close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

3995.838.СТРАТЕГИЯ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ ДЛЯ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ НАУЧНО-ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ КОМПЛЕКСОВ

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Журнал “Экология и промышленность России”, апрель, 2009, с. 56-59.
СТРАТЕГИЯ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ ДЛЯ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
НАУЧНО-ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ КОМПЛЕКСОВ
Харченко С.Г. , Ананьева Р.В.
Российская академия государственной службы при Президенте РФ
28 февраля 1996 года Российской Федерации вступила в Совет Европы, что
потребовало изменить российское законодательство в соответствии с принципами и нормами,
принятыми в Европейском Сообществе. В частности, это во многом касается законодательства
в области окружающей среды. Охрана окружающей среды всегда представлялась европейским
законодателям как не только самостоятельная сфера правоотношений, но и как одно из
важнейших условий существования государства в целом. Недаром Конституции Италии,
Франции, Испании содержат указания на то, что вопросы, связанные с экологией и охраной
природы входят в число полномочий высших государственных органов этих государств и
должны неукоснительно ими выполняться. В целях повышения эффективности применения
законодательства Европейского Сообщества (ЕС) Комиссия ЕС намерена активизировать
усилия для обеспечения полного выполнения принятых директив государствами ЕС в области
окружающей среды. Комиссия назначает инспекторов Сообщества в области окружающей
среды, а также намерена поощрять деятельность отдельных лиц и неправительственных
организаций, контролирующих выполнение принятых решений.
Основными принципами экологической политики Евросоюза в области охраны
окружающей среды и дополненные в последующих программах являются:
 принцип
превентивности действий:
предотвратить
возникновение экологических
проблем легче, чем принимать меры для устранения их последствий;
 принцип необходимости учета возможных последствий для окружающей среды на самых
ранних стадиях процесса принятия решений;
 принцип избегания чрезмерной нагрузки на природу или нерационального использования
природных ресурсов, которые могут нарушить экологический баланс: способность
природной среды справляться с загрязнением ограничена;
 “платит
тот,
кто
загрязняет”:
расходы
на
предотвращение
и
устранение
неблагоприятных воздействий на среду должны относиться за счет ответственных за
загрязнение, хотя возможны и некоторые исключения для “переходных периодов”;
 деятельность ни одного государства не должна приводить к ухудшению состояния
окружающей среды на территории другого;
1
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
 цели и планируемые результаты осуществления государствами экологической политики
должны учитывать интересы развивающихся стран;
 государства должны совместно действовать в международных организациях и
содействовать реализации международных и глобальных экологических программ;
 защита окружающей среды касается каждого: с этим связана необходимость развития
экологического образования;
 принцип соответствующего уровня мероприятий: для каждой категории загрязнения
следует
установить
целесообразный
уровень
действия
(местный,
региональный,
национальный или международный), наиболее соответствующий типу воздействия и
защищаемой географической зоне;
 национальные экологические программы действий не должны препятствовать прогрессу на
национальном уровне.
Однако не достаточно провозгласить принципы экологической политики, нужно
воплотить их в жизнь на основе методологии, учитывающей затраты, выгоды и риски.
Поэтому особенно важно то, что государства Евросоюза с середины 90-х годов перешли на
новую методологию оценки безопасности окружающей среды, основанную на анализе риска.
Эта методология определила основные тенденции и подходы к безопасности окружающей
среды в большинстве развитых стран мира. За последние 25 лет был сделан огромный шаг
вперед в сфере улучшения качества окружающей среды и условий труда, обеспечения
безопасности лекарственных средств, пищевых продуктов и других товаров массового
потребления.1 Львиная доля достигнутого прогресса, в том или ином виде, является заслугой
процесса, носящего название анализ риска, который включает в себя оценку риска, управление
риском и информационное обеспечение анализа риска. Анализ риска с точки зрения
Международного общества по анализу риска – The Society for Risk Analysis (SRA)
определяется в широком смысле этого понятия как наука и практика, включающие оценку
риска, характеризацию риска, информационное обеспечение анализа риска, управление
риском, и политику, относящуюся к управлению риском, в широком контексте рисков для
индивидуумов, для государственных и частных организаций, и для общества на местном,
региональном, национальном, или глобальном уровне.
В 2005 г. SRA выпустила Белую Книгу по управлению рисками, являющаяся
квинтэссенцией современных представлений об оценке и управлении риском2. Один из
главных разработчиков этого документа, профессор Штутгарского университета (Германия)
Ортвин Ренн, подчеркивал необходимость объединения как естественных, так и социальнополитических наук и психологии при анализе риска для обеспечения процесса принятия
политических решений. Рассматривая риск как описательное, так и нормативное понятие,
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
включающее в себя анализ причинно-следственных связей, какими бы они ни были
(научными, бытовыми, религиозными или даже мистическими), он отмечал, что в то же время,
в анализ риска изначально заложена идея смягчения нежелательных эффектов через
соответствующее изменение причин, их вызывающих, или через минимизацию последствий
данного события, хотя этот вариант является менее предпочтительным в сравнении с
предыдущим.
Рисунок 1. Процесс анализа риска: 1) восприятие риска; 2) оценка риска; 3) передача
информации о риске и 4) управление риском
Анализируя тенденции и перспективы анализа риска в России, необходимо отметить,
что работы в области анализа риска в России были начаты по инициативе академика В.А.
Легасова еще в начале 80-х годов. Но только после Чернобыльской аварии это направление
получило возможность развиваться, хотя и не так стремительно, как это происходило в США,
Канаде, странах Евросоюза, Японии и Австралии. К сожалению, до сих пор законодательная и
нормативная база в России построена не на основе концепции риска, а на основе ПДВ и ПДК,
и само понятие риска упоминается только в одном из более 50 законов, посвященных
безопасности – в Федеральном Законе «О техническом регулировании» 2002 года. И вообще,
ни в одном из них не допускается количественная оценка безопасности, а количественная
оценка опасности производится на основе предельно допустимых концентраций вредных
веществ, не позволяющая выполнять интегральную оценку опасности. Однако, концептуально
и методологически анализ риска до сих пор не является научной основой ни нашего
законодательства, ни практической деятельности, в отличие от упомянутых развитых стран.
Многие проблемы безопасности и анализа риска заложены именно в законодательной
базе, игнорирующей количественные оценки уровня безопасности и не определяющие уровень
необходимой и достаточной безопасности, игнорирующей многими годами проверенную
3
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
концепцию приемлемого риска и международный опыт управления риском, накопленный в
частности в рамках SRA.3
Новые научно-производственные комплексы
Особенно остро проблема обеспечения безопасности окружающей среды и управления
риском стоит в России при создании новых научно-производственных комплексов.
Предполагается, что в этом случае необходимо основываться на последних достижениях
мировой науки и использовать весь инструментарий современной науки. Весь вопрос в том –
как это сделать? Вполне естественно в первую очередь использовать богатый европейский
опыт подхода к таким проблемам, закрепленный во многих десятках законов Евросоюза и
многочисленных руководствах, изданных Европейским агентством по защите окружающей
среды. В соответствии с этим подходом различают два типа риска для людей и окружающей
среды, связанных с промышленной деятельностью: повседневные риски при нормальной
эксплуатации предприятия и чрезвычайные риски, - пожары, взрывы и массовые выбросы
опасных веществ, когда производительные процессы выходят из-под контроля. Хотя при
проектировании и эксплуатации научно-производственных комплексов необходимо оценивать
и управлять всем комплексом рисков, но особую роль в этом процессе выполняет управление
рисками окружающей среды, к которым относят в соответствии с Руководством по оценке
риска для окружающей среды,4 риски, возникающие в результате использования техники и
технологии, и угрожающие экосистемам, животным и людям. Поэтому в Руководстве
рассматриваются оценки риска для здоровья человека, биоты или экосистем, возникающие как
при нормальной эксплуатации предприятий, так и в случае чрезвычайных ситуаций.
Эта область деятельности жестко регламентируется в Евросоюзе директивами и
постановлениями за контролем промышленного загрязнения и контролем риска и охватывает
три области: контроль промышленных выбросов, контроль опасных аварий, экологический
аудит и экологическую маркировку.5
К первой области относятся директивы, которые устанавливают требования к
разрешениям на эксплуатацию определенных промышленных объектов по контролю выбросов
в атмосферу и воды и по контролю отходов. К этим директивам относятся: Директива по
интегрированному контролю и предотвращению загрязнения 96/61 ЕЭС (Директива IPPC “Integrated Pollution Prevention and Control” Directive), Директива по выбросам крупных
тепловых электростанций 88/609/ЕЭС и Директива по загрязнению воздуха промышленными
предприятиями 84/360/ЕЭС - рамочная директива, которая заменена в 2007 году гораздо более
широкой директивой IPPC.
Ко второй области относится Директива СЕВЕЗО 96/82/ЕЭС, названная так по имени
итальянского города, в котором произошла крупная промышленная авария с выбросом
токсичного газа. Эта директива, которая стала моделью для подобного законодательства за
4
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
пределами Европы, требует от владельцев предприятий выявлять потенциальные возможности
крупных аварий, принимать меры по их предотвращению и ликвидации последствий. В 1999
году она заменила предыдущую директиву 82/501/ЕЭС, явившуюся первой нормой в мире,
регулирующей промышленную безопасность.
К третьей области относятся Постановление по схемам управления охраной
окружающей среды и экологического аудита (Eco-management and Audit Scheme - EMAS)
1836/93/ЕЭС и Постановление по экологической маркировке 880/92/ЕЭС. Постановление
EMAS стимулирует добровольное участие промышленных предприятий в разработке
внутренних систем управления охраной окружающей среды и программ экологического
аудита как средство для улучшения экологических показателей предприятий. Постановление
по экологической маркировке устанавливает схему присвоения экологической маркировки ЕС.
Задача этой схемы - стимулирование разработки, производства, продажи и применения
продукции, которая обладает меньшим воздействием на окружающую среду на протяжении
всего своего жизненного цикла. Экологическая маркировка дает потребителю информацию об
экологическом эффекте продукции.
Постановление 1836/93/ЕЭС вводит добровольную схему управления охраной
окружающей среды и экологического аудита для участвующих в такой схеме промышленных
компаний с целью стимулирования улучшения экологических показателей деятельности
промышленных предприятий. Такая схема требует, чтобы участвующие промышленные
объекты:
 создавали и внедряли природоохранные стратегии, программы и системы управления;
 проводили аудит результативности своих предприятий;
 предоставляли общественности отчетность о своих экологических показателях.
Схема
управления
охраной
окружающей
среды
и
экологического
аудита
распространяется на промышленные объекты в производственной сфере, энергетики и в
переработке
отходов,
в
качестве
эксперимента
она
может
использоваться
и
на
производственных объектах в других отраслях. Участники должны предпринять следующие
действия:
 принять природоохранную политику - это может включать выполнение требований
инструментов регулирования, постоянное улучшение экологических показателей и снижение
воздействия на окружающую среду;
 провести экологическую оценку промышленного объекта;
 ввести программу охраны окружающей среды и систему ее управления охраной
окружающей среды.
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Оценку риска осуществляют на основе концепции, предложенной в 1983 году
Национальной Академией Наук США, в которой оценку риска разделялась на следующие
четыре этапа6:
1. Распознавание опасности - процесс определения, случайно ли какое-либо вещество
ассоциируется с определенным нарушением здоровья, например, вызывает рак или
врожденную патологию. Так как трудно получить такую информацию для людей, этот этап
обычно направлен на выяснение того, токсично ли данное вещество для животных или
других тестируемых организмов.
2. Оценка “дозы-эффекта” - процесс описания взаимоотношений между примененной или
полученной дозой вещества (агента) и частотой отрицательного влияния на здоровье. Для
разных агентов возможны многочисленные виды взаимодействий типа доза-эффект, в
зависимости от того, является ли ответная реакция канцерогенной или неканцерогенной, а
также от того, проявился ли данный эффект в результате одноразового или многоразового
воздействия. Так как большинство тестов проводится при высоких дозах, то оценка дозыэффекта должна включать обоснование метода экстраполяции данных в условия с низким
уровнем воздействия (в область малых доз), в которые обычно попадает человек. Одна из
частей оценки должна также включать метод экстраполяции данных, полученных на
животных, на человека.
3. Оценка
воздействия
-
включает
определение
размера
и
характера
популяции,
подвергшейся воздействию данного токсиканта, а также периода воздействия и
концентрации вещества. Необходимо учитывать также и такие факторы как возраст и
здоровье группы, подвергшейся воздействию, привычки к курению, учесть наличие в
группе беременных женщин, стариков, детей и инвалидов, и кроме того, что могли иметь
место синергетические эффекты, связанные с одновременным воздействием разных
токсикантов.
4. Характеристика риска - интеграция трех вышеуказанных стадий, приводящая к оценке
степени влияния данного воздействия на здоровье населения. Характеризация риска по
определению
Европейского
агентства
по
защите
окружающей
среды
является
"количественной оценкой сферы действия и серьезности неблагоприятных воздействий,
имеющих вероятность произойти в человеческой популяции или в экологической нише
вследствие фактического или предсказанного воздействия вещества, и может включать
"количественную оценку риска", то есть, количественную оценку этой вероятности". По
существу, характеризация риска - это суммирование данных, компилируемых в процессе
оценки риска, включая неопределенность, связанную с каждой стадией и представлением
количественной оценки риска. Для новых и существующих химических веществ эта
характеризация риска приведет к выводам о дальнейших действиях по управлению риском.
6
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Какие же типы рисков рассматриваются, прежде всего. Рассмотрим типологию оценки
риска для здоровья человека. Она включает риски для здоровья от физических, химических и
биологических агентов. Физические риски включают радиационные, температурные,
электромагнитные (в том числе, высоко- и низко-частотные), звуковые (в том числе,
ультразвуковые, инфразвуковые и возникающие при использовании мобильных телефонов) и
световые
риски. Химические риски делятся на канцерогенные и неканцерогенные, и
включают риски от пестицидов, биоцидов, фунгицидов, риски, действующие на иммунную
систему, нейротоксические, риски, действующие на развитие как внутриутробное, так и после
рождения, и многие другие. Биологические риски включают, прежде всего, риски ГМО (генномодифицированных организмов), продовольственные и риски патогенов. Для многих видов
физических, химических и биологических агентов во многих странах мира существуют
отдельные руководства по оценке и управлению этими рисками.
Оценка радиационного риска имеет более длинную историю, чем оценка всех других
типов риска. Среди многих международных организаций, привлеченных к радиологической
защите и оценке радиационного риска, наиболее влиятельны в глобальном масштабе
Международная комиссия по радиологической защите (The International Commission on
Radiological Protection - ICRP), и Научный Комитет Организации Объединенных Наций по
воздействию атомной радиации (The United Nations Scientific Committee on the Effects of
Atomic Radiation - UNSCEAR). UNSCEAR не рекомендует действия по управлению риском,
но выполняет количественные оценки доз, воздействий и рисков от радиации, которые затем
используются такими организациями как ICRP. ICRP имеет главное влияние на Европейское
законодательство по радиологической защите через Директивы ЕВРОАТОМА.
Процедуры, методы и методики для оценки риска химических веществ подробно
описаны, как в законодательстве, так и в обеспечении техническими руководствами как в
Евросоюзе, так и в США. Выполнение оценки риска химических веществ осуществляется при
поддержке Европейского бюро химических веществ, являющегося частью Объединенного
Центра Исследования в Ispra.
Ответственность за установку стандартов, рекомендаций и руководящих принципов по
продовольственным рискам в международном масштабе лежит на Комиссии САС (CAC Codex Alimentarius Commission), учрежденной совместной Программой пищевых стандартов
Продовольственной и Сельскохозяйственной Организацией ООН (Food and Agricultural
Organization of the United Nations - FAO) и Всемирной Организации здравоохранения (World
Health Organization - WHO). Биологические агенты (риски), имеющие отношение
к
общественному здоровью, включают патогенные штаммы бактерий, вирусов, гельминты,
простейшие, водоросли, и некоторые токсичные продукты, которые они могут вырабатывать.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В настоящее время, присутствие патогенных бактерий в пищевых продуктах представляет
наиболее значительную всемирную проблему.
При создании научно-производственных комплексов большую роль играет анализ
рисков для окружающей среды, типичных именно для промышленных предприятий и
включающих
риски
случайных
и
рутинных
промышленных
выбросов,
рисков
транспортирования, финансовых рисков, рисков, связанных с исходными химическими
веществами и конечными продуктами, а также загрязнение земли, управление отходами и
планирование использования земли вблизи опасных участков. В промышленности широко
используются методы минимизации риска и методы принятия решений по уменьшению риска,
применяются такие концепции как интегрированное предотвращение загрязнения и контроль,
выбор наилучшего практического метода для окружающей среды, и наилучшая доступная
технология (не вызывающая чрезмерные издержки). Некоторые методы управления риском
были предложены крупными промышленными компаниями, например,
BOC Group
инициализировала главную программу проверки опасностей (Major Hazards Review
Programme - MHRP).7 Так как значительные количества опасных веществ транспортируются
по шоссейным дорогам, железным дорогам и трубопроводам, большое внимание уделяется
оценке этих рисков.
Ряд промышленных компаний все чаще используют оценку риска для управления их
финансами. Оценка риска долго была частью процесса принятия финансовых решений, но
только относительно недавно она стала использоваться в контексте перевода воздействия
несчастных случаев (на людей и окружающую среду) в финансовые термины. Сейчас активно
используется метод, названный интегрированной финансовой оценкой риска, который
облегчает сравнение различных последствий и соединяет общую стоимость происшествий,
чтобы получить истинную финансовую ответственность за нежелательное событие. 8
Многие компании проводят оценки риска их продуктов производства или компонентов
этих продуктов. Это является хорошо установленной процедурой для продовольственных,
медицинских, фармацевтических и химических продуктов, для которых необходимо
уменьшить риски до минимального вреда, который может произойти с индивидуумом через
потребление специфической пищи или лекарственного препарата или из использования
химического вещества, такого как пестицид. Методология оценки риска тесно связана с
Оценкой цикла жизни (Life Cycle Assessment - LCA), являющейся основой управления
современного промышленного предприятия.
Важнейшим вопрос, при обсуждении проблем риска является - "Насколько безопасной
является достаточная безопасность?" Оценка риска для окружающей среды характеризует
риск, вызванный какой-либо ситуацией, а затем процесс управления риска ведет, в конечном
8
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
счете, к выбору действия, которое достигнет "желательного уровня безопасности".
Определение этого "приемлемого" или "терпимого" уровня риска должно быть предписано
прежде, чем процесс оценки риска начнется – на основе социально определенных приемлемых
уровней риска, например, в форме законодательных стандартов качества окружающей среды,
или "норм", выработанных промышленностью. В этом случае, управление риском на основе
результатов оценки риска пытается проанализировать, какие существуют варианты выбора
действий, которые приведут к этим предварительно определенным уровням риска. Где не
существуют стандарты приемлемого риска, процесс управления риском будет пытаться
получать "приемлемый" или терпимый риск на разовой основе (от случая к случаю). Это будет
всегда вызывать вопрос: "Приемлемый риск - для кого?". Когда оценка риска и процедуры
управления выполняются чиновниками, отвечающими за регуляцию, или правительством,
цель управления состоит в том, чтобы достичь социально приемлемых уровней риска. Когда
оценку риска выполняет индивидуальная компания, в отсутствии социально определенных
стандартов, будут определены те уровни риска, которые являются приемлемыми для
компании. Они могут быть связаны с социально приемлемыми уровнями риска или могут быть
основаны на формальном подходе риск-затраты-выгоды, как это рекомендуется некоторыми
программами по уменьшению риска.9
Принятие решений для определения "приемлемого" или "терпимого" риска использует
целый ряд подходов. Три главных подхода к решениям по приемлемому риску - это:
профессиональное заключение (экспертная оценка), где решения предлагают технические
эксперты,
метод аналогий (бутстреппинг), где исторический прецедент является
основанием для принятия решений, и формальный анализ, где используется теория,
основанная на процедурах по
моделированию проблем и вычислении самого лучшего
решения. Эти подходы подробно объясняются в тексте.
Основные действия по управлению риском. Риск для окружающей среды может
быть:
 перенесен на другому юридическое лицо, такое как страховая компания;
 оставлен неизмененным компанией или государством,
 устранен удалением агента риска,
 или уменьшен
В большинстве случаев управления риском для окружающей среды, проводимого
государством, выбранным вариантом управления риском будет уменьшение риска. Для
личностей или компаний, передача риска является более общим подходом (в соответствии с
законодательством, особенно для не часто случающихся катастрофических событий).
Устранение риска часто очень трудно вследствие всех социальных и экономических
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
воздействий, которые может создавать удаление агента. Например, удаление пестицида может
зависеть от социально-экономических условий в регионе.
Процесс оценки риска для окружающей среды (ОРОС) и получение его качественных
или количественных характеристик никогда не сможет быть полностью научным, но
использует научные данные, чтобы получить количественную характеристику риска. Однако,
важно выяснить, какие социальные факторы воздействуют на эту количественную оценку
риска, и влияют на решения, которые делаются на основе ОРОС. ОРОС требует времени,
ресурсов и энергии. Ответы, обеспечиваемые ОРОС, будут определяющими при принятии
решений. Для тех, кто собирается использовать ОРОС, будет полезным помнить, что часто
социальные проблемы, связанные с решениями по риску для окружающей среды будут точно
также важны, как и научные оценки.
1
The Orange Book. Management of Risk - Principles and Concepts. HM Treasury, UK, London, October 2004, - 52 p.
White Paper on RISK GOVERNANCE: Towards an Integrative Approach. International Risk Governance Council.
Geneva, Switzerland, 2005, - 156 p.
3
Харченко С.Г., Ананьева Р.В. «Ретроспектива международного опыта анализа риска». Ж. Международная
экономика, 2008, 6, с. 61-69.
4
Environmental Risk Assessment - approaches, experiences and information sources. By Robyn Fairman, Carl D.Mead
and W. Peter Williams. EEA publication, 1997.
5
Харченко С.Г. Европейское законодательство в области обеспечения промышленной безопасности. В сб.
«Национальная безопасность России: проблемы и пути обеспечения». М.: Изд-во РАГС, 2004, с.204-221.
6
National Research Council. 1983. Risk Assessment in the Federal Government: Managing the Process. Washington,
D.C.: National Academy Press.
7
BOC 1995 Controlling Our Risks. BOC Management Magazine, No. 24.
2
10
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
8
Geyer, T. A. W. and Morris, M. I. 1996 In: Risk in a Modern Society: Lessons from Europe. Proceedings from the 1996
Annual Meeting of the Society for Risk Analysis - Europe, 3-5 June 1996, University of Surrey, Guildford.
9
Ананьева Р.В., Харченко С.Г. Механизмы управления риском. В сб. «Национальная безопасность России:
проблемы и пути обеспечения». Вып. 8, М.: Изд-во РАГС, 2008, с. 151-172.
11
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
6
Размер файла
689 Кб
Теги
комплекс, рисками, среды, производственной, 3995, окружающий, 838, управления, научно, стратегия
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа