close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

1014

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В НОМЕРЕ № 98 (8). 2006 г.
ОТ РЕДАКЦИИ
Грудцына Л. * Отчужденный народ, или к вопросу о неконституционности отмены
выборов губернаторов
Документ WORD: 98_Grudtsyna.doc (125440 bytes)
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ ПРАВА
Усанов В. * Социально-экономическая обусловленность парламентаризма как
политического режима и формы организации государственной власти
Документ WORD: 98_Usanov.doc (176128 bytes)
Парыгина В. * Налог как категория налогового права
Документ WORD: 98_Parygina.doc (94208 bytes)
Миронов В. * Перспективы федеративного объединения Российской Федерации и
Республики Беларусь
Документ WORD: 98_Mironov.doc (90624 bytes)
Луцева Н. * К вопросу о нормативном основании административной ответственности
Документ WORD: 98_Lutseva.doc (128512 bytes)
Трофимов Е. * Государственные награды России: правовые основы классификации
Документ WORD: 98_Trofimov.doc (136704 bytes)
ПРАВА ЧЕЛОВЕКА
Осадчая О. * Понятие, содержание и конституционно-правовые основы защиты прав
человека от причинения морального вреда
Документ WORD: 98_Osadchaya.doc (188928 bytes)
Липатова С. * Понятие чести и достоинства в российском праве
Документ WORD: 98_Lipatova.doc (118784 bytes)
Маслова Е. * Правовые проблемы формирования эффективной системы страховой
защиты имущественных интересов граждан и юридических лиц в Российской Федерации
Документ WORD: 98_Maslova.doc (109056 bytes)
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Дмитриев Ю. * Комментарий Регламента Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации
Документ WORD: 98_Dmitriev.doc (136704 bytes)
Вергасова Г. * Обеспечение нотариатом права собственности в сфере гражданского
оборота и экономической деятельности
Документ WORD: 98_Vergasova.doc (108544 bytes)
Шурухнов Н., Ханжин В. * Организационно-тактические основы рабочего и
заключительного этапов наложения ареста на имущество
Документ WORD: 98_Shurukhnov_Khanzhin.doc (105984 bytes)
Терехова Н., Зверев Н. * Законодательство и национальная безопасность
Документ WORD: 98_Terekhova_Zverev.doc (83968 bytes)
Дибель В. * Некоторые вопросы развития российского законодательства в области
миграционной политики
Документ WORD: 98_Dibel.doc (80896 bytes)
ПРАВО И ЭКОНОМИКА
Филиппова Е. * К вопросу о тенденциях развития системы ипотечного жилищного
кредитования в России
Документ WORD: 98_Filippova.doc (155648 bytes)
Кочетков Д. * Проведение проверок Банком России с участием служащих Агентства по
страхованию вкладов
Документ WORD: 98_Kochetkov.doc (81408 bytes)
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
Кудачкин А. * Понятие предпринимательской корпорации по праву США
Документ WORD: 98_Kudachkin.doc (112640 bytes)
ЮРИДИЧЕСКИЙ АРХИВ
Рахматуллин Э. * Эволюция налогово-правовых методов регулирования экономики
субъекта Российской Федерации с начала 90-х годов ХХ века
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Документ WORD: 98_Rakhmatullin.doc (148480 bytes)
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Л. ГРУДЦЫНА,
кандидат юридических наук,
адвокат Адвокатской палаты г. Москвы
ОТЧУЖДЕННЫЙ НАРОД, ИЛИ К ВОПРОСУ
О НЕКОНСТИТУЦИОННОСТИ ОТМЕНЫ ВЫБОРОВ
ГУБЕРНАТОРОВ
Что такое свобода, ответьте мне как на духу,
Не пошьешь пиджака и уху из свободы не сваришь…
(А.Б. Градский. «Песня о свободе»)
Конституционный Суд России постановлением от 21 декабря
2005 г. № 13-П1 наконец решил вопрос о конституционности порядка назначения губернаторов, установленного новой редакцией
(от 11 декабря 2004 г.) Федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Автор
настоящей
статьи,
вслед
за
публикацией
Ю.А. Дмитриева «Размышления о президентских инициативах»2,
не может не высказать собственной позиции и возмущения, вызванного принятием Конституционным Судом постановления
№ 13-П.
В сущности, своим постановлением Конституционный Суд
публично «высек сам себя», ведь почти 10 лет назад он принял постановление от 18 января 1996 г. № 2-П «О проверке конституционности положений Устава Алтайского края, регламентирующих
вопросы образования краевых органов государственной власти,
разграничения их полномочий и порядка взаимодействия»3, которым признал не соответствующим Конституции России избрание
главы администрации местным Законодательным собранием.
1
СЗ РФ. — 2006. — № 3. — Ст. 336.
Дмитриев Ю.А. Размышления о президентских инициативах // Право и
жизнь. — 2004. — № 76 (12).
3
СЗ РФ. — 1996. — № 4. — Ст. 409.
2
Итак, 13 сентября 2004 г. Президент России выступил на заседании Правительства с предложением отменить общенародное голосование на выборах глав российских регионов. Суть президентской инициативы сводилась к внесению изменений в два федеральных закона — от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 и от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации»2.
В своем выступлении на заседании Правительства 13 сентября
2004 г., посвященном усилению борьбы с терроризмом, В. Путин
подчеркнул, что ничего такого, чего не было бы в демократических
странах, в России не будет. Пока же у нас было предложено (и быстро реализовано) две вещи — избрание парламента по партийным
спискам и изменение системы выборов губернаторов. По словам
Президента, выборы по мажоритарной системе во многих странах
считаются устаревшими, а назначение губернаторов успешно
практикуется в ряде европейских стран.
Прежде чем высказать и аргументировать свое мнение о данном вопросе, представляется, что уместно сделать краткий обзор
мнений политиков и политологов.
Как и следовало ожидать, многие политики и приближенные к
ним лица горячо поддержали инициативу Президента. Кстати,
примечательно, что, кроме откликов политиков и политологов, в
российских средствах массовой информации президентский законопроект почти не обсуждался юристами и учеными3. И это даже
1
СЗ РФ. — 1999. — № 42. — Ст. 5005.
СЗ РФ. — 2002. — № 24. — Ст. 2253.
3
За рубежом ситуация принципиально иная. Например, президентский
законопроект вызвал немалое беспокойство в Америке: на предвыборных
президентских дебатах Президент США Дж. Буш и кандидат в президенты Дж. Керри, несмотря на противоположные позиции почти по всем основным экономическим и социальным вопросам, сошлись в одном —
демократия в России под угрозой исчезновения.
2
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
несмотря на то, что в тот момент его не одобряли 54% россиян1, о
мнении которых, кстати, никто и не собирался осведомляться. А
ведь есть что критиковать: президентский законопроект неконституционен.
Итак, по мнению председателя комитета Совета Федерации по
конституционному законодательству Ю. Шарандина, изменение
порядка избрания глав субъектов Федерации станет положительным моментом для объединения России.
По мнению доктора юридических наук, руководителя Научноинформационного центра Российской академии государственной
службы И. Барцица, предложение Президента России о новом порядке избрания глав субъектов Федерации не противоречит Конституции: «Предложенный президентом механизм, когда глава государства предлагает кандидатуру главы субъекта Федерации Законодательному собранию субъекта Федерации, с одной стороны,
позволяет все-таки сохранить элемент избираемости главы администрации от конкретного субъекта. С другой стороны, это вносит
систему жесткой подчиненности главе государства».
Первый заместитель председателя комиссии Совета Федерации
по взаимодействию со Счетной палатой С. Иванов полагает, что
прямые выборы губернаторов давно пора отменить, а новый порядок выборов губернаторов будет способствовать повышению ответственности глав регионов перед законодательными собраниями
и наведению порядка в стране2.
Д. Рогозин, в то время лидер фракции «Родина» в Государственной Думе, заявил, что предложение В. Путина свидетельствует
о том, что Президент намерен разделить часть своей ответственности за деятельность глав субъектов с избранными депутатами.
1
По результатам социологического опроса, проведенного Всероссийским
центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ), большинство россиян осенью 2004 г. не считало, что идея Президента России поможет обеспечить единство государства; 19% опрошенных были не согласны с подобной инициативой В. Путина; более 29% — скорее не согласны, чем
согласны; поддержали идею 39% опрошенных; 13% респондентов затруднились ответить на вопрос. В то же время опрос показал, что большинство россиян убеждены — эта мера поможет в борьбе с терроризмом.
Положительный ответ на вопрос ВЦИОМа дали почти 45% респондентов,
отрицательный — около 30%.
2
Интересно, а кто мешал власть имущим наводить порядок в стране не
сейчас, а, например, 10 лет назад?
6
Вице-спикер Государственной Думы, лидер ЛДПР В. Жириновский не счел президентские нововведения ущемлением демократии в России: «Во многих странах власть президента укреплена,
а у нас она размыта начиная с 1989 года, и сейчас необходимо сделать власть настоящей властью».
Президент фонда «Политика» В. Никонов полагает, что предложение Президента относительно выборов губернаторов революционное: «Сама по себе демократия от введения такого порядка не
страдает, поскольку назначение глав регионов — норма в большинстве демократических государств». В то же время В. Никонов
отметил, что есть определенные сомнения в том, насколько это
соответствует федеративному характеру российского государства,
потому что избрание глав субъектов является родовой чертой, признаком федерации.
Прозвучали и противоположные мнения. Заместитель председателя партии «Яблоко» С. Митрохин заявил, что президентское
предложение не изменит ситуацию с терроризмом. «Предложение
фактически назначать губернаторов при помощи фиктивной процедуры одобрения региональными парламентами кандидатуры,
предложенной президентом, означает возврат к унитарному государству и ликвидацию одной из основных составляющих системы
федерализма в России», — резонно отметил С. Митрохин.
По мнению независимого депутата Государственной Думы
В. Рыжкова, избрание глав регионов противоречит Конституции,
которая гарантирует каждому гражданину право выдвинуть свою
кандидатуру на любые выборные должности.
Этого же мнения придерживался Б. Немцов: «Предлагается, по
сути, назначать губернаторов по указанию президента страны. Это
приведет к сворачиванию федеральных отношений и превращению
России в унитарное государство, а также росту коррупции в высших эшелонах власти, поскольку мы все знаем, как у нас продвигаются те или иные кандидатуры на руководящие должности».
Депутат Государственной Думы С. Глазьев считает, что, избираясь законодательными собраниями, главы регионов, по сути, назначаются, что является шагом назад в развитии общества1. По его
мнению, восстановление механизма административного назначе1
Назначение глав субъектов Федерации было при правлении
Б.Н. Ельцина, когда на губернаторство ставили самых «преданных» и
лояльных федеральной власти людей, подчас не учитывая профессиональные и деловые качества кандидатов.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ния глав субъектов Российской Федерации означает ущемление
базового принципа права граждан избирать губернатором того
кандидата, которого они считают нужным.
Глава фонда «Индем» Г. Сатаров так прокомментировал ситуацию: «Тут существенно не то, что губернаторы будут избираться, а
то, что они будут избираться по представлению Президента. Даже
этот маленький штрих показывает, что имел в виду Президент России, когда после трагедии в Беслане говорил в своем обращении,
что мы живем в стране с политической системой, не соответствующей уровню развития общества: он имел в виду, что нашей
стране не хватает диктатуры».
Комитет «Выборы—2008» выступил против отмены прямых
выборов глав регионов и призвал В. Путина обратить особое внимание на содержание части 4 статьи 3 Конституции России, которая гласит: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону».
По мнению директора Института политических исследований
С. Маркова, предложения Президента о порядке выборов высших
должностных лиц субъектов Федерации будет иметь как позитивные, так и негативные последствия, причем с течением времени
негативные последствия будут перевешивать; ликвидация прямых
выборов губернаторов приведет к снижению политического авторитета местных органов власти и к серьезному снижению политического плюрализма в стране.
Ниже автор приводит аргументы, доказывающие неконституционность отмены прямых всенародных выборов глав субъектов
Федерации.
Согласно части 1 статьи 77 Конституции, система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими
самостоятельно в соответствии с основами конституционного
строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации». В статье 18 этого Закона установлено, что
высшее должностное лицо субъекта Федерации избирается гражданами, проживающими на территории этого субъекта, за исключением случаев, когда избрание его «специально созываемым соб8
ранием представителей» закреплено Конституцией (Уставом)
субъекта в момент вступления Закона в силу.
Причем положения конституций (уставов) отдельных субъектов, закрепляющие предлагаемую Президентом модель избрания
высших должностных лиц регионов, уже рассматривались Конституционным Судом с целью их проверки на соответствие Конституции России. Так, почти 10 лет назад постановлением Конституционного Суда от 18 января 1996 г. № 2-П были признаны не соответствующими Конституции страны аналогичные положения Устава Алтайского края. Суд отметил, что, хотя Конституция не содержит прямого указания на порядок избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, ее
часть 2 статьи 3 предусматривает, что «народ осуществляет свою
власть непосредственно, а также через органы государственной
власти».
Из взаимосвязи части 2 статьи 3 со статьей 32 Конституции
России вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее
орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Положения же Устава
Алтайского края превращают законодательное собрание в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет
прямое волеизъявление избирателей. Это противоречит Конституции России, поскольку ни законодательная, ни исполнительная
власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в
том числе в федеральных органах.
Кроме того, постановлением Конституционного Суда от
7 июня 2000 г. № 10-П были признаны не соответствующими Конституции России положения Конституции Республики Алтай о необходимости согласия законодательного органа республики для
назначения высшим должностным лицом исполнительной власти
своих заместителей. При этом Суд отметил, что «глава Республики
Алтай… является высшим должностным лицом, которое получает
свои полномочия не от законодательного органа, а непосредственно от народа», а рассматриваемое положение Конституции Алтайского края «является чрезмерным вмешательством законодательного органа власти в прерогативы всенародно избранного высшего
должностного лица, главы исполнительной власти».
Эти постановления сформировали позицию Конституционного
Суда: в положениях конституций (уставов) субъектов Федерации,
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
которыми устанавливается избрание высших должностных лиц не
гражданами непосредственно, а представительным органом власти
субъекта Федерации, усматривается несоответствие Конституции
России. Однако эту позицию судьи Конституционного Суда почему-то сменили 21 декабря 2005 г. своим постановлением № 13-П,
признав отмену выборов губернаторов конституционной.
Более того, отмена выборов губернаторов противоречит статье 10 Конституции России, согласно которой «государственная
власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной,
исполнительной и судебной власти самостоятельны».
Будучи главой государства, Президент России не относится ни
к одной из трех ветвей власти; выполняя задачи, возложенные на
него Конституцией, он обеспечивает необходимое согласование
деятельности ветвей власти, позволяющее бесперебойно существовать всему государственному организму. Никакой государственный орган в отдельности не может претендовать на суверенное
осуществление государственной власти. Положение статьи 10
Конституции относится как к организации государственной власти
на федеральном уровне, так и к системе органов государственной
власти субъектов Российской Федерации1. Однако Президент фактически отобрал у народа высшее непосредственное выражение
его власти — право на свободные выборы (ч. 3 ст. 3 Конституции),
а, по сути, — отобрал часть суверенитета, ведь, согласно части 1
статьи 3 Конституции, носителем суверенитета и единственным
источником власти в России является ее многонациональный народ.
Действительно, применительно к системе органов государственной власти в регионах принцип разделения властей конкретизируется в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации». Однако это не означает, что можно принимать любые поправки к данному Закону. Поправки не должны
противоречить букве и духу Конституции России.
Что касается идеи последовательного развития федерализма,
прозвучавшей из уст Президента 13 сентября 2004 г. на заседании
Правительства страны, то избрание глав субъектов Федерации является как раз родовой чертой, признаком федерации. Лишение
населения конкретного региона как активного, так и пассивного
избирательного права при выборах высшего должностного лица
региона (президента республики, губернатора) отнюдь этому не
способствует. Напротив, «отобрание» у народа этого пассивного
избирательного права свидетельствует об отступлении от демократических идей и принципов.
Напомним читателю, какие аргументы приводил В. Путин в
пользу избрания высших должностных лиц по представлению главы государства (т. е. не из числа граждан, обладающих пассивным
избирательным правом, а только из тех кандидатур, которые предложит сам Президент). Вот выдержки из его выступления
13 сентября 2004 г.
«Считаю, что в сложившихся условиях система исполнительной власти в стране должна быть не просто адаптирована к работе в кризисных ситуациях, а кардинально перестроена — перестроена с целью укрепления единства страны и недопущения возникновения кризисов. Мы не вправе забывать, что в своих далеко
идущих планах вдохновители, организаторы и исполнители терактов стремятся к тому, чтобы дезинтегрировать страну,
стремятся к распаду государства, к развалу России. Единство
страны — это главное условие победы над террором, и без такого
единства достичь этой цели невозможно».
Какой ценой должна достаться эта победа и какими методами
должно быть достигнуто единство? Ведь тоталитарное государство, в котором все рычаги власти находятся в одних руках и существует жесткая система подчинения, тоже можно назвать единым.
Но к такому ли единству страны стоит стремиться?
И еще один вопрос: почему нигде в рассуждениях государственных чиновников нет места рассуждениям о человеке, гражданине, о российском народе?
Древнекитайский мыслитель Шан Ян в «Книге правителя области Шан» писал: «Слабый народ — значит сильное государство,
сильное государство — значит слабый народ. Ослабление народа,
следовательно, главная задача государства, идущего правильным
путем»1. Этого древнего идеолога тоталитаризма часто сравнивают
1
1
Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред.
Л.А. Окунькова. — М.: Юристъ, 2002. — С. 89.
10
Книга правителя области Шан / Пер. с кит. и коммент. Л.С. Переломова.
— М., 1993. — С. 147.
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
с Н. Макиавелли, считавшим, что правитель в борьбе за власть не
должен соблюдать норм морали, навязывая свою волю другим1.
Однако В.А. Рубин, допускавший такое сравнение, уточнял, что «у
Макиавелли нет и следа того пафоса борьбы с народом, которым
пронизана «Книга правителя области Шан»2. Ведь, укрепляя государственную власть, легко забыть о цели такого укрепления —
благе народа, проживающего на территории данного государства.
«Борьба с террором — это общегосударственная задача, для
выполнения которой требуется мобилизация всех ресурсов. И очевидно, что единство действий всей исполнительной вертикали
здесь должно быть обеспечено в первую очередь и безусловно.
Считаю, что в целях обеспечения единства государственной власти
и последовательного развития федерализма необходимо совместное участие Федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти на территориях России. И в этой связи полагаю, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства»3.
Не секрет, что выборы губернаторов в последнее время перестали быть выборами. Кандидаты соревновались в близости к
Кремлю и толщине кошелька. Как правило, побеждал тот, кого
поддерживал Кремль, если же столицу в равной степени устраивали несколько кандидатов — исход выборов решали деньги. Такая
ситуация устраивала и региональных начальников, и Москву: губернатор получал некоторую независимость (как избранный народом), а Кремль мог дистанцироваться от ошибок и провалов губернатора. Причем снять губернатора (если он не совершил очевидных уголовных преступлений) не могли ни Кремль, ни население
региона.
«…Россия должна быть и будет одной из важных составных
частей международной системы безопасности. Но мы сможем это
сделать только в том случае, если останемся демократическим го-
сударством. Поэтому вся система мер, в том числе и по контролю
над населением, должна быть адекватной вызовам сегодняшнего
дня, но оставаться в рамках закона и Конституции».
Эту цитату нашего Гаранта с легкостью можно перефразировать в два коротких и емких тезиса:
1) сейчас в России нет действенной системы национальной
безопасности;
2) в рамках борьбы с терроризмом неизбежно сворачивание некоторых элементов демократии, ведь контроль (над населением!)
— это всегда некоторое ограничение прав и свобод человека и гражданина1.
Думается, что предлагаемая конструкция сформирована под
личность конкретного человека — В. Путина. Любой его преемник
заведомо не сможет воспользоваться достоинствами этой конструкции (да и сам Путин еще не опробовал их на практике), которые
могут в одночасье превратиться в новые угрозы власти.
Двояко можно оценить и то, что избранные по новой системе
губернаторы, будучи фактически полномочными представителями
Президента в конкретном регионе, получат более весомый политический и административный ресурс по сравнению с нынешними.
Наделение губернаторов ресурсами подобного масштаба наряду с
их относительной ответственностью перед населением региона —
очевидные «провалы» новой конструкции.
По логике государственная система любой страны строится
(теми, кто находится у власти) таким образом, чтобы сохранить и
упрочить государство и власть (тех, кому она принадлежит в данный момент). По мнению многих чиновников, президентский законопроект — это, прежде всего, реакция государства на возрастание
угрозы терроризма, стремление упрочить государственную систему и государственную власть. Но вот слово «народ» почему-то отсутствует в их лексиконе.
1
1
Ковлер В.И. Антропология права: Учебник для вузов — М.: Норма,
2002. — С. 221.
2
Рубин В.А. Идеология и культура Древнего Китая // Личность и власть в
Древнем Китае. — М., 1999. — С. 46.
3
Отметим, что в выступлении В. Путина более 15 раз прозвучали слова
«надо» и «необходимо сделать», и ни разу — «сделано».
12
Пройти между Сциллой и Харибдой — создать эффективную систему
национальной безопасности, которая будет адекватна современной действительности и соответствовать Конституции, — не простая задача, стоящая перед руководством страны. Думается, начало ее решения несколькими годами раньше избавило бы страну от многих современных проблем.
13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Нередко думают, что провозглашение всяческих свобод и всеобщего избирательного права имеет некоторую чудесную силу направлять жизнь на новые пути. На самом деле то, что в таких случаях водворяется в жизни, обычно оказывается не демократией, а,
смотря по обороту событий, олигархией или анархией, причем в
случае наступления анархии ближайшим этапом политического
развития бывают самые сильные суровые формы демагогического
деспотизма1.
Сторонники демократии на всех языках повторяют одну и ту
же мысль: демократия невозможна без воспитания народа, без
поднятия его нравственного уровня2. Вспомним замечательные
слова П.И. Новгородцева: «Самое дорогое и ценное для всей юридической науки — это доверие к идее права»3. Этого доверия сейчас нет. Кто в этом виноват и какое может быть доверие, если
Кремль даже не интересует общественное мнение о столь значимом вопросе?4
Безусловно, хорошая команда специалистов может подвести
логическую базу почти под любой блок вопросов, обойти нормы
закона и доказать обоснованность и правоту своей позиции. Но
разве в этом заключается идея демократии? И самый главный вопрос: нужна ли российскому народу демократия и знает ли он, что
с ней делать?
Степень отдаленности современных демократий от демократического идеала познается особенно в одном очень существенном
пункте — в вопросе о фактическом осуществлении народовластия.
Ж.Ж. Руссо, конечно, был прав, когда с понятием истинной демократии соединял живое и непосредственное участие всего народа
не только в законодательстве, но и в управлении, когда он утверждал, что система представительства есть отступление от народовластия в строгом смысле этого слова. П.И. Новгородцев писал:
«Да, демократия всегда есть распутье, есть система релятивизма,
система открытых дверей, расходящихся в неведомые стороны дорог»1. Исследователи демократии единодушно признают, что, как
более поздняя и сложная форма политического развития, она требует и большей зрелости народа. Ведь все понимают, что никакой
закон не даст гарантии от гипотетического развала страны.
1
Новгородцев П.И. Демократия на распутье // Об общественном идеале.
— М.: Пресса, 1991. — С. 548.
2
См., напр.: Gustav Steffen. Das Problem der Demokratie, Jena, 1912, SS. 97,
110, 113; Gradnauerr, Sicherung und Ausbau der Demokratie, в сборнике:
Das Programm der Sozialdemokratie. Berlin, 1920, S. 75; Guy-Grand, La Democratie et l’apres guerre. Paris, 1922, P.265; Hearnschaw, Democracy at the
Crossways. London, 1919, P. 69; Bryce, Modern Democracies, London, 1921,
v. 1, ch. VIII.
3
Новгородцев П.И. Указ. соч. — С. 549.
4
В обращении В. Путина к народу страны 4 сентября 2004 г. прозвучала
мысль о том, что мы не смогли приспособиться (выделено нами — Л.Г.) к
стремительно меняющемуся миру. Кто стоит за местоимением «мы»?
Думается, в первую очередь тот, кто руководит страной. Именно он в
первую очередь несет бремя обязанностей, и на него должна возлагаться
ответственность за ошибки и просчеты в государственной политике.
14
1
Новгородцев П.И. Указ. соч. — С. 553.
15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В. УСАНОВ
CОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОБУСЛОВЛЕННОСТЬ
ПАРЛАМЕНТАРИЗМА КАК ПОЛИТИЧЕСКОГО РЕЖИМА
И ФОРМЫ ОРГАНИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Парламентаризм, ставший одним из основных институтов демократических конституций, начиная с первой писаной Конституции США и еще ранее неписаной конституции Англии привлекал
довольно широкий круг исследователей, в том числе и отечественных (М.М. Ковалевского, Б.Н. Чичерина, Е.М. Гессена, К. Тахтарева и др.).
Как справедливо заметил известный немецкий политолог Карл
Шмидт, «критическая литература о парламентаризме появляется
вместе с парламентаризмом»1. Первоначально она возникает на
почве реакции и реставрации, т. е. у противников парламентаризма, потерпевших поражение в борьбе с ним. Затем, по мере нарастания практического опыта парламентаризма, обнаруживались и
специально подчеркивались недостатки его деятельности2.
В последние годы в Российской Федерации многие государственные, политические и общественные деятели, правоведы, политологи, публицисты все чаще употребляют слово «парламентаризм»3. Более того, в настоящее время категория «парламентаризм» становится неким эталоном, образцом политического, экономического и социального обустройства государственно организованного общества.
В связи с этим следует отметить, что область исследования института парламентаризма становится все более широкой. Открываются новые аспекты существования такого явления, как парламентаризм. Даже само понятие парламентаризма, под которым в
современной юридической науке понимается некий комплекс тео-
ретических концепций, законодательных актов, правоотношений, в
совокупности составляющих единую систему народного представительства в структурах публичной политической власти, свидетельствует о расширении исследуемой категории.
Вместе с тем можно определить несколько ýже, как сложное
социально-политическое и государственно-правовое явление общества, особую систему управления государством, структурно и
функционально основанную на принципах разделения властей,
верховенства закона при ведущей роли парламента в целях реализации конституционного закрепления полновластия народа.
Сам институт парламентаризма, будучи полифункциональным,
с одной стороны, позволяет народу реализовать свое конституционное право на государственную власть, а с другой — выступает в
качестве структурно-функционального элемента механизма сдержек и противовесов, обеспечивающего контроль над исполнительной ветвью государственной власти и тем самым препятствующего
ее абсолютизации и возможным злоупотреблениям.
Анализируя полифункциональность института парламентаризма, доктор юридических наук О.Н. Булаков отмечает, что парламентаризм, как сложное политико-правовое явление, можно рассматривать в трех аспектах:
— как идейно-теоретическую концепцию, служащую научным
обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций;
— как реальный политико-правовой институт, воплощающий в
себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей;
— как особый случай расширения власти парламента и образования парламентского правительства, т. е. это понятие применяется к определенному виду исполнительной власти1.
Представляется, что систематизация проявлений парламентаризма не совсем точная и недостаточно полная. Например, два последних пункта вполне можно было бы объединить как две формы
организации государственной власти в условиях парламентаризма.
Кроме того, в систематизации отсутствует еще один пункт — пар-
1
См.: Шмидт К. Политическая теология. Сборник. — М., 2000. — С. 159.
Там же. — С. 161.
3
См.: Махачев Г. Необходимость и условия формирования парламентаризма // Право и жизнь. — 2000. — № 31.
2
1
См.: Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика / Под общ. ред. д. ю. н. О.Н. Булакова. — М.: Изд-во Эксмо, 2005. —
С. 30.
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ламентаризм как политический (государственный) режим, т. е. совокупность приемов и методов осуществления государственной
власти и их организационно-политическое воплощение в государственном строе. Поскольку последний пункт может быть отнесен и
к области осуществления государственной власти, в окончательном варианте систематизация проявлений парламентаризма может
выглядеть так:
1. Парламентаризм как идейно-теоретическая концепция, являющаяся научным обоснованием необходимости парламента как
института и его общественных функций.
2. Парламентаризм как способ существования государственной
власти:
2.1. Парламентаризм как способ построения (организации) государственной власти:
— политико-правовой институт, воплощающий в себе единство
представительной и законодательной власти;
— политико-правовой институт, воплощающий в себе особый
случай расширения власти парламента и образования парламентского правительства.
2.2. Парламентаризм как способ осуществления (реализации)
государственной власти.
Каждый из представленных в данной систематизации уровней
проявления парламентаризма требует дополнительного и, главное,
самостоятельного изучения. Изучения в целях развития ряда разделов общей теории права, науки конституционного права, прогнозирования дальнейшего развития парламентских институтов как в
отдельно взятой стране, так и во всем мире.
Поскольку становление и эволюция парламентаризма осуществляется под воздействием факторов, обусловленных идеологическими, социально-историческими и экономическими условиями,
предопределяющими специфику конкретной политико-правовой
системы, изучение института парламентаризма должно сопровождаться изучением данных факторов.
С учетом того, что большая часть исследований по обозначенной проблеме посвящена конституционно-правовому или полито-
6
логическому аспектам существования парламентаризма1, вполне
обоснованно было бы провести узко специализированное исследование, направленное на установление социально-экономической
обусловленности парламентаризма2, причем в двух его проявлениях: как политического режима и как формы организации государственной власти.
Как справедливо отмечает В.В. Лазарев, для характеристики
формы государства большое значение имеет политический режим
1
См., например: Рыбкин И.П. Становление и развитие парламентаризма в
России: Дисс. … докт. юрид. наук. — М., 1995; Зимин А.В. Становление
парламентаризма в России в конце ХХ века: Автореф. дисс. … канд.
юрид. наук. — Воронеж, 1997; Тихомиров Д.В. Становление и развитие
российского парламентаризма (исторический опыт исследования): Автореф. дисс. … канд. истор. наук. — М., 1997; Романов Р.М. Истоки парламентаризма. — М.: Луч, 1998; Романов Р.М. Российский парламентаризм:
история и современность / Науч. ред. А.И. Яковлев. — М.: РИЦ ИСПИ
РАН, 2000; Авакьян С.А. Перспективы российского парламентаризма //
Российский парламентаризм в ХХ веке: Материалы «круглого стола». —
М.: Издание Государственной Думы, 2000; Высокинский Г.В. Российский
парламентаризм — плюсы и минусы // Представительская власть: мониторинг, анализ, информация. — 1995. — № 5 (7); Бабурин С. Парламентаризм и политико-правовые традиции России: проблемы совместимости //
Российская Федерация. — 1994. — № 19; Размустов В. Становление российского парламентаризма: политико-правовой аспект // Проблемы парламентского права в России. — М., 1996; Васецкий Н.А., Краснов Ю.К.
Парламентаризм в действии, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в 1994 — 1998 годах. — М.: Издание Государственной Думы, 1999; Селезнев Г. Уроки парламентаризма // Российская Федерация сегодня. — 2001. — № 9; Парламентаризм в России: опыт
и перспективы. 1994 г. — М.: Фонд развития парламентаризма в России,
1994; Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1993 — 1995 гг.
V Государственная Дума. Совет Федерации первого созыва. — М.: Фонд
развития парламентаризма в России, 1996; Парламентаризм в России.
Федеральное Собрание 1995 — 1999 гг. — М.: Фонд развития парламентаризма в России, 2000; Парламентаризм и многопартийность в современной России. Институт современной политики, Фонд Индем, Фонд
развития парламентаризма в России. — М., 2000.
2
Попытка анализа социальной обусловленности парламентаризма предпринята В.А. Рыжовым в его статье «Парламентаризм и его социальноисторическая природа». См.: Рыжов В.А. Парламентаризм и его социально-историческая природа // Конституционное (государственное) право
зарубежных стран: Актуальные проблемы. — М.: ВЮЗИ, 1990.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
как в узком (совокупность приемов и способов государственного
руководства), так и в широком понимании (уровень гарантированности демократических прав и политических свобод личности,
степень соответствия официальных конституционных и правовых
форм политическим реалиям, характер отношения властных структур к правовым основам государственной и общественной жизни)1.
Причина кроется во взаимообусловленности политической и государственных сфер развития общественных отношений. Так, все
составные части политической системы: политические партии,
общественные организации, трудовые коллективы (а также «внесистемные» объекты: церковь, массовые движения и т. п.) испытывают значительное влияние государства, его сущности, характера
функций, форм и методов деятельности. Вместе с тем существует и
обратная связь, поскольку и государство в значительной мере воспринимает воздействие общественно-политической «среды обитания». Это влияние распространяется на форму государства, в частности на политический режим.
Видовое разнообразие политических режимов объясняется тем,
что на ту или иную их разновидность оказывает влияние множество факторов: сущность и форма государства, характер законодательства, фактические полномочия государственных органов и
юридические формы их деятельности, соотношение общественнополитических сил, уровень, стандарты жизни и состояние экономики, формы социальной борьбы или сотрудничества. Все эти
факторы, безусловно, подвержены изменению при построении государственного управления на основе парламентской системы, что
видоизменяет и политический режим государства.
Большое влияние на вид политического режима оказывают исторические традиции страны, а в более широком смысле — своего
рода общественно-политическая атмосфера, складывающаяся подчас вопреки пожеланиям господствующего в государстве слоя или
директивным прогнозам. На вид политического режима может
оказать воздействие и международная обстановка. На разных исторических этапах формируются различные политические режимы,
они неодинаковы в конкретных государствах одного и того же
времени.
В качестве примера можно привести политический режим Российской Федерации до и после 1993 г., когда система построения
государственной власти была изменена с учетом превалирования
президентских полномочий над парламентскими. С того момента
политический режим начал «новый виток» своего развития, ориентируясь на сильную президентскую власть и пренебрегая существованием парламентских институтов в российском государстве.
Те же обусловленности наблюдаются и при формировании или
смене способа государственного устройства. Способ государственного устройства (как комплексного конституционно-правового
института, объединяющего нормы, устанавливающие систему органов государственной власти, их компетенцию, взаимоотношения,
порядок формирования, а иногда и нормы об административнотерриториальном устройстве1) представляет собой вариант (способ
формирования, иерархия органов, их функциональные характеристики и система взаимосвязей и взаимозависимостей) построения
системы государственных органов.
Среди прочих органов управления парламент занимает особое
место. Как справедливо в этом случае замечает И.В. Котелевская,
«парламент — это не просто орган, это сложный многоэлементный
организм, имеющий разнообразные связи и соотношения с другими институтами государства и общества»2. Особенность парламента по сравнению с остальными органами государственной власти
заключается в том, что парламент является единственным коллегиальным органом, в котором:
— представлены интересы большинства социальных групп населения страны (посредством народного представительства);
1
1
См.: Юридический энциклопедический словарь / М.О. Буянова (и др.) /
Отв. ред. М.Н. Марченко. — М.: Велби, Проспект, 2005.
2
Цит. по: Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и
право. — 1997. — № 3.
8
9
См.: Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2001. — С. 201.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
— созданы условия для претворения в жизнь наиболее популярных в государстве политических идей (посредством политических партий);
— формируется нормативная база государства (законодательная функция парламента);
— существуют реальные механизмы ограничения и контроля
исполнительной власти (контрольная функция парламента).
Перечисленные особенности парламентского органа стали первопричиной того, что в зависимости от положения парламента в
государстве может изменяться и изменяется способ осуществления
государственной власти. Так, при изменении конституционного
строя, произошедшего в результате принятия Конституции 1993 г.,
изменился и способ государственного устройства. Эти изменения
связаны, кроме прочего, и с ролью парламентского органа в осуществлении управления российским государством. Иными словами, положение парламентского органа, как одного из ключевых
органа управления, среди прочих органов государственного управления, может коренным образом изменять способ государственного устройства.
Таким образом, говоря о политическом режиме и способе государственного устройства, присутствующих в том или ином государстве, следует иметь в виду построение и осуществление государственной власти. Безусловно, построение и осуществление государственной власти с участием (точнее, при помощи) парламента порождает особый вариант и политического режима, и государственного устройства.
В своей работе, посвященной современному парламенту,
И.В. Котелевская указывает, что «понятие "парламентаризм" весьма объемно и отражает, с одной стороны, положение парламента в
механизме разделения властей и в этом смысле ближе к понятию
политического режима, а с другой стороны, принципы устройства
парламента»1. Поскольку политический режим представляет собой
способ осуществления политической власти, то реализация госу1
См.: Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право.
— 1997. — № 3.
10
дарственной власти посредством единой системы народного представительства (инкорпорированной в структуры публичной политической власти) следует признать парламентским политическим
режимом.
Парламентскими политический режим и государственное устройство станут лишь тогда, когда парламент будет наделен не
только функцией законодательствования, но и полномочиями на
избрание правительства, контроль над его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставку, а также отставку
президента (или монарха)1.
Следовательно, главным критерием парламентаризма, отличающим его от любого иного вида государственного строя и политического режима, является верховенство парламента2. Лишь при
верховенстве парламента может существовать парламентаризм.
Только в этом случае исключается извечное соперничество между
законодательной и исполнительной ветвями власти. Только тогда
на общегосударственном уровне может быть обеспечено единство
народного представительства.
К другим (наряду с верховенством парламента) особенностям
парламентского политического режима и государственного устройства исследователи относят «достаточно высокое политическое
и правовое сознание населения, высокую степень демократизации,
наличие развитого гражданского общества, устойчивое экономическое развитие страны, функционирование надежной системы национальной безопасности»3.
Говоря о наличии данных факторов в Российской Федерации, в
первую очередь приходится констатировать отсутствие развитого
1
См.: Романов P.M. Понятие и сущность парламентаризма // Социальнополитический журнал. — 1998. — № 4. — С. 213; Романов P.M. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление // Политические исследования. — 1998. — № 5. — С. 123 — 133.
2
См.: Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика / Под общ. ред. д. ю. н. О.Н. Булакова. — М.: Эксмо, 2005. — С. 30,
31.
3
См.: Котляревский С. Сущность парламентаризма // Новое время. —
1994. — № 14.
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
гражданского общества. А это препятствует окончательному
оформлению парламентской системы России. Еще Кант ввел понятие «моральная автономия»: о правовом порядке можно говорить
лишь там, где признается, что общество независимо от государства, располагает средствами и санкциями, с помощью которых оно
может заставить отдельного индивида соблюдать общепринятые
нравственные нормы1. Именно институты гражданского общества
(семья, школа, церковь, добровольные организации и союзы) способны играть подобную роль. Такая функция, в сущности, чужда
государству, и оно прибегает к ее выполнению, лишь если институты гражданского общества демонстрируют свою неспособность
к этому.
В Российской Федерации гражданское общество еще не способно осуществлять саморегуляцию и, как правило, прибегает к
помощи государственного аппарата, всецело доверяясь ему. В данной ситуации парламентаризм, как система осуществления государственной власти, не может быть применен. Такие же условия,
как «устойчивое экономическое развитие страны» и «функционирование надежной системы национальной безопасности», только
начали развиваться, что не может не сказаться на роли парламентских институтов в системе управления российским государством и
обществом.
Парламентский политический режим и государственное устройство считаются исторически более высоким типом организации
политической и государственной власти по сравнению, например,
с президентскими и смешанными2.
Причины кроются в следующих особенностях парламентаризма как системы организации политической власти:
— предрасположенность правительства к принятию и проведению решений на основе парламентского большинства;
— большая способность управлять в условиях многопартийности;
1
См.: Кант И. Сочинения в 8 т. Т. 3. — М., 1994.
См.: Медушевскнй Л.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: Курс лекций. — М.: ГУ ВШЭ, 2002.
2
12
— меньшая склонность исполнительной власти «балансировать» на грани конституционности благодаря простоте процедуры
отстранения высшей исполнительной власти, действующей таким
образом;
— меньшая подверженность угрозе военного переворота;
— более развитая тенденция к обеспечению поддержки со стороны политического общества при опоре на рациональные процедуры формирования администрации (при наличии устойчивого
партийного большинства)1.
Российская же система, будучи президентской системой осуществления государственной власти, не готова к полному переходу
на парламентскую основу и включает в себя элементы абсолютизма и тоталитаризма2.
Один из наиболее убежденных и последовательных приверженцев парламентской формы осуществления политической власти, X. Линц, исходит из успешности опыта западных парламентских систем (прежде всего испанской модели перехода к демократии) и из негативного опыта реализации президентской формы
правления в Латинской Америке. Парламентская система, согласно
данной концепции, более монистична с точки зрения легитимности
(суверенитет принадлежит только избираемому парламенту), она
более открыта, способна более гибко выражать меняющиеся настроения избирателей и, следовательно, разрешать возникающие
конфликты, в том числе такие острые, как, например, национальные.
Перечисленные выше особенности парламентаризма как политического режима и способа государственного устройства определяются, прежде всего, общими экономическими и культурными
факторами, а не самой формой правления. Очевидно, что более
1
Там же.
Имеются в виду элементы абсолютизации президентской власти (посредством постановки в зависимость перед ней прочих институтов государственного управления) и начальные попытки «замкнуть» региональные системы управления на федеральный уровень (институт полномочный представителей Президента, новый порядок выборов губернаторов и
т. д.).
2
13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
богатые страны с традициями политической и религиозной терпимости (например, протестантизма) тяготеют к демократии, в то
время как бедные страны с традициями религиозного фанатизма
(католического или исламского типа) — к авторитарнобюрократической системе или клиентелистской демократии.
Как было сказано выше, парламентаризм, будучи формой 1 политического режима и способа государственного устройства, обусловлен
определенными
идеологическими,
социальноисторическими и экономическими закономерностями общественного развития. Социально-экономические закономерности развития правовых категорий всегда были предметом пристального изучения2. Как известно, государственная власть детерминируется, в
конечном счете, властью экономической. В ней в концентрированном виде выражаются экономические потребности и интересы властвующего субъекта3. Государственная власть не только опирается
на экономический фундамент, но и обеспечивает порядок, устойчивость экономических отношений, ограждает их от произвола и
анархии, охраняет формы собственности.
С другой стороны, всякая власть по-настоящему устойчива и
сильна своей социальной основой. Государственная власть функционирует в обществе, разделенном на классы и социальные группы с противоречивыми, часто непримиримыми интересами4. Без
сильной, активно функционирующей государственной власти разнополярные социальные, национальные силы могут разорвать социум на части, ввергнуть его в пучину выяснения интересов при
1
К данным формам следует отнести единоличное управление (эта форма
может различаться на подвиды: монархическая, конституционномонархическая, президентская и суперпрезидентская) и смешанное
управление (когда существует дуализм власти и единоличный орган исполнительной власти соперничает с органом коллегиальным органом власти законодательной — парламентом).
2
См., например: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 21. С. 310, Т. 37. С. 415 —
418, Т. 39. С. 83, 84; Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 44. С. 151.
3
См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. 3-е изд. — М.: Юриспруденция, 2000.
4
См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова
и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2001.
14
помощи необузданной охлократической силы. Для разрешения социальных противоречий, организации межличностных, межгрупповых, межклассовых и общенациональных отношений, гармонизации различных интересов государственная власть ищет поддержку в обществе, добивается доверия к себе у тех или иных слоев социума. Решить такие задачи способна только демократическая
власть.
Уровень социально-экономического развития определяет сущность и форму государственного устройства. Неразвитость производственных навыков человека и примитивные орудия порождают
низкую эффективность труда рабочего. Для того чтобы обеспечить
себе доход, собственник средств производства вынужден использовать жестокие способы эксплуатации, оставляя рабочему минимум средств к существованию. Это приводит к обострению социальных конфликтов и классовой борьбы. Такой социальноэкономической ситуации, как правило, соответствует форма государства, не обеспечивающая ни демократии в политическом режиме, ни народовластия в форме правления.
Например, уровень социально-экономического развития Российской империи до 1861 г., когда реформы изменили ситуацию и
сфере экономики, и в социальной сфере, не позволял осуществлять
государственное управление иначе как посредством самодержавия.
После 1861 г., когда экономика страны перешла от аграрнокрепостнической
(отягощенной
пережитками
натуральнобезденежного товарооборота) к промышленной системе, совмещенной с рыночным способом перераспределения товаров и услуг,
а социальная сфера стала более разнообразной и либеральной, возникла необходимость внести изменения в способ управления государством. Именно поэтому во второй половине XIX в. в России
стали возникать и бурно развиваться различного рода политические и либеральные идеи о более совершенном государственном
устройстве1.
Таким образом, развитие социально-экономической сферы влечет за собой совершенствование государственно-правовых институтов. По мере возрастания эффективности труда растет и уровень
1
См., например: Россия и мир: Учебная книга по истории. В 2-х частях.
Часть 1 / Под общей редакцией проф. А.А. Данилова. — М.: ВЛАДОС,
1994.
15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
благосостояния общества. Социальные конфликты утрачивают напряженность, и общество больше не испытывает потребности в
жестких формах регулирования — в государстве устанавливаются
более демократичные политические режимы и формы правления,
которые обеспечивают большую степень народовластия. Яркий
пример тому: ограничение абсолютизма в Российской империи,
либерализация местного управления путем введения земских учреждений1 и, безусловно, учреждение Государственной Думы в
начале ХХ в.2
Возникновение парламентаризма связано с определенными
общественно-политическими явлениями, развитие которых, в свою
очередь, обусловлено соответствующим социально-экономическим
уровнем развития общества. Речь идет о возникновении народного
представительства как способа формирования органов власти,
применении на практике принципа разделения властей в качестве
способа осуществления государственной власти, возникновении
суверенитета и последующего верховенства парламента.
Одна из наиболее распространенных трактовок представительной формы правления сформулирована Монтескье; он отмечал, что
необходимо, «чтобы народ делал посредством представителей то,
что он не может сделать сам»3. В этом смысле парламентское
правление в России более чем обусловлено. Обширность территории сначала Российской империи, затем СССР, а в настоящее время Российской Федерации предполагает декларирование возможности отдаленным территориям лоббировать их интересы в центральных органах власти. Представительство отдаленных областей
государства в общенациональном коллегиальном органе власти —
наилучший выход из ситуации.
Второй распространенный подход к проблеме представительства — рассмотрение представительства через передачу власти.
Автор работы «Британская конституция», английский исследова-
тель Брум, считал, что сущность представительства заключается в
том, что «народ лишен власти, которая предлагается на ограниченное время избранному народом представителю. Ему и предстоит то
участие в управлении, которое должно было быть выполнено самими избирателями, если бы не произошла эта передача власти»1.
Исторически народному представительству предшествовало
бурное развитие экономики, связанное с возникновением мануфактурного производства (что высвобождало большое количество занятых рабочих рук) и развитием торговли и товарно-денежных отношений (что перераспределяло материальные ценности и вело к
возникновению новых социальных групп).
Экономическое развитие изменило социальную структуру общества. Появление нового социального класса — буржуазии, независимой и имеющей собственные интересы, причем не всегда совпадающие с интересами правящего класса (феодалов), способствовали развитию общественной мысли. Как отмечает М.В. Баглай, в
XVII—XVIII вв. в ходе борьбы против тирании феодальных монархов европейские народы пришли к убеждению, что носителем
суверенитета и единственным источником власти в демократическом государстве должен быть народ. Народ образует выборный
представительный орган (парламент), который обладает исключительным правом принимать законы, охраняющие свободу и права
человека и обеспечивающие разрешение общественных проблем в
интересах всех граждан. Такая цепь рассуждений приводила к выводу о необходимости создания в каждом государстве суверенного
органа народного представительства с подлинной выборностью и
широкими правами. Народное представительство, таким образом,
было признано выполнять функцию соединения суверенитета народа с государственной властью, что придавало всей системе правления демократический характер2.
Безусловно, предшественниками органов, олицетворяющих
идею народного представительства, можно считать представительные учреждения в демократических государствах Древней Греции
1
См.: Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое возвращение (Становление местного самоуправления в России). Московский общественный научный фонд. — Москва, 1998.
2
См.: Ковлер А.И. Очерки истории парламентаризма // В книге: Парламенты мира. — М., 1991.
3
См.: Монтескье Ш.-Л. Избранные произведения. — М., 1995. — С. 292,
293.
16
1
Цит. по: Тахтарев К. От представительства к народовластию. — СПб.,
1907. — С. 23.
2
См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации:
Учебник для вузов. 3-е изд., изм. и доп. — М.: НОРМА (Издательская
группа НОРМА-ИНФРА • М), 2002.
17
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
и в Древнем Риме. Еще с XII в. начали развиваться парламентские
учреждения в Англии, а затем и в других европейских странах, где,
однако, они вначале были лишь сословно-представительными учреждениями, выполнявшими функцию ограничения власти монарха. Но уже в XVII—XVIII вв. были конституционно учреждены
парламенты и стали избираться на основе всеобщего избирательного права (хотя и с большими отклонениями), что свидетельствовало о социально-экономическом «созревании» общества для выхода на новую ступень государственного управления.
Один
из
сторонников
института
представительства,
Дж.С. Милль, связывал представительное правление с развитием
культуры, отмечая, что представительное правление «тем больше
угодно для народа, чем выше его культурное развитие»1. Понятие
же «народное представительство» можно рассматривать как высшую форму представительства вообще. Не случайно Г. Еллинек
идею представительства относил к первоначальным правовым воззрениям человека 2.
Возможность представительства вообще и народного в частности, появилась в XVII в. в Европе, и это стало переходом от сословного представительства к созданию всенародного (всесословного) выборного органа, который выражал не частные интересы
сословий, корпораций, классов, партий, профессиональных структур, а интересы всего общества, был прямым выражением народной воли. Б.Н. Чичерин отмечал, что народное представительство
имеет интересы общие, а не частные, выражает право целого, а не
частного3.
Позднее понятие «народное представительство» все больше ассоциируется с выборным собранием, в основном законодательным,
облеченным доверием избирателей. Говоря об идеальной модели
такого собрания, Б.Н. Чичерин подчеркивал, что оно «будет видеть
в себе настоящего представителя народа»4. Внедрение избрания
должностных лиц, призванных осуществлять исполнительные
функции, по мнению И.В. Гранкина, ослабляет народное предста-
вительство, ведет к раздроблению, размыванию народного суверенитета, сталкиванию законодательных и исполнительных органов
между собой по поводу приоритетов при отражении народной воли
в своих актах1. Поэтому народное представительство должно осуществляться через представительные и законодательные органы
всех уровней.
Основная функция парламентаризма заключалась в ограничении власти правителя, создании механизмов, сдерживающих ее.
Инструментом для этого послужило условие обязательного одобрения парламентом определенных решений и указов правителя
(новые налоги, наборы в армию и т. д.), обязательное исполнение
принятых парламентом законов со стороны правителя.
Наряду с ограничительной ролью парламента постепенно складывалась его представительная функция, возможность политического выражения интересов, а затем, путем последовательного
становления всеобщего избирательного права, расширение социальной базы представляемых интересов2. Вместе с тем наличие в
государственно-организованном обществе парламентского органа,
как было сказано выше, не означает возникновения парламентаризма как особого политико-правового института, на основе которого строится все государственное управление.
Следующим шагом на пути к формированию системы парламентаризма следует признать становление принципа разделения
властей в качестве образующего в области государственного
управления. По мнению доктора юридических наук О.Н. Булакова,
возникновение современного парламента можно связать с результатом трех последовательных открытий, сделанных с разрывом в
несколько столетий3. Первое открытие, относящееся к парламенту,
— само изобретение парламента, т. е. соединение идей представительства и законодательства в одном постоянно действующем институте. Второе открытие известно. Именно открытием назвал в
свое время А. Гамильтон идею разделения властей в версии Монтескье. «Политическая наука, — писал он, — как и большинство
других наук, очень продвинулась вперед. Сегодня хорошо пони-
1
См.: Милль Дж.С. Размышления о представительном правлении. —
СПб., 1863. — С. 69.
2
См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. — С. 418.
3
См.: Чичерин Б.Н. О народном представительстве. — С. 104.
4
Там же. — С. 104.
18
1
См.: Гранкин И.В. Парламент России. — С. 19.
См.: Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика / Под общ. ред. д. ю. н. О.Н. Булакова. — М.: Эксмо, 2005. — С. 35.
3
Там же. — С. 23.
2
19
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
мают эффективность различных принципов, которые были или вовсе не известны древним, или недостаточно ими создавалась. Упорядоченное распределение власти по определенным отделам, введение противовесов и сдержек при законотворчестве, учреждение
судов, в которых судьи исполняют обязанности, пока их поведение
безупречно, представительство народа в законодательном органе
через избранных ими самими депутатов — все это или целиком
новые открытия, или же основное для их совершенства было слано
в наше время»1. Но реальная история этой идеи была непростой.
Третье открытие — переход парламента из проективного в реактивный режим повседневной работы. Проективно, т. е. навязывая свою идеологию и волю обществу, действовал английский
парламент времен Кромвеля. Со временем парламент начал действовать реактивно, т. е. с большим или меньшим энтузиазмом откликаясь на текущие потребности общества (чьим поверенным в
делах все чаще выступает правительство) в законотворчестве,
охотно контролируя исполнительную власть, выступая в роли
главного общенационального политического клуба.
Социально-экономическим условием перехода парламента в
новое качество — элемента системы разделенных властей, послужил рост демократизации общества, который требовал установления контроля народных избранников над всеми государственными
структурами. Вместе с тем был установлен и предел контроля, посредством формирования зависимости и парламента от остальных
ветвей власти.
Возникшие после буржуазных революций республиканские
парламентские системы породили идею и отчасти практику парламентского суверенитета. Поскольку в Англии конституционная
монархия предполагала существование трех властей (король, палата лордов и палата общин), каждая из которых обладала большими
полномочиями, то концепция парламентского суверенитета была
призвана соединить внешне разрозненные власти в единую верховную власть. Как и все предшествовавшие и существовавшие в
то время теории о суверенитете, парламентская теория также рассматривала суверенитет как саму власть государства.
Парламентаризм стал представлять собой комплексную структуру законодательной власти, многофункциональную подсистему
и составную часть разветвленной политической системы.
Современный парламентаризм, как определенная система осуществления государственной власти, в той или иной степени принимается и используется большинством государств мира.
Со времен окончательного оформления данной системы прошло немало времени, но до сих пор человечество не придумало
ничего более совершенного, чем парламентская система. Отчасти
причина тому во все тех же социально-экономических условиях,
придающих исследуемому режиму столь редкую для подобного
рода явлений стабильность.
Представляется, что экономической основой парламентаризма
следует считать высокоразвитую саморегулирующуюся рыночную
экономику, которая позволяет максимально «деконцентрировать»
государственную власть.
В этом смысле плановая экономика, требующая постоянного
вмешательства государства, тяготеет к более централизованной
власти. Парламентская система, направленная на «рассредоточение» властных функций, во-первых, среди различных органов государственной власти, а во-вторых, среди большого числа «народных избранников», менее адекватна, нежели централизованная
система государственной власти, и более совместима с рыночной
экономикой.
В России еще нет четко выраженной рыночной экономики. Рыночная экономика России начала свое развитие в 1861 г. и продолжала его вплоть до октября 1917 г., когда в результате вооруженного переворота произошла смена политической власти и государственное управление претерпело коренные изменения. До октября
1917 г. российская рыночная экономика не успела полностью
сформироваться, хотя ее показатели в 1914 г. (начало первой мировой войны) были вполне впечатляющими1. Еще в последние годы царствования Александра III министр финансов С.Ю. Витте
разработал государственную программу индустриализации экономики страны, основной акцент которой был сделан на стабилиза1
1
См.: Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и
Дж. Джея. — М., 2000. — С. 73.
20
См.: Горинов М.М., Горский А.А., Дайнес В.О. и др. История России с
древности до наших дней / Под ред. М.Н. Зуева. — М.: Высшая школа,
1995. — С. 180, 181.
21
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
цию финансового положения и изыскание денежных резервов для
нового модернизационного рывка1. В 1891—1990 гг. Россия совершила гигантский скачок в своем экономическом развитии. За
десятилетие промышленное производство в стране удвоилось, а
производство средств производства увеличилось втрое. В итоге
доля отраслей, производящих средства производства, в общей
сумме промышленной продукции поднялась почти до 40 %2.
«Объективной закономерностью» «догоняющей» модернизации было наличие сильной государственной власти. Причем сила
власти заключалась в ее способности осознать стоящие перед
страной модернизационные задачи — экономические, социальные
и политические, наметить комплексную программу реформ и настойчиво добиваться их осуществления.
Вполне понятно, что подобные задачи требовали известной реконструкции всей совокупности государственно-политических
структур страны. В то же время сам характер российской экономической модернизации, ориентирующейся на некий образец, с неизбежностью приводил к мысли о несоответствии российского политического устройства данному образцу. Эти настроения, имевшие
уже давние традиции3, усиливались по мере того, как верховная
власть оказывалась не в состоянии справиться с возложенными на
нее задачами. Отсюда рождалась уверенность в необходимости
силового устранения «отживших» политических структур и замены их на те, которые существовали в «образцовых моделях» Запада. Поэтому вся политическая жизнь России начала ХХ в. прошла
под знаком реализации идеи народного представительства, которая
приобретала различные формы: от попыток революционного давления снизу до министерских бунтов «сверху»4.
После октябрьского переворота 1917 г. рыночная экономика
России постепенно была преобразована в плановую социалистическую. Первоначально причина этого (вспомним, что существовал и
1
См.: Россия и мир: Учебная книга по истории. В 2-х частях. Часть 1 /
Под общ. ред. проф. А.А. Данилова. — М.: ВЛАДОС, 1994. — С. 362.
2
Там же. — С. 363.
3
Имеются в виду идеи народного представительства, выкристаллизовывающиеся в российской политической мысли со времен конституций
Пестеля и Муравьева.
4
См.: Россия и мир: Учебная книга по истории. В 2-х частях. Часть 1 /
Под общ. ред. проф. А.А. Данилова. — М.: ВЛАДОС, 1994. — С. 397.
22
период НЭПа, с его попыткой привить рыночную экономику советской системе государствообразования) заключалась в необходимости наиболее быстрого вывода страны из образовавшегося в
результате первой мировой и гражданской войн, затем же в связи с
формированием тоталитарной системы управления плановая экономика была взята в качестве основы построения социалистического общества.
Лишь в 80-х гг. ХХ в. приходит рыночная экономика. Вместе с
тем за двадцать с лишним лет рыночная экономика в России так и
не была сформирована в окончательном виде. До сих пор государство (благодаря так называемым естественным монополиям) имеет
вполне реальные рычаги для регулирования российской экономикой.
В социальном аспекте парламентаризм, как никакая другая
система осуществления государственной власти, демократичен и
либерален. Он направлен на максимальное участие народа в
управлении государством.
В истории России, как уже было сказано выше, точкой отсчета
либерализации и демократизации в области социальной структуры
государства можно назвать реформы 1860-х гг., когда в результате
отмены крепостного права социальная структура была усложнена,
появились новые социальные страты, которые нуждались в защите
своих внутрикорпоративных интересов на государственном уровне.
Особенности модернизационных процессов определили и своеобразие социально-классовой структуры российского общества
рубежа XIX и XX вв. Пестрота социального состава, его мозаичность и дробность, незавершенность классовой дифференциации,
разобщенность социальных групп — таковы в общем виде процессы, характеризующие «догоняющий» тип модернизации в социальной сфере1.
В результате рождалось недовольство существующим политическим строем (причем почти у всех слоев населения, независимо
от положения их на социальной лестнице), на волне которого все
большую популярность приобретали идеи всеобщего представительного органа, который не только будет ограничивать власть самодержца, но и получит в руки реальную возможность влиять на
1
Там же. — С. 379.
23
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
политические события в государстве и, в какой-то степени, управлять ими.
Результатом данных социальных преобразований стало образование первых в истории России Государственных дум.
Позднее, когда Россия была преобразована в РСФСР и вся система власти была изменена коренным образом, популярная идея
народного представительства была взята за основу построения
всей системы Советов. Данная система устраивала все слои населения. Однако в ходе окончательного оформления государственной
системы управления в РСФСР парламентская система была заменена на тоталитарную, в которой реальную власть получил не народ (пусть даже и посредством своих представителей), а небольшая
группа партийных чиновников. Причем система была настолько
отлажена, что внешне выглядела как парламентская, что, безусловно, не соответствовало действительности. Недаром действовавшую
в то время систему осуществления государственной власти называли «псевдопарламентской»1.
Важно отметить, что оба периода развития российского парламентаризма (первый — с 1905 по 1917 г. и второй — с 1993 по
2006 г.) характеризуются активностью такой политической группы, как интеллигенция.
В начале ХХ в. слово «интеллигенция», ранее определявшее
людей образованных, занятых сложным, преимущественно творческим и интеллектуальным трудом, приобретает политический
смысл: под интеллигентом понимается человек, находящийся в
глубокой оппозиции к существующему режиму и готовый принять
активное участие в борьбе за его свержение2. Подобный слой людей был порождением противоречивой российской действительности. Оставаясь по своей природе государством сословным и мононациональным, оно все же давало возможность получить образование выходцам из самых широких социальных слоев и представителям различных национальностей. Пользовались этой возможностью лишь наиболее талантливые и честолюбивые люди. Получив
образование и оторвавшись от своей среды, они становились интеллектуальными маргиналами, с присущим этой социальной
группе ощущением ущербности, нетерпимости. Эти черты усугублялись невозможностью реализации амбициозных устремлений в
правовых рамках российского (в начале ХХ в.) и советского (в конце 70-х гг. ХХ в.) государственного строя. В результате данная социальная группа дважды в истории России становилась своего рода
проводником парламентских идей. Интеллигенция, как никакая
другая социальная группа, видела в парламентской системе возможность получить доступ к политической власти в стране.
Еще одним социально-политическим феноменом, ставшим катализатором парламентаризации государственной власти, следует
назвать активизацию процесса партостроения. Та или иная социальная группа, не допущенная к рычагам власти, в лице своих наиболее активных членов вынуждена создавать своего рода политический клуб, чтобы формулировать свои требования к власти и вырабатывать стратегию ее захвата. Рост таких политических клубов
и их последующая легализация в виде политических партий всегда
предшествует возникновению парламентских структур1.
Для формирования парламентских институтов важен процесс
формирования и деятельности не одной, а нескольких (многих)
партий, поскольку многопартийность, в отличие от однопартийности, порождает конкуренцию политических партий и выдвигаемых
ими политических идей. Именно конкуренция политических идей
и лежит в основе деятельности такого образования, как парламент.
1
См.: Овсепян Ж.И. Становление парламентаризма в России: Учебное
пособие. — Ростов-на-Дону: СКАГС, 2000.
2
См.: Россия и мир: Учебная книга по истории. В 2-х частях. Часть 1 /
Под общ. ред. проф. А.А. Данилова. — М.: ВЛАДОС, 1994. — С. 394.
24
1
См.: Заславский С.Е., Коргунюк Ю.Г. Российская многопартийность:
становление, функционирование, развитие. — М.: Фонд ИНДЕМ, 1996.
25
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В. ПАРЫГИНА,
кандидат юридических наук
НАЛОГ КАК КАТЕГОРИЯ НАЛОГОВОГО ПРАВА
Одной из актуальных проблем налогового права выступает необходимость скорейшего совершенствования и унификации понятийного аппарата в сфере правового регулирования налогообложения. При этом развитие понятийного аппарата науки и совершенствование юридической терминологии не должны вызывать утрату
точности и определенности устоявшихся терминов1.
Обращаясь в связи с этим к рассмотрению налогово-правовой
категории налога, необходимо отметить, что до середины XVIII в.
этот термин в России не применялся. Для обозначения составлявших основу государственных доходов фискальных платежей в законодательстве использовались понятия «дань», а затем «подать»,
«повинность». Поэтому, например, налоговая политика страны в
дореволюционных работах по финансовому праву (оно не разделялось с финансовой наукой) именовалась «податной политикой».
Впервые в отечественной литературе термин «налог» употребляется в 1765 г. в работе А.Я. Поленова «О крепостном состоянии крестьян в России»2. В научном обороте и законодательстве термин
«налог» утвердился лишь в XIX в. При этом в исследованиях дореволюционного периода к определению рассматриваемого понятия
могут быть выделены различные подходы.
В работах одной группы ученых (М.М. Алексеенко, С.И. Иловайский, А.А. Исаев, А.А. Никитский и др.), как правило, подчеркивался принудительный характер налогов. Например, М.И. Слуцкий определял налоги как «принудительные сборы, которые государство взимает с граждан для удовлетворения своих денежных
1
Алексеев С.С. Теория права. — М., 1994. С. 28.
См. подр.: Парыгина В.А., Тедеев А.А. Налоговое право Российской
Федерации. — Ростов н/Д.: Феникс, 2002. — С. 47.
2
потребностей»1. С.И. Иловайский называл налоги принудительными денежными взносами частных хозяйств2. А.А. Никитский указывал, что «налог — это принудительный сбор с граждан, устанавливаемый для покрытия общих расходов государства»3. На схожих
позициях находился и А.А. Исаев, утверждая, что «налоги — суть
есть обязательные денежные платежи»4. Боле того, А.А. Исаев писал, что само рассмотрение вопроса о наличии или отсутствии у
государства права взимать налоги у граждан и обязанности их уплачивать бессмысленно5.
М.М. Алексеенко подчеркивал, что «с одной стороны, налог —
один из элементов распределения, одна из составных частей цены… с другой — установление, распределение, взимание и употребление налогов составляет одну из функций государства»6.
Впоследствии, уже в послереволюционный период, к этой точке зрения присоединились С.Н. Дорман, М.Н. Соболев, А.А. Соколов. Например, М.Н. Соболев определял налоги как «принудительные сборы, взимаемые государством или уполномоченными им
публично-правовыми органами в силу права верховенства, без какого-либо эквивалента со стороны государства на основании изданного закона и идущие на покрытие общегосударственных потребностей»7.
Вторая группа ученых — А.А. Александров, П.И. Красс,
И.И. Янжул и др. — рассматривали налог как пожертвование граждан на публичные цели, взимаемое на основе закона. Наиболее
яркое отражение такая позиция нашла в работах И.И. Янжула, который писал, что налог — это «односторонние экономические по1
Слуцкий М.И. Популярные лекции по финансовому праву. — СПб.,
1902. — С. 23.
2
Иловайский С.И. Учебник финансового права. — Одесса, 1904. —
С. 148.
3
Никитский А.А. Основы финансовой науки и политики. — М., 1909. —
С. 77.
4
Исаев А.А. Очерки теории и политики налогов. — Ярославль, 1887. —
С. 1.
5
Там же. — С. 13.
6
Алексеенко М.М. Взгляды на развитие учения о налоге. — Харьков,
1870. — С. 25.
7
Соболев М.Н. Очерки финансовой науки. — Петроград, 1925. — С. 61.
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
жертвования граждан или подданных, которые государство или
иные общественные группы в силу того, что они являются представителями общества, взимают легальным путем и законным способом из их частных имуществ для удовлетворения необходимых
общественных потребностей и вызываемых ими издержек»1.
Особо следует отметить работы Л.В. Ходского, который придерживался компромиссных позиций, указывая, что «налоги —
есть односторонние экономические пожертвования граждан или
подданных»2, но они могут рассматриваться и как «принудительные сборы, которые государство взимает на свои нужды с населения, независимо от каких-либо частных специальных услуг, оказываемых государственными учреждениями данным плательщикам»3.
В современных работах также находим различные определения
понятия «налог». Например, В.И. Гуреев указывает, что «налог —
это обязательный взнос, взимаемый государством с юридических и
физических лиц в бюджет соответствующего уровня»4.
Е.В. Покачалова определяет налоги как «обязательные и индивидуально-безвозмездные по юридической форме платежи юридических и физических лиц, установленные органами государственной власти для зачисления в государственную бюджетную систему
(или в указанных случаях — внебюджетные целевые фонды)»5.
И.Г. Денисова рассматривает налоги как «обязательные индивидуально-безвозмездные денежные платежи в бюджеты и государственные внебюджетные фонды, взимаемые с налогоплательщиков в законно установленном порядке и размерах»6.
В определении налога, предложенном А.З. Дадашевым, акцент
сделан на макроэкономической составляющей этого комплексного
(экономико-правового явления): «…налог — изъятие государством
в пользу общества определенной части валового внутреннего продукта в виде обязательного взноса»1.
В.М. Романовский и О.В. Рублевская в своих работах также акцентируют внимание на финансовой составляющей, понимая при
этом налог в качестве общественного отношения: «Налог — императивные денежные отношения, в процессе которых образуется
бюджетный фонд, без предоставления субъекту какого либо эквивалента»2.
Наиболее подробно содержание налога как комплексного явления раскрывается в определении, предложенном С.Г. Пепеляевым.
В работе 1995 г. он предлагает следующую дефиницию исследуемого понятия: «…налог — единственно законная (установленная
законом) форма отчуждения собственности физических и юридических лиц на началах обязательности, индивидуальной безвозмездности, обеспеченная государственным принуждением, не носящая характер наказания или контрибуции, с целью обеспечения
платежеспособности субъектов публичной власти»3. В последующих работах ученого, в более «отточенном» виде это определение
дополняется тезисом о безвозвратности налогов4.
Дефиниции налога, выдвигаемые другими исследователями,
более типичны и различаются в деталях. Так, Н.И. Химичева определяет налоги как «обязательные индивидуально безвозмездные
платежи физических и юридических лиц, установленные представительным (законодательным) органами государственной власти
или местного самоуправления для зачисления в государственную
или местную казну с определением их размеров и сроков уплаты»5.
ты»5.
Г.В. Петрова указывает, что «налог — это обязательный безвозмездный платеж (взнос), установленный законодательством и
осуществляемый плательщиком в определенном размере и в опре-
1
1
Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. — М., 1904. — С. 197.
Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства: Курс финансовой
науки. — СПб., 1913. — С. 121.
3
Там же. — С. 137.
4
Гуреев В.И. Налоговое право. — М.: Экономика, 1995. — С. 28.
5
Покачалова Е.В. Налоги, их понятие и роль // В кн.: Финансовое право:
Учебник. — М.: БЕК, 1995. — С. 226.
6
Денисова И.Г. Понятие налога. Принципы и функции налогообложения.
Налоговая система России // В кн.: Финансовое право: Учебник / Под.
ред. О.Н. Горбуновой. — М.: Юристъ, 1996. — С. 181.
2
6
Дадашев А.З. Сущность налогов и принципы налогообложения // В кн.:
Налоги: Учебное пособие / Под ред. Д.Черника. — М.: Финансы и статистика, 1996. — С. 46.
2
Романовский В.М., Рублевская О.В. Бюджетная система Российской
Федерации: Учебник. — М.: Юрайт, 1999. — С. 119.
3
Основы налогового права. Учебно-методическое пособие / Под ред.
С.Г. Пепеляева. — М.: Инвест Фонд, 1995. —С. 24.
4
См., напр.: Налоговое право: Учебное пособие / Под ред. С.Г. Пепеляева. — М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2000. — С. 31.
5
Химичева Н.И. Налоговое право: Учебник. — М.: БЕК, 1997. — С. 5.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
деленный срок. Налоги зачисляются в бюджет соответствующего
уровня и обезличиваются в нем»1. Это же определение воспроизводит и Г.И. Иванова2.
В работах Е.Ю. Грачевой и Э.Д. Соколовой налог определяется
как «обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения
или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципального образования»3.
Н.Д. Эриашвили также понимает под налогом «обязательный,
индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и
физических лиц в форме отчуждения денежных средств, принадлежащего им на праве собственности, хозяйственного ведения или
оперативного управления»4. Однако в таком определении не отражена публично-правовая цель взимания налогов.
То же возражение может быть выдвинуто и в отношении более
четкого определения Ю.А. Ежова, который пишет, что налог — это
«установленный государством (в лице уполномоченного органа) в
одностороннем порядке и в надлежащей правовой форме обязательный платеж, производимый налогоплательщиком в определенном порядке и размерах, носящий безвозвратный, безэквивалентный и стабильный характер, уплата которого обеспечивается
мерой государственного принуждения»5.
Наконец, в некоторых работах в качестве доктринального приводится легальное определение налога, содержащееся в Налоговом
кодексе6. Первое легальное определение понятия «налога» дал в
1997 г. в одном из своих постановлений Конституционный Суд
Российской Федерации: «Налоговый платеж — это основанная на
законе денежная форма отчуждения собственности с целью обеспечения расходов публичной власти, осуществляемого, в том числе на началах обязательности, безвозвратности, индивидуальной
безвозмездности»1.
Затем легальное определение этого понятия было сформулировано в Налоговом кодексе. В соответствии с пунктом 1 статьи 8
НК РФ налог — это обязательный, индивидуально безвозмездный
платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в
целях финансового обеспечения деятельности государства и (или)
муниципальных образований.
Налог считается установленным, если соблюдена необходимая
правовая процедура его легитимизации, определены налогоплательщики, обязательные элементы налогообложения: объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка,
порядок исчисления налога, порядок и сроки его уплаты.
В необходимых случаях при установлении налога в акте законодательства о налогах и сборах могут предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.
1
Петрова Г.В. Налоговое право: Учебник для вузов. — М.: НОРМА —
ИНФРА-М, 1997. — С. 5.
2
Иванова Г.И. Налоговое право: конспект лекций. — СПб.: Изд-во Михайлова В.А., 2000. — С. 5.
3
Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Налоговое право: Вопросы и ответы. —
М.: Новый Юрист, 1998.— С. 3.
4
Эриашвили Н.Д. Финансовое право: Учебник для вузов. — М.:
ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. — С. 219.
5
Ежов Ю.А. Налоговое право: Учебное пособие. — М.: Маркетинг, 2001.
— С. 5.
6
См., напр.: Кучеров И.И. Налоговое право России: Курс лекций. — М.:
ЮрИнфоР, 2001. — С. 36.
8
1
Постановление КС РФ от 11 ноября 1997 г. № 16-П «По делу о проверке
конституционности статьи 11.1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года «О государственной границе Российской Федерации» в редакции от 19 июля 1997 года» // СЗ РФ. — 1997. — № 46. — Ст. 5339.
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В. МИРОНОВ,
кандидат юридических наук, доцент
ПЕРСПЕКТИВЫ ФЕДЕРАТИВНОГО ОБЪЕДИНЕНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
Объединение России и Белоруссии в Союзное государство —
важнейший вопрос современности, как для Российской Федерации,
так и для Республики Беларусь. Каждый их государственноправовой шаг в этом направлении исключительно важен. Историческая неизбежность восстановления государственного единства
наших народов приближает тот день, когда такое единство вновь
станет реальностью. Процесс государственно-правовой интеграции
России и Белоруссии идет трудно, кроме прочего, по причине сопротивления ему со стороны влиятельных сил за рубежом1, тормозящих естественный ход восстановления нашего государственного
единства, дабы Союзное государство не совершило качественный
прорыв и не вышло за рамки обычной межгосударственной организации. Серьезность стоящих перед нами проблем порождает необходимость их тщательной государственно-правовой проработки,
чтобы, в частности, четко определить, что есть Союзное государство России и Белоруссии. Трудности в продвижении процесса
нашего союзного воссоединения обусловлены и тем, что общее
государство некоторым видится как мягкая конфедерация, некое
образование, носящее слабоконфедеративный характер.
Еще десять лет назад, в 1996 г., был сделан первый важный шаг
навстречу друг другу через подписание Договора о Сообществе
России и Белоруссии2. Мы создали плацдарм, с которого стали
двигаться вперед, к качественно новому уровню государственноправовых отношений. В 1997 г. понимание того, что Сообщество
не отвечает насущным потребностям двух государств, привело к
1
См., например: Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. — 2006. — 11 мая.
2
См.: Основополагающие документы Союза Беларуси и России. — М.,
1999. — С. 9—15.
его реформированию сначала в Союз Беларуси и России1 с подписанием в 1998 г. Декларации о дальнейшем единении Беларуси и
России2, а в 19999 г. — Договора о создании уже Союзного государства России и Белоруссии3. К сожалению, нынешние темпы
продвижения к единому Союзному государству не отвечают насущным интересам наших стран и народов. В борьбе за интеграционную приоритетность, спорах о сроках, форме и процедуре воссоединения теряется ценное историческое время, непозволительно
медленно укрепляются государственно-правовые, экономические,
социальные и культурные связи между Россией и Белоруссией.
Весьма важными проблемами, которые необходимо решить для
восстановления единой российско-белорусской государственности,
являются:
— снижение зависимости процесса воссоединения двух государств от политической конъюнктуры;
— превращение парламентов двух стран в направляющую,
движущую силу их государственно-правового объединения4.
Учитывая ситуацию, сложившуюся в российско-белорусских
межгосударственных отношениях, которая существенно изменилась за прошедшие десять лет, как и международная обстановка, а
также геополитические последствия формирования однополюсного
мира с гегемонией в нем Соединенных Штатов Америки, установления нового мирового порядка, построение единого Союзного государства будет способствовать сохранению в исторической перспективе восточнославянской цивилизации. Оно должно стать продолжателем российской государственности, новым звеном непрерывной цепи: Русь — Российская Империя — Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика — Союз Советских Социалистических Республик — Российская Федерация —
1
См.: Основополагающие документы Союза Беларуси и России. — М.,
1999. — С. 18—20, 21—42.
2
См.: Дипломатический вестник. — 1999. — № 1. — С. 44.
3
См.: Бюллетень международных договоров. — 2000. — № 3. — С. 54.
4
См.: Бабурин С. Выступление на восьмой сессии Парламентского собрания Союза Беларуси и России // Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. — 1998. — № 3. —
С. 31—33.
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Союзное государство России и Белоруссии. Ведь это один и тот же
субъект международного права со всеми следующими из осознания
данного обстоятельства и не подлежащими сомнению последствиями для мирового сообщества 1. Создание российскобелорусского межгосударственного союза — это завершение первого этапа образования ядра новой единой союзной государственности на территории прежнего Советского Союза, построение определенной модели, на которой пройдут проверку правовые, политические, экономические и другие механизмы воссоединения
бывших советских республик. Россия и Белоруссия объективно
более других таких республик готовы к интеграции. Настоятельная
потребность в их новом объединении предопределена необходимостью преодоления последствий социально-экономического кризиса, совместного эффективного противодействия давлению со стороны объединенного Запада, допускающего применение прямого
насилия по отношению к непокорным странам.
На данном этапе, конечно, целесообразно завершить формирование конфедеративного объединения Российской Федерации и
Республики Беларусь, укрепить их всестороннее сотрудничество в
правовой, политической, экономической, социальной, научной,
культурной и других областях. Для достижения этих целей странам
— участницам Союзного государства надо продолжить формирование адекватной системы органов этого союза, создание оптимальных условий проведения общей политики в международных
делах, вопросах обороны и безопасности, эффективной координации условий в экономической сфере, направленных на дальнейшее
сближение развития экономик России и Белоруссии, включая сферы внутри- и внешнеэкономической политики, взаимодействие с
международными финансовыми организациями, сбалансированность объемов взаимной торговли, финансовые и инвестиционные
вопросы2. Одно из основных направлений деятельности Союзного
государства России и Белоруссии — реализация согласованных
международно-правовых мер в условиях нового миропорядка,
обеспечение внешней безопасности государств — участников
Союза. Образование Союзного государства стало историческим
шагом, отвечающим коренным интересам народов братских стран.
В формате данного союза надлежит обеспечить условия для устойчивого развития Российской Федерации и Республики Беларусь,
осуществления необходимых преобразований во всех сферах совместной деятельности, повышения качества жизни граждан двух
государств, их достойного участия в международных делах.
Сегодняшнее формирование Союзного государства не как федеративного объединения, а как конфедерации предопределено
объективной разницей в степени готовности России и Белоруссии к
объединению1. Но необходимо разработать правовую и политическую технологии воссоединения двух стран в единое государство,
определить структуру, организацию и полномочия его органов государственной власти. Без создания надлежащих правовых и политических условий для совместной деятельности Российской Федерации и Республики Беларусь не будут должным образом решаться
экономические вопросы. Необходимы дееспособное общее Правительство, единая экономическая система и, конечно, общая валюта.
Экономическая составляющая — база воссоединения, создания
единой для всех субъектов хозяйствования правовой среды, унификации законодательства, валютного регулирования, денежнокредитной системы, введения общей системы обеспечения внешней безопасности, защиты внешнеполитических и внешнеэкономических интересов.
В Союзном государстве России и Белоруссии пока используется форма регламентации межгосударственных отношений, характерная для международных организаций. Если мы действительно
решили объединяться, то надо, наконец, принимать Конституционный акт2, имеющий обязательную силу и для Российской Федерации, и для Республики Беларусь, и сделать этот процесс гласным и
доступным обществу. Несомненно, процесс интеграции будет продолжен в направлении трансформации Союзного государства России и Белоруссии в единое федеративное государство. Пока же бу-
1
См.: Барциц И.Н., Миронов В.О. Россия и Беларусь: история воссоединения. — М., 2000. — С. 53, 54.
2
См., например: Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное
право Российской Федерации. — М., 2004. — С. 363, 364.
6
1
См.: Годин Ю.Ф. Россия и Белоруссия на пути к единению. — М., 2001.
— С. 81.
2
См.: Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Указ. соч. — С. 363.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
дущие события по развитию Союзного государства могут выглядеть следующим образом. Парламенты наших стран соберутся,
чтобы организовать торжественное подписание президентами Российской Федерации и Республики Беларусь Конституционного акта. Последний должен предусматривать, кроме прочего, формирование двухпалатного парламента как представительного и законодательного органа Союзного государства. Совет Союза в этом парламенте будет состоять из депутаций, делегируемых Федеральным
Собранием Российской Федерации и Национальным Собранием
Республики Беларусь. Палата Представителей будет избираться на
основе всеобщего равного избирательного права. Появление избираемого населением двух стран парламента, принимающего обязательные союзные законы, станет началом формирования единой
правовой системы, единого законодательства, системы общих наднациональных судов во главе с Судом Союзного государства1.
Создание полноценного союзного парламента будет прорывом
в деле интеграции, поворотом к поэтапному восстановлению народовластия. Через выборы в парламент жители России и Белоруссии, граждане Союзного государства, смогут сообща участвовать в
решении своей судьбы. Их полномочные представители будут более самостоятельны в своих решениях, чем нынешние члены парламентского Собрания Союза Беларуси и России, не обладающие
народным мандатом на ведение дел Союзного государства. Парламент Союзного государства будет способствовать формированию
прочной социальной базы поддержки восстановления государственного единства россиян и белорусов 2. Создание союзного органа
власти, обладающего представительной, законодательной и контрольной функциями, будет означать начало конца суверенизации
на территории бывшего Союза ССР, свидетельствующее о том, что
добровольное самоограничение национального суверенитета не
только возможно, но и выгодно как средство возвращения на путь
нормального государственно-правового развития. Это приблизит
перспективу трансформации Союзного государства из конфедера-
ции в российско-белорусскую федерацию, придаст направленность
работе, которую необходимо проделать, чтобы такая трансформация состоялась, снизит воздействие на процесс объединения государственной бюрократии обеих стран.
Начало работы союзного парламента положительно повлияет
на международную обстановку, отношения России и Белоруссии,
их Союзного государства со странами как ближнего, так и дальнего зарубежья, с государствами — участниками Содружества Независимых Государств, руководителям которых придется считаться с
коллективной волей населения Союзного государства. Удастся ли
восстановить единую российско-белорусскую государственность,
покажет будущее. Тем не менее, необходимо сделать все, чтобы
государственно-правовое объединение Российской Федерации и
Республики Беларусь состоялось, чтобы их федерация стала не
мечтой будущих поколений россиян и белорусов, а современной
реальностью.
1
См.: Бабурин С. Российско-белорусская федерация нужна // Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и России.
— 1999. — № 1. — С. 35.
2
См.: Шитов О. Парламент Союзного государства: формирование, компетенция, законодательные акты // Информационный бюллетень парламентского Собрания Союза Беларуси и России. — 1999. — № 1. — С. 53.
8
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Н. ЛУЦЕВА,
соискатель
К ВОПРОСУ О НОРМАТИВНОМ ОСНОВАНИИ
АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Под нормативным основанием административной ответственности в науке понимается «система административно-деликтных
законов, устанавливающих административную ответственность
(материально-правовая основа) и регулирующих производство по
делам об административных правонарушениях (процессуальная
основа)»1. В части закрепления нормативных установлений, касающихся административной ответственности, российское административное законодательство не слишком последовательно, поскольку нормы об административной ответственности можно найти в самых разнообразных нормативно-правовых актах и федерального, и регионального уровней.
Дело в том, что нормы об административной ответственности
разнесены в различные нормативно-правовые источники, содержащие, в том числе, и отдельные составы правонарушений на основании следующих основных принципов. Согласно первому, законодательно закрепленному Кодексом Российской Федерации об
административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195ФЗ2 (далее — КоАП РФ), административная ответственность может устанавливаться не только Кодексом, но и законодательными
актами органов представительной власти субъектов Российской
Федерации (см. ст. 2.1 КоАП РФ).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации3
(ст. 72) законодательство об административных правонарушениях
как часть административного и административно-процессуального
законодательства находится в совместном ведении Российской
1
Рогачева О.С. Административная ответственность: Учебное пособие. —
Воронеж, 2005. — С. 85.
2
См.: СЗ РФ. — 2002. — № 1 (часть I). — Ст. 14.
3
Конституция Российской Федерации. — М., 1993.
Федерации и ее субъектов, что предполагает отнесение вопросов
правового регулирования административной ответственности к
компетенции в равной степени и федеральных, и региональных
властей.
В соответствии с современными тенденциями, существующими в конституционном права России, КоАП РФ более аккуратно
подходит к вопросам равноправия субъектов Федерации и разграничению предметов ведения1. В соответствии со статьей 1.3 КоАП
РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства
об административных правонарушениях относится установление
общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм,
предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе
установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений
о назначении административных наказаний. Кроме того, Кодекс
определяет подсудность дел об административных правонарушениях судам, комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их
прав и федеральным органам исполнительной власти.
Предметы ведения субъектов Российской Федерации в КоАП
РФ прямо не определены, но из норм Конституции и федеральных
законов исследователи 2 делают заключение, что к ведению субъектов Российской Федерации относится установление администра1
Чиркин B.Е. Предметы ведения федерации и се субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. — 2002. —
№ 5. — С. 7.
2
Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях: Монография. — Иркутск, 1998. — С. 40; Полянский И.А.
Законодательство субъекта Российской Федерации об административных
правонарушениях // В сб.: Роль юридического образования и науки в
формировании гражданского общества и правового государства: сборник
материалов юбилейной научно-практической конференции, посвященной
65-летию юридического факультета ХГАЭП / Под общ ред. С.В. Нарутто
и В.Н. Ширяева. — Хабаровск, 2005. — С. 40.
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тивной ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, не имеющим федерального значения
(ст. 72, 76 Конституции, ст. 1.1, 1.3 КоАП РФ, подп. 39 п. 2 ст. 263
Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»); подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ); полномочий должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской
Федерации (ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ). Данный перечень вполне
обоснованно иногда дополняется и другими полномочиями законодательных органов субъектов Федерации, например, полномочиями устанавливать смягчающие обстоятельства, не указанные в
части 1 статьи 4.2 КоАП РФ, и полномочиями образовывать коллегиальные органы административной юрисдикции1.
В науке административного права высказано и другое мнение о
полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, профессор А.Б. Агапов ограничивает их следующими полномочиями: 1) определение видов проступков по
полномочиям, не указанным в статьях 71, 72 Конституции; 2) определение видов проступков, посягающих на региональные полномочия (в случае их определения в договорах о разграничении
предметов ведения и полномочий); 3) определение основ компетенции муниципальных органов в сфере административной ответственности2. Ввиду отсутствия в указанном перечне важнейших
полномочий по установлению административных наказаний и административной юрисдикции, он представляется неполным.
1
См.: Козин В.В. Проблемы правового регулирования административной
ответственности Республики Карелия // Административная ответственность: вопросы теории и практики (Восьмые «Лазаревские чтения») //
Государство и право. — 2005. — № 1. — С. 13.
2
Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. — М., 2000.
— С. 53.
6
В юридической науке высказано мнение, согласно которому
нормы международного права о правах человека и нормы Российской Конституции требуют, чтобы правовое регулирование всех
вопросов административной ответственности было сосредоточено
на федеральном уровне. Например, Л.И. Поспелова предлагает закрепить КоАП РФ в качестве единственного источника административно-деликтного законодательства. По ее мнению, только такое
нормативное решение будет соответствовать международноправовым актам о правах человека и гражданина, Конституции
Российской Федерации (части третьей ст. 55), системности российского деликтного законодательства, поскольку лишь федеральный
уровень правового регулирования административной ответственности позволит обеспечить единство правового статуса гражданина, защиту его законных прав и интересов, единый масштаб ответственности за административные правонарушения1.
Мнение ученого разделяет и А.П. Шергин, утверждающий, что
выделение двух блоков административно-деликтного законодательства не представляется легитимным2. По его мнению, при издании КоАП РФ нарушен основной конституционный императив
— ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно
только на основании федерального закона. Вызывают сочувствие
тезисы профессора А.П. Шергина о том, что «двухуровневое регулирование подрывает единство правового статуса гражданина» и
что, таким образом, «самая широкая сфера государственного принуждения поставлена в зависимость от места пребывания человека»3.
Однако подобный подход все же не выглядит убедительным
как с формальных позиций, так и с теоретических. Формально подобное разграничение полномочий по предмету совместного ведения переводит административную ответственность в категорию
1
Поспелова Л.И. Проблемы кодификации административно-деликтного
законодательства: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. — М., 2001. —
С. 18.
2
Шергин А.П. Административно-деликтное законодательство России:
состояние, проблемы, перспективы // В сб. Административное право и
административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л.Л. Попов
и М.С. Студеникина. — М., 2004. — С. 170, 171.
3
Там же. — С. 171.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
предметов исключительного ведения Российской Федерации, что
противоречит духу и букве статьи 72 Конституции и сложившимся
законодательным традициям. На практике же он лишает субъекты
Федерации последних возможностей подкреплять свои нормативные правовые акты принудительной силой государственного воздействия. Кроме того, в юридической науке отмечается, что необходимо неукоснительно следовать принципу субсидиарности, в
соответствии с которым предметы ведения и объемы компетенции
должны быть отнесены к тому уровню власти, на котором они решаются наиболее эффективно1.
Кроме того, обращает на себя то обстоятельство, что в КоАП
РФ имеется существенная неопределенность в одном из важнейших вопросов — о разграничении законодательных полномочий
при установлении составов административных правонарушений. В
пункте 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ сказано, что к ведению Российской Федерации относится установление административной
ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в
том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными
нормативными правовыми актами Российской Федерации. Последняя часть данной нормы ясна, понятна и логична. Если нормы
и правила установлены нормативными правовыми актами Российской Федерации, то и меры ответственности за нарушение данных
норм и правил должны устанавливаться органами государственной
власти Российской Федерации. Не ясно другое: что следует понимать под «федеральным значением» вопросов, по которым ответственность может быть установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Еще в 1998 г. при обсуждении проекта Кодекса об административных правонарушениях В.В. Игнатенко указывал, что понятие
«вопросы, имеющие федеральное значение», требует более детальной расшифровки (конкретизации), поскольку оценочный характер этого понятия способен осложнить проблему нормотворческой компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области
1
См., например: Ермаков С.М. Развитие законодательства субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд.
юрид. наук. — М., 2001. — С. 7.
8
законодательства об административных правонарушениях1. Однако это справедливое замечание не было принято во внимание, и
КоАП РФ вступил в силу без редактирования статьи 1.3 проекта.
Как справедливо утверждают И.Р. Винаркевич и И.А. Полянский, в настоящее время можно уверенно определять компетенцию
регионального законодателя в сфере установления составов административных правонарушений негативным способом. Иными словами, можно утверждать, что региональные законодатели не могут
признать деяния административными правонарушениями при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:
1) если в соответствии с законодательством соответствующие
деяния не могут быть квалифицированы как административно ненаказуемые, т. е. признаны либо правомерными, либо преступными;
2) если административная ответственность предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или установлена ответственность административного характера другими федеральными законами;
3) если нормы и правила, которые нарушает соответствующее
деяние (правонарушение), предусмотрены федеральными нормативными правовыми актами, а не нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления2.
Что же касается «вопросов федерального значения», то в законотворческой практике субъектов Федерации и практике общего
прокурорского надзора выработан и реализуется следующий способ истолкования данного понятия. Если КоАП РФ устанавливает
административную ответственность бланкетно, указывая на нарушение «законодательства» в какой-либо сфере вообще, а не «законодательства Российской Федерации», то за нарушение законодательных норм субъектов Российской Федерации в данной сфере
1
Игнатенко В.В. Законодательная регламентация ответственности за административные правонарушения: Проблемы совершенствования Общей
части Кодекса об административных правонарушениях. — Иркутск, 1998.
— С. 42.
2
Винаркевич И.Р., Полянский И.А. Административная ответственность
(законодательство субъектов Российской Федерации): Учебное пособие.
— Хабаровск, 2005. — С. 51.
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
административная ответственность субъектом Федерации не может
быть установлена.
Но такой простой практический путь не снимает теоретическую и конституционную проблему разграничения предметов ведения по особенной части законодательства об административных
правонарушениях.
Состояние нечеткой разграниченности полномочий федерального и регионального законодателей в части принятия норм особенной части законодательства об административных правонарушениях порождает и другую проблему, также имеющую конституционно-правовые корни. В частности, без ответа остается вопрос о
том, вправе ли субъекты Российской Федерации принимать законы
об административной ответственности по предметам совместною
ведения, если такая ответственность федеральным законом не установлена.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. № 3-11 по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области1 сказано, что отсутствие федерального закона по предмету
совместного ведения в момент принятия Устава не препятствовало
областной Думе принять собственный нормативный акт, что следует из статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской
Федерации и вытекает из природы совместной компетенции. В связи с этим суб8ъекты Российской Федерации вправе принимать свои
законы об административной ответственности за нарушение собственных региональных законов, а также по вопросам совместного
ведения до издания соответствующих федеральных законов.
В то же время признание Конституционным Судом Российской
Федерации такого права за субъектами Федерации не снимает указанную проблему в сфере административной ответственности, поскольку существует еще немало общественных отношений, полномочия по правовому регулированию которых не четко разграничены между Российской Федерацией и ее субъектами. Существуют
проблемы в толковании содержания различных предметов ведения
и вопросов местного значения. Таким образом, очевидно, что данное направление развития нормативного основания администра-
тивной ответственности нуждается в серьезной корректировке. В
частности, КоАП РФ должен быть, по нашему мнению, дополнен
положениями, более четко закрепляющими компетенцию субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.
Второй принцип разнесения норм об административной ответственности связан с общими, глобальными тенденциями, существующими в российском законодательстве. Суть указанных тенденций заключается в углубляющейся дифференциации выделяемых в
административном праве подотраслей, которые постепенно, стараниями ученых, специализирующихся в соответствующих областях
правовой науки об управлении, оформляются в качестве самостоятельных отраслей права. Это касается таких конгломератов административно-правовых норм, как таможенное, финансовое, земельное, налоговое, бюджетное, аграрное, экологическое, лесное
право и подобные отрасли законодательства. В результате активной научной работы по обоснованию самостоятельности указанных подотраслей административного права ярко обозначились
специфические особенности применения норм об административной ответственности в той или иной области. В российской правовой доктрине все более набирают силу концепции, признающие
особенности и самостоятельность финансовой, налоговой, бюджетной и некоторых других видов ответственности. И, действительно, вполне очевидно, что привлечение к ответственности за
налоговое правонарушение будет в значительной степени отличаться от привлечения к ответственности за мелкое хулиганство.
Следствием описанного процесса стало то, что многие «отраслеобразующие» нормативно-правовые документы российского
права включают разделы, содержащие нормы об ответственности
за правонарушения. Так, Налоговый кодекс Российской Федерации
(часть 1 утверждена федеральным законом от 31 июля 1998 г.
№ 146-ФЗ1, часть 2 — от 8 августа 2000 г. № 117-ФЗ2), содержит
Раздел VII «Налоговые правонарушения и ответственность за их
совершение». При этом вопрос о соотношении положений КоАП
РФ, также содержащего нормы об административной ответственности за налоговые правонарушения (ст. 15.3—15.9 и 15.11), и час1
1
См.: СЗ РФ. — 1996. — № 7. — Ст. 700.
10
2
СЗ РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3824, 3825.
СЗ РФ. — 2000. — № 32. — Ст. 3340, 3341.
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ти первой Налогового кодекса Российской Федерации решен следующим образом: субъектами ответственности, согласно статьям
КоАП РФ, являются должностные лица организаций, а, поскольку
в силу глав 15, 16 и 18 Налогового кодекса в соответствующих
случаях субъектами ответственности являются сами организации, а
не их должностные лица, привлечение последних к административной ответственности не исключает привлечения организаций к
ответственности, установленной налоговым законодательством.
Аналогично часть 4 Бюджетного кодекса от 31 июля 1998 г.
№ 145-ФЗ1 называется «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации». Статья 281 устанавливает, что неисполнение либо ненадлежащее исполнение порядка
составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения
бюджетов, исполнения и контроля над исполнением бюджетов
всех уровней бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет
применение к нарушителю мер принуждения. Соответствующие
меры поименованы в ст. 282 Кодекса. К ним, в частности, относятся: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного
процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, наложение штрафа, начисление пени; иные меры в соответствии с
Кодексом и федеральными законами.
Нормы об административной ответственности содержатся и в
других нормативно-правовых актах:
Закон РФ от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»2
предусматривает ответственность за нарушения антимонопольного
законодательства;
Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»3 — за нарушение банковского законодательства;
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве»1 — за нарушение законодательства об исполнительном производстве;
Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»2 — за
нарушение законодательства об обязательном пенсионном страховании.
Указанное обстоятельство весьма настораживает многих видных специалистов в области административной ответственности,
поскольку свидетельствует о несоблюдении одного из принципиальных положений нового Кодекса об административных правонарушениях, закрепляющего в статье 1.1, что Кодекс является единственным федеральным законом, регулирующим административную ответственность на федеральном уровне3.
Действительно, основанием для применения ответственности,
предусмотренной перечисленными выше законами, не служит совершение физическими и юридическими лицами административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ или законами
субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Если предположить, что действие этих нормативных
актов находится в рамках действующего правового поля, то предусмотренная названными законами ответственность не является административной в общепринятом понимании. Однако так ли это и
можно ли оговорить о каких-либо особых видах ответственности,
существующих за рамками предмета правового регулирования административного права, скажем, в банковском праве?
Безусловно, большинство ученых, за исключением тех, кто занимается неблагодарным делом разработки основ самостоятельных институтов налоговой, финансовой и тому подобных видов
ответственности, разделяют мнение о том, что вся публично1
СЗ РФ. — 1997. — № 30. — Ст. 3591.
СЗ РФ. — 2001. — № 51. — Ст. 4832.
3
См., например: Салищева Н.Г. Проблемные вопросы института административной ответственности в России // В сб.: Административная ответственность: вопросы теории и практики. — М., 2004. — С. 11, 12; Студеникина М.С. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в системе действующих федеральных кодексов // В сб.: Административная ответственность: вопросы теории и практики. — М.,
2004. — С. 21; и др.
2
1
СЗ РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3823.
Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1991, № 16, ст. 499; Ведомости СНД и
ВС РФ, 1992, № 32, ст. 1882; № 34, ст. 1966; СЗ РФ, 1995, № 22, ст. 1977;
1998, ст. 2066; 2000, № 2, ст. 124; 2002, № 1 (ч. 1), ст. 2; № 12, ст. 1093;
№ 41, ст. 3969.
3
СЗ РФ, 2002, № 28, ст. 2790; 2003, № 2, ст. 157; № 52 (1 ч.), ст. 5029,
ст. 5032, ст. 5038; 2004, № 27, ст. 2711.
2
12
13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
правовая ответственность в сфере государственного управления,
предусмотренная отдельными федеральными законами, действующими помимо КоАП РФ, также является административной. С
таким подходом согласен и Конституционный Суд, в своих постановлениях и определениях неоднократно указывавший, что налоговая ответственность и ответственность за нарушение законодательства об исполнительном производстве по своей природе является административной ответственностью.
Однако не все ученые делают из этого вывод о том, что административное законодательство России нуждается в дальнейшей
кодификации норм о такой ответственности в рамках Кодекса об
административных правонарушениях. В частности, И.М. Машаров
и П.И. Кононов считают, что административная ответственность
— это публично-правовая ответственность, применяемая не только
за совершение административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ и законами субъектов РФ об административных
правонарушениях, но и за совершение иных правонарушений в
сфере властно-публичной административной деятельности государства и местного самоуправления, предусмотренных специальными федеральными законами. Таким образом, указанные ученые
выдвигают тезис о том, что в зависимости от оснований применения, специфики административно-правовых санкций и порядка их
применения может существовать несколько видов административной ответственности. С учетом такого понимания административной ответственности ответственность, предусмотренная КоАП РФ
и законами субъектов РФ об административных правонарушениях,
предстает лишь одним из видов административной ответственности1.
У автора данной статьи подобный подход вызывает большие
сомнения. Дело в том, что признаки, ключевые особенности, отличающие административную ответственность от других видов юридической ответственности, несопоставимы по своему качественному и количественному составу с теми вторичными, зачастую
производными от формулируемых нормативно-правовых источни-
ков признаками, которые выделяют отдельные подвиды административной ответственности, дифференцирующиеся, как правило, в
зависимости от сферы общественных отношений, охраняемых той
или иной группой норм об административной ответственности.
Следует иметь в виду, что в рамках КоАП РФ также соединены, на
первый взгляд, весьма разнородные нормы. Однако природа административной ответственности едина, и именно это обусловливает
возможность их сосуществования в рамках единого документа.
В науке также обращается внимание на существующие коллизии в применении процессуальных норм российского законодательства, регламентирующих процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях. В частности, после вступления
в силу нового Арбитражного процессуального кодекса Российской
Федерации1 арбитражные суды рассматривают дела об административных правонарушениях в так называемом смешанном процессуально-правовом режима, в котором объединены исковое производство, производство по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, и производство по делам
об административных правонарушениях, урегулированное КоАП
РФ. При этом суды оказываются вынужденными постоянно сталкиваться с правовыми коллизиями, разрешению которых не помогло даже принятие постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда от 27 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах,
связанных с введением Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»2.
Безусловно, заслуживает внимания позиция, согласно которой
«одним из способов разрешения правовых коллизий двух процессуальных Кодексов будет ответ на вопрос, какую роль выполняет
суд при рассмотрении дела об административном правонарушении;
вершит ли он правосудие или ведет производство по делу об административном правонарушении»3. Однако представляется, что нецелесообразно отделять, в общем-то, технический вопрос об источнике процессуальных норм института административной ответственности (каковым является и должен быть только и исключи-
1
1
См., например: Машаров И.М., Кононов П.И. О проблеме понимания
административной ответственности по действующему законодательству
Российской Федерации // В сб.: Административная ответственность: вопросы теории и практики. — М., 2004. — С. 38, 39.
14
СЗ РФ. — 2002. — № 30. — Ст. 3012.
Вестник ВАС РФ. — 2003. — № 3.
3
Рогачева О.С. Административная ответственность: Учебное пособие. —
Воронеж, 2005. — С. 83.
2
15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
тельно Кодекс об административных правонарушениях) от решения одной из сложнейшим дилемм современной правовой науки.
Думается, что окончательная кодификация норм об административной ответственности — следующий шаг в избранном законодателем направлении и дело недалекого будущего. Тем не менее,
представляется, что различные виды финансовой ответственности,
в том числе налоговой и бюджетной, нуждаются в дальнейшей
разработке внутри отрасли финансового права, чтобы впоследствии влиться в общее русло административной ответственности в
более совершенном и законченном виде (особенно это касается
системы финансовых наказаний).
16
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Е. ТРОФИМОВ,
преподаватель Хабаровской государственной
академии экономики и права
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ НАГРАДЫ РОССИИ:
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ КЛАССИФИКАЦИИ
Становление Российской Федерации как суверенного государства и распад СССР привели к значительным изменениям в системе государственных наград Российской Федерации (РСФСР), к
количественному увеличению государственных наград в субъектах
Российской Федерации, бывших АССР, и к созданию наградных
систем в других субъектах Федерации. Многообразие государственных наград в современной России вызывает необходимость их
научной классификации. Классификация государственных наград
нужна для установления типичных различий в правовом статусе
государственных наград разных видов, для обоснования и формулирования на этой теоретической базе предложений о совершенствовании и развитии наградной системы.
Основной классификацией государственных наград современной России следует считать классификацию по федеративному
признаку. Сообразно федеративному устройству России государственные награды устанавливаются как Российской Федерацией,
так и ее субъектами. Деление государственных наград по федеративному признаку на два вида имеет отношение не только к разграничению компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов
Федерации. Важным следствием этой классификации является
приведение в соответствие значения государственных наград обоих уровней.
Государственные награды имеют общероссийское (федеральное) значение и соответствующий статус, а государственные награды субъектов Федерации — региональное значение и соответствующий статус. Меньший статус государственных наград субъектов должен находить выражение в том, что отмечаемые ими заслуги необходимо считать менее значимыми, чем те заслуги и отличия, за которые применяется награждение аналогичными госу-
дарственными наградами России. Нормативно это требование
должно закрепляться в меньших цензах и менее выдающихся заслугах, установленных для награждения государственными наградами субъектов Федерации, чем для награждения аналогичными
государственными наградами Российской Федерации.
Однако это соответствие соблюдается далеко не во всех случаях. Иногда статус региональной государственной награды нарушает соответствие цензу стажа работы, установленному по статусу
государственной награды Российской Федерации. В частности, для
присвоения почетного звания «Заслуженный юрист Российской
Федерации»1 требуется наличие 15 лет стажа работы по специальности. Такой же ценз установлен для присвоения почетных званий
«Заслуженный юрист Республики Башкортостан», «Заслуженный
юрист Калужской области» и «Заслуженный юрист Московской
области»2. Иногда статус государственных наград субъектов Федерации полностью совпадает со статусом государственных наград
России. Например, почетное звание «Заслуженный деятель науки
Российской Федерации»3 и почетное звание «Заслуженный деятель
науки Республики Башкортостан»4 присваиваются выдающимся
1
Положение о почетном звании «Заслуженный юрист Российской Федерации», утв. Указом Президента России от 30.12.1995 г. № 1341 // СЗ
РФ. 1996. № 2. Ст. 64; № 5. Ст. 458; 1997. № 22. Ст. 2570; 1998. № 14.
Ст. 1542; 1999. № 48. Ст. 5829; 2000. № 10. Ст. 1116; 2001. № 16. Ст.
1565; № 41. Ст. 3939; № 53 (ч. 2). Ст. 5147.
2
Положение о почетном звании «Заслуженный юрист Республики Башкортостан», утв. Указом Президента Республики Башкортостан от
18.04.1996 г. № УП-228 // Известия Башкортостан. 1996. 25 апреля; Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров
Республики Башкортостан. 2000. № 7. Ст. 561; Положение о почетном
звании «Заслуженный юрист Калужской области», утв. приложением
№ 21 к Закону Калужской области от 20.10.2003 г. № 252-ОЗ «О почетных званиях Калужской области» // Весть. 2003. 28 октября; Положение о
почетном звании Московской области «Заслуженный юрист Московской
области», утв. Постановлением Губернатора Московской области от
06.09.1999 г. № 318-ПГ // Информационный сборник министерства строительства Администрации Московской области. 1999. № 10; Информационный вестник Правительства Московской области. 2002. № 6; 2003. № 2.
3
Положение о почетном звании «Заслуженный деятель науки Российской
Федерации», утв. Указом Президента РФ от 30.12.1995 г. № 1341.
4
Положение о почетном звании «Заслуженный деятель науки Республики
Башкортостан», утв. Указом Президента Республики Башкортостан от
18.04.1996 г. № УП-228.
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ученым, имеющим ученую степень доктора наук, за заслуги в разработке приоритетных направлений науки и техники, создании научных школ, воспитании и подготовке научных кадров.
К сожалению, требование о соответствии статуса государственных наград субъектов Федерации статусу государственных наград Российской Федерации не закреплено в федеральном законодательстве, хотя это требование имеет непосредственное отношение к статусу государственных наград Российской Федерации, их
официальному признанию и государственной защите. Введение
субъектами Федерации более жестких цензов для награждения региональными государственными наградами приводит к умалению
высокого статуса государственных наград Российской Федерации
и заслуг лиц, награжденных Российской Федерацией. Данный недостаток в общероссийской системе государственных наград, безусловно, должен быть устранен нормативным путем — федеральным законом или указом Президента России.
Наиболее распространенной классификацией, закрепленной в
законодательстве и во многом из законодательства (в историкоправовом плане) вытекающей, является классификация по форме
государственных наград. Существуют разные подходы ученых к
определению основания такой классификации. С.С. Каринский
считает ордена, медали и почетные звания формой награждения1.
М.В. Молодцов дал званию Героя Социалистического Труда, орденам, медалям и почетным званиям различную оценку, определив
их как формы поощрения, как формы отличия, как меры поощрения и как виды поощрения2. В.М. Баранов рассматривает звания
Героя Советского Союза, Героя Социалистического Труда, ордена,
медали и почетные звания как отдельные группы мер государственного поощрения и как объекты поощрительных правоотношений3. Поскольку в данной классификации все авторы отмечают
1
См.: Каринский С.С. Поощрения за успешный труд по советскому праву. — М.: Госюриздат, 1961. — С. 46—48.
2
См.: Молодцов В.М. Поощрение за успехи в труде. — М.: Юрид. лит.
1977. — С. 4—7.
3
См.: Баранов В.М. Правовые формы поощрения в развитом социалистическом обществе: сущность, назначение, эффективность. — Саратов:
Изд-во Саратовского ун-та, 1975. — С. 27—31; Баранов В.М. Поощрительные нормы советского социалистического права. — Саратов: Изд-во
Саратовского ун-та, 1978. — С. 66.
6
внешнее выражение награды, можно считать, что речь ведется
именно о форме государственных наград, которая и служит основанием для законодательного и теоретического подразделения наград на формы. В соответствии с данной классификацией можно
выделить следующие формы государственных наград:
— наградные звания: звания Героя России и звания героя субъекта Российской Федерации (например, звание «Герой Калмыкии»); звание и почетное звание почетного гражданина субъекта
Российской Федерации; почетные звания по профессиям (почетные звания Российской Федерации и почетные звания субъектов
Российской Федерации по профессиям);
— ордена и орденские знаки: ордена Российской Федерации,
ордена и орденские знаки субъектов Федерации (например, орден
«За заслуги перед Республикой Башкортостан», орденский знак
«Во славу законности» в Московской области);
— наградные медали: медали и юбилейные медали Российской
Федерации; медали, юбилейные медали и памятные медали субъектов Российской Федерации;
— наградные знаки: знаки отличия Российской Федерации и ее
субъектов, почетные и нагрудные знаки, памятные знаки субъектов
Федерации;
— премии и государственные премии субъектов Российской
Федерации;
— «бумажные» награды субъектов Российской Федерации: почетные грамоты и дипломы, благодарности и благодарственные
письма;
— иные государственные награды субъектов Российской Федерации (например, включение в Государственную книгу «Заслуженные люди Тувы ХХ века», Почетный штандарт Губернатора Нижегородской области).
Формы государственных наград разнообразны, и запрета на
введение новых форм в российском законодательстве нет. Каждый
уровень федеративной системы самостоятельно осуществляет установление и выбор форм своих государственных наград. Централизованное установление перечня форм для государственных наград субъектов Федерации недопустимо, так как это нарушило бы
конституционно установленное разграничение предметов ведения
между Российской Федерацией и ее субъектами.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Исторически в отечественном наградном деле выработана иерархия наиболее распространенных форм государственных наград,
которой рекомендуется придерживаться в правотворческой деятельности и федеральным органам государственной власти, и органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Ордена считаются более высокими и менее массовыми наградами, чем медали1. Как правило, если в системе государственных
наград ордена учреждены, они признаются высшими государственными наградами. Например, высшей государственной наградой
Российской Федерации является орден Святого апостола Андрея
Первозванного, Республики Ингушетия — орден «За заслуги»,
Республики Татарстан — орден «За заслуги перед Республикой Татарстан».
Наградные звания (за исключением почетных званий по профессиям) признаются более значимыми, чем все другие награды,
хотя их соотношение с орденами не устоялось и может варьироваться в различных наградных системах. Например, в Чувашской
Республике высшей наградой является почетное звание «Почетный
гражданин Чувашской Республики», а орден «За заслуги перед Чувашской Республикой» находится на втором месте. В системе государственных наград Российской Федерации звание Героя Российской Федерации, напротив, располагается ниже орденов, но
выше медалей, знаков отличия и почетных званий. В СССР положение Героя Советского Союза и Героя Социалистического Труда
было иным: эти звания считались высшими степенями отличия, но
одновременно с присвоением этих званий награжденным вручался
высший орден — Орден Ленина, что приравнивало эти звания по
статусу к высшему советскому ордену. В этом пункте определенное сходство с советской наградной системой наблюдается в Республике Калмыкия, где высшей степенью отличия является звание
1
См.: Дуров В.А. Русские награды XVIII — начала XX в. — М.: Просвещение, 1997. — С. 25; Каданцев П.С. Ордена России. — Рязань: Новое
время, 1993. — С. 12; Кузнецов А.А. Ордена и медали России. — М.: Издво МГУ, 1985. — С. 5; Кузнецов А.А., Чепурнов Н.И. Наградная медаль:
В 2-х т. Т. 1. 1701—1917. — М.: Патриот, 1992. — С. 8; Леонтьева Г.А.,
Шорин П.А., Кобрин В.Б. Вспомогательные исторические дисциплины:
Учебник для студентов высших учебных заведений. — М.: ВЛАДОС,
2000. — С. 356, 357.
8
«Герой Калмыкии», но для особого отличия лиц, удостоенных этого звания, учрежден и вручается одновременно с присвоением звания Героя Калмыкии их отличительный знак — орден «За заслуги
перед Республикой Калмыкия — Хальмг Тангч». По существу,
сходное решение этой дилеммы найдено в Республике Тыва, где
оригинальная награда в форме включения в Государственную книгу «Заслуженные люди Тувы XX века» приравнена к высшей государственной награде Республики Тыва — ордену Республики Тыва.
Почетные звания в иерархии государственных наград традиционно располагаются ниже звания героя, орденов и медалей. Еще
ниже в настоящее время находятся почетные грамоты, благодарности, благодарственные письма и тому подобные «бумажные» награды, не имеющие знаков для ношения на одежде. В СССР «бумажные» награды, как правило, не имели статуса государственных
(в отличие от звания героя, орденов, медалей и почетных званий) и
применялись не от имени Советского государства, а от лица органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений, организаций и объединений. Хотя имелись и заметные исключения: например, согласно статье 1 Положения о государственных наградах РСФСР1, высшей государственной наградой
РСФСР была Почетная Грамота Президиума Верховного Совета
РСФСР, ниже которой располагались 49 почетных званий РСФСР
по профессиям.
Классификация государственных наград по формам имеет прямое отношение к построению системы (иерархии) государственных наград. В императорской России государственные награды
были формализованы в два основных вида (хотя юридически их
было больше): ордена, медали и знаки отличия. В СССР, который
своеобразно переработал дореволюционную наградную систему,
были приняты формы государственных наград трех основных видов: ордена и звания героев, присвоение которых сопровождалось
вручением орденов; медали и знаки отличия; почетные звания по
профессиям.
Эта система была принята за основу в Российской Федерации и
ряде ее субъектов: введены наградные звания (помимо почетных
1
Утв. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 27.01.1983 г. //
ВВС РСФСР. 1983. № 5. Ст. 164; 1985. № 46. Ст. 1596.
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
званий по профессиям) — звание героя или звание почетного гражданина, которые имеют высокий статус. Во многих субъектах
Российской Федерации звание почетного гражданина субъекта Федерации сходно по статусу со званием героя и расположено на
месте орденов, отсутствующих в системах наград этих регионов.
Немало субъектов установили «бумажные» награды, продолжив
вниз традиционную иерархию форм государственных наград.
Иногда допускаются отступления от традиционных схем построения систем государственных наград. Так, почетная грамота
Республики Алтай установлена в иерархии государственных наград на втором месте — ниже ордена «Тан Чолмон» («Утренняя
Звезда»), но выше знака отличия «Быйанду Эне» («Почитаемая
Мать»), почетного звания «Почетный гражданин Республики Алтай», государственной премии Республики Алтай имени Г.И. Чорос-Гуркина в области литературы и искусства и почетных званий
по профессиям. В Нижегородской области в системе государственных наград учреждена памятная медаль «За наивысшие достижения в спорте», хотя памятные (мемориальные) медали не являются наградными1. Подобные законодательные решения, конечно,
не могут быть признаны неправомерными, но граничат с невежеством, так как игнорируют наградные традиции, складывавшиеся
десятилетиями.
Определенный интерес для исследования и установления статуса государственных наград представляет классификация наград по характеру заслуг награжденных лиц. В рамках данной
классификации можно выделить следующие виды государственных наград:
— универсальные государственные награды, применяемые за
заслуги в любых сферах деятельности (например, орден Святого
апостола Андрея Первозванного, орден «За заслуги перед Отечеством», медаль ордена «За заслуги перед Отечеством»);
— военные, предназначенные для награждения только за военные заслуги, причем некоторыми военными орденами награждаются только военнослужащие (например, орденом «За военные
заслуги»);
— правоохранительные, предназначенные для награждения за
отличия в укреплении законности и поддержании правопорядка,
1
См.: Грибанов Э.Д. Советские медали (медицина, здравоохранение,
Красный Крест и другие). — М.: Легпромбытиздат, 1991. — С. 3.
10
причем, как правило, сотрудников правоохранительных органов
(медаль «За отличие в охране общественного порядка»);
— гражданские, применяемые исключительно за заслуги на
гражданском поприще: на государственной гражданской службе, в
научной, творческой и другой негосударственной общественно
полезной деятельности (например, медаль «За труды по сельскому
хозяйству», почетное звание «Народный артист РФ»).
Приведенная классификация актуальна для современного наградного дела. По давней отечественной традиции, истоки которой
находятся еще в наградной системе императорской России, большинство государственных наград имели две ветви — военную и
гражданскую. Причем ратные подвиги ценились выше, а потому
военные награды в иерархии наград находились выше аналогичных наград, применявшихся за гражданские заслуги. Этим, в частности, обусловлена традиция особо выделять военные награды
внешне. Так, принято сопрягать знаки военных наград с оружейной атрибутикой — наложенными на знак универсального ордена
мечами, изображением на военных наградах мечей, изображением
военного ордена на наградном оружии. По этой же причине принято носить знак ордена младшей степени с мечами даже при наличии у награжденного знака ордена старшей степени без мечей 1.
Параллельная система военных и гражданских государственных наград была характерна для СССР. Например, со сходными
статусами в военной и гражданской областях существовали звания
Героя Советского Союза и Героя Социалистического Труда, ордена Красного Знамени и Трудового Красного Знамени, ордена
Красной Звезды и «Знак Почета», ордена Славы и Трудовой Славы, медали «За отвагу» и «За трудовую доблесть», медали «За боевые заслуги» и «За трудовое отличие», медали «Ветеран Вооруженных Сил СССР» и «Ветеран труда».
1
Ср.: Статьи 92, 93, 447, 451 Учреждения орденов и других знаков отличия (Свод учреждений государственных. Кн. 8. — СПб., 1892); пункты 4,
5 Статута ордена «За заслуги перед Отечеством» и пункт 3 Положения о
медали ордена «За заслуги перед Отечеством», утвержденных Указом
Президента РФ от 02.03.1994 г. № 442 (САПП РФ. 1994. № 10. Ст. 775;
СЗ РФ. 1995. № 23. Ст. 2207; 1999. № 2. Ст. 269; 2000. № 27. Ст. 2821;
2003. № 16. Ст. 1508; № 47. Ст. 4520; № 48. Ст. 4659; 2004. № 41.
Ст. 4021; 2005. № 28. Ст. 2865). См. также: Каданцев П.С. Ордена России.
— Рязань: Новое время, 1993. — С. 18; Московский Кремль. Старинные
русские ордена / Авт. текста В.М. Никитина. — М., 1995. — С. 42.
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Тенденция к сохранению военных наград и закреплению их более высокого статуса, по сравнению со сходными гражданскими и
правоохранительными наградами, отмечается и в современной
России. Например, ордена Жукова, Мужества, «За военные заслуги» и «За морские заслуги», применяемые исключительно или
преимущественно к военнослужащим, в иерархии наград находятся выше универсальных, но применяемых по большей части к гражданским лицам орденов Почета и Дружбы. Медаль «За отвагу»,
которой награждаются, как правило, военнослужащие, расположена выше близкой к ней по статусу универсальной медали «За спасение погибавших», чаще применяемой для награждения гражданских лиц и сотрудников органов внутренних дел. Медаль «За отличие в охране государственной границы», применяемая чаще всего
к военнослужащим, по статусу выше медали «За отличие в охране
общественного порядка», которой награждаются, в основном, сотрудники органов внутренних дел.
Второй момент, связанный с рассматриваемой классификацией,
имеет значение для верхнего уровня системы государственных наград. Со времен Петра I в России, как и в большинстве стран Европы, высшими государственными были награды универсальные,
которые, как правило, не имели степеней. Эти высшие награды
приводили параллельные военную и гражданскую наградные ветви
к единому знаменателю на пике наградной пирамиды1. Таковы дореволюционный орден Святого апостола Андрея Первозванного
(1698—1917 гг.), советский Орден Ленина (1930—1991 гг.), российский орден «За заслуги перед Отечеством» (в 1994—1998 гг.) и
российский орден Святого апостола Андрея Первозванного (с
1998 г. по настоящее время).
Интересен в историко-правовом отношении и еще один момент. В литературе справедливо отмечается тенденция к универсализации системы государственных наград в современной России2.
На уровне субъектов Российской Федерацию эта тенденция под1
См.: Всеволодов И.В. Беседы о фалеристике. Из истории наградных систем. — М.: Наука; Главная редакция восточной литературы, 1990. —
С. 262, 273, 274, 275; Спасский И.Г. Иностранные и русские ордена до
1917 года. — Л.: Изд-во Гос. Эрмитажа, 1963. — С. 14.
2
См.: Государственные символы и награды Российской Федерации /
Авт.- сост. Ю.Л. Кушер. — М.: Изд-во «Книжная палата», 1999. — 272 с.
— С. 65.
12
крепляется отсутствием военных наград, которое обусловлено тем,
что вопросы обороны и военная служба являются предметом ведения Российской Федерации. Большинство государственных наград
Российской Федерации универсальны и, по крайней мере, формально могут применяться и к военнослужащим, и к сотрудникам
органов внутренних дел, и к гражданским лицам. Разумеется, в
практике наградного дела, основанной на особенностях изложения
статутов орденов и положений о медалях и других наградах, в отношении ряда универсальных наград сформировался явный перекос в ту или иную сторону. Так, универсальный орден Мужества
— в большей мере военный орден, а ордена Почета и Дружбы — в
большей степени гражданские.
Различными могут быть цели и поводы учреждения государственных наград и награждения ими. Государственные награды по
наличию конкретно-исторического повода и основания для
награждения классифицируются на два вида:
— награды единовременного массового награждения, учрежденные в связи с событиями, имеющими большое значение для
государства и общества;
— награды неограниченного индивидуального применения,
предназначенные для поощрения за заслуги и отличия отдельных
лиц без привязки к конкретным историческим событиям.
Государственные награды единовременного массового награждения призваны закрепить в общественном сознании значимость
определенного события, сыгравшего большую роль в развитии исторических судеб Отечества, а в связи с этим событием — поощрить граждан за новые или ранее отмеченные заслуги. Событием,
служащим основанием для награждения, может быть:
а) коллективное деяние, участие в котором каждого награжденного лица ничтожно мало: перепись населения, оборона, взятие и
освобождение городов и территорий;
б) памятная дата, которой посвящается юбилейная государственная награда: годовщина основания города, юбилей со дня рождения видной исторической персоны или годовщина другого значительного исторического события.
Особенностью государственных наград массового единовременного награждения является то, что они предназначены для разовой наградной кампании. История таких наград заканчивается
вместе с событиями и юбилейными датами, которым они посвяще13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ны1. Хотя награждение этими наградами может занять продолжительный период, но рано или поздно этот процесс прекращается:
либо все лица, имеющие по статуту (положению) право на такую
награду, рано или поздно ее получают, либо награждение прекращается особым нормативным правовым актом или де-факто неписаным указанием. После завершения наградной кампании такая
награда не отменяется, остается «спящей» наградой и бессрочно
занимает свое место в системе государственных наград.
Такого рода награды, особенно юбилейные, занимают наименее почетное место среди наград аналогичной формы (среди орденов или медалей). Заслуги награжденных лиц, за которые они отмечаются такими наградами, либо явно незначительны (в масштабном коллективном деянии), либо ранее уже были отмечены, т.
е. происходит, по существу, повторное награждение (юбилейные
награды).
Вместе с тем подобные наградные кампании, как правило, получают большой общественный резонанс, широко освещаются и
пропагандируются, а потому их социально-политическое значение
чрезвычайно велико. Массовые награждения привлекают к себе
внимание общественности и фокусируют на масштабном коллективном деянии или годовщине исторического события общественное сознание и историческую память народа. Кроме того, массовые
награждения обычно доставляют моральное удовлетворение широкому кругу награжденных лиц, заслуги которых (пусть даже
давние) официально вспоминаются, признаются и отмечаются. В
результате может достигаться кратковременный эффект социализации награжденных лиц и консолидации общества.
Из-за своего невысокого статуса награды единовременного
массового награждения — это, как правило, медали. Юбилейные
ордена для отечественной наградной системы нехарактерны. Единственным исключением является орден Жукова, который учрежден
в память 100-летия со дня рождения известного маршала и по Статуту должен вручаться офицерам высшего командного звена Красной Армии, удостоенных звания Героя Советского Союза или орденов за отличия в руководстве войсками при проведении боевых
операций в период Великой Отечественной войны 1941—1945 гг.
1
См.: Всеволодов И.В. Беседы о фалеристике. Из истории наградных систем. — М.: Наука; Главная редакция восточной литературы, 1990. —
С. 326, 327.
14
По статусу орден Жукова почти идентичен медали Жукова (отличие состоит в более высокой категории награждаемых лиц). Более
того, в соответствии с Положением о медали Жукова лицам, награжденным орденом Жукова, медаль Жукова не вручается. Это
позволяет констатировать, что, по существу, орден Жукова — это
высшая наградная степень по отношению к медали Жукова. Исходя из статуса названных наград логичнее было бы учредить медаль
Жукова в двух степенях, поскольку юбилейный орден — это нонсенс. Тем более нелогично ставить юбилейный орден в иерархии
орденов так близко к вершине наградной лестницы, сразу после
ордена «За заслуги перед Отечеством», который в момент утверждения Статута ордена Жукова в 1995 г. был высшим орденом
Российской Федерации.
В отличие от государственных наград единовременного массового награждения, награды неограниченного индивидуального
применения обладают более весомым статусом и присуждаются за
значительные заслуги одного лица и небольшой группы лиц (коллектива). К числу наград неограниченного индивидуального применения относятся ордена и группа медалей, называемых «орденскими медалями»1. Существенность отличия статуса «орденских
медалей» от юбилейных настолько велика, что, например,
И.В. Всеволодов даже выводит юбилейные медали за рамки наградных2.
Среди наград неограниченного индивидуального применения
можно выделить следующие разновидности:
— награды за единичное деяние — геройский подвиг, отвагу,
мужество и доблесть (например, орден Святого Георгия, орден
Мужества, звание Героя России, медаль «За отвагу», медаль «За
спасение погибавших»);
— награды за деятельность, в том числе возможность награждения за единичное деяние (например, орден «За военные заслуги», орден Почета, орден Дружбы, медали Суворова, Ушакова, Нестерова, Пушкина);
1
См.: Чепурнов Н.И. Наградные медали Государства Российского: Энциклопедическое иллюстрированное издание. — М.: Русский мир, 2001.
— С. 10.
2
См.: Всеволодов И.В. Беседы о фалеристике. Из истории наградных систем. — М.: Наука; Главная редакция восточной литературы, 1990. —
С. 323, 324.
15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
— выслужные награды, применяемые за определенный срок
службы (при этом могут устанавливаться дополнительные цензы),
например, российский знак отличия «За безупречную службу», советские медали «Ветеран труда» и «Ветеран Вооруженных Сил
СССР».
Государственные награды за единичное деяние, имеющие
большое государственно-общественное значение, традиционно
обладают очень высоким статусом и среди наград соответствующей формы занимают верхние ступени в иерархической лестнице.
Государственные награды за полезную для государства и общества деятельность находятся, как правило, ниже наград за единичное деяние. Однако среди наград «за деятельность», как правило,
имеются универсальные награды с широким спектром отмечаемых
ими заслуг, занимающие более высокие места в иерархии (в рамках
группы наград одинаковой формы), чем награды за героизм, мужество, отвагу и доблесть. Среди государственных наград Российской
Федерации таковы орден Святого апостола Андрея Первозванного,
орден «За заслуги перед Отечеством» и медаль ордена «За заслуги
перед Отечеством», а в советской наградной системе таковы были
Орден Ленина и Орден Октябрьской революции.
Выслужные награды имеют статус значительно меньший, чем
государственные награды за единичное деяние и длительную деятельность. Такого рода награды, как правило, мало ценятся в обществе. Исторические примеры наградных систем дореволюционной России и СССР показывают, что вручение наград по выслуге
лет приводит к быстрому и резкому падению их социального престижа1. Видимо, такая же судьба постигнет и российской знак отличия «За безупречную службу», вручаемый государственным
служащим и лицам, замещающим государственные должности, за
выслугу лет (не менее 15 лет на военной и 20 лет на гражданской
службе). Эта награда полагается только лицам, которые уже имеют
другие государственные награды, что лишает знак отличия «За
безупречную службу» ценности, поскольку она имеет самый низкий статус из всех государственных наград, а младшие награды не
принято вручать после награждения старшими. Статус знака отличия «За безупречную службу» явно не соответствует высокому положению и престижу государственных наград. Поэтому целесообразно либо изменить статус этой награды, исключив из него ценз
награждения государственными наградами (по примеру советских
медалей «Ветеран труда» и «Ветеран Вооруженных Сил СССР»),
либо перевести эту награду в разряд ведомственных (по примеру
советской медали «За безупречную службу» трех степеней).
Рассмотренные классификации государственных наград позволяют типизировать ряд особенностей и правил при формировании
системы (иерархии) государственных наград и при определении
формы и вида государственных наград. Учет этих классификаций
имеет большое значение для ранжирования заслуг и отличий награжденных лиц, для построения научно обоснованной и справедливой системы государственных наград, способной эффективно
выполнять задачи поощрения за полезную и выдающуюся деятельность.
1
См.: Любина Т.Н. Ордена в системе ценностей провинциальной бюрократии конца XIX — начала XX века (по материалам Тверской губернии)
// Геральдика: Материалы конференции «10 лет восстановления геральдической службы России» 26—28 февраля 2002 г. / Научный редактор
Г.В. Вилинбахов, редактор Г.В. Калашников. — СПб.: Изд-во РГЭ, 2002.
Электронный ресурс: http://sovet.geraldika.ru/article/1967; Леонтьева Г.А.,
Шорин П.А., Кобрин В.Б. Вспомогательные исторические дисциплины:
Учебник для студентов высших учебных заведений. — М.: Гуманитарный
издательский центр ВЛАДОС, 2000. — С. 362; Володин А.Н., Мерлай
Н.М. Медали СССР. — СПб.: Печатный двор, 1997. — С. 10.
16
17
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
О. ОСАДЧАЯ
ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ И КОНСТИТУЦИОННОПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
ОТ ПРИЧИНЕНИЯ МОРАЛЬНОГО ВРЕДА
Основной закон России, Конституция, исходит из признания
высшей ценностью человека его прав и свобод (ст. 2), рассматривая их как принадлежащие человеку от рождения (ст. 17), т. е. как
естественные, изначально принадлежащие людям. Отсюда следует,
что права и свободы человека выше любой политической или экономической власти, и, таким образом, политика и экономика
должны быть подчинены этим общечеловеческим ценностям, а не
наоборот1.
Конституция содержит широкий перечень неимущественных
прав (благ), принадлежащих человеку и гарантируемых человеку
государством: жизнь (ст. 20 Конституции), здоровье (ст. 41), честь
(ст. 23), достоинство (ст. 21), доброе имя (ст. 23), свободу и личную неприкосновенность (ст. 22), неприкосновенность частной
жизни (ст. 23), личную и семейную тайну (ст. 23). Данный перечень благ не является исчерпывающим и носит открытый характер.
Согласно Конституции (ч. 1 ст. 55), этот перечень не должен толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных
прав и свобод личности. Конституционные права и свободы — неотъемлемые основные правомочия человека, гражданина, установленные Конституцией в соответствии с целями развития общества,
признаваемые в качестве естественных, принадлежащих каждому
от рождения, или производных, принадлежащих каждому гражданину России2.
Для правового государства характерны такие регулируемые законом взаимоотношения с гражданами, при которых государство,
его органы, учреждения и должностные лица служат всему обществу, а не какой-либо его части, ответственны перед человеком и
гражданином, рассматривают человека, его жизнь и здоровье, личную неприкосновенность и безопасность, другие права и свободы,
честь и достоинство в качестве высшей ценности, обеспечивают их
защиту от любого произвола, считают признание, соблюдение и
защиту прав и свобод, чести и достоинства человека и гражданина
главной обязанностью государственной власти. А граждане, в свою
очередь, несут ответственность перед государством и обеспечивают защиту его интересов1.
Согласно Конституции, признание, соблюдение и защита прав и
свобод человека и гражданина — обязанность государства. В статье 18 Конституции говорится, что «права и свободы человека и
гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность
законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Это один из актуальных в
любом государстве принципов. Провозглашенные в Конституции
демократические лозунги должны воплощаться в законодательстве2. Для того чтобы права и свободы человека и гражданина были
непосредственно действующими, необходимо не только предусмотреть их в Конституции и иных нормативно-правовых актах, но
и обеспечить механизм и способы защиты попранных прав.
Право лица на восстановление его нарушенного интереса, возмещение имущественного ущерба и компенсацию морального вреда гарантированно статьей 46 Конституции и может быть реализовано посредством предъявления исковых требований в суд.
Институт компенсации морального вреда является одним из
основных способов защиты неимущественных прав человека. Моральный вред — это физические и нравственные страдания, причиненные субъекту в результате нарушения его прав и свобод. Сама идея возмещения морального вреда возникает уже в римском
праве. Ставя на первый план материальные блага, римское право
вместе с тем зорко следило за теми случаями, когда наносилась
1
Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Конституционная экономика: Учебник для юридических и экономических высших
учебных вузов. — М.: Юстицинформ, 2006. — С. 305.
2
Конституционное право России / Под ред. А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина. — М.: Юристъ, 2004. — С. 140.
1
Конституционное право России: Учебник / Под ред. Е.И. Козловой,
О.Е. Кутафина. — М.: Юристъ, 2004. — С. 62.
2
Авакьян С.А. Конституционное право России. Т. 1. — М.: Юристъ,
2006. — С. 509.
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
телесная или душевная рана римскому гражданину виновным лицом, не оставляя без кары второго и без удовлетворения первого1.
Категория морального вреда появилась в нашем законодательстве сравнительно недавно. В течение длительного времени считалось, что моральный вред в социалистическом обществе возмещению вообще не подлежит. Это обосновывалось тем, что личность
советского человека находится на столь недосягаемой высоте, что
ее никак нельзя оценивать в денежном эквиваленте. Тем не менее в
советском уголовно-процессуальном законодательстве понятие
«моральный вред» было закреплено. Впервые термин «моральный
вред» появился в 1961 г. в УПК РСФСР в качестве одного из оснований для признания лица потерпевшим от преступления: потерпевшим признавалось лицо, которому преступлением причинен
моральный, физический или имущественный вред2.
Постепенно, однако, и в общественном сознании, и в подходе
законодателя к решению этого вопроса произошел перелом3. В ходе реформы российского законодательства, начавшейся в середине
восьмидесятых годов, отечественный законодатель впервые включил в российское гражданское право как совокупность правовых
норм, регулирующих однородные имущественные и связанные с
ними неимущественные общественные отношения, институт морального вреда. Наиболее общей нормой, которая предусматривала
возмещение морального вреда, стала статья 131 Основ гражданского законодательства СССР и республик 1991 г.4, которая была введена в действие в России с 3 августа 1992 г. В этой норме впервые
была предпринята попытка определить понятие морального вреда
и закрепить условия и способы его возмещения.
Само определение морального вреда в традиционном его понимании существенно отличается от понятия морали, сложившегося в социогуманитарных науках, в частности в философии. Под
моралью понимают нравоучение, нравственное учение, правила
для воли, совести человека1.
В философии под моралью (лат. moralis — нравственный,
mores — нравы) понимается специфический тип регуляции отношений людей, направленный на их гуманизацию; совокупность
принятых в том или ином социальном организме норм поведения,
общения и взаимоотношений. Мораль выступает, как правило, в
качестве «неписаного закона», реализуя свою регулятивную функцию в первую очередь посредством обыденного сознания. Все отношения людей, от интимных до «межконтинентальных», проникнуты ею, подвержены моральной оценке и с ее помощью проходят
проверку на жизненную целесообразность2. Таким образом, мораль
является одним из основных способов нормативной регуляции
действий человека в обществе, особой формой общественного сознания и видом общественных отношений3.
Ученые, определяя нормы нравственного сознания, понимают
здесь систему таких социальных норм, которые регулируют межличностное общение и поведение людей в целях обеспечения
единства личных и коллективных интересов4. Структуру, специфику и составляющие нравственного сознания, его нормы и их динамику изучает отдельная философская дисциплина — этика.
Именно посредствам нравственности и морали определены основные общественные ценностные ориентиры. Человек в своих
действиях в идеале руководствуется моральными принципами. И
оценка его поведения и поступков другим человеком или обществом в целом происходит исходя из моральных и нравственных
принципов и догм.
С точки зрения общей системы ценностей, сложившейся в современном обществе, право должно отвечать требованиям морали.
Но далеко не всем и не всяким, а общепринятым, общечеловеческим, элементарным этическим требованиям, соответствующим
1
Беляцкин С.А. Возмещение морального (нематериального) вреда. — М.:
Городец, 2005 (первоначально издано СПб.: Право, 1913) — С. 22.
2
Уголовно-процессуального кодекса РСФСР // Ведомости ВС РСФСР. —
1960. — № 40. — Ст. 592.
3
Гражданское право, часть первая. Учебник / Под ред. А.П. Сергеева,
Ю.К. Толстого. — М.: Проспект, 1998. — С. 313.
4
Основы гражданского законодательства СССР и республик от
31.05.1991 г. № 2211-1 // Ведомости СНД и ВС СССР. — 1991. — № 26.
— Ст. 733.
6
1
Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 2. — М.:
Русский язык, 2002. — С. 345.
2
Всемирная энциклопедия. Философия / Под ред. А.А. Грицанова. — М.:
АСТ. Мн.: Харвест, Современный литератор, 2001. — С. 657.
3
Современный философский словарь / Под ред. В.Е. Кемерова. — Москва, Бишкек, Екатеринбург: Одиссей, 1996. — С. 304.
4
Спиркин А.Г. Основы философии. — М.: Политиздат, 1988. — С. 32.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
основным началам христианской культуры, или культуры, однопорядковой с христианской, в том числе культуры буддизма, ислама1.
При глубоком взаимодействии морали и права, получивших
жизнь от одного и того же социального прародителя и равным образом являющихся нормативно-ценностными регуляторами, необходимо видеть, что то и другое — это две самостоятельные, отличающиеся друг от друга, «суверенные» нормативные системы2.
Определение морали приводилось выше. Под правом же следует понимать правила поведения, исходящие, в отличие от морали,
уже не от общества, а от государства3.
Интересное определение права дал И. Кант: «Право — это совокупность условий, при которых произвол одного (лица) совместим с произволом другого с точки зрения всеобщего закона свободы»4. Таким образом, право можно определить как норму свободы.
Право, права индивида, следовательно, подразумевают свободу
индивидов (свободу их воли) и связанную с этой свободой возможность (и необходимость) произвола, столкновение и коллизию
различных произвольных действий5.
В литературе, исходя из множественности взглядов на право,
называют следующие основные его признаки:
1) право — это система правил поведения людей, которая устанавливается или санкционируется государством;
2) в силу того что право имеет общеобязательный характер, его
применение и реализация при необходимости обеспечивается государственным принуждением; для этих целей может быть использован специальный аппарат (полиция, суд, армия и др.);
3) право выражается в официальной форме (имеет свои источники, например, законы)6.
1
Алексеев С.С. Философия права. — М.: Норма, 1998. — С. 56.
Там же. — С. 57.
3
Комаров С.А. Общая теория государства и права. — М.: Юрайт, 1997. —
С. 38.
4
Кант И. Соч. Т. 4. Ч. 1. — С. 274.
5
Права человека: Учебник для вузов / Под ред. Е.А. Лукашева. — М.:
Норма, 2004. — С. 73.
6
Всемирная энциклопедия. Философия / Под ред. А.А. Грицанова. — М.:
АСТ, Мн.: Харвест, Современный литератор, 2001. — С. 816.
2
8
Остановимся подробнее на соотношении понятий «мораль» и
«право», отметим взаимообусловленность, сходства и различия
морально-этических и правовых норм.
Три характерные черты, отличающие мораль и право, наиболее
существенны:
• мораль устремлена к той цели, чтобы идеалы справедливости,
добра, иные моральные требования воздействовали на человека
преимущественно изнутри, через его сознание и духовный мир при
помощи стимулов сознания и общественного мнения. Право же —
регулятор преимущественно внешний, он призван регламентировать людские поступки главным образом путем установления формально-определенных, писаных норм, содержащихся в законах,
иных нормативно-обязательных документах, поддерживаемых
властью1;
• мораль — это область «чистого» сознания, замкнутая на духовной жизни людей и не требующая обязательного внешнего,
объективированного выражения (хотя закрепление моральных требований в известных документах, прежде всего религиозных писаниях, канонах, усиливает силу их воздействия). Мораль — это признанные, а не закрепленные в праве нормы2. Право — институционный регулятор; оно в развитом обществе выступает как писаное
право, входящее в жизнь общества в виде объективированной реальности, устойчивой догмы, не зависящей от чьего-либо усмотрения (что является предпосылкой самой возможности стабилизирующего действия права, предпосылкой законности)3. Итак, правовые нормы, как правило, закреплены в нормативных актах государственных органов, в то время как моральные нормы содержатся
в человеческом сознании и общественном мнении;
• содержание морали сосредоточено на долге, обязанностях,
ответственности людей за свои поступки. Право же призвано в
первую очередь «говорить о правах», оно сфокусировано на субъективных правах отдельных лиц, нацелено на то, чтобы определять
и юридически обеспечивать статус субъектов, их юридические
1
Алексеев С.С. Философия права. — М.: Норма, 1998. — С. 58.
Гуревич П.С. Философский словарь. — М.: Олимп, 1997. — С. 160.
3
Алексеев С.С. Указ. соч. — С. 58.
2
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
возможности и, следовательно, обусловленную правом свободу их
поведения1.
Очевидно, что нормы права и нормы морали могут противоречить друг другу и вступать в конфликт. Так, некие аморальные поступки могут полностью соответствовать букве закона, равно как
правомерные действия могут быть аморальны. Например, традиции кровной мести (газават) у народов Кавказа полностью совместимы с их моральными и нравственными устоями, но противоречат
законодательным нормам. Супружеская измена является, очевидно, аморальным поступком, но не противоречит законодательным
актам большинства цивилизованных стран.
Праву свойственно единство всех субъектов, при этом всеобщая обязательность правовой нормы возникает с момента вступления в силу нормативного акта. Моральные нормы обязательны не
для всего общества, а лишь для отдельных социальных групп. Таким образом, различные социальные группы могут иметь разные
понятия о морали и справедливости.
Каково содержание правового определения юридического термина «моральный вред»? Под вредом понимаются последствия
всякого повреждения, порчи, убытка, вещественного или нравственного, всякое нарушение прав личности или собственности, законное и незаконное2.
В цивилистической литературе под вредом понимается «всякое умаление охраняемого правом блага, имущественного или неимущественного»3. Вред является социальным понятием, и его
можно определить «как последствия посягательства на общественные отношения, как последствия нарушения охраняемых законом
прав и интересов государства, организаций или граждан»4. Вред в
гражданском праве — это изменение во благе, которое охраняется
законом и может быть имущественным и неимущественным.
Под моральным вредом понимают ущерб неимущественного
характера, нанесенный противоправными методами и выражаю-
щийся в причинении страданий (физических и нравственных),
подрыве репутации, умалении личного достоинства1.
Авторы Постановления Пленума Верховного Совета Российской Федерации от 20 ноября 1994 г. № 10 понимают под моральным вредом нравственные или физические страдания, причиненные действиями (бездействием), посягающими на принадлежащие
гражданину от рождения или в силу закона нематериальные блага
(жизнь, здоровье, достоинство личности, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна) либо
нарушающими его личные неимущественные (право на пользование своим именем, право авторства и другие неимущественные
права в соответствии с законами об охране прав на результаты интеллектуальной деятельности) или имущественные права гражданина2.
Моральный вред, в частности, может заключаться в нравственных переживаниях в связи с утратой родственников, невозможностью продолжать активную общественную жизнь, потерей работы,
раскрытием семейной, врачебной тайны, распространением не соответствующих действительности сведений, порочащих честь,
достоинство или деловую репутацию гражданина, временным ограничением или лишением каких-либо прав, физической болью,
связанной с причиненным увечьем, иным повреждением здоровья
либо в связи с заболеванием, перенесенным в результате нравственных страданий3.
Содержание морального вреда как страданий означает, что
действия причинителя вреда обязательно должны найти отражение
в сознании потерпевшего, вызвать определенную психическую реакцию. При этом неблагоприятные изменения в охраняемых законом благах отражаются в сознании человека в форме негативных
ощущений (физических страданий) или переживаний (нравственных страданий). Содержанием переживаний может быть страх,
стыд, унижение или иное неблагоприятное в психологическом
смысле состояние. Любое неправомерное действие или бездействие может вызвать у потерпевшего нравственные страдания раз-
1
Там же. — С. 59.
Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 1. — М.:
Русский язык, 2002. — С. 260.
3
Смирнов В.Т., Собчак А.А. Общее учение о деликтных обязательствах.
— Л., 1983. — С. 17.
4
Малеин Н.С. Возмещение вреда, причиненного личности. — М., 1965.
— С. 5.
2
10
1
Барихин А.Б. Экономика и право. Энциклопедический словарь. — М.:
Книжный мир, 2000. — С. 422.
2
Постановление Пленума ВС РФ от 20.11.94г. № 10 «Некоторые вопросы
применения законодательства о компенсации морального вреда» // Российская газета. — 1995. — № 29.
3
Там же.
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
личной степени и лишить его полностью или частично психического благополучия1.
Интересно, что такого термина, как «моральный вред», нет ни в
дореволюционном российском праве, ни в аналогичных правовых
институтах зарубежных стран. Гражданское законодательство дореволюционной России не содержало общих норм, предусматривавших возможность компенсации морального вреда. Компенсация
за личное оскорбление могла быть взыскана в порядке гражданского судопроизводства, только если она косвенно отражалась на
имущественных интересах потерпевшего2.
Известный адвокат начала XX в. С.А. Беляцкин в книге «Возмещение морального (нематериального) вреда»3 писал, что «в то
время4 не только в университетах, но и в судебной практике господствовало твердое убеждение, что вознаграждению подлежит
исключительно ущерб, нанесенный имущественной сфере. Какие
бы нравственные муки ни причинены были потерпевшему, последний лишен был возможности предъявлять за это требования,
коль скоро не затронуто его экономическое благополучие (и коль
скоро он не вправе был домогаться присуждения денежной суммы,
установленной специально, как вознаграждения за физическую
боль)»5.
В России Гражданское уложение 1851 г. содержало ряд норм,
по смыслу напоминавших современный институт морального вреда, однако без употребления подобного термина, — платеж за бесчестье и нанесение личной обиды, а также платеж за неправомерное осуждение и наказание по вине суда 6.
В уголовном и уголовно-процессуальном законодательстве дореволюционной России содержался относительный аналог этого
правового института. Как отмечал известный русский ученый
Г.Ф. Шершеневич, «закон наш, рядом с уголовным удовлетворением, предоставляет на выбор потерпевшему право требовать в свою
1
Эрделевский А.М. Компенсация морального вреда. — М.: БЕК, 2000. —
С. 5.
2
Там же. — С. 40.
3
Беляцкин С.А. Возмещение морального (нематериального) вреда. — М.:
Городец, 2005 (первоначально издано СПб.: Право, 1913). — С. 13.
4
Имеется в виду середина XIX в.
5
Беляцкин С.А. Указ. соч. — С. 34—37.
6
Там же.
12
пользу платежа пени, являющейся остатком того времени, когда
все наказания носили частный характер. Размер пени или так называемого бесчестия, смотря по состоянию или званию обиженного и по особым отношениям обидчика к обиженному, не превышает 50 рублей»1. Дореволюционные российские правоведы, рассматривая личную обиду как возможное основание для предъявления требования о выплате денежной компенсации и понимая при
этом под обидой действие, наносящее ущерб чести и достоинству
человека, считали предъявление такого требования недопустимым2.
Видимо, в этом сказывался аристократический, «рыцарский»
менталитет, свойственный российскому дворянству — сословию,
из среды которого, как правило, пополнялся корпус дореволюционных российских юристов. Доминирующий подход к этому вопросу Г.Ф. Шершеневич выразил так: «Личное оскорбление не допускает никакой имущественной оценки, потому что оно причиняет нравственный, а не имущественный вред, если только оно не
отражается косвенно на материальных интересах, например на
кредите оскорбленного (т. X, ч. 1, ст. 670)... Разве какой-нибудь порядочный человек позволит себе воспользоваться ст. 670 для того,
чтобы ценой собственного достоинства получить мнимое возмещение? Разве закон этот не стоит препятствием на пути укрепления
в каждом человеке уважения к личности, поддерживая в малосостоятельных лицах, например лакеях при ресторанах, надежду "сорвать" некоторую сумму денег за поступки богатого купчика, которые должны были бы возбудить оскорбление нравственных чувств
и заставить испытать именно нравственный вред. Отмена такого
закона была бы крупным шагом вперед»3.
Иными словами, для российского дворянина было естественно
отреагировать на оскорбление вызовом «к барьеру», но не требованием выплатить денежную компенсацию — подобный образ действий и мышления был допустим лишь для «подлого» сословия;
напротив, требование дворянина о выплате денег за нанесенное
1
Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изд.
1907 г.). — М.: 1995, — С. 402.
2
Эрделевский А.М. Указ. соч. — С. 41.
3
Шершеневич Г.Ф. Указ. соч. — С. 402.
13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ему оскорбление навсегда закрыло бы для него двери в приличное
общество1.
После революции 1917 г. менталитет российского общества
существенно изменился, но это не изменило отрицательного (хотя
уже и по другим основаниям) отношения к возмещению в денежной форме морального вреда. Преобладающим оказалось мнение о
недопустимости такого возмещения, а в связи с этим и гражданское законодательство послереволюционной России до 1990 г. не
предусматривало ни самого понятия морального вреда, ни возможности его возмещения2.
Судебная практика в соответствии с господствовавшей доктриной отличалась стабильностью в этом вопросе, и суды неизменно
отказывали в изредка предъявлявшихся исках о возмещении морального вреда в денежной форме. Сущность этой доктрины заключалась в том, что принцип возмещения морального вреда рассматривался как классово чуждый социалистическому правосознанию3.
В зарубежном же законодательстве сложилась следующая ситуация4. Накоплена обширная практика применения правовых институтов, аналогичных моральному вреду в российском праве. В
наибольшей степени это относится к государствам с англосаксонской системой права (Англия, США, и другие государства). В Англии и США вместо термина «моральный вред», как правило, употребляется понятие «психический вред».
Для российского законодательства характерна разница в регулировании возмещения убытков, причиненных ответчиком ненадлежащим исполнением своих обязательств по договору и внедоговорных обязательств, вытекающих из причинения вреда неправомерными действиями, но в рамках исполнения обязательств из
причинения вреда их правовое регулирование едино и не зависит
от вида вины правонарушителя. Законодательство Англии и США
устанавливает разные основания ответственности в зависимости от
того, является ли причинение вреда умышленным или неосторож1
Там же. — С. 41.
Там же.
3
Зейц А. Возмещение морального вреда по советскому праву // Еженедельник советской юстиции. — 1927. — № 47. — С. 1465.
4
Подробнее см.: Эрделевский А.М. Указ. соч. — С. 5—10.
2
14
ным. В случае причинения вреда по неосторожности предусматривается компенсационный характер возмещения вреда, а в случае
умышленного причинения вреда — штрафной.
В английском праве вообще отсутствует разница между имущественным и неимущественным вредом в части оснований и порядка возмещения. Тем не менее, в англосаксонском праве существует
много вариаций определения психического вреда: психический и
психиатрический вред, нервный шок и обыкновенный шок. В частности, для признания психического вреда нервным шоком, необходимо, чтобы этот вред выразился в распознаваемом, т. е. в поддающемся диагностике, психическом расстройстве, а не в обыкновенном потрясении или негативных эмоциях страха, печали, горя1.
Компенсация морального вреда в законодательстве Германии
регулируется Германским гражданским уложением и называется
«денежной компенсацией за страдания». Вред делится на имущественный и неимущественный. Принцип ответственности за оба
вида вреда один. Аналогом российского морального вреда в Германии является понятие «страдания» или «вред чувствам». Под страданиями, подлежащими компенсации, в германском праве понимаются и физические, и психические страдания. Из этого можно
сделать вывод, что содержание «морального вреда» в российском
праве и «страданий» в германском совпадают.
В германской судебной практике право на компенсацию страданий предусмотрено, в частности, при нарушении тайны переписки и записей конфиденциального характера, вмешательстве в частную жизнь лица путем несанкционированной фотосъемки, разглашении сведений о частной жизни лица, использовании имени лица
в рекламных целях без его разрешения.
Законодательство Франции предусматривает обязанность возмещение вреда, причиненного противоправными виновными действиями. При этом оно не делает каких-либо различий в отношении возмещения имущественного и неимущественного вреда, хотя
и в теории, и в судебной практике Франции подразделение вреда
на имущественный и неимущественный существует.
Понятие морального вреда во французской судебной практике
в общем случае не совпадает с одноименным понятием российско1
Там же.
15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
го права. Во Франции существует понятие умаления неимущественных прав и благ, а в России моральный вред — страдания, причиненные умалением неимущественных, а иногда и имущественных прав и благ. Следовательно, французская судебная практика
не ставит вопрос о компенсации вреда в прямую зависимость от
наличия у потерпевшего страданий в связи с умалением его неимущественных благ.
Итак, судебная практика Франции применяет общий подход к
возмещению имущественного и неимущественного вреда, и зачастую в решениях по иску о возмещении вреда даже не указывается,
в какой части присужденная в качестве возмещения вреда сумма
является возмещением имущественного вреда, а в какой — компенсацией неимущественного1.
Итак, во всех нормативно-правовых системах отсутствует термин «моральный вред», хотя присутствуют сходные по содержанию правовые институты.
В России терминология института морального вреда первоначально не была вполне продуманной. Так, один из первых российских законов, содержавший это понятие (Закон СССР «О печати и
других средствах массовой информации» от 12 июня 1990 г.2) определял моральный вред как «причиненные гражданину в результате распространения средством массовой информации не соответствующих действительности сведений, порочащих честь и достоинство гражданина либо причинивших ему иной более приемлемым для данного института, так как компенсация вреда, причиненного личности, способствует в той или иной степени сглаживанию неблагоприятных последствий причинения такого вреда. неимущественный ущерб». В этом же законе предусматривалось, что
моральный вред «возмещается по решению суда средством массовой информации и виновными должностными лицами и гражданами. Размер возмещения морального (неимущественного) вреда в
денежном выражении определяется судом.
Правила возмещения работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием или иным
повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых
1
Там же.
Закон СССР «О печати и других средствах массовой информации» //
Свод законов СССР. — Т. 1. — 1990.
2
16
обязанностей от 24.12.1992 №4214-11, содержали формулировку
«моральный ущерб», причем подобное сочетание не встречается
более нигде.
Неопределенность законодателя в вопросах терминологии выражается и в том, что вначале рассматриваемый институт назывался «возмещением» (ст. 131 Основ гражданского законодательства
СССР и республик от 31.05.1991 №2211-12), в то время как теперь
он носит название «компенсации» (ст. 151 Гражданского кодекса
России3 и др.), что представляется более правильным и точным.
В сущности, понятия «возмещение» и «компенсация» синонимичны. Этимология слова «возмещение» по-разному трактуется
учеными. Так, некоторые авторы считают, что исходным здесь является «месть», «мстить». М. Фасмер же полагает, что оно происходит от «место», «вместо»4. С.И. Ожегов определяет «возмещение» как замену чего-либо недостающего или утраченного, а «компенсацию» (от лат. compensatio — уравновешивать) как уравновешение чего-либо нарушенного5. Думается, что смысловое значение
термина «возмещение» более широко и смысловой оттенок «компенсации» как уравновешения, а не восстановления, представляется Кроме того, в случае компенсации морального вреда возмещение утраченного блага в натуре, как при возмещении имущественного вреда, невозможно.
Можно попытаться понять позицию законодателя через толкование, например, ранее действовавшей нормы статьи 254 Кодекса
Законов о Труде от 7.12.1971 г. «Дополнительные основания для
прекращения трудового договора (контракта) некоторых категорий
1
Правила возмещения работодателями вреда, причиненного работникам
увечьем, профессиональным заболеванием или иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей от
24.12.1992 №4214-1 // Российская газета. —1992. — № 16.
2
Основы гражданского законодательства СССР и республик от
31.05.1991 №2211-1 // Ведомости СНД и ВС СССР. —1991. — № 26. —
Ст. 733.
3
Гражданский кодекс (часть первая) от 30.11.1994 г. № 51- ФЗ // СЗ РФ.
— 1994. — № 32. — Ст. 3301.
4
Фасмер М. Этимологический словарь русского языка. — СПб.: Азбука,
1996.
5
Ожегов С.И. Словарь русского языка. — М.: БСЭ, 1973.
17
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
работников при определенных условиях»1, пункт 3 которой в качестве такового называет совершение работником, выполняющим
воспитательные функции, аморального проступка, несовместимого
с продолжением данной работы. Интересно, что здесь под аморальностью проступка понимается, видимо, именно его противоречие сложившимся в обществе морально-этическим взглядам и
оценкам, т. е. точка зрения законодателя совпадает с общефилософским пониманием морали.
Ныне действующее российское законодательство (ст. 151 Гражданского кодекса2) понимает под моральным вредом физические
и нравственные страдания, перенесенные потерпевшим в результате правонарушения.
Определение содержания морального вреда как страданий означает, что действия причинителя вреда обязательно должны найти отражение в сознании потерпевшего, вызвать определенную
психическую реакцию. При этом неблагоприятные изменения в
охраняемых законом благах отражаются в сознании человека в
форме негативных ощущений (физические страдания) или переживаний (нравственные страдания). Содержанием переживаний может быть страх, стыд, унижение или иное неблагоприятное в психологическом аспекте состояние. Очевидно, что любое неправомерное действие или бездействие может вызвать у потерпевшего
нравственные страдания различной степени и лишить его полностью или частично психического благополучия3.
Легального законодательного определения нравственных страданий не содержит ни один нормативный акт. Пленум Верховного
Суда в своем постановлении от 20 декабря 1994 г. № 10 «Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда»4 попытался раскрыть содержание нравственных
страданий. Из постановления Пленума явно следует, что под нравственными страданиями суд понимает переживания.
1
Кодекса Законов о труде от 7.12.1971г. // Ведомости ВС РСФСР. —
1971. — № 50. — Ст. 1007.
2
Гражданский кодекс (часть первая) от 30.11.1994г. № 51- ФЗ // СЗ РФ.
— 1994. — № 32. — Ст. 3301.
3
Эрделевский А.М. Указ. соч. — С. 7
4
Постановление Пленума ВС РФ от 20.11.94г. № 10 «Некоторые вопросы
применения законодательства о компенсации морального вреда» // Российская газета. —1995. — № 29.
18
Сложившаяся в России судебная практика применения этой
правовой нормы выработала юридическое понимание этого термина. Во-первых, нравственные страдания — это некое нарушение
психического благополучия и душевного равновесия (душевный
дисбаланс) человека (личности). Во-вторых, под нравственными
страданиями в смысле статьи 151 ГК РФ понимаются не просто
переживания, обида, досада, а приобретенные в результате правонарушения изменения в психике пострадавшего от него человека.
Нравственность, как и мораль, относится к предмету изучения
философии. Для понимания смысла, который вкладывает в это понятие отечественное право, необходимо определить традиционное,
философское понимание нравственности. Нравственность представляет собой свод неписаных правил, определяющих благонравное поведение человека. Опирается на нравы, т. е. на добровольное
соглашение людей, которые пытаются соотнести свои чувства,
стремления и действия с жизненными установками других людей,
с интересом и достоинством всего общества1.
Итак, нравственность — это совокупность норм поведения человека в каком-либо обществе, моральные качества человека2, а
мораль — совокупность принципов и норм поведения людей по
отношению друг к другу и к обществу, нравственность3.
Интересно то, что во всех изученных автором толковых, энциклопедических и философских словарях мораль и нравственность определяются как понятия идентичные, и, более того, в ряде
словарей, открывая страницу на слове «нравственность», мы видим
отсылку к морали: «См. Мораль», т. е. данные понятия фактически
приравниваются друг к другу.
Однако вряд ли с этим можно согласиться. Очевидно, что
нравственность и мораль — это разные, во многом противоречащие друг другу понятия. Нравственное может не совпадать с моральным, безнравственное может быть вполне моральным, аморальное в определенных случаях может отвечать самым высоким
представлениям о нравственном законе. Ведь каждая социальная
группа имеет свою, пусть не всегда строго или даже просто члено1
Гуревич П.С. Философский словарь. — М.: Олимп, 1997.— С. 185.
Словарь русского языка: в 4-х томах. Т. 2 / Под ред. А.П. Евгеньевой. —
М.: Русский язык, 1981. — С. 513.
3
Словарь русского языка: в 4-х томах. Т. 2 / Под ред. А.П. Евгеньевой. —
М.: Русский язык, 1981. — С. 298.
2
19
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
раздельно сформулированную мораль. Так, свою собственную мораль имеют даже преступные сообщества и те, кто по долгу службы противостоит им. И нужно ли доказывать, что «воровская» и
«прокурорская» морали исключают друг друга? Таким образом,
одной морали противостоит какая-то другая, выражающая интересы другого класса, иной социальной группы.
Нравственность, в отличие от морали, абсолютна. Она не может выражать интересы какой-то ограниченной социальной группы (пусть даже этой группой будет самый прогрессивный социальный слой, класс), и даже какого-то народа в целом (пусть даже
им будет великий советский народ). Нравственность, если пользоваться такими категориями, как «выражение интересов», «выражает интересы» человека вообще, безотносительно к его национальной, классовой, профессиональной или любой другой принадлежности. Интересы человечества в целом.
В статье 55 Конституции упоминается понятие «нравственность». Согласно части 3 указанной статьи, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом
только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ
конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Однако законодатель, упоминая о нравственности, не раскрывает сути этого понятия. Избегают трактовки
нравственности и авторы многочисленных комментариев к Конституции и учебников по конституционному праву России1.
По смыслу законодательства (ст. 151 ГК РФ2) нравственные
страдания являются составной частью морального вреда. Физические страдания также являются составной частью морального вреда (ст. 151 ГК РФ3).
Физический (органический) вред — это различного рода изменения в организме человека, которые препятствуют нормальному
1
См., например: Комментарий к Конституции России / Под ред.
Л.А. Окунькова и др. — М.: Юристъ, 2006; Конституция России. Научнопрактический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. — М.: Юристъ,
2003; Конституционное право России: Учебник / Под ред. Е.И. Козловой,
О.Е. Кутафина. — М: Юристъ, 2004; Конституционное право России /
Под ред. А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина. — М.: Юристъ, 2004.
2
Гражданский кодекс России (часть первая) от 30.11.1994г. № 51- ФЗ //
СЗ РФ. — 1994. — № 32. — Ст. 3301.
3
Там же.
20
биологическому функционированию1. Физический (органический)
вред — это вред материальный с естественнонаучной точки зрения
и вместе с тем неимущественный. Физический вред является материальным, так как негативные изменения происходят в организме
(т. е. в материальной сфере потерпевшего) под влиянием определенных внешних воздействий. Последствиями физического вреда
могут стать негативные изменения нормального психического состояния человека и (или) негативные изменения в имущественной
сфере личности. Негативные изменения в состоянии психического
благополучия могут выражаться в обоего рода страданиях, как физическом, так и нравственном (моральный вред), а негативные изменения в имущественной сфере — в расходах, связанных с коррекцией или функциональной компенсацией недостатков в организме потерпевшего и утрате дохода (имущественный вред). Следовательно, любой органический вред в целях его возмещения
распадается на моральный и имущественный2.
Например, гражданин получает увечье в результате дорожнотранспортного происшествия. Само увечье, т. е. повреждение организма, представляет собой органический вред. Он вызывает физические страдания у потерпевшего в момент причинения увечья и
в процессе последующего лечения. Осознание своей неполноценности, невозможность вести равноценную прежней жизнь, утрата
работы заставляют его испытывать переживания, т. е. претерпевать
нравственные страдания. В совокупности нравственные и физические страдания составляют моральный вред, который при наличии
других необходимых условий должен быть в соответствии со
статьей 151 ГК компенсирован в денежной форме. Чтобы поддерживать свое существование и вести достойный образ жизни, потерпевший вынужден обращаться за платными услугами, так как
состояние здоровья вынуждает его сделать это, и совершает иные
связанные с этим состоянием расходы. Пользуясь терминологией
статьи 15 ГК, он несет расходы для восстановления своего нарушенного права на полноценную и достойную человека жизнь. Такие расходы составляют реальный ущерб потерпевшего. Теряя
прежнюю работу, он утрачивает прежний доход (упускает выгоду),
который не утратил бы, если бы его здоровье не было нарушено. В
1
2
Эрделевский А.М. Указ. соч. — С. 9.
Там же.
21
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
целом он несет убытки, которые подлежат возмещению в полном
объеме. Этот пример показывает, что органический вред можно
возместить путем возмещения морального и имущественного вреда, вызванного повреждением организма1.
Моральный вред — это прежде всего страдания по поводу тех
или иных ограничений. Эти ограничения, как правило, возникают
вследствие воздействия на организм человека извне.
Моральный вред не заключает в себе никакого имущественного элемента, является страданием физическим и (или) нравственным. Если человеку нанесен моральный вред, то он испытывает
неприятные эмоции, обиду, душевное волнение, и связывать данные чувства (страдания) с какими-либо экономическими убытками
не обязательно. Безусловно, последствием морального вреда может
стать и вред материальный, например, в результате глубоких внутренних нравственных страданий и (или) физических страданий человек не смог заниматься прежней деятельностью и понес убытки.
Моральный вред может стать результатом посягательства не
только на идеальные, но и на имущественные блага в том случае,
когда уничтоженное или поврежденное имущество имеет для потерпевшего особое значение, особую субъективную ценность
(вещь, с которой связано дорогое воспоминание, портрет умершего
родственника, семейные бумаги).
Возмещение физического вреда направлено на восстановление
нормальных функций организма и устранение негативных внешних проявлений. Компенсация морального вреда направлена, прежде всего, на устранение или сглаживание переживаний, которые
были вызваны причинением вреда организму человека2.
Конституция России (ст. 46) гарантирует каждому судебную
защиту прав и свобод. Компенсация морального вреда, согласно
гражданскому законодательству (ст. 12 ГК РФ3), — один из способов защиты субъективных гражданских прав и законных интересов, представляющий собой гарантированную государством материально-правовую меру, посредством которой осуществляется
1
Там же. — С. 4.
Там же. — С. 7
3
Гражданский кодекс России (часть первая) от 30.11.1994г. № 51- ФЗ //
СЗ РФ. — 1994. — № 32. — Ст. 3301.
2
22
добровольное или принудительное восстановление нарушенных
(оспариваемых) личных неимущественных благ и прав1.
Возмещение органического вреда выражается, как и компенсация морального вреда, в денежной форме, поэтому возникает вопрос о разграничении этих правовых институтов. Основная трудность такого разграничения состоит в единстве формы компенсации морального вреда и возмещения имущественного вреда, поскольку деньги являются универсальным имущественным эквивалентом, дающим возможность приобретения необходимых благ.
Однако возмещение физического (органического) вреда направлено
на устранение или ослабление самих дисфункций организма или
их внешних проявлений, а компенсация морального вреда — на
устранение или сглаживание переживаний и страданий, связанных
с причинением вреда организму человека2.
Психическое благополучие личности следует считать особым
благом, поэтому необходимо относить моральный вред к особой
категории вреда, могущего существовать не самостоятельно, а
лишь в качестве последствия причинения как неимущественного,
так и имущественного вреда.
Анализ статьи 151 Гражданского кодекса позволяет говорить о
том, что компенсация морального вреда применима лишь при нарушении прав граждан. Из этого, очевидно, следует, что юридическим лицам моральный вред компенсироваться не должен, так как
он и не может быть им причинен. Это обусловлено тем, что, в силу
своей природы, юридическое лицо не может испытывать нравственные и физические страдания. В этом единодушны и многие цивилисты: В.М. Жуйков3, А. Боннер4, Ю.К. Толстой 5, Н.С. Малеин6,
1
Гущин Д.И. Юридическая ответственность за моральный вред. — СПб.,
2002. — С. 122.
2
Эрделевский А.М. Указ. соч. — С. 18.
3
Жуйков В.М. Возмещение морального вреда. Комментарий российского
законодательства. Вып. 1. — М., 1995. — С. 53.
4
Боннер А. Можно ли причинить моральный вред юридическому лицу? //
Российская юстиция. — 1996. — № 6. — С. 44—48, 52.
5
Гражданское право: Учебник. Ч. 1 / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. — СПб.: ТЕИС, 1996. — С. 281.
6
Малеин Н.С. О моральном вреде // Государство и право. — 1993. —
№ 3. — С. 32—39.
23
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В.Т. Смирнов1 и др. Тем не менее, распространение, например, порочащей информации о некой организации — юридическом лице,
позволяет претендовать на компенсацию морального вреда, но не
организации как юридическому лицу, а отдельным физическим
лицам, например, ее учредителям.
Моральный вред — физические и нравственные страдания,
причиненные гражданину в результате нарушения его прав и свобод, как конституционных, так и не предусмотренных конституцией (закрепленных в иных нормативно-правовых актах). Причем
претендовать на компенсацию морального вреда можно во всех
случаях нарушения личных неимущественных прав или посягательств на принадлежащие гражданину другие нематериальные
блага. Что же касается компенсации морального вреда при нарушении имущественных прав гражданина, такое возможно лишь в
случаях, специально предусмотренных законом.
Согласно статье 46 Конституции, «каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод». Таким образом, каждый человек
имеет право на судебную защиту своих прав и связанных с ними
разнообразных охраняемых законом интересов в судах, применяющих процедуру, рассчитанную на компетентное, быстрое и
доступное разбирательство дела беспристрастными судьями (или
судьей). Государство обязано обеспечить полное осуществление
права на судебную защиту, которая должна быть компетентной,
эффективной и справедливой2.
При этом Конституция, что с точки зрения автора, не вполне
приемлема, поскольку никак не регламентирует способы восстановления попранных прав человека — компенсацию вреда, как материального, так и морального. Конституция провозглашена в качестве акта высшей юридической силы и, в отличие от всех прежних, является актом прямого действия. Ее нормами надлежит руководствоваться при рассмотрении конкретных дел в судах, в исполнительно-распорядительных органах и т. д.3
1
Смирнов В.Т. Обязательства из причинения вреда // Правоведение. —
1992. — № 2. — С. 25.
2
Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Л.А. Окунькова и др. — М.:
Юристъ, 2006. — С. 356.
3
Конституционное право России / Под ред. А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина. — М.: Юристъ, 2004. — С. 53.
24
Думается, что Конституция, исходя из своего основного предназначения, должна содержать не только перечень основных прав
и свобод человека и гражданина и декларировать право каждого на
судебную защиту прав и свобод в случае их нарушения, но и более
подробно предусмотреть способы восстановления нарушенных
прав. В статье 53 провозглашается право каждого на возмещение
государством вреда, причиненного незаконными действиями (или
бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Иного упоминания вреда и его возмещения в Конституции не содержится. Было бы целесообразно закрепить в Основном
законе понятия материального и морального вреда и право граждан на их компенсацию.
Кроме того, в Конституции вообще не упоминается понятие
морали, нравственность же затрагивается вскользь, в контексте
статьи 55, ее сущность Конституция не раскрывает. Исходя из
смысла данной статьи, права и свободы человека ограничиваются в
интересах нравственности и здоровья населения. Поэтому запрещаются, в частности, действия, направленные на возбуждение национальной, расовой и религиозной вражды. Нравственность и
здоровье индивида и общества — это те основания, согласно которым использование прав и свобод отдельной личности не безгранично. Вместе с тем идеалы нравственности подвижны и воплощают взаимодействие устойчивых ценностей общества с новыми.
Итак, автор предлагает следующие определения понятий морали, нравственности и морального вреда.
Мораль — приемлемые для определенного круга лиц, социальной среды, слоя, класса нормы и правила поведения.
Нравственность — приемлемые нормы и правила поведения
для всего общества.
Моральный вред — негативные последствия умаления прав человека, проявляющиеся в сфере эмоций и чувств и выражающиеся
в физических страданиях и духовных переживаниях.
Конституция в ряде своих норм содержит основы защиты прав
человека от морального вреда. Например, Конституция гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, что, очевидно,
предполагает право лица на восстановление его нарушенного интереса, возмещение имущественного ущерба и компенсацию морального вреда. В Конституции предусмотрено право на возмеще25
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ние государством вреда, причиненного незаконными действиями
органов государственной власти или их должностных лиц. Конституционно правовые основы защиты прав человека от морального
вреда сводятся к тому, что, провозглашая гарантированность прав
и свобод человека и гражданина и право каждого на судебную защиту прав и свобод, в случае их умаления Конституция фактически закрепляет основы или, выражаясь более точно, основания
компенсации морального вреда. Претендовать на компенсацию
вреда мы можем лишь в случае нарушения наших прав, а получить
компенсацию можем, как правило, лишь посредством обращения в
суд и вынесения по нашему вопросу (спору) судебного решения
(причем в нашу пользу).
При этом Конституция не содержит определений ни вреда, ни
морального вреда, ни таких важнейших понятий, как мораль и
нравственность. Автор считает, что такие понятия было бы целесообразно закрепить в Конституции. Ведь возмещение вреда, материального и морального, является способом восстановления нарушенных прав и свобод человека. Декларируя право каждого на
судебную защиту прав и свобод, хотя бы для придания структуре и
механизму гарантированности законченного и до конца обдуманного и осмысленного вида, следовало бы закрепить в Конституции
способы восстановления нарушенных прав и благ — компенсацию
материального и морального вреда.
Мораль и нравственность, наравне с правом являются важными
и основополагающими принципами жизни любого человека, важнейшими основами функционирования современного общества,
правового государства. Причем нормы права закреплены в нормативно-правовых актах, а нормы морали и нравственности нигде не
закреплены и имеют в большинстве своем неписаный характер.
Легального законодательного определения нравственности, морали, нравственных страданий не содержит ни один нормативный
акт.
Автор считает, что в Конституции следовало бы дать понятие
морали и нравственности, поскольку разные люди вкладывают в
данные термины разный смысл. Даже косвенное упоминание нравственности в Конституции обязывает законодателя дать общеправовое определение данному термину, как хотя бы, например, предложенное выше авторское определение. Ведь в философских словарях мораль приравнивается к нравственности, что, на взгляд ав26
тора, неверно. Думается, что и законодатель, говоря в статье 55
Конституции о возможности ограничения прав и свобод федеральным законодательством лишь в той мере, в какой это необходимо в
целях защиты, в том числе основ нравственности, имел в виду
нравственность в смысле общепризнанных всем социумом норм и
правил, а не какие-то нормы и правила поведения отдельных социальных групп.
27
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
С. ЛИПАТОВА
ПОНЯТИЕ ЧЕСТИ И ДОСТОИНСТВА
В РОССИЙСКОМ ПРАВЕ
Право на достоинство является, по существу, основной целью
всех остальных прав человека. В этом смысле достоинство человека — источник его прав и свобод. Достоинство — это признание
обществом социальной ценности, уникальности человека, значимости каждой личности как частицы человеческого общества.
Достоинство как субъективное право человека включает в себя
и охрану чести, репутации и доброго имени. Защита достоинства
личности безусловна и осуществляется государством: никакие обстоятельства не могут служить основанием для его умаления. Поэтому защите подлежит достоинство любой личности — не только
взрослого и дееспособного человека, но и несовершеннолетних и
недееспособных.
Конституция России исходит из того, что достоинство личности — основа других конституционных прав, оно непосредственно
связано с ними и зависит от их соблюдения. Реализация политических, социальных, экономических, культурных и других прав —
важнейшее условие обеспечения достоинства личности. Такая же
задача стоит и перед отраслевым законодательством, и перед всеми органами и лицами, применяющими положения Конституции,
законов и иных нормативных актов. Уважать достоинство личности — обязанность всех государственных органов и общественных
организаций, должностных лиц и граждан, что прямо вытекает из
требований Конституции, провозглашающей, что осуществление
прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и
свободы других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции)1.
Честь и достоинство относятся к категории нематериальных
благ, которые, в свою очередь, являются особой группой объектов
гражданских прав. Под нематериальными благами понимаются не
1
Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской
Федерации: Учебник для вузов / Под ред. О.И. Тиунова. — М.: Норма,
2005. — С. 40.
имеющие экономического содержания и не отделимые от личности
их носителя блага и свободы, признанные законодательством1.
Осознание права на защиту чести и достоинства как важного
нематериального права личности имеет глубокие исторические
корни. Понятия «честь» и «достоинство» были известны с глубокой древности, однако они не тождественны нынешним определениям этих терминов, поскольку с течением времени и сменой историко-политических реалий претерпели определенные изменения.
Еще в Древней Греции и Древнем Риме понятия чести и достоинства соизмерялись с уважением к личности, соотносились с моралью и правом.
Интересно выражает свою мысль о человеческом достоинстве
великий римский оратор и выдающийся философ Цицерон (106—
43 до н.э.): «Нет ничего мучительнее оскорбления человеческого
достоинства, ничего унизительнее рабства. Человеческое достоинство и свобода свойственны нам. Будем же хранить их или умрем с
достоинством»2.
Мысль об уважении достоинства личности проявилась в учении Фомы Аквинского (1225—1274) о естественном законе, который предписывает всем людям стремиться к самосохранению и
продолжению рода, искать истину и истинного Бога, уважать достоинство каждого человека. Данное положение о божественном по
своему первоисточнику человеческом достоинстве всех людей и
естественном праве каждого человека на достоинство является
большим вкладом Фомы Аквинского и в целом христианского гуманизма в концепцию неотчуждаемых естественных прав человека3.
В XVII в. выдающийся голландский юрист Гуго Гроций писал:
«...возможно также причинение ущерба чести и доброму имени,
например, нанесением ударов, оскорблением, злословием, проклятием, насмешкой и другими подобными способами. При них не в
меньшей мере, чем при воровстве и иных преступлениях, необходимо отличать порочность поступка от его последствий... Ибо пер1
Гражданское право. Часть первая: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева и
Ю.К. Толстого. — М.: Проспект, 1998. — С. 312.
2
Энциклопедия мысли / Сост. Н. Хоромин. — Харьков: Прапор, 2001. —
С. 129.
3
Права человека: Учебник для вузов / Под ред. Е.А. Лукашевой. — М.:
Норма, 2004. — С. 60.
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вой соответствует наказание, последним — возмещение причиненного вреда путем признания своей вины, оказания знаков уважения, удостоверения невиновности и тому подобными способами.
Хотя и деньги при желании потерпевшего тоже могут оплатить
такого рода причиненный достоинству ущерб, потому что деньги
есть общее мерило полезности вещей...»1.
В эпоху Просвещения достоинство человека в трудах известных прогрессивных мыслителей (Т. Гоббс, Д. Локк, Ж. Ж. Руссо,
Ш. Монтескье, Т. Джефферсон) символизировало свободу и равенство людей. Одновременно оно понималось как совокупность определенных моральных, нравственных качеств человека, отличающих его от других людей и возвышающих над «безличностной» природой2.
В Древней Руси о чести и достоинстве человека писал Владимир Мономах. Однако отечественная мысль не имеет богатой истории развития категории человеческого достоинства. Вместе с тем в
различных исследованиях отмечается, что защита чести и достоинства свободного человека предусматривалась еще в Русской Правде
(XI—XIV вв.); русские революционные демократы (В.Г. Белинский, Н.Г. Чернышевский) связывали достоинство человека с борьбой против крепостного права, освобождением крестьянства, уважением достоинства женщин; марксистско-ленинское учение о
личности и обществе развивало идею достоинства индивида как
этической категории — критерия пролетарской морали, достоинства трудящегося человека и присущей индивиду при условии исполнения им долга перед государством, обществом, отдельными
его членами. Это вытекало из гипертрофированного отношения к
классовой борьбе, приоритету коллективного начала над индивидуальностью и начальствующему положению государства по отношению к человеку3.
По мнению С.А. Авакьяна, под достоинством личности понимают обладание ею определенными нравственными и интеллектуальными качествами, причем не любыми, а такими, которые соответствуют моральным ценностям, принятым в данном обществе,
государстве. Человек субъективно исходит из того, что он обладает
такими качествами, так же его должны воспринимать и окружающие. Итак, достоинство — это как бы заданная ее неопороченность
в глазах общества. Причем достоинство личности — категория
многоплановая, но, прежде всего, речь идет о таких его параметрах, как определенное поведение человека, невозможность совершения им поступков, осуждаемых общественной моралью, уровень
ума и образования человека, отношение к окружающим, образ
жизни, признаваемые в обществе желательными и даже образцовыми1.
Охрана достоинства личности гражданина является одним из
проявлений государственного обеспечения личной неприкосновенности. Под достоинством личности понимается осознание самим
человеком и окружающими факта обладания им определенными
нравственными и интеллектуальными качествами. Достоинство
личности определяется не только самооценкой субъекта, но и совокупностью объективных качеств человека, характеризующих его
репутацию в обществе (благоразумие, нравственные данные, уровень знаний, обладание социально полезными навыками, достойный образ жизни и т. п.). Достоинство любого человека подлежит
защите независимо от его социальной ценности. Каждый человек
имеет право на уважение окружающих. Никакие обстоятельства не
могут служить основанием для умаления достоинства личности2.
Достоинство человека рассматривается как неотъемлемое качество любого человека, независимое от воли других людей; субъективная самооценка индивидом собственных биологических, нравственных, этических, социальных, профессиональных, иных качеств в сравнении с аналогичными качествами людей; общественная оценка личностных качеств индивида на фоне устоявшихся
стандартов человеческого общежития в конкретном обществе и
государстве. Сегодня оно имеет универсальное содержание и предстает как совокупность качеств биологического, нравственнорелигиозного, национально-культурного и социального характера,
которые человек ценит в себе, ориентируясь на определенные
1
1
Гроций Г. О праве войны и мира. — М., 1994. — С. 425.
Конституционное право России / Под ред. А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина. — М.: Юристъ, 2004. — С. 116.
3
Там же. — С. 119, 120.
2
6
Авакьян С.А. Конституционное право России в 2-х томах. Т. 1. — М.:
Юристъ, 2005. — С. 579.
2
Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) /
Под ред. Л.А. Окунькова. — М.: Бек, 1996. — С. 47.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
стандарты жизни в обществе, и которые индивидуализирует человека как личность, выделяя его из живой природы1.
По мнению О.И. Тиунова, достоинство личности — разностороннее понятие, оно характеризуется мнением человека о себе и в
то же время мнением о нем других людей. Достоинство личности
предполагает наличие у человека различных морально-этических,
интеллектуальных и иных качеств, лично ему присущих. Достоинство человека связано с нравственными установками, социальными
благами, образом жизни. Формирование достоинства личности зависит от многих факторов: воспитания в семье, условий жизни,
материальной обеспеченности, коллектива, в котором человек
учится или работает, морального климата в обществе, продвижения по работе и др.2
По мнению Ю.А. Дмитриева, содержанием права человека на
личное достоинство является обеспечение нормами субъективного
индивидуального права, под которым понимается выражение личной ценности индивида для самого себя (самоуважение) и для всего общества 3.
Формированию достоинства личности должна способствовать
деятельность всех органов государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной, а также органов местного самоуправления. Многие нормы Конституции России указывают на условия, призванные способствовать этому; особо нужно выделить
положения статьи 7, которая провозглашает Россию социальным
государством, чья политика направлена на создание условий,
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии
социальной защиты. Конституционные нормы свидетельствуют о
равноправии, личной неприкосновенности, неприкосновенности
частной жизни, личной и семейной тайне, защите своей чести и
1
Конституционное право России / Под ред. А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина. — М.: Юристъ, 2004. — С. 118, 119.
2
Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской
Федерации: Учебник для вузов / Под ред. О.И. Тиунова. — М.: Норма,
2005. — С. 40.
3
Дмитриев Ю.А. Право человека на достойную жизнь как конституционно-правовая категория // Конституционно-правовой строй. Выпуск III.
1996. — С. 62.
8
доброго имени, свободе совести и вероисповедания1. Все перечисленное — важные составляющие человеческого достоинства.
Государство обязано защищать достоинство человека от рождения до смерти, независимо от его самооценки и социального статуса, наличия или отсутствия гражданства. Достоинство личности
— это возможность личность реализовать себя в обществе, проявить свою автономию.
Однако представляется, что человеку нельзя навязать достоинство или без его ведома «сделать» достойным членом общества.
Например, есть люди, которые из года в год ходят на нелюбимую и
низкооплачиваемую работу, но не предпринимают никаких мер для
изменения такого положения: не попытались сменить место работы, получить иную специальность или дополнительное образование, зарегистрироваться на бирже труда. Многие оправдывают себя
отсутствием объективной возможности что-либо изменить в своей
жизни, однако зачастую так проявляются неуважение человека к
самому себе, отношение к достоинству собственной личности.
То же можно сказать и о проблеме гендерного равенства. Так,
женщин притесняют не только в семье и на работе, но и ущемляют
в политических правах. Численно женщины преобладают в обществе, но их влияние в политике и бизнесе в настоящее время несопоставимо мало. Причин этому социальному явлению множество:
от патриархальности уклада до инерционности общественного
сознания. Корни этого явления лежат в глубокой древности. Например, Кодекс Наполеона рассматривал замужних женщин в качестве недееспособных лиц наравне с душевнобольными и малолетними. Всеобщее избирательное право до ХХ века распространялось лишь на взрослое мужское население2. В настоящее время
положение женщин несравнимо улучшилось, однако проблема
гендерного равенства по-прежнему стоит остро, о чем говорит хотя
бы ничтожно малый процент женщин — депутатов Государственной Думы и Совета Федерации. Однако настораживает пассивное
отношение подавляющего большинства женщин к этой проблеме.
Есть женщины, которые подвергаются насилию в семье, но не
только не сообщают в милицию или органы прокуратуры о во1
Там же. — С. 40, 41.
Дегтярева О.В. Равные права и равные возможности — синонимы? //
О выборах. — 2006. — № 1. — С. 2.
2
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
пиющих фактах рукоприкладства и унижений, но и продолжают
жить со своим обидчиком и, более того, рожать от него детей, поскольку из-за заниженной самооценки, неверных семейных ориентиров, недостатка воспитания боятся того, что не смогут реализовать себя в обществе иным способом. Это также является примером отношения человека к себе как к личности, неспособности и
нежелания защитить свое достоинство.
С понятиями чести и достоинства тесно связано понятие деловой репутации. По мнению А.А. Власова, деловая репутация — это
положительная оценка деловых качеств лица, занятого в сфере
предпринимательства, отраженных в общественном сознании1. С
уточнением А.А. Власова о том, что деловая репутация связана
именно с предпринимательской деятельностью, согласиться нельзя, поскольку, на взгляд автора настоящей статьи, деловой репутацией обладают и иные лица, занятые в различных сферах жизнедеятельности: спортсмены, юристы, деятели искусства и науки и
пр., — поскольку деловая репутация — это сопровождающееся
оценкой общества отражение любых (не только в предпринимательской деятельности) деловых качеств лица в сознании социума.
Понятие доброго имени является обобщенным, включающим в
себя честь, достоинство и деловую репутацию.
А.М. Эрделевский2 дает следующие определения чести, достоинства, деловой репутации:
• честь — сопровождающееся положительной оценкой общества отражение качеств лица в общественном сознании;
• достоинство — сопровождающееся положительной оценкой
лица отражение его качеств в собственном сознании;
• деловая репутация — сопровождающееся оценкой общества
отражение деловых качеств лица в общественном сознании.
Как справедливо считает А.М. Эрделевский, понятие «достоинство» вряд ли уместно применять к юридическому лицу — искусственному образованию, не обладающему собственным сознанием и психикой. Что же касается чести юридического лица, то
представляется, что это понятие полностью охватывается поняти1
Там же.
Эрделевский А.М. Компенсация морального вреда, комментарий. — М.:
БЕК, 2000. — С. 55.
2
10
ем «деловая репутация», понимаемым в широком смысле, т. е.
оценка обществом поведения юридического лица не только в гражданско-правовых, но и в любых других свойственных природе
юридического лица отношениях1. С таким мнением нельзя не согласиться. Отсюда же следует вывод, что юридическое лицо не
имеет право на возмещение морального вреда в связи с опорочиванием деловой репутации, поскольку под моральным вредом понимаются физические и нравственные страдания, которые юридическое лицо по своей природе испытывать не может. Однако представляется, что на возмещение морального вреда имеют право, например, учредители юридического лица и его руководители, поскольку испытывают физические и нравственные страдания в связи с распространением не соответствующих действительности и
порочащих деловую репутацию сведений в отношении юридического лица.
По вопросу о возмещении морального вреда юридическим лицам сложилась противоречивая судебная практика.
Например, в Постановлении Пленума ВС РФ «Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального
вреда»2 говорится о том, что правила, регулирующие компенсацию
морального вреда в связи с распространением сведений, порочащих деловую репутацию гражданина, применяются и в случаях
распространения таких сведений в отношении юридического лица.
О том же гласит и пункт 15 Постановления Пленума ВС РФ «О
судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц»3.
Противоположного мнения придерживается Президиум ВАС РФ,
который в своем постановлении пишет следующее: «Исходя из
смысла статьи 151 ГК РФ моральный вред (физические и нравст1
Там же.
Постановление Пленума Верховного Суда России «Некоторые вопросы
применения законодательства о компенсации морального вреда» // Российская газета. — 1995. — № 29.
3
Постановление Пленума Верховного Суда России «О судебной практике
по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц» // Российская газета. — 2005. — № 50.
2
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
венные страдания) может быть причинен только гражданину, но не
юридическому лицу»1.
Особого внимания заслуживает такой пример из судебной
практики. В июне 2004 г. газета «Коммерсантъ» опубликовала статью «Банковский кризис вышел на улицу»2, в которой утверждалось, что отделения Альфа-банка атаковали вкладчики, желающие
забрать свои деньги со счетов, а у банка возникают проблемы на
кредитном рынке. В августе банк обратился в арбитражный суд
Москвы с иском к ИД «Коммерсантъ», в котором требовал компенсировать убытки (20,5 млн руб.) и «репутационный вред»
(300 млн руб.). Исковые требования истца удовлетворены в полном
объеме. 27 декабря Девятый арбитражный апелляционный суд оставил в силе решение суда первой инстанции, снизив размер требований банка на 10 млн руб.
Представляется, что судебные акты Арбитражного суда г. Москвы и апелляционной инстанции не находят своего отражения в
законодательстве, поскольку последнее не содержат такого понятия, как «репутационный вред». Однако, на взгляд автора, было бы
целесообразным такое понятие ввести, дав ему собственное определение, отличное от определения морального вреда.
Среди ученых-юристов встречается мнение о том, что понятия
«честь», «достоинство», «репутация» совпадают, определяя моральный статус личности, ее самооценку и положение в обществе3.
С таким мнением нельзя согласиться, поскольку эти понятия хотя
и схожие по своему содержанию, но не идентичные.
Институт защиты чести и достоинства получил свое развитие и
в отраслевом законодательстве. Так, право на защиту чести, достоинства, провозглашается, например, в Уголовном4, Уголовно1
Постановление ВАС РФ от 05.08.1997 г. № 1509/97 // Вестник ВАС РФ,
№ 12, 1997.
2
Коммерсантъ № 121 (№ 2960) от 07.07.2004 г.
3
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации / под ред.
Абовой Т. Е., Кабалкина А.Ю. М.: Юрайт, 2004. С. 214; Батяев А.А. Возмещение морального вреда / Подготовлено для Системы Консультант
Плюс, М., 2006. С. 6
4
Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ //
Собрание законодательства РФ, 17.06.1996, N 25, ст. 2954
12
процессуальном1, Налоговом кодексах2, в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан3, Федеральных законах «О рекламе»4, «Об авторском праве и смежных правах»5, «О средствах массовой информации»6 и многих других актах законодательства.
Итак, в конституционно-правовом смысле под достоинством,
честью и деловой репутацией понимается следующее. Достоинство
— это субъективная внутренняя оценка собственных духовных
качеств, уважение определенных личностных качеств в самом себе, осознание своего общественного значения в социальной среде.
Честь — положительная оценка достойных уважения личностных
качеств человека в социуме, признание и уважение индивида обществом. Деловая репутация — совокупность оценок и качеств, с
которыми физическое или юридическое лицо ассоциируется в глазах партнеров, контрагентов, клиентов; сложившееся мнение о деловых качествах лица в профессиональной сфере.
Характерно, что деловая репутация присуща не только лицам,
осуществляющим свою деятельность в предпринимательской сфере, как считают некоторые авторы, но и иным участникам делового
оборота — спортсменам, юристам, артистам, учителям, врачам.
Честь и достоинство — понятия широкие, богатые и глубокие
по содержанию. Они очень близки по характеру, но далеко не идентичны. Эти категории в сфере общественных отношений выступают как социальные, этические блага. Право на честь и достоинство
занимает особое место среди других конституционных прав и свобод человека и гражданина, о чем свидетельствует, например, конституционный запрет умаления человеческого достоинства при
любых обстоятельствах.
1
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря
2001 г. № 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 24.12.2001, N 52
(ч. I), ст. 4921
2
Налоговый кодекс Российской Федерации, часть первая // Собрание законодательства РФ, N 31, 03.08.1998, ст. 3824.
3
Основы законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья
граждан» от 22 июля 1993 г. № 5487-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. —
1993. — № 33. — Ст. 1318.
4
Российская газета. — 1995. — № 142.
5
Российская газета. — 1993. — № 147.
6
Российская газета. — 1992. — № 32.
13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В содержание конституционного права на честь, достоинство,
деловую репутацию входят правомочия по владению, пользованию
и распоряжению честью, достоинством, деловой репутацией.
Под владением честью, достоинством, деловой репутацией
подразумевается единоличное и самостоятельное обладание человеком этими благами и право требовать от любого лица соблюдения этих благ; под пользованием честью, достоинством, деловой
репутацией — возможность по усмотрению субъекта этих прав
использовать в общественной жизни свой определенный имидж.
Правомочие по распоряжению честью, достоинством и деловой
репутацией включает в себя возможность человека собственными
действиями и поведением менять отношение к себе других людей,
а также изменять собственное отношение человека к себе самому.
В настоящее время отечественное законодательство не раскрывает понятие чести, достоинства, деловой репутации.
14
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Е. МАСЛОВА,
соискатель
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ
ЭФФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЫ СТРАХОВОЙ ЗАЩИТЫ
ИМУЩЕСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСОВ ГРАЖДАН И
ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Страхование как система защиты имущественных интересов
граждан, организаций и государства — необходимый элемент социально-экономической системы общества. Страхование предоставляет гарантии восстановления нарушенных имущественных
интересов в случае непредвиденных природных, техногенных и
иных явлений, оказывает позитивное влияние на укрепление финансов государства. Оно не только освобождает бюджет от расходов на возмещение убытков при наступлении страховых случаев,
но и является одним из наиболее стабильных источников долгосрочных инвестиций. Это определяет стратегическую позицию
страхования в странах с развитой рыночной экономикой.
В советский период в нерыночной системе хозяйствования возмещение ущерба в основном осуществлялось государством, которое выделяло средства из бюджета на восстановление разрушенных предприятий, жилья, ликвидацию последствий стихийных
бедствий и другие аналогичные цели. Система страхования играла
вспомогательную роль.
Для современной России ускоренное развитие страхования как
механизма защиты имущественных интересов лиц становится особенно значимым. Так, в результате широкомасштабной приватизации значительная часть основных фондов перешла в собственность
физических лиц и негосударственных структур. Это настоятельно
требует создания системы финансовых гарантий, обеспечивающей
возмещение ущерба в случае стихийных бедствий, аварий, пожаров
и других непредвиденных событий, которые могут негативно повлиять на формирующиеся производственные связи, породить сбои
в отраслях экономики.
Несмотря на объективные трудности, обусловленные сложностью реформирования экономики России, развитие национальной
системы страхования с 1992 г. по 2006 г. характеризуется высокой
динамикой, в том числе ростом отношения суммы страховых взносов к валовому внутреннему продукту более чем в девять раз. По
данным за 1997 г., российскими страховыми организациями по
всем видам страхования собрано 34 млрд руб. страховых платежей,
населению и организациям страховщиками выплачено 25 млрд руб.
В настоящее время эти цифры увеличились более чем втрое1.
Позитивным моментом в формировании российского страхового рынка является создание сравнительно крупных страховых компаний, способных адаптироваться к динамично меняющейся
конъюнктуре рынка и оказывать страховые услуги, отвечающие
мировым стандартам, а также складывающаяся инфраструктура
рынка. Показатели состояния страхового рынка свидетельствуют о
том, что в Российской Федерации заложены основы национального
страхования. Тем не менее, оно еще не заняло надлежащего положения в системе защиты имущественных интересов населения, хозяйствующих субъектов и государства.
Как показывают данные страховых компаний, в России страхуется менее 10 процентов потенциальных рисков (в большинстве
развитых стран — 90-95 процентов), 90 процентов собственности
предприятий не обеспечено страховой защитой. Весь объем страховых взносов в нашей стране сопоставим с аналогичными показателями лишь одной западной страховой компании, замыкающей
перечень ста крупнейших страховых компаний мира.
Финансовые возможности национальных страховых компаний
в покрытии крупных убытков остаются низкими. Лишь около четверти страховщиков имеют уставные капиталы в размере более 1
млн руб. У большинства из них вкладами в уставный капитал являются права на имущество, другие низколиквидные средства, что
не лучшим образом влияет на надежность и платежеспособность
страховых компаний. Учащающиеся факты неплатежеспособности
одних страховых компаний подрывают доверие к другим страхов1
См.: Страхование в России / Под ред. Л.Б. Львова. — М., 2006. —
С. 788.
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
щикам и дискредитируют национальное страхование. Серьезными
проблемами чревата тенденция к монополизации секторов страхового рынка, в основном порождаемая разделом страхового рынка в
интересах отдельных ведомств, финансово-промышленных групп
или территорий в рамках отраслевых и региональных программ
страхования.
Страховых продуктов на российском рынке значительно меньше, чем за рубежом. При этом некоторые страховые компании
предлагают страхователям псевдостраховые финансовые схемы,
позволяющие страхователям обойти налоговое законодательство,
уйти от обязательных платежей в государственные внебюджетные
фонды. Большинство страховых организаций, особенно в регионах
России, испытывают серьезные трудности с обеспечением профессионально подготовленными кадрами, отвечающими современным
требованиям ведения страховых операций.
Отрицательно сказывается на развитии страхового рынка отсутствие мер стимулирования населения и предприятий к более
широкому использованию возможностей страхования для защиты
своих имущественных интересов. Не создан надежный механизм
государственного контроля выполнения страховыми организациями принятых обязательств, адекватной оценки их надежности и
финансовой устойчивости, не налажена информационноаналитическая работа. Бессистемно и с очевидным запаздыванием
ведется совершенствование страхового законодательства.
В результате по-прежнему основное бремя расходов на ликвидацию последствий техногенных аварий и катастроф, негативных
природных явлений ложится на бюджет. За рубеж в качестве перестраховочной премии уходят средства, которые должны быть одним из важнейших источников внутренних инвестиционных ресурсов. Правительство Российской Федерации признает, что достижение целей проводимых реформ и обеспечение социальноэкономической стабильности российского общества требует создания мощной системы страховой защиты на основе комплексного
решения накопившихся проблем.
Вопросы развития страхового рынка России приобретают особую остроту в связи со вступлением в силу Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европей6
ским союзом, а также предстоящим вступлением Российской Федерации во Всемирную торговую организацию.
Главной целью является создание эффективной системы страховой защиты имущественных интересов граждан и юридических
лиц, обеспечивающей:
— реальную компенсацию убытков (ущерба, вреда), причиняемых в результате непредвиденных природных явлений, техногенных аварий и катастроф и негативных социальных обстоятельств,
за счет резервов страховых организаций при снижении нагрузки на
бюджет;
— формирование необходимой для экономического роста надежной и устойчивой хозяйственной среды;
— максимальное использование страхования как источника инвестиционных ресурсов.
Представляется, что для достижения указанных целей необходимо:
— обеспечить надежность и финансовую устойчивость системы страхования;
— вести активную структурную политику на рынке страховых
услуг;
— повысить эффективность государственного регулирования
страховой деятельности;
— развивать взаимоотношения российского и международного
страховых рынков;
— совершенствовать нормативную базу страховой деятельности.
В настоящее время одним из приоритетных направлений деятельности страховых организаций и перестраховочных компаний
является повышение минимального размера уставного капитала и
его формирование исключительно за счет денежных средств. Одной из главных тенденций развития рынка будет концентрация
страхового бизнеса, в результате чего финансово слабые страховые
организации уступят рынок наиболее устойчивым компаниям, способным развивать национальное страховое дело в соответствии с
современными требованиями.
Регулирование структурных преобразований должно включать
защиту добросовестной конкуренции на страховом рынке, предупреждение и пресечение монополизма, в том числе:
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
— пресечение злоупотребления страховыми организациями
доминирующим положением (включая установление необоснованно высоких или низких тарифов на страховые услуги);
— контроль над соглашениями и согласованными действиями
страховых организаций, над созданием объединений (союзов и ассоциаций) страховых организаций;
— запрещение действий федеральных органов исполнительной
власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленных на ограничение конкуренции на федеральном и региональных рынках
страховых услуг;
— определение на конкурсной основе страховых организаций,
привлекаемых к проведению страховых программ с использованием государственных средств;
— государственный контроль над концентрацией капитала на
рынке страховых услуг.
Одновременно при соблюдении требований антимонопольного
законодательства должно быть обеспечено:
— предупреждение оттока капиталов из страховой сферы, содействие слиянию и присоединению страховых организаций, не
изыскавших необходимых средств для пополнения уставных капиталов, расширению филиальной сети страховщиков, особенно в
регионах, имеющих незначительное количество страховых организаций и не располагающих капиталами, необходимыми для укрепления своей финансовой базы;
— расширение спектра страховых услуг и географии деятельности страховых организаций;
— поощрение различных форм объединения страховщиков в
целях реализации крупных страховых проектов.
Последняя мера тесно связана с развитием перестрахования.
Сегодня емкость российского перестраховочного рынка не позволяет надежно защитить такие крупные риски, как экологические,
авиационные, морские, космические. Поскольку запрет перестрахования за рубежом невозможен, полный отказ от регулирования
этого процесса с открытием рынка обусловит передачу почти всей
перестраховочной премии на западный страховой рынок. Выход
видится только в разумных протекционистских мерах, включая меры налогового регулирования, сопровождающихся опережающим
8
созданием инфраструктуры перестрахования. Первоочередной задачей является подготовка силами национальных объединений
страховщиков свода обычаев делового оборота по перестраховочной деятельности.
Стабильность страхового рынка во многом определяется его
инфраструктурой, которая должна представлять собой слаженно
работающий механизм с развитой системой информационноаналитического обеспечения органов государственной власти,
субъектов страхового рынка и заинтересованных лиц. В законодательных актах должны найти отражение вопросы создания, реорганизации и ликвидации страховых организаций, включая организации с участием иностранного капитала, функционирования филиалов, представительств и агентств страховщиков, деятельности
обществ взаимного страхования, развития института страховых
брокеров, сюрвейеров, аварийных комиссаров, осуществления региональных и межрегиональных страховых программ.
Развитие системы страхования зависит от профессионализма
руководителей и специалистов страховых компаний. В связи с этим
необходимо установить единые квалификационные требования к
руководителям страховых организаций, порядок их аттестации и
обязательной периодической переаттестации; ускорить создание
института актуариев с учетом выработанных международной практикой критериев, определить порядок аттестации и лицензирования актуариев. Особое внимание следует обратить на создание системы подготовки кадров страховщиков и всемерное развитие страховой науки.
Ключевым моментом структурной политики на рынке страховых услуг является оптимизация пропорций в соотношении добровольных и обязательных видов страхования. В настоящее время
удельный вес обязательного страхования достиг более чем 40 процентов всего страхового рынка (в 1992 г. — 6 процентов)1. В основном это следствие введения обязательного медицинского страхования.
Практика показывает, что быстрый рост обязательного страхования был неизбежен именно в период возникновения и формиро1
Фролов А.А. Страховой бизнес в цифрах // Страхование. — 2006. —
№ 3. — С. 10.
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вания страхового рынка в условиях экономического спада при неразвитой страховой культуре и обеспечивал ускоренную капитализацию рынка. Однако уже в первой половине 2005 г. начался опережающий рост добровольного страхования (40 процентов за год
против 16,5 процента по обязательным видам)1. Особого внимания
требует стимулирование страхования в сфере малого бизнеса. Назрела настоятельная необходимость в разработке концепции развития этого сегмента страхового рынка.
Необходимо усилить контроль над компаниями, осуществляющими страхование жизни, в частности, за введением специальных аудиторских проверок и актуарной оценки страховых обязательств, принятием скоординированных мер со стороны финансовых, налоговых и правоохранительных органов по отношению к
страховым компаниям и страхователям в целях пресечения недобросовестной страховой деятельности, преступлений в сфере страхования и мошенничества, совершенствования условий лицензирования страховой деятельности.
Важным фактором развития добровольного страхования станет
восстановление доверия к нему населения в первую очередь на основе восстановления сбережений населения по договорам страхования жизни, заключенным с органами государственного страхования до 1992 г. Это даст возможность активизировать привлечение
средств населения в сферу реальной экономики под контролем государства.
В области обязательного страхования необходимо соотнести его
существующие и планируемые виды с основными целями социально-экономического развития страны, определить перечень обязательных видов страхования в соответствии с Гражданским кодексом и значимостью страховой защиты имущественных интересов
отдельных категорий лиц. В соответствии с этим к числу важнейших видов обязательного страхования следует отнести:
— обязательное страхование ответственности владельцев
транспортных средств, работодателей, отдельных категорий производителей продукции, работ и услуг (в том числе оценщики, регистраторы);
1
Там же. — С. 12.
10
— ряд программ обязательного государственного страхования
(страхование военнослужащих, государственных служащих, государственного имущества).
Необходимо прекратить необоснованное и неупорядоченное
введение новых видов обязательного страхования, порождаемое
стремлением к созданию новых внебюджетных ведомственных
фондов, критически оценить обоснованность и эффективность существующих фондов. В сжатые сроки на основе федерального закона следует регламентировать порядок осуществления уже введенных видов обязательного страхования (на сегодняшний день их
количество превышает 40), пересмотреть либо отменить ряд действующих нормативных актов, устанавливающих отдельные виды
обязательного страхования.
Необходимо обеспечить координацию законотворческой работы
в области страхования и профессиональную экспертизу разрабатываемых законопроектов и нормативных документов. Деятельность
Министерства финансов должна осуществляться в постоянном
взаимодействии с:
— правоохранительными и налоговыми органами в целях пресечения фактов мошенничества в сфере страхования;
— органами, осуществляющими антимонопольную политику, в
целях развития конкуренции на страховом рынке;
— органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях выработки единых методических принципов организации и осуществления страхового дела и недопущения принятия на региональном уровне решений, не соответствующих законодательству;
— Всероссийским союзом страховщиков, другими профессиональными объединениями страховщиков;
— органами страхового надзора зарубежных стран, прежде
всего государств — участников СНГ, с учетом предстоящего вступления Российской Федерации во Всемирную торговую организацию.
Государственная поддержка страхования должна осуществляться с учетом значимости и приоритетности решаемых задач по
следующим направлениям:
а) прямое участие государства в становлении страховой системы защиты имущественных интересов, предполагающее:
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
— определение институциональных основ и порядка участия
государства в страховании некоммерческих рисков для защиты инвестиций, а также в страховании экспортных кредитов;
— обеспечение за счет бюджетных средств программ обязательного государственного страхования (в частности, страхования
имущества унитарных и казенных предприятий, иных организаций
бюджетной сферы при четкой регламентации действий страхователя, представляющего интересы государства);
— повышение роли государственных страховых компаний в
реализации государственной политики в области страхования, определение порядка их участия в государственных программах
страхования, предоставление им государственной поддержки;
— предоставление дополнительных гарантий при размещении
средств страховщиков, аккумулируемых в рамках приоритетных
видов страхования в форме специальных нерыночных государственных ценных бумаг с гарантированным доходом, а также формирование целевых резервов, компенсирующих несостоятельность
отдельных страховых организаций при исполнении ими обязательств по договорам долгосрочного страхования жизни и пенсионного страхования граждан;
б) законодательное обеспечение защиты национального страхового рынка, включающее:
— конкретизацию условий допуска иностранных страховщиков
на российский страховой рынок;
— дополнительную регламентацию перестраховочной деятельности в целях предотвращения необоснованного оттока валютных
средств за рубеж;
— выработку законодательных процедур, позволяющих эффективно предотвращать незаконную деятельность иностранных страховщиков, брокеров и иных субъектов страховых отношений на
национальном страховом рынке;
в) совершенствование государственного надзора за страховой
деятельностью, предполагающее:
— создание нормативных и организационных основ страхового
надзора в Российской Федерации;
— разработку процедур финансового оздоровления страховых
организаций;
12
— определение специальных требований к страховым организациям, оказывающим услуги населению по долгосрочному страхованию жизни и пенсий;
— совершенствование условий лицензирования страховой деятельности, создание дифференцированной системы санкций, применяемых к страховым организациям за нарушение предъявляемых к ним требований, принципов добросовестной конкуренции;
— введение порядка, ограничивающего допуск к руководству
страховой или брокерской организацией лиц, чьи действия привели финансово-кредитную организацию к банкротству.
13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Ю. ДМИТРИЕВ,
доктор юридических наук, профессор,
член-корреспондент РАО
КОММЕНТАРИЙ РЕГЛАМЕНТА
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО
СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Общие положения
Статья 1
1. Государственная Дума является палатой Федерального
Собрания — парламента Российской Федерации и состоит из
450 депутатов.
2. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Государственная Дума, палата) самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению в
соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 10)
государственная власть в стране разделена на три ветви — законодательную, исполнительную и судебную. Формально все три ветви
государственной власти равны между собой; это означает, что ни
одна из них не может починять себе другую или вмешиваться в
компетенцию друг друга. Такая конструкция во всем мире является исторически сложившейся и предполагает специализацию каждой из ветвей государственной власти на выполнении строго определенных государственных функций.
Традиционно орган, осуществляющий законодательную власть,
называется «парламент» (от фр. parler — говорить) и состоит из
определенного числа депутатов (от лат. deputatus), избранных народом и обязанных представлять в парламенте интересы избирателей, действовать от их имени и в их интересах. Результатом этой
деятельности является принятие на основе консенсуса (от лат.
consensus — согласие) законов.
Законодательная власть в Российской Федерации сосредоточена на принятии федеральных законов, т. е. нормативно-правовых
актов высшей юридической силы, выражающих волю народа и
обязательных для исполнения всеми юридическими и физическими лицами на всей территории Российской Федерации, а в отдельных случаях и за ее пределами. Длительное время принцип разделения властей отрицался отечественной юридической наукой и
практикой и впервые был реализован только в Конституции России 1993 г. Поскольку этот принцип был заимствован из практики
зарубежных государств, наряду с национальным названием высшего органа законодательной власти — Федеральное Собрание Российской Федерации, — Конституция для обозначения этого органа
употребляет общепринятый в мире термин — парламент.
Большинство парламентов в мире создавались как однопалатные, т. е. состояли из необходимого числа депутатов, объединенных в одно общее собрание, принимающее и утверждающее законы в окончательном виде. В ряде государств мира до сих пор действуют однопалатные парламенты (например, Кнессет — парламент Израиля, Эдускунт — парламент Финляндии); это характерно
для унитарных, простых по внутреннему устройству, мононациональных государств. Однако не только в сложных по организации,
но и в простых по устройству государствах наблюдается тенденция
к созданию двухпалатных парламентов. Таких государств сегодня
73, и число их неуклонно растет. Россия с 1925 г. входит в эту
группу. Это объясняется не только ее федеративным устройством
и полинациональным составом. Деление палат парламента на
верхнюю и нижнюю позволяет вводить специализацию каждой
палаты и обеспечивать внутри парламента баланс сил, действие
системы внутрипарламентских сдержек и противовесов. Конституция России в соответствии со сложившейся национальной традицией не называет палаты Федерального Собрания верхней и
нижней. Однако аналитическим путем, сопоставляя полномочия
каждой из палат, можно утверждать, что Государственная Дума —
это нижняя палата парламента, а Совет Федерации — верхняя.
Различие состоит, во-первых, в том, что депутаты Государственной
Думы представляют интересы всего населения страны, а члены
Совета Федерации — только органов государственной власти
субъектов Федерации. Во-вторых, Государственная Дума — единственный законодательный орган страны. Совет Федерации только
утверждает или не утверждает законы, принятые нижней палатой.
В силу названных причин, депутатов Государственной Думы
больше, чем членов Совета Федерации. Согласно Конституции
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
(часть 3 ст. 95), она состоит из 450 депутатов, избираемых по спискам кандидатов от общенациональных политических партий по
единому общефедеральному избирательному округу.
Правовой статус Государственной Думы определяется двумя
нормативно-правовыми актами — Конституцией Российской Федерации и Регламентом. Вопросы, относящиеся к ведению Государственной Думы, закреплены Конституцией. К ним, помимо законодательной деятельности (ст. 104, 105), относятся (ст. 103):
а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;
б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;
в) назначение на должность и освобождение от нее Председателя Центрального банка Российской Федерации;
г) назначение на должность и освобождение от должности
Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
д) назначение на должность и освобождение от должности
Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;
е) объявление амнистии;
ж) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.
Перечень полномочий Государственной Думы, установленных
названными статьями Конституции, исчерпывающий, он не подлежит дополнению и расширению и определяет содержание и
структуру последующих глав комментируемого Регламента. Однако, как следует из содержания статьи 103 Конституции и комментируемой статьи Регламента, порядок решения перечисленных вопросов может определяться федеральными конституционными и
федеральными законами. Речь идет о Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской
Федерации»1, определяющем детали порядка назначения Председателя Правительства и решения вопроса о доверии Правительству; о Федеральном Законе в редакции от 26 апреля 1995 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»2, в котором определена процедура назначения на должность и освобождения от должности Председателя Банка России; о Федеральном за-
коне от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации»1, в котором определен порядок назначения на должность и
освобождения от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; о Федеральном конституционном
законе от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»2, определившем детали порядка
назначения и освобождения от должности Уполномоченного по
правам человека.
Что касается законодательной деятельности Государственной
Думы, объявления амнистии и выдвижения обвинения против Президента Российской Федерации, то порядок осуществления этих
полномочий исчерпывающим образом определен Конституцией и
Регламентом. Формулировка комментируемой статьи «самостоятельно решает» означает, что Государственной Думе для принятия
решений по перечисленным вопросам не требуется никакого предварительного согласия каких-либо органов, лишь инициатива Президента или иных органов законодательной инициативы, определенных статьей 104 Конституции России.
1
1
2
6
СЗ РФ. — 1997. — № 51. — Ст. 5712
СЗ РФ. — 1995. — № 18. — Ст. 1593
Статья 2
Порядок деятельности Государственной Думы определяется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и настоящим Регламентом.
Содержание данной статьи находится в прямой связи с предшествующей. Она определяет правовую основу порядка Деятельности
Государственной Думы, вводя в нее помимо перечисленных выше
актов — Конституции России, федеральных конституционных и
федеральных законов, еще один нормативно-правовой акт — настоящий Регламент. Основанием для этого выступает часть 4 статьи 101 Конституции, в соответствии с которой каждая палата парламента принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего
распорядка своей деятельности. Отсутствие нормативно-правового
акта, закрепляющего перечень юридических актов, действующих в
Российской Федерации, и их иерархию, не позволяет однозначно
определить правовую природу такого правового акта, как Регла-
2
СЗ РФ. — 1995. — № 3. — Ст. 167
СЗ РФ. — 1997. — № 9. — Ст. 1011
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
мент Государственной Думы. С одной стороны, это корпоративный
акт, распространяющийся свое действие только на депутатов Государственной Думы и ее аппарат, с другой — перечисленные выше
полномочия Думы заставляют подчиняться требованиям ее Регламента и иные органы государственной власти, не подчиненные Государственной Думе и даже не входящие в состав законодательной
ветви государственной власти. Все сказанное позволяет определить
правовую природу Регламента как корпоративного акта, регламентирующего ряд основных и дополнительных функций Государственной Думы, установленных Конституцией России, федеральными конституционными и федеральными законами.
Правовая природа Регламента и ряд полномочий Государственной Думы могли быть определены более точно, если бы был
принят федеральный конституционный закон «О парламенте Российской Федерации». Однако вопрос о необходимости его принятия и содержании пока еще не решен даже на уровне науки конституционного права.
Статья 3
Деятельность Государственной Думы основывается на
принципах политического многообразия и многопартийности,
свободного обсуждения и коллективного решения вопросов.
Принципы — это руководящие идеи, основополагающие нормы, пронизывающие все содержание того или иного правового института или нормативно-правового акта. Одна часть закрепленных
в комментируемой статье принципов деятельности Государственной Думы получила прямое закрепление в Конституции России, а
другая выводится аналитическим путем из правовой природы и
специфики деятельности палаты парламента.
Любое демократическое общество характеризуется различием
во взглядах и позициях людей по одним и тем же вопросам общественной и частной жизни. Однако эти позиции не получают своего воплощения в практической жизни общества. Для этого они
должны пройти определенную трансформацию. Прежде всего, из
них должна сформироваться определенная идеология. Идеология
(от гр. idea — идея и logos — понятие, учение) — система идей,
взглядов, политических, правовых, философских, нравственных,
религиозных, эстетических, в которых осознаются и оцениваются
8
отношения людей к действительности, выражаются интересы социальных групп общества. В отличие от естественных законов развития природы, общества и человека, которые объективируют действительность и реализуются в одной единственной форме, идеология — продукт деятельности сознания человека, она субъективна и многовариативна.
Господство, слепое подчинение одной, пусть самой правильной
с точки зрения одной из социальных групп общества идеологии,
неизбежно приводит к ее идеализации, стагнации общественного
сознания, в конечном счете — краху основанного на ней политического режима. Справедливость этого вывода подтверждается недавней историей российского общества. Избежать этого можно
только путем поддержки существования в обществе неограниченного числа идеологий и обеспечения их равноправного соревнования между собой. Именно этот принцип заложен частями 1 и 2 статьи 13 Конституции России, провозгласившей идеологическое
многообразие и запрет государственной или обязательной (читай
— привилегированной) идеологии.
Однако и сам идеологический плюрализм не оказывает прямого воздействия на практику развития человеческого общества. Для
того чтобы идея, выражаясь ленинским языком, «овладела массами», она должна приобрести черты политической идеи, т. е. идеи,
используемой в механизме управления обществом. Для этого у нее
должен быть проводник в лице политической партии. Партия (от
фр. parti — часть, группа) — это политическая организация, выражающая интересы класса, других социальных групп и слоев населения, руководящая ими в достижении определенных целей. Иными словами, партия — единственный тип общественного объединения, которое заботится не о сегодняшнем состоянии общества, а
о его будущем устройстве, конструируя дальнейший ход его развития в виде собственной программы. Разумеется, субъективная
идеология порождает субъективизм в оценках объективной действительности ее сторонниками. Для того чтобы этого избежать, в
демократическом обществе поддерживается политический плюрализм и многопартийность. Под последним понимается гарантированная обществом возможность для создания неограниченного
числа политических партий. Именно этот принцип и получил закрепление в части 3 статьи 13 Конституции России. Применительно к Государственной Думе это означает допуск к выдвижению
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
списка кандидатов в депутаты и участию в предвыборной агитации
неограниченного числа политических партий, отвечающих требованиям избирательного законодательства, и последующему участию в распределению депутатских мандатов всех партий, преодолевших 5% барьер (список кандидатов от партии должен собрать
не менее 5% голосов от числа избирателей, включенных в списки
для голосования). Заградительный барьер в этом случае необходим
для «отсечения» от распределения мандатов политических партий,
не пользующихся необходимой для избрания поддержкой избирателей и для формирования работоспособных депутатских фракций
в палате парламента. Таков смысл зарепленных комментируемой
статьей принципов формирования Государственной Думы.
В дальнейшей своей деятельности палата руководствуется
принципами свободного обсуждения и коллегиального решения.
Свободное обсуждение означает создание неограниченных возможностей для обмена мнениями между депутатами во фракциях,
комитетах и комиссиях, на парламентских слушаниях, на пленарном заседании Государственной Думы. Это позволяет выработать
по любому вопросу повестки дня заседания компромиссное решение, устраивающее всех или, по крайней мере, большинство депутатов, представляющих большую часть населения страны. Окончательное мнение о рассматриваемом вопросе определяется итоговым голосованием. В этом и реализуется принцип коллективного
решения. Причем это коллективное решение принимается на различных этапах обсуждения вопросов в Думе: в комитетах, комиссиях, фракциях, пленарном заседании палаты. Именно плюрализм
мнений и коллективизм в решении принципиально отличает парламент от иных государственных органов, объединенных другими
ветвями государственной власти.
Статья 4
Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе и не могут находиться на государственной гражданской службе Российской Федерации (далее —
государственная гражданская служба), заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
В сущности, комментируемая статья есть точное воспроизведение части 3 статьи 97 Конституции, за исключением одной нема10
ловажной детали, о которой будет сказано ниже. Однако, прежде
чем дать пояснения по существу, необходимо обратиться к недавней истории нашей страны. В России в советский период отрицался не только принцип разделения властей (см. комментарий к
ст. 1), но и парламентаризм как форма правления. Большевики,
придя к власти, объявили своей целью уничтожение старой «буржуазной» государственной машины и строительство нового «пролетарского» государства. Одним из его элементов был призван
стать новый, «народный» Верховный Совет, полностью состоящий
из представителей рабочего класса, колхозного крестьянства и народной интеллигенции, которые, не порывая с основной работой,
принимали бы законы, отвечающие сокровенным чаяниям перечисленных социальных групп.
В результате был создан парадный орган, эпизодически (два
раза в год) собиравшийся на непродолжительные заседания и единогласно утверждавший решения, принятые его Президиумом и
уже юридически вступившие в силу. Естественно, повлиять на их
содержание каким-либо образом народные избранники не могли.
Кризис этой системы начался 30 октября 1988 г. с неединодушного
утверждения Указа Президиума Верховного Совета СССР от
28 июля 1988 г. «О порядке организации и проведения митингов,
собраний, уличных шествий и демонстраций»1. А окончательный
крах произошел после введения выборов депутатов, проводимых
на альтернативной основе. Одним из положительных результатов
принятия Конституции 1993 г. стало введение в России профессионального парламента. Чтобы отличать Государственную Думу
от Верховного Совета, созданного по образцу Конституции
РСФСР 1978 г., в текст нового Основного закона была включена
норма, которую вряд ли можно увидеть в большинстве конституций государств с развитыми демократическими традициями, закрепившая профессиональную и постоянную основу работы депутатов Думы.
Это означает, что для граждан, избранных в состав Государственной Думы, должность депутата является основным местом работы, осуществляемой ими на возмездной основе, включаемой в
трудовой и пенсионный стаж, а круг их должностных полномочий
определен Конституцией России, Федеральным законом в редакции от 5 июля 1999 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации
1
Ведомости Верховного Совета СССР. — 1988. — № 31. — Ст. 504
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1. Основанием для занятия должности
служит решение Центральной избирательной комиссии об избрании конкретного лица депутатом Государственной Думы.
По сути, депутатская деятельность является одной из разновидностей государственной гражданской службы Российской Федерации, содержание и основные требования к которой определены
Федеральным законом от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2. При этом Конституция
устанавливает дополнительные требования к депутатской деятельности. Речь идет об ограничении на занятие иной оплачиваемой
деятельностью. Причина состоит в опасности завуалированного
подкупа депутата какой-либо высокооплачиваемой синекурой.
Вместе с тем авторы Конституции осознают, что даже осуществляемая на профессиональной основе депутатская деятельность не
может быть вечной или занимать у человека весь объем его физических возможностей и творческих способностей. Поэтому исключение составляет преподавательская, научная и иная творческая
деятельность, которая, очевидно, с меньшей вероятностью может
стать формой подкупа и поэтому совместима с депутатской деятельностью.
Однако в комментируемой статье Регламента речь идет только
о федеральной гражданской службе. В этом есть своя логика. Дело
в том, что к исключительной компетенции Российской Федерации
Конституция относит только режим федеральной гражданской
службы (пункт «т» ст. 71). Что же касается региональной государственной гражданской службы, то она полностью устанавливается
законами субъектов Российской Федерации (ст. 73 Конституции),
и вмешиваться в процесс ее осуществления, включая изъятия и запреты, федеральные органы государственной власти не вправе.
Следовательно, депутаты Государственной Думы теоретически
могут совмещать свою основную деятельность с региональной
гражданской государственной службой. Однако это вряд ли осуществимо, а с политической точки зрения может нанести серьезный ущерб доверию депутату со стороны избирателей.
1
2
СЗ РФ. — 1999. — № 14. — Ст. — 1653
СЗ РФ. — 2004. — № 31. — Ст. 3215
12
Статья 5
Для совместной деятельности и выражения единой позиции
по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, депутаты Государственной Думы образуют фракции и депутатские
группы в Государственной Думе (далее — депутатские объединения) в порядке, установленном настоящим Регламентом.
Комментируемая статья является продолжением статьи 3 Регламента (см. комментарий), развивает и конкретизирует принцип
свободного обсуждения и коллективного решения вопросов в Государственной Думе. Она определяет основные формы, в которых,
помимо пленарных заседаний, проходит коллективное обсуждение
этих вопросов. Таких форм две — фракции и депутатские группы.
Фракция (от лат. fractio — разламывание) — депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения,
прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу. Иными словами, это представители одной политической партии, представляющие часть избирателей, поддержавших ее предвыборную программу и идеологию партии в целом
(так называемый электорат, от лат elector — избиратель. В нашей
стране этот термин зачастую понимается неверно, как весь избирательный корпус; в действительности это круг избирателей, голосующих на парламентских выборах за какую-то партию). Предполагается единодушие общих позиций этих депутатов по важнейшим программным целям партии, которую они представляют. Однако это не исключает различий в их позициях по конкретным вопросам, обсуждаемым во фракции, прежде всего законопроектам.
Тем не менее, в результате обсуждения фракция должна выработать единую позицию по обсуждаемому вопросу и представить ее
Совету Думы и на пленарном заседании.
Подробно порядок формирования и деятельности депутатской
фракции установлен последующими статьями Регламента
(см. комментарий к ст. 16, 17, 40, 59 и др.), однако нигде не определен порядок решения вопросов внутри фракции и голосования ее
членов на пленарном заседании палаты. В этом также проявляется
реализация принципа свободного обсуждения и коллективного
решения вопросов. Очевидно, решение во фракции может приниматься большинством голосов, по принципу консенсуса или единогласно. Как именно, решает сама фракция. Фракция может принять решение и о единодушной поддержке своей позиции ее чле13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
нами при голосовании, но тайный порядок его осуществления не
позволяет проконтролировать это.
Что касается депутатских групп, то в составе Государственной
Думы четвертого созыва они образовывались в основном из числа
независимых депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам. На следующих выборах таких депутатов не будет. Однако депутатская группа может создаваться из депутатов,
не вошедших во фракцию, а в Думе нового состава — путем раскола избирательного объединения или уже сформировавшейся
фракции. Вероятность таких событий исключать нельзя, однако
минимальный численный состав депутатской группы, установленный Регламентом, — не менее 55 депутатов (см. комментарий к
ст. 16), снижает реальную возможность создания таких групп.
Статья 6
Гарантии беспрепятственного и эффективного осуществления прав и обязанностей депутата Государственной Думы устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации», другими федеральными законами и настоящим
Регламентом.
Гарантии — это меры, направленные на реализацию прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц. Депутат Государственной Думы — физическое лицо, обладающее специальным статусом. Основой системы гарантий, предусмотренных
этим статусом, является депутатская неприкосновенность (иммунитет, от лат. immunitatis — освобождение от чего-либо, в данном
случае от уголовной и административной ответственности). В самом общем виде неприкосновенность получает закрепление в Конституции России, которая гласит: «Депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течении всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты
обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также
подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда
это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей» (ст. 98). Вопрос о лишении неприкосно-
венности решается по представлению Генерального прокурора самой палатой.
Федеральный закон в редакции от 5 июля 1999 г. № 3-ФЗ
«О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1
определяет механизм реализации депутатского иммунитета и порядок его лишения. Статья 19 названного Закона указывает, что
неприкосновенность распространяется на занимаемые депутатом
жилые и служебные помещения, используемый им личный и служебный транспорт, средства связи, принадлежащие ему документы, багаж и переписку.
В случае возбуждения уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающему судебную ответственность, орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору. Если дело возбуждено в отношении действий (бездействия),
связанных с осуществлением депутатом своих служебных полномочий, Генеральный прокурор в недельный срок после получения
сообщения обязан внести в Государственную Думу представление
о лишении депутата неприкосновенности. Если согласие не получено, уголовное дело или административное производство в отношении депутата прекращается. Если согласие получено, то дознание, предварительное следствие или административное производство доводится до конца, а полномочия депутата приостанавливаются (ст. 20 Закона). Однако для передачи дела в суд должно быть
получено согласие Государственной Думы. В случае вынесения
судом обвинительного приговора, полномочия депутата прекращаются досрочно, а в случае оправдательного решения — восстанавливаются.
Помимо иммунитета, депутаты Государственной Думы в соответствии со статьей 19 Закона обладают так называемым индомнитетом — неответственность за высказывание мнения и выражение
своей позиции при голосовании в ходе работы в палате и другие
действия, соответствующие их статусу, в том числе по истечении
срока их полномочий.
Неприкосновенность необходима депутату, особенно оппозиционному, для защиты его от необоснованных преследований со
1
14
СЗ РФ. — 1999. — № 14. — Ст. 1653
15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
стороны государства или его должностных лиц, за действия, связанные с осуществлением им своих полномочий. В Государственной Думе случаи возбуждения ходатайств о лишении иммунитета
крайне редки, а согласие не было получено ни разу.
Помимо иммунитета, глава 2 Закона о статусе устанавливает
такие гарантии депутатской деятельности, как право законодательной инициативы (ст. 11), участие в заседании комитета, комиссии,
согласительной комиссии (ст. 12), парламентский (ст. 13) и депутатский запрос (ст. 14), приглашение членов Правительства России
на заседание палаты (ст. 15), право на первоочередной прием
должностными лицами (ст. 16), право на получение и распространение информации (ст. 17), право на отказ от дачи свидетельских
показаний (ст. 21), обязательное государственное страхование
(ст. 22), возмещение вреда жизни или здоровью (ст. 23), освобождение от военных сборов (ст. 24), гарантии трудовых прав (ст. 25),
дополнительные гарантии в случае досрочного роспуска Государственной Думы (ст. 26), обеспечение материально-финансовых условий для осуществления своих полномочий (ст. 27), ежегодный
оплачиваемый отпуск (ст. 28), медицинское, бытовое и пенсионное
обеспечение (ст. 29), предоставление служебного помещения
(ст. 30), использование средств связи (ст. 31), транспортное обслуживание (ст. 32), право на внеочередное поселение в гостинице
(ст. 33), обеспечение жилым помещением в Москве (ст. 34), возмещение расходов, связанных со служебной деятельностью депутата (ст. 35), дипломатический паспорт (ст. 36), наличие штата помощников (ст. 37).
Столь подробное изложение гарантий депутатской деятельности в Законе о статусе вызвано тем, что эти вопросы решены иными законами: Трудовым кодексом, пенсионным законодательством, Законом о государственной гражданской службе и др., только
в отношении иных категорий граждан. Что же касается депутатов
Государственной Думы, то их правовой статус исчерпывающим
образом определен только данным Законом. Однако это не исключает возможности дополнения их статуса иными федеральными
конституционными и федеральными законами, о чем и гласит
комментируемая статья.
Данная статья выполняет еще одну функцию. Она выстраивает
иерархию нормативно-правовых актов, устанавливающих набор
гарантий депутатской деятельности. При этом Регламент, как и
полагается подзаконному нормативно-правовому акту, занимает в
списке последнее место. Это означает, что его нормы не могут
16
противоречить всем перечисленным вышестоящим актам, а могут
лишь дополнять и конкретизировать их.
Статья 7
Государственная Дума может иметь свои печатные издания.
Как и любой другой орган публичной власти, Государственная
Дума обязана информировать о своей работе граждан, в данном
случае избирателей, организовывать публичные дискуссии по актуальным вопросам своей деятельности, предоставлять трибуну
руководителям фракций, рядовым депутатам для изложения своей
позиции по важнейшим вопросам государственной жизни. Все это
можно сделать через печатные издания. Причем, поскольку позиция Думы не всегда совпадает с позицией иных органов государственной власти, желательно, чтобы эти издания были учреждены
самой Думой.
Однако на пути решения этого вопроса имеется серьезное препятствие. Дело в том, что в соответствии с Законом Российской
Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-I «О средствах массовой
информации»1 учредителями средства массовой информации могут быть или физические, или юридические лица. Согласно законодательству, Государственная Дума не является юридическим
лицом. Статус юридического лица имеет только парламент в целом. Но согласно Конституции России он собирается на совместные заседания в исключительных случаях (ст. 100), и в их число не
входит принятие решения об учреждении средства массовой информации. Поэтому у Государственной Думы есть лишь три способа реализовать свое право иметь свои печатные издания: принять
об этом постановление и побудить членов Совета Федерации принять решение аналогичного содержания, поручить учредить печатное издание отдельному депутату, дать поручение аппарату Думы,
имеющему статус юридического лица, сделать то же самое.
Из всех перечисленных способов наиболее корректным представляется первый путь, по которому и пошла Государственная
Дума, учредив в 1999 г. Парламентскую газету.
1
Ведомости СНД РФ и ВС РФ. — 1992. — № 7. — Ст. 300.
17
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Г. ВЕРГАСОВА
ОБЕСПЕЧЕНИЕ НОТАРИАТОМ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ
В СФЕРЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБОРОТА
И ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Российский нотариат — полноценный элемент правоохранительной системы государства, поскольку в процессе осуществления нотариальной деятельности обеспечивается исполнение субъективных прав, в частности права собственности, и их охрана от
нарушения или оспаривания.
Право собственности, обеспеченное механизмом реализации и
защиты, имеет огромное значение для нормального функционирования гражданского оборота и развития экономической деятельности в правовом государстве. Институт нотариата имеет все возможности для эффективного обеспечения защиты прав участников
гражданского оборота, не ограничивая их свободу1, с учетом принципов, действующих в сфере экономической деятельности и гражданского оборота2.
Немаловажно и то, что для полноценной реализации своих
прав участники гражданского оборота, например собственники,
должны быть осведомлены о предоставляемых им законом возможностях по использованию своих прав, об установленных пределах реализации этих прав и ограничениях. Современное же гражданское законодательство не просто объемно, но и весьма сложно
для понимания гражданами, не имеющими специального образо1
Подробнее см.: Патращук Ж.В. Защита конституционных прав человека
и гражданина нотариатом Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид.
наук. — М., 2003.
2
Подробнее см., например: Толстой Ю.К. Принципы гражданского права
// Правоведение. — 1992. — № 2. — С. 49—53; Гражданское право:
Учебник. Т. 1 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. — М., ООО
«ТК Велби», 2002. — С. 26—31; Садиков О.Н. Принципы нового гражданского законодательства СССР // Советское государство и право. —
1991. — № 10. — С. 20—29; Яковлев В.Ф. О некоторых вопросах применения части первой Гражданского кодекса арбитражными судами // Вестник ВАС. — 1995. — № 5. — С. 92—100.
вания. В силу этого весьма актуально оказание нотариусами квалифицированной юридической помощи1, разъяснение правовых
механизмов достижения целей участников гражданского оборота в
особо сложных с правовой точки зрения случаях2.
В соответствии Основами законодательства Российской Федерации о нотариате за институтом нотариата признается защитная
функция, что полностью соответствует его сущности как правового института, оказывающего квалифицированную юридическую
помощь.
Эволюция института нотариата демонстрирует, что особенно
велика роль нотариата в придании стабильности праву собственности, в частности, путем удостоверения сделок; сложно переоценить
значение нотариальной деятельности в сфере иных аспектов гражданского оборота.
Можно выделить несколько целей нотариата в защите права
собственности в сфере гражданского оборота. Прежде всего, это
защита права собственности, придание ему необходимой доказательственности и стабильности. На реализацию этой цели направлены нотариальные действия по удостоверению сделок, прав и
фактов, обеспечению доказательств и пр.
Защита права собственности должна осуществляться нотариатом исходя из признания многообразия форм собственности, их
юридического равенства и равной защиты, неприкосновенности
собственности. Целью нотариальной деятельности по защите и
обеспечению права собственности является также согласование
частноправовых интересов субъектов гражданского оборота с публично-правовыми требованиями законодательства, обеспечение
сочетания свободы договора с требованиями законности. Без этого
становление законности в государстве было бы невозможно.
Нотариусы также обеспечивают придание свободному волеизъявлению субъектов права собственности требуемой законом
формы, что гарантирует действительность и возможность будущей
эффективной судебной защиты возникшего, например, в результате совершения сделки, права.
Большое значение для защиты конституционного права собственности имеет обеспечение нотариусами дисциплины исполнения
1
См.: Некрасова О.Ю. Личная недвижимость (то, что Вы хотите знать, но
не у кого спросить). — М., Волтерс Клувер, 2004.
2
Там же.
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
сделок и договоров, в частности, придание исполнимости частноправовым обязательствам, в том числе при уклонении кредитора от
принятия исполнения.
Нотариусы, обязательно имеющие высшее юридическое образование и опыт работы по правовой специальности, производят
фиксацию, закрепление взаимных прав и обязанностей субъектов
прав собственности в документальном виде на должном уровне
правовой определенности и юридической грамотности. Это гарантирует, например, покупателя квартиры от неопределенности в
вопросах сохранения прав проживания в ней бывшего собственника и членов его семьи; обеспечивает однозначное толкование
предмета сделки (особенно это важно при переходе права собственности на часть квартиры или земельного участка).
В отраслевой правовой литературе отмечается, что нотариальная защита прав и охраняемых законом интересов может осуществляться посредством:
а) юридического подтверждения и закрепления гражданских
прав в целях предупреждения их возможного нарушения в будущем (удостоверение бесспорных прав и фактов, свидетельствование документов и т. д.). Например, чтобы возникло ипотечное право, необходимо наличие двух правообразующих действий: нотариальное удостоверение и государственная регистрация договора об
ипотеке1;
б) защиты нарушенного права (например, при выдаче исполнительной надписи, при предъявлении чека к платежу и удостоверении неоплаты чеков и т. д.)2.
Безусловно, все эти аспекты имеют значение. Однако наиболее
актуально сегодня обеспечение нотариатом законности в области
оборота недвижимости — краеугольный камень системы собственности любого государства. Наблюдается последовательно проводимая законодателем политика отказа от требований об обязательном нотариальном удостоверении сделок с объектами недвижимого имущества. Необходимость нотариального удостоверения
закреплена Гражданским кодексом только для некоторых видов
сделок: сделок, связанных с уступкой прав требования и перево1
См.: Гришаев С.П. Комментарий к Федеральному закону «Об ипотеке
(залоге недвижимости)». — М.: Юристъ, 2003.
2
Подробнее см.: Предпринимательское право Российской Федерации /
Под ред. Е.П. Губина, П.Г. Лахно. — М.: Юристъ, 2003.
6
дом долга (ст. 389 и 391), ренты (ст. 584), пожизненного содержания (ст. 601), брачного договора. Нотариальному удостоверению
подлежат также доверенности на совершение сделок, требующих
нотариальной формы удостоверения (ст. 185), и доверенности, выдаваемые в порядке передоверия (ст. 187), завещания. И эта тенденция вызывает серьезные опасения.
В дореволюционной России сделки о переходе или ограничении права собственности на недвижимость, из опасения недействительности, «должны быть совершаемы сначала у нотариусов и
затем обращаемы в крепостные через утверждение их старшим нотариусом». Вещные права на недвижимость не приобретались до
утверждения сделки, за исключением наследования по закону или
по завещанию. Перед утверждением старший нотариус обязан был
удостовериться, что гражданские законы не воспрещают совершать и утверждать акт, что недвижимость действительно принадлежит лицу, ее отчуждающему или соглашающемуся на ограничение права собственности. Затем, взыскав следуемые пошлины, делал на выписи надпись об утверждении, вносил сделку в крепостную книгу и отмечал о том в реестре крепостных дел. О содержании внесенной сделки старший нотариус сообщал земской или городской управе по месту нахождения недвижимости. На основании
внесенной в крепостную книгу сделки старший нотариус выдавал
сторонам «выпись», которая являлась удостоверением права частных лиц на недвижимость1.
В современной России законодатель предположил, что обеспечить необходимые гарантии права собственности на недвижимое
имущество будет по силам институту государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Поэтому
часть 1 статьи 131 Гражданского кодекса закрепила, что регистрации в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним подлежат право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных Гражданским кодексом и иными законами.
Основой правового регулирования вопросов государственной
регистрации является Федеральный закон «О государственной ре1
Подробнее см.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. — Москва: Издание Бр. Башмаковых, 1911.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
гистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», принятый 21 июля 1997 г. (далее — Закон о регистрации прав)1.
Согласимся с мнением, что отмена в конце 90-х гг. обязательной нотариальной формы для сделок с недвижимым имуществом
не создала действенного правового механизма, обеспечивающего
неприкосновенность собственности от незаконных посягательств,
причем основная причина этого заключается в том, что нотариальное удостоверение сделок с недвижимым имуществом и их государственная регистрация — это два разных по своей правовой
сущности института. Регистрация призвана обеспечить публичность и достоверность информации о зарегистрированных правах и
сделках прежде всего для третьих лиц, и в этом смысле она позволяет защитить их права и интересы. При этом она не является
формой сделки. Что касается нотариального удостоверения, то это
— специальная форма, в которую облекается соглашение самих
сторон сделки, что обеспечивает права и интересы именно этих
лиц2.
Оснований оспаривать полезность государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, признаваемую
многими исследователями, нет3, хотя ранее ей и не придавалось
такого значения, она проводилась специальными органами государства лишь после нотариального удостоверения сделок. Однако
государственная регистрация сделок, введенная Гражданским кодексом вместо нотариальной формы сделок с недвижимостью, не
стала и не могла стать адекватной заменой их нотариального удостоверения. Эта ошибочная конъюнктурная акция основана на
представлении о том, что органы регистрации могут полностью
заменить собой нотариат4.
Закрепленная в настоящее время законодательством система
государственной регистрации, по мнению исследователей, не бо1
СЗ РФ. — 1997. — № 30. — Ст. 3594.
Мальцева С.В., Скитович В.В. Нотариат и суд: грани взаимоотношений
// Журнал российского права. — 2004. - № 7.
3
См.: Бюллетень Министерства юстиции. — 1998. — № 1. — С. 46; Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой /
Отв. ред. О.Н. Садиков. — М., 1998. — С. 278; Брагинский М.И. Комментарий к Закону Российской Федерации «О государственной регистрации
прав на недвижимое имущество и сделок с ним». — М., 1998. — С. 4.
4
Там же.
2
8
лее чем констатация наличия права на недвижимое имущество,
ограничения, перехода или прекращения этого права. Нотариальное же удостоверение договора представляет собой сложную и содержательную процедуру, включающую проверку дееспособности
граждан и правоспособности юридических лиц, участвующих в
ней, разъяснение сторонам смысла и значения представленного
ими проекта сделки, проверку соответствия его содержания действительным намерениям сторон и непротиворечия требованиям закона, ознакомление сторон сделки с ее содержанием лично либо
путем зачитывания вслух1.
В литературе справедливо отмечается, что система государственной регистрации не может замещать функции нотариата, так
как эти институты выполняют различные функции: нотариус удостоверяет сделку, государственный регистратор регистрирует право или сделку. Эти институты могут успешно функционировать,
взаимно дополняя друг друга. Именно поэтому необходимо вернуться к существовавшему ранее порядку, т. е. предусмотреть нотариальную форму для всех сделок с недвижимым имуществом,
особенно с участием физических лиц. Государственную регистрацию следует сохранить только для прав на недвижимость и для
различных обременений и ограничений этих прав2. Это будет способствовать созданию юридического механизма, обеспечивающего, с одной стороны, надлежащую защиту прав и интересов граждан в сфере оборота недвижимости, с другой — эффективный контроль государства над совершением сделок данного типа.
Защита прав граждан не сводится только к восстановлению или
признанию нарушенных или оспариваемых прав; обязанностью
государства является и недопущение их нарушения или оспаривания3. Институт нотариата осуществляет превентивное правосудие,
1
См.: Репин B.C. Комментарий к Основам законодательства Российской
федерации о нотариате. —С. 95, 96.
2
См.: Витрянский В.В., Жуйков В.М., Маковский А.Л., Суханов Е.А.,
Козырь О.М. и др. Концепция развития гражданского законодательства о
недвижимых вещах // Нотариальный вестник. — 2003. — № 5. — С. 34—
55.
3
Форин М.М. Тезисы о защите прав и законных интересов граждан и
иных участников гражданского оборота // Научно-практическая конференция «Развитие нотариата как публичного правового института и современное российское законодательство». Стенограмма. — М., 1998. —
С. 18.
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
т. е. путем нотариального удостоверения сделок с недвижимостью
способствует снижению споров, связанных с такими сделками.
Нормы же гражданского законодательства необоснованно сузили
сферу этой деятельности нотариальных органов.
Квалифицированная работа нотариуса с лицами, обращающимися за совершением нотариального удостоверения сделки с недвижимостью, способствует выяснению их истинной воли, согласованию не только обязательных, но и желательных для сторон
факультативных условий сделки, что направлено на защиту более
слабой юридически и экономически стороны сделки. Деятельность
нотариуса на стадии заключения сделки снижает вероятность возникновения связанных с ней споров. Кроме того, нотариальное
удостоверение сделок с недвижимостью не затягивает процедуру
заключения договоров и не влечет необоснованных и высоких расходов для сторон.
В современной России институт государственной регистрации
прав на недвижимость конструировался на основе модели англосаксонской правовой системы, где нотариального удостоверения
сделок с недвижимостью не производится. Однако отсутствие затрат на составление и оформление документов, например, в США
выливается в огромные суммы, которые тратятся на рассмотрение
дел в судах, на оплату услуг адвокатов, страхования, имущественных прав. Только в 1994 г. было возбуждено 14 млн новых дел —
380-процентный рост исков за десять лет1. Результаты исследований, проведенных в США в 1989 г., показали, что затраты, в частности, на содержание судов, ввиду неразвитости системы нотариата, превышают такие же затраты в континентально-европейских
гражданско-правовых системах приблизительно в три-семь раз2.
Статистика неуклонно отмечает рост споров, рассматриваемых
российскими арбитражными и общими судами по делам рассматриваемой категории. Так, в 1996 г. общее количество рассмотренных арбитражными судами дел возросло на 22,3%. При этом более
всего зафиксировано споров, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением договоров купли-продажи (в 3,5 раза) и
договоров аренды (в 2,5 раза)3.
Основанная на законе, нотариальная деятельность базируется
на строгом учете всех совершенных нотариальных действий и
сумм, взысканных за их совершение, и является устойчивым источником пополнения государственного бюджета при уплате нотариусами подоходного налога и обязательных взносов в государственные внебюджетные фонды; работа таких фирм-посредников,
оказывающих услуги, сопутствующие государственной регистрации, с точки зрения налогообложения абсолютно непрозрачна: государство недополучает значительные суммы денежных средств в
виде налогов и других платежей1.
Все это позволяет сделать вывод о нецелесообразности исключения института нотариата из гражданского оборота и необходимости восстановления подлинного статуса и функций нотариата и,
следовательно, усилении с помощью нотариата регулятивных
функций государства в имущественных отношениях2.
Кроме того, российские нотариусы оформляют договоры на
специальных защищенных номерных бланках, которыми их обеспечивает нотариальная палата. Причем, выдавая нотариусу такие
бланки, палата одновременно передает органу регистрации информацию о серии и номерах бланков, выданных конкретному нотариусу, что способствует уменьшению случаев подделки договоров3.
Для обеспечения интересов собственника немаловажно и то,
что в соответствии с частью 3 статьи 15 Закона о регистрации прав
регистратор является государственным служащим, работающим по
трудовому договору, и за ущерб, причиненный своими действиями, он несет ответственность перед своим учреждением (а не перед
стороной непосредственно) по нормам трудового законодательства, а именно в пределах своего среднемесячного заработка.
В случае нотариального удостоверения сделки вопрос об ответственности, как уже отмечалось, решается по-другому. Частнопрактикующий нотариус отвечает за свои действия всем своим
имуществом. Убытки, причиненные нотариусом, возмещаются за
1
1
См.: Хуго Перес Монтеро. Горжусь профессией нотариуса // Нотариальный вестник. — 1998. — № 7, 8. — С. 11.
2
См.: Современный нотариат. Структуры и задачи. — Кельн, 1993. —
С. 178, 179.
3
См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Указ. соч. — С. 625.
10
Подробнее см.: Зайцева Т.И., Галеева Р.Ф., Ярков В.В. Настольная книга
нотариуса. Т. 1. — М.: БЕК, 2000. — С. 155, 156.
2
См.: Тихенко А. Все усилия нотариусов — на службу праву // Нотариальный вестник. — 1998. — № 7, 8. — С. 9.
3
Сазонова М. Нотариат обеспечивает стабильность оборота недвижимости // Российская юстиция. — 2000. — № 4.
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
счет страховой суммы, а в случае ее недостаточности — за счет
другого имущества нотариуса. Таким образом, рискует не гражданин, а нотариус.
Итак, обеспечение законности в области оборота недвижимости невозможно без возвращения законодательного закрепления
нотариальной формы для всех сделок с недвижимым имуществом.
Современная, сконструированная по англо-американской модели,
система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, созданная в соответствии с Гражданским кодексом, не способна в полной мере создать гарантии стабильности
и бесконфликтности оборота недвижимости и защиты прав его
субъектов. Орган, осуществляющий государственную регистрацию
прав, несет ответственность лишь за форму сделки, но не за ее содержание, он констатирует лишь сам факт возникновения права и
не может считаться надежной гарантией от недобросовестных
контрагентов.
12
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Н. ШУРУХНОВ,
доктор юридических наук, профессор
В. ХАНЖИН
ОРГАНИЗАЦИОННО-ТАКТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
РАБОЧЕГО И ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНОГО ЭТАПОВ
НАЛОЖЕНИЯ АРЕСТА НА ИМУЩЕСТВО
Рабочий этап наложения ареста на имущество складывается из
трех последовательно сменяющих друг друга стадий — предварительной, обзорной и детальной.
Предварительная стадия включает в себя ряд последовательно
выполняемых действий, в число которых входят: прибытие на место производства наложения ареста на имущество и приглашение
понятых, предъявление постановления, сообщение цели процессуального действия, предложение добровольного указания подлежащих аресту предметов и ценностей, разъяснение прав и обязанностей лицам, присутствующим при проведении данного организационно-распорядительного, процессуального действия.
Если есть сведения о том, что лица, находящиеся в помещении,
где будет проводиться процессуального действия, вооружены и
могут оказать сопротивление, то проникновение в место наложения ареста на имущество осуществляется в форме специальной
операции, с обязательным привлечением служащих специального
отряда быстрого реагирования (СОБР) или отряда милиции специального назначения (ОМСН), для разоружения лиц, находящихся в
данном месте, и обеспечения безопасности его участников1.
Проникнув в помещение, следователь поручает служащим милиции быстро осмотреть все помещение, установить, кто в нем находится, не дать им скрыться или предпринять меры к сокрытию
либо уничтожению имущества, собрать всех присутствующих в
одном месте и наблюдать за ними.
1
Об организации и планировании специальных операций применительно
к тактике производства обыска см.: Россинский С.Б. Производство обыска в форме специальной операции: Дисс. … канд. юрид. наук. — М.,
2002.
Обзорная стадия наложения ареста на имущество начинается
с обхода следователя всего помещения или участка местности, где
может находиться имущество, подлежащее аресту, в целях общего
ознакомления с обстановкой. При этом выдвигаются рабочие версии о наиболее реальных местах нахождения объектов ареста с
учетом личностных свойств собственника арестовываемого имущества1, характеристик имущества и конструктивных особенностей помещения. С учетом выдвинутых рабочих версий определяется последовательность поиска и решаются организационные вопросы о необходимости привлечения технических помощников,
оперативных сотрудников, специалистов, технических средств.
Следователь опрашивает лицо, на чье имущество налагается
арест, о том, какие помещения используются им лично, какие находятся в совместном пользовании и с кем именно. Нередко должностные лица государственных органов и коммерческих организаций в служебных кабинетах (комнатах отдыха) хранят собственные
денежные средства и ценности и различные «подарки», стоимость
которых значительно превышает размер, установленный статьей
575 ГК РФ. При наложении ареста на имущество в служебном помещении выясняются сведения о его принадлежности хозяину кабинета, коллективу учреждения, предприятия, организации или
конкретным сотрудникам. Следователь предлагает лицу, на чье
имущество налагается арест, выдать ключи от запертых помещений и хранилищ и предупреждает, что в противном случае они будут открыты принудительно.
В результате обзорной стадии следователь должен определить
тактические приемы наложения ареста на имущество, распреде1
Основы криминалистического изучения личности представлены в следующих работах: Ахмедшин Р.Л. Психолого-криминалистическая характеристика социально-дезаптированной личности преступника: Дисс. …
канд. юрид. наук. — Томск, 1999; Демидов Н.Н. Изучение личности преступника в процессе расследования: Дисс. … канд. юрид. наук. — Волгоград, 2003; Жбанков В.А. Свойства личности и их использование для установления лиц, совершающих таможенные правонарушения. — М.,
1999; Лушечкина М.А. Криминалистическое изучение личности в тактике
расследования: Дисс. … канд. юрид. наук. — М., 2002; Чулахов В.Н. Навыки и привычки человека как источник криминалистически значимой
информации: Дисс. … канд. юрид. наук. — М., 1998; Шматов В.М. Развитие частной криминалистической теории изучения личности и обеспечения ее прав: Дисс. … канд. юрид. наук. — Волгоград, 2000.
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
лить обязанности между участниками, установить очередность обследования, создать условия для его производства (освещение,
отопление, вентиляция, в особенно трудоемких случаях — условия
для отдыха и принятия пищи).
Детальная стадия наложения ареста на имущество наиболее
сложна в тактическом плане. В этот период происходит установление имущества, для ареста которого, собственно, и проводится
данное процессуальное действие.
Эффективность отыскания определяется тем, в какой мере на
данной стадии используются разработанные криминалистикой и
апробированные на практике тактические приемы1: сплошное и
выборочное, одиночное или групповое, совместное или раздельное
обследование; обследование с нарушением целостности объекта и
без такового; параллельное и встречное обследование; учет негативных обстоятельств; сравнение однородных объектов; поиск с
использованием оптических приборов; метод «словесной разведки»; приемы обмена информацией — жесты, реплики; наблюдение
за поведением лица, чье имущество арестовывается; обеспечение
методичности и аккуратности обследования.
При производстве сплошного обследования вся территория
(площадь) последовательно осматривается на предмет обнаружения искомого имущества. Для этого выбирается определенное направление, гарантирующее от пропусков каких-то участков. Обычно сплошное обследование производится по часовой стрелке или
по спирали либо по определенным направлениям.
Выборочное обследование производится при наличии оснований полагать, что искомое имущество находится в определенном
месте, и осуществляется на отдельных участках территории или
площади обследуемого объекта. Основаниями для производства
выборочного обследования могут служить имеющиеся в материалах дела свидетельские показания, результаты оперативно1
См.: Полстовалов О.В. Совершенствование тактических приемов криминалистики на основе современных достижений психологической науки: Дисс. … канд. юрид. наук. — Уфа, 2000; Сокол В.Ю. Тактикокриминалистическое обеспечение раскрытия и расследования преступлений: Дисс. … канд. юрид. наук. — СПб., 1998. — С. 49—62; Хижняк Д.С.
Процессуальные и криминалистические проблемы развития тактики
следственных действий (теоретический аспект): Дисс. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2003. — С. 36—51.
6
розыскной деятельности, а также физические свойства самого искомого объекта (габаритные размеры, условия хранения, температурный или влажностный режим и т. п.).
Одиночное обследование ведется силами одной или нескольких
поисковых групп на территории одного объекта.
Групповое обследование — это одновременное проведение нескольких обследований по одному уголовному делу у разных лиц и
в разных местах1.
Совместный поиск осуществляется при наличии в распоряжении следователя достаточного количества сил (в лице сотрудников
органов дознания) и большой трудоемкости поисковой работы.
Оно состоит в том, что участники наложения ареста на имущество
формируют две (или более) группы обследования и движутся навстречу друг другу (встречное обследование) или в одном направлении (параллельное обследование), находясь при этом в одном
помещении.
Раздельное обследование осуществляется поисковыми группами, которые находятся в разных помещениях (кухня, гостиная,
спальня, и пр.). В последнем случае число понятых должно соответствовать количеству поисковых групп.
Обследование с нарушением целостности объекта (взламывание запоров, вскрытие полов, разбор кирпичной кладки, демонтаж
иных преград и т. п.) может быть обоснованным, если:
— в материалах дела (протоколах допроса конкретных лиц)
или оперативно-розыскных мероприятий имеются прямые указания на наличие тайника;
— хозяин обследуемого помещения необычно себя ведет, что
зафиксировано наблюдением или «словесной разведкой»;
— показания приборов свидетельствуют о наличии тайника;
— обнаружены негативные признаки, свидетельствующие о
наличии тайника: разная окраска участков стены, внутренних и
внешних размеров в стенах, ящиках мебели, разный звук при простукивании;
— обнаруживаются прямые признаки тайника — не закрепленный в стене кирпич, свежевскопанная земля, шатающаяся доска
подоконника, порога и пр.
1
См.: Жбанков В.А. Организация и тактика групповых обысков при расследовании деятельности преступных структур. — М., 1995.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Согласно пункту 6 статьи 182 УПК РФ, не должно допускаться
не вызванное необходимостью повреждение имущества.
Для обнаружения тайников чрезвычайно эффективным средством является выявление и учет негативных обстоятельств, представляющих собой определенные демаскирующие признаки, не
характерные для остальной обстановки1.
Признаками, указывающими на наличие тайника под поверхностью пола, являются: следы вскрытия плинтусов, вмятины между досками или паркетными плашками от инструмента, использованного для их вскрытия, доски, состоящие из нескольких частей,
отсутствие между досками и паркетными плашками шпатлевки,
лака, краски или так называемой пазовой грязи, укрепление досок
большим, чем необходимо, количеством гвоздей, иногда с иным
характером шляпок, крепление гвоздями паркетных плашек, различия в окраске отдельных частей пола, повреждения в шпатлевке,
неплотное крепление плиток пола, различный характер крепящего
раствора и затирки, места, на которых или вблизи которых стоит
обыскиваемый, особенно если, вынужденный уйти с этого места,
он вновь к нему возвращается2.
Признаки, указывающие на пространства внутри полых стен
или перегородок: отличия аналогичных стен по толщине, материалу изготовления; выпуклость или вогнутость части поверхности
стен; колебания (под нажимом) наличников окон и подоконников;
следы, свидетельствующие о повторном креплении или замене облицовочных плиток; отличающаяся кладка стены или иной характер швов между кирпичами; различная люминесценция отдельных
участков стены под воздействием ультрафиолетового осветителя;
несоответствие внутренних и наружных размеров подвальной части здания; отсутствие пыли и паутины на отдельном участке при
загрязненности всего подвального помещения; различие в покраске, штукатурке стены или ее оклейке обоями (искомые документы
могут находиться под обоями).
При наложении ареста на имущество следует обращать внимание на признаки и обстоятельства, указывающие на целесообраз-
ность тщательного исследования и изъятия обнаруженных предметов. К подобным обстоятельствам следует отнести:
— попытки заинтересованных лиц спрятать или уничтожить
предмет, отвлечь от него внимание следователя, проявление особой нервозности при осмотре этого предмета;
— сомнительные объяснения по поводу осматриваемого предмета (о его происхождении, времени приобретения, свойствах);
— подозрительное сочетание предметов, обнаруженных на
месте производства наложения ареста на имущество; подозрительный способ хранения предмета (в тайнике, замаскировано под другой предмет);
— необычные свойства предмета, неизвестное назначение, другие признаки, свидетельствующие о том, что найденные вещи не
принадлежат «собственнику»;
— несоответствие характера и назначения найденных предметов личности «собственника», его общественному статусу, культурному уровню.
Сравнение однородных объектов как тактический прием обследования состоит в проведении визуального или инструментального
сопоставления внешнего вида и физических характеристик двух и
более аналогичных объектов одного назначения1. Этот метод позволяет выявить полости внутри стен, двойное дно в мебели, маскировку искомых объектов под предметы хозяйственно-бытового
назначения, разоблачить иные ухищрения преступников. Инструментальные способы сравнения однородных объектов — обмеривание и сопоставление внешнего и внутреннего размера, простукивание, индуктивно-технический, рентгенографический.
Наблюдение за поведением лица, на чье имущество налагается
арест, весьма эффективный тактический прием, основанный на
том, что указанное лицо, как правило, нервно реагирует на приближение кого-либо из членов следственной группы к месту или
объекту, где спрятано искомое2. Подобная реакция, конечно, определяется типом нервной системы и складом характера человека.
1
Более подробно см.: Медведев С.И. Негативные обстоятельства и их
использование в раскрытии преступлений. — Волгоград, 1973.
2
Более подробно см.: Дегтярев С.В. Тактика обыска: Практическое пособие для следователей. — Н. Новгород, 1995; Михайлов А.И., Юрин Г.С.
Обыск. — М., 1971; Закатов А.А., Ямпольский А.Е. Обыск. — Волгоград,
1983.
8
1
См.: Иванов К.Г. Теоретические проблемы и практика поисковой деятельности в раскрытии и расследовании преступлений: Дисс. … канд.
юрид. наук. — Екатеринбург, 2002. — С. 66.
2
См.: Чагодаева С.С. Криминалистическое исследование улик поведения:
Дисс. … канд. юрид. наук. — М., 2000.
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Довольно часто признаками, свидетельствующими о приближении
следователя к тайнику, являются бледность или напротив, покраснение кожных покровов, выступание пота, дрожь в конечностях,
внезапная постановка вопросов к участникам наложения ареста на
имущество, отвлекающие разговоры, истеричные выкрики и оскорбления в адрес следователя, вырывание из рук предметов, имитация припадка или обострения хронической болезни.
Обследование с использованием оптических приборов (прежде
всего, луп) предполагает выявление мельчайших следов признаков
и объектов, интересующих следствие. Данный прием позволяет
выявить признаки, свидетельствующие о пребывании лица в определенном месте либо о нахождении определенных объектов в данном месте1.
Метод «словесной разведки» заключается в следующем: завершая обследование какого-либо объекта, следователь вслух произносит название объекта, к обследованию которого он собирается
приступить. Предупрежденный заранее другой участник следственно-оперативной группы в это время наблюдает за поведением и
реакцией лица, чье имущество подлежит аресту2.
Поиск предметов и ценностей, подлежащих аресту, может
стать крайне тяжелым и изнурительным элементом наложения
ареста на имущество действием как в физическом (за счет большой
длительности), так и морально-психологическом плане. Поэтому
не рекомендуется приступать к наложению ареста на имущество в
усталом, болезненном или возбужденном состоянии и при сильном
чувстве голода. В процессе производства процессуального действия необходимо сконцентрировать внимание на стоящих перед
следствием задачах, не спешить и действовать в строгой последовательности.
Необходимо учитывать особенности личности, влияющие на
выбор места хранения искомых объектов3:
— предусмотрительные, аккуратные люди прячут подальше и
тщательно;
— самоуверенные, легкомысленные не делают сложные тайники;
— рассеянные, ленивые люди даже при устройстве специального хранилища допускают ошибки, способствующие обнаружению искомого;
— жадные и недоверчивые прячут близко, чтобы можно было
легко проверить, на месте ли скрываемое;
— трусливые и мнительные люди прячут подальше;
— при подыскании или специальном оборудовании хранилища
человек использует свои профессиональные навыки, имеющиеся в
его распоряжении инструменты и материалы;
— физически сильные, умелые люди могут оборудовать тайник
в труднодоступных местах, под тяжелыми предметами, под конструкциями здания, которые трудно поднять;
— в качестве места сокрытия иногда выбираются объекты, которые должны вызвать чувство брезгливости у участников следственно-оперативной группы;
— искомое помещается в объектах, которые, по мнению обыскиваемого, члены СОГ постесняются тщательно обследовать
(иконы, культовые принадлежности, постель больного и т. п.), или
в объектах, назначение которых не предполагает их использование
в качестве хранилищ;
— скрывая документ среди книг, прячущий рассчитывает на их
просмотр в определенном порядке (слева направо, снизу вверх или
наоборот) и потому в качестве хранилища может выбирать книги,
стоящие в середине или сзади;
— интересующие следствие предметы могут располагаться и
открыто, в расчете на то, что открытые места не будут обследоваться либо искомый предмет может быть замаскирован под малоценный предмет и помещен в открытом месте.
1
См.: Федоренко А.Ю. Криминалистическая техника в предупреждении и
пресечении противодействия раскрытию и расследованию преступлений.
— М., 2001.
2
См.: Москвин Е.О. Тактико-психологические приемы следователя (основы формирования и воздействия): Дисс. … канд. юрид. наук. — Воронеж, 2003.
3
См.: Шурухнов Н.Г. Криминалистика: Учебник. — М., 2003. — С. 334,
335.
10
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Н. ТЕРЕХОВА,
начальник лаборатории
Центра исследования проблем безопасности РАН
Н. ЗВЕРЕВ
прокурор ФПС ФСБ РФ, генерал-лейтенант
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И
НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ
Правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства закреплены Законом Российской Федерации от
5 марта 1992 г. «О безопасности». Закон определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, контроля и надзора за законностью их деятельности.
Особенность Закона состоит в том, что государственноправовые начала пронизывают все три «блока» — личность, общество, государство, при главенствующей роли государства. Только
государство, исходя из государственных интересов, может определять приоритеты, соотношения различных видов безопасности.
Закон использует понятие «государственная безопасность» в
качестве одного из видов безопасности наряду с экономической,
общественной, оборонной, информационной, экологической и
иных. Однако «основным субъектом обеспечения безопасности
является государство, осуществляющее функции в этой области
через органы законодательной, исполнительной и судебной властей» (ст. 2 Закона). Субъектами безопасности являются также
граждане, общественные и иные организации и объединения, обладающие правами и обязанностями в участии в обеспечении
безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством республик в составе Российской Федерации, нормативными актами органов государственной власти и
управления краев, областей, автономной области и автономных
округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере.
Таким образом, субъектами безопасности выступают не личность, общество и государство вообще, а конкретные органы госу-
дарства, физические и юридические лица — граждане, организации и объединения. Действует единая система безопасности для
всех субъектов независимо от форм собственности, на основе единой государственной политики в области обеспечения безопасности (ч. 1 ст. 4 Закона).
Система мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства, реализуется государством на основе единой государственной политики (ст. 4 Закона), а
понятие «государственная безопасность» трансформируется согласно Закону в один из видов безопасности — экономической,
общественной и т. д. Личность, общество и государство — субъекты системы безопасности Российской Федерации.
Государство как сложнейшая социальная система состоит из
нескольких элементов. Это — граждане (народ, нация, население),
публичная (государственная) власть, территории и ее границы, государственные ресурсы (налоги, бюджет, собственность), установление правового порядка. Что касается внешнеполитической составляющей государственной безопасности, то согласно Конституции внешняя политика, международные отношения и международные договоры Российской Федерации, вопросы войны и мира,
внешнеэкономические отношения, оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки
оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, производство ядовитых веществ, наркотических средств и
порядок их использования находятся в исключительном ведении
Российской Федерации (пп. «к», «л», «м» ст. 71). К ее исключительному ведению относится также определение статуса и защиты
государственной границы, территориального моря, воздушного
пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.
Наряду с этим продолжают действовать нормы, регулирующие
полномочия других органов. Органы исполнительной власти обеспечивают исполнение законов и иных нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в сфере безопасности, организуют разработку и реализацию государственных программ обеспечения безопасности, в соответствии с Законом формируют, реорганизуют и ликвидируют государственные органы обеспечения
безопасности.
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Судебные органы обеспечивают защиту конституционного
строя, руководствуясь Конституцией и законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации; осуществляют правосудие по делам о преступлениях, посягающих на безопасность личности, общества и государства; обеспечивает судебную защиту граждан, общественных и
иных организаций и объединений, чьи права были нарушены в
связи с деятельностью по обеспечению безопасности.
Президент Российской Федерации осуществляет общее руководство государственными органами обеспечения безопасности,
возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, определяет стратегию обеспечения внутренней и внешней безопасности,
контролирует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасности, в пределах определенной законом компетенции принимает оперативное решение об обеспечении
безопасности.
Правительство Российской Федерации в пределах определенной Законом компетенции обеспечивает руководство государственными органами обеспечения безопасности Российской Федерации, организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности министерствами и другими
подведомственными ему органами Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, краев и областей.
Совет Безопасности Российской Федерации является, согласно
статье 13 Закона, конституционным органом, осуществляющим
подготовку решений Президента Российской Федерации в области
обеспечения безопасности. Он рассматривает вопросы внутренней
и внешней политики в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов
безопасности и ответствен за состояние защищенности жизненно
важных интересов личности, общества и государства от внешних и
внутренних угроз.
Принципы построения и разграничения полномочий органов
государственной власти, закрепленные в Законе «О безопасности»,
легли в основу разработки федеральных законов в сфере безопасности. Вместе с тем большинство правовых актов в сфере безопасности касаются частных угроз и порождают локальные, разрозненные массивы правовых норм, относящихся к различным отраслям
6
права. Наиболее актуальные проблемы государственной безопасности (Концепция национальной безопасности Российской Федерации, Военная доктрина, Доктрина информационной безопасности, Морская доктрина Российской Федерации, Основы пограничной политики и др.) регулируются не федеральными законами, а
указами и постановлениями. В правовой природе этих концепций,
доктрин и основ много неясного, выходящего за пределы конституционного поля. При этом в обществе пока не сформировалось
системное понятие государственной безопасности России, что затрудняет комплексный подход и систематизацию законодательства
в этой области. Четко не разграничены сферы государственной
безопасности.
К основным задачам в области обеспечения безопасности следует отнести выявление возможной формы систематизации законодательства в области государственной безопасности, формирование программы законопроектной деятельности, затрагивающей
основные сферы государственной безопасности, разработку и принятие федерального закона «О государственной безопасности Российской Федерации», создание целостного нормативного правового обеспечения государственной безопасности Российской Федерации, в котором правовую основу получили бы такие аспекты, как
сущность государственной безопасности, ее виды, угрозы ей, механизмы противодействия угрозам, порядок осуществления механизмов взаимодействия органов государственной власти при ликвидации угроз государственной безопасности; контроль деятельности органов государственной власти по обеспечению государственной безопасности; разработку ведомственных и межведомственных инструкций, планов и стандартов в сфере государственной
безопасности.
Целесообразно законодательно утвердить минимально необходимые уровни расходов на безопасность страны. Требуют дальнейшей разработки технологии управления и организации обеспечения безопасности, а также механизмы межведомственного взаимодействия в чрезвычайных условиях.
Многообразие угроз определяет структурную сложность государственных органов в сфере обеспечения безопасности. Эффективность их деятельности достигается не столько их численностью
и масштабностью, сколько соответствием их задач и функций реальным угрозам, правильному определению места и роли каждого
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
структурного звена в решении общих задач. Имеются при этом в
виду налаживание комплексного взаимодействия систем и структур, расчлененных по различным основаниям.
8
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В. ДИБЕЛЬ,
кандидат юридических наук
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ
РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В ОБЛАСТИ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
Современное состояние правопорядка в Российской Федерации
осложнено не только влиянием отечественной и зарубежной криминальной среды, но и неупорядоченностью миграционных потоков населения, ослаблением объективного и субъективного характера контроля над въездом в Россию и пребыванием в ней иностранных граждан, прежде всего, из государств ближнего зарубежья — стран СНГ.
Нынешняя демографическая ситуация в России наряду с наплывом нелегальных мигрантов ставит две приоритетные задачи
перед государственной политикой в сфере внешней миграции.
Прежде всего, это — настоятельная необходимость в создании условий для привлечения в страну на законной основе квалифицированных специалистов и работников из числа иностранных граждан
трудоспособного возраста для удовлетворения потребностей российской экономики в высокопрофессиональных трудовых ресурсах. Естественно, одной из основных «целевых групп» на этом направлении являются проживающие за рубежом соотечественники.
Отток российских «умов», происшедший в годы становления
рыночной экономики в России, а также активная политика Запада
по «рекрутированию» кадров на пространстве СНГ — все это послужило предпосылкой пристального обращения к данной проблеме.
Не менее актуальна для России, окруженной нестабильными
экономиками государств СНГ, проблема эффективного противодействия нелегальной миграции, поскольку ее феномен служит
питательной средой коррупции, оказывает дестабилизирующее
воздействие на социальную обстановку в стране и, более того, может стать основой деятельности организованных преступных
группировок, международных террористических и экстремистских
организаций.
Поскольку административные барьеры при оформлении права
на законное пребывание и занятие трудовой деятельностью стимулируют переход трудовой миграции в «теневую сферу» и тем самым препятствуют реализации обоих принципиальных направлений миграционной политики, органы государственной власти России приняли решение о необходимости глубокой модернизации и
совершенствовании нормативно-правовой базы в области миграции. В настоящее время российская нормативно-правовая база в
области миграции развивается по двум направлениям. Для пресечения незаконной миграции предполагается внести изменения в
следующие законодательные акты:
— в федеральные законы «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (уточнить
применение миграционной карты, установить более четкую процедуру депортации и административного выдворения);
— в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы, в Кодекс
об административных правонарушениях (ужесточить ответственность физических лиц за нарушения российского законодательства
в области миграции, в том числе за привлечение и использовании
незаконных мигрантов в качестве наемных работников).
Намечено также принять новые нормативно-правовые акты:
Федеральный закон «О миграционном учете» и постановления
Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения об условиях содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению либо депортации», «Об утверждении Порядка постановки на учет организаций, приглашающих иностранных граждан».
В области упрощения административных процедур предполагается изменить:
— порядок заполнения миграционной карты (в частности, не
потребуется заполнять ее каждый раз при въезде лицам, имеющим
многократную визу или регистрацию на территории Российской
Федерации, в том числе сотрудникам иностранных дипломатических и консульских представительств, сотрудникам международных организаций);
— процедуру регистрации иностранцев в России (исключается
сдача паспортов в органы внутренних дел, вводится возможность
отправки документов по почте, увеличиваются сроки регистрации
с трех дней до одной недели).
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Подготовлены изменения в Положение о миграционной карте,
предусматривающее дублирование текста документа на английском языке для облегчения его заполнения въезжающими в Россию
иностранными гражданами. Предполагается изменить порядок ее
заполнения (не требуется заполнять ее каждый раз при въезде лицам, имеющим многократную визу или регистрацию, в том числе
сотрудникам иностранных диппредставительств и международных
организаций).
Кроме того, предполагается упростить процедуру получения
разрешения на временное проживание и разрешение на работу
иностранным гражданам, прибывшим в Россию в безвизовом порядке, а также легализировать лиц, не имеющих в России определенного правового статуса, за счет введения временного документа, удостоверяющего личность. С этой целью готовится проект федерального закона «О содействии иностранным гражданам в трудоустройстве на территории Российской Федерации (о миграционных трудовых биржах)».
Федеральными органами исполнительной власти во взаимодействии с регионами предусматривается разработка и внедрение системы адресного привлечения трудовых мигрантов, основанной на
профессионально-квалификационных критериях, программ привлечения иностранных работников на федеральном и региональном уровнях с учетом перспектив развития рынка труда.
Межведомственными документами, утвержденными Правительством Российской Федерации (Программа мер организационного, правового, административного, социально-экономического
характера, направленных на долгосрочное стимулирование процессов добровольного переселения в Россию соотечественников из-за
рубежа; комплекс мер, направленных на совершенствование законодательства в части, касающейся установления дополнительных
правовых оснований для сокращение сроков приобретения гражданства Российской Федерации отдельными категориями иностранных граждан, совершенствования миграционного учета иностранных граждан, а также противодействия нелегальной миграции, а также План мероприятий по противодействию нелегальной
миграции на 2006—2008 годы), установлены сроки обновления
нормативно-правовой базы в области миграции — конец 2005 г. —
начало 2007 г.
6
В связи с высокой заинтересованностью общества и федеральных органов исполнительной власти в снижении административной нагрузки и в получении эффективных инструментов регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, можно
говорить о том, что эти сроки будут выдержаны.
Указанные направления развития законодательства обеспечивают регламентацию вопросов защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства, а также реализацию развития законодательства о гражданстве, выезда за границу и въезда
в Россию, правового положения иностранных граждан и лиц без
гражданства в Российской Федерации.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Е. ФИЛИППОВА,
старший преподаватель
Московского государственного университета сервиса,
соискатель Московского городского университета управления
Правительства Москвы
К ВОПРОСУ О ТЕНДЕНЦИЯХ РАЗВИТИЯ
СИСТЕМЫ ИПОТЕЧНОГО ЖИЛИЩНОГО
КРЕДИТОВАНИЯ В РОССИИ
Сегодня вопрос покупки жилья в кредит волнует миллионы
граждан, желающих уже сегодня улучшить свои жилищные условия, а не копить десятилетиями на новую квартиру. К тому же изза инфляции и общей непредсказуемости политической и экономической ситуации в стране людям трудно не только копить деньги, но и планировать свое будущее.
Если в прошлом году объем ипотечного рынка в России оценивался в 500 млн долларов, то в нынешнем — уже в 2 млрд долларов, причем половина всех выданных кредитов приходится на Москву и Санкт-Петербург. Вместе с тем, по данным Ассоциации
банков Северо-Запада, в 2004 г. по ипотечной схеме в регионе заключено не более 2% сделок от общего объема зарегистрированных договоров купли-продажи. Специалисты компании «ЮИТ
Лентек» подсчитали, что на долю строительного рынка пришлось
только 100 из 1,5 тыс. (7%) выданных ссуд1. По данным Международной ассоциации ипотечных фондов, сегодня жилищное строительство ведется главным образом за счет долевого участия:
6,7% — с привлечением кредитов, 2,3% — по накопительной схеме. Однако ЖСК собираются отказаться и от этой малой доли, поскольку новые законы, касающиеся жилищного строительства,
разрешают направлять на первичный рынок только 20% активов
кооператива2.
1
Информация содержится на официальном сайте компании «ЮИТ Лентек». www.3363747.812.ru.
2
Офиц. сайт МАИФ: www maif.ipoteka.ru.
Жилье в кредит можно приобрести несколькими способами.
Во-первых, благодаря рассрочке, предоставляемой застройщиками,
при долевом участии, как правило, до сдачи объекта в эксплуатацию. Обязателен первый взнос — 30% стоимости квартиры на начальном этапе строительства и до 80%, если дом почти завершен.
Считается, что при рассрочке застройщик кредитует дольщика,
поэтому рассрочка предполагает уплату процентов. Они могут составлять до 1,5% от еще не выплаченной суммы в месяц, но могут
быть зафиксированы на уровне 10-15 долларов. Размер процентов
зависит от того, насколько быстро дом будет сдан, от первоначального взноса и правил, установленных в компании. Приобретенная квартира становится собственностью дольщика после всех
выплат, сдачи дома госкомиссии и регистрации права собственности.
Во-вторых, уже в течение нескольких лет свои услуги активно
рекламируют жилищные и жилищно-строительные кооперативы,
предлагающие накопительную схему. Можно стать пайщиком и не
имея крупной суммы, лишь бы хватило на вступительный взнос.
Кооператив вместе с претендентом на жилье разрабатывает индивидуальную программу платежей в зависимости от его возможностей и стоимости будущей квартиры. Сначала происходит накопление половины необходимой суммы, после чего ЖК выкупает
выбранную пайщиком квартиру и оформляет ее на себя. Вселяться
можно сразу, но в собственность члена кооператива жилье перейдет лишь после выплаты стоимости жилья. Плата за рассрочку —
менее 1% в месяц от суммы непогашенного долга. В качестве
взноса может рассматриваться имеющееся у претендента жилье.
Недвижимость можно приобрести и с помощью потребительского кредита. Задача не из легких: соискателю нужно собрать
множество документов, доказать финансовую состоятельность и
стабильность своего заработка. Однако в последнее время на рынок вышли зарубежные банки, ориентированные именно на частных клиентов. И финансисты уже готовы закрывать глаза на источник дохода, правда, под большую, чем в обычных случаях,
ставку.
Ипотеку также можно рассматривать как разновидность потребительского кредита. Ее классическая форма предполагает ссуду
под залог недвижимости. Главным образом она используется на
вторичном рынке.
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Кредитные механизмы. Недвижимое имущество служит обеспечением ссуды и гарантией для банка, что клиент ее вернет. К
определению стоимости закладываемого жилья необходимо привлечь оценщика. Кредит можно получить в размере максимум 80%
от оценочной стоимости, остальную сумму клиент доплачивает
сам. Ссуда выдается в рублях или валюте. Срок, на который банк
решает предоставить заем, все время увеличивается. Например,
недавно банк DeltaCredit вывел на рынок новый продукт —
Delta25, рассчитанный на 25-летний срок погашения. По словам
главы представительства этого банка в Петербурге Марины Арнольди, в таком займе нуждаются те, кто не в состоянии ежемесячно изымать значительные суммы из семейного бюджета1. Арифметика простая: чем продолжительнее срок погашения, тем меньше
размер регулярных платежей. Правда, большинство покупателей
стремятся расплатиться как можно быстрее, за 3-8 лет. Некоторые
банки устанавливают минимальный размер ссуды, например,
300 тыс. руб., или 20 тыс. долл. По данным «Федерального агентства по ипотечному жилищному кредитованию», средний размер
выдаваемых сегодня кредитов составляет 30-40 тыс. долл. Ставки
варьируются от 12,5 до 25% годовых в рублях и от 9 до 15,5% в
валюте. Многие кредиторы готовы принять досрочное погашение всей суммы или части долга. Процент выплачивается с остатка
кредита2.
Банки, как правило, имеют довольно длинный список требований к заемщику. Например, соискатель обязан застраховать риск
потери жизни и трудоспособности, утраты права собственности на
приобретаемое жилье, а также саму недвижимость. Зачастую необходимо иметь российское гражданство и регистрацию, есть и возрастные ограничения (трудоспособный возраст). Клиент также
обязан застраховать сделку, минимальный ежегодный взнос составляет 0,9% страховой суммы, средний — 1,3%. Размер зависит
от срока страхования, возраста и здоровья заемщика, состояния
жилья и его юридической чистоты. При этом во внимание принимается остаток суммы кредита, который ежегодно уменьшается.
Страховые компании обещают вскоре пополнить набор услуг еще
одним видом страхования — от невозврата кредита. Банки также
интересует источник дохода и его стабильность, многие готовы
1
2
6
Официальный сайт: www.deltacredit.ru.
www.hypothec.ru.
учитывать и доходы членов семьи заемщика. По некоторым оценкам, имея в запасе примерно 30% стоимости квартиры, семье достаточно зарабатывать 750 долларов в месяц, из которых кредитор
будет забирать более 200 долларов в течение десяти лет, если, конечно, заем невелик.
Строительные нюансы. На строительный рынок ипотека пришла сравнительно недавно. В 2004 г. сразу несколько московских
банков заключили договоры с застройщиками, которых сочли надежными, правда, при этом кредитовали не все объекты, а лишь
отдельные1. Условия получения займа здесь несколько отличны от
тех, что выставляют при покупке квартиры на вторичном рынке.
Главное отличие — предмет залога: пока идет строительство, у
клиента на руках лишь договор долевого участия, на основании
которого он может зарегистрировать в органах Госрегистрации
право требования. Банк принимает в залог именно право требования на будущую квартиру. Когда объект сдан и квартира оформлена в собственность заемщика, она переходит в залог. Размер первого взноса варьируется от 10 до 50%, в среднем — те же 30%, но
уже от стоимости приобретаемой квартиры. Поясним на примере.
Если заемщик приобретает квартиру в строящемся доме за 80 тыс.
долл., не имея залога, банк выдаст ему кредит в размере 56 тыс.
долл. (70% стоимости будущей квартиры). Следовательно, первоначальный взнос заемщика составит 24 тыс. долл. А если ту же
квартиру приобретает покупатель, имеющий в качестве залога недвижимость оценочной стоимостью 60 тыс. долл., то он получит
кредит в 42 тыс. долл. (70% от оценочной стоимости залога).
По этой схеме кредиты выдаются на срок до 15 лет, однако
банки обещают увеличить его. Ограничения для клиентов также
установлены: или определенный совокупный ежемесячный доход,
или справка с места работы о стабильности заработка. Договоры
страхования жизни и трудоспособности заемщика, а также традиционно длинный перечень документов с места работы обязательны. Поскольку при возведении дома всегда сохраняется риск, что
он может быть не достроен, на первом этапе ставки страхования,
как правило, выше, а после сдачи объекта в эксплуатацию они
снижаются. Причем если на период строительства ежемесячных
взносов по ипотечному кредиту выше, чем та же ставка на вторич1
www.russianipoteka.ru
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ном рынке, то по готовности дома ставка может заметно снизиться.
Это вполне понятно: квартира в новом доме — высоколиквидный
товар, который можно быстро продать в случае необходимости.
Уровень процентных ставок также зависит от сроков займа и возможности банка получить доступ к «длинным» деньгам. Сегодня
ставки варьируются в пределах 15-20% в рублях и 10,5-18% в валюте на первом этапе строительства.
В ожидании грядущих и во многом непредсказуемых перемен
на первичном рынке жилья в России некоторые застройщики стали
разрабатывать специальные ипотечные программы и заключать
соглашения с банками. Например, строительная компания «Северный город» (холдинг RBI) планирует продавать с использованием
ипотечных схем ежемесячно примерно четверть строящегося жилья. Совместная с «Промстройбанком» программа была запущена
в августе 2004 г. По мнению генерального директора холдинга
Эдуарда Тиктинского, доля продаж через ипотеку может вырасти,
в том числе за счет вовлечения в программу других банков. Не так
давно RBI подписал с «Северо-Западным банком Сбербанка России» соглашение о сотрудничестве. «Основная конкурентная борьба между застройщиками будет в сфере предоставления дополнительных финансовых услуг клиенту, и ипотека — один из таких
инструментов. О том, что эта тенденция уже началась, свидетельствует тот факт, что большинство ведущих компаний уже запустили ипотечные схемы», — констатировал г-н Тиктинский1.
Одним из первых крупных операторов, который опробовал
кредитную схему на строящихся объектах, стал «Петербургстрой
Skanska», запустивший осенью прошлого года ипотечную программу совместно с филиалом «Северная Столица» ЗАО «Райффайзенбанк Австрия». Чтобы свести риски к минимуму, застройщик включил в программу только три объекта: малоэтажный комплекс «Новая Скандинавия», жилой комплекс на пересечении Ленинского проспекта и улицы Десантников и дом на Поклонногорской улице в Москве.
Компания «Невский Синдикат» для продвижения проекта
строительства многофункционального жилого комплекса Platinum
подписала аналогичное соглашение с «Северо-Западным банком
Сбербанка России». Кредитуются дольщики строящегося дома на
Свердловской набережной в Петербурге. Ипотека также входит в
пакет услуг, который компания «ЮИТ Лентек» предлагает дольщикам объектов под торговой маркой «ЮИТ ДОМ». Дольщики
пяти таких строящихся домов суммарной площадью 150 тыс. кв. м
могут воспользоваться кредитами банка. Партнерами «ЮИТ Лентек» выступают «Промстройбанк» и «Международный Московский банк». Только ММБ выдал кредитов более чем на 1 млн
долл.1
При выборе ипотечной программы необходимо обратить внимание на процентную ставку кредита, на срок его выплаты и на
другие, дополнительные, платные услуги, которые, как правило,
выставляют ипотечные банки или другие организации, занимающиеся ипотечными жилищными кредитами. Определяя банк, необходимо уточнить следующее:
— возможность досрочного погашения кредита (досрочное погашение может караться штрафами до 3% от суммы остаточной
задолженности);
— долю выплат в месячном бюджете семьи (приемлемый для
большинства банков размер ежемесячного платежа составляет, как
правило, не более 40% от совокупного дохода семьи);
— действия банка в случае неплатежеспособности заемщика на
протяжении нескольких месяцев (за каждый день просрочки платежа обычно начисляются штрафные санкции и пени).
В случае систематических нарушений сроков выплат банк в судебном порядке расторгает договор с заемщиком и обращает взыскание на заложенную квартиру с последующей ее продажей.
Сумма, вырученная от реализации квартиры, идет в счет погашения долга. При таких условиях банки обычно предлагают арендовать жилье в специализированных домах гостиничного типа либо в
резервном фонде жилья для неплатежеспособных клиентов ипотечной компании.
В условиях ипотечных программ некоторых российских банков
все чаще стали появляться так называемые плавающие (изменяющиеся) процентные ставки, обозначаемые как LIBOR+8%,
LIBOR+9%, LIBOR+10,5%. Что представляет собой LIBOR и что
он сулит потенциальным заемщикам?
LIBOR (London InterВank Offered Rate) — усредненная процентная ставка, по которой банки занимают денежные ресурсы у
других банков на Лондонском межбанковском рынке. Иными сло-
1
1
8
www.RBI.ru.
www.russianipoteka.ru
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
вами, LIBOR — это средняя процентная ставка, по которой банки
предоставляют ссуды друг другу на стандартный срок, например,
на год.
Ставка LIBOR, рассчитываемая Британской банковской ассоциацией (British Banker's Association — ВВА), является наиболее
распространенным индексным показателем краткосрочных процентных ставок во всем мире. Ставка LIBOR формируется на основе процентных ставок нескольких банков-ориентиров, в число
которых входят Banque Nationale de Paris (Франция), Bank of Tokyo
(Япония), Deutsche Bank (Германия), Morgan Guaranty Trust
Company of New York (США) и National Westminster Bank (Великобритания). Банки-ориентиры выбираются на основании их репутации, уровня кредитного рейтинга и активности на валютном рынке. Деятельность банков, входящих в список для расчета ставок
LIBOR, подлежит постоянному мониторингу для проверки соответствия указанным критериям. Для этого BBA регулярно (как минимум один раз в год) пересматривает их список и публикует результаты своих проверок. Преимущество ставки LIBOR состоит в
том, что она используется давно и признана в качестве серьезного
международного показателя. Эта ставка предлагает фиксинг по
наибольшему набору валют и сроков. Механизм, по которому она
рассчитывается, открыт и понятен. Банки, входящие в базу расчета, отличаются высоким кредитным рейтингом и формируют рынок. То, что ставка LIBOR рассчитывается именно в Лондоне, тоже
не случайно: более 20% всех мировых межбанковских заемных
операций осуществляется в британской столице; более 500 банков
и огромное число других финансовых организаций имеют там свои
представительства; там же сосредоточен и основной объем товарно-сырьевых операций европейского региона.
В конце 2002 г. банк «ДельтаКредит» начал продвигать на рынок новый кредитный продукт «ДельтаВариант», характеризуя его
как «самый выгодный ипотечный кредит»1.
В чем же выгода этого нового продукта для заемщика? Стандартные базовые ипотечные программы различных банков подразумевают сроки погашения долга в основном за 10, 15 и 20 лет, а
также твердую процентную ставку, колеблющуюся в диапазоне от
10,5 до 15% в год. Долги должны гаситься равными (аннуитетными) платежами. Новшество банка «ДельтаКредит» проявилось во
1
www.deltacredit.ru.
10
введении не строго фиксированной, а плавающей (изменяющейся)
ставки кредитования, расчет которой основан на связи со ставкой
LIBOR.
«Райффайзенбанк» также предлагает несколько ипотечных
программ с плавающими процентными ставками. Например, кредит до 15 лет можно получить на таких условиях: фиксированная
ставка 11% годовых либо плавающая — в первый год 10% годовых, далее — LIBOR+8%. Второй вариант: фиксированная ставка
12% годовых либо плавающая — в первый год 10% годовых, далее — LIBOR+9%. Разумеется, потенциального заемщика не может не интересовать, что может оказаться для него более выгодно — фиксированные 11-15% годовых в валюте или, например,
LIBOR+8%.
Однозначно ответить на этот вопрос весьма затруднительно,
ибо денежное выражение ставки LIBOR, зависящей от целого ряда
факторов, в том числе и от общеэкономической ситуации на мировом рынке, заранее неизвестно. Периодически она меняется довольно существенно: то «взлетает» до 9% (1989 г.), то снижается
до 3,3% (1992 г.), и снова поднимается до 6,8% (2000 г.), и вновь
«падает» до 1,8% (2002 г.). С середины 2000 г. ниспадающая тенденция преобладала, что в 2003 г. привело к таким показателям,
как 1,45 и даже 1,38%. При таких низких ставках LIBOR условие
LIBOR+8% выглядит заманчивее, чем фиксированные 15% в валюте. Конечно, это не американские ипотечные 5-6% годовых, но тоже неплохо при нынешних российских рисках и постоянной инфляции.
Однако если говорить, например, о 15-летней продолжительности срока кредитования, то столь долговременное пребывание ставок LIBOR на низком уровне кажется маловероятным. Более того,
напрашивается вывод о том, что снижение ставки LIBOR, видимо,
уже достигло предела, и далее она начнет подниматься. Только до
какого уровня? Если вновь до 6-9%, то плавающая процентная
ставка, привязанная к LIBOR, может больно ударить по карману
заемщика. Нужно отдавать себе отчет в том, что при повышении
ставки LIBOR, — а оно неизбежно хотя бы в силу цикличности
всех показателей экономической активности, — в определенные
годы придется платить гораздо больше, чем сейчас. Нельзя также
сбрасывать со счетов и вопрос: каким образом банк, действующий
в России, определяет для себя значение ставки LIBOR? С какой
точностью округляется ее значение? Ведь рассчитать среднюю ве11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
личину и округлить ее можно по-разному. Например, показатель
1,86% вполне можно округлить и до 2% (что почти наверняка и
делается). За 15 лет при таком «округлении» разница в платежах
может достигнуть весьма внушительных значений, эквивалентных
нескольким тысячам долларов. Вывод представляется довольно
ясным: получение банковского кредита под плавающие процентные ставки в чем-то очень напоминает азартную игру — можно
придумать какую-нибудь свою замысловатую систему и внимательно рассчитывать вероятности. В конце концов, всегда есть надежда на то, что просто повезет. Но в азартных играх везет очень
немногим, а владельцы игровых заведений стабильно собирают
выручку. Как и банки.
Развитие национальных систем ипотечного кредитования. Во
всем мире технология инвестирования в жилищную сферу строится на трех основных принципах: контрактные сбережения, ипотечное кредитование, государственная поддержка. Конкретные механизмы реализации этих принципов могут весьма и весьма отличаться. Устойчивые системы контрактных сбережений введены:
— в Пруссии — Уставом 1783 г. и 1872 г.;
— в Австрии — Гражданским уложением 1811 г. и Уставом
1871 г.;
— в Саксонии — Уставом 1843 г. и Кодексом 1863 г.
В Германии действует наиболее известная модель контрактных
сбережений — строительные сберегательные кассы. Они начали
возникать еще в конце XVIII столетия в шахтерских поселках по
простому принципу: если для строительства одного дома требовалось 10 тысяч денежных единиц, а каждый желающий обзавестись
собственным жильем мог сэкономить за год только тысячу, то,
следовательно, он мог построить жилье лишь через 10 лет. В случае объединения сбережений десяти таких желающих один из них
мог приобрести жилье уже через год, второй — через два и т. д.
Таким образом, в выигрыше оказываются все, кроме последнего
участника. Современные строительные сберегательные кассы —
один из основных институтов инвестирования жилищной сферы в
Германии. Сегодня строительство каждых трех из четырех единиц
жилья финансируется с участием системы жилищных стройсбережений.
Источником ресурсов для целевых жилищных займов в стройсберкассе служат вклады граждан, плата заемщиков за пользование
жилищным займом, а также государственная премия, которая вы12
плачивается в соответствии с контрактом о строительных сбережениях при условии, что вкладчик в течение года вложил на свой целевой счет определенную сумму. Жилищный кредит может получить только вкладчик стройсберкассы через некоторое время
(обычно пять-шесть лет), в течение которого он ежемесячно делал
вклады на установленную в контракте сумму. Процентные ставки
(и на вклад, и на кредит) фиксированы на все время действия контракта. Погашается жилищный заем в течение срока, определенного в контракте о стройсбережениях. Максимальный срок погашения займа — 12 лет. Процентные ставки обычно составляют 5-6%
годовых (в среднем на 4 процента ниже рыночных).
Иные модели контрактных жилищных сбережений функционируют во Франции и Великобритании. Во Франции есть два вида
жилищных сберегательных счетов: на первом (так называемая сберегательная книжка А) можно накапливать до 100 тыс. франков и
после этого получить льготный жилищный кредит в 150 тыс.
франков под 3,75% годовых, при этом каждый год к целевому
вкладу прибавляется государственная премия в размере 7,5 тысячи
франков. Второй вид жилищных сберегательных счетов — так называемые счета PEL (план жилищных сбережений), на которых
можно накапливать до 400 тыс. франков и получать льготный жилищный кредит на сумму до 600 тыс. франков под 4,8% годовых.
Ставки по кредитам ниже рыночных на 4-5%. Крупнейший земельный банк (Credit foncier de France) и его филиал — Контора
предпринимателей (Contoire des entrepreneurs) предоставляют ссуды землевладельцам и строительным компаниям на жилищное и
промышленное строительство. Ипотечные операции связаны с выдачей среднесрочных и долгосрочных ипотечных ссуд в основном
крупным строительным компаниям и землевладельцам на жилищное и промышленное строительство сроком от 3 до 20 лет.
В Великобритании с прошлого столетия успешно функционирует система строительных обществ. Механизм их работы немного
похож на деятельность немецких, но для получения жилищного
кредита не обязательно быть вкладчиком строительного общества.
В последние годы в результате либерализации банковского законодательства Соединенного Королевства деятельность строительных обществ все больше пересекается с деятельностью коммерческих банков.
13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В течение нескольких столетий система ипотечного кредитования доказала свою эффективность в решении важных социальноэкономических задач, таких, как решение жилищной проблемы,
стабилизация финансовой системы и экономики в целом.
В Российской Федерации создан ряд условий для развития системы ипотечного кредитования, начинают складываться отношения между ее участниками. Интеграция зарождающихся и трансформирующихся элементов системы ипотечного жилищного кредитования, формирующейся на основе мирового опыта и современных информационных технологий, должна стать ключевым
звеном стратегии социально-экономического развития Российской
Федерации.
Ипотечное кредитование. До окончания второй мировой войны ипотечные банки были наиболее развивающейся формой организации ипотечного кредитования. Такие банки самостоятельно
эмитировали ипотечные ценные бумаги с целью привлечения долгосрочных финансовых ресурсов. Деятельность ипотечных банков
лежит в основе так называемой одноуровневой системы ипотечного кредитования. Такие системы доминируют в Дании, Швеции и
Канаде, они хорошо развиты в Германии, Австрии, Нидерландах,
Великобритании и Финляндии. Во Франции и Испании одноуровневая система реализована через монопольные государственные
ипотечные банки.
В Германии с 1900 г. существует специальная сеть ипотечных
банков, и ни один из них пока не разорился. Кроме того, проценты
по закладным листам они выплачивали своим вкладчикам даже во
время первой и второй мировых войн. Ипотечные банки впервые
возникли в Германии в XVIII в. (одновременно с Россией). Первый
ипотечный банк основан в Силезии в 1770 г. Это был государственный банк, оказывавший финансовую помощь крупным помещичьим хозяйствам. Для привлечения средств банк стал выпускать
закладные (разновидность ипотечных облигаций). В Канаде ипотечные банки — традиционный вид кредитных институтов. Они
занимаются главным образом кредитованием операций с недвижимостью, а также инвестициями в долгосрочные ценные бумаги
государства и корпораций. Вначале объектом их деятельности было кредитование сельского хозяйства под залог земли, впоследствии — кредитование жилищного строительства. В то же время
ключевыми участниками канадской системы ипотечного кредито14
вания являются государственные жилищные корпорации, организующие жилищное строительство, подбор заемщиков и страхование кредитных рисков.
В Дании реализована система ипотечного кредитования, в которой 100% ипотечных кредитных обязательств секьюритизируется, т. е. преобразуется в ценные бумаги, реализуемые на рынке с
целью привлечения долгосрочных кредитных ресурсов. Поэтому
по объемам ипотечных ценных бумаг Дания занимает 29% от общего объема их оборота в Европе (впереди только Германия —
44%).
В Великобритании процесс формирования ипотечных банков
приобрел характер замещения строительных обществ. Крупнейшие
строительные общества, например Abbey National, сами превратились в ипотечные банки. В 90-х гг. прошедшего столетия ипотечные банки стали преобладать по объемам кредитов над строительными обществами.
В Аргентине эффективная система ипотечного кредитования
реализована при помощи Всемирного Банка в рамках программ
поддержки развивающихся рынков. Правительство Аргентины
создало гарантийный Фонд для облигаций (долговых обязательств), эмитируемых банками — участниками проекта. Мировой
Банк для создания Фонда предоставил 15-летний заем (включая
семилетнюю отсрочку платежа) на сумму 500 млн долл. США.
Фонд выдает гарантии по ценным бумагам (паям участия в пулах
ипотечных кредитов ипотечных банков), эмитируемым субъектами
ипотечного рынка. Плата за гарантию — 5% от суммы кредита.
Сертификаты паев имеют единый стандарт и номинированы к валюте кредита Всемирного Банка. Гарантийный Фонд создается для
того, чтобы выкупить у банков — участников проекта выпущенные ими облигации, если у банков нет возможности поддерживать
их курс ввиду спада на рынке. Расчет с Фондом производится во
всех случаях, когда банки решают воспользоваться своим правом,
зафиксированным в соглашении с Фондом, и продать ему свои
ценные бумаги.
Банки-участники эмитируют номинированные по курсу доллара США облигации, чтобы аккумулировать денежные средства для
кредитования инвестиционных проектов (как в области производственного, так и жилищного строительства). Эмитент по согласо15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ванию с гарантом (Фондом) может выбрать вид эмитируемых облигаций. Однако эволюция ипотеки привела к формированию так
называемой двухуровневой системы ипотечного кредитования, где
кредитор и эмитент ипотечных ценных бумаг (mortgage backed
securities — MBS) разделены. В первую очередь это вызвано соображением поддержания ликвидности универсальных коммерческих банков, участвующих в долгосрочном ипотечном кредитовании. Впервые такая система была реализована и получила распространение в США.
В Соединенных Штатах Америки еще во времена Ф. Рузвельта
начала складываться разветвленная система ипотечного кредитования жилищного строительства и приобретения жилья в собственность. Сегодня система финансирования жилья в США — это
сложный рынок общенационального масштаба, на котором действует огромное число учреждений, включая ипотечные банки, сберегательные и кредитные ассоциации, коммерческие и сберегательные банки, страховые компании, пенсионные фонды. Решающим фактором успеха оказалось формирование вторичного ипотечного рынка, что решило главную проблему жилищного финансирования — проблему кредитных ресурсов. С этой целью в разные годы были созданы специализированные организации — Федеральная национальная ипотечная ассоциация, Корпорация жилищного кредитования и Правительственная национальная ипотечная ассоциация.
Федеральная национальная ипотечная ассоциация была учреждена американским правительством в 1938 г. как филиал государственной корпорации Reconstruction Finance Corporation. Сначала
она была названа National Mortgage Association of Washington —
Вашингтонская национальная ипотечная ассоциация. Однако в том
же году ее название изменилось на Federal National Mortgage
Association — Федеральная национальная ипотечная ассоциация.
Главной целью Ассоциации была покупка и продажа закладных,
застрахованных Федеральной жилищной администрацией. В
1954 г. Федеральная национальная ипотечная ассоциация стала
корпорацией со смешанной собственностью: ее обыкновенные акции находились в частном владении, а привилегированные — в
собственности государства.
В 1968 г. была проведена реструктуризация Федеральной национальной ипотечной ассоциации: она была разделена на два от16
дельных предприятия. Одно из них сохранило прежнее название,
приобретя статус частной компании (государство сохраняет за собой относительно небольшой пакет). Сегодня Ассоциация —
крупнейшая по размеру активов национальная корпорация, а также
крупнейший источник обыкновенных ипотечных фондов в США.
Ее акциями торгуют на Нью-Йоркской фондовой бирже, причем
они относятся к наиболее активно продаваемым. Другое предприятие — Правительственная национальная ипотечная ассоциация
(Government National Mortgage Association) — государственная
корпорация, созданная для управления ипотечными программами,
которые не могли бы развиваться в частном секторе. Обе организации наделены полномочиями покупать ипотечные кредиты на
жилье под государственную гарантию или государственное страхование, выпускать ценные бумаги, обеспеченные выкупленными
ипотечными кредитами. Стоимость ипотечных ценных бумаг, обращающихся на рынке, по оценкам экспертов, достигла в начале
2001 г. 3,5 трлн долл., что сопоставимо с объемами рынков американских правительственных ценных бумаг (3 трлн) или корпоративных облигаций (3,5 трлн Долл.). Следует обратить внимание на
любопытный факт: в странах Восточной Европы США непосредственно или через Мировой банк, где основным «донором» опять
же выступают США, потратили десятки миллионов долларов в
рамках программ помощи по созданию систем ипотечного кредитования и финансирования по американскому образцу, но эти
страны (за исключением России) приняли законы, основанные на
германском (европейском континентальном) праве как более соответствующем историческим традициям и экономическим реалиям
этих стран. В то же время в последние годы в континентальных
европейских странах (например, в Германии), все чаще начинают
обращаться к американской и английской системе секьюритизации
активов, т. е. рассматривают возможной двухуровневую систему
ипотечного кредитования. Иными словами, две системы (одноуровневая и двухуровневая) не являются антагонистами и могут
действовать параллельно.
Во всех странах с развитыми системами ипотечного кредитования государство оказывало кредитным институтам и гражданамзаемщикам огромную помощь, особенно в период формирования
систем. Основная форма государственной поддержки ипотечных
кредиторов — государственные гарантии, обеспечивающие дополнительное покрытие эмитируемых ценных бумаг. Так, в США го17
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
сударственные гарантии обеспечивали выпуск ценных бумаг MBS
(Mortgage Backet Securities) более 30-ти лет, вплоть до 1970 г., когда
Федеральной национальной ипотечной ассоциации было разрешено выпускать ипотечные облигации на основе кредитов, не обеспеченных государственными гарантиями. Но на этом государственная
поддержка не закончилась, а приобрела иную форму. Федеральное
законодательство США разрешило использовать бюджетные средства на приобретение MBS, тем самым приравняв этот вид ценных
бумаг к государственным обязательствам. Комитет по открытому
рынку уполномочен покупать и продавать их при проведении денежно-кредитной политики.
Не менее важной формой государственной поддержки является
страхование кредитных рисков. Решающим шагом на пути формирования институциональных основ современной системы ипотечного кредитования стало создание в 1934 г. Федеральной жилищной администрации (Federal Housing Administration, FHA) в соответствии с Национальным актом о жилье. Основными направлениями деятельности FHA являются создание системы взаимного
страхования ипотечных кредитов и разработка и совершенствование стандартов ипотечного жилищного кредитования. FHA стала
первой страховой компанией, учрежденной государством,
страхующей кредитные риски по ипотечным жилищным кредитам.
Основная задача FHA состоит в содействии малообеспеченным
семьям в улучшении жилищных условий. Параллельно решаются
задачи улучшения жилищных стандартов, создания системы взаимного страхования ипотечных кредитов. FHA осуществляет около сорока различных страховых и кредитных программ. В их число, в частности, входит программа государственного страхования
ипотечных кредитов на жилье. В конце 1991 финансового года
объем страховых обязательств FHA составил 378,1 млрд долл.
Основные программы страхования ипотечных кредитов разработаны для облегчения приобретения, строительства или реконструкции жилья определенными категориями американских граждан,
которые не в состоянии выполнить требования внесения первоначального платежа по обычным кредитам. FHA в первую очередь
оказывает содействие тем, кто впервые покупает жилье, покупателям жилья из числа национальных меньшинств, а также покупателям с низкими и умеренными доходами, т. е. наиболее нуждаю18
щимся в дополнительной помощи. Страхование по большей части
таких кредитов осуществляет Фонд взаимного страхования ипотечных кредитов, созданный на основе самоокупаемости. Ставка
процента по кредитам, страхуемым FHA, находится на уровне рыночных ставок, в то время как требования первоначального взноса
несколько ниже, чем по обычным кредитам. Кредиты FHA не могут превышать установленного максимального размера (например,
в 1993 г. он составлял 67 тыс. долл. для отдельного дома на одну
семью). Если заемщики нарушают сроки выплат по своим кредитам, банк, выдавший им ипотечный кредит, подает заявку в Департамент жилья и городского развития на страховое возмещение невыплаченной части кредита. Департамент выплачивает требуемую
сумму и становится собственником выкупленного им таким образом дома. Штат работников отдела по распоряжению имуществом
Департамента жилья и городского развития совместно с подрядчиками предпринимает необходимые меры для содержания этого
имущества и его продажи на рынке. Вот некоторые факты, иллюстрирующие деятельность FHA:
1) ипотечные кредиты FHA ежегодно позволяют сделать первый шаг на пути к домовладению 165-275 тыс. семей и одиноких
граждан из числа тех, кто не имеет возможности приобрести жилье
другим путем. Из 850 тыс. ипотечных кредитов (в среднем), которые FHA страхует каждый год, 550 тыс. идут на покупку жилья
теми людьми, которые, по оценкам экспертов, не смогли бы получить кредит без такой страховки;
2) около 40% от общего числа впервые покупающих жилье делают это с помощью кредитов FHA;
3) более 20% заемщиков FHA — представители национальных
меньшинств;
4) FHA обслуживает семьи, чей доход значительно ниже, чем у
тех, кто использует обычные источники финансирования. Так, в
1992 г. средний доход заемщиков FHA составил 37 тыс. долл. по
сравнению с 55 тыс. долл. у заемщиков, пользующихся обычными
кредитами;
5) FHA обслуживает тех, у кого недостает первоначальных
средств для покупки жилья. Порядка двух третей ипотечных кредитов, получивших страховку от FHA, имели первоначальное соотношение величины займа к стоимости заложенного имущества
не ниже 90%. При этом FHA никогда не пользовалась бюджетны19
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ми средствами. Свои программы поддержки ипотечного кредитования FHA с самого начала осуществляет в соответствии с основным принципом страхования, заключающемся в объединении возможных рисков в одну большую группу для минимизации неизбежных потерь. В результате Взаимный фонд ипотечного страхования, входящий в FHA, преуспевает, а за всю шестидесятилетнюю
историю FHA этот фонд не истратил на покрытие убытков ни единого доллара налогоплательщиков.
В 1944 г. Конгрессом была создана Администрация по делам
ветеранов (Veterans Administrations, VA), уполномоченная гарантировать ипотечные кредиты, выданные отдельным категориям ветеранов войны и отвечающие требованиям, установленным Администрацией. Первоначально VA выдавала гарантии на 50% выданного кредита или 2 000 долл., в зависимости от того, какая из этих
величин меньше. Сегодня эта сумма увеличена до 46 000 долл.
Администрация проводит оценку недвижимости, на приобретение
которой выдаются ипотечные кредиты, и таким образом определяет сумму, из которой исходит при выдаче сертификата гарантии. За
предоставление гарантий VA взимает с заемщиков сбор, зависящий от величины первоначального взноса.
В 1989 г. доля кредитов, застрахованных от невозврата FNA,
составила 26% общего числа выданных ипотечных кредитов; доля
кредитов, гарантированных AV, — 10%; застрахованных частными
компаниями — 16%. При этом доля кредитов, не застрахованных
от риска невозврата, составила 46%.
Еще одна форма государственной поддержки — адресная финансовая помощь гражданам при приобретении жилья, в том числе
с привлечением ипотечных кредитов, — неотъемлемый элемент
жилищно-социальной политики развитых стран. Наиболее отрегулированной представляется система социальной поддержки заемщиков в Германии. Вкладчики стройсберкасс получают ежегодные
премии за свои сбережения (до 10% к накопленной сумме). После
получения жилищного кредита государство использует прямые
денежные дотации при погашении процентов, например погашение части кредита при рождении в семье заемщика ребенка, и непрямые (налоговые льготы) формы помощи заемщику — в зависимости от имущественного состояния, состава его семьи.
В Израиле заемщику при получении кредита компенсируется
часть стоимости приобретаемого жилья. В ряде стран социальным
категориям заемщиков государство субсидирует процентные став20
ки по ипотечным кредитам, а также предусматривает налоговые
льготы в случае приобретения жилья. Как правило, такие субсидии
определяются целевыми государственными и муниципальными
программами для различных категорий заемщиков. Например, в
Испании муниципалитеты принимают программы субсидирования
малоимущих заемщиков. В Болгарии с целью развития жилищной
сферы покупателям жилья разрешено не декларировать источники
получения доходов для целей налогообложения. Обобщая опыт
развития ипотечного кредитования в зарубежных странах, следует
отметить, что именно ипотечное кредитование стало одним из основных факторов экономического развития в США (новый курс
Рузвельта), в Германии (послевоенные реформы Эрхарда), в Аргентине («план Ковальо») и в Чили (реформы Пиночета).
Как видно из приведенного краткого обзора зарубежного опыта
решения жилищной проблемы, многие страны выработали для этого действенные механизмы. Российское государство определенно
выразило политическую волю решить проблему доступного жилья
для своих граждан в возможно более сжатые сроки. Очередь за
конкретными действиями.
21
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Д. КОЧЕТКОВ
ПРОВЕДЕНИЕ ПРОВЕРОК БАНКОМ РОССИИ
С УЧАСТИЕМ СЛУЖАЩИХ АГЕНТСТВА
ПО СТРАХОВАНИЮ ВКЛАДОВ
В соответствии с инструкцией Банка России от 1 декабря
2003 г. № 108-И «Об организации инспекционной деятельности
Центрального банка Российской Федерации (Банка России)» проверки кредитных организаций проводят уполномоченные представителями Банка России.
Однако при проведении Банком России проверок существует
одна категория лиц, которые не являются служащими Банка России, но участвуют в проведении этих проверок. Это служащие
Агентства по страхованию вкладов, которые привлекаются к участию в проведении проверок банков в соответствии с Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании
вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».
При принятии указанного закона и создании системы страхования вкладов законодатель преследовал следующие цели. Защитить
права и законные интересы вкладчиков банков Российской Федерации, укрепить доверие к банковской системе и стимулировать
привлечение сбережений населения в банковскую систему Российской Федерации. Вполне естественно, что для обеспечения этих
целей привлечение к проведению проверок служащих Агентства по
страхованию вкладов целесообразно и необходимо. В связи с этим
и Агентство, и Банк России являются равноправными участниками
системы страхования вкладов.
Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ предоставляет Агентству право обращаться в Банк России с предложением о
проведении проверки любого банка Банком России и о применении мер ответственности к банкам за нарушение требований указанного федерального закона. Правом на подобное обращение обладает правление Агентства. Банк России не позднее рабочего дня,
следующего за днем принятия решения, информирует Агентство о
принятии решения провести проверку банка по его предложению.
При этом срок принятия решения не должен превышать пятнадцати дней со дня получения предложения от Агентства.
Агентство вправе по мере необходимости запрашивать у Банка
России отчетность банков и иную информацию.
Статья 32 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ
гласит, что Банк России привлекает служащих Агентства к участию в проверках банков по вопросам, касающимся объема и
структуры обязательств этих банков перед вкладчиками, уплаты
страховых взносов, а также исполнения банками иных обязанностей, которые установлены Законом.
Расширенный перечень вопросов, к проверке которых могут
быть привлечены служащие Агентства, содержится в Указании
Банка России от 13 января 2005 г. № 1542-У «Об особенностях
проведения проверок банков с участием служащих государственной корпорации “Агентство по страхованию вкладов”». Это такие
вопросы, как ведение учета обязательств банка перед вкладчиками,
представление банком вкладчикам информации о своем участии в
системе страхования вкладов, о порядке и размерах получения
возмещения по вкладам, размещение банком информации о системе страхования вкладов в доступных для вкладчиков помещениях
банка, в которых осуществляется обслуживание вкладчиков, способность банка подготовить реестр обязательств перед вкладчиками по установленной форме и в установленный срок. Привлечение
служащих Агентства к проверке иных вопросов запрещено.
На служащих Агентства, привлеченных к проведению проверки, распространяются те же права и обязанности, что и на обычных
членов рабочей группы.
При разработке Федерального закона «О страховании вкладов
физических лиц в банках Российской Федерации» шло огромное
количество дискуссий на тему наиболее безболезненного перехода
к данной системе. По мнению заместителя директора Юридического департамента Банка России А.Г. Гузнова, результатом обсуждения стала выработка специальной процедуры перехода, которая должна сочетать известную строгость требований к банкам и
ясность, исключающую или сводящую к минимуму дискреционные полномочия органа банковского надзора1.
1
Гузнов А.Г. Особенности и некоторые правовые проблемы надзора за
банками, вступающими или состоящими на учете в системе страхования
вкладов // Банковское право. — 2005. — № 1.
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В связи с этим следует отметить, что банк включается в систему страхования вкладов, если отвечает следующим условиям. Вопервых, учет и отчетность этого банка должны признаваться Банком России достоверными. Во-вторых, если банк выполняет обязательные нормативы, установленные Банком России. В-третьих,
финансовая устойчивость этого банка должна признаваться Банком России достаточной.
Если тематическая проверка не выявила в деятельности банка
нарушения федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, то банк представляет всю информацию, которая должна быть полной и достоверной. Кроме того, должны отсутствовать основания для отзыва у
кредитной организации лицензии на осуществление банковских
операций и не должны применяться меры предупреждения банкротства.
Решение о соответствии банка установленным критериям отбора принимается по итогам рассмотрения деятельности банка в ходе
многоэтапного процесса. Процедуры отбора включают в себя элементы как обычной надзорной практики, так и системы административного обжалования. Так, в соответствии с частью 4 статьи 45
Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в
банках Российской Федерации» рассмотрение Банком России ходатайства о вынесении Банком России заключения о соответствии
банка требованиям к участию в системе страхования вкладов состоит из следующих этапов:
— предварительного анализа соответствия банка требованиям к
участию в системе страхования вкладов;
— тематической инспекционной проверки для оценки достоверности учета и отчетности, а также установления фактов, которые связаны с определением соответствия банка требованиям к
участию в системе страхования вкладов и которые невозможно получить с помощью методов дистанционного надзора;
— заключительного анализа результатов, включающего расчет
значений всех критериев;
— вынесения положительного или отрицательного заключения
о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов.
6
В целом система страхования вкладов, созданная в нашей стране, является новинкой, в отличие от стран Запада. Например, в
Англии в 1979 г. был принят Банковский акт, который положил
основу в создание Фонда защиты депозитов. Все уполномоченные
банки Англии были обязаны делать взносы в централизованный
фонд, предназначенный для выплат любым вкладчикам, потерявшим деньги в результате банкротства банка.
Будем надеяться, что по мере развития системы страхования
вкладов, снимется целый ряд вопросов, возникающих на данном
этапе, а правотворческие и правоприменительные органы нашей
страны внесут свою лепту в становление в Российской Федерации
цивилизованной системы страхования вкладов.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А. КУДАЧКИН
ПОНЯТИЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ
КОРПОРАЦИИ ПО ПРАВУ США
Термин «корпорация» в американском праве имеет весьма широкое применение. Им пользуются всякий раз, когда хотят подчеркнуть, что организация, называемая данным именем, составляет
некоторое единство, могущее выступать в гражданском и торговом
обороте в качестве самостоятельного субъекта права. В отличие от
законодательства других стран (например, ФРГ, Швейцарии), право США не проводит различия между корпорациями как союзами
лиц и учреждениями как заведениями, образуемыми волей одного
лица или нескольких лиц для выполнения специальных целей, как
правило, непредпринимательского характера. В США и первые, и
вторые в равной мере считаются корпорациями. Таким образом, в
широком смысле слова корпорациями в США являются и различного рода муниципальные организации, осуществляющие определенные государственные функции, и религиозные общины, и учреждения научного, учебного, культурного, медицинского назначения, и акционерные компании, преследующие цели извлечения
выгоды.
Но при этом законодательство отдельных штатов и федеральное законодательство обычно проводят различие между отдельными видами корпораций в зависимости от характера деятельности и
назначения последних. В большинстве штатов имеются нормативные акты, регулирующие деятельность предпринимательских корпораций, т. е. корпораций, преследующих цель извлечения выгоды,
и корпораций непредпринимательского характера. В ряде штатов
были приняты единые нормативные акты о корпорациях с положениями, относящимися к двум указанным видам корпораций. Кроме
того, почти во всех штатах деятельность публичных (муниципальных) корпораций регулируется самостоятельными законами. В самом крупном, промышленно наиболее развитом штате США —
Нью-Йорк — в соответствии с законодательством все корпорации
разделены на три группы: публичные, непредпринимательские
корпорации, не являющиеся акционерными обществами, и предпринимательские корпорации с акционерным капиталом.
К публичным корпорациям отнесены муниципальные корпорации (города, селения, деревни), как органы местного самоуправления, наделенные функциями власти. Непредпринимательскими
корпорациями считаются религиозные общины, корпорации в области образования (университеты, колледжи, школы и т. п.), кооперативы, не преследующие целей получения доходов, так называемые товарищеские корпорации, и различного рода филантропические учреждения.
Предпринимательскими являются семь групп корпораций: корпорации, занятые в промышленности, торговле, коммунальном обслуживании и целом ряде других отраслей хозяйства, банки, страховые компании, железнодорожные компании, компании, осуществляющие деятельность в других видах транспорта, кооперативы,
организованные как акционерные общества с целью получения
прибыли, акционерные компании, образуемые советами управляющих университетов.
Корпорации непредпринимательские, а также корпорации, преследующие цели извлечения выгоды, образованные гражданами
для осуществления своих частных интересов, называются обычно
частными корпорациями, в отличие от публичных.
Публичными считаются корпорации, созданные государством
для выполнения отдельных правительственных функций. Публичные корпорации являются подразделениями государственного аппарата, ведущими свою деятельность в пределах определенной
территории и наделенные в связи с этим определенными функциями власти. К ним относятся муниципальные корпорации в области
местного самоуправления, а также некоторые другие правительственные корпорации, например, корпорации по ирригации, созданные в ряде западных штатов страны.
Иногда термин «публичная корпорация» употребляется в ином
значении. Его часто используют, например, применительно к корпорациям, акции которых принадлежат государству.
Общее деление корпораций на публичные и частные в зависимости от характера выполняемых ими функций имеет, разумеется,
определенный смысл в области административных, финансовых и
иных подобных им отношений (наличие у публичных корпораций
отдельных функций власти, налоговых льгот, иной порядок их образования т. п.). В области же гражданско-правовых отношений,
как совершенно справедливо отметил С.П. Братусь, деление юри-
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
дических лиц на публичные и частные «по существу ничего не дает и потому должно быть признано бесплодным»1.
Среди всех отмеченных видов корпорации наибольшее значение с точки зрения экономического веса и политического влияния
в США имеют предпринимательские корпорации, действующие в
области промышленности, транспорта, торговли и коммунального
обслуживания. В юридическом отношении они представляют наибольший интерес в силу высокой степени их организации как акционерных обществ и присущих им правовых методов ведения
производства.
Законы штатов не дают общего определения предпринимательской корпорации, ограничиваясь обычно простой тавтологией,
вроде того, что предпринимательская корпорация — это корпорация, подпадающая под действие закона о предпринимательских
корпорациях2. Подобная формулировка содержится даже в примерном законе о предпринимательских корпорациях, разработанном Американской ассоциацией юристов в качестве образца для
законодательных собраний штатов. Не лучше обстоит дело и в
американской юридической литературе. Зарубежные ученые,
предлагая свои определения корпораций, ограничиваются лишь
правовой характеристикой отдельных сторон их деятельности.
В большинстве же случаев американские авторы предпочитают
пользоваться определением корпорации, выработанным судебной
практикой под значительным влиянием теории фикции юридического лица. В обобщенном виде это определение дано в юридическом словаре Блэка. «Корпорация, — говорится в нем, — это искусственное лицо (легальное образование), созданное под покровительством или в силу прямого предписания закона соответствующего государства или нации, состоящее в отдельных редких
случаях из одного лица и его преемников, являющихся служащими
данного конкретного учреждения, а обычно — из объединения
многих лиц, выступающее под специальным наименованием в виде определенного единства, которое рассматривается законом как
самостоятельная по отношению к входящим в нее членам личность, наделенная правом непрерывного (постоянного или в течение установленного законом времени) существования независимо
1
См.: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. — М.: Изд. юр. Литературы, 1950. — С. 151.
2
Например, Закон о корпорациях штата Нью-Йорк, 1963 (Business
Corporation Law, § 102).
6
от изменения ее состава и действующее как целое (наподобие индивидуума) в решении вопросов, обычно присущих организациям
в пределах правомочий и компетенции, дарованных законом»1.
Как видно, в этом весьма путаном и громоздком определении
помимо чисто юридического понятия даются основные признаки
корпорации и называются два ее вида: корпорация, состоящая из
одного человека, и корпорация, являющаяся объединением ряда
лиц. К признакам корпорации относится также право приобретать,
пользоваться и распоряжаться собственностью от имени корпорации, право искать и отвечать на суде от имени корпорации, централизованное руководство всеми делами корпорации со стороны
правления директоров, наличие передаваемых акций, непрерывное,
независимое от изменения членского состава существование корпорации, ограничение ответственности корпорации пределами ее
имущества и невозможность обращения кредиторами дополнительного взыскания на собственность акционеров.
Но все ученые единодушны в том, что наличия обычно указываемых признаков корпорации еще недостаточно для отнесения
того или иного конкретного объединения к корпорации. «В наше
время, — пишет Роберт Стивенс, — не является простым делом
определение конкретных признаков, с помощью которых можно
было бы отграничить корпорацию от не корпорации. То или иное
объединение может быть признано корпорацией, несмотря на то,
что оно не обладает всеми признаками, обычно характерными для
корпорации. И, напротив, другое объединение, хотя оно и имеет
все признаки, присущие корпорации, все же корпорацией не будет»2.
Анализ признаков предпринимательской корпорации показывает, что по своей структуре и положению американские корпорации являются тем, что в Западной континентальной Европе обычно
называют акционерной компанией, выступающей в области гражданских и торговых отношений в качестве самостоятельного субъекта права.
Формы предпринимательской деятельности, применяемые в
США в области промышленности, коммунального обслуживания,
транспорта и торговли, весьма многообразны. Наиболее распространенными из них, помимо корпораций, являются: индивидуальный способ ведения бизнеса в виде отдельного предприятия, осно1
2
Black's Law Dictionary. St. Paul Minn., West Publishing Co., 1951, p. 409.
R. Stevens., Op. cit., Columbus, 1995, p. 19.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ванный на частной собственности на орудия и средства производства (individual proprietorship), полное товарищество (General
partnership), товарищество на вере (Limited partnership), паевое
объединение с общим капиталом (joint stock association) и предпринимательский трест (business Trust).
Если сравнить правовое положение предпринимательских корпораций с положением других форм деятельности, то правовой
статус корпораций во многих отношениях окажется более предпочтительным. Корпорации имеют следующие основные преимущества:
Они исключают, как правило, ответственность акционеров
перед кредиторами корпораций. В случае несостоятельности
той или иной корпорации акционеры несут лишь риск возможного обесценения имеющихся у них акций и, следовательно, потери капиталовложений в такой корпорации. Все остальное имущество, находящееся в их собственности, остается
за пределами всякой связи с данной корпорацией.
Возможность учета риска, ограниченного заранее известной
суммой, делает корпорацию наиболее привлекательной правовой
формой предпринимательской деятельности и как следствие этого
открывает широкие перспективы для централизации огромных
масс капитала.
Существование корпорации не зависит от изменения состава
акционеров, она продолжает функционировать, даже если в ней
останется всего один акционер.
Сосредоточение управления корпорациями в руках директоров
и управляющих и отстранение от участия в нем мелких и средних
акционеров создает неограниченные возможности крупным вкладчикам для установления контроля над деятельностью корпораций.
Корпорации имеют широкие полномочия на получение долгосрочных облигационных займов у банков, иных финансовых учреждений. Это очень важное преимущество корпорации перед прочими предпринимательскими объединениями, ибо долгосрочный
кредит в экономическом отношении наиболее выгоден для любого
предприятия.
Корпорации, в отличие от других видов объединений, как правило, являются юридическими лицами и потому выступают в гражданском и торговом обороте как самостоятельные субъекты права.
8
Указанные преимущества корпорации перед прочими объединениями превратили их в наиболее эффективный правовой инструмент в деле концентрации производства и капитала в США. Так,
в 1959 г. на долю корпораций приходилось свыше 60% общих производственных прибылей, хотя они составляли лишь десятую часть
всех предпринимательских единиц, имевшихся в то время в США.
Во всех случаях, когда нормы права и судебная практика не делают каких-либо исключений в отношении правосубъектности
предпринимательских корпораций в США, последние, как юридические лица, занимают то же правовое положение, что и физические лица. Это в первую очередь относится к области гражданских
и торговых отношений. Предпринимательские корпорации наравне
с физическими лицами являются субъектами права собственности,
выступают в качестве кредиторов и должников в обязательственных правоотношениях, могут быть участниками отношений, возникающих из причинения вреда, пользуются определенными правами и несут установленные обязанности в сфере действия норм
авторского и патентного права. Разумеется, что, когда по характеру возникающих правоотношений в роли субъектов права могут
выступать только физические лица (например, в роли завещателя),
о правосубъектности корпораций не может быть и речи.
Основные элементы гражданской и торговой правоспособности
предпринимательских корпораций определяются законами штатов,
уставами корпораций и правилами, выработанными многолетней
судебной практикой. Названные акты и правила исходят из того,
что предпринимательские корпорации могут заниматься любым
видом допускаемой государством предпринимательской деятельности, за исключением тех видов, которые отнесены каким-либо
специальным законом к исключительной компетенции иных корпораций (например, банковское и страховое дело).
Поэтому любая корпорация, независимо от того, каким конкретным видом бизнеса она занимается, почти не ограничена в
возможности использования прав, которыми наделены предпринимательские корпорации. Следовательно, по своему содержанию
правоспособность предпринимательских корпораций в США —
общая правоспособность.
С таких позиций подходит к корпорациям и законодательство
штатов. В качестве примера можно привести закон штата НьюЙорк о предпринимательских корпорациях. Согласно § 202 этого
закона, каждая корпорация при отсутствии ограничений, установ9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ленных законом, иным законом штата или уставом, вправе для
достижения целей своей деятельности:
— иметь бессрочное существование, выступать в качестве истца и ответчика во всех судах, а также участвовать наравне с гражданами в делах и производствах независимо от того, являются ли
они по своему характеру судебными, административными, арбитражными или какими-либо иными;
— иметь печать корпорации, изменять ее по своему усмотрению, пользоваться ею способом, определяемым самой корпорацией (путем прямого приложения, факсимиле и т. п.);
— покупать, получать, принимать передаваемое в форме дарения, завещания или в иной какой-либо законной форме, брать в
наем и приобретать всяким иным законным способом недвижимое
и движимое имущество, быть его собственником, владеть, вносить
улучшения, пользоваться, осуществлять иные действия в отношении недвижимой и движимой собственности и получаемых от нее
доходов независимо от места нахождения имущества;
— продавать, передавать титул, сдавать внаем, менять, производить передачу и распоряжаться иным способом, а также закладывать все или какую-либо часть имущества, находящегося на
праве собственности, и получаемых от него доходов независимо от
места нахождения имущества;
— покупать, принимать, получать, производить подписку или
иным способом приобретать, быть собственником, владеть, голосовать, пользоваться, продавать, ссужать, отдавать в пользование,
обменивать, закладывать и осуществлять иные действия с облигациями, акциями и прочими фондовыми бумагами (получаемыми от
них доходами), выпущенными другими корпорациями, независимо
от того, ведут ли последние аналогичный или иной бизнес, занимаются ли они государственной или какой-нибудь иной деятельностью;
— заключать договоры, давать поручительства и принимать на
себя обязанности, получать займы с выплатой такого размера процента, который корпорация может себе позволить, выдавать векселя, выпускать облигации и другие обязательства, обеспечивать
любое данное обязательство залогом всего или части своего имущества и получаемых от него доходов независимо от места нахождения имущества;
— давать взаймы деньги, инвестировать (первично и повторно)
свои фонды, принимать и держать недвижимое и движимое иму10
щество в качестве обеспечения предоставленных займов и инвестированных фондов;
— заниматься бизнесом, проводить свою деятельность, иметь
конторы и осуществлять предоставленные настоящим законом
права в любом месте в пределах или за пределами США;
— избирать и назначать высших должностных лиц, служащих
и других агентов корпорации, определять их обязанности, устанавливать им оклады, а также оклады директорам и возмещать убытки, причиненные служебному персоналу;
— принимать, изменять или отменять внутренний регламент
корпорации, включая чрезвычайные правила, вводимые в соответствии с подпунктом 17 пункта 12 чрезвычайного закона об обороне
страны, относящийся к бизнесу корпорации, осуществлению ее
деятельности, ее прав и полномочий, а также прав и полномочий ее
акционеров, директоров и должностных лиц;
— совершать пожертвования безотносительно к тому, выгодны
ли они для корпорации, в интересах благосостояния публики, для
создания и пополнения общественных фондов на медицинские,
благотворительные, образовательные, научные, гражданские и
другие подобные им нужды, а во время войны или в случае иных
чрезвычайных, обстоятельств — и на оказание стране другой необходимой помощи;
— выплачивать пенсии, принимать и проводить в жизнь планы
и положения по поощрительному вознаграждению директоров,
высших должностных лиц и служащих корпорации (всех или по
выбору) в виде назначения пенсий, выплаты премий, выдачи акций;
— покупать, получать, принимать или другим способом приобретать, быть собственником, владеть, продавать, одалживать, обменивать, передавать или иным способом распоряжаться, закладывать, пользоваться акциями, осуществлять другие действия с акциями своей корпорации;
— быть организатором, товарищем, членом, участником или
управляющим других предпринимательских объединений и начинаний или выступать в роли инкорпоратора других корпораций
любого типа и вида на условиях, предусмотренных законами других штатов и государств;
— иметь и осуществлять все права, необходимые для реализации одной или всех целей, ради которых образована корпорация.
Что касается других прав, то все они или почти все, как правило, включаются в уставы, на основании которых функционируют
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
корпорации, и в этом случае называются открыто выраженными
правами, принадлежащими корпорациям (express powers).
Если же некоторые права по тем или иным причинам оказались
за пределами устава корпорации, то на основании теории подразумеваемых прав (implied powers) они также могут быть использованы корпорациями наравне с открыто выраженными правами. К категории подразумеваемых прав корпораций, помимо прав, прямо
названных в законе, относятся и другие права, признанные практикой, что, в частности, официально подтверждается пунктом 16
§ 202 Закона о предпринимательских корпорациях штата НьюЙорк и законами других штатов.
Из числа прав, которыми могут пользоваться корпорации,
большое значение имеют следующие:
а) право корпораций на занятие так называемой не предпринимательской, филантропической деятельностью по оказанию помощи в области развития науки, образования, культуры, медицины,
по созданию различного рода благотворительных учреждений, так
называемых общественных фондов;
б) право на приобретение акций и иных фондовых бумаг, выпускаемых другими корпорациями. Это право используется обычно двояким образом: с единственной целью получения прибыли в
виде дивидендов и процентов на вложенный капитал, а также наживы от спекулятивных сделок с акциями, без намерения установления контроля над корпорациями, которым принадлежат указанные фондовые бумаги, и с целью установления контроля над другими корпорациями;
в) право на участие в полном товариществе. Это право обычно
отрицалось судами за корпорациями на том основании, что оно
противоречит идее независимого управления делами корпораций
со стороны правлений директоров. Однако законы о предпринимательских корпорациях, принятые в ряде штатов (Невада, Северная
Каролина, Висконсин, Нью-Йорк), пошли по пути признания за
корпорациями данного права;
г) право корпораций на предоставление займов и выдачу гарантий по обязательствам третьих лиц, ограничено обычно случаями,
когда такие действия приносят преимущественную выгоду самим
корпорациям (создание и сохранение клиентуры и т. п.).
12
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Э. РАХМАТУЛИН,
соискатель
ЭВОЛЮЦИЯ НАЛОГОВО-ПРАВОВЫХ МЕТОДОВ
РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ СУБЪЕКТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С НАЧАЛА 90-Х ГОДОВ XX ВЕКА
В начале 90-х годов произошло существенное изменение роли
налогов в экономике России. Переход к рыночным отношениям
означал, что налоги приобретают свойственную им роль и функции в экономической системе. И хотя налоги существовали и в
предшествующий период истории СССР и России, ихзначение с
началом экономических реформ существенно выросло.
Начало 90-х годов характерно также становлением реального
федерализма, включающего в себя и бюджетный федерализм, т. е.
наделение субъектов Федерации самостоятельными источниками
доходов и самостоятельными направлениями их расходования.
Зачисление доходов от некоторых налогов в бюджет не центрального правительства, а регионов имело место еще в дореволюционной России. В эпоху царствования Александра II была создана
система земских, или, говоря современным языком, местных налогов. Поступления по этим налогам составляли свыше двух третей
доходов земств и использовались на содержание земских органов
самоуправления, полиции, школ, больниц. Местные налоги сохранялись и после революции 1917 г. При этом налоговая система дореволюционной России, как, впрочем, и налоговая система СССР,
не предусматривала закрепления определенных видов налогов за
региональными бюджетами (бюджетами АССР, краев, областей,
городов Москвы и Ленинграда). Существовала централизованная
система, когда система налогов устанавливалась органами государственной власти СССР, а перераспределение налоговых доходов между регионами — органами власти РСФСР «на основе
принципа демократического централизма, обеспечивающего соблюдение прав автономных республик и местных Советов народ-
ных депутатов»1. Не предусматривая специальных региональных
налогов, законодательство СССР и РСФСР всегда сохраняло специальные местные налоги2.
Конец 80-х — начало 90-х гг. XX в. ознаменовалось в России
формированием реального, а не номинального федеративного государства. Впрочем, на конституционном уровне соответствующая
федеративному устройству налоговая система не получила отражения ни в Конституции РСФСР 1978 г., ни в Конституции 1993 г.
После принятия Федеративного договора 1992 г.3 в Конституцию
РСФСР были внесены изменения, исходя из которых можно было
предположить наличие в налоговой системе страны не только федеральных, но и иных налогов4. Но выделение специальных налогов субъектов Федерации произошло раньше.
Формирование самостоятельной налоговой системы Российской Федерации принято связывать с принятием в октябре — ноябре 1991 г. законов о земельном налоге и о налогах в дорожные
фонды5. Однако центральное место в законодательном оформлении налоговой системы 90-х годов занимает Закон РФ от 27 декабря 1991 года №2118-I «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»6.
Закон подразделял налоги на три уровня и закреплял, что в
Российской Федерации взимаются федеральные налоги, налоги
республик в составе Российской Федерации и налоги краев, областей, автономной области, автономных округов (региональные налоги) и местные налоги.
Закон закрепил закрытый перечень налогов и сборов всех
уровней. Подробная же регламентация каждого налога должна была осуществляться законами Российской Федерации и ее субъектов. Предусматривалось, что органы государственной власти всех
1
Толкушкин А.В. История налогов в России. — М.: Юристъ, 2001. —
С. 265, 266.
2
См. подробнее: Кучерявенко Н.П. Курс налогового права. Том 1: Генезис налогового регулирования. Часть 2. — Харьков, 2002. — С. 668.
3
Федеративный договор. Москва, 31 марта 1992 г.
4
Закон РФ от 21 апреля 1992 г. № 2708-I «Об изменениях и дополнениях
Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной
Социалистической Республики» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. — 1992.
— № 20. — Ст. 1084.
5
См. подробнее: Толкушкин А.В. История налогов в России. — М.:
Юристъ, 2001. — С. 295.
6
Ведомости СНД РФ и ВС РФ. — 1992. — № 11. — Ст. 527.
5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
уровней не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные
отчисления, не предусмотренные законодательством Российской
Федерации, равно как и повышать ставки установленных налогов и
налоговых платежей.
Одновременно широко использовались механизмы закрепленных и регулирующих налогов. Так, к региональным налогам (собственным или закрепленным) были отнесены:
а) налог на имущество предприятий (распределялся между
бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами);
б) лесной доход;
в) плата за воду, забираемую промышленными предприятиями
из водохозяйственных систем;
г) сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с
юридических лиц;
Налоги, указанные в подпунктах «а», «б» и «в» устанавливались законодательными актами России и взимались на всей ее территории. При этом конкретные ставки этих налогов определялись
законами субъектов Российской Федерации.
Сбор на нужды образовательных учреждений устанавливался
законами субъектов Российской Федерации, а его ставки не могли
превышать размера одного процента от годового фонда заработной
платы предприятий, учреждений и организаций.
Впоследствии к региональным налогам были отнесены налог с
продаж (40 % зачислялось в региональные бюджеты и 60 % — местные)1 и единый налог на вмененный доход для определенных
видов деятельности2.
Плательщиками налога на имущество были:
— предприятия, учреждения (включая банки и другие кредитные организации) и организации, в том числе с иностранными инвестициями, считавшиеся по законодательству юридическими лицами;
— филиалы и другие аналогичные подразделения указанных
предприятий, учреждений и организаций, имеющие отдельный баланс и расчетный (текущий) счет;
— компании, фирмы, любые другие организации (включая
полные товарищества), образованные в соответствии с законодательством иностранных государств, международные организации и
объединения, а также их обособленные подразделения, имеющие
имущество на территории Российской Федерации, ее континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне1.
При этом объектом налогообложения выступали основные
средства, нематериальные активы, запасы и затраты, находившиеся
на балансе плательщика.
Лесной доход взимался в соответствии со статьей 7 Закона РФ
от 17 июля 1992 г. «О бюджетной системе Российской Федерации
на 1992 год»2. Эта статья предписывала ввести с 1 июля 1992 г.
отчисления (сбор) на воспроизводство, охрану и защиту лесов. Отчисления взимались по ставкам, устанавливаемым в процентах к
оптовым ценам на лесопродукцию и дифференцируемым в зависимости от глубины переработки древесины, и направлялись на
развитие лесного хозяйства, прежде всего на лесоохранные и лесовосстановительные работы. Плательщиками отчислений выступали предприятия и организации всех организационно-правовых
форм и граждане, заготавливавшие древесину в лесном фонде.
Вместе с тем Закон, как и Инструкция Госналогслужбы, Минфина, Гослесхоза от 3 марта 1993 г. №№ 18, 20, 7 «О порядке взимания и целевого использования отчислений на воспроизводство,
охрану и защиту лесов»3 устанавливали, что сбор вносится в бюджет Российской Федерации, а не в бюджеты ее субъектов. С 1 апреля 1995 г. сбор был отменен 4.
Плата за воду, забираемую промышленными предприятиями из
водохозяйственных систем, также устанавливалась федеральными
1
1
Введен Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 150-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в статью 20 Закона Российской Федерации
"Об основах налоговой системы в Российской Федерации"» // СЗ РФ. —
1998. — № 31. — Ст. 3828. Утратил силу с 1 января 2005 г.
2
Введен Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 149-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об основах налоговой
системы в Российской Федерации"» // СЗ РФ. — 1998. — № 31. — Ст.
3827. Утратил силу с 1 января 2003 г.
6
Закон РФ от 13 декабря 1991 г. № 2030-1 «О налоге на имущество предприятий» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. — 1992. — № 12. — Ст. 599.
Утратил силу.
2
Ведомости СНД и ВС РФ. — 1992. — № 34. — Ст. 1980.
3
Российские вести. — 1993. — № 52. Утратила силу.
4
Статья 11 Федерального закона от 31 марта 1995 г. № 39-ФЗ «О федеральном бюджете на 1995 год» // СЗ РФ. — 1995. — № 14. — Ст. 1213; —
№ 17. — Ст. 1456; — № 35. — Ст. 3502; — 1996. — № 1. — Ст. 5; —
1998. — № 13. — Ст. 1464; — 2001. — № 1 (часть 1). — Ст. 2.
7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
законами о бюджете (повышающие коэффициенты) и нормативноправовыми актами субъектов Российской Федерации1. Вместо нее
Федеральным законом от 17 июля 1999 г. №112-ФЗ была введена
плата за пользование водными объектами2.
Нельзя не сказать и о таком налоге, как налог с продаж. Причиной его введения стал постоянный недостаток источников доходов региональных и местных бюджетов.
Налог устанавливался и вводился в действие законами субъектов Российской Федерации, которые в части регламентации данного налога обладали наиболее широкими полномочиями. Они вправе были расширять объект налогообложения. Закон «Об основах
налоговой системы» закрепил, что объектом налогообложения
признавалась стоимость товаров (работ, услуг): подакцизных товаров, дорогостоящей мебели, радиотехники, одежды, деликатесных
продуктов питания, автомобилей, мехов, ювелирных изделий, видеопродукции и компакт-дисков; услуг туристических фирм, связанных с поездками за пределы Российской Федерации (за исключением стран СНГ), услуг по рекламе, услуг трех-, четырех- и пятизвездочных гостиниц, услуг по пассажирским авиаперевозкам в
салонах первого и бизнес классов и пассажирским железнодорожным перевозкам в вагонах классов «люкс» и «СВ», а также других
товаров и услуг не первой необходимости по решению законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. Последние также вправе были расширять перечень товаров,
работ, услуг, не подлежащих налогообложению, определять порядок и сроки уплаты налога, льготы и форму отчетности по данному
налогу. Кроме этого, субъекты Российской Федерации вправе были
изменять ставку налога. Она не могла быть выше 5%, но ее можно
было понизить. Эти инструменты широко использовались субъектами, а налог с продаж служил крупным источником пополнения
региональных бюджетов. Впоследствии право изменять объект на-
1
См., например: Решение Малого совета Моссовета от 28 июня 1993 г.
«О тарифе (плате) за воду, забираемую промышленными предприятиями,
и плате за землю» // Экономика и жизнь. Московский выпуск. — 1993. —
№ 1.
2
Федеральный закон от 17 июня 1999 г. № 112-ФЗ «О внесении изменений в статьи 19 и 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"» // СЗ РФ. — 1999. — № 25. —
Ст. 3041; — 2003. — № 1. — Ст. 8.
8
логообложения субъекты Российской Федерации утратили1, а с
2004 г. налог с продаж был отменен как дублирующий налог на
добавленную стоимость.
Рассмотрим и последний региональный налог — единый налог
на вмененный доход для определенных видов деятельности.
Налог устанавливался и вводился в действие нормативными
правовыми актами законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов Российской Федерации. Нормативными правовыми актами субъектов определялись:
— сферы предпринимательской деятельности в пределах перечня, установленного федеральным законом;
— размер вмененного дохода и иные составляющие формул
расчета сумм единого налога;
— налоговые льготы;
— порядок и сроки уплаты единого налога;
— иные особенности взимания единого налога в соответствии с
законодательством.
Со дня введения единого налога в субъектах Российской Федерации с плательщиков этого налога не взимались налоги, предусмотренные Законом «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», за исключением:
— государственной пошлины;
— таможенных пошлин и иных таможенных платежей;
— лицензионных и регистрационных сборов;
— налога на приобретение транспортных средств;
— налога на владельцев транспортных средств;
— земельного налога;
— налога на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте;
— налога на доходы, уплачиваемого физическими лицами,
осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, с любых доходов, за исключением
доходов, получаемых при ведении предпринимательской деятельности в сферах, облагаемых единым налогом;
— выполнения обязанностей налогового агента.
1
Федеральный закон от 27 ноября 2001 г. № 148-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и статью 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой
системы в Российской Федерации"» // СЗ РФ. — 2001. — № 49. —
Ст. 4554.
9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Единый налог взимался с деятельности, осуществляемой в следующих сферах:
— оказание предпринимателями ремонтно-строительных услуг
(строительство завершенных зданий и сооружений или их частей,
оборудование зданий, подготовка строительного участка и иные
услуги по ремонту и строительству зданий и сооружений или их
частей, благоустройство территорий);
— оказание бытовых услуг физическим лицам (ремонт обуви,
изделий из кожи, меха, пошив и ремонт одежды, ремонт часов и
ювелирных изделий; ремонт бытовой техники и предметов личного пользования, ремонт и изготовление металлических изделий,
ремонт машин, оборудования и приборов, оргтехники и периферийного оборудования, сервисное обслуживание автотранспортных средств и иные бытовые услуги населению, в том числе фотои киноуслуги, прокат, за исключением проката кинофильмов);
— оказание физическим лицам парикмахерских (деятельность
парикмахерских салонов), медицинских, косметологических услуг
(в том числе в косметических салонах), ветеринарных и зооуслуг;
— оказание предпринимателями услуг по краткосрочному
проживанию;
— оказание предпринимателями консультаций, а также бухгалтерских, аудиторских и юридических услуг, обучение, репетиторство, преподавание и иная деятельность в области образования;
— общественное питание (деятельность ресторанов, кафе, баров, столовых, нестационарных и других точек общественного питания с численностью работающих до 50 человек);
— розничная торговля, осуществляемая через магазины с численностью работающих до 30 человек, палатки, рынки, лотки,
ларьки, торговые павильоны и другие места организации торговли,
в том числе не имеющие стационарной торговой площади;
— розничная выездная (нестационарная) и стационарная торговля горюче-смазочными материалами;
— оказание автотранспортных услуг предпринимателями и организациями с численностью работающих до 100 человек, за исключением оказания на коммерческой основе услуг по перевозке
пассажиров маршрутными такси;
— оказание услуг по предоставлению автомобильных стоянок
и гаражей;
— деятельность организаций по сбору металлолома;
— изготовление и реализация предпринимателями игрушек и
изделий народных художественных промыслов.
10
Налог взимался с вмененного дохода — потенциально возможного валового дохода плательщика единого налога за вычетом потенциально необходимых затрат, рассчитываемого с учетом совокупности факторов, непосредственно влияющих на получение такого дохода, на основе данных, полученных путем статистических
исследований, в ходе проверок налоговых и иных государственных
органов, а также оценки независимых организаций.
Ставка налога составляла 15 % вмененного дохода.
Кроме того, в региональные бюджеты зачислялись поступления от некоторых федеральных налогов. Так, в региональные
бюджеты (не считая региональных внебюджетных фондов) поступали:
— 40 % налога на операции по покупке иностранных денежных
знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте1;
— суммы налога на игорный бизнес в части, соответствующей
превышению над минимальным размером ставки налога2;
— часть платежей за пользование природными ресурсами;
— часть подоходного налога (налога на прибыль) с предприятий;
— часть подоходного налога с физических лиц3;
— часть единого налога, взимаемого при упрощенной системе
налогообложения (не более 20 % от совокупного дохода или не
более 6,67 % от суммы валовой выручки в суммарном размере для
бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов);
— годовая стоимость патента, уплаченная индивидуальными
предпринимателями4.
1
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 120-ФЗ «О налоге на покупку
иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в
иностранной валюте» // СЗ РФ. — 1997. — № 30. - Ст. 3592. Утратил силу
с 1 января 2003 г.
2
Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 142-ФЗ «О налоге на игорный
бизнес» // СЗ РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3820. Утратил силу с 1 января
2004 г.
3
Нормативы отчислений устанавливались федеральными законами о
бюджете на каждый год.
4
Федеральный закон от 29 декабря 1995 г. № 222-ФЗ «Об упрощенной
системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого
предпринимательства» // СЗ РФ. — 1996. — № 1. — Ст. 15. Утратил силу
с 1 января 2003 г.
11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Таким образом, налоговое регулирование экономики субъекта
Российской Федерации самим субъектом могло осуществляться с
помощью следующих инструментов:
— введение или отказ от введения на своей территории конкретных налогов;
— установление ставок налогов и дополнительных льгот по
налогам, зачисляемым в региональные бюджеты.
Закон «Об основах налоговой системы» дал определение льготы, в рамках которого субъект Российской Федерации был свободен в своем нормотворчестве. Льготами признавались:
— необлагаемый минимум объекта налога;
— изъятие из обложения определенных элементов объекта налога;
— освобождение от уплаты налогов отдельных лиц или категорий плательщиков;
— понижение налоговых ставок;
— вычет из налогового оклада (налогового платежа за расчетный период);
— целевые налоговые льготы, включая налоговые кредиты (отсрочку взимания налогов);
— прочие налоговые льготы.
Запрещалось предоставление налоговых льгот, носящих индивидуальный характер, если иное не установлено законодательными
актами Российской Федерации.
Эффективные механизмы регулирования региональной экономики сохранялись и у органов государственной власти Российской
Федерации, поскольку нормативы отчислений в региональные
бюджеты таких важных налогов, как НДС, акцизы, подоходный
налог с физических лиц, устанавливались законами о бюджете на
очередной год1. Изменяя размер отчислений, федеральный законодатель мог влиять на объем доходов региональных бюджетов.
Наиболее важным инструментом влияния на экономическую
ситуацию в субъекте Российской Федерации и его инвестиционную привлекательность служили нормы Закона РФ от 27 декабря
1991 г. № 2116-1 «О налоге на прибыль предприятий и организаций». Закон предусмотрел, что в федеральный бюджет зачислялся
налог, взимаемый по ставке 8 %. В бюджеты субъектов Федерации
зачислялся налог на прибыль предприятий (в том числе иностран1
См., например: Федеральный закон от 31 декабря 1995 г. № 228-ФЗ
«О федеральном бюджете на 1996 год» // СЗ РФ. — 1996. — № 1. —
Ст. 21.
12
ных юридических лиц) по ставкам, устанавливаемым законодательными (представительными) органами субъектов Российской
Федерации, в размере не свыше 22 процентов, а для предприятий
по прибыли, полученной от посреднических операций и сделок,
бирж, брокерских контор, банков, других кредитных организаций
и страховщиков — по ставкам в размере не более 30 процентов1.
Пользуясь данной нормой, некоторые субъекты Российской Федерации (Республика Калмыкия, Республика Тыва и др.) установили
нулевую ставку региональной части налога на прибыль. Например,
Закон Республики Калмыкия от 12 марта 1999 г. №12-II-З «О налоговых льготах предприятиям, осуществляющих инвестиции в экономику Республики Калмыкия»2, предусматривал, что предприятия, осуществляющие инвестиции в экономику Республики Калмыкия, освобождаются от уплаты следующих налогов и сборов:
а) налога на прибыль (доход) в части, зачисляемой в бюджет
республики;
б) налога на имущество в части, зачисляемой в бюджет республики;
в) налога с владельцев транспортных средств;
г) налога на приобретение автотранспортных средств;
д) налога на совокупный доход (валовую выручку) для субъектов малого предпринимательства в части, зачисляемой в бюджет
республики;
е) налога с продаж в части, зачисляемой в республиканский
бюджет.
Предприятия, осуществлявшие инвестиции в экономику Республики Калмыкия, уплачивали налог на пользователей автомобильных дорог в Территориальный дорожный фонд по ставке, пониженной на 50 процентов от ставки федерального налога.
При этом предприятиями, осуществлявшими инвестиции в
экономику Республики Калмыкия, признавались коммерческие и
некоммерческие организации, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации на территории Республики
после введения в действие закона независимо от места происхождения капитала, в том числе с участием иностранных юридических
1
Статья 5 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2116-1 «О налоге на прибыль предприятий и организаций» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. —
1992. — № 11. — Ст. 525.
2
Известия Калмыкии.— 1999. — № 52, 150, 24; — 2000. — № 17. Утратил силу.
13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
и физических лиц, а также филиалы, представительства и иные
территориально обособленные подразделения предприятий, созданные за пределами республики, не являвшиеся юридическими
лицами, осуществившие постановку на налоговый учет на территории Республики после введения в действие закона и отвечавшие
следующим требованиям:
а) не являются недропользователями на территории Республики;
б) зарегистрированы в качестве предприятия, осуществляющего инвестиции экономику Республики Калмыкия при Министерстве инвестиционной политики Республики Калмыкия;
в) инвестиции предприятия в экономику Республики Калмыкия
удовлетворяют критериям, установленным Министерством инвестиционной политики Республики Калмыкия.
Закон Республики Тыва от 26 июля 1999 г. № 310 «О предоставлении льготного налогового режима участникам системы дополнительных инвестиций в экономику Республики Тыва»1 предусматривал освобождение от уплаты налогов, направляемых в бюджет Республики Тыва в 1998—2002 гг., предприятий и организаций, зарегистрированных в качестве участников Системы дополнительных инвестиций в экономику Республики Тыва. В Системе
дополнительных инвестиций в качестве участников регистрировались вновь образуемые и создаваемые предприятия и организации,
осуществляющие виды деятельности, не запрещенные российским
законодательством.
Эти так называемые внутренние оффшоры привлекли многие
организации, оптимизировавшие налогообложение путем постановки на налоговый учет в данном субъекте Российской Федерации, но не ведших в этом регионе никакой деятельности. Поэтому
субъект Федерации терпел потери дважды — в его бюджет не поступали суммы налога и не развивалась его экономика. Проблема
стала предметом пристального внимания Правительства России,
что привело к упразднению подобных «оффшоров».
Особенностью законодательства тех лет было то, что большинство элементов налогообложения (плательщики, объект, льготы,
ставка) региональными налогами устанавливались нормативноправовыми актами субъектов Российской Федерации, а не федеральными законами. Этот вопрос, как и возможность устанавли1
Собрание законодательства Республики Тыва. — 2001. — № 1. —
Ст. 110; — № 2. — Ст. 176. Утратил силу.
14
вать иные налоги и сборы, не поименованные в Законе РФ «Об основах налоговой системы», стали предметом рассмотрения Конституционного Суда России.
По мнению Конституционного Суда, разграничение полномочий в сфере установления налогов и сборов должно строиться следующим образом1. Федеральный законодатель устанавливает федеральные налоги и сборы в соответствии с Конституцией, самостоятельно определяя не только их перечень, но и все элементы
налоговых обязательств. Применительно к субъектам Российской
Федерации и органам местного самоуправления понятие «установление налогов и сборов» имеет иной юридический смысл. Установление налогов и сборов органами государственной власти
субъектов Российской Федерации должно осуществляться в соответствии с Конституцией России и с общими принципами налогообложения и сборов, содержащимися в федеральном законе. При
этом право субъектов Федерации на установление налогов всегда
носит производный характер, поскольку они связаны этими общими принципами.
В силу этого конституционным было признано закрепление исчерпывающего перечня региональных налогов, которые могут устанавливаться органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и вытекающих из него ограничений на введение дополнительных налогов и обязательных отчислений, а также
на повышение ставок налогов и налоговых платежей.
Конституционный Суд указал, что регулирование федеральными законами региональных налогов носит рамочный характер и
предполагает, что наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием осуществляется законодателем субъекта Российской Федерации. Установление налога
субъектом Федерации означает его право самостоятельно решать,
вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог, поскольку исчерпывающий перечень региональных налогов
порождает только право, но не обязанность установить налог. Установление регионального налога означает также конкретизацию
1
Постановление Конституционного Суда России от 21 марта 1997 г. № 5П «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго
пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"» // СЗ РФ. — 1997. — № 13. — Ст. 1602.
15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
общих правовых положений, в том числе детальное определение
субъектов и объектов налогообложения, порядка и сроков уплаты
налогов, правил предоставления льгот, способов исчисления конкретных ставок (дифференцированные, прогрессивные или регрессивные) и т. д.
В настоящее время законодательство России изменилось в сторону сужения прав субъектов Российской Федерации. Теперь они
не вправе устанавливать целый ряд существенных элементов налога. Но и это нельзя признать противоречащим Конституции России, поскольку Конституционный Суд также отмечал следующий
факт. Установление общих принципов налогообложения и сборов
в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт «и» Конституции). Следовательно, для субъектов Российской Федерации не исключается возможность устанавливать собственные налоги и сборы (либо отдельные их элементы), но лишь в пределах, определенных Конституцией и федеральными законами1. Поскольку в настоящее время федеральный законодатель оставил за собой право
регулировать основные элементы региональных налогов, то в соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции законы субъектов
Российской Федерации по предметам совместного ведения не
должны противоречить федеральным законам.
Впоследствии на развитие налоговых методов регулирования
экономики субъектов Российской Федерации повлияло принятие
двух нормативно-правовых актов — Бюджетного и Налогового
кодексов России.
Первая часть Налогового кодекса вступила в силу с 1 января
1999 г.2, однако положения, касающиеся распределения налогов по
уровням налоговой системы и регламентации механизмов их установления и взимания, вступили в силу позже — с 1 января 2005 г.1
В первоначальной редакции Кодекса предусматривалось, что к
региональным налогам и сборам должны были быть отнесены:
— налог на имущество организаций;
— налог на недвижимость;
— дорожный налог;
— транспортный налог;
— налог с продаж;
— налог на игорный бизнес;
— региональные лицензионные сборы.
Этот перечень существенно изменился, и с 2005 г. к региональным налогам отнесены только три: налог на имущество организаций, на игорный бизнес и транспортный налог.
Одновременно с изменением перечня закрепленных налогов
изменилась и ситуация с регулирующими налогами: Законодатель
отказался от постоянного изменения нормативов отчислений в региональные бюджеты, и в настоящее время такие нормативы закреплены в Бюджетном кодексе2. Так, в частности, в бюджеты
субъектов Российской Федерации подлежат зачислению налоговые
доходы от следующих федеральных налогов и сборов:
— налога на доходы физических лиц — по нормативу 70 процентов;
— акцизов на автомобильный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных)
двигателей — по нормативу 60 процентов;
— акцизов на алкогольную продукцию — по нормативу 100
процентов;
— акцизов на пиво — по нормативу 100 процентов;
— налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) — по
нормативу 5 процентов;
1
Постановление Конституционного Суда России от 4 апреля 1996 г. № 9П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской
области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации
граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы"
// СЗ РФ. — 1996. — № 16. — Ст. 1909.
2
Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 147-ФЗ «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ.
— 1998. — № 31. — Ст. 3825.
16
1
Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений
в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и
признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» // СЗ РФ. — 2004. — № 31. — Ст. 3231.
2
Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» // СЗ РФ. — 2004. — № 34. — Ст. 3535.
17
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
— налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых — по нормативу 100 процентов;
— единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 90 процентов;
— единого сельскохозяйственного налога — по нормативу 30
процентов.
Таким образом, развитие системы налоговых методов регулирования экономики субъектов Российской Федерации с начала 90х гг. характеризовалось следующими тенденциями:
— сокращением числа собственных (закрепленных) налогов
субъектов Российской Федерации;
— сужением полномочий субъектов Федерации в сфере налоговых методов регулирования региональной экономики;
— четкого закрепления перечня регулирующих налогов в
Бюджетном кодексе с целью обеспечения исполнения субъектами
Российской Федерации своих полномочий и упрощения бюджетного планирования.
Наличие в налоговой системе региональных налогов, как представляется, — необходимое условие обеспечения бюджетного федерализма. В связи с этим отсутствие в Конституции упоминания о
региональных налогах автор полагает правовым пробелом.
Наличие у субъектов Российской Федерации собственной, довольно значительной компетенции, необходимость обеспечения
надлежащего уровня финансирования собственных полномочий
приводит к необходимости закрепления за субъектами Федерации
определенных доходных источников. При этом стабильность бюджетов, экономического положения в субъекте, обеспечение реального федерализма возможно только, если он (субъект) имеет закрепленные за ним источники дохода, не зависящие от воли центральной власти. Конституция России, установив предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, передав не
упомянутые в статьях 71 и 72 предметы ведения в исключительную компетенцию субъектов Федерации, создала несбалансированное правовое регулирование, поскольку не закрепила ни одной
нормы, касающейся обязанности федерального законодателя установить закрепленные за субъектами собственные источники доходов. Следовательно, в этой части Конституция нуждается в совершенствовании.
18
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
159
Размер файла
1 220 Кб
Теги
1014
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа