close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

3183.Конституционное право

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
НЕГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГ О ОБРАЗОВАНИЯ
ИНСТИТУТ ЗАКОНОВЕДЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ
ВСЕРОССИЙСКОЙ ПОЛИЦЕЙСКОЙ АССОЦИАЦИИ
РАБОЧАЯ ТЕТРАДЬ
по курсу
КОНСТИТУЦИОННОЕ
ПРАВО РОССИИ
Тула
2012
1
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Настоящее пособие предназначено для того, чтобы облегчить
студентам и слушателям усвоение учебного материала и подготовку к
зачету и экзамену по предмету "Конституционное право России".
Составитель: кандидат юридических наук
Н.Н. Федощева
Допущено к использованию в учебном процессе
учебно-методическим советом ИЗУ ВПА
Председатель
УМС ИЗУ ВПА кандидат педагогических наук,
доцент А.Ю. Соловьев
Подготовлено к изданию редакционно - издательским отделом
ИЗУ ВПА
Продаже и передаче в другие учебные
заведения не подлежит
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Содержание
Цели создания и заполнения рабочей тетради
Тема №1. Конституционное право как отрасль права, наука и
учебная дисциплина…
Тема № 2. Источники конституционного права…
Тема № 3. Понятие, сущность, основные черты и юридические
свойства конституции…………
Тема № 4. Конституционно-правовые основы общественного
строя
Тема № 5. Форма правления и политический режим
Тема № 6. Территориальная организация публичной власти ……
Тема № 7. Конституционные основы законодательной власти….
Тема № 8. Конституционные основы исполнительной власти
Тема № 9. Конституционные основы судебной власти…………
Тема №10. Конституционно-правовой статус человека и
гражданина.
Тема №11. Избирательное право и избирательные систем ы ……
Тема №12. Конституционные основы органов местного
самоуправления
Тема №13. Органы конституционного надзора и контроля……
Тема № 14. Основы конституционного права Великобритании
Тема № 15. Основы конституционного права Франции
Тема №16. Основы конституционного права ФРГ………………
Тема №17. Основы конституционного права США
Тема №18. Основы конституционного права Италии……………
Тема №19. Основы конституционного права Китая…………….
4
5
3
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Цели создания и заполнения рабочей тетради
Учебными планами «Института законоведения и управления
Всероссийской полицейской ассоциации» предусмотрено посещение
студентами лекций, а также выполнение самостоятельной работы
студентами. Для осуществления контроля над самостоятельной работой
студентов и облегчения их подготовки к семинарским занятиям
предусмотрено использование в учебном процессе рабочей тетради по
предмету.
В рабочей тетради изложены основные положения курса
«Конституционное право», которые нуждаются в дальнейшей
конкретизации. Студент, присутствуя на лекциях либо готовясь
самостоятельно по различным источникам, выписывает положения,
относящиеся к той или иной теме курса «Конституционное право» в
раздел для заметок, который присутствует после каждой темы в виде
конспектов. Конспект не должен повторять положения, уже изложенные в
рабочей тетради, но должен конкретизировать и развивать их. Студент
может не согласиться с положениями, изложенными в рабочей тетради,
однако несогласие с этими положениями должно быть аргументировано.
По завершении изучения тем курса студент сдает рабочую
тетрадь автору – составителю либо по его указанию другому
преподавателю на проверку. В случае отсутствия рабочей тетради или
отсутствии записей в рабочей тетради, студент считается пропустившим
занятие
или
не
выполнившим
самостоятельную
работу
по
соответствующей теме дисциплины «Конституционное право». На
экзамене или зачете по дисциплине студенту может быть задан вопрос по
теме пропущенного занятия (занятия, по которому студент не
подготовился). Ответ на данный вопрос учитывается при выставлении
оценки на экзамене или зачете по дисциплине
4
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема №1. Конституционное право как отрасль права, наука и
учебная дисциплина
Конституционное (государственное) право в правоведении
рассматривается в трех аспектах, как отрасль права конкретных
государств, как наука и как учебная дисциплина в системе высшего
юридического образования.
Конституционное (государственное) право - это отрасль права,
в сферу регулирования которой входят политические отношения в рамках
одной страны.
Метод правового регулирования - совокупность приемов и
способов правового воздействия на общественные отношения.
Преобладающей формой конституционно-правового регулирования
общественных отношений является метод обязывания. Именно в такой
форме провозглашается большинство норм конституционного права,
относящихся к организации власти. Наряду с этим в конститу ционном
праве часто можно встретить запрещающие нормы. Конституционному
праву известен и метод дозволения, применяемый по преимуществу к
регулированию статуса человека и гражданина, что само по себе
естественно, но также иногда при определении полномочий
государственных органов.
Специфика конституционного права как отрасли права, его
самостоятельность определяются особым предметом регулирования. Из
приведенного выше определения видно, что предметом регулирования
конституционного (государственного) права являются политические
отношения. Под политикой обычно понимают сферу человеческой
деятельности, характеризуемую взаимодействием крупных социальных
общностей в связи с осуществлением власти. Таким образом,
политические отношения складываются между крупными социальными
общностями (классами, социальными слоями, макрогру ппами и т.п.).
Конституционно-правовые
(государственно-правовые)
отношения отнюдь не охватывают все политические отношения. С одной
стороны, определенная часть политических отношений вообще не
регулируется правом, да в этом и нет необходимости, поскольку имеются
другие регуляторы политических отношений - этические, религиозные
нормы, нормы общественных объединений и т.д. С другой стороны, не
все виды политических отношений регулируются исключительно
конституционным
(государственным) правом. Так, регулятором
межгосударственных политических отношений служит международное
публичное право.
Конституционное
право
является
сложной
системой,
включающей множество взаимодействующих частей и элементов,
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
которые характеризуют его внутреннее строение и обособляют его.
Основные части и элементы системы конституционного права - это его
общие принципы, его институты и нормы.
Общие принципы конституционного права суть его выраженные
в содержании данной отрасли права основные начала, в соответствии с
которыми оно строится как система правовых норм, а также
осуществляется конституционно-правовое регулирование общественных
отношений. В конституционном праве можно выявить, во-первых, общие
принципы,
которые
декларируются
конституциями:
народный
суверенитет, разделение властей, равноправие, неотчуждаемые права и
т.п. Эти принципы не формулируют конкретных прав и обязанностей и не
всегда обеспечены правовыми санкциями, однако имеют определяющее
значение для многих конституционно-правовых норм. Во-вторых, это
принципы, которые имеют четкую юридическую форму выражения и
непосредственно
применимы
в
государственной
деятельности:
независимость
депутатов
от
избирателей,
судебная
защита
конституционных прав, неответственность главы государства и т.п.
В странах, где в конституциях провозглашены социалистические
идеи, в качестве основы общественного развития, наряду с
общепризнанными
демократическими
принципами
такими
как
равноправие, народное представительство и др., подчас, конституционно
провозглашаются такие новые общие принципы, которыми по существу
отрицаются предыдущие: руководящая роль марксистско-ленинской
партии, социалистический интернационализм , от каждого - по
способностям, каждому - по труду и т.п.
Конституционно-правовые институты представляют собой
определенную систему норм конституционного права, регулирующих
однородные и взаимосвязанные общественные отношения и образующих
относительно самостоятельную группу. К числу конституционно правовых институтов относятся такие, как правовой статус человека и
гражданина,
основы
общественного
строя, форма правления,
избирательное
право
(в
объективном
смысле),
народное
представительство, конституционный контроль (надзор) и др. Эти
крупные институты, в свою очередь, состоят из более частных. Например,
институт избирательного права включает такие более частные институты,
как избирательное право (в субъективном смысле), избирательный
процесс. Последний, в свою очередь, включает ряд стадий (назначение
выборов, выдвижение кандидатов и др.), которые представляют собой
еще более частные институты конституционного права.
Конституционно-правовые нормы - это общеобязательные
правила поведения, установленные или санкционированные государством
в целях охраны и регулирования определенных общественных
6
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
отношений, которые осуществляются через конкретные права и
обязанности, и обеспечиваются принудительной силой государства.
Для государственного права всех без исключения стран
характерны следующие институты:
1. Институт политического режима.
2. Институт политико-территориального устройства.
3. Институт, определяющий структуру высших государственных
органов, порядок их формирования и деятельности.
4. Основы правового положения личности.
5. Основы местного управления. Детально проблемы местного
управления регулируют муниципальное, административное право.
Субъектами конституционного права, т. е. носителями прав и
обязанностей, регулируемых нормами конституционного
права,
выступают, как и в других отраслях права, физические и юр идические
лица. В тех случаях, когда речь идет о физических лицах, имеются в виду
лица, обладающие определенным правовым статусом, обеспечивающим
возможность
пользования
правами,
санкционированными
конституционным правом. Физические лица различаются по своему
статусу. Объем прав, предоставляемых национальным конституционным
правом, может оказаться различным в зависимости от того, состоит ли
данное физическое лицо в гражданстве этого государства, является
иностранцем или лицом без гражданства (апатридом). Соо тветственно
национальное конституционное право каждого государства содержит
определенный блок правовых норм, регулирующих порядок приобретения
и утраты гражданства, его статус, правовой режим иностранцев, правовой
статус лиц без гражданства. Вместе с тем основополагающие,
неотъемлемые и нерушимые права человека присущи каждому
человеческому существу независимо от его правового статуса, независимо
от того, распространяется или не распространяется на данное физическое
лицо юрисдикция государства страны его пребывания. Если политические
права, как правило, принадлежат гражданам (хотя и этот постулат
конституционного
права
сегодня
подвергается
существенному
пересмотру), то личные права и свободы принадлежат всем людям
независимо от различий в их правовом статусе. И, конечно же,
конституционное право любого государства должно гарантировать всем и
каждому осуществление этих фундаментальных и неотъемлемых
естественных прав.
Неодинаков также и статус тех юридических лиц, организация и
функционирование которых урегулированы нормами конституционного
права. Прежде всего, здесь следует иметь в виду то, что юридические
лица, создаваемые на основе норм конституционного (публичного), а не
частного права, и принадлежащие к категории публичных юридических
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
лиц, могут обладать свойствами и полномочиями, которые не существуют
у юридических лиц, действующих в сфере частного права. Отличие
юридических лиц, образуемых и функционирующих на основе
конституционного права, заключается в том, что они в той или иной
степени могут принимать участие в осуществлении публично -властных
полномочий. Это юридические лица, которым может быть доверено
осуществление некоторых функций публичной власти, а также
юридические лица, которые в силу своего статуса призваны участвовать в
формировании институтов публичной власти и в осуществлении власти.
Также существенными оказываются правовые последствия того,
выступает ли государство в качестве носителя публичной власти, либо
участвует в частноправовых отношениях, которые регулируются нормами
не конституционного, не публичного, а частного права. Особенно это
заметно в тех случаях, когда государство непосредственно участвует в
торговом обороте, оказании платных услуг или осуществляет иную, по
своему характеру частнопредпринимательскую, деятельность. Правовой
режим государственных корпораций, создаваемых с целью извлечения
прибыли, по общему правилу аналогичен правовому режиму частных
компаний и объединений, создаваемых с целью получения прибыли.
Детальный порядок образования и функционирования юридических лиц
публично-правового характера регулируется нормами публичного,
причем преимущественно не конституционного, а а дминистративного,
права.
В конституционно-правовой сфере существуют и действуют
субъекты права, которые присущи именно этой области правоотношений.
Так, в качестве субъекта конституционного права могут выступать
отдельные социальные общности. Почти во всех современных
государствах
существуют
территориальные
самоуправляющиеся
коллективы,
располагающие
собственными
выборными
представительными
органами,
собственными
административными
органами, образующими в целом то, что принято именовать
муниципальными властями. Эти территориальные сам оуправляющиеся
коллективы обладают довольно широким кругом полном очий в сфере
ведения преимущественно местных дел. Муниципальные органы на
местах, представляющие интересы территориального коллектива, как
юридического лица, органами государственной власти не являются. Хотя
нередко им доверяется на практике реализация некоторых властных или
государственно-властных полномочий на местах, осуществляемых в этом
случае под определенным контролем со стороны государства. Такой
контроль имеет место даже в том случае, если местные коллективы
пользуются чрезвычайно широкой автономией и при осуществлении
собственных полномочий являются полностью самосто ятельными и
8
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
действуют в рамках закона.
Субъектами
конституционно-правовых
отношений
могут
выступать различные объединения населения, создаваемые не только на
территориальной основе, но и на основе общих корпоративных и
профессиональных интересов, например профессиональные союзы,
различного рода объединения лиц свободных профессий. К числу
субъектов конституционного права принадлежат также и политические
партии, которые играют исключительно важную роль в формировании
государственных
институтов,
а
также
в
их
практическом
функционировании. Вместе с тем можно отметить, что далеко не всегда
политические партии имеют статус юридического лица, а нередко они
даже воздерживаются от его приобретения. Смысл этого достаточно
прост: дело в том, что юридические лица публичного права подлежат
обязательному контролю со стороны государства и его органов.
Неудивительно, что в этих условиях политические партии во многих
странах предпочитают не пользоваться статусом юридического лица.
Одна из специфических особенностей системы субъектов
конституционного права состоит в том, что носителем прав и
обязанностей может выступать и население государства в целом, т.е.
народ не только в форме публичной организации в лице государства, но и
народ непосредственно как население страны, решающее многие вопросы
ее государственно-правового развития. Современное конституционное
право признает источником власти только народ в целом, а конституции
многих стран подчеркивают, что ни одна отдельная личность, ни одна
часть народа не может присвоить себе осуществление государственной
власти. На практике народ осуществляет свое полновластие посредством
определенных юридических процедур. Прежде всего - это всеобщее
избирательное право. Этим же целям служит референдум, причем
развитие института референдума во многих странах имеет в настоящее
время и такую особенность, как народная инициатива в проведении
референдума, когда вынесение того или иного законопроекта на
голосование, осуществляемое в рамках конституционно-правовых
процедур, может зависеть от инициативы определенного числа
избирателей.
Такая
практика
все
шире
распространяется в
западноевропейских странах.
Наука конституционного права - это наука, изучающая
конституционное право как отрасль права. Совокупность знаний о
конституционном праве ученые подразделяют на следующие научные
юридические дисциплины:
1) конституционное право конкретной страны - представляет
собой область знаний, содержащих систематизацию и интерпретацию
конституционно-правовых норм, институтов и практики их реализации в
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
данной стране (например, Великобритании);
2) сравнительное конституционное право - знания о
конституционно-правовых нормах, институтах и практике их реализации
в различных государствах с целью выявления общего и особенного. В
рамках
этой
научной
дисциплины
ученые
классифицируют
существующие или существовавшие ранее конституционные порядки в
соответствии с выявляемыми тенденциями;
3) общее конституционное право - по существу это общая теория
конституционного права;
4) история конституционного права - научная дисциплина,
которая специализируется на исследовании эволюции конституций,
конституционно-правовых институтов и представлений о них.
Иногда выделяют философию конституционного права (как
научную дисциплину, изучающую отражение определенных ценностей в
конституционной
действительности),
а
также
социологию
конституционного права, целью которой является исследование
воздействия на конституционно-правовую действительность различных
институтов, например государства.
Система науки конституционного права включает вопросы
общего,
комплексного
и
сравнительноправового
характера:
характеристику конституционного права как отрасли и науки (включая
историю конституционного права); теорию конституции; источники
конституционного права; правовой статус человека и гражданина;
характеристику организации и функционирования системы органов
государства.
В процессе развития науки конституционного права зарубежных
стран реализуются ее функции. Познавательная функция науки
осуществляется в результате анализа учеными конституционно-правовых
норм и конституционно-правовых отношений. Реализуя критическую
функцию, наука выявляет недостатки законодательства, негативные
стороны реализации конституционно-правовых норм с целью их
исправления или смягчения негативного воздействия. Создание научной
основы
предвидения
последствий
конституционно-правового
регулирования, оценка тенденций и перспектив развития конституционно правовых институтов являются реализацией прогностической функции
науки.
Прагматическая
функция
проявляется
в
обосновании
необходимости введения, совершенствования или упразднения отдельных
конституционно-правовых институтов, особенностей конституционно правового регулирования.
В процессе научных исследований применяются различные
методы. Формально-юридический метод используется для анализа
содержания конституционно-правовых норм, выявления существующих
10
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
между ними взаимосвязей, иерархии норм. Компаративистский
(сравнительный или сравнительно-правовой) метод нацелен на сравнение
аналогичных институтов разных стран, выявление в них общего и
особенного, анализ специфики конституционно -правовых институтов
данной страны. Исторический метод позволяет оценить развитие отрасли
и ее отдельных институтов, самой науки в динамике за длительный
период, проанализировать возникновение, развитие и прекращение
отдельных институтов конституционного права, развитие концепций и
доктрин. Социологический метод позволяет привлечь обработанные
социологами данные об обществе для оценки конституцио нно-правовых
явлений,
эффективности
конституционно-правовых
институтов.
Статистический метод применяется для обработки больших массивов
данных, относящихся к реализации норм конституционного права, или
для обоснования необходимости изменения законодательства (состав
представительных органов, выборы, референдумы и т.п.).
Для заметок
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема № 2. Источники конституционного права
Под источниками конституционного права понимаются писаные
и неписаные нормы, которые регулируют конституционно-правовые
отношения. Существуют различные классификации источников, более и
менее развернутые, некоторые насчитывают пять, шесть, семь
разновидностей. Предлагаем классификацию из десяти основных групп.
Первая группа — законы и иные государственно-правовые акты.
Эта группа включает шесть разновидностей законов.
Первый вид — конституция. Конституция — это основной
закон, он имеет особую форму, содержание, это основной источник
конституционного права и в силу своего особого значения заслуживает
отдельного изучения. Ему и будет посвящена отдельная глава настоящей
книги.
Второй вид законов — конституционные законы. Они, в свою
очередь, делятся на две разновидности. Первая разновидность
конституционных законов — это те законы, которые вносят изменения в
текст конституции, либо существенно дополняют его, изменяя какие-то
сложившиеся отношения. Вторая разновидность конституционных
законов — это группа законов, которые составляют так называемую
неписаную конституцию, т.е. формально это обычные законы, но в силу
своей важности они выполняют функцию конституции. Это, например,
Хабеас Корпус Акт (Habeas Corpus Act, 1679), Магна Карта (Magna Carta,
1215), Законы о Парламенте, т.е. законы, входящие в качестве статутного
права в неписаную британскую конституцию.
Третий вид законов — это так называемые органические законы.
Это особый источник конституционного права, который имеет ряд
специфических
черт.
Принятие
органических законов
прямо
предусмотрено в конституции. В отличие от конституционных законов,
суть органических законов в том, что они дополняют конституцию, не
изменяя ее основных принципов, не затрагивая ее глубинной сущности.
Четвертый вид законов — это акты исполнительной власти,
имеющие силу закона. Иногда эти акты называют делегированным
законодательством. Эти акты формально не называются законами, а
всегда имеют какое-то особое название, по которому их можно отличить
от других актов. Например, они могут называться ордонансом (во
Франции), декретом, прокламацией.
Пятый вид — обычные законы. Обычные законы регулируют
отдельные вопросы государственной или общественной жизни. Как
правило, обычных законов принимается много, и далеко не все могут
быть источниками конституционного права. К числу таких законов можно
отнести закон Федеративной Республики Германии 1965 г. о порядке
12
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
изменения территорий земель; или, например, закон Франции о
предоставлении избирательного права гражданам, достигшим 18 лет (1974
г.).
Шестой вид законов — это парламентские уставы или
регламенты.
Вторая группа источников конституционного права называется
«судебный прецедент». Судебный прецедент или решения судов,
имеющие характер закона, делятся на два вида — решения общих судов и
решения специальных судов.
Третья группа источников — конституционный обычай.
Конституционный обычай (другие названия этого источника —
конституционные соглашения или конвенционные нормы) — это правило
поведения, которое сложилось исторически, это традиция, которая
поддерживается государством. Различных обычаев существует много.
Есть обычаи бытовые, религиозные, национальные. Конституционный
обычай — это обычай, который выгоден государству, и государство его
поддерживает, по каким-то причинам не перенося его в писаное право.
Конституционные и вообще правовые обычаи, как правило, носят не
политический, а церемониальный, обрядовый характер.
Четвертая группа источников — это так называемые
доктринальные источники. Данные источники относятся к сфере
англосаксонского права. Это такая группа источников, которая
представляет собой труды видных ученых, государствоведов, или, точнее
говоря, извлечения из этих трудов, которые используются в тех случаях,
когда не хватает норм права, существует какой-то правовой пробел, и
суды используют для усиления своих аргументов работы видных уч еных.
Пятая группа источников — это акты чрезвычайных органов
власти. Акты чрезвычайных органов власти — несколько нестандартный
источник, потому что он появляется в чрезвычайной ситуации. Это —
военные действия, стихийные бедствия, но чаще всего акты
чрезвычайных органов власти появляются в результате военных
переворотов, революций и т.д.
Шестая группа источников — это религиозное право. Это
довольно редкий источник и применяется, естественно, далеко не во всех
странах. Как минимум, три группы религиозного права существуют в
мире. Прежде всего, следует назвать мусульманское право, индусское
право и иудейское право, которое применяется в Израиле.
Седьмой источник конституционного права — это естественное
право. Естественное право — категория достаточно необычная и далеко
не всеми авторами включается в систему источников конституционного
права, но отказаться от этого источника невозможно, хотя бы потому, что
в ряде зарубежных конституций есть ссылки на естественное право.
13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
К числу источников конституционного права в ряде случаев
относятся международные межгосударственные договоры (это восьмой
источник).
Девятый источник конституционного права близок к судебному
прецеденту. Его называют «акты, издаваемые в порядке толкования
конституционных норм и законов». Но это не вполне и не совсем
судебный прецедент, потому что толкование мо жет производиться судом,
а может производиться и главой государства, который разъясняет
принятый им закон, либо даже парламентом. Таким образом, толкование
— это не самостоятельный акт, но акт, определяющий правоприменение,
а иногда даже изменяющий суть каких-то норм.
Десятая группа источников конституционного права. Это
политические
декларации
и
совместные
постановления
политического руководства правящих партий и парламентов. В
недавнем прошлом такие акты были характерны для советского
государства. Например, были совместные постановления ЦК КПСС,
ВЦСПС и Совета Министров, или совместные постановления ЦК КПСС и
Президиума Верховного Совета.
Для заметок
14
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема № 3. Понятие, сущность, основные черты и юридические
свойства конституции
Слово (термин) “конституция” происходит от латинского
“constitutio”, что означает “установление”, устройство. Конституция, как
основной
закон государства учреждает политическую форму
существования
общества,
систему
государственных
органов,
устанавливает порядок их формирования и способ функционирования,
закрепляет права и свободы человека и гражданина.
Юридическая (или формальная) конституция обозначает
определенный документ, правовой акт, иногда несколько правовых актов,
признанных основными законами страны (каждый из этих актов —
основной закон). Текст такой конституции может быть сравнительно
кратким (например, в конституции США содержится 7 тыс. слов), иногда
— пространным, со множеством прилагаемых поправок, некоторые из
них превосходят размер конституции США (Индия). Фактическая (или
социальная) конституция — это не текст на бумаге, а реально
15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
существующие в той или иной стране основы общественного и
государственного строя, правового положения личности. Если писаный
документ не соответствует реальному положению, такая конституция
называется фиктивной.
Юридическая конституция — основной закон, принимаемый и
изменяемый в особом порядке и обладающий высшей юридической
силой. Термин «основной закон» означает, что в нем записаны нормы,
относящиеся к основам общественного, государственного строя,
правового положения личности. «Особый порядок» заключается в том,
что в отличие от обыкновенного закона конституция принимается и
изменяется более усложненными способами: специально избираемым
учредительным
собранием,
референдумом,
квалифицированным
большинством голосов (2/3, 3/5, 3/4 и т. д. списочного состава
парламента). «Высшая юридическая сила» означает, что любой закон,
иной правовой акт, не соответствующий конституции, не должен
применяться; для наблюдения за этим существуют рассматриваемые ниже
органы конституционного контроля.
Вместе с тем юридическая конституция представляет собой не
только юридический документ. Закрепляя основы устройства общества,
принципы государственной политики, цели развития, она является также
и важнейшим политическим документом. Наконец, конституция всегда
отражает определенную идеологию, установки ее создателей по
принципиальным вопросам. Это делается либо в более отчетливых
формулировках (например, в странах тоталитарного социализма), либо в
сравнительно скрытом виде («старые» конституции XVIII — XIX вв.).
Поэтому конституция, хотя и своеобразный (идеологические установки
выражены в статьях закона), но очень важный идеологический документ.
Иногда указанные характеристики рассматриваются как ее функции:
юридическая, политическая, идеологическая.
С точки зрения формы, принято делить конституции на писаные
и
неписаные
(последние
являются редчайшим
исключением).
Классическим примером неписаной конституции (из-за того, что многие
конституционные отношения урегулированы неписаным правовым
обычаем) считается Великобритания, хотя и в этой стране действуют
писаные конституционные нормы (законы, прецеденты и другие).
Различаются
конституции
консолидированные
и
неконсолидированные. В России, Казахстане, Бразилии конституции
консолидированные, они составляют единые тексты, принятые
одновременно.
В
Швеции,
Израиле,
Финляндии
конституции
неконсолидированные, они состоят из законов, принятых в разное время
(в Швеции — иногда с промежутком в столетие), но объявленных
основными законами страны в отличие от других.
16
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Конституции, которые изменяются в упрощенном порядке,
называются гибкими (гибкой считается конституция Великобритании:
входящие в ее состав по разным подсчетам около 350 законов изменяются
в обычном порядке, как и остальные законы). Жесткая конституция
(например, в России, США) изменяется в усложненном порядке, а
некоторые статьи и главы вообще не подлежат изменениям.
Принято различать также постоянные и временные конституции.
Последние устанавливают либо условия, либо сроки их замены
(например, временная конституция ЮАР 1994 г. принята сроком на пять
лет). Временные конституции, особенно характерные для развивающихся
стран, обычно провозглашаются главами государств, военным и,
революционными советами при переворотах, на референдум не выносятся
и содержат, как правило, лишь положения о структуре органов
государства.
С точки зрения политической характеристики, различают
демократические
конституции,
действующие
во
многих
капиталистических и ряде постсоциалистических стран, авторитарные
(они непомерно усиливают исполнительную власть, ограничивают права
человека, содержат антидемократические положения, хотя в настоящее
время даже в авторитарных конституциях некоторых развивающихся
стран есть декларации о приверженности к демократии), тоталитарные
(в странах тоталитарного социализма они устанавливают юридические
предпосылки для создания нерасчлененной, слитной политической
системы
под
конституционно
закрепленным
руково дством
коммунистической партии).
Конституция как основной закон отличается от иных законов по
своему содержанию, порядку принятия и изменения, месту, занимаемому
в правовой системе. Она закрепляет лишь главные, основные гру ппы
общественных отношений, связанных с организацией, осуществлением
государственной власти и правовым статусом личности, содержит
наиболее важные правовые нормы, обладающие более высоким уровнем
обобщенности правового регулирования, чем нормы других законов.
Конституция как основной закон - главный источник национального права, ядро всей правовой системы, юридическая база текущего
законодательства Она воздействует многообразными способами на
развитие правовой системы, устанавливает в пер вую очередь
правотворческую компетенцию государственных органов, процедуру
осуществления ими нормотворческой деятельности.
Важнейшее юридическое свойство конституции как основного
закона — ее верховенство, означающее приоритетное положение в
системе источников права, которое обеспечивается особым по рядком
принятия и изменения конституции и придания ей высшей юридической
17
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
силы. Все правовые акты должны соответствовать конституции и в случае
противоречия ей являются недействительными. В этом свойстве
конституции находит отражение один из признаков правового
государства - верховенство права и прежде всего конституции.
Верховенство конституции проявляется по отношению не только к
будущему, но и прошлому законодательству, принятому до вступления ее
в силу.
Одним из юридических свойств конституции как основного за кона является ее стабильность — важнейшее условие режима законности, устойчивости всей правовой системы и организации государственной власти, определенности отношений между личностью и
государством. Стабильность конституции зависит от многих объективных
и субъективных факторов (например, от состояния наиболее важных
общественных отношений, составляющих предмет конституционного
регулирования, от отношения к ней общества и государственной власти,
от уровня политической и правовой культуры и т.д.)
Для многих современных конституций характерно такое
свойство, как программность. Оно находит отражение в нормахпринципах, нормах-целях, которые устанавливают основные направления,
перспективы и цели развития общества и государства, определяют
содержание деятельности государственных органов, в том числе и
законодательных, то есть являются базой текущего законодательства.
Для заметок
18
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема № 4. Конституционно-правовые основы общественного строя
В
современной
конституционно-правовой
литературе
используются различные термины для обозначения данной категории:
«общественный строй», «общественное устройство», «гос ударственный
строй», «конституционный строй» и т.п., причем в российской
конституционно-правовой
науке
выкристаллизовались
понятия
«конституционный строй» и «основы конституционного строя», что
вытекает из текста действующей российской конституции (глава первая).
Общественный строй, рассматриваемый в конституционно правовой литературе в широком смысле, отождествляется со всей
совокупностью общественных связей и отношений, складывающихся
между субъектами социальной системы. В этом смысле общественный
строй определяется как исторически конкретная система общественных
отношений, другими словами - организация общества, «обусловленная
определенным уровнем производства, распределения и обмена продуктов,
характерными особенностями общественного сознания и традициями
взаимодействия людей в разных сферах жизни и охраняемая государс твом
и правом».
Вместе с тем, данная категория рассматривается и в более узком
смысле - как система общественных отношений, определяющих устои
общества и государства, его экономическую б азу, политические и
духовные начала социальной организации, а также основы положения
человека в обществе и государстве.
Наиболее важная фундаментальная часть этих отношений
регулируется непосредственно конституцией. Соответствующие нормы
конституции и образуют институт основ общественного строя, который
в самом общем виде можно определить как обособленную совокупность
конституционных норм, закрепляющих политические, экономические и
19
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
социально-духовные основы устройства гражданского общества и
государства,
устанавливающих
основные
начала
организации
государственной власти и местного самоуправления и предопределяющих
социальный и правовой статус личности.
Структура общественного строя складывается из четырех основных подсистем, которые сами представляют собой системы
общественных отношений в соответствующих сферах жизни общества.
Такими подсистемами являются:
а) экономические отношения,
б) социальные отношения (в узком смысле слова),
в) духовно-культурные отношения,
г) политические отношения.
Эта классификация, как и любая другая, разумеется, условна, так
как не всегда возможно провести четкую грань между различными
сферами. Каждая подсистема тесно взаимодействует с остальными подсистемами общественного строя, причем это именно взаимодействие, а
не
одностороннее
воздействие одной подсистемы (например,
экономической) на другие. Взаимодействие подсистем в значительной
своей части входит в предмет правового регулирования, а основные его
принципы регулируются конституционным правом.
Для заметок
Тема № 5. Форма правления и политический режим
Под формой правления чаще всего понимают устройство высшей
20
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
государственной власти. По форме правления государства различаются на
республики и монархии.
Республика — это форма правления, где главой государства
является избранное лицо. Монархия— форма правления, где главой
государства является лицо, получившее власть по наследству.
Для современного периода обе эти формы характерны, и
выяснение более прогрессивной формы — бессмысленное дело, потому
что форма не может быть более или менее прогрессивна и потому, что в
одну и ту же форму могут вкладываться совершенно разные содержания.
Что же понимать под монархией? Монархия, как уже было
отмечено, — это такая форма правления, когда главой государства
является лицо, получающее свою власть по наследству. Главный признак
монархии - переход титула, короны и всех полномочий, связанных с этим,
переход власти от отца к сыну, от одного близкого родственника другому.
Наследственный характер передачи власти — главная черта любой
монархии. Хотя есть некоторые исключения — есть такое понятие, как
«выборная монархия». Но это то исключение, которое лишь подтверждает
общее правило.
Наиболее древняя форма — абсолютная монархия. Абсолютная
монархия в современном мире встречается достаточно редко. Абс олютная
монархия означает абсолютную власть монарха. На практике это сводится
к тому, что кроме монарха в данном государстве практически нет иных
ветвей власти: в абсолютной монархии отсутствует парламент, судебная
власть тоже либо отсутствует, либо воплощается в лице короля или тех
лиц, которым он поручает осуществлять судебную власть.
В ряде стран абсолютные монархи являются лицами,
возглавляющими духовные конфессии, что, естественно, еще более
усиливает и подчеркивает их власть.
Следующей
формой
современной
монархии
назовем
дуалистическую монархию (двойственную). Двойственность этой
монархии в том, что здесь есть одновременно две сильных власти: власть
наследственного монарха и избираемый народом парламент. Монарх
представляет интересы уходящих социальных групп, а парламент —
интересы возникающих новых слоев. Власть между монархом и
парламентом делится как бы пополам. Парлам ент — законодательный
орган. Он принимает законы по всем вопросам, которые определены
парламенту. Полномочия монарха сводятся к полномочиям в сфере
исполнительной власти. Монарх и парламент контролируют друг др уга. В
дуалистической монархии монарх наделен правом подписывать законы,
но если он не подписывает закон, то он, следовательно, осуществляет
право вето и закон не вступит в действие. Монарх в дуалистической
монархии имеет право самостоятельно принимать акты типа указов. В
21
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
некоторых случаях он имеет возможность вносить изменения в законы
путем принятия своих указов. Монарх в такой монархии, как правило,
имеет право роспуска парламента. Монарх назначает членов
исполнительной власти: министров, премьер-министра. Выполняя эти
действия, он не советуется с парламентом. Отметим, что в ряде стран
дуалистическая монархия имеет свои особенности. Так монарх назначает
на должность премьера не того, кого он хочет, а лидера партии,
победившей на выборах. Но это необязательное условие, а правительство
ответственно перед монархом, а не перед парламентом.
Дуалистическая монархия — это промежуточная форма между
абсолютной монархией и конституционной монархией.
Самой распространенной в современном мире и естественной
формой монархии является парламентарная (конституционная)
монархия.
Какой главный признак конституционной монархии? Это
ответственность правительства перед парламентом, а не перед монархом.
Монарх в парламентарной монархии играет роль символа государства, а
реальной власти у него нет. Классической формулой, о бъясняющей
реальное положение монарх является формула «Монарх царствует, но не
правит».
Власть
монарха
в
конституционной
монархии
не
распространяется на законодательную сферу, хотя формально в
большинстве стран монарх подписывает законы. Но либо по традиции,
либо по закону (в зависимости от конкретной страны), монарх в
парламентарном государстве не имеет права вето. Он обязан подписать
любой принятый парламентом закон.
В некоторых странах сохранено формальное право монарха
издавать законодательные акты, то есть акты, имеющие силу закона. Но в
парламентской монархии акты, исходящие от монарха, приобретают
юридическую силу только после процедуры контрассигнации, т.е.
министерской подписи, которую ставит рядом с подписью монарха
премьер-министр или министр.
Главной характерной чертой парламентарной монархии является
ответственность правительства перед парламентом за свои действия. Это
означает возможность парламента формировать правительство и уволить
его в отставку в необходимых случаях (реальный вотум недоверия).
Слово «республика» в переводе с латинского языка означает
«общее дело» (res publicum). Республика — это такая форма правления,
при которой все органы высшей власти избираются либо посредством
прямых выборов населением либо при помощи многоступенчатых
выборов.
Современная республика имеет несколько форм. Иногда эти
22
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
формы делят на пять-шесть видов. Но чаще всего называют две основные
формы республик — президентская республика, парламентская
республика, а также называется третья — промежуточная — «смешанная»
форма республики.
Термин президентская республика происходит от того, что здесь
президент республики играет доминирующую роль. Иногда такого
президента называют «сильный» президент. Каковы же признаки
президентской республики? В абсолютном большинстве случаев
президент в президентской республике избирается народом, гражданами.
Наряду с президентом действует парламент, который тоже наделен очень
широкими властными полномочиями. Полномочия парламента и
президента в президентской республике настолько велики, что иногда
президентскую республику, по аналогии с ду алистической монархией,
именуют дуалистической республикой.
Самой характерной чертой президентской республикой является
четкое разделение власти между президентом и парламентом. Хотя при
обозначении этого принципа всегда имеют в виду и судебную власть. В
президентской республике президент, практически всегда, возглавляет и
олицетворяет
собой
исполнительную
власть.
Он
назначает
правительство, причем делает это либо вообще без участия парламента,
либо с минимальным его участием. Правительство, назначенное
президентом, не ответственно перед парламентом. Парламент не имеет
права объявления вотума недоверия правительству и премьер министру. В редких случаях бывает возможность выражения вотума
недоверия отдельным министрам, но это не меняет общей картины.
В соответствии с четким принципом разделения властей, не
только парламент не может прямо влиять на правительство, но и
президент не имеет права роспуска парламента, даже по формальным
основаниям. Президент и парламент существуют как бы каждый на своем
поле. Ответственность правительства перед президентом и отсутствие
вотума недоверия у парламента — это, пожалуй, главный принцип
президентской республики.
Президент в президентской республике, помимо того, что
назначает членов правительства, в ряде случаев является прямым и
непосредственным главой этого правительства.
Кроме термина «президентская республика» в ряде случаев
применяется термин «суперпрезидентская республика». Такое название
применяется, когда власть президента еще более велика и значительна,
чем в президентской республике. Суперпрезидентские республики
характерны, в основном, для развивающихся стран Азии и Африки.
Суперпрезидентские республики означают почти бесконтрольную власть
главы государства — президента. Такая власть зачастую устанавливается
23
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
либо в результате военного переворота, либо в результате прямого
подавления
своих
политических
противников.
Президент
суперпрезидентской республики обычно применяет некую специфичную
идеологию, при помощи которой оправдывает свою очень сильную
власть. Иногда суперпрезидентские республики являются просто
диктатурами, в которых установлен тоталитарный режим.
Парламентарная республика очень близка по своей сущности к
парламентарной монархии, за тем исключением, что монархию
возглавляет наследственный монарх, а в парламентарной республике
главой государства является избираемый президент. В парламентарной
республике главное звено государственного механизма — парламент.
Парламент формирует правительство, избирает министров, главу
правительства, избирает иногда и главу государства — президента.
Власть президента в парламентарной республике очень незначительна по
сравнению с президентской республикой. Это символ государства, но
символ временный, переизбираемый спустя определенный срок, который
устанавливается конституцией.
Для парламентарной республики самой характерной чертой
является то, что при формальном главенстве парламента практически вся
полнота власти принадлежит правительству. Роль парламента сводится к
тому, что после регулярных выборов народных представителейдепутатов, эти народные представители образуют правительство, которое
затем фактически управляет страной. Более 90 % законопроектов,
которые рассматриваются и принимаются парламентом, являю тся
законопроектами, внесенными правительством.
В парламентарной республике, помимо законов, издающихся
парламентом, помимо актов правительства, могут издаваться и акты
главы государства — президента. Но, в абсолютном большинстве случаев,
акты президента должны проходить процедуру контрассигнации. Без
подписи премьер-министра или министра они недействительны.
В парламентарной республике у правительства может быть так
называемая солидарная ответственность, т.е. недоверие одному члену
правительства может вызвать отставку всего правительства. Обычно это
касается недоверия кому-либо из ключевых министров: министру
обороны, финансов, внутренних дел. Отставка кого-либо из важных
министров и связанная с этим отставка правительства часто влечет
роспуск парламента, поскольку правительство может потребовать от
президента совершить такое действие, и президент обязан его выполнить.
Смешанная республика иногда именуется то полупрезидентской,
то полупарламентской. От президентской республики в ней сохраняется
ведущая роль президента в системе государственной власти, включая его
право брать в исключительных ситуациях всю полноту власти в свои руки
24
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
(Франция), назначать министров и увольнять их в отставку, руководить
непосредственно деятельностью некоторых министров, действовать в
ряде случаев независимо от премьер-министра и министров, издавать свои
акты по некоторым важным вопросам (назначение референдума,
применение исключительных полном очий и др.) без контрассигнатуры
премьер-министра и министров, руководить заседаниями правительства.
От парламентарной республики восприняты разделение постов
президента
и премьер-министра и главное
— возможность
ответственности правительства перед парламентом. В полупрезидентской
республике возможен вотум недоверия (резолюция порицания). Правда,
внесение и принятие такой резолюции порицания затруднено, поскольку
требуется большое количество подписей депутатов под проектом
резолюции; если она не пройдет, депутаты, подписавшие проект, будут
лишены на некоторое время права вносить другие резолюции недоверия.
На практике такие акты крайне редки и еще реже — результативны (во
Франции имели место единичные случаи успеха). Кроме того, глава
исполнительной власти имеет возможность распускать парламент.
Формально президент при смешанной форме может назначать любое
правительство, но поскольку парламент обладает правом вотума
недоверия, президент сообразует свою волю с расстановкой сил в
парламенте и назначает главой правительства лицо, пользующееся
доверием парламента, т.е. представителя самой большой фракции либо
партийной коалиции.
В научной литературе встречается термин, который обозначает
особую разновидность республики — теократическая республика.
Теократическая республика — это республика, где главным лицом
является духовный глава государства, т.е. лицо, возглавляющее
господствующую религиозную конфессию.
При характеристике форм правления последнее время
применяется термин гибридные формы правления. Так называют
полупрезидентские, полупарламентарные республики, — президентские
республики с элементами парламентаризма. Еще так называют монархию
с выборным главой государства — президентом или верховным
правителем. Гибридные формы занимают особое место.
В качестве своеобразной (то ли гибридной, то ли маргинальной)
формы республики называют президентско-милитарную республику.
Такая республика образуется после военных пер еворотов, когда лидеры
армии создают какой-либо «военно-революционный» или «военноадминистративный» совет и делают своего лидера (генерала, полковника,
иногда и сержанта) президентом, закрепляя затем это назначение в своих
законах или конституциях. Президентско-милитарная республика — это
фактически военное правление, поскольку руководство проводится через
25
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
армейские структуры, т.е. это власть, которая опирается только на армию,
а органы управления — это армейские структуры. К числу других
маргинальных форм можно отнести республики с пожизненной
должностью
президента.
Иногда
пожизненное
президентство
сопровождается передачей власти по наследству. Отметим, что все эти
экзотические разновидности республик не являются типичными, а
приводятся в качестве «исключений из правил».
Понятие «политический режим» — не совсем государственноправовое или конституционно-правовое понятие, хотя в конституциях оно
встречается.
Под политическим режимом понимают совокупность
средств и методов, при помощи которых осуществляется государственная
власть в стране. Политических режимов называют несколько, но, как
правило, они сводятся к двум
видам: демократический и
недемократический.
Государственный
режим
—
это
реальный
порядок
функционирования
и
взаимодействия
частей
государственного
механизма, т.е. сложившаяся ситуация конкретной стране, ситуация во
взаимоотношениях между
частями государственного механизма.
Государственный режим может соответствовать тому, что написано в
конституции, а может не соответствовать. Политический режим как
понятие, как комплекс свойств и характеристик помогает лучше осознать
те или иные стороны деятельности государства и его реальную сущность,
которая может не совпадать с понятиями, закрепленными в конституциях.
В отечественной науке по-разному классифицировались виды
политического режима, но как представляется, виды политического
режима можно разделить на две группы. Первая группа —
демократические политические режимы, вторая — недемократические
политические режимы.
Политические режимы первого типа разновидностей, как
правило, не имеют. Демократический режим — это господство
института демократии, а демократия, как известно, или есть или ее нет.
Это набор определенных элементов, признаков, и если этот набор
существует, значит демократия существует и значит имеется
демократический режим. Если какие-то элементы начинают убывать, то
количество переходит в качество, и демократический режим
превращается в недемократический.
Признаками демократического режима чаще всего называют
следующие:
1. Наличие многопартийной системы, при которой в стране
действует несколько партий, каждая из которых участвует в политической
жизни, выборах, представлена в парламенте и т.д.
2. Реальное осуществление свободных выборов — т.е. таких
26
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
выборов, которые не ограничены искусственными цензами; выборы, при
которых каждый гражданин может участвовать в качестве избирателя
либо выдвигать свою кандидатуру (быть выдвинутым в качестве
кандидата).
3. Наличие демократического законодательства и, прежде всего
— демократической конституции, которая закрепляет демократические
принципы построения и деятельности государства; права и свободы
граждан.
4. Наличие не просто многопартийной системы, но реальная и
неограниченная деятельность оппозиционных партий, которые могут
иметь свои официально зарегистрированные структуры, могут быть
представлены в парламенте и иных органах государства.
5. Наличие не только широких прав и свобод, но и возможность
для каждого гражданина защищать свои права и свободы в судебном
порядке, т.е. наличие независимой судебной системы, которая
обслуживает субъектов права.
6. Построение государственного механизма по принципу
разделения властей, т.е. реализация принципа разделения властей.
7. Юридическое равноправие граждан, равенство их перед
законом.
В последние годы важной характеристикой демократического
режима является свобода средств массовой информации, возможность
выпуска практически любых газет, журналов, возможность открытия
частных радиостанций и телевизионных станций и т.д. — т.е. реальная
возможность выражения своего мнения при помощи масс медиа.
Второй
формой
политического
режима
является
недемократический режим или антидемократический режим. Чаще
всего его называют тоталитарным режимом, хотя иногда прим еняется
термин «авторитарный режим».
Тоталитарный режим — это такая форма осуществления
власти, такой набор средств и методов, при котором ранее перечисленные
признаки демократического режима отсутствуют либо их можно
применять со знаком «не». То есть в государстве с тоталитарным
режимом нет многопартийной системы, нет всеобщих свободных
выборов, при тоталитарном режиме отсутствует демократическая
конституция, у граждан нет возможности защитить свои права в суде; суд
не является независимым и т.д., а также нет возможности иметь
независимую прессу, открывать газеты и журналы, создавать
профессиональные союзы и иные независимые организации.
Тоталитарные режимы имеют несколько разновидностей, в
отличие от демократического режима, который представляет собой нечто
цельное. Самой крайней и характерной формой тоталитарного режима
27
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
является фашистский режим, фашистский режим — режим, основанный
не только на диктатуре какого-то лица или группы лиц, но и правление,
которое связано с определенной идеологией. Фашистский режим означает
полное запрещение любых партий кроме одной господствующей,
означает сращивание этой единственной партии и государственного
аппарата, запрещение основных прав и свобод, применение
политического террора, создание мест лишения свободы для противников
режима оппозиции (концлагерей и т.д.). фашистский режим — это
террористическая диктатура в самых неприкрытых формах.
Авторитарный режим, который мы называли выше, по нашему
мнению, является промежуточной формой, «смягченным» видом
тоталитарного режима. В некоторых случаях его можно считать
разновидностью демократии, стоящей на грани потери своих
демократических признаков. Среди авторитарных режимов можно
выделить конституционно-патриархальный, где сильно влияние
патриархально-институционных институтов власти. В некоторых странах
традиционные вожди являются и главами государства. Они правят не по
каким-то там западным традициям, а по сложившимся в данной стране
представлениям о власти.
Для заметок
28
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема № 6. Территориальная организация публичной власти
Территория государства (от лат. territorium - область,
территория) - необходимый составляющий его элемент - представляет
собой часть пространства (земного, воздушного, морского, недр), на
которое распространяется суверенитет этого государства. Территория составная часть понятия «государство». Важность этого элемента
настолько значительна, что в конституциях нередко указываются границы
государства, перечисляются его составные части или указываются иные
элементы, дающие возможность определить пределы действия
государственной власти.
Термин «территориальная организация» в последнее время в
юридической литературе стал получать все большее употребление взамен
широко распространенного ранее понятия «государственное устройство»,
носившего нечеткий и даже несколько противоречивый характер.
Под территориальной организацией государства понимается
его вертикальное строение и существующая система взаимоотношений
между центром и составными частями государства.
В настоящее время существуют две модели территориальной
организации - унитарная модель, при которой только в центре
государства принимаются решения, и плюралистическая модель,
позволяющая принимать решения на различных вертикальных уровнях
(при существовании в конституционном материале норм о разделении
компетенции между центром и различными субъектами или сильно
децентрализованными территориальными единицами, например, в
Испании, Италии или Португалии. Таким образом, в данном случае речь
идет о степени автономии различных территориальных субъектов
государства по отношению к центральной власти.
Унитарная модель территориального устройства, получила
наибольшее распространение в современном мире. Эту форму
организации иногда называют простой, в отличие от сложной или
композиционной, к которым относится, прежде всего, федерация.
Территория
унитарного
государства
разделяется
либо
на
административно-территориальные
единицы,
необходимые
для
29
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
оперативного управления, либо на политико -административные единицы,
в рамках которых осуществляется местное самоуправление и которые
существуют в децентрализованных унитарных государствах.
Важнейшими признаками унитарных государств является их
централизация и единая правовая и политическая организация,
действующая на всей территории.
Единая правовая и политическая организация проявляется в том,
что на территории страны действует одна конституция, осуществляется
одна законодательная власть, работает один парламент, одно
правительство, действует одна судебная система. Законодательная власть
не разделена, она является исключительной на всей территории страны, и
никакой другой центральный орган ее не осуществляет. В унитарном
государстве всегда презюмируется, что законодательная власть не
ограничена какими-либо пределами. Законодатель может издавать акты
по любому вопросу. В конституциях не говорится об ограничении власти
парламента. В литературе иногда в качестве признака унитарного
государства указывается наличие одного гражданства. Действительно, в
унитарном государстве установлено одно гражданство, но здесь нельзя не
упомянуть и о том, что в федерациях не всегда бывает два гражданства
(гражданство федерации и гражданство его субъектов). Следовательно,
признак одного гражданства не является квалифицирующим для
унитарного государства.
В юридической литературе выделяют регионализированные
унитарные государства
Регионализм - это система политической и административной
децентрализации, предоставляющей каким-либо частям государства с
некоторым географическим, историческим, энтографическим или
экономическим единством более или менее значительную независимость
по отношению к центральной власти.
В настоящее время в западно-европейской теории и практике
регионализм подразделяется на два типа, в основе своей имеющих
различные основания: административный и политический.
Административный - очень близко подходит к форме
классической децентрализации; регионы являются территориальными
единицами, более или менее идентичными другим категориям местных
органов, находясь на самом верхнем их уровне.
Политический
регионализм
характеризуется
некоторыми
чертами, приближающими его к субъектам федеративного государства.
Прежде всего, для такого регионализма характерна его конституционная
закрепленность. В основных законах, как и в федеративном государстве,
производится распределение компетенции между центром и регионами.
Еще одной особенностью политического регионализма, указывающей на
30
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
приближенность к субъектам федерации, является фо рмирование верхней
палаты национального парламента на основе региональных образований
Регионализм не должен пониматься как образование, привязанное
к существующим формам территориальной организации государства.
Существующая зарубежная практика показывает лишь, что он
реализуется главным образом в унитарных государствах.
Федерация (от лат. foederatio - объединение, союз) представляет
собой устойчивый союз государственноподобных образований (субъекты
федерации), обладающих самостоятельной компетенцией и правом на
внутреннюю самоорганизацию. Каждая федерация включает несколько
субъектов, которые могут называться по-разному. В пределах
предоставленной компетенции субъекты имеют свою обособленную
структуру органов государственной власти — законов дательную,
исполнительную и нередко судебную. Первым юридическим признаком
федерации является наличие четкого разделения компетенции между
федерацией в целом и ее субъектами, по общему правилу, всегда
фиксируемой в федеральной конституции. Другими словами, в федерации
имеется два уровня конституционного регулирования: федеративный и
субъектов, и, следовательно, две действующих правовых системы.
Важнейшим признаком, позволяющим отличить субъекты
федерации от автономных образований в децентрализованных унитарных
государствах, является право самих субъектов на сам оорганизацию, т.е. на
право определять структуру всех своих органов государственно й власти и
право на порядок реализации предоставленной им компетенции. В
децентрализованных унитарных государствах решение этих вопросов
подлежит утверждению центральными органами власти, о чем уже
говорилось.
Из других юридических признаков федерации можно назвать
нередкое обладание субъектами своей конституцией и гражданством. Из
этого правила есть, однако, исключения. Например, у штатов Индии нет
своих конституций (исключение составляет штат Джамму и Кашмир) и
своего гражданства.
Субъекты федерации содержат и некоторые признаки
государства. Они обладают автономией: вырабатывают свои конституции,
принимают свои законы (т.е. имеют автономную законодательную
власть), исполняют их, имеют главу своего образования (губернатора и
др.); у субъектов нередко учреждается собственная судебная система.
Субъекты федерации зачастую имеют свои конституции, но
федеральная конституция определяет границы их регулирования,
содержит некоторые запрещения, требуя соблюдения ряда важных
принципов. Кроме того, законы субъектов федерации должны
соответствовать не только своим собственным конституциям, но и
31
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
федеральной конституции. Этот принцип также закрепляется в
федеральной конституции.
Способы распределения компетенции между федерацией и
субъектами могут быть различными и основываться на разных
принципах. Наиболее часто федеральная конституция пер ечисляет
компетенцию федерации, оставляя остальные вопросы на усмотрение
субъектов. В таком случае компетенция субъектов называется остаточной.
Иногда в конституциях содержится перечень вопросов, относимых к
ведению федерации и к ведению субъектов. В основных законах нередко
приводится так называемая конкурирующая компетенция: некоторые
области открыты для регулирования как федерацией, так и ее субъектами.
Правда, всегда устанавливается, что государство имеет приоритет в
решении вопросов, содержащихся в перечне такой компетенции.
Для заметок
Тема № 7. Конституционные основы законодательной власти
В соответствии с концепцией разделения властей первое место
32
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной.
Исполнительная и судебная власти, хотя и имеют свою сферу, но
действуют от имени и во исполнение закона.
Современный парламент — это высший орган народного
представительства, выражающий суверенную волю народа, признанный
регулировать важнейшие общественные отношения главным образом
путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью
органов исполнительной власти и высших должностных лиц. У
парламента есть и иные полномочия. Он формирует другие высшие
органы государства, например, избирает президента в некоторых стр анах,
образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует
международные договоры, заключенные правительством, объявляет
амнистию и т. д.
Раскрывая понятие парламента, обычно применяют термины:
высший
законодательный
и
представительный
орган.
«Представительный» означает, что в этом органе заседают представители
страны — депутаты. А «законодательный» означает их действия —
принятие законов.
Для того чтобы понять роль, сущность, цели и задачи различных
парламентов, лучше всего применить традиционный способ изучения
материала — провести его классификацию. Встречаются различные
классификации парламента, но чаще всего начинают классифицировать
парламенты по структуре. С этой точки зрения парламенты делятся на
однопалатные
и
двухпалатные.
Однопалатные
называются
монокамеральными, а двухпалатные — бикамеральными.
По объему их компетенции парламенты делятся на три группы. К
первой группе относят парламенты с абсолютно неограниченной
компетенцией. Их называют еще парламентами с «абсолютно
неопределенной компетенцией». К таким относят парламенты, для
которых юридически не определяется перечень полномочий. Они имеют
право издавать законы, касающиеся любой стороны жизни. Вторая группа
— парламенты с абсолютно ограниченной компетенцией. Это тип
парламентов, для которых конституции и законы устанавливают то чный
перечень полномочий, т.е. устанавливают точный круг вопросов, по
которым они могут принимать решения, и эти парламенты не м огут
превышать свои полномочия — принимать законы по тому кругу
вопросов, который не назван в конституции.
Третью группу составляют парламенты, компетенция которых
называется
«относительно
ограниченной»
или
«относительно
определенной». Это такие парламенты, у которых существует как бы
меняющаяся компетенция (подвижная). В большинстве случаев такая
компетенция присуща парламентам федеративных государств (Индия,
33
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Малайзия, ФРГ).
В обыденном представлении под парламентом понимают
однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату
двухпалатного парламента. С позиций юридического подхода понятие
парламента гораздо сложнее. В англосаксонском праве парламент —
триединое учреждение, включающее главу государства (монарха в
Великобритании, президента в Индии), верхнюю и нижнюю палаты (это
объясняют тем, что закон, по общему правилу, может быть принят при
согласии всех этих трех частей). В тех странах с влиянием
англосаксонского права, где главой государства является президент и
существует одна палата (например, Танзания по конституции 1977 г.)
парламент
рассматривается
как
двуединое
учреждение.
В
континентальном праве, в России под парламентом понимаются две его
палаты, глава государства не является составной частью парламента.
Наконец в некоторых странах (Египет) глава государства не является
частью однопалатного парламента.
Верхняя палата может быть слабой — она в состоянии отсрочить
принятие решения парламентом, но не воспрепятствовать ему, поскольку
ее вето (отказ согласиться с решением нижней палаты) может б ыть
преодолено последней (Великобритания, Польша, Россия), — и сильной:
без ее согласия в Италии, США закон не может быть принят.
Палаты парламента неодинаковы по своей численности. Обычно
нижняя палата вдвое (Италия), почти втрое (Россия), а то и больше
(Польша) многочисленнее верхней. Лишь в Великобритании имеет место
другое соотношение: более 1100 пэров в верхней палате и 650 членов в
палате общин.
В парламенте и его палатах формируются различные органы.
Одни из них имеют определенную компетенцию, другие представляют
вспомогательный аппарат, призванный обслуживать деятельность
парламента. Некоторые занимаются определенной сферой деятельности,
обладают самостоятельностью, но отчитываются перед парламентом
(например, генеральный контролер в Колумбии, комиссия гражданской,
то есть публичной службы в Индии). Парламент может обновить их
состав в любое время, сместить должностных лиц, либо эти органы
формируются на определенный срок, что служит для них определенной
гарантией.
Руководящие органы парламента бывают единоличными (спикер
и его заместитель), либо коллективными (бюро — в Испании, президиум
— в Китае). Заседаниями палат парламента (однопалатного парламента)
руководит
либо
председатель,
либо
коллегиальный
орган
(организационный комитет — в Чехии, президиум сессии — в Китае).
Председатель парламента (палаты) им еет одного или нескольких
34
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
заместителей, президиум сессии выбирает председательствующего,
иногда он ведет заседания в течение всей сессии, иногда члены
президиума занимают его место по очереди. Руково дящий орган
парламента может быть избран либо на весь срок полномочий
парламента, либо на период одной сессии. Председатель палаты может
быть не избранным, а занять это место по должности (вице -президенты
являются председателями верхних палат в США, Индии), по назначению
(в палате лордов в Великобритании это лорд-канцлер, он назначается
премьер-министром от имени монарха). Если проводятся совместные
заседания палат, то на них председательствует председатель верхней
палаты.
В большинстве стран считается, что председатель должен быть
политически нейтральным, лично беспристрастным. Он зачастую выходит
на время председательствования из своей партии, в Великобритании
спикер даже не может обедать вместе с другими членами парламента,
чтобы те не оказали на него влияния, но в других странах, он сохраняет
партийную принадлежность. При равенстве голосов при голосовании
голос председателя дает перевес.
К внутренним органам парламента относятся партийные фракции
(парламентские партии, депутатские клубы и др.). Они объединяют
депутатов, которые принадлежат к одной партии (избирательному
объединению, блоку) или к нескольким, близким по своим программам,
партиям. Реже фракции создаются из тактических целей, иногда к ним
примыкают
отдельные
депутаты.
Иногда
создаются
также
территориальные объединения депутатов (Испания).
Важное значение в парламенте и его палатах имеют комитеты и
комиссии. Создаются объединенные комитеты палат, комитеты палат,
комитеты парламента, комиссии палат. Число их различно и часто
изменяется.
Постоянные
комиссии
бывают
отраслевые
или
специализированные, например по иностранным делам, по сельскому
хозяйству, по здравоохранению, и неспециализированные, обычно
обозначаемые буквами латинского алфавита. В последнем случае
председатель палаты решает, в какую из них направить для
предварительного рассмотрения законопроект. От решения постоянных
комиссий зависит судьба законопроекта.
Наряду с комиссиями (комитетами) палат иногда создаются
также объединенные комитеты обеих палат (например, в США — по
экономике, налогам и др.).
Палаты в случае необходимости создают временные комиссии —
следственные, ревизионные, редакционные и другие. Такие комиссии
тоже бывают объединенными (например, согласительная комиссия,
создаваемая в России при разногласиях палат).
35
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Во многих парламентах создается бюро палаты или совет
старейшин. Такие органы обычно состоят из председателя, его
заместителей, председателей постоянных комиссий, представителей
партийных фракций. На заседаниях совета старейшин решаются
некоторые организационные вопросы, например о дате пленарного
заседания, о повестке дня, об очередности обсуждения вопросов и др.
Бюро палаты может осуществлять также руководящие функции.
В парламентах избирается несколько квесторов (часто из числа
наиболее молодых депутатов). Их обязанность поддерживать порядок в
зале заседания, в кулуарах, буфете парламента.
Парламент создает различные органы, которые не входят в его
структуру, но помогают ему осуществлять свои полномочия или
действуют по его поручениям. К их числу относятся ведомства,
осуществляющие контроль в отношении финансовой и хозяйственной
деятельности (счетные палаты, контрольные палаты, генеральный
контролер и др.); парламентские комиссары (омбудсмены) по правам
человека, по правам национальных меньшинств) и др.
Аппарат парламента включает три вида органов и лиц: 1)
вспомогательные службы парламента, его палат и комиссий (библиотека,
секретариат, хозяйственная часть, типография, группа компьютерного
обслуживания и др.); 2) консультанты парламента, обычно работающие в
исследовательских службах; часто они не состоят в штате, а, числясь
консультантами, выполняют заказы по подготовке разовых экспертных
заключений; 3) личные помощники парламентариев (референты,
секретари и др.).
Руководство аппаратом парламента осуществляют председатели
палат, в США — избранные, а в Великобритании — пожизненно
назначенные монархом (на деле — кабинетом министров) клерки
парламента.
Главная задача парламента — принятие законов. Среди них
важнейшее значение имеют основные законы — конституции (в
некоторых странах они приняты парламентами), поправки к ним,
органические законы, а также ежегодно принимаемые законы о
государственном бюджете. Все они принимаются по особой процедуре,
хотя она неодинакова в отношении разных видов законов.
Парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы
государства, формируя их целиком или в части, самостоятельно или
утверждая кандидатов, предлагаемых другим органом государства. В
некоторых странах парламент избирает президента (Турция, Ливан,
Израиль и др.), парламент (Италия) или одна из его палат (бундестаг в
Германии) является составной частью коллегии, избирающей президента.
В странах тоталитарного социализма парламент избирает постоянно
36
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
действующий орган, который между сессиями выполняет многие его
полномочия, избирает или назначает премьер-министра (в двухпалатном
парламенте это делает нижняя палата), дает согласие на назначение
президентом премьер-министра. В некоторых странах он образует состав
правительства (путем голосования по предлагаемой программе
правительства, выражает ему доверие, после чего правительство
назначается актом главы государства), избирает верховный суд или его
председателя,
назначает
генерального
прокурора,
генерального
контролера, некоторых других высших должностных лиц.
Полномочия по образованию высших органов и назначению
должностных лиц обычно разные палаты парламента осуществляют
раздельно.
В области внешней политики парламент ратифицирует
(утверждает) международные договоры или дает согласие президенту на
их ратификацию (при ратификации нельзя вносить поправки в договор,
можно лишь ратифицировать в целом или отказаться сделать это), решает
вопрос об использовании вооруженных сил за пределами страны. Он
обладает и квазисудебными полном очиями. Парламент решает вопрос об
импичменте (отрешении от должности) президента, некоторых других
должностных лиц, выносит решения о предании специальному суду
министров и некоторых других высших должностных лиц.
Парламент наделен правом решать вопросы, относящиеся к
основам правового положения группы лиц: только он может объявлять
амнистию.
Особое значение имеют финансовые и контрольные полномочия
парламента. В большинстве стран только он вправе устанавливать
материальные обременения государства (в частности, принимать решения
о государственных займах, о займах у иностранных государств и
международных организаций), устанавливать налоги, принимать
государственный бюджет в виде единого закона о доходах и расходах
государства сроком на год (Россия) или в виде совокупности бюджетных
(финансовых) законов (Япония). Вопросы государственной казны
традиционно относятся к важнейшим полномочиям парламента.
Формы контроля парламента за деятельностью исполнительной
власти различны в президентских республиках (а также дуалистических
монархиях) и в парламентарных республиках и монархиях. Однако
парламент всегда, будучи высшим органом народного представительства,
обладает контрольными функциями.
Контроль парламента может иметь политический характер
(например, выражение недоверия министру) и характер юридический
(деятельность созданных парламентом расследовательских комиссий).
37
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Для заметок
Тема № 8. Конституционные основы исполнительной власти
Правительство - это коллегиальный орган государственной
власти общей компетенции, осуществляющий руководство текущим
управлением страной в соответствии с ее законодательством. Следует
отметить, что правительства как коллегиального органа (то есть органа,
принимающего решения путем голосования) в некоторых странах не
существует. Например, в президентских республиках, абсолютных и
дуалистических монархиях все решения в руководстве повседневным
государственным
управлением принимаются главой государства
единолично, то есть без голосования министров, которые выполняют при
38
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нем лишь совещательные функции. Поэтому о правительстве в таких
странах можно говорить лишь условно, имея в виду президента или
монарха как главу исполнительной власти и ответственных перед ним
министров.
Под видами правительств понимают, чаще всего, их различие по
партийному составу. В зарубежных странах бывают партийные и
беспартийные правительства.
Партийные
правительства
есть
однопартийные
и
многопартийные (коалиционные).
Однопартийные правительства, как правило, бывают либо в
странах с парламентарными формами правления, где какая-либо из
партий обладает доминирующим большинством в парламенте (например,
Великобритания или Австралия), а также в президентских республиках,
где министрами, членами кабинета, членами администрации становятся
сторонники и члены той партии, которую возглавляет президент.
Многопартийные (коалиционные) правительства создаются в тех
странах, где ни одна из политических партий не имеет значительного
перевеса в парламенте, не имеет абсолютного большинства.
Коалиционные правительства чаще всего встречаются в Западной Европе.
Это ФРГ, Италия, Нидерланды, Бельгия и т.д. Коалиционное
правительство создается на основе договора партийных фракций по
следующему принципу: парламентская партийная фракция, которая имеет
наибольшее число в парламенте, назначает сво его представителя на пост
премьер-министра и еще на несколько ключевых должностей. Фракция,
которая имеет меньше мест, обычно занимает посты несколько менее
значительные: министр финансов, народного образования и т д.
Так называемые беспартийные правительства бывают трех
видов.
Первый вид — это беспартийные правительства, которые
характерны для стран с абсолютной монархией (Ближний Восток), где
вообще
отсутствуют
политические
партии.
Это
естественная
беспартийность как государства, так и правительства. Второй вариа нт
беспартийного правительства - это, как правило, правительство, которое
создается во время кризисной ситуации. Их еще называют переходными
правительствами, «деловыми», «служебными», «правительствами
чиновников», иногда — «рабочими правительствами». Чаще всего
говорят о правительстве чиновников. Беспартийное правительство
образуется тогда, когда партийные фракции не могут договориться и
коалиция никак не складывается. Тогда роль министров выполняют
постоянные заместители министров. В ряде стран есть такая должность.
Лица, занимающие ее, не меняются в зависимости от того, приходят ли
новые министры или уходят. Постоянные заместители министров обязаны
39
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
быть беспартийными и осуществлять преемственность и традицию
власти.
Третий вариант беспартийного правительства, в отличие от
первых двух, - ненормальный вариант, поскольку беспартийные
правительства могут образовываться при диктаторских режимах, когда
все политические партии находятся под запретом, а правительство
образуется военными из состава командиров дивизий, полков и т.д.
В зависимости от поддержки правительства парламентом
выделяют еще два типа правительства: правительство большинства и
правительство меньшинства.
Встречается еще понятие «правительство национального
единства». Под таким названием выступает правительство, которое
образовано
в
кризисной
ситуации,
в
послевоенный
или
послереволюционный период, чтобы объединить все ведущие
политические партии и политические силы. Есть существенная разница
между коалиционным правительством и правительством национального
единства, потому что в правительство национального единства могут
входить партии, являющиеся политическими противниками. Они
объединяются на определенный период ради блага страны.
Можно обозначить наиболее типичные полномочия зарубежных
правительств. Это полномочия в сфере политического руководства,
полномочия в области управления, полномочия правительства в сфере
законодательства, внешнеполитические полномочия, чрезвычайные
полномочия правительства и иные полномочия.
Правительство во всех странах играет ведущую роль по
разработке основного курса страны, то есть в формулировании,
планировании и реализации внутренней и внешней политики государства.
Компетенция правительства в области управления очень широка
и охватывает все сферы общественной жизни. Правительство
координирует,
согласовывает и
направляет деятельность
всех
министерств, поскольку министры входят в состав правительства. Эта
функция координации и направления осуществляется как руководителем
правительства, так и при помощи выработки коллегиальных решений во
время заседаний правительства, так и при помощи ранее названной
комитетской системы — внутренних органов правительства. Такая
координация,
такая
управленческая
деятельность
реализуется
посредством специальных актов, приказов и директив, которые
принимаются и распространяются сверху вниз по вертикали.
Правительство производит назначения на значительное число
высших, средних и прочих гражданских и военных должностей. В
президентских республиках эту роль осуществляет глава государства, а в
парламентских
государствах
это
реально
осуществляет глава
40
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
правительства, а иногда это оформляется от имени главы государства.
Иногда эти функции поделены между главой государства и главой
правительства.
Наиболее
важные
решения
по
назначению
государственных служащих, безусловно, определяются в правительстве,
потому что этот орган имеет больше возможностей, для отбора и
проверки деловых и прочих качеств претендентов на должности
государственных служащих.
Правительство
обладает
правом
контроля
деятельности
практически всех государственных служащих и наказывает за промахи и
должностные
правонарушения.
В
ряде
стран
существует
административная юстиция и действия государственных служащих могут
быть обжалованы в административных судах или административных
трибуналах.
Говоря о полномочиях правительства в законодательной сфере,
следует упомянуть два момента. Во-первых, современные правительства
имеют собственную регламентарную власть и издают акты нормативного
характера. Во-вторых, они издают делегированные акты, и этим самым
оказывают большое влияние на нормативную сферу деятельности
государства.
Внешнеполитические полномочия — сфера как политических
союзов, военных союзов, так и экономических связей. В данной сфере
полномочия любого правительства очень широки, и правовая
регламентация
этих
полномочий,
как
правило,
отсутствует.
Правительство ведет международные переговоры и, как правило, не
спрашивает для этого разрешения у законодательных органов. И не
только проводит переговоры, но и подписывает соглашения и дого воры.
Правительство (в лице премьера) не только подписывает международные
договоры, но и, если это необходимо, вносит в парламент проекты актов о
ратификации договоров.
К ведению правительства (и реально, и юридически) относятся
вопросы войны и мира. В распоряжении правительства находятся
вооруженные силы, и министр обороны всегда является членом
правительства. Правительство руководит всеми военными делами,
обороной страны, принимает решения о мобилизации и т.д.
Естественно, правительство руководит образованием, занимается
регулированием проблем здравоохранения, регулированием вопросов
сельского хозяйства, охраной общественного порядка — это все
обязательные элементы деятельности любого правительства. В последнее
время появились такие важные направления в сфере исполнительной
власти, как руководство охраной окружающей среды.
Чрезвычайные полномочия правительства обычно закрепляются в
специальных законах. Суть чрезвычайных полномочий в том, что, если
41
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
возникают какие-то экстраординарные события (внешняя угроза,
внутренние конфликты и беспорядки), то правительство может объявить
военное положение, чрезвычайное положение и сосредоточить всю
полноту власти в своих руках.
К числу других полномочий правительства конституция и законы
могут относить и иные функции. Например, в некоторых странах не глава
государства, а правительство принимает решения об амнистии, о
смягчении или отсрочке наказания. В некоторых случаях глава
правительства подписывает законы, принятые парламентом, ряд законов
скрепляются
подписью
премьер-министра.
Это
своего
рода
контрассигнация актов не главы государства, а законодательных органов.
Современные правительства руководят самым широким кругом
дел и имеют полномочия в сфере управления экономикой, социальных
проблем (помощь неимущим, безработным), в сфере управления
культурой. Во многих странах существуют ведомства по делам спорта,
туризма и т.д. Правительства курируют (контролируют) деятельность
средств массовой информации: следят за тем, чтобы не нарушались
важнейшие принципы морали, религиозные чувства и права граждан. Так,
например, правительство может запрещать порнографию, пропаганду
насилия в средствах массовой информ ации и т.п. Правительственные
чиновники наблюдают за этими запретами.
Состав правительства включает главу правительства (в президентских республиках это президент, в дуалистических монархиях монарх, а в парламентарных странах, полупрезидентских, советских и
некоторых суперпрезидентских республиках - премьер-министр);
заместителей главы правительства; министров, то есть р уководителей
наиболее значительных органов центральной администрации министерств; в некоторых странах - министров без портфеля, то есть
членов правительства, не возглавляющих органы исполнительной власти
специальной компетенции; парламентских секретарей, обеспечивающих
взаимодействие правительства с парламентом, некоторых других
должностных лиц;
а иногда и представителей нижестоящей
администрации.
Глава правительства имеет в нем особый статус. Он предлага ет
парламенту или главе государства кандидатуры министров, ставит вопрос
об их освобождении от должности, а в президентских республиках сам
прекращает их полномочия. Он руководит деятельностью правительства и
по ряду вопросов олицетворяет его. Например, в президентских
республиках президент единолично принимает важнейшие решения в
сфере исполнительной власти, а в парламентарных странах премьер министр ставит вопрос о доверии правительству. Если премьер-министр
уходит в отставку, то в отставку, как правило, должно уйти все
42
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
правительство.
Статус члена правительства характеризуется во многих
конституциях несовместимостью с предпринимательской, любой дру гой
профессиональной деятельностью, а в президентских и неко торых
полупрезидентских республиках - с парламентским и иным выборным
мандатом. Конституции некоторых парламентарных стран, наоборот,
требуют, чтобы министры были членами парламента. Ряд конституций
закрепляет также особую процедуру политической и юридической
ответственности членов правительства.
Юридически правительство назначается актом главы государства.
Однако его роль в процедуре формирования правительства в разных
странах неодинакова. Во многом она зависит от формы правления,
существующей в той или иной стране. Так, в абсолютных и
дуалистических монархиях, а также во многих суперпрезидентских
республиках министры назначаются монархом или президентом
единолично. В президентской республике (которая, напо мним, в
классическом варианте существует лишь в США), как и в
суперпрезидентской, все министры в очередном порядке назначаются
после каждых президентских выборов. Это обусловливает решающую
роль президента в формировании федеральной исполнительной власти,
что
вполне
логично
соответствует
наличию
политической
ответственности министров только перед президентом, характерной для
данной формы правления. Но при этом в назначении министров
принимает участие парламент.
Главными особенностями формирования правительства в пар ламентарных странах являются, во-первых, то, что правительство в
очередном порядке формируется после каждых парламентских выборов,
и, во-вторых, то, что парламент (или нижняя палата) не занимается
утверждением каждой кандидатуры министров поименно, а выбирает
(назначает) лишь кандидатуру премьер министра, предложенную главой
государства, и рассматривает вопрос о доверии правительству или об
одобрении его программы либо ограничивается лишь акциями оказания
доверия или одобрения программы. Причем рассмотрение вопроса о дове рии или одобрении правительственной программы может иметь место как
до назначения премьер-министра, так и после такого назначения, а то и
после назначения министров, то есть сформирования правительства.
Разногласия между главой государства и парламентом по поводу
кандидатуры премьер-министра и доверия правительству разрешаются в
различных странах по-разному, общим моментом является то, что
парламент или его нижняя палата в конце концов могут быть распущены
главой государства. Роль парламента в формировании правительства в
парламентарных странах указанными процедурами (го есть одобрени ем
43
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
кандидатуры премьер-министра и общей программы правительства), как
правило, ограничивается: министры назначаются главой государства
единолично.
Ответственность правительства и министров может иметь по литический и юридический характер. Политическая ответственность - это
ответственность за проводимую политику. Она во зможна без совершения
правонарушений. Юридическая же ответственность наступает только за
правонарушение. Политическая ответственность правительства в целом
существует лишь в парламентарных странах и смешанных республиках.
Она реализуется парламентом или его нижней палатой в формах принятия
вотума недоверия (резолюции порицания) или отказа в доверии. Как уже
говорилось, чаще всего политическая ответственность правительства
имеет коллективный или связанный характер, то есть недоверие может
быть выражено только правительству в целом. Последствием применения
парламентом
указанных
мер
коллективной
ответственности
правительства, как уже было сказано, является обычно отставка
правительства, хотя им в некоторых странах может стать и роспуск
парламента (палаты).
В президентских, а тем более суперпрезидентских республиках,
абсолютных и дуалистических монархиях политическая ответственность в
сфере исполнительной власти существует лишь как ответственность
отдельных министров перед главой государства, которая выражается в
том, что он может принять решение об их отставке в любое время по
своему усмотрению.
Юридическая ответственность министров в большинстве стран
осуществляется на общих основаниях, то есть иммунитетом они не
обладают. В некоторых государствах к министрам возможно применение
процедуры импичмента (США), подобной (Австрия) или совершенно
особой (Франция) процедуры ответственности.
Порядок и основания прекращения полномочий правительства во
многом определяются формой правления, существующей в той или иной
стране. В абсолютных и дуалистических м онархиях его полномочия
начинаются и прекращаются всецело по воле монарха в любое время.
Особого срока полномочий, как правило, не имеют правительства и в
других странах. Тем не менее, полномочия правительства в них могут
прекратиться в очередном и внеочередном порядке.
В президентских, суперпрезидентских и некоторых смешанных
республиках правительство слагает полномочия в очередном порядке
перед вновь избранным президентом, а в парламентарных странах, в
большинстве полу президентских республик и в советских республиках
— перед новым составом парламента. Во внеочередном порядке
правительство в целом может быть отправлено в отставку только в
44
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
парламентарных странах, полупрезидентских и советских республиках,
так как в президентских странах главой правительства является сам
президент. Решение об отставке правительства в парламентарных и
полупрезидентских
республиках
юридически
принимает
глава
государства, а в советских - законодательный орган. При этом
законодательный орган в советских республиках может отправить
правительство в отставку в любое время по своему усмотрению. В
парламентарных же странах и большинстве полупрезидентских республик
правительство в соответствии с принципом разделения властей имеет
определенные гарантии, то есть может быть отправлено в отставку только
по основаниям, указанным в конституции. Такими основаниями обычно
являются выражение правительству недоверия или отказа ему в доверии
парламентом (нижней палатой), удовлетворение главой государства
заявления самого правительства об отставке, пр екращение полномочий
премьер-министра.
Полномочия отдельных членов правительства прекращаются в
результате прекращения полномочий правительства в целом, в результате
добровольной отставки, по решению главы государства, а в тех
парламентарных странах, где существует индивидуальная парламентская
ответственность министров, - в результате выражения парламентом
недоверия соответствующему министру.
Для заметок
45
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема № 9. Конституционные основы судебной власти
Судебную власть часто называют "третьей властью", поскольку в
конституционных текстах и доктрине при перечислении ветвей власти,
составляющих систему разделения властей, она обычно следует за
законодательной и исполнительной. Однако это ни в какой мере не
умаляет ни ее значимости, ни строго очерченной самостоятельности по
отношению к другим ветвям власти. Более того, в зависимости от формы
правления взаимозависимость законодательной и исполнительной властей
может быть большей (парламентская форма правления) или меньшей
(президентская республика). Судебная же власть при любой из названных
форм правления одинаково отграничена от других ветвей власти, что,
разумеется, не исключает ее взаимосвязи с ними (о чем пойдет речь
ниже).
Каждой ветви власти присущи специфические формы деятельности. У судебной — такой формой деятельности является
правосудие — разрешение на основе действующего права эконо мических,
политических и иных конфликтов и споров, участниками которых
становятся граждане, их объединения, юридические лица, муниципальные
государственные органы и даже само государство.
Можно схематично выделить три основных взаимосвязанных
направления деятельности судебной власти:
• охрана прав и законных интересов граждан;
46
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
• охрана правопорядка от преступных и иных правонарушений;
• контроль за тем, чтобы деятельность государственных органов
не выходила за правовые рамки.
Каждая ветвь власти осуществляет свои функции с помощью
особых, присущих только ей органов. У судебной власти таковыми
являются суды, составляющие судебную систему. Это жестко
структурированная система. Ее организационные формы детально
определены законом и могут быть изм енены только в законодательном
порядке
Деятельность судебной системы происходит в рамках столь же
строго и детально регламентированной законом процедуры. Ее решения
могут основываться только на праве. Ее кадровый состав - судьи образует особый профессиональный слой, так называемый судейский
корпус, который как таковой, равно как и составляющие его судьи, имеет
особый правовой. Никто, кроме судебной системы в лице образующих ее
судов, не может вершить правосудие от имени государства. Никто, в том
числе и государство в лице любых его органов, не вправе вмешиваться в
деятельность судебной системы по осуществлению правосудия.
Граждане, их организации и объединения, все государственные и
муниципальные органы, само государство, представленное высшими
органами власти и управления, обязаны неукоснительно выполнять
решения судов.
При всей относительной самостоятельности судебной власти ее
деятельность во многом зависит от других ветвей власти, и прежде всего
от законодательной. Ведь именно последняя определяет компетенцию
отдельных звеньев судебной системы, статус судей и целый ряд других
вопросов. Основой этой законодательной регламентации является
конституция. Трудно представить себе современную конституцию, в
которой не было бы раздела под тем или иным названием ("О судебной
власти" - конституции Франции, Испании, Японии; "Правосудие" Основной закон ФРГ, "Суды" - Конституция Португалии и т. п.), где в
сжатой форме, свойственной конституциям, в том или ином сочетании
установлено то, что принято называть "конституционными основами судебной власти". Сюда относится:
• определение судебной власти как одной из составляющих триединой системы разделения властей;
• основные принципы организации и деятельности судебной си стемы;
• правовой статус судей;
• судебные гарантии прав и законных интересов гр аждан.
Роль исполнительной ветви власти в отношении судебной системы по сравнению с законодательной не столь значительна. Она
47
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
сводится в основном к материально-техническому обеспечению
деятельности судов. Эта роль несколько больше в тех странах, где на
министерства юстиции возложены отдельные управленческие функции и
руководство прокуратурой.
Наличие судов не равнозначно наличию судебной власти. Для
того чтобы она сложилась в качестве относительно самостоятельной и
независимой и получила реальные организационные очертания,
потребовался немалый период развития конституционализма и
утверждения демократических форм правления и политического режима.
В силу исторических особенностей, уровня правосознания
общества и некоторых других факторов степень самостоятельности,
независимости, авторитета судебной власти может быть различна и в тех
странах, которые идут по пути правовой государственности. Тем не
менее, в этих странах очевидна тенденция возрастания роли судебной
власти, чему в особенности способствовало расширение во второй
половине нашего века судебного контроля за конституционностью и
законностью нормативных и иных правовых актов.
Различают судебные системы с судами универсальной
юрисдикции и системы судов специализированных. Те же самые системы
иногда именуют судебными системами с внутренней специализацией и
внешней специализацией. Что подразумевается под этими понятиями?
Судебные системы, включающие суды универсальной юрисдикции (или
внутренней специализации), представляют собой такое положение, что
суд одного типа (обычно — общей компетенции) рассматривает споры,
возникающие по всем отраслям права. То есть суды им еют какое-то
общее название (скажем, народные), но внутри таких судов есть
специализация или внутренние специальные подразделения, скажем,
коллегия по гражданским делам, коллегия по уголовным делам, коллегия
по семейным делам, коллегия по административным, коллегия по
трудовым делам и т.д. Такие суды могут рассматривать любые дела, в том
числе и вопрос о конституционности нормы права, т.е . о соответствии
норм закона конституции. Суды такого типа могут быть разных вариантов
и некоторые споры могут быть подведомственны таким универсальным
судам только высшей инстанции, а некоторые могут быть рассмотрены на
любом уровне. Например, в США почти любой суд может рассматривать
конституционность любых норм права, в том числе и законов.
Судебные системы могут включать суды специализированные
(это система с внешней специализацией). В этом случае формируются
самостоятельные подсистемы судов, которые имеют свою иерархию.
Отдельно строится система общих судов, отдельно административных,
отдельно существуют военные суды, трудовые, налоговые, финансовые и
т.д. Эти системы имеют низовые звенья и заканчиваются вышестоящими.
48
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Общие суды или суды обшей компетенции — это самый
распространенный тип судов. Это суды, которые рассматривают
уголовные и гражданские дела. Судьями в этих судах являются
профессиональные юристы. Но для многих стран присуще вовлечение в
судебную работу непрофессиональных судей — обычных граждан
(общественников), которые образуют специальные коллегии — суды
присяжных. Такие суды должны оценивать события и принимать решения
по уголовным делам — виновен или невиновен, а профессиональный
судья будет назначать меру наказания. Суды присяжных применяются
также и по гражданским делам. Там они решают пр облему, было ли
событие, о котором идет спор, или не было. Скажем, если ответчик
оспаривает утверждения истца, то дело присяжных — установить, кто
прав.
Конституционные принципы судебной власти — это закрепленные в конституциях руководящие идеи, которым должны быть
подчинены и правовое регулирование, и практика деятельности судов. В
конституциях демократических государств они имеют много общего.
Названные принципы условно можно подразделить на две группы: на
принципы организации судебной системы и принципы деятельности
судов, иначе говоря — на принципы судоустройства и судопроизводства.
К числу важнейших принципов судоустройства относятся:
1. Независимость судей и их подчинение только закону. Данный
принцип означает недопустимость вмешательства в судебный процесс,
получения судьями указаний от кого бы то ни было. Он гарантируется
несменяемостью судей, их неприкосновенностью, недопустимостью
уменьшения
их
вознаграждения,
централизованным
порядком
финансирования судов и назначения су дей. По сути, противоположный
принцип провозглашают многие социалистические страны, определяя
ответственность судов перед законодательными органами.
2. Исключительность судов как органов, осуществляющих пра восудие, означает, что правосудие может отправляться только судом.
Причем создаваться и функционировать могут только те суды, которые
учреждены конституцией и законом при запрещении чрезвычайных
судов.
3. Отправление правосудия от имени народа и с участием на селения. Данный принцип предполагает, что большая часть дел, имеющих
серьезную юридическую значимость, рассматривается с участием
граждан, не являющихся профессиональными судьями. Мировая практика
знает две основные формы такого участия: в качестве присяжных
заседателей и, условно говоря, в качестве народных заседателей
(шеффенов, народных судей). Первая модель возникла в Великобритании,
а вторая — в Германии. Различие между ними состоит в том, что функции
49
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
присяжных разграничены с функциями профессионального судьи
(присяжные определяют характер приговора, а судья — меру и вид
наказания, если присяжными вынесен обвинительный вердикт), в то
время как народные заседатели полностью равноправны с про фессиональным судьей. При этом народные заседатели избираются
населением, а присяжные отбираются методом случайного отбора,
осуществляемого, как правило, самими судами.
4. Коллегиальность судопроизводства означает, что наиболее
важные юридические споры рассматриваются с участием несколь ких
профессиональных судей, народных или присяжных заседателей.
5. Возможность обжалования судебных постановлений в вышестоящие инстанции. Такое обжалование может носить апелляционный
и кассационный характер. Апелляция предполагает пересмотр дела по
существу с новым исследованием всех доказательств и вынесение
решения. Кассация же означает лишь проверку соблюдения закона, и при
отмене судебного постановления дело направляется для пересмотра в тот
же суд, но иным составом судей. В обоих случаях обжалованы могут быть
лишь не вступившие в силу судебные постановления. Вступившие в силу
постановления обжалуются в чрезвычайном порядке. В англосаксонских
странах применяется апелляционное обжалование, а в европейских обыч но действует апелляционный порядок обжалования по второй инстанции
и кассационный — по третьей.
6. Обязательность судебных решений, вынесенных в стране, на
всей ее территории.
Вторая группа принципов судебной системы — это принципы,
касающиеся процедуры деятельности судов, или принципы судо производства. К их числу относятся:
1. Гласность судебного разбирательства, означающая, что все
дела должны слушаться открыто: в присутствии публики, доступ которой
на заседания судов должен быть свободным. Лишь по специальному
постановлению суда на основаниях, указанных в законе, может быть
проведено закрытое судебное слушание. Этот принцип направлен на
предотвращение произвола и коррупции судебной власти.
2. Связанность судей только законом требует, чтобы при вынесении решения суд ссылался, прежде всего, на закон, а если закону
противоречит какой-либо подзаконный акт, решение должно приниматься
в соответствии с законом.
3. Конституционность судебных решений. Данный принцип
появился с возникновением конституций в формальном смысле и
института конституционного контроля. Он означает недопустимость
применения при рассмотрении дела правовых норм, в том числе норм
законов, противоречащих конституции.
50
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
4. Состязательность и равноправие сторон, то есть обеспечение
одинаковых возможностей истцам и ответчикам, обвиняемым и
потерпевшим для обоснования своей позиции.
5. Устный и очный характер судопроизводства как условия,
создающие наилучшие возможности для установления истины
Перечисленные принципы в разном объеме и в различных
формах получили отражение в конституциях тех или иных стран. Та к,
Конституция Португалии 1976 года устанавливает, что «суды являются
органами власти с компетенцией отправления правосудия от имени
народа» (ст. 205); «судьи независимы и подчиняются только закону» (ст.
206); «при рассмотрении дел суды не могут применять нормы,
нарушающие положения Конституции или закрепленные в ней
принципы» (ст. 207); «судебные решения выносятся на основе казусов и
формулировок, содержащихся в законе; судебные решения обязательны
для всех публичных и частных учреждений и имеют преимущество перед
решением любых других органов власти» (ст. 208); «судебные заседания
являются открытыми, за исключением случаев, когда сам суд вынесет ре шение об обратном в мотивированном постановлении, с целью охраны
достоинства личности и общественной морали или обеспечения
нормальной деятельности суда» (ст. 209).
Кроме того, принципами осуществления правосудия следует
считать конституционные процессуальные гарантии прав челове ка: право
на должную судебную процедуру, право на защиту, презумпцию
невиновности и т.д.
Для заметок
51
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема №10. Конституционно-правовой статус человека и гражданина
Правовой статус человека суть его положение, зафиксированное в международных пактах, определенный стандарт, к
которому стремится или, во всяком случае, должно стремиться
национальное законодательство. В принципе подобным статусом должен
обладать каждый человек, проживающий на территории любого
государства, ибо он является членом общечеловеческого сообщества.
Правовой же статус гражданина — это правовой статус человека,
который
дополнен
соответствующими
правами
и
свободами
национальным законодательством государства.
Национальное законодательство демократического го сударства,
регулируя вопросы свободы личности, призвано: а) признать за каждым
человеком необходимые для жизнедеятельности его естественные права;
б) закрепить за каждой личностью права, характеризующие ее как
гражданина; в) гарантировать права и свободы, обеспечить их охрану и
защиту; г) предусмотреть обязанности личности и ее ответственность за
их неисполнение.
Отражение в национальном законодательстве комплекса
названных вопросов образует институт правового статуса (правового
положения) личности. В его состав входят нормы различных отраслей
права: административного, конституционного, трудового, гражданского и
др. Таким образом, правовой статус (правовое положение) человека и
гражданина представляет собой закрепленное нормами национального
права фактическое положение личности, или закрепление юридическими
нормами отношений и связей личности с коллективом, обществом,
государством, другими лицами. Иначе говоря, правовой статус выражает
легальные пределы свободы личности, объем ее прав, обязанностей,
законных интересов, установленных всей правовой системой государства.
Термин “личность” — собирательное понятие. Поэтому можно
говорить о правовом статусе гражданина, иностранного гражданина, лица
без гражданства. Особенности этих правовых статусов установлены в
52
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
законах. В целом же содержание правового положения человека и гражданина охватывает собой совокупность закрепленными нормами права прав,
свобод и обязанностей физических лиц и юридические гарантии их
реализации и отражает специфику взаимоотношений личности и
общества, гражданина и государства, отдельного индивида с
окружающими.
Наука конституционного права изучает не все про блемы,
касающиеся правового статуса, ибо нормами конституционного права
регулируются лишь основы правового положения человека и гражданина.
Поэтому понятия “основы правового статуса человека и гражданина” и
“конституционный статус человека и гражданина” равнозначны.
Конституционный статус можно классифицировать по различным
основаниям. Так, по субъектам различают: а) конституционный статус
человека; б) конституционный статус гражданина; в) конституционный
статус иностранного гражданина, проживающего на тер ритории
государства; г) конституционный статус лица без гражданства,
проживающего в пределах государства.
В свою очередь граждане имеют различный возраст, состояние
здоровья, находятся по разным причинам в разнообразных отношениях с
обществом, и, следовательно, по объему прав, свобод и обязанностей
можно выделить: а) базовый (основной); б) полный; в) ограниченный
(специальный) статус.
Конституционный статус гражданина выступает как обобща ющее
понятие. Он отражает лишь общие для всех права, свободы и обязанности
и оставляет за своими пределами те права и обязанности, которые
постоянно возникают и прекращаются при вступлении лиц в какие -то
конкретные
правоотношения. Поэтому конституционный статус
относительно стабилен и не может быть изменен без ведома государства,
законодателя.
Правовой статус может меняться с течением времени. Гражданин
был студентом, следователем, прокурором, судьей и т.д., и каждый раз
менялся его правовой статус, но его конституционный статус постоянен,
не зависит от перемещения по службе, изменения социального
положения, материальных возможностей.
Какие же элементы составляют его содержание?
1. Конституционные права, свободы и обязанности. Это
главный элемент, основа названного статуса. Здесь они выступают
объектом взаимоотношений человека и государства и по их содержанию и
объему можно судить о степени свободы личности. Вместе с тем дан ный
институт хотя и важнейший, но не единственный, так как определенный
круг прав, свобод и обязанностей имеют и неграждане. Поэтому само по
себе его конституционное закрепление еще не дает ответа на вопрос о
53
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
том, какой конкретно совокупностью прав и свобод обладают граждане,
какие они несут обязанности, какие права принадлежат иностранным
гражданам и лицам без гражданства. Ответить на него поможет
следующий элемент конституционного статуса.
2. Гражданство. Значение этого элемента заключается в том, что
он позволяет из всей массы физических лиц выделить граждан
государства, так как только граждане имеют полный конституционный
статус, т.е. в полном объеме обладают правами и свободами и несут
обязанности, установленные в Конституции. Иностранные граждане и
лица без гражданства лишены, например, права участвовать в управлении
государством, не несут воинской обязанности. В то же время и граждане
государства в силу разных причин фактически далеко не всегда
наделяются полным объемом конституционных прав и свобод, а пото му
важную роль в решении анализируемой проблемы играет еще один
элемент конституционного статуса.
3. Конституционная правосубъектность. Она означает, что
гражданин обладает полным объемом конституционных прав и свобод и в
полном объеме несет конституционные обязанности, если он
правоспособен и дееспособен, т.е. может иметь права и нести обязанности.
4. Гарантии реализации конституционных прав и свобод.
Историческая практика давно и неопровержимо до казала, что одно только
провозглашение прав и свобод (даже в Конституции) не означает
фактического наделения ими субъектов правоотношений. Для обеспечения реальности конституционного статуса гражданина необходимы
гарантии того, что гражданин не может быть лишен данного статуса без
законных к тому оснований, причем государство должно создать усло вия,
обеспечивающие его реализацию.
5.
Принципы
формирования
и
функционирования
конституционного статуса гражданина.
Принципы — это идеи, выработанные в ходе общественного
развития и положенные в основу формирования, функционирования и
реализации конституционного статуса личности.
Основополагающим здесь является принцип соответствия
конституционного
статуса
естественно-правовым
общегуманистическим началам. Отсюда — первичный, исходный
характер конституционных установлений по отношению к другим видам
правового статуса. Конституционные правомочия считаются базовыми не
только потому, что они закреплены в Основном З аконе, но прежде всего
потому, что в условиях гражданского общества они отражают
естественно-правовую сущность человека, закрепляют те права и
свободы, без которых его существование невозможно.
54
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Степень соблюдения названного принципа показывает, является
или нет конституция основным законом для данного государства и
общества.
В
аспекте
соответствия
конституционного
статуса
общечеловеческим правовым достижениям должна рассм атриваться и
проблема учета в основном законе конкретного государства норм
международного права и применения их при наличии пробелов или
коллизий в правовом регулировании.
Принцип сочетания свободы и ответственности, прав и
обязанностей отражает одну из важнейших граней правового статуса
личности вообще и конституционного в частности.
Принцип
легитимности
конституционного
статуса
свидетельствует о необходимости юридически справедливого и
правильного (законного) оформления его содержательных характеристик
и процедур. Для признания конституционного статуса легитимным
необходимо, чтобы: а) Конституция была принята путем демократического волеизъявления всего народа (референдум) или его
представительным органом; б) процедура ее принятия (порядок
голосования, подсчета голосов и т.д.) была четко определена законом; 3)
все изменения конституционного статуса производились только на основании соответствующих законодательных актов.
Принцип стабильности конституционного статуса обусловлен
особенностями самой человеческой жизни и предполагает установление
нормального правопорядка, предсказуемых и разумных изменений в
общественной жизни, обеспечивающих сохранение гено фонда, темпы
производства материальных и духовных ценностей, свободное развитие
личности.
В качестве принципов функционирования и реализации
конституционного статуса личности можно рассматривать: прямое
действие конституционных прав, свобод и обязанностей; приоритет
конституционных правомочий перед другими, закрепленными в иных
законодательных актах или приобретенными в процессе правового
общения; особый способ восстановления нарушенных конституционных
прав и свобод, а также обеспечения конституционных обязанностей.
Прежде чем
мы перейти к рассмотрению системы
конституционных прав, свобод и обязанностей, необходимо выяснить, что
означают эти правовые термины.
Понятие «право» имеет ряд значений, начиная от самого
широкого как совокупности норм, писаных и неписаных, существующих
в данной стране, как конкретной отрасли права (например, гражданского
или уголовного), так и самого житейского понимания права: имеет
гражданин право что-то сделать, или нет. В нашем контексте понятие
права проще и точнее всего определить, как установленную законом
55
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
возможность совершать какие-то действия либо воздерживаться от их
совершения.
Понятие «индивидуального (субъективного) права» личности
лучше всего понимается через категорию «возможность». Понятие
«обязанность» — это нечто противоположное праву. Обязанность —
установленная законом необходимость совершать какие-то действия или
воздерживаться от этих действий.
Права и свободы — понятия очень близкие. Что же такое право?
Есть точки зрения, согласно которым существует разница между
индивидуальным правом и индивидуальной свободой. По мнению
некоторых авторов, такой разницы нет и эти термины являются
синонимами, поскольку индивидуальное право можно выразить через
понятие свободы, а любую свободу через понятие личного права.
Свобода это такое положение человека в обществе, коллективе,
которое предполагает соблюдение двух важных принципов: личность
свободна при выборе путей и средств достижения своих целей; человек
обязан при постановке и реализации своих целей сопоставлять свое
поведение со свободой других лиц и нести ответственность за нарушение
их прав и интересов. В юридическом смысле свобода есть нормативно
закрепленная возможность человека совершать действия, поступки по
своему усмотрению, не нарушая свободы других, определенный правовой
статус человека.
Нужно отметить, что если права и свободы делятся на разные
группы, то обязанности, как правило, классифицируются с большим
трудом и чаще всего перечисляются в виде основных требований
государства к гражданам. Нужно отметить, что, как правило, в
большинстве
конституций,
особенно
в
старых
конституциях
(относящихся
к
XVIII-XIX
векам),
обязанности
вообще
не
формулировались. Избегают закреплять обязанности даже очень многие
новейшие конституции.
Анализ содержания международно-правовых документов и
национального законодательства позволяет сделать вывод, что все права и
свободы делятся на две группы:
а) права человека, которые принадлежат ему от рождения,
естественные права человека, которые государство обязано признавать, но
не может предоставлять, даровать или ограничивать и которые существуют безотносительно к конкретному государству;
б) права и свободы гражданина, которые закрепляются за
человеком национальным законодательством.
Современная классификация прав и свобод достаточно прочно
устоялась. Чаще всего права и свободы делят на две или три группы.
56
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Исторически первое деление прав и свобод было делением на личные
права и свободы и политические права и свободы. Иногда то же самое
обозначают как личные права и гражданские права.
Личные права — это те права, которые относятся к сфере личной
жизни, т.е. это права человека, который ощущает себя просто членом
семьи, участником какого-то другого микроколлектива. Для того, чтобы
человек
мог
нормально
существовать,
необходимы
гарантии
неприкосновенности личности, гарантии от произвольного вмешательства
в его жизнь. Необходимо, чтобы были гарантии от покушений на его семейную жизнь, чтобы он мог свободно общаться с другими людьми.
Личные права — это то, что ближе всего человеку, это права человека как
отца, мужа, сына, брата и, естественно, матери, дочери, сестры, жены и
т.д.. Это, прежде всего, семейные ценности.
Политические и гражданские права — права в сфере участия в
гражданской жизни: право избирать, быть избранным, свобода слова,
митингов, собраний.
Третья группа — социально-экономические права и свободы. Это
права человека в сфере приложения его труда, права человека как
труженика, т.е. человека, производящего материальные и духовные блага,
участвующего в общем деле, вносящего свой вклад. Человек как
труженик должен иметь возможность и право участвовать в этом
процессе. Он должен получать справедливое вознаграждение за свой
труд, реализовать право на отдых, на материальное обеспечение в случае
потери трудоспособности.
Иногда выделяют и четвертую группу — социально-культурные
права.
В литературе называются еще иные подходы к оценке прав,
свобод и обязанностей. Например, права и свободы могут делиться на
индивидуальные и коллективные. Речь идет о том, что индивидуальные
права могут касаться каждого отдельного гражданина, а коллективные —
группы граждан. Эти понятия очень связаны, потому что, например,
отдельный человек может осуществить свое право на забастовку, но
осуществляется оно коллективно. Право человека — присоединиться к
забастовке или нет.
Классифицируют права, свободы и обязанности еще на основные
и вспомогательные. Основные — фундаментальные, а дополнительные
(вспомогательные) зависят от основных. Например, право участвовать в
управлении государством — основное политическое право, а право
избираться и быть избранным — производное от него, дополнительное.
Различные классификации прав и свобод — это очень большая тема, и в
рамках учебника все подходы рассмотреть нево зможно.
57
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Для заметок
Тема №11. Избирательное право и избирательные системы
Избирательное право занимает особое место и играет особую
роль в системе норм государственного (конституционного) права,
поскольку нормы избирательного права определяют порядок создания
самых важных органов государства — представительных учреждений:
парламента и местных органов самоуправления. При помощи этих норм в
ряде стран избирается глава государства. В принципе, избирательное
право можно изучать отдельно от других институтов конституционного
права.
Понятие «избирательное право» многозначно и имеет, как
минимум, два значения.
Первое, основное, значение — это совокупность норм,
регулирующих порядок избрания представительных органов и
должностных лиц в государстве. Такое определение обычно называется
избирательным правом в объективном смысле слова.
Еще избирательное право понимается в субъективном значении
— это право граждан участвовать в образовании представительных
органов — т.е. избирать эти органы и быть избранными. Поэтому
избирательное право определяется и как субъективное право личности,
причем в двух значениях: активное избирательное право (право
избирать) и пассивное избирательное право (право быть избранным).
Вместе с термином «избирательное право», как правило,
используется термин «избирательная система» («избирательные
системы»). Это понятие очень близкое к понятию избирательного права,
но не совсем совпадает с ним. Под избирательной системой в широком
смысле понимают систему общественных отношений, которые возникают
58
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в связи с выборами в связи с реализацией норм избирательного права.
Избирательная система — понятие более широкое, чем «избирательное
право», поскольку включает, помимо норм, сложившиеся общественные
отношения, которые могут в чем-то не совпадать с нормами, либо быть
урегулированными, кроме писаных, и неписаными нормами и
традициями.
Термин «избирательная система» применяется и в узком
значении смысла слова как закрепленная в законе система выдвижения
кандидатов и подсчета голосов. То есть конкретный способ организации
выборов. В этом смысле слова избирательная система делится на две
разновидности:
мажоритарная
избирательная
система
и
пропорциональная избирательная система. Еще есть смешанный
вариант, когда применяется и та и другая, он так и называется:
смешанная избирательная система.
Под выборами мы понимаем установленную законом
государственно-правовую процедуру, во время которой граждане отдают
свои голоса за кандидата или партию, в результате чего их воля
формирует выборный (представительный) орган власти или в результате
этого избирается (занимает свой пост) конкретное должностное лицо —
президент, мэр города, судья и т.д.
Конституционное право делит выборы на разные виды.
Самая простейшая классификация и наиболее понятная — это
выборы, которые классифицируются в зависимости от территории их
проведения. Выборы по этому критерию бывают общенациональными,
которые проводятся в масштабах страны, региональными, проводимыми в
рамках крупных территориальных единиц (применительно к США,
региональными выборами могут называться выборы в рамках штатов, в
Канаде — в рамках провинций и т.д.). И еще бывают местные выборы.
В зависимости от того, кого выбирают, выборы делятся на
парламентские, президентские, муниципальные, выборы судей, шерифов,
коронеров и других лиц, которые выполняют важные государственные
обязанности и наделены широкими полномочиями.
В зависимости от способа волеизъявления граждан выборы
делятся на прямые и непрямые.
Прямые выборы — это такой вид выборов, когда избиратели
непосредственно избирают конкретного человека на определенный пост.
То есть такие выборы, когда между избирателем и кандидатом, за
которого он голосует (либо между избирателем и партией), нет никаких
промежуточных инстанций, нет промежуточных ступеней.
Непрямые выборы — такой вид выборов, при котором воля
избирателей не прямо реализуется, а опосредуется волей группы
выборщиков, либо реализуется через действующий избирательный орган.
59
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
То есть такие выборы, которые имеют промежуточную ступень.
Существует два вида непрямых выборов: косвенные выборы и
многоступенчатые.
Косвенные выборы — это такие выборы, когда посредством
волеизъявления избирателей создается специальная коллегия выборщиков
(доверенных лиц), которые потом от имени избир ателей уже
непосредственно сами избирают конкретное должностное лицо.
При многоступенчатых (многостепенные) выборах в качестве
выразителя воли граждан выступает не коллегия выборщиков, а
постоянно действующий орган: местный совет, парламент или одна из
палат парламента. То есть люди, избранные в один орган, избирают потом
своих представителей в другой орган.
Выборы также делятся на очередные и внеочередные. Очередные
выборы — такие выборы, которые проводятся после истечения
определенного срока полномочий данного органа, т.е. срока,
установленного в законе. Например, срок полномочий американского
президента — 4 года. Значит, каждые четыре года проводятся очередные
выборы президента США.
Выборы могут быть и внеочередными (досрочными). Они
проводятся до истечения срока полномочия представительного органа или
должностного лица (отставка президента, роспуск парламента).
Выборы бывают еще дополнительными и частичными.
Дополнительные выборы проводятся только при наличии вакансии в
коллегиальном органе, т.е. когда члены парламента выбывают из его
состава по каким либо причинам (смерть и др.). Это делается для того,
чтобы все округа были представлены и все граждане имели своих
представителей в парламенте. Частичные выборы, в отличие от
дополнительных,
—
выборы
регулярные,
обязательные
и
предусмотренные законодательством. Частичные выборы проводятся в
целях частичного обновления (ротации) коллегиального выборного
органа.
Существует еще такое понятие, как обязательные выборы
(обязательное голосование). Обязательные выборы означают то, что
законодательством той или иной страны установлена обязательность для
граждан участвовать в выборах. Обязательность обеспечивается путем
установления санкции в том случае, если избиратель не примет участия в
голосовании.
К числу принципов избирательного права относятся:
 принцип всеобщности избирательного права;
 принцип свободного участия в выборах;
 принцип равного избирательного права,
 принцип тайного голосования.
60
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Принцип всеобщего избирательного права означает, что все
избирательные права (активное и пассивное) признается за всеми
взрослыми, психически здоровыми гражданами, не отбывающими
наказания в местах лишения свободы.
Равное избирательное право означает, что все граждане, которые
имеют право участвовать в выборах, имеют равные права и равные
обязанности как избиратели и как кандидаты. Этот принцип равного
избирательного права означает, что избиратель имеет один голос, и голос
каждого из избирателей равен голосу других, т.е. нет и не может быть
каких-то преимуществ одного избирателя перед другим. Это равенство
граждан в политической жизни. Равное избирательное пр аво включает
также требование в равенстве избирательных округов, т.е. чтобы округа
были примерно равны по численности населения.
Принцип свободных выборов означает, что избиратель сам
решает, участвовать ему в выборах или нет. Если участвовать, то на каком
этапе, в какой форме? Принцип свободных выборов существует не во всех
странах, если считать, что ряд стран закрепляет обязательность
голосования, обязательные выборы.
Принцип тайного голосования представляется очень ясным. Суть
его в том, чтобы никто не мешал избирателю выразить его волю, чтобы
никто не видел, кого он выбирает, чтобы исключить постороннее влияние
на свободное волеизъявление. Тайное голосование известно практич ески
всем странам. Тайное голосование обеспечивается тем, что процедура
голосования проводится в специальной закрытой кабине.
Избирательные цензы — установленные законом условия,
которым
должен
соответствовать
гражданин,
чтобы
обладать
избирательным правом. Избирательные цензы есть как для активного, так
и для пассивного избирательного права. В ряде случаев они совпадают, а
в некоторых не совпадают. Есть специфические требования и для
избирателей, и для кандидатов.
Избирательные цензы можно разделить на две группы. Одна из
них — естественные избирательные цензы, а другая — произвольные
избирательные цензы, т.е. не совсем естественные, ограничивающие
права и свободы граждан.
К избирательным цензам первой группы следует отнести
возрастной ценз. Это требование, согласно которому избиратель должен
достичь определенного возраста, после которого он прио бретает право
голоса. Возрастной ценз для пассивного избирательного права означ ает то
же самое, только он касается кандидата в депутаты или на избираемую
должность. Возрастной ценз — естественное требование, потому что
невозможно представить, чтобы ребенок, или хотя бы подросток, могли
бы со знанием дела выбирать депутатов в представительные органы
61
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
власти, в парламент.
Образовательный ценз можно назвать естественным цензом,
потому что, как справедливо отмечали классики марксизма -ленинизма,
«неграмотный человек вне политики». Какой-то минимум образования
для избирателя желателен хотя бы для того, чтобы он мог прочесть
фамилию кандидата и правильно поставить знак «за» или «против».
Образовательному цензу близок ценз грамотности — требование
умения читать и писать на языке той страны, где проживает избиратель.
Это что-то вроде пониженного варианта образовательного ценза.
Образовательный ценз применяется более активно при пассивном
избирательном праве. В некоторых случаях от кандидата требуется
удостоверение, что у него есть хотя бы среднее образование, а для
избрания на некоторые должности — диплом о высшем образовании
(например, на должность президента).
Ценз оседлости (ценз проживания) представляет собой
устанавливаемое законом требование, согласно которому право
голосовать предоставляется гражданам, которые проживают в да нной
местности определенный период времени..
Ценз пола. В большинстве современных государств не
существует политических ограничений для женщин, т.е. женщины не
ограничиваются в праве избирать и быть избранными.
Имущественный ценз долгое время существовал практически во
всех странах, где существовали парламенты. Он означал, что в выборах
участвовали только определенные группы лиц, то, что сейчас называется
средний класс. Только достаточно имущие люди могли избирать и быть
избранными. Имущественный ценз определялся достато чно просто —
суммой выплачиваемого налога. Если вы выплачиваете определенную
сумму, значит, вы достойный человек и можете участвовать в
политических делах.
В ряде стран избирательных прав лишены военнослужащие —
ценз для военнослужащих. Иногда встречаются, хотя и редко, религиозные
цензы.
Существует такой термин, как «моральные цензы». Моральные
цензы предусматривают недопущение к выборам лиц, которые совершают
какие-то аморальные поступки. Из списков избирателей могут
исключаться наркоманы, банкроты, лица, лишенные избирательных прав
и т.д. — все это как бы специальные цензы для некоторых категорий
граждан, чье участие в выборах государство считает нежелательным.
Обычно лишаются избирательных прав лица, отбывающие
наказание по приговору суда. Кроме того, в некоторых странах лишение
избирательного права может быть видом наказания, и там, согласно
приговору суда, человек не имеет права избирать и быть избранным. В
62
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
некоторых случаях такие права могут быть приостановлены.
Под избирательной системой в узком смысле слова понимают
закрепленные в законе способы выдвижения кандидатов, образования
избирательных округов, подсчета голосов и распределения депутатских
мест в парламенте.
Существуют две основные разновидности избирательных
систем: мажоритарная система и пропорциональная система. Есть еще
третий вариант — смешанная система, которая представляет собой
соединение мажоритарной и пропорциональной систем.
Мажоритарная избирательная система получила свое название
от французского слова majorite, что значит «большинство». Отметим, что
мажоритарная избирательная система — это старейшая система. Именно с
этого варианта начали проводиться выборы в парламенты. За довольно
долгий исторический срок применения мажоритарной системы сложилось
три ее варианта.
Наиболее редко встречающийся вариант — мажоритарная
система квалифицированного большинства. По этой системе для победы
на выборах требуется, чтобы победивший кандидат получил
квалифицированное число избирателей — 2/3, 3/4 голосов избирателей и
т.д. По некоторым избирательным законам такое квалифицированное
большинство называлось конкретной цифрой.
Мажоритарная система абсолютного большинства более
распространена, чем система квалифицированного большинства. Ее
иногда называют французской моделью, потому что она традиционно
используется во Франции. По этой системе кандидату для избрания в
первом туре нужно набрать 50 % голосов плюс 1 голос. В ряде случаев
этот процент берется от числа избирателей всего округа, в некоторых —
от числа принявших участие в голосовании. Естественно , в разных
вариантах этой системы количество избирателей, необходимое для
победы, будет разным. Если в первом туре никто не набирает эти «50 % +
1», то проводится второй тур, в котором участвуют два кандидата,
которые набрали больше других. Для победы во втором туре достаточно
набрать больше хоть на один голос, чем конкурент. Эта система иногда
имеет любопытные дополнительные правила. Например, во Франции
предусмотрено, что если голоса разделились поровну, то предпочтение
отдается старшему по возрасту кандидату.
Наиболее часто применяемая мажоритарная система называется
мажоритарной системой относительного большинства. В Америке ее
еще называют «системой, по которой победитель получает все». Это
наиболее простая и эффективная система. Для победы на выборах
кандидату необходимо получить число голосов, которое превышает число
голосов у любого из его соперников. Цифра этого превышения может
63
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
быть любой. Для победы достаточно получить больше на один голос, чем
любой другой соперник. Эта система проводится в один тур, потому что
всегда кто-нибудь, хоть ненамного, но получит больше, чем его
конкуренты.
Суть пропорциональной системы в том, что места в парламенте
распределяются между партиями или избирательными блоками
пропорционально числу поданных голосов за ту или иную партию или
избирательный блок. Если, например, партия получает 30% голосов по
стране, она будет иметь 30% мест в парламенте. Эта система очень точно
отражает распределение политических симпатий в стране.
Основным принципом пропорциональной системы, точ нее
говоря, стержнем, на котором держится пропорциональная система,
является избирательный метр или избирательная квота. Избирательный
метр — это необходимый минимум голосов, который должна собрать
та или иная партия для того, чтобы получить депутатский ма ндат в
парламенте. Иначе говоря, избирательный метр — это то число голосов,
которое необходимо для избрания одного депутата. Каждая партия
получает по избирательному округу столько мандатов или депутатских
мест, сколько избирательных метров она сумеет добыть.
Избирательный метр вычисляется разными способами, но чаще
всего это происходит следующим образом: число поданных и признанных
действительными голосов по конкретному округу делится на число
мандатов, выделенных на этот округ (число депутатских мест, ко торые
избираются от данного округа).
Пропорциональная система выборов депутатов всегда связана с
голосованием
по
спискам.
Это
всегда
партийные
списки.
Пропорциональная система — это партийная избирательная система,
поэтому, может быть, один из самых важных вопросов, которые нужно
решать при пропорциональной системе — это вопрос о распределении
мандатов внутри партийных списков.
Когда выборы прошли, прошел день, когда избиратели явились
на избирательные участки и отдали свои голоса, когда голоса подсчитаны
и определены избирательные квоты, то далеко не всегда ясно, кто из
кандидатов, которые числятся в том или ином списке, являются
избранными, а кто не попал в число кандидатов. Список может получить
одну, две или три квоты, а в списке 5 или 6 фамилий. Встает очень
важный вопрос о том, как определяются кандидаты, которые набирают
голоса, т.е. становятся депутатами. Необходимо определить, кто считается
избранным, если список получил не все мандаты, а половину или одно
место.
В некоторых странах применяются так называемые «жесткие
списки». Согласно системе «жестких списков» (они еще иногда
64
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
называются «связанными» или «закрытыми» списками), предложенные
избирателям кандидаты получают мандаты в той последовательности, в
которой они расположены в списке, т.е. партия ставит самого
популярного кандидата на первое место, м енее популярного — на второе,
третье и т.д. Если список получает одну квоту, то в парламент идет самый
популярный, который стоит номером первым, если две квоты, то идет
первый и второй и т.д.
Чаще встречаются системы распределения мандатов, когда
применяется так называемое преференциальное голосование. Система
преференций или система предпочтений при выборах означает, что
избирателю предоставляется право не только выбирать список, который
он поддерживает (партию, которую выбирает), но и делать знаки
предпочтения, выбирать кого-то внутри списка, который ему нравится.
Система свободных списков (они еще называются гибкими или
открытыми) предполагает, что решающее значение придается воле
избирателей. В соответствии с этой волей и будут распределяться
депутатские мандаты. В этом случае фамилии кандидатов в списке
ставятся, чаще всего, по алфавиту, и избиратель ставит цифры: кого он
ставит на первое место, кого — на второе и т.д. Если избиратель выбирает
только список, а цифры не ставит, то считается, что он согласен с
указанным порядком. Если он ставит только одну цифру, значит
учитывается только этот знак предпочтения, а остальные кандидаты,
опять же, считаются предпочтенными по мере расположения. Правило
свободных списков применяется в Швейцарии.
Некоторые страны ввели своеобразный метод, применяемый при
пропорциональной системе, который называется панаширование или
панашаж (от французского слова «panachage», что значит «смесь»).
Панаширование означает право и возможность избирателя выбирать как
конкретный список партии, так и голосовать за кандидатов из разных
списков, даже иногда вписывать в списки своих кандидатов. Таким
образом, при панашировании избиратель може выбрать одну партию,
которая ему нравится больше всех, в целом, а в списках других партий
поставит знаки предпочтения. Учет и подсчет знаков предпочтения при
панашаже достаточно неудобны, и панашаж применяется не так уж часто
(например, в Бельгии).
При пропорциональной системе применяете также вар иант,
который называется системой единственного передаваемого голоса. Она
применяется в Ирландии, Австралии и на некоторых выборах Индии. По
этой системе, когда избиратель получает бюллетени со списками, он
выбирает одного из кандидатов в списке и одноврем енно указывает в
списке, кому он еще отдает предпочтение. Это может выражаться просто
в том, что он ставит те же цифры: 1 — самый популярный, номер 2 — тот,
65
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
кому можно будет отдавать предпочтение. Если самый популярный
набирает необходимую квоту, то все «и лишние» голоса передаются тому
кандидату, который стоит номером два, В некоторых случаях их может
быть три, но чаще всего передается единственный голос, поэтому эта
система так и называется — единственного передаваемого голоса.
Особенность этой системы в том, что голоса, поданных за самого
популярного, не пропадают, если даже они получены в излишнем
количестве. Самому популярному оставляется необходимый ему
минимум, а все «лишние» передаются второму.
Важной
особенностью
пропорциональной
избирательной
системы является очень часто закрепляемое в законодательстве правило,
которое называется заградительной оговоркой или заградительным
пунктом. Согласно этому правилу, политическая партия для того, чтобы
попасть в парламент, должна набрать определенный минимум го лосов в
масштабах всей страны. Благодаря этому в парламенте всегда
представлено несколько самых крупных партий.
Смешанная избирательная система может быть двух видов.
Первый вид, когда в основном применяется мажоритарная
система и дополняется пропорциональной (например, по конституции
Мексики Нижняя палата состоит из 300 депутатов, избираемых по
мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным
округам,
и
плюс
100
депутатов,
избираемых по
системе
пропорционального
представительства,
которое
проводится
по
многомандатным округам).
Второй вариант смешанной избирательной системы более
распространен, по нему половина депутатов парламента избирается в
одномандатных избирательных округах, которые охватывают всю страну,
а вторая половина — по общегосударственным партийным спискам.
Избиратель, приходя на избирательный участок, получает два бюллетеня.
В одном он выбирает кандидата по мажоритарной системе, а второй
представляет собой перечень партий, и он выбирает партию. Данная
система дает возможность избирателю выбирать и конкретного
политического деятеля, и понравившуюся ему партию. При смешанных
системах, как правило, применяется заградительный пункт.
Для заметок
Тема
№12.
Конституционные
самоуправления
66
основы
органов
местного
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В некоторых странах, например в Великобритании, вопросы
местного самоуправления и управления регулируются нормами
административного, а не конституционного права, хотя четкого различия
между сферами их применения не проводится. В большинстве стран
основные положения об управлении на местах содержатся в конституциях
и традиционно рассматриваются в науке конституционного права, хотя в
некоторых постсоциалистических странах и других государствах
выделяется особая отрасль и наука муниципального права.
Территория государства (в федерациях — территория субъектов
федерации) делится на административно-территориальные единицы.
Такого деления нет только в очень мелких островных государствах
(Аруба, Бахрейн, Мальта, Науру, Тувалу и др.). Бывает двухзвенное
деление: области (губернии, округа, провинции) — общины (муниципии,
коммуны), трехзвенное: области — районы — общины, четырехзвенное:
регионы — области — районы — общины. Двухзвенное деление
существует, например, в Болгарии, трехзвенное — в Китае,
четырехзвенное — во Франции. В каждой из таких единиц есть либо
назначенное должностное лицо, управляющее ею (губернатор в
Финляндии, воевода в Польше, управитель области в Болгарии), либо
назначенное должностное лицо и избранный гражданами совет (префект и
генеральный совет в департаменте Франции), либо только избранный
совет, выбираемые его председатель и мэр (в графствах Великобритании,
в коммунах Франции).
Государственная власть и публичная власть территориального
коллектива. Характер органов, осуществляющих управление на местах —
в
административно-территориальных
единицах,
в
районах
административной автономии, — определяется двумя факторами: разным
подходом к понятию государственной власти и публичной власти
территориального коллектива и доктриной разделения административно территориальных единиц на «естественные» и «искусственные».
В большинстве государств принята концепция, согласно которой
органами государственной власти являются только центральные органы
(парламент, глава государства, правительство и др.), их представители на
местах (назначаемые комиссары, префекты, губернаторы), а также суды.
Что же касается выборных органов на местах и формируемой ими
собственной администрации, то они рассматриваются как местные органы
самоуправления и управления территориальных ко ллективов. Это тоже
публичная власть, но не государственная, а власть населения тех
административно-территориальных единиц, которые рассматриваются как
территориальные коллективы (не все административно -территориальные
единицы признаются территориальными коллективами). Истоки такого
67
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
подхода лежат в «общинной теории», пользовавшейся раньше большим
влиянием.
Органы местного самоуправления автономны по вопросам их
компетенции, и по этим вопросам центральные органы не вправе давать
указания, как органам самоуправления следует решить тот или иной
вопрос (например, сколько средств отвести в местном бюджете на цели
образования, возвести ли мост через ручеек или построить сельский клуб
и т.д.). Они вправе и обязаны вмешаться, если орган самоуправления
нарушает закон. В отличие от системы советов в странах тоталитарного
социализма местные органы самоуправления не соподчинены между
собой: каждое звено местных органов самоуправления осуществляет
собственные полномочия.
По уполномочию центральных органов государства местные
органы самоуправления могут осуществлять также некоторые функции
органов государственной власти, и тогда последние вправе давать им
конкретные указания. Но в этом случае органам местного самоуправления
передаются необходимые материальные и финансовые средства. Детально
правовое
положение
органов
самоуправления
регулируется
специальными законами (в некоторых постсоциалистических странах —
законами об основах самоуправления), а также принимаемыми ими
хартиями, уставами или даже, как в Бразилии, Местными органическими
законами (так называются акты органов самоуправления, регулирующие
их правовое положение).
В некоторых странах принята, однако, иная, «государственная»
теория местного самоуправления: эти органы рассматриваются как
продолжение центральной власти, агенты центра, министе рств. Такой
подход чаще всего обосновывается тем, что основную долю средств
органы местного самоуправления получают из государственного
бюджета, а их политика по принципиальным вопросам должна быть
единой с государственными органами и определяться центром.
Различная природа административно-территориальных единиц
оказывает влияние не столько на принципиальный подход к положению
местных органов в целом, сколько на их структуру. Согласно принятой во
многих странах доктринальной концепции, различаются «естестве нные» и
«искусственные» административно-территориальные единицы. Первые —
это разного рода поселения, села, города, где люди исторически и
«естественно» группировались для совместной жизни, обычно возле
источников воды. Они выбирали для управления определе нных лиц —
вождей старейшин, создавали свои коллегиальные органы управления —
сходы собрания, советы. Эта форма получила в современном праве
название общинного (коммунального) самоуправления. Города тоже
рассматриваются в праве как общины, но компетенция крупных городов
68
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
шире. В настоящее время наблюдается тенденция укрупнения мелких
общин оказавшихся нежизнеспособными.
Районирование территории страны актами государственных
органов
вызвало
к жизни «искусственные»
административно территориальные единицы — воеводства, губернии, области, районы и
т.д. В этих единицах, если они признаются территориальными
коллективами, могут быть созданы выборные органы самоуправления или
действуют только назначенные сверху чиновники (в Польше — воеводы,
в Болгарии — управители областей, в Таиланде — губернаторы и т.д.).
Это региональные самоуправления, если есть выборные органы, и
региональное государственное управление, если есть назначенные
чиновники. Региональные-выборные органы самоуправления (обычно
они, как и в общинных единицах, называются советами) создают свою
региональную администрацию местного самоуправления. Это чиновники,
ведающие
делами
по
кругу
компетенции местных органов
самоуправления. Государственное региональное управление тоже имеет
свою администрацию — чиновников подчиненных губернатору, воеводе
или префекту. В демократических странах назначенные органы
государственного управления бывают только на региональном уровне, но
в странах с полудемократическими, авторитарными, тоталитарными
режимами представители государства — чиновники назначаются (хотя и
редко) также в общины. Вместе с тем во многих странах существуют
промежуточные административно-территориальные единицы — районы,
округа, где в отличие от других административно-территориальных
единиц страны представительные органы не избираются. Ими управляют
назначенные чиновники или делегатуры вышестоящих советов.
Особыми территориальными единицами являются крупные
города с прилегающими окрестностями (городские агломерации), союзы
общин, школьные округа, экологические округа и т.д. Они не считаются
административно-территориальными единицами, не имеют органов
самоуправления и управления, хотя для решения своих вопросов создают
комитеты и советы (иногда выборные). На особом положении находятся
столичные округа (столица государства с прилегающими окрестностями),
но в них также избираются свои коллегиальные органы (советы).
Территории (союзные территории) в федерациях рассматриваются как
особые административно-территориальные единицы и имеют особый
порядок управления.
В зависимости от применения той или иной концепции (единой
государственной власти или разделения государственной власти и
местного самоуправления, признания или непризнания «естественных» и
«искусственных» административно-территориальных единиц и др.), а
также от национальных особенностей и традиций различных государств
69
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
различаются четыре основные системы осуществления публичной власти
на местах: англосаксонская, романо-германская, иберийская и система
советов.
В соответствии с англосаксонской системой для решения
местных вопросов в административно-территориальных единицах
(графствах в Англии и Уэльсе, областях и округах в Шотландии,
графствах, округах, тауншипах в США, Австралии, Канаде) жителями
избирается совет (правление), обычно на два — четыре года. Он состоит
из трех — семи членов, в крупнейших городах — из 35—50 человек.
Наряду с советом (правлением) население непосредственно избирает
некоторых должностных лиц — шерифа (в США это в основном
начальник полиции), атторнея, являющегося представителем данной
административно-территориальной единицы в суде (он избирается только
в крупных единицах — графствах), казначея и др.
Органа общей компетенции, аналогичного исполкому совета в
странах тоталитарного социализма, не создается. В США местной
управленческой деятельностью занимаются избранные населением
должностные лица и те члены совета, которым это поручено, в
Великобритании — отраслевые постоянные комиссии (комитеты),
создаваемые из членов совета, — комитеты по строительству, по
вопросам образования, по местным дорогам и др. Комитеты подбирают
служащих, которые утверждаются советом, и под руководством
постоянного комитета занимаются исполнительной деятельностью, но
только в рамках компетенции местного самоуправления. В гор одах, как
правило, действуют хартии самоуправления (некоторые из них
пожалованы монархами столетия назад), в соответствии с которыми
избираются советы и мэры. Мэры избираются либо непосредственно
гражданами, либо советами. В первом случае это «сильный» мэр,
получивший свою должность непосредственно от избирателей и нередко
даже обладающий правом вето по отношению к решениям совета, во
втором — «слабый», во многом зависящий от совета, его избравшего. В
некоторых городах совет нанимает на срок (иногда до 12 лет)
специалиста-менеджера для управления. Он тоже называется мэром,
бургомистром.
Данная система не предусматривает назначения из центра
чиновников на места для контроля за действиями выборных советов.
Местные советы в пределах закона, обычая, сложившейся практики
самостоятельно решают вопросы, не входящие в компетенцию
центральных, государственных органов. Контроль центра за их
деятельностью осуществляется путем финансовых ревизий (основную
долю в финансировании местных расходов составляют, как правило, не
местные налоги и доходы, а дотации из государственного бюджета),
70
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
министерских инспекций (проверку производят уполномоченные
министра по делам местного самоуправления), судебного контроля
(центральные органы могут обращаться в суде исками против органов
местного самоуправления).
В развивающихся странах — бывших британских колониях,
несмотря на влияние англосаксонского права, такая система местного
самоуправления не получила распространения; там созданы более
централизованные системы, сочетающие выборность и назначаемость
местных органов (Индия, Малайзия, Кения и др.).
Романо-германская
(континентальная)
система
местного
самоуправления присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии,
заимствована Турцией, Сенегалом, другими странами. Она стр оится на
основе сочетания выборности и назначаемости местных органов.
Основанием для применения того или иного способа формирования
местных органов (выборности или назначаемости) обычно служат два
момента: различение общинного и регионального звена административно территориального деления и признание или непризнание данной
административно-территориальной
единицы
территориальным
коллективом. В общинах (поселках, городах, объединениях нескольких
деревень — они обычно называются коммунами) существуют только
выборные органы местного самоуправления — совет и мэр с одним или
несколькими заместителями. Совет и мэр могут избираться населением,
но раздельно: отдельно голосуют за членов совета, отдельно — за мэра.
Мэр и его заместители могут избираться также советом коммуны, как во
Франции. Иногда совет избирает коллегиальный орган: в Польше —
правление во главе с избранным войтом. Никаких назначенных сверху
администраторов — представителей государственной власти в коммуне
нет,
Существует несколько вариантов управления «искусственными»
административно-территориальными единицами по этой системе. В
соответствии с первым вариантом в некоторых административно территориальных единицах областного или районного звена, которые не
рассматриваются как территориальные коллективы, действуют только
назначенные центром чиновники — органы государственной власти
(губернаторы в Финляндии и Турции, управители областей в Болгарии,
воеводы воеводств в Польше, помощники комиссаров или супрефекты в
округах Франции — единицах районного значения). В соответствии со
вторым вариантом в административно-территориальных единицах,
которые
рассматриваются
как
территориальные
коллективы,
одновременно действуют выборные советы — органы местного
самоуправления и назначенные из центра чиновники, которые являются
представителями президента, правительства, министра внутренних дел (в
71
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
регионах и департаментах Франции, в областях Италии, в губерниях
Индонезии, в губерниях и районах Таиланда, в областях и районах
Украины и др.). Эти чиновники по уполномочию центра осуществляют на
местах государственную власть, контролируя законность действий
органов местного самоуправления. При таком варианте совет избирает
свой исполнительный орган, единоличный или коллегиальный
(председателя, джунту и др.), который руководит администрацией,
подчиненной совету. Чиновник — представитель государства имеет свою
администрацию. В его ведении обычно находятся вопросы охраны
порядка.
Иберийская система управления на местах существует в
Бразилии, во многих испаноговорящих государствах Латинской Америки,
хотя в самой Испании ее теперь нет. В ряде стран она имеет
существенные особенности: в Мексике она несколько иная, чем в
Никарагуа, а в Аргентине совсем не похожа на систем у, существующую в
Колумбии; в некоторых странах эта система близка к охарактеризованной
выше романо-германской, хотя в странах Латинской Америки роль
представителей центра всегда значительнее в силу широких полномочий
президента. Кроме того, во многих странах Латинской Америки имеются
крупные земельные латифундии и господство местных землевладельцев
налагает существенный отпечаток на систему управления.
При иберийской системе местного самоуправления и управления
население административно-территориальных единиц (в том числе
общин, муниципий) избирает совет и главное должностное лицо данной
административной единицы (алькальда, регидора, префекта, мэра); иногда
избирается коллегия должностных лиц. В некоторых странах главное
должностное лицо избирается не населением, а советом. Алькальд
(префект и т.п.) одновременно является председателем совета, его
исполнительным органом и утверждается правительством (президентом,
министром внутренних дел) как его представитель в данной
административно-территориальной единице. Он обладает правом
контроля за деятельностью совета. Словом, алькальд сосредоточивает в
своих руках основные рычаги местного руководства и обладает большой
властью. Правда, опека почти не применяется: алькальду как
председателю совета предоставляются широкие возможности не
принимать в совете решения, которые он же будет вынужден позднее
отклонить.
Система советов принципиально отличается от рассмотренных
выше. Она применяется в странах тоталитарного социализма. Совет
рассматривается как орган государственной власти и в свою очередь
избирает другой государственный орган — исполнительный комитет —
коллегиальный
орган
государственного
управления
в
данной
72
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
административно-территориальной единице. Члены исполкома являются
руководителями отделов и управлений и пр и помощи подчиненных им
государственных служащих управляют отдельными сферами местной
жизни
(образованием,
здравоохранением,
торговлей,
местной
промышленностью и т.д.).
Такая
система
создается
во
всех
административнотерриториальных единицах. Лишь в мелких населенных пунктах совет
может избрать не исполком, а председателя и секретаря совета, которые и
ведают исполнительной деятельностью. Иногда наряду с исполнительным
комитетом совет избирает постоянный комитет, который между сессиями
совета осуществляет его полномочия (в Китае это постоянный комитет
местного собрания народных представителей). Чиновники для контроля
за деятельностью советов сверху не назначаются, но советы как органы
государственной власти подчинены по вертикали вышестоящим
представительным органам. Советы могут решать не только местные, но и
общегосударственные
вопросы.
При
руководящей
роли
коммунистической
партии
деятельность
советов
практически
направляется ее местными органами и организациями.
Особые формы местного управления существуют в условиях
военных режимов. В административно-территориальные единицы,
особенно крупные, назначаются военные губернаторы и коменданты,
которые в свою очередь назначают офицеров в нижестоящие
административно-территориальные единицы. Назначенные должностные
лица осуществляют управление на основе единоначалия с применением
методов военного регулирования.
Известно несколько систем регионального самоуправления и
управления; они отражают особенности тех моделей, о которых
говорилось выше.
1. В ряде стран на региональном уровне органами управления
являются только назначенные чиновники (губернаторы, управители,
воеводы и др.). Представительных органов, избираемых населением, в
такой административно-территориальной единице нет. При назначаемом
из центра чиновнике может создаваться совещательный орган. Чиновник
формирует его сам, по своему усмотрению (Украина) или этот орган
состоит из
делегатов
советов
нижестоящих административнотерриториальных единиц (например, сеймик при воеводе в Польше, куда
делегируются по два представителя от советов гмин — общин). Иногда
совещательными органами при губернаторе являются дирекция,
секретариат, состоящие из подчиненных губернатору ведущих
чиновников местного управления, а также из некоторых других
влиятельных лиц, включаемых в дирекцию самим губернатором.
73
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2. В регионах одновременно действуют избранные советы и
назначенные «сверху» представители государственной власти. Этот
способ регионального самоуправления и управления охарактеризован
выше на примере романо-германской (европейской континентальной)
системы по отношению к регионам (регионам, департаментам во Франции
и др.). С 1996 г. он существует на Украине. При этом способе управления
местные советы должны уведомлять руководителя государственной
администрации в регионе, комиссара (префекта и т.п.) о своих решениях,
но теперь такие решения для исполнения не нуждаются в обязательной
визе комиссара. Если в административно-территориальной единице
параллельно действуют представитель государства и совет, то сферы их
компетенции разграничены законом. Поэтому существуют две системы
органов,
занимающихся
непосредственной
исполнительной
деятельностью: чиновники, подчиненные представителю государственной
власти, и служащие местного самоуправления.
3. В ряде испаноговорящих стран избираются и советы, и
представители государственной власти. Последние, однако, становятся
такими представителями только после избрания их председателями
местных советов. Будучи избраны председателями советов, они, и только
они назначаются правительством как представители государственной
власти. В данном случае нет двух систем органов, занимающихся
непосредственной исполнительной деятельностью в регионе: этот аппарат
возглавляет председатель совета, он же — представитель государства, но
предметы ведения между представителем государства и советом
разграничены. Подобная система существует в некоторых звеньях
административно-территориального деления в Египте.
4. В странах тоталитарного социализма во всех звеньях
регионального деления (как и на низовом уровне) создаются избира емые
советы, которые в свою очередь избирают исполнительные комитеты, а
иногда также постоянные комитеты. Как отмечалось, при данной системе
сове ты и исполнительные комитеты рассматриваются не как органы
местного самоуправления и управления, а как органы государственной
власти.
Для заметок
74
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема №13. Органы конституционного надзора и контроля
Институт
конституционного
контроля
—
это
установленный в большинстве стран мира порядок, когда проводится
правовая
экспертиза
(оценка)
соответствия
текущего
законодательства нормам конституции.
Кроме термина «конституционный контроль», применяется
термин «конституционный надзор».
Чаще всего под контролем понимают такую систему отношений
между органами публичной власти, при которой контролирующий орган
может отменять акты подконтрольного органа. Надзор же при этом
понимании — это такая система отношений, при которой надзорный
орган может лишь обратить внимание поднадзорного органа на его
ошибку и, самое большее, может приостановить действие его акта, н о
отменять или исправлять акт должен сам поднадзорный о рган.
Существует и другое понимание соотношения между этими
терминами. При этом поним ании контроль есть проверка деятельности
подконтрольного органа, проводимая контролиру ющим органом либо
выборочно по собственной инициативе, либо по какому -то сигналу, а
надзор — постоянное наблюдение за деятельностью поднадзорного
органа.
Чтобы избежать путаницы, в дальнейшем будем пользоваться
термином «конституционный контроль», имея в виду любую форму
проверки на соответствие конституции актов и действий органов
публичной
власти,
а
также
общественных
объединений,
осуществляющих публичные функции или созданных для участия в
осуществлении публичной власти.
Конституционный контроль отсутствует в тех странах, где нет
писаных конституций. А там, где есть обычные конституции, имеющие
форму нормативного акта, в той или иной форме почти всегда
присутствует конституционный контроль. В современном мире
конституционный контроль существует в трех видах.
Первый вид — осуществление конституционного контроля
75
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
судами общей юрисдикции. Такая модель, кроме США, Аргентины и
Швейцарии применяется еще и в других странах — Мексике, Канаде,
Дании, Норвегии, Индии, Японии. Эту систему по той стране, где она
впервые появилась, называют американской системой конституционного
контроля, или децентрализованной системой. По этой системе любой суд
при рассмотрении конкретного уголовного или гражданского дела может
высказать свое мнение не только по сущности этого дела, но и по
конституционности или неконституционности того законодательного
акта, на который ссылаются стороны по делу. Практически любой суд,
начиная с низшей инстанции, может высказать свое мнение о
конституционности или неконституционности любого норм ативного акта.
Но, поскольку суды имеют достаточно стройную систему (практически в
любой стране есть своя иерархия судебных органов), то естественно, что
после вынесения решения нижестоящим судом в нормальной судебной
системе, у сторон по делу есть возможность оспорить решение в
вышестоящем суде, т.е. обратиться либо с кассационной, либо с
апелляционной жалобой. Поскольку почти всегда какая-то из сторон
недовольна судебным решением, значительное количество решений или
приговоров по делам оспаривается и становится предметом рассмотрения
вышестоящим судом. Поэтому, в конечном счете, при конституционном
надзоре общими судами, как правило, в абсолютном большинстве случаев
окончательное решение выносит суд, занимающий высшее место в
системе судов. Обычно это верховный суд страны. В США, к примеру,
такой высшей инстанцией является Верховный Суд США. Если это
касается законодательства отдельных штатов, то основной инстанцией
является Верховный суд штата.
Если суд признает закон неконституционным и дело затем
доходит до Верховного Суда, решение последнего по вопросу о
конституционности закона обязательно лишь для всех судов, и,
следовательно, закон, признанный им неконституционным, формально
продолжает действовать, но ни один суд применять его не станет.
Неконституционный закон, таким образом, лишается судебной
защиты, то есть, формально действуя, по существу утрачивает
юридическую силу. А это значит, что администрация, которая вправе его
применять, делать этого не будет, ибо это бесполезно: административное
решение может быть обжаловано в суд, для которого, как мы отметили,
закон как бы уже не существует. Парламент в таких случаях, как правило,
подобный закон вскоре отменяет.
Второй вид конституционного контроля — европейская модель
(централизованная), при которой создаются специальные судебные
органы (суды специальной компетенции). Это конституционные суды.
Конституционные суды появились в результате развития идеи
76
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
конституционного контроля. Конституционные суды не рассматривают
ни уголовных, ни гражданских дел, и были созданы потому, что для
оценки законодательства требуются специальные знания, которых иногда
не хватало специалистам в области гражданского и уголовного
законодательства. Для конституционных судов «контрольная» функция
является единственной и основной. К странам, которые имеют такие
суды, можно отнести такие государства как ФРГ, Австрия, Италия,
Испания и др.
Третий вид конституционного контроля – гибридные системы.
Современный институт конституционного контроля характеризуется
таким многообразием форм, которое все труднее сводить к двум
основным моделям — американской и европейской. Все более заметной
становится тенденция к возникновению различных смешанных форм, в
которых в той или иной комбинации сочетаются некоторые черты,
присущие каждой из моделей. В этой связи, очевидно, можно говорить об
относительной условности традиционно противопоставляемых понятий
«американская модель» и «европейская м одель». При сохранении между
ними принципиального различия в организационном отношении (суды
общей юрисдикции и специализированные суды) во всех иных
отношениях каждая из них во многих странах приобретает гибридный
характер (по компетенции судебных органов, применяемым ими формам
и видам конституционного контроля). Такие гибридные системы
(особенно в развивающихся странах) лишь весьма условно можно
характеризовать как американскую или европейскую модели в их
«классическом» варианте. Вместе с тем в ряде стран утверждается и
подлинно «смешанная модель», для которой характерно сочетание не
только различных форм и видов контроля, но и осуществление его как
судами общей юрисдикции, так и специализированными органами
конституционного правосудия (например, Греция, Португалия, ЮАР).
Четвертый вид конституционного контроля — это контроль,
осуществляемый несудебными органами, то есть специальными органами,
которые не называются судами. Классическим примером такого органа
является Конституционный совет Франции. По сути дела, специальные
судебные
органы
мало
отличаются от несудебных органов
конституционного контроля. Однако такие отличия есть. Специальные
судебные орган соблюдают судебную процедуру: дело слушается, как
правило, в открытом судебном заседании, ведется по правилам судебной
процедуры, заседание ведет председательствующий, заслушиваются
свидетели, ведется протокол, допускается публика и т.д. А несудебные
органы конституционного контроля такие процедуры могут и не
соблюдать. Их главная задача — произвести экспертизу законодательства,
а как они ее проводят — дело данного органа. Получив обращение они
77
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
могут рассмотреть это дело «за закрытыми дверями», а потом объ явить
свое решение.
Несудебные органы рассматривают свои дела в упрощенном
порядке. Более того, кроме рассмотрения конституционности и
неконституционно законодательных актов, они могут выпо лнять и другие
функции.
Особенность
конституционного
контроля
в
некоторых
мусульманских странах (в частности, в Иране) заключается в том, что
законы и иные акты проверяются на соответствие не только конституции,
но и Корану.
Различают три вида процедур формирования органов
конституционного контроля: парламентский, внепарламентский и
смешанный.
Парламентская процедура сводится к тому, что весь состав
органа конституционного контроля формируется парламентом. В данном
случае
классическим
примером
является
формир ование
конституционного суда ФРГ. Федеральный конституционный суд состоит
из 16 членов, половина из них - 8 человек - избираются Бундестагом, а
вторая половина - верхней палатой. Бундесратом. Для избрания каждому
из кандидатов надо набрать 2/3 голосов депутатов той или иной палаты.
Смешанная процедура формирования органа конституционного
контроля предполагает, что в данном формировании участвует не один
орган государственной власти, а два или три. Так в США кандидатуры на
должность судей Верховного суда предлагает президент, но она должна
быть одобрена двумя третями членов Сената. Если Сенат не
поддерживает кандидатуру, то кандидат не становится членом
Верховного Суда.
К смешанной процедуре относят и такую процедуру, когда члены
органа конституционного контроля на паритетных началах назначаются
представителями разных ветвей власти. Например, во Франции Президент
республики, председатель Национального собрания и председатель
Сената назначают по три члена Конституционного совета сроком на 9 лет.
При внепарламентском способе формирования органа
конституционного контроля судьи назначаются главой государства или
кабинетом министров. Например, в Японии 15 судей назначаются
кабинетом министров, а председатель суда назначается императором,
правда, по представлению кабинета министров (и фактически тем же
кабинетом министров). По конституции Испании (ст. 159), формально все
12 членов назначаются королем. Однако, как гласит конституция, 4 из них
назначаются по предложению нижней палаты, 4 - по предложению
Сената, 2 - по предложению правительства, 2 - по предложению главного
совета судебной власти. Фактически это смешанная система, где
78
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
представлены все ветви власти.
На
основании
того,
какими
органами
проверяется
конституционность нормативных актов, некоторые государствоведы
выделяют децентрализованный и централизованный контроль. Если о н
осуществляется судами общей юрисдикции, то его называют
децентрализованным, или американским. Если же контроль за
конституционностью входит в компетенцию специального суда либо
только Верховного суда, то его относят к централизованному, или
европейскому виду.
Оба вида конституционного контроля могут применяться и
одновременно. Если есть конкретный повод возбуждения, то
конституционный контроль называется конкретным. Если какого-то
конкретного повода нет, он называется абстрактным. Конкретный
контроль еще называется инцидентный, потому что есть повод для
возбуждения, а абстрактный еще называется прямым. Есть еще иные
наименования этих видов конституционного контроля. Например,
инцидентный (конкретный) способ иногда называют контролем путем
возражения, или косвенным, вспомогательным. Контроль абстрактный
(прямой) часто именуют еще контролем путем действия, или ко нтролем в
принципе.
Конституционный контроль может быть предварительным и
последующим. Предварительный контроль существует в тех странах
(Франции и Ирландии), где соответствующие органы (суды или
конституционные советы) дают свои заключения о соответствии
законопроектов конституции до вступления их в силу, а иногда даже до
процедуры голосования в парламенте. Если такие органы признают, что
законопроект не соответствует конституции, то он либо не ставится на
голосование, либо не подписывается — его юридическое существование
прекращается. Предварительный контроль м ожет быть только
абстрактным (но не наоборот).
Гораздо чаще осуществляется так называемый последующий
конституционный контроль. Он применяется в странах, где этим
занимаются суды общей компетенции — США, Швейцария. Органы
конституционного контроля рассматривают спор о конституционности
законов после вступления этих законов в силу. Законы, признанные
неконституционными, не применяются.
По месту осуществления конституционный контроль может быть
внутренним и внешним. Внутренний контроль проводится самим
органом, который издает акт, внешний .— иным органом. Внутренний
контроль, как правило, предварительный, хотя есть примеры и
последующего внутреннего контроля. Нередко такой контроль носит
консультативный характер и не исключает внешнего контроля. Внешний
79
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
контроль в большинстве случаев — последующий. Во всяком случае не
принятые еще проекты актов, как правило, внешнему контролю не
подвергаются.
С точки зрения правовых последствий конституционный
контроль может быть консультативным или постановляющим.
Решение в порядке консультативного контроля обладает м оральной, а не
юридической силой — юридически оно никого не обязывает и не
связывает. Напротив, решение, принимаемое в порядке постановляющего
контроля, обязательно, даже общеобязательно: если оно объявляет акт
соответствующим конституции, никакие претензии к нему в этом плане
больше не принимаются; если же акт объявлен неконституционным, то
теряет юридическую силу. Чаще всего под конституционным контролем
понимается именно постановляющий контроль.
По обязательности проведения конституционный контроль может
быть обязательным или факультативным. В первом случае акт
обязательно
подвергается конституционному
ко нтролю, обычно
предварительному. Факультативный контроль осуществляется только в
случае заявленной инициативы управомоченного субъекта. Наиболее
часто конституционный контроль бывает факультативным: проводится по
требованию управомоченного органа или должностного лица либо же
индивида, у которого возникли сомнения в конституционности акта.
По объему своему конституционный контроль может быть
полным или частичным. Полный контроль охватывает всю систему
общественных отношений, урегулированных конституцией. Частичный
же контроль распространяется лишь на определенные их сферы,
например, на права человека и гражданина, на федеративные отношения и
т.д.
По содержанию конституционный контроль бывает формальным
и материальным. При формальном контроле проверяется соблюдение
конституционных условий и требований, относящихся к изданию акта, то
есть входило ли издание акта в компетенцию издавшего органа,
соблюдены ли процедурные требования при этом, в надлежащей ли форм е
издан акт. Материальный же контроль имеет дело с содержанием акта и
означает проверку соответствия этого содержания положениям
конституции.
Органы конституционного контроля рассматривают и решают
дела, предметом которых являются конституционно -правовые вопросы и
споры.
Способы определения компетенции находятся в прямой
зависимости от модели конституционного контроля. В американской
модели конституционное правосудие не выделяется из о бщего
правосудия. Здесь нет особой категории конституционных дел:
80
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
конституционные вопросы могут присутствовать в любых делах –
уголовных, гражданских, административных – и рассматриваться судами
общей юрисдикции в общем порядке. Следовательно, объем компетенции
судов
общей
юрисдикции
в
конституционно-правовой сфере
законодательно точно не определяется.
Для заметок
Тема № 14. Основы конституционного права Великобритании
В
Великобритании
отсутствует
единый
писаный
кодифицированный конституционный акт, регулирующий те отношения,
которые обычно регулируются конституциями: основы общественного
строя, конституционно-правовой статус личности, систему, порядок
формирования и полномочия органов публичной власти. Поэтому
особенности британской конституции выражаются, прежде всего, в
специфике ее формы. Считается, что конституция Великобритании
охватывает практически необозримое число источников, которые
образуют четыре группы: 1) статуты; 2) судебные прецеденты; 3)
конституционные обычаи (конституционное соглашение); 4) доктрины.
К числу наиболее важных актов, рассматриваемых как чисто
конституционные, принято относить статуты, регулирующие: структуру,
полномочия и взаимоотношения палат парламента (законы о парламенте
1911 и 1949 гг., Акт о пэрах 1963 г., Акт о палате общин 1978 г.),
Правовое положение личности (например, упомянутая Великая хартия
вольностей 1215 г., Хабеас корпус акт 1679 г., Билль о правах 1689 г.,
положения которых, правда, по большей части носят историч еский
характер, так как были полностью замененными позднейшими актами
уголовного
и
уголовно-процессуального
законодательства);
избирательное право (акты о народном представительстве 1949, 1969,
81
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
1974, 1983 гг. и т.д.); статус монарха (Акт о престолонаследии 1701 г.);
организацию территории и местное самоуправление (акты о местном
правлении 1972, 1985 гг. и т.д. Акт о соединении с Шотландией 1706 г.).
К писаным источникам можно отнести и акты делегированного
законодательства, принятые исполнительной властью на основе прав,
делегированных Парламентом. К этой категории актов относятся акты,
издаваемые министрами Короны, местными органами власти и
публичными корпорациями. Наиболее важными из актов делегированного
законодательства являются приказы в Тайном совете, издаваемые от
имени монарха.
Регулирование статутами отличает некодифицированность, а
нередко казуистичность правового текста.
Прецедентное право (case law) представляет совокупность
судебных решений по конституционным вопросам, обязательных для
судов при рассмотрении в будущем аналогичных дел. В системе
прецедентного права принято выделять общее право (common law) и
право справедливости (law of equity).
Обязательные прецеденты создаются не любыми судебными
органами, а только так называемыми высшими судами - Верховным судом
и Палатой лордов. Что касается последней, то до 1966 г. она была строго
связана своими прецедентными решениями, а ныне считается, что в
интересах правосудия Палата лордов может отходить от созданных ею
ранее прецедентов. Практика свидетельствует о достаточно умеренном
использовании этого нововведения.
Сфера
действия
конституционно-правовых
судебных
прецедентов достаточно ограничена. В настоящее время они в основном
регулируют отношения, связанные с привилегиями Короны. Исторически
же прецедентному праву принадлежит весьма значительная роль в
формировании британской конституции.
Обычное право играет значительно большую роль по сравнению с
прецедентами.
Конституционные
обычаи,
именуемые
также
соглашениями, регулируют важные вопросы государственной жизни.
Например, согласно обычаю, монарх не может не подписать акт,
принятый обеими палатами парламента. Соглашения регулируют и такие
важные вопросы, как формирование правительства лидером партии,
победившей на парламентских выборах, коллективная и индивидуальная
ответственность министров, процедуры созыва законодательного органа и
роспуска палаты общин, осуществление государственного управления
Короной только при согласии кабинета, равно как и само существование
последнего.
Конституционные соглашения являются весьма своеобразным
источником британской конституции. Определить природу консти82
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
туционных соглашений, используя традиционный подход, весьма сложно.
Конституционные соглашения не являются правовыми обычаями,
поскольку, с одной стороны, не содержат норм права, а с другой стороны,
не обладают качеством "старинности", т.е. существования с незапамятных
времен,
ибо
наиболее
ранние
конституционные
соглашения
сформировались лишь после 1688 г.
В случае, если возникает противоречие между конституционным
соглашением и законом, то суд безусловно применяет по ложение закона.
Нарушение же конституционного соглашения влечет за собой не
юридические, а политические санкции. В то же время нарушение
конституционного соглашения считается действием, нарушающим
конституцию страны. Конституционные соглашения тесно связаны с
конституционным правом. Это проявляется в том, что входящие в них
нормы непосредственно влияют на характер содержания целого ряда
парламентских законов. Например, конституционные соглашения,
регламентирующие кабинетную систему, предопределили многие
положения законов, затрагивающих вопросы королевской прерогативы,
полномочий
министров
и
формирования
правительственных
департаментов Конституционные соглашения также существенно влияют
на судебную практику. Судьи при вынесении решения ссылаются на
соответствующие конституционные соглашения.
Конституционные соглашения можно представить в виде двух
основных групп: 1) конституционные соглашения, регламентирующие
отношения монарх-кабинет министров; 2) конституционные соглашения,
регулирующие отношения между палатами парламента.
Доктрины являются специфическим элементом британской
конституции, представляющий собой опубликованные мнения именитых
ученых по вопросам конституционного права.
К числу доктринальных источников английской конституции
относят, например, «Трактат о законах Англии» Брэктона (1250 г.);
«Комментарии законов Англии» Блэкстона (1565 г.); книгу «Английская
конституция» Беджгота (1865 г.) и т.д. Суды обращаются к
доктринальным источникам в случаях, когда в праве имеется пробел из-за
отсутствия статута, судебного прецедента или обычая, регулирующих
определенные отношения.
По порядку своего изменения британская конституция является,
естественно, гибкой. Однако в сочетании с известным политическим и
правовым консерватизмом общественного сознания эта формальная
гибкость не подрывает стабильности конституции и позволяет, с одной
стороны, обеспечивать преемственность государственного управления, а с
другой — приспосабливать существующие конституционные нормы и
83
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
институты к изменяющимся условиям действительности.
В Великобритании не действует в классическом виде принцип
разделения властей, в соответствии с которым законодательная,
исполнительная
и
судебная
власть
осуществляется
разными
государственными органами. И формально, и фактически такого строгого
разделения властей нет. Монарх всегда был и остается частью каждой из
ветвей власти: Правительство Ее Величества; м инистры Ее Величества;
Королевская подпись на законопроекте; судьи Ее Величества; судебный
обвинительный акт от имени монарха. И хотя правило "царствует, но не
правит" является определяющим полномочия монарха в Великобритании,
формально-юридически монарх является составляющей всех ветвей
власти. Особенности принципа разделения властей проявляются не только
в положении монарха в системе государственных органов, но и в том, что:
а) члены Правительства являются членами законодательного органа
власти, а также обладают полномочиями издавать акты делегированного
законодательства.
Лорд-канцлер
является
одновременно
членом
Кабинета, Спикером Палаты лордов и Председателем Апелляционного
Суда; б) Палата лордов является не только второй палатой Парламента, но
и высшей судебной апелляционной инстанцией Великобритании; в)
Тайный совет — совещательный, исполнительный орган при монархе — в
лице своего Судебного комитета является высшей инстанцией для
рассмотрения апелляций на решения церковных судов и медицин ских
трибуналов. Он обладает также специальной юрисдикцией высказывать в
связи с обращением монарха свое мнение по вопросам права.
Британский Парламент, с точки зрения так называемой
«вестминстерской модели» организации парламента, принятой (и
возникшей) в Великобритании, состоит из двух палат - Палаты общин и
Палаты лордов, а также являющегося его составной частью монарха.
Однако принадлежность монарха к Парламенту в значительной степ ени
юридическая фикция, дань традиции.
Палата общин избирается сроком на пять лет на основе
мажоритарной системы относительного большинства в составе.
Председатель Палаты общин именуется Спикером. Он избирается
Палатой из числа своих членов по результатам согласования между
правящей и оппозиционной партией. Кандидатура Спикера одобряется
монархом, но этого в большей степени символический акт. Спикер
формально избирается на срок полномочий палаты, но если он остается
депутатом после новых парламентских выборов, то депутаты по традиции
переизбирают Спикера на новый срок. Спикер имеет по лномочия как по
представлению Палаты общин во вне (обеспечивает взаимодействие
между Палатой общин и монархом, Палатой лордов, Правительством), так
84
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
и по руководству работой Палаты. В последней сфере он обладает
особенно существенными полномочиями, в частности, определяет вид
законопроекта (финансовый он или обычный), что влияет на процедуру
его прохождения, способ голосования, наличие оснований для
прекращения прений, назначает председателей постоянных комитетов и
т.д. Спикер Палаты общин не участвует в дебатах. Он обязан вести себя
политически беспристрастно. Ему даже не предоставлено право
голосовать и участвовать в дебатах, однако при равенстве голосов
депутатов его голос становится решающим.
Иными ответственными должностными лицами Палаты общин
являются заместители Спикера (один из них - первый), лидер Палаты
общин (фактически, представитель Правительства в Палате, но
одновременно и член Палаты) и клерк - должностное лицо, не
являющееся парламентарием, назначаемое монархом (на деле - Палатой)
без ограничения срока полномочий Клерк р уководит аппаратом Палаты и
является советником Спикера по вопросам процедуры и парламен тских
привилегий. Порядок в Палате общин поддерживает пристав.
Коллегиальный руководящий орган в Палате не создается.
В Палате общин возможно создание постоянных и временных
комитетов. К постоянным комитетам относятся создаваемые Палатой
специализированные (по отраслям и функциям управления, например, по
промышленности и торговле, по транспорту; в основном имеющие
контрольные функции относительно соответствующих направлений
деятельности Правительства и министерств) и неспециализированные
(обозначаются литерами «А», «В», «С» и так далее — всего восемь; в
основном, имеют функции работы с законопроектами, без их отраслевой
привязки). К постоянным можно также отнести сессионные комитеты,
формально создаваемые в начале каждой сессии Палаты на время до ее
завершения для решения вопросов организации раб оты (комитеты по
Регламенту, по привилегиям, по процедуре и ряд других), но
воссоздаваемые на каждую новую сессию в прежнем виде (поэтому они,
реально, не временные, а постоянные). Временные комитеты создаются
для рассмотрения отдельных вопросов. Среди них выделяются
совместные комитеты обеих палат Парламента, формируемые из их
представителей и создаваемые для рассмотрения неполитических
вопросов и некоторых законопроектов. Временными комитетами можно
также назвать комитеты всей Палаты, которые представляют собой
Палату общин в полном составе. Эта форма работы Палаты общин
используется при обсуждении значимых (в основном, финансовых и
имеющих конституционное, по сути, значение) законопроектов для
упрощения традиционной процедуры. Заседание проводится под
председательством не Спикера, а специального временного председателя.
85
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Палата лордов пока имеет членов четырех видов. Два из них
занимают место в Палате лордов по должности: духовные лорды (высшие
иерархи англиканской церкви) и судебные лорды (их 12; они назначены
для выполнения судебных функций Палаты). Есть категория
наследственных лордов (пэров) (в последнее время их число было
законодательно сокращено), а также пожизненных лордов (пэров),
назначаемых монархом (по рекомендации Прем ьер-министра) за заслуги
перед Великобританией. По закону, одобренному Палатой общин в 2000
г., Палата лордов вскоре вообще не будет включать наследственных
пэров.
Во главе Палаты лордов стоит Лорд-канцлер, входящий в состав
Правительства и назначаемый монархом по предложению Премьерминистра сроком на пять лет. Возможности по принятию единоличных
решений по организации работы Палаты у него меньше, чем у Спикера.
Его полномочия лежат скорее в сфере судебной власти - Лорд-канцлер
является главным советником Правительства по вопросам правосудия,
возглавляет судебную власть, является председателем высших судебных
органов, играет важную роль при назначении судей. Лорд-канцлер имеет
двух заместителей.
Предусматривается должность лидера палаты. Им является
представитель победившей на выборах в Палату общин партии, даже если
в Палате лордов у нее меньшинство. Он наделен отдельными
организационными полномочиями. В Палате лордов, как и в Палате
общин, предусматривается должность клерка, примерно с таким же, как в
Палате общин, статусом.
Палата лордов создает комитеты по отдельным проблемам
(например, Комитет по науке и технологиям, Комитет по вопросам
Европейского Союза и другие). Такие комитеты могут действовать и как
постоянные, и как временные. Возможно и образование обеими палатами
совместных комитетов по рассмотрению вопросов, находящихся в
ведении обеих палат.
В обеих палатах могут создаваться фракции. Однако в Палате
лордов они не имеют реального веса. Для фракций Палаты общин
характерно наличие «кнутов» - назначенных партийным руководством
лиц, которые обеспечивают голосование и поведение членов фракции в
интересах партии.
Основное полномочия - законодательствование. Полномочия
Парламента по принятию законов фактически неограниченны. Он может
принять закон почти по любому вопросу, однако в последние годы сам
предпочитает делегировать полномочия в этой сфере Правительству.
Возможности Парламента по решению законом любого, по существу,
вопроса, подтверждаются тем, что законопроекты (билли), принимаемые
86
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в Парламенте, могут быть публичные (призванные регулировать
отношения, представляющие общий интерес) и частные (затрагивают
интересы определенных лиц, группы лиц или территории). Иногда
выделяют смешанные билли - объединяющие эти признаки. Заметим, что
законы в Великобритании могут не только собственно регулировать
общественные отношения, но и определять направления политики
Правительства и решать конкретные вопросы.
Билли могут вноситься в любую палату Парламента, кроме
финансовых законопроектов, вносимых только в Палату общин. На самом
деле рассмотрение всегда начинается в Палате общин. Там билли
принимаются, обычно, в трех чтениях. Закон принимается большинством
голосов, после чего направляется в Палату лордов, которая может
согласиться или не согласиться с Палатой общин.
В случае несогласия может быть выработан и принят
компромиссный вариант закона (методом «челнока»). Если согласия так
достичь не удается, то вступление в силу закона откладывается на год. По
прошествии года Палата общин может принять закон в той же редакции, и
он вступит в силу. Вступление в силу законов по ф инансовым вопросам
откладывается только на один месяц, причем их повторного принятия не
требуется. Если обе палаты принимают закон (или Палата общин
преодолевает несогласие Палаты лордов с ним), то он направляется
монарху и после его подписи и опубликования обретает юридическую
силу.
В последние
годы
получило
развитие
делегирование
законодательных полномочий Правительству (Кабинету министров).
У палат есть и контрольные полномочия. В абсолютном
большинстве, они сосредоточены в Палате общин. Правительство
подконтрольно ей. Контроль осуществляется, во-первых, посредством
устных и письменных вопросов депутатов, на которые должен быть дан
ответ, во-вторых, через специализированные или временные специально
созданные комитеты, в-третьих, путем выражения (путем принятия
решения Палатой) сожаления о политике Правительства - это более
мягкая формула, чем выражение недоверия. Кроме того, контроль может
осуществляться с помощью специальных должностных лиц Парламентского комиссара по делам администрации (фактич ески, это
омбудсман, но он получает жалобу к рассмотрению не от граждан, а через
Палату общин) и Генерального аудитора (фактически, по функциям это
счетная палата). Высшим проявлением контрольных полномочий является
выражение недоверия (резолюция порицания) либо о тказ в доверии
Правительству.
Контрольные полномочия Палаты лордов осуществляются в
форме: 1) вопросов министрам Правительства и 2) создания временных
комитетов для изучения соответствующих проблем. Палата лордов также
87
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
обладает судебными полномочиями и статусом высшего судебного органа
в стране.
Процедура деятельности британского парламента имеет ряд
особенностей. Во-первых, отсутствуют регламенты работы палат как
единые писаные акты. Порядок работы определяется, в основном,
обычаями и парламентскими традициями. Во-вторых, очень низок кворум
- 40 человек для Палаты общин и 3 человека для Палаты лордов. Втретьих, голосование, как правило, открытое, причем применяются такие
его способы как разделение (парламентарии выходят через разные двери в
зависимости от поддерживаемого ими решения) и аккламация (решение
принимается в зависимости от громкости криков сторонников того или
иного варианта). В-четвертых, развита система ограничения прений. С
целью обеспечения эффективности законодательного процесса в
Парламенте применяются различные способы ограничения прений
(«гильотина», «кенгуру», просто прекращение дебатов по требованию 100
парламентариев и ряд других). Наконец, вся процедура деятельности
Палаты общин, даже своеобразная рассадка парламентариев (друг
напротив друга), отражает наличие правящей (правительственной) и
оппозиционной партий, построена вокруг такой расстановки сил.
Формально монарх имеет фактически неограниченное право
роспуска Палаты общин. Однако в соответствии с обычаями оно может
быть реализовано только по инициативе Премьер-министра и только как
альтернатива отставке Правительства после выражения ему недоверия
или отказа в доверии.
Великобритания
является
парламентарной
монархией.
Положение монарха (короля, королевы) в системе власти определяется
формулой «царствует, но не правит». Его цель - символизировать
стабильность государственных институтов. При этом он наделен,
формально, достаточно большими возможностями, как закрепленными
статутами (таких - не очень много), так и рассматриваемыми как
прирожденные
полномочия монарха (прерогативы; существуют
постольку, поскольку не ограничены статутами). Прерогативы касаются
личного статуса монарха (личные прерогативы) и его места в системе
власти (политические прерогативы).
Политические прерогативы монарха формально весьма велики
Он, в частности, назначает Премьер-министра, руководит вооруженными
силами, назначает судей, осуществляет помилование, вправе созывать и
распускать
Парламент,
подписывает
законы,
является
главнокомандующим Вооруженными силами, имеет право объявлять
войну и заключать мир, заключать международные договоры, назначать
дипломатических представителей и так далее. Однако монарх не
осуществляет полномочия самостоятельно. Правительство назначается им
88
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
по результатам парламентских выборов, а все остальные действия, в
которых
проявляется
власть,
осуществляются
при
условии
контрассигнации Премьер-министра и по инициативе Правительства
(Кабинета). У монарха, однако, есть некоторые «скрытые» полномочия,
которые он может реализовать сам, сообразуясь, конечно, с политической
ситуацией. Так, несколько раз, при отсутствии в результате
парламентских выборов четко определяемого большинства в Парламенте,
Правительство было сформировано на основании сделанного монархом
выбора. Сохраняется у монарха и право абсолютного вето на законы, но
оно с начала XVIII века не использовалось.
Личные прерогативы состоят, во-первых, в наличии атрибутов
власти (трон, держава, скипетр, титул, мантия), во-вторых, в праве на
королевский двор и цивильный лист (денежное содержание), в-третьих, в
иммунитете монарха - принципе его неответственности («монарх не
может поступать неправильно»). Именно для обеспечения иммунитета
служит институт контрассигнации.
На стыке между личными и политическими прерогативами
находятся следующие элементы статуса монарха. Во-первых, он
возглавляет британское Содружество (объединение бывших британских
колоний, из которых некоторые, например, Австралия, признают монарха
главой государства). Во-вторых, он является главой англиканской церкви.
Согласно Акту о престолонаследии 1701 года в Великобритании
установлена кастильская система престолонаследия. В соответствии с ней
наследование трона осуществляется старшим сыном, а при отсутствии
сына - старшей дочерью. Сам монарх может назначить другого
наследника. Наследник монарха приобретает титул «принц Уэльский».
Английский монарх должен быть протестантом по вероисповеданию и не
может состоять в браке с католиком.
Тайный совет является специфическим органом, непосредственно
связанным, как организационно, так и исторически, с институтами
монархии. В состав Тайного совета входят министры, судьи
Апелляционного суда, архиепископы англиканской церкви, спикер
Палаты общин, британские послы в зарубежных странах и ряд высших
государственных служащих - всего около 400 человек. Имеет статус
совещательного органа при монархе. Многие решения монарха
традиционно оформляются как акты, принятые «в Совете». Такие акты
принимаются в форме прокламаций (например, созыв и роспуск
Парламента, объявление войны и мира и другие значимые вопросы) либо
в форме приказов. Однако это не снимает требования о контрассигнации
актов монарха.
Тайный совет может создавать подразделения по отдельным
направлениям деятельности, единственным реально действующим из
89
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
которых является Судебный комитет Тайного совета (см. параграф о
судебной системе).
Исполнительная
власть
Великобритании
осуществляется
Правительством. Оно состоит из руководителей министерств и иных
ведомств, государственных министров (заместителей министров,
являющих профессионалами в соответствующей сфере управления и
сохраняющих полномочия независимо от смены министров и от того,
какая партия формирует Правительство), парламентских секретарей
(заместителей министра по связям с Парламентом), ряда других
должностных лиц.
Правительство возглавляет Премьер-министр. Его полномочия
вытекают из политических традиций и обычаев, и, в частности,
охватывают отдельные полномочия, относящиеся, формально, к
прерогативам монарха. Премьер-министр формирует Правительство и
руководит его деятельностью, осуществляет контроль за исполнением
решений Правительства министерствами и ведо мствами. Официально он
занимает должность Первого лорда Казначейства. Благодаря набору своих
полномочий он играет ключевую роль.
Правительство в целом, в силу большой численности, фактически
не собирается как единый коллегиальный орган. Поэтому сложилась
кабинетная система управления. Кабинет представляет группу министров,
определенных Премьер-министром, которая принимает коллегиальные
решения по наиболее важным вопросам. Обычно это око ло двадцати —
тридцати человек. Кабинет выступает от имени Правительства в целом.
В рамках Кабинета создается еще более узкая коллегия «внутренний кабинет». Он включает группу ближайших сподвижников
Премьер-министра из числа членов Кабинета. Какого -либо формального
правового статуса внутренний кабинет не имеет. В рамках Кабинета
министров могут создаваться и другие коллегии - для рассмотрения
отдельных вопросов (например, по вопросам обороны, внешней политики,
экономической политики и планирования и так далее). Решение о
создании таких коллегий (комитетов) принимается Премьер-министром.
Премьер-министром назначается лидер партии, победившей на
выборах в Палату общин. Формально назначение осуществляет монарх.
После этого Премьер-министр формирует Правительство, в основном, из
парламентариев. Кабинет министров вообще может включать только
членов Парламента — в основном Палаты общин, но и Палаты лордов
тоже (например, лорда-канцлера). При этом государственные министры
(как профессиональные заместители министро в) должны обеспечивать
стабильность управления.
Правительство уходит в отставку в случае отказа ему Палатой
общин в доверии либо выражения ею недоверия (последнее в
90
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
политической практике в настоящее время не применялось). Однако если
монарх (по предложению Премьер-министра) распустит Палату общин, то
отставки Правительства не происходит.
Основные функции Кабинета министров - определение
политического курса, выносимого на обсуждение и утверждение
Парламента, и реализация, воплощение в жизнь этого курса. Каб инет
министров возглавляет исполнительную власть — осуществляет
координацию деятельности министерств и ведомств. Но помимо функций
и полномочий собственно исполнительной власти, к ведению Кабинета
относятся функции и полномочия, традиционно принадлежащие главе
государства, которые монарх реально не осуществляет, например,
руководство
внешней политикой, заключение договоров. Они
осуществляются Премьер-министром.
Хотя Правительство формально подконтрольно Палате общин, на
самом деле в силу того, что Премьер-министром является, как правило,
лидер
партии, обладающей в Палате общин большинством,
Правительство, имеющее относительно устойчивое парламентское
большинство, может проводить через Парламент нужные ему решения.
Судебная система Соединенного Королевства является весьма
сложной. Фактически в стране сосуществуют три судебные системы:
Англии и Уэльса, Шотландии, а также Северной Ирландии. При этом
судебными инстанциями, действующими в масштабах всей страны,
являются только Палата лордов и Тайный совет (коллегиальный орган,
традиционно действующий при монархе и формируемый монархом,
помимо судебных полномочий осуществляет совещательные функции при
монархе).
Судебная система Англии и Уэльса является многозвенной. В ее
основании
находятся
магистратские
суды
и
суды
графств,
рассматривающие большинство
уголовных и гражданских дел
соответственно. Они традиционно считаются низшими судами.
К числу высших судов относятся судебные органы, входящие в
состав Верховного суда. Это Высокий суд, Суд Короны и Апелляционный
суд. Высокий суд подразделяется на три отделения: королевской скамьи
(разрешает дела, регулируемые общим, торговым правом), канцлерское
(ему подсудны дела по авторскому и изобретательскому праву) и
семейное отделение. Суд Короны — сравнительно новое образование,
созданное актами о суде 1971 года. Он рассматривает наиболее важные
уголовные дела. Постановления Высокого суда и Суда Короны могут
быть обжалованы в Апелляционный суд, а его постановления — в
Апелляционный комитет Палаты лордов, который составляют лордыюристы или ординарные лорды по апелляции, назначаемые м онархом.
91
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Для заметок
Тема № 15. Основы конституционного права Франции
Франция принадлежит к числу государств, внесших особенно
весомый вклад в развитие конституционно-правовой теории и практики.
Конституция 1958 г. закрепляет республиканскую форму
правления во Франции, причем особо оговаривает, что данная форма
правления не может быть предметом пересмотра. Основной закон
подтверждает приверженность Франции принципам правового, светского
и социального государства.
Основная масса статей конституционного текста 1958 г.
посвящена организации публичной власти во Франции. Сравнительно
подробно регулирует Конституция статус и полномочия Президента
Республики, более кратко - место и роль Правительства и характер его
взаимоотношений с парламентом. Конституция содержит развернутые
постановления, относящиеся к организации законодательной власти,
определяет статус Конституционного совета, закрепляет независимость
судебной власти и содержит некоторые нормы, касающиеся организации
самоуправления на местах.
Специфика Конституции заключается, прежде всего, в том, что
она подтверждает доминирующее положение исполнительной власти в
общей системе государственных властей. Конституция 1958 г. вводит
такие новые и сравнительно редко встречающиеся в развитых странах
нормы, которые устанавливают определенные рамки законодательной
деятельности Парламента и даже подчиняют ее в известной мере
контролю со стороны исполнительной власти. Именно эти нормы и дали
основание говорить о том, что в Конституции 1958 г. прослеживаются
определенные авторитарные тенденции.
Конституция 1958 г. наделила весьма значительными, в том числе
самостоятельными, полномочиями главу французского государства. Это
обстоятельство послужило основанием для утверждений об установлении
в стране режима личной власти. Однако практика функционирования
конституционного механизма во Франции показала, что в целом она
строится на принципах правового государства в условиях достаточно
реального
контроля за исполнительной властью со стороны
представительных учреждений, и, следовательно, нет оснований
92
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
характеризовать эту Конституцию как антидемократическую или
авторитарную.
Французская Конституция принадлежит к числу так называемых
жестких конституций, т.е. для осуществления конституционных реформ
установлен особый усложненный порядок. Согласно действующей
Конституции, предусмотрены две различные процедуры внесения
изменений в текст основного закона. Первая предусматривает
вотирование конституционного закона посредством референдума, вторая
— возможность принятия поправок на основе решения специально
созываемого Конституционного конгресса.
Осуществленные за годы существования Пятой республики
конституционные пересмотры внесли определенные изменения и в
структуру государственных органов, и в порядок их функционирования, и
даже в определенной степени в международно -правовой статус
Французской Республики. Однако основные принципы демократии,
построения и функционирования системы государственных институтов не
претерпели радикальных изменений.
В
основу
построения
и
функционирования
системы
государственных органов Франции положен принцип разделения властей.
Современная Франция принадлежит к числу республик со
смешанными
формами
правления.
Ее
зачастую
называют
полупрезидентской,
полупарламентской
или
страной
с
рационализированным парламентаризмом, суть которого заключается в
том, что при нем характерно заметное усиление роли исполнительной
власти и ослабление роли Парламента.
Чрезвычайно важной правовой характеристикой республик со
смешанными формами правления является существование двойственной
исполнительной власти. Ее носителями выступают Президент Республики
и Правительство. Причем, в соответствии с Конституцией Президент
наделен так называемыми собственными, единоличными полномоч иями,
которые он может осуществлять самостоятельно. Правительство
Республики несет ответственность за свою деятельность перед
Национальным собранием — нижней палатой парламента. Это положение
характерно, как известно, для стран с парламентскими формами
правления.
Одна
из
существенных особенностей
государственного
механизма Франции состоит в том, что его практическое
функционирование напрямую зависит от того, совпадают ли
президентское и парламентское большинство. В тех случаях, когда
политические силы, поддерживающие Президента, одновременно
контролируют Национальное собрание, роль Президента как носителя
исполнительной власти заметно возрастает. Практически в этой ситуации
93
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
он формирует правительство из своих единомышленников и руководит
его деятельностью.
Если политические силы, контролирующие Национальное
собрание, не принадлежат к пропрезидентскому блоку, ситуация
складывается совершенно иная. В этом случае в связи с существованием
института
парламентской
ответственности
Президент вынужден
назначить правительство, представляющее оппозиционные ему силы.
Возможности Президента по осуществлению исполнительной власти
резко сужаются. Роль правительства во главе с премьер-министром
заметно
возрастает.
Такую
ситуацию
принято
называть
"сосуществованием".
Три основные ветви власти представлены во Франции главой
государства, правительством, парламентом и судами, которые
возглавляются Кассационным судом, высшим судебным органом общей
юрисдикции,
и
Государственным
советом,
высшим
органом
административной юстиции.
Президент Республики избирается путем всеобщего, прямого,
равного и тайного голосования. Ограничений для переизбрания не
установлено. Кандидат в президенты должен удовлетворять всем
требованиям, предъявляемым к лицам, избираемым в парламент.
Института вице-президента во Франции нет.
Президенту Республики принадлежит центральное место в
системе государственных органов. Он следит за соблюдением
Конституции,
обеспечивает
нормальное
функционирование
государственных институтов, принимает меры по обеспечению
национальной
независимости
и
территориальной
целостности,
обеспечивает соблюдение международных соглашений и договоров.
Президент Республики — верховный главнокомандующий вооруженными
силами страны.
Президент Республики — высшее должностное лицо государства,
его верховный представитель во всех актах внутриполитической и
международной жизни. Он ведет международные переговоры и заключает
международные договоры, назначает дипломатических представителей
Франции, при нем аккредитуются иностранные дипломатические
представители.
К числу собственных полномочий Президента относятся такие
важные, как: назначение премьер-министра, решение о досрочном
роспуске Национального собрания, использование чре звычайных
полномочий и др.
Президент Республики обладает исключительно широкими
полномочиями в сфере руководства и управления государственными
делами. Он председательствует в Совете министров, причем никакое
94
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
заседание правительства в форме Совета министров невозможно при
отсутствии главы государства. Иное может иметь место, если он
непосредственно уполномочил другое должностное лицо осуществлять
председательствование на конкретном заседании и в связи с конкре тной
повесткой дня. Президент назначает премьер-министра и по его
представлению других членов правительства. Он же отзывает прем ьерминистра и иных членов правительства. Глава государства назначает на
все высшие военные и гражданские должности.
Президент обладает широкой регламентарной властью.
Одна из важных особенностей конституционного режима Пятой
республики состоит в ограничении сферы применения закона, которая
определена ст. 34 Конституции. Все, что лежит вне сферы, регулируемой
законом, регулируется актами исполнительной власти. В результате акты,
подписываемые Президентом, нельзя рассматривать как обычные
подзаконные акты, принимаемые на основе и во исполнение закона.
Президентские ордонансы и декреты — это самостоятельные нормативноправовые акты, которые играют в регулировании отдельных сфер
общественных отношений ту же роль, что и закон. Наиболее важные
регламентарные акты, издаваемые Президентом, именуются ордонансами.
Текущее правовое регулирование осуществляется при помощи декретов.
Президенту принадлежит право законодательной инициативы в
том,
что
касается
конституционных
пересмотров,
передачи
законопроектов на референдум, а равно право отлагательного вето на
законопроекты, принимаемые парламентом.
Президенту
принадлежит
право
досрочного
роспуска
Национального собрания. Такого рода досрочный роспуск не может иметь
место только в трех случаях: 1) когда временно исполняются обязанности
президента; 2) когда использованы чрезвычайные полномочия; 3) в
течение года после досрочных выборов.
Президент Республики обладает определенными полномочиями и
в судейской сфере. Он председательствует в высшем совете
магистратуры, его актами производится назначение и перемещение
профессиональных судей, Президент Республики обладает правом
помилования.
Правительство — коллегиальный орган, осуществляющий наряду
или совместно с Президентом Республики исполнительную власть.
Правительство обладает во Франции весьма своеобразной
структурой. Оно может выступать в форме Совета министров,
объединяющего всех его членов под председательством президента
республики, или как совокупность членов правительства под
руководством премьер-министра. Заседание Совета министров проходит
под председательством президента. Иное возможно лишь в случае
95
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
прямого делегирования полномочий, например премьер -министру, для
проведения конкретного заседания со строго определенной повесткой
дня.
Практически все наиболее важные проекты регламентарных
нормативных актов, проекты законов, решение о постановке вопроса о
доверии, о проведении референдума, назначении на высшие
государственные должности и другие подлежат обсуждению в Совете
министров.
Премьер-министр и по его представлению члены правительства
назначаются Президентом
Республики. Соответствующий декрет
президента не нуждается в контрасигнации. Однако ответственность
правительства перед Национальным собранием заставляет главу
государства назначить только то правительство, кото рое опирается на
поддержку парламентского большинства.
Внутренняя структура правительства основана на иерархических
началах. Помимо премьер-министра оно включает государственных
министров, министров, государственных секретарей и некоторые другие
категории членов. Государственные секретари, выполняющие зачастую
функции заместителя министра, далеко не всегда входят в состав Совета
министров. Французская Конституция не устанавливает четко
фиксированной заранее структуры правительства.
Правительство несет коллективную ответственность перед
Национальным собранием. Однако вопрос о доверии правительству
ставит только оно само - в связи с изложением правительственной
программы или Декларации по вопросам общей политики. По инициативе
депутатов Национального собрания может быть поставлена на
голосование резолюция порицания правительству. В случае ее
отклонения, депутаты, подписавшие резолюцию, не м огут в течение той
же парламентской сессии внести новую резолюцию порицания. За всю
историю существования Пятой республики известен только один случай
принятия резолюции порицания.
Правительство как коллегиальный орган и его руководитель —
премьер-министр
обладают широкими полномочиями, которые
осуществляются либо совместно с Президентом Республики, либо
кабинетом, либо единолично премьер-министром.
В распоряжении правительства находятся административный
аппарат и вооруженные силы. Правительство обладает широкой
регламентарной властью, и принимаемые им решения в форме декретов
образуют весьма важный источник французского права, а также обладает
правом законодательной инициативы.
Правительство может просить парламент о делегировании ему
законодательных полномочий в определенной сфере и на определенный
96
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
срок в целях выполнения правительственной программы. В этом случае
правительство принимает необходимые меры путем издания ордонансов.
Особенность их правового режима заключается в том, что такие акты
вступают в силу с момента опубликования, но перестают действовать,
если законопроект об их утверждении не передан правительством на
рассмотрение парламента до истечения срока делегирования полномочий.
Конституция особо подчеркивает первостепенную роль премьер министра. Согласно основному закону премьер -министр руководит
деятельностью правительства. Он несет ответственность за обеспечение
национальной обороны, т.е., иначе говоря, наряду с Президентом
Республики принимает непосредственное участие в решении вопросов
военного строительства. На премьер-министра возложено обеспечение
исполнения законов. Он обладает собственной регламентарной властью.
Премьер-министру принадлежит право назначения на военные и
гражданские
должности.
Специальные
законодательные
акты
разграничивают соответствующие полномочия главы го сударства и
премьер-министра.
Парламент
—
высшее
представительное
учреждение
Французской Республики. Он состоит из двух палат: Национального
собрания, именуемого зачастую также нижней палатой, и Сената. Место и
роль каждой из палат в системе государственных органов Франции
определяется Конституцией, органическими законами, относящимися к
каждой из палат, а равно их внутренними регламентами, которые
вотируются каждой из палат раздельно.
Национальное собрание Франции состоит из 579 депутатов,
избираемых на основе всеобщего и прямого голосования. При выборах
применяется двухтуровая мажоритарная система относительного
большинства. Кандидатом на выборах может быть любой француз,
пользующийся в полном объеме избирательными правами и достигший
23-х летнего возраста. Одновременно с депутатом избирается его
заместитель, который занимает место в палате в случае досрочной
вакансии. Срок полномочий Национального собрания – пять лет. Состав
его обновляется полностью.
Верхняя палата – Сенат состоит из 321 члена, избираемых
сроком на 9 лет, обновление происходит по третям каждые три года.
Сенаторы избираются по департаментам путем косвенных (в основном
трехстепенных) выборов, особыми коллегиями выборщиков, в которых
преобладают представители муниципальных советов коммун. Сенаторами
могут быть избраны французские граждане, достигшие 35 лет.
Если Национальное собрание рассматривается как орган
общенационального представительства, то Сенат, согласно Конституции,
представляет территориальные коллективы.
97
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Члены парламента обладают депутатским иммунитетом. Они не
подлежат преследованию за высказанное мнение или го лосование при
исполнении своих обязанностей. Арест депутата может иметь место
только с разрешения бюро его палаты, кроме случаев задержания на месте
преступления.
Парламентарии
в
зависимости
от
своей
партийной
принадлежности образуют партийные группы (фракции). Для образования
партийной группы необходимо, чтобы в нее входило не менее 14
сенаторов в верхней палате и не менее 20 депутатов - в нижней.
Заседания палат открытые. В каждом зале пленарных заседаний
имеются специальные галереи для публики и для прессы. Дебаты,
проходящие в палатах, стенографируются. Их полный отчет публикуется.
Работой каждой из палат руководит бюро. Оно состоит из председателя,
вице-председателей, секретарей и квесторов.
Каждая палата создает шесть постоянных комиссий, а для
изучения отдельных вопросов или проектов могут образовываться
временные специальные комиссии, а также комиссии по контролю и
расследованию.
Согласно Конституции законодательный акт считается принятым
парламентом, если он одобрен в идентичной редакции обеими палатами.
Из этой формулы можно заключить, что в осуществлении
законотворческой деятельности обе палаты равноправны. Однако это не
совсем так. Если обе палаты не придут к согласию относительно
обсуждаемого законодательного акта, правительство может просить
Национальное собрание вынести окончательное решение. При
разногласиях между палатами именно Национальному собранию
предоставляется возможность сказать последнее слово.
Национальное собрание решает окончательно вопрос о судьбе
государственного бюджета. Нижняя палата, и только она, осуществляет в
полном объеме контроль за деятельностью правительства. Только
Национальное собрание вправе отказать в доверии или принять
резолюцию порицания, влекущие за собой отставку правительства.
Полномочия парламента: 1) законодательные полномочия, 2)
утверждение государственного бюджета и отчета о его исполнении, 3)
контроль за деятельностью исполнительной власти, 4) решение вопросов
войны и мира.
Президент Республики должен промульгировать одобренный
палатами закон в течение 15 дней по его получении. Однако в рамках
этого срока он может просить парламент о повторном рассмотрении, в
чем ему не может быть отказано, а также направить этот текст на
рассмотрение Конституционного совета, что прерывает предусмотренный
срок давности.
98
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Парламент, и прежде всего его нижняя палата, призван
осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти. Такими
традиционными способами контроля за деятельностью правительства
являются устный и письменный вопрос, создание при необходимости
контрольных и следственных комиссий и, наконец, постановка на
голосование резолюции порицания правительству, если его политика
встречает неодобрение со стороны парламентариев. Интерпелляция, т.е.
вопрос правительству с последующим обсуждением и голосованием, в
Пятой республике формально запрещена.
Наиболее действенное средство контроля за деятельностью
правительства - это отказ в доверии, в случае если вопрос о доверии
поставлен правительством, или принятие резолюции пор ицания.
Весьма важными полномочиями обладает парламент в сфере
внешней политики и обороны. Только на основе парламентского закона
осуществляется
ратификация
наиболее
важных международных
договоров и соглашений (их перечень приводится в ст. 53 Конституции).
Парламент продлевает при необходимости на сро к свыше 12 дней осадное
положение, декретированное в Совете министров. Только на основе
уполномочия парламента может быть объявлено состояние во йны.
Для заметок
99
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема №16. Основы конституционного права ФРГ
Юридической моделью реализации принципа разделения властей
в
Германии является парламентарная республика. Об этом
свидетельствует то, что Правительство политически ответственно перед
нижней палатой парламента — Бундестагом, который в определенных
случаях может быть распущен федеральным Президентом. При этом
президент является слабой политической фигурой, действующей в
основном по предложению или с санкции Федерального канцлера,
который и выступает реальным лидером страны. При этом с учетом
существования
в
стране
партийной
системы,
склонной
к
двухпартийности,
и
некоторых
конституционных
преимуществ,
предоставляемых исполнительной власти, на практике сложился
министериальный государственный режим
с сильной властью
Федерального канцлера, то есть главы правительства. Поэтому ФРГ
нередко в литературе именуют - канцлерской республикой.
Бундестаг — это законодательный орган федерации. Отечественная юридическая наука считает Бундестаг одной из палат гер манского парламента (другой является Бундесрат). Эта точка зре ния не
разделяется большинством немецких юристов, которые считают, что
только Бундестаг можно именовать парламентом, так как только он
представляет немецкий народ как единое целое.
Бундестаг состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщих,
равных, прямых, свободных выборов при тайном голосовании сроком.
Основной закон ФРГ не содержит подробных постановлений об
избирательной
системе.
Она
устанавливается
текущим
законодательством. При выборах депутатов Бундестага применяется
смешанная система. Половина депутатов Бундестага избирается в избирательных округах, по одному депутату от каждого округа. Другая половина
избирается по так называемым земельным спискам партий.
Непосредственное
руководство
деятельностью
Бундестага
осуществляет его председатель (официально он именуется президентом).
Депутаты, являющиеся членами одной и той же партии, об разуют партийную фракцию Бундестага. Фракцию может создать только
такая группа депутатов, которая насчитывает не менее 5% от общего
числа депутатов. Партийной фракцией руководит правление. В него
входит председатель фракции, его заместители и секретари, а также
прочие члены. В каждой фракции образуются также рабочие группы по
основным направлениям внутренней и внешней политики. Члены
100
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
правления фракции и руководство рабочих групп обра зуют ядро фракции,
состоящее из профессиональных политиков.
Существенную роль в работе Бундестага играют его комитеты.
Структурно все комитеты подразделяются на отраслевые, особые и
следственные. Отраслевые комитеты подразделяются на обязательные (их
три: комитет по делам Европейского Союза, иностранным делам и
обороне; их образование предусмотрено в Основном законе) и
факультативные (их число, как и профиль деятельности, меняется).
В компетенцию Бундестага входит развитие законодательства,
утверждение федерального бюджета, избрание Федерального канцлера и
парламентский контроль за деятельностью федерального правительства,
ратификация международных договоров, принятие решения об
объявлении состояния обороны и некоторые другие вопросы.
Важнейшую функцию Бундестага составляет законотворчество.
Законодательная инициатива принадлежит Федеральному правительству,
членам Бундестага и Бундесрату. Все законопроекты вносятся на
рассмотрение Бундестага, однако правительственные законопроекты
предварительно направляются в Бундесрат, который может сделать свои
замечания, а законопроекты Бундесрата передаются в Бундестаг через
Федеральное
правительство,
которое
должно
высказать
свои
рекомендации.
Бундесрат - это федеральный орган, посредством которого земли
участвуют в осуществлении законодательной и исполнительной власти
Федерации, а также в делах Европейского Союза (ст. 50). Если
придерживаться традиционной точки зрения, что парламент ФРГ состоит
из двух палат, тогда Бундесрат — это верхняя палата парламента.
Бундесрат не является выборным органом. Он состоит из членов
правительств земель.
Бундесрат не имеет определенного срока полномочий: это
постоянный орган, который не может быть распущен никаким другим
органом. Состав Бундесрата на практике меняется по час тям в связи с
результатами выборов в ландтаги земель ФРГ и формированием новых
правительств. Соответственно меняется и его партийный состав. В самом
Бундесрате партийных фракций не существует, однако группы членов
Бундесрата от земель, где у власти находятся представители одной и той
же партии, блокируются между собой при голосованиях. Голоса земли
могут подаваться только согласованно.
Полномочия Бундесрата довольно широки: они охватывают
сферу законодательства, управления, а также дела Европейско го Союза.
Бундесрат принимает участие в законодательной деятельно сти. Он
обладает правом законодательной инициативы, его учас тие в принятии
конституционных и "федеративных" законов является обязательным.
101
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Бундесрат вправе опротестовывать обыкновенные законы, принятые
Бундестагом, что влечет повторное голосование в Бундестаге. По
требованию Бундесрата должен быть созван согласительный комитет.
В отличие от Бундестага Бундесрат участвует в осуществлении
исполнительной власти Федерации. В согласии Бундесрата нуждаются
многие постановления Федерального правительства, издаваемые на
основе федеральных законов. Федеральное правительство, согласно ст. 53
Основного закона, обязано держать Бундесрат в курсе текущих дел.
Наряду с Федеральным правительством Бундесрат уч аствует в
федеральном надзоре за землями. В согласии Бундесрата нуждаются
общие административные предписания Федерального правительства,
адресованные землям. По предложению Федерального правительства
Бундесрат определяет нарушение землями норм федерального права. Он
дает согласие Федеральному правительству на применение союзного
принуждения в отношении земель, если они не выполняют своих
конституционных обязанностей (ч. 1 ст. 37 Основного закона).
Президент ФРГ избирается специальным органом, который но сит
наименование Федерального собрания. Он создается только для выборов
Президента. Федеральное собрание состоит из членов Бундестага и такого
же числа членов, избираемых ландтагами германских земель.
В области внутренней политики Президент ФРГ наделен следующими полномочиями: он подписывает Федеральные законы и
распоряжается об их опубликовании; может опротестовать приня тый
парламентом закон как антиконституционный перед Федеральным
конституционным судом; выдвигает кандидатуру на пост Федерального
канцлера (считаясь с соотношением партийных фракций в Бундестаге);
назначает по предложению Федерального канцлера федеральных
министров, обладает правом назначать и увольнять федеральных
чиновников и федеральных судей, офицеров и унтер -офицеров (эти
полномочия могут быть переданы федеральным
министрам);
осуществляет право помилования, награждение орденами и медалями и
др.
Внешнеполитические полномочия Федерального президента
включают в себя: представительство федерации в международных
отношениях, назначение и отзыв послов ФРГ в иностранных
государствах, прием аккредитуемых при нем полномочных представителей иностранных государств. Президент имеет право заключить от
имени ФРГ договоры с иностранными государствами (договоры
политического характера и договоры, относящиеся к объектам
федерального законодательства, нуждаются в ратификации парламента).
У Федерального президента есть также так называемые "резервные" полномочия, используя которые он может влиять на
102
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
политическую жизнь. Президент вправе требовать созыва Бундестага (это
требование должно быть выполнено), он может распу стить Бундестаг,
если последний не избрал Канцлера абсолютным большинством голосов
или если Канцлер при постановке вопроса о доверии не получил
большинства
голосов
членов
Бундестага.
По
представлению
Федерального правительства и с согласия Бундесрата Президент может
объявить состояние законодательной необходимости, во время которого,
как отмечалось, федеральные законы могут приниматься без участия
Бундестага.
К числу чрезвычайных относится право Федерального президента
объявлять с согласия Канцлера "состояние обороны", если созыву
Бундестага или совместного комитета мешают "непреодо лимые
препятствия".
Федеральный президент не несет политической ответственности
перед представительными органами ФРГ. Он не отчитывается о своей
деятельности ни перед Бундестагом, ни перед федеральным собранием.
Однако Основной закон допускает возможность смещения Президента с
должности до истечения срока его полномочий.
Исполнительную власть в ФРГ осуществляет Федеральное
правительство, а поскольку его полномочия более широки, чем когда либо, можно утверждать, что Основной закон усилил исполнительную
власть. Конституционный законодатель стремился создать сильную, но
контролируемую парламентом исполнительную власть. Поэтому он
вручил эту власть Канцлеру, а не Президенту.
Основной закон предусматривает следующий порядок фор мирования Федерального правительства. В начале легислатуры Бундестаг
по предложению Федерального президента избирает Федерального
канцлера — главу Правительства. Избранным считается кандидат,
получивший абсолютное большинство голосов членов Бундестага, после
чего следует официальное назначение его на пост Канцлера актом
Федерального президента. Остальные члены Правительства назнач аются
и увольняются Федеральным президентом по предложению Канцлера без
всякого участия Бундестага.
Если предложенный Президентом кандидат не будет избран,
Бундестагу предоставляется право в течение последующих двух недель
избрать абсолютным большинством голосов на пост Федерального
канцлера другое лицо. В этом случае Президент обязан назначить
предложенную парламентом кандидатуру на пост Канцлера, если эта
кандидатура получит поддержку абсолютного большинства палаты. Если
же кандидат соберет относительное большинство голосов, Президент
может либо назначить его Канцлером либо распустить Бундестаг.
Срок полномочий Федерального канцлера совпадает в принципе
103
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
со сроком полномочий Бундестага. Они прекращаются с со зывом нового
Бундестага, при вынесении Бундестагом конструктивного вотума
недоверия, а также при добровольной отставке, которая возможна в любое
время. С прекращением полномочий Канцлера автоматически
прекращаются полномочия всех федеральных министров и следует
процедура формирования нового Правительства.
В Правительство кроме Федерального канцлера входят федеральные министры. Обычно все они возглавляют федеральные
министерства, но могут быть и министры без портфеля (или министры по
особым поручениям). Одного из министров Канцлер назначает свои м
заместителем (вице-канцлером); в коалиционных правительствах этот
пост предоставляется партии, выступающей в блоке с партией
большинства. Число членов Правительства, так же как и распределение
портфелей между ними, устанавливается Канцлером.
Руководящее положение в Правительстве занимает Федеральный
канцлер. Согласно Основному закону власть Федерального канцлера
значительно усилена за счет полномочий и Президента, и парламента, и
министров. В результате глава Правительства — Федеральный канцлер —
становится как бы политическим центром всей конституционной системы
ФРГ.
В компетенцию Правительства входят многочисленные и важные
вопросы внутренней и внешней политики, вопросы экономического,
финансового и социального характера. Федеральное правительство
обладает правом законодательной инициативы и, как показывает
практика, широко его использует.
Основной закон ФРГ предусматривает возможность делегированного законодательства: на основании ст. 80 парламент может
уполномочить Правительство в целом или федерального министра
издавать постановления общего характера. Кроме того, Федеральное
правительство и отдельные министры могут издавать постановления во
исполнение законов. По отдельным вопросам Правительство с согласия
Бундесрата может издавать постановления, имеющие силу закона (ст. 119
Основного закона). Наконец, в сфере управления Федеральное
правительство и министры могут издавать общие административные
предписания.
Федеральное правительство располагает большими правами в
области контроля за деятельностью органов управления в зем лях Оно
контролирует исполнение землями федеральных зако нов. С этой целью
Правительство ФРГ может направлять своих уполномоченных в высшие
государственные органы земель. При помощи конференций министров
земель, которые проходят обычно под председательством компетентного
федерального министра, Федеральное правительство осуществляет общий
104
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
надзор и координацию деятельности органов управления в землях. По
этим вопросам Федеральное правительство может издавать с согласия
Бундесрата общие административные предписания, а на основе законов
— давать обязательные указания землям.
Федерация
традиционная
для
Германии
форма
государственного устройства.
Германская Федерация построена по территориальному принципу. Ее субъектами являются земли. Подавляющее большинство земель
образовалось после 1945 г. и не имеет ничего об щего с исторически
самостоятельными германскими государствами. Исключение составляют
Бавария и Саксония, а также ганзейские города Бремен и Гамбург,
имеющие в прошлом статус свободных ("вольных") имперских городов. В
конституционно-правовом отношении земли равноправны.
Взаимоотношения федерации и земель строятся на основе
следующих ключевых положений: во-первых, конституционный строй
земель должен соответствовать основным принципам республиканского,
демократического и социального правового государства в духе Основного
закона (ч. 1 ст. 28), во-вторых, закрепляется презумпция компетенции
земель (осуществление государственных полномочий и решение
государственных задач относится к ведению земель, если Основной закон
не устанавливает или не допускает иного регулирования, — ст. 30),
одновременно закрепляется приоритет федерального права перед правом
земель (ст. 31); в-третьих, устанавливается обязанность учреждений
федерации и земель оказывать друг другу взаимную правовую и
административную помощь (ст. 35); в-четвертых, на всей территории
федерации должен быть обеспечен единый уро вень жизни (п. 2 ч. 3 ст.
106), каждый немец в любой земле имеет равные права и обязанности (ст.
33), в федеральных учреждениях должны использоваться в надлежащем
соотношении чиновники из всех земель. В остальных ведомствах
федерации сотрудники должны, как правило, набираться из той земли, в
которой действуют эти учреждения (ч.1 ст. 36).
Если кратко обрисовать фактическое разграничение компетенции
между федерацией и землями, то можно сделать вывод, что в сфере
законодательной компетенции доминирует федерация, а в сфере
управления и правосудия — земли.
В сфере законодательной компетенции различаются:
• исключительная компетенция федерального законодателя;
• конкурирующая компетенция Федерации и земель;
• компетенция по принятию основ федерального законодательства (то, что в Российской Федерации относится к совместной
компетенции федерации и ее субъектов);
• исключительная компетенция земельного законодателя.
105
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В исключительном ведении федерации находятся внешние
сношения, оборона и безопасность, регулирование отношений по поводу
свободы передвижения и выбора места жительства, паспортизация,
иммиграция, финансовое и валютное регулирование, денежная эмиссия,
федеральный, железнодорожный и воздушный транспорт, информация и
связь, федеральная государственная служба, охрана промышленной
собственности,
авторское
и
издательское
право,
там оженное
регулирование и некоторые другие (ст. 73). В сфере исключительной
компетенции федерального законодателя законы могут приниматься
только на уровне Федерации.
В сфере конкурирующей компетенции земли могут принимать
законодательные акты до тех пор и постольку, пока и поскольку
федерация не использует свои законодательные полномочия. К сфере
конкурирующей компетенции относятся гражданское, уголовное и
процессуальное
право,
отношения,
связанные
с
реализацией
конституционного права на объединения и свободу собраний,
хозяйственное право, трудовое право, законодательство о промышленных
корпорациях, о купле-продаже земельных участков, земельное и
жилищное законодательство, правила уличного движения и речного
судоходства, почти все налоговое законодательство и некоторы е другие
(ст. 74).
Федерация вправе принимать основы законодательства, регулирующие правовое положение должностных лиц, которые состоят на
государственной службе в органах земель, муниципалитетах и других
органах местного самоуправления, а также устанавливающие общие
принципы организации и функционирования высшей школы, прессы и
кинематографии, охраны природы, землеустройства и водопользования,
службы регистрации и информации, охотничьего хозяйства. Землям
предоставлено право конкретизации основ законо дательства. На практике
основы столь полно и подробно регулируют эти отношения, что никакой
конкретизации просто не требуется.
Все, что не относится к исключительной компетенции федерации,
к конкурирующей компетенции и к основам законодательства, входит в
исключительную компетенцию земель. В ведении земель прежде всего
находятся: конституционное законодательство и административное
устройство земель, школа, культура, средства массовой информации,
некоторые аспекты социальной сферы и законодательство о местном
самоуправлении. Последнее объясняет, почему в ФРГ сложились разные
системы местного самоуправления.
Осуществление исполнительной власти и управление отно сится
преимущественно
к
компетенции
земель.
Правительственноадминистративные органы земель осуществляют исполнение не только
106
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
своих законов, но и федеральных, в частности, по поручению органов
Федерации. Наиболее крупными отраслями федерального управления
являются почта, железнодорожный транспорт, трудовые отношения,
вооруженные силы, дипломатическая служба, таможенный контроль,
пограничная служба и некоторые другие.
Правосудие осуществляется в первую очередь судами земель.
Федерация образует лишь пять судов высшей инстанции: Федеральная
судебная палата - высший судебный орган по гражданским и уголовным
делам, Федеральный трудовой суд, разрешающий споры между
работодателями
и
наемными
работниками,
Федеральный
административный суд — орган судебного контроля в сфере
государственного
управления,
Федеральный
социальный
суд,
рассматривающий споры в социальной сфере и сфере социального
обеспечения, и Федеральный финансовый суд — высшая инстанция по
разрешению налоговых и таможенных споров.
Для заметок
Тема №17. Основы конституционного права США
107
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В основу конституционно-правовой доктрины США были
положены три главных принципа, которые действуют и по настоящее
время – это:
 разделение властей;
 федерализм;
 конституционный судебный надзор.
Принцип разделения властей не упоминается как таковой в тексте
конституции США, однако весь механизм государственной власти,
предусмотренный в ней и созданный на ее основе, представляет собой
живое и непосредственное воплощение этого принципа. Ни в одной из
парламентарных стран или стран со смешанной формой правления, где
нередко этот принцип провозглашается в Основном законе, но не
проводится столь последовательно и логично, как в США.
В последующем, практически все штаты восприняли схему,
основанную на жестком разделении властей. Структура органов власти
штатов с более или менее значительными модиф икациями копирует в
целом общефедеральную структуру.
Конкретное проявление и воплощение механизма сдержек и
противовесов стали сама структура и порядок деятельности трех
основных ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной.
Их носителями в США выступают Конгресс, Президент и Федеральная
судебная система, возглавляемая Верховным Судом США.
Таким образом, Конституция заложила основу конституционного
строя и правовой системы США.
Действующая конституция США была принята в 1787 г. в г.
Филадельфии конвентом — своего рода учредительным собранием,
состоявшим из представителей штатов — государств, которыми
провозгласили себя в 1776 г. в ходе борьбы за независимость британские
колонии в Северной Америке. Они создали конфедерацию США. Ее
конституционный документ — Статьи конфедерации — был принят в
1777 г. и вступил в силу в 1781 г. Филадельфийский конвент был созван в
обстановке острого недовольства народных масс внутренней политикой
конфедерации (происходили даже восстания). Главной целью конвента
было реформирование конфедерации, этой «веревки из песка», и прежде
всего укрепление государственной власти. Однако на деле было
учреждено новое государство — федерация США. После ратификации
необходимым большинством штатов в 1789 г. вступила в силу
конституция.
Конституция США —'сравнительно краткий документ. В ней
содержится приблизительно 7 тыс. слов. Она состоит из преамбулы, в
которой говорится, что народ США принимает эту ко нституцию в целях
108
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
создания более совершенного союза, утверждения правосудия и
внутреннего спокойствия, организации совместной обороны, содействия
общему благосостоянию и свободе, а также из семи довольно
пространных статей, обозначенных римскими цифрами (некоторые из
статей занимают несколько страниц). Большинство статей делятся на
разделы.
Конституция
США
—
первая
писаная
конституция,
прогрессивный документ, который оказал влияние на конституции многих
стран мира. Она закрепила образование суверенного федеративного
государства, происшедшее в результате освободительной борьбы народа
против британской короны, провозгласила принцип народного
суверенитета, определила демократические принципы организации
государственности (представительное правление, разделение властей и
др.), установила, что федеральное право имеет приоритет над правом
штатов. Под влиянием этой конституции в мире стала распространяться
доктрина конституционализма.
Вместе с тем конституция 1787 г. имела исторически
ограниченный характер, связанный с условиями ее времени, и
реакционные черты, обусловленные интересами правящих кругов, в
основном плантаторов-рабовладельцев южных штатов и крупных
предпринимателей Севера. В соответствии с представлениями того
времени конституция ограничивалась регулированием отношений
государственной власти и человека (но преимущественно в судебной
сфере и в рамках некоторых личных прав индивида), а также
установлением структуры и взаимоотношений высших органов
государства. В тексте конституции не было статей о политических и
социально-экономических правах личности. Политические права были
включены первыми десятью поправками, получившими название Билля о
правах, а положения о многих социальных, экономических, культурных
правах отсутствуют в тексте конституции и сейчас. Конституция
молчаливо закрепляла рабство негров, позволяя голосовать за них их
хозяевам — плантаторам, лишала избирательных прав женщин
(последнее ограничение действовало до 1919 г.). Во многих отношениях
(вопросы непосредственной демократии, принципы демократического
режима и др.) конституция была пробельна. Иногда ее формулировка
казуистичны, имеют недостаточно обобщающий характер. В соответствии
с конституцией США являются по форме правления президентской
республикой, по форме территориально-политического устройства —
относительно централизованной федерацией, страной с демократическим
государственным режимом.
Декларация независимости 1776 г. провозглашала право народа
на восстание против угнетения, независимость от британской короны,
109
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
исходя из концепции естественных прав. Декларация, а затем и
конституции закрепляли некоторые неотъемлем ые права человека — на
жизнь, свободу и стремление к счастью. Многие конституционные
вопросы были урегулированы поправками к конституции. Поправки в
основном носят характер дополнений.
Вопросы
конституционного
права
регулируются
также
конституциями и законами отдельных штатов, законами конгресса и
особенно решениями Верховного суда США. Последний сво ими
толкованиями без изменения текста конституции создает новые
конституционные нормы («живая конституция»), ибо акт 1787 г. был
принят в совершенно иной обстановке и в ряде случаев не отвечает
современным общественным отношениям.
Конституция США — жесткая конституция. Поправки к ней
могут быть приняты 2/3 членов обеих палат высшего законодательного
органа — конгресса — либо специальным конвентом, созванным по
инициативе 2/3 штатов (случаев такого созыва не было). Они подлежат
ратификации (утверждению) законодательными собраниями 3/4 штатов
либо 3/4 конвента штатов, созванных по решению федерального
конгресса. В результате этих сложностей за два с половиной столетия, как
отмечалось, принято лишь 27 поправок (было предложено более 5 тыс.
поправок, конгресс принял около 40 из них, необходимое большинство
штатов ратифицировало 27). Единичные поправки не имеют
принципиального значения, так как посвящены сравнительно ча стным
вопросам, некоторые вводят, а затем отменяют какие-либо положения
(например, поправки XVIII и XXI вводят и отменяют «сухой закон»).
Впервые конституция США была дополнена Биллем о правах
(первые десять поправок), принятым в 1789 г. и ратифицированным
требуемым числом штатов в 1791 г. Билль о правах закрепляет
важнейшие политические и личные свободы. Из области социально экономических прав в нем говорится только о некоторых гарантиях
частной собственности: никакая собственность не может отбираться для
общего блага без справедливого возмещения.
Конституционный контроль осуществляется общими судами, а
окончательное решение по федеральным актам принимает Верховный суд
США, по актам штатов — обычно верховные суды штатов, но и в
последнем случае по жалобе стороны (если эта жалоба пройдет
необходимые судебные инстанции) Верховный суд США может принять
окончательное решение. Об особенностях конституционного контроля,
осуществляемого общими судами, говорилось в Общей части курса.
С принятием Конституции в 1787 г. США из конфедерации
превратилась в федеративное государство. Таковым она остается и до
сегодняшнего дня. Выбор формы государственного устройства был в
110
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
значительной мере продиктован стремлением штатов сохранить
автономию, свободу их граждан, а также не допустить возможность
чрезмерной концентрации власти в руках центрального правительства.
Американская федерация была образована в результате
объединения уже существовавших независимых государств в лице
штатов, которые передали федерации свой суверенитет и наделили вновь
возникшее
федеративное государство прерогативами и правами,
способными обеспечивать его суверенность и международную
провосубъектность.
Конституция США представляет собой нечто вроде договора или
пакта,
заключенного
между
штатами
и
должным
образом
ратифицированного. Поэтому федерацию в США можно отнести к числу
так
называемых
договорных
федераций,
построенную
на
территориальном принципе.
Принцип федерализма, пронизывающий все статьи Конституции,
нашел свое выражение прежде всего в разграничении законодательной
власти федерации и штатов. Общий принцип, положенный в основу
американского
федерализма состоял в признании остаточной
компетенции за штатами – субъектами федерации. Раздел 8 статьи I
содержит перечень вопросов, делегируемых федерации и находящихся в
исключительном ведении Конгресса и что запрещено отдельным штатам
(раздел 10 статьи I). Все, что не отнесено Конституцией к полномочиям
федерации, остается в компетенции субъектов федерации.
К ведению федерации отнесены важнейшие полномочия в сфере
финансов, установления налогов, чеканки монеты, регулирования
экономических отношений между штатами и с иностранными
государствами, авторское право, федеральное судоустройство, порядок
приобретения американского гражданства и некоторые другое.
Абзац 18 раздела 8 статьи I предусматривает возможность
дальнейшего расширения компетенции федерации путем издания законов
необходимых для осуществления любых предусмо тренных Конституцией
федеральных
полномочий
(так
называемые
«подразумеваемые
полномочия»).
В принципе все остальные предметы законодательного
регулирования, не упомянутые в разделе 8 статьи I, в соответствии с
Поправкой X к Конституции резервируются за штатами. Таким образом,
остаточные полномочия позволяют легислатурам штатов принимать
законы по широкому кругу вопросов, например, таких как: регулирование
внутриштатной торговли, здравоохранения, общественного порядка и т.д.
К ведению штатов относится и вся область традицио нных правовых
отношений (гражданское, уголовное, процессуальное право).
111
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Важнейшим средством расширения полномочий федерации стал
принцип верховенства федерального права, закрепленный в ст. VI
Конституции, выражающийся в приоритете федерального права по
отношению к праву отдельных штатов. В соответствии с этим принципом
сама Конституция, законы Конгресса, договоры заключенные от имени
США, объявляются верховным правом страны: с целью устранения
возможной войны законов. Оговорка о «верховенстве» устана вливает
четкий порядок определения юридической силы конституционных и
законодательных актов федерации и штатов в случае их несоответствия
друг другу. Согласно ст. VI судьи в каждом штате обязаны следовать
Конституции и законам федерации, даже если в конституции любого
штата будет содержаться противоречащие им положения.
В соответствии с положениями о «верховенстве» Верховным
Судом США были выработаны особые правила на случай коллизии
законов, принятых в сфере перекрещивающихся полном очий федерации и
штатов. В одном из ключевых решений в 1956 г. было признано, что при
совпадении содержания законов федерации и штатов последние уступают,
но лишь в том случае, если предусмотренная в ней схема регулирования
является всеохватывающей, если федеральный закон обеспечивает
единообразную национальную политику, и если закон штата может
помещать осуществлению соответствующей федеральной программы.
Статья VI, закрепляя приоритет «верховного права страны» по
существу предопределила и иерархию законодательных источников права
и в том числе конституционного права. Высшей юридической силой
обладает сама федеральная Конституция. Далее идут законы Конгресса,
которые не должны противоречить конституционным положениям.
Следующими по юридической силе, но не по своему значению, являются
административные
акты, т.е. акты исполнительной власти
–
президентские
исполнительные
приказы,
директивы,
планы
реорганизации. Многие акты президентской власти, принятые в порядке
исполнения федерального законодательства, по своему содержанию и по
обязательности не отличаются существенно от законов Конгресса. На
более низкой ступени «лестницы» законодательных актов США согласно
ст. VI Конституции стоят источники права штатов для которых, в
принципе, характерна та же последовательность: на вершине конституции
штатов,
затем
законы
легислатур,
административные
акта
исполнительной власти и ордонансы.
Сравнительно
жесткий характер американского варианта
разделения властей находит свое конкретное проявление в построении
государственного механизма США и характера взаимоотношений между
тремя основными ветвями власти.
112
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Законодательная
власть,
представлена
Конгрессом,
исполнительная – Президентом, а судебная осуществляется судебными
учреждениями во главе с Верховным Судом. В основу их построения и
деятельности положены полная самостоятельность, независимость и
строгое разграничение компетенции между ними.
Учредители американской Конституции поставили на первое
место законодательную власть. Высшим законодательным органом
является Конгресс США, который состоит из двух палат. Нижняя палата Палата Представителей состоит из 435 депутатов, избираемых на 2 года
путем прямых, всеобщих выборов по равным одномандатным округам,
тайным голосованием. Депутатом может быть избрано лицо, являющееся
гражданином США не менее 7 лет, достигшее 25 лет и проживающее в
штате, где находится его избирательный округ. Они представляют
интересы населения всей страны, а не своего избирательного округа.
Каких либо ограничений для переизбрания не установлено. Депутаты
обычно поддерживают очень тесные связи со своим округом и активно
добиваются принятия решений, в которых заинтересованы его
избиратели. Этому способствует частая периодичность выборов,
требующая почти постоянной работы с избирателями. Выдвижение
кандидатов и проведение избирательной кампании в решающей степени
зависит от политических партий. В США, уже давно утвердилась и
успешно действует на федеральном уровне двухпартийная система,
которую составляют республиканская и демократическая партии.
Активное избирательное право принадлежит всем американским
гражданам, достигшим 18 лет и не лишенных избирательного права по
суду или в силу недееспособности. Существовавшие в недавнем прошлом
многочисленные ограничительные цензы в настоящее время почти
полностью отменены.
Верхняя палата Конгресса – Сенат – орган представительства
штатов. Каждый штат представлен двумя сенаторами (всего 100),
независимо от численности его населения.
Первоначально члены сената избирались законодательными
собраниями штатов. Однако в 1913 г. была принята XVII поправка к
Конституции, устанавливающая прямые выборы в Сенат. Сенаторы
избираются на 6 лет, а обновление 1/3 сенаторов происходит каждые 2
года. Сенатором может быть избрано лицо, являющееся американским
гражданином не менее 9 лет, достигший 30 лет, проживающий в штате, от
которого избирается, и, конечно, обладающий в полном объеме а ктивным
избирательным правом. Право переизбрания не ограничивается.
Таким образом, процедура формирования Конгресса и порядок
избрания конгрессменов обеспечивают решающее участие избирателей в
определении
состава
палат
и
гарантируют
независимость
113
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
законодательной власти от любой другой ветви власти. Конгрессмен,
будучи наделен этой властью непосредственно народом, образуют
верховную власть, которую осуществляют только на основании и в
пределах полномочий, установленных федеральной Конституцией. Для
конгрессменов установлена жесткая несовместимость депутатского
мандата с государственной службой. В соответствии с этим, ни
Президент, ни назначенные им министры, ни иные должнос тные лица не
могут входить в состав американского Конгресса.
Для заметок
Тема №18. Основы конституционного права Италии
Политико-территориальное
устройство
Италии
отличается
своеобразием. Формально Италия является унитарным государством,
состоящим из областей, разделенных на провинции.
В соответствии с волеизъявлением итальянского народа была
разработана Конституция 1947 г., считающаяся самой демократичной
конституцией в зарубежных странах.
Структура
Конституции
характеризуется
следующими
особенностями. Преамбула отсутствует. Основной текст делится на две
части, включающие, соответственно, четыре и шесть глав. Отдельные
главы делятся на разделы. Конституция содержит 139 статей, а также
переходные и заключительные положения.
На содержание конституции значительное влияние оказали
социалистические идеи и конкретно-историческая обстановка ее принятия
— разгром фашизма, подъем социально-политической активности
народных масс, отрицание авторитарного режима и стремление создать
такой механизм власти, в условиях которого невозможна была бы ее
узурпация одним лицом или группой лиц. В ней провозглашен народный
суверенитет, закреплен широкий круг демократич еских прав и свобод
человека, причем нормы, регламентирующие права и свободы человека,
занимают 1/3 объема всей конституции.
В Конституции закреплена республиканская форма правления
(причем содержится норма о том, что эта форма правления не подлежит
изменению — ст. 139).
Итальянская Конституция закрепляет широкое вмешательство
государства в сферу экономики. Предусматривает широкие возможности
для осуществления народовластия. Закреплены такие важнейшие формы
прямой демократии, как референдум, народная законодательная
инициатива, право народного вето (ст. 71, 75 Конституции) и др.
114
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Значительная автономия предоставлена местной власти (местному
самоуправлению).
По способу изменения Конституция Италии относится к особ о
жестким. Для ее изменения необходимы два последовательных
обсуждения проекта закона об изменении в парламенте с перерывом в три
месяца. Для принятия закона достаточно абсолютного большинства
голосов депутатов в каждой палате. Но если голосов меньше чем 2/3,
тогда закон об изменении Конституции может быть вынесен на
референдум по требованию одной пятой членов любой из палат, 500 тыс.
избирателей или пяти областных советов. Такое требование может быть
предъявлено в течение трех месяцев после опубликования закона.
Следует отметить, что сама конституция характеризуется
высокой степенью стабильности. За период ее существования было
внесено чуть более 10 поправок.
Организация и деятельность органов государственной власти в
Италии
строится
на
демократических принципах,
таких как
народовластие, законность, гласность и др. Следует остановиться на тех
особенностях, которые присущи итальянской государственности. Так,
принцип демократизма является приоритетным в организации системы
власти. Вся система власти строится на основе широкого участия
итальянского народа в организации и осуществлении государстве нной
власти. Это участие проявляется через различные формы прямой и
представительной демократии. В Италии конституционное закрепление
нашли такие формы прямой демократии, как правотворческая народная
инициатива, референдум, народное вето. Они дают возможность нар оду
непосредственно участвовать в принятии наиболее важных решений
путем прямого волеизъявления, контролировать работу органов
государственной власти, а в определенных случаях даже отменять законы,
принимаемые парламентом.
Приоритет принципа демократизма нашел отражение и в таком
принципе, как разделение властей. Хотя прямого закрепления такого
принципа в Конституции Италии нет, но он проявляе тся через общее
содержание конституционных норм, закрепляющих полномочия органов
законодательной, исполнительной и судебной власти. Однако при таком
закреплении явно виден приоритет представительных органов власти,
которые осуществляют законодательную деятельность, формируют или
участвуют в формировании практически всех остальных органов
государственной власти и обеспечивают контроль за деятельностью
правительства, несущего ответственность перед парламентом.
Избирательное право и избирательная система Италии находятся
в последнее десятилетие в процессе непрерывного совершенствования.
Первоначально в стране действовала преимущественно пропорциональная
115
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
система, кроме выборов коммунальных советников в коммунах с
населением до 5 тыс. человек, где использовалась мажоритарная система .
Пропорциональная система при выборах обеих палат приводила к
множественности партийных фракций (так называемых карликовых
партий) и формированию коалиционных правительств, состоявших из
представителей десятков партий, не пользовавшихся поддержкой
большинства депутатов, не всегда находивших общий язык. Это
приводило к частым правительственным кризисам.
Основные положения избирательной системы Италии сводятся к
следующему. Активным избирательным правом на выборах в Палату
депутатов, областные, провинциальные и коммунальные советы
пользуются итальянские граждане, достигшие 18 лет, не лишенные этого
права за совершенные преступления или проступки. Избирательное
законодательство Италии лишает избирательных прав банкротов на срок
до пяти лет после признания банкротом. Следует обратить внимание на
то, что минимальный возраст активного избирательного права по выборам
в Сенат составляет 25 лет.
Возраст пассивного избирательного права зависит от вида
избираемого органа. Для депутатов муниципальных и областных советов
— это 21 год, для членов Палаты депутатов — 25 лет, для сенаторов — 40
лет. Лишены избирательных прав лица, находящиеся в местах лишения
свободы, а также банкроты — в течение всего периода банкротства, но не
свыше пяти лет.
В Италии действует так называемый обязательный вотум.
Абсентеизм без уважительных причин фиксируется в течение пяти лет в
судебных органах. Мэр коммуны может составить список лиц,
уклонившихся от голосования, который вывешивается для всеобщего
обозрения.
Каких-либо
конкретных
мер
ответственности
не
предусмотрено.
Для
определения результатов голосования используется
смешанная избирательная система — мажоритарная и пропорциональная,
причем применяемые и мажоритарная, и пропорциональная системы
имеют свои разновидности. Используется мажоритарная система и
абсолютного, и относительного большинства. В пропорциональной
системе используются различные методы распределения мандатов. Так,
при выборах Палаты депутатов, депутатов областных советов
используется метод Хэра с правилом наибольшего остатка и 4%-ным
заградительным барьером. Этот м етод применяется и в России при
выборах депутатов Государственной Думы по федеральным спи скам (с
той лишь разницей, что заградительный барьер составляет пока 5%),
поэтому не требует пояснений. При выборах сенаторов и депутатов
муниципальных советов применяется метод Д’Ондта.
116
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
С избирательным правом связано и право на участие в
референдумах. Референдумы проводятся в основном по вопросам
изменения областных или провинциальных границ. На уровне областей
предусмотрено два вида референдума: консультативный и в форме
народного вето. Реализуются и другие формы прямой демократии, право
народной законодательной инициативы, народного вето.
Законодательная власть в Италии осуществляется парламентом,
который состоит из Палаты депутатов и Сената (ст. 55 Конституции).
Палата депутатов состоит из 630 депутатов, избираемых всеобщими,
прямыми выборами. Сенат состоит из трех категорий граждан. Во первых, избираемые сенаторы. Их число составляет 315. Требования к
кандидатам: гражданин Италии, не моложе 40 лет. Сенаторы избираются
всеобщими,
прямыми
выборами
итальянскими
избирателями,
достигшими 25 лет. Сенаторы избираются по областям, каждая область
избирает не менее чем семь сенаторов. Но от малочисленных областей,
например, от Молизе, насчитывающей около 350 тыс. жителей,
избираются два сенатора, от Балле д’Аоста (чуть более 100 тыс. жителей )
— один сенатор. Вторую категорию сенаторов составляют бывшие
президенты, являющиеся сенаторами пожизненно, если они не отказались
от этого права. Третья группа сенаторов — это пять граждан,
назначаемых пожизненно Президентом за выдающиеся достижения в
социальной, научной, художественной и литературной областях (ст. 59
Конституции). Обе палаты избираются на пять лет. Полномочия палат
могут быть продлены только на основании закона и лишь в случае войны
(ст. 69 Конституции). Обе палаты имеют одинаковый срок полномочий,
но этот срок не всегда может соответствовать продолжительности
полномочий другой палаты, поскольку Президент Республики обладает
правом досрочного роспуска обеих или одной из палат.
Статус депутата традиционен для демократических государств и
характеризуется
следующими
положениями.
Недопустимость
одновременного членства в обеих палатах. В Италии закреплен принцип
свободного депутатского мандата, а также депутатский иммунитет и
индемнитет (ст. 68, 69 Конституции).
Обе палаты фактически равны по положению. Их равенство
нарушается только в случае принятия решений на со вместных заседаниях
(выборы Президента Республики, назначение членов Конституционного
суда, Высшего совета магистратуры и др.), поскольку количественный
состав Сената в два раза меньше, чем Палаты депутатов. Однако и в этом
случае неравенство палат сглаживается тем, что депутаты и сенаторы
голосуют в соответствии с позицией своей партийной фракции.
Палаты действуют на основе регламентов, принимаемых в
каждой палате абсолютным большинством их членов. Каждая палата
117
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
избирает председателя и заместителя. Руководящим органом палаты
является бюро, в состав которого включаются председатель палаты,
четыре вице-председателя, три квестора и восемь секретарей.
Формирование бюро осуществляется таким обр азом, чтобы в нем были
представлены все партийные фракции. Бюро образуется на срок
легислатуры палаты и выполняет такие функции, как утверждение
проекта
бюджета
палаты,
решение
вопросов
формирования
парламентских групп и комиссий, применение дисциплинарных санкции
и др. Предусмотрено образование в обеих палатах партийных фракций,
именуемых парламентскими группами. В Сенате партийные фракции
создаются не менее чем десятью сенаторами. Возможно образование в
каждой из палат единой смешанной парламентской группы из числа
депутатов, не вошедших ни в одну группу. В палатах образуются
постоянные
комиссии.
Комиссии
формируются
на
основе
пропорционального представительства парламентских групп. Основной
задачей комиссий является работа над законопроектами, их рассмотрение
и одобрение. Конституция Италии допускает образование совместных
комиссий только в связи с процедурой роспуска областного совета (абз. 4
ст. 126). На заседаниях постоянных комиссий могут присутствовать
члены правительства, а в заседаниях сенатских комиссий могут
участвовать и не члены комиссий, и им может представляться
возможность для выступления.
Парламент работает в сессионном порядке, собираясь на две
сессии в году. Палаты собираются по собственному праву в первый
непраздничный день февраля и октября. Чрезвычайные сессии палат
созываются по требованию их 1 председателей, Президента республики
или 1/3 части членов палат. Если одна из палат собирается на
чрезвычайную сессию, то вторая собирается по праву. Заседания палат
открытые, но по решению палаты могут проводиться закрытые заседания.
Трансляции заседаний по государственным теле- и радиоканалам
допускаются по решению председателя палаты. Трансляции по частным
каналам не требуют такого разрешения. Заседания палат правомо чны,
если в них участвует более половины депутатов (сенаторов).
Итальянский
парламент
обладает
традиционными
для
западноевропейских парламентов полномочиями, к числу которых
относятся: законотворчество, парламентский контроль за де ятельностью
правительства, определение основных направлений внутренней и
внешней политики, выборы Президента республики на совместном
заседании палат с участием представителей областей, ратификация
международных договоров, решение вопросов войны и мира и некоторые
иные.
Парламент обладает и рядом полномочий в сфере судебной
118
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
власти. Помимо уже отмеченного решения вопроса о предании суду
высших должностных лиц страны, парламент назначает одну треть
состава Конституционного суда, одну треть состава Высшего совета
магистратуры, решает вопрос об объявлении амнистии.
Конституция Италии предусматривает институт делегированного
законодательства (ст. 76). Делегирование правительству законодательных
функций осуществляется путем принятия парламентом делегирующего
закона, в котором указываются: время, в течение которого правительство
может принимать декреты, предмет регулирования, а также принципы,
которым должно следовать правительство. Одновременно правительство
готовит соответствующий законопроект, который должен быть внесен в
парламент по окончании срока делегирования.
Парламентский контроль за деятельностью правительства
осуществляется в следующих формах: 1) устные или письменные вопросы
правительству или его отдельным членам, 2) интерпелляции, 3)
следственные комиссии, 4) резолюция недоверия. Первая из этих форм
используется наиболее часто. Примерно два заседания в неделю в палате
отводится для устных вопросов. Ответы на устные вопросы даются в
течение 14 дней, на письменные — 20.
Интерпелляция (от лат. interpellatio - прерывание речи, жалоба
перед судом, иск) - это обращенное к правительству или к министру
требование группы депутатов дать объяснение по поводу проводимой ими
политики или по конкретному вопросу. В отличие от вопросов и запросов
интерпелляция сопровождается сложной процедурой внесения и
правовыми последствиями. В меморандуме о внесении интерпелляции
указываются ее мотивы, сроки ответа. Ответ членов правительства может
сопровождаться дебатами в парламенте и даже повлечь отставку
министра или всего кабинета.
Для расследования деятельности всего состава правительства или
отдельных министерств создаются следственные комиссии.
Согласно Конституции Президент является главой государства и
представляет национальное единство (ст. 87). Он избирается на
совместном заседании палат парламента, в котором участвуют
представители областей — по три делегата от каждой области (от Валле
д’Аоста — один). Представители от областей избираются областным
советом с обеспечением представительства от оппозиционных партий.
Президентом может быть избран гражданин Италии, достигший 50летнего возраста и обладающий гражданскими и политическими правами.
Выборы
осуществляются
тайным
голосованием.
Срок
полномочий Президента составляет семь лет. Число переизбраний не
ограничено. Пост главы государства несовместим с выполнением какой либо иной должности. В сфере нормотворчества Президент:
119
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
санкционирует
представление
палатам
правительственных
законопроектов, подписывает законы, обладая при этом правом
суспензивного вето, издает декреты, имеющие силу закона, а также
постановления, назначает референдум в случаях, предусмотренных
Конституцией.
В сфере государственного строительства Президент: назначает
выборы палат и определяет день первого их заседания, направляет
палатам послания о положении в стране, назначает в случ аях, указанных
законом, должностных лиц государства, председательствует в Высшем
совете магистратуры.
В сфере международных отношений, обороны и безопасности
Президент: аккредитует и принимает дипломатических представителей,
ратифицирует международные договоры (в случаях, определенных
законом, — с предварительного разрешения палат), является Верховным
главнокомандующим
Вооруженными
силами
страны
и
председательствует в Верховном совете обороны, объявляет, по решению
палат, состояние войны.
Важным полномочием Президента является роспуск одной или
обеих палат по предложению главы правительства. Президент обладает и
традиционными для главы государства полном очиями — правом
помилования, награждения государственными наградами.
Все
акты
Президента
подлежат
контрасигнации
соответствующим министром, приним ающим на себя ответственность за
его исполнение. Акты, имеющие силу закона, и некоторые другие
контрассигнуются также председателем Совета министров (ст. 89
Конституции).
Президент обладает неприкосновенностью. В то же время он
несет ответственность за совершение государственной измены или
посягательство на Конституцию (ст. 90). Полномочия Президента могут
быть прекращены досрочно в случае отставки или когда он не в состоянии
их выполнять. В случае досрочного прекращения полномочий Президента
(смерть, отставка, длящееся препятствие) его функции осуществляет
председатель Сената, а председатель Палаты депутатов назначает выборы
нового Президента республики в течение 15 дней или более длительного
срока, если палаты распущены или осталось меньше трех месяцев до
истечения срока их полномочий.
Исполнительная власть в Италии осуществляется Советом
министров, деятельность которого регулируется Конституцией и
специальным законом, принятым в 1986 г.
Согласно ст. 92 Конституции правительство состоит из
председателя Совета министров и министров. Председатель Совета
министров назначается Президентом. Назначение производится после
120
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
консультаций с лидерами партийных фракций и председателями палат.
Председателем назначается лидер партийного блока, получившего
большинство мест в парламенте. Министры назначаются Президентом по
представлению председателя Совета министров.
По инициативе правительства Италии был принят закон о
судебном иммунитете высших должностных лиц страны (Президента,
председателя Совета министров, председателей обеих палат парламента и
Председателя Конституционного
суда). Теперь премьер -министр
неподсуден, по крайней мере, до окончания срока полномочий.
В Италии, как парламентской республике, допускается
совмещение должности министра с депутатским мандатом
Вновь сформированное правительство должно получить
одобрение палат. В случае отказа в доверии формируется новое
правительство.
Правительство
несет
ответственность
перед
палатами.
Председатель Совета министров отвечает за общую политику, а министры
коллективно
ответственны
за
действия Совета министров и
индивидуально — за действия своих ведомств. Основной формой
ответственности является принятие резолюции недоверия.
Конституция Италии позволяет привлекать к ответственности
бывших членов правительства за деяния, совершенные в период
пребывания на соответствующем посту. Дело рассматривается в порядке
обычного судопроизводства по разрешению Сената или Палаты депутатов
(ст. 96).
Конституцией
предусмотрено
создание
вспомогательных
органов, содействующих деятельности органов государственной власти.
Национальный совет экономики и труда образуется как консультативный
орган палат и правительства по тем вопросам и функциям, которые
определены законом, обладает правом законодательной инициативы и
может разрабатывать и вносить законопроекты по экономическим и
социальным вопросам. Государственный совет — консультативный орган
в административно-правовой сфере и высший орган административной
юстиции. Счетная палата — орган предварительного контроля за
законностью актов правительства и последующего контроля за
исполнением госбюджета (ст. 99 Конституции).
К судебным органам в Италии относятся Конституционный суд,
магистратуры (судебные органы общей юрисдикции), специальные суды,
военные трибуналы. Кроме того, действуют еще и органы
административной юстиции (квазисудебные органы).
Для Италии характерны общедемократические принципы
правосудия: самостоятельность и независимость судей (обеспечивается их
несменяемостью), подчинение их только закону; осуществление судебных
121
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
функций только ординарными судьями, должности которых учреждены
законом; запрет создания чрезвычайных судов; участие народа в
отправлении правосудия; презумпция невиновности; право обвиняемого
на защиту; запрет обратной силы закона и другие (ст. 101 —103
Конституции).
Конституционный суд Италии — это орган конституционного
контроля. В ведении Конституционного суда находятся: споры о
конституционности законов и имеющих силу закона актов государства;
споры о компетенции между различными властями государства, между
центром и областями, между областями; решение вопроса о виновности
Президента Республики. В случае принятия Конституционным судом
решения о неконституционности какого-либо закона или акта, имеющего
силу закона, они утрачивают силу. Решения Конституционного суда
обжалованию не подлежат.
Суды общей юрисдикции образуют в Италии многоступенчатую
систему. Низовым звеном являются мировые суды, создаваемые в каждой
коммуне и рассматривающие в основном гражданско-правовые споры.
Вышестоящим звеном после упразднения в 1999 г. преторских судов
являются трибуналы, создаваемые в территориальных судебных округах,
границы которых совпадают с границами провинций. Трибуналы
рассматривают в единоличном или коллегиальном порядке уголовные,
гражданские дела, торговые и трудовые споры и являются апелляционной
инстанцией по жалобам на решения мирового судьи. Отдельно от суда
общей юрисдикции в каждом судебном округе действуют еще трибуналы
по делам несовершеннолетних.
Следующим звеном являются апелляционные суды, создаваемые
в каждом из 23 апелляционных округов и рассматривающие
апелляционные жалобы на решения судов первой инстанции по
гражданским и уголовным делам.
Возглавляет систему судов общей юрисдикции Верховный
кассационный суд, обеспечивающий точное и единообразное применение
законов в судебной практике и разрешающий коллизии между судами
различных юрисдикции. Верховный кассационный суд состоит из шести
палат по уголовным делам, трех палат по гражданским делам и одной
палаты по трудовым делам. Каждая из палат действует в составе пяти
членов.
При Верховном кассационном суде, апелляционных судах и
трибуналах общей юрисдикции действуют прокуроры, осуществляющие
надзор за исполнением законов, скорым и точным отправлением
правосудия и защиту прав государства.
Наряду с судами общей юрисдикции в Италии действуют
военные трибуналы, рассматривающие в мирное время дела о
122
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
преступлениях, совершенных военнослужащими, а также суды
административной юстиции, высшим звеном которых является
Государственный совет.
Основные начала территориального устройства определены в
Конституции Италии, в конституционных законах и иных актах. В
республике
установлена
трехзвенная
система
администр ативнотерриториального деления. Вся территория государства делится на
области, области — на провинции. а те, в свою очередь, на коммуны.
Области — самые крупные административно-территориальные
единицы.
Примечательно,
что
перечень
областей
закреплен
непосредственно в Конституции Италии (ст. 131), что, как правило,
присуще федеративным государствам, в конституциях которых
содержится перечень субъектов федерации. Тем самым подчеркивается
весьма значимый статус областей, который выше статуса обычных
административно-территориальных единиц в унитарном государстве.
Сами по себе области различаются территорией, численностью населения
и уровнем социально-экономического развития.
Правовое положение областей определяется Конституцией
Италии. Кроме того, каждая область имеет свой статут, принимаемый
областным советом и утверждаемый законом Республики, а положение
автономных областей определяется специальным конституционным
законом.
В Конституции предусмотрены также меры государственного
(правительственного) контроля за соблюдением органами власти областей
положений Конституции страны и законов. В каждую область назначается
правительственный комиссар. Он назначается правительством и ему
подотчетен. В его функции входит руководство деятельностью
региональных правительственных органов и координация деятельности
правительственных и областных органов, контроль за зако нностью актов
областных органов власти. Резиденция правительственного комиссара
находится в главном городе области.
Для заметок
123
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тема №19. Основы конституционного права Китая
Главный источник современного государственного права Китая Конституция КНР 1982 г., состоящая из введения и четырех глав, в
которых объединены 138 статей.
Во введении дана краткая
характеристика пути, пройденного Китаем, а также ставится задача
социалистической модернизации общества. Характерной чертой
преамбулы является упоминание в ней о роли отдельных выдающихся
личностей в истории Китая. Конституция настраивает на ведение борь бы
с врагами "в течение длительного времени", но сам образ врага дан
достаточно неопределенно. Конституционное регулирование внешней
политики построено на тезисе: "Будущее Китая тесно связано с будущим
всего мира". Подчеркиваются независимость и самостоятельность
внешней политики. Во введении Конституция определяется как основной
закон страны, наделенный высшей юридической силой.
Однако следует отметить, что реальное значение Конституции
определяется не данной нормой, а особенностями социалистичес кого
государственного права КНР и в немалой мере социальнопсихологическими факторами.
124
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Первая глава ("Общие положения") содержит характеристику
государственного строя КНР как социалистического, роли государства и
народа, принципов деятельности государственных органов, принципов
национальной
политики,
экономической
системы,
функций
государственных органов в области науки, культуры, физкультуры и
спорта; кроме того, изложена система административно -территориального
деления КНР. В этой же главе урегулированы основы статуса иностранцев.
Вторая глава ("Основные права и обязанности граждан")
содержит перечень основных прав и свобод граждан, а также их
обязанностей. В этой главе имеются традиционные нормы (пр аво на труд,
на отдых, на образование и т.п.) и специфические, характерные именно
для Китая и вытекающие из особенностей его недавней истории (запрет
подвергать граждан оскорблениям, клевете, ложным обвинениям и
травле).
Третья глава ("Государственная структура") наиболее об ширна и
делится на 7 разделов, посвященных правовому статусу различных
государственных органов.
Четвертая глава ("Государственный флаг, государственный герб,
столица") посвящена соответствующим символам государства и столице.
Сама государственная символика КНР носит ярко выраженный
социалистический характер.
Согласно части 1 ст. 64 изменения в Конституцию вносятся по
предложению ПК ВСНП или 1/5 голосов депутатов ВСНП и принимаются
большинством не менее 2/3 голосов всех депутатов ВСНП.
Следует иметь в виду, что регулятивная роль Конституции, да и
вообще закона в Китае относительно невелика. Для чиновника и
гражданина большее значение имеют текущие административные
указания, чем нормы писаного, права. Судебная защита этих норм весьма
ограниченна. Они представляют собой своего рода общий ориентир,
отклонение от которого в текущей деятельности считается допустимым.
По Конституции КНР верховным органом государственной
власти является Всекитайское собрание народных представителей (ст. 57).
Принцип единства власти реализуется через создание единой системы
собраний народных представителей, построенной наподобие советской
системы, и образующей своего рода хребет всей системы
государственных органов. ВСНП представляет собой вершину этой
системы.
Компетенция ВСНП в целом традиционна для социалистического
представительного органа: законотворчество, включая изменение
Конституции, избрание и утверждение высших должностных лиц
государства (некоторых — по представлению других высших
125
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
должностных лиц) и других высших органов, освобождение от должности
высших должностных лиц, утверждение планов экономического и
социального развития, бюджета страны и отчетов об их выполнении,
решение вопросов административно-территориального устройства,
вопросов войны и мира. Перечень полномочий ВСНП — открытый: в соответствии с п. 15 ст. 62 Конституции ВСНП "осуществляет другие
полномочия, которые надлежит осуществлять верховному органу
государственной власти".
Особенности
компетенции
этого
органа
связаны
с
разграничением полномочий с другим органом власти — Постоянным
комитетом ВСНП.
Формирование ВСНП происходит путем многостепенных
выборов. Данный орган образуется из представителей, избранных от
провинций, автономных областей, городов центрального подчинения и
Вооруженных сил, причем все малочисленные национальности должны
иметь соответствующее число представителей. Срок полномочий ВСНП
— пять лет. ВСНП — однопалатный орган. В его структуру входят президиум сессии, комиссии, делегации от избирательных единиц.
ПК ВСНП представляет собой особый высший государственный
орган, который не является внутренним органом ВСНП. Президиум
сессии, избираемый для каждой сессии зано во, руководит заседаниями
ВСНП.
ВСНП создает различные комиссии (по делам национальностей,
законодательных предположений, финансово -экономическую, по делам
образования, науки, культуры и здравоохранения, по иностранным делам,
по делам китайских граждан, проживающих за границей, и ряд других).
Комиссии рассматривают законопроекты, проверяют административноправовые акты и акты местных органов власти с точки зрения
соответствия Конституции и законам и представляют по ним доклады,
рассматривают запросы, переданные президиумом ВСНП или ПК ВСНП,
и ответы на них и в необходимых случаях представляют по ним доклады,
проводят расследование, изучение и вносят предложения по вопр осам,
относящимся к компетенции ВСНП либо ПК ВСНП.
Поскольку каждая избирательная единица представлена в ВСНП
многими или несколькими депутатами, то они объединены в делегации,
имеющие общий региональный или иной интерес. Каждая делегация
выбирает руководителя делегации и его заместителя. Делегации наделены
правом законодательной инициативы и некоторыми процедурными
правами.
Депутаты ВСНП не являются профессиональными пар ламентариями, а сочетают производственную деятельность с работой в
представительном органе и должны обеспечивать постоянную "связь с
126
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
массами". Поэтому Закон об организации Всекитайского собрания
народных представителей Китайской Народной Республики 1982 г.
устанавливает, что депутаты ВСНП должны поддерживать тесную связь с
избравшими их органами и народными массами, могут присутствовать на
сессиях избравших их собраний народных представителей, должны
выслушивать мнения и требования народных масс и соо бщать о них,
отдавать все силы служению народу.
Депутаты не подлежат юридической ответственности за
выступления и голосования на заседаниях ВСНП и Постоянного комитета
ВСНП, они не могут быть арестованы или привлечены к уголовной
ответственности без разрешения президиума сессии ВСНП, а в период
между сессиями ВСНП — без разрешения ПК ВСНП.
ВСНП работает в сессионном порядке, очередные сессии
проводятся один раз в год. Внеочередные сессии могут быть созваны по
усмотрению ПК ВСНП или по предложению не менее 1/5 депутатов
ВСНП. Сессии ВСНП проводятся открыто. В сессиях принимают участие,
помимо депутатов, лица, входящие в состав Государственного совета,
Центрального военного совета, председатель Верховного народного суда
и генеральный прокурор Верховной народной прокуратуры. При
необходимости могут проводиться и закрытые заседания.
Правом законодательной инициативы наделены: президиум
сессии
ВСНП,
ПК
ВСНП,
специальные
комиссии
ВСНП,
Государственный совет, Центральный военный совет, Верховный
народный суд, Верховная народная прокуратура, делегации и не менее 30
депутатов. Стадия обсуждения законопроекта урегулирована Регламентом
ВСНП.
Постоянный комитет ВСНП избирается ВСНП, перед ним
ответствен и ему подотчетен. В состав ПК ВСНП входят: Председатель,
заместители Председателя, начальник секретариата и члены. В нем
должно состоять "соответствующее число" представителей малочисленных национальностей. Нахождение в составе ПК ВСНП
несовместимо со службой в государственных адм инистративных органах,
органах суда и органах прокуратуры. В то же время Конституция не
требует, чтобы в состав ПК ВСНП входили только депутаты ВСНП.
Председатель и заместители Председателя ПК ВСНП могут
занимать эти должности не более двух сроков подряд. Они вместе с
начальником секретариата образуют Совет Председателя, который
занимается "важной текущей работой".
Полномочия ПК ВСНП весьма обширны, и перечень их является
открытым, так как ВСНП может возложить на него "и другие функции".
Можно выделить собственные полномочия Постоянного комитета ВСНП
и выполняемые им полномочия ВСНП.
127
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
К собственным полномочиям Постоянного комитета ВСНП
относятся: толкование Конституции, принятие и изменение законов
(кроме отнесенных к ведению ВСНП), толкование законов, контроль за
работой Государственного совета, Центрального военного совета,
Верховного народного суда и Верховной народной прокурату ры, право
отменять акты органов государственной власти провинциального уровня,
противоречащие Конституции, законам и административным актам,
принятие решения о всеобщей или частичной мобилиза ции в стране, о
ратификации и денонсации международных договоров, равно как
некоторые другие полномочия, в том числе традиционные полн омочия
главы государства (назначение и отзыв полномочных представителей в
иностранных государствах, награждение орденами и присвоение
почетных званий, помилование).
"В период между сессиями ВСНП", действуя вместо него, ПК
ВСНП вносит частичные изменения и дополнения в законы, принятые
ВСНП, утверждает предложенные Государственным советом поправки к
планам
народнохозяйственного
и
социального
развития,
государственному бюджету в ходе их выполнения; назначает и смещает
министров, председателей комитетов, главного ревизора и начальника
секретариата по представлению Премьера Государственного совета, по
представлению Председателя Центрального военного совета назначает и
смещает его членов, принимает решение об объявлении войны в случае,
если страна подвергнется вооруженному нападению, или в случае
необходимости выполнения международных договорных обязательств по
совместной обороне от агрессии.
Председатель КНР не имеет конституционной дефиниции, однако
может рассматриваться как единоличный глава государства, хотя,
некоторые традиционные полномочия главы государства входят в
компетенцию ПК ВСНП.
Председателем КНР может быть избран гражданин КНР,
обладающий избирательным правом и достигший 45 лет. Председатель
КНР не может занимать эту должность более чем два срока подряд.
Председатель КНР избирается ВСНП. Срок его полномочий соответствует
сроку полномочий ВСНП, но он осуществляет свои полномочия до
вступления в должность Председателя, избранного ВСНП нового созыва.
Все это относится и к заместителю Председателя.
Конституция КНР не содержит каких-либо предписаний
относительно процедуры их избрания. Предложения об освобождении от
должности Председателя и заместителя Председателя КНР могут вносить
не менее трех делегаций или не менее 1/5 от общего числа депутатов
ВСНП. Решение принимается простым большинством голосов всех
депутатов ВСНП. В случае досрочной вакансии должности Председателя
128
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ее занимает заместитель Председателя. Если же вакантной оказывается
его должность или обе должности, проводятся до полнительные выборы, а
до того обязанности Председателя временно исполняет Председатель ПК
ВСНП.
Свои полномочия по опубликованию законов, назначению ряда
высших должностных лиц (Премьера, его заместителей, членов
Государственного совета и др.), награждению государ ственными
орденами и присвоению государственных почетных званий, направлению
и отзыву представителей в иностранных государствах, ратификации и
денонсации договоров с иностранными государствами, опубликованию
указов о помиловании, о мобилизации, о введении чрезвычайного
положения и объявлению состояния войны Председатель КНР
осуществляет на основании решений ВСНП или ПК ВСНП. Кроме того,
он представляет КНР и принимает дипломатических представителей
иностранных государств.
Председателю КНР в его работе помогает его заместитель,
которому Председатель может поручить осуществление части своих
полномочий. Реальная роль Председателя КНР определяется не пре доставленными Конституцией полном очиями, а авторитетом и влиянием
занимающего эту должность лица.
Государственный совет КНР характеризуется в ст. 85 Конституции как центральное народное правительство, исполнительный
орган
верховного
органа
государственной
власти,
верховный
государственный административный орган. Он состоит из Премьера,
заместителей Премьера, членов Государственного совета, министров,
председателей комитетов, главного ревизора, начальника секретариата.
Этот орган, так же как и правительства других стран, руководит
административной
работой
общегосударственного
масштаба,
деятельностью министерств и ведомств и наделен соответствующими
функциями и полномочиями, перечень которых в Конституции
насчитывает 18 позиций, причем последняя из них — это "другие
полномочия, которые возлагаются на него" ВСНП и ПК ВСНП.
Кандидатура Премьера Государственного совета утверждается
ВСНП по представлению Председателя КНР, а остальные лица, входящие
в
состав
Государственного
совета, утверждаются ВСНП по
представлению Премьера. Всех их ВСНП имеет право освобождать от
должности по процедуре, описанной в предыдущих пунктах настоящего
параграфа. В период между сессиями ВСНП изменения в составе
Государственного совета производит ПК ВСНП по представлению
Премьера.
Срок полномочий Государственного совета соответствует сроку
полномочий ВСНП, причем Премьер, его заместители и члены
129
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Государственного совета могут занимать эти должности не более двух
сроков подряд. Необходимо пояснить, что члены Государственного совета
— это не просто лица, которые входят в его состав, а по существу как бы
вторая категория заместителей Премьера. Вместе с заместителями они
"помогают Премьеру". Премьер, его заместители, члены Государствен ного совета и начальник секретариата образуют постоянное бюро
Государственного совета. Премьер созывает заседания Государственного
совета и его постоянного бюро и председательствует на них.
Конституция в ст. 92 установила ответственность и подотчетность Государственного совета в отношении ВСНП и ПК ВСНП.
Особенности правового и фактического статуса этого органа
определяются тем, что он часто выступает "в паре" с ЦК КПК, точнее,
решения ЦК КПК нередко оформляются как со вместные решения ЦК
КПК и Государственного совета. Собственные акты этого органа нередко
носят характер политической директивы, предписаний ориентирующего
характера, "установок".
На министров и председателей комитетов Конституция
возложила ответственность за руководство работой соответствующих
ведомств, которые на основе законов и актов Госу дарственного совета
издают в пределах своей компетенции распоряжения, инструкции и
положения. Государственный совет учреждает ревизионный орган для
контроля и надзора за доходами и расходами ведомств Государственного
совета и местных правительств, государственных валютно-финансовых
органов, предприятий и учреждений. Под руководством Премьера
ревизионный орган в соответствии с законом действует самостоятельно,
без вмешательства других административных органов, общественных
организаций и отдельных лиц.
Конституция посвятила Центральном у военному совету всего две
статьи, из которых мало что можно уяснить. Это весьма своеобразный
орган в системе органов государства. Согласно же ст. 93 Конституции
КНР Центральный военный совет "руководит всеми Вооруженными
силами государства". Срок его полномочий соответствует сроку
полномочий ВСНП.
Центральный военный совет состоит из председателя, заместителей председателя и членов. Председатель Центрально го военного
совета избирается ВСНП по предложению президиума сессии, остальные
же лица, входящие в состав этого органа, утверждаются ВСНП по
представлению председателя Совета. В период между сессиями ВСНП
изменения в составе Центрального военного совета производит ПК ВСНП
по представлению председателя Совета. Согласно ст. 94 Конституции
председатель Центрального военного совета ответствен перед ВСНП и
ПК ВСНП. Регламентом ВСНП предусмотрена процедура смещения лиц
130
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
из состава Совета.
Согласно ст. 123 Конституции народные суды КНР суть
государственные судебные органы. Правовой статус судебных органов
урегулирован в шести статьях Конституции, из кото рых две посвящены
Верховному народному суду и Законом КНР об организации народных
судов различных ступеней 1979 г. Задачей народных судов является
"рассмотрение уголовных и гражданских дел, наказание в судебном
порядке преступных элементов и разрешение гражданских споров в целях
защиты системы диктатуры пролетариата, охраны социалистической
законности и общественного порядка, охраны социалистичес кой
общенародной собственности, коллективной со бственности трудящихся и
законной частной собственности граждан, охраны личных свобод,
демократических и иных прав граждан, обеспечения успешного
проведения
социалистической
революции
и
социалистического
строительства в стране".
Кандидат в судьи должен отвечать следующим требованиям:
иметь гражданство КНР, достичь 23-летнего возраста, "поддерживать
Конституцию КНР", иметь "хорошие политические и профессиональные
качества, а также примерное поведение", обладать физическим здоровьем,
иметь диплом об окончании вуза по юр идической специальности или
иной специальности, но при наличии специальных юридических знаний и
стажа не менее двух лет, или иметь ученую степень бакалавра права и
стаж работы не менее одного года, или же степень магистра права,
доктора юридических наук, на которые не распространяется ценз трудово го стажа.
Собрания народных представителей имеют право отзыва
избранных ими председателей народных судов.
В народных судах различных ступеней в случае необхо димости
могут учреждаться должности помощников судей, которые назначаются
на должности и освобождаются от должностей народными судами данной
ступени. Помощники судей помогают судьям в работе. По предложению
председателя суда данной ступени, принятому судебным комитетом, они
могут временно исполнять обязанности судей.
Любой гражданин, достигший 23 лет, имеющий право избирать и
избираться, может быть избран народным заседателем, за исключением
лиц, лишенных политических прав. Народные заседатели во время
исполнения ими своих обязанностей в народном суде входят в состав
судебной коллегии и пользуются равными правами с судьями. За
народными заседателями на время выполнения ими своих обязанностей
сохраняется заработная плата по месту их работы; не получающим
заработную плату народный суд выдает соответствующее вознаграждение.
131
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Судебная система КНР включает: Верховный народный суд,
местные народные суды (народные суды высшей ступени, средней
ступени и низовые народные суды), военные суды и другие специальные
народные суды.
Как высший судебный орган Верховный народный суд осуществляет надзор за деятельностью местных и специальных народных
судов. Он ответствен перед ВСНП и ПК ВСНП.
Местные народные суды высшей ступени — это суды провинций,
автономных областей и городов центрального подчинения. Они
образуются в составе председателя, заместителей председателя,
начальников палат, их заместителей и нескольких судей. В составе
народного суда высшей ступени учреждаются: палата по уголовным
делам, палата по гражданским делам и палата по хозяйственным делам, а
в случае необходимости могут быть созданы другие палаты.
Народные суды средней ступени создаются по районам в
провинциях, в городах центрального подчинения, в городах, подчиненных
провинциям и автономным областям. К данной категории относятся
также народные суды автономных округов. В состав такого суда входят
председатель, его заместители, начальники палат, их заместители и
несколько судей.
В народном суде средней ступени создаются палата по
уголовным делам, палата по гражданским делам, а в городах
центрального подчинения и в городах, подчиненных провинциям и
автономным областям, также палата по хозяйственным делам. В случае
необходимости могут быть созданы и другие палаты.
В случае, если народный суд средней ступени сочтет какие-либо
принятые им к рассмотрению гражданские и уголовные дела ввиду их
важности подлежащими рассмотрению суда высшей ступени, он может
просить об этом.
Низовые народные суды — это уездные и городские народные
суды, народные суды автономных уездов, народные суды городских
районов. Низовой народный суд состоит из председателя, его
заместителей и нескольких судей. В низовых народных судах могут быть
созданы палата по уголовным делам, палата по гражданским делам и
палата по хозяйственным делам. Низовой народный суд в зависимости от
величины и характера подведомственной территории, ее населения и
положения дел может создать несколько народных трибуналов. Народные
трибуналы являются составными частями народных судов, их решения и
определения являются решениями и определениями низовых народных
судов. Низовые народные суды, если в законах или постановлениях
отсутствуют иные указания, разбирают гражданские и уголовные дела как
суды первой инстанции. Если низовой народный суд считает, что
132
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
принятые им к рассмотрению те или иные гражданские и уголовные дела
являются важными и должны быть рассмотрены вышестоящим судом, он
может передать дела на рассмотрение в этот суд.
Вышестоящие народные суды осуществляют надзор за судебной
деятельностью нижестоящих народных судов.
Местные народные суды ответственны перед местными органами
государственной власти.
В народных судах всех ступеней создаются судебные ко митеты.
Их задачей является обобщение опыта судебной работы, обсуждение
важных или сложных дел и других вопросов, относящихся к работе судов.
Члены судебных комитетов местных народных судов назначаются и
смещаются соответствующими постоянными комитетами собраний
народных представителей по представлению председателя суда. Члены
судебного комитета Верховного народного суда назначаются и
смещаются ПК ВСНП по представлению председателя Верховного
народного суда. В судебном комитете председательству ет председатель
суда. Главный прокурор народной прокур атуры равной ступени имеет
право присутствовать на заседаниях комитета с правом совещательного
голоса.
Организацию и задачи специальных народных судов осо бо
устанавливает ПК ВСНП. Конституция в п. 11 ст. 67 устано вила, что
председателей военных судов ПК ВСНП назначает и см ещает по
предложению председателя Верховного народного суда.
Для заметок
133
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Литература
Андреева Г.Н. Конституционное право зарубежных стран. М., 2005.
Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире.
Основные тенденции. М., 2007.
Златопольский Д.Л. О сущности конституции. / Очерки конституционного
права иностранных государств: Учебное и научно -практическое пособие /
Отв. ред. Д.А. Ковачев. М., 1999.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник /
Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 2005.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник.
М.: ЦОКР МВД России, 2008.
Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов. – 2 –е изд
перераб. Энтин Л.М./ Лейбо Ю.И., Баглай М.В.- М.: НОРМА, 2010.
Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005.
Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997.
Якушев А.В. Конституционное право зарубежных стран (конспект
лекций).- Приор – издат, 2004.
134
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
42
Размер файла
834 Кб
Теги
3183, право, конституционное
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа