close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

60

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ
УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«ОРЕНБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АГРАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
А.Э. Плотникова
СТРУКТУРНО-ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ
И ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ
ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННОГО
ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Монография
Оренбург
Москва
Издательский центр ОГАУ
2014
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
УДК 342
ББК 67.400.7
П39
Рекомендовано к изданию редакционно-издательским советом Оренбургского
государственного аграрного университета (председатель совета – профессор
В. В. Каракулев).
Рецензент
Уваров Александр Анатольевич –
доктор юридических наук, профессор
П39
Плотникова, Александра Эдуардовна
Структурно-организационные и функциональные особенности института Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации : монография / А. Э. Плотникова – М. : Издательство «Омега-Л»; Оренбург : Издательский центр ОГАУ, 2014. – 176 с.
ISBN 978 - 5-370-03401-5 (Издательство «Омега-Л»)
ISBN 978 -5-88838- 834-1 (Издательский центр ОГАУ)
В монографии представлены результаты научного труда, обобщающего знания об историко-правовых причинах формирования института Уполномоченного
по правам человека (омбудсмана) в Российской Федерации, его правового статуса, деятельности Уполномоченного по правам человека в России как комплексного
конституционно-правового института, выявлении достоинств и недостатков действующего в Российской Федерации омбудсмана. Исследовано положение института
Уполномоченного по правам человека в политической системе России.
Впервые функции Уполномоченного по правам человека классифицированы по различным основаниям, особое внимание уделено правотворческой функции.
Подробно изучены формы и методы взаимодействия Уполномоченного по правам человека с органами государственной власти и общественными правозащитными организациями.
УДК 342
ББК 67.400.7
ISBN 978 - 5-370-03401-5
(Издательство «Омега-Л»)
ISBN 978 - 5-88838 - 834-1
(Издательский центр ОГАУ)
© Плотникова А.Э., 2014
© ООО «Издательство «Омега-Л», 2014
© Издательский центр ОГАУ, 2014
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 1 УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ
ЧЕЛОВЕКА В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
§1 История возникновения института Уполномоченного
по правам человека как государственного органа
Права и свободы человека стоят на одном из первых мест среди ценностей нематериального характера, осознанных человечеством как действительно универсальные (всеобщие) ценности. Принцип уважения прав
человека является одним из основных принципов международного права.
Современный мир невозможно представить без прав человека, основанных
на принципах свободы, демократии, равенства, справедливости, признания
самоценности человека.
В силу того, что права человека – многогранное явление, существует
огромное количество определений прав человека. Е. А. Лукашева предлагает рассматривать права человека как определенные нормативно структурированные свойства и особенности бытия личности, которые выражают
ее свободу и являются неотъемлемыми и необходимыми способами и условиями ее жизни, ее взаимоотношений с обществом, государством, другими индивидами1. А. Азаров, В. Ройтер, К. Хюфнер утверждают, что права
и свободы человека представляют собой систему философских, мировоззренческих представлений о предназначении человека, его месте и роли
в сообществе других людей, это определенный взгляд на устройство мира,
мировоззрение, основанное на принципах гуманизма2. Д. И. Саблин говорит, что права человека являются нормативной формой взаимодействия
людей, упорядочения их связей, координации деятельности, предотвращения противоречий на основе сочетания свободы индивида со свободой других людей и с нормальным функционированием общества и государства3.
Право есть определенная мера свободы формально равных субъектов права4. Современный список прав человека, закрепленный в международноправовых документах и конституциях правовых государств, – результат
длительного исторического становления стандартов, ставших нормой современного общества.
1
2
3
4
Права человека: учебник для вузов / под ред. Е. А. Лукашевой. М.: Издательская группа «НОРМА– ИНФРА-М», 1999. С. 2 – 3.
Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К. Права человека. Международные и российские
механизмы защиты. М.: Московская школа прав человека, 2003. С.8.
Саблин Д. А. Права человека: учебное пособие. Оренбург: ОГУ, 2004. С. 4.
Абдулаев М. И. Права человека. СПб., 1998.
3
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Конституция Российской Федерации (ст.2) объявляет человека, его права и свободы высшей ценностью, тем самым установив новые формы взаимоотношений личности и государства. Впервые в истории России в основу государственности положены гуманистические идеи, основанные на
принципах неотчуждаемости прав и свобод человека, их защита является
необходимым элементом в понимании содержания правового государства.
Для российской правовой системы признание прав человека означало необходимость пересмотра всего законодательства, всей системы правового
регулирования в целях обеспечения признания и защиты прав человека.
Права человека превращаются в реальную ценность, если они надежно гарантированы и защищены.
Механизмы защиты прав и свобод человека учеными определяются как
способы защиты прав и свобод человека, а именно созданные международными и национальными внутригосударственными нормами институты,
осуществляющие контроль за соблюдением норм о правах и свободах человека1. Механизм обеспечения прав и свобод включает межгосударственный
и внутригосударственный механизмы обеспечения. А. Ю. Семенова определяет межгосударственный механизм как международное сотрудничество государств по соблюдению общепризнанных принципов и норм международного права, заключению международных договоров в области прав человека
и содействию в реализации прав и свобод, гарантированных ими, с использованием международных правовых средств. Международные механизмы
защиты прав человека образуют органы, осуществляющие контроль за деятельностью государств в сфере обеспечения и охраны прав человека, который реализуется на двух уровнях: в рамках ООН (универсальный уровень)
и на региональном уровне, например, в рамках Совета Европы, СНГ и др.2
Внутригосударственным является механизм обеспечения прав и свобод
в отдельно взятом государстве, представляющий собой систему органов
государственной власти, институтов гражданского общества и правовых
средств, применяемых в целях защиты прав и свобод человека и гражданина. В каждом обществе используются различные по форме и содержанию национальные механизмы, обеспечивающие уважение прав человека. Выделяют такие механизмы, как: 1) суды (конституционные, общей
юрисдикции, мировые суды); 2) юридические учреждения гражданского
общества; 3) механизмы прямой демократии; 4) право подачи петиций;
5) парламентские механизмы; 6) свободные средства массовой информа1
2
4
Права человека: спецкурс / под ред. Уполномоченного по правам человека
в Республике Татарстан Р. Г. Вагизова. Казань: Правозащитный центр г. Казани, 2004.
С. 36.
Морозова Л. А. Теория государства и права. Москва: Юристъ, 2003. С. 405.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ции; 7) Уполномоченный по правам человека1. В России создана система
органов и должностных лиц, ответственных за обеспечение и защиту прав
человека и гражданина. Прежде всего, это система государственных, правоохранительных и правозащитных организаций (суд, полиция, прокуратура, адвокатура, общественные объединения и движения), объединенных
общей целью – защитой прав человека и гражданина. Уполномоченный по
правам человека занимает особое место в механизме защиты прав и свобод
человека и гражданина.
Говоря о появлении и функционировании омбудсмана, следует рассмотреть объективные условия его зарождения, общие и особенные черты его
функционирования в зарубежных странах.
Впервые институт омбудсмана возник в Швеции. Само слово «омбудсман» имеет немецкое происхождение и обозначало в ранний период развития германских племен лицо, избираемое для сбора денежной
пени за убийство с преступников от имени пострадавшей стороны2. По
другим данным, это слово имеет датские корни, в переводе с датского
означает «несущий весть». В разных странах должность омбудсмана носит различные наименования: в скандинавских странах используется название омбудсман юстиции, в англоязычных странах – парламентский
уполномоченный (Великобритания, Северная Ирландия, Шри Ланка,
Новая Зеландия, англоязычные провинции Канады); «уполномоченный»
без прилaгательного «парламентский» применяется в Изрaиле, Польше
и России. Используются также термины посредник, медиатор (Франция),
проведор юстиции (Португалия), адвокат народа (Румыния), часто в названии этого государственного органа применяется термин «защитник»: защитник граждан (Канада), публичный защитник (США), народный защитник (омбудсман) (Испания, Хорватия), гражданский защитник (Италия)3.
Термин «омбудсман» представляет собой независимо от официально
принятого его наименования образ специальной службы, не похожей на
другие государственные и общественные структуры. Международная ассоциация юристов определяет термин «омбудсман» как «служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга,
которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы
от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей
или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить
1
2
3
Справочник для правозащитных организаций. Варшава, 1997. С. 42.
Бойцова В. В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.: БЭК,
1996. С. 39.
Сунгуров А. Ю. Институт Уполномоченного по правам человека: первые шаги
в Свердловской области // Правозащитник. 1999. № 3. С. 23 – 29.
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять
доклады»1.
В гoсударственном устройстве Швеции в 16 – 17 вв. омбудсманы осуществляли контрольные функции королевской власти по отношению к провинциальным судебным чиновникам. Указом от 26 октября 1713 г. об учреждении поста королевского омбудсмана юстиции омбудсман наделялся обширными полномочиями по контролю и вмешательству в дела королевской
администрации и правосудия с правами доклада королю и начала уголовного преследования. В начале XX в. Швеция, как и остальные европейские
страны, столкнулась с процессом расширения деятельности администрации
и ее вмешательства в различные сферы жизни. Первая мировая война, возрастание количества военнослужащих и проблем, связанных с нарушениями их прав, привели к появлению в стране военного омбудсмана, который
обрел юридический статус 19 мая 1915 г. Рост количества жалоб и обращений вызвал необходимость трансформации омбудсмана, и Конституция
Швеции 1975 г. закрепила, что совместно работают уже четыре омбудсмана
юстиции, к которым затем добавился еще ряд специальных омбудсманов,
назначаемых правительством, и общественный омбудсман по делам прессы.
Финляндия, которая до 1809 г. входила в состав Швеции, стала второй
страной, в которой появился институт парламентского омбудсмана. После
присоединения Финляндии к России из-за проигранной Швецией войны
в 1809 г. сохранилась должность канцлера юстиции, назначаемого наместником русского царя в Финляндии – генерал-губернатором, хотя и сменилось его наименование на прокурора с целью обеспечения единства всей
государственной службы в России. Он осуществлял контроль над работой
местной администрации, эффективно рассматривая жалобы жителей.
Быстрое распространение омбудсмана во второй половине ХХ в. было
вызвано постоянным усложнением функций государственного аппарата
в условиях развития социально ориентированного государства, приводящего к увеличению государственного аппарата и к еще большему отчуждению
простого человека от власти. Одновременно усиливается актуальность проблемы эффективного контроля деятельности чиновников исполнительной
власти2. Кроме того, именно после ужасов II Мировой войны человечество
осознало важность соблюдения прав человека как понятия, лежащего в основе самого права. Концепция естественных прав человека получила дальнейшее развитие, и государства стали определять соблюдение прав человека
в качестве их важнейшей задачи, что привело к нормативному закреплению
этого. В 1948 г. была принята Всеобщая декларация прав человека, в сле1
2
6
Бойцова В. В. Там же. С. 6.
Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ: учеб. пособие / под
ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2003. С. 17 – 18.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
дующем году несколько стран Западной Европы подписали Европейскую
конвенцию по правам человека, которая устанавливает уже четкую ответственность государства перед своим гражданином за нарушения его прав.
Омбудсман появился в Норвегии (1952 г.), Дании (1954), Западной Германии
(1957), Новой Зеландии (1962) и ряде других государств. При этом они обладали определенными чертами, которые впоследствии получили распространение и в других странах. Так, исходно из компетенции датского омбудсмана
были исключены все жалобы на судей, и традиция нераспространения компетенции на судебную сферу стала, начиная с Дании, повсеместной. Были
исключены принудительные санкции – датский омбудсман не мог возбудить
уголовного или административного преследования провинившихся чиновников. При определении сферы компетенции Уполномоченного в новозеландском законе была использована отсылка к прилагаемому списку, в котором
были четко прописаны все министерства и ведомства, на которые распространяются его полномочия. Эта система четкого списка была затем использована во многих англо-саксонских странах. Институт омбудсмана оказался
эффективным и в такой мультиэтнической стране как Гайана, в которой происходили серьезные трения между этническими группами. Таким образом,
географически распространение офиса омбудсмана затронуло уже не только
Австралию и Океанию, но и Латинскую Америку и Африку.
В Великобритании после Второй мировой войны остро встал вопрос об
эффективных механизмах публичного контроля деятельности чиновников,
и в результате длительных дискуссий в 1967 г.1 был принят закон о парламентском уполномоченном. Эффективность работы омбудсмана снижает
требование закона о конфиденциальности чиновников, нарушивших права человека (их имена не должны содержаться в публикуемом ежегодном
докладе), а также невозможность принятия омбудсманом жалоб непосредственно от граждан, поскольку он начинает расследование только после
передачи ему жалобы или обращения депутатом парламента.
Омбудсман, именуемый во Франции медиатором, был учрежден законом
от 3 января 1973 г. Как считает Альваро Хиль-Роблес, принятию закона способствовали близость выборов и ряд скандалов с недвижимостью, в которых
были замешаны высокие чины администрации, вынудившие правительство
выдвинуть и реализовать идею, которая приглушила бы общее недовольство2.
В Испании был принят 6 апреля 1981 г. конституционный закон о защитнике народа № 3, согласно которому в сферу деятельности омбудсмана входят все структуры государственной администрации и местного самоуправления, включая и решения министров. В соответствии с законом в сферу
1
2
Хиль-Роблес Альваро. Парламентский контроль за администрацией (институт
омбудсмана). М.: Ad Marginem, 1997. С. 92.
Хиль-Роблес А. Там же. С. 142 – 143.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
компетентности защитника входят также действия, «совершаемые частными
лицами при оказании услуг в силу полномочий, предоставленных по административному акту», т.е. оказывающие публичные услуги населению. Опыт
создания защитника народа Испании оказался востребован в испаноговорящей Латинской Америке, именно эта модель была воспринята в Аргентине,
Колумбии, Перу, Коста-Рики, Гватемале, Гондурасе и в других странах.
Распространению омбудсмана в Тихоокеанском регионе и в глобальном
масштабе способствовали международные общественные организации, организовавшие семинар по административным реформам, состоявшийся в 1958 г.
на Цейлоне под эгидой ООН. Наиболее ярким его результатом было создание парламентского уполномоченного по расследованиям в Новой Зеландии,
ставшее стартом для его распространения в странах Британского содружества. Секретариат Британского содружества и структуры Великобритании,
отвечавшие за процесс деколонизации, сыграли важную роль в распространении концепции омбудсмана. Так, например, на острове Маврикий (британской
колонии в Индийском океане), идея учреждения омбудсмана обсуждалась
и получила поддержку в 1961 г., на Конституционной конференции Маврикия,
состоявшейся в Лондоне в сентябре 1965 г., пост омбудсмана был включен
в Конституцию Маврикия. В Сингапуре омбудсман был создан в виде центрального бюро по жалобам в 1981 г.
А. Ю. Сунгуров в своем исследовании утверждает, что для стран с демократическим режимом (Европы, Северной Америки, Австралии, Новой
Зеландии) объективной потребностью появления нового государственного органа омбудсмана стало усиление социальных функций государства
и рост административно-бюрократического аппарата, вследствие чего традиционные механизмы контроля уже не срабатывали, и среди существующих моделей вневедомственного контроля наиболее востребованным
оказался омбудсман1. Для всех стран, кроме Швеции, омбудсман является
заимствованным, импортированным. Появление и распространение этого
государственного органа можно объяснить такими причинами, как необходимость защиты прав человека и гражданина, нарушенных государственными органами и должностными лицами; недостаточность существующих
механизмов разрешения жалоб на нарушения прав человека; необходимость укрепления существующей правозащитной системы, обеспечивающей правомерность и контролируемость решений органов государственной
власти и должностных лиц2.
1
2
8
Сунгуров А. Ю. Институт омбудсмана: эволюция традиций и современная практика
(опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма, 2005. С.53.
Бойцова В.В., Бойцова Л. В. Вступительная статья // Комментарий к Федеральному
конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской
Федерации». С. 16 – 17.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В России развитие уполномоченного по правам человека началось еще
с момента обсуждения Конституционной комиссией проектов Конституции
РФ в 1990 – 1993 гг. До этого обсуждения идеи учреждения защитника прав
граждан имели место в среде советских диссидентов во время их встреч
в 1960 – 1970-е гг., но большинство из участников этих дискуссий не думали, что эту идею можно реализовать в России. Отдельные исследователи
полагают, что в качестве первого органа власти, занимающегося вопросами
государственного контроля и рассматривающего жалобы на недочеты государственного аппарата, бюрократизм и волокиту, можно рассматривать Бюро
жалоб, существовавшее в 20 – 30-е гг. в СССР и действующее под руководством Народного Комиссариата Рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ)1.
По мнению А. Ю. Сунгурова, в случае возникновения института уполномоченного по правам человека в России наиболее справедливо говорить о рецепции рассматриваемого института, причем ведущая роль принадлежала именно правозащитникам-диссидентам, оказавшимся в начале 90-х гг. на важных
постах государства, и в первую очередь – С. А. Ковалеву. Россия тогда еще
не входила в Совет Европы, а Программа развития ООН, внеся определенный вклад в развитие института (путем организации конференции в Москве),
практически прекратила поддержку российского омбудсмана после смещения С. А. Ковалева в начале 1995 г. Идея учреждения уполномоченного
по правам человека получила юридическое выражение в ст. 40 Декларации
о правах и основных свободах человека, принятой 22 ноября 1991 г. в России
Верховным Сoветом РСФСР, в которой закрепилась норма о создании должности парламентского уполномоченного по правам человека, назначаемого
Верховным Советом на срок 5 лет, ему подотчетного и обладающего неприкосновенностью. Из-за серьезных разногласий между Верховным Советом
России и Президентом России в то время закон об уполномоченном не был
принят, но идея учреждения омбудсмана нашла широкую поддержку среди
политических деятелей, ученых, правозащитников, в связи с чем до появления
омбудсмана РФ начала свою деятельность специальная государственная правозащитная организация – Комиссия по правам человека при Президенте РФ,
созданная в связи с реализацией Указа Президента РФ2, прекратившего деятельность Верховного Совета и соответственно его комитета по правам человека. Действующая в соответствии с Указом Президента Российской Федерации
1
2
Малая советская энциклопедия.
Указ Президента РФ № 1400 от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной
реформе Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов
Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации № 39 – 40, 1993 г.
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
№ 1798 1993 г.1, а позднее Указом 1996 г.2 Комиссия по правам человека являлась совещательным и консультативным органом при Президенте России, содействующим реализации главой государства его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина, признаваемых и гарантируемых в РФ. Комиссия выступила в качестве организации, способствующей
началу конструктивного диалога между государством и обществом по проблемам обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Как отмечал председатель Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации
В. А. Карташкин, строительство правового государства представляет собой
сложный и многообразный процесс, в который должны быть вовлечены все
органы власти и общественные организации3. Председателем Комиссии был
назначен правозащитник, депутат Государственной Думы С. Ковалев, который впоследствии стал первым Уполномоченным по правам человека в РФ.
Указ Президента4 установил, что до принятия соответствующего федерального конституционного закона реализация функций омбудсмана обеспечивается путем осуществления им полномочий, предоставленных председателю Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации.
Указом закреплялись обязанности органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц в 2-недельный срок представлять
по запросам Уполномоченного необходимую информацию, давать ответы
на его обращения в связи с нарушениями прав граждан, направлять ему все
принимаемые ими акты, содержащие нормы, относящиеся к сфере прав человека. Обеспечение деятельности Уполномоченного по правам человека возлагалось на соответствующие структурные подразделения Администрации
Президента РФ.Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном
по правам человека в Российской Федерации» был принят Государственной
Думой 25 декабря 1996 г. и вступил в силу 4 марта 1997 г. Он определил статус Уполномоченного, его компетенцию, порядок назначения и освобождения от должности, реализовав тем самым требования пункта «д» ч. 1 ст. 103
Конституции РФ. Закон установил, что Уполномоченный при осуществлении
своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным
1
2
3
4
10
Указ Президента РФ от 01.11.1993 г. № 1798 «Об обеспечении деятельности Комиссии
по правам человека при Президенте Российской Федерации» // Собрание актов
Президента и Правительства РФ от 8 ноября 1993 г. № 45. С. 4325.
Указ Президента РФ от 18.10.1996 г. № 1457 «Об утверждении Положения о Комиссии
по правам человека при Президенте РФ» // Собрание законодательства РФ от 21 октября 1996 г. № 43. С. 4886.
Карташкин В. А. Полномочия и деятельность Комиссии по правам человека при
Президенте Российской Федерации // Безопасность. М., 1998. № 7 – 10. С. 88.
Указ Президента РФ от 4 августа 1994 г. № 1587 «О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека» // Собрание законодательства РФ от 8 августа 1994 г. № 15. С. 1713.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
органам и должностным лицам. После отставки С. А. Ковалева голосование
по выбору кандидатуры российского омбудсмана в Государственной Думе
РФ прошло в пользу доктора юридических наук, депутата Государственной
Думы О. О. Миронова, который сразу столкнулся с политическими и финансово-техническими проблемами. Развитию омбудсмана мешали правовой нигилизм, имеющий место в российском обществе, и инертность органов государственной власти, в обязанности которых входило обеспечение деятельности омбудсмана РФ1. Также Уполномоченный часто подвергался критике со
стороны прессы за свою принадлежность к партии КПРФ, получал замечания
со стороны однопартийцев, упрекавших его «в малоэффективности в борьбе
с режимом Б. Ельцина». Тем не менее, за время работы на посту омбудсмана
РФ О.О. Миронову удалось создать первый российский национальный государственный орган защиты прав человека и наладить эффективную работу
своего аппарата. Омбудсман активно участвовал в российских и международных публичных мероприятиях, занимался правовым просвещением граждан,
выпуская брошюры и плакаты на тему прав человека, принимал участие и выступал в качестве организатора и инициатора различных конференций и съездов. В 2001 г., например, был проведен Всероссийский чрезвычайный съезд
в защиту прав человека, в работе которого приняли участие представители
350 крупнейших правозащитных организаций из разных регионов страны.
На формирование омбудсмана в России повлияло немало факторов.
О. Н. Доронина выделяет как позитивные факторы, которые способствовали развитию омбудсмана, так и негативные, тормозившие его. К позитивным факторам она относит демократизацию политической системы в целом и государственно-политического режима, в частности; деятельность
правозащитного движения, направленная на утверждение прав человека
в качестве высшей ценности; деятельность международных организаций
(особенно ООН, Совет Европы, ОБСЕ, в структуре которых были созданы
подразделения по поощрению и поддержке национальных институтов по
правам человека); деятельность международных и зарубежных неправительственных фондов и организаций.
По результатам опроса омбудсманов, проведенного в 1996 г. И. Бижъяком, омбудсманом Словении, были выделены следующие группы проблем,
затрудняющих функционирование омбудсмана: несовершенное или нестабильное законодательство, сложности в организации и деятельности государственных органов, например, чрезмерная продолжительность правовых
процедур, неэффективность традиционных юридических средств; социальные и политические проблемы. Следует сказать, что эти проблемы актуаль1
Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в России
и ее субъектах. М.: Юридическая литература, 2000. С. 25.
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ны и в России. Омбудсман может оказывать важное влияние на проведение
преобразований и модернизации государства по трем ключевым областям:
в адаптации законодательства, адаптации структур и институтов, в изменении практики публичной власти.
А. Л. Нездюров выделяет следующие основные факторы, определявшие процесс становления омбудсмана в современной России: осознание
в широком общественном мнении проблем контроля власти, защиты прав
человека, взаимодействия общества и власти и ее открытости в сфере прав
человека; общий ход формирования государственности, в т.ч. правовой
базы и институтов; компромисс различных российских и региональных политических сил по вопросам становления омбудсмана; влиятельность, компетентность и интенсивность деятельности международных организаций,
содействующих становлению омбудсмана; информированность о данном
органе и мотивация к содействию в его становлении отдельных ученых,
экспертов, общественных активистов, их групп, их способность к сотрудничеству1.
Прежде всего важно рассмотреть влияние формы государства (представляющей собой особенности внутренней организации государства, порядок образования и структуру государственных органов, характер взаимоотношений государственных органов и населения, а также методы, способы и приемы, используемые для организующей и управленческой деятельности2) на процесс зарождения и распространения Уполномоченного
по правам человека в РФ и ее субъектах. О форме конкретного государства дают полное представление три ее составляющие: форма правления, государственное устройство и государственно-правовой режим.
Президент играет немаловажную роль в деятельности омбудсмана, например, согласно закону он участвует в выдвижении кандидатур на должность
Уполномоченного по правам человека в РФ, также согласно ст. 33 закона
омбудсман обязан направлять ему доклад о своей деятельности. Исходя
из анализа действующего законодательства, мы предполагаем, что именно
сильная президентская власть и наличие обширных полномочий у главы
государства привели к тому, что в России возник именно такой омбудсман,
не ориентированный на парламент, ведь даже в названии российского омбудсмана отсутствует изначально предложенное определение «парламентский». По мнению А. Ю. Сунгурова3, случай России занимает как бы серединное место между омбудсманами, ориентированными на президента
1
2
3
12
Публичное пространство, гражданское общество и власть: опыт развития
и взаимодействия / редкол. А. Ю. Сунгуров (отв. ред.) и др. М.: Российская ассоциация
политической науки; РОССПЭН, 2008. С.171
Морозова Л. А. Теория государства и права: учебник. М.: «Юристъ», 2003. С.75.
Сунгуров А. Ю. Там же. С. 135.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
или на парламент. Первоначально институт омбудсмана планировался его
создателями именно как институт парламентского уполномоченного по
правам человека, однако затем, когда Верховный Совет стал центром оппозиции реформаторскому процессу, возникла более отдаленная от парламента модель Уполномоченного. Первый Уполномоченный по правам человека был назначен по предложению Президента России, а его небольшой
аппарат в 1994 г., еще в отсутствии закона, работал на базе Администрации
Президента РФ. После того, как омбудсман занял критическую позицию по
отношению к первой Чеченской войне, поддержка С. А. Ковалева со стороны Б. Н. Ельцина прекратилась, как и поддержка в Государственной Думе,
поэтому он получил отставку.
Второй омбудсман России О. О. Миронов опирался на поддержку своей
бывшей фракции КПРФ, но не имел реальной поддержки Президента РФ
Б. Н. Ельцына, и такое отношение к Уполномоченному передалось другим
структурами исполнительной власти. Итогом этого процесса стало неизбрание О. О. Миронова на второй срок деятельности. В феврале 2003 г. по
предложению президента РФ В. В. Путина на пост Уполномоченного по
правам человека был избран В. П. Лукин, который пользовался большой
международной известностью и уважением, что стало удачным политическим ходом Президента, продемонстрировавшего приверженность концепции прав человека. Тем не менее, говорить о примыкании омбудсмана
к президентской или парламентской власти в РФ нельзя, поскольку согласно закону омбудсман не относится ни к одной из ветвей власти и осуществляет свои полномочия самостоятельно. Омбудсману необходимо соблюдать определенный баланс в отношениях с органами власти, не примыкая
ни к одному из них, с целью сохранения независимости и беспристрастности в своей деятельности.
Перейдем к изучению влияния на процесс становления омбудсмана государственного устройства, которое в юридической литературе обозначается как политико-территориальная организация государства, в том числе
характер взаимоотношений между центральными и местными властями.
Согласно Конституции Россия есть федеративное государство (ст. 1), следовательно, ей присущи все черты, свойственные такому государственному
устройству, как определенная политическая и юридическая самостоятельность субъектов, двухуровневая система органов государственной власти,
две системы законодательства – общефедеральная и субъектов, разграничение предметов ведения федерации и ее субъектов и другие.
Еще в процессе разработки закона федеративное устройство РФ стало причиной многочисленных споров о формах работы Уполномоченного
в субъектах России. В одном из вариантов закона предусматривалось,
что Уполномоченный по правам человека будет создавать свои предста13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вительства во всех субъектах РФ, но такой принцип противоречил федеративному устройству России, поскольку защита прав человека является
по Конституции предметом совместного ведения центра и субъектов РФ.
Наиболее активно выступали против назначения представителей федерального Уполномоченного губернаторы и члены Совета Федерации. В этой
ситуации в законе появилась позиция о том, что в субъектах РФ учреждается должность Уполномоченного по правам человека. Против этого предложения выступали правозащитники, их аргументом было то, что не могут
быть права человека областные или краевые, защищать их должна единая
федеральная структура. Если же региональные уполномоченные все же
появятся, то они должны финансироваться все равно из федерального бюджета. Была создана согласительная комиссия, в результате работы которой
появилась компромиссная формулировка, которая и вошла в окончательный текст закона. Итак, ст. 5 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» закрепляет, что: «1. В соответствии с конституцией (уставом),
законом субъекта РФ может учреждаться должность Уполномоченного по
правам человека в субъекте РФ».
В ведении РФ согласно ст. 71 Конституции РФ находятся регулирование
и защита прав и свобод человека и гражданина, поэтому порядок деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ определяется федеральным конституционным законом. Понятие «регулирование» в данном случае
означает, что делом федерации является определение перечня прав и свобод,
их конституционно-правовое закрепление, установление конституционных
и иных гарантий, механизмов и процедур их реализации и защиты, ответственности за их нарушение1. Все эти и другие элементы законодательного
регулирования прав и свобод человека приобретают основополагающее значение для всей правовой системы и субъектов права. Специальное упоминание защиты прав и свобод призвано выделить эту важную сферу внимания
государства, подчеркнуть, что забота о правах человека – дело федерации
и каждого из ее субъектов. Принятие федерацией к своему ведению правового регулирования в сфере прав и свобод подчеркивает приоритет этой сферы
и обеспечивает единство в подходе к правам и свободам человека и гражданина на всей территории РФ. Согласно п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ сфера защиты прав и свобод человека также находится в совместном ведении
РФ и ее субъектов, что означает, с одной стороны, что федеральный уровень
регулирования и защиты прав и свобод не может быть ни в какой форме умален субъектами РФ, и конституции (уставы) и другие нормативно-правовые
акты субъектов РФ не могут сужать установленный на федеральном уровне
1
14
Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред.
Кудрявцева Ю.В.). М.: Фонд «Правовая культура», 1996.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
круг прав и свобод человека, с другой, что субъекты РФ несут конституционную обязанность защищать права и свободы любого человека на своей территории и вправе расширять гарантии их защиты. Поэтому в соответствии
со ст. 76 Конституции РФ деятельность омбудсманов субъектов РФ регулируется федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.
Принцип федерализма по отношению к омбудсмана в РФ означает отсутствие организационной подчиненности омбудсманов субъектов Федерации
федеральному омбудсману. Закон об омбудсмане в РФ не определяет систему омбудсманов в России, оставляя вопрос об учреждении уполномоченных
по правам человека в субъектах Федерации на усмотрение самих субъектов.
Вместе с тем омбудсман РФ может взаимодействовать с уполномоченными
по правам человека в субъектах РФ и координировать их деятельность. Во
избежание непреодолимых различий в организации федеральной и региональной служб омбудсманов, а также предупреждения противоречий в их
функционировании необходимо согласование основных принципов формирования соответствующих служб на территории РФ, а также форм (методов)
их деятельности. Проблема обеспечения согласованных действий уполномоченных по правам человека в РФ и ее субъектах пока еще не разрешена
как на уровне законодательства, так и на уровне практической деятельности
данных государственных органов, что будет подробно рассмотрено нами далее в работе.
К вопросу разграничения компетенции и соподчиненности омбудсмана
РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ ученые подходят с разных точек зрения, что, на наш взгляд, вызвано недостаточно подробной законодательной регламентацией деятельности уполномоченных
в РФ, оставляющей многие вопросы их взаимодействия вне правового
регулирования. Ст. 5 ФКЗ об Уполномоченном предусматривает потенциальную возможность для субъектов РФ децентрализации деятельности
Уполномоченного путем учреждения соответствующих должностей в субъектах РФ в соответствии с их конституциями (уставами). Не все субъекты
Федерации сразу воспользовались данным правом, этот процесс продолжает развиваться до сих пор. Первым субъектом стал Башкортостан, в котором в соответствии со ст. 88 Конституции Республики и закона республики
об Уполномоченном в Башкортостане постановлением Государственного
Собрания Республики от 9 декабря 1996 г. был назначен уполномоченный
Ч. Газизов. Со дня принятия ФКЗ об Уполномоченном должность омбудсмана была учреждена более чем в 70 субъектах РФ (г. Санкт-Петербург;
в республиках Башкортостан, Ингушетия, Калмыкия, Карачаево-Черкессия,
Татарстан, Коми, Саха (Якутия); в Астраханской, Волгоградской, Саратовской, Челябинской, Смоленской, Калининградской, Оренбургской, Калужской, Московской и Пермской областях; в Алтайском, Приморском,
15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Краснодарском, Ставропольском краях и др.). Согласно ФКЗ правовыми
основами деятельности аппарата Уполномоченного в субъекте РФ являются Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного
права и международные договоры РФ, предметом которых являются права
и свободы человека и гражданина, федеральное законодательство, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ.
Региональные уполномоченные по правам человека действительно
востребованы, поскольку во многих случаях нарушенные права и свободы
могут быть оперативно восстановлены на месте события. В отдельных случаях содержание конкретного нарушения прав и свобод человека требует
вмешательства омбудсмана РФ, который после принятия жалобы к рассмотрению часто сталкивается с необходимостью изучения обстоятельств на
месте события нарушения. Уполномоченный может с этой целью направить
в регион работников своего аппарата или обратиться за помощью к коллеге
в субъекте РФ. Поэтому многие ученые-исследователи указывают на необходимость учреждения омбудсмана в каждом субъекте России. По мнению
И. В. Лагун и А. Б. Юдиной, исходя из большого количества нормативных
правовых аспектов учреждение уполномоченного в субъекте РФ должно
носить не возможный, а должный характер, что позволило бы повысить
степень защищенности прав и свобод человека в любой отдаленной от центра местности1. Как подчеркивает в своем докладе В. П. Лукин, омбудсман
задуман как составная часть системы государственной защиты прав человека, поэтому система оказывается неполной при его отсутствии2. В апреле 2002 г. в Государственную Думу был внесен проект закона, в котором
предлагалось в п. 1 ст. 5 ФКЗ об Уполномоченном РФ слова «могут учреждаться» заменить словом «учреждаются», но законопроект был отклонен на
основании отрицательного заключения Комитета Государственной Думы
по конституционному законодательству и государственному строительству.
По мнению В. П. Лукина, ФКЗ об омбудсмане в РФ по-прежнему нуждается в императивной норме, устанавливающей обязательность учреждения
должности омбудсмана во всех субъектах России. А. Ю. Семенова высказывает обратное мнение, утверждая, что предложенное изменение в ФКЗ
не внесено обоснованно3, объясняя это тем, что ФКЗ принят в соответствии
1
2
3
16
Лагун И.В., Юдина А. Б. Комментарий к ФКЗ от 26 февраля 1997 г. № 1–ФКЗ
«Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» / под ред.
Е. Г. Маркеловой. Система «Гарант“, 2009.
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 г. //
Российская газета. Федеральный выпуск. 17 апреля 2009 г. № 4892.
Семенова А. Ю. Уполномоченный по правам человека в механизме обеспечения прав
и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук:
12.00.02. Тюмень, 2006. С.26.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
с п. «в» и «г» ст. 71 Конституции РФ по вопросам, относящимся к ведению РФ (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;
установление системы органов власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти). Ст. 5
ФКЗ, закрепляющая возможность учреждения омбудсмана в субъектах
РФ, относится к совместному ведению РФ и субъектов, поскольку принята
в соответствии с п. «н» и «б» ч.1 ст. 72 Конституции РФ (установление
общих принципов организации системы органов государственной власти;
защита прав и свобод человека и гражданина). Следовательно, подобное
изменение вносить в ФКЗ нельзя, но необходимо обеспечить регулирование деятельности омбудсманов не только законодательством субъектов РФ,
но и принять в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ федеральный
закон «Об основах деятельности уполномоченного по правам человека
в субъекте РФ». В ноябре 2010 г. Волгоградская областная дума обратилась
в Государственную Думу и к федеральному Уполномоченному с предложением о разработке и принятии такого закона, который должен определить
гарантии их независимости и самостоятельности, формы их взаимодействия с органами государственной власти и федеральным омбудсманом1.
Уполномоченный по правам человека в РФ поддержал указанную инициативу и обратился к Председателю Государственной Думы с предложением
о создании рабочей группы для подготовки этого законопроекта, предложив дополнить ФКЗ об Уполномоченном в РФ главой, регулирующей его
компетенцию по обеспечению единства государственной защиты прав
и свобод человека на территории РФ в рамках взаимодействия с омбудсманами в субъектах РФ. Порядок назначения на должность и освобождения
от должности уполномоченных по правам человека в субъектах РФ и их
полномочия должны устанавливаться законом субъекта РФ. Также омбудсман РФ отметил, что в указанном законе важно предусмотреть процедуру
рассмотрения адресованных омбудсманам субъектов РФ жалоб, что согласовывалось бы с нормами международных документов, в которых акцентируется особая процедура проверки омбудсманом сведений, содержащихся
в жалобах заявителей в связи с предполагаемым нарушением их прав органами государственной власти, а также устранило бы противоречия, возникающие в связи с действием Федерального закона от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ
«О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», в сферу применения
которого попадает и деятельность региональных омбудсманов. Механизм
рассмотрения омбудсманами в субъектах РФ жалоб заявителей отличается
от форм и методов работы с обращениями граждан, предусмотренными для
1
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 г. //
Российская газета. Федеральный выпуск. 13 мая 2011. № 5477. Приложение 2.25.1.
17
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
органов государственной власти и должностных лиц в порядке, установленном указанным законом1.
При разработке законопроектов закона о омбудсманах субъектов
требуется учитывать рекомендации международных организаций (ООН
и Совет Европы) о необходимости содействия правовыми государствами
развитию и совершенствованию института омбудсмана в целом и непосредственно в России. Генеральная Ассамблея ООН в Декларации о праве
и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы принятой
Резолюцией от 09.12.98 № 53/1442 призвала государства обеспечивать
и поддерживать создание и развитие новых независимых национальных
учреждений по вопросам поощрения и защиты прав человека и основных
свобод, таких, в том числе, как омбудсманы, на всей их территории (п. 3
ст. 14).
Трудности, с которыми сталкивается процесс становления региональных омбудсманов, носят иногда субъективный характер: в одних регионах
органы государственной власти пытаются «руководить» деятельностью
своих уполномоченных, в других – сами уполномоченные склонны порой
такое «руководство» принимать как должное, забывая о том, что не являются частью вертикали власти. Отдельные субъекты РФ в той или иной
форме затягивают решение вопроса учреждения омбудсмана, ссылаясь на
нехватку средств, на отсутствие фактов нарушений прав человека. В своем докладе за 2012 г. федеральный омбудсман указывает на нежелание региональных омбудсманов рассматривать информацию о массовых нарушениях прав человека, чтобы не вызвать недовольство органов власти своего субъекта. Отдельные проблемы, напротив, обусловлены объективными
причинами. Мандат регионального уполномоченного ограничен рамками
органов власти субъекта РФ, он не распространяется на региональные подразделения федеральных органов государственной власти, деятельность которых находится в исключительном ведении РФ. Так, например, поскольку
как гражданско-процессуальное, так и уголовно-процессуальное законодательство находятся в исключительном ведении РФ, региональный уполномоченный не наделен правом обращаться в суд в защиту прав и свобод
граждан, знакомиться с уголовными и гражданскими делами и делами об
административных нарушениях, решения (приговоры) по которым вступили
в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. В таких си1
2
18
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 г. //
Российская газета. Федеральный выпуск. 13 мая 2011 г. № 5477.
Права человека: сборник международных договоров. Том 1 (часть 2). Универсальные
договоры / ООН, Нью–Йорк и Женева, 2002.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
туациях региональные уполномоченные могут обратиться к федеральному
Уполномоченному с просьбой принять к рассмотрению поступившую к ним
жалобу. При этом, как показывает опыт, эффективность вмешательства федерального Уполномоченного возрастает, поскольку направляемые жалобы
граждан хорошо обоснованы и документированы, снабжены экспертным
заключением. При необходимости региональный уполномоченный по согласованию с федеральным Уполномоченным может выступать в качестве
его представителя в региональных подразделениях федеральных органов
государственной власти.
В своем ежегодном докладе Уполномоченный по правам человека в РФ
отмечает, что часто при принятии законов, регулирующих деятельность
омбудсманов в субъектах РФ, законодатели субъектов РФ неправомерно наделяют их полномочиями, предоставленными только федеральному
Уполномоченному (в том числе процессуальными правами в уголовном
и гражданском судопроизводстве и правом на обращение к федеральным
органам государственной власти), что закономерно подвергается опротестованию органами прокуратуры РФ. Недостаточная урегулированность
правового статуса региональных омбудсманов нередко серьезно дезориентирует омбудсманов, что приводит к нерешительности одних уполномоченных, опасающихся выйти за пределы своего законного мандата, или слишком широкому толкованию компетенции других1.
Деятельность уполномоченных в субъектах РФ и их аппаратов финансируется за счет средств бюджетов соответствующих субъектов РФ в соответствии с региональным законодательством. В бюджетах субъектов
РФ ежегодно отдельной строкой предусматриваются средства, необходимые для обеспечения деятельности Уполномоченного в субъекте РФ и его
рабочего аппарата. Данное положение вызывает нарекания со стороны
ученых-исследователей еще с момента разработки закона, высказываются
мнения, что финансирование деятельности омбудсмана субъекта должно
осуществляться только из федерального бюджета, чтобы обеспечить его
независимость и непредвзятость2. Неоднократно о проблеме финансовой
зависимости региональных уполномоченных от региональных властей говорит и Уполномоченный по правам В. П. Лукин в своих ежегодных докладах, отмечая, что схема финансирования федерального Уполномоченного
механически перенесена на региональный уровень, где «работает неважно
просто в силу иного масштаба: одно неосторожное слово уполномоченно1
2
Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2010 г. // Российская газета.
13 мая 2011. № 5477.
Например, Семенова А. Ю. Уполномоченный по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: дис. ... канд.
юрид. наук: 12.00.02. Тюмень, 2006. С. 27..
19
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
го – и ему урежут смету. На федеральном уровне такие вещи не проходят,
а в некоторых регионах вполне»1.
В завершение необходимо рассмотреть омбудсмана РФ как конституционно-правовой институт. А. Ю. Семенова предлагает следующее определение института омбудсмана в РФ: он представляет собой «совокупность
существующих на федеральном, региональном и муниципальном уровне
уполномоченных по правам человека, специализированных уполномоченных (уполномоченных по правам ребенка и т. п.) – органов со специфическими целями, функциями и принципами деятельности по обеспечению
прав и свобод человека и гражданина в РФ»2. С этим определением нельзя
согласиться. В юридической литературе под конституционно-правовым институтом понимается определенная система норм конституционного права,
регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения
и образующих относительно самостоятельную группу. Н. В. Енгибарян
определяет конституционно-правовой институт как совокупность согласованных конституционно-правовых норм, регулирующих определенную
сферу (область) общественных отношений и объединенных общностью
конкретных целей такого регулирования3. Институт омбудсмана представляет собой составную часть конституционного права, выполняющую
специализированные функции в сфере защиты прав и свобод человека.
Институт уполномоченного по правам человека в РФ – это система взаимосвязанных конституционно-правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью
Уполномоченного по правам человека в РФ, уполномоченных по правам
человека в субъектах РФ и действующих при них экспертных и общественных советах в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав
и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами
и должностными лицами.
Подведем некоторые итоги. Изучив конкретные случаи развития омбудсмана в различных странах мира, можно выделить некоторые закономерности в этом процессе, при этом в каждой стране существуют свои особенные черты, позволяющие правозащитному государственному органу
эффективно функционировать. Уполномоченный по правам человека стал
неотъемлемой частью механизма защиты прав и свобод человека благодаря
1
2
3
20
Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2009 г. // Российская газета.
2010 г. №115 (5194).
Семенова А. Ю. Уполномоченный по правам человека в механизме обеспечения прав
и свобод человека и гражданина в РФ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень,
2006.
Енгибарян Н.В., Тадевосян Э. В. Конституционное право: учебник для вузов. М.,
«Юристъ», 2000..
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
таким особенным условиям его деятельности как гласность и открытость,
независимость в системе органов власти, авторитет, доступность для граждан и наличие полномочий по контролю за деятельностью органов власти
в сфере прав человека. Распространению омбудсмана в ряде государств,
в том числе и в России, способствовали как объективные причины (необходимость защиты прав человека и гражданина, нарушенных органами
власти; недостаточность существующих механизмов разрешения жалоб
на нарушения прав и свобод человека), так и субъективные (инициатива
конкретных людей, общественных организаций, научных центров, средств
массовой информации, международных межгосударственных организаций
и фондов). Помимо этого, современная модель омбудсмана, действующего
в России, сформировалась с учетом формы правления, политического режима и формы государственного устройства. Сильная президентская власть
и федеративное устройство определили облик омбудсмана РФ и объем его
полномочий, а также систему его взаимоотношений с уполномоченными по
правам человека субъектов РФ.
Анализ законодательства и практики деятельности позволяет сделать
вывод о том, что учреждение самостоятельных уполномоченных по правам
человека в субъектах РФ является дополнительной гарантией защиты прав
и свобод человека и гражданина в России, устанавливаемой каждым субъектом РФ самостоятельно. Закон предусматривает лишь право, а не обязанность субъектов РФ учредить регионального омбудсмана. Но поскольку
деятельность таких омбудсманов доказывает свою эффективность в деле
защиты прав человека, то необходимо закрепить на федеральном уровне
обязанность субъектов РФ учреждать указанные органы власти.
§2 Место Уполномоченного по правам человека
в системе других конституционно-правовых
институтов, обеспечивающих и реализующих
основные права и свободы граждан
Осуществляя деятельность по защите прав и свобод человека, уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не может действовать изолированно от других государственных органов и правозащитных
организаций. Для наиболее эффективной реализации своих полномочий
по восстановлению нарушенных прав граждан ему необходимо исполнять
возложенные на него функции совместно с государственными, общественными и иными структурами, что в управленческой науке определяется как
взаимодействие. Этот аспект деятельности омбудсмана в РФ является наименее урегулированным, поэтому в этой сфере возникают проблемные во21
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
просы и противоречия, требующие разрешения. Сущность взаимодействия
органов государственной власти и органов местного самоуправления состоит в поддержании разнообразных (политических, правовых, экономических и др.) отношений между органами публичной власти как постоянными носителями субъектов власти.
Прежде всего укажем на признаки, объединяющие омбудсмана с органами государственной власти, к которым мы относим учреждение в установленном законом порядке (посредством назначения Государственной
Думой), наделение властными полномочиями определенного содержания
и объема (например, право беспрепятственно посещать с проверкой учреждения, запрашивать информацию и проч.), действие от имени государства,
наделение собственными функциями, осуществляемыми в специфических
организационно-правовых формах. Омбудсман как государственный орган
состоит из государственных служащих, имеющих особый статус и выполняющих свои полномочия на профессиональной основе, что также является одним из признаков органов государства1. Это позволяет говорить нам
о том, что омбудсман является государственным органом, выполняющим
функцию защиты нарушенных прав и свобод человека и гражданина. В то
же время омбудсман не имеет права издавать обязательные к исполнению
акты (нормативно-правовые и правоприменительные) и применять принуждение в установленных законом случаях и порядке, что различает его
с органами государственной власти. Отметим, что вопрос выделения понятий «органы государственной власти» и «государственный орган» остается
дискуссионным, многие ученые-исследователи спорят о тождественности
или разграничении этих понятий; в Конституции РФ и законодательстве
встречаются оба термина. Чаще всего в юридической литературе путем
анализа нормативно-правовых актов приходят к выводу о тождественности
этих понятий2. Омбудсман является государственным органом, который
обладает определенными властными полномочиями, в противном случае
он может превратиться в формальный орган, не способный устранять нарушения прав человека и гражданина. Опираясь на широкую социальную
базу, он выражает интересы народа, всех социальных слоев, этнических
групп. Двойственная правовая природа омбудсмана в РФ предопределяет
его особый характер взаимоотношений с институтами гражданского общества: по закону омбудсман в РФ обязан обеспечивать поддержку институтов
гражданского общества, поскольку при осуществлении своих полномочий
1
2
22
Морозова Л. А. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2003. С. 116.
Семенова А. Ю. Уполномоченный по правам человека в механизме обеспечения прав
и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: дис... канд. юрид.наук:
12.00.02. Тюмень 2006. С.85; Баглай М. В. Конституционное право России: учебник
для вузов. М., 2001. С.249.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
он независим от каких-либо государственных органов и неподотчетен им;
способствует восстановлению нарушенных прав и свобод, совершенствованию российского законодательства о правах человека и приведению его
в соответствие с принципами международного права; защищает государственные и общественные интересы, доводя точку зрения гражданского
общества до сведения органов государственной власти1. Двойственный,
государственно-общественный статус омбудсмана диктуется его сущностью и характером его функционального предназначения.
Остановимся на положении омбудсмана в системе разделения властей,
поскольку с точки зрения разделения властей на три основные ветви он занимает в ней уникальное положение. В зарубежных странах омбудсман, как
правило, рассматривается как орган государственной власти, тесно связанный с законодательным органом, формируемый и подотчетный последнему
(в Македонии, Литве). Такой вывод можно сделать из действующего законодательства ряда стран, а также из большинства доктринальных установок.
Большинство исследователей рассматривают омбудсмана как вспомогательный орган законодательной власти, некоторые из них обращают внимание на
то, что деятельность омбудсмана обеспечивает реализацию одной из сторон
контрольной функции парламента. Н. Ю. Хаманева2 определяет омбудсмана
как лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме надзора за государственными должностными лицами, но без права изменения принятых ими
решений. Н. В. Корнеева указывает на принадлежность Уполномоченного
к представительной государственной власти в качестве одного из механизмов
парламентского контроля деятельности органов исполнительной, судебной
власти и органов местного самоуправления3. Изучая положение омбудсмана
в России по отношению к законодательной власти, можно наблюдать следующую ситуацию: будучи назначаемым парламентом, омбудсман не входит
в его состав, имея свой независимый законный статус, что следует из анализа
ст. 103, п. «д» Конституции РФ 1993 г. Уполномоченный обязан ежегодно отчитываться перед парламентом, но последний не может давать ему указаний.
М.Остинг отмечает, что независимость является краеугольным камнем его
работы4. Согласно доктрине сдержек и противовесов ни одна из ветвей вла1
2
3
4
Грудцына Л. Институт уполномоченного по правам человека и институты гражданского общества в России // Право и жизнь. 2009. № 3.
Комментарий к ФКЗ от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека
в РФ» / под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., «Юрист». 1999.
Корнеева Н. В. Конституционно-правовые основы деятельности Уполномоченного по
правам человека в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. СанктПетербург, 2002. С.9.
Омбудсманы мира: сборник статей. / ред. С. Ш. Рашидова. Ташкент: Изд-во
«Узбекистон миллий энциклопедияси», 2006. С.54 – 55.
23
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
сти не является автономной, они постоянно взаимодействуют друг с другом,
в том числе и путем осуществления контроля и влияния. Поэтому исполнительная власть подотчетна законодательному органу – парламенту, судебной
власти, а также омбудсману. М.Остинг в своей работе «Защита целостности
и независимости института омбудсмана: глобальные перспективы» отмечает
особый характер подотчетности исполнительной власти омбудсману: «Если
парламент имеет в своем распоряжении конституционные и политические
меры принуждения, а суды могут заставить правительство следовать определенному курсу действий за счет юридически обязательных решений, то омбудсман обладает лишь правом убеждения». О. Н. Доронина1 высказала суждение, что место омбудсмана в системе государственной власти определяется
сущностью и особенностями этой системы с учетом исторически сложившихся национально-государственных традиций, форм правления и политических режимов, омбудсман находится между обществом и властью, являясь
своеобразным средством связи. Реальное место омбудсмана в механизме государства определяется его авторитетом в обществе.
Ученые-исследователи еще не выработали единого мнения о существовании внутри механизма государства, помимо законодательной, исполнительной и судебной властей, еще одной самостоятельной ветви власти – контрольно-надзорной, к которой и относится российский омбудсман2. «Подходы в регламентировании института омбудсмана диаметрально
противоположны: начиная от исполнительного «парламентского» уполномоченного до коллективного правозащитного органа», – свидетельствует
В. В. Комарова3. А. А. Безуглов, С. А. Солдатов относят российского омбудсмана к органам исполнительной власти4. На наш взгляд, к исполнительной
власти омбудсман не принадлежит, а осуществляет исследование ее действий
на предмет соблюдения прав и свобод граждан. В то же время омбудсман
в РФ независим и от судебной власти. А. П. Евдошенко высказывает мысль
о том, что отсутствие в компетенции Уполномоченного права принятия обязательных решений не позволяет относить его к системе контрольных государственных органов, поскольку контроль предполагает принятие обязательных
для исполнения решений, в то время как решения российского омбудсмана
1
2
3
4
24
Доронина О. Н. Институт омбудсмана в России и постсоциалистических странах:
сравнительно-правовое исследование. Ростов-на-Дону: Ростовское книжное издательство (Ростиздат), 2007.
Чиркин В. Е. Конституционное право России и зарубежный опыт. М., 1998.
С. 246 – 250; Автономов А. С. Правовая онтология политики: построение системы категорий. М., 1999. С. 269 – 272.
Комарова В. В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации //
Государство и право. 1999. № 9. С. 21 – 31.
Безуглов А.А., Солдатов С. А. Конституционное право России: учебник для юридических вузов: в 3 т. М., 2001. Т.1.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
носят лишь рекомендательный характер1. Аналогичное мнение излагает
А. С. Бурмистров, когда поддерживая идею существования контрольной власти и ее выделения в России в будущем, говорит о невозможности отнесения
омбудсмана из-за отсутствия властных полномочий к системе контрольной
ветви власти2. Между тем, есть ученые, не разделяющие эту точку зрения,
например, В. В. Эмих в своем исследовании указала, что уполномоченные по
правам человека по содержанию деятельности – контрольные органы, поскольку в ходе начатых проверок они выявляют нарушения прав и свобод
граждан, способствуют их устранению, путем анализа данных о нарушениях
прав и свобод человека они выявляют фактическое положение с правами человека, сопоставляют его с намеченными целями и задачами, дают ему оценку и принимают меры по устранению вскрытых недостатков и недопущению
их в будущем. Указанная совокупность действий, по сути, представляет собой контроль3. С этой точкой зрения можно согласиться, ведь согласно закону основным направлением деятельности омбудсмана является обеспечение
гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения
и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Добавим лишь, что омбудсман в РФ обладает
контрольной функцией в усеченном виде, поскольку обладая правом вмешиваться в деятельность контролируемых органов власти и должностных лиц
в установленных законом формах, он не имеет права применять меры принуждения, его указания носят рекомендательный характер.
Для того чтобы определить место уполномоченного по правам человека в механизме защиты прав и свобод граждан, необходимо рассмотреть
характеристики других органов, осуществляющих защиту прав и свобод
человека и гражданина, входящих в этот механизм, и особенности их взаимодействия с омбудсманом РФ. Как верно указывает в своем исследовании С. А. Князькин, наличие института омбудсмана является необходимым
условием формирования правового государства и развития демократичного
общества4. Ранее мы уже отмечали, что механизм обеспечения прав и сво1
2
3
4
Евдошенко А. П. Место и роль уполномоченного по правам человека в РФ в системе
органов государственной власти // Известия РГПУ имени А. И. Герцена.Спб., 2009.
№ 110. С.228.
Бурмистров А. С. Конституционно-правовые вопросы организации местного
самоуправления в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Москва,
1999.
Эмих В. В. Компетенция уполномоченных по правам человека в Российской
Федерации: конституционно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук:
12.00.02. Екатеринбург, 2008. С. 69.
Князькин С.А. Институт Уполномоченного по правам человека в международном и
внутригосударственном механизме защиты прав человека: дис. ... канд. юрид. наук:
12.00.10. Казань, 2000. С. 41.
25
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
бод включает в себя межгосударственный и внутригосударственный механизмы. Обращаясь к внутригосударственному механизму защиты прав
человека, исследователи чаще всего выделяют судебные и несудебные институты, действующие в рамках, установленных законодательством РФ.
Безусловно, основным средством защиты прав граждан был и остается суд, который при обеспечении ему реальной независимости выступает
в качестве надежного гаранта прав и свобод личности. К судебным органам
относятся федеральные суды (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд
РФ, республиканские верховные суды, верховные суды краёв и областей,
а также автономных округов (областей), городов федерального значения,
военных и специализированных судов, Высший Арбитражный Суд РФ,
федеральные арбитражные суды, действующие в округах, и арбитражные
суды субъектов РФ), конституционные (уставные) суды и мировые суды
субъектов РФ. Существование стабильной и эффективной судебной системы является одним из важнейших принципов демократического правового
государства. Но существующие недостатки, затрудняющие осуществление
судебной защиты прав граждан, которые будут подробно рассмотрены нами
позднее в главе, посвященной взаимодействию омбудсмана с отдельными
государственными органами, позволяют утверждать о необходимости существования иных органов, прежде всего омбудсмана, целью деятельности
которых является защита прав человека.
Система несудебных конституционно-правовых институтов, обеспечивающих и реализующих основные права и свободы граждан, достаточно развита и постоянно изменяется. К несудебным институтам
относят прокуратуру Российской Федерации, Президента Российской
Федерации, его полномочных представителей, институт специального
представителя Президента Российской Федерации в Чеченской республике, Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, институт представителей Российской
Федерации в Европейском суде по правам человека, федеральные и региональные органы представительной власти, Правительство Российской
Федерации, федеральные и региональные органы исполнительной власти, комиссии по правам человека в субъектах Российской Федерации,
неправительственные правозащитные организации, органы местного самоуправления, Общественная палата Российской Федерации, а также рассматриваемого нами уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации и в субъектах Российской Федерации, специализированные
омбудсманы (по правам ребенка). Помимо государственных органов власти к конституционно-правовым институтам, реализующим защиту прав
и свобод граждан, относятся правозащитные некоммерческие общественные объединения.
26
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Указанные структуры, как отмечает В. И. Засыпалова, действуют в рамках своей функциональной определенности, и функционально защита прав
человека не всегда присуща их деятельности, но для некоторых из них правозащитная деятельность является прямой и всеохватывающей функцией1,
например, для комиссий по правам человека, чье массовое становление параллельно с омбудсманом в 20 веке породило бурную дискуссию в ООН по
проблеме разделения функций данных органов власти и повышения эффективности их деятельности2. Генеральная Ассамблея приняла ряд решений
по данному вопросу, особенно можно отметить резолюцию ООН 48/134
от 20 декабря 1993 г. «Национальные институты по содействию и защите
прав человека», в приложении к которой сформулированы «Принципы, касающиеся статуса национальных институтов, занимающихся содействием
и защитой прав человека», так называемые «парижские принципы», ставшие базовыми критериями для описания государственных институтов прав
человека, которые должны: быть созданы парламентом согласно закону
или иному нормативному акту; быть облечены полномочиями содействовать развитию и защищать права человека; обладать реальной независимостью благодаря представительству различных сил гражданского общества.
«Парижские принципы» – принцип независимости; принцип соответствия
целей и полномочий; принцип сотрудничества со всеми органами власти
и общественными организациями; принцип доступности для всех слоев населения – свидетельствуют о том, что национальные институты по правам
человека обрели международное измерение3. Всемирная конференции по
правам человека в Вене в 1993 г. отметила «важную и конструктивную роль
государственных институтов по развитию и защите прав человека, в частности, по оказанию консультативной помощи компетентным инстанциям
и противодействию нарушениям прав человека, в правовом информировании и воспитании» и призвала к их созданию и укреплению, принимая во
внимание «парижские принципы» и признавая право каждого государства
самому выбирать наиболее подходящие формы таких организаций.
Омбудсман является составной частью сообщества национальных
правозащитных институтов в широком смысле этого слова. В. В. Чуксина
утверждает, что большинство национальных учреждений по правам человека классифицируются по принадлежности к типу омбудсмана или к типу
1
2
3
Засыпалова В. И. Институт уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации и в субъектах Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02.
Москва, 2005. С.19.
Чуксина В. В. Сравнительно-правовой анализ государственных несудебных правозащитных институтов: комиссия по правам человека и омбудсмен // Государственная
власть и местное самоуправление. 2006. № 4.
Чуксина В. В. Там же.
27
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
комиссий по правам человека. «Парижские принципы» не дают точной
классификации и определения принадлежности национального института
к одному из этих типов, тем не менее имеется различие в направлениях их
действий. Проблема разделения обязанностей омбудсмана с комиссией по
правам человека особенно актуальна для стран Восточной и Центральной
Европы, где часто наблюдается дублирование их функций. В северноевропейских странах особых проблем в этой связи не наблюдается, что объясняется более ранним формированием омбудсмана, вследствие чего произошла консолидация функций и полномочий. В Италии при отсутствии
структуры на государственном уровне существует множество институтов,
занимающихся правами человека, вопросами мира и солидарности на местном уровне. Во Франции имеется система национальной консультативной
комиссии по правам человека с обширным мандатом в вопросах прав человека, посредника республики, который занимается «вопросами граждан
в их отношениях с администрацией», и защитника детей, выступающего
за права детей1. Омбудсман имеет дело преимущественно с рассмотрением
конкретных жалоб, с ведением процесса расследований жалоб, и на основе их рассмотрения готовит предложения по улучшению системы государственного управления, в то время как комиссии по правам человека (типа
датского центра по правам человека) более концентрируются на анализе
национального законодательства с позиции его соответствия европейским
стандартам и на консультативной и просветительской функциях.
Исследователи отмечают много схожих черт между Уполномоченным
по правам человека и комиссией по правам человека. Так, в правозащитном
механизме рассматриваемые государственные органы призваны реализовывать естественно-правовой тип правопонимания: обеспечивать защиту
прав человека от злоупотреблений и произвола должностных лиц специфическими методами. Оба органа не обладают полномочиями выносить
обязательные для исполнения решения, кроме того, они являются более
мобильными и «дешевыми» по сравнению с судебной формой защиты, зачастую требуя меньших затрат времени на восстановление прав. Что же
касается различий, то, по мнению В. В. Чуксиной, функциональный подход к классификации национальных и региональных учреждений более
целесообразен, чем их номинальное различие, поэтому в разных странах
учреждается и обеспечивается одновременно функционирование омбудсмана с комиссией по правам человека. В. В. Чуксина полагает, что основное отличие комиссий по правам человека от омбудсмана состоит в том,
что основной функцией комиссии является не восстановление нарушенных
1
28
Институт омбудсмана в национальных системах прав человека: международная
конференция «Институт омбудсмана в старых и новых демократиях», г. Инсбрук
(Австрия), 26 июня 2003 г. Антонио Паписка, университет Падуи.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
прав и свобод человека и гражданина путем рассмотрения жалоб, а правовое просвещение в области прав человека и обобщение информации о состоянии прав человека с последующим ее обнародованием. По ее мнению,
комиссия по правам человека – это консультативный государственный орган, деятельность которого направлена не только на защиту индивидуальных прав граждан, но и на обеспечение уважения в целом всего спектра
основных прав и свобод человека и гражданина, компетенция комиссий
по правам человека шире, чем компетенция омбудсмана1. О. Н. Доронина
указывает2, что различие между комиссиями и омбудсманами заключается
в том, что комиссии по правам человека обычно выполняют одну или несколько конкретных функций, непосредственно связанных с содействием
и защитой прав человека, включая консультативную функцию (в отношении права и правительственной политики в области прав человека), просветительскую функцию, ориентированную на общественность, и функцию
так называемого беспристрастного расследования. Омбудсман же обычно
концентрирует внимание на функции непредвзятого расследования индивидуальных жалоб на действие или бездействие органов власти. Характер
полномочий комиссии по правам человека отличается от полномочий омбудсмана, поскольку компетенция комиссии распространяется помимо
органов публичной администрации и на администрацию частных предприятий и негосударственных организаций, и ей подведомственны только
жалобы на дискриминацию индивидов по какому-либо признаку.
В 2004 г. существовавшая ранее Комиссия по правам человека при
Президенте РФ была преобразована в Совет при Президенте Российской
Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, который является консультативным органом при
Президенте РФ, образованным в целях оказания содействия главе государства в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, информирования
Президента РФ о положении дел в этой области, содействия развитию институтов гражданского общества, подготовки предложений главе государства по вопросам, входящим в компетенцию Совета3. Совет осуществляет
в основном охрану и пропаганду прав и свобод; защита прав и свобод, то
1
2
3
Чуксина В. В. Институт комиссий по правам человека в Российской Федерации (в
свете мирового опыта): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Иркутск, 2005. С. 8.
Доронина О. Н. Институт омбудсмана в России и постсоциалистических странах:
сравнительно-правовое исследование. Ростов-на-Дону:Ростовское книжное издательство (Ростиздат), 2007.
Указ Президента РФ от 6 ноября 2004 г. № 1417 «О Совете при Президенте Российской
Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам
человека» // Российская газета. 12 ноября 2004. № 251.
29
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
есть восстановление нарушенных прав и свобод, Советом не осуществляется, поскольку из его компетенции изъяли такие направления деятельности,
как рассмотрение обращений граждан России, лиц без гражданства, иностранных граждан, учреждений и организаций, содержащих информацию
о нарушениях прав, проверка такой информации о нарушении прав, которые
раньше входили в сферу компетенции Комиссии по правам человека1. В ст. 5
Указа подчеркивается, что Совет не рассматривает обращения по личным
вопросам, в том числе связанным с имущественными, жилищными и трудовыми спорами, а также с жалобами на решения судов, органов следствия
и дознания. Подобное сужение компетенции оправданно и положительно
влияет на разграничение компетенции Совета и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, повышая эффективность их работы.
Конституция Российской Федерации (ст. 18) устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность органов
государственной власти и органов местного самоуправления. В отношении местного самоуправления это конституционное требование отражает
сущность и целевое предназначение муниципальной власти как самостоятельной формы народовластия. Органы местного самоуправления имеют
обширные полномочия в области обеспечения и защиты прав граждан, поскольку по закону2 к их компетенции отнесены все вопросы повседневной
жизни населения территориального образования – жилищные, транспортные, коммунального обслуживания и т.п., поэтому большое значение приобретает использование Уполномоченным по правам человека различных
форм взаимодействия с органами местного самоуправления в целях защиты и восстановления прав и свобод граждан. Важно отметить, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Этим конституционным положениям корреспондирует ст. 4
Европейской хартии местного самоуправления (15.10.1985 г.), относящая
к отличительным признакам местного самоуправления его максимальную
приближенность к жителям территориального образования. Вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не
могут остаться без влияния государства. В становлении и развитии местного самоуправления большую роль играет омбудсман в РФ, чье взаимодействие с органами местного самоуправления в значительной степени определяет эффективность решения экономических, политических и социальных
проблем развития муниципального образования и субъекта в целом.
1
2
30
Семенова А. Ю. Уполномоченный по правам человека в механизме обеспечения прав
и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук:
12.00.02. Тюмень, 2006. С. 76 – 77.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 8 октября
2003. № 202.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Механизмы взаимодействия между органами местного самоуправления и омбудсманом развиваются по двум направлениям: в рамках управляющего воздействия, когда рассматриваемые органы выступают в качестве
субъектов, наделенных властными полномочиями, и в рамках партнерских
отношений, строящихся на основе добровольности и взаимного согласия
ради достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом. Следует
отметить, что проблемы взаимодействия возникают в обоих направлениях, что приводит к снижению эффективности функционирования органов.
В рамках первого обозначенного нами направления закон устанавливает
ряд взаимных прав и обязанностей изучаемых органов. Так, согласно ст. 20
ФКЗ1, получив жалобу, Уполномоченный имеет право передать ее органу
местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых
относится разрешение жалобы по существу. Омбудсман вправе беспрепятственно посещать все органы местного самоуправления, присутствовать на
заседаниях их коллегиальных органов, запрашивать и получать от органов
местного самоуправления и у должностных лиц сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; получать объяснения
должностных лиц по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; проводить самостоятельно или совместно с компетентными
государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности органов местного самоуправления
и должностных лиц. При этом по вопросам своей деятельности омбудсман
пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими
должностными лицами расположенных на территории РФ органов местного самоуправления. Подобные мероприятия, проводимые омбудсманом,
способствуют повышению эффективности защиты прав граждан, поскольку они побуждают виновные в нарушении прав органы вернуться к рассмотрению конкретных дел с целью исправления нарушений или для обоснования правомерности своих действий. При получении обращения государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо
обязаны рассмотреть его в месячный срок и о принятых мерах сообщить
Уполномоченному в письменной форме.
По результатам изучения и анализа информации о нарушении прав
и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб омбудсман имеет
право направлять органам местного самоуправления и должностным лицам
свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных про1
Федеральный конституционный закон РФ от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание
Законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
31
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
цедур, тем самым побуждая указанные органы вернуться к рассмотрению
конкретных дел с целью исправления допущенных нарушений. При этом
согласно закону орган местного самоуправления или должностное лицо,
получившие заключение с рекомендациями Уполномоченного, обязаны
в течение одного месяца рассмотреть их и сообщить о принятых мерах
в письменной форме омбудсману.
Согласно ч.1 ст. 16 ФКЗ Уполномоченный рассматривает жалобы на
решения или действия (бездействие) органов местного самоуправления
и их должностных лиц, если ранее заявитель обжаловал эти решения или
действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не
согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Вопросы, возникающие
у граждан, обращающихся к омбудсману за защитой своих прав, охватывают широкий круг правоотношений. Так, часто возникают споры о практике
изменения границ муниципальных образований без должного учета мнения их жителей, а иногда и вопреки этому мнению. Практика показала1, что
органы местного самоуправления часто игнорируют мнение жителей своих
муниципальных образований, да и сами граждане склонны упрощенно толковать свое право соглашаться на изменение границ муниципальных образований, не учитывая установленные законом формы выявления мнения
населения.
Одним из направлений деятельности омбудсмана является направление органам местного самоуправления замечаний и предложений общего
характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека, совершенствованию административных процедур. Наличие подобных правомочий часто приводит к конфликту омбудсманов субъектов Российской
Федерации с органами государственной власти, поскольку в ряде случаев они ставят под сомнение правомерность таких широких полномочий
местного омбудсмана2. В таких случаях федеральный омбудсман находит
целесообразным направить в конкретный субъект России свое заключение по существу возникшего спора, что в большинстве случаев приводит
к урегулированию спора. Например, после вмешательства омбудсмана Российской Федерации удалось разрешить конфликт, возникший вокруг закона
Удмуртской Республики об омбудсмане республики после внесения прокурором республики протеста с требованием ограничить полномочия омбудсмана в отношении органов местного самоуправления. После отзыва протеста в марте 2007 г. Государственным Советом Удмуртской Республики
были приняты изменения к указанному закону, в соответствии с которыми
1
2
32
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 г. //
Российская газета. 13 мая 2011 г. № 5477.
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2007 г. //
Российская газета. 14 марта 2008 г. № 4612.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
омбудсман получил право законодательной инициативы, экспертизы проектов нормативно-правовых актов и своих общественных помощников.
В рамках партнерских отношений, выделяемых нами в предложенной
классификации, органы местного самоуправления и омбудсманы осуществляют сотрудничество в области правового просвещения населения, в рамках которого аппарат уполномоченного выпускает информационно-просветительские материалы о правах человека, методах их защиты, направляемые в органы местного самоуправления, и предлагают пути совершенствования правовых актов органов местного самоуправления.
Все сказанное позволяет сделать вывод, что развитие взаимоотношений омбудсмана и органов местного самоуправления в Российской
Федерации необходимо для обеспечения защиты прав граждан, и в этих
целях важно добиваться повышения ответственности и подотчетности обществу органов местного самоуправления за допускаемые ими нарушения
прав и свобод человека и более внимательной и содержательной реакции
органов местного самоуправления на предложения и рекомендации, высказываемые Уполномоченным в обращениях и докладах. Внесение соответствующих поправок в законодательство будет способствовать повышению
эффективности функционирования муниципальных образований и защиты
прав граждан, проживающих на их территории. По вопросам, касающимся
всех муниципальных образований определенного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего
им следует придать необходимый статус.
Рассмотрев механизм защиты прав и свобод человека и гражданина, можно сделать вывод о том, какую нишу занимает уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в нем. Омбудсман, выступая в качестве гаранта государственной защиты прав граждан, занимает особое место в системе
органов государственной власти. С одной стороны, он имеет свое персонифицированное назначение, которое отсутствует у других органов власти. В то же
время в своей деятельности он дублирует функции других государственных
органов, выявляя ошибки органов власти и должностных лиц, оставшиеся вне
поля зрения иных обеспечивающих соблюдение прав органов.
С точки зрения фактического и потенциального влияния уполномоченного по правам человека его значение законодателем недооценено, поскольку анализ практики его деятельности позволяет сделать выводы о высокой
востребованности данного государственного органа особенно в России, где
ситуация с защитой прав человека стоит, по признанию зарубежных и российских исследователей, особенно остро. С целью придания омбудсману
большего авторитета и предоставления ему гарантий независимой деятельности, основы его функционирования следует закрепить в Конституции
Российской Федерации, предусмотрев в этих целях отдельную статью.
33
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В условиях сложной социальной структуры общества, обусловленной многоукладностью экономической сферы, противоречиями между
социальными общностями с разными интересами, омбудсман способен
быть эффективным органом, сглаживающим существующие социальные
противоречия, он необходим государству и личности. Важно, что омбудсман действует субсидиарно по отношению к существующим механизмам
защиты прав граждан. Сама сущность данного государственного органа
не позволяет ему нарушить сложившийся баланс между властями: омбудсман должен лишь заполнять собой пробелы в правовой системе защиты
прав человека, не ограничивая и не подменяя компетенции существующих механизмов при разрешении конфликтов государственных и индивидуальных интересов. Таким образом, омбудсман – это независимый государственный орган, осуществляющий контроль за соблюдением законных
прав, свобод и интересов граждан в деятельности органов исполнительной
власти и должностных лиц государства, обладающий независимостью при
осуществлении своих полномочий, которая реализуется посредством политических, юридических, материальных и финансовых гарантий, подлинно демократический контроль не сводится к контролю государства за
процессами в различных сферах жизнедеятельности общества, он предполагает и контроль за деятельностью государственного аппарата. Институт
омбудсмана – это демократический институт народа, укрепляющий правовое государство. Омбудсман занимает особое место в системе органов государственной власти, обусловленное спецификой его целей (содействие
реализации и защите прав и свобод человека и гражданина в Российской
Федерации), гарантий и методов его деятельности. Несмотря на отсутствие
у омбудсмана Российской Федерации императивных властных полномочий, он наделен законодательством достаточной компетенцией для эффективного выполнения собственных функций, основываясь прежде всего на
авторитете и уважении к омбудсману. Уполномоченный по правам человека
востребован в современном обществе, основываясь на опыте других стран,
можно предполагать и надеяться, что в дальнейшем законодательство, регулирующее правовое положение данного государственного органа, будет
совершенствоваться.
§ 3 Статус, структура и организация деятельности
Уполномоченного по правам человека
в Российской Федерации
Вопросы организации деятельности омбудсмана являются, несомненно,
одними из важнейших при рассмотрении работы этого государственного органа, поскольку очевидно, что ежедневная работа Уполномоченного по пра34
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вам человека невозможна без вклада сотрудников его аппарата, обладающих
специальными знаниями и опытом. Термин «организация» (от лат. organize –
придаю стройный вид, устраиваю) имеет двоякий смысл. Организация как
функция управления обеспечивает упорядочение технической, экономической, социально-психологической и правовой сторон деятельности управляемой системы на всех ее иерархических уровнях. Другое значение этого
слова – некое объединение, коллектив, усилия которого направлены на достижение общих для всех членов этого коллектива целей1. Любая организация должна располагать такими важными ресурсами, как капитал, информация, материалы, оборудование и технология. Важную роль для успешной
деятельности организации играет и наличие устойчивых связей между членами коллектива, общих для всех правил и культуры поведения. Такая характеристика правового статуса омбудсмана – должностного лица, наделенного
законодательным мандатом на осуществление самостоятельной и неподотчетной деятельности по защите прав человека – как независимость, связана
с наличием у него штата сотрудников, формируемого исключительно самим
Уполномоченным и работающего только под его руководством. Структура
(от лат. взаиморасположение, строение) представляет собой совокупность
устойчивых связей между множеством компонентов объекта, определяющих
порядок внутри системы и функционирование самой системы как единого
целого. Поэтому в структуре омбудсмана можно выделить такие элементы:
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации и действующие при них общественные и экспертные советы. Сообразно с этим, рассматривая структуру уполномоченного по правам человека, прежде всего мы
последовательно рассмотрим ее отдельные элементы: остановимся на проблемах, связанных с возникновением, ограничением, прекращением и сроках действия статуса омбудсмана, которые являются предметом для дискуссий ученых, отмечающих ряд разногласий в законодательном регулировании
особенностей статуса омбудсмана, а затем обратимся к особенностям формирования аппарата омбудсмана, а также экспертных и общественных советов,
действующих при уполномоченных по правам человека.
Используя различные критерии для классификации органов государственной власти, можно охарактеризовать омбудсмана как производный назначаемый орган по способу создания, поскольку он образуется
и получает свои полномочия не от избирателей, а от первичного органа
(Государственной Думы Российской Федерации). По объему властных полномочий мы отнесем омбудсмана РФ к высшим органам, так как он распространяет свои полномочия на всю территорию государства, а омбудсманов
1
Кнорринг В. И. Теория, практика и искусство управления. М., 2001.
35
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
субъектов – к местным органам, поскольку они действуют в рамках субъекта
Российской Федерации. Омбудсман является органом специальной компетенции, поскольку круг его деятельности ограничен выполнением одной
важной функции – защиты прав и свобод человека. По способу решения
Уполномоченный по правам человека является единоначальным, а по времени действия – постоянным. Он не имеет собственных структур в субъектах Российской Федерации, поскольку омбудсманы субъектов России сами
по себе являются органами субъектов федерации, действующими независимо от федерального омбудсмана. Уполномоченный по правам человека
в Российской Федерации – это назначаемый (выборный) представитель
федеральной власти, лицо, обеспечивающее гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами в соответствии с международными нормами, Конституцией и законами
Российской Федерации1. Основные положения, устанавливающие законодательно особенности его статуса, закреплены в ст. Конституции Российской
Федерации, а также в гл. 1 и 2 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ»2. Ученые-исследователи предлагают различные определения
статуса Уполномоченного и его содержания. Так, А. Е. Новикова указывает,
что конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в России – это комплексная правовая категория, представляющая собой
системную совокупность прав, свобод, обязанностей и ответственности,
адресованных ему Конституцией РФ, международными правовыми актами,
федеральными конституционными и федеральными законами РФ, а также
надлежаще обеспеченных соответствующими гарантиями. Статус складывается из совокупности пяти основных элементов: политико-правовой природы статуса, его возникновения, прекращения и срока действия; основных
форм деятельности; компетенции; гарантий независимости; ответственности3. По мнению Ю. Л. Корабельниковой, конституционно-правовой статус
омбудсмана включает в себя вопросы, связанные с назначением на должность и освобождением от должности омбудсмана, его права и обязанности,
полномочия, отношения с органами государственной власти и межгосударственными институтами правовой защиты, ответственность и аппарат ом-
1
2
3
36
Новикова А. Е. Институт уполномоченного по правам человека в РФ: историкоправовой и теоретико-правовой аспекты: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СанктПетербург, 2007. С.83.
Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Российская газета.
4 марта 1997 г. № 43 – 44.
Новикова А. Е. Там же. С.84.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
будсмана1. Таким образом, можно отметить, что возникновение и сроки действия статуса омбудсмана являются неотъемлемым элементом его статуса.
Ст. 6 ФКЗ закрепляет требования к лицам, замещающим должность
Уполномоченного по правам человека, чья должность установлена ст. 103
Конституции Российской Федерации и включена в Сводный перечень государственных должностей РФ, установленный Указом Президента РФ от
11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях РФ». Кандидат,
претендующий на замещение должности уполномоченного, должен соответствовать следующим правовым требованиям: наличия у него гражданства РФ; возрастному цензу не моложе 35 лет без ограничения предельного
возраста; наличия у кандидата познаний в области прав и свобод человека
и гражданина; наличия у кандидата опыта защиты прав и свобод человека и гражданина. Первые два критерия имеют объективный характер, два
последних являются оценочными, поскольку степень познаний кандидата
в области прав человека и его опыт осуществления их защиты в ФКЗ «Об
Уполномоченном по правам человека в РФ» не определяются2. Познания
в области прав человека и гражданина представляют собой совокупность
процессов, методов и процедур приобретения знаний о правах и свобoдах
человека, признанных как мировым сообществом, так и государством3.
Степень этих познаний и объективные критерии их оценки законом не
предусматриваются, однако предполагается, что кандидат на должность обладает такими познаниями, причем в высшей степени, о чем должны свидетельствовать его безупречная репутация, профессиональная деятельность
и достижения.
К проблеме отсутствия верхнего возрастного предела у Уполномоченного исследователи подходят с разных точек зрения. А. П. Евдошенко предлагает установить верхний возрастной предел стандартный, как у судей
Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, т.е. не исключающий
обстоятельства, связанные с состоянием здоровья и иными ситуациями невозможности пребывания в должности Уполномоченного4. На наш взгляд,
1
2
3
4
Корабельникова Ю.Л. Конституционно-правовые основы взаимодействия
Уполномоченного по правам человека в РФ и органов исполнительной власти
в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина: дис. ... канд.
юрид. наук. Москва, 2007. С.56.
Белясов С. Н. Институт Уполномоченного по правам человека: перспективы развития
и совершенствования // «Гражданин и право». 2010. № 10.
Лагун И.В., Юдина А. Б. Комментарий к ФКЗ от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об
Уполномоченном по правам человека в РФ» / под ред. Е. Г. Маркеловой. Система
«ГАРАНТ», 2009.
Евдошенко А. П. Место и роль Уполномоченного по правам человека в РФ в системе
органов государственной власти // Известия РГПУ имени А. И. Герцена. Спб. 2009.
№ 110. С. 230.
37
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
эта мера целесообразна, тем более что уполномоченный является федеральным государственным служащим, поэтому срок его деятельности должен быть ограничен.
Опыт защиты прав и свобод человека и гражданина представляет собой совокупность знаний и умений, приобретенных кандидатом в процессе
практической профессиональной деятельности. Закон не устанавливает требований непосредственно к образованию и стажу профессиональной деятельности омбудсмана, свидетельствующему о его предыдущей трудовой
занятости, что, по мнению многих исследователей, является значительным
недостатком1, с чем мы, безусловно, согласны, полагая, что омбудсману необходимо юридическое образование. Кроме того, возникают предложения,
что у омбудсмана должно быть еще и экономическое и психологическое
образование, поскольку в ходе своей деятельности он сталкивается с разрешением вопросов в этих сферах жизни2. Полагаем, что такое требование
не вызвано необходимостью, поскольку в штате уполномоченного работают
специалисты различных профилей, которые могут разрешить данные проблемы. Замещение Уполномоченным по правам человека государственной
должности РФ предполагает, что кандидат на нее должен обладать дееспособностью (в полном объеме), хотя такое ограничение, как признание
судом недееспособным или ограниченно дееспособным, отсутствует в законе. Кроме того, нет критерия отсутствия судимости, не исключая при
этом погашенных и (или) снятых в установленном порядке. Исследователь
А. Ю. Семенова указывает на необходимость добавления такого критерия,
как обладание высокими моральными качествами, безупречной репутацией
и авторитетом3. Все эти указанные недостатки позволяют говорить о том,
что требования к кандидату в омбудсманы РФ значительно занижены, характеристики, закрепленные в ФКЗ, не могут быть признаны оптимальными.
Между тем, ученые И. В. Лагун, А. Б. Юдина полагают, что подобные
допущения в законе связаны с тем, что в России институт уполномоченного создан в целях осуществления государственной защиты прав человека дополнительными внесудебными методами4. Омбудсман является для
России сравнительно новым институтом в правовом и организационном отношении, что, по их мнению, предопределило простой подход к установлению требований для кандидатов на указанную должность. Исследователь
1
2
3
4
38
Засыпалова В. И. Институт Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации и субъектах Российской Федерации: дис. … канд.юрид.наук. М., 2005.
Корабельникова Ю. Л. Там же. С.56.
Семенова А. Ю. Уполномоченный по правам человека в механизме обеспечения прав
и свобод человека и гражданина в РФ: дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.02. Тюмень,
2006. С.136.
Лагун И.В., Юдина А. Б. Там же.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
М. Д. Дадашева считает, что анализ законодательных актов, регламентирующих статус и компетенцию омбудсманов в других странах, позволяет
сделать вывод о соответствии законодательной базы, составляющей основу
деятельности омбудсмана в РФ, международным стандартам1.
По мнению Н. В. Корнеевой, принципы несменяемости, внепартийности, верности конституционному долгу следует определить в Конституции
РФ2. А. П. Евдошенко, утверждая о целесообразности закрепления в Конституции самостоятельной статьи, посвященной непосредственно федеральному омбудсману, в которой следует обозначить его права, обязанности и ответственность в форме досрочного прекращения полномочий, обосновывает это тем, что в конституциях и уставах большинства субъектов
РФ предусмотрены омбудсманы субъектов РФ. Мы разделяем это мнение,
поскольку закрепление таких норм в Конституции РФ придаст статусу омбудсмана больший авторитет.
Процедура и порядок досрочного освобождения от государственной
должности и досрочного прекращения полномочий российского омбудсмана регулируется в статье 13 ФКЗ и отражает степень его независимости
в процессе деятельности. Омбудсман в РФ освобождается от должности
в случае нарушения требований ст. 11 Закона, устанавливающей запрет
на осуществление им деятельности, несовместимой со статусом государственного правозащитного деятеля, а также при вступлении в законную
силу в отношении его обвинительного приговора суда. В случае получения Государственной Думой РФ сведений о вступлении в законную силу
приговора суда, в соответствии с которым Уполномоченный признан виновным в совершении преступления, Государственная Дума РФ принимает
решение о его досрочном освобождении от должности. Уполномоченный
прекращает свои полномочия досрочно также в случае его неспособности по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного
времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности.
Прекращение его полномочий по данному основанию производится на
основании постановления, принятого Государственной Думой РФ. Закон
предусмотрел право омбудсмана РФ добровольно подать заявление о сложении своих полномочий по собственному желанию, но не устанавливает
форму этого заявления и необходимость его обоснования. На практике такие заявления выражаются в простой письменной форме и аргументируются одной или несколькими уважительными причинами. Закон не содержит
1
2
Дадашева М. Д. Проблемы законодательного урегулирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Гражданин и право. 2006.
№ 10.
Корнеева Н. В. Конституционно-правовые основы деятельности Уполномоченного по
правам человека в РФ: дис. ... канд. юрид. наук, 12.00.02. Санкт-Петербург, 2002. С.78.
39
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
механизма проведения экспертизы, подтверждающей неспособность омбудсмана РФ исполнять свои обязанности по состоянию здоровья. Как мы
видим, порядок досрочного освобождения от должности омбудсмана подробно не регламентирован, процедура отставки не установлена в полном
объеме. Рассматриваемая статья ФКЗ не содержит такие случаи досрочного освобождения от государственной должности, как утрата гражданства
РФ, признание гражданина безвестно отсутствующим или объявление
умершим, недееспособность или ограниченная дееспособность омбудсмана или смерть. На необходимость внесения соответствующих дополнений
в закон указывают многие ученые-исследователи1. А. Е. Новикова также
отмечает отсутствие такого основания прекращения, как утрата доверия2.
Л. В. Бойцова3, развивая эту тему, высказывает предложение о желательности заключения Конституционного Суда РФ в качестве обязательного
условия отстранения Уполномоченного по правам человека от его обязанностей. Но не все ученые с этим согласны, так, Н. Ю. Заворотнюк считает,
что такое заключение требовать для всех случаев досрочного освобождения нецелесообразно4.
Следует отметить, что ФКЗ не предусмотрел временное исполнение
обязанностей по должности Уполномоченного каким-либо лицом, что также
является существенным недостатком закона. По мнению В. В. Тамбовцева,
заместителем федерального омбудсмана мог бы стать специализированный Уполномоченный, такой, как Уполномоченный по правам ребенка РФ,
должность которого учреждена указом Президента РФ5. Мы предлагаем
внести соответствующие изменения в закон для восполнения этого пробела, утвердив существование должности заместителя омбудсмана, как это
предусмотрено в законах многих зарубежных стран (Польша, Испания,
Узбекистан, Финляндия), в обязанности которого могли бы войти замещение Уполномоченного в период его временного отсутствия (командировка, отпуск, нетрудоспособность, досрочное освобождение от должности,
приостановление полномочий) и обеспечение разделения его обязанностей по отдельным направлениям государственной защиты прав человека.
1
2
3
4
5
40
Семенова А. Ю. Там же. С.146.
Новикова А. Е. Институт уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации: историко-правовой и теоретико-правовой аспекты: автореф дис. ... канд.
юрид. наук. 12.00.01, 12.00.02. Санкт-Петербург, 2007. С. 90
Бойцова Л. В. Настоящее и будущее российского омбудсмена / Юридический мир.
2003. № 3. С. 23.
Заворотнюк Н. Ю. Институт омбудсмана в системе гарантий защиты прав граждан:
Теоретико-правовое исследование: дисс. ... канд. юрид. наук. Москва, 2006. С.147.
Указ Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте
Российской Федерации по правам ребенка» // Российская газета. 4 сентября 2009 г.
№ 165.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Существование заместителя омбудсмана будет способствовать снижению
нагрузки на омбудсмана и исключению ситуаций неосуществления омбудсманом своих полномочий в силу указанных выше временных обстоятельств. Кроме того, практика деятельности заместителя Уполномоченного
по правам человека может служить подготовкой к последующему замещению должности самого омбудсмана, что часто имеет место в зарубежных
странах1. На наш взгляд, назначение заместителей на должность и освобождение от должности должны производиться Уполномоченным по правам человека при получении согласия Государственной Думы на предложенные им кандидатуры.
Уполномоченные по правам человека почти во всех субъектах РФ обладают также высокой степенью независимости, которая выражается, прежде
всего, в достаточно усложненной процедуре отставки. Например, в законе
Челябинской области (ст. 9) указано, что досрочное освобождение уполномоченного по правам человека в Челябинской области от должности производится Законодательным собранием при письменном заявлении омбудсмана о сложении своих полномочий; несоблюдения ограничений и запретов, установленных законодательством; утраты омбудсманом гражданства
РФ или выезда его за территорию Челябинской области на постоянное место жительства; неспособности уполномоченного по состоянию здоровья
или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех
месяцев подряд) исполнять свои обязанности; вступления в законную силу
обвинительного приговора суда в отношении уполномоченного либо судебного решения о применении к нему принудительных мер медицинского
характера; решения суда об ограничении дееспособности либо о признании его недееспособным; о признании уполномоченного по правам человека безвестно отсутствующим или об объявлении его умершим; смерти
уполномоченного по правам человека. Подобные запреты существуют
практически во всех законах, регулирующих деятельность омбудсманов
в отдельных субъектах Российской Федерации. Поэтому на период своих
полномочий региональный омбудсман не может быть отстранен ни по желанию губернатора или президента, ни по решению Законодательного собрания, основанием которых может быть, например, недовольство работой
обсуждаемого органа2.
Остановимся на проблемах реализации правовых гарантий омбудсмана,
которые предоставляются ему на весь срок его полномочий и закрепляются
законодательством РФ в соответствии с международными обязательствами, представляя собой систему социально-экономических, политических,
1
2
Сунгуров А. Ю. Институт омбудсмана: эволюция традиций и современная практика
(опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма, 2005.
Сунгуров А. Ю. Там же.
41
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
юридических, организационных условий, средств и способов, создающих
возможности омбудсману осуществлять свою деятельность по защите прав
и свобод человека. В. М. Чхиквадзе предлагает следующее определение понятия «гарантии»: совокупность специальных правовых средств и способов, при помощи которых реализуются, охраняются и защищаются права
и свободы, пресекаются их нарушения, восстанавливаются нарушенные
права»1.
А. В. Лошкарев определяет правовые гарантии как правовые средства,
выраженные в нормативно-правовых предписаниях, реализация которых
может обеспечить или обеспечивает возможность реализации иных нормативно-правовых предписаний2.
Среди юридических гарантий омбудсмана следует различать гарантии
реализации и гарантии охраны. К первой группе относятся: пределы прав
и свобод омбудсмана, их конкретизация в текущем законодательстве; юридические факты, с которыми связывается их обладание и непосредственное пользование; процессуальные формы реализации; меры поощрения
и льготы для стимулирования правомерной и инициативной их реализации.
Вторую группу юридических гарантий составляют конституционный контроль и надзор; меры защиты и меры ответственности виновных за нарушение прав омбудсмана; процессуальные формы осуществления контроля
и надзора; средства предупреждения и профилактики нарушений прав омбудсмана и другие правовые средства3.
Рассмотрим те гарантии, реализация которых осложнена вследствие
недостаточного правового регулирования и пробелов в законодательстве.
Неприкосновенность личности Уполномоченного является одной из
важнейших гарантий его деятельности. Ст. 12 ФКЗ устанавливает, что омбудсман в Российской Федерации обладает неприкосновенностью в течение
всего срока его полномочий, он не может быть без согласия Государственной
Думы привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску,
за исключением случаев задержания на месте преступления, подвергнут
личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено законом. Неприкосновенность омбудсмана распространяется на его жилое
и служебное помещения, транспортные средства, переписку, средства связи, багаж, принадлежащие ему документы. При задержании омбудсмана на
1
2
3
42
Чхиквадзе В. М. Социалистический гуманизм и права человека: Ленинские идеи
и современность. М., 1978. С. 261.
Лошкарев, А. В. Правовые гарантии: теоретические проблемы определения понятия
и классификации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Краснодар, 2009. С.8.
Теория государства и права: курс лекций / ред. Н.И. Матузова, А. В. Малько. М.:
Юристъ, 2001.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
месте преступления должностное лицо, произведшее задержание, немедленно уведомляет об этом Государственную Думу, которая должна дать согласие на дальнейшее применение этой процессуальной меры, в обратном
случае при неполучении в течение 24 часов такого согласия омбудсман должен быть немедленно освобожден. Глава 52 УПК Российской Федерации
«Особенности производства по уголовным делам в отношении отдельных
категорий лиц» регулирует порядок возбуждения уголовного дела в отношении федерального омбудсмана, его задержания, избрания меры пресечения, производства отдельных следственных действий. Полагаем, что
норму о недопустимости его задержания, ареста, обыска и личного досмотра, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом, без
лишения неприкосновенности Государственной Думой, следует закрепить
в Конституции Российской Федерации для того, чтобы обеспечить конституционные гарантии Уполномоченного в Российской Федерации от уголовного преследования за осуществление независимой защиты прав человека.
Что же касается порядка привлечения омбудсмана к административной
ответственности и применения к нему мер обеспечения производства по
делу об административном правонарушении, то можно отметить отсутствие
установленных для него особых условий, хотя согласно ч. 2 ст. 1.4 Кодекса
РФ об административных правонарушениях они могут устанавливаться для
должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции, Конституцией РФ и федеральными законами. В связи с этим с целью
обеспечения правовых гарантий неприкосновенности Уполномоченного
необходимо установить в ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека
в Российской Федерации» и в регламенте Государственной Думы порядок
применения к нему административного ареста или дисквалификации, соответствующий процедуре, предусмотренной УПК РФ для избрания меры
пресечения в виде заключения под стражу, то есть после получения согласия
Государственной Думы на исполнение судебного решения.
Статья 36 ФКЗ1 содержит важную гарантию о невмешательстве в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решение, а также
ответственности за неисполнение должностными лицами обязанностей,
установленных ФКЗ, а равно воспрепятствование деятельности Уполномоченного в иной форме, установленной законодательством. В данном
случае уголовной ответственности российское законодательство не предусматривает. В ранее действующей редакции Кодекса об административных правонарушениях в ст. 17.2 предусматривалась административная ответственность за вмешательство в деятельность омбудсмана в Российской
1
Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека
в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ // Собрание законодательства
РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
43
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Федерации с целью повлиять на его решения, неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных законом, а равно воспрепятствование его деятельности в иной форме. За подобные нарушения назначалось
наказание в виде штрафа в размере от одной тысячи до двух тысяч руб.
В новой редакции ст. 17.2 КоАПа предусматривает более строгое наказание за неисполнение должностными лицами законных требований омбудсмана в Российской Федерации, а равно неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных ФКЗ об Уполномоченном Российской
Федерации, наложение административного штрафа в размере от двух тысяч
до трех тысяч руб.; за воспрепятствование его деятельности в иной форме –
наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до трех
тысяч руб.1. И. М. Байкин высказывает мнение о необходимости закрепления административной ответственности за невыполнение рекомендаций
омбудсмана, изложенных в его заключении, в виде дисквалификации, что
должно привести к повышению эффективности деятельности омбудсмана2.
Но можно утверждать, что такое незначительное увеличение штрафа
не может рассматриваться как суровое наказание, высказываются мнения, что за вмешательство в деятельность Уполномоченного должна быть
предусмотрена уголовная ответственность, как это уже сделано во многих
зарубежных странах (Испании, Великобритании, Австралии). Например,
А. Ю. Семенова предлагает за такое преступление такие меры уголовной
ответственности, как штраф в размере до 200 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода лица за период до 18 месяцев, ареста на
срок от 4 до 6 месяцев или лишения свободы на срок до 3 лет3. Автор полагает, что необходимо внести соответствующие изменения в Уголовный
кодекс РФ.
Среди основных принципов, касающихся статуса омбудсмана, закрепленных в приложении к Резолюции 48/134 Генеральной Ассамблеи от
20 декабря 1993 г., зафиксировано положение о том, что институт уполномоченного должен располагать инфраструктурой, обеспечивающей бесперебойное осуществление его деятельности, в частности достаточным финансированием. Цель такого финансирования должна заключаться в том,
чтобы предоставить омбудсману возможность иметь свой персонал и свои
помещения, чтобы он мог быть независимым и не подлежать финансовому
1
2
3
44
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря
2001 г. № 195-ФЗ // Российская газета от 31 декабря 2001 г. № 256.
Байкин И. М. Прокуратура и Уполномоченный по правам человека в РФ //
Конституционное и муниципальное право. 2011. № 11. С.63.
Семенова А. Ю. Уполномоченный по правам человека в механизме обеспечения прав
и свобод человека и гражданина в РФ: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Тюмень,
2006. С.130.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
контролю, который может влиять на его независимость1. Ему можно поручить самостоятельное составление своего годового бюджета с представлением его на утверждение непосредственно парламенту2. В соответствии
с этими международными нормами материально-техническое обеспечение деятельности омбудсмана в Российской Федерации осуществляется из
средств федерального бюджета, в котором ежегодно предусматриваются
отдельной строкой средства, необходимые для обеспечения их деятельности3. Уполномоченный самостоятельно разрабатывает и исполняет свою
смету расходов. Финансирование из федерального бюджета не всегда осуществляется в необходимом объеме, это отмечал О. О. Миронов в своем
докладе в 1998 г., указывая на ненадлежащее финансирование, поскольку
деятельность уполномоченного и его рабочего аппарата в 1998 г. профинансирована в размере одной трети от предусмотренных законом средств, но
с каждым годом ситуация улучшается. Следовательно, мы приходим к выводу, что средства для обеспечения деятельности омбудсмана, предусматриваемые в федеральном бюджете (нормативы которых целесообразно
утвердить федеральным законом), должны иметь правовые гарантии от возможного сокращения как способа воспрепятствования осуществлению омбудсманом своих служебных полномочий и непосредственного влияния на
его независимость и самостоятельность, поскольку, как справедливо отмечает В. В. Тамбовцев, связь между финансовой самостоятельностью и независимостью омбудсмана должна быть прочной4. Как мы полагаем, в законе следует предусмотреть, что проект федерального бюджета в части финансирования деятельности омбудсмана разрабатывается Правительством
Российской Федерации во взаимодействии с федеральным омбудсманом,
а при возникновении разногласий к этому проекту должны прилагаться
предложения омбудсмана.
Ряд авторов полагают, что для эффективного выполнения своих обязанностей Уполномоченный по правам человека должен иметь доступ
к официальным документам, включая конфиденциальные материалы.
ФКЗ не предоставляет ему особых полномочий на такой доступ, указывая
1
2
3
4
Резолюция 48/134 Генеральной Ассамблеи от 20 декабря 1993 года // Официальные
отчеты Генеральной Ассамблеи, сорок восьмая сессия, дополнение № 49 (А/48/49).
С. 369 – 370.
ООН. Руководство по созданию и укреплению национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека. Там же. П. 73 и 74.
Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека
в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ // Собрание законодательства
РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
Тамбовцев В. В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об
Уполномоченном по правам человека в РФ» / предисл. проф. В. П. Лукина. М.:
Юриспруденция, 2006.
45
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в ст. 24, что предоставление омбудсману информации, составляющей государственную, коммерческую либо иную охраняемую законом тайну, осуществляется в соответствии с законодательством. Согласно ст. 16 Закона
Российской Федерации1 при необходимости омбудсману в процессе его
профессиональной деятельности оформляется допуск к государственной
тайне. Предоставление информации, составляющей коммерческую тайну,
Уполномоченному осуществляется в соответствии со ст. 6 Федерального
закона «О коммерческой тайне» на безвозмездной основе по его мотивированному требованию, которое должно содержать указание цели и правового основания затребования такой информации. При получении отказа
в предоставлении информации омбудсман имеет право затребовать эту
информацию в судебном порядке.Как мы видим, законы не принимают во
внимание существование омбудсмана, поэтому исследователи указывают,
что такая формулировка является слабой2. М. М. Абдулаев указывает, что
гарантии доступа к закрытой информации должны быть закреплены в самом законе об уполномоченном по правам человека, независимо от изменений, вносимых в другие законы3. Мы также предлагаем внести изменения в рассматриваемые законы, например, внести изменения в ст. 21 закона
«О государственной тайне», которая предоставляет возможность ряду лиц
(членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, судьям на
период исполнения ими своих полномочий, а также адвокатам, участвующим в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по делам, связанным со сведениями, составляющими государственную тайну) допуска
в особом порядке, то есть без проведения проверочных мероприятий, предусмотренных для остальных граждан. Включение уполномоченного по
правам человека в перечень этих лиц было бы дополнительной гарантией
его деятельности и восполнило бы существующий пробел в законе.
Таким образом, мы приходим к выводу, что гарантии уполномоченного по правам человека не закреплены в должной степени в российском законодательстве, поэтому омбудсман и сотрудники его аппарата в ходе своей деятельности часто сталкиваются с трудностями реализации функций.
Гарантии независимой деятельности омбудсманов в субъектах Российской
Федерации также следует закрепить в законах субъектов, регулирующих их
деятельность, а также в федеральных законах, чтобы максимально защитить
их от возможности применения к нему государственного принуждения.
1
2
3
46
Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-I «О государственной тайне» // Российская газета
от 21 сентября 1993 г. № 182.
Заворотнюк Н. Ю. Институт омбудсмана в системе гарантий защиты прав граждан
(теоретико-правовое исследование): дис. … канд. юрид. наук. 12.00.02. М., 2006.
С.160.
Абдулаев М.М. Личность и государство. М., 1998. С. 195.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Перейдем к рассмотрению особенностей функционирования аппарата омбудсмана, действующего в целях его организационного обеспечения
в соответствии со статьями 37 – 40 ФКЗ1 и положением о нем, принятым
самим омбудсманом. Аппарат является государственным органом, обладающим правами юридического лица. Его основной функцией является
осуществление юридического, организационного, научно-аналитического,
информационно-справочного и иного обеспечения деятельности омбудсмана. Помимо аппарата, практически во всех нормативных актах, регулирующих деятельность Уполномоченного по правам человека в России, содержится диспозитивная норма о возможности создания при омбудсманах
консультативных органов. В. В. Эмих в своей статье детально анализирует
правовой статус консультативных органов, выделяя три основных их вида:
экспертные советы, общественные советы и общественные экспертные
советы. При Уполномоченном РФ функционирует Экспертный совет, по
правовому положению являющийся консультативно-совещательным общественным органом, в котором работают более 180 человек, призванных оказывать омбудсману консультативную помощь в подготовке правовых экспертиз и заключений на законопроекты; в подготовке программ, докладов,
подборе материалов и иных документов, используемых в его деятельности,
также проводить системный анализ материалов, представленных аппаратом
Уполномоченного, правоприменительной практики; вносить предложения
по совершенствованию законодательства о правах человека и приведению
его в соответствие с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права; проводить экспертную оценку материалов и выводов для ежегодных специальных докладов
Уполномоченного. Организационно-техническое обеспечение деятельности Экспертного совета осуществляется аппаратом Уполномоченного.
В некоторых субъектах при омбудсманах действуют несколько консультативных органов сразу, например, в Амурской и Новгородской областях.
Рассматриваемые советы имеют общее целевое назначение – оказание
консультативной помощи омбудсманам по вопросам их компетенции, при
этом их задачи и функции различны. Экспертные советы осуществляют
профессиональное консультирование омбудсманов по вопросам их компетенции, содействуя реализации двух основных блоков полномочий омбудсмана: полномочий по выявлению нарушений прав и свобод граждан и их
устранению и полномочий по учетно-аналитической работе в сфере прав
и свобод человека. Задачей общественных советов является обеспечение
участия общественности в выработке решений по вопросам компетенции
1
Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. 3 марта 1997 г. № 9.
47
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
омбудсманов. Их основными функциями являются ориентирующая, мобилизационная и координирующая1. Относительно целей, задач и функций
общественных экспертных советов единство в их определении отсутствует.
В. В. Эмих, анализируя положения об общественных экспертных советах,
приходит к выводу, что они являются преимущественно координационными, их функции весьма разнообразны (анализ положения детей, разработка
предложений по приоритетным направлениям политики в отношении детей
и др.), но они не свидетельствуют об общественной природе данного органа, таким образом, цели, задачи и функции этих органов не соответствуют
их правовому статусу, поэтому их учреждение является неоправданным2.
Большинство консультативных советов создаются и упраздняются соответствующими уполномоченными по правам человека. Состав экспертных
и общественных советов различен, в первом случае в него входят лица, обладающие специальными знаниями в области прав и свобод человека и с
опытом их защиты, притом что во втором случае требования о наличии
специальных познаний отсутствуют. Состав общественных экспертных советов формируется из лиц, имеющих специальные познания в области прав
и свобод человека и (или) опыт их защиты. Закрепленный в положениях
порядок формирования советов в целом соответствует их целевому назначению, но вместе с тем имеет недостатки, на которые указывает в своей
работе В. В. Эмих: в положениях о советах не регламентирован список референтных групп, представители которых могут входить в советы; отсутствует обязательность включения в состав советов представителей разных
групп. Не урегулирован порядок выдвижения в члены советов, количественный состав советов не установлен и определяется каждым омбудсманом
самостоятельно, допускается включение в состав общественных советов
представителей государственных органов и органов местного самоуправления. В результате общественная составляющая советов в значительной
мере нивелируется. Анализ состава консультирующих органов при омбудсманах показывает, что различия между ними условны. Деятельность ряда
консультативных органов детально освещается на сайтах уполномоченных,
например, Брянской и Саратовской областей, целесообразно распространение такой практики применительно к другим советам, особенно актуально
в отношении общественных советов с учетом общественной составляющей
их статуса. Учреждение общественных советов при омбудсманах необходимо, поскольку омбудсманы выступают в качестве посредников между
1
2
48
Подробнее о функциях см.: Руденко В. Н. Консультативные общественные советы
в системе делиберативной демократии // Сравнительное конституционное обозрение.
2007. № 4 (61). С. 116 – 124.
Эмих В. В. Правовой статус консультативных органов при уполномоченных по правам
человека в РФ // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 2. С. 12 – 15.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
гражданским обществом и государством, что в определенной мере свидетельствует о новом уровне взаимоотношений государства и гражданского
общества. Статус консультативных органов нуждается в законодательной
доработке и регламентации с целью определения их роли в современном
механизме государства. Полагаем, что учреждение подобных органов при
омбудсманах вызвано необходимостью, поскольку аппарат омбудсмана является частью самого государственного органа омбудсмана, в силу чего выполнять функции посредника между государством и обществом не может,
а учет мнения уважаемых людей, имеющих познания и опыт правозащитной деятельности, важен для осуществления омбудсманом своих функций.
На наш взгляд, следует выработать единое положение об общественном
экспертном совете, который бы соединял в себе функции и экспертного,
и общественного совета, выполняя функции оказания консультативной помощи омбудсманам по вопросам их компетенции и обеспечения участия
общественности в выработке решений омбудсманов. Состав таких советов
должен формироваться из лиц, обладающих специальными знаниями в области прав и свобод человека и с опытом их защиты с обязательностью
включения в состав советов представителей разных социальных групп, при
этом не должно допускаться включение в состав представителей государственных органов и органов местного самоуправления.
Обратимся к вопросу возникновения и распространения в России специализированных омбудсманов, осуществляющих защиту прав и законных интересов отдельных лиц, принадлежащих к уязвимым социальным
группам и меньшинствам, дискуссии о необходимости создания которых
ведутся с начала 1990-х гг. В научной литературе высказывались предложения о необходимости омбудсмана по правам военнослужащих, по правам
народов России (национальных меньшинств), но проекты законов, предусматривающих введение таких государственных органов, не получили поддержки в Государственной Думе Российской Федерации. В 2009 г. в России
была учреждена должность Уполномоченного при Президенте Российской
Федерации по правам ребенка, действующего в соответствии с указом
Президента от 1 сентября 2009 г. № 986, с целью обеспечения защиты прав
и законных интересов детей. В соответствии с законом и иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской
Федерации (в Саратовской области, Санкт-Петербурге и большинстве субъектов России они уже появились). В апреле 2013 г. был принят закон, регулирующий статус уполномоченных по защите прав предпринимателей.
Отметим, что учреждение специализированных уполномоченных не является новшеством, такая практика весьма распространена в зарубежных
странах, где помимо детских омбудсманов действуют омбудсман по прессе,
49
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
по вопросам равноправия мужчин и женщин, по защите прав инвалидов
(Швеция), пенсионный омбудсман (Великобритания) и другие. В этих случаях омбудсманами называют тех должностных лиц, которые назначаются
правительством (Швеция) или Президентом (Россия) и ответственны за отдельные наиболее проблемные социальные или политические сферы жизни. Как указывает З. М. Шабанова, действуя в рамках своей компетенции,
специализированные омбудсманы расследуют случаи дискриминации, нарушений прав и законных интересов отдельных лиц этой группы или группы в целом, их полномочия имеют более «адресный» характер, поэтому они
имеют возможность оказывать поддержку лицам, принадлежащим к «слабым» социальным меньшинствам в реализации их прав. Помимо правовосстановительной функции специализированные омбудсманы осуществляют
функцию выработки и обеспечения проведения государственной политики,
направленной на защиту отдельных социальных групп1.
В то же время появление подобных государственных органов можно рассматривать как неспособность уже действующих органов государственной
власти, должностных лиц и институтов гражданского общества эффективно
реализовывать свои полномочия в области защиты прав людей, в связи с чем
следует помимо учреждения специализированных омбудсманов заниматься
вопросами совершенствования и оптимизации функционирования иных органов власти. Кроме того, действующие специализированные омбудсманы
на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации не являются независимыми государственными органами, поскольку должность
Уполномоченного по правам ребенка и Уполномоченного по защите прав
предпринимателей учреждены при Президенте России. Дифференциацию
омбудсмана в Российской Федерации и специализированных омбудсманов
можно провести по предмету их деятельности: если у российского омбудсмана и омбудсманов в субъектах Российской Федерации предметом
являются универсальные правоотношения по защите прав всех граждан
России, иностранных граждан и лиц без гражданства, чьи свободы были
нарушены, то специализированные омбудсманы действуют в интересах
узко определенного круга лиц. Между ними следует развивать связи в виде
принципов, фукций, форм, методов (способов) и гарантий их деятельности
с целью обеспечения наиболее эффективного выполнения установленных
законом функций при согласованном взаимодействии.
Анализ законодательства и практики уполномоченных по правам человека в Российской Федерации позволяет выделить следующие разнообразные формы их организационной деятельности: проверки, отчеты, об1
50
Шабанова З.М. Специализированные уполномоченные по правам человека в России
и зарубежных странах : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.02. М., 2004. С.10.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ращения, экспертизы, запросы, заключения, участие в заседаниях органов
государственной власти и местного самоуправления. Омбудсман в России
активно использует предоставленные ему законодательством полномочия
по основным направлениям своей деятельности. Управленческие функции
по руководству возглавляемым федеральным государственным органом
и рабочим аппаратом Уполномоченным по правам человека осуществляются путем издания им распоряжений, являющихся его организационнораспорядительными документами. Единоначалие в осуществлении управленческой деятельности позволяет Уполномоченному принимать самостоятельные решения по руководству рабочим аппаратом, но не исключает
коллегиального обсуждения им текущих и перспективных организационных вопросов с руководителями структурных подразделений аппарата, несущими персональную ответственность за состояние дел на порученных
им участках работы. Локальное правовое регулирование кадровых, организационных и иных направлений деятельности рабочего аппарата осуществляется инструкциями, положениями и другими документами, также
утверждаемыми распоряжениями Уполномоченного.
Омбудсман практикует выступление с обращениями, в которых он ставит вопрос об устранении нарушений прав и свобод лица, группы лиц, а также обращения вне связи с нарушением прав человека. Так, в обращении
омбудсмана в РФ В. П. Лукина к заместителю Председателя Правительства
РФ, в котором он обратил внимание на то, что в связи с распоряжением
Президента РФ от 05.08.2008 г. № 45-рп Министерству иностранных дел
РФ поручено подписать Конвенцию ООН о правах инвалидов, что обязывает Россию привести свое законодательство в соответствие с требованиями Конвенции и на практике обеспечить действенную помощь инвалидам.
Омбудсман РФ высказал просьбу поручить соответствующим органам власти подготовить проект закона, дополняющего отдельные акты РФ положениями, вытекающими из требований данной Конвенции.
На свои обращения Уполномоченный получает ответы, так, 8 февраля 2010 г. федеральный омбудсман направил обращение мэру Москвы
Ю. М. Лужкову в связи с жалобой гражданина Б. на необоснованное ограничение права на свободу передвижения и выбор места жительства в пределах
РФ. В нем он пояснил, что обратившемуся к нему с заявлением гражданину
Б. было необоснованно отказано в предоставлении по договору найма квартиры в г. Москве в рамках Программы «Молодой семье – доступное жилье»
на основании отсутствия регистрации Б. в г. Москве, что противоречит ч. 1
ст. 27 Конституции РФ, постановлению Правительства Москвы от 10 февраля 2009 г. № 76–ПП «О третьем этапе Московской программы «Молодой
семье – доступное жилье» на 2009 – 2011 гг. и заданиях до 2015 г.» и ст. 2
Закона РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан РФ на свободу передви51
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
жения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ». На данное
обращение 16 марта 2010 г. омбудсману РФ поступил ответ Департамента
социальной защиты населения города Москвы, в котором разъяснялись обстоятельства по данной ситуации и указывалось, что вопрос предоставления семье Б. трехкомнатной квартиры был вынесен повторно 10.02.2010 г.
на рассмотрение Комиссии по жилищным вопросам правительства Москвы
и принято положительное решение1. Таким образом, данный пример иллюстрирует, что обращения омбудсмана к должностным лицам и органам государственной власти способны принести реальную пользу и способствовать защите нарушенных прав и свобод граждан.
Наряду с рассмотрением дела на основе поданной жалобы или заявления во всех рассматриваемых законах субъектов РФ об омбудсманах
предусмотрено инициирование рассмотрения дела по собственной инициативе уполномоченного. Примером может служить п. 13 ст. 10 закона
Оренбургской области: «при наличии информации о массовых или грубых
нарушениях прав и свобод человека и гражданина уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах
своей компетенции». В ст. 11 закона Краснодарского края «Об уполномоченном по правам человека в Краснодарском крае» сказано, что омбудсман
осуществляет проверку по обращению законодательного органа или главы
исполнительного органа государственной власти Краснодарского края поступивших сведений о представляющих общественную опасность нарушениях основных прав и свобод человека и гражданина, то есть по собственной инициативе.
Полномочия при проведении проверки омбудсманами субъектов в ряде
случаев совпадают с полномочиями федерального Уполномоченного или изложены в более сокращенном варианте. В рассматриваемых законах правам
Уполномоченного при проведении проверки посвящены специальные статьи.
В качестве примера можно привести соответствующую статью из закона об уполномоченном по правам человека в Алтайском крае (ст. 17),
в которой содержатся права уполномоченного при рассмотрении жалобы
заявителя:
«1) посещать органы государственной власти, иные государственные
органы, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их
коллегиальных органов, посещать коммерческие организации (с соблюдением законодательства РФ о государственной тайне и режиме секретности);
2) запрашивать и в срок не позднее 15 дней получать в органах государственной власти, иных государственных органах, органах местного
1
52
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 г. //
Российская газета. 2010. № 115 (5194).
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
самоуправления, коммерческих организациях сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы, если иное не установлено
законом;
3) предлагать соответствующим государственным учреждениям провести экспертные исследования и подготовить заключения по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы».
Очень важным для эффективной работы правом «проводить самостоятельно или совместно… проверку деятельности государственных органов,
органов местного самоуправления и должностных лиц» обладают наряду
с уполномоченным по правам человека в Республике Татарстан только
уполномоченные в Республике Калмыкия, Красноярском крае, Амурской,
Астраханской, Волгоградской, Московской, Самарской, Оренбургской
и Смоленской областях, а уполномоченные по правам человека в Республике
Башкортостан и Пермской области могут делать такую проверку только
«совместно».
Как видно из анализа законодательства, уполномоченные по правам человека имеют широкие возможности для реального расследования случаев
нарушения прав человека, выявления всех обстоятельств дела, что может
им позволить принять правильное решение. Именно широкие возможности
для рассмотрения вопроса по существу отличают этот государственный орган от обычного для нашей страны бюро жалоб.
На основе анализа материалов по деятельности омбудсмана РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ можно выделить три типа
проведения проверок случаев нарушения прав человека: письменное рассмотрение жалоб, проведение самостоятельных проверок, проведение совместных проверок с другими органами власти (депутатами законодательных органов субъектов, представителями органов исполнительной власти,
судьями и проч.).
Письменное рассмотрение жалоб является самым распространенным
средством рассмотрения жалоб и заявлений граждан, поскольку закон об
УПЧ представляет Уполномоченному право направлять запросы, требовать
представление документов и информации, а также получать объяснения от
должностных лиц. В жалобе имеется достаточное количество документов, на
основе которых можно сделать экспертное заключение и принять решение.
Проведение самостоятельных проверок позволяет собрать информацию
для основного и специальных докладов омбудсмана, а также выявить нарушения прав человека или же положительный опыт, который можно приводить далее в качестве примера. Сложности, связанные с подобными проверками, заключаются в том, что нарушения могут быть не очевидны, для их
выявления могут требоваться специальные знания, которыми не обладают
сотрудники аппарата омбудсмана, и финансовые затраты.
53
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
При проведении совместных проверок в состав группы включаются
должностные лица тех органов, которые вправе принять решение по результатам проверок. Среди плюсов таких проверок можно выделить: оперативность реагирования, результативность, восстановление прав, профилактика
правонарушений, возможность прокурорского реагирования (при наличии
состава преступления – возбуждение уголовного дела в соответствии со ст.
145 УПК Российской Федерации).
Согласно ст. 31 ФКЗ по результатам изучения и анализа информации
о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб
Уполномоченный вправе направлять государственным органам, органам
местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур. По результатам рассмотрения жалоб при установлении факта нарушения прав и свобод граждан со стороны государственного органа или должностного лица омбудсман
составляет заключение, в котором содержатся рекомендации с возможными
и необходимыми мерами, в некоторых случаях подобные заключения публикуются в СМИ. Иногда органы государственной власти сами обращаются
к омбудсману РФ с просьбой о подготовке заключения, например, в октябре
2012 г. судья-докладчик Конституционного Суда Российской Федерации обратился к Уполномоченному с просьбой о подготовке экспертного заключения по жалобе П., уволенной с должности начальника отдела кадров администрации главы Республики Ингушетия якобы за прогул, в то время как
на самом деле она отсутствовала по причине ухода за сыном-инвалидом,
и она также была беременна. Суды кассационной и надзорной инстанций
требования П. о восстановлении на работе отклонили по причине того, что
гарантии нерасторжения по инициативе работодателя трудового договора
с беременными женщинами, установленные ч. 1 ст. 261 Трудового Кодекса
Российской Федерации, не распространяются на государственных гражданских служащих по той причине, что исчерпывающий перечень оснований, запрещающих их увольнять с государственной службы, регламентирован ч. 3 ст. 37 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской
Федерации». Федеральный омбудсман в своем заключении указал, что осуществление социальной политики государства, предусматривающей предоставление гарантий беременным женщинам, не допускает дискриминации
по должностному признаку или роду деятельности. Конституционный Суд
согласился с его позицией и в своем Постановлении от 06.12.2012 г. № 31-П
признал не соответствующими Конституции Российской Федерации нормы,
54
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
допускающие увольнение беременной женщины, не находящейся в отпуске
по беременности и родам, с государственной гражданской службы1.
Для привлечения внимания к важным проблемам российский омбудсман
по собственной инициативе выступает с заявлениями, в которых не содержатся прямые рекомендации, но высказывается его мнение по данному вопросу и пожелания к органам государственной власти по разрешению этой
проблемы. В заявлении, опубликованном в СМИ, часто содержатся предложения общего характера и обращение с просьбой их поддержать. В декабре
2005 г. омбудсман РФ выступал с заявлением о необходимости активизации
проводимой в России судебной реформы, прежде всего проблемы гласности
судопроизводства путем глобальной информатизации судов2. В заявлении от
9 марта 2010 г. федеральный омбудсман обратил внимание на направленные
им в Государственную Думу предложения о внесении соответствующих поправок в проект федерального закона «О внесении изменений в Гражданский
процессуальный кодекс Российской Федерации», принятый 29.01.2010 г.
в первом чтении, и выступил с призывом к участникам законодательного
процесса и правозащитным общественным организациям обеспечить реализацию указанных предложений, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, укрепление законности и правопорядка3.
Необходимо остановиться на такой форме деятельности омбудсмана, как
запросы, которые он согласно ст. 34 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам
человека в РФ» имеет право направлять должностным лицам, в то время как
они обязаны бесплатно и беспрепятственно предоставлять Уполномоченному
запрошенные материалы и документы, иную информацию, необходимую для
осуществления его полномочий не позднее 15 дней со дня получения запроса, если в самом запросе не установлен иной срок (чаще всего менее 15 дней,
в этом случае ответ на запрос с предоставлением необходимых правозащитнику сведений направляется безотлагательно в обозначенный в его официальном запросе срок). Таким образом, необходимость получения информации устанавливается омбудсманом и не зависит от мнения или желания соответствующего должностного лица. Вследствие этого сокрытие информации
или уклонение от ее предоставления, независимо от оснований принятого
решения, является нарушением служебных обязанностей, установленных
законом, и влечет его ответственность за воспрепятствование деятельности
Уполномоченного в соответствии со ст. 17.2 КоАП РФ.
1
2
3
Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2012 г. // Российская газета.
Март, 2013 г.
Лукин В. П. Заявление Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Российская газета. 19 декабря 2005 г. № 3954.
Лукин В. П. Заявление Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Российская газета. 9 марта 2010 г. № 5126.
55
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В качестве примера можно привести запрос уполномоченного по правам
человека в Санкт-Петербурге к районной администрации 24 августа 2010 г.,
связанный с постановкой на учет в качестве нуждающегося в предоставлении жилья «жителей блокадного Ленинграда» заявителя, который сообщил,
что с 1995 г. он вместе матерью состоял на учете в качестве нуждающегося,
но когда после смерти матери в 2006 г. данный гражданин обратился в администрацию района для уточнения номера очереди, ему сообщили, что
очередь была закреплена только за его матерью. В 2010 г. гражданин вновь
подал документы на постановку на учет в качестве нуждающегося в жилом
помещении, но администрация района не сообщила ему о своем решении.
На запрос уполномоченного от администрации пришел положительный ответ о постановке заявителя на учет с извинениями за задержку в принятии
соответствующего решения.
Предоставленное законом право при проведении проверки по жалобе
беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы
местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм
собственности, воинские части, общественные объединения используется
Уполномоченным по правам человека в РФ и региональными уполномоченными. Так, 08.07.2011 г. Уполномоченный принял участие в заседании
Межведомственной рабочей группы по противодействию преступлениям
в сфере экономики. На заседании были заслушаны арбитражные управляющие ряда предприятий, в отношении которых введена процедура банкротства, а также руководители муниципальных образований, на территории которых находятся указанные проблемные предприятия, о принимаемых мерах по погашению задолженности по заработной плате перед работниками.
Важной задачей организационной деятельности омбудсмана является
выработка единых подходов к актуальным вопросам защиты прав и свобод
человека между федеральным омбудсманом и омбудсманами субъектов РФ.
Действуя в пределах своей компетенции, каждый из уполномоченных независим и не обязан отчитываться перед коллегами о мотивах принимаемых
решений. Однако интересы общего дела требуют, чтобы уполномоченные
взаимодействовали между собой – обменивались информацией и опытом,
объединяли усилия для рассмотрения конкретных дел. В идеале такое взаимодействие должно опираться на согласованную интерпретацию российской
Конституции и всего массива действующего законодательства, на единое понимание задач, которые решает уполномоченный, и того места, которое он
занимает в системе государственных органов. С целью выработки единого
подхода к решению общих задач, сотрудничества уполномоченные встречаются на заседаниях своего Координационного совета, созданного в 2001 г.
56
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
(созывается не реже двух раз в год), во время которых его члены обмениваются опытом работы, обсуждают проблемы взаимодействия органов власти
с Уполномоченным по правам человека в РФ и омбудсманами в субъектах
РФ, согласовывают концептуальные и методологические подходы к проблемам обеспечения прав и свобод человека, встречаются с руководителями федеральных министерств, например, в 2010 г. на заседании, в котором приняли
участие более 30 уполномоченных по правам человека из разных регионов
России, прошла встреча с министром юстиции РФ А. В. Коноваловым.
Формы сотрудничества уполномоченных по правам человека друг
с другом, а также с органами государственной власти, общественными организациями отличаются разнообразием. Федеральный Уполномоченный
имеет соглашения или меморандумы о порядке взаимодействия и сотрудничества с Генеральной прокуратурой РФ, Главной военной прокуратурой,
МВД, Минобороны, ФСИН России и др. Многие из региональных уполномоченных последовали этому примеру, подписав аналогичные собственные
соглашения или протоколы о сотрудничестве с соответствующими региональными подразделениями федеральных органов государственной власти.
Например, соглашение о взаимодействии прокуратуры Брянской области
и уполномоченного по правам человека в Брянской области по защите прав
и свобод человека и гражданина от 4 апреля 2007 г. с целью обеспечения
взаимодействия сторон в совместной защите прав и свобод человека и гражданина, выявлении, устранении и предупреждении причин их нарушений.
Следующей важной формой сотрудничества уполномоченных по правам
человека являются методические семинары повышения квалификации для
работников их аппаратов. Информацию о нарушениях прав и свобод человека, обусловленных несовершенством законодательства РФ, региональные
уполномоченные направляют в Центр мониторинга права, действующий при
Совете Федерации. В доклады Совета Федерации Федерального Собрания
РФ 2008 и 2009 гг. «О состоянии законодательства в РФ» вошли разделы,
целиком подготовленные на основе информации, собранной и проанализированной российскими уполномоченными по правам человека1.
По запросам коллег в субъектах РФ Уполномоченный осуществляет
юридическую экспертизу региональных законов и законопроектов, регулирующих статус Уполномоченного по правам человека, а также практику их
применения на соответствие действующему федеральному законодательству.
Анализ форм и способов деятельности уполномоченных по правам
человека в законодательстве субъектов РФ позволяет сделать вывод о существовании ряда пробелов, затрудняющих дальнейшее совершенствова1
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 г. //
Российская газета. 13 мая 2011 г. № 5477.
57
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ние региональных омбудсманов. Возникает ситуация, когда в законах ряда
субъектов не предусмотрены формы взаимодействия федерального омбудсмана и омбудсмана субъекта (Саратовская область), в других отмечается,
что они взаимодействуют, но не указывается, каким образом (Смоленская
область). Некоторые формы взаимодействия закреплены в законах, например, право или обязанность уполномоченного по правам человека субъекта в случае нарушении прав человека федеральными органами государственной власти, представителями иностранных государств на территории субъекта, государственными органами других субъектов обращаться
к федеральному омбудсману с ходатайством о применении мер по защите
прав и свобод в соответствии с ФКЗ (Брянская область); право омбудсмана
субъекта обращаться с ходатайством к Уполномоченному РФ о проведении
проверки, с жалобами, с предложениями об изменении и дополнении федерального законодательства, восполнении в нем пробелов. Но, как отмечает
В. В. Эмих, данные формы взаимодействия носят односторонний характер,
поскольку они не обеспеченны обязанностью Уполномоченного по правам
человека в РФ предпринимать определенные ответные действия, поэтому
высказывается мнение о необходимости закрепить обязанность омбудсмана
РФ извещать региональных омбудсманов о результатах в течение 30 дней1.
Также необходимо законодательно зафиксировать основные формы взаимодействия омбудсманов: проведение совместных проверок сведений о нарушении прав и свобод граждан, обращение к федеральному омбудсману
с ходатайством об обращении к субъекту, наделенному правом законодательной инициативы, с предложением внести изменения в федеральное
законодательство, с ходатайством об обращении в Конституционный Суд
РФ; информирование о массовых и грубых нарушениях прав и свобод
граждан или о нарушении прав федеральными органами государственной
власти в субъекте РФ; организация совместного обучения для повышения
квалификации региональных омбудсманов, проведение совместных конференций, семинаров, круглых столов. Во всех законах субъектов РФ об
уполномоченных по правам человека необходимо закрепить определенный
набор форм и способов деятельности, объем которого не может самовольно уменьшаться законодателем субъекта. С этой целью М. В. Мархгейм
и А. Е. Новикова предлагают закрепить данный стандарт на уровне федерального законодательства в целях исключения создания неравных
возможностей для граждан РФ по использованию омбудсмана для защи-
1
58
Эмих В. В. Компетенция уполномоченных по правам человека в РФ: конституционноправовое исследование: дис. ... канд. юрид.наук. 12.00.02. Екатеринбург, 2008.
С.175 – 176.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ты прав и свобод1. Полагаем, что подобный набор форм взаимодействия
должен быть закреплен в федеральном законе «Об основах деятельности
Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ».
Дискуссионным остается вопрос о том, в каких отношениях находятся
федеральный омбудсман и омбудсманы субъектов, должны ли быть между
ними отношения координации или субординации. Сторонники субординационных отношений высказывают мнение, что правомерно формировать
единую централизованную систему уполномоченных с вертикальной подчиненностью региональных омбудсманов федеральному с сохранением
за субъектами РФ исключительного права на их назначение и освобождение от занимаемых должностей2. Другие исследователи, мнения которых
мы разделяем, полагают, что между Уполномоченным по правам человека
РФ и уполномоченными субъектов субординационные отношения неприемлемы, поскольку все они независимы и самостоятельны, их отношения
должны носить рекомендательно-диспозитивный характер3, а в законах
важно закрепить формы взаимодействия. По мнению И. Ф. Вершининой,
отношения между омбудсманами должны «строиться на принципах сотрудничества, взаимопомощи и взаимного информирования по отдельным направлениям деятельности». Попытка лишения уполномоченных по правам
субъектов РФ самостоятельности не согласуется с главным принципом их
деятельности – независимостью4. С. Л. Давтян подчеркивает, что «принцип независимости и неподотчетности друг другу всех уполномоченных
по правам человека представляется единственно верным. Ведь в пределах
своей компетенции каждый из них несет всю полноту ответственности за
обеспечение прав и свобод человека не перед какой-то вышестоящей инстанцией, а исключительно перед законом и руководствуясь своим пониманием справедливости»5. Российский омбудсман в обращении с просьбой
о создании рабочей группы по разработке законопроекта, регулирующего
компетенцию и деятельность уполномоченного по правам человека в субъ1
2
3
4
5
Мархгейм М.В., Новикова А. Е. Формы и способы деятельности уполномоченного по
правам человека в субъектах РФ // Государственная власть и местное самоуправление.
2009. № 5. С.41.
Например, Майоров А. Г. Формирование правового института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) в России и за рубежом: дис. ... канд. юрид.
наук.12.00.02. Москва, 2002. С.209.
Например, Эмих В.В. Там же. С. 178.
Вершинина И. Ф. Институт уполномоченного по правам человека в субъектах РФ:
конституционно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.02. М., 2010.
С.137 – 138.
Давтян С.Л. Развитие института омбудсмана в России // Европейский омбудсман
(народный адвокат). 20.11.2009. http://euro-ombudsma№.org/ombudsme№_activities/
razvitie-i№stituta-ombudsma№a-v-rossii
59
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
екте Российской Федерации, направленном Председателю Государственной
Думы РФ в 2010 г., отметил, что обеспечение совместного осуществления
государственной защиты прав и свобод человека и гражданина не предполагает при этом «формирования административной вертикали, поскольку
трудовые отношения федерального омбудсмана с омбудсманами в субъектах Российской Федерации отсутствуют; их правозащитная деятельность
объединяется общностью стоящих перед ними задач, а не служебной подчиненностью, предполагающей безусловное выполнение заданий и поручений вышестоящего должностного лица».
В результате изучения статуса, структуры и организации деятельности
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации можно сделать следующие выводы.
Статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
определен законодательством недостаточно полно, поэтому нуждается
в корректировке путем установления верхнего возрастного предела для
осуществления им своих полномочий в возрасте 65 лет, обязательности наличия высшего юридического образования и ряда других предложенных
нами дополнений. Внесение соответствующих изменений в законодательство позволило бы усилить его авторитет и влияние, что, в конечном счете,
оказало бы положительное влияние на эффективность его деятельности по
защите прав и свобод граждан.
Закон закрепляет разнообразные формы деятельности омбудсмана:
проверки, отчеты, обращения, экспертизы, запросы, заключения, участие
в заседаниях органов государственной власти и местного самоуправления. Уполномоченный активно использует предоставленные ему законодательством полномочия по основным направлениям своей деятельности.
Следует подробно регламентировать в законодательном порядке формы
и способы взаимодействия омбудсманов в Российской Федерации друг
с другом и с органами государственной власти, предусмотрев порядок их
взаимоотношений и форм реагирования органов власти на акты омбудсмана, адресованные им.
В структуре омбудсмана можно выделить такие элементы, как
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и действующие при них общественные и экспертные советы. Уполномоченные
по правам человека федерального и регионального уровней находятся
в тесном взаимодействии, они самостоятельны и независимы друг от друга,
их взаимоотношения должны строиться путем сотрудничества и взаимоуважения. При этом требуется дополнить существующее законодательство
нормами, предусматривающими формы их взаимодействия и устанавливающими координационные полномочия федерального омбудсмана по от60
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ношению к уполномоченным по правам человека в субъектах Российской
Федерации в рамках их совместной деятельности.
Уполномоченные по правам, специализированные по субъектам (по
правам ребенка, предпринимателей и проч.), самостоятельны и не подчиняются Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации.
Отношения со специализированными омбудсманами необходимо развивать
на принципах взаимоуважения и взаимного информирования друг друга
о своей деятельности в целях достижения единой для всех рассматриваемых омбудсманов целей – защиты нарушенных прав и свобод человека
и гражданина.
61
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 2 Основные функции Уполномоченного
по правам человека
§ 1 Общая характеристика функций Уполномоченного
по правам человека
Каждый государственный орган сообразно своей компетенции выполняет свойственные ему функции. Механизм государства действует через
отдельные государственные органы: функции государства в целом осуществляются посредством функций отдельных государственных органов.
Как полагает Д. А. Шевчук, понятия функции органа государства и его компетенции не совпадают, поскольку функции органов государства являются
«отдельными направлениями в содержании их практической деятельности», а компетенция – выражение функций в полномочиях органа, его правах и обязанностях, т.е. правовое установление их объема и границ1. Термин
«функция» переводится с латинского functio как «исполнение». В социологии функция представляет собой роль, которую выполняет определенный
социальный институт или процесс по отношению к целому. «Советский энциклопедический словарь» под термином «функция» понимает «деятельность», «обязанность», «внешнее проявление свойств какого-либо объекта
в данной системе отношений»2. В научной литературе также встречаются
определения функции государственного органа в качестве «круга деятельности государственного органа, которая проявляется во внешней системе
его отношений». Любая функция, призванная способствовать достижению
целей и задач органа, реализуется через соответствующую ей деятельность
и осуществляется им в рамках исключительной компетенции, с использованием предоставленных законом полномочий. И. Л. Бачило полагает, что
«функции определяют, что делает орган. Осуществляя определенные ему
функции и правомочия, он реализует свою компетенцию, действует в соответствии с ней и в ее пределах»3. Д. А. Ковачев определяет функцию
как «внешнее проявление свойств какого-либо органа, способ его поведения в определенной системе отношений»4. А. Ф. Смирнов указывает, что
функции государственных органов – это направления деятельности по
реализации «внешних» целей, стоящих перед государством и его органами. Наиболее удачной нам представляется определение А. В. Федотова:
1
2
3
4
62
Шевчук Д. А. Теория государства и права: учебник. М., 2009.
Советский энциклопедический словарь. М., 1990. С. 1453.
Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976. С. 54.
Ковачев Д.А. Функции, задачи, компетенция и правоспособность государственного
органа // Правоведение. 1985. № 4. С. 41.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
«Функция государственного органа – социально значимые направления
деятельности данного органа, осуществляемые через конкретные виды
его деятельности в рамках установленных законом типов его деятельности, в которых реализуется его компетенция». Компетенция органа власти
определяет наличие его функций и соответствующие им типы его деятельности1. Компетенция органа государственной власти является системой
его полномочий прав и обязанностей, носящих властный характер2. В современной науке конституционного права Российской Федерации вопрос
о функциях омбудсмана, который является государственным органом согласно действующему законодательству, до сих пор остается одним из наименее разработанных. Функции омбудсмана представляют собой отдельные направления в содержании деятельности Уполномоченного по правам
человека в соответствии с занимаемым им местом в государственном механизме и политической системе общества. Содержание функций омбудсмана устанавливается государством. Уполномоченный по правам человека
в Российской Федерации реализует одну из важнейших функций государства – обеспечение прав и свобод человека и гражданина в рамках своей
компетенции.
Прежде всего обратимся к эволюции функций омбудсмана с момента
его возникновения в мире. Деятельность первых омбудсманов заключалась
прежде всего в контрольных функциях, поскольку была направлена на выявление ненадлежащего выполнения государственными органами и должностными лицами возложенных на них обязанностей, а охрана прав и свобод человека и гражданина играла лишь косвенную роль. Впоследствии
компетенция омбудсмана стала расширяться и дополнилась функцией защиты основных прав и свобод человека, а также борьбой с коррупцией при
расследовании случаев ненадлежащего администрирования. Как указывает Е. Н. Мухитдинов, постепенно в сферу деятельности омбудсмана стали
входить вопросы обеспечения прав и свобод человека и гражданина, закрепленные не только в конституциях и законодательстве стран, но и основанных на общепризнанных принципах и нормах международного права,
при этом возросла роль международного права в регулировании вопросов
защиты прав человека на международном уровне3.
К проблеме выделения функций у современного омбудсмана исследователи подходят с разных точек зрения. А. Ю. Сунгуров в своем исследовании
задач приходит к выводу, что функции омбудсмана несколько изменились
1
2
3
Федотов А. В. Функция государственного органа: к вопросу интерпретации // История
государства и права. 2009. № 5.
См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 26 – 27.
Мухитдинов Е. Н. Эволюция института омбудсмана // Право и политика. 2009. № 5.
С. 10–12.
63
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в процессе его распространения «от приоритета в коррекции сбившихся
с пути публичных чиновников и повышения качества работы публичной
администрации к рассмотрению и разрешению индивидуальных жалоб».
Кроме того, некоторые офисы омбудсманов берут на себя вторичную, но
важную функцию выполнения как бы «административного аудита», с целью выявления системных сбоев административных служб и последующей
помощи в улучшении качества административных процедур1. Еще одной
функцией омбудсманов в ряде стран становится содействие в развитии
системы «открытого правительства», что происходит в случаях, когда они
начинают систематически работать с жалобами на непредставление различными правительственными службами гражданам информации о своей
деятельности. Работа в этом направлении включает также инициирование
соответствующих нормативных актов, обеспечивающих доступ жителей
к правительственной информации. Такую работу ведут омбудсманы Новой
Зеландии, Австралии, Ирландии и Великобритании. Наконец, омбудсман
берет на себя функции внесудебного рассмотрения дел, его деятельность
приближается по сути к функциям восстановительного правосудия, к функции «восстановления мира в общине».
Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин выделяют четыре основных функции омбудсмана: содействие более эффективной работе власти;
содействие жителям в восстановлении нарушенных властью прав; реализация функции посредника, моста между обществом и властью; реализация
функции внесудебного расследования2.
Между тем, Р. Г. Вагизов отмечает, что важными функциями омбудсмана стали функция посредника (институт омбудсмана становится своеобразным «дружелюбным интерфейсом» государственного механизма) и функция внесудебного рассмотрения дел3.
Во второй Европейской встрече государственных (национальных) правозащитных институтов в январе 1997 г. директор Датского центра Мортен
Кьерум выделил три основных функции национальных правозащитных институтов: мониторинг действий государственной власти с позиции соответствия международным нормам прав человека (осуществление экспертизы
законопроектов, анализ практики реализации законов, возможность принимать индивидуальные жалобы по нарушению прав граждан); консультации государственным органам в связи с законодательным процессом через
1
2
3
64
Сунгуров А. Ю. Институт омбудсмана: эволюция традиций и современная практика
(опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма, 2005. С.61.
Сморгунов Л.В., Альгин А.П., Барыгин И. Н. Государственная политика и управление:
учебник: в 2 ч. / ред. Л. В. Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006. С.185.
Вагизов Р. Г. Понятие омбудсмана (уполномоченного по правам человека)
в современой правовой доктрине // Российская юстиция. 2008. № 11. С. 43.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
неформальные встречи с представителями правительственных структур
и путем работы экспертов-консультантов в составе правительственных делегаций на международном уровне; информация и правовое просвещение.
В. В. Эмих выделяет следующие функции омбудсмана: консультационно-ориентирующая, диагностическая, координационная, просветительская,
превентивная, корректирующая, функция содействия совершению правовых актов и административных процедур1. Осуществление этих функций
тесно связано с основными целями деятельности уполномоченных по
правам человека – обеспечением гарантий государственной защиты и соблюдения прав и свобод граждан. Согласно классификации, предложенной
В. В. Эмих, в целях выполнения корректирующей функции уполномоченные содействуют восстановлению нарушенных прав граждан, обращаются
в компетентные органы государственной власти для привлечения виновных
лиц к ответственности, способствуют отмене или изменению нормативных правовых актов, на основании которых допускаются нарушения прав
и свобод человека. Консультационно-ориентирующая функция заключается в оказании обратившимся гражданам бесплатной юридической помощи.
Превентивная функция направлена на недопущение подконтрольными
субъектами нарушений прав человека. Диагностическая функция позволяет выявить уровень защиты прав и свобод человека, а также состояние
законодательства в этой сфере путем анализа уполномоченными по правам выявленных случаев нарушения прав. Ее можно, на наш взгляд, также
назвать функцией мониторинга законодательства и правоприменительной
практики. Функция содействия совершению правовых актов и административных процедур предполагает содействие омбудсманов развитию законодательства в области прав человека и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами международного права, заключению Россией
международных договоров в этой области, совершенствованию подзаконных правовых актов и актов органов местного самоуправления по вопросам
реализации и соблюдения прав и свобод граждан, а также совершенствованию административных процедур.
Основываясь на нормах законодательства, регулирующих деятельность
российского омбудсмана, а также изучив практику его деятельности, мы
приходим к выводу, что классификацию функций по содержанию, предложенную В. В. Эмих, следует дополнить также контрольной функцией,
поскольку омбудсман в ходе выполнения проверок, начатых на основе полученных им жалоб или по собственной инициативе, выявляет нарушения
прав и свобод человека, способствует их устранению, выявляет фактическое
1
Эмих В. В. Компетенция уполномоченных по правам человека в Российской
Федерации: конституционно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук.
12.00.02. Екатеринбург, 2008. С.68 – 69.
65
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
положение с соблюдением прав и свобод человека, дает ему оценку и при
содействии с другими органами власти принимает меры по устранению обнаруженных недостатков и предотвращению их появления в будущем. По
своей сути эта совокупность действий представляет собой контроль. Также
можно выделить информационную функцию, поскольку помимо оказания
бесплатных юридических консультаций гражданам, обратившимся к нему
за помощью, омбудсман предоставляет информацию о своей деятельности
органам государственной власти, должностным лицам, общественным организациям, средствам массовой информации и прочим заинтересованным
субъектам. Обязательно следует указать на существование функции восстановления нарушенных прав и свобод человека, поскольку усилия омбудсмана направлены в первую очередь на помощь заявителям жалоб в реализации их нарушенных прав и законных интересов.
В качестве самостоятельной можно выделить правотворческую функцию, реализуемую в рамках ст. 31 ФКЗ при обращении федерального омбудсмана к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов
в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской
Федерации в установленных законом случаях. Аналогичная функция существует и у региональных уполномоченных, некоторые из которых также
наделены правом законодательной инициативы. В сфере законодательства
привлечение внимания к неподходящим и устарелым положениям само по
себе важно, поскольку, как отмечает О. Н. Доронина, «правительства и парламенты имеют тенденцию давать предпочтение положениям в экономической сфере или касающихся общеполитических вопросов, в то время как
положения, являющиеся фундаментальными для утверждения и защиты
прав человека, зачастую откладываются в сторону». При введении новых
положений зачастую нарушаются права отдельных граждан, поскольку законодательный орган не может предусмотреть всех жизненных ситуаций.
В ряде случаев омбудсману достаточно предложить менее строгую интерпретацию определенной нормы или же предложить ее полную замену для
обеспечения защиты прав человека. Предоставленное омбудсману право
вносить предложения в правительство или компетентное министерство по
изменению закона или иного нормативного акта также важно. Посредством
соответствующего использования этих возможностей омбудсман может
значительно ускорить процесс гармонизации законов, Конституции и международных правовых документов и их адаптацию к ситуациям реальной
жизни. Предложения омбудсмана важны в отношении адаптации государственных структур и институтов к стандартам правового государства. На
основе проблем, поднятых в обращениях заявителей, можно выявить несо66
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ответствия в работе государственных органов и предложить организационные изменения там, где они необходимы1.
Организационная функция омбудсмана реализуется согласно нормам
закона, в соответствии с которыми Уполномоченный утверждает структуру
своего аппарата, положение о нем и его структурных подразделениях и непосредственно руководит его работой. По вопросам, связанным с руководством рабочим аппаратом, Уполномоченный издает распоряжения.
Федеральный конституционный закон об Уполномоченном закрепляет
основные направления его деятельности (п. 3 ст. 1): восстановление нарушенных прав человека и гражданина; совершенствование законодательства
Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведение его
в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; развитие международного сотрудничества в области прав человека; правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты2. На основе анализа указанной статьи и предложенной ранее классификации функций предлагается следующая классификация функций на обязательные и факультативные. Критерием в данном случае будет
выступать отнесение действий омбудсмана в рамках выполняемой функции
к основным направлениям его деятельности. Соответственно, к обязательным функциям, точно очерчивающим права и обязанности омбудсмана и не
допускающим отступлений от них по его воле, будут отнесены такие функции, как правовосстановительная, просветительская, координационная,
правотворческая, контрольная. Остальные функции мы отнесем к факультативным – при выполнении таких функций Уполномоченному по правам
человека предоставляется возможность самому выбирать форму своих взаимоотношений, урегулированных нормами права (например, корректирующая, диагностическая, превентивная, консультационно-ориентирующая, организационная функции, функция содействия совершению правовых актов
и административных процедур). Таким образом проявляется дискреционность власти омбудсмана – он по собственному усмотрению решает вопросы, относящиеся к своему ведению в установленных законом рамках.
По степени важности функции российского омбудсмана можно разделить на основные и вспомогательные. Основные функции выполняются
в соответствии с целями деятельности омбудсмана, направлены на защиту
прав и свобод человека и гражданина, с их помощью осуществляются наи1
2
Доронина О. Н. Институт омбудсмана в России и постсоциалистических странах:
сравнительно-правовое исследование. Ростов-на-Дону: ЗАО Ростовское книжное
издательство (Ростиздат), 2007.
Федеральный конституционный закон РФ от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации // Собрание
Законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
67
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
более общие, важнейшие направления деятельности омбудсмана по выполнению основных стратегических задач и целей, поставленных перед ним
(например, функция восстановления нарушенных прав и свобод, правотворческая, контрольная, просветительская, координационная функции);
вспомогательные функции осуществляются с целью обеспечения выполнения основных функций, с их помощью выполняются второстепенные задачи, они представляют собой составные части основных функций (организационная, диагностическая функции, функция прогнозирования). Основное
их назначение – создание необходимых условий для нормальной деятельности аппарата омбудсмана.
Функции региональных уполномоченных по правам человека практически полностью схожи с задачами федерального омбудсмана. Чаще всего
в законах субъекта используется та же формулировка задач, стоящих перед
омбудсманом, как и в ст. 3 ФКЗ с незначительными изменениями.
В законах ряда субъектов Российской Федерации цель создания омбудсмана и выполняемые им задачи сформулированы в разных пунктах
и даже статьях закона. Так, в законе Оренбургской области в ст. 1 говорится: «Должность уполномоченного по правам человека в Оренбургской
области учреждается… в целях обеспечения гарантий государственной
защиты прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения и уважения
органами государственной власти, органами местного самоуправления
Оренбургской области и их должностными лицами (далее – органы и должностные лица)»1. В ст. 4 закона Челябинской области2 к задачам омбудсмана
субъекта отнесены: содействие восстановлению нарушенных прав; подготовка и внесение предложений по совершенствованию нормативных правовых актов Челябинской области, затрагивающих права и свободы человека
и гражданина, приведению их в соответствие с Конституцией России и общепризнанными принципами и нормами международного права; осуществление правового просвещения граждан области по вопросам прав человека, форм их защиты; содействие органам государственной власти и органам
местного самоуправления Челябинской области в создании системы защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних и в создании
условий для развития институтов гражданского общества; участие в межрегиональном и международном сотрудничестве в области прав и свобод
человека и содействие его развитию; информирование общественности
о состоянии соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
1
2
68
Закон Оренбургской области от 18 ноября 2010 г. № 3997/924–IV–ОЗ «Об уполномоченном по правам человека в Оренбургской области» // Бюллетень Законодательного
собрания Оренбургской области. 10 ноября 2010 г.
Закон Челябинской области от 26 августа № 620-ЗО «Об уполномоченном по правам
человека в Челябинской области».
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Аналогичным образом сформулированы цели и задачи в законах республик
Коми и Якутия (Саха), Алтайского края и Тюменской области.
В результате изучения функций омбудсмана Российской Федерации, их
содержания и классификаций можно сделать следующие выводы: функции
омбудсмана представляют собой отдельные направления в содержании деятельности Уполномоченного по правам человека в соответствии с занимаемым им местом в государственном механизме и политической системе общества. В процессе развития функции омбудсмана претерпели значительные изменения, по мере расширения компетенции омбудсмана дополнялся
перечень функций, которые он должен был реализовывать.
На современном этапе можно выделить такие следующие основные направления деятельности (функции) омбудсмана, как контрольную,
функцию восстановления нарушенных прав и свобод, диагностическую,
правотворческую, координационную, превентивную, информационную,
просветительскую, консультационно-ориентирующую, организационную.
Все эти функции можно классифицировать по различным основаниям (по
степени обязательности, по важности). На основе анализа законодательства
и научной литературы нами выделяются следующие признаки функций
Уполномоченного по правам человека:
1) функции омбудсмана носят объективный характер;
2) функции носят систематический, постоянный характер;
3) в функциях выражается сущность и назначение Уполномоченного по
правам человека, реализуется его деятельность;
4) функции возникают и развиваются в соответствии с задачами и целями омбудсмана;
5) функции омбудсмана осуществляются в определенных, установленных законодательством, формах и определенными методами.
§ 2 Функция восстановления нарушенных прав
и свобод
Восстановление прав и свобод человека и гражданина является одной
из наиболее важных функций омбудсмана. Законодательство зарубежных
стран предусматривает разнообразные меры, которые может принять омбудсман для реализации указанной функции. А. Ю. Сунгуров условно разделяет результирующую часть деятельности омбудсмана на две части –
реагирования на конкретные случаи «ненадлежащего администрирования»
и действия в результате анализа отдельных случаев и выявления определенных закономерностей и тенденций. Изучая опыт зарубежных стран,
можно отметить главную особенность «классической модели» омбудсмана:
отсутствие у него каких-либо карательных функций. Лишь у омбудсмана
69
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Швеции есть право возбуждения уголовного преследования провинившихся чиновников, которое, несмотря на его неприменение, рассматривается
как некий анахронизм, сохранившийся с начала XIX в. Основным способом
влияния омбудсмана являются его рекомендации, оформленные в виде специального документа или выданные в неформальном виде. Поскольку цель
деятельности омбудсмана – исправление ситуации, в которой право человека было нарушено, а не наказание чиновника, то омбудсман может прекратить дальнейшее рассмотрение дела в случае исправления ситуации еще
в процессе или до начала расследования. Подобная работа призвана предотвращать появление новых жалоб, повышая тем самым эффективность
работы публичной администрации. Аналогично действуют и омбудсманы
в других странах, при этом неформальный характер рекомендаций, например, в ходе телефонных разговоров, оказывается эффективнее направления
официальной бумаги. Отсутствие у омбудсмана права принимать решения,
обязательные для исполнения, не умаляет его ценности, даже при несогласии органов власти соглашаться с рекомендациями омбудсмана, они могут
быть реализованы при помощи политических средств.
Направление в орган государственной власти, допустивший нарушение
прав человека, соответствующего заключения с рекомендациями об исправления ситуации предусмотрено в законодательстве ряда стран (Украины1,
Албании). Российский закон2 закрепляет право омбудсмана по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан,
обобщения итогов рассмотрения жалоб направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению
прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур.
Разрешая проблемные ситуации путем принятия решений и обобщения
итогов рассмотрения жалоб, Уполномоченный способствует одновременно
укреплению авторитета государственной власти и демократического строя
государства3. Важной гарантией указанного права выступает норма статьи
35 ФКЗ, обязывающая государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, получившие заключение Уполномоченного,
содержащее его рекомендации, в месячный срок рассмотреть их и о приня1
2
3
70
Закон Украины от 23 декабря 1997 г. «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины
по правам человека». Ст. 16.
Федеральный конституционный закон РФ от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание
Законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011, ст. 31, п.1.
Лагун И.В., Юдина А. Б. Комментарий к ФКЗ от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ
«Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» / под ред.
Е. Г. Маркеловой. Система Гарант. 2009.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному. Аналогичные
положения содержатся в большинстве законов субъектов, так, в законе
Оренбургской области об уполномоченном содержится норма, устанавливающая обязанность органа или должностного лица, получивших запрос,
предложение, ходатайство или заключение уполномоченного, в течение 30
дней рассмотреть их и в письменной форме сообщить уполномоченному
о результатах рассмотрения1. В данном случае мы видим, что региональный законодатель пошел дальше федерального, включив в перечень актов
Уполномоченного, на которые должны ответить органы или должностные
лица в обязательном порядке, помимо заключения еще и запрос, предложение или ходатайство.
Все эти действия Уполномоченный по правам человека совершает после получения жалобы конкретного человека на нарушение его прав и свобод. Рассмотрение жалоб является важным направлением деятельности
Уполномоченного. Компетенция Уполномоченного по государственной защите неотчуждаемых, принадлежащих каждому от рождения прав человека не является единственным средством восстановления нарушенных прав
человека, а лишь независимо дополняет основные средства защиты прав
человека судебными органами и органами прокуратуры.
Возможность проведения независимого расследования конкретных
случаев нарушения прав человека является важной характеристикой омбудсмана. Анализ норм российского законодательства, устанавливающих
основания для обращения к федеральному омбудсману, позволяет классифицировать их следующим образом:
– обращение заявителя (гражданина Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц
без гражданства) с жалобой на решения или действия (бездействие):
– государственных органов,
– органов местного самоуправления,
– должностных лиц,
– государственных служащих;
– собственная инициатива омбудсмана:
– при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав
и свобод граждан,
– в случаях, имеющих особое общественное значение,
– в случаях, связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не
способных самостоятельно использовать правовые средства защиты.
Как мы видим, российский закон не предусматривает возможности
1
Закон Оренбургской области от 18 ноября 2010 г. № 3997/924-IV-ОЗ «Об уполномоченном по правам человека в Оренбургской области» // Бюллетень Законодательного
собрания Оренбургской области. 10 ноября 2010 г.
71
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
инициирования расследования на основании запросов депутатов парламента, в отличие от законов ряда стран (Украины, Испании, Молдавии, Чехии
и другие). Также отсутствует право подачи жалобы от имени общественной
организации, поскольку исходя из норм ст. 15 ФКЗ заявителями жалобы
могут быть только физические лица. Исследователи высказывают мнение,
что могут признаваться приемлемыми и коллективные обращения, в том
числе юридических лиц или общественных объединений, направленные
в целях защиты нарушенных прав конкретного человека, чем пользуются
неправительственные правозащитные организации. Это мнение подкрепляется нормой ст. 33 Конституции Российской Федерации, предусматривающей право граждан России направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления1. Вместе с тем их обращение не заменяет подачу индивидуальной
жалобы непосредственно лицом, чьи права нарушены, в особенности, если
обжалуется решение или действие органа дознания, предварительного
следствия или суда. Лишь при наличии его обращения о государственной
защите прав человека и предоставлении тем самым права на юридическое
представительство его законных интересов, Уполномоченный имеет возможность в установленном процессуальным законодательством порядке
и в соответствии со своим мандатом обращаться с необходимыми заявлениями (исковыми заявлениями) и ходатайствами в уголовном, гражданском
и арбитражном судопроизводстве.
К проблеме обращения к омбудсману через представителя исследователи подходят с разных точек зрения. Отсутствие в законе нормы об обращении к Уполномоченному по правам человека через представителя2, по
мнению некоторых исследователей, является важным пробелом, поскольку
в данном случае возникают различные толкования норм закона. Одни исследователи высказывают суждение, что отсутствие в ФКЗ института представительства не означает, что к Уполномоченному вправе обращаться только
непосредственно заинтересованные граждане3, объясняя эту позицию положением ст. 45 Конституции РФ, согласно которой каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.
Таким образом, отсутствие в ФКЗ прямого запрета на использование пред1
2
3
72
Конституция Российской Федерации // Российская газета. 21.01.2009. № 7.
Представительство в гражданской юрисдикции – это процессуальное правоотношение, по которому одно правосубъектное лицо (представитель) выступает в суде
от имени другого (представляемого), совершает в его интересах процессуальные
действия, оказывает правовую либо деловую помощь представляемому в защите прав
и охраняемых законом интересов.
Бегаева А. А. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации: дис. ...
канд. юрид. наук. 12.00.02. М., 2004. С.160 – 161.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ставителя свидетельствует о существовании права граждан РФ обращаться
к омбудсману при помощи представителя. С другой стороны, отдельные
ученые полагают, что правом обращения к Уполномоченному не наделены лица, не заинтересованные в подаче жалобы лично. Так, В. В. Бойцова
ссылается для обоснования этого довода к толкованию ст. 15, 16, 17 ФКЗ об
Уполномоченном1.
Из анализа деятельности Уполномоченного по правам человека можно
сделать вывод о том, что он считает приемлемым обращение к нему через
представителя заинтересованного лица, рассматривает жалобы, поданные
ими и оказывает необходимую помощь. Примером может служить ситуация, когда в 2010 г. к Уполномоченному обратился адвокат гражданина
Х., обвиняемого в экономических преступлениях, в отношении которого
Хамовнический районный суд г. Москвы вынес решение о продлении срока
его содержания под стражей, которое, по мнению Уполномоченного, противоречило ст. 108 УПК РФ с учетом внесенных изменений. В п. 3 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22.03.2005 г.
№ 4-П говорится о том, что при продлении срока содержания под стражей необходимо руководствоваться указанной ст. 108 УПК Российской
Федерации на всех стадиях судопроизводства. На момент получения обращения заявителем не была пройдена процедура предварительного обжалования судебного решения о продлении ареста, поэтому омбудсман не имел
процессуальной возможности поддержать своим ходатайством надзорную
жалобу Х. в вышестоящей судебной инстанции, и заявителю было предложено повторно обратиться к Уполномоченному после прохождения кассационного разбирательства2. Все сказанное позволяет сделать вывод о том,
что во избежание подобных разночтений в ФКЗ об омбудсмане необходимо
внести изменения в ст. 15, предусмотрев в ней право граждан Российской
Федерации и находящихся на территории России иностранных граждан
и лиц без гражданства обращаться к Уполномоченному по правам человека
через представителя. Аналогичные нормы следует предусмотреть и в законах, регулирующих деятельность региональных омбудсманов.
Остановимся на рассмотрении жалоб, поскольку это один из главных
способов реализации Уполномоченным функции восстановления нарушенных прав и свобод граждан, мера осуществления независимого контроля за признанием и соблюдением прав человека. Пределы компетенции
Уполномоченного по правам человека в РФ установлены в ст. 15 гл. 3 ФКЗ,
где содержится норма о том, что он рассматривает жалобы граждан РФ
1
2
Бойцова В.В., Бойцова Л. В. Комментарий к ФКЗ «Об Уполномоченном по правам
человека в РФ». М.: Норма, 1997. С. 128.
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 г. //
Российская газета. 13 мая 2011 г. № 5477.
73
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
и находящихся на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства (далее – заявители). Закон определяет жалобу как просьбу гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц1.
Ученые предлагают различные подходы к определению понятия «жалоба».
Применительно к уполномоченному по правам человека автор считает наиболее верным определение, данное исследователем А. П. Евдошенко: «жалоба Уполномоченному по правам человека – это устное или письменное
обращение (единоличное или групповое) в адрес Уполномоченного по правам человека в РФ в связи с нарушениями субъективных прав, свобод и законных интересов граждан, допущенными при принятии решений или совершении действий (бездействий) государственными органами, органами
местного самоуправления, должностными лицами или государственными
служащими, если ранее эти решения или действия (бездействие) были обжалованны в судебном или административном порядке»2.
Закон в качестве одного из условий принятия жалобы к рассмотрению
устанавливает обязательность предварительного обжалования заявителем
решения или действия (бездействие) государственных органов, органов
местного самоуправления, должностных лиц в судебном или административном порядке, установленного федеральным конституционным законом
в п.1 ст.16. Устанавливая обязательность предварительного обжалования,
по мнению И. В. Лагун3, законодатель подчеркивает особенность деятельности Уполномоченного как независимого от государственных органов гаранта государственной защиты прав и свобод граждан даже в тех случаях,
когда какое-либо лицо уже имело опыт обращения в органы государственной власти за защитой своих прав, и как дополнительного государственного
органа правовой защиты. Такое ограничение вполне оправданно, поскольку
в противном случае к Уполномоченному поступало бы такое количество
жалоб, которое он не в силах был бы рассмотреть. При этом деятельность
Уполномоченного не заменяет деятельность других государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление прав и свобод граждан, а
напротив, способствует совершенствованию работы органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц в области
1
2
3
74
Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений
граждан Российской Федерации»// Парламентская газета. 11 мая 2006. № 70 – 71. Ст. 4
Евдошенко А. П. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека Российской Федерации: теория, практика, перспективы: автореф дис. ... канд.
юрид. наук. 12.00.02. Санкт-Петербург, 2009. С. 8.
Лагун И.В., Юдина А. Б. Комментарий к ФКЗ от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ
«Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» / под ред.
Е. Г. Маркеловой. Система «Гарант», 2009.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
защиты прав человека и гражданина и позволяет выявить недостатки и проблемы, связанные с деятельностью органов власти и должностных лиц.
Компетенция Уполномоченного распространяется практически на все
сферы жизнедеятельности общества, однако его государственные полномочия
охватывают конкретный перечень прав и обязанностей, установленный законом, и не предусматривают его вмешательства в компетенцию судебных органов, органов государственной власти, осуществляющих контроль и надзор
за соблюдением прав и свобод человека, и органов местного самоуправления.
Необходимо остановиться на важном вопросе срока, в течение которого гражданин может подать жалобу омбудсману. В большинстве стран
мира практикуется установление такого срока законодательством, например, в Новой Зеландии он равняется 12 месяцам, в Швеции – двум годам
с того момента, когда гражданину стало известно о нарушении его прав
и т.д. Такое правило оправданно, так как работать с запоздалой жалобой
достаточно сложно в плане осуществления проверочных мероприятий, получения необходимой информации. Как отмечает В. В. Тамбовцев, установление годичного срока для подачи жалобы Уполномоченному является необходимым средством пресечения попыток недобросовестных заявителей
использовать его полномочия в целях принятия им к рассмотрению жалоб,
потерявших за давностью лет практический смысл, а также это является
стимулом для заявителей, не проявляющих интереса к своевременной защите своих нарушенных прав или свобод1. Согласно ст. 17 ФКЗ жалоба
должна быть подана Уполномоченному не позднее истечения года со дня
нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало
известно об их нарушении. Введение такого срока не означает, что в случае
его истечения Уполномоченный, если сочтет, что имеются особые обстоятельства, не может уже принять жалобу к своему рассмотрению.
Поскольку рассмотрение предварительных жалоб на решения или действия (бездействие), нарушающие права человека, может продолжаться
в течение длительного периода, у заявителей должно сохраняться на всем
его протяжении право на обращение к Уполномоченному в установленный
срок. Рассмотрение дел в судах, обжалование их в кассационных и надзорных инстанциях часто затягиваются на долгое время, поэтому соблюсти
требование на обращение в годичный срок к омбудсману порой не представляется возможным. Сообразно с этим необходимо установить в законе
процедуру, в соответствии с которой заявители будут вправе направлять
омбудсману просьбу о продлении срока обращения к Уполномоченному
в исключительных случаях до шести месяцев.
1
Тамбовцев В. В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». М.: Юриспруденция,
2006.
75
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Между тем законодательство ряда субъектов Российской Федерации
об омбудсманах предусматривает, что в случае особой общественной значимости жалобы она может быть принята и при нарушении требований
о соблюдении срока в один год, установленного для региональных омбудсманов, например, в законе Челябинской области есть норма о том, что
«указанный срок по решению уполномоченного по правам человека может
быть восстановлен в случаях, имеющих особое общественное значение,
либо если он пропущен по уважительной причине»1. Подобного положения
не предусмотрено в Федеральном конституционном законе для омбудсмана РФ и в некоторых законах субъектов (Красноярского края, Калужской,
Оренбургской, Саратовской областей и др.). На основании изложенного мы
приходим к выводу о важности закрепления подобной нормы путем внесения в ст. 17 ФКЗ об Уполномоченном по правам человека положения, что по
решению омбудсмана указанный срок может быть восстановлен в случаях,
имеющих особое общественное значение, либо если он пропущен по уважительной причине.
Срок рассмотрения поданных Уполномоченному жалоб заявителей
о нарушении их прав не установлен. По мнению И. В. Лагун, А. Б. Юдиной,
это обусловлено тем, что для восстановления нарушенного права
Уполномоченный может обращаться в различные государственные органы, органы местного самоуправления, запрашивать информацию и осуществлять иные необходимые мероприятия2. Но многие исследователи
утверждают, что подобный срок необходимо предусмотреть. Так, в своем
исследовании А. П. Евдошенко отмечает, что с учетом специфики деятельности Уполномоченного по правам человека и значительного объема поступающих к нему жалоб общие нормы Федерального закона «О порядке
рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации»3 2006 г. едва
ли применимы к его деятельности, поэтому в этот закон следует внести
норму о том, что его сроки не распространяются на деятельность омбудсмана. «Целесообразно установить иные реальные сроки рассмотрения
Уполномоченным по правам человека жалоб граждан в форме дифференцированной шкалы или вилки от 20 до 50 дней»4. В некоторых субъектах
Российской Федерации в законах об уполномоченных сроки, в течение ко1
2
3
4
76
Закон Челябинской области от 26 августа 2010 г. № 620–ЗО «Об уполномоченном
в Челябинской области».
Лагун И.В., Юдина А. Б. Там же.
Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений
граждан Российской Федерации»// Парламентская газета. 11 мая 2006 г. № 70 – 71.
Евдошенко А.П. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека Российской Федерации: теория, практика, перспективы: автореф дис. ... канд.
юрид. наук. 12.00.02. Санкт-Петербург, 2009. С. 7.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
торых омбудсман обязан рассмотреть жалобы, предусмотрены. Например,
в законе Оренбургской области в п. 12 ст. 10 содержится норма о том, что
«о результатах рассмотрения жалобы уполномоченный обязан письменно известить заявителя не позднее 30 дней со дня регистрации письменного обращения»1. Полагаем, что подобное положение необходимо предусмотреть в Федеральном конституционном законе об Уполномоченном
в Российской Федерации, установив срок рассмотрения жалоб федеральным омбудсманом в течение 30 дней.
Изучив статистику рассмотрения омбудсманом жалоб, можно выявить
коэффициент его полезного действия. Так, в 2007 г. количество поступивших жалоб составило 28 617. Уполномоченный был вынужден отклонить
7,8 % поступивших жалоб по причине их несоответствия установленным
в законе критериям приемлемости, заявителям этих жалоб был направлен
мотивированный отказ в их рассмотрении. По итогам рассмотрения 60,4 %
жалоб заявителям были направлены разъяснения и рекомендации о формах
и методах их дальнейших действий. Во взаимодействии с компетентными
органами государственной власти Уполномоченный в 2007 г. принимал
меры для восстановления прав 31,8 % своих заявителей. В результате этой
работы были восстановлены права 12,9 % заявителей.
В 2009 г. к Уполномоченному поступило 32 043 индивидуальных и коллективных жалоб на нарушения прав конкретных лиц, 9,3 % из которых
были отклонены. По итогам рассмотрения 60,8 % жалоб заявителям были
направлены разъяснения о формах их дальнейших действий. Омбудсман
принимал меры для восстановления прав 29,9 % своих заявителей, в результате были восстановлены права 8,6 % заявителей.
В 2010 г. – 29 тыс. жалоб на различные нарушения прав человека. Было
отклонено 7,4 % жалоб. По 58,1 % жалоб заявителям были направлены подробные разъяснения о формах и методах их дальнейших действий, 32,2 %
поступивших жалоб были приняты Уполномоченным к рассмотрению, добиться полного восстановления нарушенных прав заявителей удалось по
5,05 % дел.
В 2011 г. к Уполномоченному поступило свыше 26 тыс. жалоб, из них
15,5 % отклонено. По итогам рассмотрения 47,8 % жалоб заявителям были
направлены рекомендации о формах и методах их дальнейших действий.
27,2 % поступивших жалоб были приняты Уполномоченным к рассмотрению. Добиться полного восстановления прав заявителей удалось по 9,9 %
дел. Часть находившихся в работе жалоб не были разрешены в отчетном
году и будут отражены в докладе Уполномоченного за следующий год.
1
Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений
граждан Российской Федерации»// Парламентская газета. 11 мая 2006. № 70 –71.
77
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В 2012 г. жалоб поступило свыше 24 тыс., из них отклонили по причине
несоответствия критериям приемлемости 12,2 %. По 51,8 % жалоб заявителям были направлены разъяснения и рекомендации о формах их дальнейших действий. 26,9 % поступивших жалоб приняли к рассмотрению, из
них добиться восстановления прав заявителей удалось по 7,5 % дел. Важно
отметить, что даже не завершившиеся полным успехом усилия по восстановлению прав граждан не напрасны, поскольку они побуждают органы
государственной власти еще раз объяснить свои действия или решения,
которые, по мнению граждан, нарушают права и свободы. Кроме того, на
основе анализа обращений граждан омбудсман реализует другие немаловажные функции: корректирующую, просветительскую, правотворческую,
контрольную, диагностическую. Результатом деятельности омбудсмана является решение проблем тысяч людей, которые получают квалифицированную помощь омбудсмана и специалистов его аппарата.
Общей характеристикой для омбудсманов различных стран, в том числе и российского, являются широкие полномочия при проведении расследований, что можно увидеть и у российского Уполномоченного, чьи права при проведении проверки по жалобе закрепляет ст. 23 ФКЗ1. При этом
омбудсман по вопросам своей компетенции имеет право безотлагательного
приема должностными лицами органов государственной власти, органов
местного самоуправления, предприятий и организаций, руководителями общественных объединений, администрацией мест принудительного содержания, лицами начальствующего состава Вооруженных сил РФ, других воинских формирований. Предоставленное право является весьма значимым для
осуществления омбудсманом Российской Федерации проведения проверки
по жалобе человека на нарушение его прав, поскольку оно позволяет омбудсману быстро и оперативно получить необходимую информацию от соответствующих и должностных лиц, обсуждать актуальные проблемы по правам человека, требующие незамедлительного решения и вмешательства со
стороны государства. В связи с этим важно отметить роль Уполномоченного
по правам человека с точки зрения предоставления дополнительной гарантии и механизма, обеспечивающих получение гражданином, чьи права были
нарушены, информации об обстоятельствах, связанных с нарушением этих
прав, поскольку при обращении омбудсмана в установленные сроки органы
власти и должностные лица обязаны предоставить ему необходимую информацию, в то время как у гражданина, чьи права были нарушены, часто такая
возможность отсутствует (например, в силу ограничения распространения
отдельных видов информации законом).
1
78
Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»// Собрание законодательства
РФ. 3 марта 1997 г. № 9. С. 1011.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В результате изучения функции восстановления нарушенных прав
и свобод человека можно сделать следующие выводы.
Функция восстановления нарушенных прав и свобод человека представляет собой главное направление деятельности омбудсмана в установленном законом порядке с целью предоставления дополнительных
гарантий по защите прав и свобод граждан, иностранных лиц и лиц без
гражданства. Уполномоченный по правам человека реализует эту функцию
в установленных формах при получении обращения заявителя с жалобой
на решения или действия (бездействия) органов власти или должностных
лиц, а также в ряде случаев по собственной инициативе.
Совершенствование законодательства в предложенных направлениях
(установление в законе права обращаться к омбудсману через представителя; продление годичного срока обращения к омбудсману в исключительных случаях до шести месяцев; установление срока рассмотрения Уполномоченным по правам человека поданных заявителями жалоб в течение
30 дней) позволит омбудсману реализовывать правовосстановительную
функцию более эффективно, а также предоставит гражданам, иностранным
лицам и лицам без гражданства дополнительные гарантии реализации их
права на обращение к омбудсману за защитой своих нарушенных прав.
Омбудсман является самостоятельным и эффективным органом защиты прав граждан, при этом он не дублирует аналогичные функции других
органов власти, а выступает в качестве самостоятельного органа, предоставляющего дополнительные гарантии защиты прав граждан. Для того
чтобы омбудсман не выполнял роль «перевалочной базы» жалоб граждан,
его деятельность должна протекать в условиях при поддержке общественного мнения и обеспечении независимости при осуществлении полномочий. Также важно развивать взаимодействие с другими органами власти,
поскольку сотрудничество с ними и согласованные действия во многих
случаях способствуют эффективному восстановлению нарушенных прав
и свобод человека и гражданина.
§ 3 Правотворческая функция Уполномоченного
по правам человека
Правотворчество представляет собой процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия
правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих
процедур1. Правотворчество является одним из основных направлений
деятельности органов государственной власти с целью совершенствова1
Теория государства и права в схемах, определениях и комментариях: учебное пособие / А.В. Малько. М., 2009.
79
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ния законодательства путем создания новых нормативно-правовых актов,
изменения или отмены уже действующих актов, это «важная форма активности государства»1, оно в каждом государстве обладает особенностями,
но везде направлено на создание и совершенствование единой, внутренне
согласованной системы норм, регулирующих общественные отношения2.
С. С. Алексеев определяет правотворчество как деятельность уполномоченных субектов по изданию, переработке и отмене нормативно-правовых
актов, представляющая собой процедуру закрепления норм и принципов естественного права, социальных потребностей и интересов граждан
в нормативно-правовой акт3. В юридической литературе в зависимости от
субъектов правотворческой деятельности выделяют правотворчество народное (в форме референдума) и государственное, представляющее собой
формализованный процесс, состоящий из следующих стадий: 1) выявление
потребности в правовом регулировании какого-либо вопроса; 2) решение
компетентного государственного органа об издании нормативно-правового
акта, разработка его проекта, проявление правотворческой инициативы; 3)
предварительное обсуждение этого проекта заинтересованными субъектами; 4) официальное рассмотрение проекта акта; 5) его принятие, утверждение, одобрение, опубликование; 6) опубликование нормативно-правового
акта и вступление его в силу4. Правотворческая деятельность омбудсмана
в Российской Федерации важна особенно на первых трех стадиях правотворческой деятельности. Принципиальное отличие Уполномоченного по
правам человека от других государственных правозащитных структур заключается в том, что он не только работает в рамках существующего правового поля, но и призван предпринимать определенные усилия для его совершенствования и модернизации с целью улучшения ситуации с правами
человека. Это важное направление его деятельности закреплено в ст. 1
ФКЗ: «Уполномоченный способствует… совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие
с общепризнанными принципами и нормами международного права»5.
Задачей омбудсмана является как восстановление нарушенных прав, так
и предупреждение возможных нарушений, причинами которых являются
как невыполнение государственными органами норм права и несовершен1
2
3
4
5
80
Венгеров А. Б. Теория государства и права: учебник. 3-е изд. М.: Юриспруденция,
2000.
А. Сухарев. Большой юридический словарь. М., 2005.
Алексеев С.С., Архипов С.И., Корельский В.М. и др. Теория государства и права:
учебник / под ред.С. С. Алексеева. М., 1998.
Диаконов В. В. Учебное пособие по теории государства и права. М., 2004.
ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ство самого законодательства, его несоответствие Конституции и международным правовым нормам, противоречия между федеральными законами
и законами субъекта РФ, наличие пробелов в законодательстве, «разработка
и принятие депутатами из популистских соображений всякого рода законов
не только безграмотных в юридическом отношении, но и прямо противоречащих Конституции, нормам международного права и ущемляющих фундаментальные права человека»1. После вступления в 1996 г. в Совет Европы
Россия ратифицировала Европейскую конвенцию по защите прав человека
и основных свобод и дополнительные протоколы к ней, признав тем самым приоритет международного права перед национальным. Кроме этого,
Россия обязана соблюдать Всеобщую декларацию прав человека, принятую
Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., и положения ОБСЕ, касающиеся вопросов соблюдения прав человека. В то же время российское
законодательство и правоприменительная практика во многом не соответствуют этим нормам, поэтому деятельность Уполномоченного по правам
человека по приведению российского федерального и регионального законодательства в соответствие с международными документами столь важна.
Омбудсман обращается в органы законодательной и исполнительной власти
по выявленным фактам несовершенства законодательства, публикует информацию о несовершенстве законодательства в ежегодных и специальных
докладах, а также подготавливает законопроекты, направленные на улучшение ситуации с правами человека в стране и регионах. Уполномоченный по
правам человека в Российской Федерации и уполномоченные в субъектах
Российской Федерации могут дать независимую оценку ситуации по правам человека в стране и отдельно взятых регионах, поскольку они непосредственно работают над восстановлением нарушенных прав и проводят аналитическую работу по изучению ситуации с правами человека в государстве
и регионах. Работа с жалобами и обращениями дает необходимый материал
для законодательных инициатив уполномоченных и должна осуществляться
совместными усилиями органов законодательной власти, конституционных
(уставных) судов и региональных уполномоченных по правам человека,
а также усилиями ученых, юристов, правозащитников, депутатов путем обширных экспертно-аналитических исследований всего правового поля.
Системное и комплексное изучение поступающих жалоб позволяет
Уполномоченному видеть недостатки в нормативно-правовых актах и правоприменительной практике. Анализ законодательства и практики деятельности омбудсмана в РФ позволил выделить нам следующие формы осуществления законотворческой деятельности уполномоченного:
1
Сунгуров А. Ю. Институт омбудсмана: эволюция традиций и современная практика
(опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма, 2005.
81
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
– обращение к субъектам права законодательной инициативы с предложениями по совершенствованию действующего законодательства;
– подготовка проектов нормативных правовых актов (проекты федеральных законов, постановлений Правительства РФ и проч.);
– подготовка заключений на проекты федеральных законов на предмет
их соответствия Конституции Российской Федерации, а также общепризнанным принципам и нормам международного права в части соблюдения
прав и свобод человека;
– подготовка заключений на обращения судей Конституционного
Суда Российской Федерации по вопросам конституционности положений
отдельных законодательных актов, примененных к гражданам в конкретных уголовных и гражданских делах;
– проведение юридической экспертизы на проекты нормативных правовых актов органов государственной власти на предмет выявления в них
положений, ущемляющих права и свободы человека;
– законодательные предложения, высказанные в ежегодных и специальных докладах Уполномоченного по правам человека.
Уполномоченный видит и оценивает последствия законотворческой
и правоприменительной практики, выявляет ее недостатки и дает соответствующие рекомендации с целью постоянного совершенствования законодательства. Наделение Уполномоченного правом закoнодательной инициативы является возможностью для предотвращения нарушений прав человека. В ст. 31 закона об Уполномоченном по правам челoвека в Российской
Федерации говорится o тoм, что изучая, анализируя и обобщая информацию о нарушениях прав и свобод человека, Уполномоченный вправе принимать непосредственное участие в сoвершенствовании законодательства
как федерального уровня, так и законодательства субъектов Российской
Федерации путем обращения в установленных законом случаях к субъектам права законодательной инициативы с соответствующими предложениями. Субъекты права законодательной инициативы – это определенный
Конституцией РФ круг органов государственной власти и должностных
лиц, наделенных правом вносить в Государственную Думу законопроекты
либо выступать с законодательными предложениями1. Правом законодательной инициативы согласно ст. 104 Конституции Российской Федерации
обладают Президент Российской Федерации, Правительство РФ, депутаты
Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерального Собрания
РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также
Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный
1
82
Лагун И.В., Юдина А. Б. Комментарий к ФКЗ от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ
«Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» / под ред.
Е. Г. Маркеловой. Система «Гарант», 2009.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Суд РФ по предметам их ведения. Таким образом, возникает ситуация,
когда Уполномоченный по правам человека в РФ лишен возможности напрямую влиять на правотворчество, инициировать реформы в сфере прав
человека, поскольку не обладает правом законодательной инициативы.
Очевидно, что необходимо внести в Конституцию Российской Федерации
соответствующие поправки с тем, чтобы расширить круг субъектов законодательной инициативы, включив в него российского омбудсмана. Как отмечает Н. Ю. Хаманева, Уполномоченному по правам человека следовало бы
«предоставить возможность оказывать влияние на правотворчество, инициировать реформы в области прав человека. Его важной функцией должны стать не только анализ и выявление тенденций, актуальных проблем
в тех сферах, где наиболее часто встречаются нарушения прав граждан, но
и право на основе этих данных вносить в парламент предложения об изменении законов или принятии новых законодательных актов. В связи с этим
было бы полезно внести в Конституцию РФ соответствующие поправки,
касающиеся расширения круга субъектов права законодательной инициативы путем отнесения к их числу Уполномоченного по правам человека.
Это значительно усилило бы его позиции в Российской Федерации»1. При
этом предоставленное омбудсману Российской Федерации право законодательной инициативы должно быть универсальным, поскольку нарушения
прав человека допускаются в различных областях деятельности, следовательно, сделать это право специальным, ограниченным предметом ведения
не будет целесообразно. Кроме того, включение Уполномоченного по правам человека в список субъектов законодательной инициативы предоставит ему дополнительные гарантии и возможности деятельности в законотворческой сфере, обусловленные обязанностью аппарата Государственной
Думы ежеквартально информировать всех субъектов права законодательной инициативы о поступивших на рассмотрение законопроектах, стадиях их рассмотрения, в том числе о получении заключения Правительства
РФ, результатах рассмотрения принятых или одобренных Государственной
Думой законов в Совете Федерации и Президентом РФ в соответствии со
ст. 115 Регламента Государственной Думы.
В статье 31 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ»
установлен исчерпывающий перечень случаев, когда Уполномоченный
вносит свои предложения в соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти: об изменении и о дополнении
федерального законодательства и законодательства субъектов РФ; о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве
субъектов РФ. При этом омбудсман должен обладать фактами, что пра1
Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997.
83
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ва граждан были нарушены вследствие исполнения органами власти или
их должностными лицами соответствующих норм законодательства или
в силу существующих пробелов в нем, которые выявляются в повседневной деятельности омбудсмана в процессе изучения и анализа информации
о нарушениях прав человека или при противоречии законодательства РФ
общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ.
К проблеме законотворческой инициативы омбудсмана РФ ученыеправоведы подходят с разных точек зрения. Большинство из них сходятся во
мнении, что внесение соответствующих изменений в федеральное и региональное законодательство с целью расширения законотворческих возможностей омбудсмана необходимо. По мнению А. П. Евдошенко, предоставление права законодательной инициативы Уполномоченному «неизбежно
укрепит публичность его статуса, повысит его авторитет и ответственность
за свою деятельность по охране и защите прав и свобод человека… это право должно быть не общим, а специальным, т.е. касаться основной деятельности Уполномоченного – защиты прав и свобод человека и гражданина»1.
М. В. Мархгейм высказывает суждение, что наделение региональных омбудсманов законодательной инициативой является объективной необходимостью и позволит «сократить путь следования предложений уполномоченных по совершенствованию законодательства, исключить из данного
процесса посредников... повысит правовой статус рассматриваемого института и отразится на эффективности его правозащитной функции»2.
В целях совершенствования законодательства омбудсман осуществляет классификацию и анализ жалоб и обращений, выявляет систематические нарушения прав человека и их причины, анализирует правовые акты,
ставшие причиной этих нарушений на их соответствие законодательству,
Конституции РФ, нормам международного права, обязательство соблюдения которых взяла на себя Россия. Мониторинг действующего законодательства позволяет выявить в нем пробелы, расширительное толкование
потенциальных причин нарушений прав человека, связанных с применением этого законодательства, находящихся на разной стадии рассмотрения
и разработки, провести экспертную оценку нормативно-правовых актов
в плане их соответствия Конституции РФ, а также оценить влияние законодательства на ситуацию с правами человека. На базе этого анализа также
1
2
84
Евдошенко А. П. Место и роль Уполномоченного по правам человека в РФ в системе
органов государственной власти // Известия РГПУ имени А. И. Герцена. СПб., 2009.
№ 110. С. 230.
Мархгейм М.В., Новикова А. Е. Формы и способы деятельности уполномоченного
по правам человека в субъектах Российской Федерации // Государственная власть
и местное самоуправление. 2009. № 5. С.40.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
могут быть выдвинуты законодательные инициативы. Как подчеркивает
в своем первом докладе уполномоченный по правам человека Челябинской
области, мониторинг – это не просто отслеживание определенных процессов, но предание их гласности для стимуляции общественности и органов
власти к устранению выявленных мониторингом недостатков; это «система
регулярного измерения изменений, происходящих в обществе или его подгруппах, при условии регулярного применения одних и тех же принципов
выборки и одного и того же инструментария для сбора данных»1.
Уполномоченный по правам человека, особенно на уровне субъекта
РФ, обладает ограниченными материально-техническими и кадровыми ресурсами для проведения большого объема аналитической работы, необходимой для осуществления законотворческой деятельности. А. Ю. Сунгуров
указывает, что важную роль могут сыграть экспертные советы при омбудсманах из квалифицированных юристов, ученых и правозащитников, существующие в большинстве субъектов РФ, и правозащитные организации.
Взаимодействуя с их помощью с группами граждан, представляющими
свои интересы в области внесения изменений в законодательство, такими
как: экологические, национальные, религиозные организации, омбудсман
получает необходимую информацию для анализа правового поля, последующей разработки и внесения законодательных инициатив2.
Все сказанное позволяет сделать вывод о том, что законотворческая
деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ является одним
из важнейших направлений его работы по совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами
международного права. Но эта деятельность значительно затруднена тем,
что омбудсман в России изначально не был наделен соответствующими
полномочиями, и право законодательной инициативы Уполномоченного
отсутствует как в ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ»,
так и во многих законах субъектов РФ. Внесение соответствующих изменений в законодательство об омбудсмане в субъекте РФ является острой
необходимостью, и на это также должна быть направлена законотворческая
деятельность региональных омбудсманов. Также нормы Конституции РФ
следует дополнить путем включения Уполномоченного по правам человека в число субъектов, наделенных правом законодательной инициативы
соответствующими поправками. Это предоставит ему возможность прямо влиять на правотворчество. Перечень случаев, когда Уполномоченный
вносит свои предложения в соответствующий законодательный (предста1
2
Доклад уполномоченного по правам человека в Челябинской области за 2012 г.
Сунгуров А. Ю. Институт омбудсмана: эволюция традиций и современная практика
(опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма, 2005.
85
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вительный) орган государственной власти, закрепленный в Федеральном
конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в РФ»,
необходимо расширить.
Если привести статистические данные для иллюстрации названных
нами форм законотворчества, то, например, за 2006 г. Уполномоченным по
итогам правовой экспертизы законопроектов, принятых Государственной
Думой в первом чтении, направлены свыше 40 заключений в соответствующие комитеты палаты с предложениями по внесению в них поправок и приведению в соответствие с Конституцией РФ и общепризнанными принципами и нормами международного права1. В 2007 г. Уполномоченным было
направлено 62 обращения к субъектам права законодательной инициативы
с предложениями по совершенствованию действующего законодательства,
подготовлено 5 проектов нормативных правовых актов (в том числе четыре
проекта федеральных законов и один проект постановления Правительства
РФ), 11 заключений на обращения судей Конституционного Суда по вопросам конституционности положений отдельных законодательных актов,
примененных к гражданам в конкретных уголовных и гражданских делах2.
В 2009 г. российский омбудсман направил субъектам права законодательной инициативы 42 предложения о совершенствовании законодательства;
15 правовых заключений на проекты федеральных законов на предмет
их соответствия Конституции РФ, а также общепризнанным принципам
и нормам международного права в части соблюдения прав и свобод человека; 7 заключений на обращения судей Конституционного Суда по вопросам
конституционности положений отдельных федеральных законов3.
Так, в своем ежегодном докладе за 2008 г.4 Уполномоченный обратил
внимание на широко распространенную практику принятия ведомственных нормативных актов, неправомерно обусловливающих фотосъемку
и видеозапись разрешением председателя суда, а отнюдь не судьи, председательствующего в судебном заседании, как того требует закон (ч. 1, 7
ст. 10 ГПК РФ, ч. 1, 5 ст. 241 УПК РФ и ч. 1, 7 ст. 11 АПК РФ предусматривают, что лица, присутствующие на открытом судебном заседании, вправе
фиксировать ход судебного разбирательства в письменной форме, а также
с помощью средств аудиозаписи без какого-либо разрешения). Проведение
1
2
3
4
86
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
Российская газета – Федеральный выпуск. 13 апреля 2007 г. № 4341.
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
Российская газета – Федеральный выпуск. 14 марта 2008 г. № 4612.
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
Российская газета – Федеральный выпуск. 2010. № 115 (5194).
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
Российская газета. 17 апреля 2009 г. № 4892.
за 2006 г. //
за 2007 г. //
за 2009 г. //
за 2008 г. //
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в судебном заседании фотосъемки и видеозаписи допускается с разрешения председательствующего в судебном заседании. Председатель суда не
правомочен вмешиваться в процессуальную деятельность судей по отправлению правосудия и обеспечению ими гласности судебного разбирательства. После вмешательства Уполномоченного были изменены подобные
положения ряда ведомственных нормативных актов, например, приказ
Управления судебного департамента в Ростовской области от 21.03.2006 г.
№ 83/34, устанавливавший запрет на пронос в здание суда звукозаписывающей аппаратуры без разрешения председателя суда. Но результативная защита омбудсманом прав человека в конкретной ситуации зачастую
не становится ни уроком, ни прецедентом для должностных лиц и органов
власти, в аналогичных ситуациях допускающих те же самые нарушения закона1.
В 2009 г. Уполномоченный обратил свое внимание на отсутствие в ГПК
РФ процессуальной нормы, позволяющей рассмотреть сведения, содержащие государственную тайну, в закрытом судебном заседании с участием
только российского представителя иностранного гражданина, которому
оформлен необходимый «допуск», но не самого иностранного гражданина.
Уполномоченный в инициативном порядке разработал законопроект, устраняющий отмеченный пробел в ГПК РФ, и обратился в Верховный Суд РФ
как к органу, обладающему правом законодательной инициативы, с просьбой внести этот законопроект на рассмотрение Государственной Думы.
Изучив судебную практику, Уполномоченный предложил расширить
перечень решений и действий государственных органов и должностных
лиц, которые подлежат обжалованию в рамках гражданского процесса.
В своем докладе он отмечает, что необходимо дополнить постановление
Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов
государственной власти, органов местного самоуправления, должностных
лиц, государственных и муниципальных служащих», указав, что в таком же
порядке могут рассматриваться жалобы на не являющиеся объектом применения норм уголовно-процессуального права действия органов дознания
и следствия, осуществляющих производство по конкретному уголовному
делу. Также надо оговорить в УПК РФ, что не имеют юридической силы
доказательства, добытые субъектом расследования с помощью действий,
признанных судом незаконными в гражданском порядке.
С 2003 г. с предложением о разработке соответствующего законопроекта, регулирующего порядок отбывания административного ареста,
1
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 г. //
Российская газета. 2010. № 115 (5194).
87
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Уполномоченный неоднократно обращался в Правительство РФ, но поддержки не получил. Только в 2007 г. МВД России сочло возможным поддержать предложение Уполномоченного, и после разработки в июне 2009 г.
законопроект был впервые внесен в Правительство РФ, возвращен в МВД
России на доработку, после чего повторно внесен в Правительство РФ
в октябре того же года. Отметим, что до сих пор этот закон не был принят,
в марте 2012 г. проект закона «О порядке отбывания административного
ареста» был рассмотрен в Государственной Думе в первом чтении и был
отправлен на доработку.
Летом 2007 г. Уполномоченный обратился в Правительство РФ с предложением о подготовке законопроекта о внесении изменений в ст. 72 УК
РФ, которые предусматривали бы дифференцированный зачет сроков содержания в СИЗО и отбывания наказания в исправительных колониях
и колониях-поселениях. Минюст России с этим предложением согласился и приступил к подготовке законопроекта, уже весной 2008 г. внеся его
в Правительство. Летом 2008 г. точно такой же законопроект внес один
из депутатов Госдумы, получив положительное заключение Правового
управления Аппарата Государственной Думы, этот законопроект был рекомендован к включению в примерную программу законопроектной работы
Государственной Думы в период весенней сессии 2008 г. (июль).
В апреле 2008 г. вступил в силу Федеральный закон № 40–ФЗ «О внесении изменений в ст. 3 Уголовно-исполнительного кодекса РФ», установивший, что уголовно-исполнительное законодательство РФ и практика его
применения помимо Конституции РФ основываются на общепризнанных
принципах международного права и международных договорах РФ. Изучив
внесенные в УИК РФ изменения, омбудсман обратил внимание,что ряд статей УИК (ст. 136 УИК РФ, допускающая водворение несовершеннолетнего
осужденного в дисциплинарный изолятор на срок до семи суток, ст. 118,
137 УИК РФ, запрещающие водворенному в такой изолятор несовершеннолетнему осужденному контакты с семьей) не соответствуют требованиям
Европейских пенитенциарных правил (ЕПП), принятых Комитетом министров Совета Европы в 2006 г., и Замечанию общего порядка № 10 «Права
детей в рамках отправления правосудия в отношении несовершеннолетних», принятых Комитетом ООН в 2007 г. В связи с этим Уполномоченный
в августе 2009 г. обратился в Правительство РФ с предложением о приведении указанных положений УИК РФ в соответствие с указанными международными документами, но его предложения были отклонены, поскольку эти
международные акты носят рекомендательный характер1.
1
88
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 г. //
Российская газета. 2010. № 115 (5194).
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В связи с рассмотрением Государственной Думой внесенного Президентом РФ проекта Федерального закона «О парламентском расследовании»
Уполномоченный направил в палату предложения по совершенствованию
правового регулирования поводов и оснований проведения парламентского расследования, порядка формирования парламентской комиссии, сроков
и порядка утверждения результатов ее работы, а также его участия в деятельности парламентской комиссии. Правовая позиция Уполномоченного
была учтена Государственной Думой в окончательной редакции указанного
закона1, который позволяет ему активно участвовать в парламентском расследовании фактов нарушений прав и свобод граждан. Позже в него были
внесены изменение федеральным законом № 277-ФЗ от 30.12.2006 г., установившим необходимые гарантии участия омбудсмана в парламентском
расследовании.
Уполномоченный неоднократно указывал на необходимость ускорить
принятие поправок к закону «О гражданстве РФ», которые бы позволили
тысячам граждан бывшего СССР восстановить свое право на российское
гражданство, и после двухлетней работы над законопроектом такие важные
поправки были внесены Федеральным законом от 12.11.2012 г. № 182–ФЗ
«О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве РФ».
Обобщив и проанализировав практику законотворческой деятельности
омбудсмана, можно сделать выводы о том, что его деятельность позволяет
ему зачастую способствовать восполнению пробелов в законодательном
регулировании различных сфер жизни общества, он обращает внимание на
отсутствие правовой регламентации наиболее важных сторон вопросов деятельности органов власти, должностных лиц, физических и юридических
лиц и предлагает пути разрешения этих вопросов с целью предотвращения нарушения прав и свобод человека в этих областях жизнедеятельности.
Зачастую его предложения встречают поддержку иных органов власти, что
способствует дальнейшему продвижению его проектов и их реализации
в правовых нормах.
Юридическая экспертиза проектов федеральных законов на предмет
выявления в них положений, ущемляющих права и свободы человека,
выступающая в качестве одной из форм участия Уполномоченного в совершенствовании законодательства о правах человека, осложняется тем,
что прав на это у федерального омбудсмана почти никаких нет. По закону он обеспечивается документами, принятыми палатами Федерального
Собрания Российской Федерации, и при необходимости может высказать
свое мнение об их соответствии общепринятым стандартам в области прав
1
Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании
Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. 29 декабря
2005 г. № 294
89
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
и свобод человека, но у Государственной Думы нет обязанности учесть его
рекомендации в своей законотворческой деятельности, поскольку участие
омбудсмана в процедурах подготовки и обсуждения законопроектов в комитетах Государственной Думы регламентом палаты не урегулировано.
Пока же омбудсман часто осуществляет экспертизу уже действующих
нормативных актов, указывая на нормы, нарушающие права и свободы
граждан. Так, в 2009 г. к Уполномоченному обратился президент религиозной ассоциации Церкви Иисуса Христа святых последних дней (мормоны),
сообщив о том, что в 16 субъектах РФ действуют нормативные акты, содержащие состав административного правонарушения, как «приставание
к гражданам в общественных местах с целью навязывания им религиозных
убеждений». В связи с этим Уполномоченный провел правовую экспертизу
правовых актов ряда субъектов РФ, подтвердившую наличие таких составов административного правонарушения. В заключении омбудсмана РФ,
направленного главам указанных субъектов, была выражена просьба принять меры для исключения дискриминационной нормы, ущемляющей права и свободы граждан, на что из большинства субъектов сразу поступили
ответы с согласием с позицией Уполномоченного и сообщением о скором
внесении соответствующих изменений в акты.
В 2010 г. в целях осуществления государственной защиты прав, свобод
и законных интересов участников судебного разбирательства по гражданским делам Уполномоченный направил в Государственную Думу предложения о внесении соответствующих поправок в проект федерального закона «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс РФ». По
мнению Уполномоченного, необходимо правовое регулирование порядка
пересмотра вступивших в законную силу решений судов общей юрисдикции в случаях: 1) выявления при рассмотрении ими гражданских дел нарушений Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов
к ней Европейским Судом по правам человека или Международного пакта о гражданских и политических правах Комитетом по правам человека
(ООН); 2) вынесения Конституционным Судом определения о выявлении
конституционно-правового смысла положений закона, примененного в конкретном деле, и необходимости возобновления гражданского судопроизводства с учетом нового толкования норм материального или процессуального права; 3) обращения Уполномоченного с ходатайством в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов участников гражданского судопроизводства1. Первое предложение было принято
Федеральным законом от 09.12.2010 г. № 353-ФЗ «О внесении изменений
1
90
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 г. //
Российская газета. 13 мая 2011 г. № 5477.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в Гражданский процессуальный кодекс РФ», а два последних предложения
омбудсмана не нашли поддержки у законодателя.
В конце 2007 г. Уполномоченный внес в Правительство РФ предложения
о приведении отдельных положений Федерального закона «О содержании
под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»
и Уголовно-процессуального кодекса РФ в соответствие с требованиями
Свода принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме (утверждены резолюцией Генеральной
Ассамблеи ООН от 09.12.1988 г. № 43/173, Европейских пенитенциарных
правил (2006 г.), Минимальных стандартных правил обращения с заключенными (утверждены резолюцией ЭКОСОС от 31.07.1957 г. № 663 С),
рекомендаций Комитета министров Совета Европы от 27.06.1980 г.
№ R(80)11 «О заключении под стражу до суда» и от 15.09.1999 г. № R(99)19
«Посредничество в уголовных делах». Уполномоченный предложил дополнить указанные федеральные законы правовой нормой, обеспечивающей
реализацию права задержанного по подозрению в совершении преступления сообщить о своем задержании родственникам либо близким родственникам. До сегодняшнего дня эти предложения еще не получили одобрения.
Обращение к национальному антикоррупционному законодательству позволило выявить довольно существенные пробелы и противоречия в этой области правового регулирования, лишающие потерпевших
от преступлений коррупционного характера возможности обеспечить
защиту своих прав и интересов в соответствии с международными договорами Российской Федерации, в частности, с Конвенцией ООН против
транснациональной организованной преступности и против коррупции,
Европейской конвенцией об уголовной ответственности за коррупцию.
Соответствующие предложения в виде проекта федерального закона были
направлены Уполномоченным в Администрацию Президента Российской
Федерации, Совет Безопасности и Комитет Государственной Думы по
безопасности. Омбудсман предложил уточнить и раскрыть применяемые
ныне признаки понятия «должностное лицо», поскольку такие из них, как
выполнение должностным лицом «организационно-распорядительных
и административно-хозяйственных функций», нормативного правового закрепления в российской правовой системе не имеют, что создает условия
для необоснованного освобождения от уголовной ответственности лиц,
занимающих должности в государственных корпорациях или являющихся
партийными функционерами1. Также Уполномоченный высказался о необходимости разработки и принятия специального федерального закона, кото1
Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2008 г. // Российская газета.
17 апреля 2009 г. № 4892.
91
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
рый определил бы круг преступлений коррупционного характера, заложил
правовые основы для защиты прав и законных интересов потерпевших от
таких преступлений, предусмотрев механизм выплаты им компенсаций за
причиненный преступлением вред, а также урегулировал вопросы международного сотрудничества по выявлению, аресту, конфискации и возврату
незаконно полученных активов в страну их происхождения. Частично данные предложения были реализованы Федеральным законом от 01.12.2007 г.
№ 318–ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ
в связи с принятием Федерального закона «О государственной корпорации
по атомной энергии «Росатом».
Весьма интенсивно контактирует Уполномоченный с федеральными
органами исполнительной власти, принимающими подзаконные нормативные правовые акты, некоторые из которых ущемляют права и свободы
человека. Так, в 2007 г. Уполномоченным по обращению руководства МВД
РФ в рамках сотрудничества была проведена правовая экспертиза проекта
приказа МВД России «Об утверждении Правил по охране и конвоировании
подозреваемых и обвиняемых». В своем заключении Уполномоченный отметил ряд присущих проекту недостатков, непосредственно затрагивавших
права и свободы подозреваемых и обвиняемых, которым избрана мера пресечения – заключение под стражу. Результаты экспертизы были доведены
до руководства Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Остановимся на практике законотворческой деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Следует
сказать, что право законодательной инициативы изначально было предусмотрено лишь в нескольких законах субъектов, регулирующих деятельность региональных омбудсманов. В подавляющем большинстве субъектов
Российской Федерации региональные омбудсманы были учреждены в течение последних лет, разработке законов об уполномоченных предшествовал сравнительный анализ законодательства других регионов, при этом за
основу принимался наиболее приемлемый из действующих законов. В части недавно принятых законов право законодательной инициативы не предусмотрено, так как за основу при их разработке принимался или закон об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, или старые
региональные законы, в которых право законодательной инициативы отсутствовало. Но в ряде субъектов Российской Федерации, где ведется активная работа по введению данного правозащитного органа, в проекты законов об уполномоченном по правам человека вносятся соответствующие
изменения, касающиеся законодательной инициативы омбудсмана, ранее
отсутствующей.
Омбудсманы субъектов Российской Федерации часто используют предоставленное им право и выступают с различными законотворческими
92
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
инициативами. Так, наделенный законом Смоленской области правом законодательной инициативы омбудсман использовал его при разработке закона «О порядке рассмотрения жалоб и обращений граждан в Смоленской
области», который был принят затем областной думой. В Пермской,
Кемеровской, Московской, Калининградской областях, в республиках
Татарстан, Дагестан у омбудсмана есть права законодательной инициативы, которые используются для законотворческой деятельности и совершенствования законодательства. Глубокий анализ ситуации с правами
человека в регионе, широкое освещение ее в СМИ, обсуждение в органах
власти субъектов и в докладах омбудсмана субъекта Российской Федерации
позволяет выявить недостатки отдельных нормативно-правовых актов,
что впоследствие может послужить импульсом для соответствующей деятельности субъектов законодательной инициативы. Так, после обращения
Уполномоченного по правам человека в Оренбургской области к председателю Законодательного собрания Оренбургской области с предложением
о разработке законопроекта о внесение в закон Оренбургской области «Об
административных правонарушениях в Оренбургской области» изменений,
закрепляющих механизм привлечения к административной ответственности за вмешательство в деятельность уполномоченного, 16.02.2012 г. закон
был принят.
В результате изучения особенностей осуществления правотворческой
функции омбудсмана можно сделать следующие выводы.
Законотворческая деятельность омбудсмана является одним из важнейших направлений функционирования омбудсмана, который призван
предпринимать определенные шаги для совершенствования и модернизации правовых норм с целью улучшения ситуации с защитой прав человека
и предупреждения их возможных нарушений.
Необходимо внести в Конституцию РФ соответствующие поправки с тем, чтобы расширить круг субъектов законодательной инициативы,
включив в него российского омбудсмана, предоставив ему право вносить
в парламент предложения об изменении законов или принятии новых законодательных актов по вопросам защиты прав и свобод человека. В этом
случае Уполномоченный по правам человека получит возможность не
только анализировать и выявлять проблемы в сфере защиты прав и свобод
человека, но и непосредственно воздействовать на решение выявленных
проблем путем внесения предложений об изменении или принятии законов, независимо от желания других государственных органов, наделенных
правом законодательной инициативы, поддержать его идеи. Омбудсман
в Российской Федерации сможет напрямую влиять на правотворчество,
инициировать реформы в сфере прав человека, что отразится на эффективности его правозащитной деятельности. Также следует законодательно за93
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
крепить такие права Уполномоченного, как осуществлять правовую экспертизу проектов федеральных законов о правах и свободах человека, внесенных в Государственную Думу; получать планы законопроектной работы;
участвовать в производстве экспертизы представляемых на государственную регистрацию нормативных правовых актов, касающихся прав и свобод
человека и гражданина, поскольку отсутствие таких прав усложняет процесс деятельности омбудсмана и не позволяет ему в полной мере реализовать свои полномочия по основным направлениям его деятельности.
В тех субъектах Российской Федерации, где законами об уполномоченном право законодательной инициативы не предусмотрено, необходимо добиваться внесения соответствующих поправок в законы, используя
опыт других регионов, где уже были приняты подобные изменения в законодательстве. Но и до их принятия омбудсман должен способствовать
принятию соответствующих законов через органы государственной власти,
стимулируя принятие необходимых нормативных актов благодаря своему
авторитету и публичности деятельности.
Cледует внести соответствующие изменения и дополнения в ст. 108
Регламента Государственной Думы Российской Федерации, включив
Уполномоченного по правам человека в список тех органов власти, куда
Совет Государственной Думы направляет законопроект и материалы помимо комитетов, комиссий и фракций, Президента Российской Федерации,
Совета Федерации, Правительства Российской Федерации, Общественной
палаты, а также в Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный
Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской
Федерации по вопросам их ведения для подготовки и представления замечаний, отзывов и предложений.
§ 4 Просветительская, координационная, контрольная
функции Уполномоченного по правам человека
Основные функции омбудсмана выполняются в соответствии с его целями деятельности, направлены на защиту прав и свобод человека и гражданина, с их помощью осуществляются наиболее общие, важнейшие направления
деятельности омбудсмана по выполнению основных стратегических задач
и целей, поставленных перед ним. Уполномоченный по правам человека
должен сконцентрироваться на защите основных прав и свобод от нарушений со стороны исполнительных органов государственной власти, органов
местного самоуправления и их должностных лиц, но при этом он не должен
ограничиваться лишь восстановлением ущемленных прав конкретных заявителей. Поэтому согласно предложенной нами ранее классификации к основным функциям (помимо функции восстановления нарушенных прав и свобод
94
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
и правотворческой функции) мы относим просветительскую, координационную и контрольную функции омбудсмана РФ, которые он реализует в рамках
установленной законом деятельности. Рассмотрению этих функций и выявлению проблем их осуществления будет посвящен этот параграф.
Обратимся к функции правового просвещения, которую омбудсман
реализует посредством информационной деятельности в сферах образования и воспитания личности в государстве различными общепризнанными
формами и методами, способствующими достижению цели устранения
причин нарушения прав человека, профилактики их нарушений, формирования демократического мировоззрения общества и гражданского правосознания личности, поскольку он является единственным государственным
органом, для которого эта функция рассматривается как его обязанность.
Просвещение в сфере прав и свобод человека, форм и методов их защиты,
воспитание законопослушных граждан и уважающих закон и права человека должностных лиц и государственных служащих – важное направление
деятельности уполномоченных. Низкий уровень правосознания, правовой
нигилизм как рядовых граждан России, так и должностных лиц являются одной из причин грубых и массовых нарушений прав человека во всех
областях1. В. В. Тамбовцев утверждает, что «пропагандистская и просветительская деятельность Уполномоченного по распространению знаний
о правовых, социальных и этических правилах поведения личности в демократическом федеративном правовом государстве способствует подготовке
населения к жизни в условиях демократического правового государства
и плюралистического гражданского общества»2.
Правовое регулирование просветительской деятельности омбудсмана
осуществляется нормами российского законодательства и актами международных организаций, среди которых следует отметить Декларацию
и Программу воспитания граждан в духе демократии, основанные на осознании ими своих прав и обязанностей, и Декларацию о европейской политике в области новых информационных технологий, принятые в мае 1999 г.
104 сессией Комитета министров Совета Европы; рекомендации омбудсманам, разработанные Центром по правам человека (ООН) о подготовке
и распространении научно-исследовательских и учебных материалов по
правам человека, информации об их институтах, включая ежегодные и специальные доклады, о международных актах по правам человека. С целью
1
2
Образование в области прав человека в России, включая образование в области
профилактики ВИЧ/СПИДа: аналитический отчет / под ред. А. Я. Азарова. М.:
Московская школа прав человека, 2008. С.287
Тамбовцев В. В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об
уполномоченном по правам человека в РФ» / В. В. Тамбовцев; предисл. проф.
В. П. Лукина. М.: Юриспруденция, 2006.
95
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
получения документов и материалов, необходимых для реализации задач
в области правового просвещения, Уполномоченный сотрудничает с информационными центрами ООН и Совета Европы в России.
Деятельность уполномоченных по реализации определенных законом
положений о правовом просвещении и информировании в области прав
человека осуществляется в различных формах, которые можно систематизировать определенным образом. Функция правового просвещения реализуется Уполномоченным по правам человека в РФ в форме:
– разъяснения при работе с обращениями населения заявителям
средств, которые они вправе использовать для защиты своих прав и свобод.
При уполномоченных многих субъектов (Пермского края, Московской области и т.д.) действуют приемные на безвозмездной основе;
– распространения публикаций и различных аналитических, информационных, рекламных материалов в области прав человека. Важное место
занимает подготовка и издание международных и национальных документов по правам человека, в том числе законов о федеральном и региональном
уполномоченных. За 1998 – 2007 гг. омбудсманом РФ было подготовлено
и опубликовано около 90 наименований докладов, специальных докладов,
книг, сборников и другой печатной продукции1. C 2004 г. издается «Вестник
Уполномоченного по правам человека в Московской области», с 2008 г. –
Вестник омбудсмана в Республике Башкортостан и т.д.;
– выступления с инициативой включения в федеральные государственные образовательные стандарты обязательности изучения и преподавания
прав человека на всех уровнях образования, внесения этой научной дисциплины в учебные программы профессиональной подготовки юристов, государственных и муниципальных служащих, военнослужащих, сотрудников
правоохранительных органов, пенитенциарных учреждений, медицинских
работников, а также обеспечения в связи с этим доступа к официальным
текстам законов, международных договоров о правах человека и решений
международных органов по защите прав человека;
– распространения в сети Интернет информации о правах человека,
формах и методах их защиты на государственном и межгосударственном
уровне, об общепризнанных стандартах их соблюдения в демократическом
правовом государстве;
– распространения соответствующей информации, содержащейся на
видео и электронных носителях;
– учреждения наград для поощрения деятельности по защите прав
человека, обеспечению их признания (медаль «Спешите делать добро»
1
96
Образование в области прав человека в России, включая образование в области
профилактики ВИЧ/СПИДа: аналитический отчет / под ред. А. Я. Азарова. М.:
Московская школа прав человека, 2008. С. 292.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
и Почетная грамота), вручаемых ежегодно 10 декабря в Международный
день прав человека – день принятия Всеобщей декларации прав человека
в 1948 г.
Реализация функции правового просвещения омбудсманом осложняется отсутствием систематизации, в связи с чем ее выполнение часто носит
декларативный характер. С. Л. Давтян в своей статье обращает внимание на
отсутствие в ФКЗ об Уполномоченном и законах субъектов, регулирующих
деятельность уполномоченных, указаний на конкретных субъектов, правовым просвещением которых обязаны заниматься омбудсманы, поэтому
можно предположить, что к их числу относятся не только рядовые граждане, но и должностные лица государственных органов и органов местного
самоуправления. Часто у омбудсмана отсутствуют необходимые средства,
поэтому каждый уполномоченный сам выбирает подходящую ему форму
правового просвещения исходя из собственных познаний в области прав
человека, опыта правозащитной деятельности и других факторов1. Процесс
взаимодействия омбудсманов со СМИ, не относящимися к их собственным
печатным изданиям, является нерегулярным и бессистемным.
Законодатель предусмотрел определенные обязательства для СМИ,
финансирование которых осуществляется за счет федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ. Так, в соответствии со ст. 30 ФКЗ об
Уполномоченном периодическое печатное издание, одним из учредителей
(соучредителей) которого являются государственные или муниципальные
органы, органы местного самоуправления, государственные предприятия,
учреждения или организации либо которое финансируется полностью
или частично за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, не вправе отказать в публикации заключений и иных документов
Уполномоченного. Аналогичные права предусмотрены также для уполномоченных в субъектах РФ по отношению к печатным изданиям, финансируемым за счет бюджетов субъектов. Но при этом законодатель не предусмотрел объем, частоту и сроки размещения в СМИ публикаций этих «заключений» Уполномоченного. В таких случаях остается решать вопросы
о взаимодействии между уполномоченными и СМИ только на паритетных,
взаимовыгодных условиях, учитывая желание СМИ разместить предоставленную информацию. Омбудсману с целью повышения эффективности
реализации рассматриваемой функции необходимо активно использовать
такой важный информационный ресурс, как сеть Интернет, а также телевидение и радио путем участия в различных передачах, для этого следует
внести изменения в Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах
1
Давтян С. Л. Функция Уполномоченного по правам человека по правовому
просвещению граждан через СМИ: проблема реализации // Право СМИ. 2011.
Выпуск № 2. http://www.mediascope.ru/Node/784
97
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
массовой информации», предусмотрев право омбудсмана РФ на определенное эфирное время на тех телевизионных каналах, одним из учредителей
(соучредителей) которого являются государственные или муниципальные
органы, органы местного самоуправления, государственные предприятия,
учреждения и организации либо которое финансируется полностью или частично за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта.
Функции региональных уполномоченных по правам человека практически полностью схожи с задачами федерального омбудсмана. Чаще всего в законах субъекта используется та же формулировка задач, стоящих
перед омбудсманом, как и в ст. 3 ФКЗ с незначительными изменениями.
Функция правового просвещения закреплена в практически всех законах
субъектов, регулирующих деятельность омбудсманов, но реализуется она
по-разному. Так, общественный совет, действующий при уполномоченном
по правам человека в Хабаровском крае, разработал и принял концепцию
правового просвещения на период до 2020 г. В ней правовое просвещение
определяется как целенаправленная и систематическая деятельность государства и общества по формированию и повышению правового сознания и правовой культуры в целях противодействия правовому нигилизму
и обеспечения процесса духовного формирования личности. Пункт 16 той
концепции определяет формы просветительской деятельности, такие, как
адаптированные уроки права для школьников; работа СМИ: специальные
колонки в печатных изданиях, телепередачи, программы на радио; работа
в трудовых коллективах: организация лекториев по отдельным вопросам
в зависимости от специфики деятельности организации; проведение обучающих семинаров, «круглых столов»; организация распространения печатной продукции: информационных буклетов, листовок, памяток, флайеров;
адресное распространение информации отдельным категориям граждан,
разъясняющее отдельные вопросы права; учреждение юридических клиник, консультаций в вузах и организациях; работа выездных агитационных
бригад: выезды в территории с целью распространения правовой информации; формирование интернет-страниц и сайтов; иные формы.
Что же касается координационной функции омбудсмана, то она, на наш
взгляд, недостаточно используется омбудсманом, и проблемы связаны, прежде всего, с отсутствием достаточной нормативной базы для ее реализации. Реализация координационной функции во внешнем взаимодействии
имеет большое значение. На территории Российской Федерации находятся
органы государственной власти РФ и ее субъектов, общественные организации, учреждения, которые в организационном отношении не подчинены
Уполномоченному по правам человека, однако они вносят свой весомый
вклад в решение задач обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, поскольку они действуют согласованно при достижении общих
98
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
поставленных целей. Омбудсман представляет собой центр, способный
осуществить координацию учреждений и органов государственной власти как на территории всего государства, так и отдельных ее субъектов.
Координационная функция омбудсмана является элементом его правового
статуса и реализуется как в правовых, так и в организационных (неправовых) формах. Среди правовых форм можно назвать акты, соглашения, договоры омбудсмана; а к организационным формам координации относятся
организационные структуры: координационные комитеты, комиссии и советы. Во внешнем взаимодействии омбудсман РФ аккумулирует усилия
уполномоченных по правам человека субъектов РФ, органов государственной власти РФ, органов власти субъектов РФ и общественных объединений в объеме, предусмотренном соглашениями и договорами с указанными
субъектами. Координационная функция омбудсмана – универсальный инструмент в обеспечении взаимосвязи и взаимозависимости правовых, экономических и организационных элементов современной системы защиты
прав человека.
Представляется целесообразным для усиления степени продуктивности координации в системе защиты прав человека законодательное закрепление за омбудсманом этой функции. Ученые-исследователи предлагают
несколько вариантов решения этой задачи. В. В. Тамбовцев полагает, что
в рамках реализации координационной функции, учитывая задачи, выполняемые Уполномоченным в демократическом правовом государстве, представляется целесообразным его участие в работе Совета Безопасности РФ.
Содействуя главе государства в реализации его полномочий гаранта прав
и свобод человека и гражданина, Уполномоченный мог бы участвовать
в координации деятельности органов государственной власти в области
планирования и реализации федеральных целевых программ по признанию, соблюдению и защите прав человека. Также для оказания содействия
во взаимодействии федеральных государственных органов в совместном
планировании и выполнении согласованных ими программ по признанию, соблюдению и защите прав человека целесообразно законодательно
предоставить Уполномоченному право на обращение к Президенту РФ и в
Правительство РФ с предложениями о разработке и реализации федеральных целевых программ по организации и проведению комплексных и скоординированных мероприятий, направленных на обеспечение безопасности личности и поощрение прав человека, ответ на которые по их поручению направлялся бы ему в установленный законом срок соответствующим
федеральным министром или руководителем иного федерального органа
исполнительной власти. Также закон, регулирующий деятельность омбудсмана в РФ, следует дополнить положением, прямо закрепляющим координационные полномочия федерального Уполномоченного, указав в законе
99
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
норму о праве омбудсмана РФ координировать деятельность уполномоченных по правам человека субъектов РФ и оказывать им правовую, методическую, организационную и иную помощь.
Следует отметить, что в некоторых субъектах РФ в законах предусмотрена координационная функция, так, в законе Калининградской области (ст. 2)
указываются следующие задачи уполномоченного: содействие в координации деятельности органов государственной власти Калининградской области и органов местного самоуправления Калининградской области в сфере
обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина». Согласно положению об Общественном совете при омбудсмане Саратовской области,
Общественный совет создан «в целях оказания помощи в осуществлении
деятельности уполномоченного; координации деятельности общественных
правозащитных организаций, оказания им помощи в области защиты прав
человека».
Н. Ю. Хаманева указывает, поскольку закон предусматривает возможность децентрализации службы Уполномоченного путем учреждения подобных органов в субъектах РФ, следует законодательным путем распределить обязанности и сферы их полномочий с учетом конституционного
разграничения предметов ведения, федеративного договора, отдельных
договоров с конкретными субъектами федерации. К сожалению, новый
закон не предусматривает подобной нормы. Омбудсман в РФ лишь координирует деятельность уполномоченных субъектов РФ, обеспечивает их
сотрудничество. Вместе с тем образование региональных уполномоченных, сохранивших свою организационную независимость от федерального
Уполномоченного, не исключает их активного контакта и взаимодействия,
более того, с учетом создания системы органов местного самоуправления
возможно образование уполномоченных на этом уровне. Во взаимоотношениях с Уполномоченным по правам человека в РФ не могут иметь место
субординационные отношения, основанные на подчинении одного другому, поэтому для этих связей главным являются отношения координационного вида, которые могут проявиться при осуществлении сотрудничества
омбудсманов в различных формах, одной из которых является деятельность
омбудсмана РФ при обсуждении наиболее острых из общих для всех уполномоченных по правам человека вопросов в рамках Координационного
совета российских уполномоченных по правам человека – коллегиального совещательного органа. В соответствии с положением, принятым 18
февраля 2011 г., решения совета носят рекомендательный характер. К его
компетенции относятся: утверждение основных направлений совместной
деятельности уполномоченных по правам человека РФ в области совершенствования механизмов защиты прав и свобод человека, а также становления и развития уполномоченных по правам человека РФ; определение
100
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
порядка взаимодействия уполномоченных по правам человека РФ в сфере
обмена информацией, представления интересов и выполнения поручений;
принятие мер, направленных на поддержку авторитета уполномоченных
по правам человека, и другие. Обозначенные цели достигаются различными способами, такими, как содействие в разработке и реализации целевых
программ и мероприятий в сфере защиты прав человека, в проведении
семинаров и конференций; организация научно-исследовательских работ,
в издании учебной, научной и методической литературы и др.; проведение
консультаций между омбудсманами РФ по актуальным вопросам их деятельности; содействие сотрудничеству с организациями, имеющими аналогичные цели; обмен опытом правозащитной деятельности; экспертная
оценка по запросам членов Координационного совета норм федерального
законодательства и законодательства субъектов РФ, материалов правоприменительной практики на предмет соблюдения прав и свобод человека; разработка предложений по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов РФ о правах человека и приведению его
в соответствие с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права.
Заседания Координационного совета обычно созываются два раза
в году, как правило, в г. Москве. Например, в 2010 г. на заседании в апреле были рассмотрены вопросы оказания бесплатной юридической помощи
населению, роста тарифов на услуги адвокатов и нотариусов, проведения
судебной экспертизы и др. 12 декабря 2011 г. на очередном заседании выступил Председатель Следственного комитета РФ А. И. Бастрыкин, сообщивший собравшимся о принимаемых его ведомством мерах по реализации государственной политики в сфере исполнения законодательства РФ
об уголовном судопроизводстве. Важным результатом встречи стало заключение ряда соглашений о сотрудничестве между многими руководителями
территориальных следственных управлений Следственного комитета РФ
и омбудсманами регионов. Следует сказать, что помимо указанного нами
Координационного совета российских уполномоченных по правам человека действуют координационные советы уполномоченных по правам человека в федеральных округах, например, Координационный совет уполномоченных по правам человека Северо-Кавказского, Сибирского, Южного,
Приволжского федеральных округов.
В рамках координационной функции можно выделить отдельное направление деятельности омбудсмана – функцию сотрудничества, которая
реализуется как с субъектами, действующими на территории РФ (подробно
этот вопрос отражен в следующей главе нашего исследования), так и в рамках международного сотрудничества, на котором мы бы хотели остановиться подробнее. Изучение роли омбудсмана РФ в развитии международных
101
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
отношений с другими государствами и правозащитными организациями
в области защиты прав человека уместно осуществлять с позиций рассмотрения правовой основы его деятельности в данной сфере, которая является фундаментальной частью правового регулирования возникающих в ней
или в связи с этой деятельностью общественных отношений. Правовое
регулирование международного сотрудничества Уполномоченного по правам человека в РФ осуществляется международными договорами и соглашениями РФ, федеральными законами, иными нормативно-правовыми
актами федеральных органов государственной власти, а также соглашениями, договорами о взаимодействии и сотрудничестве, подписанными
Уполномоченным по правам человека в РФ с национальными омбудсманами других государств и международными неправительственными правозащитными организациями.
Важное место в нормативной правовой основе деятельности по международному сотрудничеству занимает такой важный международный документ, как Парижские принципы1, в которых отражено положение, что
омбудсман «поощряет и обеспечивает согласование национального законодательства, правил и практики с международными документами по
правам человека, участником которых является данное государство, и их
эффективное осуществление, содействует ратификации вышеупомянутых
документов или присоединению к ним и обеспечивает их осуществление;
участвует в подготовке докладов, которые государства должны представлять органам и комитетам ООН, а также региональным учреждениям во
исполнение своих договорных обязательств и, в случае необходимости, выражать свое мнение по этому вопросу, должным образом соблюдая их независимость; сотрудничать с Организацией Объединенных Наций и любыми другими организациями системы Организации Объединенных Наций,
региональными учреждениями и национальными учреждениями других
стран, компетентными в вопросах поощрения и защиты прав человека».
Национальное законодательство также осуществляет правовое регулирование данного вопроса. Нормы ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» закрепляют функцию международного сотрудничества в полной
мере. Так п. 3 ст. 1 ФКЗ содержит положение о том, что Уполномоченный
способствует «совершенствованию законодательства Российской Федерации
о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию между1
Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека [Парижские принципы]: приложение к резолюции 48/134 Генеральной Ассамблеи от 20 декабря 1993 г. Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи, сорок восьмая сессия, дополнение № 49 (А/48/49).
С .369 – 370.
102
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
народного сотрудничества в области прав человека»1. Гарантией выполнения
этих положений является норма федерального закона от 02.12.2009, которая
предусматривает финансирование деятельности Уполномоченного по правам
человека из федерального бюджета РФ на общественные вопросы, международные отношения и международное сотрудничество, взносы в международные организации, выполнение международных обязательств2.
Отдельную группу составляют подзаконные нормативные правовые
акты. Среди них можно выделить распоряжения Правительства РФ о выделении средств омбудсману3. Уполномоченный по правам человека в РФ
заключает соглашения, договоры о взаимодействии и сотрудничестве с международными правозащитными организациями, национальными омбудсманами других государств в пределах своих полномочий в соответствии с действующим российским законодательством. На основе такого нормативноправового регулирования омбудсман в РФ активно взаимодействует с рядом
организаций, осуществляющих правозащитную деятельность, такими международными институтами, как Управление Верховного Комиссара ООН
по правам человека, Международный Красный Крест, Европейский Союз,
Совет Европы, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе,
Совет государств Балтийского моря, Европейский институт омбудсмана,
Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по
безопасности и сотрудничеству в Европе (БДИПЧ ОБСЕ), которое, являясь
одним из институтов ОБСЕ, с 1991 г. занимается обеспечением уважения
прав и основных свобод человека, укреплением и защитой демократических
институтов и многими другими. Международное сотрудничество в области
прав человека касается таких сфер, как совершенствование законодательства, приведение его в соответствие с международными стандартами, правовое просвещение и образование по вопросам прав и свобод, форм и методов
их защиты, знакомство с правоприменительной практикой международных
судов. Это сотрудничество позволяет использовать потенциал этих авторитетных структур для защиты прав и свобод российских граждан. Также эти
связи способствуют формированию сбалансированного международного
образа России как страны развивающейся демократии.
1
2
3
Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. 3 марта 1997 г. № 9. С. 1011.
Федеральный закон от 02.12.2009 № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год
и на плановый период 2011 и 2012 годов» // Российская газета. 04.12.2009. № 232.
Распоряжение Правительства РФ от 15 декабря 2009 г. № 1959-р «О выделении
бюджетных ассигнований Уполномоченному по правам человека в РФ на уплату
ежегодного членского взноса в Международный координационный комитет
национальных институтов по продвижению и защите прав человека» // Собрание
законодательства Российской Федерации. 21 декабря 2009 г. № 51. С. 6374 и др.
103
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Правовое регулирование международной деятельности омбудсмана
в РФ осуществляется по нескольким основным направлениям: анализ реализации общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров, участницей которых является РФ; установление
соответствия законодательства РФ общепризнанным принципам и нормам
международного права; развитие сотрудничества с международными организациями, занимающимися защитой прав и свобод человека и гражданина
с целью содействия восстановлению нарушенных прав граждан РФ в период их пребывания за рубежом, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ, а также осуществления мониторинга
принципов и норм международного права в области прав человека в интересах приведения в соответствие с ними законодательства РФ и развития
правового просвещения.
Международное сотрудничество Уполномоченного с омбудсманами
других государств активно развивается. Несмотря на недолгую историю
существования уполномоченного по правам человека в РФ, наблюдаются значительные успехи сотрудничества в этой сфере. Нормативную базу
здесь составляют международные соглашения, меморандумы и договоры
о сотрудничестве. Так, установлены соглашения о сотрудничестве между Уполномоченным по правам человека в РФ и Защитником прав граждан Республики Польша, Национальной комиссией по правам человека
Мексики, Центром по правам человека Республики Молдова, омбудсманами Азербайджана, Аргентины, Нидерландов, Перу, Польши, Узбекистана,
Украины, Чехии и другими1. В рамках этого направления можно выделить
тесное сотрудничество с коллегами из государств-участников СНГ и стран
Балтии, что обусловлено тем, что постсоветские государства решают немало задач, в том числе и в области обеспечения социальных, имущественных и иных прав человека. Подобные вопросы носят по преимуществу «неполитический» характер и в основном эффективно разрешаются в рамках
прямого взаимодействия Уполномоченного со своими коллегами в постсоветских государствах. Омбудсманы устанавливают между собой горизонтальные связи и используют имеющиеся правовые и правозащитные механизмы для совместного отстаивания прав и свобод человека. В силу этого
международная деятельность Уполномоченного важна и перспективна как
в двустороннем, так и в многостороннем форматах. Но надо отметить, что
не всегда опыт сотрудничества Уполномоченного по правам человека в РФ
бывает плодотворен, поскольку с правозащитными структурами некоторых
государств у него отсутствуют контакты, в этом случае он не может осу1
Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации и ее субъектах /под ред. О. О. Миронова. М.: Юридическая литература,
1999.
104
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ществлять защиту прав и свобод граждан РФ, находящихся на территории
данных государств в полной мере. Например, Уполномоченный указывает
на отсутствие по не зависящим от него причинам связей с национальными
правозащитными структурами Туркмении1.
Необходимо отметить, что в последнее время развитие связей с международными организациями осуществляется не только федеральным омбудсманом, но уполномоченными в субъектах РФ. Правовое регулирование
международного сотрудничества омбудсманов субъектов РФ осуществляется прежде всего законами субъектов РФ, которые в большинстве случаев
предусматривают функцию международного сотрудничества в своих положениях2. Налаживание информационных связей и взаимовыгодных отношений с иностранными организациями и омбудсманами позволяет сравнить степени защищенности прав и свобод человека и гражданина в РФ и в
иностранных государствах. Эта тенденция только получает свое развитие,
встречая на своем пути трудности и объективные проблемы (отсутствие
уполномоченных по правам человека в ряде субъектов РФ, нежелание
уполномоченного по правам человека субъекта развивать взаимодействие
с международными правозащитными организациями). Отсутствие данного вида деятельности со стороны субъектов РФ неизбежно лишает их возможности включиться в процесс создания демократического государства
в РФ как полноправного члена международного сообщества и быть интегрированными в процесс создания демократического государства в РФ как
полноправного члена международного сообщества3.
Важно отметить, что деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ дополняет существующие средства защиты прав и свобод, не отменяя и не изменяя компетенции «профильных» государственных органов.
Кроме того, в соответствии с законодательством РФ Уполномоченный не
выступает в качестве официального представителя России в международных организациях и в своих контактах с ними воздерживается от какихлибо обобщенных, имеющих политический оттенок оценок положения дел
с правами человека в Российской Федерации, поскольку он независим и не-
1
2
3
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 г.
Электронный ресурс. http: www.ombudsmanrf.ru
Закон Приморского края от 11 декабря 1997 г. № 110-КЗ «Об уполномоченном по
правам человека в Приморском крае», ст. 2; закон Алтайского края от 11 ноября 2002 г.
№ 70-ЗС «Об уполномоченном по правам человека в Алтайском крае, ст. 23 и др.
Становление и развитие института уполномоченного по правам человека в субъектах
Российской Федерации / В. В. Головинский; науч. рук. Е. Е. Некрасов; рец. М. А. Капустина [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.law.edu.ru/doc/docume№t.
asp?docID=1201308 17.05.2011.
105
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
подотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам1.
Следует сказать, что участие Уполномоченного в деятельности международных организаций по развитию и совершенствованию общепризнанных
принципов и норм международного права, подготовке международных договоров о правах человека, осуществление омбудсманом функций эксперта
от России могло бы способствовать повышению доверия и взаимопонимания в международных отношениях.
Отдельно хочется обратить внимание на активно развивающиеся отношения с Европейским Судом по правам человека. Одним из важнейших
международных соглашений, по которому Россия взяла на себя обязательства, является Конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая 4 ноября 1950 г. Советом Европы, поставившим в центр своей деятельности развитие демократии, уважение прав человека и верховенство
закона. Задача Европейского Суда по правам человека заключается в том,
чтобы унифицировать на европейском пространстве защиту прав человека, способствовать своими решениями позитивным изменениям в функционировании важных механизмов современного демократического общества и содействовать приведению требований европейского стандарта прав
человека к идеалу. Следует отметить, что за всю многолетнюю практику
Европейского Суда не было зафиксировано ни одного случая неисполнения государствами-членами Совета Европы решений Суда. Иное согласно
Уставу Совета Европы может привести к приостановлению членства государства и, в конце концов, в соответствии с решением Комитета министров – исключению государства из состава Совета Европы.
Европейская конвенция вступила в силу на территории России2 5 мая
1998 г. В январе 2010 г. обе палаты Федерального Собрания РФ ратифицировали Протокол № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных
свобод, предусматривающий реформирование Европейского Суда по правам человека, 4 февраля Федеральный закон «О ратификации Протокола
№ 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего
изменения в контрольный механизм Конвенции, от 13 мая 2004 года»3 был
1
2
3
Становление и развитие института уполномоченного по правам человека
в субъектах Российской Федерации/ В. В. Головинский; науч. рук. Е. Е. Некрасов;
рец.М. А. Капустина [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.law.edu.ru/
doc/docume№t.asp?docID=1201308 17.05.2011
Федеральный закон от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите
прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» // Собрание законодательства
РФ от 6 апреля 1998 г. № 14. Ст. 1514.
Федеральный закон от 4 февраля 2010 г. № 5-ФЗ «О ратификации Протокола № 14 к
Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции, от 13 мая 2004 года» // Российская газета. 8 февраля
2010 г. № 25.
106
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
подписан Президентом РФ. Введение в действие Европейской конвенции
о правах человека предствляет большой вызов для национальной правовой
системы, – вызов, «который нужно понимать не как цель, к которой можно
стремиться и которой можно в определенный момент достичь, а как постоянный процесс, способный снова и снова подвергать сомнениям традиционные представления и понимание национального права»1. Как отмечает
в своем докладе Уполномоченный по правам человека в РФ В. П. Лукин, сотрудничество с Европейским Судом по правам человека необходимо России
отнюдь не только потому, что она связана конкретными международными
обязательствами, но и в силу того, что оно приносит реальную пользу. По
данным МИД России, до 40 % поступающих в Европейский Суд «российских» жалоб подаются в связи с неисполнением решений российских судов.
Чуть меньшая доля жалоб посвящена волоките при рассмотрении дел в судах. К концу декабря 2007 г. Европейский Суд в отношении России вынес
398 постановлений по существу, из них лишь 11 не содержали констатации
нарушения Конвенции со стороны РФ. К середине 2008 г. число постановлений достигло 5002, в январе 2010 г. решения приняты по 862 жалобам против
России. При этом в 815 случаях эти решения оказались в пользу заявителей
и в 47 случаях – в пользу России. Около 34 тыс. жалоб находятся в процессе рассмотрения3. Но важно и то, что сотрудничество с Европейским судом
могло бы быть более эффективным. Ученые-исследователи отмечают ряд
проблем, влияющих на эффективность решений Европейского суда. Одна
из них связана с нормативным регулированием вопроса последствий постановлений Европейского Суда по правам человека на национальном уровне. До сих пор не разработан четкий механизм реализации рекомендаций
Верховного Суда РФ о необходимости учета решений Европейского Суда
при отправлении правосудия во всех российских судах общей юрисдикции.
В результате решения Европейского Суда в качестве источника совершенствования российской правоприменительной практики остаются по большому счету невостребованными судебными и иными органами.
Повышению эффективности деятельности Евопейского Суда по правам
человека активно способствует Уполномоченный по правам человека в РФ.
Согласно ст. 1 закона4 омбудсман способствует совершенствованию зако1
2
3
4
Нусберген А. Развитие прецедентного права Европейского Суда по правам человека
на основе решений о России // Право и политика. 2005. № 10. С. 88.
Деменева А. В. Юридические последствия постановлений Европейского суда по
правам человека для Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.10. М.,
2010. С. 98.
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 г. //
Российская газета. 2010. № 115 (5194).
ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26.2.97.
№ 1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
107
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного
права, развитию международного сотрудничества в области прав человека
путем прежде всего установления и укрепления партнерских отношений
с международными организациями, занимающимися вопросами защиты
прав и свобод человека. Как указывает А. Ю. Семенова, Уполномоченный
может осуществлять данную деятельность различными способами, например, участвуя в подготовке докладов о выполнении Россией обязательств
по соблюдению прав и свобод человека и гражданина, представленных
в соответствии с ее международными договорами, собирая необходимую
информацию, статистические данные и предоставляя их органу, подготавливающему доклад, или изучая готовые проекты докладов для проверки
их точности и полноты и внесения коррективов, либо работая в качестве
координирующего центра, в который поступает информация от различных
государственных органов и организаций, для подготовки проекта доклада
и предоставления его соответствующему органу для изучения1. Российский
омбудсман В. П. Лукин отмечает, что свою главную задачу он видит в том,
чтобы обеспечить защиту права граждан России, а также всех лиц, находящихся под российской юрисдикцией, на беспрепятственное обращение
в Европейский Суд по правам человека2. Институт уполномоченного по
правам человека создан для защиты прав и интересов от неправомерных
действий (бездействий) огранов государства и должностных лиц, а установленные Европейским Судом нарушения исходят от официальных органов
государства-члена Совета Европы. Поэтому омбудсман обязан знать правовые позиции Европейского Суда, которые имеются по рассматриваемой проблеме, и указывать на них в своих рекомендациях об устранении нарушения
прав, направляемых должностным лицам и органам власти3, способствуя
сближению правовой системы, национального законодательства с нормами
международного права.
В. В. Тамбовцев отмечает важность реализации международного сотрудничества Уполномоченным в деятельности, направленной на обеспечение участия омбудсманов иностранных государств и международных
неправительственных правозащитных организаций в качестве наблюдателей в период проведения избирательных кампаний. В соответствии с рос-
1
2
3
Семенова А. Ю. Уполномоченный по правам человека в механизме обеспечения прав
и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук.
12.00.02. С. 110 – 111.
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 г. //
Российская газета. 2010. № 115 (5194).
Деменева А. В. Там же. С.76.
108
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
сийским законодательством1 омбудсман РФ вправе подавать предложения
о направлении соответствующих приглашений иностранным (международным) наблюдателям. Для оказания содействия в организации наблюдения
за подготовкой и проведением выборов со стороны международных наблюдателей СНГ постановлением Межпарламентской ассамблеи государств–
участников СНГ № 20-6 от 07.12.2002 г. «Об использовании международных избирательных стандартов в законодательной практике государств
СНГ и Европы» приняты рекомендации для международных наблюдателей
Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами.
Международное сотрудничество Уполномоченного способствует также
активизации контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом,
совершенствованию механизмов его взаимодействия с национальными институтами защиты прав человека иностранных государств.
Обратимся к контрольной функции омбудсмана, которая является
одной из важнейших в системе функций Уполномоченного по правам человека. Значительная часть требований действующего законодательства, принятых государственными органами решений выполняются с нарушением
установленных сроков, на недостаточно качественном уровне. Все это актуализирует контроль за законностью во всех сферах деятельности органов
государственной власти, в том числе и омбудсмана, осуществляющего контроль за состоянием ситуации по соблюдению прав и законных интересов
граждан в России в целом, результат которой отражается в его ежегодных
и специальных докладах.
В юридической литературе контрольную функцию органов государственной власти определяют как направление деятельности государства по
установлению фактического выполнения социальных норм (прежде всего,
правовых) и сдерживанию выявленных отклонений. Содержание контрольной функции изменяется под влиянием политико-правовых и социальноэкономических факторов. В правовой литературе существуют споры относительно наличия у омбудсмана РФ контрольной функции. Некоторые авторы
отрицают наличие контрольной функции у омбудсмана РФ, обосновывая это
отсутствием у него полномочий приостанавливать или отменять акты органов власти, нарушающих права граждан, а также привлекать к их ответственности. Но большинство сходятся во мнении, что омбудсман является контрольным органом по своей природе, поэтому эта функция является у него
основной. Н. Ю. Хаманева указывает, что омбудсман помогает, дополняет
и расширяет традиционные контрольные функции парламента в отношении
1
Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской
Федерации» // Российская газета. 16 января 2003 г. № 6. С. 24; Федеральный закон от
18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации» // Российская газета. 24 мая 2005 г. № 108. С.31.
109
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
других государственных органов. Поэтому многие зарубежные страны дополняют уже существующие формы контроля еще одной формой – моделью
омбудсман, в задачу которого входит контроль за деятельностью правительственных инстанций, служащих и лиц, работающих по заданию правительства и осуществляющих административные функции. Этот контроль является внешним контролем и своего рода чрезвычайным. Он осуществляется по
инициативе омбудсмана, по требованию или по жалобам граждан.
В. В. Эмих указывает, что по содержанию деятельности уполномоченные по правам человека выступают в качестве специализированных
контрольных органов, осуществляющих отдельный вид государственного
контроля, предметом которого является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, и присоединяется к тем ученым, которые считают, что
надзор есть контроль за соблюдением правовых норм, контроль в свою
очередь включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью
деятельности, оценку ее с правовых, научных, социально-политических,
организационно-технических позиций, в связи с чем деятельность уполномоченных по правам человека рассматривается как контрольная1.
Сфера контроля омбудсмана достаточно широкая и в различных странах неодинаковая. В большинстве случаев омбудсман рассматривает дело
не только с точки зрения соответствия закону решений и действий администрации, но и может рассматривать комплексно деятельность государственных органов и вынести решение о человечности, справедливости, целесообразности их действий. Для того чтобы разобраться в этом вопросе, следует сопоставить понятия «контроль», «надзор», «мониторинг» и определить,
какие полномочия омбудсмана относятся к контрольным.
Ученые-правоведы чаще всего определяют контроль как систему наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных параметров.
Профессор Б. А. Страшун рассматривает контроль как «одну из неотъемлемых функций управления, позволяющую сопоставить фактический результат управленческой деятельности с желаемым, выявить недостатки и их
причины»2. Наиболее полное определение понятия «контроль» приводит
С. В. Бендюрина, определяя его «как деятельность, обеспечивающую достижение ожидаемых результатов воздействия субъекта контроля на объект, основанную на правовых предписаниях (то есть соединения нормотворчества и исполнения), которые способствуют гармоничным отношениям между управляющим (субъектом) и управляемым (объектом)»3.
1
2
3
Эмих В. В. Компетенция уполномоченных по правам человека в РФ: конституционноправовое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.02. Екатеринбург, 2008.
Страшун Б. А. Конституционное право зарубежных стран: учебник. М., 1996.С. 304.
Бендюрина С. В. Федеральный парламентский контроль (конституционно–правовое
исследование): дисс... канд. юр. наук. М., 2003. С. 35.
110
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Сущность надзора заключается в обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона,
а также в их предупреждении1. Надзор определяется как форма юридической деятельности управомоченных субъектов, заключающаяся в совершении ими юридически значимых действий в пределах своей компетенции.
Надзорный орган может лишь обратить внимание поднадзорного органа на
его ошибку или приостановить действие его акта, но не отменить или исправить этот акт. Также различие контроля и надзора состоит в том, что
контроль проводится контролирующим органом выборочно по своей инициативе или по какому-либо сигналу о нарушении, а надзор осуществляется посредством постоянного наблюдения за объектом.
Часто понятия «контроль» и «надзор» употребляют как синонимы, определяя деятельность какого-либо органа власти как контрольно-надзорную,
единообразное понимание рассматриваемых терминов в законодательстве
отсутствует. М. Ю. Баранов указывает на общие черты контроля и надзора – их суть состоит во властном наблюдении (исследовании) за соблюдением законодательства и установленных на его основе различных правил
(норм), проверке их соблюдения и применения в пределах установленной
компетенции различных мер от имени государства. Методы надзора и контроля базируются на властной природе государства, контролирующий орган наделяется полномочиями вторгаться в деятельность контролируемого
без его согласия, давать подконтрольным объектам указания, обязательные
для исполнения, непосредственно применять меры государственного предупреждения. Функция мониторинга основана на систематическом наблюдении за объектом управления, сборе данных и анализе текущей ситуации,
характеризуется регулярностью и постоянством в течение всего управленческого цикла.
Таким образом, путем анализа предоставленных законом полномочий
омбудсмана РФ можно сделать вывод о наличии у омбудсмана контрольной
функции, но в несколько усеченном виде. Так, в общем виде омбудсман РФ
вправе вмешиваться в деятельность объектов контроля.
Одной из главных форм реализации Уполномоченным своих контрольных функций является пpоцесс рассмотрения жалоб граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства. Также омбудсман выявляет нарушения прав и свобод человека путем проведения проверок, экспертиз,
анализа правовых норм; способствует их устранению, выявляет фактическое положение с соблюдением прав и свобод человека, дает ему оценку
и принимает меры по устранению обнаруженных недостатков и предотвра1
Баранов М. Ю. Соотношение понятий «государственнй контроль» и «государственный надзор»: теория и практика вопроса rudocs/exdat.com/docs/i№dex–212219/html
11.08.2012
111
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
щению их появления в будущем такими способами, как обращение в суд
с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод, обращение в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела
в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии)
которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;
обращение в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего
в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления
суда либо постановления судьи; обращение в Конституционный Суд РФ
с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом,
примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и другими
установленными законом способами. В этих же целях омбудсман вправе
направлять государственным органам, органам местного самоуправления
и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера,
относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию
административных процедур; обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ либо о восполнении пробелов законодательстве в установленных законом случаях.
Во исполнение контрольной функции омбудсман вправе обратиться
в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием
для проведения парламентского расследования, принимать участие в работе
указанной комиссии непосредственно либо через своего представителя, участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания РФ при рассмотрении
ими вопроса об утверждении итогового доклада указанной комиссии; обратиться в Государственную Думу с предложением о проведении парламентских слушаний по фактам нарушения прав и свобод граждан. Более детальная регламентация контрольных полномочий омбудсмана в конституциях,
уставах, законах субъектов РФ будет способствовать повышению эффективности деятельности всего механизма государственной власти.
При этом контрольные функции (исследования, экспертиза, анализ первичной информации и т.д.) пересекаются с надзорными (проведение проверок) в ходе систематической работы над конкретными жалобами, позволяющей более точно и системно выявлять те звенья государственного аппарата, в которых наиболее часто нарушаются установленные законом права
и свободы граждан. Эта информация систематизируется, аналитически
обрабатывается и доводится до сведения законодателей и общественности
как в обращениях по конкретным вопросам, так и в ежегодных отчетах.
Контрольную функцию омбудсмана в Российской Федерации мы определим как деятельность омбудсмана в Российской Федерации и омбуд112
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
сманов в субъектах Российской Федерации по проверке выполнения норм
в сфере прав и свобод человека и гражданина и обеспечению защиты нарушенных прав и свобод. При этом функция контроля осуществляется не
как деятельность специального контролирующего органа, а только в связи
с конкретными жалобами граждан на нарушение их прав, даже в тех случаях, когда омбудсман возбуждает производство по собственной инициативе.
Наличие у региональных омбудсманов контрольных полномочий подчеркивается в уставах ряда субъектов РФ. Так, Устав Тульской области закрепляет, что «уполномоченный по правам человека в Тульской области
осуществляет контроль за соблюдением прав и свобод человека на территории области». Устав Тамбовской области 1994 г. в ст. 16 устанавливает,
что «для контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина...
может избираться уполномоченный по правам человека». Аналогичная
норма содержится в Уставе Орловской области. Омбудсман может контролировать соблюдение органами власти и должностными лицами прав человека, применяя определенные меры воздействия, предоставленные ему
законом. Осуществляя контроль за выполнением обязательств государства
о признании и соблюдении прав человека, обеспечении его безопасности
и неприкосновенности, уполномоченный защищает не только основы его
правового статуса, но и в целом безопасность гражданского общества от
посягательств на общепризнанные демократические ценности и стандарты
человеческого измерения.
Все сказанное выше позволяет сделать следующие выводы: просветительская, координационная и контрольная функции омбудсмана играют
важную роль в осуществлении им деятельности по защите прав и законных
интересов граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства. Для
более успешной их реализации требуется совершенствование уже существующих форм осуществления указанных функций, в том числе путем изменения и дополнения их правового регулирования, а также поиск новых,
ранее не использовавшихся форм их реализации.
В рамках просветительской функции омбудсман привлекает внимание
к проблемам защиты человеческого достоинства, а также способствует формированию общественного мнения в поддержку собственных инициатив
в сфере прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Омбудсманам
следует активнее использовать такие формы осуществления функции, как
разъяснение населению средств защиты прав и свобод при рассмотрении
обращений; распространение публикаций и информационных материалов
в области прав человека; распространение в сети Интернет информации
о правах человека, формах и методах их защиты на разных уровнях.
Омбудсман представляет собой центр, способный осуществить координацию учреждений и органов государственной власти на территории как
113
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
всего государства, так и отдельных ее субъектов, поэтому ему необходимо
предоставить больше полномочий по координации законодательством РФ,
а также развивать координационные отношения в своей внешней деятельности в организационных (неправовых) формах.
Контрольная функция омбудсмана РФ осуществляется в усеченном
виде, закон предоставляет ему ряд важных контрольных полномочий, наделяя его возможностью вторгаться в деятельность контролируемого им
органа власти, должностного лица без его согласия, давать подконтрольным объектам указания, обязательные для исполнения, но не закрепляет
возможности непосредственно применять меры государственного предупреждения, что соответствует международным принципам деятельности
омбудсмана. Главная сила омбудсмана заключается в его авторитете и влиянии на общественность, в случаях выявления нарушений он вправе обратиться за поддержкой к органам власти, наделенным силой принуждения,
с целью обеспечения защиты нарушенных прав граждан.
114
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Глава 3 Проблемы взаимодействия
Уполномоченного по правам человека с иными
органами публичной власти и общественными
правозащитными организациями
§ 1 Взаимодействие Уполномоченного по правам
человека с Государственной Думой Российской
Федерации
Уполномоченный по правам человека является должностным лицом,
призванным осуществлять контроль за соблюдением прав и свобод человека в деятельности государственных органов и должностных лиц в соответствии с российским законодательством в пределах своих полномочий.
Действуя в установленных законом целях, омбудсман осуществляет взаимодействие с различными органами государственной власти, общественными организациями, для которых защита прав человека является если не
основной, то сопутствующей функцией. Современная практика согласования интересов и организации взаимодействия органов государственной
власти часто не имеет нормативного закрепления, в результате чего возникают спорные ситуации, касающиеся выбора процедур и форм взаимодействий органов власти. В общем виде взаимодействие органов государственной власти можно определить как основанный на нормативных правовых
актах РФ процесс воздействия функционально независимых, взаимообусловленных органов государственной власти друг на друга посредством
определенных взаимных прав и обязанностей, направленный на повышение эффективности государственного механизма1.
В юридической литературе под формами взаимодействия понимают
способ и порядок согласованной деятельности субъектов при выполнении
своих служебных задач, обеспечивающие их координацию и правильное
сочетание полномочий, методов и средств. В этом параграфе мы рассмотрим способы взаимодействия омбудсмана Российской Федерации с российским парламентом, а также отметим трудности, препятствующие их сотрудничеству.
Именно парламенту в большинстве стран мира, в том числе и в России,
отводится важная роль избирать Уполномоченного по правам человека, что
объясняется несколькими факторами. Во-первых, изначально омбудсман
1
Иванов В. А. Правовые основы взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации в законодательном
процессе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.02. М., 2006.
115
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
возник в качестве органа парламентского контроля, который представляет
собой основанную на демократических принципах деятельность, осуществляемую парламентом либо созданными им в установленном порядке органами в целях обеспечения контроля деятельности органов власти и их должностных лиц, а также защиты прав и свобод человека и гражданина1, и даже
сейчас в процессе эволюции омбудсмана эта важная функция не утратила
своего значения. Во-вторых, парламент является органом, представляющим интересы всего населения, а именно их права и свободы призван защищать омбудсман, таким образом обеспечивается его независимость от
других ветвей власти и учет мнения максимально широкой социальной
базы. В современном мировом сообществе прослеживается тенденция усиления роли парламента в государственном управлении. Парламентаризм
как социальная система становится важным политическим явлением, способным демократическими методами обеспечить стабильность и устойчивость общественно-политического развития своих стран и мира в целом.
По мнению М. А. Тиллабаева, сегодня ключевыми направлениями
внутригосударственного парламентского реформирования являются последовательное внедрение принципов верховенства права и закона, четкое
разграничение и сбалансированность компетенции исполнительных, законодательных и судебных органов власти, формирование гражданского общества, серьезные преобразования существующего механизма законотворчества2. Исходя из анализа статьи 5 ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», законодатель не считает законодательный
орган монополистом в сфере контроля соблюдения и исполнения законов
субъектов РФ, согласно ей законодательный орган осуществляет эту деятельность наряду с другими уполномоченными органами, при этом ни закон, ни Конституция РФ не содержат ответа, какие эти органы.
Дублирование, как показывает практика, существенно снижает качество и эффективность любой деятельности, поэтому, как утверждает
Д. А. Марусенко, необходимы не новые контрольные органы, а совершенствование деятельности уже имеющихся государственных органов, осуществляющих контрольную деятельность, при этом следует иметь в виду,
что важные сегменты этой деятельности уже поделены таким образом:
сегмент Конституционного Суда РФ – проверка соответствия законов
Конституции РФ, сегмент Уполномоченного по правам человека в РФ –
1
2
Парламентский контроль в Российской Федерации: научно-практическое пособие.
М.: Издание Государственной Думы, 2011. С. 8.
Публичное пространство, гражданское общество и власть: опыт развития
и взаимодействия / редкол.: А. Ю. Сунгуров (отв. ред.) и др. М.: Российская ассоциация
политической науки; РОССПЭН, 2008. С.196.
116
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
сфера защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами и органами местного самоуправления, должностными
лицами. Именно институт омбудсмана является тем правозащитным институтом, доказавшим свою высокую эффективность во многих странах мира
с различными формами правления, дополняя существующую систему защиты прав и свобод граждан. Поэтому важно раскрыть особенности взаимоотношений омбудсмана РФ и парламента, выявить имеющиеся проблемы, препятствующие эффективной защите прав и свобод человека и гражданина, и предложить пути их решения.
В большинстве зарубежных стран омбудсман характеризуется самым
тесным взаимодействием с национальными и региональными парламентами, в которых существуют специальные комиссии или комитеты по взаимодействию с омбудсманами или по делам омбудсманов, которые играют
активную роль в процессе их избрания, обсуждая и рекомендуя парламенту
их кандидатуры, тесно сотрудничают с омбудсманом на этапе его становления, поддерживая необходимое финансирование его деятельности при
обсуждении бюджета страны, подробно рассматривают ежегодные и специальные доклады омбудсманов, а также их предложения по изменению
законодательства.
В России подобные функции выполняют Комитет Государственной
Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству
и государственному строительству и Комиссия Совета Федерации по вопросам развития институтов гражданского общества, которая ежегодно
подготавливает и публикует заключение по докладу федерального омбудсмана.
При анализе развития омбудсмана и его распространения можно выделить тенденцию возрастания независимости обсуждаемого органа от породившего его парламента. Этому способствует и появившийся срок полномочий омбудсмана, превышающий сроки полномочий парламентов, и появление процедур, затрудняющих отстранение омбудсмана по решению
парламента (в Швеции такое решение может быть принято простым большинством парламента в любую минуту). Такая эволюция связана как со все
большим участием исполнительной власти в назначении омбудсмана, так
и с самой логикой его успешного развития в фактически новую ветвь «контрольной» власти, выполняющей функцию общего надзора. Следует отметить, что данная тенденция еще не получила распространения в России,
поскольку в соответствии с последними изменениями в законодательстве
Государственная Дума избирается сроком на пять лет, так же как и омбудсман Российской Федерации, а отстранение Уполномоченного по правам
человека от должности по-прежнему возможно большинством голосов от
общего числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием.
117
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Международные организации в своих документах подтверждают важность наличия в государственной системе омбудсмана для защиты прав человека и обеспечения верховенства закона, а также гарантий надлежащего
поведения государственной администрации, отмечая необходимость взаимодействия омбудсмана с парламентом.
Помимо уже рассмотренных нами ранее Парижских принципов
1991 г.1, являющихся международно-правовой основой деятельности национальных институтов по правам человека, в том числе омбудсмана, вопросы деятельности омбудсмана регулируются на региональном уровне
Рекомендацией ПАСЕ № 1615 (2003) «Об институте омбудсмана», принятой в рамках Совета Европы, в которой отмечается, что для эффективного
функционирования института омбудсмана необходимым является соблюдение определенных требований, а именно представления омбудсману
права давать заключения по вопросам предлагаемых правовых и административных реформ, а также вносить предложения по этим вопросам по
собственной инициативе с целью совершенствования административных
стандартов и обеспечения прав человека. Модельный закон «О статусе
Уполномоченного по правам человека», принятый Межпарламентской
Ассамблеей государств-участников СНГ 4 декабря 2004 г. в ст. 45 предусматривает, что Уполномоченный в целях содействия совершенствованию законодательства о правах человека вправе: получать планы законопроектной
деятельности парламента и правительства и внесенные в парламент законопроекты; участвовать в рабочих группах по подготовке законопроектов;
осуществлять правовую экспертизу внесенных в парламент законопроектов; обращаться с предложениями о принятии законов, их изменении или
дополнении, внесении поправок в законопроекты. Уполномоченному в соответствии с законом предоставляется право законодательной инициативы,
право участия в проведении юридической экспертизы представленных на
государственную регистрацию нормативно-правовых актов, касающихся
прав человека. Кроме того, Уполномоченный наделяется правом присутствовать на заседаниях парламента и представления парламенту государственного (ежегодного) и специального докладов о своей деятельности
и положении в стране с соблюдением прав человека.
Таким образом, международно-правовые документы признают важную
роль омбудсмана в обеспечении верховенства закона, совершенствовании
национального законодательства и его приведению в соответствии с международными стандартами прав человека, которые реализуются в различных
формах при взаимодействии с высшим законодательным органом государ1
Утверждены Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 48/134 от 20 декабря 1993 г.
«Принципы, касающиеся статуса и функционирования национальных учреждений,
занимающихся защитой и поощрением прав человека».
118
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ства – парламентом. Вместе с тем существующие проблемы органов законодательной власти (например, наличие большого количества отсылочных
норм в принимаемых законах, которые ведут к расцвету ведомственного нормотворчества, пробелы в законодательстве, порождающие много неурегулированных вопросов, бессистемность и хаотичность в формировании массива
нормативно-правовых актов; нарушение приоритетов в правовом регулировании; принятие новых законов без увязки их с уже действующими, нарушения системных связей между законами и подзаконными актами1) приводят
к ослаблению законодательной власти и росту полномочий исполнительных
органов. Законодатель аргументирует данные явления тем, что особенности
регулирования и управления в той или иной сфере следует оставить на усмотрение органов исполнительной власти, а также то, что процедура изменения
закона сложнее изменения подзаконного акта, а жизнь требует корректив, не
стоит делать «частности» предметом закона. Необходимо пересмотреть подобное отношение, так как данный вопрос является предметом лишь более
профессиональной разработки законопроектов.
Помимо реализации правотворческой функции омбудсмана, о которой
было рассказано ранее, наиболее распространенными, востребованными
и прошедшими успешную апробацию формами и направлениями сотрудничества омбудсмана и парламента, исходя из опыта зарубежных стран, являются: выступление с докладами на заседаниях парламента в случаях, имеющих
особо важное общественное значение; инициирование создания и участие
в деятельности парламентской комиссии для расследования фактов нарушения прав и свобод граждан, проведения парламентских слушаний; возможность направления в парламент специальных докладов по наиболее важным
вопросам, по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод человека.
Остановимся на анализе взаимоотношений российского омбудсмана
и Федерального Собрания Российской Федерации с целью установления тех
областей их деятельности, где их компетенция переплетается. Указанные
органы выработали основы взаимодействия, закрепленные в Конституции
РФ и законодательстве, которые мы условно разделяем на две группы.
К первой относится взаимодействие, осуществляемое в связи с приобретением статуса омбудсмана и прекращением его полномочий, в том числе
и досрочно. Ко второй группе следует отнести взаимодействия, связанные
с осуществлением омбудсманом своей деятельности в рамках направлений,
установленных российским законодательством.
В рамках первой группы форм взаимодействия парламент определяет
правовой статус омбудсмана путем принятия закона об омбудсмане, зако1
Публичное пространство, гражданское общество и власть: опыт развития
и взаимодействия / редкол.: А. Ю. Сунгуров (отв. ред.) и др. М.: Российская ассоциация
политической науки; РОССПЭН, 2008. Стр.198.
119
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нов, регулирующих те или иные стороны его деятельности; избирает на
должность и освобождает от должности омбудсмана, в том числе и досрочно, а также решает вопрос о лишении личной неприкосновенности омбудсмана. Кроме того, палаты парламента и их аппараты обеспечивают необходимые правовые, организационные, материально-технические условия для
функционирования омбудсмана. Подробно эти вопросы были рассмотрены
нами в § 3 гл. 1 исследования «Статус, структура и организация деятельности Уполномоченного по правам человека», поэтому перейдем к следующим формам взаимодействия омбудсмана РФ с парламентом, используемым
в рамках указанной нами второй группы форм взаимодействия, связанных
с осуществлением омбудсманом своей деятельности в рамках направлений, установленных российским законодательством. Палаты парламента
сотрудничают с уполномоченными по правам человека РФ и субъектов
РФ при осуществлении законотворческой, контрольной и информационнопросветительской деятельности в сфере прав человека. Рассмотрим взаимодействие в этих видах деятельности подробнее.
Полномочия по содействию в совершенствовании законодательства
о правах человека и участию в законодательном процессе Уполномоченный
реализует на основании результатов изучения и обобщения своей правоприменительной практики. В соответствии с ч. 2 ст. 16 ФКЗ в компетенцию Уполномоченного не входит рассмотрение жалоб на решения палат Федерального Собрания РФ (постановлений Государственной Думы
и Совета Федераций) и законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов Российской Федерации. Как мы отмечали ранее в § 2.2 «Правотворческая функция Уполномоченного по
правам человека», Регламент Государственной Думы не предусматривает возможности омбудсману участвовать в законодательном процессе наравне с субъектами законодательной инициативы, в связи с чем его
полномочия в сфере законотворчества не могут быть реализованы в полной мере. Законом Уполномоченный, не обладая соответствующими
принудительно-властными полномочиями, наделяется правом в случае
массовых нарушений прав и свобод граждан выступить на очередном заседании Государственной Думы РФ с докладом о принятии мер по расследованию соответствующих нарушений и принятии мер по устранению
причин, которыми они были вызваны. Заслушав доклад Уполномоченного,
Государственная Дума Российской Федерации принимает постановление
о необходимых государственных мерах по восстановлению и защите конституционных прав человека.
В связи с реализацией этого права у омбудсмана Российской Федерации
неоднократно возникали сложности. Так, после принятия постановлением
Совета Федерации от 26 мая 2004 г. № 152-СФ изменений в Регламент Совета
120
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Федерации, регулирующих вопросы взаимодействия Уполномоченного по
правам человека в РФ и омбудсманов субъектов РФ с Советом Федерации,
в 2005 г. для обеспечения участия в законотворческом процессе и регулирования его механизмов Уполномоченный обратился к обеим палатам
Федерального Собрания РФ с предложением о внесении дополнений в их
регламенты, которые устанавливали бы формы и способы взаимоотношений Уполномоченного с Советом Федерации и Государственной Думой.
Однако комитеты Государственной Думы по Регламенту и организации
работы Государственной Думы и по конституционному законодательству
и государственному строительству, рассмотрев указанные предложения,
внесение дополнений в Регламент палаты признали нецелесообразным.
В 2005 г. Уполномоченный обратился в Государственную Думу с просьбой предоставить предусмотренную законом возможность выступить на ее
очередном заседании с целью участия в обсуждении и предложения конкретных мер по соблюдению прав пенсионеров, ветеранов труда и тыла, инвалидов, военнослужащих и других категорий граждан, поскольку начало реализации закона № 122-ФЗ о замене льгот денежными компенсациями привело
к массовым нарушениям прав граждан. 19 января 2005 г. в этом ему было
отказано со ссылкой на то, что органы государственной власти не зафиксировали массовых нарушений прав человека. В соответствии с разъяснениями Секретариата Конституционного Суда РФ, направленными омбудсману
РФ в ответ на его запрос (о толковании пункта «Д» части первой ст. 103
Конституции РФ в части прав, предоставленных омбудсману РФ) при реализации своего права выступить на очередном заседании Государственной
Думы с докладом о грубых или массовых нарушениях прав и свобод граждан, факт таких нарушений Уполномоченный устанавливает самостоятельно, предварительное обсуждение на заседании Государственной Думы вопроса о предоставлении омбудсману слова для доклада не предполагается,
поэтому решение Государственной Думы об отказе Уполномоченному в выступлении с докладом следует рассматривать как нарушение п. 1 ст. 32 ФКЗ
«Об Уполномоченном по правам человека в РФ»1.
Отметим, что конструктивное сотрудничество в области мониторинга
законодательства Российской Федерации и практики его применения сложилось между омбудсманом и Советом Федерации Федерального Собрания
РФ. Так, в октябре 2005 г. Уполномоченный направил замечания и предложения к ежегодному докладу Совета Федерации «О состоянии законодательства в РФ», в которых нашли отражение актуальные проблемы законодательного регулирования прав человека и их судебной защиты.
1
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2005 г. //
Российская газета. 15 июня 2006. № 126.
121
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
П. 2 ст. 32 закона закрепляет важное право Уполномоченного обратиться
в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего
представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях1. После редактирования закона в 2006 г. омбудсман получил возможность создавать парламентскую комиссию по расследованию фактов и обстоятельств, образующих предмет парламентского расследования. Однако
следует отметить, что Уполномоченный по правам человека – ограниченный
субъект процедуры инициирования парламентского расследования, поскольку он вправе обратиться со своим предложением только в Государственную
Думу, которая решает, следует ли удовлетворить его ходатайство2.
Нормы ФКЗ об Уполномоченном по правам человека в РФ подкрепляются статьями закона о парламентском расследовании, который в ст. 6 установил, что основанием для возбуждения парламентского расследования является предложение Уполномоченного по правам человека в РФ о создании
парламентской комиссии по расследованию фактов, указанных в п. 1 ч. 43,
согласно ст. 16 омбудсман РФ вправе непосредственно либо через своего
представителя участвовать в работе комиссии, при этом в законе не указывается, кто имеет право представлять интересы Уполномоченного при расследовании комиссией фактов и обстоятельств грубого или массового нарушения прав человека, поэтому предположим, что это могут быть служащие его
аппарата или члены Экспертного совета при омбудсмане.
Ч. 5 ст. 25 закона предоставляет омбудсману РФ право участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания РФ при рассмотрении ими вопроса
об утверждении итогового доклада. Результатом рассмотрения доклада парламентской комиссии является выносимое парламентом постановление о мерах по устранению выявленных грубых или массовых нарушений, восстановлению и защите прав человека и гражданина. Между тем записанное в законе право Уполномоченного еще не гарантирует обязанности руководства
парламента это право реализовать. Рассмотрение вопроса об утверждении
доклада парламентской комиссии по расследованию обстоятельств грубого
или массового нарушения прав человека осуществляется на заседаниях обеих палат Федерального Собрания РФ.
1
2
3
Федеральный конституционный закон РФ от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
Парламентский контроль в Российской Федерации: научно-практическое пособие.
М.: Издание Государственной Думы, 2011. С.117.
Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании
Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. 29 декабря
2005. № 294.
122
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Остановимся на такой важной мере реагирования омбудсмана, как подготовка и представление парламенту ежегодного доклада (отчета), которая
согласно мировой практике является одной из сущностных характеристик
омбудсмана. Публичность этих докладов является важным «рычагом влияния» омбудсманов, и их представление является их обязанностью. В зарубежных странах эти доклады подробно обсуждаются на заседаниях специальных парламентских комитетов, по итогам которых депутаты принимают
необходимые меры.
Комиссар Совета Европы по правам человека Альваро Хиль-Роблес отметил, что действенность работы омбудсмана обусловлена боязнью чиновника, на которого подана жалоба, попасть в ежегодный доклад, куда обязательно заносятся основные сведения о заявителе, о лице, чьи действия
обжалуются, о предмете жалобы и о результате ее рассмотрения. Такое косвенное обращение к общественному мнению само по себе является весьма
действенным фактором1. Ежегодные и специальные доклады уполномоченных, посвященные каким-то определенным проблемам, являются важной
формой реализации функции парламентского контроля деятельности администрации2.
В ст. 33. п. 1 ФКЗ об омбудсмане Российской Федерации содержится положение, что омбудсман по окончании календарного года направляет доклад о своей деятельности Президенту РФ, в Совет Федерации
и Государственную Думу, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ,
Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Генеральному прокурору РФ. При этом нормы закона закрепляют лишь обязанность омбудсмана подготовить ежегодный доклад, но не устанавливают требований к содержанию доклада. В законе не отмечается, каким образом адресаты доклада должны реагировать на этот доклад. Изучив доклады Уполномоченного
по правам человека в РФ за предыдущие годы, можно отметить, что в них
содержатся сведения о наиболее важных общих вопросах, связанных
с гражданскими, политическими, экономическими, социальными и культурными правами человека; анализ действующего законодательства России
и ее субъектов в области прав и свобод человека и гражданина и практики
его применения на соответствие общепризнанным стандартам и международным обязательствам Российской Федерации; о проблемах по защите
и восстановлению прав человека; о деятельности Уполномоченного по рассмотрению обращений и жалоб граждан на решения или действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, должност1
2
Дадашева М. Д. Проблемы законодательного урегулирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Гражданин и право. 2006. № 10.
Сунгуров А. Ю. Институт омбудсмана: эволюция традиций и современная практика
(опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма, 2005.
123
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ных лиц и др. Целью доклада омбудсмана РФ является информирование
общественности, органов государственной власти, высших должностных
лиц о состоянии и динамике дел, связанных с обеспечением и защитой
законных прав и свобод человека и гражданина, и о результатах деятельности Уполномоченного по правам человека в указанной сфере. Доклад
Уполномоченного включает в себя мотивационные предложения и рекомендации по защите и восстановлению конституционных прав человека1.
Закон устанавливает, что по отдельным вопросам соблюдения прав
и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады (п. 2 ст. 33). Как
мы видим, круг адресатов для специального доклада сужен по сравнению
с основным докладом. При этом не указано, какие вопросы должны рассматриваться в этом докладе. Специальный доклад готовится по необходимости по вопросам, возникающим в связи с защитой и восстановлением прав
отдельных социальных групп (детей, инвалидов, пенсионеров, военнослужащих и др.) или в отдельных сферах, затрагивающих права человека (например, специальные доклады Уполномоченного «Экология и нарушение
прав человека» от 05.09.2002 г., содержащие рекомендации, направленные
на совершенствование деятельности государства по обеспечению и защите
экологических и связанных с ними прав граждан РФ; «О нарушении уставных правил взаимоотношений между военнослужащими при отсутствии
между ними отношений подчиненности» от 17.06.2000 г.; «Проблемы защиты прав потребителей от преступлений» от 14.06.2008 г.).
Необходимо остановиться на ежегодных и специальных докладах, подготавливаемых уполномоченными по правам человека в субъектах РФ на
основании анализа конкретных жалоб и обращений, иной информации,
а также собственной позиции уполномоченного, желающего обратить внимание общественности на определенные проблемы защиты прав человека
в его субъекте. Примером может служить специальный доклад омбудсмана
в Республике Башкортостан «О нарушениях прав граждан на вознаграждение за труд при несостоятельности (банкротстве)» от 14 февраля 2011 г.,
в котором говорилось о важности принятия мер, направленных на недопущение нарушений и восстановление прав граждан на вознаграждение за
труд, а вывод доклада гласил: необходимо ужесточение ответственности
руководителей и учредителей должника, собственников имущества должника, чьи действия привели к банкротству предприятия2. В специальном
1
2
Лагун И.В., Юдина А. Б. Комментарий к ФКЗ от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ
«Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» / под ред.
Е. Г. Маркеловой. Система «Гарант», 2009.
Официальный информационный портал Государственного собрания Республики
Башкортостан http://www.gsrb.ru/6_Upol№om/OmBudsMa№/№ews_detail.hp?ID=7808
124
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
докладе уполномоченного по правам человека «О проблемах реализации
права на свободу передвижения в Калининградской области» от 12 апреля 2011 г. омбудсман субъекта выдвигает ряд предложений для устранения
комплекса проблем, возникающих у граждан субъекта, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, в связи с передвижением на территории субъекта РФ1.
Результативность докладов уполномоченных по правам человека в зарубежных странах обеспечивается двумя путями – принятием специальных
постановлений органов представительной или исполнительной власти по
итогам обсуждения докладов или широким общественным обсуждением
этих докладов, которые во всех странах публикуются в открытой печати. Что
же касается российского омбудсмана, то порядок рассмотрения его доклада о деятельности и принятия решения, связанного с информацией, предоставленной в нем, не предусмотрен каким-либо нормативно-правовым актом. Следовательно, механизм реагирования на ежегодный и специальный
доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
отсутствует. Мы предлагаем дополнить статью 33 ФКЗ об Уполномоченном
по правам человека, предусмотрев обязанность Государственной Думы
Российской Федерации по итогам рассмотрения ежегодного доклада омбудсмана принять постановление о мерах по устранению причин и условий, способствующих нарушениям прав и свобод человека и гражданина,
указанных в докладе. Также следует дополнить Регламент Государственной
Думы Российской Федерации, предусмотрев в нем главу 19.1 «Порядок рассмотрения вопросов, связанных с взаимоотношениями Государственной
Думы и Уполномоченного по правам человека Российской Федерации»,
в которой необходимо установить формы взаимоотношений омбудсмана
РФ и Государственной Думы РФ и обязанность Думы по итогам рассмотрения на пленарном заседании ежегодного и специального докладов омбудсмана принимать постановления. В этом случае можно будет говорить
о реализации контрольной функции омбудсмана (поскольку именно его доклады вызовут необходимость принять меры для устранения выявленных
нарушений прав и свобод человека) и функции парламентского контроля
деятельности органов государственной власти и должностных лиц.
П. 3 ст. 33 ФКЗ предусмотрел, что ежегодные доклады Уполномоченного
подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете», специальные доклады по отдельным вопросам могут быть опубликованы по решению Уполномоченного в «Российской газете» и в других изданиях. Как мы видим, к специальному докладу Уполномоченного не предъ1
Официальный сайт уполномоченного по правам человека Калининградской области
http://ombudsman 39.ru/special_reports
125
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
является требование о его обязательном опубликовании в официальных
средствах массовой информации ввиду специфичности освещаемых в нем
вопросов. Информирование общественности, должностных лиц и органов
власти о его содержании осуществляется по усмотрению Уполномоченного.
Специальные доклады могут быть опубликованы как в «Российской газете», так и в других периодических печатных изданиях.
Отдельные исследователи считают целесообразным направление
ежегодных докладов российского омбудсмана международным организациям, членом которых является Российская Федерация (ООН, Совету
Европы, ОБСЕ), а также Верховному комиссару ООН по правам человека,
Комиссару Совета Европы по правам человека и ряду других контрольных
органов, созданных в рамках международных договоров (Комитету по правам человека, Комитету по правам ребенка, Комитету по ликвидации дискриминации в отношении женщин)1 для информирования о выполнении
обязательств в области прав человека.
Обращаясь к опыту уполномоченных субъектов РФ, следует сказать,
что, к сожалению, во многих случаях проблема результативности докладов также не решена. Зачастую дело заканчивается лишь прочтением представителями власти субъектов этих докладов. В этом плане заслуживает
положительной оценки опыт Красноярского края, где по докладу уполномоченного по правам человека принимается специальное постановление
Законодательного собрания, например, постановление от 14.04.2005 г. «О
реализации прав граждан на территории края и деятельности уполномоченного по правам человека в Красноярском крае в 2004 году», в котором содержался, в частности, такой пункт, как: «1. Принять доклад уполномоченного
по правам человека в крае к сведению… 2. Предложить Совету администрации края разработать и представить до сентября 2005 г. на рассмотрение Законодательного собрания следующие краевые целевые программы:
по переселению граждан из ветхого и аварийного жилья; по переселению
граждан из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей;
по развитию рынка жилья на территории края на 2006 – 2010 гг., направленную на разрешение жилищной проблемы для той части населения, которая
имеет законодательно закрепленное право на государственную жилищную
поддержку...»2.
1
2
Майоров А. Г. Формирование правового института омбудсмана (Уполномоченного по
правам человека) в России и за рубежом: дис. ...канд. юрид. наук. 12.00.02. М., 2002.
С. 206; Тамбовцев В. В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». М.: Юриспруденция,
2006. С.151.
Постановление Законодательного собрания Красноярского края от 14.04.2005 г.
№ 14- 3311п http://www.sobra№ie.i№fo/
126
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Закон об уполномоченном по правам человека Нижегородской области содержит норму о том, что по результатам рассмотрения ежегодного
и специальных докладов уполномоченного Законодательное собрание принимает постановление о мерах по устранению причин и условий, способствующих нарушениям прав человека. Организации и должностные лица,
указанные в докладе как нарушители прав человека, должны в установленные сроки устранить причины, способствующие этим нарушениям,
и представить в Законодательное собрание и уполномоченному отчет об
их устранении. Указанные доклады уполномоченного направляются прокурору Нижегородской области для принятия мер к привлечению организаций и должностных лиц, нарушающих права человека и гражданина,
к предусмотренной законодательством ответственности1. Между тем, закон
Оренбургской области в ст. 12 предоставляет Законодательному собранию
области право по результатам рассмотрения специального доклада принять
решение о мерах реагирования на факты, изложенные в докладе. Мы разделяем мнение ряда исследователей о том, что законом следует предусмотреть
обязанность органов законодательной власти субъектов РФ по результатам
заслушивания докладов омбудсманов принимать соответствующие постановления с рекомендациями органам исполнительной власти о предотвращении нарушений прав граждан2.
Одной из форм взаимодействия омбудсмана Российской Федерации
с Государственной Думой РФ является дача омбудсманом заключений по законопроектам или уже принятым законам, касающимся защиты прав и свобод человека. Так, в октябре 2010 г. В. П. Лукин направил заключение на
проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон
«Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» и признании утратившим силу п. 2 ч.
3 ст. 9 ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального
страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования»
Председателю Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике А. К. Исаеву, в котором высказал ряд предложений по совершенствованию указанного законопроекта. Закон, предусмотрев право омбудсмана
подготавливать такие заключения, не установил обязанности их рассматривать в Государственной Думе. В данном случае омбудсман РФ выступает
1
2
Закон «Об уполномоченном по правам человека в Нижегородской области» от 9 января 2004 г. № 3-З.
Лукашова Н. Ф. Взаимодействие уполномоченного по правам человека в субъекте
РФ с органами государственной власти и другими структурами в сфере защиты прав
и свобод человека и гражданина: конституционно-правовой аспект: автореф. дис. ...
канд. юрид. наук. 12.00.02. Саратов, 2011.
127
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в качестве эксперта в сфере защиты прав и свобод, установление обязанности рассмотреть его заключение будет способствовать наиболее эффективному обеспечению прав и свобод граждан, их гарантированности, а также
призвано сократить количество законов, противоречащих принципу обязательности соблюдения законных прав и интересов граждан. Следует внести
изменения в ст. 31 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ»,
а также дополнить ст. 104 Конституции Российской Федерации, установив
право омбудсмана давать обязательное для рассмотрения Государственной
Думой РФ заключение на законопроекты, касающиеся вопросов прав
и свобод человека и гражданина, а также закрепить в ст. 108 Регламента
Государственной Думы Российской Федерации процедуру по рассмотрению
такого заключения. Заключение омбудсмана должно носить консультативный характер, то есть оно не связывает палаты Федерального Собрания принимать законы, содержательно ему соответствующие, но это необходимая
для них информация, позволяющая судить о том, каковы возможные последствия принятия будущего федерального закона, какие права и свободы могут
быть нарушены при его принятии. Ведь именно Уполномоченный по правам
человека является независимым государственным органом, тесно связанным с обществом и знающим его проблемы.
Итак, формы взаимодействия российского омбудсмана и Государственной Думы Российской Федерации можно условно разделить на две
группы: во-первых, взаимодействие, осуществляемое в связи с приобретением статуса омбудсмана, прекращением его полномочий и обеспечением
гарантий его деятельности; во-вторых, взаимодействия, связанные с осуществлением омбудсманом своей деятельности в установленных законом
рамках. Взаимодействие Уполномоченного с парламентом необходимо,
поскольку от успешности их сотрудничества во многом зависит эффективность деятельности Уполномоченного, его возможностей укрепления доверия между обществом и властью. Российское законодательство нуждается
в изменениях в соответствии с международными нормами права, которые
предусматривают наличие у омбудсмана ряда полномочий, способствующих эффективной деятельности по защите прав человека (установление
права законодательной инициативы омбудсмана, установление права омбудсмана Российской Федерации давать обязательное для рассмотрения
Государственной Думой Российской Федерации заключение на законопроекты, касающиеся прав и свобод человека, установление механизма
реагирования на ежегодный и специальный доклады омбудсмана и другие). Устранение пробелов в законодательстве и активное конструктивное сотрудничество законодательных (представительных) органов власти
Российской Федерации и омбудсманов будут способствовать совершенствованию механизма защиты прав и свобод человека.
128
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
§ 2 Взаимодействие Уполномоченного по правам
человека с органами судебной власти
и прокуратуры
Судебная власть играет в защите прав и свобод человека и гражданина
особую, главную роль. Е. А. Лукашева высказывает суждение: «Судебное
разбирательство, облаченное в детально урегулированную процессуальную форму, – наилучший способ разрешения споров, установления истины,
отыскания правды». При обеспечении суду реальной независимости, когда
он принимает решения только на основе рассмотренных доказательств, по
убеждению, по совести и полностью огражден от всякого давления извне,
суд становится надежным гарантом прав и свобод личности в конфликтных отношениях, возникающих между гражданином и государством1. Но
исследователи отмечают существующие в российской судебной системе
недостатки: очевидная перегруженность судов делами, не вполне соответствующими смыслу правосудия, либо малозначительными правовыми
конфликтами; недоверие, существующее у значительной части граждан, которое не снижается, несмотря на огромную работу, выполняемую судьями;
долгосрочность и дороговизна судебных разбирательств; невыполнение
судебных решений. В. Гефтер указывает такие недостатки как низкая эффективность судебной системы в целом и доступа к ней граждан из-за неразвитости судебного организма и перегруженности судов, «письменный»
характер и, как следствие, медлительность разбирательства в них, высокая
судебная пошлина, неисполнение решений судов и бессилие в принуждении к этому органов исполнительной власти, «архаичную» (без опоры на
европейское право прав человека) квалификацию ряда судей, отставание
и нежелание следовать обновляемым правовым принципам и нормам современного судопроизводства, отсутствие реальной обратной связи судебной системы не только с неведомственным юридическим сообществом, но
с общественным мнением в целом. Суды так и не стали полностью независимыми от органов государственной власти и управления (в назначении судей, оценке их деятельности, материального ее обеспечения). Также правозащитная функция страдает из-за неготовности судов напрямую применять
нормы международных актов, например, Европейской Конвенции о защите
прав и основных свобод человека, и использовать решения Страсбургского
суда, а также иногда из-за отказа по собственной инициативе применять
нормы национального законодательства, позволяющие «напрямую» использовать возможности судебной защиты прав граждан. Поэтому так
1
Права человека: учебник для вузов / ред. Е. А. Лукашевой. М.: Издательская группа
«НОРМА-ИНФРА-М», 1999. С.176.
129
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
важно обеспечить взаимодействие омбудсмана с органами судебной власти в различных формах для эффективной защиты прав и свобод человека. Уполномоченный по правам человека и судебная система, призванные
защищать права гражданина от произвола органов и должностных лиц
публичной администрации, неизбежно конкурируют между собой, но оба
они необходимы в демократическом обществе. Cтоит согласиться с мнением ученых, отстаивающих концепцию субсидиарности деятельности
Уполномоченного как правозащитного органа, не пытающегося заменить
существующие механизмы правовой защиты, в том числе судебной, а лишь
дополнить их. Подтвердить это суждение можно, указав на норму ст. 16
ФКЗ об Уполномоченном в Российской Федерации: «Уполномоченный
рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц,
государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения
или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке,
но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе». Суд принимает
решения, обязательные для исполнения, а решения омбудсмана носят рекомендательный характер. Ограничение возможности отправления правосудия исключительно компетенцией судов направлено на предотвращение
возможности принятия решения иными органами и выступает в качестве
особой гарантии защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц. Гражданин, прибегающий к процедуре национального учреждения по правам человека, не отказывается от своего права на судебную
защиту и не лишается его, в связи с чем возможно частичное совпадение
юрисдикций, но не их коллизия.
Прежде всего обратимся к российскому законодательству, в котором присутствуют несколько положений, определяющих характер взаимодействия
Уполномоченного с судебной системой. Важно отметить, что эти взаимоотношения развиваются при обязательном соблюдении установленных законодательством принципов судопроизводства в РФ, таких как осуществление
правосудия только судом, независимость судей при обязательном исполнении судьями требований, касающихся прав и свобод. Условно закрепленные
в законе формы взаимоотношений судебных органов и омбудсмана можно
разделить на процессуальные (то есть те, которые используются в ходе судопроизводства по определенному делу) и внепроцессуальные (то есть не связанные с участием омбудсмана в судебном рассмотрении конкретного дела).
К процессуальным формам мы отнесем возможность омбудсмана согласно ст. 23 п. 6 ФКЗ1 при проведении проверки по жалобе «знакомить1
Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: федеральный
конституционный закон РФ от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
130
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ся с уголовными, гражданскими делами и делами об административных
правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную
силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по
которым отказано в возбуждении уголовных дел». По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе (ст. 29) «обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями
(бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления
или должностного лица. а также лично либо через своего представителя
участвовать в процессе в установленных законом формах; обратиться в суд
или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу
решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении
дела в порядке надзора». В свою очередь, заявитель вправе до окончания
проверки Уполномоченным его жалобы самостоятельно обратиться в суд за
защитой своих нарушенных прав. В таком случае в соответствии со ст. 47
ГПК Российской Федерации государственный правозащитник вправе вступить в дело для дачи по нему заключения1.
Обращение Уполномоченного в суд с заявлением в защиту прав и свобод, возникающих из гражданско-правовых отношений, реализуется в соответствии со ст. 22 ГПК Российской Федерации в порядке искового производства. При этом Уполномоченный вправе участвовать в процессе по
гражданскому делу как лично, так и через своего представителя.
Следует отметить, что реализация закрепленных в ФКЗ норм не всегда осуществляется должным образом. Например, сложности возникали у омбудсмана в связи с обращением в суд с ходатайствами о проверке
вступивших в законную силу решений согласно пп. 3 п. 1 ст. 29 ФКЗ «Об
Уполномоченном». Подобное право Уполномоченного не предусмотрено
в ГПК РФ и УПК РФ. Конституция РФ определила иерархию нормативных
актов в правовой системе России, согласно ей федеральный конституционный закон, устанавливающий право Уполномоченного на ходатайство,
пользуется приоритетом перед ГПК и УПК РФ, имеющих статус федерального закона. Это подкрепляется Постановлением Конституционного Суда2,
где указано, что положения ч. 1 и 2 ст. 7 УПК РФ, закрепляющие приоритет
УПК при разрешении коллизий с законами, эту определенную иерархию не
1
2
Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138–ФЗ // Российская
газета. 20 ноября 2002. № 220.
По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234
и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом
группы депутатов Государственной Думы: постановление Конституционного Суда
РФ от 29.06.2004 № 13-П // Российская газета. 07.07.2004. № 143.
131
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
затрагивают. Уполномоченный обратился к Председателю Верховного Суда
Российской Федерации с просьбой привести правоприменительную практику судов надзорных инстанций в соответствие с положениями ст. 29 ФКЗ
«Об Уполномоченном по правам человека в РФ». Как отмечено в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2009 г.1, Президиум Верховного Суда РФ пришел к выводу о том, что
Уполномоченный вправе выступать в качестве самостоятельного субъекта
обжалования вступивших в законную силу судебных актов, при этом его
ходатайство о пересмотре вступившего в законную силу судебного акта
подлежит рассмотрению в порядке, установленном процессуальным законодательством РФ. Во избежание коллизий необходимо дополнить статью
401.2 УПК РФ, включив омбудсмана в число лиц, имеющих право ходатайствовать о пересмотре вступивших в законную силу приговора, определения, постановления суда в порядке, установленном УПК, а также внести
изменения в статью 376 ГПК, предоставив омбудсману право на обращение
в суд кассационной инстанции для обжалования вступивших в законную
силу судебных постановлений, за исключением судебных постановлений
Верховного Суда Российской Федерации, наряду с лицами, участвующими
в деле, и другими лицами, чьи права и законные интересы нарушены судебными постановлениями. Отметим, что норма пп. 16 п. 1 ст. 333.36 НК РФ2
освобождает Уполномоченного от уплаты государственной пошлины при
обращении его в органы суда или прокуратуры с ходатайством о проверке
вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или
постановления суда либо постановления судьи.
Среди внепроцессуальных форм взаимодействия омбудсманов с судебными органами можно назвать обмен информацией, аналитическими
и справочными документами; проведение обобщения судебной практики
по наиболее актуальным проблемам на основании предложений уполномоченных по правам человека.
Что же касается взаимодействия уполномоченных по правам человека
в субъектах РФ с судебной властью, то здесь существуют определенные
сложности, вызванные тем, что за исключением конституционных (уставных) судов в субъектах РФ – это федеральные структуры, и тем, что независимость судебной власти как основа демократического государства
подразумевает отсутствие вмешательства в судебные дела. Но даже при
отсутствии форм влияния на судебную власть в целом и отдельных судей
омбудсманы субъектов РФ стараются выработать оптимальный вариант
взаимодействия с ней, поскольку многочисленные обращения к омбудсма1
2
Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 3 июня 2009 г. № 109–П09 //
Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
Налоговый кодекс РФ // Российская газета. 6 августа 1998 г. № 148 – 149.
132
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нам субъектов РФ жителей этих субъектов РФ свидетельствуют о частых
судебных ошибках и процедурных нарушениях. Многие исследователи высказывают мнение, что региональные омбудсманы дожны быть наделены
полномочиями на принесение надзорных ходатайств и участие в заседаниях суда надзорных инстанций.
И. С. Дикарев также предлагает закрепить положения, регулирующие участие в уголовном судопроизводстве Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, в УПК РФ, объясняя это тем, что в ФКЗ «Об
Уполномоченном по правам человека в РФ» перечня полномочий региональных омбудсманов нет, а в нормативных актах субъектов, регулирующих деятельность омбудсманов, нормы об их участии в уголовном судопроизводстве закреплены и не могут быть в силу отнесения уголовно-процессуального законодательства к ведению РФ1. Н. Ф. Лукашова предлагает
наделить омбудсманов в субъектах РФ правом на обращение в суд в защиту
неопределенного круга лиц, поскольку они по своей природе призваны регулировать возникающие между государством и обществом противоречия.
Она указывает, что роль омбудсмана в РФ заключается в приведении в движение механизма защиты права, что наиболее целесообразно реализовать
путем применения статьи 46 ГПК РФ2. Автор разделяет эти мнения, а также предлагает дополнить аналогичными нормами об участии региональных омбудсманов в гражданском процессе ГПК РФ. Кроме этого, в случае
принятия федерального закона, регулирующего деятельность омбудсманов
субъектов на федеральном уровне, в нем необходимо предусмотреть полномочия омбудсманов на участие в уголовном и гражданском процессе.
Вместе с тем представляется целесообразным наделить Уполномоченного по правам человека в РФ правами участников надзорного производства по делам об административных правонарушениях, что должно полностью соотноситься с требованиями процессуальной части законодательства
об административных правонарушениях. С этой целью следует дополнить
главу 25 КоАПа РФ, включив омбудсмана РФ в число лиц, имеющих право
обжаловать вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб,
протестов, а также внести соответствующие изменения в ч. 1 ст. 30.12 КоАП.
В этих условиях основным механизмом влияния остается личный авторитет уполномоченных и присутствие сотрудников аппарата Уполномоченного
1
2
Дикарев И. С. Участие омбудсмена в пересмотре судебных решений в порядке
надзора // Российская юстиция. 2010. № 8. С.25 – 26
Лукашова Н. Ф. Взаимодействие уполномоченного по правам человека в субъекте
Российской Федерации с органами государственной власти и другими структурами
в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина: конституционно-правовой
аспект : автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 Саратов, 2011
133
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
на судебном процессе, что само по себе приводит к резкому снижению процедурных нарушений и нарушений этики. Эту практику, например, широко
использует Уполномоченный по правам человека в Ставропольском крае
А. И. Селюков, который в своем Ежегодном докладе за 2004 год приводит
примеры, когда его обращения в различные судебные инстанции, в том числе и по существу приговора, приводили к отмене уже принятых решений.
Хорошим способом влияния на позицию судейского корпуса является
позиция заинтересованного сторонника повышения эффективности работы
судебной системы в целом, а также инициирование нормативного закрепления тех или иных положений, направленных на защиту прав человека, против произвола судебной власти. Некоторые омбудсманы, осознавая это, добились успеха в данном направлении, например, омбудсман Смоленской
области В.Осин указал, что участие представителей общественности
в Квалификационной коллегии судей до сих пор весьма затруднено, поскольку процедура назначения этих самых представителей общественности до сих
пор законодательно не регламентирована, поэтому инициировал принятие закона «О представителях общественности в квалификационной коллегии судей Смоленской области», а также добился принятия Постановления Думы,
утверждающего Положение о порядке назначения и досрочного прекращения
полномочий представителей общественности в квалификационной коллегии
судей, т.е. была нормативно закреплена и процедура реализации закона. При
этом можно отметить, что участие самого омбудсмана в квалификационной
коллегии судей в качестве представителя общественности, исходя из анализа
ряда законов субъектов РФ, является невозможным, поскольку он замещает
государственную должность, является руководителем государственного органа, что не соответствует требованиям, предъявляемым к представителю
общественности. Так, согласно ст. 3 закона г. Санкт-Петербурга представителем общественности в квалификационной коллегии Санкт-Петербурга может
быть «гражданин РФ, достигший 35 лет, имеющий высшее юридическое образование, не совершивший порочащих его поступков, не замещающий государственной или муниципальной должности, должности государственной
или муниципальной службы, не являющийся руководителем организации или
учреждения независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, адвокатом и нотариусом». Те же требования к кандидату на должность представителя общественности с небольшими изменениями содержатся в большинстве законов субъектов РФ1.
1
О представителях общественности в квалификационной коллегии судей Московской
области, ст. 2: закон Московской области от 23.07.2002 № 71/2002-ОЗ; Об общественных представителях в квалификационной коллегии судей Архангельской области,
ст. 3: закон Архангельской области от 28.05.2002 № 99 - 14-ОЗ и др.
134
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Особое место в деятельности по совершенствованию законодательства занимает взаимодействие Уполномоченного с Конституционным
Судом РФ. Одной из мер реагирования омбудсмана является обращение
Уполномоченного в Конституционный Суд РФ, важнейшей функцией которого является защита прав и свобод человека и гражданина, с жалобой
на неконституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Конституционный Суд, исходя из признания приоритета прав и свобод человека, обеспечивает единство законодательной
и судебной практики в защите прав и свобод человека и гражданина. Гл. 12
закона1 предусматривает возможность обращения омбудсмана. Согласно
ст. 97 указанного ФКЗ Конституционный Суд РФ рассматривает жалобу на
нарушение конституционных прав и свобод, если закон затрагивает конституционные права и свободы граждан или если закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено
или начато в суде или ином органе, применяющем закон. Правом на обращение в Конституционный Суд, кроме граждан, чьи права и свободы нарушены, наделены также органы и лица, предусмотренные в федеральном
законе. Статья 29 ФКЗ об Уполномоченном по правам человека содержит
норму о том, что по результатам рассмотрения жалобы омбудсман вправе
обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим
применению в конкретном деле. По мнению ученых-исследователей, закрепление в ФКЗ данного положения имеет важное значение2. Реализация
этого права позволяет Уполномоченному влиять на совершенствование законодательства о правах человека в целях приведения его в соответствие
с общепризнанными принципами и нормами международного права.
Используя предоставленное ему право обращаться с заключениями
в Конституционный Суд РФ, омбудсман в своем докладе за 2007 год обращал внимание на распространенную практику отказа в реабилитации
лицам, принудительно переселенным из Крыма в период 1941 – 1945 гг.
Решения об отказе в реабилитации и от выдачи соответствующих справок
российские органы внутренних дел объясняли тем, что на момент принятия
Закона РФ от 18.10.1991 г. № 1761- I «О реабилитации жертв политических
репрессий» полуостров Крым являлся территорией Украины. Эта позиция
основывалась на письме Главного информационного центра (ГИЦ) МВД
России от 10.06.1999 г. № 34/4-785, согласно которому действие указанного
закона распространяется на территорию России на момент его принятия.
1
2
О Конституционном Суде Российской Федерации: федеральный конституционный
закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ// Российская газета. 23 июля 1994 г. № 138 – 139.
Дадашева М. Д. Проблемы законодательного урегулирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Гражданин и право. 2006. № 10.
135
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Уполномоченный обратился в Конституционный Суд РФ в защиту своих
заявителей Б. и К., указав, что указанное письмо ГИЦ МВД России никак
не соответствует положениям Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» и нарушает право на реабилитацию
людей. Рассмотрев жалобы заявителей и обращение Уполномоченного в защиту их прав и интересов, Конституционный Суд РФ вынес Определение1,
согласно которому «содержащееся в абзаце 2 ст. 2 Закона РФ «О реабилитации жертв политических репрессий» нормативное положение предполагает, что данный Закон – без каких-либо исключений – распространяется
на граждан РФ и иных названных в нем лиц, которые, начиная с 25 октября (7 ноября) 1917 г., подверглись политическим репрессиям на территории РФ в ее исторических границах». После обращения Уполномоченного
к министру внутренних дел РФ с просьбой решить вопрос о приведении
правоприменительной практики органов внутренних дел по рассмотрению заявлений о реабилитации указанной категории репрессированных
в соответствии с данной правовой позицией Главным информационноаналитическим центром МВД России было направлено письмо с разъяснениями порядка реабилитации лиц, выселенных с территории Крыма, руководителям информационных центров МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ.
Между тем, закон, наделяя российского омбудсмана правом на обращение в Конституционный Суд с индивидуальной жалобой, не предоставляет
ему возможности, в отличие от аналогичных зарубежных законов, обращаться в Конституционный Суд с ходатайством о проверке конституционности законов, подзаконных нормативно-правовых актов и международных
договоров. Подобное право обращения омбудсмана в Конституционный
Суд определено в законах многих стран: Азербайджана, Венгрии, Грузии,
Киргизии, Молдавии, Польши, Украины. Не обладают правом обращения в Конституционный Суд омбудсманы Албании, Казахстана, Литвы,
Румынии, Словакии, Узбекистана, Хорватии и Чехии. На эту проблему указывают ученые-правоведы, например, А. Ю. Сунгуров справедливо полагает, что возможность обращения омбудсмана в Конституционный суд «с правом инициирования рассмотрения на предмет соответствия Конституции
РФ нормативного акта может быть одним из серьезных инструментов
Уполномоченного по защите прав граждан». М. Д. Дадашева предлагает
совершенствование законодательства путем наделения омбудсмана правом на обращение в Конституционный Суд РФ по вопросам соответствия
Конституции федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства
1
По жалобе Уполномоченного по правам человека в РФ на нарушение конституционных
прав гражданина Барамыкова Рустама Ахметжановича положением статьи 2 Закона РФ
«О реабилитации жертв политических репрессий»: определение Конституционного
Суда РФ от 19.02.2009 № 135–О–П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2010. № 1.
136
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
РФ1. Разделяя это мнение, добавим, что необходимо также законодательно закрепить право российского омбудсмана обращаться с ходатайством
о проверке конституционности подзаконных нормативно-правовых актов
и международных договоров путем внесения изменений в статью 84 ФКЗ
«О Конституционном Суде Российской Федерации», а также в ФКЗ «Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
Эффективной защите прав и свобод человека Конституционным Судом
РФ мешает проблема, отмечаемая многими исследователями, – неисполнение решений Конституционного Суда РФ. А. Л. Сниткова указывает на
двойственное отношение к решениям Конституционного Суда Российской
Федерации, ведь их юридическая сила велика, но ни один нормативный
правовой акт не определяет их место в правовой системе. Встречающееся
в судебном правоприменении противоречивое толкование определений
Конституционного Суда, отсутствие единства в понимании их юридической силы приводят к необеспеченности единообразного конституционноправового применения нормативных положений и конституционного единства судебной власти и препятствуют объективному отправлению правосудия и защите конституционных прав граждан, негативно отражаются на
эффективности конституционного судопроизводства2. Российский омбудсман неоднократно обращал внимание на необходимость преодоления этих
разногласий путем восполнения законодательных пробелов в нормативном
регулировании правосудия. Так, В. П. Лукин в своем докладе3 обратил внимание на проблему реализации конституционной законности в решениях
судов общей юрисдикции в примерах неисполнения решений и неучета
правовых позиций Конституционного Суда РФ, в том числе Верховным
Судом РФ, указав на то, что коллизия в толковании правовых норм между
Верховным Судом и Конституционным Судом РФ сказывается на отправлении правосудия и, следовательно, на правах и законных интересах лиц, находящихся под юрисдикцией РФ. В этом же докладе омбудсман привел конкретный пример ответа на обращение Уполномоченного к Председателю
Верховного Суда РФ по выполнению определения Конституционного Суда
РФ по делу И. А. Астаховой в целях обеспечения единства судебной практики. Ходатайство омбудсмана было оставлено без удовлетворения, а в ответе
1
2
3
Дадашева М. Д. Проблемы законодательного урегулирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Гражданин и право. 2006.
№ 10.
Сниткова А. Л. Определения Конституционного Суда РФ в деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ: конфликт интересов // Конституционное
и муниципальное право. 2009. № 14. С. 24.
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2007 г. //
Российская газета. 14 марта 2008 г. № 4612.
137
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
заместителя Председателя Верховного Суда РФ сообщалось, что доводы
о расхождении с правовой позицией Конституционного Суда РФ толкования судами общей юрисдикции нормативных положений, примененных по
делу И. А. Астаховой, обоснованием нарушений единства судебной практики не являются.
В своих докладах омбудсман постоянно освещает особенности своего
взаимодействия с Конституционным Судом РФ, обращая внимание на эффективность защиты прав человека при согласованных с ним действиях.
Например, правовая позиция Уполномоченного, высказанная им по жалобам
ряда лиц, обратившихся в Конституционный Суд с просьбой о проверке положений п.п. 2 и 14 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»
и п. 8 Правил выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Государственные жилищные сертификаты» на 2004 – 2010 гг., входящей в состав федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 – 2010 гг., нашла свое отражение в Постановлении
Конституционного Суда РФ от 05.04.2007 г. № 5-П, которым было признано,
что указанные законодательные нормы не соответствуют Конституции РФ.
Отдельно хочется сказать о взаимодействии конституционных (уставных) судов субъектов, являющихся независимыми от Конституционного
Суда РФ, и омбудсманов субъектов РФ. Некоторые субъекты РФ законодательно закрепили право региональных омбудсманов обращаться в конституционные (уставные) суды соответствующих субъектов РФ (в Дагестане,
Тыве, Татарстане, Карелии), при этом формы их обращения различаются:
в ряде субъектов омбудсманы могут обраться лишь с жалобами на нарушение конституционных прав граждан законом или иным нормативным правовым актом (в Кабардино-Балкарии, Коми, Кемеровской области), в других – с запросами о соответствии нормативно-правовых актов конституциям (уставам) субъектов РФ (Челябинская область, Карелия, Татарстан);
в третьих – с запросами о соответствии нормативных актов субъектов
их основным законам и с запросами о толковании Конституции (Устава)
субъекты (Свердловской, Калининградской области1). Некоторые законы
субъектов РФ не включили омбудсманов субъектов в число лиц, имеющих
право на обращение в конституционные (уставные) суды (Москва, СанктПетербург)2. Взаимодействие этих двух региональных государственных
органов способно улучшить ситуацию в области обеспечения прав человека, они оба играют важную роль в осуществлении защиты прав человека.
1
2
Об Уставном суде Калининградской области: закон Калининградской области от 7 сентября 2000 г., ст. 79; Об Уставном суде Свердловской области: закон Свердловской области от 22 апреля 1997 г., ст.81.
Об Уставном суде города Москвы: закон г. Москвы от 13 февраля 2002 г. № 10 //
Вестник мэрии Москвы. Март 2002 г. № 12.
138
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Помимо общих задач, стоящих перед ними, существуют и общие проблемы, возникающие при их становлении, например, А. М. Цалиев выделяет
такие проблемы, как схожее состояние законодательной базы, аналогичное организационно-фактическое состояние и совершенствование форм
их взаимодействия1. До сих пор деятельность рассматриваемых органов
должным образом законодательно не урегулирована, действующие нормы
лишь частично регулируют их функционирование. Следовательно, можно
сделать вывод о необходимости расширения круга субъектов обращения
в конституционный (уставный) суд субъекта, включив в их число уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации, где до
сих пор это законом не закреплено. Также требуется усовершенствование
норм законодательства, гарантирующих в полной мере независимость деятельности рассматриваемых органов, что должно привести к более активной работе по защите прав граждан. Важен обмен информацией в области
защиты прав человека, совместные усилия по информационному обеспечению граждан в области правовой защиты, систематическое проведение
совместных научно-практических конференций, круглых столов по вопросам защиты прав и свобод человека, что должно способствовать обогащению профессиональных знаний в области правозащитной деятельности.
В заключение отметим, что проблемам взаимодействия омбудсманов
и судебных органов в последнее время уделяется много внимания, они являются предметом дискуссий на конференциях и встречах омбудсманов,
ученых-исследователей, органов государственной власти. Так, 22 ноября
2011 г. в г. Самаре прошло заседание круглого стола, организованного омбудсманом в Российской Федерации совместно с Верховным Комиссаром
Совета Европы по правам человека, в котором приняли участие представители директората по правам человека и правовым отношениям Совета
Европы, Венецианской Комиссии (Европейской Комиссии за демократию
через право), омбудсманы субъектов РФ, представители органов судебной
власти, прокуратуры и юридической общественности на тему «Соотношение
судебных и несудебных органов в защите прав человека». По итогам обсуждения вопросов реализации права на доступ к правосудию и на справедливое судебное разбирательство, а также форм взаимодействия омбудсманов
и институтов гражданского общества с органами судебной власти без вмешательства в отправление судопроизводства участники пришли к выводу
о необходимости активизировать деятельность по созданию обсуждений по
актуальным проблемам судебной системы и взаимодействия с государственными и общественными структурами; рассмотреть вопрос законодательно1
Цалиев А. М. Конституционные суды и уполномоченные по правам человека: общие
задачи, проблемы образования и взаимодействия // Государственная власть и местное
самоуправление. 2010. № 4.
139
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
го закрепления возможности приобщения к материалам судопроизводства
мнений и заключений уполномоченных о наличии нарушений прав и свобод
человека и гражданина; определить условия и основания обращения уполномоченных в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов
граждан, неопределенного круга лиц, чьи права были нарушены действиями
(бездействием) государственных органов, должностных лиц этих органов.
Обратимся к проблемам взаимодействия уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации с органами прокуратуры, относящихся
к несудебной системе обеспечения прав и свобод человека. Прокуратура1
в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет надзор за
соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными)
и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля
за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания
и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Таким образом, омбудсман и органы прокуратуры имеют схожие задачи: устранять нарушения закона и прав граждан,
причем в доступной и оперативной форме, являясь механизмами, обеспечивающими законность от имени общества и в публичных интересах.
Помимо общих задач, исследуемые органы сближают следующие общие черты деятельности: слабая формализованность процедуры деятельности, возможность проведения проверки без жалобы частного лица, отсутствие установленных законодательством требований к форме жалобы,
упрощенная процедура доступа и рассмотрения жалобы, необязательность
состязательной процедуры при рассмотрении жалобы, отсутствие административных полномочий и прочие2. Прокуратура РФ и омбудсман имеют
общую сферу компетенции и наделены сходными полномочиями по расследованию нарушений прав и свобод человека и гражданина. Средства
восстановления ущемленных прав, используемые этими органами, также
весьма схожи – протест и представление прокурора, так же как и заключение Уполномоченного, обязательны для рассмотрения субъектами, которым
1
2
О прокуратуре Российской Федерации: федеральный закон от 17 января 1992 г.
№ 2202-I // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ.
20 февраля 1992 г. № 8. С. 366.
Мухаметшина С.Ш. Институт уполномоченного по правам человека в субъектах
Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук. 12.00.02. М., 2007. С.169.
140
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
они адресованы, но содержащиеся в них требования не обязательны для
исполнения. В случае если требования о восстановлении нарушенных прав
человека и гражданина не будут выполнены государственным органом,
должностным лицом или органом местного самоуправления, и прокурор,
и Уполномоченный могут обратиться в суд. При этом прокурорский надзор
за соблюдением прав и свобод граждан как механизм защиты прав и свобод
человека и гражданина более востребован, чем контроль со стороны омбудсмана. Так, количество обращений к федеральному омбудсману сравнимо
с количеством обращений в прокуратуру субъекта РФ: в 2002 г. в прокуратуру Республики Марий Эл поступило более 10 тыс. жалоб граждан, а в прокуратуру Свердловской области – 36,8 тыс. аналогичного рода обращений1.
О. Н. Доронина объясняет это тем, что российская прокуратура имеет более
длительные традиции в области надзора за законностью, и в том числе, за
соблюдением прав и законных интересов граждан, чем Уполномоченный
по правам человека. Кроме того, прокуратура в Российской Федерации
представляет собой разветвленную систему органов, которая имеет свои
подразделения даже в первичных административно-территориальных образованиях (городах и районах), в то время как омбудсман в РФ не имеет
подчиненных региональных органов, что затрудняет проведение проверок
по жалобам граждан и сбор информации о состоянии прав и свобод человека, особенно на территории отдаленных субъектов федерации.
В России практика разделения функций и компетенций между рассматриваемыми органами практически отсутствует, и все зависит от выбора руководителями обеих структур тех или иных форм взаимодействия. Поэтому
часто в своих докладах федеральный омбудсман указывает на нежелание
прокуратуры принимать решительные меры по отношению к должностным
лицам, нарушающим законы. С другой стороны, омбудсман обращается
в прокуратуру с предложениями провести проверку или возбудить уголовные дела по фактам, выявленным им и его сотрудниками при расследовании
жалоб. Как показывает опыт, такие совместные проверки сотрудниками аппарата омбудсмана и прокуратуры часто оказываются очень эффективными.
Закон устанавливает, что запрос Уполномоченного по правам человека в РФ
в органы прокуратуры разрешается в срок не позднее 15 дней со дня его
регистрации, если в самом запросе не установлен иной срок2.
1
2
Доронина О. Н. Уполномоченный по правам человека в РФ в системе защиты
конституционных прав и свобод граждан // Гражданское общество в современной России
http://www.fpa.su/grazhda№skoe–obschestvo–v–sovreme№№oy–rossii.html 11.03.2012
О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема
граждан в системе прокуратуры Российской Федерации: приказ Генеральной
прокуратуры РФ от 17 декабря 2007 г. № 200.
141
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Следует отметить, что омбудсман широко использует представленные
ему возможности для сотрудничества с прокуратурой, которые часто приводят к положительным результатам и способствуют защите нарушенных прав
граждан. В 2010 г. к Уполномоченному поступило коллективное обращение
жителей Кунашакского района Челябинской области, сообщивших о многочисленных нарушениях законодательства о выборах и о местном самоуправлении в ходе избирательной кампании и выборов главы Кунашакского
района. По просьбе Уполномоченного прокуратура Кунашакского района
провела проверку этого обращения, подтвердив в итоге факты грубых нарушений, допущенных действующим главой района. Прокуратура обратилась
в Кунашакский районный суд с заявлением об отмене регистрации Я. Суд
при рассмотрении дела установил факты неоднократного использования Я.
в период избирательной кампании преимуществ своего должностного положения, поэтому принял решение об удовлетворении заявления прокуратуры об отмене регистрации Я. в полном объеме. Этот пример наглядно показывает, насколько важна роль прокуратуры и независимого суда в борьбе
с «административным ресурсом»1.
В мае 2009 г. к омбудсману РФ обратилась гражданка О., мужу которой
работодатель ЗАО «СВ-Поволжское» не выплачивал зарплату с начала года.
Уполномоченный направил в прокуратуру Самарской области ходатайство
о проверке изложенных в нем фактов и о принятии мер прокурорского реагирования. После подтверждения фактов невыплаты зарплаты работникам
предприятие было привлечено к административной ответственности, и задолженность перед его работниками полностью погашена. В другом случае
взаимодействие омбудсмана РФ с прокуратурой способствовало восстановлению прав граждан на образование. В марте 2010 г. к Уполномоченному
обратилась группа родителей, сообщивших о том, что право их детей на
образование было нарушено в связи с ликвидацией школы Вешкаймского
района Ульяновской области без письменного уведомления и согласия схода местных жителей, что противоречит п. 5 ст. 34 Закона РФ от 10.07.1992 г.
№ 3266 – 1 «Об образовании». Уполномоченный направил обращение
в прокуратуру указанного района, итогом чего стало подтверждение изложенных фактов и выявление аналогичных нарушений в других школах.
В связи с этим начальнику управления образования администрации муниципального района было объявлено предостережение о недопустимости
нарушений прав граждан, а когда администрация района это предостережение проигнорировала, издав постановление о ликвидации пяти образовательных учреждений, районная прокуратура направила в областной суд
1
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 г. //
Российская газета. 13 мая 2011 г. № 5477.
142
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
исковое заявление о признании указанного постановления незаконным, которое было удовлетворено в полном объеме. Очевидно, что сотрудничество
омбудсманов и органов прокуратуры приводит к эффективной защите прав
конкретных граждан, нарушенных как органами государственной власти,
местного самоуправления, должностными лицами, так и другими гражданами и юридическими лицами. Омбудсман выступает в качестве дополнительной гарантии защиты прав граждан, которые не имеют достаточных
познаний в области права, чтобы самостоятельно решить, в какие органы
власти им обратиться за помощью.
Одним из способов закрепления конструктивного стиля сотрудничества
Уполномоченного по правам человека и Генерального прокурора является
заключение соглашений о сотрудничестве омбудсмана и органов прокуратуры, например, соглашение от 24.07.1998 г. «О формах взаимодействия
Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по
правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты
прав и свобод граждан», в соответствии с которым стороны обмениваются информацией о нарушениях прав и свобод человека и гражданина;
рассматривают на совместных совещаниях результаты работы по защите
прав; изучают с выездом в отдельные регионы причины массовых нарушений прав граждан; сотрудничают по вопросам совершенствования законодательства о правах человека, приведения его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, а также
вырабатывают предложения о внесении изменений и дополнений в законодательство; обращаются в СМИ с совместными заявлениями о грубых
нарушениях основных прав и свобод человека, проводят по этим вопросам
научно-практические конференции. Эти соглашения закладывают большие
конструктивные возможности для сотрудничества, которое необходимо
развивать из-за ряда факторов. Как справедливо отмечает И. М. Байкин,
омбудсман, в отличие от органов прокуратуры, до сих пор не представляет
единой системы и подразделений на местах, поэтому из-за отдаленности
территорий между уполномоченным и органом, чьи действия обжалуются, он не всегда может оперативно и эффективно защищать права граждан,
«в силу организационных, финансовых и иных моментов вряд ли возможен его выезд на место нарушения в отдаленные уголки России, проблематична и возможность уполномоченного на обращение в суд в интересах
гражданина и истребование необходимых документов»1. Уполномоченный
лишен реального контроля за тем, действительно ли восстановлены права гражданина. И. М. Байкин утверждает, что отсутствие необходимой
1
Байкин И. М. Прокуратура и Уполномоченный по правам человека в РФ //
Конституционное и муниципальное право. 2011. № 11. С. 63.
143
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
информации или документов у омбудсмана сводит его попытки обращения в суд за защитой прав заявителя к минимуму, потому что при подаче заявления в суд ему следует соблюсти ряд определенных требований.
Согласно п. 1 Распоряжения Генеральной прокуратуры РФ от 14.01.1999 г.
№ 6/7р об организации исполнения соглашения «О формах взаимодействия
Генеральной прокуратуры РФ и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан» предложено заместителям Генерального прокурора РФ и начальникам
управлений (отделов) по информации, поступающей от Уполномоченного
по правам человека в РФ о незаконных актах органов государственной власти, рассмотренных и признанных обоснованными жалобах граждан и лиц
без гражданства о нарушении их прав и свобод, проводить проверки, при
необходимости обеспечивать незамедлительное принятие мер прокурорского реагирования, направленных на пресечение нарушений законности.
Характер действующих полномочий органов прокуратуры и ее структура
позволяют говорить, что эффективность деятельности Уполномоченного
определяется степенью взаимодействия с органами прокуратуры.
Омбудсманы субъектов РФ также стремятся взаимодействовать с органами прокуратуры в различных формах: заключают договоры или соглашения о сотрудничестве с прокуратурой субъекта (Республика Татарстан,
Оренбургская, Калининградская, Кемеровская области1, Хабаровский край),
выпускаются совместные издания книг по правам человека (Татарстан2),
проведение регулярных совместных проверок. Эти действия позволяют
эффективнее осуществлять надзор за соблюдением законных прав и свобод человека и гражданина, и совместные действия в рамках подобных соглашений позволяют улучшить ситуацию с обеспечением прав граждан на
территориях субъектов РФ.
О. Г. Доронина указывает на различия в характере действий омбудсмана и прокуратуры при реализации ими своих полномочий. Так, если прокуратура в большинстве случаев действует гласно лишь в определенной
законом3 мере, не имея обыкновения публиковать свои акты, то омбудсман
в Российской Федерации может опубликовать свои заключения, содержа1
2
3
Соглашение о формах взаимодействия прокуратуры Кемеровской области
и уполномоченного по правам человека в Кемеровской области от 22.09.2004 г. //
Права человека в Кузбассе. Информационный бюллетень уполномоченного по правам
человека в Кемеровской области. 2004. № 4. С. 13.
См., например: Соблюдение прав и свобод человека и гражданина: сборник
аналитических документов и рекомендаций / сост.: Р.Г. Вагизов, Г.С. Галимов,
М. Х. Фатыхов. Казань, 2003. С. 340.
О прокуратуре Российской Федерации: федеральный закон от 17 января 1992 г.
№ 2202-I // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ.
20 февраля 1992 г. № 8. С. 366.
144
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
щие рекомендации общего характера, и по результатам рассмотрения конкретной жалобы. Таким образом, омбудсман, лишенный властных средств
воздействия на нарушителя, должен использовать меры убеждения для
восстановления ущемленных прав и свобод человека и гражданина, предавать гласности выявленные им нарушения1. В этой связи особое значение
приобретает выполнение им функции правового просвещения по вопросам
прав и свобод.
В результате изучения особенностей взаимоотношений уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и субъектах Российской
Федерации с органами судебной власти и прокуратурой можно сделать следующие выводы.
Взаимодействие Уполномоченного по правам человека с органами
судебной власти представляет собой процесс воздействия функционально независимых, взаимообусловленных органов государственной власти
друг на друга посредством определенных взаимных прав и обязанностей,
направленный на повышение эффективности защиты прав и свобод человека и гражданина. Этот процесс осуществляется путем деятельности названных государственных органов при выполнении своих служебных задач
и полномочий с использованием различных методов и средств в процессуальной (в ходе судопроизводства по определенному делу) и внепроцессуальной форме.
Осуществление взаимодействия судебных органов и омбудсманов
РФ не всегда осуществляется должным образом. Сложности возникают у омбудсмана в связи с обращением в суд с ходатайствами о проверке
вступивших в законную силу решений согласно пп. 3 п. 1 ст. 29 ФКЗ «Об
Уполномоченном», поскольку это право Уполномоченного не предусмотрено в ГПК РФ и УПК РФ. Требуется внести изменения, предусматривающие
это правомочие у омбудсмана, в указанные нормативные акты с целью исключения противоречий в толковании норм права. Также требуется законодательно закрепить право омбудсмана в Российской Федерации обращаться с ходатайством о проверке конституционности законов, подзаконных
актов и международных договоров в Конституционный Суд Российской
Федерации. Целесообразно включить омбудсмана в Российской Федерации
в число лиц, имеющих право обжаловать вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по
результатам рассмотрения жалоб, протестов путем внесения соответствующих изменений в главы 25 и 30 КоАП РФ.
1
Доронина О. Н. Институт омбудсмана в России и постсоциалистических странах:
сравнительно-правовое исследование. Ростов-на-Дону: ЗАО «Ростовское книжное
издательство (Ростиздат)», 2007.
145
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Омбудсманам субъектов РФ требуется выработать оптимальные варианты взаимодействия с судебными органами, для чего им следует предоставить полномочия на принесение надзорных ходатайств и участие в заседаниях суда надзорных инстанций, а также закрепить в УПК Российской
Федерации нормы об участии омбудсманов субъектов Российской
Федерации в уголовном, гражданском судопроизводстве и предоставить им
право на обращение в суд в защиту неопределенного круга лиц.
Необходимо расширить круг субъектов обращения в конституционный
(уставный) суд субъекта, включив в их число Уполномоченного по правам
человека в субъектах РФ, а также усовершенствовать нормы законодательства, гарантирующие в полной мере независимость деятельности рассматриваемых органов.
Отношения между российским омбудсманом и прокуратурой должны
строиться на основе конструктивного сотрудничества, предполагающего взаимный обмен информацией о состоянии прав и свобод человека на
всей территории Российской Федерации, проведение совместных проверок
в случаях массовых или грубых нарушений прав и свобод. Уполномоченный
должен иметь возможность обращаться в органы прокуратуры за содействием в проведении проверки по жалобе, а прокуратура – прибегнуть к омбудсману для предания гласности информации о нарушениях прав человека.
Развитие и совершенствование форм и методов сотрудничества указанных
органов способствует повышению эффективности и результативности защиты прав и свобод в России.
В отличие от судов и прокуратуры, защита прав и свобод человека
и гражданина – единственная задача, для которой создан Уполномоченный
по правам человека. В этой связи необходимо обратить внимание на ролевое назначение этих органов в защите прав человека. Для Уполномоченного
по правам человека таким назначением является мониторинг правоприменительной и иной практики реализации прав человека – самостоятельный,
систематический и комплексный вид деятельности омбудсмана Российской
Федерации, связанный со сбором, обобщением и оценкой эффективности
действия законодательства о правах человека и практики его применения,
причин его недостаточной эффективности, а также с подготовкой научно
обоснованных предложений по совершенствованию исследуемого законодательства. Благодаря такому мониторингу обеспечивается достижение
таких целей, как получение знания об эффективности законодательства
о правах человека, его способности обеспечивать и гарантировать права
человека в РФ; получение обоснованной и достоверной информации о качестве этого законодательства, его пробелах, коллизиях, малоэффективных нормах, препятствующих развитию и совершенствованию отношений
в сфере прав человека; выявление основных видов правонарушений в сфе146
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ре прав человека, факторов, оказывающих негативное влияние на развитие
законодательства и требующих разработки действенных механизмов, способных обеспечить беспрепятственную реализацию прав человека; информирование государственных органов власти и общественности о состоянии
правового регулирования в области защиты прав человека, эффективности
действия законодательства о правах человека, наличии предписаний, нуждающихся в совершенствовании.
§ 3 Взаимодействие Уполномоченного по правам
человека с общественными правозащитными
организациями
В современных условиях весьма актуальными являются проблемы преодоления отчуждения государства от общества, повышения уровня доверия между институтами гражданского общества и властью и установления
партнерских отношений между ними при обеспечении их взаимной поддержки и согласованной деятельности. Под гражданским обществом понимается особая, независимая от государства сфера жизни общества, включающая в себя совокупность общественных отношений, главным образом
экономических, семейных, нравственных, культурных, этнических и иных,
кроме политических. Гражданское общество выступает связующим звеном
между гражданином и государством. В современной российской действительности институты гражданского общества всего лишь формируются,
поэтому осуществлять действенный контроль над государственными органами в полной мере не могут. Важная роль в налаживании такого сотрудничества принадлежит Уполномоченному по правам человека в РФ, который,
с одной стороны, является государственным чиновником, назначаемым
и отстраняемым от выполнения своих полномочий согласно действующей
Конституции РФ Государственной Думой Федерального собрания РФ с финансированием из средств государственного бюджета; с другой стороны, по
закону омбудсман обязан обеспечивать содействие и поддержку институтов
гражданского общества, поскольку при осуществлении своих полномочий
он независим от каких-либо государственных органов и должностных лиц
и неподотчетен им; способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию российского законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами
и нормами; защищает государственные и общественные (личные) интересы, выражая точку зрения гражданского общества и доводя ее до сведе-
147
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ния законодательных и исполнительных органов государственной власти1.
Омбудсман и общественные организации объединены общим пониманием текущих задач – обеспечения соблюдения, защиты и продвижения прав
и свобод человека.
В соответствии со ст. 30 Конституции РФ и действующим законодательством в России на добровольной основе создаются общественные объединения, которые вне зависимости от сферы своей деятельности имеют
ряд общих отличительных признаков, а именно: являются некоммерческими, неправительственными, самостоятельно объединившимися для защиты
своих прав и интересов. Они направлены на защиту прав и интересов человека. НПО рассматривают случаи нарушения гражданских прав, привлекают к ним общественное мнение и предпринимают в защиту жертв нарушений различные действия. Принципиальное значение имеет максимальная
форма независимости правозащитных НПО от органов государственной
власти, а также от политических партий. Таким образом, определенная конфликтность является составной частью структуры взаимоотношений государственных органов и общественных объединений. Со своей стороны, демократическое государство должно обладать эффективными механизмами
разрешения подобных конфликтов путем взаимодействия с общественными объединениями. Одним из таких механизмов взаимодействия государства и неправительственных правозащитных организаций (НПО) является
Уполномоченный по правам, поддерживающий партнерские отношения со
многими НПО.
Обращаясь к зарубежному опыту взаимодействия омбудсмана и правозащитных организаций, мы можем отметить, что развитие их отношений
в разных странах многообразно. В странах, где омбудсман существует уже
продолжительное время, систематического взаимодействия и постоянных
контактов омбудсмана с правозащитными и иными неправительственными
организациями практически нет, что объясняется высокой дифференциацией публичной сферы этих стран, когда парламентские омбудсманы и общественные правозащитники имеют свои каналы влияния и поля деятельности,
а демократические традиции этих стран гарантируют отсутствие репрессий
со стороны власти для общественных правозащитников, что делает ненужным их защиту со стороны омбудсманов2. Важную роль играют и исторические традиции – омбудсман возник раньше правозащитного движения,
поэтому их представители только начинают осознавать объединяющие их
интересы. Во время Международной конференции «Петербургский омбуд1
2
Грудцына Л. Институт уполномоченного по правам человека и институты гражданского общества в России // Право и жизнь. Март 2009 г. № 3.
Сунгуров А. Ю. Институт омбудсмана: эволюция традиций и современная практика
(опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма, 2005.
148
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
сман», прошедшей в октябре 1997 г., один из ее участников задал вопрос
омбудсману Швеции Карлу Эклунду о том, существуют ли в Швеции независимые правозащитные организации и как они соотносятся с парламентскими омбудсманами. Прозвучал следующий ответ: «В Швеции, безусловно, существуют подобные организации, но между ними и омбудсманами
мало контактов, поскольку они работают в разных областях. Мы работаем
разными методами, поскольку омбудсманы работают непосредственно с законом и с правительственным, государственным аппаратом, а независимые
организации такой возможности не имеют. Но, конечно, мы заинтересованы в одном и том же»1. В странах со стабильным демократическим режимом многие функции, в которых хорошо проявляют себя общественные
правозащитные организации (консультативная, экспертная, или функция
правового просвещения и гражданского образования), являются функциями иных государственных институтов развития и защиты прав человека,
а не омбудсмана, например, Датский центр прав человека или Французский
Национальный Консультативный комитет по правам человека, с которыми и взаимодействуют более часто неправительственные правозащитные
организации этих стран2. В странах Восточной Европы отмечается более
высокий уровень сотрудничества омбудсманов и неправительственных
организаций, и в законах ряда государств предусмотрены статьи о взаимодействии омбудсмана и правозащитных организаций. Например, ст. 24
«Взаимодействие» закона о государственном правозащитнике Словацкой
Республики гласит: «При осуществлении своих полномочий государственный правозащитник должен сотрудничать с фондами, гражданскими ассоциациями и инициативными группами, занимающимися защитой основных
прав и свобод»3. Важность сотрудничества с неправительственными организациями в той или иной степени понимают все омбудсманы, поскольку
в определенных ситуациях именно общественные организации могут оказаться последовательными союзниками государственного омбудсмана.
В России федеральный омбудсман активно взаимодействует с общественными объединениями, прежде всего с правозащитными организациями, основываясь «на строгом следовании букве и духу Конституции
и законодательству РФ, на стремлении сблизить позиции общественных
объединений и государственных органов по интересующим их вопросам,
1
2
3
Карл Эклунд. Выступление на конференции. В кн.: Развитие института уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т. 1. Петербургский омбудсман / под
ред. А. Ю. Сунгурова. СПб., 1999. С. 233 – 234.
Грудцына Л. Институт Уполномоченного по правам человека и институты
гражданского общества в России // Право и жизнь. Март 2009 г. № 3.
Уполномоченные по правам человека (омбудсманы) стран Европы и СНГ: сборник
нормативных правовых актов. М.: ИД «Юриспруденция», 2003. С.155.
149
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
устранить посредством конструктивного диалога разногласия и наладить
согласованную, скоординированную работу»1 в самых различных формах.
При этом закон не закрепляет формы и методы сотрудничества омбудсмана
и правозащитных организаций, поэтому их взаимоотношения развиваются на основе разнообразных соглашений и договоров в самых разнообразных вариантах. Это могут быть и двухсторонние соглашения, например,
в декабре 1999 г. Уполномоченным РФ О. О. Мироновым было заключено
соглашение о сотрудничестве сначала с Московской хельсинской группой,
затем с Санкт-Петербургским гуманитарно-политологическим центром
«СТРАТЕГИЯ». В ноябре 2009 г. Уполномоченный подписал соглашение
о сотрудничестве в вопросах обеспечения и регулирования прав и свобод
человека с Общероссийской общественной организацией «Ассоциация
юристов России», имеющей широкую сеть общественных приемных в различных регионах страны. Подобные соглашения позволяют вывести отношения правозащитных организаций и Уполномоченного по правам человека на качественно новый уровень.
Другой формой является участие лидеров наиболее серьезных организаций в составе экспертных советов, правовую основу деятельности которых составляют законы субъектов РФ и положения об экспертных советах,
утвержденные уполномоченными субъектов РФ. На плановой основе это
взаимодействие осуществляется в рамках работы Экспертного совета при
Уполномоченном по правам человека в РФ, члены которого – представители
ведущих правозащитных организаций, руководители научных организаций
и образовательных учреждений высшего профессионального образования,
видные ученые, практикующие специалисты в области права, политики, экономики, социологии, культуры – оказывают эффективное содействие в разрешении наиболее актуальных и острых проблем защиты прав и свобод человека. В частности, на заседании Экспертного совета, состоявшемся в июле
2009 г., обсуждались итоги работы общественно-наблюдательных комиссий,
посещавших исправительные учреждения и изоляторы временного содержания во исполнение Федерального закона «Об общественном контроле за
обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».
Е. Г. Маркелова выделяет следующие формы сотрудничества омбудсманов с экспертными советами с учетом предложенных критериев:
1) функциональный (проведение комплексных экспертиз проектов законов, концепций, аналитических и иных документов по проблемам защиты прав и свобод человека и гражданина в целях содействия омбудсману
1
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 г. //
Российская газета. 17 апреля 2009 г. № 4892.
150
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
в восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и совершенствованию законодательства; подготовка и проведение мероприятий по правовому просвещению населения в сфере прав и свобод человека; проведение
мероприятий по развитию международного сотрудничества в сфере прав
человека с омбудсманами и представителями вузовской и академической
науки других стран, в рамках компетенции уполномоченных);
2) организационный (с экспертным советом в целом; с экспертными
группами в рамках экспертного совета; индивидуально с членами экспертного совета);
3) виды взаимодействия (заседания экспертного совета, рабочие совещания экспертных групп по конкретным вопросам исследования; индивидуальная работа с членами экспертного совета, исходя из компетенции
и направления научной деятельности эксперта; совместные заседания и рабочие совещания экспертных групп и отдельных экспертов с представителями органов государственной власти и органов местного самоуправления;
консультационные встречи членов экспертного совета с представителями
общественных объединений (общественных советов при уполномоченных)
по конкретным проблемам защиты прав и свобод человека и гражданина
и вопросам разработки и реализации совместных мероприятий, планов
и программ; организация и проведение научных оценок (экспертиз) при
подготовке оперативных решений Уполномоченного по предотвращению
развития чрезвычайных ситуаций, которые могут быть вызваны массовыми
и грубыми нарушениями прав и свобод, а также в случаях, имеющих особое общественное значение; участие в подготовке региональных целевых
программ обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина и их
экспертизе; участие в подготовке специальных докладов Уполномоченного,
экспертных материалов к парламентским слушаниям, а также к проводимым под эгидой Уполномоченного конференциям, совещаниям и другим
мероприятиям)1. В целом можно отметить, что роль экспертных советов постепенно повышается.
Практикуются совместные проверки отдельных учреждений с российскими правозащитными организациями, проведение конференций по тематике прав человека, как, например, Международная конференция, посвященная 25-летию основания Московской хельсинской группы и 3-летию
образования института Уполномоченного по правам человека, состоявшая1
Маркелова Е. Г. Экспертные советы и иные формы сотрудничества уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и представителей академической и вузовской науки // Европейский омбудсман, 6 декабря 2011 г. http://
euro-ombudsman.org/researches/legal/ekspertne–sovet–i–ine–form–sotrudnichestva–
upolnomochennh–po–pravam–cheloveka–v–subaektah–rossiyskoy–federatsii–i–
predstaviteley–akademicheskoy–i–vuzovskoy–nauki
151
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ся в мае 2001 г. в Москве1. Ярким примером сотрудничества стал выпуск
первого в России справочника «Неправительственные правозащитные организации РФ», в подготовке которого, помимо уполномоченных, комиссий
по правам человека и органов государственной власти в субъектах РФ, приняли активное участие неправительственные организации.
По мере необходимости Уполномоченный взаимодействует с неправительственными правозащитными организациями, принимая к рассмотрению их оперативную информацию о фактах нарушения прав и свобод
человека. Кроме того, Уполномоченный использует накопленные НПО
уникальные знания о положении с соблюдением конкретных прав и свобод,
на защите которых они специализируются, для совершенствования государственной правозащитной практики.
Иногда омбудсман оказывает помощь НПО, чьи права оказывались под
угрозой вследствие непродуманных действий тех или иных органов власти, поскольку в качестве одной из его задач выступает содействие деятельности НПО, некоторые из которых не пользуются расположением тех или
иных государственных органов. Среди очевидных причин этого явления
омбудсман в РФ В. П. Лукин выделяет следующие: «С одной стороны, многие российские правозащитники, унаследовав славные традиции советского правозащитного движения, зачастую видят и в нынешнем государстве не
партнера, а политического оппонента. С другой стороны, и само Российское
государство в последние годы все заметнее проявляет склонность к традиционным стереотипам восприятия правозащитников как «идеологически
чуждого элемента»2.
В целях поощрения деятельности в области защиты прав и свобод человека учреждена медаль Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации «Спешите делать добро», которой согласно Положению о медали могут быть награждены граждане России, иностранные граждане
и общественные организации за самоотверженность, героизм и мужество,
проявленные в ситуации реальной угрозы правам человека. Представления
к награждению медалью вносят правозащитные и любые другие общественные организации, уполномоченные по правам человека в субъектах
РФ, Экспертный совет при омбудсмане в РФ, органы государственной
власти РФ. Так, в 2010 г. этой медалью были награждены группа милосердия «Старость в радость», а также представители других общественных
объединений: некоммерческой организации «Центр социально-психоло1
2
5-летие России в Совете Европы и 25-летие Московской хельсинской группы.
Материалы Международной конференции, Москва, 14 – 15 мая 2001 г. М.: Юриспруденция, 2002.
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год //
Российская газета. 17 апреля 2009 г. № 4892.
152
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
гической помощи детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей «Ради будущего», Псковской областной общественной организации
«Независимый социальный женский центр».
Говоря об общих чертах Уполномоченного по правам человека в РФ
и общественных правозащитных организаций, можно отметить главное:
основной их фукцией является защита прав и свобод человека. Они дополняют деятельность государства в сфере защиты прав граждан, действуя
«в качестве беспристрастного посредника между пострадавшим лицом
и правительством»1. Следующая общая черта, отмечаемая исследователями, – независимый юридический статус, который гарантируется законодательством РФ и позволяет омбудсману и правозащитным организациям
выполнять свои функции без вмешательства со стороны государства или
частных лиц2. Здесь же можно отметить, что должность омбудсмана, как
и любого члена правозащитной организации, несовместима с принадлежностью к определенным политическим силам, что на практике нарушается, поскольку часто Уполномоченный по правам человека в субъекте
не обладает достаточной независимостью, поскольку из-за существующих пробелов в законодательстве она не гарантируется в должной степени. Т. Д. Матвеева в своей монографии также отмечает схожесть методов
омбудсмана и правозащитных организаций, прежде всего оперативность3,
также отдельные направления их деятельности схожи: мониторинг и сбор
документации о нарушениях прав человека; подготовка отчетов по нарушениям прав человека и ознакомление с ними широкой общественности,
СМИ, органов государственной власти и международных организаций;
оценка последствий принятия нормативных актов, затрагивающих права
человека. В этих общих чертах и методах работы проявляется объективная
связь Уполномоченного по правам человека в РФ и правозащитных организаций, что обусловливает необходимость их интенсивного взаимодействия.
Сотрудничество Аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ
с правозащитными организациями приобретает все более конструктивный и партнерский характер. Сейчас можно констатировать, что наравне
с государственной системой защиты прав и свобод человека и гражданина сформировалось и действует общественное правозащитное движение,
охватывающее все стороны защиты и восстановления прав граждан на всей
1
2
3
Матвеева Т.Д. По зову сердца, а не по долгу службы... / Неправительственные организации в защите прав человека: международная практика и опыт России. М.: Молодая
гвардия, 1998. С.122–123.
Вершинина И. Ф. Институт Уполномоченного по правам человека в субъектах
Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид.
наук. 12.00.02. М., 2010. С.143 – 144.
Матвеева Т. Д. Там же. С.123.
153
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
территории страны. Как отмечают исследователи1, организация взаимодействия Уполномоченного по правам человека в РФ с неправительственными
организациями, а также скоординированные совместные действия многократно увеличили возможности каждой из этих структур, повысили эффективность правозащитной деятельности в целом.
Анализ обращения граждан показывает, что часто к омбудсману РФ обращаются люди, оказавшиеся в критической ситуации, когда реализация
правовосстановительного процесса возможна лишь при поддержке правозащитных и благотворительных общественных организаций («Гражданское
содействие», «Форум переселенческих организаций», «Каритас» и др.),
оказывающих бесплатные юридические услуги и предоставляющих гуманитарную и финансовую поддержку социально не защищенным категориям граждан РФ и иностранным гражданам. Примером организованных
действий омбудсмана РФ и омбудсмана субъекта РФ может служить ситуация, сложившаяся в 2002 г. между администрацией города Екатеринбурга
и рядом неправительственных организаций, которые выселялись по решению суда из помещений, принадлежавших на праве собственности известному свердловскому правозащитнику С. И. Беляеву. После получения
обращений от правозащитных организаций из разных регионов в защиту
этих общественных организаций Уполномоченный по правам человека
в РФ О. О. Миронов предпринял ряд действий совместно с омбудсманом
Свердловской области.
Т. Г. Мерзляковой в результате Свердловский областной суд отменил
решение Кировского районного суда г. Екатеринбурга об изъятии квартир
и о выселении правозащитных организаций.
Следует отметить, что в тесном взаимодействии с неправительственными правозащитными организациями осуществляется деятельность омбудсманов в субъектах РФ, которые заинтересованы в постоянных контактах с правозащитными организациями, повышении их авторитета, росте
влияния на органы государственной власти, полицию в целях повышения
эффективности правозащитной деятельности. Деятельность ряда общественных организаций в немалой степени способствовала развитию и распространению регионального омбудсмана, именно структуры гражданского
общества (в частности, СПб. центр «Стратегия», Независимый экспертный
правовой совет, Институт прав человека, «Юрикса») обеспечили региональным омбудсманам возможность получения информации и размещение
ее на своих сайтах, инициировали создание Фонда поддержки омбудсмана,
развития международного и межрегионального опыта омбудсманов; ор1
Грудцына Л. Институт Уполномоченного по правам человека и институты
гражданского общества в России // Право и жизнь. Март 2009 г. № 3.
154
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ганизовывали регулярные встречи, способствуя объединению омбудсманов в Координационный совет и координационные советы омбудсманов
федеральных округов; обеспечивали развитие контактов с омбудсманами
других стран и членство в Европейском институте омбудсмана, сотрудничество с учеными, экспертами и представителями структур гражданского
общества (включая общественные и экспертные советы), сотрудничество
по работе с жалобами, над докладами и т.п.1
В рамках изучаемого нами вопроса важно рассмотреть вопросы взаимодействия омбудсмана РФ с Общественной палатой РФ, компетенции которых
обладают схожими чертами. Эти государственные органы дополняют существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяя компетенцию государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление
нарушенных прав и свобод. Их статусы закреплены в федеральных законах
с тем отличием, что деятельность омбудсмана РФ регулируется конституционным законом2. И члены Общественной палаты, и Уполномоченный по
правам человека независимы и неподотчетны каким-либо государственным
органам при осуществлении своих полномочий3. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного по правам человека могут вноситься
в Государственную Думу Президентом РФ, Советом Федерации, депутатами
Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной
Думе, тогда как из числа федеральных органов государственной власти
в формировании Общественной палаты участвует лишь Президент РФ, который утверждает третью часть ее членов.
Анализ законодательства РФ позволяет сделать выводы о том, что омбудсману предоставляется больший объем гарантий по сравнению с членами Общественной палаты РФ. В отношении Общественной палаты имеются ограничения, связанные как с видом контролируемого федерального
органа (не все полномочия Общественной палаты распространяются на
палаты Федерального Собрания, Президента РФ и Правительство РФ), так
и характером рассматриваемых проблем, поскольку Общественная палата
может самостоятельно инициировать общественную экспертизу проектов
федеральных законов лишь по вопросам государственной социальной политики и конституционных прав граждан в области социального обеспече1
2
3
Публичное пространство, гражданское общество и власть: опыт развития
и взаимодействия / редкол.: А. Ю. Сунгуров (отв. ред.) и др. М.: Российская ассоциация
политической науки; РОССПЭН, 2008. С. 174.
Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: федеральный конституционный закон РФ от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ // Собрание законодательства
РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
Об Общественной палате Российской Федерации: федеральный закон от 04.04.2005
№ 32-ФЗ // Российская газета. 7 апреля 2005 г. № 70.
155
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ния, а также вопросам обеспечения общественной безопасности и правопорядка.
Членам Общественной палаты, в отличие от омбудсмана, не гарантировано законодательством право безотлагательного приема руководителями
и другими должностными лицами расположенных на территории РФ органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций. Права Общественной палаты согласно ФЗ
по результатам проведенной её членами работы ограничиваются направлением рекомендаций и заключений в компетентные органы, в то время как
возможности воздействия Уполномоченного по правам человека на органы
власти по результатам рассмотрения жалоб в ФКЗ более детализированы.
Должностные лица бесплатно и беспрепятственно обязаны предоставлять
запрошенные материалы и документы, иную информацию омбудсману РФ
в 15-дневный срок, а Общественной палате – по ее запросам не позднее
чем через 30 дней, а в исключительных случаях – не позднее, чем через 14
дней. Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, получившие заключение Уполномоченного, содержащее его
рекомендации, обязаны в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному, в то время как по
отношению к рекомендациям и заключениям Общественной палаты такое
требование на уровне закона не определено.
Основываясь на данном сравнительном анализе, следует отметить, что
вышеуказанные органы в той или иной мере обеспечивают взаимодействие
структур гражданского общества с Президентом РФ и другими федеральными органами власти, однако до настоящего времени в положениях об
этих органах не нашли отражения формы и механизмы координации работы
этих государственных структур с Общественной палатой РФ1. Специфика
защиты прав граждан Общественной палатой заключается в том, что она
выступает как коллегиальный омбудсман, поскольку ее запросы в органы
государственной власти, обращения, заключения и предложения оформляются решением всей палаты или ее совета.
Сотрудничество Общественной палаты с Уполномоченным по правам
человека в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе по вопросам совершенствования законодательства, осуществляется по
различным направлениям, например, подготовка предложений о внесении
изменений и дополнений в действующее законодательство в области прав
и свобод гражданина; рассмотрение законопроектов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина; проведение проверок
1
Федосов С. В. Общественная палата Российской Федерации и Уполномоченный
представитель по правам человека: формы взаимодействия // Вестник РАГС при
Президенте РФ. 2007. № 2.
156
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
при получении сведений о массовых или грубых нарушениях прав и свобод
человека; координация деятельности по осуществлению мероприятий, направленных на выявление и устранение нарушений прав и свобод человека
и гражданина; обращения с совместными заявлениями в средства массовой информации о грубых нарушениях основных прав и свобод человека
и гражданина, проведение по этим вопросам общественных слушаний,
научно-практических конференций с привлечением широкой общественности; выступления с инициативами по вопросам защиты прав и свобод
человека и гражданина, внесение соответствующих предложений в органы государственной власти и органы местного самоуправления; информирование граждан о результатах совместной деятельности через средства
массовой информации. При этом с целью установления эффективного
сотрудничества в реализации функций по защите прав и свобод человека
и гражданина Общественная палата и Уполномоченный по правам человека могут образовать постоянно действующие рабочие группы из своих
представителей. Закон предусматривает взаимодействие Общественной
палаты и омбудсмана РФ при работе общественных наблюдательных комиссий, которые действуют в соответствии с Федеральным законом1, принятым после многочисленных жалоб на функционирование учреждений
уголовно-исполнительной cистемы, поступающими в адрес омбудсмана.
После внесения изменений в 2008 г. в ФКЗ «Об Уполномоченном по правам
человека в РФ» омбудсман осуществляет взаимодействие с этими комиссиями, сформированными в субъектах РФ в целях содействия реализации
государственной политики в области обеспечения прав человека в местах
принудительного содержания (cт. 36.1 ФКЗ).
Совет Общественной палаты РФ устанавливает для каждого субъекта
РФ численность общественной наблюдательной комиссии, которая формируется из кандидатов, выдвинутых общественными объединениями, соответствующими требованиям закона. Обширные полномочия комиссий
позволяют им осуществлять контроль за обеспечением прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания. Вся собранная информация
фиксируется в актах, направляемых в Общественную палату РФ и соответствующему должностному лицу. Общественные объединения с учетом
рекомендаций общественных наблюдательных комиссий вправе оказывать содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, в решении вопросов их трудового, жилищно-бытового устройства,
социального обеспечения и др. Общественная палата РФ информирует
1
Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за
обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии
лицам, находящимся в местах принудительного содержания» // Собрание законодательства РФ. 16 июня 2008 г. № 24. С. 2789.
157
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Уполномоченного о том, что в соответствующем субъекте РФ сформирована в правомочном составе общественная наблюдательная комиссия, об
изменениях в ее составе, также осуществляет подготовку сводной информации о сформированных комиссиях.
Уполномоченный РФ активно сотрудничает с общественными наблюдательными комиссиями субъекта по контролю и надзору за соблюдением
прав человека в местах принудительного содержания в установленных законом формах и совместно с ними реализует свои полномочия в области
зaщиты и восстановления прaв лиц, находящихся в местах принудительного содержания. Информационное взаимодействие Уполномоченного с региональными общественными наблюдательными комиссиями заключается
в исследовании и анализе предоставляемой ему информации о ситуациях
и нарушениях в местах принудительного содержания, консультирование
членов комиссии по вопросам прав и свобод человека. Благодаря материалам, ежегодно предоставляемым комиссиями омбудсману, он делает выводы о ситуации с правами человека в местах принудительного содержания
в каждом субъекте РФ и в стране в целом.
Выше мы уже рассказывали о широко распространенной практике
создания при уполномоченных по правам человека наряду с экспертными советами общественных советов (в Республике Коми, Хабаровском
крае и др.), в состав которых входят, прежде всего, представители правозащитных организаций и общественных наблюдательных комиссий. При
Уполномоченном по правам человека РФ действует лишь Экспертный совет, в то время как анализ практики сотрудничества омбудсмана с неправительственными правозащитными организациями и Общественной палатой
РФ позволяет выявить необходимость создания Общественного совета при
омбудсмане РФ с целью более эффективного и систематического взаимодействия с теми институтами гражданского общества, цель которых – защита прав и свобод человека для содействия реализации прав человека на
территории РФ. Состав такого Общественного совета должен определяться
Уполномоченным по правам человека в РФ самостоятельно, а среди основных задач деятельности Общественного совета должны быть подготовка
рекомендаций органам власти и должностным лицам по совершенствованию деятельности по обеспечению прав человека, организация проведений
семинаров, конференций по вопросам прав человека, мониторинг нарушения прав, сотрудничество со СМИ, содействие развитию сотрудничества
с международными организациями по правам человека, осуществление
взаимного обмена информацией между органами власти и общественными
организациями по проблемам реализации прав граждан.
158
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
На основании изложенного сделаем следующие выводы.
Развитие взаимоотношений уполномоченных по правам человека в РФ
и субъектах РФ с неправительственными правозащитными организациями
способствует повышению эффективности правозащитной деятельности.
В этих целях наиболее предпочтительными для совместной работы омбудсманов и НПО являются такие формы взаимодействия, как проведение совместных проверок, консультации, просветительская деятельность, заключение договоров и соглашений о сотрудничестве, деятельность в рамках
экспертных советов. Следует развивать сотрудничество между омбудсманами и общественными организациями на основе двусторонних и многосторонних соглашений, а также привлекать НПО к участию в экспертных
и общественных советах. Единая основная функция – защита прав и свобод
человека и гражданина – и схожие методы омбудсмана и правозащитных
организаций позволяют добиться высоких результатов деятельности при
разрешении наиболее актуальных и острых проблем защиты прав и свобод человека.Федеральный конституционный закон об Уполномоченном по
правам человека в РФ следует дополнить нормой о необходимости создания Общественного совета при омбудсмане РФ, в который должны входить
представители неправительственных правозащитных организаций, общественных советов при уполномоченных по правам человека в субъектах РФ,
Общественной палаты РФ, а также представители органов государственной
власти, национальных объединений и других объединений, заинтересованных в повышении защищенности прав граждан. Состав Общественного совета должен определяться в РФ самостоятельно, действовать такой совет
должен на основе положения, принятого омбудсманом РФ.
159
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Изучение объективных условий зарождения омбудсмана в зарубежных
странах и выделение общих и особенных черт его функционирования позволили отметить, что возникновение и развитие омбудсмана в различных
странах вызвано необходимостью предоставить гражданам дополнительные гарантии реализации прав и свобод. Для всех стран (кроме Швеции)
омбудсман является заимствованным, при этом он адаптируется к каждой
конкретной стране с учетом исторических традиций и организации государственной власти. Распространение омбудсмана было вызвано постоянным
усложнением функций государственного аппарата в условиях развития социально ориентированного государства, постепенно омбудсман трансформируется из органа, действующего при парламенте для осуществления контрольный функции королевской власти по отношению к провинциальным
чиновникам (Швеция), в независимый орган, наделенный рядом полномочий по надзору за соблюдением прав и свобод человека. Распространение
омбудсмана вызвано как внешними, так и внутренними причинами.
Институт уполномоченного по правам человека в РФ – это система
взаимосвязанных конституционно-правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью
Уполномоченного по правам человека в РФ, уполномоченных по правам
человека в субъектах РФ и действующих при них экспертных и общественных советах в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав
и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами
и должностными лицами.
Изучение места уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации в механизме защиты прав и свобод человека приводит к выводу
о том, что современная модель омбудсмана в России сформировалась под
воздействием ряда факторов, среди которых важнейшими стали республиканская форма правления с сильной президентской властью, демократический политический режим. Также значительное влияние на законодательную регламентацию деятельности омбудсмана в РФ оказало федеративное
устройство государства, которое определило характер взаимоотношений
федерального Уполномоченного по правам человека и уполномоченных по
правам человека в субъектах РФ. Недостаточная правовая регламентация
с многочисленными пробелами до сих пор приводит к вопросам разграничения компетенции и соподчиненности омбудсманов в РФ. Именно эти
факторы и изменение политической системы в стране в целом определили
объем полномочий омбудсмана.
160
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Уполномоченный по правам человека стал неотъемлемой частью механизма защиты прав и свобод человека благодаря таким особенным условиям его деятельности, как гласность и открытость, независимость в системе
органов власти, авторитет, доступность для граждан и наличие полномочий по контролю над деятельностью органов власти в сфере прав человека.
Двойственный характер уполномоченного по правам человека проявляется
в том, что омбудсман является государственным органом и обладает определенными властными полномочиями, при этом ему необходимо опираться
на максимально широкую социальную базу, быть представительным органом власти, выражая волю и интересы народа. Согласно законодательству омбудсман обязан обеспечивать содействие и поддержку институтов
гражданского общества, поскольку при осуществлении своих полномочий
он независим от каких-либо государственных органов; способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ
о правах человека и приведению его в соответствие с общепризнанными
принципами и нормами; защищает государственные и общественные (личные) интересы, выражая точку зрения гражданского общества и доводя
ее до сведения органов власти. С точки зрения разделения властей на три
основные ветви, омбудсман в России занимает в ней уникальное положение, его можно отнести к контрольной ветви власти, но следует отметить,
что он наделен контрольной функцией в усеченном виде, поскольку обладая правом обращаться к органам власти и должностным лицам в установленных законом формах, он не имеет права применять меры принуждения,
его указания носят рекомендательный характер.
Несмотря на отсутствие у омбудсмана РФ императивных властных
полномочий, он наделен законодательством достаточной компетенцией для
эффективного выполнения собственных функций, основываясь на авторитете и уважении к нему. Омбудсман действует субсидиарно по отношению
к существующим механизмам защиты прав.
Омбудсман в РФ является производным назначаемым органом по способу создания, высшим органом по объему властных полномочий, органом
специальной компетенции, поскольку круг его деятельности ограничен выполнением одной важной функции – защиты прав и свобод человека, по
способу решения он является единоначальным, а по времени действия –
постоянным.
Функции омбудсмана представляют собой отдельные направления
в содержании его деятельности в соответствии с занимаемым им местом
в государственном механизме и политической системе общества. С момента возникновения омбудсмана в мире его функции значительно изменились
и расширились, начиная с контрольной функции. Функции российского
омбудсмана по степени важности делятся на основные и вспомогательные.
161
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Основные функции выполняются в соответствии с целями деятельности
омбудсмана, направлены на защиту прав и свобод человека и гражданина,
с их помощью осуществляются наиболее общие, важнейшие направления
деятельности омбудсмана по выполнению основных стратегических задач
и целей, поставленных перед ним (например, функция восстановления нарушенных прав и свобод, законотворческая, контрольная, просветительская, координационная функции); вспомогательные функции осуществляются с целью обеспечения выполнения основных функций, с их помощью
выполняются второстепенные задачи, они представляют собой составные
части основных функций (организационная, диагностическая функции,
функция прогнозирования). Основное их назначение – создание необходимых условий для нормальной деятельности аппарата омбудсмана. Функции
региональных уполномоченных по правам человека практически полностью схожи с задачами федерального омбудсмана.
Основным способом влияния омбудсмана являются его рекомендации,
оформленные в виде специального документа, или выданные в неформальном виде. При этом омбудсману предоставлена возможность проведения
независимого расследования конкретных случаев нарушения прав человека. Основания для обращения к федеральному омбудсману можно разделить на два вида:
1) обращение заявителя (гражданина РФ и находящихся на территории
РФ иностранных граждан и лиц без гражданства) с жалобой на решения
или действия (бездействие) государственных органов; органов местного самоуправления; должностных лиц; государственных служащих;
2) собственная инициатива омбудсмана: при наличии информации
о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан; в случаях, имеющих особое общественное значение; в случаях, связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать
правовые средства защиты.
Для совершенствования процедуры обращения к Уполномоченному по
правам человека необходимы следующие меры:
– предоставление права инициировать расследование омбудсмана по
запросам депутатов парламента, общественной организации;
– законодательное закрепление в законе нормы об обращении к Уполномоченному по правам человека через представителя;
– закрепление в законе права омбудсмана восстанавливать срок, в течение которого заявитель вправе направить ему жалобу для рассмотрения,
в случаях, имеющих особое общественное значение, либо пропуска срока
по уважительной причине;
– законодательное закрепление срока рассмотрения жалоб Уполномоченным по правам человека в РФ в течение 30 дней.
162
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Законотворческая функция омбудсмана является одним из важнейших
направлений его деятельности для совершенствования правовых норм с целью улучшения ситуации с защитой прав человека и предупреждения их
возможных нарушений, поскольку Уполномоченный по правам человека
не только работает в рамках существующего правового поля, но и призван
предпринимать определенные усилия для его совершенствования и модернизации с целью улучшения ситуации с правами человека. Следует наделить омбудсмана универсальным правом законотворческой инициативы,
поскольку нарушения прав человека допускаются в различных областях
деятельности, следовательно, сделать это право ограниченным предметом
ведения нецелесообразно. Включение Уполномоченного по правам человека в список субъектов законодательной инициативы предоставит ему дополнительные гарантии и возможности деятельности в законотворческой
сфере.
Уполномоченные по правам человека активно сотрудничают с органами публичной власти и общественными правозащитными организациями.
В этих взаимоотношениях можно выделить особую роль Государственной
Думы РФ, с которой омбудсман РФ взаимодействует в связи с приобретением своего статуса и прекращением полномочий, а также в связи с осуществлением своей деятельности в рамках направлений, установленных законодательством. В целях совершенствования правового регулирования их
сотрудничества для повышения эффективности необходимо предусмотреть
обязанность Государственной Думы РФ по итогам рассмотрения ежегодного доклада омбудсмана принимать постановление о мерах по устранению
причин и условий, способствующих нарушениям прав и свобод человека
и гражданина, указанных в докладе, а также следует предоставить омбудсману РФ право давать обязательные для рассмотрения заключения на законопроекты, поступающие в Государственную Думу РФ, по вопросам в сфере защиты прав и свобод человека.
Что же касается органов судебной власти, то важно, что Уполномоченный
не пытается заменить существующие механизмы правовой защиты, в том
числе судебной, а лишь дополняет их в процессе своей деятельности в процессуальной и внепроцессуальной форме для обеспечения наиболее полной
защиты прав и свобод граждан. Предоставление омбудсману дополнительных возможностей для участия в судебном процессе в числе лиц, имеющих
право ходатайствовать о пересмотре вступивших в законную силу приговора, определения, постановления суда в порядке, установленном УПК, ГПК
и КоАПа, а также лиц, имеющих право обращаться с ходатайством о проверке конституционности законов, подзаконных нормативно-правовых
актов и международных договоров, позволило бы ему более эффективно
реализовывать свои важнейшие правозащитные функции.
163
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Отношения Уполномоченного по правам человека в РФ с органами прокуратуры должны строиться на основе конструктивного сотрудничества,
предполагающего взаимный обмен информацией о состоянии прав и свобод человека, проведение совместных проверок. Уполномоченный должен иметь возможность обращаться в органы прокуратуры за содействием
в проведении проверки по жалобе, а прокуратура – прибегнуть к омбудсману для предания гласности информации о нарушениях прав человека.
Развитие и совершенствование форм и методов сотрудничества указанных
органов способствуют повышению результативности защиты прав и свобод в России.
Важная роль в налаживании сотрудничества между институтами гражданского общества и органами власти принадлежит омбудсману в РФ, который по закону обязан обеспечивать содействие и поддержку институтов
гражданского общества. Омбудсман и общественные организации объединены общим пониманием текущих задач – обеспечения соблюдения, защиты и продвижения прав и свобод человека. Единая основная правозащитная
функция и схожие методы омбудсмана и правозащитных организаций позволяют добиться высоких результатов деятельности при разрешении наиболее актуальных и острых проблем защиты прав и свобод человека.
164
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Раздел 1. Нормативные правовые акты и другие официальные документы
I Нормативные правовые акты
1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 28 декабря
1993 г. № 237.
2. Резолюции 48/134 Генеральной Ассамблеи от 20 декабря 1993 г. //
Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи, сорок восьмая сессия, дополнение № 49 (А/48/49). С. 369 – 370.
3. Руководство ООН по созданию и укреплению национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека / СПС
«КонсультантПлюс».
4. Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. 1-ФКЗ //
Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. С. 1011.
5. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ
«О Конституционном Суде Российской Федерации» // Российская газета.
23 июля 1994 г. № 138 – 139.
6. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ //
Российская газета. 20 ноября 2002. № 220.
7. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Российская газета. 31 декабря 2001 г.
№ 256.
8. Налоговый кодекс РФ // Российская газета. 6 августа 1998 г. № 148 – 149.
9. Федеральный закон от 02.12.2009 № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на
2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» // Российская газета.
04.12.2009 г. № 232.
10. Федеральный закон от 04.04.2005 № 32–ФЗ «Об Общественной палате
Российской Федерации» // Российская газета. 7 апреля 2005 г. № 70.
11. Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» // Собрание законодательства РФ. 16 июня 2008 г. № 24. С. 2789.
12. Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента
Российской Федерации» // Российская газета. 16 января 2003 г. № 6.
13. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре
Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ
и Верховного Совета РФ. 20 февраля 1992 г. № 8. С. 366.
14. Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»//
Российская газета. 24 мая 2005 г. № 108. С.31.
165
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
15. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации» // Парламентская газета. 11
мая 2006. № 70 – 71. С. 4.
16. Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском
расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» //
Российская газета. 29 декабря 2005. № 294.
17. Федеральный закон от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации
Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов
к ней» // Собрание законодательства РФ от 6 апреля 1998 г. № 14. С. 1514.
18. Федеральный закон от 4 февраля 2010 г. № 5-ФЗ «О ратификации
Протокола № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции, от 13 мая
2004 года» // Российская газета. 8 февраля 2010 г. № 25.
19. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //
Российская газета. 8 октября 2003 г. № 202.
20. Указ Президента РФ № 1400 от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской
Федерации. 1993. № 39 – 40.
21. Указ Президента РФ от 01.11.1993 № 1798 «Об обеспечении деятельности
Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации» //
Собрание актов Президента и Правительства РФ от 8 ноября 1993 г. № 45.
С. 4325.
22. Указ Президента РФ от 06.11.2004 г. № 1417 «О Совете при Президенте
РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека» // Российская газета. 12.11.2004 г. № 251.
23. Указ Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 «Об Уполномоченном
при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» // Российская
газета. 4 сентября 2009 г. № 165.
24. Указ Президента РФ от 18.10.1996 № 1457 «Об утверждении Положения
о Комиссии по правам человека при Президенте РФ» // Собрание законодательства РФ от 21 октября 1996 г. № 43. С. 4886.
25. Указ Президента РФ от 4 августа 1994 г. № 1587 «О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека» //
Собрание законодательства РФ. 8 августа 1994 г. № 15. С. 1713.
26. Распоряжение Правительства РФ от 15 декабря 2009 г. № 1959-р «О выделении бюджетных ассигнований Уполномоченному по правам человека
в РФ на уплату ежегодного членского взноса в Международный координационный комитет национальных институтов по продвижению и защите
прав человека» // Собрание законодательства РФ. 21.12.2009. № 51.
166
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
27. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17 декабря 2007 г. № 200 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема
граждан в системе прокуратуры РФ» / СПС «КонсультантПлюс».
28. Закон Челябинской области от 26 августа 2010 г. № 620-ЗО «Об уполномоченном в Челябинской области» / СПС «КонсультантПлюс».
29. Закон Алтайского края от 11 ноября 2002 г. № 70-ЗС «Об уполномоченном
по правам человека в Алтайском крае» / СПС «КонсультантПлюс».
30. Закон Архангельской области от 28.05.2002 № 99 - 14-ОЗ «Об общественных представителях в квалификационной коллегии судей Архангельской
области» / СПС «КонсультантПлюс».
31. Закон г. Москвы от 13 февраля 2002 г. № 10 «Об Уставном суде города
Москвы» // Вестник мэрии Москвы. Март 2002 г. № 12.
32. Закон Калининградской области «Об Уставном суде Калининградской области». 7 сентября 2000 г. / СПС «КонсультантПлюс».
33. Закон Московской области от 23.07.2002 № 71/2002-ОЗ «О представителях общественности в квалификационной коллегии судей Московской области» / СПС «КонсультантПлюс».
34. Закон Нижегородской области «Об уполномоченном по правам человека в Нижегородской области» от 9 января 2004 г. № 3–З / СПС
«КонсультантПлюс».
35. Закон Оренбургской области от 18 ноября 2010 г. № 3997/924-IV-ОЗ «Об
уполномоченном по правам человека в Оренбургской области» // Бюллетень
Законодательного собрания Оренбургской области. 10 ноября 2010.
36. Закон Приморского края от 11 декабря 1997 г. № 110-КЗ «Об уполномоченном по правам человека в Приморском крае» / СПС «КонсультантПлюс».
37. Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-I «О государственной тайне» //
Российская газета. 21 сентября 1993 г. № 182.
38. Закон Свердловской области «Об Уставном суде Свердловской области»
от 22 апреля 1997 г. / СПС «КонсультантПлюс».
39. Закон Украины от 23 декабря 1997 г. «Об Уполномоченном Верховной
Рады Украины по правам человека» / СПС «КонсультантПлюс».
40. Закон Челябинской области от 26 августа № 620-ЗО «Об уполномоченном
по правам человека в Челябинской области» / СПС «КонсультантПлюс».
41. Постановления Законодательного собрания Красноярского края от
14.04.2005 г. № 14 – 3311п / СПС «КонсультантПлюс».
II Судебные акты
42. Определение Конституционного Суда РФ от 19.02.2009 № 135-О-П «По
жалобе Уполномоченного по правам человека в РФ на нарушение конституционных прав гражданина Барамыкова Рустама Ахметжановича
положением статьи 2 Закона РФ «О реабилитации жертв политических
репрессий» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2010. № 1.
167
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
42. Постановление Конституционного Суда РФ от 29.06.2004 г. № 13-П «По
делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15,
107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации
в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Российская газета. 07.07.2004 г. № 143.
43. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 3 июня 2009 г. № 109П09 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
Раздел 2. Монографии, учебники, учебные пособия, статьи
44. 5-летие России в Совете Европы и 25-летие Московской хельсинской
группы // Материалы международной конференции, Москва, 14 – 15 мая
2001 г. М.: Юриспруденция, 2002.
45. Абдулаев М.М. Личность и государство. М., 1998. С. 195; Абдулаев М. И. Права человека. СПб., 1998.
46. Автономов А. С. Правовая онтология политики: построение системы категорий. М., 1999. С. 269 – 272.
47. Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К. Права человека. Международные и российские механизмы защиты. М.: Московская школа прав человека, 2003.
48. Алексеев С.С., Архипов С.И., Корельский В.М. и др. Теория государства
и права: учебник / под ред.С. С. Алексеева. М., 1998.
49. Баглай М. В. Конституционное право России: учебник для вузов. М., 2001.
50. Байкин И. М. Прокуратура и Уполномоченный по правам человека в РФ //
Конституционное и муниципальное право. 2011. № 11. С. 63.
51. Баранов М. Ю. Соотношение понятий «государственнй контроль» и «государственный надзор»: теория и практика вопроса rudocs/exdat.com/
docs/i№dex–212219/html 11.08.2012
52. Бачило И. Л. Функции органов управления. М., 1976. С. 54.
53. Безуглов А.А., Солдатов С. А. Конституционное право России: учебник
для юридических вузов: в 3 т. М., 2001. Т.1.
54. Белясов С. Н. Институт Уполномоченного по правам человека: перспективы развития и совершенствования // Гражданин и право. 2010. № 10.
55. Бойцова В. В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой
опыт. М.: БЭК, 1996. С. 39.
56. Бойцова В.В., Бойцова Л. В. Вступительная статья // Комментарий
к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». С. 16 – 17.
57. Бойцова В.В., Бойцова Л. В. Комментарий к ФКЗ «Об Уполномоченном
по правам человека в РФ». М.: Норма, 1997. С. 128.
58. Бойцова Л. В. Настоящее и будущее российского омбудсмена /
Юридический мир. 2003. № 3. С. 23.
59. Вагизов Р. Г. Понятие омбудсмана (уполномоченного по правам человека) в современой правовой доктрине // Российская юстиция. 2008. № 11.
С. 43.
168
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
60. Венгеров А. Б. Теория государства и права: учебник. 3-е изд. М.: Юриспруденция, 2000.
61. Головинский В. В. Становление и развитие института уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации / науч. рук.
Е. Е. Некрасов; рец. М. А. Капустина [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.law.edu.ru/doc/docume№t.asp?docID=1201308 17.05.2011.
62. Грудцына Л. Институт Уполномоченного по правам человека и институты гражданского общества в России // Право и жизнь. Март 2009 г. № 3.
63. Давтян С. Л. Развитие института омбудсмана в России // Европейский омбудсман (народный адвокат). 20.11.2009 / СПС «КонсультантПлюс».
64. Давтян С. Л. Функция Уполномоченного по правам человека по правовому просвещению граждан через СМИ: проблема реализации // Право
СМИ. 2011. Выпуск № 2. http://www.mediascope.ru/Node/784
65. Дадашева М. Д. Проблемы законодательного урегулирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации //
Гражданин и право. 2006. № 10.
66. Диаконов В. В. Учебное пособие по теории государства и права. М., 2004.
67. Дикарев И. С. Участие омбудсмена в пересмотре судебных решений в порядке надзора // Российская юстиция. 2010. № 8. С. 25 – 26.
68. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за
2005 г. // Российская газета. 15 июня 2006 г. № 126.
69. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
за 2008 г. // Российская газета. Федеральный выпуск. 17.04.2009. № 4892.
70. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за
2010 г. // Российская газета. 13 мая 2011. № 5477. Приложение 2.25.1.
71. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за
2010 г. // Российская газета. 13 мая 2011 г. № 5477.
72. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за
2007 г. // Российская газета. 14 марта 2008 г. № 4612.
73. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за
2006 г. // Российская газета. 13 апреля 2007 г. № 4341.
74. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за
2009 г. // Российская газета. 2010. № 115 (5194).
75. Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2012 г. // Российская
газета. 29 марта 2013 г. № 6044.
76. Доклад уполномоченного по правам человека в Челябинской области за
2012 г. / СПС «КонсультантПлюс».
77. Доронина О. Н. Уполномоченный по правам человека в РФ в системе
защиты конституционных прав и свобод граждан // Гражданское общество в современной России http://www.fpa.su/grazhdanskoe-obschestvo-vsovremennoy-rossii.html 11.03.2012.
169
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
78. Евдошенко А. П. Место и роль уполномоченного по правам человека
в РФ в системе органов государственной власти // Известия РГПУ имени
А. И. Герцена.Спб. 2009. № 110. С.228.
79. Енгибарян Н.В., Тадевосян Э. В. Конституционное право: учебник для вузов. М., «Юристъ», 2000.
80. Институт омбудсмана в национальных системах прав человека: международная конференция «Институт омбудсмана в старых и новых демократиях», г. Инсбрук (Австрия), 26 июня 2003 г. Антонио Паписка, университет
Падуи / СПС «КонсультантПлюс».
81. Институт уполномоченного по правам человека в субъекте РФ: учеб. пособие / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2003. С. 17 – 18.
82. Карл Эклунд. Выступление на конференции. В кн.: Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т. 1.
Петербургский омбудсман / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб., 1999.
83. Карташкин В. А. Полномочия и деятельность Комиссии по правам человека при Президенте РФ // Безопасность. М., 1998. № 7 – 10. С. 88.
84. Кнорринг В. И. Теория, практика и искусство управления, 2001.
85. Ковачев Д. А. Функции, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа // Правоведение. 1985. № 4. С. 41.
86. Комарова В. В. Уполномоченный по правам человека в Российской
Федерации // Государство и право. 1999. № 9. С. 21 – 31.
87. Комментарий к ФКЗ от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» / под ред. Хаманевой Н.Ю. М.: «Юрист», 1999.
88. Лагун И.В., Юдина А. Б. Комментарий к ФКЗ от 26 февраля 1997 г.
№ 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской
Федерации» / под ред. Е. Г. Маркеловой. Система «Гарант», 2009.
89. Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 26 – 27.
90. Лукин В. П. Заявление Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации // Российская газета. 19 декабря 2005 г. № 3954.
91. Лукин В. П. Заявление Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Российская газета. 9 марта 2010 г. № 5126.
92. Малая советская энциклопедия. М., 1960.
93. Маркелова Е. Г. Экспертные советы и иные формы сотрудничества уполномоченных по правам человека в субъектах РФ и представителей академической и вузовской науки // Европейский омбудсман, 6 декабря 2011 г.
94. Мархгейм М.В., Новикова А. Е. Формы и способы деятельности уполномоченного по правам человека в субъектах РФ // Государственная власть
и местное самоуправление. 2009. № 5. С.41.
95. Мархгейм М.В., Новикова А. Е. Формы и способы деятельности уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации //
Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 5. С. 40.
170
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
96. Матвеева Т. Д. По зову сердца, а не по долгу службы / Неправительственные организации в защите прав человека: международная практика
и опыт России. М.:Молодая гвардия, 1998. С.122 – 123.
97. Морозова Л. А. Теория государства и права: учебник. М.: «Юристъ»,
2003. С.75.
98. Мухитдинов Е. Н. Эволюция института омбудсмана // Право и политика.
2009. № 5. С.1012.
99. Нусберген А. Развитие прецедентного права Европейского Суда по правам
человека на основе решений о России // Право и политика. 2005. № 10.
100. Образование в области прав человека в России, включая образование
в области профилактики ВИЧ/СПИДа: аналитический отчет / под ред.
А. Я. Азарова. М.: Московская школа прав человека, 2008. С.287.
101. Омбудсманы мира: сборник статей / ред. С. Ш. Рашидова. Ташкент: Издво «Узбекистон миллий энциклопедияси», 2006. С. 54 – 55.
102. Официальный информационный портал Государственного собрания
Республики Башкортостан http://www.gsrb.ru/
103. Официальный сайт уполномоченного по правам человека Калининградской области http://ombudsma№ 39.ru/
104. Парламентский контроль в Российской Федерации: научно-практическое
пособие. М.: Издание Государственной Думы, 2011. С. 8.
105. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации (под
общ. ред. Кудрявцева Ю.В.)/ М.: Фонд «Правовая культура», 1996.
106. Права человека: учебник для вузов / под ред. Е. А. Лукашевой. М.: Издательская группа «НОРМА-ИНФРА-М», 1999. С.176.
107. Права человека: сборник международных договоров. Том 1 (ч. 2)
Универсальные договоры / ООН, Нью-Йорк и Женева, 2002.
108. Права человека: спецкурс / под ред. уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан Р. Г. Вагизова. Казань: Правозащитный центр
г. Казани, 2004. С. 36.
109. Публичное пространство, гражданское общество и власть: опыт развития и взаимодействия / редкол. А. Ю. Сунгуров и др. М.: Российская ассоциация политической науки; РОССПЭН, 2008. С.171.
110. Руденко В. Н. Консультативные общественные советы в системе делиберативной демократии // Сравнительное конституционное обозрение.
2007. № 4 (61). Стр. 116 – 124.
111. Саблин Д. А. Права человека: учебное пособие. Оренбург: ОГУ, 2004.
С. 4.
112. Сморгунов Л.В., Альгин А.П., Барыгин И. Н. Государственная политика
и управление: учебник: в 2 ч. / ред. Л. В. Сморгунова. М.: РОССПЭН,
2006. С.185.
113. Сниткова А. Л. Определения Конституционного Суда РФ в деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ: конфликт интересов //
Конституционное и муниципальное право. 2009. № 14. С. 24.
171
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
114. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина: сборник аналитических документов и рекомендаций / сост.: Вагизов Р.Г., Галимов Г.С.,
Фатыхов М. Х. Казань, 2003. С. 340.
115. Советский энциклопедический словарь. М., 1990. С. 1453.
116. Соглашение о формах взаимодействия прокуратуры Кемеровской области и уполномоченного по правам человека в Кемеровской области
от 22.09.2004 г. // Права человека в Кузбассе: информационный бюллетень уполномоченного по правам человека в Кемеровской области. 2004.
№ 4. С. 13.
117. Справочник для правозащитных организаций. Варшава, 1997. С. 42.
118. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах / под ред. О. О. Миронова. М.:
Юридическая литература, 1999.
119. Страшун Б. А. Конституционное право зарубежных стран: учебник. М.,
1996. С. 304.
120. Сунгуров А. Ю. Институт омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма, 2005.
121. Сунгуров А. Ю. Институт уполномоченного по правам человека: первые
шаги в Свердловской области // Правозащитник. 1999. № 3. С. 23 – 29.
122. Сухарев А. Большой юридический словарь. 2005.
123. Тамбовцев В. В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» / предисл. проф.
В. П. Лукина. М.: Юриспруденция, 2006.
124. Теория государства и права в схемах, определениях и комментариях:
учебное пособие / ред. А. В. Малько. М., 2009.
125. Теория государства и права: курс лекций / ред. Н.И. Матузова,
А. В. Малько. М.: Юристъ, 2001.
126. Уполномоченные по правам человека (омбудсманы) стран Европы и СНГ.
сборник нормативных правовых актов. М.: ИД «Юриспруденция», 2003.
127. Федосов С. В. Общественная палата Российской Федерации и Уполномоченный представитель по правам человека: формы взаимодействия //
Вестник РАГС при Президенте РФ. 2007. № 2.
128. Федотов А. В. Функция государственного органа: к вопросу интерпретации // История государства и права. 2009. № 5.
129. Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти.
М., 1997.
130. Хиль-Роблес Альваро. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана). М.: Ad Marginem, 1997. С. 92.
131. Цалиев А. М. Конституционные суды и уполномоченные по правам
человека: общие задачи, проблемы образования и взаимодействия //
Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 4.
132. Чиркин В. Е. Конституционное право России и зарубежный опыт. М.,
1998. С. 246 – 250
172
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
133. Чуксина В. В. Сравнительно-правовой анализ государственных несудебных правозащитных институтов: комиссия по правам человека и омбудсмен // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 4.
134. Чхиквадзе В. М. Социалистический гуманизм и права человека:
Ленинские идеи и современность. М., 1978. С. 261.
135. Шевчук Д. А. Теория государства и права: учебник. М., 2009.
136. Эмих В. В. Правовой статус консультативных органов при уполномоченных по правам человека в РФ // Конституционное и муниципальное
право. 2011. № 2. С. 12 – 15.
Раздел 3. Диссертации, авторефераты диссертаций
137. Бегаева А. А. Уполномоченный по правам человека в Российской
Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.02. М., 2004. С.160 – 161.
138. Бендюрина С. В. Федеральный парламентский контроль (конституционноправовое исследование): дис. ... канд. юр. наук. 12.00.02. М., 2003. С. 35.
139. Бурмистров А. С. Конституционно-правовые вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук.
12.00.02. М., 1999.
140. Вершинина И. Ф. Институт Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ: конституционно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид.
наук. 12.00.02. М., 2010. С. 137 – 138.
141. Деменева А. В. Юридические последствия постановлений Европейского
суда по правам человека для Российской Федерации: дис. ... канд. юрид.
наук. 12.00.10. М., 2010. С. 98.
142. Евдошенко А. П. Конституционно-правовой статус уполномоченного по
правам человека Российской Федерации: теория, практика, перспективы:
автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.02. Спб., 2009. С. 7.
143. Заворотнюк Н. Ю. Институт омбудсмана в системе гарантий защиты
прав граждан: теоретико-правовое исследование: дис. ... канд. юрид.
наук. 12.00.02. М., 2006.
144. Засыпалова В. И. Институт уполномоченного по правам человека
в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации: дис. ...
канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2005. С. 19.
145. Иванов В. А. Правовые основы взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти РФ в законодательном процессе: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. 12.00.02. М., 2006.
146. Князькин С. А. Институт Уполномоченного по правам человека в международном и внутригосударственном механизме защиты прав человека:
дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.10. Казань, 2000. С. 41.
147. Корабельникова Ю.Л. Конституционно-правовые основы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в РФ и органов исполнительной власти в обеспечении конституционных прав и свобод человека
и гражданина: дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.02. М., 2007.
173
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
148. Корнеева Н. В. Конституционно-правовые основы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: дис. ... канд.
юрид. наук: 12.00.02. СПб., 2002. С. 9.
149. Лошкарев А. В. Правовые гарантии: теоретические проблемы определения понятия и классификации: автореф. дис. … канд. юрид. наук.
12.00.01. Краснодар, 2009. С. 8.
150. Лукашова Н. Ф. Взаимодействие уполномоченного по правам человека
в субъекте РФ с органами государственной власти и другими структурами
в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина: конституционноправовой аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.02. Саратов, 2011.
151. Майоров А. Г. Формирование правового института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) в России и за рубежом: дис. ... канд.
юрид.наук. 12.00.02. М., 2002. С. 206.
152. Мухаметшина С.Ш. Институт уполномоченного по правам человека
в субъектах Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.02.
М., 2007.
153. Новикова А. Е. Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: историко-правовой и теоретико-правовой аспекты:
автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.01, 12.00.02. Санкт-Петербург,
2007.
154. Семенова А. Ю. Уполномоченный по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации:
дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.02. Тюмень, 2006.
155. Чуксина В. В. Институт комиссий по правам человека в Российской
Федерации (в свете мирового опыта): автореф. дис. … канд. юрид. наук.
12.00.02. Иркутск. 2005. С. 8.
156. Шабанова З. М. Специализированные уполномоченные по правам человека в России и зарубежных странах: автореф. дис. ... канд. юрид. наук.
12.00.02. М., 2004. С. 10.
157. Эмих В. В. Компетенция уполномоченных по правам человека в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: дис. ...
канд. юрид. наук: 12.00.02. Екатеринбург, 2008.
174
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
СОДЕРЖАНИЕ
ГЛАВА 1 УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ................. 3
§1. История возникновения института Уполномоченного
по правам человека как государственного органа .............................. 3
§2. Место Уполномоченного по правам человека в системе других
конституционно-правовых институтов, обеспечивающих
и реализующих основные права и свободы граждан ...........................21
§3. Статус, структура и организация деятельности
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации ........34
ГЛАВА 2 ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ УПОЛНОМОЧЕННОГО
ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ...........62
§1. Общая характеристика функций Уполномоченного
по правам человека ............................................................................62
§2. Функция восстановления нарушенных прав и свобод ....................69
§3. Правотворческая функция Уполномоченного
по правам человека ............................................................................79
§4. Просветительская, координационная, контрольная функции
Уполномоченного по правам человека ................................................94
ГЛАВА 3 ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА С ИНЫМИ
ОРГАНАМИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ И ОБЩЕСТВЕННЫМИ
ПРАВОЗАЩИТНЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ ................................... 115
§1. Взаимодействие Уполномоченного по правам человека с
Государственной Думой Российской Федерации ..............................115
§2. Взаимодействие Уполномоченного по правам человека
с органами судебной власти и прокуратуры ....................................129
§3. Взаимодействие Уполномоченного по правам человека
с общественными правозащитными организациями........................147
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ................................................................................... 160
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ............................................... 165
175
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Научное издание
Плотникова Александра Эдуардовна
Структурно-организационные и функциональные
особенности института Уполномоченного
по правам человека в Российской Федерации
Технический редактор М.Н. Рябова
Корректор Н.А. Иванов
Верстка Г.В. Веприкова
Подписано в печать 28.04.2014. Формат 60×84/16. Печать трафаретная.
Усл. печ. л. 10,23. Тираж 500 экз. (1-й завод – 120 экз.). Заказ № 6939.
ООО «Издательство «Омега-Л»
111123, г. Москва, Шоссе Энтузиастов, д. 56. Тел.: (495) 228-64-58
Издательский центр ОГАУ
460014, г. Оренбург‚ ул. Челюскинцев‚ д. 18. Тел. (3532) 77-61-43
Отпечатано в Издательском центре ОГАУ
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
93
Размер файла
1 169 Кб
Теги
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа