close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

909

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В НОМЕРЕ № 39 2001 г.
ОБСУЖДАЕМ ПРОЕКТ ЗАКОНА
Г. Быстров  Такой Земельный кодекс России не нужен
Р. Гусев  Основные положения Земельного кодекса
Б. Клюкин  Виды прав на землю и основания их возникновения по проекту Земельного
кодекса РФ
В. Солдатенков  Правовое регулирование аренды земельных участков
А. Завьялов  Об ограничениях конституционных прав граждан и юридических лиц на
землю
А. Бабанов  Правовое регулирование прекращения и ограничения прав на землю
В. Дикусар  Правовое регулирование земельных споров
Е. Максимов  Основания прекращения и ограничения прав на землю
В. Беленький  Земля в "законе"
О. Карамышева  Государственное регулирование в области использования и охраны
земельных ресурсов
В. Алакоз  Правовое регулирование организации и порядка проведения землеустройства
Н. Веденин  Правовое регулирование ответственности за земельные правонарушения
М. Палладина  О правовом режиме земель
сельскохозяйственного назначения
М. Пашова  Основания прекращения прав на землю и правовой режим земель поселений
И. Краснова  Правовой режим земель специального назначения и земель особо
охраняемых территорий
М. Дудиков  Вопросы охраны и использования недр в проекте Земельного кодекса
Российской Федерации
А. Кузнецов  О правовом режиме земель космического обеспечения
О. Зиновьева  Земли лесного фонда, водного фонда и земли запаса
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ ПРАВА
А. Белкин  Источники права
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Д. Измайлов  О видах и соотношении режимов публичной службы
ПРАВА ЧЕЛОВЕКА
Н. Капинус  Дополнительные гарантии законности и обоснованности применения мер
пресечения к несовершеннолетним
С. Петров, В. Басик  Об особенностях конституционного законодательства в области
защиты прав соотечественников за рубежом
Н. Демиденко  Конституционно-правовой статус суда присяжных
РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
А. Шатилов  Конституционно-правовой статус автономного округа в составе Российской
Федерации
Т. Рабко  Институт полномочных представителей Президента России в федеральных
округах как элемент обеспечения законности правовых актов субъектов Российской
Федерации
Р. Идрисов  К вопросу о состоянии и мерах по укреплению режима государственной
тайны в Российской Федерации
Е. Костко  Понятие и сущность апелляционного производства в арбитражном процессе и
его отличия
И. Нельговский  Об особенностях государственного регулирования субъектов
естественных монополий в сфере федерального железнодорожного транспорта
ПРАВО И ЭКОНОМИКА
А. Паланкоев  Инвестиции в экономике государства: понятие, виды и роль
Д. Величко  Принятие финансовых решений в условиях риска
В. Голубев  Проблемы совершенствования уголовно-правовых норм об ответственности
за посягательство на кредитно-банковскую сферу и практика их применения
ЮРИДИЧЕСКИЙ АРХИВ
Ю. Пуздрач  Субъекты первых попыток ограничения самодержавия в России: боярство
Г. Е. БЫСТРОВ,
доктор юридических наук,
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
профессор,
заведующий кафедрой аграрного и экологического права МГЮА,
Вице-Президент Европейского Комитета по аграрному праву
ТАКОЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОДЕКС
РОССИИ НЕ НУЖЕН
Мотивы принятия нового Земельного кодекса.
На рубеже тысячелетий, независимо от того, какие бы текущие задачи ни решала
законодательная и исполнительная власть, крайне необходимо создать отраслевой правовой
механизм реализации конституционных положений о многообразии форм собственности и равной
правовой защите частной, государственной и муниципальной форм собственности. Для Российской
Федерации таким основополагающим Федеральным законом, регулирующим условия и порядок
использования земли, должен быть Земельный кодекс, призванный выполнять роль своеобразного
«билля о правах» на землю крестьян, предпринимателей, горожан, всех граждан, заинтересованных в
успехе реформирования земельных отношений.
Земельный кодекс разработан группой юристов Московского государственного университета,
специалистами Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации,
Министерства имущественных отношений Российской Федерации, Министерства сельского
хозяйства Российской Федерации и Росземкадастра; проект кодекса 25 апреля 2001г. Правительством
Российской Федерации направлен в Государственную Думу. Главная задача этого документа состоит
в том, чтобы привести земельное законодательство «в соответствие с новыми социальноэкономическими условиями, складывающимися в Российской Федерации», создать предпосылки
«для обеспечения экономического роста». Эта норма должна быть закреплена соответствующим
Федеральным законом.1
Поскольку противоречивое, нестабильное
земельное законодательство 90-х годов
действительно осложняет процесс правоприменения и тормозит рыночный оборот земельных
участков и расположенных на них объектов недвижимости, снижает эффективность
налогообложения и уменьшает налоговые сборы, крайне необходимо коренное обновление
земельных отношений, требующее как существенного повышения всесторонней социальной
эффективности и рациональности использования и охраны земельных ресурсов страны, так и
максимальной активизации человеческого фактора.
Конечно, издание такого закона может иметь кодификационную задачу (именно так понимают
этот вопрос разработчики проекта), но не обязательно только кодификационную. Такой
односторонний подход к решению проблемы не согласуется с Посланием Президента Федеральному
Собранию, в котором обращается внимание на то, что «настало время решения вопроса о земле.
Государство не должно мешать развитию земельных отношений там, где они уже закреплены
местным законодательством. Понятно, что земли несельскохозяйственного использования не
подлежат ограничению гражданского оборота. Для закрепления этой нормы необходимо принять
соответствующий Федеральный закон».1
Общая оценка Проекта ЗК РФ с позиции Конституции РФ и ГК РФ.
В Кодексе нынешней редакции не разработана государственная стратегия земельного
вопроса, не решена главная проблема – должен ли Кодекс быть рамочным законом, закрепляющим
лишь основные положения федеральной политики в области регулирования и развития земельных
отношений, которые должны развиваться в других федеральных законах и законах субъектов
Федерации, или он должен представлять собой акт прямого действия, дающий ответы на все вопросы
владения, пользования и распоряжения землей. Представленный Правительством в Государственную
1
1
Парламентская газета. 2001. 4 апреля.
Парламентская газета. 2001. 4 апреля.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Думу проект Кодекса является мертворожденным рамочным законом с нулевой эффективностью, так
как он не дает всестороннего нормативного регулирования условий и порядка пользования землей
(часть третья статьи 36 Конституции РФ) в условиях начавшейся 10 лет назад, но далекой от
завершения земельной реформы, являющейся органической частью общего перехода страны к
социально ориентированной рыночной экономике. Коренным пороком этого проекта является то, что
он содержит общие, ни к чему не обязывающие фразы и ссылки на будущие законы и гражданское
законодательство, часто не приспособленное к решению сложных задач, связанных с завершением
земельной реформы и повышением эффективного и экологически безопасного использования
приватизированных и арендованных земель.
Статья 1 проекта определяет основные принципы земельного законодательства, например,
значение земли как основы жизни и деятельности человека, приоритет охраны земли (почв) как
компонента окружающей природной среды перед использованием земли в качестве недвижимого
имущества, приоритет охраны жизни и здоровья человека, единство судьбы земельного участка и
прочно связанных с ним объектов и др. В последнее время такой прием часто применяется в
законодательной практике, чтобы выдать желаемое за действительное и создать иллюзию правового
решения проблемы. Однако ни принципы, ни государственная земельная политика не могут заменить
правил поведения собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев,
арендаторов, обладателей сервитута на земельный участок, да на это она (политика) и не рассчитана,
поскольку обращена к государственным органам.
Казалось бы, исходной основой нового Земельного кодекса Российской Федерации должны быть
четкие определения Конституции России (часть вторая ст. 9, часть вторая и часть третья ст. 36, п. «в»
части первой ст. 72) и ГК РФ ( п. 3 ст. 209, п. 3 ст. 129, п. 1 ст. 260), посвященные как общим
проблемам, важным, в частности, и для земельных отношений, так и специальным земельным
отношениям. Принципами правового регулирования земельных отношений должны стать
следующие: признание и защита частной,
государственной, муниципальной и иных форм
собственности, в которых может находиться и земля, используемая и охраняемая как основа жизни и
деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; право граждан и их
объединений иметь в частной собственности землю; владение, пользование и распоряжение землей и
другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется
их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и
законных интересов других лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе
Федерального закона; к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся
вопросы владения, пользования и распоряжения землей; земля и другие природные ресурсы могут
отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их
оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. В проекте эти четкие
конституционно-правовые и гражданско-правовые начала затуманиваются какими-то надуманными
принципами о приоритете гражданского законодательства перед земельным законодательством и
другими положениями, не имеющими никакого практического значения для достижения главной
цели земельной реформы – создания экономически эффективного и экологически безопасного
использования земли.
Главный недостаток представленного Правительством в Государственную Думу проекта состоит
в том, что он изобилует бланкетными нормами, содержащими отсылки к крупным законодательным
актам, принятие которых потребуется после издания и введения в действие Земельного кодекса
Российской Федерации. Это законы, регулирующие традиционное природопользование коренных
малочисленных народов; ограничения оборота земель и оборот земель сельскохозяйственного
назначения; охрану земель, занятых оленьими пастбищами; разграничение государственной
собственности на землю; порядок предоставления земельных участков для строительства объекта;
приобретение прав на земельные участки, находящихся в государственной и муниципальной
собственности; ограничение прав на землю; использование земельных долей, возникших в результате
приватизации сельскохозяйственных угодий; использование фонда перераспределения земель;
организацию и порядок проведения землеустройства.
В последнее время в законотворческой практике не только общие определения и принципы, но и
бланкетные нормы, отсылающие к будущим законам, часто применяются для того, чтобы выдать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
желаемое за действительное и создать иллюзию решения правовой проблемы. Об этом откровенно
говорил Председатель Комитета по аграрным вопросам Государственной Думы А. А. Чернышев 16
июля 1998 г. при обсуждении поправки, внесенной в проект ЗК РФ Президентом и согласованной
с Комитетом по аграрным вопросам Государственной Думы. Эта поправка гласит, что оборот
сельскохозяйственных земель должен быть ограничен и регулироваться специальным Федеральным
законом. Мотивируя свою позицию по данному вопросу, А. А. Чернышев пояснил, что Комитет по
аграрным вопросам руководствовался тем, что того закона, который в проекте Кодекса «обозначен,
нет в помине, пока он где-то в умах готовится как предложение, мы должны его (т. е. Земельный
кодекс – Г. Е. Быстров) принимать. Какой закон мы с вами примем, будет зависеть от нас, депутатов»
– «Я хочу вам привести пример в обоснование того, почему мы пошли на это. Когда нами,
Государственной Думой, принят был Гражданский Кодекс, там было написано, что вопросы залога
земель сельскохозяйственного назначения регулируются законом «Об ипотеке». Закон «Об ипотеке»
мы готовили три года. В этом году мы приняли его, Президент отклонил, но мы преодолели вето,
Совет Федерации подтвердил, и сейчас этот закон находится у Президента. Там написано, что залог
земель сельскохозяйственного назначения этим законом не регулируется, то есть этого залога нет. Я
этот пример привел вам для того, чтобы вы правильно поняли решение комитета, почему мы
согласились вот на эту запись: "регулируется законом"».1
Соотношение Земельного кодекса Российской Федерации с Федеральным законом «О
государственном регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения» и другими
актами земельного законодательства.
Земельное законодательство не ограничивается рамками Кодекса, оно неизбежно включает в себя
ряд крупных законов, развивающих принципы и нормы ЗК РФ. К числу таких важнейших законов
относится Федеральный закон «О государственном регулировании оборота земель
сельскохозяйственного назначения». Однако в представленном Правительством проекте Кодекса
отсутствуют гарантии того, что с принятием специального Федерального закона будет обеспечена
высшая юридическая сила Земельного кодекса, в котором остаются нерешенными главные вопросы
об общих требованиях, предъявляемых Кодексом к сделкам с земельными участками, отсутствует
механизм защиты сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских)
хозяйств от необоснованных ограничений государственными и муниципальными органами
конституционного права собственников сельскохозяйственных земель распоряжаться земельными
участками.
Нет также гарантий того, что в ближайшее или отдаленное время будет принят специальный
базовый закон, регулирующий оборот земель сельскохозяйственного назначения. Известна
многострадальная судьба основополагающего закона о развитии земельных отношений – Земельного
Кодекса, восьмилетние дискуссии вокруг которого из-за политизации земельного вопроса в условиях
нестабильной экономической обстановки в сельском хозяйстве не позволяют в должной мере
осуществить эффективное использование земель, снижают реальные гарантии прав на землю
сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств,
препятствуют
формированию
конкурентоспособного,
эффективного
агропромышленного
производства. В течение длительного времени не принимаются запланированные Государственной
Думой и Правительством России важнейшие законы «О государственном землеустройстве», «О
государственных и муниципальных землях», «О государственном регулировании и особенностях
ограниченного оборота сельскохозяйственных земель», «О землях городов и иных поселений», «О
порядке изъятия земельных участков в государственную и муниципальную собственность».
В случае принятия проекта Кодекса в редакции, представленной Правительством, единое
земельное право России останется некодифицированным, нескоординированным, распыленным
между множеством плохо согласованных и даже противоречивых законов потому, что регулирование
оборота земель сельскохозяйственного назначения специальным Федеральным законом не ставится в
зависимость от содержания Кодекса, в котором отсутствуют понятия оборота земельных участков
сельскохозяйственного назначения, правомочий по владению, пользованию и распоряжению землей,
1
Федеральное Собрание – Парламент Российской Федерации. Государственная Дума. Стенограмма заседаний.
Бюллетень № 193 ( 335). Часть 11. 16 июля 1998 г. Издание Государственной Думы. С. 5 – 6.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
хотя и закрепленных в наиболее общей форме в п. 3 ст. 129, п. 3 ст. 209, п. 1 ст. 260 ГК РФ, но
отнюдь не являющихся чисто цивилистическими.
Что касается регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, то автор считает
важным обратить внимание на следующее. В главе 17 «Право собственности и другие вещные права
на землю» (ст. ст. 260 – 287) и главе 34 «Аренда» (ст. 607) ГК РФ, в которой в качестве объектов
аренды выделены земельные участки и другие обособленные природные объекты, различаются
объекты земельных прав (земельные участки), изъятые из гражданского оборота и ограниченные в
обороте. Такое же разграничение проводится в Федеральном законе «Об ипотеке», включившем
сельскохозяйственные угодья сельскохозяйственных коммерческих организаций, крестьянских
(фермерских) хозяйств, полевые земельные участки личных подсобных хозяйств в перечень объектов
имущества, не подлежащих залогу, что вовсе не равнозначно тому, что такой земельный участок не
может быть объектом какого бы то ни было гражданского и земельного права. Принципиально такое
изъятие земельного участка сельскохозяйственного назначения из гражданского оборота означает,
что этот земельный участок не может быть объектом сделок, в результате которых возможен переход
имущества от одного лица к другому. Сельскохозяйственные земли не могут быть отчуждаемы и
закладываемы, так как в результате залога допускается возможность отчуждения с публичных торгов.
Земля не может быть продаваема, дарима и т. д.
Таково традиционное понимание оборота земель сельскохозяйственного назначения,
закрепленное в советском российском законодательстве и воспроизведенное во всех думских
вариантах ЗК РФ 1994 –2000 гг., которые оставляли без решения главную проблему Кодекса и
фактически запрещали хозяйственный оборот сельскохозяйственных земель. Поскольку такое
традиционное понимание оборота земель
сельскохозяйственного назначения не позволяет
реализовать нормы части второй ст. 36 Конституции РФ, предоставившей всем собственникам
земельных участков, в том числе и частным лицам, право свободно осуществлять все не запрещенные
законом сделки с земельными участками, эти соображения побуждают предложить иное понимание
оборота земель сельскохозяйственного назначения, соответствующее задаче коренной реформы
земельных отношений, формирования новой социально-экономической структуры сельского и всего
народного хозяйства, укреплению всех поземельных прав и свобод человека и гражданина,
всестороннему развитию России как социального, правового и демократического государства.
О нелегальном криминальном обороте земель сельскохозяйственного назначения и
защитных механизмах, обеспечивающих экономически эффективное и экологически
безопасное использование земли.
При ограниченном понимании оборота земель сельскохозяйственного назначения принимается
во внимание и то, что длительное время в России существует нелегальный криминальный оборот
земли, не регулируемый ни государством, ни муниципальными органами. Условия для
криминализации земельного рынка возникли уже тогда, когда был принят Союзный закон о
кооперации. Сельскохозяйственные предприятия, имея много лишней земли и не имея достаточных
средств для ее обработки, кредитов и финансовой поддержки государства, вынуждены были пускать
земли в оборот. Сложилась устойчивая тенденция: государство, прекращая финансирование колхозов
и совхозов, вынуждало их скрытно продавать земли, закрепленные за ними на праве бессрочного
пользования. Любой коммерсант или коммерческая организация, заинтересованные в том, чтобы
иметь жилье или вести промышленное и социальное строительство, стремились обладать землей.
Всем известно, что, несмотря на существенные ограничения на использование
сельскохозяйственных земель не по назначению, прописанные в указах Президента России, но не в
законе (Глава 17 ГК РФ, устанавливавшая такого рода ограничения прав собственника, не
применялась), в последние пять – десять лет очень много сельскохозяйственных земель было
распродано и на них были построены либо жилые дома, либо коттеджи, либо еще что-то. Однако
статья 284 ГК РФ, относящаяся к главе 17, на применение которой был наложен мораторий, об
изъятии земельного участка, используемого не по назначению, и п. 4 ст. 39 ЗК РСФСР 1991 г. о
прекращении прав на землю в случае использования земли не по целевому назначению, утратившая
силу с 24 декабря 1993 г., не применялись. В законодательстве отсутствовали, таким образом,
ограничители, предупреждающие расхищение и разбазаривание земель сельскохозяйственного
назначения.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Правительству России и органам исполнительной власти не удалось преодолеть негативные
тенденции, связанные с выводом большого количества ценных сельскохозяйственных угодий из
сельскохозяйственного производства при их отчуждении для несельскохозяйственных целей.
Известно, например, что за последние 30 лет из земель сельскохозяйственного назначения выбыл
каждый седьмой гектар сельскохозяйственных угодий и девятый гектар пашни. Есть и другие
негативные тенденции, связанные с усиленным снижением качества продуктивных земель. Сегодня,
как и десять лет назад, продолжает расти количество сельскохозяйственных земель, вышедших из
сельскохозяйственного оборота (ежегодно не обрабатывается до 15 млн. га пашни; в 1999 г. в
отдельных областях доля вовлеченной в сельскохозяйственный оборот пашни составляла 50 – 60 %),
заросших бурьяном и необрабатываемых массивов черноземов, заброшенных орошаемых и
осушенных земель, увеличивается площадь засоленных, заболоченных и заросших кустарником
земель, ухудшается качественное состояние земельного фонда.
Сегодня мы являемся свидетелями, как в той же Московской области криминализация рынка
сельскохозяйственных земель приняла катастрофические размеры. При этом муниципальный бюджет
ничего не получает; сельское население, по существу, деградировало; 65 регионов страны стали
депопуляционными, смертность в них устойчиво превышает рождаемость. Вместо того чтобы
направить усилия на формирование крепкого муниципального бюджета через законный оборот
земли, строительство жилых домов и развитие инфраструктуры, Государственная Дума вот уже
седьмой год ведет спор, можно ли на законных основаниях продавать земли сельскохозяйственного
назначения.
Чтобы подчинить нормы специального Федерального закона, устанавливающего особенности
совершения гражданско-правовых сделок и пределы включения в оборот земель
сельскохозяйственного назначения, положениям Общей части Земельного кодекса, необходимо в
соответствии с требованиями части второй ст. 9 и части второй ст. 36 Конституции РФ, п. 3 ст. 129,
п. 3 ст. 209, п. 1 ст. 260 ГК РФ изменить редакцию п. 7 ст. 25 проекта Кодекса и закрепить положение
о том, что земли сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских)
хозяйств могут переходить от одного лица к другому в соответствии с настоящим Кодексом и
Федеральным законом «О государственном регулировании оборота земель сельскохозяйственного
назначения». По общему, установленному в Земельном кодексе положению, земельные участки,
предоставленные для сельскохозяйственного производства и ведения крестьянского (фермерского)
хозяйства, могут быть объектом ограниченного земельного оборота лишь в тех пределах, которые
указаны в настоящем Кодексе и Федеральном законе «О государственном регулировании оборота
земель сельскохозяйственного назначения». Проектируемый закон должен стать законом публичноправового характера, так как именно государство проводит земельную реформу и только оно в
состоянии обеспечить формирование и развитие цивилизованного, регулируемого и контролируемого
государством рынка земель сельскохозяйственного назначения.
Значение нового Земельного кодекса состоит прежде всего в том, что он на основе
конституционной теории социальных функций земельной собственности и публично-правового
регулирования многочисленных сторон земельных отношений, связанных с использованием и
охраной земли как основы и жизни деятельности народов Российской Федерации, должен установить
первичный правовой режим ограничений оборота земель сельскохозяйственного назначения. В
Кодексе могут быть, например, установлены ограничения для совершения гражданско-правовых
сделок с указанными землями, связанные с тем, что земельный оборот может осуществляться в
пределах, которые определяются целевым назначением и особым режимом пользования земельными
участками (санитарно-защитные, водоохранные и другие охранные зоны). Для того чтобы исключить
допуск к землям сельскохозяйственного назначения лиц, не связанных профессионально с
сельскохозяйственной деятельностью, может быть ограничен круг субъектов, участвующих в
земельном обороте. Может быть введено, например, правило, согласно которому собственники
земельных участков вправе отчуждать их для использования в сельскохозяйственном производстве
только сельскохозяйственным коммерческим организациям, гражданам, ведущим крестьянское
(фермерское) хозяйство и личное подсобное хозяйство, а также занимающимся индивидуальной
предпринимательской деятельностью в сельском хозяйстве, либо гражданам Российской Федерации,
имеющим право на организацию крестьянского (фермерского) хозяйства, ведение личного
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
подсобного хозяйства и занятие индивидуальной предпринимательской деятельностью в сельском
хозяйстве.
На основе ограниченного понимания оборота сельскохозяйственных земель должен быть
обеспечен перевод криминального нелегального рынка земли в цивилизованное русло таким образом,
чтобы в полной мере удовлетворялись как интересы собственника, в том числе и в области аграрного
предпринимательства, так и интересы общества и государства. При этом должны быть
сформированы рыночные механизмы перераспределения земель, чтобы каждый землевладелец
использовал землю рационально и эффективно. Наконец, и это также очень важно, на основе такого
легального понятия оборота земель сельскохозяйственного назначения должна осуществляться
целенаправленная государственная земельная политика обоснованного земельного налога. Пока же
она не выполняет, как будет показано ниже при анализе норм, содержащихся в Главе 10 Проекта
«Плата за землю и оценка земли», ни одной из положенных функций в регулировании бюджетных
поступлений, социальной стратификации общества, стимулировании притока инвестиций в сельское
хозяйство.
О праве частной собственности на землю.
В главе 3 «Собственность на землю» проект Кодекса ограничивается лишь воспроизведением
соответствующих норм Конституции России о формах собственности на землю – частная,
государственная, муниципальная – и положений ГК РФ о том, что земля может находиться в
собственности граждан и юридических лиц, Российской Федерации и ее субъектов и муниципальных
образований. Имеются здесь и некоторые новшества по сравнению с ЗК РСФСР 1991 г. Речь идет о
положениях, согласно которым в собственности граждан и юридических лиц могут находиться
земельные участки, не изъятые из оборота (п. 2 ст. 15). Земельные участки,
находящиеся в
государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы в частную собственность
граждан и юридических лиц, если в Федеральном законе нет запрета на их приватизацию (п. 3 ст.
15).
Таким образом, проект в основном акцентирует внимание на принадлежности земельного
участка определенным частным и публичным лицам. Однако он не раскрывает содержание
правомочий собственника на владение, пользование и распоряжение земельным участком,
ограничиваясь лишь общим указанием на то, что собственник земельного участка вправе
распоряжаться им постольку, поскольку соответствующие земли не изъяты из оборота и не
ограничены в обороте.
Приведенный текст
п. 5 ст. 25 проекта резко контрастирует с конституционной и
цивилистической доктриной о содержании права собственности и игнорирует то, что часть вторая ст.
36 Конституции России устанавливает лишь два вида ограничений для собственника земельного
участка, который свободно осуществляет владение, пользование и распоряжение землей, если это не
наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. При этом
игнорируется также требование п. 2 ст. 260 ГК РФ, который предусматривает, что на основании
закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного назначения,
использование которых для других целей не допускается или ограничивается. Пользование таким
земельным участком, отнесенным к подобным землям, может осуществляться в пределах,
определяемых его назначением.
Вызывает принципиальное возражение статья 40 проекта Кодекса – «Права собственников по
использованию земельных участков», которая необоснованно ограничивает правомочия
собственника на распоряжение принадлежащим ему земельным участком. В соответствии с
общепризнанными положениями о содержании права собственности, которое включает в себя право
лица, имеющего в собственности земельный участок, продавать его, дарить, отдать в залог и (или)
сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом ( п. 3 ст. 209, п. 1 ст. 260 ГК РФ), статью 40
проекта Кодекса необходимо дополнить положениями о том, что лица, имеющие в собственности
земельные участки, вправе осуществлять следующее: передавать земельный участок или его часть в
качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного товарищества и общества или
паевого взноса в паевой фонд производственного кооператива; добровольно объединять
принадлежащий ему земельный участок и земельные доли (паи) с земельными участками,
земельными долями других собственников – владельцев земельных долей, с целью образования
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
общей совместной или долевой собственности и осуществления совместной деятельности; продавать
земельный участок и совершать иные сделки с ним; дополнительно покупать и брать в аренду
земельные участки, необходимые собственнику для ведения хозяйственной деятельности; получать
стоимость принадлежащей ему земли, включая причиненные убытки, в том числе и упущенную
выгоду, в случае выкупа земли для государственных и муниципальных нужд, ограничения прав
собственника земли, ухудшения качества земли в результате деятельности других лиц, иных
нарушений земельного законодательства. Все эти права могут осуществляться собственником
земельного участка лишь в пределах, установленных законом.
При отсутствии указанных прав у лиц, имеющих в собственности земельный участок, вообще
теряет какой-либо смысл указание в п. 5 ст. 25 проекта Кодекса на то, что собственник земельного
участка вправе распоряжаться им постольку, поскольку соответствующие земли на основании
настоящего Кодекса не изъяты из оборота и не ограничены в обороте. При такой юридической
конструкции не ясно, откуда появилось право собственника распоряжаться земельным участком, если
в перечне прав собственников земельных участков, указанных в статье 40 проекта Кодекса,
отсутствует право собственника по своему усмотрению совершать в отношении своего земельного
участка любые действия по распоряжению, не противоречащие закону и иным правовым актам и не
нарушающие права и охраняемые интересы других лиц.
Общая долевая собственность участников сельскохозяйственных коммерческих
организаций.
Но дело даже не только в том, что в проекте Кодекса отсутствуют необходимые правомочия
собственника, без которых не может существовать субъективное право собственности лиц, имеющих
в собственности земельный участок. Это не единственная не решенная в данном проекте проблема,
из-за которой должен быть отклонен Государственной Думой Российской Федерации
представленный ей Правительством проект Земельного кодекса.
Главным недостатком данного проекта является то, что в нем отсутствует право общей долевой
собственности участников (членов) сельскохозяйственных коммерческих организаций, возникшее в
результате реализации законодательства о реорганизации и приватизации земель колхозов и
совхозов. В проекте нет ни одной статьи, подтверждающей, что 12 млн. работникам сельского
хозяйства, пенсионерам колхозов и совхозов, проживающим на их территории, лицам, занятым в
социальной сфере, передано в общую долевую собственность 108 млн. га сельскохозяйственных
угодий. Предмет земельного права в данном проекте трактуется очень узко и односторонне. Это
проявляется в том, что объектами земельных отношений признаются лишь земля как природный
объект и природный ресурс, земельные участки, части земельных участков (п. 1 ст. 6), но не действия
по отношению к земле, то есть соблюдение правил пользования ею. Среди объектов земельных
отношений ни словом не упоминается земельная доля как объект права в общей долевой
собственности на земельный участок, выраженный количественно в натуре, но не определенный на
местности. Естественно, среди субъектов права частной собственности на землю нет упоминаний об
участниках (членах) общей долевой собственности на земли, переданные в пользование
сельскохозяйственным коммерческим организациям.
Лишь однажды, в п. 5 ст. 79 проекта, вскользь упоминается о том, что использование земельных
долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных угодий, регулируется
Федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Но это не более чем
отписка при упоминании сложной проблемы, которая не нашла своего решения в проекте Кодекса.
Неопределенной также
остается земельная правосубъектность сельскохозяйственных
коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств. В ст. 78 проекта не определены
титулы (т. е. право собственности, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного)
пользования, аренда), на основе которых используются земли сельскохозяйственного назначения
следующими субъектами: гражданами, ведущими крестьянские (фермерские) и личные подсобные
хозяйства, занимающимися садоводством, животноводством и огородничеством; хозяйственными
обществами и товариществами, производственными кооперативами, государственными и
муниципальными
унитарными
предприятиями,
иными
коммерческими
организациями;
некоммерческими организациями, в том числе потребительскими кооперативами, религиозными
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
организациями; казачьими обществами; учебно-опытными хозяйствами; общинами коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Вполне очевидно, что в переходный период, ведущий к новой экономике и новой организации
общества, сам Кодекс должен со всей определенностью подтвердить, что конституционные права
12 млн. российских крестьян, получивших Свидетельства о праве собственности на земельные доли,
являются неприкосновенными, стабильными и защищенными. Лица, имеющие право собственности
на долю земель реорганизованных и реорганизуемых сельскохозяйственных коммерческих
организаций, могут свободно реализовать предоставленное им законодательством 90-х годов право
продать свою долю; передать ее в собственность на условиях ренты и пожизненного содержания с
иждивением; передать в качестве взноса в уставный фонд сельскохозяйственной коммерческой
организации; сдать в аренду или в срочное безвозмездное пользование; выделить земельную долю
для создания крестьянского (фермерского) хозяйства или ведения личного подсобного хозяйства;
распорядиться ею иным законным образом.
Проект не исключает, однако, того, что введенная в 1993 году общая собственность участников
(членов) сельскохозяйственных коммерческих организаций, созданных на базе реорганизованных
колхозов и совхозов, может трансформироваться в собственность сельскохозяйственной
коммерческой организации как юридического лица. В нем отсутствуют гарантии замены
частноправового режима земли публично-правовым, когда государство может прибегнуть к
принудительной передаче земельных долей в собственность сельскохозяйственных коммерческих
организаций и без согласия собственника земельной доли. В связи с этим необходимо законодательно
закрепить положение о том, что трансформация общей долевой собственности граждан на земельные
доли, переданные ими реформированным предприятиям в собственность юридического лица,
возможна только с согласия члена (участника) сельскохозяйственной коммерческой организации и
только по его индивидуальному заявлению.
Земельный кодекс должен усилить гарантии права частной собственности на землю лиц,
имеющих право собственности на земельную долю, и в соответствии с требованиями части третьей
статьи 35 Конституции РФ должен закрепить положение о том, что лишение вопреки их воле
принадлежащей им земельной доли как объекта права в общей долевой собственности на земельный
участок возможно только в результате судебного решения.
Особо Земельным кодексом должен быть урегулирован вопрос о порядке осуществления
правомочий владения, пользования и распоряжения земельным участком, находящимся в общей
долевой собственности. При этом, в отличие от принципиального положения, согласно которому
владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в общей собственности,
осуществляется по соглашению всех сособственников, возможно установление особых правил. При
невозможности добиться общего согласия всех участников общей долевой собственности на
земельный участок, вопросы владения, пользования и распоряжения земельным участком,
находящимся в общей долевой собственности, решаются в порядке, установленном судом.
Общая собственность на землю членов крестьянского (фермерского) хозяйства.
Проект Кодекса направлен, похоже, на свертывание крестьянских (фермерских) хозяйств. Здесь
отсутствует норма об общей собственности на землю членов крестьянского (фермерского) хозяйства,
остаются без решения вопросы раздела земельного участка при выходе из состава крестьянского
хозяйства одного из его членов, остается без внимания вопрос о юридической судьбе земельного
участка при прекращении крестьянского (фермерского) хозяйства в связи с выходом всех его членов.
О
принципах
и задачах проекта и разграничении гражданского и земельного
законодательства.
Но дело не только в том, что неопределенна и двусмысленна позиция проекта в вопросе о
размежевании прав на землю сельскохозяйственных коммерческих организаций и собственников
земельных долей. Гораздо важнее другое. В статье 1 об основных принципах земельного
законодательства есть прямое отступление от конституционного принципа многообразия форм
земельной собственности, закрепленного статьей 9 Конституции России, нет даже упоминания о том,
что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, что, естественно,
воспринимается крестьянством подозрительно, как прямое и скрытое посягательство на его
конституционные земельные права.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вместо того, чтобы гарантировать неприкосновенность и защиту частной собственности на
землю, защиту прав собственников земли при совершении ими сделок с землей, законодательно
закрепить механизм, обеспечивающий повышение социальной эффективности и рационального
использования земельных ресурсов, проект Кодекса декларирует абстрактные принципы земельного
права, больше похожие на несостоятельные опусы диссертанта и не имеющие ни практического
применения, ни влияния на экономически эффективное и экологически безопасное использование
земли.
И хотя главным исключительным предметом закона являются права государства и крестьян на
землю, размежевание прав на землю сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьян,
при определении содержания закона авторы правительственного проекта упускают это из виду и
сбиваются на другие принципы, не имеющие никакого практического значения для решения
проблемы эффективного и экологически безопасного использования земли. Они предлагают, в
частности, признать принципом земельного законодательства требования части 1 статьи 9
Конституции России. Здесь, как известно, провозглашается, что земля и другие природные ресурсы
используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов,
проживающих на соответствующей территории. Это конституционное положение в искаженном виде
дополняется указанием на то, что при регулировании отношений по использованию и охране земли
землю нужно рассматривать одновременно как природный объект, ресурс, недвижимое имущество,
объект права собственности и иных прав на землю. Проект ЗК РФ ориентирован преимущественно на
вовлечение сельскохозяйственных и несельскохозяйственных земель в оборот и ничего не говорит о
тех механизмах, которые позволят повысить эффективность использования приватизированных и
арендованных земель.
Нет никаких оснований включать в число основных принципов земельного законодательства
требования гражданского законодательства, законодательства об охране окружающей природной
среды и других отраслей права. Ни один из принципов, перечисленных в статье 1 проекта Кодекса, не
является специфическим для земельного законодательства, которое выделено статьями 71 и 72
Конституции в качестве самостоятельной отрасли российского законодательства наряду с
гражданским, административным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах,
об охране окружающей природной среды. Более того, в статьях 9 и 36 Конституции России, земля, в
отличие от иных ресурсов, выделена особо и поставлена на первое место, а остальные природные
ресурсы не выделяются и упоминаются лишь в пункте «к» части первой статьи 72 Конституции в
связи с перечислением отраслей законодательства, находящихся в совместном ведении Российской
Федерации и ее субъектов. Однако и здесь земельное законодательство ставится на первое место
среди отраслей природоресурсного права, а водное и лесное законодательства, законодательство о
недрах, об охране окружающей среды следуют за ним. И поскольку отношения земельного права
обладают определенными типичными чертами, являясь правоотношениями особого структурного
типа как по общему характеру их построения, так и по специфике их основных элементов,
неправомерно провозглашать принципы иных отраслей права, в том числе гражданского и
экологического, принципами земельного права.
В статье 1 проекта немало несообразностей и другого рода. Например, непонятно, почему
регулирование использования и охраны земли должно осуществляться в соответствии с принципом
свободного владения, пользования и распоряжения каждым гражданином принадлежащим ему
земельным участком. Можно подумать, что все земельное законодательство – это исключительно
законодательство об обороте земель. С другой стороны, в части третьей ст. 36 Конституции РФ, п. 3
ст. 129 , п. 3 ст. 209, п. 2 ст. 260 ГК РФ говорится о публично-правовых формах деятельности
государства по регулированию оборота земель специальными актами земельного законодательства.
Необходимо учитывать и то, что нормы главы 17 части первой ГК РФ в части, касающейся сделок с
земельными участками сельскохозяйственных угодий, вводятся в действие вместе с Земельным
кодексом РФ и законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения. При специальном же
регулировании земельных отношений нормы гражданского права к ним не применяются. Что
касается особенностей осуществления права собственности на землю и порядка предоставления ее во
владение и пользование, а также прав и обязанностей лиц, которым они предоставлены, то они также
определяются земельным законодательством. Безусловным здесь является лишь положение о том,
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
что нормы гражданского права, содержащиеся в проекте ЗК РФ, должны соответствовать
гражданскому законодательству. Однако это положение не может рассматриваться в качестве
принципа земельного законодательства, которое регулирует отношения по использованию земли,
отвечающие признакам гражданских правоотношений.
Выделение в Кодексе основных принципов земельного законодательства в форме «безликого
инструментария», содержание которого сводится к сумме предельно абстрактных правил, а не
действующих норм, создаст большие трудности в правоприменительной практике, так как судья не
может одновременно применять и нормы ГК, и нормы ЗК при возникшем земельном споре.
Но если это так, то общие исходные положения статьи 1 проекта надо начинать с целей и задач
земельного законодательства. И если быть кратким, надо признать четыре основополагающих
принципа земельного закона:
1) многообразие форм земельной собственности и иных прав на землю собственников,
арендаторов, землевладельцев, землепользователей;
2) свобода землепользования;
3) государственное регулирование земельных отношений;
4) платность использования земли.
Задачами земельного законодательства Российской Федерации является регулирование
земельных отношений в целях рационального и эффективного использования и охраны земли как
важнейшего многофункционального природного ресурса, всеобщего пространственного базиса и
основного средства производства в сельском и лесном хозяйстве; обеспечения свободы выбора форм
хозяйствования на земле; формирования земельного рынка, а также гарантии и защиты прав
участников земельных отношений.
Наконец, и это очень важно, необходима преамбула закона, который должен гарантировать
неприкосновенность и защиту конституционных прав на землю собственников, землевладельцев,
арендаторов и землепользователей. Это предполагает признание за крестьянином права на землю,
которую он обрабатывает, и права на стабильность, устойчивость и непрерывность пользования
землей до тех пор, пока он ее обрабатывает.
Об узком и широком понимании земельного законодательства. Правовым регулятором
общественных, в том числе земельных, отношений должны быть прежде всего законы и образуемое
ими законодательство, принимаемое только органами законодательной власти. Подзаконные акты,
устанавливающие нижележащий слой правовых норм, не входящих поэтому в понятие
законодательства, не могут ни в чем противоречить законам.
Именно таким образом решен этот вопрос в ГК РФ. Его статья 3 (ч. 2) устанавливает, что
гражданское законодательство состоит из этого кодекса и принятых в соответствии с ним иных
федеральных законов. Только при этом условии гражданские отношения могут регулироваться также
Указами Президента РФ, которые не должны противоречить ГК РФ и иным законам, и
постановлениями Правительства РФ, принимаемыми на основании и во исполнение ГК РФ, законов
РФ и указов Президента. В случае противоречия этих подзаконных актов ГК или законам
применяется ГК РФ или закон.
Действие этих положений распространено Гражданским кодексом и на земельные отношения,
которым посвящена Глава 17 – «Право собственности и другие вещные права на землю» (статьи 260 –
287), которая вступила в силу с 16 апреля 2001 г.
Вот почему в ЗК РФ надо твердо провести линию, уже начатую Конституцией РФ и ГК РФ.
Требуют в связи с этим серьезной корректировки положения проекта Кодекса, в которых
доминируют ссылки на постановления Правительства РФ и другие подзаконные нормативные
правовые акты Федерации и ее субъектов, нормативные правовые акты органов местного
самоуправления. И если в настоящее время еще не может быть полностью реализовано положение о
том, что земельное законодательство состоит только из ЗК РФ и иных законов, содержащих нормы о
земельных отношениях, о землях, земельных участках и действиях по отношению к ним,
законодатель должен, если не исключить, то максимально ограничить издание подзаконных
нормативных актов, ослабляющих единство земельного законодательства.
О разграничении федеральной государственной собственности на землю, собственности ее
субъектов и муниципальной собственности.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В правительственном проекте ЗК РФ отсутствует концепция государственной и муниципальной
собственности на землю, так как в нем не определены критерии разграничения объектов
государственной собственности на федеральную и субъектов Федерации и порядок разграничения
государственной собственности на землю РФ и ее субъектов, не выявлена иерархия субъектов
муниципальной собственности на землю.
Ссылки на п. 1 ст. 17, где говорится, что в федеральной собственности находятся земельные
участки, признанные таковыми федеральными законами, право собственности РФ на которые
возникло до разграничения государственной собственности на землю, приобретенные Российской
Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, не решают
проблемы о субъектном составе государственной собственности на землю. Формула п. 1 ст. 17 не
исключает возможности самовольного захвата в одностороннем порядке отдельными субъектами
Федерации тех земель, которые принадлежат Российской Федерации как правопреемнику Союза ССР
после его распада даже в том случае, если нет федеральных законов о разграничении
государственной собственности на землю на федеральную и собственность субъектов РФ, если
Российская Федерация не приобрела в свою собственность в соответствии с гражданскими законами.
Опираясь на сложившуюся в последнее десятилетие законодательную практику России и
положения п. «к» части первой статьи 72 и части второй статьи 76 Конституции, части третьей статьи
36 Конституции РФ, статьи 214 ГК РФ, которые предоставляют право федеральной законодательной
власти самостоятельно и единолично решать вопросы совместного ведения, к которым относится и
разграничение государственной собственности на природные ресурсы, можно прийти к выводу, что
перечень объектов федеральной государственной собственности на землю должен быть дан не в
каких-то несуществующих сегодня или проектируемых федеральных законах, а в головном
кодифицированном земельном законе – Земельном кодексе Российской Федерации.
В этом обособленном кодифицированном земельном законе необходимо определить прежде
всего юридические критерии, по которым возможно подразделение природных ресурсов на объекты
федеральной государственной собственности и государственной собственности субъектов
Российской Федерации. Статья 71 Конституции, устанавливающая предмет исключительного ведения
России в определенных видах деятельности, требующих единого централизованного управления
субъектами, необходимыми для обеспечения функционирования федеральных органов
государственной власти и решения общероссийских задач, функционирования жизнедеятельности и
развития отраслей народного хозяйства России, для гарантированного обеспечения государственных
потребностей РФ в стратегических и дефицитных видах природных ресурсов, наличие которых
влияет на национальную безопасность страны, обеспечивает основы ее суверенитета, служит весомой
гарантией выполнения государством своей обязанности по соблюдению и защите прав граждан на
благоприятную окружающую среду, а также выполнения обязательств по международным договорам
Российской Федерации, четко и определенно выражает юридические критерии разграничения
государственной собственности на землю и субъектов РФ.
В соответствии с перечисленными выше юридическими критериями разграничения
государственной собственности на природные ресурсы Федерации и ее субъектов могут быть
выделены не менее восьми категорий имущества, составляющих государственную федеральную
собственность на землю.
ЗК РФ должен также закрепить процедуру разграничения государственной собственности, т.е.
установить систему правил, регламентирующих деятельность государственных органов и
должностных лиц по выявлению природных объектов, их индивидуализации, учету, всесторонней
оценке, определению форм собственности, регистрации, передаче государственных земель в ведение
тех или иных организаций и учреждений. Правила процедуры разграничения государственной
собственности на землю могут предусматривать создание различного рода комиссий, проведение
конкурсов и аукционов, судебное и иное урегулирование споров между Федерацией и ее субъектами.
Положения п. 2 ст. 17 проекта необходимо согласовать с нормами ст. 114 Конституции, статьями
124 и 125 ГК РФ, наделяющего только Правительство правом осуществлять права Российской
Федерации как собственника земли, если эти правомочия не делегированы иным государственным
органам.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Формула п. 2 ст. 9 проекта о том, что Российская Федерация осуществляет управление и
распоряжение земельными участками, находящимися в ее собственности (федеральной
собственности), создает возможности для различного рода злоупотреблений и неправомерного
распоряжения федеральной земельной собственностью со стороны федеральных министерств, в том
числе Министерства имущественных отношений РФ и заместителей Председателя Правительства РФ.
Неудовлетворительно в ЗК РФ решена проблема муниципализации земель. Сегодня
муниципальные образования находятся в тяжелом экономическом положении из-за того, что
государственная программа приватизации лишила муниципалитеты органичной для них
собственности, по существу, сохраняется государственный характер местных органов
самоуправления, не разграничиваются экономические полномочия между низовыми органами
самоуправления и вышестоящими звеньями управления. К тому же в этой сфере практически
действуют органы исполнительной власти, и не ясно, каким должно быть соотношение между
исполнительной властью района, города, сельской администрации и правительственным органом
власти.
Все это требует законодательно определить механизм, направленный на осуществление идеи
муниципализации земель. В Кодексе предприняты попытки решить эту проблему путем
перечисления тех земельных участков, которые могут находиться в муниципальной собственности (п.
1 – 4 ст. 19 проекта). Но этого явно недостаточно, так как не решен вопрос о механизме контроля за
использованием муниципальных земель, правильностью распорядительных решений органов
представительной и исполнительной власти в области земельных отношений.
Об иных правах на землю.
Возвращаясь к главе IV, где дается характеристика постоянного бессрочного пользования,
пожизненного наследуемого владения, ограниченного пользования земельным участком (сервитута),
аренды земельного участка и безвозмездного пользования земельным участком, нужно сказать, что
аренда земельных участков с самого начала попала в эту главу по недоразумению. Статья 22 проекта,
регулирующая аренду земельных участков, противоречит ГК РФ, который разграничивает вещные
права и обязательства. Вещные права на землю определены в главе 17 части первой ГК РФ, а
отдельные виды обязательств – в части второй ГК РФ. Характерный признак вещного права, в
отличие от обязательственного, обычно усматривают в том, что вещное право дает непосредственное
господство над своей вещью, в то время как обязательственное право связывает только определенное
лицо, обязывая его совершать или не совершать определенные действия. В то время как вещное право
обязаны уважать все лица, обязательственное право имеет силу только между заинтересованными
сторонами (inter partes) и не связывает посторонних лиц. В теории господствует мнение, что в законе
должно быть строго ограничено количество вещных прав. В то же время, поскольку сторонам
предоставляется право заключать любые, не противоречащие закону обязательственные соглашения,
возможно создание только тех вещных прав, которые в законе предусмотрены. Наконец, надо иметь в
виду, что вещные права, в отличие от обязательственных, имеют силу для всех третьих лиц и даже
для посторонних. Они не должны опасаться претензий конкурентов, они могут быть изъяты из
обладания любого третьего лица, к которому предмет этот неправомерно попал (как говорилось в
римском праве – ubi meam rem invenio, ibi eam vindico).
Из всех закрепленных в главе IV вещных прав лишь постоянное бессрочное пользование,
пожизненно наследуемое владение, сервитуты и безвозмездное пользование земельным участком
могли попасть в главу IV проекта. В таком случае не было никаких оснований не только по существу,
но и формально включать в эту главу Кодекса аренду земельного участка. Проект, таким образом,
игнорирует различия между вещными правами и обязательствами. Кроме того, он не перечисляет
всех возможных в данном случае обязательств. Так, статья 586 ГК РФ особо выделяет ренту
недвижимого имущества, которая обременяет земельный участок и другое недвижимое имущество,
переданное под выплату. В главе IV ничего не говорится об обременении рентой земельного участка,
хотя в зарубежном законодательстве, например в Польше, она имеет большое практическое значение
(особенно для пенсионеров).
Кодекс создает уникальный правовой режим, при котором, в отличие от гражданского
законодательства, где действует принцип ограниченного распоряжения земельным участком,
находящимся в пожизненном наследуемом владении, вводится запрет на совершение всех сделок с
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
земельными участками, за исключением перехода прав на участок в порядке наследования (п. 2 ст.
21). Вопреки п. 1 ст. 267 ГК РФ, предоставившему владельцу земельного участка право совершать
два вида сделок – сдавать земельный участок в аренду или в безвозмездное срочное пользование, п. 2
ст. 21 проекта вносит существенные изменения в полномочия «пожизненного владельца» и лишает
его права передать земельный участок в аренду или безвозмездное срочное пользование на
основании договора, подлежащего государственной регистрации в уполномоченных на то
государственных органах.
Вполне понятно, что эти необоснованные ограничения затрагивают в первую очередь интересы
граждан, ведущих крестьянские (фермерские) хозяйства, получивших земельные участки на праве
пожизненного наследуемого владения по федеральным законам 1990 – 1991 годов, предоставлявших
гражданам право по своему выбору получать в собственность, пожизненное наследуемое владение
или в аренду земельные участки для создания крестьянского ( фермерского) хозяйства. Такого рода
ограничения поземельных прав и свобод человека и гражданина выходят далеко за пределы
ограничений, допускаемых Конституцией России, и означают фактический отказ от равного
признания и равной защиты не только права собственности, но и других вещных прав на землю, в том
числе права пожизненного наследуемого владения, которое приобретено гражданином до вступления
в силу проектируемого Кодекса и сохраняет силу после введения его в действие.
Вызывают сомнение не только по экономическим, но и по юридическим причинам нормы п. 1 ст.
20 проекта, согласно которому титул постоянного бессрочного пользования имеют только
государственные и муниципальные учреждения, федеральные казенные предприятия, а также органы
государственной власти и органы местного самоуправления.
Тем более неконституционны
положения, содержащиеся в п. 7 ст. 104 проекта, согласно которым после вступления в силу Кодекса
земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в
постоянное бессрочное пользование не передаются, за исключением случаев, установленных п. 1 ст.
20 Кодекса. Данные положения, понуждающие к приватизации сельскохозяйственных земель и
ликвидации государственных унитарных сельскохозяйственных предприятий, основанных на праве
хозяйственного ведения и обеспечивающих научно-технический прогресс в сельском хозяйстве
(государственные
племенные
заводы,
опытно-селекционные
станции,
зверосовхозы,
животноводческие комплексы, птицефабрики, парниково-тепличные комбинаты, предприятия по
воспроизводству ценных и анадромных рыб, предприятия, осуществляющие возделывание культур,
содержащих наркотические и ядовитые вещества и др.), не согласуются с нормами части второй ст. 8
Конституции РФ о признании и защите равным образом частной, государственной, муниципальной и
иных форм собственности.
Общая оценка проекта Земельного кодекса Российской Федерации.
Оценивая в целом отрицательно проект Земельного кодекса Российской Федерации, можно
заключить, что данный законопроект подлежит отклонению Государственной Думой Федерального
Собрания Российской Федерации ввиду того, что он противоречит многим положениям Конституции
и Гражданскому кодексу Российской Федерации, и особенно в вопросах частной собственности на
землю, поземельных прав и свобод человека и гражданина, защиты форм земельной собственности,
свободы земельного оборота, разграничения федеральной, региональной и муниципальной земельной
собственности, отграничения прав сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьян на
землю. Документ должен быть подвергнут столь коренной переработке, что ее результатом должен
стать иной проект Земельного кодекса Российской Федерации, принципиально отличающийся от
рассматриваемого. Можно заключить, таким образом, что в новой, демократической правовой
системе России не должно быть места для такого неправового закона. Вредный закон несравненно
хуже, чем его отсутствие.
Р. К. ГУСЕВ,
профессор кафедры аграрного
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
и экологического права МГЮА
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО КОДЕКСА
Развитие Российского земельного законодательства в условиях перехода к новым рыночным
отношениям и дальнейшего углубления земельной реформы прошло более чем десятилетний путь.
Это обстоятельство заслуживает того, чтобы найти законодательное отражение в преамбуле нового
Земельного кодекса.
В законодательном творчестве последних лет появилась и устойчиво развивается тенденция,
направленная на правовое толкование важнейших терминов (правовых категорий), употребляемых в
нормативно-правовом акте (ВК РФ, Федеральные законы «О животном мире», «О мелиорации
земель», «О государственном земельном кадастре»), сложилась практика помещения в начале
законодательного акта «понятийного аппарата». Это имеет большое научно-практическое значение не
только для правоприменительной деятельности, науки, но и для самого законодателя. К примеру,
если бы понятия «земля» и «земельный участок» были однозначно истолкованы в начале проекта
Земельного кодекса, то в последующем тексте мы не увидели бы столь вольного, беспорядочного
использования этих терминов в самых противоречивых смыслах и значениях и незаслуженной
подмены одного термина другим.
Среди принципов земельного законодательства, к
сожалению, не нашлось места для
установления таких общих начал существования нового земельного строя, как принцип разнообразия
форм и видов собственности на землю и равновеликой защиты всех форм и видов права
собственности на землю.
Конституционные положения (статьи 71–72) о разграничении компетенции Российской
Федерации и ее субъектов, и особенно о предметах их совместного ведения (обеспечения
соответствия конституций и законов и иных нормативных актов, в том числе земельного, водного,
лесного законодательства), убеждает в объективной необходимости закрепления в новом ЗК такого
принципа, как многообразие субъектов государственного и правового регулирования земельных
отношений. И складывающаяся в течение последних лет практика разработки и принятия земельных
кодексов, законов о земле в субъектах РФ – явное тому подтверждение.
Проведение земельной реформы, в частности реорганизация и ликвидация многочисленных
сельскохозяйственных предприятий, привело к перераспределению земельных угодий и виртуальной
передаче значительной части земель физическим лицам как новым субъектам права собственности и
права землепользования. Нельзя игнорировать тот факт, что более 12 млн. сельских жителей стали
собственниками земельных долей (паев).
В этой связи исключение ст. 6 проекта ЗК из числа объектов земельных отношений земельных
долей (паев), равно как и других прав на земле, представляется, по крайней мере, неоправданным.
В статьях 10 – 11 проекта полномочия субъектов Федерации и местных органов самоуправления
выглядят весьма ограниченными и поверхностными. Из ныне действующего земельного
законодательства и сложившейся практики вытекает, что и те и другие органы осуществляют
контроль за использованием и охраной земель, ведают вопросами и определяют нормативы
предоставления земель в пользование для различных целей.
Поэтому указание в данных статьях на такие полномочия, как осуществление контроля,
предоставление земель (наряду с изъятием), определение нормативов предоставления земель в
пользование, является крайне необходимым.
В ходе обсуждения ст. 13 проекта ЗК высказывались правильные замечания по поводу
ограниченности содержания понятия охраны земель (проф. Г. Е. Быстров). Содержание понятия
охраны земель сведено к уровню требований применительно к землям сельскохозяйственного
назначения. К тому же и эти требования выглядят весьма неполными, зауженными. В частности, в п.
5 ст. 13 указывается, что «для оценки состояния почвы в интересах охраны здоровья человека и
окружающей природной среды Правительством России устанавливаются нормативы предельно
допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других веществ,
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
загрязняющих почву». Возникает вопрос, а почему устанавливаются только нормативы ПДК
вредных веществ. Общеизвестным фактом является то, что закон «Об охране окружающей природной
среды» предусмотрел необходимость разработки и утверждения норматива предельно допустимых
выбросов и сбросов вредных веществ в почву, а также предельно допустимых уровней
радиационного воздействия, норм применения агрохимикатов в сельском хозяйстве и др. Чтобы
избежать в законе длительного перечисления нормативов, можно было бы ограничиться фразой:
«Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы качества земель и предельно
допустимого отрицательного воздействия на земли (почву)».
В пункте 6 этой же статьи говорится, что в целях предотвращения деградации земель допускается
их консервация. По нашему мнению, при решении вопроса о консервации земель первоочередное
значение имеют такие факторы, как предотвращение вредного воздействия на условия жизни и
деятельности человека, увеличения радиационного, химического загрязнения и т.п.
Кроме того, памятуя о требованиях к охране сельскохозяйственных и иных земель,
применительно к землям поселений представляется важным, к примеру, указать на такие требования,
как обязательное проведение мероприятий по благоустройству земель, соблюдению санитарногигиенических требований (норм) их содержания, озеленению земель поселений в соответствии с
установленными нормативами градостроительства.
Вызывает, по крайней мере, удивление провозглашенное ст. 13 проекта ЗК положение о том, что
собственностью граждан (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные ими
по основаниям, установленным гражданским законодательством. Возникает вопрос: а что, земельный
участок может быть приобретен в собственность только на основании сделки? Не следует забывать,
что в ходе земельной реформы важнейшим и более распространенным юридическим фактом,
который служил основанием для возникновения права частной собственности, являлся, и до сего дня
является, акт приватизации земельных участков. Он принимался и принимается до сих пор актом
либо государственного органа управления, либо местного органа самоуправления.
Принимая во внимание, что в основе регулирования отношений земельной собственности лежит
земельное законодательство, к числу «оснований приобретения права частной собственности на
землю» необходимо отнести, наряду с гражданским, и земельное законодательство.
Вызывает возражение закрепленное ст. 101 проекта ЗК определение земель лесного фонда. За
основу его взяты положения статей 7 и 8 действующего ЗК РСФСР, отражающие ведомственные
интересы бывшей Федеральной службы лесного хозяйства России. Основная цель, которая
преследовалась при этом, – узаконить «подведомственность» земель лесного фонда названной
службе, а отнюдь не интересы охраны земель, покрытых лесом, предназначенных для его
восстановления, и нелесных земель, предназначенных для ведения лесного хозяйства. Напрашивается
вопрос: а разве на землях (лесных и нелесных), переданных в ведение Министерства обороны (4,8
млн. га), функционирующими там военлесхозами не ведется лесное хозяйство? У кого может вызвать
сомнение, что в лесах, расположенных в границах черты поселений городов, поселков, также ведется
лесное хозяйство, причем на более высоком лесотехническом уровне? Стало быть, не цели (ведение
лесного хозяйства) должны определять понятие земель лесного фонда, а их принадлежность (с точки
зрения управления). Поэтому, вместо слов о том, что они предназначены для нужд лесного хозяйства,
нужно указать: «обслуживавшие нужды лесного хозяйства и находящиеся в ведении специально
уполномоченных органов управления лесным хозяйством».
Вызывает замечание и содержательная сторона определения понятия «земли водного фонда»,
данная в ст. 102 проекта ЗК. Абсолютно необъяснимо, по каким причинам из содержания данного
понятия выпали такие составные (весьма значимые по охвату территории) земли, каковыми являются
«водоохранные зоны» и «прибрежные защитные полосы», играющие определяющую роль в деле
обеспечения охраны вод от загрязнения, засорения и истощения. В состав какой категории тогда
входят эти земельные территории, от состояния которых зависит охрана водных объектов?
Б. Д. КЛЮКИН,
доктор юридических наук,
профессор кафедры аграрного и экологического права МГЮА
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ВИДЫ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ И ОСНОВАНИЯ ИХ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПО ПРОЕКТУ
ЗЕМЕЛЬНОГО КОДЕКСА
В проекте отсутствует четкое определение объекта регулирования. В качестве объекта в первой
статье выступает земля. Она представляется авторами в ст. 1 проекта как основа жизни и
деятельности человека, природный объект, ресурс, компонент окружающей среды. Не слишком ли
много абсолютно нечетких, скорее физических определений, не раскрывающих правового
содержания, правового смысла объекта “земля”?
Не ясно, почему не взято за основу традиционное понятие земли (сельскохозяйственные,
промышленные лесные и пр., а также государственные, муниципальные, частнособственнические),
что значительно облегчило бы изложение проекта закона. Кстати, так сделано в ст. 7 проекта.
Опущено определение земли как территории, на которой государство осуществляет свои
суверенные права, в том числе и управление землями (мониторинг, ведение кадастра,
землеустройство, инвентаризация), независимо от того, в чьей собственности находятся земельные
участки.
Конституция Российской Федерации и другие акты Федерального законодательства, гражданское
и земельное законодательство используют в своих текстах такие объекты, как государственные
федеральные земли и земли субъектов Российской Федерации, муниципальные земли, где
регулирование земельной собственности осуществляется не только в рамках земельных участков как
объектов недвижимости, но и в рамках природного объекта и где субъектами права собственности
выступают Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. В Земельном кодексе
должно быть четко разграничено понимание и употребление понятий земли как природного объекта
и земельного участка. С этим авторы проекта не справились. А именно эти отношения вызывают
сейчас
затруднения в определении принадлежности земли как объекта
собственнику и
разграничении прав в регулировании этих отношений.
Земля, в отличие от иного имущества, выступает в обороте в особом качестве – как объект,
представляющий публичный интерес, и именно в целях этого интереса права пользования ею
ограничиваются. Это положение кое-где затрагивается, но очень неопределенно.
Мне представляется, что публичный интерес должен быть основным лейтмотивом установления
правового режима государственных и муниципальных земель и управления ими, что должно найти
отражение и в концепции проекта Земельного кодекса. В этом проекте затронуты лишь публичные
интересы с точки зрения охраны окружающей природной среды, и то в отношении изъятия
земельных участков, находящихся во владении и пользовании коренных малочисленных народов.
В п. 3 ст. 31 гражданам и общественным организациям, объединениям и органам
территориального общественного самоуправления предоставлено право участвовать в рассмотрении
вопросов, затрагивающих интересы населения. А каков результат участия?
Публичный интерес должен быть выражен прежде всего через требования рационального
использования земель с точки зрения публичных интересов. Они должны быть выражены через
детальное регулирование отношений по зонированию различных земельных территорий в городах и
сельской местности. В рамках зонирования могут быть установлены ограничения прав
землевладельцев, в том числе и в будущем использовании. В рамках этого института следует
детально перечислить неразрешенные виды пользования земельных участков. Все, что не входит в
этот список, будет считаться законным пользованием и без дальнейшего вмешательства
администрации может быть осуществлено собственником.
В п. 10 указанной статьи говорится о дифференцированном подходе к установлению правового
режима земель, в соответствии с которым, при определении их правового режима, должны
учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы. И в дореволюционной России,
и в советский период на 11 часовых поясах страны избранные правовые режимы не зависели от
природных и иных перечисленных авторами проекта факторов.
Вторым объектом в проекте назван земельный участок. В ст. 6 проекта он определен как часть
поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которого описаны и
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
удостоверены в установленном порядке. В соответствии со ст. 37 проекта он может выступать в
сделках, только пройдя государственный кадастровый учет. В контексте он должен пониматься как
участок, связанный с определенными субъективными правами собственников, землепользователей и
арендаторов, однако в тексте это далеко не всегда проводится.
В п. 1 ст. 17 записано, что “в федеральной собственности находятся земельные участки”,
вместо земель, в п. 2 – “не переданные в частную собственность земельные участки”.
Аналогичная запись содержится в следующей 18 ст. проекта. Поэтому непонятно, почему в п. 2 ст.
1 “владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных
участков”. Распоряжаются они своими земельными участками как их собственники, а не землей
вообще.
Вместе с тем выделение земельного участка и признание его имуществом, недвижимостью
требует разработки правовых проблем индивидуализации земельного участка, что, однако, нельзя
сводить только к вопросу определения его местоположения и границ. Необходимо более четко
определить его правовой статус, защищенность как собственности, денежную оценку, возможности
оборота, в том числе вторичного, на биржах недвижимости и вторичном рынке ценных бумаг и пр.
Совершенно недостаточно раскрыты и не урегулированы отношения частной собственности на
земельные участки, в частности в ст. 15 проекта. Первоочередной задачей Земельного кодекса
является закрепление и развитие отношений частной собственности на земельные участки. При
выработке этих положений следует учитывать следующие обстоятельства. Необходимо установить
гарантии стабильности и защиты прав собственника, свободу хозяйствования на земельном участке,
предоставленном в собственность, без вмешательства в хозяйственную деятельность со стороны. С
другой стороны, следует подчеркнуть публичный интерес к использованию земельного участка,
который может ограничивать абсолютное право собственника.
Во-первых, следует принять “концепцию публичного интереса” в отношении земельных
участков как объектов регулирования и определить в земельном законодательстве понятие
публичного интереса и проистекающие из него ограничения абсолютного права собственности.
Публичный интерес может проистекать из стратегических интересов обеспечения страны
необходимой продукцией, справедливого распределения ограниченного ресурса, каким является
земля, из учета оптимальных размеров сельскохозяйственного производства и пр.
Во-вторых, необходимо указать в законодательстве основания для ограничения абсолютных
прав, исходя из особенностей отдельных категорий земель. Например, ограничение размеров
землепользования в сельском хозяйстве, ограничения, связанные с профессией и профессиональными
навыками в ведении сельскохозяйственного производства для возникновения прав собственности на
сельскохозяйственных землях.
В-третьих, нужно учитывать ограничения, основанные на предназначении земельных объектов,
налагаемые целевым предназначением земель, нормами территориального зонирования.
В ст. 15 проекта и других говорится о приватизации, о равном доступе к приватизации земли.
Однако это понятие и осуществление приватизации в отношении земельных участков в проекте
совершенно не раскрыты, хотя это одна из главных составляющих аграрной реформы. Отношения,
связанные с приватизацией, оказались вне регулирования земельным законодательством, не
урегулированы в достаточной мере права граждан на получение земельных участков из
государственных или муниципальных земель, порядок и процедура приобретения земельных
участков по конкурсу.
Проект Земельного кодекса отдает приоритет государству как суверену и собственнику земли,
присвоив ему значительные права в решении вопросов наделения земельными участками всех
остальных субъектов земельных отношений. Власть в центре и на местах до сих пор сохраняет за
собой право решения вопросов наделения землей, а в определенных случаях и изъятия земли без
соответствующих законодательных полномочий.
Практически отсутствует механизм на уровне закона, определяющий процедуру и порядок
наделения земельными участками, недостаточно урегулированы процедуры обжалования незаконных
действий властей всех уровней, не разведены права Федерации и ее субъектов, они не разделены с
правами органов местного самоуправления в отношении земель.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В связи с этим целесообразно предусмотреть создание системы государственных органов в
области распоряжения и управления земельным имуществом. В свое время, в 20-х годах, у нас были
органы “госземимущества”. Затем за ненадобностью они были упразднены, а ученые и практики,
выступающие против командно-директивных методов управления экономикой, репрессированы.
Современным земельным имуществом занимаются многочисленные органы со своими собственными
интересами, не имеющими ничего общего с вопросами организации хозяйственного использования
земельных ресурсов. Этим в полной мере не занимаются государственные органы землеустройства,
которые должны были взять на себя выполнение этих функций, но они всегда уклонялись от
ответственности за хозяйственное использование земель в стране и ограничивали свои функции
контролем за законностью их использования и функциями землеустройства.
Глава 5 озаглавлена “Возникновение прав на землю”, заголовок ст. 25 выглядит так же, а в тексте
речь идет о возникновении прав на земельные участки. Выделяя эти два объекта, авторы проекта,
однако, не придерживаются данных определений. В п. 4 ст. 8 говорится, что в частной собственности
находятся не земельные участки, а земли, тогда как индивидуализированным объектом частной
собственности может быть земельный участок как недвижимое имущество.
П. 2 ст. 9 гласит, что Российская Федерация осуществляет управление земельными участками,
находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственности). То же в п. 2 ст.
10, п. 2 ст. 11, где приводимые собственники управляют земельными участками. В п. 1 ст. 10
изымаются не земельные участки, а земли. Землями в проекте обозначаются категории земель.
В п. 9 ст. 23 авторы проекта отнесли к сервитуту временное пользование земельным участком
для производства изыскательских, исследовательских и других работ, что неверно, и в самой
формулировке это обозначено как временное пользование.
Что касается вопросов управления и государственного вмешательства в земельные отношения,
то хотелось бы отметить чрезмерное усиление бюрократических процедур, связанных с
предоставлением и оформлением земельных участков из государственных и муниципальных земель.
Проект исходит из ориентации всей системы на усмотрение и волю административного аппарата в
распределении земель, на бесправие субъекта земельных отношений в вопросах приобретении
земельного участка.
Помимо ограничений, устанавливаемых целевым использованием земель, в проекте вводится
понятие “разрешенное пользование” (ст. 7). Такое пользование открывает неограниченные
бюрократические возможности. Примером тому является п. 1 ст. 42, где записано, что использовать
земельный участок собственник обязан в соответствии “с целевым назначением категорий земель и
разрешенным использованием”.
В неотмененных статьях ныне действующего Земельного кодекса установлен простой и
понятный порядок изъятия и предоставления земельных участков, состоящий из двух стадий. В
нынешнем проекте он дополняется и усложняется введением работ по “формированию” земельного
участка. Это тоже усложняет бюрократическую фазу процесса предоставления земельного участка.
В проекте, помимо права собственности и аренды, оставлены сохранившийся с советских
времен титул пользования и крайне неудачно введенный земельный титул владения.
Думается, в проекте Земельного кодекса следовало бы оставить только два основных титула
землепользования – “право собственности” и “право аренды”, а пользование и владение по желанию
их обладателей постепенно преобразовать в собственность или аренду, изменив применительно к
этим титулам права и обязанности их обладателей.
Это предложение опирается на практику современного регулирования земельных отношений за
рубежом и в дореволюционной России, где использование этих правовых титулов необычайно
развито и приспособлено к требованиям землевладельцев, предоставляет им широкий выбор
возможностей в распоряжении земельными участками.
При этом следует обратить внимание на то, что, например, в современном англосаксонском праве
институт земельной собственности представлен такими формами, как абсолютная собственность,
пожизненная собственность, собственность на срок.
Существуют десятки разновидностей земельной аренды, различающиеся по срокам,
формам и видам расчетов, условиям ведения производственной деятельности на арендованном
участке и пр.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В концепцию земельного законодательства, по нашему мнению, следовало бы ввести, исходя из
опыта зарубежных стран, ряд не известных нашему праву положений.
Вводя право аренды фермером сельскохозяйственных земель, мы не обеспечили право фермера,
арендодателя или другого сельскохозяйственного пользователя, их наследников на эмфитевзис –
такую форму пользования чужой собственностью, которая не позволяла бы собственнику
отказываться от продолжения аренды (как правило, долгосрочной – до 99 лет). При этом арендатор
получает все права в отношении пользования и распоряжения земельным участком, вплоть до права
залога участка, передачи его другим лицам с уведомлением собственника и уплатой ему
определенного процента от цены эмфитевзиса.
Никак не отражен в нашем праве и такой правовой институт, как суперфиций, то есть право
иметь строение на чужом земельном участке. Этот институт порождает право бессрочного
пользования земельным участком, на котором была произведена застройка, либо по договору с
собственником земельного участка, либо если собственник не оспорил в свое время право на такую
застройку. Практически суперфиций представляет собой городской вариант эмфитевзиса.
Земельное законодательство не должно регулировать соответствующие отношения вопреки
нормам ГК РФ или просто дублировать его содержание.
Нуждается в изменении система отношений на земельном рынке. В нашем земельном
законодательстве в предоставлении земельных участков для застройки по-прежнему действует
система не рыночных отношений, а административного произвола. Застройщик не может свободно
реализовать свое право на выбор земельного участка для застройки. Он не выбирает для себя на
рынке
необходимый ему земельный участок, а ходатайствует перед администрацией о
предоставлении ему участка, выбираемого по усмотрению администрации, которая решает, какой
участок ему предоставить. В силу своих интересов, администрация не желает изменять
существующий порядок и кровно в нем заинтересована.
К менее значительным замечаниям относятся такие: заголовок главы 5 “Возникновение прав на
землю” и ст. 25 “Основания возникновения прав на землю” следовало бы обозначить как
возникновение прав на земельные участки. В большинстве заголовков статей этой главы и в самом
тексте фигурирует понятие земельные участки.
В проекте лучше не ссылаться на Гражданский кодекс, а перечислить все основания
возникновения прав на земельные участки, тем более что их немного. Нуждаются в редактировании
п.п. 5 и 7 статьи 27, поскольку не ясно, о каких земельных участках идет речь в п. 5, а в п. 7
необходимо по-иному сказать о будущем нормативном акте и о регулировании указанных отношений
до его издания. Нуждается также в редактировании п. 4 ст. 34.
В целом не ясно отношение авторов проекта к главе 17 Гражданского кодекса РФ. В проект
включено много текстуальных и нетекстуальных положений из Гражданского кодекса РФ. При
принятии Земельного кодекса эта глава вступает в силу, и тогда формулировки ст. 35, 36, 37 проекта
будут либо повторять Гражданский кодекс, либо противоречить ему.
В ст. 37 проекта приводятся условия недействительности сделок. Эти условия, по нашему
мнению, противоречат принципам свободы договорных отношений, к тому же они затрагивают
интересы только самих сторон. В ст. 40 о правах собственников следует использовать хотя бы
положение, содержащееся в п. 2 ст. 1 о том, что собственник имеет право осуществлять владение,
пользование и распоряжение земельным участком свободно. П. 2. этой статьи нуждается в
редактировании.
П. 2 ст. 43 не соответствует нормам гражданского законодательства, следующей, 44 статье
проекта и ст. 53.
В. В. СОЛДАТЕНКОВ,
кандидат юридических наук,
начальник правового управления земельного комитета
Правительства города Москвы
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АРЕНДЫ
ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
Проект Земельного кодекса не учитывает положительный правовой опыт г. Москвы, где в
последнее время найдена оптимальная юридическая модель регулирования института купли-продажи
права аренды городских земель, позволившая решить проблемы, связанные со значительным
поступлением в городской бюджет арендных платежей и осуществлением мероприятий по
совершенствованию социальной, жилищной и инженерно-технической политики, выбором
направлений инвестиций в строительство и реконструкцию объектов недвижимости.
Земля,
находясь в собственности государства, должна работать на собственника и при предоставлении ее
другим лицам в титульное пользование, владение на основании договора должна приносить доход от
использования. Названное условие вытекает из ежегодно принимаемых в Российской Федерации и
Москве законов о бюджете на каждый год.
С этой целью было бы правильно еще раз проанализировать и отразить в проекте опыт субъектов
Российской Федерации, например г. Москвы, по источникам и способам формирования бюджетов
России и Москвы за счет купли-продажи прав аренды земельных участков через торги и совершения
прямых сделок; результатов совершения сделок с правом аренды арендаторами с учетом требований
положений федеральных законов, и прежде всего ч. 2 ст. 615 ГК РФ, ст. 340 ГК РФ, ст. 447 – 449 ГК
РФ, ч. 4 ст. 454 ГК РФ; Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)», в части ипотеки
прав аренды; Федерального закона «Об исполнительном производстве». Важны положения и
относительно случаев банкротства арендаторов земельных участков, других законодательных актов
Российской Федерации.
Целесообразно было бы подробнее урегулировать полномочия контрольных органов в
использовании и охране земель, разработать не только систему штрафов, но и установить в
Земельном кодексе процедуру обнаружения правонарушения, фиксацию, привлечения к земельноправовой ответственности.
Одним из источников пополнения бюджетов могли бы стать доходы от неосновательно
сбереженных средств лицами, которые правомерно используют государственную земельную
собственность без оформления соответствующих документов на земельный участок. Нуждаются в
законодательном решении также вопросы взыскания ущерба при неправомерном использовании
земельных участков, кроме налагаемых административных взысканий. Эти вопросы не
урегулированы надлежащим образом ни в ЗК РСФСР, ни в проекте ЗК РФ.
Распоряжениями мэра г. Москвы «О плате за право заключения договора аренды земли в г.
Москве» от 26.09.94 № 471-РМ и «О дополнениях и уточнениях к распоряжению мэра Москвы от
26.09.94 № 471-РМ» от 24.05.95 № 254-РМ установлены порядок, размер и другие условия
взаимоотношений города с арендаторами и третьими лицами по возмездному получению,
установлению прав аренды на землю с возможностью совершения арендаторами сделок с
приобретенным возмездно правом аренды на вторичном рынке земли. При этом право аренды
земельного участка имеет конкретную цену, которая определяется муниципальными оценщиками и
утверждается специально созданными комиссиями (городской либо окружной – префектурной). В
зависимости от вида предоставления земельного участка (вновь предоставляемого, в том числе по
результатам торгов или в порядке перерегистрации прав на землю) подготавливается решение
полномочного органа власти, должностного лица (распоряжения мэра Москвы, постановления
Правительства Москвы, распоряжения префекта, распоряжения Московского земельного комитета
либо решения уполномоченной комиссии), в соответствии с которым Московский земельный комитет
от имени городской администрации (мэрии Москвы) заключает договор аренды земельного участка.
При перерегистрации прав на землю указанная плата за участки под зданиями не взимается, за
исключением тех случаев, когда арендатор согласен добровольно выкупить право аренды земельного
участка.
В договор аренды, заключаемый с каждым арендатором, включается условие о том, что
арендатор с согласия арендодателя имеет право совершать сделки с правом аренды участка (долями в
праве аренды участка) в порядке, предусмотренном договором аренды земли, нормативными актами
Российской Федерации и г. Москвы, в том числе:
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
– сдать в залог (ипотеку), внести в качестве вклада в имущество иного юридического лица или
совместную деятельность без образования юридического лица право аренды земельного участка,
уступить право аренды участка (долю в праве аренды);
– сдать арендуемый участок в субаренду;
– совершать другие сделки с правом аренды участка (долями в праве аренды участка) в
соответствии с нормативными актами Российской Федерации.
Данное положение полностью соответствует статье 615 ГК РФ, в которой предусмотрено право
арендатора с согласия арендодателя совершать сделки с правом аренды, сдавать земельный участок в
субаренду.
Целесообразно предусмотреть порядок предоставления такого согласия. Представляется, что оно
должно происходить в два этапа: согласие на оформление конкретного договора с правом аренды и
согласие на сделку.
Таким образом, арендатор, выкупивший право аренды, обращается за согласием на совершение
конкретной сделки с правом аренды (долей в праве аренды) и после получения такого согласия
совершает любую их следующих сделок: куплю-продажу права аренды (доли в праве аренды);
дарение (кроме ограничений, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации);
мену; залог (ипотеку); вносит право аренды (долю в праве аренды) в уставный капитал; сдает
земельный участок в субаренду; осуществляет зачет обязательств по погашению задолженности;
вносит право аренды (долю в праве) в качестве пожертвования либо совершает иные сделки согласно
законодательству.
Все сделки с правами на землю, а также передача земельного участка в субаренду подлежат
государственной регистрации.
В случае совершения сделок с правами аренды, в соответствии с которыми права и обязанности
по договору переходят к другому лицу (например, от продавца к покупателю – правообладателю
права аренды), в договор аренды земли в установленном порядке вносятся изменения о смене
арендатора и договор продолжает действовать, а права и обязанности переходят к правообладателю –
новому арендатору по договору. При смене арендатора, как правило, действует прежний договор
аренды, дополнительные соглашения к нему (в этом случае говорить о заключении нового договора
аренды земли не приходится, лишь в смысле договора в новой редакции при соблюдении начального
срока его действия).
В проекте не решены вопросы определения доли в праве пользования (аренды) земельного
участка. Так, определение доли в праве аренды возникает в тех случаях, когда на одном арендуемом
земельном участке находится одно или несколько строений, принадлежащих на праве собственности
или на другом праве нескольким лицам, между которыми должна быть разделена арендная плата за
землю и определен правовой статус аренды.
Доля в праве аренды определяется, как правило, пропорционально доле в строении (сооружении),
при этом этажность не имеет значения (см. ч. 2 ст. 37 ЗК РСФСР, ст.ст. 244 – 246; 552; 652 ГК РФ).
При неопределении доли в строении применяется правило пункта 1 статьи 245 ГК РФ, согласно
которому доля делится поровну на всех титульных владельцев.
В случае, если на земельном участке расположены строения и часть из них перешла третьему
лицу, определение доли в праве аренды земли (при сохранении единого и неделимого участка)
возможно третьим образом, если не произойдет разделения участка на несколько самостоятельных
участков, не пропорционально доле в имуществе, а установления реальной доли в праве аренды
земли относительно земельного участка с учетом территории, необходимой для функционального
использования строений, сооружений с учетом требований ст. 36 ЗК РСФСР, градостроительных,
санитарных, пожарных и иных норм и требований с учетом интересов арендатора.
Доля в праве аренды (пользования) может быть установлена с возможностью определения и
обозначения границ внутри земельного участка (реальная доля); и без определения таких границ
относительно всего участка (идеальная доля).
Предоставление (установление) доли в праве аренды (пользования) земли определяется в таком
же порядке, что и предоставление (установление прав) земельного участка с одним
землепользователем, с той лишь разницей, что следует установить соответствующую долю каждому
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
землепользователю на одном участке. В последующем дольщиками оформляются документы на
землю.
На плане при идеальной доле должен быть указан целый участок с указанием доли права аренды
(пользования); при реальной доле – целый участок и граница(ы) внутри участка (обозначать границы
на плане различными типами линий и/или цветами и т.п.). В случаях, когда доли идеальные либо
идеальные и реальные на одном участке, то целесообразно рекомендовать сторонам заключать
договор о порядке использования земельного участка, если этот вопрос не урегулирован договором
аренды.
А. А. ЗАВЬЯЛОВ,
и. о. председателя
Московской областной
Регистрационной палаты
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ОБ ОГРАНИЧЕНИЯХ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ГРАЖДАН И
ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ НА ЗЕМЛЮ
Московская областная регистрационная палата отмечает, что проект Земельного кодекса
Российской Федерации в части, касающейся вопросов государственной регистрации прав на
земельные участки и объекты недвижимости природного происхождения, а также сделок с ними,
содержит нормы, ограничивающие конституционные права граждан и юридических лиц. Речь идет о
прекращении прав пользования, владении земельными участками, а также возникновении права
собственности при прекращении ранее оформленных прав пользования и (или) владения земельными
участками.
Рассматриваемый законопроект:
– предусматривает принудительное прекращение вещных прав, закрепленных в Гражданском
кодексе Российской Федерации (далее ГК РФ), без учета оснований, установленных гражданским
законодательством, и интересов землепользователей и (или) землевладельцев;
– ограничивает права на получение земельных участков в собственность тех землепользователей
и (или) землевладельцев, которые, в силу объективных причин, не успели оформить документы о
правах на земельные участки либо зарегистрировать право в соответствии с действующим
законодательством, но при этом имеют документы, подтверждающие фактическое пользование и
(или) владение данными земельными участками. Данное правило устанавливает приоритет документа
о регистрации права земельным комитетом и органом местного самоуправления над основаниями
возникновения прав, определенными гражданским законодательством.
Указанные проблемы необходимо решать в рамках Гражданского кодекса, путем внесения
дополнений и изменений в главу 17.
Существенным недостатком законопроекта является отсутствие определений основных терминов
и понятий. В различных статьях встречаются идентичные термины и понятия, но сформулированные
по-разному. Например:
 «закрепление земельного участка» и «предоставление земельного участка»;
 «приватизация земли», «бесплатное приобретение в собственность земельных участков»,
«бесплатное предоставление в собственность земельных участков» и т. д.
Также в тексте документа встречаются понятия, правовой статус которых определен
действующими федеральными законами. Например, «публичный сервитут» и «сервитут,
установленный в публичных интересах». Понимание данных терминов, установленное
законопроектом, противоречит нормам ГК РФ, а также Лесного, Водного и Градостроительного
кодексов Российской Федерации.
В рассматриваемом законопроекте имеются противоречия действующему ГК РФ и другим
федеральным законам, а также содержатся правоотношения, которые не должны регулироваться
данным документом. В связи с вышеизложенным считаем целесообразным:
1.
Включить отдельную статью с определением основных терминов и понятий,
встречающихся в тексте проекта Земельного кодекса Российской Федерации, а также унифицировать
их. В рамках данной статьи применительно к объекту земельных правоотношений необходимо
сформулировать понятия «категория», «разрешенное использование», «часть земельного участка»,
«земельные отношения», «землеустроительные организации», «лица, не являющиеся собственниками
земельных участков», и другие.
2.
Исключить ряд норм из рассматриваемого законопроекта, поскольку они должны
включаться не в отраслевое, а гражданское законодательство, например:

п. 2 ст. 37, так как общие положения раздела 2 ГК РФ (главы 27 –30) регулируют
указанные вопросы;

п. 5 ст. 30, так как основания для государственной регистрации прав на недвижимое
имущество определены в ст. 17 Федерального закона «О государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним»;

ст. 35, так как отношения, связанные с оборотом зданий и сооружений, не являются
предметом регулирования Земельным кодексом;
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

ст.75, так как отношения дисциплинарной ответственности не могут регулироваться
земельным законодательством.
3.
Привести в соответствие с действующим законодательством:
 статьи 20, п. 2 ст. 23, ст. 24, 25, п. 3 ст. 36, ст. 38, ст. 43, главу 7 (ст. 44 – 56) и ряд других статей
законопроекта, так как они противоречат соответственно ст. 268, 270, п. 3 ст. 274, п. 2 ст. 615 ГК
РФ и другим положениям гражданского законодательства;

статью 39, так как вопросы прекращения прав на земельный участок лиц, не
являющихся собственником земельного участка, при разрушении здания, строения, сооружения
должны быть урегулированы с учетом норм главы 17 ГК РФ.
4.
Исключить п. 2, 4, 8 ст. 104, так как переходные и заключительные положения должны
регламентировать порядок и сроки вступления в действие отдельных глав и статей Земельного
кодекса, но не вводить совершенно новые правовые нормы. Данные вопросы не могут быть
предметом регулирования настоящего законопроекта.
А. В. БАБАНОВ,
кандидат юридических наук,
член Московской областной
коллегии адвокатов
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕКРАЩЕНИЯ И ОГРАНИЧЕНИЯ
ПРАВ НА ЗЕМЛЮ
Необходимость законодательного решения проблемы прекращения и ограничения прав на землю
очевидна, и существенное продвижение в решении этого вопроса представляет собой проект ЗК РФ.
Однако он недостаточно регулирует данный вопрос: некоторые положения проекта вызывают
возражения.
Ст. 44 связывает принудительное прекращение права собственности на землю с порядком,
установленным гражданским законом. Этот вопрос должен быть решен исчерпывающим образом в
ЗК без отсылки к ГК РФ, поскольку по своей природе не является гражданско-правовым и, кроме
того, ГК не содержит достаточного регулирования проблемы прекращения права собственности на
землю в силу специальной земельной ответственности (за нецелевое использование земельного
участка и т. д.). ГК РФ упоминает лишь о некоторых составах земельных правонарушений (ст.ст. 284,
285).
Ст. 284 ГК РФ допускает изъятие земельного участка в случае неиспользования по назначению в
течение 3 лет, если более длительные сроки не установлены законом. В этот период не включается
время, необходимое для освоения земельного участка, а также время, в течение которого участок не
мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или иных обстоятельств,
исключающих такое использование.
Принудительное изъятие земельного участка допускается также в соответствии со ст. 285 ГК РФ
в случае грубого нарушения правил рационального использования
земель, установленных
земельным законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с целевым
назначением или способами, приводящими к существенному снижению плодородия
сельскохозяйственных земель или ухудшению экологической обстановки. По сути, речь идет о
заимствовании состава, установленного п.п. 4, 7, 9 ст. 39 ЗК РСФСР. Кроме того, ГК допускает
установление дополнительных оснований специальной земельной ответственности, называя
перечисленные нарушения как «частности».
Альтернативный проект ЗК РФ, разработанный группой ученых ИГПАН РФ, предлагает
установить в качестве оснований специальной земельной ответственности в виде принудительной
продажи земельного участка при нарушении земельного законодательства (ст. 60 ч. 1 п. 4)
следующее: использование земельных участков не по целевому назначению, порчу и уничтожение ее
плодородного слоя, самовольное занятие земельных участков, уклонение от исполнения или
несвоевременное исполнение предписаний, выданных должностными лицами органов,
осуществляющих государственный контроль за использованием, охраной земель и устранением
нарушений земельного законодательства. Альтернативный проект предусматривает конфискацию
земельного участка за умышленные или систематические нарушения земельных норм (ст. 62 ч. 5), а
именно: загрязнение земель химическими и радиоактивными веществами, производственными
отходами, сточными водами; заражение бактериально-паразитическими и карантинными вредными
организмами; использование земель способами, приводящими к уничтожению или систематическому
повреждению иных природных ресурсов, причиняющими вред здоровью людей или создающими
реальную угрозу такого вреда. Данные основания предусмотрены для прекращения права
собственности. Конфискация в административном порядке не допускается.
Основания для прекращения ограниченных вещных земельных прав по альтернативному проекту
ЗК РФ следующие: права пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного)
пользования предлагается прекращать в случаях использования земли не по целевому назначению,
неустранения нарушений в виде нецелевого использования земли, порчи и уничтожения
плодородного слоя почвы, уклонения от исполнения или несвоевременного исполнения предписаний
органов земельного контроля об устранении нарушений, самовольного занятия земельных участков.
Ограниченные вещные права предлагается прекращать в случаях неуплаты земельного налога в
течение 2 лет и непогашения задолженности по уплате земельного налога в течение последующего
года, неиспользования в течение одного года земельного участка или его части, предоставленных для
сельхозпроизводства, за исключением периодов стихийных бедствий или строительства
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
мелиоративных объектов. Причем решение о прекращении прав на землю принимает
государственный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, обладающий
правом изъятия земельных участков (ст. 63 проекта).
Аренду по альтернативному проекту ЗК РФ предлагается принудительно прекращать при
неустранении нарушений в виде нецелевого использования земельного участка, порчи либо
уничтожения плодородного слоя почвы, самовольного занятия земельных участков, уклонения от
исполнения или несвоевременного исполнения предписаний органов земельного контроля, а также за
неиспользование в течение одного года земельного участка или его части, предоставленных для
сельхозпроизводства, за нецелевое использование участка, при неисполнении арендатором
обязанностей по договору, его нарушении, в том числе выраженном в систематической неуплате
арендной платы (ст. 64). При принятии проекта ЗК РФ следует использовать положения,
разработанные ведущими учеными.
Правительственный проект ЗК РФ предлагает изымать сельскохозяйственные земли при их
неиспользовании в течение 3 лет, а не одного года. Неустранение земельных нарушений в виде порчи
земель, их отравления, загрязнения (ст. 45,46) влечет изъятие земель только при умышленной форме
вины, что приведет к трудностям в правоприменении, поскольку обязанность доказывания вины
лежит на органе земельного контроля. Основная масса земельных правонарушений не совершается с
прямым умыслом. Кроме того, из буквального смысла п. 3 ч. 2 ст.ст. 45, 46 проекта следует, что
прекратить земельное право в случае неустранения правонарушения возможно, если
правонарушение, которое следует устранить, совершено умышленно. А если субъект не устраняет
последствия неосторожного земельного правонарушения, разве не следует в этом случае изымать
земельный участок? Из ст.ст. 45, 46 (п. 3 ч. 2) слово «умышленно» необходимо исключить, т.к. в
случае загрязнения и отравления земли ее надлежит изымать и при неосторожной вине.
В ст. 54 правительственного проекта административный порядок изъятия участка следует
заменить на судебный, за исключением случаев письменного согласия правообладателей с изъятием
участков. Статья допускает решение вопроса о прекращении права в отсутствие заинтересованных
лиц.
С 1993 г. Конституция РФ провозгласила недопущение лишения имущества без решения суда (ст.
35). С принятием Конституции административный порядок прекращения земельных прав стал
неконституционным, и это вызвало реакцию Президента РФ, который из-за противоречия
Конституции признал недействующими в полном объеме статьи ЗК РСФСР, касающиеся порядка
прекращения земельных прав. Таким образом, нормы о порядке прекращения земельных прав,
установленные законодательством до принятия Конституции РФ, противоречат ей в части,
допускающей внесудебный порядок прекращения земельных прав, устанавливающей несудебные
акты в качестве оснований прекращения земельных прав.
Ст. 35 Конституции РФ под имуществом подразумевает не только собственное имущество (т.е.
на праве собственности), но и имущественные права. Это подтвердил Конституционный Суд РФ в
постановлении от 06.06.2000 г. по делу о проверке конституционности положения абз. 3 п. 2 ст. 77
Закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой ОАО «Тверская прядильная
фабрика». Он указал на то, что под имуществом ст. 35 Конституции РФ подразумевает «любое
имущество, связанное с реализацией права частной и иных форм собственности, в том числе
имущественные права, включая полученные от собственника права владения, пользования и
распоряжения имуществом, если эти имущественные права принадлежат лицу на законных
основаниях»
(п. 2 абз. 2).
Указанное разъяснение имеет первостепенное значение, поскольку ограниченные вещные и
обязательственные права (пожизненного наследуемого владения, постоянного пользования, аренды)
являются имущественными правами, полученными в связи с реализаций права собственности и
возникающими в результате передачи на законном основании собственником. Конституционный Суд
признает их имуществом в конституционном понимании. И потому можно заключить, что этих прав
граждане не могут быть лишены принудительно без решения суда (ст. 35 ч. 3 Конституции РФ).
Таким образом, обоснованным и законным является судебный порядок прекращения земельных прав
в результате земельного правонарушения без каких-либо изъятий, и противоречащие этому
нормативные положения не должны применяться.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Однако это не исключает возможности предварительной проверки факта совершения земельного
нарушения и вынесения соответствующих предупреждений и штрафов. ГК РФ (ст.ст. 286 – 287)
установил порядок прекращения права собственности и других прав на землю за совершенные
земельные правонарушения. Ст. 287 ГК РФ определяет порядок прекращения земельных прав лиц,
не являющихся собственниками в соответствии с земельным законодательством. Ст. 286 ГК РФ
установила судебный порядок изъятия земельного участка у собственников за совершенные
земельные правонарушения. Это не должно противоречить нормативным положениям части третьей
ст. 35 Конституции России и практике Конституционного Суда.
Альтернативный проект ЗК РФ предлагает двухступенчатую систему наложения
ответственности. При выявлении земельных правонарушений на виновных лиц органом земельного
контроля накладывается штраф и выносится предписание об устранении нарушения в трехмесячный
срок. В случае неустранения нарушений орган земельного контроля вносит представление в
государственный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, предоставивший
земельный участок, об изъятии земельных участков у землепользователей и землевладельцев и
обращается с иском в суд об изъятии земельного участка. Изъятие производится на основании
постановления исполнительного органа или органа местного самоуправления, которое вручается
нарушителю в семидневный срок. При поступлении возражений в пятнадцатидневный срок от
субъекта земельных прав орган предъявляет в суд иск об изъятии (ст. 68). На мой взгляд, лучше
предусмотреть возможность административного изъятия участка не в случае отсутствия возражений
нарушителя, а лишь его письменного согласия на изъятие участка. При этом молчание должно
приравниваться к возражению против изъятия, поскольку в противном случае не исключается
возможность неправомерного ущемления прав землепользователя и землевладельца.
Если земельное нарушение допускает арендатор, то штраф и предупреждение выносятся ему, но
арендодатель уведомляется о необходимости устранения нарушений либо расторжения договора
аренды. Если арендодателем является муниципальное образование либо государство, то расторжение
договора аренды производится применительно к порядку изъятия земель при нарушении земельного
законодательства (ст. 68 альтернативного проекта).
Как гласит правительственный проект ЗК РФ, предупреждение органа земельного контроля об
устранении нарушения должно содержать указание на допущенное нарушение, срок его устранения,
на возможное лишение земельного права, разъяснение процессуальных прав, что является важной
гарантией защиты прав землеобладателей (ст. 54). Однако автор не поддерживает положение проекта
об административном прекращении ограниченных вещных земельных прав в порядке специальной
земельной ответственности с правом судебного обжалования (ст. 54 ч.ч. 5 – 7). Кроме того, данный
проект не регулирует вопроса о порядке прекращения права собственности в порядке специальной
ответственности. Данный порядок должен закрепляться в ЗК РФ без отсылок к ГК РФ в силу
юридической природы данного института, а также потому, что ГК РФ недостаточно регламентирует
данный вопрос. Кроме того, ГК РФ предусматривает прекращение права собственности без
предварительного привлечения к административной ответственности, а проект устанавливает такой
порядок для несобственников. Получается, что в данном плане права собственников защищены хуже,
чем остальных правообладателей.
П. 1 ст. 47 правительственного проекта смешивает различные основания прекращения права
безвозмездного срочного пользования – «соглашение сторон» и «истечение срока». Следует
сформулировать: «Право безвозмездного срочного пользования прекращается по соглашению сторон,
а также по решению стороны: 1) по истечении срока…», далее по тексту. Иначе получается, что
прекратить право безвозмездного срочного пользования в случае истечения срока действия права
возможно по соглашению сторон.
П. 3 ч. 1 ст. 49 правительственного проекта ЗК РФ по смыслу не связан с ч. 1 ст. 49. Необходимо
сформулировать: «3) с иными обстоятельствами, предусмотренными федеральными законами либо
законами субъектов РФ». Он предусматривает изъятие земельной собственности субъектов РФ или
муниципальной собственности в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, что повлечет
невозможность изъятия их земель для государственных нужд. Никто не может заставить субъект РФ
принять закон. Федеральный центр не должен отдавать этот вопрос на усмотрение регионов,
поскольку изъятие земель для федеральных нужд должно происходить с учетом федеральных, а не
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
региональных интересов. Федеральные интересы, согласно Конституции России, находятся в ведении
Российской Федерации (ст. 71 Конституции), изъятие земель для федеральных нужд служит
инструментом обеспечения этих интересов, следовательно, вопрос не может решаться нормативным
регулированием субъектов Федерации. Другая позиция повлечет дезинтеграцию и неравенство в
вопросах изъятия земель для государственных нужд.
В ст. 55 проекта ЗК должен быть закреплен исчерпывающим образом порядок изъятия (выкупа)
участка для государственных либо муниципальных нужд без отсылок к ГК РФ. Данный вопрос
земельно-правовой, и, кроме того, ГК решает его недостаточно: не называет органов, принимающих
решение об изъятии, не устанавливает процедуру выбора земельного участка и т.д.
Правительственный вариант проекта ЗК РФ под реквизицией подразумевает временное изъятие
земельного участка (ст. 51 ч. 1), что является смешением понятий реквизиции и временного занятия
земельного участка. Такая трактовка не сочетается с понятием реквизиции. Реквизиция представляет
собой изъятие у собственника по решению государственных органов имущества (в том числе
земельного участка) в интересах общества в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий,
эпизоотий и при иных обстоятельствах, которые носят чрезвычайный характер, в порядке и на
условиях, установленных законом, при условии компенсации собственнику стоимости имущества (ст.
242 ГК РФ).
Согласно ст.ст. 235, 242 ГК РФ, Сводному закону РСФСР от 28.03.1927 г. «О реквизиции и
конфискации имущества», реквизиция должна прекращать право собственности, а временное изъятие
его не прекращает; кроме того, компенсация при реквизиции выплачивается не за пользование
имуществом, а за само имущество. Возможность возврата имущества после прекращения действия
чрезвычайных обстоятельств не опровергает значения реквизиции как правопрекращающего факта,
поскольку возврат имущества носит необязательный характер и при наличии определенных условий
в нем может быть отказано.
В любом случае собственнику гарантируется право оспорить в суде цену имущества, изъятого в
результате реквизиции, а также требовать возврата в судебном порядке сохранившегося имущества
(ч.ч. 2 и 3 ст. 242 ГК РФ).
Интересно, что ст.70 Указа Президента Республики Казахстан от 22.12.95 «О земле», имеющего
силу закона, предусматривает не реквизицию, а временное изъятие земельного участка при
обстоятельствах чрезвычайного характера (стихийных бедствиях, авариях, эпидемиях, эпизоотии и
иные) в интересах общества по решению представительных и исполнительных органов власти с
компенсацией, которая может быть оспорена в судебном порядке, в том числе и при карантине и
запрете хозяйственной деятельности, носящем временный характер (ч.ч. 1 – 3), в случае
невозможности возврата собственнику возмещается стоимость земельного участка.
Представляется, что само существование реквизиции не нарушает баланса интересов
собственников земли и государства, если указанная процедура достаточно регламентирована
юридическими средствами. Временное занятие земельного участка не может полностью заменить
институт реквизиции земельного участка. В некоторых случаях возникает необходимость оперативно
прекратить именно право собственности на земельный участок, например, под цели, требующие
длительного использования или неиспользования земельного участка, или для его последующего
отчуждения без согласия собственника, для изменения целевого назначения. Это может диктоваться
необходимостью, обусловленной чрезвычайными обстоятельствами. Нет смысла в данном случае и
задерживать удовлетворение права собственника на получение компенсации.
В данных условиях нет возможности в полной мере соблюдать гарантии прав собственников
(например, при заражении земель, их радиоактивности), которые сохраняют права при временном
занятии земельных участков. В то же время возможность временного занятия земельного участка
наряду с реквизицией, когда она не является непременным условием достижения и обеспечения
общественных интересов, будет достаточной гарантией права собственности. В Федеральном законе,
в том числе ЗК РФ, необходимо детально регламентировать критерии, в каких случаях подлежит
применению реквизиция, а в каких – временное занятие земельного участка, предоставив права
собственнику обжаловать как одно, так и другое. Все сказанное не должно останавливать самого
процесса реквизиции или временного занятия, если только это не сочтет необходимым сделать орган,
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
рассматривающий жалобу, например суд, при явной незаконности или необоснованности
реквизиции или временного занятия земельного участка.
Поэтому из ч. 1 ст. 51 проекта слово «временно» следует исключить. Понимание реквизиции как
временного изъятия земли противоречит ее смыслу, ГК РФ, т.к. временное изъятие не прекращает
земельного права собственности. Ч. 6 ст. 51 следует дополнить абзацем: «Собственник может
оспорить решение о реквизиции или временном занятии участка в суд, что не приостанавливает их
реализации, если только это не сочтет нужным сделать рассматривающий жалобу районный суд
(либо суд субъекта РФ, если районный суд не действует) по месту нахождения участка». В ч. 4 ст. 51
слово «судебным» следует заменить «законным», т. к. обращение в суд с заявлением о возврате
реквизированного земельного участка должно быть обусловлено отказом административного органа.
В п. 2 ст. 53 правительственного проекта ЗК РФ следует исключить отсылку к ГК РФ,
допускающему нахождение в течение одного года отказного земельного участка на учете,
предоставив право органу местного самоуправления присваивать земельный участок
незамедлительно: при письменном отказе – во внесудебном порядке, при ином отказе – в судебном.
Вещное право на землю может быть прекращено в результате односторонней сделки – отказа от
права (ст. 44 правительственного проекта ЗК РФ). Аналогичное правило есть в ст. 236 ГК РФ. В силу
указанной правовой нормы, собственник вправе отказаться от права собственности на
принадлежащее ему имущество, объявив об этом либо совершив другие действия, определенно
свидетельствующие о его устранении от владения, пользования и распоряжения имуществом без
намерения сохранить какие-либо права на это имущество, что, однако, не влечет прекращения прав и
обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества (в том числе земельного
участка) до приобретения права собственности на него другим лицом. В силу ст. 299 ч. 3 ГК РФ, на
другие вещные права распространяются основания и порядок прекращения, предусмотренные для
права собственности. Следует заключить, что и право пожизненного наследуемого владения или
пользования может быть прекращено по указанному основанию (также ст. 45 проекта).
Ранее указанное основание предусматривалось п. 1 ч. 1 ст. 39 ЗК РСФСР, признанной
недействующей Указом Президента 24.12.1993 г., и было абсолютно правильно и обоснованно
восстановлено ст. 44 правительственного проекта.
Существенными признаками, отличающими отказ от права, являются следующие: он должен
быть выражен в действии, а не в бездействии, путем объявления об отказе или совершения других
действий, свидетельствующих об устранении от всех полномочий правообладателя; устранение
должно быть безоговорочным (без обставления какими-либо условиями), полным (от всех
правомочий) и окончательным (без намерения сохранить какие-либо права); действие должно
свидетельствовать об отказе определенно, т.е. оно не должно быть истолковано иначе – в случае,
если оно может быть понято двояко, в том числе и не как полный, безоговорочный и окончательный
отказ от права, действие должно считаться не свидетельствующим об отказе и, следовательно, не
прекращающим вещное право на землю.
Следует отметить, что если обладатель вещного права непосредственно наделен полномочиями
для осуществления своих прав и вправе отказаться от них, то для отказа от права не требуется
никаких иных оснований (распоряжений, постановлений любых органов власти), кроме заявления
или каких-либо иных действий собственника, землевладельца, землепользователя. Иное было бы
абсурдом и несоразмерным ограничением прав обладателя вещного права, тем более что отказ не
освобождает от обязанностей и прав, вытекающих из статуса правообладателя, до приобретения прав
на участок другим. К иным возможным действиям, свидетельствующим об отказе от права, могут
быть отнесены любые другие, кроме письменного заявления собственника, землевладельца,
землепользователя: безвозмездное отчуждение в пользу неизвестного лица при полной безучастности
к его выбору, вызванное нежеланием обладать земельным участком, выражение своего отказа на
аудио- или визуальном носителе. Главное, чтобы он выражался в действии, т.е. чтобы присутствовал
признак активности воли правообладателя, которая направлена на избавление от земельного участка.
Поскольку вопрос о процедуре прекращения земельного права путем отказа не проработан ни в
общих земельных, ни в специальном законах, то при отсутствии заявления в письменной форме об
отказе от права в учреждении юстиции должен действовать порядок, предусмотренный ст. 144 АПК
РФ, или исковой порядок, если возникает спор о праве, несмотря на то, что указанный вопрос требует
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
урегулирования в рамках ЗК РФ с проработкой механизма, процедуры оформления и возможных
способов отказа.
Можно согласиться с пониманием земельного участка, от прав на который отказались, в качестве
бесхозяйного, поскольку это соответствует ч. 1 ст. 225 ГК РФ, однако по существу это неправильно,
т.к. режим отказного имущества нецелесообразно объединять с режимом бесхозяйного. Требование о
постановке такой вещи, в том числе земельного участка, на учет как бесхозяйной предусмотрено ч. 3
ст. 225 ГК РФ. Однако неправильно смешивать юридические основания для признания имущества
бесхозяйным из-за неизвестности собственника с юридическими основаниями, в силу которых
имущество, в том числе земельный участок, признается объектом отказа. Нельзя основания
присвоения земельного участка в случае его бесхозяйности по причине неизвестности собственника
распространять на случаи, когда собственник от земельного участка отказался.
Надо учитывать, что требование ч. 3 ст. 225 ГК РФ о возможности принятия на учет
бесхозяйного недвижимого имущества и по истечении года с момента принятия на учет обращения в
суд с требованием о прекращении права и признании права муниципальной собственности на эту
вещь касается в первую очередь вещей (земельных участков), собственник которых неизвестен. В
данном случае отсутствуют действия собственника, свидетельствующие о его намерениях
относительно земельного участка, и необходимо время для того, чтобы перевести права, если
собственник бездействует и неизвестен. Что касается «отказных» вещей, такой порядок может
применяться как возможный вариант, но не обязательный, т. к. норма ч. 3 ст. 225 ГК РФ
диспозитивна, а не императивна, поскольку оперирует формулировкой «может обратиться в суд».
Кроме того, правила гл. 30 ГПК РСФСР предусмотрены для имущества, собственник которого
неизвестен, а не от которого собственник отказался, поэтому по отношению к отказному имуществу
она применению не подлежит. И, кроме того, для признания утраты права собственности на отказной
земельный участок юридически значимым обстоятельством является не нахождение в течение года
на учете в качестве бесхозяйного имущества, а наличие действий, свидетельствующих об отказе от
прав. Если таковые имеются, собственность может быть передана с прекращением прав без какихлибо проволочек или во внесудебном, или судебном порядке, т. к. факт отказа снимает все
препятствия для присвоения имущества органом местного самоуправления. Простаивание же
земельного участка в течение какого-либо срока при отказе от права не может иметь под собой
никаких разумных объяснений. Если лицо, обладающее правом на землю, откажется от него, участок
должен быть изъят как можно быстрее. Если же действие, свидетельствующее об отказе, отсутствует,
а есть бездействие (например, неиспользование земельного участка), то нельзя присваивать
земельный участок как бесхозяйное имущество, поскольку правообладатель известен, отказ
отсутствует и изъятие возможно только в порядке санкции за неиспользование, если это фигурирует в
качестве земельного правонарушения в законодательстве.
В отношении сельскохозяйственных земель эта проволочка в течение года тем более
недопустима, т. к. ценные сельскохозяйственные угодья вынужденно находятся без использования,
когда их можно изъять незамедлительно, если отказ подтвержден в установленном порядке. Передача
же участка другому в период нахождения на учете в качестве бесхозяйного имущества не исключает
нарушения прав землеобладателей. Поэтому автор не поддерживает в указанной части
правительственный проект ЗК РФ (ст. 53), который копирует положения ГК РФ и требует постановки
на учет отказного участка, независимо от формы отказа.
Указанный вопрос требует решения в ЗК РФ, в котором должны быть закреплены четкие
критерии выбора процедуры присвоения прав на земельные участки в случае отказа от права на
землю. При этом должна быть проработана процедура такого прекращения с предоставлением прав
как обладателям участков, так и органам местного самоуправления и государству. Кроме того,
необходимо определить возможные варианты и способы отказа с предоставлением заинтересованным
лицам возможности пересмотра и обжалования указанной процедуры и ее результатов, что особенно
важно для случаев, когда отказ выражен в форме «других действий» без письменного заявления.
Однако в целом правительственный проект ЗК РФ является долгожданной попыткой решить
наболевшие, фундаментальные вопросы земельно-правового регулирования, поэтому требует
принятия и доработки в процессе рассмотрения его Государственной Думой Российской Федерации.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В. М. ДИКУСАР,
кандидат юридических наук,
член Московской областной коллегии адвокатов,
доцент кафедры аграрного и
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
экологического права МГЮА
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ СПОРОВ
Большинство положений проекта Земельного кодекса носят декларативный характер, являются
неконкретными и противоречивыми. Противоречия имеются как в содержании положений одной
статьи, так и между разными статьями и главами.
Например, в главе 8 «Возмещение убытков и потерь сельскохозяйственного производства и
лесного хозяйства при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд»
и главе 9 проекта «Защита прав на землю и рассмотрение земельных споров» эти противоречия
заключаются в следующем:
1. Пункт 2 статьи 57, предусматривающий, что убытки возмещаются собственникам лишь в
случаях, предусмотренных подпунктами 2, 3, 4 пункта 1 данной статьи, противоречит
всем остальным пунктам данной статьи, а также статьи 66 проекта. Получается, что при
буквальном толковании закона (бюрократы умеют это делать очень хорошо) следует
понимать, что собственник, при изъятии у него земельного участка для государственных
или муниципальных нужд, лишен права возмещения в полном объеме, включая
упущенную выгоду, причиненных ему убытков.
Считаю, что пункт 2 статьи 57 должен быть полностью исключен, а пункт 1 статьи 57 должен
быть записан в следующей редакции: «Возмещению в полном объеме, включая упущенную
выгоду, подлежат убытки, причиненные собственникам земельных участков, землевладельцам,
землепользователям, арендаторам и субарендаторам земельных участков». Далее по тексту.
2. Подпункт 1 пункта 1 статьи 60 противоречит статье 61, так как предусматривает
возможность восстановления нарушенного права только в случаях признания судом или
арбитражным судом недействительным правовой акт, повлекший нарушение права на
земельный участок. Это положение является неполным, поэтому должно быть записано в
следующей
редакции:
«1)
...признания
судом,
арбитражным
судом
недействительными акт государственного органа или органа местного
самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт,
не соответствующий закону или иным правовым актам, повлекший нарушение
права на земельный участок». Далее по тексту.
3. Пункт 4 статьи 63 противоречит подпункту 1 пункта 1 статьи 63 и ущемляет права
собственника земельного участка. Пункт 1 статьи 63 предусматривает выделение лицу, у
которого изымается земельный участок, равноценного земельного участка только по его
желанию. Тогда как пункт 4 этой же статьи, предусматривающий возможность
возмещения рыночной стоимости земельного участка, когда бесплатное предоставление в
собственность равноценного земельного участка не состоялось, такую необходимость в
получении согласия у собственника на это возмещение, не предусматривает. Это
ущемит права собственника земельного участка и позволит нерадивым чиновникам
навязывать собственнику неблагоприятные для него условия изъятия земельного участка.
Полагаю, что пункт 4 статьи 63 должен быть записан в следующей редакции:
«Собственнику земельного участка при изъятии его для государственных или
муниципальных нужд, наряду с гарантиями, предусмотренными пунктами первым
и вторым настоящей статьи, только с его согласия должна быть возмещена
рыночная стоимость земельного участка, если ему не был предоставлен бесплатно в
собственность равноценный земельный участок».
Самым главным замечанием, касающимся этих двух глав, является то, что предусмотрено
всего лишь восемь статей, раскрывающих содержание двух важных разделов регулирования
земельных правоотношений: две статьи в главе 8 и шесть – в главе 9. Глава 17 Гражданского
кодекса РФ содержит больше статьей, регулирующих подобные правоотношения.
Относительно статьи 64 «Рассмотрение земельных споров», можно отметить, что она состоит из
трех фраз, умещенных в трех строчках. В статье предусмотрена возможность рассмотрения
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
земельного спора в суде, арбитражном суде или в третейском суде. Однако в проекте Земельного
кодекса Российской Федерации остались неразрешенными следующие проблемы:
- нет определения понятия земельного спора;
- не проведена классификация земельных споров и не определена подведомственность и
подсудность земельных споров, в частности не определен порядок и подсудность
земельного спора между субъектами Российской Федерации;
- не раскрыты способы защиты поземельных прав и законных интересов граждан и
юридических лиц;
- не определено, кто может считаться надлежащей стороной в различных земельных
спорах, в частности земельно-планировочных.
Определяя в пункте 1 статьи 64, что земельные споры рассматриваются в судебном порядке,
проект кодекса в целом направлен на ущемление прав собственников земли, землевладельцев и
землепользователей в защите своих поземельных прав. Земельный кодекс 1991 года в этом смысле
выглядит куда более конкретным и прогрессивным.
Авторы проекта практически призывают вернуться к административному порядку разрешения
земельных споров, когда органы государственного регулирования земельных отношений
одновременно играли главную роль при отводе или изъятии земель, при осуществлении
землеустройства и земельного контроля и в то же время решали судьбу каждого земельного
конфликта. На самом же деле существовавший порядок разрешения земельных споров не
способствовал выявлению подлинных причин конфликтов, а содействовал сокрытию
бесхозяйственности и не обеспечивал необходимый уровень правопорядка и законности земельных
правоотношений.
В настоящее время роль судов и арбитражных судов в разрешении земельных споров
значительно возрастает. В этой связи перед земельным законодательством должны стоять следующие
задачи:
1. Сформулировать в законе понятие земельного спора, чтобы не происходило смешивание
его с жалобой, рассматриваемой в порядке административной подчиненности. Рассмотрение
жалобы в порядке подчиненности, как правило, означает властные отношения и неравенство
сторон.
Земельный же спор – это прежде всего правоотношение, регулируемое нормами земельного,
гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального права, обсуждаемое в
дозволенной законом форме и разрешаемое дозволенными законом мерами между двумя и более
равноправными сторонами по поводу притязаний на земельные права и обязанности.
Как правило, спор идет либо о земельных правах, когда потенциальный нарушитель исходит из
представления относительно якобы имеющегося у него права, либо об охране этих прав, когда
последний старается создать для себя такое право путем фактического принуждения законного
владельца терпеть вторжения нарушителя.
2. Определить в законе понятие земельного процесса, его стадий и особенностей, а также
отличий обычных земельных споров от земельно-планировочных. Необходимо законодательно
отрегулировать ряд вопросов, возникающих при разрешении земельных споров, связанных с
краткосрочным и долгосрочным резервированием земель, для будущего их изъятия у собственников,
землевладельцев, и (или) землепользователей.
3. Определить в законе четкие положения о порядке возмещения убытков при изъятии земельных
участков для государственных или муниципальных нужд, а не передавать это право на откуп
чиновникам из правительства, как предусмотрено пунктом 5 статьи 57 проекта.
4. Предусмотреть в законе не только возможность признания права на земельный участок в
судебном порядке (пункт 1 статьи 59), но и урегулировать все способы возникновения
поземельного права. Установить в законодательстве, что вопросы приобретения прав на
земельный участок по давности должны решаться по единому образцу с гражданским
законодательством.
5. Определить в законе подведомственность и подсудность земельных споров.
Неоднократные постановления и определения Верховного Суда и Высшего
Арбитражного Суда России о практике применения судами земельного законодательства
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
должны быть закреплены в законе, и прежде всего – Постановление Пленума Верховного
Суда РФ от 22 апреля 1992 года «О некоторых вопросах, возникающих у судов при
применении законодательства о земельной реформе».
В результате законодатель снял бы многие вопросы, которые возникают у судов при разрешении
земельных споров. В настоящее время количество нерассмотренных земельных дел в судах растет.
Суды просто не знают, как разрешить тот или иной спор. Особенно это касается порядка разрешения
новых, ранее неизвестных споров. К ним относятся споры по искам к органам местного
самоуправления в связи с отказом в предоставлении просителю земельного участка, споры по поводу
определения преимущественного права наследования крестьянским (фермерским) хозяйством, споры
по требованию о преимущественном праве аренды земельного участка и многие другие.
К особой категории споров следует отнести разногласия по поводу разграничения федеральной
собственности и собственности субъектов Российской Федерации, государственной и муниципальной
собственности на землю. До сих пор не ясно, каким должен быть круг лиц, способных быть истцами
или ответчиками по таким спорам.
Данный проект нуждается в серьезной доработке.
Е. Л. МАКСИМОВ,
кандидат юридических наук,
ст. преп. кафедры аграрного и
экологического права МГЮА
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ОСНОВАНИЯ ПРЕКРАЩЕНИЯ И ОГРАНИЧЕНИЯ
ПРАВ НА ЗЕМЛЮ
Глава 13 (ст. 44 – 56) определяет основания, условия и порядок прекращения прав на землю.
В статье 44 указаны основания прекращения права собственности на земельные участки. При
этом делается ссылка на ст. 235 Гражданского кодекса, в которой определяются основания
прекращения права собственности. Такая конструкция статьи 44 означает, что проект ЗК не
регулирует прекращение права собственности на землю, хотя логично было бы ожидать обратное от
кодифицированного акта, который комплексно регулирует весь круг отношений по использованию и
охране земель. Кроме этого, ссылка на статью 235 некорректна, так как данная статья содержит такие
основания, которые не могут применяться к субъектам права собственности на землю (например,
выкуп бесхозяйно содержимых культурных ценностей, домашних животных).
Следующая статья проекта – 45, посвящена основаниям прекращения права постоянного
(бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельным участком.
Данная статья также содержит недостатки. Так, одно из оснований принудительного прекращения
права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения –
использование земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению
плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической
обстановки. При этом указывается статья 285 ГК РФ, в которой содержится данное основание как
«нарушение правил рационального использования земли, установленных земельным
законодательством». В итоге получается, что норма ГК РФ содержит обращение к земельному
законодательству, а земельное законодательство обращается к гражданскому. Это замкнутый круг, в
результате которого применение такого основания прекращения права на земельный участок
невозможно без толкования терминов «использование не в соответствии с целевым назначением»,
«существенное снижение плодородия сельскохозяйственных земель», «значительное ухудшение
экологической обстановки», что, безусловно, должно быть сделано в земельном законодательстве, а
лучше – в самом Земельном кодексе.
Далее в этой статье (п. 2 пп. 4) указывается срок, в течение которого пользователь (владелец)
должен приступить к использованию участка, – 3 года, причем этот срок установлен и
применительно к землям сельскохозяйственного назначения (данные положения повторяют
положения ст. 284 ГК РФ). Как представляется, для самой ценной категории земель такой срок
должен составлять 1 год, что и существовало ранее (ст. 39 ЗК РСФСР – до 24 декабря
1993 г.), а
также закреплено Законом РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве от 23 ноября 1990 г.».
Статья 46. Основания прекращения права аренды земельного участка. В первом пункте данной
статьи закрепляется положение о том, что основания и порядок прекращения аренды земельного
участка регулируются статьями 610, 617, 619, 620 ГК РФ. Таким образом, и этот институт в основном
не регулируется нормами земельного законодательства. Также в этой статье указан срок, по
истечении которого (в случае неиспользования земельного участка) арендатор может быть лишен
права аренды, – 3 года, что неприемлемо для использования сельскохозяйственных земель.
Следующее замечание касается пп. 5 п. 2 комментируемой статьи, в котором указано такое основание
прекращения аренды земельного участка, как изъятие его для государственных или муниципальных
нужд; при этом делается ссылка на ст. 55 настоящего Кодекса, которая, в свою очередь, отсылает к
соответствующим статьям Гражданского кодекса. Такая конструкция, как представляется, затруднит
применение соответствующих норм на практике.
Далее перейдем к статье 49 – «Изъятие (выкуп) земельных участков для государственных или
муниципальных нужд». Начало пункта 1 обнадеживает: «Изъятие… производится в исключительных
случаях…» А далее в статье указываются такие случаи, которые на самом деле не будут являться
исключительными, хотя бы потому, что они могут устанавливаться законами субъектов Федерации.
Пункт 4 сформулирован таким образом, что применять это основание (без наличия текста
Гражданского кодекса) будет затруднительно, поскольку делаются ссылки сначала на ст. 55 проекта,
а уже в этой статье – на соответствующие статьи ГК РФ.
Статья 51 проекта – « Реквизиция земельного участка», тоже заслуживает внимания. Во-первых,
это новое для земельного законодательства основание прекращения прав на земельный участок.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Понятие реквизиции определяется в п.1 комментируемой статьи и в ГК РФ (ст. 242), при этом проект
подчеркивает временный характер изъятия, что отсутствует в определении, данном ГК РФ.
Особые претензии следует предъявить к ст. 52 проекта – «Условия и порядок отчуждения
земельного участка». Ее содержание свидетельствует о том, что Земельный кодекс не регулирует
отношения по поводу отчуждения земельных участков, а отсылает к ГК РФ.
Нельзя согласиться с позицией авторов проекта, выраженной в статье 53, о последствиях отказа
лица от прав на земельный участок. В таком случае участок приобретает правовой режим
бесхозяйной недвижимой вещи, установленный ст. 225 ГК РФ. Представляется, что нормы данной
статьи не могут применяться к земельным участкам, так как они предполагают прием на учет такой
вещи на срок 1 год; при этом не ясно, как быть с использованием участка: ведь за такой период
времени состояние участка, если его не обрабатывать, может ухудшиться. Следует именно в
Земельном кодексе определить правила использования участка в такой ситуации, исходя из
необходимости его надлежащего использования.
В статье 55 проекта определены условия и порядок изъятия (выкупа) земельных участков для
государственных или муниципальных нужд. В пункте первом указано, что оно производится по
основаниям статьи 49, в которой, как уже было сказано, отсутствует перечень исчерпывающих
оснований изъятия участков для государственных или муниципальных нужд. Следующий серьезный
недостаток данной статьи – она не регулирует непосредственно порядок выкупа, а отсылает к
соответствующим статьям ГК РФ. Это также затруднит применение норм, регулирующих изъятие
земель, при решении практических вопросов.
Все сказанное позволяет дать в целом содержанию главы 7 проекта Земельного кодекса
неудовлетворительную оценку и предложить доработать проект.
В. Р. БЕЛЕНЬКИЙ,
доктор экономических наук, профессор,
директор НИИ земельных отношений и землеустройства
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ЗЕМЛЯ В «ЗАКОНЕ»
Итак, российской общественности предложен очередной вариант Земельного кодекса – главного закона, по
которому предстоит создавать в обозримой перспективе новый многоукладный земельный строй России. Говорят,
что вариант этот окончательный, изменению не подлежит и будет принят в ближайшее время. Тем не менее,
пока еще не поздно, нужно вновь пристальнее присмотреться к данному документу, ибо любые его изъяны могут
дорого обойтись России, как нынешнему поколению ее граждан, так и нашим потомкам.
Известно, что земля представляет собой «многоликий» фактор общественного жизнеобеспечения. Авторы
нынешнего варианта Земельного кодекса не отвергают данное положение, но фиксируют его в «усеченном» виде
(статья 1, пункт 1. 1.). Ничего не говорится о том, что земля представляет собой «кладовую» полезных природных
ископаемых и необходимых для людей природных технологий, выступает в качестве условия национальноэтнической идентификации и государственного самоопределения и поэтому в соответствии с Конституцией
России составляет общее достояние всех граждан страны.
Но не это главное. Сказав «а», авторы просто обязаны были сказать и «б» – определить правовой режим
реализации всего комплекса отношений, возникающих по поводу земли во всех ее социо-экологических
функциональных качествах. Следовало сформулировать правовые основы функционирования земельного
фонда не только как товара, но и как природного тела, производственного ресурса и технико-экономического
фактора общественного воспроизводственного процесса. Причем все эти правовые нормы следовало
«прописать» с учетом специфики земель разного функционального назначения и хозяйственного использования.
К сожалению, задача эта в необходимом объеме в представленном документе не выполнена. Кроме общих
разговоров и ни к чему не обязывающих ремарок, в представленном варианте Земельного кодекса каких-либо
конкретных, соответствующих указанной выше задаче правовых норм практически нет. Особенно не
повезло в этом отношении землям сельскохозяйственного назначения, правовой режим использования
которых как средства производства и предмета труда требует жесткой юридической регламентации.
Характерно, что в данном варианте Земельного кодекса изобилуют нормы, в разной форме снимающие
какие-либо ограничения на изменение функционального назначения любой земельной собственности. Именно с
этой целью в Кодексе вводится режим так называемого территориального зонирования (статья I, пункт 8;
статья 7, пункт 2; статья 32, пункт 9; статья 89, пункт 2 и др.), а также передача каждому муниципальному
образованию прав устанавливать свои правила землепользования. И не случайно земле навязчиво присваивается
название «недвижимое имущество». Ведь если земля всего-навсего чье-то конкретное имущество (т.е. какого-то
физического или юридического лица, в том числе и государства в лице уполномоченных им органов
управления), то вполне можно обойтись без мнения общества по поводу осуществляемых с земельными
ресурсами манипуляций. Как некую уступку противникам бесконтрольного изменения функционального
назначения земельных участков следует расценивать правовую норму, согласно которой изъятие и изменение
функционального назначения безоговорочно ограничивается или даже запрещается только для «ценных» земель
сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, занятых лесами первой группы, особо охраняемых природных
территорий и объектов и т.п. Вывод напрашивается один: для менее ценных земель такого рода действия
не ограничиваются и тем более не запрещаются. Остается только гадать, кто, на каком основании и по каким
критериям будет решать судьбу конкретного земельного участка, субъективно классифицируя его по абстрактной
ценности?
Сомнительным представляется тезис о единстве «судьбы» земельного участка и прочно связанных с ним
объектов, согласно которому «...все прочно связанные с земельным участком объекты следуют судьбе
земельного участка» (статья I, пункт 5). Из данной формулировки совершенно не ясно, о каких объектах
идет речь – движимых или недвижимых? Как следует понимать термин «прочно связанные» и по каким
признакам будет устанавливаться эта прочность? И, наконец, что означает выражение «следуют судьбе
земельного участка»? Имеется в виду физическое, юридическое или экономическое состояние? Уместно вообще
спросить, зачем вводится данное положение? Разве что для того, чтобы в новой редакции реализовать старую
идею «растворить» земельную собственность в искусственной форме «единого объекта недвижимости», соединив
земельный участок с прочими размещенными в его границах объектами недвижимости, добавив к ним и все
движимое имущество землевладельца. Но тогда общество рискует в этом «ворохе» разных видов имущества
потерять земельный ресурс как самостоятельный объект управления, что открывает широкие перспективы
для бесконтрольного манипулирования земельной собственностью.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В законопроекте необоснованно сужены полномочия субъектов Федерации по регулированию земельных
отношений. Так, в статье 9, пункт 1, только федеральные органы власти наделяются правами устанавливать
основы политики в области регулирования земельных отношений, что, безусловно, правильно. Но почему
субъекты Федерации лишены даже полномочий конкретизации и детализации этих основ применительно к
своей территории? Почему даже порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по
продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды этих земельных участков
находится в ведении Правительства Российской Федерации, а не субъектов РФ?
Следует также отметить, что в Кодексе упущены такие важные полномочия органов
государственного управления, как обеспечение платности землепользования (земельного налогообложения,
арендных платежей и др.), регулирования земельного рынка, страхования сделок с землей и т.п.
Отдельные правовые нормы написаны слишком абстрактно, с расчетом на их применение к землям
всех видов функционального назначения, но по своему содержанию явно ориентированы на земли
какого-либо одного типа. Примером может служить статья 13, пункт 1, которая как бы содержит состав
мероприятий по охране земель всех категорий, а по существу предусматривает меры, предназначенные
исключительно для земель сельскохозяйственного назначения. Разве для города не актуальны такие меры,
как предотвращение захламления территории, освобождение ее от развалин, пустырей, обеспечение
экологически обоснованного соотношения между площадями застройки и озеленения и т.д., и т.п.? Почемуто в представленном проекте об этих мерах нет ни слова.
Совершенно неудовлетворительно сформулирована статья 32, где речь идет о предоставлении
земельного участка для строительства без предварительного согласования и с осуществлением такового.
Практика передачи участков без согласования места размещения объекта на нем приведет к такому
хаосу в застройке, особенно в городах, что потом невозможно будет что-либо исправить. Конечно, на
дачах и садово-огородных участках, опыт освоения которых близок и понятен многим, согласовывать
размещение дачного домика, может быть, и не требуется. Но вот при строительстве высотного здания,
расположение которого будет служить экраном для освещения близрасположенных сооружений либо
создавать воздушные коридоры, без обоснованного решения задачи не обойтись. И уж никак
проблему это не решает представленная в статье 32, пункт 9, апелляция к градостроительной
документации, под которой авторы настойчиво рекламируют все то же пресловутое территориальное
зонирование.
Спорной
представляется
норма
статьи
83,
пункта
2,
включающая
в
состав
земель
сельскохозяйственного
назначения
не
только
собственно
земельные
угодья,
но
и
территории
под
внутрихозяйственными
дорогами,
коммуникациями,
древесно-кустарниковой
растительностью,
постройками.
И
хотя
в
конкретных
сельскохозяйственных
предприятиях
все
эти
категории
земель
могут
быть
представлены
в
едином
массиве
землепользования, тем не менее правовой режим для каждой из этих категорий будет иметь свои
особенности. В содержании крайне важных правовых основ возмещения убытков от изъятия земли «за
кадром» остается принципиальный вопрос относительно того, кто, на каком основании и по каким
нормативам будет рассчитывать убытки землевладельца при изъятии у него земельного участка?
Какими землевладелец обладает в этом случае правами, как будет их защищать и т.д.?
Если внимательно прочитать статью 32, пункты 2 и 3, то становится понятной и позиция авторов
относительно того, в какой последовательности должна осуществляться окончательная передача земельного
участка под строительство – после возведения заявленного объекта (как это практикуется в настоящее
время) или до начала строительства. Вопрос принципиальный и требует взвешенного решения. Авторы –
сторонники передачи участка до строительства на нем объекта. Отсюда понятны и логичны статьи 32, 33
и 34. Ведь только в случае предварительной передачи участка в собственность уместна организация торгов
и понадобится его кадастровый учет еще до возведения объекта. Только вот как дальше будут
разворачиваться события? Что, если заявитель окажется недобросовестным застройщиком? Обращаться в
суд? Можно представить себе, какая это будет волокита, да еще с совсем непредсказуемым результатом!
Казалось бы, в крайне «рыночном» законопроекте встречаются иногда и абсолютно
антирыночные нормы.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Антирыночным представляется пункт 9 статьи 38, где юридически закрепляется давно изжившая
себя нелепость – принимать цену земельного участка равной пятикратной величине ставки
земельного налога. Если быть точным, то в данном случае телега ставится впереди лошади.
Вызывает недоумение и пункт 1 статьи 39. Если согласиться с ним, то придется отказаться от сделок
купли-продажи земли на огромной части территории страны минимум лет на 20 – 30, т.е. на срок,
необходимый для повсеместного создания кадастровой системы.
Утопической представляется норма, сформулированная в статье 15, пункт 3, согласно которой
виновники радиоактивного и химического загрязнения земель сельскохозяйственного или
лесохозяйственного использования обязаны будут полностью возместить все вызванные выбытием этих
земель из хозяйственного оборота убытки и компенсировать затраты на восстановление их
продуктивности.
Хотелось бы больше ясности и относительно прав и обязанностей иностранных граждан в
области землевладения и землепользования в России. Вопрос этот фактически «вынесен за скобки»,
что по умолчанию означает абсолютное равенство прав российских граждан и иностранцев. Только
вот к каким социальным последствиям приведет такое необъяснимое лоббирование интересов
иностранных претендентов на российское землепользование?
В представленном варианте Земельного кодекса необоснованно ограничены функции
землеустройства, причем исключена из их состава деятельность по землеустроительному
проектированию территориальной организации производства. Речь идет не только о проектах
межевания землепользования, но и разработке полноценных, территориально опосредованных
бизнес-проект-планов развития производства как отдельных предприятий, так и более масштабных
комплексов в границах административных районов и субъектов Федерации.
Какой же из сказанного напрашивается вывод? Вывод один: как бы ни хотелось получить
быстрее такой важнейший документ, как Земельный кодекс, но в представленном варианте
принимать его пока еще не следует. Лучше отложить сей торжественный момент, исправить все
просчеты и только тогда дать ему ход.
При этом доработку Земельного кодекса придется выполнить на скорректированной
концептуальной основе, главные положения которой можно обозначить в следующих позициях.
Первое. Земельный кодекс должен содержать правовые нормы, гарантирующие нынешнему и
будущим поколениям граждан России социально обоснованное и в то же время бережное владение
земельными ресурсами и их использование. В частности, необходимо предотвратить хаотичное
дробление и парцеллизацию сельскохозяйственных землевладений и землепользования, исключить
игнорирование в угоду узкогрупповым спекулятивным интересам градостроительных основ
организации и застройки земель городов и населенных пунктов, локализовать разрушение земельных
угодий, прежде всего в экологически уязвимых районах интенсивного промышленного освоения,
добычи полезных ископаемых, прокладки транспортных коммуникаций, разного рода трубопроводов,
строительства искусственных водохранилищ, лесодобычи и т.п.
Второе. В правовом обеспечении собственно земельных отношений центр тяжести необходимо
перенести с бесконечного изнурительного дележа земельной собственности в иную плоскость – на
создание «правил игры», гарантирующих становление и защиту добросовестной конкуренции в сфере
землевладения и землепользования. Это не означает, что проблема преобразования отношений
собственности на землю вообще выносится за рамки правового регулирования. Просто проблеме этой
следует отвести соответствующее место как одному из условий создания конкурентной среды, но
совсем не как единственному универсальному средству движения к рыночной экономике.
Третье. При обеспечении правовой базы формирования нового многоукладного земельного строя
в России необходимо шире и основательнее зафиксировать регулирующие функции государства –
всеобщего гаранта социально справедливого, экономически эффективного и экологически
безопасного использования земли как главного богатства страны и достояния всех ее граждан.
Четвертое. При определении правового режима реализации платности землевладения и
землепользования необходимо ориентировать соответствующие юридические нормы не только на
решение фискальных задач, но в большей мере на стимулирование достижения общественно
необходимых целей и задач землехозяйствования – осуществления стратегических преобразований в
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
производственной структуре землепользования, освоения новых перспективных видов производств,
реализации социальных программ и т.п.
Пятое. С учетом огромных масштабов землепользования России, значительной его
дифференциации по природно-хозяйственным и социо-культурным условиям функционирования, а
также существенной региональной неравномерности экономического развития, необходимо более
основательно разработать в Земельном кодексе юридические основы распределения полномочий при
организации многоукладного землепользования и регулировании земельных отношений между
федеральным центром, органами управления субъектов Федерации и местного самоуправления. Не
разрушая целостность государственного управления, необходимо в более широком составе
предоставить органам управления на местах права увязывать со спецификой конкретных местных
условий общегосударственную земельную политику, конкретизировать и детализировать ее,
осуществлять в достаточно широком правовом поле, но не в ущерб технико-технологическим
требованиям и ограничениям решение оперативных вопросов распределения земельных ресурсов,
организации рыночного землеоборота, стимулирования эффективного землепользования, реализации
обоснованной для конкретного места и времени политики земельного налогообложения и иных
платежей за землю.
О. В. КАРАМЫШЕВА,
кандидат юридических наук,
доцент кафедры аграрного и экологического
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
права МГЮА
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ
ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ
Особого внимания заслуживают нормы проекта Земельного кодекса, которые должны
способствовать укреплению российского государства и развитию бизнеса, заинтересованных в
становлении земельного рынка, обеспечении защиты прав на землю, гарантиях для осуществления и
активизации сделок с земельными участками, поступлении регулярных платежей за земли.
Участники земельных отношений, например, хотели бы знать нормы земельных участков,
предоставляемых одной стороной и приобретаемых другой стороной в собственность в конкретном
месте для ведения предпринимательской деятельности, стоимость земель, а также налоговое бремя.
Важен для них и правовой механизм взаимодействия друг с другом в системе управления
земельными ресурсами. В частности, для государства потребность в данной сфере удовлетворяется
современным государственным земельным кадастром, призванным обеспечить органы
исполнительной власти и местного самоуправления информацией о состоянии земель в Российской
Федерации. Предпринимателю же необходима гарантия со стороны государства при формировании
земельного участка для покупки или продажи, при оценке земель, удовлетворении их
информационного спроса на рынке недвижимости, при нарушении их земельных прав. Такая
потребность в значительной мере удовлетворяется созданием единой правовой системы,
предусмотренной современным Земельным кодексом. Однако анализ проекта ЗК свидетельствует о
том, что цели, ради которых он подготовлен, не достигнуты.
Глава 10 «Плата за землю и оценка земли» объединила в названии и содержании два разных
экономических и правовых понятия (хотя и имеющих между собой определенную связь): ст. 65 –
«Платность использования земли» и ст. 66 – «Оценка земли». Но платность использования земли
предполагает урегулирование форм платы за использование земельных участков, а оценка земли –
это один из основных элементов государственного земельного кадастра, являющегося инструментом
государственного управления земельными ресурсами.
При этом ограничиваются формы платы за землю: предлагается лишь земельный налог и
арендная плата. Такой подход не отвечает современным реалиям создания системы экономического
регулирования земельных отношений, управления земельными ресурсами и ведет к многочисленным
негативным последствиям, главными из которых являются значительные потери доходной части
бюджетов различных уровней.
Экономическая наука, основываясь на национальном десятилетнем опыте проведения земельной
реформы и международном опыте, разработала и предлагает современную унифицированную
систему платежей за землю. Она должна включать следующие составные части: блок постоянно
действующего налогообложения за право пользования землей (земельный налог для собственников и
пользователей землей; арендная плата для арендаторов земель государственной и муниципальной
собственности); блок единовременных платежей (плата за приобретение прав на земельную
собственность; за изменение целевого назначения земель; страховые сборы при страховании прав
собственности и аренды земли; компенсационные выплаты на восстановление нарушенных земель,
прежде всего сельскохозяйственных); блок сборов при сделках с земельными участками (платежи с
доходов при купле-продаже земельных участков, оформлении наследования, дарения, обмена и при
других сделках; возвратные залоговые платежи); блок платежей за пользование земельной
информацией и за землеустроительные услуги (сборы за пользование графической и статистической
кадастровой информацией, платежи за землеустроительные услуги при сделках и операциях с
землей); блок платежей по штрафным санкциям при нарушениях в сфере пользования земельными
участками.
Проект ЗК РФ, регулирующий основные экономические отношения в России – земельные, обязан
был учесть новейшие достижения экономической науки и практики в данной области и предложить
новую систему платежей за землю в виде земельного налога, арендной платы, иных платежей и
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
сборов. Новое же, вопреки ожиданиям, не появилось. Зато ликвидирована нормативная цена земли
как показатель, характеризующий стоимость участка определенного качества и местоположения,
исходя из потенциального дохода за расчетный срок окупаемости. Действующий в настоящее время
данный показатель был особенно востребован при сделках с земельными участками на протяжении
всего периода проведения земельной реформы. Практика выявила как положительные, так и
отрицательные стороны нормативной цены земли. Она нуждалась в изменении, и следовало в проекте
ЗК РФ прописать показатель, влияющий на государственную стоимостную оценку земель. Известно,
что формы платы за землю определяются на базе государственной оценки земли, экономической
основой которой в современных условиях должен стать рентный доход. Главное при этом – оценить
природные свойства земли. На основе показателей государственной оценки земель разрабатывается
единая российская шкала максимальных ставок земельных платежей, которая утверждается
Федеральным законом.
Проект ЗК РФ вводит новые категории: «кадастровая стоимость земли», «кадастровая стоимость
земельных участков» и «кадастровая оценка земли», – не давая их определений и не делая отсылки к
конкретному нормативному правовому акту, в котором они будут определены (отметим, что
указанные категории были исключены из проекта Федерального закона «О государственном
земельном кадастре» при его рассмотрении в Государственной Думе). Наиболее негативные
экономические и правовые последствия нововведения заложены в норме проекта ЗК РФ о том, что
кадастровая стоимость земельного участка зависит от его рыночной стоимости, а не от природных
свойств земли. В ней не содержится и четких положений о рыночной и кадастровой стоимости
земельного участка при его продаже. Только «для целей налогообложения устанавливается
кадастровая стоимость земли». Иные же случаи, для которых устанавливается кадастровая стоимость,
должны быть предусмотрены ЗК РФ или федеральными законами. Где же они? Пока их нет в проекте
ЗК РФ, как нет и ответа о показателе стоимости земельного участка, ниже которой его просто нельзя
продавать.
Единственно достоверные сведения об оценке земель содержатся в системе государственного
земельного кадастра. Поэтому, если норма об оценке земель должна иметь место в проекте ЗК РФ,
она должна находиться в главе 11, посвященной государственному земельному кадастру, в котором
оценка земель является одним из основных элементов.
В главе 10 также не учитываются нормы о различных объектах земельных отношений,
предусмотренных в статье 6 проекта ЗК РФ. По-видимому, нижайший юридический уровень данной
нормы не позволил в последующих статьях о плате за землю и оценке земель проекта единообразно
оперировать землей как природным объектом и ресурсом (ее определение отсутствует) или
земельным участком (определение не содержит признаков земельного участка). Поэтому, например,
в первом абзаце п. 3 ст. 65 в аренду передаются земли (заметим, не земля, как предусмотрено в подп.
1 п. 1.ст. 6), с которых взимается арендная плата, а в третьем абзаце данной же нормы уже размер
арендной платы является существенным условием договора аренды земельного участка. Подобные
противоречия и терминологические вольности недопустимы.
Все вышеизложенное свидетельствует о том, что отсутствие в проекте ЗК РФ большинства
главных положений о затронутых проблемах, а также большое количество ошибок и неточностей в
статьях проекта, делает невозможным его использование. Глава 10 проекта должна быть
переработана полностью, начиная со структуры и содержания и заканчивая редакцией. В противном
случае, проект ЗК РФ в таком виде (даже только в проанализированной части его норм!) содержит
глобальные проблемы для России. В нем отсутствуют нормы, направленные на защиту интересов
многонационального народа Российской Федерации, в том числе российских предпринимателей.
Правительство Российской Федерации в Пояснительной записке к проекту констатирует, что «в
кодексе разделены функции государственных органов, выступающих от имени собственников
земельных участков, от функций в области управления использования и охраны земель, установлены
виды и формы контроля за соблюдением земельного законодательства (глава 13)». На самом же деле
в проекте кодекса управлению земельными ресурсами посвящены глава 11 – «Мониторинг земель,
землеустройство и государственный земельный кадастр» и глава 12 – «Контроль за соблюдением
земельного законодательства, охраной и использования земель (земельный контроль)».
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Анализ указанных глав показал, что данную проблему законопроект попытался урегулировать
двумя группами норм. Первая группа – нормы, которые предусматривают полномочия Российской
Федерации, ее субъектов, местного самоуправления в области земельных отношений (ст.ст.9 – 11).
Заметим, что речь идет о полномочиях соответствующих субъектов земельных отношений, а не о
функциях государственных органов, как это отмечается в Пояснительной записке.
Действительно, функционирование земельных ресурсов в новых экономических условиях ведет к
необходимости уточнения полномочий субъектов земельных отношений. Проект кодекса
полномочия Федерации в данной области разделяет. В одном случае к ним относится
государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного
земельного контроля и ведения государственного земельного кадастра. Можно лишь догадываться,
что предпринята неуклюжая попытка, направленная на решение проблемы государственного
управления «в области земельных отношений» независимо от того, в чьей собственности (Российской
Федерации, ее субъектов, муниципальных образований) земельные участки будут находиться.
Более того, четко не определен объект государственного управления. На вопрос: «Что является в
данном случае объектом государственного управления Российской Федерации?», получаем ответ в
подп. 3 п. 1 ст. 9 – «государственное управление в области осуществления мониторинга земель,
государственного земельного контроля и ведения государственного земельного кадастра». То есть
объектом является «государственное управление в области осуществления государственных
функций»? Следовательно, с одной стороны, объект государственного управления завуалирован в
абстрактную формулировку «в области земельных отношений», а с другой – перепутан с функциями
государственного управления земельными ресурсами.
В другом случае к полномочиям Федерации относится управление и распоряжение земельными
участками, находящимися в ее собственности (федеральной собственности). Однако России, чтобы
стать рачительным собственником земельных богатств, также надо знать количество и качество
земель, разумно ими распоряжаться, проводя землеустройство, наблюдая за поддержанием качества
земель, контролируя их рациональное использование и охрану. Возникает вопрос: «Чем система
функций государственного управления земельными ресурсами России отличается от управления и
распоряжения земельными участками, находящимися в федеральной собственности?» В проекте
Земельного кодекса ответа нет.
В законопроекте также не удалось урегулировать полномочия субъектов Федерации по
государственному управлению в области земельных отношений. Например, не ясно, что означает
положение в п. 1 ст. 10 проекта о том, что «к полномочиям субъектов РФ относятся: …иные
полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации»? Можно ли считать, что
полномочия Российской Федерации по государственному управлению в области осуществления
мониторинга земель, государственного земельного контроля и ведения государственного земельного
кадастра (подп. 3 п. 1 ст. 9) являются ее исключительными полномочиями? Тогда как быть с
понятием «государственное управление», которое не только для России, но и для ее субъектов
является значимым правовым термином, имеющим существенные экономические и финансовые
последствия? Использовать его в законопроекте в старом понимании недопустимо. Например,
создается система государственного земельного кадастра. В соответствии с ч. 1 ст. 24 Федерального
закона «О государственном земельном кадастре» финансирование деятельности по его ведению
осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, средств,
получаемых в виде платы, взимаемой за предоставление сведений государственного земельного
кадастра, и иных не запрещенных законом источников. Возникает вопрос, в чьей собственности
находится единая государственная информационная система: исключительно в федеральной или в
общей долевой собственности всех участников, финансирующих ее? Ответа нет.
Вторая группа – нормы, которые касаются инструментов управления земельными ресурсами:
мониторинг земель, землеустройство, государственный земельный кадастр (глава 11), контроль за
соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель – земельный контроль
(глава 12).
Мониторинг земель, землеустройство, государственный земельный кадастр, государственный
контроль за использованием и охраной земель общепризнаны как функции управления земельными
ресурсам, как межотраслевые правовые институты и институты земельного права. Их понятие,
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
содержание и развитие коренным образом зависят от политических, экономических и правовых
преобразований, происходящих в государстве. Поэтому, когда Президент России В. В. Путин
провозгласил курс на укрепление государственного единства и усиление власти, потребовалось
обновление основ функций
управления земельными ресурсами, особенно государственного
управления, в условиях рыночной экономики на качественно новой законодательной основе. К
сожалению, этого не произошло в проекте ЗК. В нем отсутствует новая система управления, в том
числе и государственного, земельными ресурсами, в которой все ее элементы были бы тесно связаны
друг с другом на научно обоснованной теоретической концептуальной основе управления
земельными ресурсами и общей основе изложения правового материала. В проекте Земельного
кодекса ярко прослеживается приспособление старой системы управления земельными ресурсами к
рыночным экономическим отношениям.
Действительно, проект ЗК провозгласил, что устанавливает «обязательные… требования к
мониторингу земель, землеустройству, государственному земельному кадастру, государственному
контролю за использованием и охраной земель…» (п. 2 ст. 2). Поэтому в последующих его нормах
можно было ожидать стройную систему функций управления земельными ресурсами, которая бы
четко закрепила все функции управления и единообразно раскрыла понятие, цель, задачи и порядок
каждой из них. Однако таких четких и единообразных норм не наблюдается.
Названия глав 11 и 12 свидетельствуют о перечне функций управления земельными ресурсами.
Так, к функциям государственного управления земельными ресурсами проект относит
государственный земельный кадастр и государственный контроль за использованием и охраной
земель, а также иные функции государственного управления земельными ресурсами (подп. 2 п. 2 ст.
67). Возникает вопрос: «Какие иные функции государственного управления земельными ресурсами
имеет в виду проект ЗК и где они в нем предусмотрены?» Ответа на вопрос нет.
Если мониторинг земель (п. 1 ст. 67), землеустройство (п. 1 ст. 68) и государственный земельный
кадастр (п.1 ст. 70) имеют определения их понятий, то в отношении государственного контроля за
использованием и охраной земель (п. 2 ст. 2) или государственного земельного контроля (подп. 3 п. 1
ст. 9; ст. 71) авторы проекта ограничились лишь провозглашением контрольной функции и
возложением ее на «…специально уполномоченные государственные органы за соблюдением
земельного законодательства, норм, правил и требований по охране и использованию земель…» (п. 1
ст. 71).
В проекте ЗК РФ также не определены цели функций управления земельными ресурсами. Если
задачи мониторинга и землеустройства земель не совсем корректно (так как некоторые из них
таковыми не являются), но все-таки названы (причем в одном случае они пронумерованы – их три (ч.
2 ст. 67), в другом (ч. 2 ст. 68) – не пронумерованы), то задачи государственного земельного
кадастра и государственного земельного контроля не определены. А ведь данные положения влияют
на формирование специально уполномоченных государственных органов для реализации функций
государственного управления земельными ресурсами. На практике это может привести к
дублированию деятельности иных органов власти и усложнить взаимодействие с ними. Например, в
настоящее время государственный контроль за использованием и охраной земель, дублируя
деятельность органов прокуратуры, юстиции и внутренних дел, в ряде случаев становится
неэффективным как раз по указанным причинам.
Недостаточное правовое регулирование основных положений
управления земельными
ресурсами сказывается и на уровне правового регулирования порядка его осуществления. Проект ЗК
вообще не предполагает какой-либо порядок ведения мониторинга земель. Порядок проведения
землеустройства устанавливается Федеральным законом, законами и иными нормативными
правовыми актами субъектов Федерации (п.7 ст. 69); порядок ведения государственного земельного
кадастра устанавливается Федеральным законом о государственном земельном кадастре (п. 3 ст. 70);
а государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством
Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (п. 2 ст.
71).
Далее. Сами функции управления земельными ресурсами, в том числе и функции
государственного управления, нуждаются в новом осмыслении с позиций земельного права.
Предметом регулирования ЗК должны быть рыночные экономические земельные отношения, а
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
инструменты управления должны быть земельные. Так, мониторинг земель излагается в главе 11
проекта ЗК с позиций предмета экологического права, а не земельного. Мониторинг земель должен
стать и фактически является составной частью государственного контроля за использованием и
охраной земель как функция государственного управления земельными ресурсами. Ничего не
изменилось и в регулировании землеустройства – мероприятии, направленном на осуществление
определенных землеустроительных действий (ст.ст. 68, 69).
Кроме того, главы 11 и 12 содержат множество противоречий, коллизий, терминологических
вольностей. Некоторые из них уже были отмечены выше, но приведем еще наглядный пример: п. 2 ст.
2, подп. 2 п. 2 ст. 67 предусматривают государственный контроль за использованием и охраной
земель, а глава 12 называется «Контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и
использованием земель (земельный контроль)», в которой провозглашено новое название функции
государственного управления земельными ресурсами – «государственный земельный контроль».
Этот перечень примеров можно было бы продолжить. Но вывод ясен: невозможно использовать
предложенную в проекте ЗК РФ правовую основу для управления земельным ресурсами как в
настоящий момент, так тем более в условиях разграничения государственной собственности на
землю. Она имеет прежнюю концептуальную основу, повторяет недостатки, выявленные практикой
на протяжении десяти лет проведения земельной реформы. Авторам проекта Земельного кодекса не
удалось урегулировать управление земельными ресурсами как объектом уникальным,
многофункциональным и структурно сложным.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В. В. АЛАКОЗ,
Президент Российской
ассоциации частных землемеров
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ПОРЯДКА
ПРОВЕДЕНИЯ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
Ассоциация рассмотрела проект Земельного кодекса, разработанного
группой юристов
Московского Государственного университета с участием Минэкономики, Минимущества,
Минсельхоза и Росземкадастра, и отмечает более удачную структуру подготовленного закона по
сравнению с вариантом Земельного кодекса, подготовленным аграрным комитетом Государственной
Думы. Предлагается упорядочить действующее законодательство и реализовать конституционные
гарантии прав граждан и их объединений, иметь в частной собственности землю, гарантии
обеспечения единства экономического пространства и введения муниципальной формы
собственности на землю.
Вместе с тем авторам не удалось удержаться в рамках строгой концепции подготовки
законопроекта и решить, какой документ должен быть разработан: рамочный проект «Основы
федеральной политики в области регулирования и развития земельных отношений», содержащий
основные положения, развиваемые в федеральных законах, или «Земельный кодекс», полностью
раскрывающий все вопросы владения, пользования и распоряжения землей. Складывается
впечатление, что во время путешествия от Основ к Земельному кодексу получился гибрид двух
вариантов Закона о земле со множеством ссылок на специальные законы или гражданское
законодательство, часто не приспособленное решать земельные вопросы, требующие специального
регулирования. Эта неопределенность вызвана, по всей вероятности, и незнанием авторами способов
разрешения многих возникающих земельных проблем, и отсутствием у них достаточного времени на
их проработку. Такой способ вбрасывания законопроекта часто применяется с расчетом на то, что
другие специалисты доведут проект документа до приемлемого профессионального уровня, что,
видимо, и произойдет.
Некоторые конкретные замечания к законопроекту.
Отсутствует содержание прав собственности на сельскохозяйственные угодья. В главном Законе
о земле необходимо определиться со всеми правами собственника по владению, пользованию и
распоряжению своими земельными участками, особенно по их отчуждению в собственность другим
лицам и передаче в залог. Порядок оборота сельскохозяйственных угодий может быть установлен
специальным законом.
В проекте Земельного кодекса отсутствует раздел о планировании использования земель на
разных уровнях управления (Россия, регион, муниципия), их взаимосвязи и приоритетах.
В проекте Земельного кодекса сохранен разный порядок проводки и использования средств
потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства (в первом случае средства
поступают в бюджет, во втором – в лесхозы) при одинаковой природе их возникновения.
В гарантиях прав на землю при изъятии (выкупе) земельных участков для государственных или
муниципальных нужд отсутствует гарантия возведения равноценных изъятым жилых,
производственных и иных зданий, строений и сооружений, что имеется в действующем
законодательстве. Кроме этого, гарантия выделения равноценного участка взамен изымаемого
снимается следующей статьей, где по усмотрению чиновника собственнику может быть возмещена
рыночная стоимость его земельного участка. Строгий регламент применения этой нормы не
прописан, что приведет к произволу.
По сравнению с действующим порядком фонд перераспределения формируется только за счет
весьма ограниченных источников поступления. Это может привести к пересмотру действующего
положения о его формировании. Целесообразнее вообще отказаться от фонда перераспределения и
передать его сельскохозяйственным коммерческим организациям и фермерским хозяйствам на
соревновательной основе (конкурс), а оставшиеся не распределенными земли фонда перевести в
земли запаса, каковыми они по своей сути и являются. Приватизация по двум каналам, за плату и
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
бесплатно, мешает формированию земельного рынка и уже привела к коррупции чиновников; плата
за бесплатную приватизацию, вместо бюджета, попадает бюрократам, предоставляющим земельные
участки, тем более что абсолютное большинство граждан и крестьян уже получили бесплатно
земельные участки.
В проекте Земельного кодекса отсутствует порядок разрешения земельных споров, возникающих
между субъектами Российской Федерации или другими административными образованиями.
Многие статьи Земельного кодекса вообще плохо прописаны, порой лишь обозначены с
некачественным содержанием в надежде, что специальный закон, на который есть ссылка в Кодексе,
выправит содержание. То, что разработчик специального закона будет ограничен в своих
возможностях некачественными статьями Земельного кодекса, представляется большим
заблуждением. Примером этого является статья «Землеустройство», в которой не нашли отражения
такие задачи, как консолидация земельных участков, землеустройство в связи масштабными
проектами строительства и необходимостью перераспределения земель, землеустройство,
обеспечивающее охрану земель с выводом земель из оборота, землеустройство, связанное с
упорядочением земельных участков и укрупнением земельных участков для осуществления
строительства (в поселениях), обеспечивающее доступ к земельному участку (150 тысяч сельских
поселений), и др. В статье 73, в отличие от названия, вообще не прописаны ни организация, ни
порядок проведения землеустройства. Целесообразнее исключить все эти записи из Земельного
кодекса и не сковывать ими возможности разработчиков специального Закона «О землеустройстве»,
сохранив только ссылку на специальный Закон или записав только основные положения.
Проект Земельного кодекса требует значительной доработки как по содержанию, так и по
юридической технике.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Н. Н. ВЕДЕНИН,
доктор юридических наук,
профессор кафедры аграрного и экологического права МГЮА
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ЗА ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ
Разработка и скорейшее принятие нового Земельного кодекса Российской Федерации – давно
назревшая проблема. Необходимость ее скорейшего решения обусловлена устарелостью
действующего земельного законодательства, его большой пробельностью и противоречивостью.
Земельный кодекс РСФСР 1991 года не содержит ответы на многие жизненно важные вопросы
правового регулирования земельных отношений, поставленные современной практикой, в том числе
касающиеся оборота земель, четкого разграничения полномочий федеральных и региональных
органов государственной власти по владению, пользованию и распоряжению землей, являющейся,
как это предусмотрено Конституцией Российской Федерации, основой жизни и деятельности
народов, проживающих на соответствующей территории. В этой связи разработка настоящего
проекта является важным шагом в практическом решении проблемы коренного обновления
действующего земельного законодательства, его систематизации и кодификации, приведения его в
соответствие с требованиями сегодняшней действительности.
Представляется правильным и вполне обоснованным в современных условиях решение двух
вопросов, оказывающих самое непосредственное влияние на обновление и улучшение правового
регулирования земельных отношений: введение в действие главы 17 Гражданского кодекса
Российской Федерации, не дожидаясь принятия нового Земельного кодекса РФ, как это было
предусмотрено ранее; и выделение наиболее спорного вопроса, связанного с куплей-продажей земель
сельскохозяйственного назначения, в качестве предмета самостоятельного Федерального закона.
Вместе с тем настоящий проект Земельного кодекса нуждается в основательной доработке.
Выскажу свои замечания лишь о двух главах проекта: главе 13 – «Ответственность за
правонарушения в области охраны и использования земель (земельные правонарушения)», и главе 16
– «Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики,
космического обеспечения, обороны, безопасности и иного специального назначения».
Нет особой нужды пространно говорить о значении главы Земельного кодекса, посвященной
вопросам юридической ответственности за земельные правонарушения, составляющей один из
основных компонентов правового механизма обеспечения действенности правового регулирования
земельных отношений. Именно отсутствие норм о такой ответственности или нечеткое
регулирование ее делало и делает многие нормативно-правовые акты простыми декларациями,
уменьшая их практическое значение как эффективного средства регулирования общественных
отношений. Все это обусловливает необходимость особенно тщательной разработки данной части
проекта Земельного кодекса. Между тем даже самое беглое ознакомление с этой частью проекта
свидетельствует о конспективности ее и необходимости существенной доработки в следующих
направлениях:
1) более развернутой регламентации юридической ответственности за земельные
правонарушения;
2) устранения имеющихся в действующем законодательстве неточностей и противоречий;
3) восполнения механизма юридической ответственности новыми элементами, главным образом
касающимися специальной (земельно-правовой) ответственности.
Основной недостаток этой части проекта Земельного кодекса, представляется, состоит в
отсутствии ясной классификации видов юридической ответственности за земельные
правонарушения, четкого разграничении юридической ответственности физических и юридических
лиц.
Юридические и физические лица, как известно, несут различную юридическую ответственность
вообще, в том числе и в области земельных отношений. Думается, что это должно быть достаточно
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
определенно предусмотрено в новом Земельном кодексе Российской Федерации. В этом контексте
едва ли правильно употребление в ряде мест обобщающего термина «лица». Следует более конкретно
говорить о гражданах, юридических лицах, их ответственности и т.п. Так, в пункте 1 статьи 72
проекта, говорится: «Лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут
административную и уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством».
Такую ответственность несут далеко не все «лица», а лишь граждане и другие физические лица.
Необоснованно опущена установленная трудовым законодательством материальная
ответственность должностных лиц и работников предприятий и организаций, виновных в
совершении земельных правонарушений. В проекте ЗК предусмотрена лишь дисциплинарная
ответственность должностных лиц и работников, виновных в совершении земельных
правонарушений (ст. 74 проекта). Необходимо восполнить этот пробел, что соответствовало бы и
действующему законодательству, и практике его применения.
Необходимо обстоятельно урегулировать ответственность юридических лиц, которая в проекте
Земельного кодекса неосновательно сведена лишь к их обязанности возместить причиненный вред
(ст. 76 проекта), что не соответствует действующему законодательству. Юридические лица, помимо
возмещения вреда, причиненного земельным правонарушением, несут также в соответствующих
случаях и административную ответственность в виде штрафов, что уже достаточно давно
предусмотрено нашим законодательством. Отменять такую форму ответственности за земельные
правонарушения, особенно в рыночной экономике, нет никаких оснований. В данной статье
Земельного кодекса следует белее четко разграничить ответственность за земельные правонарушения
граждан и юридических лиц.
И последнее. Представляется также целесообразным изменить наименование части третьей
проекта Земельного кодекса РФ – «Специальная часть». Данный термин давно и хорошо известен
теории земельного права. Им обозначается зарубежное земельное законодательство. Дублировать или
изменять значение этого термина нет каких-либо оснований. По этой причине представляется
целесообразным назвать эту часть ЗК аналогично тому, как это сделано в Лесном и Водном кодексах
Российской Федерации, – «Заключительная часть».
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
М. И. ПАЛЛАДИНА,
доктор юридических наук,
профессор кафедры аграрного и
экологического права МГЮА
О ПРАВОВОМ РЕЖИМЕ ЗЕМЕЛЬ
СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
Абсолютно неприемлема гл. 14 «Земли сельскохозяйственного назначения», которая открывает
«Особенную часть» проекта. Она ни в коей мере не решает задачу определения основных параметров
и особенностей правового режима этой важнейшей категории земель страны, что следует из
предназначения особенной части данного закона.
Вместо четырех глав с четырнадцатью статьями Земельного кодекса 1991 года, раскрывающих
целевое назначение сельскохозяйственных земель, порядок предоставления, формы собственности и
титулы землепользования в разрезе каждой категории субъектов земельного права, проект содержит
всего лишь одну главу с шестью статьями, из которых две отсылочные (ст.ст. 81 – 82), а третья (ст.
80) посвящена фонду перераспределения земель, который практически не существует и в
формировании которого в перспективе нет никакой необходимости.
И остальные три статьи не получились. В ст. 77 «Понятие и состав земель сельскохозяйственного
назначения» дано неверное определение земель сельскохозяйственного назначения как земель за
чертой поселений, предоставленных для нужд сельского хозяйства , а также
предназначенных для этих целей. Это определение не охватывает многомиллионные земли
сельскохозяйственного назначения, составляющие приусадебный фонд сельских поселений и малых
городов и используемых для ведения личного подсобного хозяйства, а также территориальной зоны
сельскохозяйственного использования в городских поселениях (ст. 85), которые, согласно п. 11 ст. 87
проекта, используются в целях ведения сельского хозяйства до момента изменения вида их
использования в соответствии с генеральным планом поселения и правилами землепользования и
застройки. В связи с этим зону сельскохозяйственного использования, обозначенную в ст. 85 как
самостоятельную, нельзя рассматривать как единственную территорию сельскохозяйственного
использования и специально в законе предусматривать зону жилищной застройки с приусадебным
фондом сельскохозяйственного назначения. Поэтому п. 1 ст. 85 о территориальном зонировании,
очевидно, следовало бы сформулировать дифференцированно, с выделением сельских поселений и
поселков городского типа.
Ст. 78 неправильно названа и сформулирована в плане использования земель, ибо на самом деле
речь идет в ней о субъектах права землепользования. Кроме того, почему-то не указаны
несельскохозяйственные предприятия, имеющие в качестве производственных подразделений
сельские подсобные хозяйства.
Ст. 81, посвященная вопросам предоставления земель для ведения крестьянского хозяйства,
садоводства, огородничества и дачного строительства, содержит лишь отсылку к соответствующим
специальным законам, хотя новый закон о крестьянском хозяйстве еще не принят, а действующий
закон о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях далеко не
совершенен, многие его нормы спорны.
Но дело не только в этом. Кодекс должен закреплять все основные правила, которые в
специальных законах лишь детализируются, конкретизируются и развиваются.
То же можно сказать и о ст. 82, которая условия предоставления земель юридическим лицам
всех организационно-правовых форм относит к регламентации будущего закона об обороте земель
сельскохозяйственного назначения. А земли, предоставленные для ведения личного подсобного
хозяйства (5,6 млн. га), где производится до 50 % отдельных видов сельскохозяйственной продукции,
вообще забыты.
Можно согласиться с включением именно в данную главу статьи, гарантирующей использование
сельскохозяйственных земель по их назначению путем запрета изъятия земель более высокого
качества и наиболее ценных земель опытных хозяйств научно-исследовательских и образовательных
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
учреждений для несельскохозяйственного использования. Однако посвященная этому вопросу ст.79
(«Особенности использования сельскохозяйственных угодий»), в которой использованы нормы ст. 24
ЗК 1991 г., ухудшает последнюю как по построению норм, так и по их содержанию. Вместо жесткого
запрета изъятия особо ценных земель проект предусматривает лишь право субъектов Федерации
включать эти земли в состав земель, «использование которых для других целей не допускается».
Из сказанного видно, что институт правового режима земель сельскохозяйственного назначения
как важнейшей категории земель, традиционно поставленной на первое место в земельном
законодательстве, по существу, отсутствует в проекте. А данный институт должен охватывать
вопросы направления использования земель, субъектный состав землепользователей, порядок и
условия предоставления земель, титулы землепользования, права и обязанности землепользователей,
особенности и гарантии использования сельскохозяйственных земель по их назначению.
Попытка разработчиков проекта отослать регулирование важнейших вопросов в области
сельскохозяйственного землепользования к предполагаемому Федеральному закону об обороте
сельскохозяйственных земель и к законодательству субъектов Федерации означает не что иное, как
уход от решения актуальной проблемы – наделения сельскохозяйственных предприятий всех
организационно-правовых форм (как негосударственного типа, так и унитарных) правами
землепользования, позволяющими стабилизировать и нормально развивать производство
сельскохозяйственной продукции с применением основ научной агрономии, немыслимой без
рациональных севооборотов, с внедрением высоких технологий как необходимого экономического
атрибута ХXI века.
Для нейтрализации негативного влияния на поведение работающих на сельскохозяйственных
предприятиях значительной доли в уставном (паевом) фонде земельных долей пенсионеров и других
лиц и их участия в распределении прибыли в Земельном кодексе целесообразно прописать не только
преимущественное право предприятия на покупку земельных долей этих лиц в уставном (паевом)
капитале, но и льготное кредитование сельскохозяйственных предприятий из федерального и
региональных государственных бюджетов. Все сказанное необходимо для того, чтобы создавать,
помимо земельной части в уставном
(паевом) капитале, неделимый земельный фонд как
определенную гарантию стабильности функционирования предприятия, поскольку право свободного
распоряжения гражданами их долями в уставном (паевом) капитале при преобладании долей
пенсионеров и других лиц всегда является угрозой этой стабильности (требования этих лиц на
возврат своих долей, в том числе натурой, будут возрастать в связи с желанием поправить
материальное положение).
В проекте ЗК прослеживаются весьма спорные концепции, направленные, во-первых, на
завершение приватизации земель (в сельском хозяйстве в государственной собственности их осталось
совсем немного) и, во-вторых, на ликвидацию государственных и муниципальных предприятий,
основанных на праве хозяйственного ведения и обеспечивающих научно-технический прогресс. В
сельском хозяйстве их насчитывается более трех тысяч, а казенных предприятий нет совсем.
Названные первые две концепции затрагивают судьбу совхозов, государственных и
муниципальных сельскохозяйственных предприятий (а их насчитывается около 3 тысяч), которые
призваны обеспечивать научно-технический прогресс в сельском хозяйстве. Они крайне необходимы
для АПК и всего народного хозяйства и вовсе не нуждаются в приватизации и реформировании. В
этих концепциях нашли отражение проектные решения из экономической программы Грефа о
ликвидации унитарных государственных и муниципальных предприятий, основанных на праве
хозяйственного ведения, которая не получила одобрения научной общественности и специалистов,
поскольку противоречит конституционному положению о многообразии и равноправии форм
собственности и хозяйствования.
Социально, политически и стратегически не допустимо закрепленное в проекте равноправие
граждан России и иностранных граждан и юридических лиц, а также лиц без гражданства в праве
собственности на землю. Как уже показывает практика, наиболее ценные земли
сельскохозяйственного назначения, крупных городов, особенно земли с ресурсами полезных
ископаемых, будут скуплены иностранными гражданами и юридическими лицами, что лишит страну
и ее население многих природных богатств, Россию – ее подлинного суверенитета, а земли городов и
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
сел уйдут в собственность представителей Кавказа, других стран ближнего и дальнего Зарубежья (а
это мечта Запада).
В юридической литературе и на научных конференциях аргументированно критиковался
закрепленный в главе 17 ГК РФ принцип публичного платного сервитута. В ЗК юридически
возможна корректировка отдельных норм ГК РФ. Думается, что антигуманный характер такого
принципа, воспроизведенного в проекте (будут ущемлены права множества граждан в интересах
отдельных лиц), несомненно, приведет к негативным последствиям: возникнет социальная
напряженность (на практике уже есть примеры), ведь граждане будут лишены возможности
пользоваться дорогами, лесами, водоемами, которые войдут в состав земель частной собственности.
Будущий ЗК должен сконструировать сервитут только на бесплатной основе, подкрепив его
твердыми правилами об обязательном документальном обременении права собственности на землю.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
М. С. ПАШОВА,
кандидат юридических наук,
доцент кафедры аграрного и экологического права МГЮА
ОСНОВАНИЯ ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ И
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПОСЕЛЕНИЙ
Законопроект подготовлен на низком юридико-техническом уровне. Пользоваться данным
законом крайне сложно. В каждой норме содержатся многочисленные ссылки на данный закон и
другие законодательные акты. При этом они делаются не на пункт, а на статью полностью, в которой
(например, в ст. 8 проекта) содержится 5 пунктов, 9 подпунктов, 4 абзаца, и в них говорится о
переводе земель из одной категории в другую, об актах, где указывается категория земель, о
последствиях, наступающих при «нарушении установленного настоящим Кодексом, другими
федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации порядка перевода из одной категории в другую», и т.п. Хотя
требовалось просто раскрыть понятие использования земельного участка не по целевому назначению,
то есть самовольное изменение целевого использования земельного участка (по категориям, а в них –
по угодьям и землям конкретного целевого использования) при передаче прав на конкретный
земельный участок в ходе землеустроительных действий, определенное в правоустанавливающем
документе на землю.
Второй пример. В подпункте 5 пункта 2 статьи 45 проекта (к основанию прекращения права на
земельный участок отнесено изъятие земельного участка для государственных или муниципальных
нужд) дается ссылка на статью 55 настоящего Кодекса, которая тут же отсылает к статье 49 проекта и
статьям 279 – 283 ГК РФ. В свою очередь, статья 49 проекта – к статьям 79, 83, 94, 101, 55, которые
также содержат отсылочные нормы. И так по всему проекту.
Статья 44 проекта ЗК РФ, «Основания прекращения права собственности на земельные участки»,
частично переписана из статьи 235 ГК РФ:
1. при отчуждении собственником земельного участка другим лицам;
2. отказа собственника от права собственности на земельный участок;
3. в силу принудительного лишения собственника земельного участка в порядке, установленном
гражданским законодательством (ст. 235 ГК РФ).
Данная норма содержит несколько недостатков.
Однако основание 2 необходимо излагать вместе со статьей 236 ГК РФ, поскольку отказ
собственника от права собственности на земельный участок «не влечет прекращения прав и
обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права
собственности на него другим лицом» (например, выкупа администрацией района для
муниципальных и общественных нужд) и др.
В третьем основании – «в силу принудительного лишения собственника земельного участка в
порядке, установленном гражданским законодательством», недопустима просто ссылка на статью
235 ГК РФ.
Во-первых, не вся статья 235 ГК РФ регламентирует «принудительное лишение собственника
земельного участка».
Во-вторых, при такой редакции даже профессионалу трудно разобраться, какие из семи
подпунктов (конфискация (статья 243), национализация и др.) и двух абзацев можно применить к
земельным отношениям.
Например, в подпункте 7 делается ссылка на пункт 4 статьи 252 ГК РФ, статью 293 ГК РФ. Для
земельных участков эти нормы совершенно неприемлемы.
Вместе с тем ссылки на статью 285 ГК РФ явно недостаточно:
«Изъятие земельного участка, используемого с нарушением законодательства.
Земельный участок
может быть изъят у собственника, если использование участка
осуществляется с грубым
нарушением правил рационального
использования
земли,
установленных земельным законодательством, в частности если участок используется не в
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному
снижению плодородия сельскохозяйственных
земель либо значительному ухудшению
экологической обстановки».
В прежнем ЗК РСФСР норма была исчерпывающая и в то же время более полная. Она включала,
помимо изложенного:
использование земли не по целевому назначению;
использование земельного участка способами, приводящими к снижению плодородия почв,
ухудшению экологической обстановки;
при систематической неуплате земельного налога в течение двух лет и непогашения
задолженности в течение последующего одного года, а также арендной платы в сроки,
установленные договором аренды;
неиспользование в течение одного года земельного участка, предоставленного
для
сельскохозяйственного
производства, за исключением случаев, вызванных стихийными
бедствиями, периода мелиоративного строительства, и двух лет для несельскохозяйственного
производства на всех землях, указанных в статье 4 настоящего Кодекса.
Прекращение права собственности в перечисленных случаях производилось без возмещения
стоимости земли и произведенных на ее улучшение затрат. Право собственности на земельный
участок или его часть прекращается при его отчуждении (продаже) местной администрации.
Статья 44 проекта не включает в основания прекращения права собственности на земельные
участки смерть собственника, прекращение юридического лица и др.
Статья 45 проекта ЗК РФ. Основания прекращения права постоянного (бессрочного) пользования
и права пожизненного наследуемого владения земельным участком. К ним отнесены 2 пункта:
1. При отказе от земельного участка. Делается ссылка на статью 53 настоящего проекта. В свою
очередь, данная статья проекта переадресовывает к статье 225 ГК РФ, которая также неприемлема к
земельным отношениям.
Нет и не может быть бесхозяйной земли, подобно бесхозяйному имуществу, право собственности
на которое определяется судом (ст. 225 ГК РФ). Если земельный участок оказался вне чьей-либо
собственности, то он автоматически (без решения суда) становится государственной собственностью.
И в данном случае необходимо делать ссылку на пункт 2 статьи 214 ГК РФ: «Земля и другие
природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо
муниципальных образований, являются государственной собственностью».
Государственная собственность на землю выражается либо в закреплении участков за
юридическими лицами, либо в незакрепленной принадлежности (государственная казна, земли
государственного запаса). Земельный участок, как правило, переходит в распоряжение местной
администрации. Однако органы местного самоуправления не входят в систему государственной
власти (ст. 12 Конституции РФ). Муниципальная, как и государственная, собственность на землю
также выражается в закреплении ее за юридическими лицами либо в незакреплении (муниципальная
казна). Поэтому в проекте необходимо сделать ссылку на статьи 214, 215 ГК РФ: «Средства местного
бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и
учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского
поселения или другого муниципального образования».
Аналогичное замечание относится к пункту 2 статьи 53 проекта, где речь идет о том, что
земельный участок приобретает правовой режим бесхозяйной вещи.
Во втором пункте, состоящем из 6 подпунктов, статьи 45 проекта ЗК РФ предусмотрено
прекращение права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого
владения земельным участком в принудительном порядке.
О первом подпункте говорилось в начале замечаний.
Подпункт 4, скопировав статью 284 ГК РФ, объединил земли, предназначенные для
сельхозпроизводства, в которых земля выступает в качестве средства производства для выращивания
сельхозкультур, кормов, выпаса скота и земель, используемых для жилищного и иного строительства
– то есть несельскохозяйственных целей. Считаю это неприемлемым. Там, где земля выступает
средством производства, основание для прекращения права собственности должно возникать при
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
неиспользовании земельного участка в течение одного года, за исключением случаев, вызванных
стихийными бедствиями или иных форс-мажорных обстоятельств.
Представляются несовершенными некоторые формулировки: «иных обстоятельств,
исключающих такое использование» обтекаема и неконкретна; «необходимого для освоения участка»
требует уточнения, какого именно участка – может быть, нарушенные земли, то есть требующие
рекультивации. Думаю, что в данном случае можно сделать исключение, по аналогии с применением
льгот при взимании платы за землю.
Аналогичное замечание можно сделать и к статье 45 проекта. В прежнем ЗК РСФСР норма была
исчерпывающая и в то же время более полная, например: прекращение пожизненного наследуемого
владения, вызванного смертью владельца, и перехода земельного участка по наследству;
систематической неуплаты земельных платежей в течение двух лет и непогашения задолженности в
течение последующего одного года; перехода права собственности на строение, сооружение в
соотвествии со статьей 37 ЗК РСФСР и др. Статья 45 проекта не включает обмен земельного участка
при посредничестве местной администрации, где с прекращением права на один возникает право на
другой.
Статья 46 проекта. В первом же предложении делаются ссылки на статьи 610 (срок договора),
617 (п. 2 – переход к наследнику), 619 (досрочное расторжение по требованию арендодателя), 620
(досрочное расторжение по требованию арендатора) ГК РФ. Однако авторы не удосужились указать
конкретные пункты этих статей, имеющие отношение к земельным отношениям (аналогичное
замечание по всем другим статьям проекта). В них идет речь, например, о производстве капитального
ремонта имущества и других основаниях для досрочного расторжения договора по требованию
арендодателя, в соответствии с пунктом 2 статьи 450 ГК РФ.
Непонятно, почему данная статья полностью проигнорировала субаренду, а вместе с ней и
ссылку на статью 618 ГК РФ о прекращении договора субаренды при досрочном прекращении
договора аренды. В ней нет особенностей прекращения арендных прав по договорам аренды при
выкупленном праве, например, с переходом права аренды к другому лицу (при залоге, внесении
права аренды в уставный капитал юридического лица и др.).
В основания прекращения прав на земельные участки по всем титулам проект не включил норму
о систематической неуплате земельных платежей, в том числе и арендной платы в сроки,
установленные договором аренды (субаренды).
Не включены выкуп арендованного участка по аналогии со статьей 624 ГК, систематическое
нарушение прав смежных землепользователей в случае смерти арендатора и отсутствия наследника.
По подпункту 4 см. замечание выше (о неиспользовании в течение трех лет).
Считаю целесообразным при доработке данной главы выдерживать смысл понятия оснований
прекращения прав на земельные участки: «Основаниями прекращения земельных правоотношений
являются конкретные юридические факты, имеющие объективное и реальное содержание, с
которыми закон прямо или косвенно связывает их прекращение».
Объективная выраженность юридического факта заключается в двух основных формах:
событиях и поведении людей.
События – это совершающиеся помимо воли человека обстоятельства (смерть).
Поведение существует в виде действия и бездействия.
Прекращающие факты – это факты, которые позволяют прекратить право на землю (по
усмотрению землепользователя), и факты, которые обязывают это сделать (помимо его воли).
Глава 15. Земли поселений описаны не в лучшем варианте, глава содержит выдержки из
Градостроительного кодекса РФ (хотя в перечень актов Федерального законодательства, подлежащих
признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению и принятию в случае
принятия ЗК РФ, Градостроительный кодекс не включен).
Так, в пункте 4 статьи 84 проекта изменяется порядок утверждения и изменения черты городов
Москвы и Санкт-Петербурга: вместо Правительства РФ предусмотрен Федеральный закон. В пункте
8 статьи 85 в числе зон инженерной и транспортной инфраструктур отсутствуют коммуникационные
системы и необходимость обеспечения требований «в соответствии с государственными
градостроительными нормативами и правилами, а также со специальными нормативами, правилами
застройки».
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В прежнем ЗК РСФСР вполне обоснованно имелась статья 73, в которой для данной категории
земель четко обозначен приоритет генерального плана, с конкретизацией его в проектах планировки
и застройки:
Статья 73. «Использование земель городов, поселков, сельских населенных пунктов.
Все земли городов, поселков, сельских населенных пунктов используются в соответствии с их
генеральными планами и проектами планировки и застройки.
Генеральные планы (проекты планировки и застройки) городов, поселков, сельских населенных
пунктов определяют основные направления использования земель для промышленного, жилищного
и иного строительства, благоустройства и размещения мест отдыха населения.
Планы земельно-хозяйственного устройства городов и поселков определяют
основные
направления использования не подлежащих застройке и временно не застраиваемых земель города.
Порядок использования земель, указанных в пунктах 3, 4, 5 и 6 статьи 71 настоящего Кодекса,
определяется законодательством
РСФСР, а в республиках, входящих в состав РСФСР, –
законодательством этих республик». (В перечисленных статьях 3, 4, 5, 6, 7 речь идет о порядке
использования сельскохозяйственных земель и других угодий, природоохранного, оздоровительного,
рекреационного и историко-культурного назначения, лесов, промышленности, транспорта, связи,
радиовещания, телевидения, определяемых федеральным законодательством либо субъектами
Федерации. Думаю, что это также важно для страны).
Целесообразно привести в соответствие с Конституцией РФ, ФЗ РФ и другие статьи, не исключая
их полностью.
Пункт 3 статьи 83 проекта – «Понятие земель поселений», предусматривает возможность изъятия
(выкупа) земли для государственных или муниципальных нужд под застройку. Не ясно, почему
данная норма находится в этой статье. То есть в самой первой статье идет речь об изъятии земель, как
будто она уже вся находится в собственности у физических и юридических лиц и под застройку в
соответствии с генеральными планами городов и иных поселений и правилами землепользования и
застройки ее нужно выкупать. Другими словами, разработчики, открывшие дорогу для продажи
городских земель (внося изменения в статью 13 главы 17), четко видели «перспективу» своего
творения. Чтобы построить федеральный объект, государству придется вначале выкупить земельный
участок у собственника.
В то же время отсутствует норма о том, что все земли в пределах черты поселений находятся в
ведении (т.е. сфере управления) администрации этих поселений, а не министерств и ведомств, в чьем
подчинении находятся, например, предприятия промышленности, транспорта, расположенные на
землях специального назначения.
Статья 85 проекта скопировала стаью 40 Градостроительного кодекса (в нем перечисляются виды
территориальных зон). В проекте название статьи – «Состав земель…» сформулировано менее
удачно, чем название статьи 71 ЗК РСФСР. Непонятно, почему из земель особо охраняемых
территорий взяли только рекреационные земли. Ничего не говорится о землях общего пользования,
землях, занятых лесами, а в городах – городскими лесами. Имеющиеся два пункта (производственная
зона и рекреационная) не охватывают всех земель, указанных выше. Тем более, как следует из п. п.10
и 12, такие «зоны могут выделяться». Данная статья не содержит нормы об имеющихся ограничениях
на использование территорий в ряде зон, перечисленных в статье 37 Градостроительного кодекса
РФ:
«зоны охраны памятников истории и культуры, историко-культурных комплексов и объектов,
заповедных зон; зоны особо охраняемых природных территорий, в том числе округов санитарной
(горно-санитарной) охраны; санитарные, защитные и санитарно-защитные зоны; водоохранные зоны
и прибрежные защитные полосы; зоны санитарной охраны источников водоснабжения; зоны
залегания полезных ископаемых; территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера; зоны
чрезвычайных экологических ситуаций и
экологического бедствия; зоны с экстремальными природно-климатическими условиями; иные зоны,
установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством
субъектов Российской Федерации».
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Начиная с пункта 5 сделана очень поверхностная характеристика территориальных зон, где
авторам не удалось показать особенности правового режима земель каждой из них. Речь идет только
о том, для чего они предназначены. На мой взгляд, в проекте необходимо закрепить, что целевое
назначение земель жилой зоны – обеспечить их надлежащую эксплуатацию. С учетом этого и
должны определяться размеры земельных участков, в зависимости от класса экологической
опасности устанавливаться защитная зеленая зона. Особенность рекреационной зоны состоит в
запрещении любой деятельности, противоречащей целевому назначению этих земель, а всякое
строительство (в том числе и соответствующее назначению) должно осуществляться по особому
разрешению администрации поселения под контролем представительных органов.
В проекте Кодекса не нашел отражения правовой режим некоторых зон: зоны специального
назначения, военных объектов и иных зон режимных территорий.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
М. С. ПАШОВА,
кандидат юридических наук,
доцент кафедры аграрного и экологического права МГЮА
ОСНОВАНИЯ ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ И
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПОСЕЛЕНИЙ
Законопроект подготовлен на низком юридико-техническом уровне. Пользоваться данным
законом крайне сложно. В каждой норме содержатся многочисленные ссылки на данный закон и
другие законодательные акты. При этом они делаются не на пункт, а на статью полностью, в которой
(например, в ст. 8 проекта) содержится 5 пунктов, 9 подпунктов, 4 абзаца, и в них говорится о
переводе земель из одной категории в другую, об актах, где указывается категория земель, о
последствиях, наступающих при «нарушении установленного настоящим Кодексом, другими
федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации порядка перевода из одной категории в другую», и т.п. Хотя
требовалось просто раскрыть понятие использования земельного участка не по целевому назначению,
то есть самовольное изменение целевого использования земельного участка (по категориям, а в них –
по угодьям и землям конкретного целевого использования) при передаче прав на конкретный
земельный участок в ходе землеустроительных действий, определенное в правоустанавливающем
документе на землю.
Второй пример. В подпункте 5 пункта 2 статьи 45 проекта (к основанию прекращения права на
земельный участок отнесено изъятие земельного участка для государственных или муниципальных
нужд) дается ссылка на статью 55 настоящего Кодекса, которая тут же отсылает к статье 49 проекта и
статьям 279 – 283 ГК РФ. В свою очередь, статья 49 проекта – к статьям 79, 83, 94, 101, 55, которые
также содержат отсылочные нормы. И так по всему проекту.
Статья 44 проекта ЗК РФ, «Основания прекращения права собственности на земельные участки»,
частично переписана из статьи 235 ГК РФ:
1. при отчуждении собственником земельного участка другим лицам;
2. отказа собственника от права собственности на земельный участок;
3. в силу принудительного лишения собственника земельного участка в порядке, установленном
гражданским законодательством (ст. 235 ГК РФ).
Данная норма содержит несколько недостатков.
Однако основание 2 необходимо излагать вместе со статьей 236 ГК РФ, поскольку отказ
собственника от права собственности на земельный участок «не влечет прекращения прав и
обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права
собственности на него другим лицом» (например, выкупа администрацией района для
муниципальных и общественных нужд) и др.
В третьем основании – «в силу принудительного лишения собственника земельного участка в
порядке, установленном гражданским законодательством», недопустима просто ссылка на статью
235 ГК РФ.
Во-первых, не вся статья 235 ГК РФ регламентирует «принудительное лишение собственника
земельного участка».
Во-вторых, при такой редакции даже профессионалу трудно разобраться, какие из семи
подпунктов (конфискация (статья 243), национализация и др.) и двух абзацев можно применить к
земельным отношениям.
Например, в подпункте 7 делается ссылка на пункт 4 статьи 252 ГК РФ, статью 293 ГК РФ. Для
земельных участков эти нормы совершенно неприемлемы.
Вместе с тем ссылки на статью 285 ГК РФ явно недостаточно:
«Изъятие земельного участка, используемого с нарушением законодательства.
Земельный участок
может быть изъят у собственника, если использование участка
осуществляется с грубым
нарушением правил рационального
использования
земли,
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
установленных земельным законодательством, в частности если участок используется не в
соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному
снижению плодородия сельскохозяйственных
земель либо значительному ухудшению
экологической обстановки».
В прежнем ЗК РСФСР норма была исчерпывающая и в то же время более полная. Она включала,
помимо изложенного:
использование земли не по целевому назначению;
использование земельного участка способами, приводящими к снижению плодородия почв,
ухудшению экологической обстановки;
при систематической неуплате земельного налога в течение двух лет и непогашения
задолженности в течение последующего одного года, а также арендной платы в сроки,
установленные договором аренды;
неиспользование в течение одного года земельного участка, предоставленного
для
сельскохозяйственного
производства, за исключением случаев, вызванных стихийными
бедствиями, периода мелиоративного строительства, и двух лет для несельскохозяйственного
производства на всех землях, указанных в статье 4 настоящего Кодекса.
Прекращение права собственности в перечисленных случаях производилось без возмещения
стоимости земли и произведенных на ее улучшение затрат. Право собственности на земельный
участок или его часть прекращается при его отчуждении (продаже) местной администрации.
Статья 44 проекта не включает в основания прекращения права собственности на земельные
участки смерть собственника, прекращение юридического лица и др.
Статья 45 проекта ЗК РФ. Основания прекращения права постоянного (бессрочного) пользования
и права пожизненного наследуемого владения земельным участком. К ним отнесены 2 пункта:
1. При отказе от земельного участка. Делается ссылка на статью 53 настоящего проекта. В свою
очередь, данная статья проекта переадресовывает к статье 225 ГК РФ, которая также неприемлема к
земельным отношениям.
Нет и не может быть бесхозяйной земли, подобно бесхозяйному имуществу, право собственности
на которое определяется судом (ст. 225 ГК РФ). Если земельный участок оказался вне чьей-либо
собственности, то он автоматически (без решения суда) становится государственной собственностью.
И в данном случае необходимо делать ссылку на пункт 2 статьи 214 ГК РФ: «Земля и другие
природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо
муниципальных образований, являются государственной собственностью».
Государственная собственность на землю выражается либо в закреплении участков за
юридическими лицами, либо в незакрепленной принадлежности (государственная казна, земли
государственного запаса). Земельный участок, как правило, переходит в распоряжение местной
администрации. Однако органы местного самоуправления не входят в систему государственной
власти (ст. 12 Конституции РФ). Муниципальная, как и государственная, собственность на землю
также выражается в закреплении ее за юридическими лицами либо в незакреплении (муниципальная
казна). Поэтому в проекте необходимо сделать ссылку на статьи 214, 215 ГК РФ: «Средства местного
бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и
учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского
поселения или другого муниципального образования».
Аналогичное замечание относится к пункту 2 статьи 53 проекта, где речь идет о том, что
земельный участок приобретает правовой режим бесхозяйной вещи.
Во втором пункте, состоящем из 6 подпунктов, статьи 45 проекта ЗК РФ предусмотрено
прекращение права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого
владения земельным участком в принудительном порядке.
О первом подпункте говорилось в начале замечаний.
Подпункт 4, скопировав статью 284 ГК РФ, объединил земли, предназначенные для
сельхозпроизводства, в которых земля выступает в качестве средства производства для выращивания
сельхозкультур, кормов, выпаса скота и земель, используемых для жилищного и иного строительства
– то есть несельскохозяйственных целей. Считаю это неприемлемым. Там, где земля выступает
средством производства, основание для прекращения права собственности должно возникать при
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
неиспользовании земельного участка в течение одного года, за исключением случаев, вызванных
стихийными бедствиями или иных форс-мажорных обстоятельств.
Представляются несовершенными некоторые формулировки: «иных обстоятельств,
исключающих такое использование» обтекаема и неконкретна; «необходимого для освоения участка»
требует уточнения, какого именно участка – может быть, нарушенные земли, то есть требующие
рекультивации. Думаю, что в данном случае можно сделать исключение, по аналогии с применением
льгот при взимании платы за землю.
Аналогичное замечание можно сделать и к статье 45 проекта. В прежнем ЗК РСФСР норма была
исчерпывающая и в то же время более полная, например: прекращение пожизненного наследуемого
владения, вызванного смертью владельца, и перехода земельного участка по наследству;
систематической неуплаты земельных платежей в течение двух лет и непогашения задолженности в
течение последующего одного года; перехода права собственности на строение, сооружение в
соотвествии со статьей 37 ЗК РСФСР и др. Статья 45 проекта не включает обмен земельного участка
при посредничестве местной администрации, где с прекращением права на один возникает право на
другой.
Статья 46 проекта. В первом же предложении делаются ссылки на статьи 610 (срок договора),
617 (п. 2 – переход к наследнику), 619 (досрочное расторжение по требованию арендодателя), 620
(досрочное расторжение по требованию арендатора) ГК РФ. Однако авторы не удосужились указать
конкретные пункты этих статей, имеющие отношение к земельным отношениям (аналогичное
замечание по всем другим статьям проекта). В них идет речь, например, о производстве капитального
ремонта имущества и других основаниях для досрочного расторжения договора по требованию
арендодателя, в соответствии с пунктом 2 статьи 450 ГК РФ.
Непонятно, почему данная статья полностью проигнорировала субаренду, а вместе с ней и
ссылку на статью 618 ГК РФ о прекращении договора субаренды при досрочном прекращении
договора аренды. В ней нет особенностей прекращения арендных прав по договорам аренды при
выкупленном праве, например, с переходом права аренды к другому лицу (при залоге, внесении
права аренды в уставный капитал юридического лица и др.).
В основания прекращения прав на земельные участки по всем титулам проект не включил норму
о систематической неуплате земельных платежей, в том числе и арендной платы в сроки,
установленные договором аренды (субаренды).
Не включены выкуп арендованного участка по аналогии со статьей 624 ГК, систематическое
нарушение прав смежных землепользователей в случае смерти арендатора и отсутствия наследника.
По подпункту 4 см. замечание выше (о неиспользовании в течение трех лет).
Считаю целесообразным при доработке данной главы выдерживать смысл понятия оснований
прекращения прав на земельные участки: «Основаниями прекращения земельных правоотношений
являются конкретные юридические факты, имеющие объективное и реальное содержание, с
которыми закон прямо или косвенно связывает их прекращение».
Объективная выраженность юридического факта заключается в двух основных формах:
событиях и поведении людей.
События – это совершающиеся помимо воли человека обстоятельства (смерть).
Поведение существует в виде действия и бездействия.
Прекращающие факты – это факты, которые позволяют прекратить право на землю (по
усмотрению землепользователя), и факты, которые обязывают это сделать (помимо его воли).
Глава 15. Земли поселений описаны не в лучшем варианте, глава содержит выдержки из
Градостроительного кодекса РФ (хотя в перечень актов Федерального законодательства, подлежащих
признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению и принятию в случае
принятия ЗК РФ, Градостроительный кодекс не включен).
Так, в пункте 4 статьи 84 проекта изменяется порядок утверждения и изменения черты городов
Москвы и Санкт-Петербурга: вместо Правительства РФ предусмотрен Федеральный закон. В пункте
8 статьи 85 в числе зон инженерной и транспортной инфраструктур отсутствуют коммуникационные
системы и необходимость обеспечения требований «в соответствии с государственными
градостроительными нормативами и правилами, а также со специальными нормативами, правилами
застройки».
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В прежнем ЗК РСФСР вполне обоснованно имелась статья 73, в которой для данной категории
земель четко обозначен приоритет генерального плана, с конкретизацией его в проектах планировки
и застройки:
Статья 73. «Использование земель городов, поселков, сельских населенных пунктов.
Все земли городов, поселков, сельских населенных пунктов используются в соответствии с их
генеральными планами и проектами планировки и застройки.
Генеральные планы (проекты планировки и застройки) городов, поселков, сельских населенных
пунктов определяют основные направления использования земель для промышленного, жилищного
и иного строительства, благоустройства и размещения мест отдыха населения.
Планы земельно-хозяйственного устройства городов и поселков определяют
основные
направления использования не подлежащих застройке и временно не застраиваемых земель города.
Порядок использования земель, указанных в пунктах 3, 4, 5 и 6 статьи 71 настоящего Кодекса,
определяется законодательством
РСФСР, а в республиках, входящих в состав РСФСР, –
законодательством этих республик». (В перечисленных статьях 3, 4, 5, 6, 7 речь идет о порядке
использования сельскохозяйственных земель и других угодий, природоохранного, оздоровительного,
рекреационного и историко-культурного назначения, лесов, промышленности, транспорта, связи,
радиовещания, телевидения, определяемых федеральным законодательством либо субъектами
Федерации. Думаю, что это также важно для страны).
Целесообразно привести в соответствие с Конституцией РФ, ФЗ РФ и другие статьи, не исключая
их полностью.
Пункт 3 статьи 83 проекта – «Понятие земель поселений», предусматривает возможность изъятия
(выкупа) земли для государственных или муниципальных нужд под застройку. Не ясно, почему
данная норма находится в этой статье. То есть в самой первой статье идет речь об изъятии земель, как
будто она уже вся находится в собственности у физических и юридических лиц и под застройку в
соответствии с генеральными планами городов и иных поселений и правилами землепользования и
застройки ее нужно выкупать. Другими словами, разработчики, открывшие дорогу для продажи
городских земель (внося изменения в статью 13 главы 17), четко видели «перспективу» своего
творения. Чтобы построить федеральный объект, государству придется вначале выкупить земельный
участок у собственника.
В то же время отсутствует норма о том, что все земли в пределах черты поселений находятся в
ведении (т.е. сфере управления) администрации этих поселений, а не министерств и ведомств, в чьем
подчинении находятся, например, предприятия промышленности, транспорта, расположенные на
землях специального назначения.
Статья 85 проекта скопировала стаью 40 Градостроительного кодекса (в нем перечисляются виды
территориальных зон). В проекте название статьи – «Состав земель…» сформулировано менее
удачно, чем название статьи 71 ЗК РСФСР. Непонятно, почему из земель особо охраняемых
территорий взяли только рекреационные земли. Ничего не говорится о землях общего пользования,
землях, занятых лесами, а в городах – городскими лесами. Имеющиеся два пункта (производственная
зона и рекреационная) не охватывают всех земель, указанных выше. Тем более, как следует из п. п.10
и 12, такие «зоны могут выделяться». Данная статья не содержит нормы об имеющихся ограничениях
на использование территорий в ряде зон, перечисленных в статье 37 Градостроительного кодекса
РФ:
«зоны охраны памятников истории и культуры, историко-культурных комплексов и объектов,
заповедных зон; зоны особо охраняемых природных территорий, в том числе округов санитарной
(горно-санитарной) охраны; санитарные, защитные и санитарно-защитные зоны; водоохранные зоны
и прибрежные защитные полосы; зоны санитарной охраны источников водоснабжения; зоны
залегания полезных ископаемых; территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера; зоны
чрезвычайных экологических ситуаций и
экологического бедствия; зоны с экстремальными природно-климатическими условиями; иные зоны,
установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством
субъектов Российской Федерации».
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Начиная с пункта 5 сделана очень поверхностная характеристика территориальных зон, где
авторам не удалось показать особенности правового режима земель каждой из них. Речь идет только
о том, для чего они предназначены. На мой взгляд, в проекте необходимо закрепить, что целевое
назначение земель жилой зоны – обеспечить их надлежащую эксплуатацию. С учетом этого и
должны определяться размеры земельных участков, в зависимости от класса экологической
опасности устанавливаться защитная зеленая зона. Особенность рекреационной зоны состоит в
запрещении любой деятельности, противоречащей целевому назначению этих земель, а всякое
строительство (в том числе и соответствующее назначению) должно осуществляться по особому
разрешению администрации поселения под контролем представительных органов.
В проекте Кодекса не нашел отражения правовой режим некоторых зон: зоны специального
назначения, военных объектов и иных зон режимных территорий.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
М. В. ДУДИКОВ,
аспирант кафедры аграрного и экологического права МГЮА,
начальник юридического отдела «СРП-Недра»
Министерства природных ресурсов России
ВОПРОСЫ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДР
В ПРОЕКТЕ ЗЕМЕЛЬНОГО КОДЕКСА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В соответствии с преамбулой Закона Российской Федерации «О недрах» (далее – Закон) недра
являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже
земной поверхности и дна водоемов и водотоков, – земной коры, простирающейся до глубин,
доступных для геологического изучения и освоения.
Согласно статье 12 Закона, недра в границах территории Российской Федерации, включая
подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные
ресурсы, являются государственной собственностью. При этом вопросы владения, пользования и
распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Кроме этого, участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования,
вклада, залога или отчуждения в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или
переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными
законами.
Следовательно, участки недр являются специфическим видом имущества, которое практически
выведено из оборота.
Устанавливая такие правовые нормы, законодатель исходил из того, что отнесение участков недр
исключительно к государственной собственности обосновано соображениями государственной и
общественной безопасности, а также охраны экономических интересов государства. Необходимо
помнить, что пользование недрами связано с повышенным экологическим воздействием на
окружающую природную среду, повышенной угрозой безопасности для людей, а также
исчерпаемостью, невозобновляемостью ресурсов, изменчивостью параметрических характеристик в
результате техногенного воздействия (исключением, в отдельных редких случаях, могут быть только
подземные воды для непитьевого водоснабжения).
Кроме этого, горная промышленность России является базовой отраслью, которая формирует
промышленный потенциал государства и обеспечивает его экономическую и оборонную
безопасность. Продукция горной промышленности лежит в основе почти 97 % получаемой
электрической и тепловой энергии, около 90 % продукции тяжелой индустрии, более 50 % валового
продукта страны, почти 17 % предметов потребления и 70 % экспортных поступлений в бюджет
страны (1) (стр. 5).
В отличие от недр, ресурсы земли неисчерпаемы, а при рациональном использовании участков
земли, надлежащей ее мелиорации и рекультивации плодородие и иные эксплуатационные
характеристики земли постоянно возрастают, что, в свою очередь, влияет на правовое регулирование
отношений с землей. Земельные отношения являются отношениями особого рода, которые должны
устанавливаться и определяться нормами земельного права с учетом норм гражданского права.
Итак, учитывая вышеизложенное, автор может сделать вывод, что земля и недра являются двумя
различными объектами регулирования, что обусловливает два различных правовых режима (метода
регулирования). Земельные отношения регулируются, как было отмечено выше, нормами земельного
права с учетом норм гражданского права. А отношения, которые возникают в связи с
предоставлением и использованием участков недр, регулируются административно-правовыми
средствами.
На сегодняшний день земельное законодательство существенно отстало от других
законодательств, регулирующих отношения использования и охраны других природных ресурсов, и
поэтому нуждается в разработке нового нормативного правового акта.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Законопроект в целом декларативно учел действующее законодательство о недрах. Учитывается
стратегическое значение и дефицитность некоторых видов минеральных ресурсов недр при изъятии
(выкупе) земель для несельскохозяйственного использования. Пунктом 3 статьи 79 проекта
установлено, что «изъятие (выкуп) в целях предоставления для несельскохозяйственного
использования сельскохозяйственных угодий с кадастровой оценкой, превышающей среднерайонный
уровень, допускается лишь в исключительных случаях, связанных с выполнением международных
обязательств, разработкой месторождений полезных ископаемых (кроме общераспространенных)…
магистральных трубопроводов… при отсутствии других вариантов возможного размещения этих
объектов».
Определение «исключительности случаев» более характерно для законодательства Союза ССР,
когда регулирование конкретных отношений в большинстве случаев осуществлялось не порядком,
установленном законодательством, а волей отдельных чиновников на основе жестко закрепленной
политической целесообразности. Такое положение на современном этапе недопустимо, так как будет
являться существенным шагом назад. Это связано с тем, что в соответствии с пунктом 1 статьи 1
Конституции Российская Федерация есть правовое государство.
Следует в связи с этим напомнить, что нормативный правовой акт, тем более
кодифицированный, должен регулировать отношения, упорядочивать интересы, согласовывать и
стабилизировать позиции в сложных, противоречивых, конфликтных ситуациях, а не вызывать
обострения в связи с неопределенностью формулировок.
Законопроектом уточнен момент предоставления земельных участков пользователям недр. Это
значит, что в соответствии с пунктом 4 статьи 88 «организациям горнодобывающей и нефтегазовой
промышленности предоставление земельных участков для разработки полезных ископаемых
производится после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель,
восстановления ранее отработанных площадей». Данное положение корреспондируется с частью
шестой статьи 11 Закона, на основании которой предоставление лицензий на пользование недрами
осуществляется при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами
либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для целей
недропользования. При этом отвод земельного участка в окончательных границах и оформление
земельных прав пользователя недр осуществляется в порядке, предусмотренном земельным
законодательством, после утверждения проекта работ по недропользованию.
Статьями 30 и 31 законопроект оставил без изменения традиционно сложившийся и проверенный
временем двухэтапный порядок предоставления земельных участков для строительства. Этот порядок
на сегодняшний день считается действующим в соответствии со статьями 28 и 29 Земельного кодекса
РСФСР. Он предусматривает предоставление участков земли с предварительным согласованием
места размещения объекта исключительно в аренду (пункт 4 статьи 30 законопроекта).
Кроме этого, законопроектом предусмотрена возможность предоставления земельного участка
без предварительного согласования размещения объекта. В этом случае земельный участок
предоставляется в собственность (пункт 2 статьи 30) или в аренду (пункт 1 статьи 38) путем торгов
(конкурсов, аукционов), порядок проведения которых изложен в статье 38 законопроекта.
Пунктом 5 статьи 30 проекта установлен перечень случаев предоставления земельного участка
для строительства при принятии решения исполнительного органа государственной власти или
органа местного самоуправления: земельные участки предоставляются для постоянного
(бессрочного) пользования при передаче в собственность и в аренду.
При этом некоторые положения законопроекта будут способствовать возникновению коллизий,
которые могут быть отмечены при вступлении этого документа в действие. Например, в
законопроекте при указании перечня состава земель Российской Федерации, перечня объектов
федеральной собственности, земельные участки которых изъяты из оборота, а также перечня
ограниченных в обороте земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной
собственности, не учтен статус земель, расположенных над предусмотренными статьей 21 Закона
участками недр федерального значения (статья 7, пункт 3 и 4 статьи 27, глава 18 законопроекта).
В соответствии со статьей 21 Закона для гарантированного обеспечения государственных
потребностей Российской Федерации стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр,
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
наличие которых влияет на национальную безопасность страны, обеспечивает основы ее
суверенитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам Российской
Федерации отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых,
могут получать статус объектов федерального значения на основании совместных решений
федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации. При этом часть месторождений федерального значения, в том числе
освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд
резервных месторождений.
Нетрудно представить часто встречаемую ситуацию, когда над участком недр, содержащим
месторождение полезных ископаемых и имеющим при этом статус объекта федерального значения,
расположены земли, не изъятые из оборота. Несмотря на то, что статьей 239 Гражданского кодекса
Российской Федерации (далее – ГК РФ) установлена возможность изъятия земельного участка для
государственных и муниципальных нужд, а также статьями 279 – 282 и 284 – 286 ГК РФ
предусмотрен порядок изъятия у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных
торгов недвижимого имущества, находящегося на данном земельном участке, конфликтная ситуация
налицо.
Данное утверждение базируется на том, что, согласно части второй пункта 1 статьи 239 ГК РФ,
требование об изъятии недвижимого имущества не подлежит удовлетворению, если государственный
орган, обратившийся с этим требованием в суд, не докажет, что использование земельного участка в
целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на данное
недвижимое имущество. При таких условиях презумпция процесса доказывания не закрепленной
законодательством Российской Федерации необходимости изъятия земельных участков, лежащая на
государственном органе, значительно ослабляет позицию государственного органа или органа
местного самоуправления, а, следовательно, при этом затрагивается публичный интерес. Сказанное
особенно относится к статье 27 законопроекта.
В этой статье указаны объекты федеральной собственности, земельные участки которых изъяты
из оборота, а также ограниченные в обороте земельные участки, находящиеся в государственной или
муниципальной собственности. Толкование статьи 27 законопроекта в представленной редакции
делает практически не действующей статью 21 Закона.
Это связано с теми особенностями, которые присущи только горнодобывающим предприятиям.
Среди таких особенностей следует выделить, во-первых, детерминацию технологического процесса
разработки месторождения. Ведь горное предприятие связано с участком недр не только как с
производственно-экономическим базисным элементом самого этого предприятия, но и как с
основанием размещения самого технико-технологического комплекса.
Во-вторых, территориальную привязку предприятия. Горнодобывающее предприятие, как
имущественный технико-технологический комплекс, включающий в себя скважины, шахты, штольни
и иное недвижимое имущество, а также оборудование, которое функционально обеспечивает
технологическую систему пользования недрами, может строиться и функционировать только на
самом месторождении полезного ископаемого.
Наличие таких особенностей дает возможность утверждать, что размещение подобного
комплекса возможно только на том участке земли, под которым расположено месторождение
полезного ископаемого. Поэтому изъятие участка земли для разработки участка недр, содержащего
месторождение полезного ископаемого, имеющего, согласно статье 21 Закона, статус федерального
значения, у собственника, или иного титульного владельца, или пользователя таким участком земли
будет сопровождаться затяжными судебными разбирательствами.
Но наиболее остро будет стоять вопрос применимости упомянутой статьи 21 Закона в случае,
если участок недр, имеющий статус объекта федерального значения, будет расположен под землями,
которые изъяты из оборота или ограничены в обороте по основаниям, установленным статьей 27
законопроекта. В связи с тем, что эти основания не предусматривают возможности существования
указанных в
статье 21 Закона участков недр, после вступления
в силу законопроекта
законодательство Российской Федерации будет иметь два противоречащих друг другу нормативноправовых акта.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Наряду с этим необходимость определения приоритетного критерия использования земель,
описанных в статье 7, пунктах 3 и 4 статьи 27, в главе 18 законопроекта, при наличии объектов
федерального значения, установленных в статье 21 Закона, обусловлена также тем, что, как было
отмечено выше, горная промышленность имеет одно из ведущих значений в стране.
В связи с этим необходимо внести поправки в упомянутые нормы законопроекта, учитывающие в
составе земель Российской Федерации, а также в перечне земельных участков, ограниченных в
обороте, статус земель с особым режимом над такими участками недр, или предусмотреть ссылку на
соответствующее законодательство.
Ряд норм законопроекта, регулирующие отношения при использовании земель
сельскохозяйственного назначения, лесного фонда и иных категорий, а также устанавливающие
особенности использования сельскохозяйственных земель, могут способствовать возникновению
коллизии при определении приоритета использования земли и недр (пункт 6 статьи 1 и статья 79
законопроекта). Необходимо либо более четко установить приоритетный критерий при определении
случаев изъятия сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственного использования, либо
сделать отсылку к порядку устанавливающего критерий определения такого приоритета.
Законопроектом не учтен и статус земель участков недр регионального и местного значения
(статья 18 законопроекта), предусмотренных пунктом 7 статьи 4 Закона.
Перечень земель особо охраняемых природных территорий (статья 95 Законопроекта) также
следует дополнить нормой, предусматривающей образование особо охраняемых геологических
объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение
(пункт 5 статьи 6 Закона).
Учитывая значение ресурсов и охраны недр, а также с целью устранения коллизий и
противоречий необходимо упомянутые положения законопроекта привести в соответствие с уже
действующим законодательством. В противном случае «отсутствие взаимосвязи и
скоординированности в регулировании разработки минеральных ресурсов и других объективно
связанных с ними природных компонентов, например земельных участков», будет являться одним из
факторов, которые сдерживают развитие горного дела и тормозят приток инвестиций в российскую
экономику (2) (стр. 118).
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А. Н. КУЗНЕЦОВ,
Заместитель Генерального директора
Российского авиационного космического агентства
О ПРАВОВОМ РЕЖИМЕ ЗЕМЕЛЬ КОСМИЧЕСКОГО
ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Российское авиационно-космическое агентство предлагает:
уточнить подпункт 3 п. 1 ст.7 и в наименованиях Главы 16 ст. 87 и по тексту п. 1 этой статьи слова
«космического обеспечения» изменить на следующие – «для обеспечения космической
деятельности», то есть привести в соответствие с терминологией, используемой в ст.ст. 87 и 92;
- п. 3 ст. 23 дополнить подпунктом следующего содержания:
«11) для обеспечения космической деятельности»;
- в п. 6 ст. 23 слова «федеральным законом» дополнить «или иным нормативным правовым актом»;
- в п. 4 ст. 87 слова «деятельность в космосе» изменить на «космическую деятельность»;
- в п. 2 ст. 92 слова «районы падения отделяющихся частей космических объектов» изменить на
«районы падения отделяющихся частей ракет»;
- ст. 92 дополнить пунктом следующего содержания:
«Земельные участки используются под районы падения отделяющихся частей ракет
эпизодически и у собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов
земельных участков не изымаются.
Порядок использования земельных участков под районы падения отделяющихся частей ракет
определяется Правительством Российской Федерации».
-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
О. А. ЗИНОВЬЕВА,
ст. преп. кафедры
аграрного и экологического
права МГЮА
ЗЕМЛИ ЛЕСНОГО ФОНДА, ВОДНОГО ФОНДА
И ЗЕМЛИ ЗАПАСА
Долгое время по поводу соотношения понятий «лесной фонд» и «земли лесного фонда»
существовало две точки зрения.
Сторонники одной из них считали, что в понятие единого лесного фонда входят все леса
естественного и искусственного происхождения вместе с землями государственного лесного фонда.
Земли государственного лесного фонда могут находиться одновременно в составе государственного
земельного фонда, будучи частью единого земельного баланса страны, и в составе государственного
лесного фонда как непременная часть единого природно-хозяйственного объекта, каким является
лес.1
Ученые, придерживающиеся другой позиции, определяли государственный лесной фонд как леса
естественного и искусственного происхождения, но не включали в его состав земли лесного фонда,
считая, что одни и те же общественные отношения не должны регулироваться одновременно двумя
различными отраслями права, а единые земельные отношение не должны быть разорваны. По их
мнению, в состав государственного лесного фонда не входят земли этого фонда. Признавая
экологическую связь земли, леса и других объектов природы, сторонники данной точки зрения
подчеркивают, что леса и земля представляют собой природные объекты, правовое регулирование
пользования которыми имеет различный характер. Объединение земли и лесов в единое понятие
государственного лесного фонда создает неправильное представление о действительных размерах
лесов, площадь которых при этом отождествляется с площадью земель этого фонда.2
В настоящее время законодатель придерживается позиции включения земель лесного фонда в
состав лесного фонда. Данное мнение основано, во- первых, на статье 5 Лесного кодекса РФ 1997
года,3 в которой сказано, что отношения в области использования и охраны земель лесного фонда
регулируются лесным и земельным законодательством Российской Федерации. Аналогичное
положение закреплено и в проекте Земельного кодекса РФ (ч. 6 ст. 101).
Во-вторых, оно (мнение) основано на статье 8 ЛК РФ, определяющей, что землями лесного
фонда считаются как покрытые, так и не покрытые лесом земли, но предоставленные для нужд
лесного хозяйства. Аналогичное положение закреплено в проекте Земельного кодекса (ч. 1 ст. 101).
Каждая отрасль российского законодательства регулирует свою конкретную, самостоятельную
область общественных отношений. Это означает, что лесное законодательство регулирует лесные
отношения, земельное – земельные, водное – водные, законодательство о животном мире и
атмосферном воздухе – соответствующие сферы земельных отношений. Но необходимо учитывать,
что данные сферы общественных отношений касаются природных объектов и поэтому неразрывно
связаны между собой. Так, леса произрастают на земле, поэтому в земельном и лесном
законодательстве выделяются специальные земли лесного фонда.
Надо отметить, что определение земель лесного фонда, регулирование их использования и
охраны совместно, комплексно лесным и земельным законодательством, закрепленные в статье 101
проекта Земельного кодекса РФ, соответствует лесному законодательству.
А положения, касающиеся вопросов перевода земель лесного фонда в земли других категорий и
их изъятия из земель лесного фонда (п. 3 – 4 ст. 101 проекта Земельного кодекса РФ), не
соответствуют положениям статьи 63 Лесного кодекса РФ и Постановлению Правительства РФ «О
1
Полянская Г.Н., Заславская Л.А. Вопросы теории современного земельного права и методики преподавания
аграрно-правовых дисциплин. М. ИГПАН. 1976. С. 36.
2
Крассов О.И. Правовой режим земель лесного фонда. М. 1985. С.16.
3
СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
порядке перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с
ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) изъятия земель лесного фонда»
от 19 сентября 1997 года № 1200,4 дополняющим положения статьи 63 Лесного кодекса Российской
Федерации.
Так, согласно пункту 4 статьи 101 проекта ЗК, перевод земель лесного фонда в земли других
категорий осуществляется в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 8 проекта Земельного
кодекса, который определяет, что перевод земель из одной категории в другую осуществляется в
отношении земель, находящихся в федеральной собственности, Правительством Российской
Федерации.
Перевод лесных земель в нелесные осуществляется в целях, связанных с ведением лесного
хозяйства и пользованием лесным фондом, когда эти земли остаются землями лесного фонда; и в
целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, т.е. в земли иных
категорий.
Статья 63 Лесного кодекса предусматривает порядок перевода лесных земель в нелесные для
использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства или пользованием лесным
фондом, и (или) порядок изъятия земель лесного фонда. Данный перевод и изъятие осуществляются:
в лесах первой группы – Правительством Российской Федерации по представлению органа
государственной власти субъекта Российской Федерации, согласованному с федеральным органом
управления лесным хозяйством;
в лесах второй и третьей групп – органом государственной власти субъекта Российской
Федерации по представлению соответствующего территориального органа федерального органа
управления лесным хозяйством.
Вышеуказанное несоответствие земельного и лесного законодательства может привести к
возможности выбора наиболее выгодного варианта для стороны заинтересованной и нежелательным
последствиям при применении его на практике. Такая альтернатива затрудняет принятие правильного
решения при разрешении споров по данным вопросам в судебном порядке.
Примером, показывающим сложность рассмотрения споров по делам, связанным с переводом
лесных земель в нелесные, может служить гражданское дело, неоднократно рассматриваемое
Верховным Судом РФ, по заявлениям Злотниковой Т. В., Лебедева К. Е., Смолянко И. В. и других о
признании недействительными ряда распоряжений Правительства России о разрешении перевода
лесных земель в нелесные в лесах первой группы.
Статья 102 проекта Земельного кодекса «Земли водного фонда» определяет, что к землям
водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, а также выделяемые под полосы отвода
и зоны охраны водозаборов, гидротехнических и иных водохозяйственных сооружений и объектов.
Часть 2 этой статьи, предусматривающая цели, для которых могут использоваться земли водного
фонда, соответствует статье 85 Водного кодекса, определяющей цели использования водных
объектов.
Порядок использования и охраны земель водного фонда определяется Земельным кодексом и
водным законодательством (ч. 4 ст. 102 проекта ЗК РФ).
Статья 103 проекта Земельного кодекса к землям запаса относит те, которые находятся в
государственной и муниципальной собственности и не предоставлены в пользование, за
исключением земель фонда перераспределения, и предусматривает, что их использование
допускается после перевода их в другую категорию.
Вывод: глава 18 проекта Земельного кодекса Российской Федерации «Земли лесного фонда,
водного фонда и земли запаса» соответствует действующему лесному и водному законодательству в
части определения понятий данных категорий земель, регулирования их использования и охраны, но
не соответствует лесному законодательству в части решения вопроса о переводе земель лесного
фонда в земли других категорий и изъятии земель лесного фонда (ч. 3 – 4 ст. 101 проекта Земельного
кодекса РФ не соответствуют ст. 63 Лесного кодекса РФ).
4
СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4538.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
30
Размер файла
1 101 Кб
Теги
909
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа