close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

1920.Конституционно-правовой статус глав администраций субъектов Российской Федерации

код для вставкиСкачать
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Серия «Актуальные юридические исследования»
В.Ю. Мазуров
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС
ГЛАВ АДМИНИСТРАЦИЙ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Монография
Москва ? 2001
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
УДК 347.254
ББК 67.404.2 (2 Рос)
Оглавление
Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
М 25
Мазуров В.Ю. Конституционно-правовой статус глав администраций субъектов Российской Федерации: Монография. ?
М.: ЮРКОМПАНИ, 2001. ? 156 с. ? (Серия «Актуальные юридические исследования»).
ISBN 978-5-91677-056-8
Монография посвящена исследованию и выявлению основных проблем конституционно-правового статуса глав администраций субъектов РФ и формированию пакета теоретических предложений по изменению и совершенствованию российского законодательства (как в аспекте определения основ конституционно-правового статуса глав администраций субъектов РФ, так и в
аспекте совершенствования российской модели федерализма).
В ходе реформы системы государственной власти РФ начала
90-х гг. были сформированы принципиально новые политикоправовые институты ? в частности, институт главы администрации (губернатора) государственно-территориальных образований (края, области, города федерального значения) и национальных государственных образований (автономные округа, автономная область) в составе РФ ? субъектов Российской Федерации.
Книга будет интересна юристам, политологам, социологам,
государственным служащим, студентам, аспирантам и преподавателям гуманитарных вузов и факультетов, а также всем, интересующимся вопросами конституционно-правового статуса глав
администраций субъектов Российской Федерации.
ГЛАВА 1. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГЛАВЫ АДМИНИСТРАЦИИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ . . . . . . 20
§ 1. Понятие конституционно-правового статуса главы администрации субъекта Российской Федерации . . . . . . . . 20
§ 2. Конституционные основы института главы администрации субъекта РФ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
ГЛАВА 2. ГЛАВА АДМИНИСТРАЦИИ В СИСТЕМЕ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
§ 1. Место главы администрации в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации . 82
§ 2. Конституционно-правовые проблемы взаимодействия
главы администрации субъекта РФ с федеральными органами государственной власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
Список использованной литературы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
Материал подготовлен с использованием
СПС ГАРАНТ (www.garant.ru)
УДК 347.254
ББК 67.404.2 (2 Рос)
ISBN 978-5-91677-056-8
© ООО «ЮРКОМПАНИ», 2001
2
3
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Введение
Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 20, Ст. 2112;
№ 38, Ст. 3781 (далее ? Собрание законодательства РФ)
2
Собрание законодательства РФ, 2000, № 31, Ст. 3205
3
Собрание законодательства РФ, 2000, № 32, Ст. 3336
4
Собрание законодательства РФ, 2000, № 36, Ст. 3633
ношений глав администраций субъектов РФ с Президентом
РФ, Федеральным Собранием РФ и иными органами власти
федерального уровня. Вышеуказанные нормативные акты требуют детального теоретического исследования; следует оценить их практическую и политико-правовую значимость, выявить наиболее эффективные методы, направления их реализации.
Представляется необходимым и анализ норм регионального законодательства в аспекте определения правовых основ организации института главы администрации субъекта
РФ, изучение моделей вышеуказанного института в различных субъектах Российской Федерации.
Вообще, на теоретическом уровне необходимо провести
комплексное научное исследование с целью изучения правового статуса главы администрации субъекта РФ, выявления
тенденций развития института главы администрации субъекта
РФ, определения комплекса проблем правового статуса главы администрации субъекта РФ и формирования пакета предложений по изменению и совершенствованию как федерального, так и регионального законодательства. Кроме того, представляется необходимым исследование зарубежного опыта в
организации системы управления субъектами федерации и,
возможно, использование отдельных его положительных элементов при построении российской модели управления
субъектами Российской Федерации.
Исследуемые вопросы являются составной частью комплекса серьёзных проблем в сфере обеспечения единства Российской Федерации, укрепления правовой основы федерализма, создания нормативных (в том числе конституционных)
предпосылок для построения оптимальной модели взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.
Таким образом, настоящая монография посвящена исследованию конституционно-правового статуса глав администраций субъектов РФ.
4
5
ВВЕДЕНИЕ
Формирование России как демократического федеративного государства повлекло за собой существенное изменение
правовых основ взаимодействия между центральными и региональными органами государственной власти.
В ходе реформы системы государственной власти РФ начала 1990-х гг. были сформированы принципиально новые
политико-правовые институты ? в частности, институт главы администрации (губернатора) государственно-территориальных образований (края, области, города федерального значения) и национальных государственных образований (автономные округа, автономная область) в составе РФ ? субъектов Российской Федерации.
Особую актуальность теме настоящего монографического
исследования придает факт принятия в 2000 г. пакета нормативных актов (указ Президента РФ от 13 мая 2000г. № 849 «О
полномочном представителе Президента РФ в федеральном
округе»,1 Федеральный закон от 29 июля 2000г. № 106-ФЗ «О
внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации»,2 Федеральный закон от 5
августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»,3 указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 «О
Государственном Совете Российской Федерации»4 и др.), которые в существенной степени изменили характер взаимоот1
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Введение
Введение
Следует заметить, что термин «глава администрации
субъекта Российской Федерации» в рамках настоящего исследования рассматривается как родовое (унифицированное)
понятие, охватывающее своим содержанием наименования
и соответствующие правовые характеристики руководителей
(глав, высших должностных лиц, губернаторов и др.) государственно-территориальных (края, области, города федерального
значения) и национально-государственных (автономные округа, автономная область) образований в составе Российской
Федерации. Приведём обоснования вышеуказанного тезиса.
1. Большинство ныне действующих Уставов субъектов РФ
разработаны в соответствии с Положением о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа (утверждено указом Президента РФ от 3 октября 1994г. № 1969),1 которое определяло
руководителя государственно-территориального и национально-государственного образования в составе РФ как главу
администрации (губернатора) соответствующего субъекта РФ.
При этом важно заметить, что законодатель рассматривал термины «глава администрации субъекта РФ» и «губернатор
субъекта РФ» как синонимы.
Федеральный законодатель охарактеризовал главу администрации (губернатора) субъекта РФ как высшее должностное
лицо края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, руководящее органами исполнительной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Соответственно, данные правовые и терминологические характеристики в целом были восприняты региональным законодателем.
2. Уставы ряда субъектов РФ (Красноярский край, Приморский край, Кировская область, Ленинградская область,
Нижегородская область, Пермская область, Самарская область,
Свердловская область, Тульская область, Тюменская область,
г. Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий АО и др.) определяют
глав субъектов РФ термином «губернатор». Однако данный
факт не означает придание губернатору какой-либо особой
группы властных полномочий.
Соответственно, подобное наименование главы государственно-территориального и национально-государственного
образования в составе РФ можно считать, в некоторой степени, данью исторической традиции; никакой особой правовой
и (или) логической нагрузки данный термин не несет. Полномочия губернаторов носят преимущественно исполнительнораспорядительный характер, что, безусловно, сближает их с
руководителями государственно-территориальных и национально-государственных образований в составе РФ, которые
терминологически определены региональным законодателем
иначе (например, мэр, глава исполнительной власти субъекта РФ и др.) Вообще, в литературе1 справедливо высказывается замечание в плане правомерности использования термина «губернатор» в правовой и политической практике.
Губернатор ? это исторически сложившееся наименование
представителя Императора Российской Империи (верховной
государственной власти) в рамках конкретной территории Империи в 18 ? начале 20 вв. При этом следует заметить, что:
а) Российская Империя в вышеуказанный исторический
период являлась унитарным государством без каких-либо качественных признаков федерации;
б) правовое положение губернатора Императорской России по многим параметрам несопоставимо со статусом губернатора субъекта Российской Федерации.
Достаточно заметить, что губернаторы вышеперечисленных субъектов РФ избираются населением субъекта РФ на
основе всеобщего, равного и прямого избирательного права,
1
Собрание законодательства РФ, 1994, № 24, Ст.2598
6
1
См. например: Исполнительная власть в Российской Федерации. ? М:
изд-во БЕК,1996, с. 99
7
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Введение
Введение
а губернаторы Императорской России назначались на данную
должность Императором Российской Империи, Сенатом и
(или) Министерством внутренних дел Российской Империи
без какого-либо согласования с населением губернии; губернаторы Императорской России обладали на вверенной им
территории практически всей полнотой государственной власти (включая функции судебной власти и функции руководства военными подразделениями, расквартированными на
территории губернии и проч.), а деятельность губернаторов
субъектов РФ носит преимущественно исполнительно-распорядительный характер и соответствует провозглашенным
Конституцией РФ принципам федерализма и разделения властей; в) в законодательстве Российской Федерации отсутствует
категория «губерния» применительно к определению составной части (субъекта) федеративного государства. В связи с
этим, лингвистически термин «губернатор» выглядит некорректным.
Кроме того, следует заметить, что территории краёв, областей, иных государственно-территориальных и национально-государственных образований в составе Российской Федерации с позиций сопоставления географического и (или)
демографического критериев не совпадают с территориями
губерний Российской Империи. Соответственно, проведение
исторических параллелей между правовым статусом губернаторов Российской Империи и правовым статусом губернаторов субъектов РФ в известной степени является некорректным. Вместе с тем, необходимо констатировать, что обозначение главы государственно-территориального и национально-государственного образования в составе России термином
«губернатор» прочно вошло в политическую практику.
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее ? ФЗ «Об общих принципах...») не содержит
какого-либо примерного наименования главы государствен-
но-территориальных и национально-государственных образований в составе РФ. Закон ввёл термин «высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)». При этом
данный термин распространяется на руководителей всех
субъектов РФ независимо от их государственно-правовой
природы (следует учесть, что республики в составе РФ являются государствами в составе федеративного государства, что
предопределяет их особый правовой статус).
Представляется, что данное положение ФЗ «Об общих
принципах...» теоретически небезупречно; различная конституционно-правовая природа субъектов РФ в известной степени должна быть закреплена как в наименовании глав субъектов РФ, так и в объёме их властной компетенции. В вышеуказанном контексте, термин «глава администрации» применим
именно для обозначения глав государственно-территориальных и национально-государственных образований, что подчёркивает различную конституционно-правовую природу
субъектов РФ.
4. Федеральный законодатель допускает самостоятельность законодателя субъекта РФ в определении наименования высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ
(Ст. 18 п. 6 ФЗ «Об общих принципах...») в соответствии с
историческими, национальными и иными особенностями
конкретного субъекта РФ. Соответственно, можно предположить, что региональный законодатель сохранит терминологическое разнообразие в наименовании (определении) глав
субъектов РФ с приведением компетенционной составляющей правового статуса глав государственно-территориальных
и национально-государственных субъектов Российской Федерации в соответствие с нормами ФЗ «Об общих принципах...». Законодательство субъектов Российской Федерации
выделяет несколько моделей терминологических характеристик глав национально-государственных и государственно-тер-
8
9
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Введение
Введение
риториальных образований в составе Российской Федерации
(термин «глава администрации» используется как родовое
(унифицированное) понятие).
а) Глава администрации субъекта РФ как высшее должностное лицо субъекта РФ и одновременно глава исполнительной власти (или: руководитель исполнительного органа государственной власти субъекта РФ ? администрации, правительства и проч.). Подобное определение главы администрации присутствует в Уставах Новгородской области, Иркутской области, Красноярского края, Вологодской области, Еврейской автономной области, Ивановской области, Калужской области, Кировской области, Курганской области, Курской области, Магаданской области, Омской области, Пензенской области, Тюменской области, Самарской области и др.
б) Глава администрации как высшее должностное лицо
субъекта РФ ? такая терминологическая характеристика представлена в Уставах Астраханской области, Калининградской
области, Костромскойобласти, Мурманской области, Нижегородской области, Оренбургской области, Ленинградской области, Свердловской области, Хабаровского края и др.
в) Глава администрации как руководитель соответствующего органа исполнительной власти субъекта РФ ? подобное
определение содержат Уставы Псковской области, Белгородской области, Читинской области, Тульской области, Воронежской области, Краснодарского края, Тамбовской области, КомиПермяцкого АО и др.
г) Глава администрации как высшее должностное лицо
исполнительной власти (системы органов исполнительной
власти) субъекта РФ ? такое определение содержат Уставы
Орловской области, Алтайского края, Архангельской области, Амурской области, Брянской области, Кемеровской области, Новосибирской области.
Вместе с тем, следует констатировать, что терминологическое разнообразие в определении наименования главы государственно-территориальных и национально-государствен-
ных образований в составе РФ (губернатор, мэр, глава, высшее должностное лицо и проч.) и соответствующие правовые характеристики (например, уровень компетенционной
самостоятельности, место в системе органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации) не порождают
принципиальных отличий в объёме их властной компетенции.
Данное обстоятельство обусловлено прежде всего тем, что
базовые параметры организации института главы администрации субъекта РФ в силу федеративной природы российского государства и определяются на федеральном законодательном уровне. Однако следует заметить, что модель организации института главы администрации субъекта РФ определяется как вышеуказанными правовыми и терминологическими характеристиками, так и политическими особенностями
конкретного субъекта РФ. Соответственно, терминологическая характеристика главы администрации, определённая Уставом субъекта РФ, не всегда соответствует политической модели организации государственной власти в субъекте РФ.
Провозглашение главы администрации единоличным руководителем органа исполнительной власти (ст.54 Устава
Красноярского края, ст.40 ч.1 Устава г.С.-Петербурга и др.) не
означает его полной самостоятельности в формировании исполнительного органа государственной власти субъекта РФ ?
устанавливаются процедуры обязательного согласования с
представительным органом власти субъекта Федерации кандидатур на должности в органах исполнительной власти
субъекта Российской Федерации (ст.60 ч.1 Устава Красноярского края, ст.43 ч.4 Устава г. С.-Петербурга).
Вместе с тем, характеристика мэра г. Москвы как высшего
должностного лица (ст.51 ч.1 Устава г. Москвы) позволяет ему
самостоятельно назначать на должность и освобождать от
должности руководителей органов городской администрации
(ст.52 ч.1 п. «б» Устава г.Москвы); если губернатор Вологодской области самостоятельно определяет структуру органа ис-
10
11
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Введение
Введение
полнительной власти субъекта РФ (ст.63 ч.1 Устава Вологодской области), то губернатор Кемеровской области обязан согласовать структуру администрации области с высшим законодательным органом власти субъекта РФ (ст.52 ч.3 Устава
Кемеровской области).
Таким образом, политико-правовая модель организации
государственной власти субъектов РФ во многом предопределяет уровень властной компетенции главы администрации
субъекта РФ; не представляется возможным выявить прямую
зависимость между терминологической характеристикой главы государственно-территориального и национально-государственного образования в составе РФ (губернатор, мэр, глава
администрации, Председатель Правительства субъекта РФ и
проч.) и объёмом его властных полномочий. Отдельно следует заметить, что понимание главы государственно-территориального и национально- государственного образования
в составе РФ как «главы администрации субъекта РФ» представлено в литературе.1
В соответствии с вышеизложенными положениями констатируем следующее:
1. Категория «Глава администрации национально-государственного и государственно-территориального образования в составе РФ» (глава администрации субъекта РФ) в рамках настоящего исследования используется для обозначения
глав вышеуказанных субъектов Российской Федерации как родовое понятие (с известным учётом терминологии регионального законодательства).
2. Научное исследование конституционно-правового статуса глав администраций субъектов РФ целесообразно с позиций выявления моделей организации института главы администрации субъекта РФ (в аспекте определения уровня компетенционной самостоятельности главы администрации
1
См. например: Шелютто Н.В. Статус губернатора // Законодательство и
экономика, 1997, №1-2, с.7-13
субъекта РФ, объёма властных полномочий, места в системе
органов государственной власти субъекта РФ, особенностей
правового статуса и др.).
3. Терминологический фактор (в аспекте определения наименования главы администрации региональным законодателем) не может рассматриваться в качестве фактора, определяющего правовой статус главы администрации субъекта РФ.
Вместе с тем, при исследовании конкретных моделей организации института главы администрации субъекта РФ с неизбежностью будет проанализирован и терминологический
фактор. Проведение научного исследования предполагает изучение следующего круга вопросов:
1) определение категории «конституционно-правовой статус главы администрации субъекта РФ»;
2) выявление тенденций развития института главы администрации субъекта РФ;
3) исследование моделей организации института главы администрации субъекта РФ, определение места главы администрации в системе органов государственной власти субъекта РФ;
4) исследование основных правовых характеристик института главы администрации субъекта РФ (порядок избрания,
компетенция, контроль за деятельностью главы администрации и др.);
5) изучение конституционных основ взаимоотношений
глав администраций субъектов РФ с федеральными органами
государственной власти.
При исследовании вышеуказанного круга вопросов будут
проанализированы основные теоретические положения учёных-правоведов по заданной проблематике, основы организации института губернаторства и системы местного управления в зарубежных государствах, возможность применения
зарубежного опыта в российской правовой и политической
практике.
Цель монографии состоит в выявлении основных проблем
конституционно-правового статуса глав администраций субъ-
12
13
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Введение
Введение
ектов РФ и формировании пакета теоретических предложений
по изменению и совершенствованию российского законодательства (как в аспекте определения основ конституционноправового статуса глав администраций субъектов РФ, так и в
аспекте совершенствования российской модели федерализма).
Вышеуказанный комплекс теоретических предложений
может быть использован как федеральным законодателем при
планируемой разработке комплекса нормативных актов в сфере федерализма,1 так и законодателем субъектов РФ при приведении регионального законодательства в соответствие с
федеральными нормативно-правовыми актами (в силу требований ст.30 ФЗ «Об общих принципах...», ст.16 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации» и иных федеральных нормативно-правовых актов).
Постановка проблем в рамках настоящей монографии осуществлялась на основании изучения специальной литературы, формально-логического анализа законодательства РФ (как
федерального, так и регионального уровня), практики его применения. Методологическую основу работы составляют современные учения о гносеологии и методологии научного
познания, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой методы исследования, труды отечественных и
зарубежных учёных; при исследовании норм федерального и
регионального законодательства использованы системный,
статистический и иные приёмы исследования.
В рамках настоящего научного исследования изучены основные труды учёных, в которых затрагивались как общетеоретические проблемы федерализма, так и проблемы, явившиеся предметом исследования работы.
В основу исследования положены работы современных
теоретиков права: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха,
К.С. Бельского, В.В. Бойцовой, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, Ю.А. Дмитриева, Д.Л. Златопольского, Е.И. Козловой,
А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.Н. Лысенко, А.Ф. Малого, Н.А. Михалёвой, Б.А. Страшуна, И.С. Слепцова, Б.Н. Топорнина, Т.А. Умновой,
В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина и других авторов. При исследовании истории института главы администрации субъекта РФ
и дореволюционного института губернаторства были изучены работы известных историков - Андреевского И.О., Блинова И.А, Градовского А.Д., Кулешова В.В., Козьмина Н.Н. и др.
Институт главы администрации (ряд учёных именуют его «институтом губернаторства») в известной мере исследован в
научной литературе. В вышеуказанном контексте, следует
выделить ряд научных работ: «Институт губернатора в России: традиции и современные реальности», 1 «Российская
Федерация и её субъекты: проблемы гармонизации отношений», 2 «Исполнительная власть в Российской Федерации.
Проблемы развития»3 и др. Данный вопрос рассматривался
и при проведении диссертационных исследований: следует
выделить работы Умновой И.А. «Конституционные основы
современного российского федерализма»,4 Гошуляк В.В. «Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного
законодательства субъектов РФ»,5 Малого А.Ф. «Организация
1
1
См. например: Работа над законом будет продолжена// Российская газета,8 августа 2000г.
Институт губернатора в России: традиции и современные реальности.
- М.:изд-во Российской академии государственной службы, 1997.-353с.
2
Российская Федерация и её субъекты: проблемы гармонизации отношений. - М.:изд-воИНИОНРАН, 1998,172с.
3
Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития /
отв. ред. д-р юрид. наук Бачило И.Л.-М.:Юристъ, 1998.-432с.
4
Умнова И.А. Конституционные основы современного российского
федерализма: Дисс...доктораюрид. наук: 12.00.02.-М.: МГЮА, 1997.- 398с.
5
Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов РФ: Дисс...доктора юрид. наук: 12.00.02.Пенза: ЛГПУ, 2000.-451с.
14
15
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Введение
Введение
органов государственной власти области как субъекта РФ»1 и
др. В периодической литературе институту главы администрации субъекта РФ посвящены ряд публикаций Лысенко В.Н.,2
Шелютто Н.В.,3 Умновой И.А.,4 Кондрашева А.А.5 и др.
Учёные в известной степени изучили вопросы статуса губернатор в дореволюционной России, причины и условия
учреждения института главы администрации субъекта РФ в
современной России, места главы государственно-территориального и национально-государственного образования в
системе органов государственной власти субъекта РФ, административные аспекты его деятельности и иные вопросы.
Однако следует заметить, что предметом исследования являлись, прежде всего, его управленческие функции; рассматривался статус главы администрации субъекта РФ как главы и
(или) высшего должностного лица исполнительной власти
субъекта РФ. Данное исследование в некоторой степени является методологически ограниченным и не охватывает своим предметом ряд важных аспектов деятельности главы администрации субъекта Федерации, конституционно-правовые
характеристики вышеуказанного института.
В литературе в должной мере не исследованы модели
организации института главы администрации в различных
субъектах РФ, полномочия главы администрации как главы
субъекта РФ, характер и уровни взаимодействия главы адмиМалый А.Ф. Организация органов государственной власти области как
субъекта РФ: Дисс...доктора юрид. наук:12.00.02.-Северодвинск,СфПГУ,
2000.- 341с.
2
Лысенко В.Н., Лысенко Л.М. Институт губернаторства в современной
России: некоторые общие и отличительные черты // Государство и право,
1998, №5.
3
Шелютто Н.В. Указ. соч.
4
Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма // Государство и право,1999,№11,с.5
5
Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы принуждения:
проблемы теории и реализации в Конституции РФ//Государство и право,2000,
№2, с. 10
нистрации субъекта РФ с федеральными органами государственной власти. В вышеуказанном контексте необходимо заметить, что в научной литературе не получили детального
анализа новеллы федерального законодательства (ФЗ «Об общих принципах...», Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», указ Президента РФ «О Государственном
Совете Российской Федерации» и др.) и соответствующие им
изменения в региональном законодательстве.
Представляя научно-аналитическую базу настоящего исследования, следует заметить, что была получена и использована справочная, аналитическая, практическая и нормативная информация из структурных подразделений администрации Красноярского края, органов государственной власти
иных субъектов РФ.
Направления исследований, проведённых в настоящей
работе, определялись необходимостью анализа конституционных норм и норм уставного законодательства субъектов РФ
с позиций выявления сущности и содержания ряда конституционно-правовых категорий и институтов.
Научная новизна исследования состоит в следующем.
1. Впервые в новейшей истории конституционного права
России институт главы администрации субъекта РФ рассматривается как комплексный правовой институт, выявляются
тенденции развития вышеуказанного института.
2. Исследуется новейшее федеральное и региональное законодательства, нормативные модели взаимодействия главы
администрации субъекта РФ с федеральными органами государственной власти. Анализируется практика Конституционного суда РФ с позиций определения объёма властных полномочий главы администрации субъекта РФ, базовых параметров организации данного института и взаимодействия с
органами государственной власти субъекта РФ.
3. Сформулированы предложения по изменению и совершенствованию законодательства в сфере определения пра-
16
17
1
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Введение
Введение
вового статуса главы администрации субъекта РФ, основ взаимодействия главы государственно-территориального и национально-государственного образования в составе РФ с федеральными органами государственной власти.
В исследовании сформулированы и обозначены новые теоретические положения, практические выводы, предложения
и рекомендации, которые выносятся на защиту.
1.Определение категории «конституционно-правовой статус главы администрации субъекта РФ» как установленной
Конституцией РФ, Уставом субъекта РФ и принятых на их
основе федеральными и региональными нормативными актами юридически и логически определённой совокупности
прав, обязанностей и соответствующей их реализации ответственности, гарантий деятельности главы администрации
субъекта РФ, определяющей пределы властных полномочий
последнего и место в системе органов государственной власти Российской Федерации.
2. Вывод о необходимости нормативного разграничения
полномочий главы администрации субъекта РФ как главы и
(или) высшего должностного лица исполнительной власти
субъекта РФ и главы субъекта РФ.
3. Предложение о формировании в субъектах РФ профессионального высшего органа исполнительной власти с возложением на последний функций непосредственного управления (руководства) различными сферами общественной жизни субъекта РФ. Данный орган власти должен быть в известной степени дистанцирован от главы администрации субъекта
РФ, который, согласно предлагаемой концепции, осуществляет функции главы субъекта РФ, функции координации и
общего руководства исполнительными органами власти
субъекта РФ. Предлагаемая модель соответствует сформулированному Конституционным Судом РФ положению: конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений органов государственной влас-
ти (п.6 Постановления Конституционного Суда РФ по делу о
проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края и основной идее ФЗ «Об общих
принципах...» (ст.17,18 и др.).
4. Заключение о необходимости максимально возможного
учёта географических, социально-экономических, политологических характеристик субъектов РФ при организации и функционировании управленческих единиц в федеральных округах и важности детального разграничения компетенции полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и Главных федеральных инспекторов в субъектах РФ.
5. Вывод о необходимости продолжения деятельности федерального законодателя в векторе определения нормативных
основ взаимодействия главы администрации субъекта РФ с
федеральными и региональными органами государственной
власти.
18
19
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Правовое положение главы администрации субъекта...
Глава 1.
ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГЛАВЫ АДМИНИСТРАЦИИ
СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Понятие конституционно-правового статуса главы
администрации субъекта Российской Федерации
С целью детального определения предмета и концепции
исследования представляется необходимым определить категорию «конституционно-правовой статус главы администрации субъекта РФ». Следует заметить, что вышеуказанная категория недостаточно исследована в науке конституционного права. В литературе достаточно подробно разработаны
понятия «конституционно-правовой статус личности», «конституционно-правовой статус субъекта РФ» и др. Правовой
статус главы администрации субъекта РФ традиционно рассматривался в науке, как правило, с позиций анализа полномочий главы администрации субъекта РФ как высшего должностного лица, возглавляющего органы исполнительной власти субъекта РФ. Представляется, что данный подход не позволяет в должной степени исследовать институт главы администрации субъекта РФ как комплексное политико-правовое явление.
Исследование конституционно-правового статуса главы
администрации субъекта РФ является необходимым в связи с
тем, что: а) базовые параметры организации системы органов государственной власти субъектов РФ определяются Конституцией РФ; б) определение объёма и пределов властных
полномочий главы администрации субъекта РФ содержится
в Уставах государственно-территориальных и национальногосударственных образований в составе РФ, которые имеют
статус высшего нормативного документа на территории конкретного субъекта РФ (при условии соответствия норм Уста20
ва субъекта РФ нормам Конституции РФ и федерального законодательства).
Соответственно, исходя из нормативистских позиций, содержание в вышеуказанных нормативных актах, обладающих
высшей юридической силой на территории РФ (Конституция
РФ) и территории конкретного субъекта РФ (Уставы субъектов РФ) положений о правовом статусе главы администрации субъекта РФ, а, также учитывая тот факт, что как Конституция РФ, так и Уставы субъектов РФ являются предметом
изучения науки конституционного права, представляется возможным исследование конституционно-правового статуса
главы администрации субъекта РФ. При этом следует учесть,
что как Конституция РФ, так и Уставы субъектов РФ содержат лишь основополагающие, принципиальные нормативные
положения, которые находят своё развитие в положениях федерального и регионального законодательства конституционного (уставного) уровня.
Конституционный суд РФ в ряде своих постановлений1
косвенно подтвердил вышеуказанные теоретические положения, исследовав нормы Уставов субъектов РФ, определяющих правовой статус главы администрации субъекта РФ, на
предмет соответствия Конституции РФ; в) имевшие место в
литературеисследования властных полномочий главы администрации, как правило, охватывали чисто управленческие
(административные) аспекты его деятельности; не был в должной мере учтен тот факт, что институт главы администрации субъекта РФ является комплексным политико-правовым
институтом. В свою очередь, констатация данного факта предполагает комплексное изучение вышеуказанного института,
определение конституционно-правовых параметров организации института главы администрации субъекта РФ.
1
См. например: Постановление Конституционного суда по делу о проверке конституционности ряда положений Устава-Основного Закона Читинской области от 1 февраля 1996 г. № 3-П // Собрание законодательства
РФ, 1996,№51,Ст.5877
21
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
В юридической литературе нет единого подхода к определению категории «статус» (лат. «положение», «состояние»
чего-либо). Статус в конституционном праве имеет несколько характеристик в зависимости от роли, которую он играет в
обозначении и фиксировании состояния участников конституционно-правовых отношений. Но в любом своём проявлении конституционно-правовой статус обладает качественными характеристиками:
1) устойчивости (конституционно-правовой статус формализован в виде совокупности конституционно-правовых
норм);
2) относительного постоянства (нормативная форма обе??печивает постоянство содержания регулируемых нормами
отношений, способствует приданию данной характеристике
высокого юридического статуса конституционно-правовых
норм);
3) внутренней согласованности (понимается как объективно существующая, логическая взаимосвязь и взаимозависимость элементов статуса);
4) системообразующей значимости (определяет институциализацию, обуславливает системную связь статусов).
Традиционно конституционно-правовой статус рассматривается с позиций:
а) нормативистского порядка (т.е. как совокупность норм
Конституции РФ и иных источников конституционного права ? так называемый «нормативный статус»);
б) фактического положения субъекта в системе конституционно-правовых отношений (так называемый «фактический
статус»).
В науке конституционного права, таким образом, «статус»
понимается как теоретическая конструкция, соединяющая в
единое целое нормативные характеристики, теоретические
представления и реальную практику реализации правовых
установлений в конституционно-правовых отношениях, в
которые вступает субъект конституционно-правовых отноше-
ний (носитель конституционно-правового статуса). Учитывая, что глава администрации субъекта РФ, как правило, является высшим должностным лицом субъекта РФ
и (или) руководителем исполнительной власти (органа исполнительной власти) субъекта РФ, а также тот факт, что по своим характеристикам глава администрации субъекта РФ является органом государственной власти, характер и содержание
его конституционно-правового статуса могут быть определены исходя из характеристики конституционно-правового статуса государственного органа власти. Структурно правовой
статус государственного органа власти состоит из следующих
элементов:1
1) политическая и государственно-правовая характеристики органа государства;
2) место органа власти в общегосударственной системе
органов власти;
3) соподчинённость органа власти;
4) важнейшие принципы организации и деятельности
органа власти;
5) пределы его компетенционной самостоятельности (в т.ч.
властные полномочия органа государственной власти);
6)виды правовых актов органа государственной власти.
Соответственно, исходя из политико-правовой природы
исследуемого института, все вышеуказанные элементы составляют конституционно-правовой статус главы администрации субъекта РФ.
Учитывая вышеизложенное, к элементам конституционно-правового статуса главы администрации субъекта РФ следует отнести:
1) обладание признаками правоспособности и (или) юридического лица;
22
23
1
Выделение данных структурных единиц (элементов) конституционноправового статуса органа власти можно признать традиционным. См. например: Габричидзе Б.Н Конституционный статус органов Советского государства. - М.,1982
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
2) права и обязанности (властная компетенция) и корреспондирующая ответственность главы администрации
субъекта РФ, определяющие его место в системе органов власти РФ, уровень компетенционной самостоятельности (в т.ч.
в принятии формализованных правовых актов управления) и
юридической ответственности;
3) гарантии устойчивости института главы администрации субъекта РФ, реальности его правового состояния.
Конституционно-правовой статус субъекта конституционного права (в нашем случае ? главу администрации субъекта
РФ), таким образом, может пониматься как совокупность конституционно-правовых норм, наделяющих субъекта конституционного права комплексом прав, свобод (в нашем случае пределом (уровнем) компетенционной самостоятельности) и
корреспондирующих обязанностей, которые в существенной
мере определяют его социальное и политико-правовое положение.
Следует заметить, что в юридической литературе нет и
единообразного понимания категорий «субъект конституционного права» и «субъект конституционно-правовых отношений».
Однако, исходя из того, что конституционно-правовой статус рассматривается как некое единство нормативного и фактического аспектов (составляющих), представляется более корректным использовать в рамках настоящей работы категорию
«субъект конституционно-правовых отношений».
Данная категория является более конкретной и персонифицированной и объективно предполагает активную деятельность субъекта конституционно-правовых отношений по реализации закрепленных за ним прав и свобод и (или) исполнению обязанностей, взаимодействие с иными субъектами
правоотношений. Анализ норм как федерального, так и регионального законодательства показывает, что законодатель
именно в таком аспекте понимает (предполагает) деятельность
главы администрации субъекта РФ ? активного участника кон-
ституционно-правовых отношений, в которые он вступает в
рамках реализации властных полномочий. Соответственно,
более корректно будет рассматривать главу администрации
государственно-территориального и национально-государственного образования в составе РФ как субъекта (участника)
конституционно-правовых отношений. При этом следует заметить, что конституционно-правовые отношения обладают
рядом существенных черт: они возникают в сфере отношений
составляющих предмет конституционного права, имеют особый субъектный состав; содержанием данных правоотношений является объективно существующая юридическая связь
между субъектами в форме взаимных прав и обязанностей,
предусмотренных конституционно-правовой нормой.
Особый субъектный состав конституционно-правовых
отношений предполагает, что некоторые субъекты (участники) конституционно-правовых отношений не могут быть участниками иных видов правоотношений в виду их особых политико-правовых характеристик.
В вышеуказанном контексте следует заметить, что традиционно к субъектам конституционно-правовых отношений
относят народ, государства (в т.ч. составные части ? субъекты
федеративных государств, обладающие рядом государственно-правовых характеристик), органы государства, должностные лица и др. В литературе сформировалась позиция, согласно которой носителями конституционно- правового статуса признаются субъекты конституционного права (вступившие в конкретные конституционно-правовые отношения), а
именно: государства, его составные части, государственные
органы и должностные лица, человек и гражданин, социальные и национальные общности и др. Соответственно подобной трактовке, глава администрации субъекта РФ может
быть признан носителем конституционно-правового статуса
в силу характеристик своего положения как высшего должностного лица субъекта РФ и (или) исполнительной власти
субъекта РФ. Вышеуказанные правовые характеристики в из-
24
25
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
вестной степени предполагают полномочия главы администрации субъекта РФ по представлению интересов субъекта
РФ, руководству органом (органами) исполнительной власти
субъекта РФ. Кроме того, глава администрации субъекта РФ
по своим правовым и функциональным характеристикам может быть признан органом государственной власти (так, федеральный и региональный законодатель определяют властную компетенцию главы администрации субъекта РФ как собственно должностного лица и как представителя и (или) руководителя исполнительной власти субъекта РФ).1
Следует также отметить, что глава администрации субъекта
РФ сохраняет свой конституционно-правовой статус и как
гражданин Российской Федерации. На основании вышеизложенного понимания ряда категорий конституционно-правовой науки представляется необходимым констатировать, что
исследование конституционно-правового статуса главы администрации субъекта РФ возможно через призму анализа
властных полномочий и деятельности последнего в различных сферах общественной жизни.
Конституционно-правовой статус главы администрации
субъекта РФ отличен от категории «конституционный статус».
Данное обстоятельство можно объяснить тем, что не только
нормы конституции РФ определяют его составляющие и,
прежде всего, пределы властных полномочий (прав и обязанностей).
Круг нормативных актов, определяющих выделенные ранее характеристики (составляющие) конституционно-правового статуса главы администрации субъекта РФ весьма широк. К вышеуказанному кругу нормативных актов, кроме Конституции РФ, можно отнести ФЗ «Об общих принципах...»,
1
См. например: Лучин В.О. Конституционные нормы и отношения. М.,1997; Миронов О.О. Субъекты советского государственного права. - Саратов. 1975; Богданова Н.А. Категория статуса в конституционном праве //
Вестник МГУ, серия 11 «Право», 1998, № 3.
Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», указ
Президента РФ «О Государственном Совете Российской Федерации» и иные нормативные акты федерального уровня,
Уставы субъектов РФ, которые носят учредительный характер и обладают высшей юридической силой по отношению к
иным нормативным актам субъекта РФ, принятые на их основе региональные нормативно - правовые акты. При этом
следует заметить, что Уставы субъектов РФ в общем плане
определяют пределы властных полномочий главы администрации субъекта РФ, порядок его взаимодействия с органами
власти и местного самоуправления, систему контроля за его
деятельностью и др.
В большинстве субъектов РФ на основании требований
норм Устава принят комплекс нормативных актов, определяющих порядок избрания главы администрации субъекта РФ,
основные начала деятельности главы администрации субъекта
РФ и системы органов исполнительной власти субъекта РФ,
нормативные основы взаимодействия главы администрации
субъекта РФ с федеральными органами власти и (или) органами законодательной (представительной) власти субъекта
РФ, а также систему контроля за деятельностью главы администрации субъекта РФ в аспекте регламентации процедур
отрешения и (или) отзыва главы администрации субъекта РФ.
На основании вышеизложенных теоретических позиций,
категория «конституционно-правовой статус главы администрации. субъекта РФ» понимается как установленная Конституцией РФ, Уставом субъекта РФ и принятыми на их основе
федеральными и региональными нормативными актами юридически и логически определённая совокупность прав, обязанностей и соответствующей их реализации ответственности, гарантий деятельности главы администрации субъекта РФ, определяющая пределы властных полномочий последнего и место в системе органов государственной власти Российской Федерации.
26
27
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
§ 2. Конституционные основы института
главы администрации субъекта Российской Федерации
Приступая к исследованию конституционных основ организации института главы администрации субъекта РФ, необходимо заметить, что конституционные основы деятельности главы администрации получили своё закрепление на двух
уровнях законодательства РФ: уровне федерального конституционного законодательства и уровне уставного законодательства субъектов РФ.
Анализ Конституции РФ и федерального конституционного законодательства позволяет выделить два уровня регламентации основ организации института главы администрации субъекта РФ: конституционный и законодательный.
Конституционные нормы имеют огромное значение при
определении правового статуса главы администрации субъекта РФ в связи с тем, что они по своим юридическим характеристикам наиболее устойчивы и рассчитаны на длительную
перспективу применения. В соответствии с вышеизложенным
следует заметить, что количество закрепляемых на высоком
конституционном уровне норм в сфере организации системы
органов государственной власти субъектов Федерации (естественно, включая основы организации и деятельности главы
администрации субъектов РФ) должно быть разумно достаточно, чтобы, с одной стороны, обеспечить стабильность деятельности различных ветвей власти, а с другой ? не стать в
будущем препятствием для развития и совершенствования
отношений внутри региональной системы органов государственной власти. Конституция РФ не содержит прямых нормативных предписаний в плане определения правового статуса главы администрации субъекта РФ. Однако анализ норм
Конституции РФ, федерального законодательства, постановлений Конституционного суда позволяет выделить базовые
принципы организации и функционирования института главы администрации субъекта РФ. Соответственно, представ-
ляется необходимым исследование принципов, закреплённых
в нормах Конституции РФ.
Принцип разделения властных полномочий между Федерацией и составными частями федеративного государства ?
субъектами Федерации, основан на нормах Конституции РФ,
определяющих Российскую Федерацию как демократическое
правовое федеративное государство (ст.1 Конституции РФ).
Юридическая природа федеративного государства предполагает разделение властных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ,
что представлено в ст.ст. 71?73 Конституции РФ и иных её
нормативных положениях. Глава администрации субъекта РФ
в силу реализации данного принципа обладает властными
полномочиями преимущественно исполнительно-распорядительного характера как высшее должностное лицо субъекта
РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). В вышеуказанном контексте
следует заметить, что компетенционной составляющей правового статуса главы администрации субъекта РФ можно считать:
1) предметы ведения субъекта РФ, определённые региональным законодательством в соответствии со ст.73 Конституции РФ;
2) предметы совместного ведения Российской Федерации
и субъекта РФ, определённые ст.72 Конституции РФ и договорами, заключёнными между органами государственной власти РФ и субъекта РФ (при наличии таковых) ? в пределах
полномочий субъекта РФ;
3) вопросы, не отнесенные к компетенционной самостоятельности Федерации и (или) к вопросам совместного ведения РФ и субъекта РФ, переданные федеральными органами
государственной власти к предметам ведения субъекта РФ в
установленном законодательством РФ порядке.
Необходимо отметить, что вышеуказанные предметы ведения составляют компетенционную основу деятельности
28
29
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
всей системы органов власти субъекта РФ (в т.ч. высшего
представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта РФ и высшего исполнительного органа
субъекта РФ); глава администрации субъекта РФ как должностное лицо обладает властными прерогативами в отношении
части вышеуказанных предметов ведения субъекта РФ.
Следует также заметить, что законодательство субъектов
РФ предусматривает выполнение главой администрации
субъекта РФ функций по руководству органами исполнительной власти субъектов РФ. Ряд Уставов субъектов РФ ? Красноярского края, Томской области, Нижегородской области и
иных субъектов РФ, предусматривают единоначалие в руководстве исполнительными органами власти. Данная правовая характеристика главы администрации субъекта РФ позволяет последнему контролировать реализацию властных полномочий, которые отнесены к ведению субъекта РФ, органами исполнительной власти субъекта РФ. Как правило, глава
администрации субъекта РФ распределяет властные полномочия между структурными единицами (подразделениями)
высшего органа исполнительной власти субъекта РФ и контролирует процесс их реализации в социальной практике.
Вышеуказанный принцип органически связан с конституционным принципом самостоятельности субъектов Федерации в определении собственной системы органов государственной власти. В общем виде данный принцип закреплён
в ст.77 ч.1 Конституции РФ. Однако свобода (компетенционная самостоятельность) субъектов РФ в определении системы органов государственной власти ограничена законодателем введением нормы о соответствии системы органов государственной власти субъекта РФ:
а) основам конституционного строя;
б) общим принципам организации представительных и
исполнительных органов государственной власти, устанавливаемым федеральным законом. Как показал анализ нормативного материала (регионального законодательства) и поли-
тической практики, самостоятельность субъектов РФ в учреждении своей системы органов государственной власти условна, т.к. ограничивается, как правило, принятием акта, в котором закрепляется система органов власти субъекта РФ; в Уставе субъекта РФ и (или) ином нормативном акте субъекта
РФ определяется наименование, состав и структура высшего
законодательного (представительного) и исполнительного
органов власти субъекта РФ.
При этом следует заметить, что основные характеристики
(параметры) взаимоотношений данных органов определяются федеральным законодателем. Исходя из вышеизложенного,
можно сделать вывод о том, что полномочия главы администрации в рамках реализации вышеуказанного принципа, в
существенной степени ограничены.
Глава администрации, как правило, наделён правомочиями по формированию высшего исполнительного органа власти как элемента системы органов государственной власти
субъекта РФ, определения его структуры и кадрового состава.1 В этом процессе он с различной степенью интенсивности взаимодействует с высшим представительным органом
власти субъекта РФ.
Высший представительный орган власти субъекта РФ определяет юридический статус высшего исполнительного органа власти субъекта РФ, степень его автономности от главы
администрации; кроме того, законодательный орган субъекта
РФ принимает опосредованное участие в формировании кадрового состава высшего исполнительного органа субъекта РФ.
Он наделён правом по утверждению (не утверждению) ряда
высших должностных лиц исполнительного органа власти
субъекта РФ.
Следует заметить, что в ряде субъектов РФ (Курская область, Красноярский край и др.) существует такая структурная
1
См. например: Закон Коми-Пермяцкого автономного округа «Об администрации Коми-Пермяцкого автономного округа» от 30 января 1996 г. №7(в ред. Закона Коми-Пермяцкого АО от 23 июля 1996, № 34).
30
31
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
единица как «аппарат главы администрации», которую также
можно признать элементом системы органов государственной власти субъекта РФ.
Однако аппарат главы администрации нельзя признать исполнительным органом государственной власти субъекта РФ,
так как данный орган выполняет преимущественно организационные, технические, информативные функции. Целевой характеристикой аппарата главы администрации можно признать
не выполнение функции исполнительной власти, а обеспечение деятельности главы администрации субъекта РФ. Аппарат
главы администрации, как правило, формируется последним
самостоятельно, без какого-либо согласования с высшим представительным органом власти субъекта РФ; должностные лица
аппарата главы администрации несут персональную ответственность перед главой администрации субъекта РФ.
Одним из основополагающих принципов Конституции
РФ, определяющим основы построения системы органов государственной власти как федерального, так и регионального
уровня, является принцип разделения властей. Данный принцип является обязательным условием осуществления государственной власти. Однако применение этого принципа на уровне субъекта РФ имеет ряд особенностей. На федеральном
уровне самостоятельность ветвей власти ярко выражена, а
конституционный механизм «сдержек и противовесов» основан на законодательной базе России как суверенного, демократического государства.
Следует учесть, что органы государственной власти
субъекта РФ (равно как их представители и (или) должностные лица, к которым, безусловно, можно отнести главу администрации субъекта РФ) не могут быть полностью автономными и самодостаточными, т.к. государственная власть субъекта РФ представляет собой составную часть государственной
власти Российской Федерации как суверенного государства.
Соответственно, деятельность главы администрации субъекта РФ как высшего должностного лица и (или) руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ ограничена нормами Конституции РФ и федерального законодательства.
Более того, выполнение властных полномочий главой
администрации субъекта РФ сопряжено с взаимодействием с
органами власти России как суверенного государства. Следует также заметить, что закрепление принципа разделения властей на высоком федеральном конституционном уровне в известной степени указывает место главы администрации в
системе органов власти субъекта РФ, обеспечивает распределение властных полномочий, и тем самым, гарантирует
нормальное функционирование ветвей власти на уровне
субъекта РФ.
Разделение властей на уровне субъекта РФ осуществляется не в полном объеме, а в объёме, допускаемым федеральным законодателем (так, в субъектах РФ допускается создание только уставных и мировых судов). Исходя из содержательной стороны принципа разделения властей можно констатировать, что глава администрации субъекта РФ выполняет две группы управленческих функций:
1) главы (фактического или юридического) исполнительной
власти субъекта РФ, реализуя соответствующие исполнительно-распорядительные и (или) координирующие функции;
2) главы (высшего должностного лица) субъекта РФ.
Вообще, если принять за аксиому выделение двух компонентов (констант) в принципе разделения властей: разделение полномочий между ветвями власти и контроль ветвей
власти за осуществлением полномочий друг друга, то следует
заметить, что в субъектах РФ практически в полном объеме
(насколько это позволяет характеристика России как федеративного государства) действует первая константа; вторая константа действует в трансформированном виде.
Данное обстоятельство связано с тем, что базовые параметры разделения властных полномочий между главой администрации и иными органами власти субъекта РФ определе-
32
33
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
ны на федеральном конституционном уровне, а контроль за
деятельностью главы администрации субъекта РФ осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровне. На
региональном уровне деятельность главы администрации контролируется, как правило, высшим законодательным (представительным) органом власти, населением субъекта РФ и
уставным судом субъекта РФ (при наличии последнего).
При этом важно заметить, что процесс формирования уставных судов в государственно-территориальных и национально-государственных образованиях в составе РФ не завершен; соответственно, нет и достаточной судебной практики.
Высший законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ в установленном законодательством порядке при ненадлежащей реализации главой администрации
субъекта РФ властных полномочий, может применить к последнему меры политической и (или) юридической ответственности; при этом важно отметить, что согласно принятому законодателем пониманию концепции «сдержек и противовесов», глава администрации субъекта РФ также обладает полномочиями контролирующего характера в отношении высшего
законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ. Контроль за деятельностью главы администрации
субъекта РФ со стороны населения субъекта РФ проявляется,
прежде всего, в возможности проведения отзыва главы администрации; при этом представляется необходимым заметить, что данная процедура предусматривается в законодательстве не всех субъектов РФ и носит, как правило, односторонний характер, т.к. региональный законодатель редко предусматривает возможность проведения подобных политико-правовых процедур в отношении депутатов (членов) высшего
представительного (законодательного) органа власти субъекта РФ.
Компетентные федеральные органы государственной власти имеют две основные целевые характеристики контроля:
1) соблюдение принципа разделения властей при разделении властных полномочий между главой администрации
субъекта РФ и иными органами власти субъекта РФ;
2) наблюдение за исполнением федерального законодательства органами власти субъекта РФ и, в первую очередь, главой администрации субъекта РФ.
Вообще, целью реализации принципа разделения властей
на уровне субъекта РФ федеральный законодатель считает
обеспечение сбалансированности полномочий и исключение
возможности сосредоточения всех полномочий или большей
их части в ведении одного органа государственной власти
либо должностного лица (подобная трактовка целевой характеристики принципа разделения властей представлена в ст.1
ч.1 п. «д» ФЗ « Об общих принципах...»).
Анализ Конституции РФ позволяет выделить принцип
самостоятельности органов государственной власти субъекта
РФ и органически взаимосвязанный с ним принцип самостоятельности органов исполнительной власти субъекта РФ.
Данные принципы распространяются на институт главы администрации субъекта РФ в связи с выполнением последним
функций исполнительно-распорядительного характера и руководства высшим органом исполнительной власти субъекта
РФ. Первый из вышеуказанных принципов можно вывести
из ст.ст.10,77 , 95(ч.2), 125(ч.3 п. «в») Конституции РФ. Самостоятельность, в вышеуказанном аспекте, следует понимать
как независимость функционирования главы администрации
субъекта РФ как органа власти субъекта РФ при реализации
собственной властной компетенции (при условии безусловного соблюдения главой администрации норм федерального
и регионального законодательства и конституционных характеристик России как федеративного государства).
Этот принцип получил своё правовое развитие в ФЗ «Об
общих принципах...»; иные аспекты принципа будут раскрыты при исследовании принципов организации системы органов государственной власти субъекта РФ, закреплённых в
34
35
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
ФЗ «Об общих принципах...». Второй принцип системно связан с первым, но в прямой форме не закреплён в Конституции РФ. Однако его можно вывести из ряда постановлений
Конституционного суда РФ.1 Предметом рассмотрения данных постановлений являлись запросы органов исполнительной власти субъектов РФ (выражавших в известной степени
интересы глав администраций соответствующих субъектов
РФ).
Оспаривались положения Уставов субъектов РФ, позволяющие законодательным (представительным) органам власти субъекта РФ избирать главу администрации субъекта РФ
на своих заседаниях, утверждать структуру Совета администрации и основных руководителей администрации субъекта
РФ, отстранять от должности главу администрации субъекта
РФ и значительного круга должностных лиц администрации
и др.
Конституционный суд в своих решениях2 указал на недопустимость избрания главы администрации высшим законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ,
подтвердил властную компетенцию главы администрации
субъекта РФ в формировании структуры администрации, назначении на должность и освобождении от занимаемой должности должностных лиц администрации субъекта РФ. При
этом следует, что Конституционный суд указал на тесную
объективную связь данного принципа с принципом разделения властей. Соответственно, Конституционный суд подтвердил самостоятельность органов исполнительной власти
субъекта РФ и главы администрации ? как субъекта конституСм. например: Постановление Конституционного суда РФ от 18 января
1996 г. № 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава
(Основного закона) Алтайского края // Собрание законодательстваРФ,1996,
№ 4, Ст. 409.
2
См.: вышеуказанное постановление Конституционного суда РФ, резолютивная часть.
ционно-правовых отношений, с формальной и (или) юридической точки зрения выполняющего функции исполнительно-распорядительного характера и общего руководства органами исполнительной власти субъекта РФ. Таким образом,
глава администрации субъекта РФ в максимально допустимой степени компетенционно дистанцирован от высшего законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ.
Конституция РФ не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов власти
субъектов РФ. Однако она предусматривает в ст.3 ч.2, что
народ осуществляет свою власть непосредственно, а также
через органы государственной власти. Из смысла этой статьи
в её взаимосвязи со ст.32 Конституции РФ, закрепляющей
право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо (глава администрации)
субъекта РФ, формирующее орган исполнительной власти
субъекта РФ и руководящее его деятельностью, получает свой
мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Соответственно, конституционно определённые принципы народовластия в полной мере распространяется на институт главы администрации субъекта РФ. В большинстве субъектов РФ приняты нормативные акты, регламентирующие порядок выборов главы администрации населением субъекта РФ.
При этом следует заметить, что главы государственно-территориальных и национально-государственных образований в
составе РФ изначально стремились к непосредственному избранию населением.
Положение о главе администрации (губернаторе) края,
области, города федерального значения, автономной области, автономного округа (далее ? Положение) 1994 г., нормативно закрепило необходимость проведения выборов главы
администрации субъекта РФ: было установлено, что если глава
администрации не занял данную должность в результате выборов, он назначался на должность и освобождался от долж-
36
37
1
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
ности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Важно заметить, что Президент РФ обладал
правом отстранять от должности только тех глав администраций субъектов РФ, которые им назначались. Федеральный
законодатель в начале 90-х годов посчитал данный порядок
временным: решение об отстранении от должности и назначении на должность главы администрации субъекта РФ Президент РФ был вправе принимать однократно в отношении
одного и того же субъекта РФ; в случае ухода главы администрации в отставку (независимо от причин) должны были быть
назначены выборы главы администрации.
Соответственно, главы администраций субъектов РФ стремились к избранию населением как с целью получения мандата доверия жителей соответствующего субъекта РФ, так и с
целью получения необходимой управленческой самостоятельности от федеральных органов власти. Стремление к избранию главы администрации субъекта РФ, таким образом, можно признать тенденцией развития законодательства и политической практики. Однако следует заметить, что федеральный законодатель в Положении императивно не закрепил
норму о том, что глава администрации должен избираться в
ходе всенародного голосования.
Данное обстоятельство позволило в ряде Уставов (в частности, Алтайского края, Читинской области) региональному
законодателю закрепить парламентскую модель организации
власти. При этой модели законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ избирал главу администрации и был вправе отстранять последнего от занимаемой должности при наличии ряда обстоятельств политико-правового характера.
Конституционный суд указал, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не
вправе избирать главу администрации; законодательный орган
власти субъекта РФ не может быть превращен в своеобразную избирательную коллегию; данная позиция разделяется
автором. При этом следует заметить, что в литературе эта
позиция не признаётся безоговорочно. Ряд учёных считают,
что Конституционный суд был не вправе делать подобные
выводы в связи с тем, что установление особого порядка выборов главы администрации субъекта РФ ? прерогатива
субъекта РФ в лице его Законодательного Собрания.
Признание положения Уставов субъектов РФ в аспекте
выборности главы администрации субъекта РФ несоответствующими Конституции РФ означает по существу оценку
степени демократизма избрания главы администрации субъекта РФ, но не его правовую оценку с позиций соответствия
Конституции РФ. Однако представляется, что, несмотря на
отсутствие в Конституции РФ прямого указания на необходимость избрания главы администрации субъекта РФ населением субъекта РФ анализ ряда конституционных положений позволяет сделать вывод о применимости модели выборов главы администрации населением субъекта РФ.
Помимо приведённых выше норм ст.3 и ст.32 Конституции РФ, следует привести в подтверждение вышеуказанного
тезиса и нормы федерального избирательного законодательства РФ. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. (с последующими изменениями и дополнениями) так же безусловно предполагает необходимость избрания главы администрации
субъекта РФ голосованием населения субъекта РФ. Федеральный законодатель в ФЗ «Об общих принципах...» в ст. 18 ч.1
предусматривает избрание главы администрации гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ, обладающими активным избирательным правом на основании всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном
голосовании.
Только в порядке исключения, ФЗ «Об общих принципах...»
предусматривает возможность избрания высшего должностного лица субъекта РФ специально созываемым собранием
38
39
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
представителей. При этом представляется необходимым отметить следующее:
1) данный порядок ограничен 2-летним сроком, т.е. сроком приведения регионального законодательства в соответствие с ФЗ «Об общих принципах...»;
2) правом по избранию главы администрации наделён конкретно не представительный орган власти субъекта РФ, а специально созываемый орган, целевой характеристикой которого следует считать именно избрание главы администрации
субъекта РФ. Выборность главы администрации населением
субъекта РФ имеет ещё один важный аспект.
Принцип народовластия предполагает наличие элементов
ответственности избранного субъекта перед избиравшей его
коллегией и (или) социальной общностью (группой). Соответственно, избрание населением главы администрации
субъекта РФ предполагает его прямую ответственность перед избирателями, существование системы непосредственного контроля за деятельностью главы администрации субъекта
РФ.
Представленное исследование конституционных принципов организации института главы администрации субъекта
РФ нельзя считать исчерпывающим. Проанализированы наиболее важные конституционные положения в плане определения правового статуса главы администрации субъекта РФ;
иные конституционные принципы (например, принцип федерализма и др.) применительно к институту главы администрации действуют в полном объеме, но в опосредованной
форме.
Исходя из представленных выше параметров выделения
двух уровней законодательства Федерации ? конституционного и законодательного, а также учитывая проведённый выше
анализ основных принципов конституционного уровня применительно к теме настоящего исследования, представляется
необходимым перейти к анализу базовых положений ФЗ «Об
общих принципах...».
Принятие данного закона предусмотрено ст.77 ч.1 Конституции РФ. По идее законодателя, в законе «Об общих принципах...» должны быть закреплены базовые параметры организации системы органов государственной власти субъектов
РФ, которые призваны выступать своеобразным ориентиром
для регионального законодателя. Следует заметить, что ФЗ «Об
общих принципах...» был принят в 1999 году (при этом существенные изменения в плане определения системы контроля
за деятельностью высших должностных лиц (руководителей
высших исполнительных органов госуда??ственной власти)
субъектов РФ в данный закон внесены в 2000 году), а активный процесс уставного нормотворчества в субъектах РФ можно датировать 1994 ? 1996 гг.
Соответственно, ввиду отсутствия базовых параметров
построения системы органов власти субъектов РФ, региональный законодатель обладал существенной свободой нормотворчества. С этим фактом можно связать неидентичное определение правового статуса главы администрации субъекта
РФ в различных краях, областях, городах федерального значения, автономных округах, автономной области.
Учитывая, что конкретные аспекты взаимодействия главы администрации субъекта РФ с органами власти федерального и регионального уровня и соответствующий им набор
властных прерогатив главы администрации будут рассмотрены в следующей главе настоящей работы, в данной части работы будут исследованы общие нормативные положения и
теоретические параметры ФЗ «Об общих принципах...». Федеральный закон «Об общих принципах...» содержит принципы деятельности органов государственной власти субъекта РФ, которые:
а) в полной мере распространяются на деятельность главы администрации субъекта РФ;
б) дополняют и конкретизируют конституционные принципы организации института главы администрации субъекта
РФ. Представляется необходимым проанализировать с тео-
40
41
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
ретической точки зрения принципы, определяющие правовой статус главы администрации субъекта РФ и векторы его
управленческой деятельности.
Принцип государственной и территориальной целостности применительно к тематике исследования понимается следующим образом. Глава администрации субъекта РФ при осуществлении властных полномочий должен не предпринимать
управленческих (в т.ч. нормативных) решений, которые нарушают целостность РФ и (или) служат препятствием для
реализации властной компетенции, закреплённой за органами государственной власти Российской Федерации. Следует
заметить, что существеннейшим элементом конституционноправового статуса РФ является её территориальное единство.
Территория любого субъекта РФ, независимо от его государственно-правовой природы, является составной частью России как суверенного государства; федеративная природа нашего государства предполагает, что органы государственной
власти субъекта РФ входят в систему органов власти России
(при сохранении соответствующей властной компетенции и
оперативной управленческой самостоятельности органов государственной власти субъекта РФ в решении вопросов, отнесённых к ведению субъекта РФ).
Выделение законодателем категорий «государственная» и
«территориальная» целостность представляется оправданным. Целостность государства подразумевает органическое
единство территории (которую, одновременно, следует считать пределом государственной власти) и системы государственных органов как непременного атрибута суверенного
государства. Как показывает политическая практика, неправомерные управленческие решения главы администрации
субъекта РФ могут нарушать государственную целостность РФ
как демократического федеративного государства (например,
стремление к изменению в одностороннем порядке конституционной характеристики субъекта РФ ? инициирование
создания так называемой Уральской республики, провозгла-
шение самостоятельности субъекта РФ в вопросах, которые
не отнесены законодателем к его ведению (как правило ? это
вопросы внешнеэкономической деятельности), невыполнение
административных решений в рамках функционирования единой системы исполнительной власти РФ и др.).
В некоторой степени, нарушением территориальной целостности РФ можно считать установление в 1997 ? 1999 гг.
в ряде субъектов РФ (Красноярский край, Курская область и
др.) ограничений на вывоз произведённой сельскохозяйственной продукции за пределы соответствующего субъекта РФ.
Данный вывод продиктован тем обстоятельством, что провозглашенное Конституцией РФ положение о едином экономическом пространстве в некотором роде можно считать экономической составляющей территориального единства РФ и
одной из характеристик государственного суверенитета Российской Федерации.
Таким образом, терминологическое оформление принципа государственной и территориальной целостности можно
считать обоснованным, т.к. может быть нарушена как государственная, так и территориальная целостность России; возможно нарушение государственной целостности РФ без нарушения целостности территориальной, в связи с чем понятие «государственная целостность» в данном случае не может рассматриваться как родовое по отношению к понятию
«территориальная целостность». В целом, провозглашение
федеральным законодателем принципа государственной и
территориальной целостности РФ имеет существенное политико-правовое значение и ориентирует главу администрации
субъекта РФ на безусловный учёт в своей управленческой
практике характеристики России как суверенного демократического государства.
Вышеуказанный принцип органически и системно связан
с принципом распространения суверенитета Российской Федерации на всю её территорию. Политическая практика и анализ регионального законодательства начала 90-х годов сви-
42
43
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
детельствуют о неоднозначном определении категории «суверенитет» законодателем. Законодательство республик, входящих в состав РФ, закрепило в различных формах и вариациях положение о их суверенитете.
Нормативно-правовые акты государственно-территориальных и национально-государственных образований в составе РФ, как правило, не содержат норм о суверенитете. Данное обстоятельство во многом обусловлено различной государственно-правовой природой субъектов Российской Федерации. Вместе с тем следует заметить, что нет единого понимания о том, принадлежат ли государственно-территориальным и национально-государственным образованиям в составе РФ и, соответственно, их органам государственной власти
(в т.ч. главам администраций субъектов РФ) какие-либо элементы (составляющие) суверенитета, насколько данные
субъекты РФ самостоятельны в определении своих правовых
характеристик.
Как отмечалось выше, политическая практика имеет несколько прецедентов, свидетельствующих о стремлении ряда
государственно-территориальных и национальных государственных образований изменить свои конституционно ? правовые характеристики, закрепить в формализованном виде
некоторые элементы суверенитета в известной степени сопоставимые с аналогичными характеристиками законодательства республик в составе РФ (инициирование создания Уральской республики, создание ассоциаций регионов с особым
правовым статусом, активизация договорного процесса между субъектами РФ, характеризирующегося перераспределением властных полномочий между органами власти субъектов
РФ и др.).
Соответственно, вопросы суверенитета в известной мере
актуальны для государственно-территориальных, национальных государственных образований в составе РФ и глав
администраций вышеуказанных групп субъектов РФ. Представляется необходимым в общем плане проанализировать
вопросы суверенитета применительно к тематике настоящего исследования. В юридической литературе в силу сложности категории «суверенитет» нет её единообразного понимания. Основоположники теории исключительного суверенитета союзного (федеративного) государства ? Н.Коркунов,
Н.Палиенко и ряд других известных учёных ? государствоведов в своих научных трудах однозначно рассматривают федерацию как единого носителя государственного суверенитета.
Теории делимости суверенитета между федерацией и её
составными частями (теория Токвиля, Вайца и др.), теория
синтеза суверенитетов составных частей союзного государства (теория Бореля) не могут быть признаны теоретически и
юридически обоснованными, т.к. две обязательные константы государственного суверенитета ? верховенство государственной власти в пределах определённой территории и независимость в международных отношениях, позволяют сделать вывод о неделимости государственного суверенитета при
российской модели федерализма. Суверенитет Российской
Федерации един, неделим, неограничен; он присущ только
одному носителю в рамках конкретной территории.
Данные теоретические соображения подтверждены Определением Конституционного суда от 27 июня 2000г. № 92-0.
Глава администрации субъекта РФ не должен своими действиями ограничивать распространение суверенитета Российской Федерации и, прежде всего, верховенства государственной власти как категории, определяющей строй политикоправовых отношений в обществе, на территорию соответствующего субъекта РФ. При этом следует заметить, что глава администрации субъекта РФ не может выступать как носитель
суверенитета субъекта РФ; с некоторыми оговорками главу
администрации можно рассматривать только как носителя
отдельных второстепенных его составляющих ? в случаях и
порядке, определяемыми федеральным законодателем, т.к.
только Российскую Федерацию можно считать носителем суверенитета в самой широкой трактовке данного понятия.
44
45
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
Вместе с тем, исходя из того, что качественную характеристику категории «суверенитет» составляет верховенство государственной власти (в т.ч. её единство и независимость)
глава администрации, осуществляя властные полномочия:
а) входит в систему органов власти Российской Федерации как суверенного государства;
б) является представителем Российской Федерации как суверенного государства в рамках реализации отдельных властных полномочий уровня своей компетенционной самостоятельности и (или) при выполнении властных функций, порученных главе администрации субъекта РФ федеральными органами власти в установленном законодательством порядке.
Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных
законов на всей территории РФ возлагает на главу администрации обязанности двух направлений, которые условно можно наименовать «нормативным» и административным (контрольным)» направлениями. При реализации нормативных
обязанностей:
1. глава администрации не должен принимать юридически властные решения (постановления и распоряжения), нарушающие нормы Конституции РФ и федерального законодательства;
2. расширять сферу правотворчества субъекта РФ (в частности, исполнительного органа власти субъекта РФ) вопреки
нормам федерального законодательства.
При реализации административных (контролирующих)
обязанностей глава администрации контролирует соответствие федеральному законодательству нормативных решений:
а) исполнительного органа власти субъекта РФ,
б) органов местного управления (местной администрации),
если в субъекте РФ создана система управления территориальными единицами (например, система управленческих округовСвердловской области),
в) органов местного самоуправления; однако следует заметить, что если глава администрации в первых двух случаях
обладает относительной самостоятельностью при принятии
контролирующих решений, то в данном случае глава администрации не должен нарушать закреплённых Конституцией РФ
принципов самостоятельности органов местного самоуправления.
Выполняя контролирующие функции, глава администрации субъекта РФ в установленных федеральным и региональным законодателем случаях и в рамках нормативно определённых процедур вправе применять меры дисциплинарной
и иных видов юридической ответственности, а также меры
политико-правовой ответственности. Данный вид ответственности в некоторой степени автономен от юридической
ответственности, однако, системно взаимосвязан с ней (как
правило, применение политико-правовой ответственности
обуславливается нарушением правовых норм).
Вообще, под категорией «политико-правовая ответственность» в рамках настоящей работы понимается ответственность должностного лица и (или) органа государственной
власти, местного самоуправления перед населением определённой территории и (или) компетентным органом государства, выполняющим контрольные (надзорные) функции в установленном законодательством порядке, за нарушение норм
федерального и регионального законодательства и (или) ненадлежащее выполнение публичных управленческих функций
(примерами мер политико-правовой ответственности в известной степени можно считать процедуры роспуска представительного органа власти, отзыва или отрешения от должности какого-либо должностного лица органа власти или
местного самоуправления и др.).
Вследствие применения мер политико-правовой ответственности должностные лица и (или) органы государственной власти лишаются права представлять публичные интересы и, как следствие, осуществлять властные полномочия.
Принцип единства государственной власти также имеет определяющее значение в определении правового статуса гла-
46
47
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
вы администрации субъекта РФ, в определении пределов его
компетенционной самостоятельности. Единство государственной власти Российской Федерации выражается в следующем:
а) имеется в наличии система органов публичной администрации (управления), составляющих в своей совокупности государственную власть;
б) властная компетенция элементов системы органов публичной администрации определена согласно принципу разделения властей и конституционных характеристик государства;
в) совокупная компетенция вышеуказанных органов достаточна для осуществления функций государства в полном
объеме.
При этом следует заметить, что в силу юридической природы России как федеративного государства, властная компетенция органов власти распределена на двух уровнях ? уровне органов власти РФ и уровне органов власти субъектов РФ.
Кроме того, анализ компетенционной составляющей системы органов власти субъекта РФ, позволяет выделить два уровня властной компетенции органов государственной власти
субъекта РФ. Данные уровни можно условно определить как:
1) уровень полной властной компетенции субъекта РФ;
2) уровень относительной властной компетенции субъекта РФ.
К первому уровню относятся полномочия органов власти
субъекта РФ, при осуществлении которых они самостоятельны и не обязаны согласовывать свои управленческие решения с федеральными органами власти. Нормативной основой
этого уровня можно признать положения Конституции РФ
(ст.73, ст.76 ч.6 и др.) нормы Уставов субъектов РФ, определяющие вопросы (предметы) ведения субъекта РФ и соответствующие федеральные и региональные нормативные акты,
договоры (соглашения), заключённые между органами власти РФ и субъекта РФ. При этом отдельно следует заметить,
что деятельность органов власти субъекта РФ (в т.ч. главы
администрации субъекта РФ) должна строго соответствовать
вышеуказанному комплексу нормативных актов и в должной
мере учитывать характеристики России как суверенного федеративного государства.
К уровню относительной властной компетенции относятся
вопросы совместного ведения, определённые ст.72 Конституции РФ, федеральными и региональными нормативными
актами, договорами о разграничении предметов ведения, заключёнными между федеральными и региональными органами власти. При осуществлении данной группы полномочий
органы власти субъектов РФ несамостоятельны и обязаны
согласовывать управленческие решения с федеральными органами власти и, безусловно, учитывать полномочия РФ по
вопросам совместного ведения.
Глава администрации субъекта РФ принимает активное
участие в реализации властных полномочий на двух указанных выше уровнях. Статья 77 Конституции РФ в части 2 указывает, что в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные
органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъекта РФ образуют единую систему исполнительной власти. Исходя из представленного в ст.ст.17?18 Федерального закона « Об общих принципах...» понимания законодателем главы администрации субъекта РФ как высшего
должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также учитывая преимущественно исполнительно-распорядительный
характер властных полномочий главы администрации, можно констатировать, что глава администрации субъекта РФ входит в единую систему исполнительной власти РФ. Таким образом, глава администрации участвует в реализации второго
уровня властной компетенции и во многом определяет векторы взаимодействия федеральных и региональных органов
власти при принятии управленческих решений по вопросам
совместного ведения. При этом следует заметить, что при вза-
48
49
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
имодействии с федеральными органами власти в рамках осуществления властных полномочий по предметам ведения РФ
глава администрации находится в преимущественно императивных властеотношениях с федеральными органами власти с безусловным управленческим (административным) приоритетом последних.
При реализации властных полномочий уровня полной
властной компетенции субъекта РФ глава администрации в
известной степени самостоятелен. Глава администрации
субъекта РФ при реализации закреплённых за ним властных
полномочий и (или) при осуществлении ряда полномочий
органа исполнительной власти субъекта РФ, свободен от обязательного согласования управленческих решений с федеральными органами власти и (или) органами власти субъекта РФ.
Характер взаимодействия главы администрации субъекта
РФ с высшим законодательным (представительным) органом
власти субъекта РФ определяется в нормативном порядке и
базируется на ряде принципиальных конституционных положений (в частности, компетенционная составляющая вышеуказанного взаимодействия во многом основана на принципе разделения властей). Уровень и характер взаимодействия
главы администрации субъекта РФ с высшим исполнительным органом государственной власти, степень автономности последнего от главы администрации, определяется моделью организации исполнительной власти в конкретном
субъекте Российской Федерации.
Как правило, глава администрации субъекта РФ определён Уставами:
1) как высшее должностное лицо (руководитель) исполнительной власти (органа исполнительной власти) субъекта
РФ ? ст.39 ч.1 Устава Брянской области, ст.24 Устава Сахалинской области, ст.35 Устава Эвенкийского АО, ст.42 ч.1 Устава Краснодарского края, ст.40 Устава Коми-Пермяцкого АО,
ст.76 ч.1 Устава Томской области, ст.79 Устава Саратовской
области, ст.37 ч.2 Устава Нижегородской области, ст.49 ч.1
Устава Тульской области, ст.83 ч.1 Устава Алтайского края, ст.41
Устава Смоленской области, ст.44 ч.2 Устава Белгородской области, ст.49 Устава Ивановской области, ст.56 Устава Кировской области и др.;
2) как высшее должностное лицо субъекта РФ ? ст.49 ч.2
Устава Курской области, ст.62 ч.1 Устава Ставропольского края,
ст.60 ч.2 Устава Вологодской области, ст.25 Устава Ленинградской области, ст.76 Устава Ярославской области, ст.51 Устава Оренбургской области, ст.54 Устава Красноярского края,
ст.46 ч.2 Устава Магаданской области, ст.25 ч.2 Устава Камчатской области, ст.52 Устава Приморского края, ст.37 Устава
Новгородской области, ст.37 ч.1 Устава Тюменской области,
ст.29 Устава Усть-Ордынского АО, ст.33 Устава Еврейской АО,
ст.80 ч.1 Устава Курганской области, ст.39.1 Устава Таймырского АО, ст.34 ч.1 Устава Хабаровского края, ст.52 ч.1 Приморского края, ст.21 Устава Астраханской области и др.;
3) как глава и высшее должностное лицо субъекта РФ ?
ст.32 Устава Иркутской области и др. Подобное терминологическое разнообразие не порождает принципиальных отличий
в объеме властных полномочий глав администраций субъектов РФ и позволяет им выполнять властные полномочия как:
а) главы субъекта РФ;
б) главы (высшего должностного лица) исполнительной
власти субъекта РФ. При этом необходимо заметить, что даже
в случае относительной дистанцированности от главы администрации высшего органа исполнительной власти субъекта
РФ (Курганская область, Свердловская область и др.) глава
администрации в отношении органов исполнительной власти субъекта РФ выполняет функции координирующего характера и самостоятельно реализует некоторые функции исполнительно-распорядительного характера, т.е. в полной мере
соответствует представленной региональным законодателем
правовой характеристике.
Принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную традиционно относят к конституционным принципам организации государ-
50
51
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
ственной власти. Содержание и целевая характеристика данного принципа в ФЗ « Об общих принципах...» в целом соответствует содержанию конституционного принципа разделения властей, анализ которого был произведён при исследовании конституционно-правовых основ организации института главы администрации субъекта РФ.
Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами
государственной власти субъекта РФ органически связан с
конституционной характеристикой России как демократического правового федеративного государства с республиканской
формой правления.
Кроме того, данный принцип можно признать как составной частью, так и аспектом реализации определённого в теории принципа федерализма (при этом следует заметить, что
нормативное содержание принципа федерализмана конституционном уровне составляют, прежде всего, нормы
ст.ст.1,4,5,8,15 ч.1 Конституции РФ, отнесённые в силу своей важности к главе 1 «Основы конституционного строя», глава 3 Конституции РФ «Федеративное устройство»), исследованного выше принципа самостоятельности исполнительной
власти субъекта РФ. Применительно к анализу властных полномочий главы администрации субъекта РФ представляется
необходимым следующее:
а) глава администрации вправе осуществлять властные
полномочия в пределах, установленных Конституцией РФ,
нормами федерального и регионального законодательства;
разграничение предметов ведения, соответственно, должно
осуществляться только в нормативном порядке и (или) в рамках договорного процесса между РФ и субъектами РФ;
б) осуществляемые главой администрации полномочия не
должны нарушать прав России как суверенного государства,
иных субъектов РФ и органов местного самоуправления; кроме того, необходимо заметить, что осуществление полномо-
чий главой администрации субъекта РФ не должно нарушать
принципа разделения властей;
в)выполняемые главой администрации функции должны
соответствовать его характеристике как высшего должностного лица и (или) руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ.
Принцип самостоятельности осуществления органами государственной власти субъекта РФ принадлежащих им полномочий имеет существенное значение в плане обеспечения
органам власти субъекта РФ гарантий управленческой (в т.ч.
нормотворческой) деятельности. Как показал проведённый
выше анализ принципов деятельности органов государственной власти субъекта РФ применительно к тематике настоящего исследования, основным их нормативным, практическим и лингвистическим содержанием является возложение
на органы власти субъектов РФ обязанностей юридического
и политико-правового характера и (или) определение векторов их деятельности.
Данный же принцип устанавливает определённые гарантии в отношении органов власти субъекта РФ и главы администрации. Реализация принципа самостоятельности осуществления органами государственной власти субъекта РФ принадлежащих им полномочий в практической деятельности
главы администрации имеет две основные константы:
1. запрещается вмешательство в деятельность главы администрации субъекта РФ со стороны федеральных и региональных органов государственной власти при условии соответствия закону осуществляемой им управленческой деятельности и пределов компетенционной самостоятельности;
2. глава администрации не обязан отчитываться перед
вышеуказанными органами власти за реализацию в социальной практике принадлежащих ему властных полномочий, кроме случаев, прямо установленных федеральным и региональным законодательством.
Принцип самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления применительно к
52
53
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
тематике исследования следует признать нормативным ограничением деятельности главы администрации субъекта РФ.
Этот принцип является логическим продолжением норм ст.
12 и главы 8 Конституции Российской Федерации, согласно
которым:
а) в России признаётся и гарантируется местное самоуправление;
б) местное самоуправление в пределах своих полномочий
самостоятельно;
в) органы местного самоуправления не входят в систему
органов государственной власти.
Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», международные акты развивают нормы Конституции РФ и закрепляют независимость органов местного самоуправления от
системы органов государственной власти федерального и регионального уровня. Глава администрации субъекта РФ не
вправе вмешиваться в административную, оперативно-хозяйственную деятельность органов местного самоуправления,
равно как и ограничивать их властную (компетенционную)
самостоятельность. При этом представляется необходимым
заметить, что самостоятельность органов местного самоуправления не является абсолютной и имеет пределы, обозначенные Конституцией РФ и законодательством России. Более
того, местное самоуправление является составной частью системы управления институтами российского общества. Соответственно, по юридической и политической природе местное самоуправление представляет собой:
а) форму самоорганизации населения для решения определённых задач;
б) форму осуществления публичной власти. Положение
Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти также не следует абсолютизировать, так как:
1. органы государства создают правовые основы деятельности местного самоуправления;
2. компетентные государственные органы осуществляют
контроль за функционированием органов местного самоуправления в аспекте соблюдения последними законодательства
РФ, прав физических и юридических лиц.
Большинство Уставов субъектов РФ в различных вариациях закрепили контролирующие и (или) надзорные полномочия глав администраций субъектов РФ в отношении органов местного самоуправления. Так, ст.51 п. «ф» Устава Рязанской области закрепляет право главы администрации при необходимости на территории муниципального образования
вводить должность и назначать на неё управляющего в случаях, предусмотренных федеральным законом, ст.71 п. 9 Устава Орловской области возлагает на главу администрации
полномочия по оспариванию в суде противоречащих законодательству актов местных (муниципальных) образований, ст.35
п. «о» Устава Хабаровского края закрепляет за главой администрации полномочия по осуществлению контроля за выполнением органами местного самоуправления переданных им
федеральными законами полномочий федеральных органов
исполнительной власти, а также краевыми законами полномочий исполнительных органов государственной власти Хабаровского края; ряд Уставов относят контроль за деятельностью муниципальных образований к компетенции исполнительного органа власти субъекта РФ (ст.55 ч.1 п. «е» Устава
Красноярского края), но, учитывая, что губернатор Красноярского края возглавляет администрацию края на основе единоначалия (ст.54 ч.4 Устава Красноярского края), в известной
степени он участвует в реализации принадлежащих администрации края властных функций (в Красноярском крае создана система представителей губернатора и общественных помощников губернатора по правам человека в муниципальных
образованиях края). При этом следует заметить, что в ряде
случаев законодательство субъектов РФ (независимо от их
54
55
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
государственно-правовой природы) в существенной степени
ущемляло права местного самоуправления.
Президент РФ как гарант Конституции РФ неоднократно
обращался в Конституционный суд с целью защиты прав местного самоуправления в плане обеспечения его компетенционной самостоятельности от органов власти (прежде всего исполнительной) субъекта РФ.
Подтверждением вышеизложенного можно считать постановление Конституционного суда РФ по делу о проверке конституционности положений закона Удмуртской республики
от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской республике», которое послужило импульсом для внесения изменений в нормативные акты субъектов
РФ, в известной степени нарушавших права местного самоуправления. Можно согласиться с мнением ряда авторов, согласно которому Президент РФ в институтах местного самоуправления увидел реальный противовес центробежным тенденциям в субъектах РФ, инициаторами возникновения и
нарастания которых, как правило, выступали высшие должностные лица субъектов РФ независимо от государственноправовой природы последних.
В вышеуказанном контексте напрашивается историческая
параллель: в конце 15?первой половине 16 века союзником
укреплявшейся центральной власти в противостоянии последней с институтом наместничества являлись земские учреждения (земские старшины, старосты и проч.). В конечном
итоге в 1555?1556 гг. институт наместничества был ликвидирован, а существенный объём функций местного управления
был передан в ведение земских учреждений.
Однако развитие законодательства России (в августе 2000 г.
вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений
и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» ? далее ФЗ «О внесении изменений...») позволяет выделить политическую тенденцию, направленную на усиле-
ние всей системы власти и публичного управления, повышение уровня исполнительской дисциплины всеми звеньями
системы публичного управления. Нормы современного законодательства РФ в сфере местного самоуправления наделили
глав администраций субъектов РФ функциями контролирующего характера в отношении органов местного самоуправления. При этом следует заметить, что:
1. данный контроль предметно ограничен контролем за
законностью принимаемых органами местного самоуправления управленческих решений (прежде всего ? в нормотворческом аспекте);
2. процедурные моменты деятельности главы администрации по осуществлению контролирующих функций в отношении органов местного самоуправления нормативно чётко
определены, что гарантирует самостоятельность органов местного самоуправления в плане осуществления ими оперативной управленческой деятельности;
3. глава администрации осуществляет контрольные функции не единолично, а в тесной связи с законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ, органами местного самоуправления и судебными инстанциями.
В вышеуказанном контексте также следует заметить, что усиление императивных тенденций в организации системы государственной власти (вторая губернская реформа Петра I, «Учреждение о губерниях» 1775 г. Екатерины II, реформы местной
администрации Александра III и др.) в различные исторические периоды сопровождалось увеличением объёма надзорных
и контрольных функций губернатора по отношению к земским
учреждениям и выборным социальными группами лицам.
Подводя промежуточные итоги исследования конституционных и законодательных принципов организации института главы администрации субъекта РФ представляется необходимым отметить следующее.
1. В Конституции РФ и федеральном законодательстве специально не выделены принципы организации института гла-
56
57
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
вы администрации субъекта РФ. Однако на данный правовой институт в полной мере распространяются общие принципы организации системы органов государственной власти
субъектов РФ (с известным учётом характеристики главы администрации субъекта РФ как высшего должностного лица
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и соответствующего данной характеристике властного инструментария).
2. Принципы, выделенные в настоящей части работы, или
прямо терминологически определены в законодательстве РФ,
либо выведены из правовых норм в результате теоретического исследования.
3. Проанализированные принципы логически взаимосвязаны и взаимообусловлены; принципы организации института главы администрации субъекта РФ, закреплённые в ФЗ
«Об общих принципах...», объективно дополняют и расширяют содержание конституционных принципов, составляя, тем
не менее, единую нормативную систему.
4. Перечень приведённых принципов не является исчерпывающим в плане определения правового статуса главы администрации субъекта РФ; данные принципы можно признать только наиболее важными правовыми положениями в
регламентации правового статуса главы администрации.
5. Региональный законодатель (в нашем случае ? законодатель государственно-территориальных, национально-государственных образований в составе РФ) в Уставах и иных региональных нормативных актах указывает принципы организации института главы администрации, которые аналогичныс терминологической и содержательной стороны, определённым в федеральном законодательстве; в связи с этим, не представляется целесообразным выделять их в качестве самостоятельного предмета исследования.
6. Проанализированные принципы составляют нормативную основу деятельности глав администраций субъектов РФ,
во многом определяют векторы их административной (в т.ч.
нормотворческой) деятельности.
Проведённый анализ принципов организации института
главы администрации субъекта РФ объективно предполагает
дальнейшее исследование института главы администрации в
плане его регламентации на федеральном законодательном уровне. Как отмечалось выше, базовые параметры организации данного института определены в ФЗ « Об общих принципах...».
Федеральный закон главу администрации субъекта РФ
именует как «высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)». При этом важно заметить, что данная терминологическая характеристика распространяется также и на высших
должностных лиц республик в составе РФ.
Федеральный законодатель не устанавливает в императивном порядке необходимость существования института главы
администрации государственно-территориального и национально-государственного образования в составе РФ. Статья
2 ч.2 и ст.17 ч.2 ФЗ «Об общих принципах...» предполагают
возможность учреждения (установления) института высшего
должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Определив
главу администрации субъекта РФ как высшее должностное
лицо (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), федеральный законодатель
отошёл от прежнего наименования главы государственно-территориального и национально-государственного образования в составе РФ именно как «главы администрации (губернатора) края, области, города федерального значения, автономного округа, автономной области» (преамбула Положения
о главе администрации края, области, города федерального
значения, автономной области, автономного округа РФ 1994 г.).
Представляется, что данная позиция федерального законодателя не является теоретически безупречной в силу ряда обстоятельств.
58
59
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
Опре??еление главы государственно-территориального и
национально-государственного образования как главы администрации (губернатора) в должной мере отражало место главы администрации в системе органов власти субъекта
РФ и соответствовало качественной характеристике принципа разделения властей, приведённой в уставном законодательстве. Термин «высшее должностное лицо» весьма неопределён; более того, в данном термине отсутствуют качественные
правовые характеристики. «Высшее» (должностное лицо) в
лингвистической и административно-правовой трактовке
традиционно понимается как:
а) занимающее верхнюю ступень в иерархии должностных лиц;
б) предполагает наличие «низших» по отношению к нему
должностей и властных институтов.
При этом важно заметить, что юридическое оформление
баланса власти (исходя из принципа разделения властей) должно быть предельно корректным, не допускающее даже в отдалённой политико-правовой перспективе противостояния
органов власти и (или) должностных лиц. Федеральный законодатель, установив общую терминологическую композицию «высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель
высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ)» предполагает её качественное правовое наполнение на региональном уровне.
Допущение законодателем РФ относительной свободы
регионального законодателя в плане определения наименования должности высшего должностного лица субъекта РФ
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), анализ нормотворческой деятельности ряда субъектов РФ, позволяет предположить, что в большинстве Уставов субъектов РФ (краёв, областей, городов федерального значения, автономных округов, автономной области) сохранится лингвистическая характеристика высшего
должностного лица (руководителя высшего исполнительно-
го органа государственной власти субъекта РФ) как главы администрации и (или) губернатора.
Анализ федерального закона «Об общих принципах...» также позволил заметить следующее. Федеральный законодатель
предполагает выполнение главой администрации субъекта РФ
функций по формированию и руководству высшим исполнительным органом власти субъекта РФ (ст.17 ч.2, ст.18 ч.7 п.
«в» ФЗ «Об общих принципах...»). Однако в ФЗ «Об общих
принципах...» не определён характер взаимодействия и уровень соподчинённости главы администрации субъекта РФ и
высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ. Законодатель наделяет высший орган исполнительной власти субъекта РФ собственной в частной компетенцией (ст.20 ч.1 ФЗ «Об общих принципах...»), но в ряде
норм (например, в п. «б» ст.21 ФЗ «Об общих принципах...»,
регламентирующей полномочия высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ в плане разработки бюджета субъекта РФ и программ социально-экономического развития) предполагает его административную и компетенционную подчинённость главе администрации субъекта РФ.
При этом следует заметить, что федеральный законодатель
не в полной мере последователен в определении статуса главы администрации субъекта РФ как руководителя высшего
исполнительного органа власти субъекта РФ. Так, властные
полномочия главы администрации, определённые ч.7 ст. 18
ФЗ «Об общих принципах...» отражают его преимущественно представительские и координирующие функции как главы
субъекта РФ, а не функции главы органа исполнительной власти субъекта РФ (представление субъекта РФ в отношениях с
иными органами власти федерального и регионального уровня, обнародование законов, подписание законов, участие в
работе представительного органа власти субъекта РФ с правом совещательного голоса, созыв представительного органа
власти субъекта РФ в установленных законом случаях и пр.).
60
61
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
При этом важно отметить, что закон «Об общих принципах...» не содержит положения о самостоятельности главы
администрации в формировании высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ и не определяет
основные направления взаимодействия главы администрации и высшего законодательного (представительного) органа
власти субъекта РФ при формировании исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ, передавая нормативное решение на уровень регионального законодателя
(ст.5ч.3,ст.20 ч.3 ФЗ «Об общих принципах...»). Однако в целом можно констатировать, что федеральный законодатель
предполагает осуществление главой администрации субъекта РФ властных полномочий, как главы субъекта РФ, так и
руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
В целях реализации принципа народовластия, федеральный законодатель закрепляет положение о единственно возможной форме замещения должности главы администрации
субъекта РФ ? глава администрации должен избираться на
основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при
тайном голосовании.
Возможность избрания главы администрации специально созываемым собранием представителей предусматривается законодателем в виде исключения и ограничивается сроком приведения регионального законодательства в соответствие с ФЗ «Об общих принципах...».
При этом следует заметить, что федеральный законодатель
указывает, что высшим должностным лицом (руководителем
высшего исполнительного органа государственной власти)
может быть избран гражданин, обладающий пассивным избирательным правом; данная норма в известной степени устанавливает препятствия для регионального законодателя,
нередко ограничивающего реализацию пассивного избирательного права путём установления разного рода цензов и
логически согласуется с соответствующими нормами Феде-
рального закона «Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Федеральным законом установлены нормативные ограничения в отношении деятельности главы администрации
субъекта РФ. Главе администрации запрещено осуществлять
функции депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ, органа местного самоуправления и
заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной, творческой деятельности, если иное
не установлено законодательством субъекта РФ. Данную норму можно признать практическим аспектом реализации
принципа разделения властей на региональном уровне, обеспечивающим создание нормальных условий для публичной
деятельности главы администрации, эффективной защиты
последним публичных интересов.
Законодатель установил очень важное с юридической и
политологической точек зрения положение о максимальном
сроке исполнения властных полномочий главой администрации субъекта РФ (5 лет), ограничив возможность одного и
того же субъекта избираться на должность главы администрации более двух сроков подряд. Предельный срок постоянного исполнения полномочий главой администрации, установленный ФЗ « Об общих принципах...» (10 лет), вполне
достаточен для реализации провозглашенных и (или) нормативно закреплённых полномочий, целей и задач деятельности главы администрации субъекта РФ, должной реализации
последним публичных функций.
При этом важно заметить, что региональный законодатель
хронологически определяя срок полномочий главы администрации в четыре года, как правило, считает достаточным восьмилетний срок постоянного исполнения полномочий главой
администрации (однако, в Красноярском крае и ряде других
субъектов РФ срок полномочий губернатора ограничен пятилетним сроком). Соответственно, исследуемая норма вполне
62
63
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
обоснована с юридической и политологической точек зрения
в аспекте установления правовых препятствий для создания
механизма единоличной власти и замкнутых управленческих
корпораций в субъектах РФ.
Федеральный закон «Об общих принципах...» возлагает на
главу администрации обязанности по соблюдению Конституции РФ, федеральных законов, уставов субъектов РФ, законов субъекта РФ и исполнению указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Данное положение в полной мере отвечает характеристике главы администрации
субъекта РФ как высшего должностного лица (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти)
субъекта РФ, что, в свою очередь, предполагает выполнение
главой администрации исполнительно-распорядительных
функций по реализации в социальной практике положений
действующего законодательства РФ. Кроме того, подобная
трактовка не случайна, т.к. глава администрации субъекта РФ
в определённых законом случаях входит в единую систему
органов исполнительной власти РФ, которую возглавляет
Правительство РФ; следует также заметить, что Президент РФ
в силу своего конституционно-правового статуса наиболее
существенное влияние оказывает на функционирование системы исполнительной власти в РФ. Соответственно этому,
глава администрации субъекта РФ находится в рамках административной подчинённости перед федеральными органами государственной власти по конституционно определённым вопросам ведения РФ и полномочий РФ по вопросам
совместного ведения, что, в свою очередь, предполагает наличие исполнительной дисциплины при принятии управленческих решений главой администрации. Следует также заметить, что ФЗ « Об общих принципах...» устанавливает жёсткий механизм контроля за деятельностью главы администрации со стороны федеральных властных структур.
Федеральный законодатель нормативно определяет основания досрочного прекращения полномочий главы админис-
трации субъекта РФ, которые условно можно разделить на
группы:
1) физиологические основания (смерть);
2) судебные основания ? случаи признания главы администрации субъекта РФ судом: а) недееспособным или ограниченно дееспособным; б) безвестно отсутствующим или
объявления умершим; в) вступления в силу обвинительного
приговора суда;
3) действия лица, замещающего должность главы администрации субъекта РФ, влекущие за собой добровольное сложение последним властных полномочий: а) утрата гражданства РФ; б) отставка по собственному желанию;
4) политические основания ? проистекают из применения
мер политико-правовой ответственности: а) отрешение главы
администрации субъекта РФ от должности законодательным
(представительным) органом власти субъекта РФ; б) отрешение главы администрации от должности Президентом РФ.
Выделенная выше тенденция развития федерального законодательства ? в плане усиления контроля за управленческой (в т.ч. нормотворческой) деятельностью главы администрации субъекта РФ со стороны федеральных и региональных
органов власти, населения субъекта РФ, предполагает более
подробное исследование институтов политико-правовой ответственности.
Федеральный закон в общем плане регламентирует процедуру отрешения главы администрации от должности законодательным (представительным) органом власти субъекта
РФ и Президентом РФ.
Сама процедура отрешения главы администрации от должности может пониматься в двух аспектах:
1) как элемент принципа разделения властей (его контрольной составляющей);
2) как властная компетенция (прерогатива):
а) законодательного (представительного) органа власти
субъекта РФ ? в силу наличия у последнего контролирующих
64
65
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
функций как составной части системы «сдержек и противовесов»;
б) Президента РФ как главы государства и субъекта власти, обеспечивающего согласованное функционирование и
взаимодействие органов государственной власти (ч.2 ст.80
Конституции РФ).
Законодательный (представительный) орган власти
субъекта РФ вправе выразить недоверие главе администрации в случае:
а) издания последним нормативных актов, противоречащих нормам Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, если такие противоречия установлены
судом, а глава администрации не устранил указанные противоречия в течение месяца;
б) иного грубого нарушения Конституции РФ, норм федерального и регионального законодательства, если это повлекло
за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.
Установлено, что решение о выражении недоверия главе
администрации субъекта РФ принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не
менее одной трети от установленного числа депутатов. Подобные количественные критерии установлены и для двухпалатных законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ; однако в этом случае инициирует начало
процесса выражения недоверия главе администрации одна
треть от установленного числа депутатов палаты, наделённой уставом субъекта РФ правом инициирования вопроса о
выражении недоверия главе администрации субъекта РФ.
Решение законодательного (представительного) органа
власти субъекта РФ о недоверии главе администрации влечёт за собой как его немедленную отставку, так и отставку возглавляемого им высшего исполнительного органа власти
субъекта РФ.
Федеральный закон содержит нормы, которые обеспечивают преемственность власти на региональном уровне: уста-
новлено, что во всех случаях, когда имеет место досрочное
прекращение полномочий высшего исполнительного органа
власти субъекта РФ данный орган власти продолжает осуществлять управленческую деятельность до сформирования нового высшего исполнительного органа власти субъекта РФ.
Не случайно законодатель определяет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ как постоянно действующий (ст.20 ч.1 ФЗ « Об общих принципах...»).
С той же целью федеральный закон закрепляет нормы, согласно которым во всех случаях, когда глава администрации
не может исполнять свои обязанности, их временно исполняет должностное лицо, установленное уставом и (или) законом субъекта РФ; в случае досрочного прекращения полномочий главы администрации субъекта РФ, должны быть назначены внеочередные выборы главы администрации не позднее чем через шесть месяцев со дня досрочного прекращения полномочий главы администрации субъекта РФ.
Президент РФ также наделён правом отрешения главы
администрации субъекта РФ от должности. Федеральный законодатель выделяет несколько условий применения данной
меры ответственности. Отрешению главы администрации от
должности предшествует процедура предупреждения. Президент РФ в силу ст.29.1 ч.2 ФЗ «Об общих принципах...» (в
ред. Федерального закона № 106 от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах...»)
выносит главе администрации предупреждение:
1) в случае издания им нормативного акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а глава администрации в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда не
приняло мер по исполнению решения суда;
2) в случае уклонения главы администрации в течение двух
месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного акта главы администрации
66
67
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
субъекта РФ или нормативного акта органа исполнительной
власти субъекта РФ от издания нормативного акта, предусматривающего отмену приостановленного акта или от внесения в него соответствующих изменений. Однако следует заметить, что в последнем случае при несогласии с указом Президента РФ о приостановлении действия нормативного акта
главы администрации и (или) органа исполнительной власти субъекта РФ, глава администрации вправе обратиться в
суд для разрешения спора. Данное обстоятельство, таким образом, можно признать ограничением компетенции Президента РФ в аспекте вынесения последним предупреждения
главе администрации субъекта РФ.
Следует заметить, что полномочия Президента РФ по приостановлению действия правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ определены в ст.85 ч.2 Конституции
РФ и довольно часто в последнее время используются в политической практике. Так, 27 июля 2000 г. был принят указ
Президента РФ «О приостановлении действия постановления Администрации Архангельской области № 45 «Об утверждении Временного положения о лицензировании деятельности по ремонту и техническому обслуживанию автотранспортных средств, осуществляемым на коммерческой основе».
Президент РФ посчитал, что данное постановление администрации Архангельской области нарушает пункт «ж» ст.71
Конституции РФ и ст.5 ФЗ «О лицензировании отдельных
видов деятельности».
Срок, в течение которого Президент РФ выносит предупреждение главе администрации субъекта РФ не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу решения
суда или со дня официального опубликования указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного акта
главы администрации и (или) органа исполнительной власти субъекта РФ (если глава администрации не обратился в
вышеуказанный хронологический период в суд для разрешения спора).
В случае, если в течение месяца со дня вынесения главе
администрации предупреждения указанное лицо не приняло
мер по устранению причин, послуживших основанием для
вынесения предупреждения, Президент РФ вправе отрешить
главу администрации от должности. Данное решение формализуется в виде указа Президента РФ. Указ Президента РФ об
отрешении главы администрации от должности может быть
обжалован в Верховном суде РФ в течение десяти дней с момента официального опубликования указа Президента РФ.
Отдельно следует заметить, что Президент РФ может и временно отстранить главу администрации от должности по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ
в случае предъявления главе администрации субъекта РФ обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.
В целом следует констатировать, что нормотворческая деятельность главы администрации субъекта РФ находится под
существенным контролем законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ и Президента РФ. Вместе с
тем, следует отметить, что нормативно определённые принципы (принцип самостоятельного осуществления органами
власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий, принцип разграничения предметов ведения и полномочий между
органами власти РФ и органами власти субъектов РФ и др.)
ограничивают предмет контроля и в известной степени
гарантируют оперативную управленческую самостоятельность
главы администрации субъекта РФ. Кроме того, представляется необходимым заметить, что глава администрации субъекта РФ в рамках реализации в политической практике теоретически сформулированных принципа разделения властей,
системы «сдержек и противовесов», вправе принять решение
о досрочном прекращении полномочий высшего законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ в
случае принятия последним устава субъекта РФ и (или) иного нормативного правового акта, противоречащих Конститу-
68
69
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
ции РФ, федеральным законам, уставу субъекта РФ, если такие противоречия установлены судом, а законодательный
(представительный) орган власти субъекта РФ не устранил
данные противоречия в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда.
Нормативное закрепление системы контроля за управленческой деятельностью (прежде всего ? за её нормотворческим аспектом) главы администрации субъекта РФ является положительным моментом в развитии российского законодательства. Данная система контроля преследует своей целью,
прежде всего, обеспечение единого правового пространства
РФ, повышение исполнительной дисциплины в рамках функционирования системы органов государственной власти РФ,
устранение центробежных тенденций в развитии субъектов
Российской Федерации.
Вместе с тем, анализ процедур выражения недоверия главе администрации высшим законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ и отрешения главы администрации от должности Президентом РФ позволил выявить
ряд правовых дефектов.
Во-первых, Президент РФ и высший законодательный
(представительный) орган власти субъекта РФ выполняют во
многом дублирующие функции в плане осуществления контроля за деятельностью главы администрации субъекта РФ.
Различие можно провести по предмету контроля и самим процедурным моментам отрешения главы администрации от должности Президентом РФ и выражения главе администрации
недоверия высшим законодательным (представительным)
органом власти субъекта РФ.
Президент РФ контролирует соответствие нормативных
решений главы администрации Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, а высший законодательный (представительный) орган власти
субъекта РФ - соответствие нормативных и иных управленческих решений главы администрации нормам Федерально-
го и регионального законодательства (в силу ст. 19 ч.2 ФЗ «Об
общих принципах...»).
В вышеуказанном контексте следует заметить, что исследуемый федеральный закон, предполагая ответственность главы администрации за «иное грубое нарушение Конституции
РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, устава субъекта РФ и законов
субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение
прав и свобод граждан...» (т.е. за противоправные управленческие действия главы администрации, которые прямо не связаны с его нормотворческой деятельностью) не содержит даже
общей трактовки данного основания досрочного прекращения полномочий главы администрации субъекта РФ, критериев, определяющих степень (уровень) нарушения прав и свобод граждан управленческим решением главы администрации.
Данное обстоятельство может внести некоторый дисбаланс в отношения органов власти регионального уровня, т.к.
вышеуказанное основание досрочного прекращения полномочий главы администрации может быть расширительно истолковано законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.
Соответственно, в нормативном или судебном порядке (в
порядке конституционного судопроизводства) необходимо
определить, какие управленческие решения ненормативного
характера главы администрации субъекта РФ являются основанием для выражения ему недоверия высшим законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ.
Федеральный закон не содержит понимания уровня компетенционной самостоятельности Президента РФ и высшего законодательного (представительного) органа власти субъекта
РФ при осуществлении ими контролирующих функций в отношении главы администрации.
Допустим, решение главы администрации нарушает федеральный закон, судебная инстанция подтверждает неправо-
70
71
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
мерность нормативного решения главы администрации
субъекта РФ, а он не предпринимает действий по исполнению судебного решения. Кто в этом случае осуществляет контрольные функции? Если контролирующие функции осуществляются Президентом РФ и высшим законодательным (представительным) параллельно, то ФЗ «Об общих принципах...»
неверно устанавливает процедурные сроки.
Законодательный (представительный) орган власти
субъекта РФ может начать процедуру выражения главе администрации недоверия через один месяц со дня вступления в
силу судебного решения (ст. 19 ч.2 ФЗ «Об общих принципах...»), а Президент РФ может применять меры ответственности в отношении главы администрации в данном случае
через два месяца после вступления в силу решения суда (Президент РФ в данный срок выносит главе администрации предупреждение) и только через месяц после вынесения предупреждения (ст. 29.1 ч.3 ФЗ «Об общих принципах...») глава администрации субъекта РФ может быть отстранён от должности. Соответственно, в этом случае президентский контроль
за деятельностью главы администрации субъекта РФ (а при
его осуществлении, безусловно, будет задействован широкий
спектр должностных лиц и государственных органов) не будет в полной мере эффективным.
Если президентский контроль осуществляется в случае,
когда при наличии соответствующего судебного р е ш е н и я
законодательный (представительный) орган власти субъекта
РФ не применяет к главе администрации мер ответственности, то необходимо нормативно определить процедуры взаимодействия высшего законодательного (представительного)
органа власти субъекта РФ и Президента РФ при осуществлении последним контролирующих функций. Кроме того, следует нормативно закрепить механизм взаимодействия Президента РФ и высшего законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ в случае, если глава администрации нарушил своим нормативным актом нормы устава и
(или) закона субъекта РФ, а законодательный (представительный) орган власти не принимает в установленном законе порядке мер ответственности в отношении главы администрации субъекта РФ. Следует заметить, что если федеральное законодательство находится по идее законодателя под двойным
контролем со стороны Президента РФ и высшего законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ, то
соблюдение главой администрации регионального законодательства контролируется в существенно меньшей степени только законодательным (представительным) органом власти
субъекта РФ при установлении высоких количественных требований в отношении числа депутатов, которые должны проголосовать за досрочное прекращение полномочий главы администрации субъекта РФ.
В целях создания оптимальной системы контроля за деятельностью главы администрации, представляется целесообразным разделение контролирующих функций Президента РФ
и высшего законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ: Президент РФ контролирует деятельность
главы администрации субъекта РФ в плане соблюдения норм
Конституции РФ и федерального законодательства, а высший
законодательный (представительный) орган власти субъекта
РФ-соблюдение главой администрации норм регионального
законодательства (с правом информирования Президента РФ
о нарушении главой администрации норм федерального законодательства). В силу концепции «сдержек и противовесов»
подобное разделение контролирующих функций следует провести между Президентом РФ и главой администрации субъекта при контроле за нормотворческой деятельностью высшего
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.
Во-вторых, следует заметить, что федеральный законодатель весьма широко истолковал норму ст.85 ч.2 Конституции
РФ, которая наделяет Президента РФ правом по приостановлению действия актов органов исполнительной власти субъек-
72
73
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
тов РФ в случае противоречия этих актов нормам Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека до решения
этого вопроса соответствующим судом.
Федеральный закон «Об общих принципах...» предусматривает возможность приостановления Президентом РФ действия как акта высшего должностного лица (руков одителя
высшего исполнительного органа государственной власти)
субъекта РФ, так и акта органа исполнительной власти субъекта РФ. Данное положение в полной мере распространяется
на главу администрации, если последний является единоличным главой исполнительной власти субъекта РФ (органа исполнительной власти субъекта РФ) и, естественно, несёт ответственность за его нормотворческую деятельность. Однако
представляется необходимым учесть, что в ряде субъектов РФ
(Курганская область, Свердловская область и др.) создан орган
исполнительный орган власти (как правило ? это Правительство субъекта РФ), который при реализации принадлежащих
ему функций управления различными сферами общественной
жизни в известной степени дистанцирован от главы администрации субъекта РФ. Соответственно, можно предложить
закрепление в законе условий приостановления действия нормативных актов главы администрации субъекта РФ: непосредственное выполнение главой администрации функций
исполнительного органа власти и (или) руководство высшим
органом исполнительной власти субъекта РФ.
Кроме того, отдельно следует заметить, что Конституция
РФ предполагает приостановление Президентом РФ действия
нормативного акта органа исполнительной власти субъекта
РФ «до решения этого вопроса соответствующим судом». Таким образом, только суд вправе разрешить возникший правовой спор между Президентом РФ и главой администрации
субъекта РФ. Характер судопроизводства предполагает в подобных случаях возможность обращения в суд любой из сторон; более того, выглядело бы логичным, когда Президент РФ
как субъект государственной власти, приостановивший действие нормативного акта органа исполнительной власти
субъекта РФ, обращается в судебные инстанции для обоснования своего властного решения.
Однако законодатель возлагает на главу администрации
субъекта РФ практически обязанность по обращению в суд в
случае приостановления Президентом РФ действия нормативного акта главы администрации и (или) органа исполнительной власти субъекта РФ ? только в этом случае главе администрации Президентом РФ не будет вынесено предупреждение и, соответственно, у Президента РФ не будет правовых
оснований для отрешения от должности главы администрации субъекта РФ (ст.29 ч.2 п. «б», ст.29 ч.3 ФЗ «Об общих принципах...»).
В случае если глава администрации не учёл замечания
Президента РФ, изложенные в указе о приостановлении действия нормативного акта главы администрации и (или) органа исполнительной власти субъекта РФ, Президент РФ вправе вынести главе администрации предупреждение и отрешить
его от должности в установленном законом порядке. Данное
решение Президент РФ вправе принять и без соответствующего постановления судебной инстанции.
Однако, как отмечалось выше, Конституция РФ предусматривает необходимость разрешения правового спора между Президентом РФ и главой администрации субъекта РФ в судебном
порядке; соответственно, только при признании акта главы
администрации противозаконным в судебном порядке у Президента РФ появляются реальные правовые основания для
применения к главе администрации санкций и (или) отрешения его от должности. Таким образом, известная некорректность
норм, содержащихся в ФЗ «Об общих принципах...», переводит правовой спор властвующих субъектов (Президента РФ и
главы администрации субъекта РФ) в политическую плоскость.
В-третьих, при осуществлении Президентом РФ контролирующих функций в отношении главы администрации
74
75
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
субъекта РФ представляется целесообразным взаимодействие
главы государства с Правительством РФ как высшим исполнительным органом государственной власти РФ. Подобное
взаимодействие представляется необходимым и обусловлено
исполнительно-распорядительным характером властных полномочий главы администрации субъекта РФ, вхождением главы администрации субъекта РФ и возглавляемых им органов
исполнительной власти субъектов РФ в конституционно определённую единую систему органов исполнительной власти (ст.77 ч.2 Конституции РФ).
Целью такого взаимодействия, прежде всего, следует считать выявление и устранение из политической практики причин и условий политико-правового характера, которые способствуют принятию противозаконных нормативных актов
органами исполнительной власти регионального уровня. Данное обстоятельство, безусловно, будет объективно способствовать укреплению правовых основ организации системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Как отмечалось выше, федеральный законодатель регламентирует только процедуры отрешения главы администрации
субъекта РФ от должности Президентом РФ и выражения главе администрации недоверия высшим законодательным
(представительным) органом власти субъекта РФ. В первоначальной редакции ФЗ «Об общих принципах...» содержалось ещё одно основание досрочного прекращения полномочий главы администрации ? отзыв избирателями субъекта РФ
в случае, если такое положение предусмотрено законодательством субъекта РФ.
Однако сам уровень нормативного закрепления процедуры отзыва главы администрации в ФЗ «Об общих принципах...» постановлением Конституционного суда № 10-П от 7
июня 2000г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государ-
ственной власти субъектов РФ»признан неконституционным, а именно ? противоречащим ст.ст.3 (ч.2), 10, 13 (ч.1,2,3),
32 (ч.2) Конституции Российской Федерации. Конституционный суд указал, что федеральный законодатель вправе учредить институт отзыва главы администрации субъекта РФ
(в силу ст.ст.72 п. «н», 76 ч.2 Конституции РФ).
Институт отзыва высшего должностного лица субъекта РФ
(в нашем случае ? главы администрации государственно-территориального и национально-государственного образования
в составе РФ) понимается как конституционная ответственность главы администрации РФ перед избравшим его народом. Однако при введении данного института федеральный
законодатель должен учитывать соотношение форм непосредственной демократии; отзыв главы администрации как одна
из таких форм не должен использоваться дестабилизации
выборных институтов власти.
Соответственно, необходимо указать чёткие правовые основания отзыва главы администрации, установить процедурные гарантии применения данного института в политической
практике (в частности, необходимость положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей
субъекта РФ). Только при выполнении вышеуказанных требований институт отзыва главы администрации может быть нормативно закреплён на высоком уровне федерального закона и
применён в социальной и политической практике.
Вместе с тем, следует заметить, что институт отзыва главы администрации субъекта РФ введён в ряде субъектов РФ.
Политическая практика показывает самые разнообразные подходы регионального законодателя к определению процедуры
отзыва главы администрации субъекта РФ: порядка его инициирования, оснований отзыва (в ряде субъектов РФ в качестве оснований отзыва указываются юридически неуловимые
моменты ? невыполнение предвыборной программы губернатором ? Красноярский край; указывается такая категория
как «иные мотивы, связанные с ненадлежащим исполнением
76
77
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
губернатором установленных обязанностей» ? без чёткого
юридического оформления данной категории ? Тверская область и др.); политико-правовых последствий отзыва главы
администрации субъекта РФ. Нечёткое правовое оформление
процедуры отзыва главы администрации субъекта РФ на региональном законодательном уровне может способствовать
утрате стабильности функционирования всей системы органов государственной власти субъекта РФ.
Соответственно, на федеральном законодательном уровне представляется необходимым закрепление базовых параметров процедуры отзыва главы администрации субъекта РФ,
которые должны служить ориентиром для регионального
законодателя (в частности, порядок инициирования процедуры отзыва, юридически корректные основания отзыва, порядок участия в данной процедуре населения и (или) органов
власти субъекта РФ и иные моменты).
Кроме того, следует заметить, что несмотря на провозглашённый Конституцией РФ принцип самостоятельности
субъектов РФ в формировании системы органов государственной власти (в соответствии с нормами федерального законодательства), выглядит нелогичным тот факт, что при осуществлении практически идентичных властных полномочий
главами администраций субъектов РФ, одни из них имеют
уровень непосредственной политической ответственности
перед избирателями субъекта РФ, а другие несут ответственность только перед Президентом РФ и высшим законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ. Представляется, что законодатель РФ должен институциализировать процедуру отзыва главы администрации субъекта РФ.
Исследование базовых параметров организации института главы администрации субъекта РФ, закреплённых в ФЗ «Об
общих принципах...» позволило сформулировать следующий
комплекс выводов промежуточного характера.
1. Нормы федерального закона «Об общих принципах...»
являются логическим и юридическим продолжением консти-
туционных принципов, определяющих порядок построения
системы органов государственной власти субъекта РФ и организации института главы администрации субъекта РФ. ФЗ
«Об общих принципах...» ориентирует регионального законодателя в создании последним системы органов государственной власти субъекта РФ, наделении их конкретными властными прерогативами.
2. Федеральный законодатель не выделяет категорию «глава администрации (губернатор) субъекта РФ», определяя глав
всех видов субъектов РФ ? независимо от их государственноправовой природы, как «высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной
власти) субъекта РФ». Законодатель субъекта РФ вправе вводить в региональное законодательство одну из двух вышеуказанных должностей (по наименованию) и наполнять её конкретным правовым содержанием в соответствии с нормами
федерального законодательства. Проведённый анализ терминологического определения главы государственно-территориального и национально-государственного образования в составе РФ региональным законодателем, норм ФЗ «Об общих
принципах...» (ст.18 ч.6), позволил предположить сохранение
в региональном законодательстве вышеуказанных субъектов
РФ терминологической композиции «глава администрации
(губернатор) субъекта РФ».
3. Глава администрации субъекта РФ наделяется федеральным законодателем двумя группами властных полномочий:
а) полномочиями по руководству исполнительным органом
власти субъекта РФ; б) полномочиями представительского и
координирующего характера. Таким образом, федеральный
законодатель предполагает выполнение главой администрации субъекта РФ функций главы исполнительной власти и
главы субъекта РФ.
4. Федеральный законодатель установил жёсткий двойственный контроль за деятельностью главы администрации.
Данный контроль осуществляется высшим законодательным
78
79
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 1
Правовое положение главы администрации субъекта...
(представительным) органом власти субъекта РФ (аспект реализации контрольной составляющей принципа разделения
властей в политической практике) и Президентом РФ (аспект
властной компетенции Президента РФ как главы государства
и субъекта власти, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации. Вместе с тем, процедуры контроля за управленческой деятельностью главы администрации
нуждаются в совершенствовании и дополнительной правовой регламентации. При этом важно заметить, что политическая и правовая практика требуют развития уставных судов
субъектов РФ как элемента конституционной юстиции.
5. Представленное понимание категории «конституционно-правовой статус главы администрации субъекта РФ» объективно предполагало, прежде всего, изучение конституционных основ организации института главы администрации
субъекта РФ, исследование норм Конституции РФ и федерального законодательства в плане выделения наиболее важных,
концептуальных положений в сфере правового статуса главы
администрации субъекта РФ, выявления принципиальных
правовых дефектов организации института главы администрации.
Кроме того, подобная модель исследования во многом
обусловлена юридической природой российского федерализма, содержанием ряда норм Конституции РФ (ст.ст.5, 15 ч.1,72
п. «н», 76 ч.1-3,77 ч.1 Конституции РФ), которые предполагают закрепление базовых параметров организации институтов государственной власти субъектов РФ (в т.ч. института
главы администрации субъекта РФ) на федеральном законодательном уровне.
Соответственно, согласно концептуальной модели настоящего исследования, следующий этап изучения конституционно-правового статуса главы администрации субъекта РФ
объективно предполагает исследование конкретных властных
полномочий главы администрации субъекта РФ в различных
сферах общественной жизни, правовое наполнение исследуемого института на региональном законодательном уровне;
следует определить место института главы администрации
субъекта РФ в системе органов государственной власти Российской Федерации.
В вышеуказанном контексте представляется, безусловно
необходимым и исследование новелл российского законодательства с целью выявления проблем конституционно-правового статуса главы администрации субъекта РФ и определения векторов изменения и совершенствования федерального и регионального законодательства.
80
81
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава администрации в системе органов государственной власти...
Институт главы администрации как комплексный правовой институт имеет своё нормативное выражение как на федеральном, так и на региональном законодательных уровнях.
Как отмечалось выше, исследование конституционных основ
института главы администрации, выделение нормативных и
теоретических принципов организации института главы администрации на уровне федерального законодательства,
объективно предполагает изучение регионального законодательства в плане определения правового статуса главы администрации субъекта РФ.
Кроме того, исходя из понимания категории «конституционно-правовой статус главы администрации субъекта РФ»,
следует заметить, что полноценное исследование вышеуказанной категории возможно только через призму анализа конкретных властных полномочий главы администрации субъекта РФ и соответствующих уровню их реализации конституционно-правовых отношений. Необходимо также отметить,
что определение места главы администрации в системе органов государственной власти предполагает изучение порядка
избрания главы администрации, его прав и обязанностей,
правовых основ взаимодействия с различными органами власти регионального уровня.
В соответствии с вышеизложенным, в настоящем параграфе исследуются властные прерогативы главы администрации
применительно к различным правовым отношениям админи-
стративного (управленческого) уровня и конкретным сферам
общественной жизни.
Проведённое выше исследование показало, что региональный законодатель неоднозначно определяет некоторые правовые характеристики должности главы администрации
субъекта Российской Федерации ? в региональном законодательстве сохранено как терминологическое разнообразие в
наименовании высшего должностного лица (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти)
государственно-территориального и национально-государственного образования в составе РФ, так и в известной степени разнообразные подходы к определению места главы администрации субъекта в системе органов государственной
власти субъекта РФ.
Однако законодатель субъекта РФ, как правило, всегда предусматривает выполнение главой администрации функций
главы субъекта РФ и главы органа исполнительной власти (системы органов исполнительной власти) субъекта РФ, т.е. подразумевает осуществление главой администрации управленческих функций на двух властных уровнях. Соответственно
этому, законодатель субъекта РФ наделяет глав администраций практически идентичным властным инструментарием.
В вышеуказанном контексте также уместно заметить, что
различное терминологическое определение главы администрации в уставном законодательстве субъекта РФ, не порождает существенных отличий в объёме властных полномочий
высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) государственнотерриториальных и национально-государственных образований в составе РФ.
Все данные обстоятельства обусловлены закреплением на
федеральном нормативном уровне концептуальной модели
организации государственной исполнительной власти в
субъектах Российской Федерации, определением в данной
модели места главы администрации.
82
83
Глава 2.
ГЛАВА АДМИНИСТРАЦИИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Место главы администрации в системе органов
государственной власти субъекта
Российской Федерации
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
Вместе с тем необходимо отметить, что региональный законодатель предполагает выполнение главой администрации
органически взаимосвязанных функций административного,
организационного и исполнительно-распорядительного характера с учётом комплекса политико-правовых и иных особенностей конкретного субъекта РФ. Соответственно, представляется необходимым исследовать наиболее типичные
властные полномочия главы администрации субъекта РФ и
характер их правовой регламентации на региональном законодательном уровне.
Прежде всего, следует проанализировать вопросы выборности (порядка выборов) главы администрации субъекта РФ.
Уставы субъектов РФ в качестве элемента практической реализации принципа народовластия закрепили положение о
выборности главы администрации субъекта РФ. Как отмечалось выше, данная модель замещения должности главы администрации субъекта РФ Конституционным судом была признана наиболее соответствующей нормам Конституции России и федерального законодательства (постановление по делу
о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края). Кроме того, необходимость
избрания глав администраций на основе всеобщего, равного
и прямого избирательного права при тайном голосовании
прямо закреплена в нормах ФЗ «Об общих принципах...». Уставы практически всех субъектов РФ закрепляют:
а) общие требования по отношению к претенденту на должность главы администрации;
б) срок, на который избирается глава администрации;
в) общие правила проведения выборов главы администрации;
г) порядок и (или) условия вступления в должность избранного главы администрации;
д) иные общие процедурные вопросы реализации активного и пассивного избирательного права при выборах главы
администрации.
Необходимо также заметить, что Уставы субъектов РФ предусматривают принятие законов субъектов РФ о выборах глав
администраций (губернаторов) соответствующих субъектов
РФ. Данные законы приняты в большинстве субъектов РФ;
содержащиеся в них положения, как правило, являются логическим продолжением норм Уставов субъектов РФ. В настоящий момент региональное законодательство, регламентирующее порядок выборов главы администрации субъекта РФ
активно изменяется, приводится в соответствие с нормами
федерального законодательства, и, прежде всего ? в соответствие с нормами Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. с последующими изменениями и дополнениями (далее ? ФЗ «Об
основных гарантиях...»). Соответственно, наметилась тенденция совершенствования электорального законодательства
субъектов РФ в аспекте правовой регламентации избирательного процесса при выборах главы администрации. Так, в 2000г.
приняты новые законы либо внесены существенные изменения в ранее действовавшие законы, регламентирующие порядок выборов глав администраций (губернаторов) Краснодарского края, Псковской области, Хабаровского края (в рамках
«Избирательного кодекса Хабаровского края»), Курской области, Калужской области, Мурманской области, Сахалинской
области, Саратовской области и ряда других субъектов РФ; в
1999г. соответствующие нормативные акты приняты в Приморском крае, Ставропольском крае, Кировской области, Московской области, Нижегородской области, Новосибирской
области, Омской области, Оренбургской области и в иных
субъектах РФ.
Вместе с тем необходимо заметить, что в настоящий период проявляется стремление некоторых политиков, историков,
правоведов вновь возвратиться к обсуждению на теоретическом уровне вопроса о целесообразности назначения глав администраций субъектов РФ Президентом РФ. Большой резо-
84
85
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
нанс в юридической и политологической литературе вызвало
так называемое «Письмо трёх губернаторов» и.о. Президента
РФ (в тот момент) В.В. Путину. Руководители регионов России, а затем ряд известных историков и правоведов высказывались за возвращение к системе назначения глав администраций (губернаторов) субъектов РФ Президентом РФ и (или)
председателем Правительства РФ. Теоретические и политологические обоснования введения системы назначения глав
администраций субъектов РФ можно свести к следующим
базовым положениям.
1. Назначение глав администраций Президентом РФ соответствует историческим традициям организации управления территориальными единицами (в настоящий момент ?
субъектами) России.
2. В силу комплекса политологических и исторических
причин Российская Федерация имеет наиболее тесные связи,
прежде всего со странами СНГ; соответственно, целесообразно учитывать опыт организации системы управления территориальными единицами в странах СНГ, где главы территорий назначаются Президентом и (или) высшим исполнительным органом власти государства.
3. Назначение глав администраций субъектов РФ Президентом России будет объективно способствовать повышению
исполнительской дисциплины выполнения управленческих
решений, созданию мобильной и эффективной системы контроля за деятельностью региональных органов власти.
4. Назначение глав администраций Президентом РФ позволит в должной мере контролировать организационные
аспекты деятельности региональных органов власти, что, безусловно, будет способствовать сокращению бюрократов регионального уровня.
Кроме того, будет обеспечена экономия бюджетных
средств в виду отсутствия расходов по обеспечению избирательного процесса при выборах главы администрации субъекта РФ.
При исследовании конституционных основ организации
института главы администрации (в частности, при анализе
принципа народовластия) был сделан вывод о том, что избрание населением субъекта РФ главы администрации является наиболее оптимальной моделью замещения должности
главы администрации, в полной мере отвечающей провозглашённым Конституцией РФ принципам демократического
государства.
Однако представляется необходимым возразить конкретно по выдвинутым сторонниками идеи назначения главы администрации мотивациям (обоснованиям). Губернаторы Российской империи в 18 ? начале 20 в.в. назначались самодержцем Всероссийским, а затем ? министром внутренних дел
Российской империи. Однако в вышеуказанный исторический период в России не были нормативно закреплены принципы федерализма, демократического правового государства
и иные правовые характеристики, провозглашение и реализация которых в современный период позволяет считать Россию и российское общество цивилизованными единицами
мирового сообщества. Россия в тот момент не являлась федерацией; это было унитарное (имперское) государство с монархической формой правления.
В настоящий же момент существует разнообразие субъектов РФ (республики ? это государства в составе РФ, края, области, города федерального значения ? это государственнотерриториальные образования в составе РФ, автономные округа и автономная область ? это национально ? государственные образования в составе РФ) и, соответственно, несколько
различные системы управления субъектами РФ.
Именно в связи с различной государственно-правовой
природой субъектов РФ, особыми социально-политическими характеристиками субъектов РФ, разнообразными системами организации публичной власти, не представляется возможным установление какой-либо единой, универсальной
системы управления субъектами РФ; на федеральном законо-
86
87
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
дательном уровне могут быть закреплены только базовые концептуальные положения об организации системы органов
государственной власти субъектов РФ.
Кроме того, следует заметить, что прецедент назначения
глав администраций Президентом РФ уже имел место в российской политической практике в начале 90-х годов. Однако
данная модель не выражала в должной мере интересов населения субъектов РФ, что, в конечном итоге и показало её неэффективность. В 1996?97 годах большинство назначенных
Президентом РФ глав администраций приняли участие в прямых и свободных выборах глав соответствующих субъектов
РФ, но не были избраны населением субъектов РФ на данную должность.
Таким образом, население субъектов РФ, по сути, выразило своё несогласие:
а) с отдельными аспектами кадровой политики Президента РФ в плане формирования регионального уровня власти;
б) с самой моделью назначения глав субъектов РФ, которая в должной мере не учитывает политические стремления
и ожидания населения субъектов РФ.
Можно выделить и ещё один негативный момент модели
назначения глав администраций субъектов РФ. Глава администрации осуществляет публичную деятельность (прежде
всего - в интересах населения субъектов РФ), что не может не
отражаться на содержании его правового статуса как в процессе занятия им должности, так и в процессе осуществления
главой администрации субъекта РФ властных полномочий.
Но глава администрации субъекта РФ в случае своего назначения не получает мандат доверия населения субъекта РФ,
что ставит под сомнение возможность (в легитимном плане)
защиты им публичных интересов.
Необходимо также отметить, что на различных этапах предвыборной кампании население субъекта РФ в должной степени информируется о личности, претендующей на должность
главы администрации, его управленческих и морально-воле-
вых качествах, представляется программа действий кандидата на должность главы администрации; это позволяет населению субъекта РФ сделать осознанный выбор. В случае же
назначения главы администрации, население субъекта РФ не
будет проинформировано о его личностных, управленческих
и иных качествах, что априори ставит под сомнение его компетентность и возможность выражать интересы населения
субъекта РФ. Кандидат на должность главы администрации
субъекта РФ, таким образом, объективно должен получить
поддержку населения субъекта РФ, а не узкой управленческой корпорации федеральных чиновников и (или) Президента РФ.
Использование опыта организации местного управления
в странах СНГ без учёта национальных, территориальных и
иных особенностей Российской Федерации является некорректным. Следует учитывать, что большинство стран СНГ
являются в той или иной мере унитарными государствами,
состоящими из территориальных единиц, обладающими, как
правило, идентичным политико-правовым статусом. Кроме
того, необходимо отметить, что в странах СНГ при существовании системы императивного назначения руководителя исполнительной власти регионального уровня (например, ст.87
ч.3,4 Конституции Республики Казахстан предусматривает
существование должностных лиц ? акимов, которые назначаются на должность Президентом республики по представлению премьер-министра), законодатель стран СНГ в известной степени стремится учесть интересы жителей территории
(ст.78 Конституции Республики Таджикистан устанавливает
норму, согласно которой главы исполнительной власти на
местах назначаются Президентом республики после их утверждения соответствующими меджлисами народных депутатов).
Таким образом, в большинстве стран СНГ сочетается как процедура назначения глав территориальных единиц как элемент
проявления властной компетенции центральных органов управления, так и местное выборное управление.
88
89
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
Федеральный закон «Об общих принципах...» создаёт достаточные условия для реализации функций публичной власти в полном объёме главами администраций субъектов РФ.
Создание жёстких механизмов контроля за деятельностью главы администрации (контроль законодательного (представительного) органа власти, контроль Президента РФ), упрощение механизма отрешения главы администрации от должности, создают нормальные правовые условия для применения
мер различных видов ответственности в отношении избранного населением субъекта РФ главы администрации и выполнения контролирующих функций соответствующими властвующими субъектами.
Вопросы экономии бюджетных средств при отказе от проведения выборов главы администрации субъекта РФ и введении в законодательство нормы о назначении главы администрации, императивно Президентом РФ и (или) председателем Правительства РФ, в принципе некорректно поднимать при всеобщей констатации того, что выборы главы администрации субъекта РФ ? один из главнейших а с п е к т о в
реализации основополагающих конституционных принципов
(народовластия, разделения властей, федерализма) на региональном уровне, гарантия участия населения субъекта РФ в
организации публичной власти.
Вместе с тем следует констатировать, что, несмотря на
выделенную выше тенденцию совершенствования электорального законодательства субъектов РФ (в плане повышения уровня правовой регламентации процедуры выборов главы администрации субъекта РФ), существует ряд проблем реализации активного и пассивного избирательного права при
выборах главы администрации субъекта Российской Федерации. Соответственно, имеются некоторые минусы, недостатки модели избрания глав администраций населением субъектов РФ.
Данные недостатки обусловлены несоответствием ряда
норм регионального избирательного законодательства нормам
федерального электорального законодательства и некоторыми политическими обстоятельствами. Рассмотрим эти недостатки применительно к стадиям избирательного процесса
выборов глав администраций субъектов РФ на примере наиболее типичных законов о выборах глав администраций (губернаторов) субъектов РФ.
Как правило, основные параметры вышеуказанных законов соответствуют Конституции РФ, ФЗ «Об основных гарантиях...», Уставу соответствующего субъекта РФ. Нередко
нормы закона субъекта РФ о выборах главы администрации
просто дублируют нормы ФЗ «Об основных гарантиях...».
Однако некоторые нормы законов о выборах глав администраций субъектов РФ содержат положения, которые ставят под
сомнение легитимность избрания глав администраций (губернаторов) соответствующих субъектов РФ.
Прежде всего следует отметить, что региональный законодатель широко использует практику нормативного установления особых требований (цензов) в отношении претендентов на должность главы администрации субъекта РФ. Данные цензы условно можно разделить на ряд групп.
а) Цензы, связанные с физиологическими характеристиками личности, претендующей на должность главы администрации. К ним можно отнести требования возрастного характера, т.е. законодателем устанавливается возрастной порог, при
достижении которого субъект может баллотироваться на пост
главы администрации. Данный порог варьируется от 25 лет
(ст.49 ч.2 Устава Тульской области, ст.3 закона «О выборах губернатора Магаданской области» и др.) до 30 лет (ст.47 ч.5
Устава Амурской области, ст. 51 ч.2 Устава Ивановской области, ст.21 ч.1 Устава Астраханской области, ст.3 закона «О
выборах главы администрации Вологодской области» и др.).
Как правило, минимальный возраст претендента на должность главы администрации региональным законодателем
устанавливается в 30 лет. В ряде субъектов РФ установлен
предельный возраст для претендента на должность главы ад-
90
91
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
министрации ? как правило, он равен 65 годам (ст.32 ч.2 Устава Иркутской области и др.).
б) Цензы, связанные с уровнем профессиональной подготовки кандидата на должность главы администрации субъекта РФ. Так, статья 93 Устава Самарской области содержат требования о наличии высшего профессионального образования
у кандидата на должность губернатора Самарской области;
закон «О выборах губернатора Самарской области» развивает
положения Устава и предписывает кандидату на должность
губернатора предоставить нотариально заверенную копию
свидетельства (диплома) об окончании кандидатом высшего
учебного заведения.
в) Цензы, связанные с политико-правовыми особенностями личности, претендующей на должность главы администрации субъекта РФ. Установлено, что кандидат на должность
главы администрации должен обладать гражданством Российской Федерации (независимо от оснований его приобретения). Подобные нормы содержат практически все Уставы
субъектов РФ (например, ст.39.2 Устава Таймырского (Долгано-Ненецкого) АО, ст.98 Устава Курганской области, ст.25
Устава Калининградской области и др.); ст.32 Устава Иркутской области категорично указывает, что губернатором Иркутской области может быть избран гражданин РФ, не имеющий
гражданства другого государства.
г) Цензы, связанные с проживанием кандидата на должность главы администрации на определённой территории (как
правило, указывается территория субъекта РФ). «Ценз оседлости» определён обычно сроком в один год (ст.36 ч.2 Устава
Псковской области, ст.76 ч.3 Устава Томской области, ст.47
ч.5 Устава Амурской области, ст.28 Устава Архангельской области, ст.3 закона Владимирской области «О выборах главы
администрации Владимирской области», ст.3 закона «О выборах губернатора Кемеровской области» и др.). Однако ряд
Уставов содержат более категоричные требования: так, ст.49
ч.2 Устава Тульской области предусматривает проживание
кандидата на должность главы администрации на территории области, ст.37 ч.2 Устава Тюменской области предполагает постоянное или преимущественное проживание кандидата на должность губернатора на территории области.
Следует заметить, что вышеуказанные цензы во многом
противоречат ФЗ «Об основных гарантиях...». Федеральный
закон прямо запрещает ограничение пассивного избирательного права, устанавливая в ст.4 ч.5 норму о том, что ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определённой территории могут устанавливаться Конституцией РФ;
установление законами субъектов РФ продолжительности
срока проживания гражданина РФ на территории субъекта
РФ в качестве основания приобретения пассивного избирательного права не допускается.
Если установление минимального возрастного порога в 30
лет для кандидата на должность главы администрации субъекта РФ можно признать соответствующим федеральному законодательству, то установление максимального возраста кандидата не допускается (ст.4) ч.6 ФЗ «Об основных гарантиях...»). Не в полной мере юридически корректно определено
требование о наличии у кандидата на должность главы администрации гражданства РФ.
Безусловно, избирательным правом как одним из основных политических прав пользуются только граждане РФ (за
исключением отдельных случаев выборов в органы местного
самоуправления ? в силу ст.8 ч.4 ФЗ «Об общих принципах...»).
Однако прямое толкование данной нормы позволяет сделать
вывод о запрете баллотироваться на должность главы администрации лицам с двойным гражданством. Подобная формулировка в известной степени нарушает нормы ст.62 Конституции РФ, которая допускает наличие у гражданина РФ
двойного гражданства (ч.1) и прямо указывает, что наличие у
гражданина РФ гражданства иностранного государства не
умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей,
92
93
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором (ч.2). ФЗ «Об основных гарантиях...» лишает активного и пассивного избирательного права иностранцев (за исключением отдельных случаев выборов в органы местного
самоуправления) и граждан РФ, которые признаны судом недееспособными и содержатся в местах лишения свободы по
приговору суда. Соответственно, более корректно будет указать в уставном законодательстве субъектов РФ требования о
наличии у кандидата на должность главы администрации
субъекта РФ гражданства РФ или двойного гражданства.
Можно выделить ещё ряд противоречий региональной
правовой регламентации избирательного процесса выборов
главы администрации субъекта РФ нормам федерального электорального законодательства.
Приведём наиболее типичные нарушения федерального
электорального законодательства. Законы о выборах глав администраций (губернаторов) субъектов РФ нередко устанавливают процедурные сроки, отличные от сроков, установленных федеральным законодателем. Так, закон «О выборах губернатора Магаданской области» устанавливает срок со дня
назначения до дня выборов в 65 дней, а ФЗ «Об основных
гарантиях...» в ч.1 ст. 10 устанавливает при этом случае срок
минимум в 70 дней; закон Магаданской области разрешает
провести досрочное голосование за 20 дней до выборов, а
федеральный законодатель устанавливает этот срок в 15?4 дня
(ст.53 ФЗ «Об основных гарантиях...»).
Закон «О выборах главы администрации Орловской области» в ст.23 определяет ограничение в сроках выдвижения
кандидата на должность главы администрации в 25 дней, а
федеральный законодатель определяет этот срок минимум в
30 дней (ст.28 ФЗ «Об основных гарантиях...»).
Нередко законодатель субъекта РФ отлично от федерального законодателя определяет и порядок сбора подписей в
поддержку кандидата на должность главы администрации
субъекта РФ. Закон «О выборах главы администрации Волгоградской области» в ст.31 предполагает собрание избирателей в количестве 100 человек при выдвижении ими кандидата на должность главы администрации; ст.32 вышеназванного закона устанавливает квоту сбора подписей в различных
городах области в размере 7% от общего их количества. Эти
нормы в существенной степени противоречат ст.31 ч.2,4 ФЗ
«Об основных гарантиях...», которая предполагает установление более высоких количественных критериев при выдвижении кандидата на должность главы администрации субъекта
РФ и прямо запрещает установление квоты на сбор подписей
избирателей при проведении выборов органов государственной власти субъектов РФ для отдельных частей вышеуказанных территорий.
Региональный законодатель вообще широко использует
практику установления так называемых квот сбора подписей
избирателей для отдельных территорий субъекта РФ (городов, муниципальных образований и др.) при выдвижении
кандидата на должность главы администрации субъекта РФ
(так, подобные нормы содержатся в законе «О выборах губернатора Кемеровской области» ? установлено, что необходимо
собрать 40000 подписей в поддержку кандидата на должность
главы администрации, но при этом ? не более чем 4000 в одном городе или районе области).
Особого внимания заслуживает вопрос финансирования
избирательных кампаний при выборах глав администраций
субъектов РФ. Федеральный законодатель предусматривает
возможность установления на уровне закона субъекта РФ
предельных размеров финансовых средств, перечисляемых в
избирательный фонд кандидата на должность главы администрации субъекта РФ, а также предельные размеры расходования средств вышеназванного избирательного фонда (ст.47
ч.5 ФЗ «Об основных гарантиях...»).
Анализ нормотворческой практики субъектов РФ показывает самые разнообразные подходы регионального законода-
94
95
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
теля определению предельных размеров финансовых средств
избирательных фондов кандидатов на должность главы администрации субъекта РФ. Так, если закон «О выборах губернатора Сахалинской области» от 12 июня 2000 г. устанавливает предельную сумму расходов кандидата на должность губернатора Сахалинской области не более чем в 10000 раз превышающую минимальный размер оплаты труда (МРОТ), то
закон «О выборах губернатора Саратовской области» (в ред.
от 12 января 2000 г.) устанавливает предельную сумму расходов кандидата на должность губернатора не более чем в 15000
раз превышающую м р о т ; соответствующий закон Псковской области вообще определяет, что предельный размер расходов кандидата на должность главы Псковской области не
может превышать размер м р о т в 4000 раз. Существенное
разнообразие можно увидеть и в определении региональным
законодателем размеров сумм пожертвований различных
субъектов права в избирательный фонд кандидата на должность главы администрации. Так, если вышеназванный закон
Саратовской области предусматривает, что размеры пожертвований юридического лица в избирательный фонд не могут
превышать м р о т более чем в 1000 раз, а физического лица ?
более чем в 50 раз, то закон Псковской области ограничивает
сумму пожертвования юридического лица размером, кратным
200 кратному размеру м р о т, а физического лица ? размером,
кратному 20 кратному размеру м р о т. Кроме того, следует
заметить, что ряд нормативных актов регионального уровня
императивно сокращают круг субъектов, которые могут вносить пожертвования в избирательный фонд кандидата на должность главы администрации субъекта РФ.
Так, согласно Избирательного Кодекса Костромской области (в ред. от 30 декабря 1998 г.) пожертвования в избирательный фонд не могут вносить физические лица постоянно
или преимущественно проживающие на территории других
субъектов РФ, а также юридические лица, зарегистрированные на территории иных субъектов РФ (ст. 104); подобные
нормы содержит и закон Самарской области «О выборах губернатора Самарской области». Однако ФЗ «Об основных гарантиях...» в ст.47 ч.3 устанавливает возможность внесения
финансовых средств гражданами РФ (без указания необходимости их проживания на определённой территории), юридическими лицами (независимо от места их регистрации), иными субъектами, а в ст.47 ч.4 приводит перечень субъектов,
которые не имеют права участвовать в финансировании избирательного фонда кандидата без указания возможности расширения данного перечня региональным законодателем.
Установление вышеуказанных норм региональным законодателем выглядит нелогичным и с тех позиций, что кандидат на должность главы администрации может быть выдвинут общественным политическим объединением межрегионального (общероссийского) характера, которое согласно гражданского законодательства является юридическим лицом.
Соответственно, учитывая, что порядок образования и
размеры избирательного фонда кандидата на должность главы администрации субъекта могут быть установлены и на
уровне федерального закона (в силу ст.47 ч.5 ФЗ «Об основных гарантиях...»), то федеральный законодатель должен установить базовые параметры порядка формирования избирательного фонда на должность главы администрации. Данные
параметры должны быть разумно достаточными для того,
чтобы с одной стороны ? создать равные условия для реализации гражданами пассивного избирательного права при
выборах главы администрации субъекта РФ и в известной
степени дистанцировать от избирательного процесса крупный капитал, и, с другой стороны ? данные параметры должны учитывать специфические финансово-экономические характеристики субъектов РФ.
Помимо вышеперечисленных проблем электорального законодательства ряда субъектов РФ, следует выделить и общую проблему недостаточной правовой регламентации избирательного процесса при выборах главы администрации в
96
97
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
случае, когда по замыслу федерального законодателя процесс
детальной ре??ламентации должен осуществляться именно на
уровне законодателя субъекта РФ.
Региональное законодательство, как правило, оперативно
не учитывает новелл федерального электорального законодательства и детально не определяет, например, порядок внесения избирательного залога кандидатом на должность главы
администрации, чётко не прописывает порядок формирования
и полномочия контрольно-ревизионной службы (комиссии) и
др. (исключение составляют лишь субъекты РФ, в которых выборы глав администраций состоялись в конце 1999?2000 гг.).
Следует констатировать, что региональный законодатель
должен исключить из электорального законодательства нормы, препятствующие реализации конституционного права
граждан РФ избирать и быть избранным в органы государственной власти и более оперативно учитывать новеллы федерального законодательства.
В целом, на основании проведённого исследования проблемных аспектов выборности глав администраций субъектов РФ и сформулированных теоретических позиций, можно
заключить следующее.
1. Наиболее эффективной и единственно конституционной
формой замещения должности главы администрации субъекта РФ является избрание последнего в ходе всеобщего, прямого и равного и тайного голосования населения субъекта РФ.
2. Предложения ряда политиков и правоведов о введении
процедуры назначения глав администраций субъектов РФ
Президентом РФ и (или) председателем Правительства РФ в
известной степени не соответствуют характеристике России
как демократического государства; однако во многом они основаны на существующих проблемах федерализма, которые в
ближайшее время должны быть устранены законодателем как
федерального так и регионального уровня.
3. Региональное электоральное законодательство при регламентации порядка избрания глав администраций субъек-
тов РФ в некоторых случаях не следует нормам федерального
законодательства и нередко прямо противоречит ему; вместе
с тем, можно констатировать, что в последнее время активизировался процесс совершенствования регионального электорального законодательства, приведения его в соответствие
с нормами ФЗ «Об основных гарантиях...».
4. Изучение порядка избрания главы администрации
субъекта РФ объективно предполагает исследование властных прерогатив главы администрации. В соответствии с внутренней логикой изучения конституционно-правового статуса
главы администрации, на основании представленного выше
понимания федеральным законодателем места главы администрации в системе органов государственной власти России,
представляется необходимым изучение конкретных властных
полномочий главы администрации:
а) как главы субъекта РФ и б) как главы (руководителя) органа исполнительной власти (исполнительной власти) субъекта Российской Федерации. Рассмотрим властные полномочия главы администрации как главы субъекта РФ. Анализ регионального законодательства позволяет выделить следующие
типичные группы властных полномочий главы администрации как главы субъекта РФ.
1). Представительские властные полномочия. Глава администрации представляет субъект РФ и (или) исполнительный
орган власти субъекта РФ в отношениях:
а) с федеральными органами государственной власти,
включая право на внесение проектов нормативных актов в
Правительство РФ и Президенту РФ по определённому кругу
вопросов;
б) с органами государственной власти иных субъектов РФ;
в) с органами власти и должностными лицами зарубежных государств ? в пределах, допускаемым федеральным законодателем;
г) с органами местного самоуправления;
д) с общественными объединениями;
98
99
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
е) с предприятиями, организациями, учреждениями; их
трудовыми коллективами;
ж) с иными субъектами права (физическими, юридическими лицами и др.)
(На основании ст.66 ч.1 п. «а» Устава Красноярского края,
ст. 47 Устава города Санкт-Петербурга, ст.44 ч.1 Устава Нижегородской области, ст.83 п. «з» Устава Томской области,
ст. 33 ч.3 Устава Иркутской области, ст.35.1 п. «б» Устава Хабаровского края и иных нормативных актов субъектов РФ).
При этом важно заметить, что в установленном законом порядке глава администрации при осуществлении представительских функций вправе подписывать от имени субъекта РФ
и (или) органа исполнительной власти субъекта РФ договоры и соглашения.
2) Полномочия по определению основных направлений
политики в сфере государственного, экономического, общественно-политического, социального развития субъекта РФ,
определению основных направлений социально-экономического развития субъекта РФ. При реализации данной группы
полномочий глава администрации, как правило, взаимодействует с высшим законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ, т.к. наделён правом по представлению законодательному органу власти планов ? социально-экономического развития субъекта РФ. Кроме того, глава администрации наделён правом по обращению к законодательному органу власти субъекта РФ с обращениями и (или) посланиями, где, как правило, выделяются тенденции развития
субъекта РФ. (На основании ст. 64 п. «б» Устава Вологодской
области, ст. 52 ч. 2 Устава Кемеровской области, ст.50 ч.1 п.
«з» Устава Московской области, ст.33 п. «ж» Устава Воронежской области, ст. 35.1 п. «х» Устава Хабаровского края и иных
нормативных актов регионального уровня).
3) Полномочия по присвоению наград и почётных званий
субъекта РФ, награждению жителей субъекта РФ государственными наградами России. (На основании ст.29 ч.18 Ус-
тава Архангельской области, ст.27 п. «с» Устава Калининградской области, ст.9 Закона Коми-Пермяцкого АО «Об администрации Коми-Пермяцкого АО» и иных нормативных актов субъектов РФ).
4) Полномочия по координации деятельности федеральных
органов власти, имеющих свои территориальные единицы
(подразделения) на территории субъектов РФ (в т.ч. согласование кандидатур на руководящие должности в территориальных органах федеральных органов государственной власти). При реализации данной группы властных полномочий,
глава администрации должен обеспечивать нормальные условия для взаимодействия федеральных органов власти с органами власти соответствующего субъекта РФ. (На основании
ст.52 п. «е» Устава города Москвы, ст.35 ч.1 Устава Еврейской
АО, ст.39 ч.1 п. «в» Устава Вологодской области, ст.64.1 п. «т»
Устава Мурманской области, ст.53 ч.1 п. «т» Устава Омской
области и иных нормативных актов регионального уровня).
5) Полномочия по обращению в Конституционный суд при
выявлении предполагаемого нарушения на региональном уровне норм Конституции РФ, федерального законодательства и норм
законодательства соответствующего субъекта РФ и в иных установленных законом случаях. (На основании ст.44 п.«д» Устава
Корякского АО, ст.33 п. «м» Устава Воронежской области, ст.51
п. «г» Устава Рязанской области, ст.38 ч.4 Устава Тюменской
области, и иных нормативных актов регионального уровня).
6) Полномочия по обеспечению согласованного функционирования системы органов государственной власти субъекта РФ. При реализации данной группы властных полномочий, глава администрации наделяется региональным законодателем возможностью использования различных согласительных процедур в случае конфликта властей на региональном уровне; ряд Уставов вообще в достаточно категоричной
форме возлагают на главу администрации обязанность по обеспечению взаимодействия исполнительного и законодательного органа власти субъекта РФ.
100
101
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
Глава администрации, таким образом, должен не допускать возникновения вакуума власти на региональном уровне,
установления нормативных или административных препятствий для реализации каких-либо функций социального управления. (На основании ст.26 п. «з» Устава Ленинградской
области, ст.53 п. «ж» Устава Омской области, ст.46 п. «д» Устава Свердловской области и других нормативных актов регионального уровня).
Как руководитель высшего исполнительного органа власти субъекта РФ и (или) высшее должностное лицо субъекта
РФ, глава администрации обладает властными полномочиями, которые условно могут быть разделены на две группы:
1) властные полномочия в сфере формирования высшего
исполнительного органа власти субъекта РФ, руководства его
исполнительно-распорядительной деятельностью;
2) властные полномочия главы администрации как представителя (субъекта) исполнительной власти.
В вышеуказанном контексте уместно заметить, что Уставы
большинства субъектов РФ указывают на высший исполнительный орган власти субъекта РФ как на управленческую
единицу, возглавляемую главой администрации. Законодатель
ряда субъектов РФ прямо указывает, что высший исполнительный орган власти субъекта РФ возглавляется главой администрации на основе единоначалия (на основании ст.47
ч.1 Устава Амурской области, ст.37 ч.2 Устава Нижегородской
области, ст.76 ч.1 Устава Томской области, ст.54 ч.4 Устава
Красноярского края и иных нормативных актов субъектов РФ).
Вообще, анализ регионального законодательства позволяет сделать вывод о том, что при существовании администрации субъекта РФ как высшего исполнительного органа власти субъекта РФ глава администрации, как правило, возглавляет его, а именно: устанавливает структуру, распределяет
властные полномочия между должностными лицами и структурными подразделениями администрации, определяет основные направления управленческой деятельности и др.
При этом следует заметить, что региональный законодатель по-разному определяет полномочия главы администрации в плане формирования структуры высшего исполнительного органа власти и назначения (утверждения) ряда должностных лиц администрации.
Некоторые Уставы обязывают согласовывать структуру
администрации субъекта РФ и назначения ряда должностных
лиц администрации с законодательным (представительным)
органом власти субъекта РФ (на основании ст.29 ч.4 Устава
Архангельской области, ст.39 п. «д» Устава Волгоградской
области, ст.52 ч.З Устава Кемеровской области, ст.64.1 п. «б»
Устава Мурманской области, ст.77 ч.1 Устава Томской области, ст.35.1 п. «и» Устава Хабаровского края и др.) ряд Уставов
позволяют главе администрации относительно самостоятельно производить вышеуказанные управленческие действия (на
основании ст.53 ч.1 Устава Ивановской области, ст.27 п.«б» ?
«г» Устава Калининградской области, ст.37 ч.1?2 Устава Костромской области, ст. 53 ч.1 п. «е», «л» Устава Омской области, ст.63 ч.1 Устава Вологодской области, ст.33 п. «в» Устава
Иркутской области и др.). Однако федеральный закон «Об общих принципах...» определяет, что схема управления субъектом РФ, структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ определяется законом субъекта
РФ (ст.5 ч.2 п. «м» ФЗ «Об общих принципах...»).
Данное обстоятельство предусматривает взаимодействие главы администрации и высшего законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ при нормотворческом процессе регионального уровня, т.е. глава администрации не обладает абсолютной управленческой самостоятельностью при формировании структуры высшего исполнительного органа власти субъекта РФ и определении схемы управления субъектом
РФ. Вместе с тем, следует заметить, что, вводя понятия «структура высшего исполнительного органа государственной власти» и «схема управления субъекта РФ», федеральный законодатель не наполняет их конкретным правовым содержанием.
102
103
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
Законодатель субъекта РФ под структурой исполнительного органа власти субъекта РФ понимает внутреннюю организацию органа исполнительной власти; данная структура
включает в себя перечень конкретных органов (подразделений) и должностных лиц. Структура высшего исполнительного органа власти субъекта РФ по идее регионального законодателя должна обеспечивать реализацию возложенных на
него функций управления (на основании закона Свердловской области «Об исполнительных органах исполнительной
власти Свердловской области» от 24 декабря 1996 г. (с последующими изм. и доп.), ст.45 ч.3 Устава Амурской области,
ст.48 ч.1 Устава Брянской области, гл.4 закона «Об администрации Коми-Пермяцкого АО» от 30 декабря 1996 г. (с последующими изм. и доп.) и др.); Устав Томской области в ст.74
вводит понятие «схема исполнительной власти области», однако его качественное правовое содержание принципиально
не отличается от характеристики понятия «структура высшего исполнительного органа власти субъекта РФ».
Региональное законодательство не содержит чёткого нормативного определения категории «схема управления субъекта РФ». Однако исследование политической и правовой
практики позволяет сделать вывод о том, что под «схемой
управления субъекта РФ» региональный законодатель понимает, как правило, порядок организации и взаимодействия
органов исполнительной власти субъекта РФ при осуществлении функций управления в различных сферах общественной жизни.
Следует заметить, что глава администрации в существенной степени контролирует выполнение органом исполнительной власти субъекта РФ нормативно определённых функций
исполнительно-распорядительного характера именно в силу
того, что определяет его организационную модель, кадровый
состав и штаты, распределяет властную компетенцию между
подразделениями, применяет меры дисциплинарного взыскания по отношению к служащим и т.д.
Подобные прерогативы главы администрации субъекта РФ
закреплены в законодательстве РФ и подтверждены постановлениями Конституционного суда РФ (вышеуказанные постановления по проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края и Устава Читинской области). Вместе с тем, следует заметить, что создание структурных подразделений исполнительного органа власти субъекта РФ глава администрации неизбежно должен согласовывать с законодательным (представительным) органом
власти субъекта РФ, т.к. финансирование деятельности этих
подразделений происходит за счёт ассигнований бюджета
субъекта РФ.
Наделяя глав администраций субъектов РФ широкими полномочиями в сфере функционирования исполнительного
органа власти, региональный законодатель нередко указывает, что глава администрации несёт ответственность за деятельность высшего исполнительного органа власти субъекта
РФ (ст.76 ч.1 Устава Томской области, ст.27 ч.1 Устава Архангельской области, ст.36 ч.2 Устава Пензенской области и др.).
Однако в региональном законодательстве не встречается механизмов реальной юридической и (или) политической ответственности главы администрации за ненадлежащее исполнение властных полномочий высшим исполнительным органом власти субъекта РФ; соответственно, вышеуказанные
нормы во многом можно признать декларативными.
Анализируя полномочия главы администрации в сфере
исполнительной власти, следует заметить, что в последние
годы в ряде субъектов РФ введены институты правительства
субъекта РФ, которые имеют различную организационную
природу и уровень подчинённости главе администрации.
Исследование регионального законодательства позволяет
выделить три основные модели организации правительства
субъекта РФ.
При первой модели правительство субъекта РФ является
относительно самостоятельным органом исполнительной
104
105
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
власти. В этом случае правительство в известной степени
дистанцировано от главы администрации, обладает собственной компетенцией и соответствующим властным инструментарием. При данной модели глава администрации выполняет преимущественно представительские и координирующие
полномочия, осуществляет функций главы субъекта РФ, а правительство осуществляет функции исполнительно-распорядительного характера применительно к различным сферам
общественной жизни субъекта РФ.
Вместе с тем, при этой модели глава администрации не
теряет своих базовых правовых характеристик как высшего
должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ (см.: например, гл.5 Устава Свердловской области, гл.3 Устава Курганской области и др.).
В вышеуказанном контексте можно согласиться с мнением ряда учёных, которые при такой модели сопоставляют место правительства субъекта РФ в системе органов власти
субъекта РФ с местом Правительства РФ в общегосударственной системе власти, естественно, с поправкой на уровень власти и компетенцию субъекта РФ в составе единого российского государства.
При второй модели правительство субъекта РФ понимается как составляющая (элемент) администрации. В данном
случае в региональном законодательстве закрепляется возможность создания двух органов исполнительной власти. Так,
Устав города Москвы закрепляет существование городской
администрации-мэрии Москвы (ст.50 Устава г. Москвы) и
правительства Москвы (ст.54 Устава г. Москвы). Статья 43 ч.1
Устава г. С.-Петербурга прямо определяет правительство С.Петербурга как коллегиальный орган администрации С.-Петербурга. На рассмотрение правительства при данной модели выносятся наиболее важные вопросы управления субъектом РФ, отнесённые к ведению исполнительной власти (на
основании вышеуказанных статей Уставов Москвы и Санкт-
Петербурга, закона «О правительстве г. Москвы» и др.). Руководителями правительства субъекта РФ являются высшие
должностные лица субъектов РФ (в вышеприведённом случае ? мэр Москвы и губернатор С.- Петербурга), либо назначаемые ими с согласия законодательных (представительных)
органов власти субъекта РФ должностные лица.
При третьей модели правительство рассматривается региональным законодателем как синоним администрации
субъекта РФ. В этом случае в субъекте РФ существует «классическая» схема взаимоотношений главы администрации и
высшего исполнительного органа власти субъекта РФ; глава
администрации руководит деятельностью правительства
субъекта РФ практически в полном объёме (на основании ст.25
Устава Ленинградской области, Устава Ставропольского края
и др.).
Как видно из исследования полномочий главы администрации как главы субъекта РФ, моделей взаимодействия главы
администрации с высшим исполнительным органом власти
субъекта РФ, наиболее оптимальной представляется такая
модель, при которой глава администрации выполняет преимущественно функции главы субъекта РФ, функции общего
руководства и функции координации деятельности органов
государственной власти субъекта РФ.
Глава администрации должен быть в известной мере дистанцирован от руководства конкретными сферами общественной жизни субъекта РФ; высший исполнительный орган власти субъекта РФ должен иметь правовые гарантии компетенционной самостоятельности в аспекте управления конкретными сферами общественной жизни. Разделение полномочий главы администрации как главы субъекта РФ и как единоличного главы исполнительной власти субъекта РФ позволит учесть характеристики главы администрации прежде всего
как публичного политика и обеспечит условия для их должной реализации в политической практике. Данная модель в
известной степени будет соответствовать логике федерального
106
107
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
законодателя (ФЗ «Об общих принципах...» не содержит перечня полномочий главы администрации в сфере управления
конкретными сферами общественной жизни субъекта РФ, наделяя его функциями преимущественно представительского и
координирующего характера ? ст. 18 п.7 федерального закона) и
сформулированному Конституционным судом требованию: конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной
схемы взаимоотношений органов государственной власти (п.6
Постановления Конституционного суда по делу о проверке ряда
положений Устава (Основного закона) Алтайского края).
Вместе с тем, представляется необходимым выделить полномочия главы администрации как субъекта исполнительной
власти, их современное нормативное закрепление на региональном законодательном уровне. К числу наиболее типичных властных полномочий главы администрации как субъекта исполнительной власти можно отнести:
1) право по управлению различными сферами общественной жизни субъекта РФ ? в частности, в области культуры,
науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии и природопользования; право по распоряжению собственностью (имуществом), отнесённым к собственности субъекта РФ;
2) назначение руководителей предприятий, находящихся в
собственности субъекта РФ;
3) выполнение функций распорядителя кредитов при исполнении бюджета субъекта РФ, за исключением расходов,
предусмотренных на содержание законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ и счётной палаты
субъекта РФ;
4) утверждение структуры и штатов органа исполнительной власти субъекта РФ, распределение властной компетенции между структурными подразделениями органа исполнительной власти субъекта РФ; общее руководство деятельностью органами исполнительной власти субъекта РФ;
5) назначение представителя исполнительной власти
субъекта РФ в Совет Федерации Федерального Собрания РФ
в установленном законом порядке; решение вопросов о представительстве органа исполнительной власти субъекта РФ при
Президенте РФ, Правительстве РФ, органах исполнительной
власти иных субъектов РФ;
6) разработка и представление бюджета субъекта РФ, отчёта о его исполнении законодательному (представительному) органу власти субъекта РФ;
7) выполнение иных управленческих функций исполнительно-распорядительного характера в соответствии с федеральным и региональным законодательством. (На основании
ст.83 п. «е», «м» Устава Томской области, ст.33 п. «з» Устава
Иркутской области, ст. 66 п. «г», «з» Устава Красноярского края,
ст. 38 п. «о», «у» Устава Тюменской области, ст.47 ч.7 Устава
г. С.-Петербурга, ст.28 п. «е», «н» Устава Сахалинской области, ст.56 п. «в» Устава Приморского края, ст.52 п. «ж» Устава
Тульской области и иных нормативных актов регионального
уровня).
Отдельно следует заметить, что большинство Уставов
субъектов РФ закрепляют обязанность главы администрации
по обеспечению законности, защите прав и свобод человека
и гражданина, охране собственности и общественного порядка
(на основании ст.54 ч.2 п. «г» Устава Кировской области, ст.52
п. «а» Устава Магаданской области, ст.71 ч.17 Устава Орловской области, ст.53 ч.1 п. «а» Устава Омской области и иных
нормативных актов субъектов РФ).
Признавая правомерность введения в законодательство
субъектов РФ этой обязанности, представляется необходимым
заметить, что данная обязанность является целевой характеристикой функционирования всей системы органов государственной власти Российской Федерации как федерального, так
и регионального уровня. Ведь согласно ст. 18 Конституции
РФ права и свободы человека и гражданина определяют
смысл, содержание и применение законов, деятельность за-
108
109
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
конодательной и исполнительной власти [...]. Соответственно, юридически более корректной будет являться формулировка о выполнении данной обязанности главы администрации
во взаимодействии с органами власти Российской Федерации федерального и регионального уровня.
Раскрывая аспекты взаимодействия главы администрации
и высшего законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ, уместно привести ст.55 ч.1 Устава Оренбургской области как норму, отражающую цели и направления
такого взаимодействия: глава администрации в целях социального и экономического развития соответствующей территории, в интересах её населения взаимодействует с Законодательным Собранием в соответствии с принципом разделения
властей [...]. Глава администрации, по общему правилу, обладает правом законодательной инициативы. При этом следует
заметить, что ФЗ «Об общих принципах...» усилил данное правомочие главы администрации, установив в ст.6 ч.2 правило
первоочередного рассмотрения законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ законопроектов, вносимых главой администрации (по его предложению).
Федеральный законодатель, кроме того, установил обязательное участие главы администрации субъекта РФ (осуществляемое как в прямой, так и в опосредованной форме) в рассмотрении законодательным (представительным) органом
власти субъекта РФ нормативных актов фискального и бюджетного характера. Анализ регионального законодательства
позволяет выделить следующие типичные властные полномочия главы администрации в сфере законотворческой деятельности.
1) Участие в заседаниях законодательного (представительного) органа власти и делегирование своих представителей.
2) Подписание и обнародование законов субъекта РФ. Следует заметить, что Уставы субъектов РФ наделяют главу администрации правом вето, которое может быть преодолено
квалифицированным большинством голосов (обычно ? 2/3 го-
лосов) депутатов законодательного органа власти субъекта РФ.
Представляется необходимым отметить, что в связи с тем,
региональное законодательство находится в стадии формирования и нередко не учитывает новелл федерального законодательства, возможно частичное использование зарубежного
опыта. Так, губернаторы штатов США обладают правом постатейного вето (item veto), которое позволяет им накладывать
вето не только на весь законопроект, но и на отдельные его
статьи (разделы), не отвергая тем самым общей концепции
представленного на подписание законопроекта. Кроме того,
в системе нормотворчества регионального уровня используется практика, при которой губернатор возвращает законодательному органу власти законопроект с поправками, которые
должны быть включены в законопроект (в литературе подобная практика определяется как «положительное вето»). Использование данного опыта во многом будет способствовать
созданию условий для конструктивного взаимодействия главы администрации и законодательного органа власти в законотворческом процессе.
3) Обращение к законодательному (представительному)
органу власти субъекта РФ с посланием и (или) отчётом о
положении субъекта РФ.
4) Внесение предложений о созыве внеочередной сессии
законодательного органа власти субъекта РФ (созыв внеочередной сессии).
5) Предложение вопросов в повестку дня заседания законодательного органа власти субъекта РФ.
6) Внесение заключений на проекты правовых актов ? в
случаях, установленных законом.
7) Выступление с докладом и (или) содокладом по вопросам, включённым в повестку дня законодательного органа
власти ? в порядке, определяемым Регламентом законодательного органа власти субъекта РФ.
8) Представление на утверждение з а к о н о д а т е л ь н о г о
(представительного) органа власти субъекта РФ программ со-
110
111
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
циально-экономического развития субъекта РФ, схемы управления субъектом РФ и структуры органов исполнительной
власти (до принятия соответствующих законов на уровне
субъекта РФ ? в порядке, определённом ФЗ «Об общих принципах...»).
9) Выполнение иных функций в рамках нормотворческого
процесса субъекта РФ в порядке, определённым федеральным
и региональным законодательством. (На основании ст.55 Устава Оренбургской области, ст.52 ч.7,12 Устава Кемеровской
области, ст.27 ч.1 п. «д» ? «и» Устава Калининградской области, ст.66 ч.1 п. «б» Устава Красноярского края, ст. 47 ч. 5?6
Устава г. С.-Петербурга и других нормативных актов регионального уровня).
В вышеуказанном контексте следует заметить, что глава
администрации субъекта РФ обладает собственными нормотворческими властными прерогативами как глава субъекта РФ
и (или) глава органа исполнительной власти субъекта РФ: по
вопросам своей компетенции требующим нормативного регулирования глава администрации издаёт постановления и
распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей
территории субъекта РФ (при условии их соответствия нормам Конституции РФ, федерального и регионального законодательства).
Анализируя вопросы взаимодействия главы администрации и законодательного (представительного) органа власти
субъекта РФ, нельзя не акцентировать внимание на контролирующих полномочиях вышеуказанных субъектов власти в
отношении друг друга.
Региональный законодатель достаточно разнообразно регламентирует процедуры выражения недоверия главе администрации субъекта РФ высшим законодательным (представительным) органом власти, а также основания и процедуры
досрочного прекращения полномочий законодательного органа власти на основании решения главы администрации
субъекта РФ. Однако данные основания и процедуры в изве-
стной степени не соответствуют нормам федерального законодательства. Так, Уставы ряда субъектов РФ (ст.67 Устава
Красноярского края, ст.45 п. «д» Устава Псковской области,
ст.84 ч.2 п. «д» Устава Томской области и др.) предполагают
вынесение вопроса о досрочном прекращении полномочий
главы администрации или высшего законодательного (представительного) органа власти на референдум субъекта РФ в
определённых законом субъекта РФ случаях. Данные нормы
можно признать политико-правовым архаизмом ввиду их
очевидного противоречия ст. 13 ч.3 п. «а» ФЗ «Об основных
гарантиях...», прямо запрещающей вынесение на референдум
субъекта РФ вопроса о досрочном прекращении или продлении полномочий органов государственной власти субъекта
РФ.
Следует заметить, что ФЗ «Об общих принципах...» унифицировал основания и сами процедурные моменты досрочного прекращения полномочий главы администрации и законодательного органа власти субъекта РФ (ст.9,19 и др. федерального закона) и предполагает их единообразное закрепление в законодательстве субъектов РФ (в силу ст.30 федерального закона); федеральный законодатель не предполагает расширения перечня оснований досрочного прекращения полномочий органов власти субъекта РФ и изменения указанных
в законе соответствующих правовых процедур на региональном законодательном уровне. Учитывая данные обстоятельства, региональный законодатель должен исключить из законодательства субъектов РФ нормы об основаниях и порядке
досрочного прекращения полномочий органов государственной власти субъектов РФ, противоречащие вышеуказанным
нормам ФЗ «Об общих принципах...».
Вместе с тем следует констатировать, что федеральный
законодатель не закрепил на нормативном уровне реальную
политико-правовую ответственность глав администраций
субъектов РФ за нарушение данной ими присяги (клятвы).
Уставы практически всех субъектов РФ предполагают прися-
112
113
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
гу (клятву) глав администрации и содержат конкретные формулировки присяги (клятвы) главы администрации субъекта
РФ. Тексты присяги глав администраций субъектов РФ схожи. По своим лингвистическим характеристикам текст присяги можно признать добровольным принятием определённым субъектом комплекса властных полномочий и сопутствующих их исполнению обязанностей. В тексте присяги можно
выделить (условно) три структурных единицы (составляющих):
1. Обязанность главы администрации по добросовестному (должному) выполнению властных полномочий главы администрации субъекта РФ. ? «Вступая в должность [...] торжественно клянусь добросовестно исполнять обязанности губернатора [...]. ? ст.32 ч.5 Устава Иркутской области.
2. Обязанности главы администрации по защите прав и
интересов жителей (населения) того или иного субъекта РФ.
- «Клянусь [...] приложить все силы и знания для обеспечения благосостояния жителей области, прав и свобод человека и гражданина». ? ст.39 ч.3 Устава Нижегородской области.
3. Обязанности главы администрации по соблюдению
Конституции РФ, законов РФ, Устава субъекта РФ, законов
области. ? «Вступая в должность [...] клянусь соблюдать Конституцию РФ, законы РФ, Устав области, законы области» ?
ст.82 ч.1 Устава Саратовской области.
Нормативно федеральный и региональный законодатель
в общем плане закрепляют политическую и (или) юридическую ответственность главы администрации по третьей позиции (например, ст.29.1 ФЗ «Об общих принципах...»), но не
связывает её применение с нарушением данной главой администрации присяги (клятвы). Однако представляется необходимым установить критерии должного исполнения полномочий главы администрации по первой и второй позициям, т.е.
ответственность главы администрации за нарушение присяги (клятвы) в целом, порядок применения политико-правовых санкций компетентными органами власти; это будет
объективно способствовать повышению дисциплины управления регионального уровня. Кроме того, в случае реализации данного предложения, процесс принятия главой администрации присяги (клятвы) из чисто политического акта будет трансформирован в процедуру, наполненную конкретным
политико-правовым содержанием.
Подводя промежуточные итоги исследования места главы администрации в системе органов государственной власти субъекта РФ, следует констатировать следующее.
1) Глава администрации субъекта РФ обладает существенным комплексом властных полномочий, которые характеризуют его как главу субъекта РФ и главу высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Данные
полномочия главы администрации позволяют ему занимать
ведущее место в системе органов государственной власти
субъектов РФ, что подтверждается нормативными актами
регионального уровня (так, глава администрации наделён
правом представлять интересы субъекта РФ в различных государственно-правовых отношениях, подписывать от имени
субъекта РФ договоры и соглашения и др.).
2) Учитывая, что глава администрации является главой
исполнительной власти субъекта РФ, он наделён соответствующим властным инструментарием: а) как руководитель органа исполнительной власти субъекта РФ; б) как субъект исполнительной власти (исполнительно-распорядительной деятельности). Исследование моделей организации исполнительной власти на региональном уровне позволило отдать
предпочтение такой модели, при которой глава администрации осуществляет функции преимущественно координирующего и представительского характера, функции общего управления и в известной степени дистанцирован от выполнения
функций управления конкретными сферами общественной
жизни субъекта РФ.
3) Глава администрации является активным участником
нормотворческого процесса регионального уровня. Данное
114
115
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
обстоятельство обусловлено тем, что: а) глава администрации
активно взаимодействует с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в законодательном процессе (глава администрации является субъектом права законодательной инициативы, подписывает и обнародует законы субъекта РФ, вправе наложить вето на представленный на подписание законопроект и др.); б) глава администрации в пределах своих полномочий вправе принимать постановления и распоряжения, обязательные к исполнению на территории субъекта РФ.
4) Определяющее правовой статус главы администрации
региональное законодательство по многим параметрам нуждается в изменении и совершенствовании в соответствии с
новеллами федерального законодательства.
Соответственно, в качестве относительно самостоятельного предмета исследования представляется необходимым
выделить новеллы федерального законодательства, в существенной степени изменившие характер взаимоотношений
главы администрации субъекта РФ с Президентом РФ и федеральными органами государственной власти.
Принятие пакета нормативных актов федерального уровня, направленных на «усиление вертикали исполнительной
власти», в существенной степени изменило политико-правовую модель взаимодействия органов госу??арственной власти
РФ и органов государственной власти субъектов РФ.
Следует заметить, что пакет вышеуказанных нормативных
актов, безусловно, востребован политической практикой, т.к.
имеет своими целями создание единого правового пространства России, повышение исполнительской дисциплины при
реализации управленческих решений в социальной практике
и, в конечном итоге ? укрепление правовых основ российского федерализма.
Проведённое исследование позволяет констатировать, что
федеральный законодатель тенденционно увеличивает объём
контролирующих функций органов государственной власти
РФ в отношении главы администрации субъекта РФ.
Однако следует заметить, что выстраиваемая законодателем концептуальная модель взаимодействия федеральных и
региональных органов государственной власти по отдельным
параметрам не в полной мере отвечает политическим и правовым реалиям. Учитывая, что базовые параметры взаимодействия главы администрации субъекта РФ с федеральными
органами власти рассмотрены выше применительно к тематике исследования, в настоящей части работы внимание будет акцентировано на некоторых дефектах формируемой федеральным законодателем модели взаимодействия глав администраций субъектов РФ с Президентом РФ и федеральными
органами государственной власти. Исследование нормативных актов будет проведено в хронологическом порядке и (или)
их логической взаимообусловленности.
Первым нормативным актом, в существенной степени изменившим характер взаимоотношений главы администрации
субъекта РФ и федеральных органов государственной власти,
хронологически можно признать указ Президента РФ от 13
мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» (далее ? указ «О полномочном
представителе...») и утверждённое им Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе.
Данный нормативный акт был принят в рамках компетенционной самостоятельности Президента РФ, в развитие норм
ст.83 п. «к» Конституции РФ. Необходимо заметить, что указ
Президента РФ «О полномочном представителе...» и принятые в его развитие ведомственные инструкции во многом
отличны от нормативных актов, ранее регламентировавших
116
117
§ 2. Конституционно-правовые проблемы
взаимодействия главы администрации субъекта РФ
с федеральными органами государственной власти
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
деятельность представителей Президента РФ в субъектах и
регионах Российской Федерации.
1) Представители Президента РФ назначаются не в субъект
РФ (в соответствии с перечнем субъектов РФ, определённых
ст.65 Конституции РФ) или в несколько субъектов РФ географически связанных между собой (например, с 1997 г. действовал представитель Президента РФ в Красноярском крае, Таймырском (Долгано-Ненецком) АО и Эвенкийском АО), а в семь
федеральных округов.
2) Представитель Президента РФ в федеральном округе
наделён большим объёмом контролирующих функций в отношении региональных органов власти (включая административный аспект выполнения вышеуказанных функций ? создание окружной инспекции Главного контрольного управления Президента РФ и др.
3) Предполагается более тесная связь представителя Президента РФ в федеральном округе не со структурами администрации Президента РФ, а непосредственно с Президентом РФ.
Таким образом, полномочный представитель Президента РФ
в федеральном округе обладает достаточной степенью автономии от структурных подразделений администрации Президента
РФ (прежде всего ? Территориального управления).
Вместе с тем следует отметить, что целевая характеристика представителя Президента РФ в федеральном округе по
основным параметрам совпадает с целями и задачами функционирования представителей Президента РФ в регионе РФ.
Можно выделить три ключевые цели как учреждения института представителей Президента РФ, так и его нормативной регламентации:
а) обеспечение реализации Президентом РФ конституционных полномочий (прежде всего, как главы государства и
субъекта, обеспечивающего согласованное функционирование
системы государственной власти РФ);
б) создание условий для повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти
(прежде всего ? их территориальных подразделений), координация работы территориальных органов федеральных органов государственной власти в рамках конкретной территории;
в) осуществление наблюдения (контроля) за исполнением
норм федерального законодательства на всей территории РФ.
При этом следует заметить, что данная целевая характеристика института полномочного представителя Президента РФ
также имеет конституционное основание: ст.78 ч.4 Конституции РФ указывает, что Президент РФ совместно с Правительством РФ обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ.
Кроме того, необходимо отметить, что само учреждение
института представителя Президента РФ в регионах РФ (ныне
? в федеральных округах), определение ключевых политикоправовых параметров его функционирования, во многом было
обусловлено использованием отдельных элементов исторического опыта России в организации местного управления, а
именно ? опытом функционирования в дореволюционной
России института генерал-губернатора.
Признавая безусловную важность учреждения и необходимость существования института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, представляется
необходимым представить некоторые дефекты его правового
оформления.
Прежде всего, следует отметить, что разделение территории РФ на крупные территориальные единицы во многом
обусловлено как анализом исторического опыта (территориальные единицы России ? губернии, волости и др., были весьма обширны и выделялись по географическому и (или) демографическому признаку), так и современными политическими
обстоятельствами.
Предложения по разделению территории Российской Федерации на более крупные субъекты федерации, высказывались известными политиками середины 90-х годов ? С. Шах-
118
119
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
раем, А. Чубайсом и др.; А. Собчак призывал не просто к объединению С.-Петербурга и Ленинградской области, но и к созданию Северо-Западной губернии. По так называемому «кустовому признаку» (категория «куст» понимается как совокупность субъектов РФ (без различия их видовых характеристик),
которые географически расположены рядом друг с другом) в
РФ образованы военные и железнодорожные округа; по похожей схеме образована система арбитражных судов.
Система управления рядом территорий существует и в
субъектах РФ. Так, в Свердловской области созданы управленческие округа (вся территория области разделена на шесть
управленческих округов) во главе с управляющими. Управляющий округом назначается на эту должность губернатором
Свердловской области по представлению председателя Правительства Свердловской области; администрации округов
имеют статус территориальных межотраслевых органов государственной власти области и координируют на территории округов управленческую деятельность исполнительных
органов власти Свердловской области.
Однако не в полной мере можно согласиться с самими критериями разделения территории РФ на федеральные округа.
Разделение территории РФ на семь федеральных округов не
было обусловлено анализом социально - экономического взаимодействия регионов РФ. Границы федеральных округов
совпадают с границами округов внутренних войск Министерства внутренних дел. Ни зарубежный опыт, ни анализ истории местного управления России не имеют аналогов выделения территорий по вышеуказанному критерию. Следует заметить, что в большинстве зарубежных федераций территории, как правило, выделяются законодателем с позиций:
а) учёта исторического опыта развития территории;
б) анализа объективно сложившихся экономических связей между территориями федеративного государства.
Анализ законодательства ряда зарубежных государств,
практики взаимодействия между органами власти федерации
и органами управления территориальных единиц, позволяет
констатировать, что территории федерации за рубежом чаще
всего представляют собой экономико-промышленные зоны;
их выделение обуславливается тенденциями развития конкретной территории в социально-политическом и экономическом аспектах. Данное обстоятельство признаётся и представителями Президента РФ в федеральных округах.1
В России созданы ассоциации экономического и политического взаимодействия субъектов РФ (например, ассоциация «Сибирское соглашение»), которые в известной степени
показывают характер и уровень экономического и политического (в т.ч. административного) взаимодействия регионов.
При этом следует заметить, что ассоциации субъектов РФ
получили правовую регламентацию на уровне федерального
закона (Федеральный закон от 17 декабря 2000 г. № 211-ФЗ
«Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской
Федерации»).2
Ассоциации регионов РФ не являются субъектами (территориями, округами) РФ, но их можно признать добровольным объединением субъектов РФ по политико-экономическим критериям. Создание федеральных округов без учёта социально-экономических характеристик субъектов РФ не создаёт должных условий для эффективного взаимодействия
субъектов РФ (прежде всего ? в экономической сфере) ввиду
очевидной разницы характеристик экономики субъектов РФ,
входящих в конкретный федеральный округ. Федеральный законодатель указывает такое полномочие представителя Президента РФ в федеральном округе как разработка «совместно
с межрегиональными ассоциациями [...] программы социально-экономического развития территорий в пределах федераль-
120
121
1
См. например: Полтавченко Г.В Россию каждый должен верить // Российская газета, 5 августа. 2000.
2
Собрание законодательства, 1999, №51, Ст. 6286.
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
ного округа» (п.5 Положения о полномочном представителе
Президента РФ в федеральном округе), что предполагает,
прежде всего, развитие федерального округа без учёта существенных различий экономики и социальной сферы субъектов РФ, входящих в федеральный округ. Данное обстоятельство может привести к возникновению некоторых элементов
конфронтации глав администраций субъектов РФ и представителем Президента РФ в федеральном округе. Соответственно, территории федеральных округов (либо ? территории, зоны
в ныне существующих федеральных округах) представляется
целесообразным выделять с учётом социально-экономических и политологических характеристик субъектов РФ.
Можно выделить и некоторые дефекты в определении
правового статуса полномочного представителя Президента
РФ в федеральном округе. Прежде всего, необходимо отметить, что федеральный законодатель не раскрывает объёма и
содержания ряда важнейших понятий (так, в литературе не
раз высказывалось мнение о необходимости нормативного
определения категории «координация деятельности территориальных органов федеральных органов государственной власти», направлений деятельности и пределов компетенционной самостоятельности полномочного представителя Президента РФ в вышеуказанном аспекте, однако законодатель не
учёл данных замечаний).
До конца не устранена излишняя административная связь
представителя Президента РФ в федеральном округе со структурами администрации Президента РФ (так, руководитель
администрации Президента РФ обладает реальными рычагами воздействия на полномочных представителей Президента РФ ? в его компетенции их назначение и освобождение от
должности, применение мер поощрения и дисциплинарного
взыскания ? п.4 Положения о полномочном представителе
Президента РФ в федеральном округе); представляется, что
деятельность полномочных представителей Президента РФ
в федеральном округе (с учётом нормативно определённого
объёма и уровня целей и задач функционирования данного
института) должна быть связана непосредственно с Президентом РФ.
Таким образом, при учреждении института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе и наделении его соответствующим властным инструментарием в
должной мере не были учтены политико-правовые итоги деятельности представителей Президента РФ в субъектах и (или)
регионах РФ. Наделение представителя Президента РФ в федеральном округе широким спектром контролирующих функций без детального определения методики их реализации
объективно будет создавать условия для неоправданного вмешательства представителя Президента РФ в управленческую
(в т.ч. нормотворческую) деятельность глав администраций
субъектов РФ.
Кроме того, следует отметить, что нормативно чётко не
определён механизм взаимодействия глав администраций
субъектов РФ с полномочным представителем Президента РФ
в федеральном округе. Соответственно, весьма проблематичным представляется эффективное выполнение представителем Президента РФ в федеральном округе контролирующих и
управленческих функций, создание конструктивной системы
взаимодействия представителя Президента РФ в федеральном округе с органами власти субъектов РФ и, в первую очередь, с главами администраций субъектов РФ.
К сожалению, данные выводы во многом подтверждаются политической практикой (конфронтация губернатора Свердловской области Э.Росселя с полномочным представителем
Президента РФ в Уральском федеральном округе, инициирование губернатором А.Лебедем создания «Союза красноярцев» в связи с несогласием с общей концепцией федеральной
фискальной политики, отдельными действиями представителя Президента РФ в Сибирском федеральном округе и др.).
Следует также заметить, что нормативно не определены
гарантии деятельности представителя Президента РФ в фе-
122
123
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
деральном округе, механизм контроля за его деятельностью,
основания и порядок применения ответственности в отношении представителя Президента РФ в федеральном округе.
Одной из целей введения института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе с одновременным упразднением должности представителя Президента РФ
в регионах РФ (и, следовательно, структурного звена администрации Президента РФ), называют сокращение управленческого аппарата администрации Президента РФ, существовавшего ранее практически в каждом субъекте РФ.
Однако вскоре после учреждения института представителя Президента РФ в федеральном округе стало очевидным,
что данная цель не будет достигнута в связи с тем, что в истории местной администрации не было прецедента централизованного и эффективного управления огромными территориями из одного административного центра без образования
управленческих подразделений на местах (так, генерал-губернатор в дореволюционной России контролировал функционирование институтов власти в 2-3 губерниях). Была учреждена должность Главного федерального инспектора (с подчинением представителю Президента РФ в соответствующим
федеральном округе) с размещением в каждом из субъектов
РФ, созданы аппараты обеспечения деятельности Главного
федерального инспектора.
Таким образом, в результате реформы института представителя Президента РФ, на региональном уровне были созданы две структуры администрации Президента РФ (представителя Президента РФ в федеральном округе и Главного федерального инспектора в субъекте РФ) с соответствующим
расширением бюрократического аппарата. Представляется, что
цель сокращения аппарата администрации Президента РФ в
субъектах РФ не была достигнута. При этом важно заметить,
что нормативно не разграничены управленческие и контрольные полномочия представителя Президента РФ в федеральном округе и Главного федерального инспектора в субъек-
те РФ; данное обстоятельство создаёт условия для дублирования вышеуказанными субъектами власти управленческих и
(или) контрольных функций.
В целях исключения дублирования функций контроля и
управления представителем Президента РФ в федеральном
округе и Главным федеральным инспектором, создания конструктивной системы взаимодействия с главами администраций субъектов РФ, необходимо несколько изменить целевую характеристику деятельности Главного федерального инспектора в субъекте РФ. Как показывает политическая практика, на уровне субъектов РФ в повседневном управленческом процессе чаще всего нарушаются интересы Российской
Федерации по вопросам совместного ведения, которые определены в конституционном или договорном порядке (так, заключаемые органами власти субъектов РФ договоры к вопросам ведения субъектов РФ нередко относят вопросы, которые
определены как предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ (например, природопользование); при этом не указывается формы и характер участия органов власти РФ в договоре и др.).
Соответственно, Главный федеральный инспектор должен
быть в известной степени включён в управленческий процесс субъекта РФ. В этом случае компетенционную самостоятельность Главного федерального инспектора в известной
степени будут составлять нормы ст.72 Конституции РФ (в
пределах компетенции РФ по вопросам совместного ведения),
а также нормы соответствующих договоров (соглашений), заключённых в установленном законом порядке между РФ и
субъектом РФ.
Следует заметить, что для подобного определения компетенционной составляющей Главного федерального инспектора нет нормативных препятствий. Нормы ст.77 ч.2 Конституции РФ указывают на образуемую органами исполнительной
власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ
единую систему исполнительной власти РФ по вопросам ве-
124
125
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
дения РФ и в пределах компетенции РФ по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ, что во многом предполагает создание Федерацией управленческих единиц и (или)
институтов в субъектах РФ. Учитывая, что Президент РФ не
является главой исполнительной власти РФ, организационно-правовые аспекты деятельности Главного федерального
инспектора представляется согласовывать с Правительством
РФ как высшим органом исполнительной власти РФ. Деятельность Главного федерального инспектора при предлагаемой
модели должна иметь следующие векторы.
1) Реализация полномочий РФ по вопросам совместного
ведения (в рамках компетенции РФ), контроль за соблюдением интересов РФ при принятии управленческих решений
органами власти субъекта РФ.
2) Информирование федеральных органов власти о социально-экономическом положении субъекта РФ, проблемах и
тенденциях его развития. Подобная аналитическая информация может влиять на определение направлений политики
федеральных органов власти в отношении субъекта РФ (в частности, при определении пределов бюджетных ассигнований субъекту РФ).
3) Представление Президенту РФ информации о нарушении норм федерального законодательства и (или) нормативно определённых интересов РФ органами власти субъекта РФ
при принятии управленческих решений по вопросам совместного ведения.
4) Создание организационно-правовых условий для эффективного взаимодействия органов власти РФ и субъектов РФ
по вопросам совместного ведения РФ и субъекта РФ.
Подобное определение компетенционной составляющей
деятельности Главного федерального инспектора будет объективно способствовать большему соблюдению интересов РФ
в повседневной управленческой деятельности глав администраций субъектов РФ, позволит участвовать федеральным
органам власти в принятии властных решений органами вла-
сти субъектов РФ (в строго определённых пределах компетенции РФ по вопросам совместного ведения).
При принятии данной модели представитель Президента
РФ в федеральном округе, прежде всего будет контролировать
соблюдение интересов РФ по вопросам исключительной компетенции Российской Федерации (ст.71 Конституции РФ),
координировать деятельность территориальных органов федеральных органов государственной власти и осуществлять
иные управленческие функции предусмотренные законодательством. Важно заметить, что при разграничении компетенции полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе и Главного федерального инспектора одновременно необходимо нормативно определить механизм их
взаимодействия при осуществлении управленческих и контролирующих функций.
Следует заметить, что в случае нормативного закрепления
представленной модели, главе администрации субъекта РФ
будет объективно необходимо постоянное, конструктивное
взаимодействие как с полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе, так и с Главным федеральным инспектором в субъекте РФ, итогом которого станет нахождение оптимума интересов Российской Федерации и
субъекта РФ.
Проанализированный указ Президента РФ «О полномочном представителе...» предполагал принятие иных нормативных актов, устанавливающих несколько иные основы взаимоотношений между федеральными органами власти и главами администраций субъектов РФ.1
В вышеуказанном аспекте хронологически первым можно
считать Федеральный закон от 29 июля 2000 г. «О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих
принципах организации законодательных (представительных)
126
127
1
Путин В.В. Власть должна быть работающей // Российская газета, 19
мая 2000.
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации». Следует заметить, что базовые параметры федерального закона «Об общих принципах...» были рассмотрены выше
применительно к тематике настоящего исследования; был
выявлен комплекс политико-правовых проблем в сфере осуществления контролирующих функций Президентом РФ и законодательным (представительным) органом власти в отношении деятельности главы администрации. Соответственно,
в настоящей части работы представляется необходимым выделить иные проблемы концептуального характера ФЗ «Об
общих принципах...» (в ред. вышеуказанного закона от 29
июля 2000 г.).
1) Федеральный законодатель, устанавливая априори жёсткую систему контроля за деятельностью главы администрации субъекта РФ не выделяет гарантий деятельности главы
администрации, не создаёт нормативной охраны его компетенционной самостоятельности от вмешательства со стороны Президента РФ и (или) законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ.
2) В федеральном законе не определяется характер и уровень взаимодействия главы администрации с высшим исполнительным органом власти субъекта РФ. На практике это приводит к выполнению главой администрации как собственных
управленческих функций (де-юре), так и управленческих функций исполнительного органа власти субъекта РФ. При этом
важно заметить, что глава администрации получает мандат
доверия населения субъекта РФ только на выполнение первой группы функций. Таким образом, закрепление федеральным законодателем норм, определяющих компетенцию высшего исполнительного органа власти (ст.20, 21 ФЗ «Об общих принципах...») без определения модели взаимодействия
с главой администрации субъекта РФ, на практике нередко
приводит к расширению властных прерогатив главы администрации. Наиболее оптимальная модель взаимодействия
главы администрации и высшего исполнительного органа
власти субъекта РФ представлена выше; представляется, что
основные её положения в качестве ориентира для регионального законодателя должны получить нормативное закрепление на федеральном законодательном уровне.
3) Федеральный законодатель не в полной мере юридически корректно определил процедуру вынесения главе администрации предупреждения Президентом РФ (ст. 29.1 ч.2
п. «а» ФЗ «Об общих принципах...») в связи с тем, что не предусмотрена возможность обжалования данного управленческого акта Президента РФ. Судебные процедуры весьма длительны и, соответственно, можно предположить, что глава
администрации не сможет в течение двух месяцев должным
образом защитить свои интересы в суде с известной эффективностью. Более юридически корректным следует считать
закрепление нормы о том, что обращение главы администрации в суд с обжалованием акта Президента РФ о вынесении
предупреждения, является основанием для продления срока,
по истечении которого Президент РФ может отрешить главу
администрации от должности в установленном законом порядке.
4) Федеральный закон «Об общих принципах...» предусматривает право законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ согласовывать назначение на должность отдельных должностных лиц субъектов РФ в случае,
если такой порядок предусмотрен Уставом субъекта РФ ? ст. 5
ч.3 ФЗ «Об общих принципах...». При этом следует заметить,
что как показало проведённое выше исследование регионального законодательства, большинство Уставов субъектов РФ
предусматривают согласование главы администрации с законодательным органом власти субъекта РФ кандидатуры на
должность первого заместителя главы администрации (губернатора) субъекта РФ. Федеральный закон не определяет базовые параметры механизма разрешения возможного политико-правового спора (в случае не утверждения законодательным органом субъекта РФ представленных главой админист-
128
129
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
рации кандидатур) между главой администрации и законодательным органом власти субъекта РФ.
5) Федеральный закон не регулирует в должной мере порядок взаимодействия главы администрации субъекта РФ и
высшего исполнительного органа власти субъекта РФ с Правительством РФ как высшим исполнительным органом власти РФ. Устранение высказанных замечаний на нормативном
уровне, создаст реальные предпосылки для создания конструктивной модели взаимодействия главы администрации
субъекта РФ с Президентом РФ, органами государственной
власти федерального и регионального уровня; в этом случае
ФЗ «Об общих принципах...» действительно будет выполнять
роль нормативной системы, определяющей развитие регионального законодательства (в соответствии со ст.77 ч.2 Конституции РФ).
Представляется необходимым рассмотреть в логической
взаимосвязи Федеральный закон «О порядке формирования
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и указ Президента РФ «О Государственном Совете
Российской Федерации», которые являются частью пакета нормативных актов федерального уровня в существенной степени
изменивших характер взаимодействия глав администраций
субъектов РФ с федеральными органами государственной власти в законотворческом процессе федерального уровня.
С 1996 г. главы администраций субъектов РФ принимали
участие в работе Совета Федерации Федерального Собрания
РФ; Федеральный закон «О порядке формирования Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»
от 5 декабря 1995 г. №192-ФЗ установил, что главы администраций субъектов РФ принимают участие в работе Совета
Федерации по должности.
Следует заметить, что Конституцией РФ к ведению Совета Федерации отнесён существенный круг вопросов (ст.102
Конституции РФ): утверждение границ между субъектами РФ,
утверждение указов Президента РФ о введении военного и
чрезвычайного положения, принятие решения о использовании Вооружённых сил РФ за пределами территории РФ, назначение выборов Президента РФ, отрешение Президента РФ
от должности, назначение на должность судей высших судебных инстанций РФ, назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, председателя
Счётной палаты РФ и половины состава её аудиторов и др.
Кроме того, необходимо указать, что Совет Федерации
является активным участником законодательного процесса
федерального уровня (ст. 104?106 Конституции РФ). Отдельно следует заметить, что по идее законодателя Совет Федерации является единственным постоянно и стабильно функционирующим органом государственной власти РФ; достаточно указать, что нормативно не указаны причины, условия и
основания досрочного прекращения полномочий Совета Федерации.
Таким образом, Совет Федерации ? это весьма сильный
орган государственной власти, обладающий существенным
объёмом властной компетенции и соответствующим ему инструментарием. Можно согласиться с мнением ряда аналитиков, согласно которому «весьма значительные функции Совета Федерации [...] рассчитаны на «тяжеловесов» ? губернаторов и председателей законодательных собраний субъектов
РФ...». 1 Анализ полномочий Совета Федерации позволяет
констатировать, что при принятии нормативных актов на
федеральном законодательном уровне предполагалось получение информации от представителей субъектов РФ, которые
обладали объективной информацией о положении дел в
субъекте РФ (в частности, о мобилизационных ресурсах
субъектов РФ ? при принятии законов о войне и мире, о этнических, социальных, географических и иных особенностях
субъектов РФ ? при принятии решения об изменении границ
1
Шахназаров Г. Как быть с Государственным Советом // Российская
газета, 4 августа 2000.
130
131
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
субъектов РФ, о экономическом положении того или иного
субъекта РФ ? при принятии федерального бюджета и определении объёма трансфертов конкретному субъекту РФ и др.).
Согласно новому закону «О порядке формирования Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»
в состав Совета Федерации входят по два представителя от
субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) органа власти и от исполнительного органа власти
субъекта РФ.
Член Совета Федерации ? представитель от законодательного органа власти субъекта РФ, избирается данным органом
на срок полномочий законодательного органа власти субъекта РФ, а при формировании законодательного органа власти
путём ротации ? на срок полномочий однократно избранных
депутатов; при существовании двухпалатной структуры законодательного органа власти субъекта РФ ? избирается поочерёдно от каждой из палат. Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного органа
власти субъекта РФ вносятся на рассмотрение этого органа
его председателем (председателями палат законодательного
органа власти субъекта РФ поочерёдно - в случае, если законодательный орган власти субъекта РФ имеет двухпалатную
структуру).
Кроме того, альтернативные кандидатуры представителя
в Совет Федерации от законодательного органа власти субъекта РФ могут вносится группой депутатов (не менее 1/3 от общего числа депутатов) законодательного органа власти субъекта РФ. Важно заметить, что закон не устанавливает какие-либо
количественные требования к числу депутатов законодательного органа власти при утверждении кандидатуры на должность члена Совета Федерации от законодательного органа
власти субъекта РФ.
Представитель в Совете Федерации от исполнительного
органа власти субъекта РФ назначается главой администрации субъекта РФ на срок его полномочий. Данное решение
оформляется постановлением, которое в 3-дневный срок направляется в законодательный орган власти субъекта РФ.
Постановление вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа власти 2/3 от
общего числа депутатов не проголосуют против назначения
данного представителя в Совете Федерации от исполнительного органа власти субъекта РФ.
Соответственно, законодательный орган власти субъекта
РФ практически участвует в определении кандидатуры в Совет Федерации от исполнительного органа власти субъекта
РФ. Кроме того, установление федеральным законодателем
норм о необходимости согласования кандидатуры на должность представителя исполнительной власти субъекта РФ в
Совете Федерации и количественных характеристик при утверждении данной кандидатуры в законодательном органе
субъекта РФ (практически 1/3 депутатов законодательного органа должна поддержать представленную главой администрации
кандидатуру), некоторым образом создаёт условия для возможного политико-правового конфликта между главой администрации и законодательным органом власти субъекта РФ.
Подобная модель юридически и политологически небезупречна и в известной степени нарушает компетенционную самостоятельность главы администрации субъекта РФ в определении представителя в Совете Федерации от исполнительной власти субъекта РФ; представляется, что в некоторой мере
нарушается теоретически сформулированный принцип самостоятельности исполнительной власти, нормативно определённая модель концепции «сдержек и противовесов».
При этом важно отметить, что Конституционный суд в п.6
постановления по делу о проверке конституционности ряда
положений Устава (Основного закона) Алтайского края прямо указал, что ни законодательная, ни исполнительная власть
субъекта РФ не вправе определять для другой представителя
в федеральных органах государственной власти. В соответствии с вышеизложенным, представляется необходимым пре-
132
133
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
доставление главе администрации известной автономии от
законодательного органа власти субъекта РФ при назначении
представителя исполнительной власти субъекта РФ в Совет
Федерации Федерального Собрания.
В связи с изменением субъектного состава Совета Федерации Федерального Собрания и формированием Государственного Совета РФ, в литературе высказываются предложения о ликвидации Совета Федерации и сосредоточения
всей полноты федеральной законодательной власти у Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Данные предложения во многом некорректны в связи с
тем, что:
а) федеративная природа России предполагает активное
участие субъектов РФ (через уполномоченных органами власти субъектов РФ лиц) в нормотворческом процессе федерального уровня с целью учёта интересов субъектов РФ;
б) создание Государственного Совета РФ с его нормативным определением как совещательного органа, содействующего реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч.1 Положения
о Государственном Совете РФ) и соответствующим определением задач и функций Государственного Совета (ч.4 Положения о Государственном Совете) не конкурирует в организационном и компетенционном плане с Советом Федерации
Федерального Собрания;
в)субъектный состав Государственного Совета (ч.7 Положения о Государственном Совете РФ указывает, что членами
Государственного Совета по должности высшие должностные
лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ) не позволяет в должной степени выполнять функции представительства на федеральном
уровне законодательным органам власти субъектов РФ.
Соответственно, Совет Федерации Федерального Собрания РФ должен сохранить свой конституционный статус и
объём властной компетенции. Вместе с тем, в некоторой степени должны быть изменены некоторые конституционные
характеристики Государственного Совета РФ. Помимо выполнения совещательных функций при главе государства, Государственный Совет РФ должен быть включён в нормотворческий процесс федерального уровня. Пункт 18 Положения о
Государственном Совете определяет, что при необходимости
решения Государственного Совета оформляются указами, распоряжениями, поручениями Президента РФ; кроме того, в
случае выработки решения о необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона и
(или) внесения в них изменений, Президентом РФ может быть
внесён проект соответствующего акта в Государственную Думу
Федерального Собрания РФ. Пред??агается несколько иная
схема:
решение Государственного Совета, принятое квалифицированным большинством голосов, подлежит юридическому
оформлению в форме указа Президента РФ или постановления Правительства РФ;
либо, в установленном законом порядке, подлежит внесению в Государственную Думу Федерального Собрания в аспекте реализации Президентом РФ или Правительством РФ
права законодательной инициативы. Соответственно, в максимально допустимой степени следует исключить возможность усмотрения Президента РФ и (или) Правительства РФ
по оформлению решения Государственного Совета РФ;
решение глав субъектов РФ должно оформляться подобным образом прежде всего в целях исключения возможного
политического конфликта между федеральными и региональными органами власти.
Кроме того, необходимо нормативно определить направления политико-правового взаимодействия Государственного совета РФ с иными органами власти федерального уровня
и, прежде всего, с Правительством РФ как высшим исполнительным органом государственной власти РФ (в т.ч. при реа-
134
135
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
лизации Правительством РФ права законодательной инициативы). Представляется необходимым расширить состав участников Государственного совета РФ: учитывая тесную управленческую связь представителей Президента РФ в федеральных округах с главами администраций субъектов РФ они
также должны быть определены как члены Государственного
Совета РФ; в состав Государственного Совета РФ целесообразно включить представителей Правительства РФ в целях
координации деятельности по реализации функций исполнительной власти на федеральном и региональном уровне, создания оптимальной модели взаимодействия федеральных и
региональных органов государственной власти.
Ввиду особого места Государственного Совета РФ в политической системе страны, его правовой статус целесообразно определить на уровне федерального закона, что позволит придать Государственному Совету РФ необходимую стабильность функционирования и определить его место в системе органов государственной власти РФ.
Следует заметить, что в связи с принятием пакета нормативных актов федерального уровня, направленных на укрепление вертикали государственной власти, в литературе широко обсуждаются предложения по изменению Конституции
РФ.
В данной дискуссии наиболее обоснованной представляется позиция ряда авторов (В.Н. Лысенко, Н.А. Михалёва и
др.), которые указывают на необходимость объявления моратория на изменение Конституции РФ в связи со сложившимся хрупким равновесием в отношениях между центром и регионами (как в нормативном, так ив компетенционном аспектах); следует избавиться от конституционных иллюзий.1
Конституция РФ ? это документ, обладающий высшей юридической силой (получивший всенародное одобрение на ре1
Привалова СВ. Конституционная реформа в современной России //
Государство и право, 2000, № 5, с. 88-98.
ферендуме), который во многом определяет весь строй общественных отношений в государстве, характер правовой системы страны. Соответственно нормам Конституции РФ создана и система органов государственной власти РФ, определены нормативные основы и уровни их взаимодействия.
Таким образом, Конституция РФ привносит некоторый
элемент стабильности как в правовую систему страны, так и
в систему органов государственной власти РФ, тем самым
обеспечивая поступательное развитие российского общества
и государства. Вместе с тем, Конституцию РФ нельзя признать некоей «вечной правовой догмой» ? она подлежит
трансформации соответственно тенденциям развития государства и общества. Однако на данный момент государственно-правовые и социально-политические институты могут эффективно функционировать в рамках норм действующей Конституции РФ. Принятие пакета нормативных актов в сфере
укрепления государственной власти во многом и подтверждает выше изложенную позицию.
Завершая исследование комплекса нормативных актов федерального уровня, направленных на укрепление системы
государственной власти и в известной степени изменивших
характер взаимодействия Президента РФ с главами администраций субъектов РФ, следует отметить, что вышеуказанные
нормативные акты являются логически взаимосвязанными
элементами юридически закрепляемой системы нормативного принуждения (вмешательства). Подобная система существует в большинстве зарубежных федераций. Так, ст.37 Основного закона Германии содержит следующую формулировку:
«...если земля не выполняет федеральные обязанности, возложенные на неё Основным законом или иным федеральным
законом, то федеральное правительство с согласия бундесрата может принять меры, чтобы путём федерального принуждения побудить землю к выполнению её обязанностей. Для
осуществления федерального принуждения федеральное правительство или его уполномоченный имеют право давать ука-
136
137
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Глава 2
Глава администрации в системе органов государственной власти...
зания всем землям и их властям». В ряде федераций существует институт прямого федерального правления и (или) президентского правления.
Применительно к российской политико-правовой практике, федеральное принуждение можно рассматривать как комплексный правовой институт, содержащий систему норм,
определяющих формы и порядок действия федеральных органов государственной власти в отношении высших должностных лиц и (или) органов государственной власти субъекта РФ
в случае совершения последними актов управленческого (в
т.ч. нормотворческого) характера, нарушающих нормы Конституции РФ и федерального законодательства. Федеральный
законодатель в пакете исследуемых нормативных актов закрепил следующие средства федерального принуждения:
а) средства обязывания глав администраций субъектов РФ
(приостановление Президентом РФ действия правового акта
главы администрации, вынесение главе администрации предупреждения, принятие соответствующего решения федеральным судом и др.) ? применение данного инструментария
средств предполагает потерю юридической силы актов главы
администрации, которые нарушают нормы Конституции РФ,
федерального законодательства, права и свободы человека и
гражданина; ориентируют главу администрации в аспекте
приведения управленческого акта в соответствие с нормами
федерального законодательства, устранению причин и условий, способствовавших принятию противозаконного решения;
б) средства прямого принуждения (отрешение главы администрации от должности, прекращение осуществления полномочий исполнительного органа власти субъекта РФ и др.)
? применение данных средств предполагает лишение главы
администрации особого публичного правового статуса и (или)
изменение системы осуществления исполнительной власти
в субъекте РФ.
Следует также заметить, что в зарубежных федерациях, как
правило, в качестве элемента системы федерального принуж-
дения рассматривается использование федеральных легитимных вооружённых подразделений с целью принуждения
должностных лиц и органов власти субъектов федерации к
исполнению нормативных и (или) организационных решений федеральных органов власти. Политическая практика
показывает, что данный элемент системы федерального принуждения должен получить соответствующую правовую регламентацию и в Российской Федерации.
В целом следует констатировать, что исследованные в настоящей части работы федеральные нормативные акты нуждаются в определённом изменении и совершенствовании с
целью создания наиболее оптимальной системы взаимодействия глав администраций субъектов РФ с органами государственной власти федерального и регионального уровня.
138
139
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Заключение
Проведённое исследование позволяет представить следующие выводы, предложения и рекомендации.
1) Терминологическое разнообразие в определении наименования главы государственно-территориальных и национально-государственных образований в составе РФ (губернатор, мэр, глава, высшее должностное лицо и проч.) и соответствующие правовые характеристики не порождают
принципиальных отличий в объёме их властной компетенции.
Данное обстоятельство обусловлено прежде всего тем, что
базовые параметры организации института главы администрации субъекта РФ в силу федеративной природы российского государства определялись и определяются на федеральном
законодательном уровне. В связи с вышеизложенным, термин
«глава администрации субъекта РФ» целесообразно использовать как родовое понятие для обозначения лингвистических характеристик высших должностных лиц (руководителей
высших исполнительных органов государственной власти)
государственно-территориальных и национально-государственных образований в составе РФ.
2) Категория «конституционно-правовой статус главы администрации субъекта РФ» понимается как установленная
Конституцией РФ, Уставом субъекта РФ и принятыми на их
основе федеральными и региональными нормативными актами юридически и логически определённая совокупность
прав, обязанностей и соответствующей их реализации ответственности, гарантий деятельности главы администрации
субъекта РФ, определяющая пределы властных полномочий
последнего и место в системе органов государственной власти Российской Федерации.
3) Институт главы администрации субъекта РФ как комплексный политико-правовой институт имеет нормативное
закрепление на уровне федерального и регионального законодательства.
4) В Конституции РФ и федеральном законодательстве
специально не выделены принципы организации института
главы администрации субъекта РФ. Однако на данный правовой институт в полной мере распространяются общие принципы организации системы органов государственной власти
субъектов РФ (с известным учётом характеристики главы администрации субъекта РФ как высшего должностного лица
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ и соответствующего данной характеристике властного инструментария. При этом важно заметить, что принципы организации института главы администрации субъекта РФ закреплённые в ФЗ «Об общих принципах...» и иных федеральных законодательных актах объективно дополняют и расширяют содержание конституционных
принципов, составляя, тем не менее, единую нормативную
систему.
5) Единственной конституционной формой замещения
должности главы администрации субъекта РФ является избрание главы администрации в ходе всеобщего, прямого и
равного и тайного голосования населения субъекта РФ (в силу
исследования в логической взаимосвязи ст.3, 32 и др. норм
Конституции РФ и законодательства РФ, ряда постановлений Конституционного суда РФ). Предложения ряда политиков и правоведов о введении процедуры назначения глав администраций субъектов РФ Президентом РФ и (или) председателем Правительства РФ в известной степени не соответствуют характеристике России как демократического государства; однако во многом они основаны на существующих проблемах федерализма, которые в ближайшее время должны
быть устранены законодателем как федерального так и регионального уровня.
6) Глава администрации субъекта РФ наделяется федеральным и региональным законодателем следующими основны-
140
141
Заключение
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Заключение
Заключение
ми группами властных полномочий: а) полномочиями по руководству исполнительным органом власти субъекта РФ; б)
полномочиями исполнительно-распорядительного характера
? как субъект исполнительной власти; в) полномочиями представительского и координирующего характера ? как глава
субъекта РФ. Таким образом, законодатель предполагает выполнение главой администрации субъекта РФ функций главы исполнительной власти и главы субъекта РФ.
7) Данные полномочия главы администрации позволяют
ему занимать ведущее место в системе органов государственной власти субъектов РФ. Так, глава администрации наделён
правом представлять интересы субъекта РФ в различных государственно-правовых отношениях, подписывать от имени
субъекта РФ договоры и соглашения, в известной степени
определять модель организации исполнительной власти
субъекта РФ; кроме того, глава администрации субъекта РФ
является активным участником нормотворческого процесса
регионального уровня и др.
8) Исследование моделей организации исполнительной
власти на региональном уровне позволило отдать предпочтение такой модели, при которой глава администрации осуществляет функции преимущественно координирующего и
представительского характера, функции общего управления и
в известной степени дистанцирован от выполнения функций
управления конкретными сферами общественной жизни
субъекта РФ (с сохранением базовых правовых характеристик главы администрации как высшего должностного лица
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ). Разделение полномочий главы администрации как главы субъекта РФ и как единоличного главы исполнительной власти субъекта РФ позволит учесть характеристики главы администрации прежде всего как публичного политика и обеспечит условия для их должной реализации в политической практике.
9) Федеральный законодатель установил жёсткий двойственный контроль за деятельностью главы администрации.
Данный контроль осуществляется высшим законодательным
(представительным) органом власти субъекта РФ (аспект реализации контрольной составляющей принципа разделения
властей в политической практике) и Президентом РФ (аспект
властной компетенции Президента РФ как главы государства
и субъекта власти, обеспечивающего согласованное
функционирование и взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации. Проведённое исследование позволяет констатировать, что федеральный законодатель
тенденционно увеличивает объём контролирующих функций
органов государственной власти РФ в отношении главы администрации субъекта РФ. Однако процедуры контроля за
управленческой деятельностью главы администрации нуждаются в совершенствовании и дополнительной правовой регламентации (необходимо предметное разделение контролирующих функций Президента РФ и законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ, оптимизация процедурных сроков и др.).
10) Новеллы федерального законодательства, изменившие
характер взаимоотношений главы администрации субъекта РФ
с федеральными органами государственной власти, безусловно, востребованы политической практикой, т.к. имеют своими целями создание единого правового пространства России,
повышение исполнительской дисциплины при реализации
управленческих решений в социальной практике. Вместе с
тем, вышеуказанный комплекс нормативных актов нуждается
в изменении и совершенствовании (необходимость разделения компетенции представителя Президента РФ в федеральном округе и Главного федерального инспектора в субъекте
РФ, установления более чётко выраженного комплекса правовых гарантий деятельности главы администрации, предоставления главе администрации автономии от законодательного органа власти субъекта РФ при назначении представи-
142
143
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Заключение
теля в Совет Федерации Федерального Собрания РФ и др.).
Следует продолжить нормотворческую деятельность на федеральном законодательном уровне в аспекте установления
параметров взаимодействия главы администрации субъекта
РФ с федеральными и региональными институтами государственной власти.
11) Юридическая база Конституции РФ представляется
достаточной для развития законодательства РФ в векторе совершенствования российской модели федерализма, в т.ч. ? в
формировании наиболее оптимальной системы взаимодействия главы администрации субъекта РФ с федеральными и
региональными органами государственной власти.
Восприятие федеральным и региональным законодателем
комплекса определённых в рамках настоящей работы теоретических выводов и практических предложений, во многом
будет способствовать детальной правовой регламентации
института главы администрации, созданию чёткого нормативного поля в сфере взаимоотношений главы администрации с
органами государственной власти Российской Федерации и,
в конечном итоге, укреплению правовых основ российского
федерализма.
144
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:
Нормативные правовые акты:
1. Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы» // Собрание
законодательства РФ, 1994, № 2, ст.74; 1999, № 28, ст. 3466.
2. Федеральный закон «О порядке формирования Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»
// Собрание законодательства РФ, 1995, № 5, ст. 4869.
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 1995, № 35, ст. 3506; 1997, № 12, ст.
1378; 2000, № 32, ст.3330.
4. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных
прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ, 1996, № 49, ст.5497; 1998, № 26, ст.3005.
5. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 1997,
№ 38, ст.4339; 1999, №14, ст.1653.
6. Федеральный закон «О финансовых основах местного
самоуправления» // Собрание законодательства РФ, 1997,
№ 39, ст.4464.
7. Федеральный закон «О порядке принятия и вступления
в силу поправок к Конституции Российской Федерации» //
Собрание законодательства РФ, 1998, № 10, ст.1146.
8. Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства
РФ, 1998, № 15, ст.1695.
9. Указ Президента РФ «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ, 1995,
№ 39, ст. 3753.
145
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Список использованной литературы
Список использованной литературы
10. Положение о полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ. Утверждено Указом Президента РФ от 9
июля 1997 г. № 696 // Собрание законодательства РФ, 1997,
№ 28, ст.3421.
11. Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе. Утверждено Указом Президента
РФ от 13 мая 2000 г. // Собрание законодательства РФ, 2000,
№ 20, ст. 2112; № 38, ст. 3781.
12. Указ Президента РФ «О приостановлении действия постановления администрации Архангельской области от 10 февраля 1999 г. № 45 «Об утверждении Временного положения о
лицензировании деятельности по ремонту и техническому обслуживанию автотранспортных средств, осуществляемым на
коммерческой основе» // Российская газета, 1 августа 2000.
13. Положение о Государственном Совете РФ. Утверждено Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 // Собрание законодательства РФ, № 36, ст. 3633.
14. Уставы краёв, областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов. Издание Государственной Думы Федерального Собрания РФ Вып. 1, 2, 3. М.: Изд-во Государственной Думы, 1995; 1996; 1998 гг. издания.
15. Современное уставное законодательство субъектов РФ.
Сборник нормативных актов. - Екатеринбург, 1999.
16. Закон Свердловской области «О северном управленческом округе» // Собрание законодательства Свердловской области, 1997, № 6, ст. 975.
17. Новые Конституции стран СНГ и Балтии: Сборник документов. Вып. 2.- М.: Манускрипт-Юрайт, 1998.
18. Конституции государств Европейского союза. - М., 1998.
19. Постановление Конституционного суда РФ от 18 января 1996 г., №2-П по делу о проверке конституционности ряда
положений Устава (Основного закона) Алтайского края // Собрание законодательства РФ, 1996, № 4, ст.409.
20. Постановление Конституционного суда РФ от 1 февраля 1996г., №3-П по делу о проверке конституционности ряда
положений Устава ? Основного закона Читинской области //
Собрание законодательства РФ, 1996, № 7, ст.700.
21. Постановление Конституционного суда РФ от 24 января 1997г., №1-П по делу о проверке конституционности закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996г. «О системе
органов государственной власти в Удмуртской республике» //
Собрание законодательства РФ, 1997, № 5, ст.708.
22. Постановление Конституционного суда РФ от 14 июля
1997 г., № 12-П по делу о толковании содержащегося в части
4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области // Собрание законодательства, 1997, № 29, ст.3581.
23. Постановление Конституционного суда РФ от 10 декабря 1997г., № 19-П по делу о проверке конституционности
ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области // Собрание законодательства РФ, 1997, № 51, ст. 5877.
24. Постановление Конституционного суда РФ от 15 января 1998 г., № 3-П по делу о проверке конституционности
ст.80,92,93,94 Конституции Республики Коми и ст.31 закона
Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» // Собрание законодательства, 1998, № 4, ст. 532.
25. Постановление Конституционного суда РФ от 7 июня
2000 г., № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ» // Собрание законодательства РФ, 2000,
№ 25, ст. 2778.
26. Определение Конституционного суда РФ от 27 июня
2000 г., № 92-0 по запросу депутатов Государственной Думы
146
147
Судебная практика:
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Список использованной литературы
Список использованной литературы
о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания, Республики Татарстан // Российская газета, 25 июля 2000г.
27. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Юрид. лит., 1997.
28. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право
РФ. Учебник для юридических вузов и факультетов- М.: Норма-Инфра-М, 1998.-753с.
29. Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина и др. - М.: Инфра - М, 1997.
30. Большой энциклопедический словарь. 2-е изд. Перераб. и доп. -М.: Большая российская энциклопедия, 1997.
31. Васильева Т. Становление федеративных отношений и
практика Конституционного суда РФ // Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность. Сборник докладов. - М., 2000, с.75.
32. Гегель Г. Философия права. - М.: Мысль, 1990. - 526с.
33. Ерошкин Н.П. Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России. 2 изд. - М.,1968.
34. Иванов В.В. Российский федерализм и внутригосударственная политика. - Красноярск,1999.
35. Избирательное право и избирательный процесс в РФ.
- М.: Норма,1999.
36. Иностранное конституционное право / Под ред. В.В.
Маклакова.- М.:Юрист, 1997.
37. Институт губернатора в России: традиции и современные реальности / под ред. И.С. Слепцова. - М.: изд-во Российской академии государственной службы, 1997.-353с.
38. Исполнительная власть в РФ / под ред. А.Ф. Ноздрачёва, Ю.А. Тихомирова. - М.: БЕК, 1996. - 269с.
39. Исполнительная власть в РФ. Проблемы развития / отв.
ред. Бачило И.Л. - М.: Юристъ, 1998.- 432с.
40. Карапетян Л.М. Федерализм и права народов. - М.,1999.
41. Карапетян Л.М. Проблемы конституционной или договорной федерации. Возможность делегирования и полномочий // Федерализм, региональное управление и местное
самоуправление. Проблемно-тематический сборник, 2000.-М.,
2000, с.54.
42. Козлов Е.А. Федеративные начала государственной власти в России. - М.: ИНИОН, 1996. - 62с.
43. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право
России. Учебник для юридических вузов и факультетов. 2-е
изд., перераб., доп. - М.: Юрист, 1998.- 520 с.
44. Кокотов А.Н. Особенности организации государственной власти Свердловской области. В сборнике «Конституционное законодательство субъектов РФ...». - М.: МГУ, 1999, с.159
45. Колотова П.В. Российское государство и право на рубеже тысячелетий (Всероссийская научная конференция) // Государство и право, 2000, №7, с.5
46. Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. - М.: БЕК, 1996. -432с.
47. Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / под ред. акад. Б.Н.Топорнина. - М.:
Юрист, 1997.- 716 с.
48. Конституция РФ. Проблемный комментарий / Отв. ред.
В.А. Четвернин.- М.,1997.
49. Конституционное законодательство России / под ред.
Ю.А. Тихомирова. - М.: Городец, 1999. - 382с.
50. Конституционное право РФ. Сборник судебных решений. -СПб, Паритет, 1997.-672с.
51. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов РФ: вопросы теории и законодательного регулирования в РФ.- Красноярск, 1999.
148
149
Монографии, тематические сборники,
материалы научных конференций, учебные
и справочные издания:
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Список использованной литературы
Список использованной литературы
52. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.11.СПб.,1993 (репринтное издание).
53. Лафитцкий В.И. Основы конституционного строя США.
- М.: Норма,1998.
54. Лобза О.В. Особенности развития политических процессов в Саратовской области // Общество, политика, наука:
новые перспективы. Научные доклады. - М., 2000, с.299.
55. Лучин В.О. Конституционные нормы и отношения. М.,1997.
56. Лысенко В.Н. Конституционный процесс в России: федеративный и региональный аспект // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. Проблемно-тематический сборник. 2000.- М.,2000, с.96.
57. Материалы круглого стола «5 лет Конституции РФ: по
пути к федерализму и местному самоуправлению». - М.: Городец,1999.
58. Миронов О.О. Субъекты советского государственного
права. -Саратов, 1975.
59. Михалёва Н.А. Конституционное право зарубежных
стран СНГ. Учебник для юридических вузов и факультетов. М.:Юрист,1998.
60. Мухаметшин Ф.Х. Федерализм - глобальные российские измерения. - Казань,1993.
61. Палиенко Н. Суверенитет. Историческое развитие идеи
суверенитета и её правовое значение. - Ярославль,1903 (репринт.изд).
62. Привалова С.В. Конституционно-правовая реформа в
современной России (научно-практическая конференция) //
Государство и право, 2000, № 5, с.88.
63. Проблемы и перспективы развития российского федерализма. Материалы научно-практической конференции. - М.:
изд-во Совета Федерации, 1998.-264 с.
64. Проблемы науки конституционного права. - Екатеринбург: изд-во УрГЮА, 1998. - 306с.
65. Проблемы суверенитета в Российской Федерации. - М.,
1994.
66. Российская Федерация и её субъекты: проблемы гармонизации отношений. - М.: ИНИОН РАН, 1998.- 172с.
67. Система органов исполнительной власти субъектов РФ
(Сибирский регион). Сборник научных статей. - Томск, 1999.
68. Скидимор М.Дж., Трипп М. Американская система государственного управления. - М.: СП-КВАДРАТ,1993.
69. Судебный конституционный контроль в России: уроки, проблемы, перспективы. Научно-практическая конференция // Государство и право, 1997, № 5,с. 12.
70. Сурков Д.Л. Правовое регулирование компетенции законодательного органа власти в уставах субъектов РФ: общее
и особенное // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. Проблемно-тематический сборник. 2000.
- М., 2000, с.152.
71. Теоретические проблемы современного российского конституционализма (научно-практический семинар) // Государство и право, 1999, № 4, с.113.
72. Трифонов А.Г. Власть и политический режим в России
// Общество, политика, наука: новые перспективы. Научные
доклады. - М., 2000, с.219.
73. Федерации в зарубежных странах. Учебное пособие. М.: Юрид. лит.,1993.
74. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство.
Учебное пособие. - М.: изд-во МНИМП,1997.-128с.
75. Чиркин В.Е. Элементы сравнительного правоведения.
- М.,1994.
150
151
Научные статьи, публикации и обзоры в периодических
изданиях, авторефераты диссертаций:
76. Авакьян С.А. Проблемы теории и практики конституционного контроля и правосудия // Вестник МГУ, 1995,
№ 4, с.14.
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Список использованной литературы
Список использованной литературы
77. Алехичева А.Т. Конституционные основы соотношения федерального и регионального законодательства. // Журнал российского права,1999, № 9.
78. Архангельская Н. Вертикальная Россия // Эксперт, 2000,
№ 19(232), с.53.
79. Барущ И.Н. Ответственность властей субъекта федерации за нарушение федеральной Конституции и федерального
законодательства // Власть, 2000, № 1, с.9.
80. Барущ И.Н. Федеративная ответственность: понятие и
виды // Журнал российского права, 1999, № 12, с. 44.
81. Белкин А.А. Механизм конституционного воздействия
на акты государственно-правового законодательства: Автореф.
дисс... к.ю.н., Л.,1983.
82. Богданова Н.А. Категория статуса в конституционном
праве // Вестник МГУ, серия 11 «Право», 1998, № 3.
83. Бондарь Н. Ростовская область. В поиске путей укрепления конституционного статуса (январь - август 1999) // Конституционное право. Восточно-европейское обозрение, 1999,
№ 4 (29), с.228.
84. Бухвальд Е. Российский федерализм: стартовая проблема нового тысячелетия //Федерализм, 2000, № 1, с.43.
85. Васильева Л.Н. Взаимоотношения федеральных и региональных органов исполнительной власти: пути совершенствования // Журнал российского права, 2000,№ 8, с.162.
86. Гинзбург С. Центр и субъекты федерации: возможно
ли президентское правление? // Демократический выбор, 1999,
№ 1, с.5.
87. Горфинкель И. Правовые и политические аспекты развития Свердловской области // Конституционное право.
Восточноевропейское обозрение, 1998, № 1.
88. Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов РФ: Автореф. дисс... доктора юрид. наук: 12.00.02. - Пенза: ЛГПУ, 2000.
89. Демидов В. Федеральный закон - действует - очередь
за субъектом РФ // Российская юстиция, 1999, №5, с.2
90. Добрынин Н.М. Проблемы правового регулирования
отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами // Государство и право,1998, № 7, с. 46.
91. Елисеев Б.П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: решение или порождение проблем // Государство и право, 1999,
№ 4, с. 5.
92. Жученко А. А. Конституция РФ - юридическая база конституций и уставов субъектов РФ // Юрист, 1999, № 1, с. 28.
93. Зиновьев А.В. Конституционность как барометр правовой культуры и основы правового государства // Правоведение, 1999, № 2, с. 81.
94. Ильинский И.П., Крылов Б.С, Михалёва Н.А. Новое
федеративное устройство России // Государство и право,
1992,№11,с.33.
95. Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях федерализма» //
Государство и право, 1996, № 12, с.58.
96. Крылов Б.С. Разделение власти: система сдержек и противовесов // Журнал российского права, 1998, № 6, с.3.
97. Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы
принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции РФ/ЛГосударство и право, 2000, № 2, с. 10.
98. Ливеровский А.А. О статусе субъекта РФ // Правоведение, 1999, № 2, с .82.
99. Лысенко В.Н., Лысенко Л.М. Институт губернаторства
в современной России: некоторые общие и отличительные
черты // Государство и право, 1998, № 5, с. 16.
100. Малый А.Ф. Организация органов государственной
власти области как субъекта РФ: Автореф. дисс... доктора юрид.
наук:12.00.02. - М., 2000.
101. Малый А.Ф. Особенности правового статуса администрации области // Регионология, 1999, № 3, с. 22.
102. Матейкович М.С. Проблемы правового регулирования выборов в законодательные и исполнительные органы
152
153
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Список использованной литературы
Список использованной литературы
государственной власти субъектов РФ // Государство и право,
1998, № 7, с. 51.
103. Медведев Н. Новая власть: центр - регионы // Власть,
2000, № 7, с. 3.
104. Михалёва Н.А. Эволюция и перспективы нового российского федерализма // Право и жизнь, 1994, № 6, с. 3.
105. Полтавченко Г. В Россию каждый должен верить //
Российская газета, 5 августа 2000.
106. Пономорев М. Особенности государственного управления в автономных округах // Регионы: управление и развитие, 1999, № 1.
107. Путин В.В. Власть должна быть работающей // Российская газета, 19 мая 2000.
108. Работа над законом будет продолжена // Российская
газета, 8 августа 2000
109. Салов О. Местное самоуправление в современном
мире // Федерализм, 2000. №1.
110. Сергеев А.А., Скрынников Б.М. Законы субъектов РФ
в системе правовых основ местного самоуправления // Журнал российского права, 1999, № 7/8.
Сидоренко Е. Региональное правотворчество: проблемы
его соответствия Конституции РФ и федеральным законам //
Закон и право, 2000, № 5, с. 7.
111. Солма Н.Н. Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями // Российский юридический журнал, 1999, № 1.
112. Тарасов О. Законодательное регулирование общих
принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов РФ: конституционные основы, цели воздействия //
Конституционное право. Восточно-европейское обозрение,
2000, № 1, с. 59.
113. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Автореф. дисс... доктора юрид.
наук: 12.00.02. - М.: МГЮА, 1997.
114. Умнова И.А. Современная конституционная модель
российского федерализма: проблемы совершенствования и
тенденции эволюции // Государство и право, 1999, № 11, с. 5.
115. Фархутдинов И. Интервью «Общей газете» // Общая
газета, № 20(354), 18-24 мая 2000.
116. Шейнис В.Л. Тернистый путь российской Конституции // Государство и право, 1997, № 12, с.62.
117. Шелютто Н.В. Статус губернатора // Законодательство
и экономика, 1997, № 1-2, с. 7.
118. Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм:
равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право, 1995, № 3, с.8.
154
155
Copyright ??? «??? «??????» & ??? «A???????? K????-C?????»
Мазуров Валентин Юрьевич
Конституционно-правовой статус глав администраций
субъектов Российской Федерации:
Монография
Ответственный редактор Л.Ю. Грудцына
Литературный редактор Д.А. Сухарев
Компьютерная верстка Г.Ю. Ефимова
Дизайн обложки А.А. Черкасов
ООО «Издательство «ЮРКОМПАНИ»
www.law-books.ru E-mail: mail@law-books.ru
Тел.: 8-903-672-55-88. Факс: (495) 672-55-22.
Подписано в печать с готовых монтажей 16.05.2001 г.
Формат 60х90/16. Объем 9,75 п.л.. Печать офсетная.
Бумага офсетная. Тираж 1500 экз. Заказ № 468.
Отпечатано в ОАО «Орехово-Зуевская типография»
г. Орехово-Зуево, Моск. обл., ул. Дзержинского, д. 1.
E-mail: tipografiya-oz@rambler.ru.
ргана власти субъекта РФ при назначении
представителя исполнительной власти субъекта РФ в Совет
Федерации Федерального Собрания.
В связи с изменением субъектного состава Совета Федерации Федерального Собрания и формированием Государственного Совета РФ, в литературе высказываются предложения о ликвидации Совета Федерации и сосредоточения
всей полноты федеральной законодательной власти у Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Данные предложения во многом некорректны в связи с
тем, что:
а) федеративная природа России предполагает активное
участие субъектов РФ (через уполномоченных органами власти субъектов РФ лиц) в нормотворческом процессе федерального уровня с целью учёта интересов субъектов РФ;
б) создание Государственного Совета РФ с его нормативным определением как совещательного органа, содействующего реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч.1 Положения
о Государственном Совете РФ) и соответствующим определением задач и функций Государственного Совета (ч.4 Положения о Государственном Совете) не конкурирует в организационном и компетенционном плане с Советом Федерации
Федерального Собрания;
в)субъектный состав Государственного Совета (ч.7 Положения о Государственном Совете РФ указывает, что членами
Государственного Совета по должности высшие должностные
лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ) не позволяет в должной степени выполнять функции представительства на федеральном
уровне законодательным органам власти субъектов РФ.
Соответственно, Совет Федерации Федерального Собрания РФ должен сохранить свой конституционный статус и
объём властной компетенции. Вместе с тем, в некоторой степени должны быть изменены некоторые конституционные
характеристики Государственного Совета РФ. Помимо выполнения совещательных функций при главе государства, Государственный Совет РФ должен быть включён в нормотворческий процесс федерального уровня. Пункт 18 Положения о
Государственном Совете определяет, что при необходимости
решения Государственного Совета оформляются указами, распоряжениями, поручениями Президента РФ; кроме того, в
случае выработки решения о необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона и
(или) внесения в них изменений, Президентом РФ может быть
внесён проект соответствующего акта в Государственную Думу
Федерального Собрания РФ. Пред?
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
141
Размер файла
510 Кб
Теги
глава, субъектов, администрации, правовое, 1920, конституционное, статус, российской, федерации
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа