приняла Постановление «О некоторых
федеральных законах, возвращенных Президентом Российской Федерации без
рассмотрения», в котором говорится о необходимости строго соблюдать требования
статьи Конституции, устанавливающей, что Президент подписывает и обнародует
100
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
федеральный закон либо отклоняет его; возвращение Президентом без рассмотрения
федеральных законов в Конституции не предусмотрено.
Дискуссия отразилась в запросах Государственной Думы, Президента и
Совета Федерации в Конституционный Суд РФ, который 22 апреля 1996 г. принял
Постановление «По делу о толковании отдельных положений статьи 107
Конституции Российской Федерации». Прежде всего, поскольку были случаи
отклонения законов Президентом путем возвращения их без рассмотрения или
изложения мотивов, в Постановлении Конституционного Суда ясно сказано, что,
поскольку
после
отклонения
предусмотрено
повторное
рассмотрение
Государственной Думой и Советом Федерации отклоненного федерального закона,
мотивы принятого Президентом решения «должны быть сообщены обеим палатам
Федерального Собрания».
Очень важно следующее положение постановления Конституционного Суда:
из Конституции не следует, что Президент может возвращать в палаты
Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований
Конституции и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а
значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нарушения
установленного Конституцией порядка принятия федерального закона, если эти
нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального
Собрания и само принятие закона, Президент вправе, в силу ч. 2 ст. 80 и ч. 1 ст. 107
Конституции, вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные
нарушения названных конституционных требований. При этом закон не может
считаться «принятым федеральным законом» по ч. 1 ст. 107 Конституции, а его
возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением по ч. 3 ст. 107
Конституции РФ, поскольку установленные Основным законом требования и
предусмотренные им условия и процедуры носят безусловный характер и не могут
меняться по усмотрению участников законодательного процесса.
Оптимизация взаимоотношений парламента и Президента невозможна лишь
путем совершенствования регламентов палат и положений о порядке
взаимодействия Президента России с палатами в законотворческом процессе.
Эффективность и качество законотворческой работы требуют полноценной
правовой базы в виде специального закона о взаимодействии высших органов
государственной власти, ускорения прохождения необходимых законодательных
процедур, установленных Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О
порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных
законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Необходимо
детально закрепить технико-юридические процедуры законотворчества на всех его
этапах, определить роль, права и обязанности каждого участника этого процесса, не
нашедшие прямого отражения в нормах Конституции. Это могло бы способствовать
устранению коллизий между органами власти и повышению качества законов.
Кроме того, необходимо стремиться к сотрудничеству и взаимопониманию,
учитывать мнения и предложения всех сторон. И тогда не будет такого явного
торможения законодательного процесса, и парламент и Президент действительно
будут представлять единую власть, а не противоборствующие стороны.
Помимо проблем, возникающих на различных этапах законодательной
101
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
деятельности, существует острое противоречие между парламентом и Президентом,
заключающееся в соотношении федеральных законов и нормативных актов
Президента России.
При отсутствии специального закона единственным источником,
регулирующим нормотворческую деятельность Президента, является Конституция.
Она устанавливает нормотворческие полномочия Главы государства следующим
образом: Президент издает указы и распоряжения, которые обязательны для
исполнения на всей территории РФ (ст. 90 Конституции); эти указы должны
соответствовать Конституции и федеральным законам (ст. 90 Конституции); указы
Президента о введении военного и чрезвычайного положений утверждаются
Советом Федерации (ст. 102 Конституции).
Конституция страны допускает самостоятельность, а не только строго
подзаконное (непосредственно делегированное конкретным законом) регулирование
вопросов общественной жизни указов Президента (формулировка ч. 1 ст. 90
радикальным образом отличается от определения нормотворческих полномочий
Правительства РФ в ч. 1 ст. 115 Конституции).
Создается возможность вторжения Главы государства в компетенцию
законодательной власти и возникновения коллизии права. Подмена законов указами
и параллелизм указов и законов - существенные элементы в повседневной практике
российского законодательства.
Конституционный Суд по запросу Государственной Думы рассмотрел эту
ситуацию и установил, что «издание Президентом Российской Федерации указов,
восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим
законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат
Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во
времени ограничиваются периодом до принятия соответствующих законодательных
актов, не противоречит Конституции РФ».
На практике указы не всегда соответствуют законам, их действие не всегда
прекращается с изданием законодательного акта. Для обеспечения взаимодействия и
выработки единой политики полезно зафиксировать в федеральном законе взаимные
обязательства Президента и парламента, обязать Президента информировать
парламент о подготовке тех или иных проектов, а палаты Федерального Собрания рассматривать поступившие проекты в жесткие сроки. Возможность парламента
замораживать рассмотрение законопроектов также должна быть оговорена на
законодательном уровне.
Итак, сегодня многие нормотворческие вопросы находятся в компетенции и
Президента, и Федерального Собрания. Чтобы снять затруднения при проведении в
жизнь принципа разделения властей, необходимо достигнуть договоренности: какие
полномочия органов государственной власти Российской Федерации в планируемый
период должны быть реализованы в форме закона, а какие - регулироваться указами.
Остановимся на процедуре «обнародования». Поскольку в Конституции
России использовано понятие «обнародование», а действующая правовая база
использует понятие «опубликование» (в частности, Федеральный закон от 14 июня
1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных
конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального
102
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Собрания»), можно сделать вывод об идентичности данных понятий с точки зрения
российского законодательства. В научной юридической литературе имеются
достаточно аргументированные мнения известных ученых о различиях в этих
терминах.
Нужно отметить, что датой принятия федерального закона считается день
принятия его Государственной Думой (имеется в виду окончательная редакция
закона), а датой принятия федерального конституционного закона - одобрение
«верхней» палатой Федерального Собрания (т.к. из Государственной Думы он
поступает в Совет Федерации в качестве законопроекта). И все же, несмотря на
видимую законченность законотворческого процесса, участие в нем Президента
необходимо, т.к. федеральные конституционные законы, федеральные законы и
законы о поправках к Конституции направляются Президенту не только для
подписания, но и для обнародования.
В соответствии со ст. 107 Конституции Президент РФ в течение
четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Указанная
формулировка не позволяет точно определить, все ли 14 дней Президент может
«держать» закон на процедуре подписания или 14 дней отведены ему и для
подписания, и для опубликования. Поэтому данная норма нуждается в доработке.
Федеральные конституционные и федеральные законы должны быть
официально опубликованы в течение семи дней после дня их подписания
Президентом РФ. Официальным опубликованием федерального конституционного
закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая
публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или
«Собрании законодательства Российской Федерации».
Федеральные конституционные и федеральные законы направляются для
официального опубликования Президентом РФ.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О
порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных
законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» данные
нормативные акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, доведены
до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы
государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям,
организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой
форме. Законы могут быть опубликованы и в виде отдельного издания.
По истечении десяти дней после дня их официального опубликования
федеральные конституционные и федеральные законы вступают в силу
одновременно на всей территории Российской Федерации, если самими законами не
установлен другой порядок их вступления в силу. Здесь нужно отметить, что далеко
не все граждане РФ могут ознакомиться с новым законом не только сразу после его
опубликования, но и после его вступления в силу, т.к. не все регионы Российской
Федерации получают официальный источник опубликования в течение 10 дней
после его обнародования.
103
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3.5 Особенности принятия федеральных конституционных законов и
законов о поправках к Конституции Российской Федерации
Федеральные конституционные законы не могут быть приняты одной палатой.
Они принимаются последовательно двумя третями голосов в Государственной Думе
и тремя четвертями голосов в Совете Федерации. При отсутствии необходимого
числа голосов («вето Совета Федерации») закон считается не принятым. Вето
Президента на данный вид законов не распространяется.
Законы о поправках к Конституции Российской Федерации. Большинство
авторов, ранее писавших на тему законотворчества и законодательной техники,
вполне обоснованно (т.к. это определено конституционно) говорили о
существовании на федеральном уровне двух видов законов - федеральных и
федеральных конституционных. Но после разъяснения ст. 136 Конституции,
данного Конституционным Судом (постановление от 31 октября 1995 г., можно
вести речь о законе третьего вида - законе Российской Федерации о поправке к
Конституции страны.
Конституция РФ, регламентируя порядок внесения поправок в Основной
закон, определяет в ст. 136, что поправки к гл. 3-8 принимаются в порядке,
предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают
в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух
третей субъектов РФ.
Порядок принятия федерального конституционного закона установлен ст. 108
(ч. 2) Конституции, которая закрепляет необходимость одобрения такого закона
большинством, не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета
Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов
Государственной Думы; принятый федеральный конституционный закон в течение
четырнадцати дней должен быть подписан Президентом и обнародован.
Вместе с тем следует отметить, что процедура принятия поправок к гл. 3-8
существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного
закона. Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о
поправках к Конституции РФ, установленный ст. 134 Конституции, не совпадает с
кругом субъектов права законодательной инициативы, установленным ст. 104
Конституции. Во-вторых, согласно ст. 136, для вступления поправок в силу
требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей
субъектов РФ.
Согласно ст. 76 (ч. 1) Конституции РФ по предметам ведения Российской
Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы.
Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки,
т.к., в силу прямого указания ст. 136 и 108 Конституции РФ, для внесения поправок
требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия
федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент
страны наделен правом отклонять его, чего не предусматривает порядок принятия
федерального конституционного закона, распространенный ст. 136 Конституции РФ
на процедуру принятия поправок.
104
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В то же время поправки к Конституции РФ не могут приниматься и в форме
федерального конституционного закона, т.к. ст. 108 (ч. 1) Конституции прямо
указывает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам,
предусмотренным Основным законом. Использование формы федерального
конституционного закона сделало бы невозможным внесение в гл. 3-8 поправок, не
относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть
регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в
отличие от поправок, федеральный конституционный закон по своей юридической
природе принимается во исполнение Конституции, не может изменять ее положений
и не может стать ее составной частью.
Глава 9, в том числе ст. 136, Конституции РФ предусматривает специальное
регулирование вопроса о поправках, дополняющее установленные в ст. 76 (ч. 1)
Конституции формы реализации законодательных полномочий в сфере ведения
Российской Федерации.
Конституционный Суд пришел к заключению, что положения ст. 136
Конституции могут быть реализованы только в форме специального правового акта
о конституционной поправке, имеющего особый статус, отличающийся как от
федерального, так и от федерального конституционного закона.
Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных
органов субъектов РФ закон РФ о поправке к Конституции страны подлежит
подписанию Президентом РФ и обнародованию.
Такая позиция нашла свое дальнейшее развитие в принятом Государственной
Думой 6 февраля 1998 г. Федеральном законе «О порядке принятия и вступления в
силу поправок к Конституции Российской Федерации».
Процедуре рассмотрения предложений о поправках к Конституции посвящена
гл. 16 Регламента ГД. Особое внимание следует обратить на перечень субъектов,
обладающих правом внесения подобных предложений. Он существенно отличается
от круга лиц, обладающих правом законодательной инициативы. В этот перечень
входят:
- Президент России;
- Совет Федерации;
- Государственная Дума;
- Правительство страны;
- законодательные (представительные) органы субъектов РФ;
- группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или
депутатов Государственной Думы;
Действующее законодательство делит предлагаемые изменения в
соответствии с юридической силой глав Конституции на две группы,
предусматривая для них различные процедуры. Изменения к гл. 3-8 называются
поправками, а изменения к гл. 1, 2, 9 - пересмотром Конституции.
В соответствии со ст. 139 Регламента ГД поступивший проект закона о
поправках передается в Совет Государственной Думы, а оттуда - на заключение в
Комитет Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе.
Указанный комитет, в свою очередь, проводит предварительное рассмотрение
проекта закона с участием инициатора, полномочных представителей Президента и
105
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Правительства России в Государственной Думе, а также представителей комитетов
палаты.
После этого, как уже говорилось, Государственная Дума рассматривает
проект закона в трех чтениях, заслушивает доклад инициатора каждой поправки,
содоклад представителя Комитета по законодательству и судебно-правовой
реформе, выступления полномочных представителей Президента и Правительства в
Государственной Думе, представителей депутатских объединений, а также
экспертов и иных приглашенных для обсуждения лиц.
Голосование проводится по каждой поправке в отдельности. Поправка
считается одобренной, если за ее одобрение проголосовало не менее двух третей от
общего числа депутатов Государственной Думы.
После постатейного обсуждения и голосования Государственная Дума
принимает закон о поправках в целом. Закон считается принятым, если он одобрен
не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной
Думы.
Регламент говорит о них не как о поправках, а как о предложениях
пересмотреть Конституцию. Подобные предложения в соответствии со ст. 137
Регламента Государственной Думы должны содержать новую редакцию указанных
глав или их отдельных статей, частей, пунктов, а также обоснование пересмотра.
Регламент предусматривает обязательное наличие заключения Комитета
Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе.
На заседании Государственной Думы обсуждаются не только предложения о
пересмотре положений Конституции, но и заключение указанного выше комитета,
после чего Государственная Дума принимает постановление об одобрении или
отклонений данных предложений.
Предложения считаются одобренными Государственной Думой, если за их
одобрение проголосовало не менее трех пятых от общего числа депутатов
Государственной Думы. В этом случае постановление Государственной Думы с
законопроектом направляются в Совет Федерации для последующего рассмотрения.
3.6 Тенденции развития законодательного процесса в Российской
Федерации
Сегодня для
законодательного процесса в РФ характерно быстрое
реагирование на динамично меняющиеся условия жизни общества, создание
многоуровневой правовой системы.
Законотворчество представляет собой одну из важнейших сторон
деятельности уполномоченных субъектов, форму их активности, цель которой формирование правовых норм, их изменение, отмена или дополнение. В каждом
государстве законотворчество обладает своими особенностями, но везде оно
направлено на создание единой, внутренне согласованной и непротиворечивой
системы норм, регулирующих разнообразные отношения, сложившиеся в обществе.
На современном этапе развития России, в рамках общего процесса
106
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
демократических преобразований идет и преобразование правовой базы,
законодательства. В течение многих лет и в советской и в российской науке говорят
о необходимости совершенствования законодательства и необходимости
повышения качества принимаемых нормативных правовых актов. Плохие законы не
так часты, и чаще мы сталкиваемся с плохим их применением, однако случаи
несовершенства законодательства тоже не дают забывать о себе. Иногда
нормативные акты страдают отсутствием логичной внутренней завершенности,
иногда противоречат иным нормативным актам, создавая коллизии, а часто просто
принимаются с большим отставанием от потребностей общества1.
Принимаемые сегодня нормативные правовые акты, во многих случаях,
начинают реально действовать только в результате множества проб, ошибок и,
соответственно, многочисленных изменений и дополнений, вносимых в них в
относительно короткие сроки после вступления в силу принятых актов. Это
свидетельствует о большом удельном весе недочетов при определении
необходимости принятия тех или иных правотворческих решений как
материального, так и процессуального плана. На сегодняшний день бесспорным
является то, что причиной этому нередко служит несовершенство самого процесса
принятия тех или иных нормативных актов, отсутствие четких правил, норм
регламентирующих правотворческий процесс.
Как невозможно создание идеальных нормативных правовых актов, так
невозможно и создание идеального процесса (процедуры) их принятия. Постоянная
необходимость усовершенствования правовой базы в любом обществе неоспорима,
неоспоримым является и необходимость совершенствования самого процесса
принятия нормативных правовых актов.
Ввиду этого и видится необходимым дальнейшее проведение более
детального исследования законодательного процесса и в частности проблемы его
нормативной урегулированности.
Сегодня в России можно выделить такие основные виды правотворчества как
законотворчество парламента, принятие нормативных актов референдумом,
подзаконное
нормотворчество
государственных
органов,
подзаконное
нормотворчество органов местного самоуправления, локальное нормотворчество,
договорное нормотворчество и др. Учитывая еще наличие федерального и
регионального уровней правотворчества, правотворческие органы и их виды
составляют довольно значительное количество. При этом принимаемые в этих
многочисленных правотворческих органах нормативные правовые акты
существенно отличаются друг от друга, что значительно усложняет работу с ними и
порождает массу коллизий и неточностей, в результате сказывающихся на
общественных отношениях2.
Подавляющее большинство действующих нормативных актов составляют
1
Цгоев, Т. В. Некоторые вопросы процессуального регулирования
регионального правотворческого процесса в Российской Федерации / Т. В.
доступа: http://www.viu-online.ru/rus/science/conf_material/7.html.
2
Цгоев, Т. В. Некоторые вопросы процессуального регулирования
регионального правотворческого процесса в Российской Федерации / Т. В.
доступа: http://www.viu-online.ru/rus/science/conf_material/7.html.
107
федерального и
Цгоев. – Режим
федерального и
Цгоев. – Режим
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
акты законотворчества и подзаконного нормотворчества, что дает возможность
подвести их под определенные общие рамки.
Помимо разнообразия по форме и по содержанию нормативных правовых
актов другой проблемой в правотворчестве является частое отставание
принимаемых актов от потребностей в них общества и длительное прохождение
правовых актов в правотворческих органах. Причинами этого, на наш взгляд,
являются отсутствие эффективной регламентированной системы мониторинга
общественного мнения, неурегулированность правотворческих процедур,
отсутствие эффективных универсальных методик планирования правотворчества,
отсутствие единых правил юридической техники и пр.
В отличие от правоприменительных процессов достаточно подробно
регламентированных в процессуальном плане, правотворческий процесс даже на
уровне законотворчества в Федеральном Собрании РФ не урегулирован
процессуально в должном объеме, как-то имеет место в современных парламентах в
развитых странах мира. Необходим комплексный подход к проблеме, что будет
способствовать установлению единой правотворческой политики во всех видах
правотворческих органов.
Сегодня на уровне федерального правотворчества существует множество
нормативных актов, регламентирующих правотворчество Федерального Собрания
Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства
Российской Федерации, министерств, ведомств и т.д. Нормы, регламентирующие
правотворческий процесс, содержатся в Регламенте Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации, Регламенте Правительства
Российской Федерации, положениях об отдельных министерствах и ведомствах,
ведомственных инструкциях, иных многочисленных документах.
Есть на федеральном уровне и попытки решения некоторых из обозначенных
проблем. Например, вносились следующие проекты законов по данной
проблематике в Государственную Думу Федерального Собрания РФ: проект ФЗ «О
нормативных правовых актах Российской Федерации», внесенный в
Государственную Думу Федерального Собрания РФ депутатами – членами комитета
Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе 31
октября 1996г.; альтернативный проект, внесенный депутатом М.А. Митюковым;
проект ФЗ «О порядке реализации права законодательной инициативы» от 14
февраля 1995г.; проект ФЗ «О народной законодательной инициативе» внесенный
депутатом Муравьевым И. В.; проект Федерального закона «О лоббистской
деятельности в федеральных органах государственной власти» вносился депутатами
Государственной Думы Б. Б. Надеждиным, Б. Е. Немцовым, И. М. Хакамада.
Ввиду этого назрела необходимость принятия единых правил, не только
законодательной, но и юридической техники, и в их нормативном закреплении.
Желательно для обеспечения единства правового поля в РФ принять такие правила
на федеральном уровне, что послужило бы катализатором для принятия их в
регионах. Ведь принятые Методические рекомендации по юридико-техническому
техническому
оформлению
законопроектов,
подготовленные
Аппаратом
Государственной Думы, носят рекомендательный характер и применимы только к
подготовке проектов федеральных законов, но никак не проектов иных
108
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нормативных актов.
Имеются разработки по единообразию правотворческого процесса и
правовых актов на локальном уровне. Например, в работе И. С. Шиткиной,
предложен комплект локальных актов по регламентации правотворчества на
локальном уровне. Это является положительным примером для урегулирования
правотворчества на местном и на локальном уровнях1.
Хотелось бы отметить основные направления в правотворческом процессе
требующие, на наш взгляд, более подробного нормативного регулирования:
1) уровень нормативного регулирования (каким видом нормативного акта
необходимо регулировать те или иные общественные отношения);
2) процедура прохождения нормативного правового акта в правотворческом
органе, начиная с реализации права правотворческой инициативы и заканчивая
вступлением в силу нормативного акта по каждому виду правотворческой
деятельности (стадии, сроки, сопровождающие документы);
3) единые (модельные) правила юридической техники для всех видов
правотворческой деятельности с образцами нормативных правовых актов и
сопровождающих документов;
4) лоббизм в правотворческом процессе (субъекты, методы, формы).
5) планирование правотворческого процесса и приведение нормативных
актов в соответствие с вышестоящими (методика);
6) модельное правотворчество для органов местного самоуправления;
7) мониторинг общественного мнения правотворческими органами с целью
совершенствования
нормативной
базы
и
повышения
эффективности
законодательства.
Таким образом, наблюдается разобщенность и отсутствие единообразия в
процессуальной урегулированности правотворческого процесса в РФ, полное
отсутствие процессуальной урегулированности правотворческого процесса во
многих правотворческих органах России (особенно на местном уровне).
На наш взгляд, более правильным видится принятие единого федерального
закона «О нормативных правовых актах в РФ» и комплекта законов по смежным
проблемам (правила юридической техники, сроки прохождения проектов в
правотворческих органах, и т.д.), решение которых повысит эффективность
правотворческой деятельности в РФ.
Применительно к организации государственной власти и системы
законодательства в субъектах Российской Федерации принцип федерализма
предполагает верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей
территории Российской Федерации, единство системы государственной власти,
разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов.
Российское государственное устройство предполагает наличие двух уровней
законодательства: федерального и субъектов Российской Федерации. Теоретические
и практические проблемы регионального права пока не получили должного
1
Шиткина, И. С. Правовое обеспечение деятельности акционерного общества. Комплект
локальных нормативных актов / И. С. Шиткина. - М.: Фонд «Правовая культура», 1997. – С. 45.
109
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
внимания. Роль правотворчества субъектов Федерации постоянно возрастает.
Необходимость
собственной
законодательной
базы
определяется
федеративным характером Российского государства, в составе которого находятся
субъекты со своими местными особенностями. В таком государстве следует иметь
унифицированное законодательство для субъектов Российской Федерации по
основным базовым законам. Конституция Российской Федерации закрепляет общие
принципы и предмет правового регулирования субъектов Федерации. Федеральные
законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.
Конституции, уставы, законы и иные нормативные акты субъектов Федерации не
могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между
федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует
федеральный закон.
Подлинный федерализм возможен лишь тогда, когда субъекты Федерации
имеют достаточно широкие полномочия в решении государственных вопросов, в
том числе в сфере правотворчества, и активно их используют. Круг таких
полномочий установлен российской Конституцией, и субъекты Федерации
постоянно их применяют, что является характерной особенностью современного
этапа законотворческой деятельности в России.
По мнению Н.А. Максюта, региональное законотворчество должно быть
направлено в первую очередь на обеспечение проведения экономической реформы,
свободы частного предпринимательства, экологической безопасности, равноправия
всех форм собственности, на установление и охрану прав и свобод граждан,
развитие и совершенствование демократических институтов, упорядочение системы
управления в регионах, в том числе и местного самоуправления, ведение борьбы с
преступностью, регулирование народного образования, культуры, сохранение и
развитие языков нашей многонациональной страны и т.д1.
Эффективность федеративного устройства государства во многом зависит от
объема прав регионов - прежде всего в сфере формирования бюджета, налоговой
политики. От того, как регионы участвуют в образовании доходов госбюджета,
распределении его расходов, во многом зависит соотношение интеграционных и
дезинтеграционных тенденций в Российской Федерации.
Региональное законодательство состоит из законодательства субъектов
Российской Федерации независимо от их «ранга». Т.М. Шамба, на наш взгляд,
ошибочно утверждает, что Конституция Российской Федерации фиксирует два
уровня регионального законодательства: а) законодательство республик в составе
Российской Федерации и б) законодательство краев, областей, городов
федерального значения, автономных областей и автономных округов. Такой подход
имел место в Федеративном договоре 1992 года. Он на самом деле несколько
ограничивал права краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга
возможностью осуществлять собственное правовое регулирование в пределах своей
компетенции, которая была уже в компетенции республик.
Принятая через год Конституция Российской Федерации устранила разный
1
Максюта Н. А. Региональное нормотворчество в Российской Федерации / Н. А. Максюта.
- Режим доступа: http://www.viu-online.ru/rus/science/conf_material/7.html.
110
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
правовой статус субъектов Федерации: «во взаимоотношениях с федеральными
органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой
равноправны» (ч.4 ст.5 Конституции РФ). Из равноправия субъектов Федерации в
нормотворчестве исходят также в теории. «Оно проявляется в их возможности
принимать различные виды схожих по названию и равных по юридической силе
нормативных правовых актов; в предоставлении субъектам Федерации равных
возможностей участия в федеральном нормотворчестве».
Двухуровневый подход в региональном законодательстве имел место в
прошлом. Так, согласно ст.82 Конституции СССР 1977 г. автономная республика
имела свою конституцию, соответствующую Конституции СССР и конституции
союзной республики и учитывающую особенности автономной республики. Что
касается автономной области и автономного округа, которые находились в составе
союзной республики, края или области, то они имели соответствующий закон,
принимаемый Верховным Советом союзной республики по представлению
нижестоящего Совета народных депутатов. Собственного законодательства они
практически не имели.
Ознакомление со специальной литературой, действующим региональным
законодательством свидетельствует о том, что на местах все больше внимания в
правовом регулировании стали уделять основным сферам жизнедеятельности
общества, государства. Именно они становятся приоритетными в законодательстве
субъектов Российской Федерации. Это значительно повысило уровень и
социальную значимость законодательной базы в регионах. В настоящее время
действуют законы в сфере государственного строительства: о законодательных,
исполнительных и судебных органах; о местном самоуправлении, о порядке
регистрации уставов муниципальных образований; о статусе депутатов; о выборах
депутатов и должностных лиц; о местном референдуме; о государственной и
муниципальной службе; о порядке опубликования нормативных правовых актов и
др.
В экономической сфере большая часть законов посвящена регулированию
вопросов бюджета, налоговых отношений и налоговых льгот, различных форм
собственности, предпринимательской деятельности, дорожному хозяйству.
Появились новые законы о лесах, земле и земельных отношениях.
Каким должно быть законодательство субъекта Федерации и какие
механизмы должны обеспечивать соответствие регионального законодательства
федеральному?
Принцип федерализма как фактор действительности обусловливает
необходимость формирования законодательства субъектов Российской Федерации.
Региональные особенности должны учитываться как в региональном
законодательстве, так и федеральном. Содержание понятия «регион» зависит от
того, какой конкретный срез жизни он отражает. Так, например, региональная
политика квалифицируется как инструмент стабилизации социальной жизни,
регулирования взаимоотношений общества со средой его существования как
природной, так и социальной, снятия конфликтной напряженности в экологоэкономическом и социокультурном отношениях. Кроме того, как мы уже указали,
понятие регион включает в себя физико-географическую составляющую. Регионы
111
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
привязаны к географической и социальной среде. Они имеют устойчивое или
неустойчивое взаимодействие с природой и более широко – с космосом.
Регион – это не только территория, но и население на ней; это не только ряд
административных единиц, которыми являются область и край; это всевозможные и
целесообразные уровни административного деления, обеспечивающие данному
социальному организму необходимые для нормального существования и
функционирования уровня самодостаточности. Регион представляет собой и
понятие из сферы правосознания, а деятельность в регионе выступает объектом
правового регулирования. Следует выявлять иерархию регионов, наличие
специфической детерминации между ними. Важное значение имеют проблемные
регионы, способные поднять страну в целом и другие регионы, располагающие
меньшим потенциалом1. В первом приближении регион определяется как
самодостаточный социальный организм, находящийся в единстве со средой,
обладающий физико-географическими, культурно-цивилизационными, экологоэкономическими, этнически-историческими, политико-административными и
правовыми свойствами и выступающий средством формирования и
функционирования федерации.
Региональное законодательство не копирует федеральное законодательство, а
вносит немало законодательных новелл, регулирующих многие специфические
общественные отношения, возникающие на местах по предметам совместного
ведения. Тем более что последние составляют значительный объем, о чем
свидетельствует содержание ст.72 Конституции Российской Федерации. В пункте
«к» данной статьи предусмотрено десять отраслей законодательства
(административное,
административно-процессуальное,
трудовое,
семейное,
жилищное, земельное, водное, лесное, законодательство о недрах, об охране
окружающей среды), по которым субъекты Федерации могут принимать
собственные нормативные правовые акты. Они могут приниматься и по другим
предметам совместного ведения, но, как было сказано, не могут противоречить
федеральному законодательству.
Таким образом, у субъектов Федерации есть большие возможности для
формирования собственной законодательной базы, отражающей региональную
специфику. Ведь в субъектах Федерации, с учетом местных особенностей, в рамках
общей компетенции может быть иное видение содержания, темпов,
последовательности и форм проведения социально-экономических реформ. И это
может быть связано вовсе не с какими-то субъективными представлениями или
желанием взять власти побольше, а с объективно существующими реальностями в
различных сферах жизни. Не учитывать это в федеративном государстве, пытаться
воспроизводить возможные ошибки центра в региональном законодательстве было
бы не только безответственно, но и глупо. Тем более что есть немало примеров,
когда в субъектах Федерации по тем или иным социальным проблемам
принимаются более удачные законы. Об этом говорит министр юстиции Российской
Федерации Ю. Чайка: «Есть законы, принятые на уровне субъекта Федерации,
1
Максюта Н. А. Региональное нормотворчество в Российской Федерации / Н. А. Максюта.
- Режим доступа: http://www.viu-online.ru/rus/science/conf_material/7.html.
112
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
которые с точки зрения правовой культуры и правового мышления ушли вперед,
естественно, мы их берем на вооружение».
В рамках общей концепции правовой реформы в России можно
сформулировать общие принципы формирования регионального законодательства,
принципы правотворчества. Наиболее актуальными для обсуждения являются
следующие принципы формирования законодательства субъектов Федерации:
1) согласованность законодательства субъекта Федерации с федеральным
законодательством;
2) формирование законодательства субъекта Российской Федерации в
пределах предметов ведения и полномочий;
3) системность в формировании законодательства субъекта Федерации;
4)
взаимодействие
органов
государственной
власти,
местного
самоуправления в интересах субъекта и его населения;
5) взаимная согласованность законодательства субъектов Федерации;
6) необходимая достаточность законодательного регулирования на уровне
региона;
7) невмешательство органов государственной власти субъекта Федерации в
компетенцию органов местного самоуправления;
8) преемственность;
9) верховенство Конституции РФ, конституций и уставов субъектов
Федерации;
10) ориентированность законодательства субъектов Федерации на
общепризнанные принципы и нормы международного права;
11) организация контроля и установление ответственности за неисполнение
регионального законодательства;
12) демократизм процесса формирования законодательства субъектов
Федерации.
При этом необходимо четко определить содержание понятия
законодательства региона. Под данной категорией следует понимать один из
основных методов осуществления субъектом Федерации своих функций
посредством создания законодательными органами государственной власти законов
- в узком смысле; в широком смысле - совокупности правовых норм, регулирующих
общественные отношения в регионе: законы, постановления нормативного
характера законодательных органов, правовые акты нормативного характера
губернатора (президента), администрации (высшего органа исполнительной власти).
Анализ правовых актов региона позволяет выделить некоторые
основополагающие признаки законодательства субъектов Федерации. К ним прежде
всего можно отнести вхождение регионального законодательства в качестве
составной части в законодательство Российской Федерации, системность,
относительную самостоятельность, деление на отрасли и правовые институты
(конституционное, уставное право, институты непосредственного народовластия и
т.д.), ориентированность на региональную специфику, ответственность за
неисполнение законодательства субъекта Федерации.
Сведения о количестве правовых актов, принятых Законодательным
собранием региона, их отраслевой направленности, дают возможность создать
113
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
общее представление о состоянии регионального законодательства. И в то же время
они не дают ответа на вопрос о соотношении нормативных актов и актов
индивидуально-правовой направленности; об уровне самостоятельности норм права,
закрепленных в региональном законодательстве; о степени его практической
применимости, полноте учета местных условий и т.д.
Учитывая фактическое неравенство субъектов Российской Федерации (в
отличие от юридического - по Конституции РФ), их законодательство не должно и
не может быть полностью схожим и абсолютно сопоставимым. На наш взгляд,
следует выделить единые для законодательства всех субъектов Федерации критерии
(параметры), дающие основания для их сопоставления, сравнения, оценки. Исходя
из правил сравнительного правоведения, можно выделить ряд критериев, на основе
которых возможно проведение анализа состояния законодательства субъектов
Федерации. К ним можно было бы отнести следующие: 1) наличие законодательной
базы для правотворчества субъекта Федерации на федеральном уровне; 2) наличие
механизмов правового регулирования регионального правотворчества на уровне
законодательства субъекта Федерации; 3) наличие основополагающих правовых
актов, необходимых для выполнения субъектом Федерации своих функций и задач;
4) степень учета местных условий; 5) соотношение законов и подзаконных актов; 6)
внутренняя согласованность актов и их соответствие требованиям юридической
техники; 7) признание судами правовых актов недействительными (в процентном
отношении к принятым). Естественно, что предлагаемые критерии рассматриваются
как возможные, детальный перечень нуждается в научно-теоретическом и
практическом осмыслении.
Многие недостатки в законотворчестве можно объяснить внутренними
причинами, в том числе:
- несовершенство системы законопроектного планирования, слабая
координация работы ветвей власти в этом процессе, недостаточный контроль за ее
выполнением;
- недостаточная проработка законопроектов, отсутствие системности и
единого концептуального подхода к их содержанию;
- недостаточно квалифицированная подготовка проектов, отсутствие
финансово-экономической экспертизы;
- недостаточно глубокое предварительное обсуждение вынесенных
законопроектов постоянными комитетами, отсутствие четкой системы доработки
законопроектов совместно с их инициаторами;
- неполная урегулированность законодательного процесса.
Развитие законодательства субъекта Российской Федерации во многом
зависит от следующих причин:
а) от наличия или отсутствия соответствующих федеральных законов:
длительное время не принимался Федеральный закон «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации»; отсутствуют
федеральные законы об особенностях статуса лиц, занимающих государственные
должности субъектов Российской Федерации, должностных лиц муниципальных
образований. Необходим федеральный закон, регулирующий систему правовых
114
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
актов Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления;
б) от качества федерального законодательства, строго и определенно
регулирующего общественные отношения. Так, Конституция РФ (п. «к» ст.72)
относит к совместному ведению административное, административнопроцессуальное и другое законодательство, а Федеральный закон «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» относит к
полномочиям субъекта установление административной ответственности только в
части невыполнения или нарушения законодательства субъекта и только в части, не
установленной федеральным законодательством. Конституционный Суд Российской
Федерации дает еще более расширительное толкование полномочий субъекта по
установлению административной ответственности.
Трудности создает также противоречивость ряда правовых норм
федерального законодательства. Например, Федеральный закон «О мировых
судьях» относит полномочия организационного, материально-технического и т.д.
обеспечения как к компетенции органов исполнительной власти, так и органов
юстиции. Но последние являются территориальными структурами федеральных
органов, деятельность которых региональными законами не регулируется. И в то же
время Федеральный закон не наделяет такими полномочиями управления судебных
департаментов субъектов Федерации, хотя это именно те органы, которые и должны
заниматься деятельностью мировых судей;
в) от стабильности федерального законодательства: множество изменений
вносится в налоговое, бюджетное и иное законодательство;
г) от установления конкретных предметов ведения и полномочий субъектов
Федерации (в Конституции они обозначены по остаточному принципу от предметов
ведения Российской Федерации и совместного ведения). Необходимо четкое
определение круга вопросов совместного ведения и распределения полномочий. В
Конституции Российской Федерации должны быть определены полномочия
Федерации, ее субъектов, соответственно перераспределены вопросы совместного
ведения;
д) та же проблема стоит и в распределении предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и
органов местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации и в
федеральном законодательстве определены только принципы передачи таких
полномочий. Не отрицая принципа признания и гарантирования местного
самоуправления как основы конституционного строя России, считаем необходимым
изменение конституционного статуса органов муниципальных образований (как
органов государственной власти, так и органов местного самоуправления; речь идет
о двойном статусе по примеру Москвы и Санкт-Петербурга), что позволит
восстановить вертикальные связи в системе органов государственной власти;
е) изменение отношения к законодательным инициативам субъектов
Федерации. Государственная Дума возвращает многие инициативы из-за отсутствия
заключений Правительства Российской Федерации. Весьма сомнительной видится
необходимость получения заключений по составам административных
правонарушений, по лицензированию отдельных видов деятельности, вносимым
115
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Законодательным собранием области в порядке инициативы в федеральные законы.
В то же время Государственная Дума в соответствии со своим Регламентом может и
сама направлять в Правительство Российской Федерации законодательные
инициативы для вынесения заключения, но не делает этого. А субъект Федерации не
обладает возможностью сделать заключение по финансовым затратам в
федеральном масштабе;
ж) есть необходимость в законодательном закреплении на федеральном
уровне обязанности участия в законодательном процессе (например, в проведении
правовых экспертиз и во многом другом) территориальных органов прокуратуры и
юстиции;
з) видится необходимым создание федерального консультативного органа
(совета, центра, института) для координации законодательной деятельности
субъектов Федерации, разработки проектов модельных законов.
Рассмотрение указанных научно-теоретических и практических аспектов
регионального нормотворчества в Российской Федерации вызвано новизной темы,
ее недостаточной разработанностью как на федеральном уровне, так и на уровне
субъектов Федерации. Предлагаемые принципы формирования регионального
законодательства, его признаки, критерии для сопоставления и оценки
законодательства регионов действительно нуждаются в научном и практическом
осмыслении. Данные вопросы носят актуальный характер и могут быть вынесены на
общероссийскую дискуссию в целях выработки концепции формирования
законодательства субъектов Федерации в рамках правовой реформы в России.
Конституционный Суд Российской Федерации принимает решения,
оказывающие влияние на последующую деятельность законодателя. Более того, в
последнее время очень часто Конституционный Суд высказывает позиции,
несколько не соответствующие ранее изложенным, устанавливает новые правила
поведения, которые неожиданными являются даже для самого законодателя, поновому подходит к регламентации возникающих правовых отношений. И в некой
степени многие высказывают обоснованное замечание в адрес Конституционного
Суда, что он заменяет собой законодателя. Может, столь категорично не стоит
говорить о роли Конституционного Суда. Законодатель у нас самостоятелен, у него
есть достаточно серьезные механизмы воздействия на развитие законодательства в
Российской Федерации, но роль Конституционного Суда все-таки огромна. Можно
рассмотреть разные направления взаимодействия Конституционного Суда с
Федеральным Собранием Российской Федерации1.
Прежде всего, следует отметить, что Конституционный Суд, как и иные
высшие федеральные суды, обладает правом законодательной инициативы.
Регламент Государственной Думы предусматривает различные формы реализации
законодательной инициативы через внесение:
- проектов новых законов;
1
Несмеянова, С. Э. О возможном влиянии Конституционного Суда Российской Федерации
на законодателя / С. Э. Несмеянова // КонсультантПлюс: Высшая Школа : правовые док. для
студентов юрид., финансовых и экон. специальностей / ген. директор компании Д. Б. Новиков. –
[М.] : Консультант Плюс, 2011. – Вып. 15: Весна 2011. – 1 электрон. опт. диск (CD-ROM).
116
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
- законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы
либо о признании этих законов утратившими силу;
- поправок к принятым в первом чтении законопроектам;
- предложения о поправках к Конституции России.
Кроме этого, в Государственную Думу могут вноситься законодательные
предложения.
К сожалению, Конституционный Суд правом законодательной инициативы
практически не пользуется. Исключением является Федеральный конституционный
закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», проект которого был
предложен самим Конституционным Судом.
Многие ученые сомневаются в необходимости наделения Конституционного
Суда правом законодательной инициативы, поддерживая самоограничительную
позицию Конституционного Суда в этой сфере. А.Н. Шохин1 считает, что
Конституционный Суд может осуществлять право законодательной инициативы
лишь по вопросам соблюдения прав человека и гражданина, разграничения
компетенции между федеральными органами государственной власти, а также
между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также
законопроекты, вытекающие из актов толкования Конституции, законопроекты об
изменении действующего законодательства в связи с предполагаемым вступлением
в силу международного договора. Т.Я. Хабриева пишет, что если внесенный
Конституционным Судом законопроект будет принят, то впоследствии не
исключена возможность оспаривания его конституционности. «Никто не может
быть судьей в собственном деле2». С.А. Авакьян, поддерживая такую позицию,
отмечает,
что
«Конституционному
Суду
как
высшему
блюстителю
конституционной законности стоило бы как можно реже ставить себя под огонь
парламентских баталий и не позволять подрывать свой авторитет непринятием
предложенного им закона». Под «своим ведением» при реализации права
законодательной инициативы С.А. Авакьян понимает то, что касается компетенции
и порядка работы этого органа3.
Данную позицию поддерживает и Н.Д. Шевченко, который пишет, что в
задачу Конституционного Суда не входит давать указания законодателю, тем более
помогать ему с разработкой законопроектов. «Сама природа конституционного
правосудия позволяет Конституционному Суду эффективно воздействовать на
законодательный процесс через толкование законов при осуществлении
конституционного контроля... 4 И если высшие федеральные суды, названные в ч. 1
ст. 104 Конституции, не будут пользоваться правом законодательной инициативы,
1
Шохин, А. Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе / А. Н. Шохин. - М.:
Наш дом, 1997.- С. 17.
2
Парламентское право России: учебное пособие / под ред. И. М. Степановой и Т. Я.
Хабриевой. - М.: Юристъ, 1999.- С. 172.
3
Авакьян С. А. Федеральное Собрание - парламент России. - М.: Рос. юрид. изд. дом, 1999.
- С. 286.
4
Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий / отв. ред. В. А.
Четвернин (соотв. раздел подг. Н.Д. Шевченко).- М.: Центр научных исслед. МОНФ, 1997. -С. 438
- 439.
117
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
то это будет вполне оправданным с точки зрения их роли и места в процессе
правового регулирования».
Однако представляется, что именно Конституционный Суд на сегодняшний
день способен адекватно разработать отдельные законопроекты, потому что
настолько часто он вынужден обращаться к анализу определенных законов,
подзаконных актов, что как никто иной разбирается в необходимом содержании
того или иного нормативного акта. И поэтому именно он может быть инициатором
предложений по совершенствованию законодательства в той или иной части. Здесь
мы видим некую пробельность, т.е. Конституционный Суд уходит из этого поля.
Контроль за актами законодательной ветви власти в основном осуществляют
органы конституционной юстиции, которые в своей деятельности основываются,
прежде всего, на Конституции. При этом органы конституционного контроля не
могут подменять собой законодателя, не вправе вмешиваться в осуществление
функций законодателя. Органы конституционной юстиции лишь обеспечивают
соответствие закона Конституции.
Однако, как показывает практика, некоторое влияние на законодательный
орган Конституционный Суд все же оказывает. В некоторых своих постановлениях
по конкретным делам Конституционный Суд констатирует наличие пробела в
законодательстве. Более того, в решениях Конституционного Суда можно встретить
рекомендации (причем иногда обязывающего характера) по поводу необходимости
принятия того или иного нормативного акта федеральным либо региональным
законодателем. Примером может служить Постановление от 14 июля 1997 года по
делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской
Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области. В
резолютивной части Конституционный Суд указал, что «федеральному
законодателю в целях обеспечения конституционного порядка следует принять
федеральный закон, который должен гарантировать права и законные интересы как
Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края,
области, в состав которых он входит»1.
В Постановлении от 15 июля 1996 года2 по делу о проверке отдельных
положений Закона Российской Федерации «О дорожных фондах в Российской
Федерации» Конституционный Суд установил: «...федеральные органы
государственной власти при разработке и осуществлении федеральной и
региональной политики должны исходить из того, что правовое равенство субъектов
Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социальноэкономического развития».
В Постановлении от 27 марта 1996 года по делу о проверке
1
По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской
Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области: постановление
Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П // Вестник Конституционного Суда
Российской Федерации.- 1997. - № 5.
2
По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона
Российской Федерации от 18 октября 1991 года «О дорожных фондах в Российской Федерации»:
постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1996 г. № 16-П // Вестник
Конституционного Суда Российской Федерации. - 1996. - № 4.
118
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
конституционности отдельных положений Закона Российской Федерации «О
государственной тайне» Конституционный Суд указал, что, определяя средства и
способы защиты государственных интересов, законодатель должен использовать
лишь те из них, которые для конкретной правоприменительной ситуации
исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и
гражданина1.
По делу о толковании статьи 136 Конституции Конституционный Суд
называет закон, не предусмотренный законодателем, - закон о поправках к
Конституции, определяя процедуру принятия такого закона. Данное решение
Конституционного Суда стало основой для разработки соответствующего
Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к
Конституции Российской Федерации», подписанного Президентом 4 марта 1998
года.
Рассмотрев дело о проверке конституционности Федерального закона 1995
года о выборах депутатов Государственной Думы, Конституционный Суд в
Постановлении от 17 ноября 1998 года указал Федеральному Собранию Российской
Федерации на необходимость внесения в Федеральный закон о выборах депутатов
Государственной Думы дополнений, обеспечивающих надлежащую реализацию
принципа пропорциональности при определении результатов выборов в
федеральном избирательном округе.
Эти решения нельзя рассматривать как реализацию права на
законодательную инициативу, так как Конституционный Суд при этом не
оформляет законопроект или законодательное предложение официально как
законодательную инициативу и не вносит в официальном порядке в
Государственную Думу. Вместе с тем приведенные решения лишний раз
подтверждают, что Конституционный Суд является действительным гарантом
правовой охраны Конституции, причем в отношении не только действующих актов,
но и будущей законотворческой деятельности российского законодателя.
Безусловно, своими решениями Конституционный Суд нередко ограничивает
законодателя необходимостью принятия конкретного акта или акта с конкретным
содержанием. Однако надо обратить внимание на то, что такими рекомендациями
Конституционный Суд не устанавливает конкретных правил, а только определяет
возможные границы для законодателя на будущее в пределах конституционного
регулирования. Подобные положения, выработанные Конституционным Судом,
являются обязательными и подлежат учету со стороны палат. В частности,
Государственная Дума, конечно же, должна отслеживать их, учитывая в своей
законотворческой деятельности. Государственной Думе в решении этого вопроса
помогает, в частности, и сам Конституционный Суд, регулярно направляя перечень
решений, из которых следует необходимость законодательного регулирования,
возможно, даже в первоочередном порядке.
1
По делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона Российской Федерации от 21
июля 1993 года «О государственной тайне» в связи с жалобами граждан В. М. Гурджиянца, В. Н.
Синцова, В. Н. Бугрова и А. К. Никитина: постановление Конституционного Суда РФ от 27 марта
1996 г. № 8-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 1996. - № 2.
119
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таким образом, влияние Конституционного Суда на деятельность
парламента, на законотворчество, на развитие вообще правовой системы огромно.
Конституционный Суд любым своим решением создает типичные правовые нормы,
причем акты высшего органа конституционного судопроизводства стоят подчас
выше актов парламента и Президента. Это объяснимо. Во-первых,
Конституционный Суд выступает «негативным законодателем», признавая акт или
его отдельные предложения неконституционными, после чего они утрачивают
юридическую силу, а международный договор не подлежит введению в действие и
применению. Во-вторых, этот орган воздействует на законодателя после признания
акта неконституционным, вызывая необходимость принятия новых актов,
дополнительных законов. При этом Конституционный Суд ограничивает своими
принятыми ранее решениями рамки правотворческой деятельности законодателя.
Более того, он нередко предопределяет необходимость регулирования тех или иных
отношений, указывая законодателю на правовые пробелы.
Большое значение для законодательного процесса могли бы иметь послания
Конституционного Суда, предусмотренные статьей 100 Конституции.
Регламент Конституционного Суда установил, что Конституционный Суд не
реже одного раза в год обращается к Федеральному Собранию Российской
Федерации с посланием о состоянии конституционной законности в Российской
Федерации, основываясь на результатах своей деятельности. За время своей
деятельности Конституционный Суд только один раз, 5 марта 1993 года, обратился с
посланием к Верховному Совету Российской Федерации. Содержание послания
было ожидаемым. Конституционный Суд негативно высказался по вопросу
сложившейся в стране ситуации, обобщил рассмотренные дела (по вопросу
взаимоотношения властей, защите конституционных прав и свобод граждан,
дальнейшего развития федеративных отношений) и высказал некоторые
предложения по совершенствованию ряда норм Закона о Конституционном Суде.
В случае необходимости Конституционный Суд может обращаться к
Федеральному Собранию Российской Федерации с посланием и по другим
проблемам, определяемым закрепленными в Законе о Конституционном Суде
целями деятельности последнего (защита основ конституционного строя, основных
прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого
действия Конституции на всей территории Российской Федерации).
Как справедливо отметил Н.В. Витрук, «по вопросу посланий в
Конституционном Суде Российской Федерации нет единого подхода, начиная с
вопроса об их необходимости и кончая вопросом концепции самого содержания
послания, должен ли он быть докладом о проделанной работе или содержать нечто
большее - обобщение недостатков в законодательной деятельности на основе
материалов разрешенных дел, рекомендаций и т.д.»1.
Представляется, что Конституционный Суд в своих посланиях мог бы
обращать внимание на наиболее значимые нарушения Конституции, на факты
преодоления мнения органа конституционного судебного контроля путем принятия
1
Витрук, Н. В. Конституционное правосудие в России (1991 - 2001 гг.): очерки теории и
практики / Н. В. Витрук.- М.: Городец-издат, 2001. - С. 230.
120
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
новых нормативных правовых актов, на отсутствие реакции со стороны органов
государственной власти субъектов по исполнению решений Конституционного
Суда. При этом следует учитывать, что сегодня в стране возникает очень опасная
ситуация, связанная с принижением роли и авторитета Конституционного Суда,
когда многие органы государственной власти просто игнорируют решения органа
конституционной юстиции, не исполняют их. В частности, и в рамках самой
судебной системы. Представляется, что Конституционный Суд в своих посланиях
мог бы обращать внимание на наиболее значимые нарушения Конституции, на
факты преодоления мнения органа конституционного судебного контроля путем
принятия новых нормативных правовых актов, на отсутствие реакции со стороны
органов государственной власти субъектов по исполнению решений
Конституционного Суда. Послания не должны содержать «рекомендаций»
законодателю. Но общая статистика рассмотренных дел, перечень нормативных
правовых актов, отдельных их положений, признанных неконституционными,
порядок исполнения решений Конституционного Суда представляет особый интерес
не только для практики, но и для теории. Более того, Конституционный Суд в
состоянии повлиять на развитие конституционного судебного контроля в субъектах
Российской Федерации, в том числе с помощью информирования об их
деятельности в своих посланиях. Это может быть самая общая информация о
созданных конституционных (уставных) судах субъектов, данные о количестве
рассмотренных ими дел и др.
На наш взгляд С. Э. Несмеянова необходимо законодательно урегулировать
обязательность обращения Конституционного Суда Российской Федерации с
посланиями. В данном случае следует использовать позитивный опыт субъектов
Российской Федерации, где многие существующие конституционные (уставные)
суды готовят ежегодные послания для региональных парламентов1).
Структура ежегодных посланий Конституционного Суда могла бы выглядеть
следующим образом:
1) статистические данные:
- количество поступивших в Конституционный Суд обращений (по формам);
- количество обращений, направленных Конституционным Судом в
государственные и муниципальные органы или организации, компетентные решать
поставленные вопросы;
- количество обращений, принятых к рассмотрению;
- качественный состав рассмотренных обращений;
2) перечень нормативных актов, отдельных их положений, признанных
Конституционным Судом неконституционными;
3) статистические данные об исполнении решений Конституционного Суда и
напоминание соответствующим органам, должностным лицам о необходимости
исполнения тех или иных решений Суда;
1
Несмеянова, С. Э. О возможном влиянии Конституционного Суда Российской Федерации
на законодателя / С. Э. Несмеянова // КонсультантПлюс: Высшая Школа : правовые док. для
студентов юрид., финансовых и экон. специальностей / ген. директор компании Д. Б. Новиков. –
[М.] : Консультант Плюс, 2011. – Вып. 15: Весна 2011. – 1 электрон. опт. диск (CD-ROM).
121
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
4) информация о деятельности конституционных (уставных) судов субъектов
Федерации.
Для составления текста послания Конституционный Суд создает комиссию
из числа своих судей. Для подготовки необходимых материалов к посланию может
быть образована рабочая группа под председательством судьи Конституционного
Суда.
Послания Конституционного Суда, как и послания Президента,
заслушиваются на совместных заседаниях палат Федерального Собрания
Российской Федерации. Следует отметить, что Конституционный Суд в одном из
своих постановлений особо подчеркнул, что в предусмотренных частью 3 статьи
100 Конституции случаях, когда палаты собираются совместно, голосование не
проводится и решения не принимаются1. Таким образом, заслушав послание
Конституционного Суда, палаты парламента принимают его содержание к
сведению, но не более того.
Особый интерес для теоретиков и практиков в сфере конституционного
правосудия представляет решение Конституционного Суда об исполнении
собственных решений от 21 апреля 2009 года2. Данное Решение обращено ко всем
высшим органам государственной власти, органам государственной власти
субъектов, а не исключительно к палатам Федерального Собрания Российской
Федерации и потому не может именоваться посланием (хотя вариант структуры и
содержания мог бы быть заимствован для подготовки посланий).
Конституционный Суд в данном решении не просто обозначил основные
проблемы взаимодействия различных органов в части исполнения решений Суда,
еще раз напомнил наиболее интересные свои решения, но и назвал слабые места в
сфере развития конституционного судебного контроля в России, указав на пути их
разрешения.
В частности, Конституционным Судом отмечено, что эффективность его
решений определяется, прежде всего, их воздействием на законотворческую
деятельность. Уделяя должное внимание такому дефекту правового регулирования,
как законодательный пробел, Конституционным Судом отмечено, что во избежание
возникновения законодательного пробела орган конституционной юстиции «может
определить в своем решении и параметры нового правового регулирования в его
конституционном смысле», а также в целях обеспечения и защиты прав и свобод
граждан указать в своих решениях на порядок реализации этих норм, при
соблюдении которого только и может быть обеспечено их соответствие
Конституции3.
Таким образом, «не вторгаясь в прерогативы других органов
1
По делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2)
Конституции Российской Федерации: постановление Конституционного Суда от 12 апреля 1995 г.
№ 5-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. -1995. - № 16. - Ст. 1451.
2
Несмеянова, С. Э. О возможном влиянии Конституционного Суда Российской Федерации
на законодателя / С. Э. Несмеянова // КонсультантПлюс: Высшая Школа : правовые док. для
студентов юрид., финансовых и экон. специальностей / ген. директор компании Д. Б. Новиков. –
[М.] : Консультант Плюс, 2011. – Вып. 15: Весна 2011. – 1 электрон. опт. диск (CD-ROM).
3
Там же.
122
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
государственной власти, Конституционный Суд использует различные правовые
рычаги устранения пробелов в законе, указывая законодателю и правоприменителям
возможные или необходимые пути выхода из неконституционной ситуации»1.
Учитывая различные варианты воздействия Конституционного Суда на
законотворческую деятельность парламента, представляется, сегодня органу
конституционного судебного контроля следует усилить взаимодействие с этим
органом по всем направлениям, с целью развития законодательства в
конституционных границах. Но необходима и обратная связь, в части обязательного
исполнения судебных решений.
Контрольные вопросы для самопроверки
1 Сформулируйте понятие законодательного процесса и определите его
стадии.
2 Что такое законодательная инициатива? Раскройте содержание
предварительного рассмотрения законопроектов.
3 Определите порядок рассмотрение
законопроектов
и
принятие
федеральных законов Государственной Думой Федерального Собрания Российской
Федерации.
4 Определите порядок рассмотрения и одобрения федеральных законов Советом
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
5 Каков порядок подписания и обнародования законов Президентом
Российской Федерации? Что такое президентское вето?
6 Каковы особенности принятия федеральных конституционных законов и
законов о поправках к Конституции Российской Федерации?
7 Каковы особенности принятия федерального закона о федеральном бюджете?
8 Что такое лоббирование при принятии законов и иных решений?
9 Какова роль Совета Государственной Думы в законодательном процессе?
1
Там же.
123
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
4
Контрольные
Российской Федерации
полномочия
Федерального
Собрания
4.1 Парламентский контроль
В палатах Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных
(представительных) органах государственной власти субъектов Российской
Федерации используются определенные элементы парламентского контроля. В
частности, органы законодательной власти осуществляют задачи парламентского
контроля при обсуждении важных вопросов государственной политики; есть
практика парламентских и депутатских запросов, правительственных часов, на
которых перед парламентариями выступают члены правительства и другие высшие
должностные лица, публичных слушаний и др.
В последние годы по инициативе Президента Российской Федерации,
поддержанной палатами Федерального Собрания, средства парламентского
контроля расширяются. В частности, в 2005 году принят Федеральный закон «О
парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». В
2008 году внесены поправки в Конституцию Российской Федерации, которыми
введена обязанность Правительства Российской Федерации представлять ежегодный
отчет Государственной Думе о результатах своей деятельности, в том числе по
вопросам, поставленным Государственной Думой. Аналогичные нормы уже
включаются в конституции (уставы), иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации.
7 мая 2013г. был принят федеральный закон № 77-ФЗ «О парламентском
контроле», в соответствии с которым регулируются общественные отношения,
связанные с осуществлением палатами Федерального Собрания Российской
Федерации, комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания Российской
Федерации, членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации, депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации, парламентской комиссией по расследованию фактов и обстоятельств,
послуживших основанием для проведения парламентского расследования, Счетной
палатой Российской Федерации парламентского контроля на основе Конституции
Российской Федерации, федеральных конституционных законов, настоящего
Федерального закона, других федеральных законов, регламентов палат
Федерального Собрания Российской Федерации.
Основными целями парламентского контроля являются:
1) обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации, исполнения
федеральных конституционных законов, федеральных законов;
2) защита гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и
свобод человека и гражданина;
3) укрепление законности и правопорядка;
4) выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов
Российской Федерации, повышение эффективности системы государственного
управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и
124
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля
недостаткам в целях их устранения;
5) противодействие коррупции;
6) изучение практики применения законодательства Российской Федерации,
выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства
Российской Федерации и повышение эффективности его исполнения.
Парламентский контроль осуществляется на принципах:
1) законности;
2) соблюдения прав и свобод человека и гражданина;
3) разделения властей;
4) самостоятельности и независимости субъектов парламентского контроля;
5) системности;
6) гласности.
Информация о парламентском контроле открыта для общества и средств
массовой информации, в том числе может распространяться посредством
информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Федеральное Собрание
Российской
Федерации
обеспечивает
общедоступность
информации
о
парламентском контроле, за исключением информации, доступ к которой ограничен
в соответствии с федеральными законами.
Осуществление парламентского контроля не подменяет осуществление
правосудия, расследование преступлений, оперативно-розыскную деятельность,
деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления,
осуществляемую в пределах их компетенции. Вмешательство субъектов
парламентского контроля в осуществление указанной деятельности не допускается.
К субъектам парламентского контроля относятся действующие в целях
осуществления парламентского контроля:
1) палаты Федерального Собрания Российской Федерации - Совет Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Федерации) и
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации (далее Государственная Дума);
2) комитеты и комиссии палат Федерального Собрания Российской
Федерации;
3) парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств,
послуживших основанием для проведения парламентского расследования;
4) члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы.
Счетная палата Российской Федерации, являющаяся постоянно действующим
высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным
Федеральному Собранию Российской Федерации, участвует в осуществлении
парламентского контроля в случаях, порядке и формах, предусмотренных
настоящим Федеральным законом и Федеральным законом от 5 апреля 2013 года №
41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
Парламентский контроль осуществляется в следующих формах:
1) рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству
Российской Федерации;
2) проведение палатами Федерального Собрания Российской Федерации,
125
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
комитетами палат Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палатой
Российской Федерации мероприятий по осуществлению предварительного
парламентского контроля, текущего парламентского контроля и последующего
парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений;
3) заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства
Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе ответов на
вопросы, поставленные Государственной Думой;
4) рассмотрение Государственной Думой годовых отчетов Центрального
банка Российской Федерации и принятие решений по ним;
5) заслушивание докладов Председателя Центрального банка Российской
Федерации о деятельности Центрального банка Российской Федерации при
представлении годового отчета и основных направлений единой государственной
денежно-кредитной политики;
6) осуществление в отношении Центрального банка Российской Федерации
парламентского контроля в иных формах в соответствии с Федеральным законом от
10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке
России)»;
7) направление палатами Федерального Собрания Российской Федерации
парламентских запросов;
8) направление членами Совета Федерации, депутатами Государственной
Думы запросов членов Совета Федерации, запросов депутатов Государственной
Думы (далее - депутатский запрос);
9) заслушивание на заседаниях палат Федерального Собрания Российской
Федерации информации членов Правительства Российской Федерации,
руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти,
иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных
фондов Российской Федерации, ответов указанных должностных лиц на вопросы
членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы в рамках
«правительственного часа», а также заслушивание информации указанных
должностных лиц на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального
Собрания Российской Федерации;
10) заслушивание в целях получения информации по вопросам, носящим
чрезвычайный характер, Председателя Правительства Российской Федерации,
заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, Генерального
прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской
Федерации, Председателя Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации, иных должностных лиц;
11) назначение на должность и освобождение от должности Председателя
Счетной палаты Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты
Российской Федерации, аудиторов Счетной палаты Российской Федерации;
12) осуществление палатами Федерального Собрания Российской Федерации
взаимодействия со Счетной палатой Российской Федерации в случаях и формах,
предусмотренных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О
Счетной палате Российской Федерации»;
13)
осуществление
Государственной
Думой
взаимодействия
с
126
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации;
14) заслушивание Советом Федерации ежегодных докладов Генерального
прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в
Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению;
15) направление представителей палат Федерального Собрания Российской
Федерации в организации, создаваемые Российской Федерацией на основании
федеральных законов, и их отзыв из данных организаций;
16) приглашение членов Правительства Российской Федерации и иных
должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального
Собрания Российской Федерации;
17) проведение парламентских слушаний;
18) проведение парламентских расследований.
Палаты Федерального Собрания Российской Федерации в порядке,
определяемом регламентами палат, осуществляют контроль за обеспечением
соблюдения Правительством Российской Федерации и федеральными органами
исполнительной власти установленных сроков принятия нормативных правовых
актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами, а
также за полнотой регулирования соответствующих правоотношений в целях
выявления соответствующих пробелов.
Правительство Российской Федерации ежеквартально не позднее чем через
тридцать дней со дня окончания квартала направляет в палаты Федерального
Собрания Российской Федерации информацию о ходе разработки и предполагаемых
сроках принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых
предусмотрены федеральными законами.
Палаты Федерального Собрания Российской Федерации вправе приглашать
членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц на
заседания палат Федерального Собрания Российской Федерации для ответов на
вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы.
На заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации может
отводиться время для ответов членов Правительства Российской Федерации и иных
должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов
Государственной Думы («правительственный час»). На заседание палаты
Федерального Собрания Российской Федерации в рамках «правительственного
часа» вместе с членами Правительства Российской Федерации и иными
должностными лицами может быть приглашен аудитор Счетной палаты Российской
Федерации, возглавляющий соответствующее направление деятельности Счетной
палаты Российской Федерации.
В ходе проведения «правительственного часа» могут обсуждаться вопросы
эффективности использования средств федерального бюджета по соответствующим
направлениям, а также вопросы достижения целевых показателей, утвержденных
государственными программами Российской Федерации.
Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания Российской Федерации
вправе приглашать федеральных министров и уполномоченных ими должностных
лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской
Федерации.
127
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Палаты Федерального Собрания Российской Федерации вправе в порядке,
определенном регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации,
направить парламентский запрос, а члены Совета Федерации, депутаты
Государственной Думы депутатский запрос Председателю Правительства
Российской Федерации, членам Правительства Российской Федерации,
Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Центрального
банка Российской Федерации, руководителям иных федеральных государственных
органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного
самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и
должностных лиц.
Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать
ответ на него в устной форме на заседании палаты Федерального Собрания
Российской Федерации или по согласованию с палатой в письменной форме не
позднее чем через пятнадцать дней со дня получения парламентского запроса или в
иной срок, установленный палатой Федерального Собрания Российской Федерации.
Палата Федерального Собрания Российской Федерации в случае, если ответ на
парламентский запрос признан неудовлетворительным, вправе принять решение о
повторном направлении парламентского запроса.
Парламентское расследование фактов и обстоятельств, имеющих негативные
последствия для общества и государства, в том числе создание палатами
Федерального Собрания Российской Федерации на паритетной основе
парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших
основанием для проведения парламентского расследования, осуществляется в
порядке, установленном Федеральным законом от 27 декабря 2005 года № 196-ФЗ
«О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».
Члены наблюдательных советов в организациях, создаваемых Российской
Федерацией на основании федеральных законов, являющиеся представителями
палат Федерального Собрания Российской Федерации, а также представители палат
Федерального Собрания Российской Федерации в иных органах и организациях
обязаны представлять отчет о своей деятельности ежегодно на заседаниях
профильных комитетов соответствующей палаты Федерального Собрания
Российской Федерации либо в ином порядке, предусмотренном регламентом
соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.
Парламентский контроль в сфере бюджетных правоотношений включает в
себя предварительный парламентский контроль, текущий парламентский контроль и
последующий парламентский контроль.
В рамках предварительного парламентского контроля осуществляются:
1) обсуждение проекта основных направлений бюджетной политики
Российской Федерации и проекта основных направлений налоговой политики
Российской Федерации;
2) рассмотрение проектов государственных программ Российской Федерации
и предложений о внесении изменений в государственные программы Российской
Федерации (далее - проекты государственных программ);
3) участие в обсуждении проекта федерального закона о федеральном
128
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проектов федеральных
законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской
Федерации на очередной финансовый год и плановый период;
4) рассмотрение и утверждение проекта федерального закона о федеральном
бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проектов федеральных
законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской
Федерации на очередной финансовый год и плановый период в соответствии с
Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Федеральные органы исполнительной власти, являющиеся ответственными за
разработку и реализацию государственных программ Российской Федерации,
одновременно с внесением соответствующих проектов на рассмотрение в
Правительство Российской Федерации представляют их в Государственную Думу
для рассмотрения профильными комитетами Государственной Думы и Комитетом
Государственной Думы по бюджету и налогам.
Министерство финансов Российской Федерации одновременно с внесением
проекта основных направлений бюджетной политики Российской Федерации и
проекта основных направлений налоговой политики Российской Федерации на
рассмотрение в Правительство Российской Федерации представляет указанные
проекты в Государственную Думу для рассмотрения Комитетом Государственной
Думы по бюджету и налогам.
Проекты государственных программ, проект основных направлений
бюджетной политики Российской Федерации и проект основных направлений
налоговой политики Российской Федерации, представленные в Государственную
Думу в соответствии с настоящей статьей, не позднее одного рабочего дня,
следующего за днем поступления указанных проектов в Государственную Думу,
направляются Советом Государственной Думы или в период парламентских
каникул Председателем Государственной Думы в Совет Федерации.
При необходимости Государственной Думой могут быть проведены по
соответствующим проектам парламентские слушания с участием Счетной палаты
Российской Федерации и комитетов Совета Федерации.
Заключения профильных комитетов Государственной Думы и Совета
Федерации, Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, Комитета
Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам, Комитета Совета Федерации
по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и
делам Севера по соответствующим проектам, а также рекомендации парламентских
слушаний в случае их проведения направляются в Правительство Российской
Федерации.
В рамках текущего парламентского контроля осуществляется рассмотрение
отдельных вопросов исполнения федерального бюджета и бюджетов
государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на заседаниях
комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации, в ходе
парламентских слушаний, в связи с парламентскими запросами и депутатскими
запросами в соответствии с Федеральным законом от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О
статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации».
129
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В рамках последующего парламентского контроля осуществляются
рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и
бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в
соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. При рассмотрении
годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума
заслушивает доклад Министра финансов Российской Федерации об исполнении
федерального бюджета и доклад Председателя Счетной палаты Российской
Федерации о заключении Счетной палаты Российской Федерации на годовой отчет
об исполнении федерального бюджета. По результатам рассмотрения годового
отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума принимает или
отклоняет федеральный закон об исполнении федерального бюджета.
Счетная палата Российской Федерации привлекается к участию в
осуществлении парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений в
соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной
палате Российской Федерации».
Представители палат Федерального Собрания Российской Федерации могут
привлекаться к работе в правительственной комиссии по расследованию причин
возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их
последствий (далее - правительственная комиссия) по решению Правительства
Российской Федерации.
В случае принятия решения о привлечении представителей палат
Федерального Собрания Российской Федерации к работе в правительственной
комиссии в палаты Федерального Собрания Российской Федерации направляется
приглашение принять участие в работе правительственной комиссии.
По представлению профильного комитета палата Федерального Собрания
Российской Федерации принимает решение о направлении представителя
(представителей) палаты Федерального Собрания Российской Федерации для
работы в составе правительственной комиссии. Указанное решение оформляется
постановлением палаты Федерального Собрания Российской Федерации.
Представитель палаты Федерального Собрания Российской Федерации,
участвовавший в работе правительственной комиссии, представляет отчет об итогах
деятельности правительственной комиссии на заседании профильного комитета
палаты Федерального Собрания Российской Федерации.
По результатам рассмотрения отчета, указанного в части 4 настоящей статьи,
и в случае выявления неполноты информации о причинах возникновения
обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий профильный
комитет палаты Федерального Собрания Российской Федерации вправе направить
указанную информацию в Правительство Российской Федерации либо
соответствующий государственный орган или соответствующему должностному
лицу.
Мероприятия по осуществлению парламентского контроля могут быть
постоянными и разовыми.
Мероприятия по осуществлению постоянного парламентского контроля могут
включаться в план мероприятий палат Федерального Собрания Российской
Федерации по письменным предложениям фракций в Государственной Думе,
130
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации,
членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы.
Мероприятия по осуществлению постоянного парламентского контроля,
проводимые палатами Федерального Собрания Российской Федерации с участием
Счетной палаты Российской Федерации, включаются в план работы Счетной палаты
Российской Федерации на очередной год и проводятся в порядке, установленном
Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате
Российской Федерации».
Общее руководство организацией и проведением мероприятий по
осуществлению постоянного парламентского контроля осуществляют председатели
палат Федерального Собрания Российской Федерации и их заместители в порядке,
установленном регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Организационное, правовое и методическое обеспечение парламентского
контроля осуществляется аппаратами палат Федерального Собрания Российской
Федерации в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания
Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами.
По результатам проведения мероприятий по осуществлению парламентского
контроля палаты Федерального Собрания Российской Федерации в пределах своих
полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными
законами, вправе:
1) поручить комитету или комиссии палаты Федерального Собрания
Российской Федерации разработать соответствующий проект федерального закона
для внесения его в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы;
2) предложить государственному органу и соответствующим должностным
лицам принять меры по устранению выявленных нарушений законодательства
Российской Федерации, а также по устранению причин и условий,
способствовавших совершению выявленных нарушений;
3) рассмотреть вопрос о доверии Правительству Российской Федерации;
4) освободить от должности в установленном федеральными законами и
регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации порядке лиц,
назначение на должность и освобождение от должности которых отнесены к
ведению соответствующей палаты;
5) обратиться к лицам, имеющим в соответствии с Конституцией Российской
Федерации и федеральными законами право принимать решения об освобождении
от должности лиц, деятельность которых носила неудовлетворительный характер,
либо право вносить представления об отстранении указанных лиц от должности;
6) обратиться в органы прокуратуры Российской Федерации или
Следственный комитет Российской Федерации.
Государственный орган, орган местного самоуправления, организация или
соответствующие должностные лица обязаны рассмотреть предложения палаты
Федерального Собрания Российской Федерации по результатам осуществления
парламентского контроля и в месячный срок или в срок, установленный палатой
Федерального Собрания Российской Федерации, уведомить палату Федерального
Собрания Российской Федерации о результатах рассмотрения предложений.
131
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
4.2 Парламентское расследование
Федеральным законом от 27 декабря 2013г. № 196-ФЗ «О парламентском
расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» регулируются
общественные отношения, связанные с осуществлением палатами Федерального
Собрания Российской Федерации деятельности по расследованию фактов и
обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства.
Также данным федеральным законом устанавливаются основания для проведения
парламентского расследования Федерального Собрания Российской Федерации
(далее - парламентское расследование), его организационные формы и основные
положения, касающиеся процедуры парламентского расследования, а также права и
обязанности должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в
парламентском расследовании.
Целями парламентского расследования являются:
1) защита гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и
свобод человека и гражданина;
2) обеспечение палатами Федерального Собрания Российской Федерации
контроля деятельности Правительства Российской Федерации, исполнительных
органов
государственной
власти
субъектов
Российской
Федерации,
государственных органов, не являющихся органами государственной власти, а
также органов местного самоуправления по устранению причин и последствий
событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования;
3) выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств,
послуживших основанием для проведения парламентского расследования,
информирование о них общества, а также оказание содействия в устранении таких
причин и условий.
Парламентское расследование проводится на основе принципов законности,
уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, уважения чести и
достоинства личности, равенства граждан перед законом, коллегиальности,
объективности и гласности. Парламентское расследование не подменяет собой
дознание, предварительное следствие и судопроизводство.
Парламентскому расследованию подлежат:
1) факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией
Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина;
2) обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций
техногенного характера;
3) обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного характера;
4) факты грубого нарушения финансовой дисциплины, выразившиеся в
несвоевременном исполнении доходных и (или) расходных статей федерального
бюджета либо бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской
Федерации по объему, структуре и целевому назначению, в неэффективности
расходов средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных
фондов Российской Федерации, управления и распоряжения федеральной
собственностью.
132
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Парламентскому расследованию не подлежат:
1) деятельность Президента Российской Федерации;
2) деятельность суда по осуществлению правосудия;
3) деятельность органов дознания и органов предварительного следствия,
осуществляемая
ими
в
соответствии
с
уголовно-процессуальным
законодательством.
Предметом парламентского расследования не может быть установление
виновности конкретных лиц в совершении преступления.
В случае принятия федеральным судом общей юрисдикции, арбитражным
судом или мировым судьей к производству дела, касающегося фактов и
обстоятельств, расследуемых в соответствии с настоящим Федеральным законом,
парламентское расследование не проводится в отношении фактов и обстоятельств,
определенных:
1) содержанием обвинительного заключения или обвинительного акта и
ограниченных объемом собственно состава преступления, сформулированного в
них;
2) содержанием заявления о совершении преступления по уголовному делу
частного обвинения, в том числе о событии преступления, месте, времени, а также
об обстоятельствах его совершения;
3) предметом иска или заявления, если в исковом заявлении или заявлении
указаны факты и обстоятельства, возможные для определения и процессуального
выделения и дающие основания для судебного спора;
4) содержанием протокола (постановления прокурора) об административном
правонарушении и ограниченных объемом собственно состава административного
правонарушения, в связи с совершением которого данный протокол составлен
(данное постановление вынесено).
Факты и обстоятельства, установленные вступившим в законную силу
решением (приговором) суда, признаются парламентской комиссией по
расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения
парламентского расследования (далее - комиссия), без дополнительной проверки и
не могут ставиться под сомнение.
Срок парламентского расследования не может превышать один год со дня
создания комиссии.
Парламентское расследование должно быть завершено до окончания срока
полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации соответствующего созыва.
Основаниями для возбуждения парламентского расследования являются
события, ставшие известными членам Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации или депутатам Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации и связанные с фактами и обстоятельствами,
указанными в части 1 ст. 4 Федерального закона «О парламентском расследовании
Федерального Собрания Российской Федерации».
В соответствии с Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997
года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»
основанием для возбуждения парламентского расследования является также
133
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
предложение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о
создании парламентской комиссии по расследованию фактов, указанных в пункте 1
части 1 статьи 4 Федерального закона «О парламентском расследовании
Федерального Собрания Российской Федерации».
При наличии фактов и обстоятельств, указанных в пунктах 1 - 3 части 1 статьи
4 Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания
Российской Федерации», группа членов Совета Федерации или депутатов
Государственной Думы численностью не менее одной пятой от общего числа членов
Совета Федерации или депутатов Государственной Думы направляет Председателю
Совета Федерации или Председателю Государственной Думы письменное
обращение о возбуждении парламентского расследования, в котором должны быть
изложены факты и обстоятельства, подлежащие парламентскому расследованию, и
обоснованы необходимость и возможность его проведения в соответствии с
настоящим Федеральным законом.
При наличии фактов, указанных в пункте 4 части 1 статьи 4 Федерального
закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской
Федерации», профильный комитет Совета Федерации или Государственной Думы
направляет Председателю Совета Федерации или Председателю Государственной
Думы письменное обращение о возбуждении парламентского расследования, в
котором должны быть изложены факты, подлежащие парламентскому
расследованию, и обоснованы необходимость и возможность его проведения в
соответствии с настоящим Федеральным законом.
Вопрос о поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования,
указанной в статье 7 Федерального закона «О парламентском расследовании
Федерального Собрания Российской Федерации», или предложения о создании
комиссии рассматривается на заседании соответствующей палаты Федерального
Собрания Российской Федерации, а о поддержке предложения о создании комиссии
- на заседании Государственной Думы не позднее чем через 15 дней со дня
поступления письменного обращения.
Палата Федерального Собрания Российской Федерации, принявшая
постановление о поддержке инициативы возбуждения парламентского
расследования (о поддержке предложения о создании комиссии) и о составе
соответствующей части комиссии, незамедлительно направляет данное
постановление в другую палату Федерального Собрания Российской Федерации,
которая в течение 15 дней со дня принятия указанного постановления рассматривает
вопрос о возбуждении парламентского расследования и о составе соответствующей
части комиссии.
Если указанные действия не могут быть совершены в указанный срок в связи с
тем, что инициатива возбуждения парламентского расследования, постановление
Государственной Думы о поддержке инициативы возбуждения парламентского
расследования (о поддержке предложения о создании комиссии) и о составе
соответствующей части комиссии внесены в Совет Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации в период между сессиями Совета Федерации, а
равно в связи с тем, что инициатива возбуждения парламентского расследования,
предложение о создании комиссии, постановление Совета Федерации о поддержке
134
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
инициативы возбуждения парламентского расследования и о составе
соответствующей части комиссии внесены в Государственную Думу в период
между сессиями Государственной Думы или в предоставленное для работы
депутатов Государственной Думы с избирателями время, данные действия подлежат
совершению в течение семи дней со дня начала очередной сессии или после дня
окончания работы депутатов Государственной Думы с избирателями.
Решения о поддержке инициативы возбуждения парламентского
расследования (о поддержке предложения о создании комиссии) и о составе
комиссии, о возбуждении парламентского расследования и о составе комиссии
оформляются постановлениями палат Федерального Собрания Российской
Федерации и считаются принятыми, если за них проголосовало большинство от
общего числа членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы
соответственно.
Датой создания комиссии считается день вступления в силу постановления
палаты Федерального Собрания Российской Федерации о возбуждении
парламентского расследования.
Парламентское расследование не проводится, если одна из палат
Федерального Собрания Российской Федерации не приняла решение о возбуждении
парламентского расследования, инициатива возбуждения которого была поддержана
другой палатой Федерального Собрания Российской Федерации, а также если Совет
Федерации не принял решение о возбуждении парламентского расследования в
связи с поддержанным Государственной Думой предложением о создании
комиссии.
При поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования
(поддержке предложения о создании комиссии) и принятии решения о возбуждении
парламентского расследования палаты Федерального Собрания Российской
Федерации на паритетных началах формируют комиссию, состоящую из членов
Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, и избирают ее
сопредседателей.
В состав комиссии от Государственной Думы должно входить равное число
представителей всех депутатских объединений в Государственной Думе. Отказ
депутатского объединения от направления своих представителей в состав комиссии
не является препятствием для ее создания.
В случае отказа депутатского объединения в Государственной Думе от
направления своих представителей в состав комиссии вакантные места членов
комиссии могут быть замещены по согласованию между депутатскими
объединениями, направившими своих представителей в состав комиссии,
представителями этих депутатских объединений.
Комиссия формируется на время проведения парламентского расследования и
после его завершения распускается.
Инициатива возбуждения парламентского расследования не может быть
выдвинута и комиссия не может быть создана в течение последних шести месяцев
полномочий Президента Российской Федерации или Государственной Думы, а
также в период избирательной кампании по выборам Президента Российской
Федерации или по выборам депутатов Государственной Думы.
135
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Членом комиссии не может быть член Совета Федерации, депутат
Государственной Думы:
1) являющийся участником расследуемого комиссией события;
2) лишенный неприкосновенности;
3) в отношении которого соответствующей палатой Федерального Собрания
Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской
Федерации, рассматривается вопрос о лишении его неприкосновенности;
4) состоящий в браке либо в родственных отношениях с лицом, являющимся
участником расследуемого комиссией события.
Полномочия члена комиссии прекращаются в случае прекращения в
соответствии с законодательством Российской Федерации его полномочий члена
Совета Федерации или депутата Государственной Думы. Член комиссии может
выйти из ее состава по собственному желанию.
Полномочия члена комиссии также могут быть досрочно прекращены по
решению соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации,
в том числе в случае несоответствия члена комиссии требованиям, установленным
статьей 10 Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального
Собрания Российской Федерации». Решение о прекращении полномочий члена
комиссии по вышеуказанным
основаниям оформляется постановлением
соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации. В данном
случае вакантное место замещается другим представителем соответствующей
палаты Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, установленном
настоящим Федеральным законом и регламентом палаты.
Заседания комиссии считаются правомочными, если на них присутствует две
трети от общего числа членов комиссии.
Заседания комиссии, как правило, открытые. Порядок допуска граждан и
представителей средств массовой информации на открытые заседания определяется
комиссией самостоятельно.
В случае, если проведение открытого заседания может привести к
разглашению государственной или иной охраняемой федеральным законом тайны,
комиссия принимает решение о проведении закрытого заседания. Закрытые
заседания могут проводиться также в случаях, если за это решение проголосовало
более половины членов комиссии, присутствующих на заседании.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вправе
непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе комиссии.
Первое заседание комиссии проводится не позднее чем через 15 дней со дня
создания комиссии.
Для изучения отдельных фактов и обстоятельств, а также для выезда в случае
необходимости на место расследуемого комиссией события могут создаваться
рабочие группы, в состав которых, как правило, на паритетных началах входят
члены комиссии - члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы.
Комиссия разрабатывает и утверждает план работы, в котором определяются:
1) основные направления парламентского расследования;
2) вопросы, подлежащие рассмотрению при проведении парламентского
расследования;
136
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3) сроки завершения основных этапов парламентского расследования (сбора
информации, оценки и систематизации информации, подготовки итогового доклада
комиссии);
4) круг лиц, приглашаемых на заседания комиссии для дачи объяснений по
расследуемым ею фактам и обстоятельствам;
5) перечень поручений членам комиссии и сроки их выполнения.
В план работы комиссии могут быть включены также иные вопросы,
касающиеся ее деятельности.
Решения комиссии принимаются на ее заседаниях открытым голосованием.
Решение комиссии считается принятым, если за него проголосовало более
половины членов комиссии, присутствующих на заседании.
Решение по итоговому докладу комиссии считается принятым, если за него
проголосовало две трети от общего числа членов комиссии.
Комиссия при осуществлении своей деятельности имеет право:
1) запрашивать и получать в установленном порядке от Правительства
Российской Федерации, иных федеральных государственных органов, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления, учреждений и организаций копии документов, относящихся к
предмету парламентского расследования, а также информацию, необходимую для
проведения парламентского расследования;
2) приглашать для дачи объяснений по расследуемым комиссией фактам и
обстоятельствам должностных лиц;
3) приглашать для дачи объяснений по расследуемым комиссией фактам и
обстоятельствам граждан, обладающих специальными знаниями либо информацией,
которая может способствовать парламентскому расследованию;
4) опрашивать приглашенных лиц, за исключением случая, предусмотренного
частью 4 статьи 20 Федерального закона «О парламентском расследовании
Федерального Собрания Российской Федерации», и заносить их объяснения в
соответствующий протокол.
Комиссия вправе предложить должностным лицам и гражданам представить
объяснения и изложить ответы на поставленные комиссией вопросы в письменной
форме, а также направить в комиссию информацию, которая, по их мнению, может
способствовать парламентскому расследованию.
Рабочие группы в соответствии с поручениями комиссии имеют право:
1) выезжать на место расследуемого комиссией события в порядке,
установленном регламентом комиссии, для сбора информации, касающейся
предмета парламентского расследования;
2) запрашивать и получать в установленном порядке от федеральных
государственных органов, не являющихся органами государственной власти,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления, учреждений и организаций копии документов,
относящихся к предмету парламентского расследования, а также информацию,
необходимую для проведения парламентского расследования;
3) при выезде на место расследуемого комиссией события опрашивать
должностных лиц и граждан по расследуемым ею фактам и обстоятельствам и
137
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
заносить их объяснения в протокол. При опросе должностных лиц и граждан
должно присутствовать не менее трех членов рабочей группы.
Полномочия членов рабочих групп при выполнении ими поручений комиссии
осуществляются в пределах полномочий, установленных Федеральным законом «О
статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации» и Федеральным законом «О
парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».
По результатам деятельности рабочей группы составляется доклад, который
рассматривается на заседаниях комиссии. К докладу прилагаются копии
документов, протоколы опросов должностных лиц и граждан, а также иные
материалы, полученные рабочими группами.
Члены комиссии обязаны:
1) в соответствии с регламентом комиссии лично участвовать в заседаниях
комиссии и деятельности образованных комиссией рабочих групп;
2) выполнять поручения комиссии;
3) соблюдать установленные комиссией ограничения на разглашение
информации о ходе парламентского расследования.
Члены комиссии имеют право:
1) участвовать в обсуждении вопросов, рассматриваемых комиссией, вносить
предложения и высказываться по любому вопросу, рассматриваемому комиссией;
2) в порядке, установленном регламентом комиссии, задавать вопросы лицам,
приглашенным на ее заседания.
Должностные лица обязаны по запросу комиссии или рабочей группы в
течение 15 дней предоставить необходимую (необходимые) для проведения
парламентского
расследования
информацию
(документы,
материалы).
Предоставление комиссии или рабочей группе сведений о частной жизни граждан
допускается только с их согласия.
Должностные лица и граждане, привлеченные к участию в парламентском
расследовании, обязаны:
1) прибыть на заседание комиссии;
2) дать все необходимые объяснения и правдиво ответить на вопросы,
поставленные комиссией или рабочей группой.
За отказ от предоставления комиссии или рабочей группе необходимой
(необходимых) для проведения парламентского расследования информации
(документов, материалов), за уклонение от такого предоставления, либо за
предоставление комиссии или рабочей группе заведомо неполной либо заведомо
ложной информации, а также за отказ от дачи объяснений, за дачу заведомо ложных
ответов на вопросы, поставленные комиссией или рабочей группой, либо за неявку
на заседание комиссии или рабочей группы без уважительных причин должностные
лица несут административную или уголовную ответственность в соответствии с
законодательством Российской Федерации.
Комиссия вправе направить в орган или должностному лицу,
уполномоченным принять соответствующее решение, требование об освобождении
от замещаемой должности должностного лица, за исключением лиц, замещающих
государственные должности Российской Федерации, государственные должности
138
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
субъектов Российской Федерации или муниципальные должности, в случае отказа
от предоставления комиссии или рабочей группе необходимой (необходимых) для
проведения парламентского расследования информации (документов, материалов), в
случае уклонения от такого предоставления, либо в случае предоставления
комиссии или рабочей группе заведомо неполной либо заведомо ложной
информации, а также в случае отказа от дачи объяснений, в случае дачи заведомо
ложных ответов на вопросы, поставленные комиссией или рабочей группой, либо в
случае неявки на заседание комиссии или рабочей группы без уважительных
причин.
Должностное лицо или гражданин, привлеченные к участию в парламентском
расследовании, вправе:
1) не свидетельствовать против себя самого и близких родственников
(супруга, супруги, родителей, детей, усыновителей, усыновленных, родных братьев
и родных сестер, дедушек, бабушек, внуков);
2) пользоваться услугами адвоката;
3) вести необходимые записи;
4) знакомиться с протоколом опроса;
5) ходатайствовать о внесении изменений в протокол опроса;
6) ходатайствовать о привлечении к участию в парламентском расследовании
других лиц.
Лицо, располагающее информацией, которая, по его мнению, может
способствовать парламентскому расследованию, вправе обратиться в комиссию с
просьбой о приглашении его на заседание комиссии для дачи объяснений либо
направить указанную информацию в комиссию.
По результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад
комиссии (далее - итоговый доклад), который направляется в палаты Федерального
Собрания Российской Федерации.
В итоговом докладе должны содержаться выводы комиссии по расследуемым
ею фактам и обстоятельствам.
В итоговом докладе могут содержаться предложения о принятии нормативных
правовых актов, направленных на устранение причин и последствий событий,
послуживших основанием для проведения парламентского расследования.
В итоговом докладе могут содержаться предложения об освобождении от
должности должностных лиц, действия (бездействие) которых повлекли (повлекло)
за собой возникновение фактов и обстоятельств, послуживших основанием для
проведения парламентского расследования, или действия (бездействие) которых по
устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для
проведения парламентского расследования, носили (носило) неудовлетворительный
характер, предложения о совершенствовании деятельности федеральных органов
государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, иных государственных органов, а также органов местного
самоуправления.
Палаты Федерального Собрания Российской Федерации в течение одного
месяца рассматривают и утверждают итоговый доклад. В заседаниях палат
Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении ими вопроса об
139
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
утверждении итогового доклада вправе участвовать Уполномоченный по правам
человека в Российской Федерации.
Палаты Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении
итогового доклада вправе предложить комиссии уточнить его отдельные положения.
Итоговый доклад считается утвержденным, если за него проголосовало более
половины от общего числа членов Совета Федерации, депутатов Государственной
Думы.
В случае, если итоговый доклад не утвержден хотя бы одной из палат
Федерального Собрания Российской Федерации, деятельность комиссии
прекращается.
Утвержденный палатами Федерального Собрания Российской Федерации
итоговый доклад направляется палатой, последней принявшей решение о его
утверждении, Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской
Федерации, публикуется в установленном порядке, а также размещается в
международной компьютерной сети «Интернет». Итоговый доклад может
направляться в иные федеральные органы государственной власти, органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, Генеральному прокурору
Российской Федерации, Председателю Следственного комитета Российской
Федерации и в соответствующие органы местного самоуправления.
После направления итогового доклада Президенту Российской Федерации и в
Правительство Российской Федерации парламентское расследование считается
завершенным и комиссия распускается.
Итоговый доклад подлежит обязательному рассмотрению на заседании
Правительства Российской Федерации, а также субъектами, указанными в
Федеральном законе «О парламентском расследовании Федерального Собрания
Российской Федерации», в течение одного месяца со дня его получения. О принятом
по итоговому докладу решении палаты Федерального Собрания Российской
Федерации уведомляются незамедлительно.
Финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности комиссии
осуществляется за счет средств федерального бюджета, выделяемых на обеспечение
деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Гражданам, приглашенным на заседание комиссии для дачи объяснений по
расследуемым ею фактам и обстоятельствам, в порядке и размерах, установленных
Правительством Российской Федерации, за счет средств федерального бюджета
возмещаются:
1) расходы на проезд и проживание в связи с прибытием на заседание
комиссии;
2) почтовые расходы;
3) компенсация за фактическую потерю времени в связи с привлечением к
участию в парламентском расследовании.
Контрольные вопросы для самопроверки
1 Назовите основные формы реализации
Федерального Собрания Российской Федерации.
140
контрольных
полномочии
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2
Определите специализированные
контрольные
органы,
формируемые Федеральным Собранием Российской Федерации.
3 Определите правовые основы парламентского контроля в России.
4 Что такое депутатский запрос?
5 Что такое «Правительственный час»?
6 Какой порядок принятия решения вопроса о доверии Правительству
Российской Федерации?
7 Раскройте содержание и порядок контроля за исполнением бюджета.
141
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Список использованных источников
1 Российская Федерация. Конституция (1993). Конституция Российской
Федерации: офиц. текст. – М.: Маркетинг. 2008. – 39с.
2 О Конституционном Суде Российской Федерации: федер. конст. закон от
21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ // Российская газета. – 1994. – 23 июля (№ 138 – 139).
3 О Правительстве Российской Федерации: федер. конст. закон от 17 декабря
1997 г. № 2-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1997. - № 51. - Ст.
5712.
4 Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и
Государственной Думы: федер. конст. закон от 30 декабря 2008г. №6-ФКЗ //
Российская газета. - 2008. - 31 декабря (№ 267).
5 О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федер. закон от 08 мая 1994
г. № 3-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1994. - № 2. - Ст. 74.
6 Об утверждении положения о порядке взаимодействия Президента
Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации
в законотворческом процессе: указ Президент Рос. Федерации от 13 апреля 1996 г.
№ 549 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1996. - № 16. - Ст. 1842.
7 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации:
федер. закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Собр. законодательства Рос.
Федерации. – 1999. - № 42. - Ст. 5005.
8 О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации: федер. закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ // Российская
газета. - 2000. – 8 августа (№ 152).
9 О политических партиях: федер. закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ //
Парламентская газета. - 2001. -17 июля (№ 132).
10 О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
российской федерации: федер. закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ // Собр.
законодательства Рос. Федерации. – 2005. - № 21. - Ст. 1919.
11 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации: федер. закон от 4 февраля 2009 г.
№21-ФЗ // Российская газета.- 2011. - 25 февраля (№ 40).
12 О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации: указ
Президента Рос. Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400 // Собрание актов
Президента и Правительства РФ. – 1993. - № 39. - Ст. 3597.
13 О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации: указ Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 1626 // Собрание актов
Президента и Правительства РФ. – 1993. - № 42. - Ст. 3994.
14 О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 4
июня 2001 г. № 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел
Российской Федерации» и признании утратившими силу некоторых указов
142
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Президента Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 5 сентября
2011 г. № 1158 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. - № 37. - Ст. 5200.
15 О внесении изменений и дополнений в Регламент Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Совета Федерации
ФС Рос. Федерации от 10 апреля 1996 г. // Ведомости Федерального Собрания РФ. –
2003. - № 10. - Ст. 500.
16 О создании информационно-аналитического управления Аппарата
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: постановление
Совета Федерации ФС Рос. Федерации от 26 декабря 1996 г. // Собр.
законодательства Рос. Федерации. – 1997. - № 1. - Ст. 46.
17 О порядке проведения голосования на заседании Совета Федерации при
назначении на вакантную должность аудитора Счетной палаты Российской
Федерации: постановление Совета Федерации ФС Рос. Федерации от 16 апреля 1997
г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2003. - № 22. - Ст. 2085.
18 О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации: постановление Государственной Думы ФС Рос. Федерации
от 22 января 1998 г. № 2134-II // Ведомости Федерального Собрания РФ. – 1998. - №
6. - Ст. 277.
19 Об
утверждении
положения
о
постоянном
представителе
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в
Конституционном Суде Российской Федерации: постановление Гос. Думы ФС от 16
июля 1998г. № 2834-II // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1998. - № 30. Ст. 3700.
20 О комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной
деятельности: постановление Правительства Рос. Федерации от 01 февраля 2000г. №
93 // Ведомости Федерального Собрания РФ. – 2000. - № 5. - Ст. 210.
21 О полномочных представителях Правительства Российской Федерации в
палатах Федерального Собрания Российской Федерации: постановление
Правительства Рос. Федерации от 01 февраля 2000 г. № 94 // Собр. законодательства
Рос. Федерации. – 2000. - № 6. - Ст. 774.
22 О регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации: Постановление Совета Федерации ФС Рос. Федерации от 30 января
2002 г. № 33-СФ // Парламентская газета. – 2002. – 21 февраля (№ 35 – 36).
23 По делу о проверке конституционности отдельных положений
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от
4 апреля 2002 г. № 8-П // Российская газета. - 2005. – 29 декабря (№ 294).
24 Авакьян, С. А. Парламентские процедуры: проблемы России и
зарубежный опыт / С. А. Авакьян. - М.: Юрист, 2009. – 139 c.
25 Баглай, М. В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для
вузов / М. В. Баглай – М.: Норма, 2010. – 632 c.
26 Барабашев, А. Г. Парламент и Правительство в Российской Федерации /
А. Г. Барабашев // Конституционный строй России. Выпуск второй. Вопросы
парламентского права. - М.: Юриздат, 2010. – 140 c.
143
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
27 Верт, Н. История Советского государства 1900 - 1991 гг.: учеб. для
вузов: пер. с франц. / Н. Верт. - М.: Изд-во Весь мир, 2008. – 544 c.
28 Дружинин, Н. М. Очерки истории СССР: в 9 т. / Н. М. Дружинин. – М.:
Изд-во Академии наук СССР, 1954. – Т. 1 – 1032 c.
29 Козлова, Е. И. Конституционное право России: учеб. для вузов / Е. И.
Козлова. - М.: Юристъ, 2008.- 540 c.
30 Медушевский, А. Н. Конституционные проекты в России XVIII - начала
XX века / А. Н. Медушевский. - М.: Российская политическая энциклопедия, 2010. –
640 с.
31 Некрасов, С. И. Конституционное право Российской Федерации:
пособие для сдачи экзамена / С. И. Некрасов – М.: Юрайт-Издат, 2009. – 167 c.
32 Скрынников, Р. Г. Россия накануне «смутного времени» / Р. Г.
Скрынников. - М.: Изд-во Мысль, 1981. – 201c.
33 Сперанский, М. М. Проекты и записки / М. М. Сперанский. - М.;Л.:
Изд-во АН СССР, 1961. – 246 c.
34 Фроянов, И. Я. Киевская Русь. Очерки социально-политической истории
/ И. Я. Фроянов. - Л.: Издательство Ленинградского университета, 1980. – 280 c.
35 Чибиряев, С. А. Великий русский реформатор. Жизнь, деятельность,
политические взгляды М. М. Сперанского / С. А Чибиряев. – М.: Наука, 1989. – 213
c.
36 Чистякова, О. И. История отечественного государства и права: учеб.
пособие / О. И. Чистякова, - М.: Изд-во БЕК, 2009. – 432 c.
37 Чистякова, О. И. Российское законодательство X - XX веков: в 9 т. / О.
И. Чистякова. - М.: Юридическая литература, 1984. - Т. 1. - 286 c.
38 Лазаревский, Н. И. Народное представительство и его место в системе
других государственных установлений / Н. И. Лазаревский // Конституционное
государство: сб. ст. - СПб.: Общественная польза, 1905. – 612 с.
39 Ильин, А. Сами мы местные / А. Ильин. - Режим доступа:
http://www.rg.ru/2009/02/18/sf.html.
144
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
26
Размер файла
1 234 Кб
Теги
парламентское, право, 7654
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа