close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

466

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
№5
2008
Вестник
Евразийской академии
административных наук
Научно-теоретический журнал
Издается с июня 2007 года
Учредитель: НП «Евразийская академия административных наук»
Главный редактор: В. А. Юсупов, доктор юридических наук, профессор
Редакционная коллегия:
И. Н. Барциц, доктор юридических наук, профессор,
С. Н. Братановский, доктор юридических наук, профессор,
И. Ш. Килясханов, доктор юридических наук, профессор,
Е. Б. Лупарев, доктор юридических наук, профессор,
Н. И. Побежимова, кандидат юридических наук, профессор,
Ю. П. Соловей, доктор юридических наук, профессор,
Ю. Н. Старилов, доктор юридических наук, профессор,
Т. Я. Хабриева, доктор юридических наук, профессор,
А. В. Юсупов, кандидат юридических наук, доцент.
Ответственный редактор: М. О. Каррыев
За содержание и достоверность материалов статей редакция ответственности не несет.
Мнения авторов могут не совпадать с точкой зрения редакции.
Адрес учредителя: 127083 г. Москва, Петровско-Разумовская аллея, 12 А,
НП «Евразийская академия административных наук».
Адрес редакции: 400011 г. Волгоград, проспект Университетский, 64,
Издательство Волгоградского института экономики, социологии и права.
Тел.: (8442) 46-68-42
E-mail: izdVIESP@mail.ru
Журнал зарегистрирован в Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации ПИ № ФС77-26647
от 28 декабря 2006 года.
© НП «Евразийская академия административных наук», 2008
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
СОДЕРЖАНИЕ
В. А. Юсупов
Роль Всеобщей декларации прав человека 1948 года и Конституции Российской
Федерации 1993 года в развитии административного права ......................................................... 7
Н. И. Побежимова
Всеобщая декларация прав человека и реализация права человека и гражданина на
образование....................................................................................................................................... 17
Ж. А. Бикситова
Всеобщая декларация прав человека и проблемы формирования в Российской
Федерации административных судов ............................................................................................ 26
Н. Ю. Хаманева
Способы защиты прав граждан в сфере исполнительной власти ...................................... 35
Е. В. Овчарова
Влияние принципов и норм Всеобщей декларации прав человека на общий
административно-правовой статус человека и на развитие налоговых правоотношений как
вида административных правоотношений в Российской Федерации ........................................ 43
И. Ш. Килясханов
Государственное управление: концептуальное воззрение и методы осуществления ..... 56
В. Р. Клейн
Административный регламент в процессе государственной регистрации прав на
недвижимое имущество................................................................................................................... 68
В. М. Абдрашитов
Презумпция невиновности в административном праве ..................................................... 76
Е. Г. Бабелюк
Материальная ответственность государственных служащих Российской Федерации за
вред, причиненный неправомерными действиями по службе .................................................... 81
А. Г. Коваленко,
А. П. Яковлева
Рассмотрение дел, вытекающих из административного и публичного производства в
гражданском и арбитражном процессе .......................................................................................... 89
Ю. А. Кочеткова
Некоторые проблемы обеспечения гарантий прав лица, привлекаемого к
административной ответственности .............................................................................................. 96
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
CONTENTS
V. A. Yusupov
The Role of Declaration of Human Rights of 1948 and the Russian Federation Constitution of
1993 in Administrative Law Development………………………………………………………. ….7
N. I. Poвezhimova
Declaration of Human Rights and Individual's and Citizen's Right to Education Implementation…………………………………………………………………………………..........................17
Zh. A. Biksitova
Declaration of Human Rights and the Problems of Administrative Law-Courts Formation in
the Russian Federation……………………………………………………………………………...26
N. Yu. Khamaneva
Means of Civil Rights Defence in the Area of Executive Power……………………………..35
E. V. Ovtcharova
The Influence of Declaration of Human Rights Principles and Norms on General Human Legal Administrative Status and Development of Tax Legal Relationship as a Type of Administrative
Legal Relationship in Russia………………………………………………………………………..43
I. Sh. Kilyaskhanov
Public Administration: Conceptual Views and Government Techniques…………………....56
V. R. Klein
Administrative Regulations in the Procedure of State Registration for Estate in Real Property……68
V. M. Abdrashitov
Presumption of Innocence in Administrative Law…………………………………………...76
E. G. Babeliuk
Russian Federation Public Servants' Breakage Liability for Damage Caused by Wrongful
Official Acts………………………………………………………………………………………...81
A. G. Kovalenko,
A. P. Yakovleva
Legal Investigation of Administrative and Public Proceedings in Civil and Arbitration Procedure……………………………………………………………………………………………….....89
Yu. A. Kotchetkova
Some Problems of Rights Insurance Arrangement for Person Brought to Responsibility under
Administrative Law………..………………………………………………………………………..96
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
INHALTSVERZEICHNIS
W. A. Jusupov
Die Rolle der Allgemeinen Deklaration der Menschenrechte 1948 und der Verfassung Russlands in der Entwicklung des Verwaltungsrechts…………………………………………………….7
N. I. Pobegimova
Die Allgemeine Deklaration der Menschenrechte und die Realisation der Bürgerrechte auf
Ausbildung………………………………………………………………………………………….17
G. A. Biksitova
Die Allgemeine Deklaration der Menschenrechte und die Probleme der Aufstellung der Verwaltungsgerichte in Russland………………………………………………………………….........26
N. J. Chamanjeva
Arten des Schutzes der Bürgerrechte auf dem Gebiet der vollziehenden Gewalt…………...35
E. W. Ovtscharova
Die Einwirkung der Prinzipien und Normen der Allgemeinen Deklaration der Menschenrechte auf den verwaltungsrechtliche Gesamtstatus des Menschen und Entwicklung der Steuerrechtsbeziehungen wie ein Art der verwaltungsrechtlichen Beziehungen in Russland……………………...43
I. S. Kiljaschanov
Die staatliche Verwaltung: Konzeptweltanschauung und Verwirklichungsmethoden……….56
W. R. Klein
Das Verwaltungsreglement im Prozess der staatlichen Eintragung der Rechte auf Immobilien…………………………………………………………………………………………………..68
W. M. Abdraschitov
Unschuldpräsumtion im Verwaltungsrecht…………………………………………………...76
J. G. Babeljuk
Materielle Verantwortung von den Staatsbeamten der Russischen Föderation für den Schaden,
der durch unrechtsmässige Handlungen im Amt zugefügt ist……………………………………...81
A. G. Kowalenko,
A. P. Jakowleva
Die Betrachtung der Sachverhalte auf dem Gebiet des Öffentlichen und administrativen Verfahren im bürgerlichen und schiedsrichterlichen Prozesse………………………………………….89
Ju. A. Kotschetkova
Einige Probleme der Garantienversorgung der Person, die zur administrativen Verantwortung
gezogen ist…………………………………………………………………………………………..96
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
CONTENU
V. A. Yussoupov
Le rôle de la Déclaration Générale des droits de l’homme de 1948 et le développement moderne du droit administratif au continent Eurasien…………………………………………………...7
N. I. Pobégimova
La Déclaration Générale des droits de l’homme et la réalisation du droit de l’homme et du citoyen sur la formation………………………………………………………………………….…....17
Z. A. Biksitova
La Déclaration Générale des droits de l’homme et le problème de la formation des tribunaux
administratifs en Fédération de Russie………………………………………………………….…..26
N. U. Hamanéva
Les moyens de la protection des droits des citoyens dans la sphère du pouvoir exécutive…………………………………………………………………………………………………..35
E. V. Ovcharova
L’influence des principes et des normes de la Déclaration Générale des droits de l’homme sur
le statut administratif et juridique de la personne et sur le développement des relations fiscales dans
la sphére du droit envisagé comme l’aspect des relations administrativement-juridiques en
Fédération
de
Russie………………………………………………………………………………................43
I. Sh. Kilashanov
La conception de la gestion publique et les méthodes da sa réalisation…………..………….56
V. R. Klein
Le règlement administratif établi par la loi au cours de l’enregistrement des droits des citoyens sur des bien-fonds………………………………………………………………...…………68
V. M. Abdrachitov
La présomption de l’innocence dans le droit administrative…………………………..……..76
E. G. Babéluk
La responsabilité matérielle des fonctionnaires de la Fédération de Russie pour des dommages
causés par leurs actions illégales……………………………………………………………...…….81
A. G. Kovalénko,
A. P. Iakovléva
L’examen des affaires découlant de la production administrative et publique au cours du
procès civil et arbitral…………………………………………………………………….…………89
U. A. Kochétkova
Certains problèmes de l’assurance des droits de la personne poursuivie administrativement………………………………………………………………………….……………………...96
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Конференция в Париже
В апреле 2008 года Евразийская академия административных наук провела конференцию в Париже на тему «Всеобщая декларация прав человека 1948 года и современное развитие административного права». В работе конференции приняли участие
ученые-административисты
Москвы,
Саратова,
Волгограда,
Оренбурга, Баку и ряда других городов. В этом номере журнала
«Вестник Евразийской академии административных наук» публикуются статьи по материалам дискуссии, развернувшейся на
конференции.
Редколлегия
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В. А. Юсупов
РОЛЬ ВСЕОБЩЕЙ ДЕКЛАРАЦИИ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
1948 ГОДА И КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ 1993 ГОДА В РАЗВИТИИ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Декабрь 2008 года ознаменован двумя юбилеями: 10 декабря исполняется 60 лет со дня
принятия Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщей декларации прав человека, а 12 декабря –
15 лет со дня принятия ныне действующей Конституции Российской Федерации. Оба эти документа органически связаны и оказывают огромное влияние на развитие как российского
права в целом, так и административного права в частности.
Говоря о благотворном влиянии Всеобщей декларации прав человека на развитие административного права, можно с полной уверенностью утверждать, что этот документ положил начало изменению социальной функции административного права. В преамбуле Декларации подчеркнута необходимость охраны прав человека властью закона «…в целях обеспечения того, чтобы человек не был вынужден прибегать в качестве последнего средства к
восстанию против тирании и угнетения». Необходимо подчеркнуть, что русские административисты еще в конце ХIХ века отмечали важную социальную роль административного права
в обеспечении прав личности. Профессор Санкт-Петербургского университета И. Е. Андреевский в 1874 году писал: «Исходя из той аксиомы, что стремление человека ко всестороннему развитию есть его право, уважение которого обязательно для всех, наука полиции выводит следующий закон: во всех случаях, когда отдельное лицо собственными своими силами и средствами не может создать таких условий безопасности и благосостояния, без которых развитие его невозможно, то помощь ему должна явиться деятельностью других, называемою полицейскою» 1.
Однако реализация этих идей в России была прервана установлением в 1917 году коммунистической диктатуры, которая более 70 лет сдерживала прогрессивное развитие административного права. Командно-административная система поставила административное
право на службу диктаторскому режиму и всячески подавляла права и свободы человека и
гражданина. Именно этим объясняется то обстоятельство, что при голосовании за принятие
Всеобщей декларации прав человека на заседании Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря
1948 года Советский Союз оказался в числе восьми воздержавшихся стран.
Диктаторские режимы, установившиеся в первой половине XX века, прежде всего в
СССР, Германии, а также в других странах Евразийского континента, использовали административное право как средство всепоглощающего регулирования, подавления инакомыслия,
нарушения политических и экономических прав человека, несмотря на то, что эти права были провозглашены в конституциях многих государств (например, в Конституции СССР
1936 года).
Всеобщая декларация прав человека 1948 года дала возможность по-новому взглянуть
на права и свободы человека. Принятие на ХIХ сессии Генеральной Ассамблеи ООН 16 декабря 1966 года Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, Международного пакта о гражданских и политических правах позволило в значительной
мере конкретизировать права и свободы человека и сформулировать задачи государств по их
обеспечению. Образование на основании ст. 28 Международного пакта о гражданских и
1
Андреевский И. Е. Полицейское право. – СПб., 1874. – С. 17.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
8
политических правах Комитета по правам человека можно назвать предпосылкой формирования международного административного права. Реальное же его формирование связано с
процессами интеграции и глобализации.
Как известно, после Второй мировой войны почти во всех капиталистических странах
стали разрабатываться долгосрочные программы развития производства, стал активно использоваться научный потенциал, создаваться государственные органы оперативного регулирования экономических процессов, было принято антимонопольное законодательство. В
то же время в мире постепенно набирала силу интеграция, которая в конце XX века переросла в процесс ускоряющейся глобализации. Сначала она затронула только экономическую
сферу. Так, в соответствии с Декларацией Шумана, принятой 9 мая 1950 года, учредительным договором от 18 апреля 1951 года было создано Европейское объединение угля и стали
(ЕОУС). Эта организация объединила шесть стран: Францию, Германию, Италию, Бельгию,
Люксембург и Голландию. ЕОУС стало юридическим лицом надгосударственного уровня,
образовало высший исполнительный орган – Совет Министров, Суд ЕОУС, парламентский
орган – Ассамблею ЕОУС. Характерной особенностью договора было то, что отношения
стран-участниц строились на принципах свободы и равенства условий конкуренции. Однако
в нем были сформулированы нормы о регулировании цен, упорядочении снабжения, установлении единых условий стимулирования производства, охраны здоровья работников и
публичного порядка. Таким образом, мы можем наблюдать регулирующую, принудительную
функцию административно-правовых форм в сфере регулирования гражданского-правовых
отношений. Деятельность Европейского объединения угля и стали положила начало формированию международного административного права в Европе. В дальнейшем с созданием
Европейского Союза регулирующим административно-правовым влиянием оказались затронуты не только экономика, но и сфера социальной жизни членов Союза. Так, согласно ст. 2
Договора о Европейском Союзе, это объединение ставит своими целями содействие экономическому и социальному прогрессу, высокому уровню занятости населения, а также обеспечение защиты прав и интересов граждан государств-членов 1.
Административно-правовое регулирование договорных отношений в Европейском
Союзе осуществляется путем реализации компетенции Комиссии Европейского Союза, которая выступает в качестве исполнительного органа и осуществляет оперативное управление
делами сообщества. Этот орган часто называют правительством. Комиссия осуществляет
свои полномочия, основываясь на двух основных процедурах – комитетской консультативной процедуре и комитетской управленческой процедуре. Первая процедура обеспечивает
реализацию консультативных функций, вторая – принятие актов комиссии.
Евразийское пространство неоднородно. В его пределах сегодня живут и развиваются
страны с разными политическими режимами, культурами. Однако это пространство все же
следует представлять как нечто единое и органичное. Это значит, что процессы, происходящие в какой-либо его части, оказывают влияние на все Евразийское пространство. В сфере
административно-правового обеспечения прав человека в настоящее время мы наблюдаем,
как Всеобщая декларация прав человека влияет на формирование таких уже сложившихся на
Западе институтов, как административная юстиция. Принятый во Франции Ордонансом от
4 мая 2000 года новый Кодекс административной юстиции в значительной мере впитал в себя идеи Всеобщей декларации прав человека. Кроме того, органы административной юстиции Франции тесно связаны с международными правозащитными структурами и активно
участвуют в их работе. Так, ряд членов Государственного Совета выполняют судебные обязанности в Суде европейских сообществ, Европейском суде по правам человека, в Международном суде ООН в Гааге.
Действующие во Франции административные трибуналы и административные апелляционные суды ежегодно рассматривают тысячи дел в налоговой сфере, при разрешении
1
Договор о Европейском Союзе от 7 февраля 1992 года (с изменениями, внесенными Амстердамским договором от 25 февраля 2001 года). Цит. по: Горниг Г., Витвицкая О. Право Европейского Союза. – М., 2005. –
С. 237.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В. А. Юсупов
9
избирательных споров, дают заключения по вопросам, направляемым им префектами, при
разрешении административных споров.
Система административных судов Германии также характеризуется отлаженностью работы и четкостью деятельности. Она складывается из системы административных судов общей административной юрисдикции и специальной административной юрисдикции.
В Англии в настоящее время действуют три группы административных трибуналов. В
первую входят Национальная страховая комиссия и Иммиграционный апелляционный трибунал, во вторую – четыре национальных трибунала: Управление гражданской авиации,
апелляционный трибунал по спорам о пари, Транспортный трибунал и Начальник Главного
контрольного управления по патентным и торговым знакам. В третью группу входят три
трибунала: Земельный трибунал, Специальная налоговая комиссия, Пенсионный апелляционный трибунал. Кроме того, в Англии существует большое количество местных административных трибуналов.
В восточной части Евразийского континента также развивается законодательство об
административной юстиции, которое активно впитывает идеи Всеобщей декларации прав
человека. Так, в Индии Актом об административных трибуналах 1985 года был учрежден
Центральный административный трибунал, а при правительствах штатов – административные трибуналы.
В государствах, образованных после распада СССР, сегодня происходят существенные
изменения в системе административного законодательства в области обеспечения прав и
свобод человека и гражданина. Например, в Украине приняты Кодекс об административных
правонарушениях и Кодекс административного судопроизводства. Их содержание отражает
основные положения Всеобщей декларации прав человека 1948 года. Что касается Российской Федерации, то в Конституции, принятой в 1993 году, отражены идеи Всеобщей декларации прав человека и возможность административного судопроизводства как средства эффективной защиты прав человека. Однако, к сожалению, в России до сих пор не созданы
специальные судебные органы, которые бы рассматривали дела, вытекающие из административных правоотношений. Нет также и особых юридических актов о процессе рассмотрения
таких дел.
Итак, сегодня на всем Евразийском пространстве происходят процессы, затрагивающие
динамику административно-правового регулирования общественных отношений. Они имеют
несколько характерных черт.
Во-первых, идеи, заложенные во Всеобщей декларации прав человека 1948 года, постепенно становятся главным ориентиром при формировании норм административного и административно-процессуального права.
Во-вторых, в странах со сложившейся демократией постоянно совершенствуется система органов административной юстиции, а в странах, встающих на путь демократических
преобразований, намечается процесс их формирования.
В-третьих, Всеобщая декларация прав человека 1948 года заложила основы всемирной
интеграции народов и цивилизации, а вместе с тем и предпосылки формирования международного административного права.
Нет сомнения, что идеи Всеобщей декларации прав человека 1948 года будут оказывать
благотворное влияние и на дальнейшее развитие человеческого общества.
Принятие в 1993 году Конституции Российской Федерации не только повлекло за собой коренное изменение внутригосударственных отношений, но и повлияло на развитие административного права во многих странах Евразийского континента. В России была закреплена идея разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Каждая из
ветвей власти осуществляет свои функции посредством обособленной системы государственных органов. Проанализировав ст. 10, 11 и 12 Конституции РФ, можно сделать вывод, что
механизм разделения властей представлен Основным законом лишь в общих чертах. Так, в
Конституции говорится, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а органы законо-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
10
дательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны (ст. 10); на федеральном
уровне исполнительную власть представляет Правительство Российской Федерации (п. 1 ст.
11). Что касается исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, то ее реализуют образуемые самими субъектами Федерации органы исполнительной власти. Система же
местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ) не входит в систему государственной
власти. Отсюда можно сделать вывод, что органы исполнительной власти, структуры местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти и являются совершенно самостоятельными. Конституция РФ определяет механизм осуществления властей.
Законодательной власти посвящено 16 статей (с 94 ст. по 109 включительно), исполнительной власти – 8 (со 110 ст. по 117 включительно), судебной власти – 12 (со 118 ст. по 129
включительно). Глава 6 Конституции РФ посвящена не исполнительной власти как таковой,
а Правительству Российской Федерации. В ст. 110 Основного закона утверждается, что Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных
министров. В Конституции не упоминается о других органах федеральной исполнительной
власти: министерствах, государственных комитетах, федеральных службах, федеральных
агентствах, в то время как они составляют большую и довольно сложную систему органов
государственного управления, обеспечивающую руководство предприятиями, организациями, учреждениями в хозяйственной, социально-культурной и административнополитической сферах.
Исследование системы органов исполнительной власти показывает, что за последнее
десятилетие с момента принятия действующей Конституции РФ в ней были произведены
существенные преобразования. Во-первых, изменилось соотношение централизации и децентрализации между федеральными органами и органами субъектов Федерации. Во-вторых,
в субъектах Российской Федерации создаются различные исполнительные органы, что в ряде
случаев не дает возможности проводить единую государственную политику. В-третьих, исполнительные органы на уровне местного самоуправления фактически оторваны от отраслевых и функциональных звеньев субъектов Федерации. Все это осложняет работу по совершенствованию правовой базы исполнительной власти. В литературе уже высказывалось
мнение о необходимости унифицировать правовое регулирование отдельных групп органов
государственного управления. Так, авторы монографии «Исполнительная власть в Российской Федерации» пишут: «Жизнь требует устранить неоправданное многообразие видов органов в системах, выработать общие критерии их разграничения, навести порядок в их правовой регламентации. Это возможно и целесообразно сделать в Законе РФ “О федеральных
органах исполнительной власти”, где при определении системы конкретного вида федерального органа управления необходимо специально установить, какие органы субъектов Федерации могут быть в отраслевых системах, а какие допустимы при межотраслевом управлении» 1.
Важную роль в современный период должны сыграть исследования в области совершенствования компетенции органов исполнительной власти. То обстоятельство, что в результате экономических реформ последнего времени выведено из прямого подчинения и передано в частные руки большинство предприятий, обусловливает необходимость усилить
программно-целевой метод управления отраслями и их комплексами. В то же время в случаях, когда государство владеет контрольным пакетом акций, органы управления должны использовать весь арсенал отраслевого управления и контроля. Особенно это важно для тех
структур, которые осуществляют управление финансами и государственным имуществом.
В системе органов исполнительной власти особое значение имеют исполнительные органы местного самоуправления и их должностные лица. Принятый 6 октября 2003 года Закон
РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
в главе третьей очертил довольно широкий круг вопросов местного значения 2. Здесь и фор1
2
Исполнительная власть в Российской Федерации. – М.: БЕК, 1996. – С. 62.
// Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В. А. Юсупов
11
мирование местных бюджетов, установление, изменение и отмена местных налогов, и управление объектами местной собственности, а также решение целого ряда социальных проблем.
В соответствии с ныне действующим законодательством компетенция исполнительных органов местного самоуправления представляет собой часть собственной компетенции местного самоуправления, а также передаваемых на местный уровень государственных полномочий. На основе федерального и муниципального законодательств компетенция муниципальных исполнительных органов регламентируется уставами муниципальных образований. В
них закрепляется определенный комплекс функций. Ведущей целенаправленной деятельностью является руководство, которое, как отмечает Ю. А. Тихомиров, объединяет такие полномочия, как «направлять», «решать», «контролировать» 1.
Для любой социальной системы характерным сущностным признаком является целостность. В. Г. Афанасьев по этому поводу пишет: «...всякая целостная система, целое, от простой до самой сложной, всегда существует как единство, взаимодействие различного рода
компонентов, единство противоположностей. Каждая часть целого – это иное другой части, а
эта другая – третьей и т. д.» 2. Анализируя конституционные основы исполнительной власти
в Российской федерации, мы, в первую очередь, должны отметить, что действующий Основной закон государства не в полной мере обеспечивает ее целостность.
Велика роль Конституции РФ и в обеспечении прав человека. На основе конституционных положений, в которых были закреплены идеи Всеобщей декларации прав человека
1948 года, а также других международных документов о правах человека, получило дальнейшее развитие внутригосударственное административное право. В странах СНГ были
приняты Конституции, в которых также были закреплены основные принципы обеспечения
прав человека. И хотя после распада Союза Советских Социалистических Республик во
вновь образованных государствах наблюдается процесс обособления в области развития административного законодательства, общие начала административно-правового обеспечения
прав человека остаются практически одинаковыми. По нашему глубокому убеждению, на
Евразийском континенте должны сложиться универсальные принципы обеспечения прав человека средствами административно-правового регулирования. Важную роль в решении этой
задачи может сыграть сотрудничество ученых-административистов, идеи и разработки которых непосредственно влияют на функционирование исполнительной власти. Как подчеркивают специалисты в области административного права, гражданин любого государства должен иметь права и реальные возможности участвовать в государственном и муниципальном
управлении; компетенция органов исполнительной власти должна быть определена таким
образом, чтобы она способствовала реализации естественных прав человека и обеспечивала
их защиту 3. Обеспечение этих прав в значительной мере связано с особенностями и уровнем
развития общества каждой из стран Евразийского континента. Эта проблема обращает на себя внимание ученых всех государств. Приведем цитату из сообщения представителей Республики Казахстан на Международной конференции, посвященной 50-летию Всеобщей декларации прав человека, проходившей в Москве в декабре 1998 года: «...в целях повышения
успешности демократических преобразований и утверждения прав и свобод человека в процессе трансформации казахского общества представляется целесообразным учет цивилизационных традиций и менталитета казахского народа, имеющего богатый опыт оригинальной
кочевнической демократии, уважения и эффективной охраны личных и коллективных прав,
необходима активизация исторического сознания народа, творческое сочетание собственного
и мирового опыта защиты прав и свобод человека» 4.
1
Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. – М., 1998. – С. 214.
Афанасьев В. Г. Системность и общество. – М.: Политиздат, 1980. – С. 69.
3
См.: Бахрах Д. Н. Административное право. – М., 1993; Гражданин и аппарат управления. – М., 1982.
4
Мулдахметов З. М., Нысынбаев А. Н. Всеобщая декларация прав человека. Воспитание поколений XXI
века // Цивилизационные традиции и историческая практика защиты прав и свобод человека в Казахстане. – М.,
1999. – С. 55.
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
12
Созданная по инициативе ряда ведущих ученых-административистов России Евразийская академия административных наук (ЕААН) как общественное формирование ставит своей целью объединение усилий специалистов в области административного права, теории государственного управления, ученых и практических работников органов исполнительной
власти, правозащитников по разработке идеологии защиты прав человека на Евразийском
пространстве.
Какие основные проблемы существуют в этой области? Прежде всего, необходимо
объединять усилия специалистов по разработке теоретических основ административноправового обеспечения защиты прав человека как единого универсального комплекса идей.
Кроме того, важно изучать проблемы совершенствования компетенции национальных органов власти с тем, чтобы они могли обеспечивать права и свободы человека. По нашему мнению, необходимо разрабатывать механизм защиты прав и свобод человека от произвола органов исполнительной власти и отдельных чиновников.
К числу актуальных относится и проблема административно-правового статуса объединений граждан, включая и профессиональные союзы. Административное законодательство отдельных стран должно быть таким, чтобы оно обеспечивало свободу создания гражданами разного рода объединений, ограничение препятствий их деятельности при условии, если эти объединения не нарушают права и свободы других людей.
Для стран СНГ сегодня актуальными являются вопросы обеспечения прав человека в
области миграции. Здесь административно-правовая наука также может сказать свое слово.
В последние годы российскими учеными выдвигаются предложения по совершенствованию
действующего законодательства о правах мигрантов. Предлагается, в частности, ввести в научный оборот и законодательные акты понятие «мигрант», которое бы обозначало лицо,
осуществляющее пространственные перемещения, вне зависимости от причин их длительности и пространственных границ 1. Мы полагаем, что в работе по совершенствованию законодательства в этой области необходимо объединить усилия ученых всех стран Евразийского
континента.
Особое внимание, по нашему мнению, ученым следует уделить разработке идей о полицейском праве как составной части административного права. Именно оно должно сыграть
важную роль в защите прав и свобод человека и гражданина.
Во многих странах Евразийского континента (в его азиатской части и России) до настоящего времени не сформирована административно-судебная система, которая должна
стать мощным средством защиты прав и свобод человека. Созданию административных судов может способствовать более активная позиция ученых этих стран.
Координация усилий ученых разных стран во всех сферах административно-правового
регулирования общественных отношений с целью обеспечения прав и свобод человека будет
способствовать более эффективному развитию общества, взаимопониманию между народами и государствами. Это может стать определенным шагом к объединению усилий всех государств и принятию Евразийской хартии о правах и свободах человека.
Конституция РФ 1993 года является юридической базой для постоянного совершенствования механизма исполнительной власти. Проводимая в последние годы административная реформа выявила как положительные, так и некоторые отрицательные стороны действующей системы органов управления. Как известно, в ходе проводимой реформы произошло
объединение некоторых министерств или создание новых на базе прежних двух – трех органов управления. Особенностью этого первого шага явилось то, что в основу структурных
преобразований был положен функциональный принцип. Министерства стали органами, определяющими государственную политику в своей области, осуществляющими нормотворческую деятельность в области прогнозирования, планирования и принятия важнейших управленческих решений. Они координируют работу подчиненных им федеральных служб и
агентств. Федеральные службы получили право контроля за исполнением принятых мини1
Решетин В. М. Обеспечение и защита прав человека в области миграции: Государственно-правовой аспект: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Волгоград, 2005. – С. 7.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В. А. Юсупов
13
стерствами решений. Им были переданы надзорные функции, и они стали по своей юридической природе специальными ведомствами, наделенными надведомственными полномочиями. Наконец, была создана еще одна группа исполнительно-распорядительных органов – федеральные агентства. Их роль – оказывать государственные услуги, имеющие большое общественное значение. Осуществление подобных преобразований – один из тех шагов, которые Россия предпринимает уже не в первый раз. Ранее эти реформы в основном сводились к
поискам оптимизации отраслевого принципа управления. Доведенная до совершенства отраслевая административно-командная система во второй половине XX века оказалась не
способна обеспечить эффективное решение социальных и экономических проблем общества.
Были предприняты попытки заменить отраслевой принцип управления территориальным. На
основании Закона «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» 1, принятого Верховным Советом СССР, создавались советы народного хозяйства на базе экономических административных районов. Однако территориальный принцип управления не работал в условиях жесткой системы планирования и отсутствия механизмов рыночной экономики.
Была предпринята новая попытка, используя в верхних (федеральных) эшелонах власти
функциональный принцип организации управляющих структур, создать условия для эффективного решения проблем развития общества. Поскольку это был первый шаг в осуществлении так называемой административной реформы, то за ним должны были бы последовать и
другие действия реформаторов. Однако по прошествии нескольких лет стало ясно, что игнорирование отраслевого принципа управления приводит к негативным результатам. И сегодня
мы вновь должны констатировать, что принятие решений по реформированию системы исполнительной власти требует серьезной научной проработки.
Следует подчеркнуть, что российская наука накопила определенный арсенал идей, которые могут быть использованы для решения этой задачи. В работах И. Н. Барцица,
В. Г. Вишнякова, Б. М. Лазарева, А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова и ряда других авторов
разработано учение о функциях и компетенции органов управления, об условиях оптимизации структур и штатов исполнительно-распорядительных органов. Эти идеи следует использовать реформаторам для достижения поставленных целей и создания в стране эффективного
механизма исполнительной власти.
На наш взгляд, для успешного проведения реформы в России сегодня созданы определенные условия, которых не было раньше. Речь идет о развитии рыночных отношений, наличии класса собственников, способных возложить на свои плечи целый ряд производственных, образовательных, социальных функций. Это позволяет высшему эшелону органов исполнительной власти осуществлять стратегические функции прогнозирования и планирования социально-экономического развития страны.
Одновременно с этим в низшем звене управления на уровне местного самоуправления
намечается масштабная реформа. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 – ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2 закладывает основу для существенных преобразований в той сфере гражданского общества, в которой реализуются насущные и повседневные запросы и нужды каждого человека.
Пока не вполне ясно, как предполагается реформировать так называемое среднее звено
системы исполнительно-распорядительных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Остается еще много нерешенных вопросов в науке и практике.
Первое, на что следует обратить внимание, – это различные структуры систем органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, сохранившиеся со времен советской власти. Они обусловлены правовым положением того или иного субъекта. Одни из них
по своему конституционно-правовому статусу тяготеют к самостоятельным государственным (то есть автономным) образованиям. Речь идет о республиках в составе Российской Фе1
Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам (1917 – 1967). Т. V. – М.: Политиздат,
1968. – С. 343 – 347.
2
// Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
14
дерации. Другие являются административно-территориальными образованиями. Иногда
внутри последних образуются республики (например, Республика Адыгея в составе Краснодарского края). Такое положение требует упорядочения организационных структур на среднем уровне системы. Видимо, запланированная административная реформа на среднем уровне должна коснуться административно-территориального деления страны. По нашему мнению, было бы правильным, используя наработки в области экономической географии и теорию Н. Н. Колосовского, а также советский опыт деления России на экономические районы,
проводить реформу системы органов государственного управления с учетом экономикогеографических и иных особенностей регионов. Мы глубоко убеждены в том, что в основу
федеративного устройства России должен быть положен принцип территориальноэкономической целесообразности. Следует отказаться от национально-территориальной автономии как принципа федеративного устройства государства. Это обеспечит единство подходов к организации среднего звена исполнительно-распорядительных органов. Таким образом, их реформирование должно осуществляться на основе территориального принципа
управления. Для решения этого вопроса можно использовать и те наработки, которые уже
имеются в связи с созданием федеральных округов. В настоящее время органы координации,
образованные в федеральных округах, не являются в полной мере исполнительнораспорядительными органами. Их функциональную управленческую роль необходимо усилить.
Несомненно, все уже осуществляемые и предполагаемые в будущем преобразования в
системе органов исполнительной власти требуют очень большой работы по формированию
новой системы административного законодательства. Одной из первых задач в этом направлении является создание нового Закона о Правительстве Российской Федерации. Важно подготовить также блок законодательных актов о реформе административно-территориального
деления страны как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на местном уровне.
Следует законодательно определить правовой статус органов, действующих в федеральных округах, а также механизм их взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Одной из серьезных проблем административного права является регламентация процессов нормотворчества на всех уровнях исполнительной власти. Эффективность административного нормотворчества – это важное условие решения многих экономических и социальных проблем. К сожалению, в настоящее время многие акты органов управления принимаются в спешке, без научного обоснования, серьезных экспертиз. Не урегулирован порядок
их опубликования и вступления в законную силу. В связи с реформой органов исполнительной власти на федеральном уровне следовало бы разработать и принять правительственные
постановления о порядке опубликования и вступления в законную силу актов федеральных
министерств, федеральных служб и федеральных агентств.
Наконец, хотелось бы подчеркнуть особую роль науки административного права в
обеспечении проводимых преобразований во всех странах Евразийского континента. На первый план выдвигается исследование таких вопросов, как принципы и методы административно-правового регулирования управленческих отношений, эффективность норм административного права, особенности правоприменительной деятельности органов исполнительной
власти. Ученые – представители науки административного права должны внести весомый
вклад в осуществление проводимых административных реформ.
Библиографический список
1.
2.
Андреевский, И. Е. Полицейское право / И. Е. Андреевский. – СПб., 1874.
Афанасьев, В. Г. Системность и общество / В. Г. Афанасьев. – М.: Политиздат,
1980.
3.
Барциц, И. Н. Реформа государственного управления в России. Правовой аспект.
– М., 2008.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В. А. Юсупов
15
4.
Бахрах, Д. Н. Административное право / Д. Н. Бахрах. – М., 1993.
5.
Горниг, Г. Право Европейского Союза / Г. Горниг, О. Витвицкая. – М., 2005.
6.
Гражданин и аппарат управления. – М., 1982.
7.
Договор о Европейском Союзе от 7 февраля 1992 года (с изменениями, внесенными Амстердамским договором от 25 февраля 2001 года).
8.
Исполнительная власть в Российской Федерации. – М.: БЕК, 1996.
9.
Мулдахметов, З. М. Всеобщая декларация прав человека. Воспитание поколений
XXI века / З. М. Мулдахметов, А. Н. Нысынбаев // Цивилизационные традиции и историческая практика защиты прав и свобод человека в Казахстане. – М., 1999. – С. 55.
10. Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам (1917 – 1967). Т. V.
– М.: Политиздат, 1968.
11. Решетин, В. М. Обеспечение и защита прав человека в области миграции: Государственно-правовой аспект: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Волгоград, 2005.
12. Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.
13. Тихомиров, Ю. А. Курс административного права и процесса / Ю. А. Тихомиров.
– М., 1998.
В. А. Юсупов
Роль Всеобщей декларации прав человека 1948 года и Конституции Российской
Федерации 1993 года в развитии административного права
В преддверии 60-летия со дня принятия Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщей декларации прав человека в статье рассматривается влияние этого документа на развитие административного права на Евразийском континенте. Автор утверждает, что Декларация положила начало благотворному изменению и развитию правовых систем практически во всех
странах мира, затрагивая все новые и новые сферы правового регулирования общественных
отношений.
Конституция Российской Федерации основывается на руководящих идеях и принципах
Всеобщей декларации прав человека 1948 года.
V. A. Yusupov
The Role of Declaration of Human Rights of 1948 and the Russian Federation Constitution of 1993 in Administrative Law Development
On the threshold of the 60th anniversary of adopting Declaration of Human Rights by United
Nations General Assembly the impact of this document on developments in Eurasian administrative
law is analyzed in the article. The author asserts that Declaration laid the foundation for legal systems wholesome changes and their development practically in all countries of the world increasingly more covering new spheres of social relations legal regulation. The Constitution of the Russian Federation is based upon essential ideas and principles of Declaration of Human Rights of
1948.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
16
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
W. A. Jusupov
Die Rolle der Allgemeinen Deklaration der Menschenrechte 1948 und der Verfassung
Russlands in der Entwicklung des Verwaltungsrechts
Am Vorabend des 60. Jahres ab Tag der Aufnahme der Allgemeinen Deklaration der Menschenrechte wird im Artikel der Einfluss von diesem Dokumenten auf die Entwicklung des Verwaltungsrechts im eurasischen Kontinent. Der Autor bestätigt, dass die Deklaration den Grundstein zu
der wohltuenden Änderung und Entwicklung der Rechtssysteme in der ganzen Welt gelegt hat, ohne immer neue Bereiche der rechtlichen Regelung von gesellschaftlichen Beziehungen zu berühren.
Die Verfassung der Föderation basiert auf wichtigsten Ideen und Prinzipien der Allgemeinen
Deklaration der Menschenrechte 1948.
V. A. Yussoupov
Le rôle de la Déclaration Générale des droits de l’homme de 1948 et le développement
moderne du droit administratif au continent Eurasien
A l’occasion du 60-ème anniversaire de la Déclaration Générale des droits de l’homme de
1948, acceptée par l’Assemblée générale de l’ONU, l’auteur de l’article examine son influence sur
le développement du droit administratif au continent Eurasien. L’auteur affirme que pratiquement
dans tous les pays du monde le changement bénéfique et le développement des systèmes juridiques
est le résultat de l’influence de ce document qui continue à aborder toutes les nouvelles sphères juridiques régissant des rapports sociaux. La Constitution de la Russie se base sur des idées et des
principes fondamentales de la Déclaration Générale des droits de l’homme de 1948.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Н. И. Побежимова
ВСЕОБЩАЯ ДЕКЛАРАЦИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
И РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВА ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
НА ОБРАЗОВАНИЕ
Современный этап развития образования в мире характеризуется особой интенсивностью преобразований, затрагивающих организационные и управленческие структуры образования, содержание, методы, технологии обучения, механизмы и источники финансирования, условия и формы международного образовательного сотрудничества.
Каждое государство уделяет в XXI веке столь значительное внимание образованию,
понимая, что от его состояния и развития во многом будут зависеть благополучие и дальнейшее развитие общества, состояние его экономики, будущее страны. В настоящее время в
России осуществляется реформа в области образования. К числу приоритетных национальных проектов отнесен проект «Образование», находящийся в стадии реализации.
Россия традиционно поддерживает тесные связи с Францией в области образования,
науки и культуры. Особый интерес для России представляют содержание и направленность
реформ образования во Франции, реализация права на образование в ведущей европейской
стране, которая обладает общепризнанным высоким уровнем и качеством образования.
Развернувшийся в Европе Болонский процесс, документы по реализации которого в
2003 году были подписаны и Россией, преследует цель унификации образовательных стандартов и создания единого европейского образовательного пространства. Для России в связи
с этим интересна позиция Франции по данному вопросу; особое значение приобретает ознакомление с французским опытом развития образования в связи с разработкой и принятием в
2000 году Кодекса образования Франции.
2008 год является знаменательным для всего мира в связи с 60-летием Всеобщей декларации прав человека, в этот юбилейный год Международная конференция представителей
юридической науки России проводится в Париже, городе, где была подписана эта Декларация.
Всеобщая декларация прав человека явилась первым документом, выработанным мировым сообществом специально по вопросам прав и свобод личности, в котором на международном уровне закреплен перечень прав и свобод личности. Она была принята в виде резолюции, не являющейся международным договором и имеющей рекомендательный характер. Однако Всеобщая декларация прав человека явилась тем фундаментом, на котором вот
уже 60 лет строится договорная практика государств в области прав человека, и многие ее
идеи положены в основу ныне действующей Конституции Российской Федерации.
В преамбуле Всеобщей декларации устанавливается, что к выполнению закрепленных в
Декларации положений должны стремиться все народы и государства с тем, чтобы каждый
человек и каждый орган общества стремились содействовать уважению прав и свобод, их
всестороннему обеспечению и осуществлению среди народов.
В научной литературе относительно прав человека делаются следующие выводы:
− права человека являются своего рода «двигателем» социального и экономического
прогресса;
− права человека рассматриваются в качестве одного из важнейших факторов развития общества и государства;
− права человека являются «своеобразным ограничителем государственной власти»;
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
18
− права человека – это «показатель зрелости цивилизованности» и «мерило достижений данного общества» 1.
К основным тенденциям реализации и развития прав человека относят:
− их интернационализацию, то есть признание прав человека не только на национальном, но и на наднациональном (международном) уровнях;
− регионализацию прав человека; западные исследователи выделяют три самостоятельные системы: европейскую, северо-американскую и африканскую;
− увеличение разрыва между теорией и практикой реализации прав человека в условиях глобализации их реальным осуществлением.
Вышеназванные тенденции развития и реализации прав человека четко просматриваются в отношении права человека на образование, которое является одним из основных прав
человека. На международном уровне оно провозглашено во Всеобщей декларации прав человека.
В соответствии со ст. 26 Всеобщей декларации прав человека, принятой и провозглашенной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, каждый человек имеет право на
образование. В п. 2 ст. 26 Декларации говорится о том, что «образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам
человека и основным свободам. Образование должно содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами, а также
должно содействовать деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию
мира».
В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 года записано, что участвующие в этом пакте государства признают право каждого человека на
образование. В СССР пакт вступил в силу в 1976 году и был ратифицирован Указом Президиума Верховного Совета СССР.
Тенденция регионализации права на образование с учетом европейской системы получила свое дальнейшее развитие с принятием Конвенции о защите прав человека и основных
свобод от 4 ноября 1950 года. В Протоколе к этой Конвенции (№ 1 от 20 марта 1952 года)
провозглашено, что «никому не может быть отказано в праве на образование. Государство
при осуществлении любых функций, принимаемых в области образования и обучения, уважает право родителей обеспечивать детям такое образование и такое обучение, которые соответствуют их религиозным и философским убеждениям».
Исходя из смысла Европейской Конвенции, можно сделать вывод о том, что все функции по реализации права на образование и обучение принимают на себя подписавшие ее государства, являющиеся членами Совета Европы и преисполненные решимости принять меры
по обеспечению прав и свобод, в том числе права на образование.
Российское законодательство на конституционно-правовом уровне соответствует международным стандартам и основным требованиям Европейской Конвенции в области прав
человека на образование. При подведении итогов XX века указывается на то, что законодательством переходного периода по сравнению с прежним законодательством основным правам и свободам человека было уделено более значительное внимание и провозглашен более
широкий их круг.
В научной литературе также отмечается, что процесс исторического творчества человека в значительной мере зависит от объема его прав и свобод, определяющего его социальные
возможности и блага, обеспечивающие характер жизнедеятельности, систему связей, взаимодействий, отношений между людьми в обществе. Фактически каждая Конституция, которая была принята в переходный период, содержит отдельную главу или раздел, посвященные
отдельным правам и свободам. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году,
не составляет исключение из этого правила. Глава II указанной Конституции посвящена
1
Общая теория прав человека. – М., 1996. – С. З – 4; Матузов Н. И. Актуальные проблемы теории права.
– Саратов: Изд-во Саратовской государственной академии права, 2004. – С. 256.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Н. И. Побежимова
19
правам и свободам человека и гражданина. Однако не только в этом разделе Конституции
России декларируются права и свободы человека. Так, например, ст. 2 Конституции объявляет, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью».
Право на образование рассматривается в Российской Федерации как основное, естественное, неотъемлемое конституционное право человека. Оно закреплено в России принятой
в 1993 году Конституцией Российской Федерации, которая провозгласила право каждого человека и гражданина Российской Федерации на образование (ст. 43).
Образование в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права. Законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 года (с изменениями и
дополнениями), Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 года (с изменениями и дополнениями), другие законы и иные
нормативные правовые акты Российской Федерации в области образования.
Законодательство в области образования постоянно обновляется. Существенные изменения в вышеназванные основополагающие законы были внесены в 2006 – 2007 годах, а
также в 2006 году принят новый Федеральный закон «Об автономных учреждениях», представляющий новый тип образовательного учреждения с большей степенью самостоятельности вуза.
К задачам законодательства Российской Федерации в области образования относятся:
обеспечение и защита конституционного права каждого (человека и гражданина Российской
Федерации) на образование; определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности
физических и юридических лиц в области образования, а также правовое регулирование отношений в данной области. В настоящее время в России идет работа над созданием Кодекса
образования Российской Федерации.
Под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов).
В Российской Федерации устанавливаются следующие образовательные уровни (образовательные цензы):
1) основное общее образование;
2) среднее (полное) общее образование;
3) начальное профессиональное образование;
4) среднее профессиональное образование;
5) высшее профессиональное образование –
− бакалавриат (введен в редакции Федерального закона «Об образовании» от 24 октября 2007 года);
− подготовка специалиста или магистратура (введен в редакции Федерального закона
«Об образовании» от 24 октября 2007 года);
6) послевузовское профессиональное образование, которое может быть получено в аспирантуре (адъюнктуре), ординатуре, интернатуре, докторантуре.
Всеобщая декларация прав человека провозгласила, что «образование должно быть
бесплатным по меньшей мере в том, что касается начального и общего образования. Техническое и профессиональное образование должно быть общедоступным для всех на основе
способностей каждого».
Конституцией Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность
дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. В то же время
каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. Условиями
конкурса должны быть гарантированы соблюдение прав и свобод граждан на образование.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
20
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
Доступность образования была провозглашена одной из целей образовательной политики нашего государства. Об этом говорилось в целом ряде основополагающих законов в области образования. В настоящее время формулировка цели значительно более глубокая –
обеспечить доступность качественного образования для каждого гражданина России.
В докладе Государственного Совета «О развитии образования в Российской Федерации» (2006 года) было заявлено, что эта цель означает обеспечение следующих государственных гарантий:
− равного доступа всех граждан России к образованию разных уровней вне зависимости от места жительства и уровня их доходов;
− получения образования в соответствии с Государственными образовательными
стандартами, которые должны обеспечивать приемлемое для общества и рынка труда качество образовательных программ. К кардинальным факторам обеспечения доступности образования относят также обновление образования и жизненную направленность содержания
образования всех уровней. Для решения столь глобальной проблемы необходима не только
разработка комплекса социально-экономических мер по обеспечению доступности образования на всех его ступенях, но и их реализация, а также развитие гибкости и вариативности образовательных программ.
Принятая Россией Национальная доктрина образования запрещает принятие нормативных правовых актов, противоречащих Доктрине, в том числе актов, которые снижают уровень гарантий прав граждан в области образования, обеспечение реального равенства прав
граждан, возможность повышения образовательного уровня в течение всей жизни.
Концепция модернизации российского образования 2006 – 2010 годов определила основную цель модернизации российского образования – формирование качественно новой
системы образования, соответствующей потребностям постиндустриального информационного общества, глобальным мировым процессам и способной конкурировать с системами
образования передовых стран. Приоритетными направлениями модернизации являются:
− обеспечение государственных гарантий доступа и равных возможностей получения
гражданами Российской Федерации образования;
− достижение современного качества образования;
− повышение социального статуса и профессионализма работников образования;
− развитие образования как открытой общественной системы при повышении роли
всех участников образовательного процесса.
Политика нашего государства в этой области направлена на то, чтобы обеспечить продолжение модернизации российского образования, на создание новых образовательных технологий с учетом зарубежного опыта и возможности интегрирования российских вузов в
мировую образовательную систему.
Понимая всю важность проблемы, касающейся прав человека и гражданина на образование, в законодательных актах и программных документах российского государства подчеркивается позиция, что решение этой проблемы является важной государственной и общественной задачей и соответствующая работа является комплексной, затрагивает деятельность
всех органов как законодательной, так и исполнительной власти федерального и регионального уровней, учебных и научных учреждений, профессиональных общественных организаций. Так, например, созданная в 2005 году как общественное объединение ученых в области
административного права и теории государственного управления Евразийская академия административных наук принимает активное участие в международных и российских образовательных, научных и культурных проектах и конференциях по проблемам образования, в
подготовке российского Кодекса об образовании, в апробации и издании учебной и учебнометодической литературы по дисциплине «Административное право», в объединении ученых разных стран Евразийского континента с целью обмена достижениями в сфере науки и
образования.
Государство гарантирует гражданам Российской Федерации возможность получения
образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жи-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Н. И. Побежимова
21
тельства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям
(объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости.
В соответствии со Всеобщей декларацией прав человека начальное образование должно быть обязательным. Закон Российской Федерации «Об образовании» в его новой редакции гласит, что не только начальное, но и все общее образование в России, состоящее из трех
ступеней (начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее), является обязательным, и еще раз подтверждает общедоступность и бесплатность дошкольного, начального
общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования. В настоящее время общедоступность образования и его гарантии
со стороны государства стали еще более реальными с введением в России единого государственного экзамена (ЕГЭ), которое рассматривается как один из наиболее крупных национальных проектов в области образования за последние годы.
В целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной поддержке, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования. Государство создает условия для реализации права на образование
гражданам с ограниченными возможностями здоровья, а также содействует в получении образования гражданами, проявившими выдающиеся способности, в том числе посредством
предоставления им специальных государственных стипендий, включая стипендии для обучения за рубежом.
В качестве одной из отличительных особенностей сферы образования во Франции отмечают преобладающую роль государства в решении вопросов, касающихся проблем образования, и высокую степень централизации управления, которая выражается в государственном контроле и регулировании всех видов образовательной деятельности. Наметившаяся в
конце XX века децентрализация образовательной системы этой страны предусматривает постепенное перераспределение полномочий от государственных органов к местным органам
управления. Однако она не затрагивает вопросов кадровой политики в сфере образования
Франции. Надо отметить, что упомянутая кадровая политика значительно отличается от кадровой политики образовательной системы России. К примеру, зачисление в штатный состав
и увольнение преподавателей не только высших, но и средних учебных заведений во Франции осуществляется от имени министра и все преподаватели, которые получили назначение
на работу на условиях прохождения национального конкурса, становятся государственными
служащими.
На основании действующего в России законодательства «государство обеспечивает
гражданам право на образование путем создания системы образования и соответствующих
экономических условий для получения образования». Система образования в Российской
Федерации представляет собой совокупность взаимодействующих элементов:
− преемственных образовательных программ различных уровней и направленности
(основные и дополнительные общеобразовательные программы, основные и дополнительные
профессиональные программы) федеральных государственных образовательных стандартов
и федеральных государственных требований. К основным профессиональным программам
относятся программы начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального образования (программы бакалавриата, программы подготовки специалиста и программы магистратуры) и послевузовского профессионального образования;
− сети реализующих их образовательных учреждений (государственных, муниципальных, негосударственных и научных организаций. При этом следует учитывать, что действующее законодательство в области образования распространяется на все образовательные
учреждения независимо от их организационно-правовых форм подчиненности;
− органов, осуществляющих управление в сфере образования (на федеральном уровне
– Министерство образования и науки Российской Федерации, Федеральная служба по контролю и надзору в сфере образования и науки, Федеральное агентство по образованию), и
подведомственных им учреждений и организаций;
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
22
− объединений юридических и государственно-общественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования (например, Ассоциация негосударственных
вузов, учебно-методические объединения).
Российская Федерация провозгласила область образования приоритетной. Образование
является важнейшим фактором становления правового государства и гражданского общества. Определение перспектив развития образования, создание и дальнейшее развитие современной системы образования в России является предметом обсуждения, изучения и реализации как на государственном, так и на общественном уровнях.
Приоритетные направления развития образовательной системы являются предметом
рассмотрения, в первую очередь, для органов государственной власти, которые, как уже отмечалось выше, в числе приоритетных национальных проектов России реализуют проект
«Образование». В рамках этого Проекта заложен механизм стимулирования необходимых
системных изменений в области образования, поддержки на конкурсной основе инновационных вузов.
Вопросы образования, права на образование и его реализации достаточно подробно
проанализированы и закреплены как в действующем законодательстве, так и в Федеральной
целевой программе развития образования на 2006 – 2010 годы, Национальной доктрине образования, Концепции федеральной целевой программы развития образования на 2006 –
2010 годы, Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года.
Из числа проводимых в России реформ Председателем Конституционного суда Российской Федерации В. Д. Зорькиным в качестве «детонатора» всего реформаторского процесса
названа правовая реформа. Одной из основных задач правовой реформы является «реализация жесткой и устойчивой системы правоприменения, гарантирующей доступ граждан к
правосудию и обеспечению своих прав и свобод» 1.
Одновременно с правовой реформой в России осуществляется реформа в области образования. Поэтому для нашей страны столь интересен опыт Франции, которая проводит масштабную системную модернизацию образования 2.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации ее гарантом, а также гарантом
прав и свобод человека и гражданина является Президент Российской Федерации.
В базовых вышеназванных законах об образовании определены органы, осуществляющие управление в сфере образования и способствующие реализации в России права человека
и гражданина на образование. К этим органам относятся, прежде всего, Правительство РФ,
которое участвует в разработке и реализации политики в сфере образования, а также федеральные государственные органы, органы государственной власти субъектов РФ. Большая
роль в реализации права на образование отводится органам местного самоуправления 3. К
числу субъектов учебной и научной деятельности в системе российского образования,
имеющих отношение к реализации гражданами РФ права на образование, относятся государственные, муниципальные и негосударственные образовательные учреждения, осуществляющие образовательный процесс, то есть реализующие одну или несколько образовательных программ и обеспечивающие содержание и воспитание обучающихся, воспитанников,
студентов высших учебных заведений.
К учреждениям, причастным к реализации права на образование, можно отнести и
вновь созданные автономные учреждения, статус которых определен Федеральным законом
от 3 ноября 2006 года «Об автономных учреждениях» (с изменениями).
В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года
«О Правительстве Российской Федерации», Правительство РФ, являясь высшим исполни1
Правовая реформа. Судебная реформа. Конституционная экономика: сборник статей. – М., 2004. – С. 8.
См.: Ткач Г. Ф. О предпосылках принятия Кодекса образования // Кодекс образования Франции. Законодательная часть. – М.: Статут, 2003. – С. 24 – 25.
3
См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. –
№ 40. – Ст. 3822.
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Н. И. Побежимова
23
тельным органом государственной власти Российской Федерации, обеспечивает проведение
единой государственной политики в области образования, определяет основные направления
развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему
бесплатного образования (ст. 17) 1.
Федеральным органом, осуществляющим непосредственное управление в сфере образования в России, является Министерство образования и науки Российской Федерации, Положение о котором утверждено Постановлением Правительства РФ 2. В соответствии с этим
положением Министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования. Министра, возглавляющего Министерство образования и
науки, назначает на должность и освобождает от должности Президент Российской Федерации по представлению Председателя Правительства РФ. Министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство полномочий и реализацию
государственной политики в установленной сфере деятельности.
Во Франции Министерство национального образования обладает большими полномочиями, представляя центральную государственную администрацию. Основной задачей Министерства является выполнение решений Правительства и исполнение законов, относящихся к сфере образования. Министерство национального образования несет ответственность за
осуществление обязательного образования и последовательность прохождения его этапов, за
обеспечение качества образования. В Кодексе образования Франции определены вопросы
административного и финансового контроля в высшей школе, юридической силы решений
как уставных органов университета, так и министра, ответственного за высшее образование.
В России Федеральный закон «О высшем о послевузовском профессиональном образовании», предоставляя образовательным учреждениям высшего профессионального образования автономию и академические свободы, в то же время устанавливает их ответственность за
свою деятельность перед личностью, обществом и государством.
В реализации права на образование непосредственное участие принимают работники
учебных заведений, преподавательский состав, обучающиеся, воспитанники и студенты
высших учебных заведений. Права и обязанности студентов, гарантии и компенсации, предоставляемые лицам, совмещающим учебу в высшем учебном заведении с работой, свидетельствующие об условиях и возможностях реализации ими права на образование, особо
оговорены в Федеральном законе «О высшем о послевузовском профессиональном образовании».
Реализация права человека и гражданина на образование включает институт защиты
права на образование, без функционирования которого реализация этого права невозможна.
В настоящее время не только система образования России и Франции, но и их образовательное законодательство стоят перед необходимостью их адаптации в соответствии с целями и
задачами интеграции, задачами создания к 2010 году европейского пространства образования, реализуемыми в рамках Болонского процесса. Формирование в перспективе общеевропейской системы образования, в том числе высшего образования, должно способствовать
расширению права на получение образования, его реализации в зоне европейского образования, мобильности учащихся, использованию выпускниками полученных знаний и их практическому применению в рамках всей Европы, гармонизации, но не универсализации, российской и европейской образовательных систем.
В настоящее время, как отмечается в отечественной научной литературе, в форме и образе стандартов Всеобщей декларации прав человека, совершивших триумфальное шествие
по странам и континентам, по существу мы имеем не универсальные стандарты, которые
учитывают культурные и иные особенности различных народов мира, а всего лишь западное
1
// Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. – № 51. – Ст. 5712 (с изменениями и дополнениями).
2
// Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. – № 25. – Ст. 2562 (с изменениями и дополнениями).
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
24
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
представление о правах человека, в том числе о праве на образование. Содержащийся в международно-правовых документах перечень прав человека «носит общечеловеческий смысл»,
вместе с тем нельзя не учитывать различие истории, культуры, традиции различных народов
мира, которые стремятся к сохранению своей самобытности.
Страны, присоединившиеся на добровольной основе к Болонской конвенции, взяли на
себя и определенные обязательства, в соответствии с которыми они, в том числе и Россия,
должны реформировать национальные системы образования в соответствии с основными
требованиями Болонского процесса. Среди этих требований первоочередными являются:
− введение двухступенчатой системы образования;
− использование кредитной системы при характеристике учебной нагрузки;
− введение Европейского приложения к диплому;
− контроль качества образования.
Реформа в области образования в России с учетом изменений, внесенных в Закон Российской Федерации «Об образовании» и в Федеральный закон «О высшем и послевузовском
образовании», вступает в новую стадию. Для всех вузов (за некоторым исключением) предусматривается подготовка только по схеме «бакалавр – магистр» с пересмотром отношения
российского сообщества к уже устоявшейся и зарекомендовавшей себя национальной системе образования, предусматривающей подготовку в основном кадров специалистов.
Признавая значимость Болонского процесса и реализуя его решения, необходимо еще
раз проанализировать достоинства российской системы образования, отразить в рамках европейского образовательного пространства национальные интересы России в образовании,
ее право на реализацию права человека и гражданина на получение качественного и доступного для него образования, что будет способствовать достижению эффективного функционирования образовательной системы России.
Библиографический список
1. Матузов, Н. И. Актуальные проблемы теории права / Н. И. Матузов. – Саратов:
Изд-во Саратовской государственной академии права, 2004.
2. Общая теория прав человека. – М., 1996.
3. Сборник статей. Правовая реформа. Судебная реформа. Конституционная экономика. – М., 2004.
4. Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. – № 51. – Ст. 5712 (с
изменениями и дополнениями); 2004. – № 25. – Ст. 2562 (с изменениями и дополнениями).
5. Ткач, Г. Ф. О предпосылках принятия Кодекса образования // Кодекс образования
Франции. Законодательная часть / Г. Ф. Ткач. – М.: Статут, 2003.
6. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства
Российской Федерации. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.
Н. И. Побежимова
Всеобщая декларация прав человека и реализация права человека и гражданина
на образование
В настоящее время, утверждает автор статьи, не только система образования, но и образовательное законодательство должны быть готовы к достижению целей и решению задач,
встающих перед ними в рамках Болонского процесса в связи с созданием к 2010 году евразийского образовательного пространства.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Н. И. Побежимова
25
N. I. Pobezhimova
Declaration of Human Rights and Individual's and Citizen's Right to Education
Implementation
The author of the article asserts that at the present day not only educational system but also
legislation for education should be ready for accomplishing goals and solving problems arising in
the context of Bologna process due to the forthcoming Eurasian educational space formation in
2010.
N. I. Pobegimova
Die Allgemeine Deklaration der Menschenrechte und die Realisation der Bürgerrechte
auf Ausbildung
Der Autor des Artikels behauptet, dass in der Gegenwart nicht nur das Ausbildungssystem,
sondern auch die Ausbildungsgesetzgebung zur Lösung der Ziele und Aufgaben fertig sein sollen,
die vor ihnen im Zusammenhang mit der Schaffung 2010 den eurasischen Bildungsraum im Rahmen des Bolognaprozesses aufstehen.
N. I. Pobégimova
La Déclaration Générale des droits de l’homme et la réalisation du droit de l’homme et
du citoyen sur la formation
A présent, affirme l’auteur de l’article, non seulement le système de la formation, mais aussi
la législation d’instruction doivent être prêts à la décision des buts et des tâches qui se posent devant
eux dans le cadre du procès Bolonais en rapport avec la création de l’espace d’instruction eurasien
vers l’an 2010.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Ж. А. Бикситова
ВСЕОБЩАЯ ДЕКЛАРАЦИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
И ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ СУДОВ
10 декабря 1948 года была принята Всеобщая декларация прав человека, которая стала
важнейшим международным документом, определившим гуманитарный вектор развития
всего человечества.
Ценность Декларации заключается в том, что она дает единое понимание прав человека, причем по высшей мерке цивилизованности, а также отрицает подход к этому вопросу
как сугубо внутреннему делу отдельных государств 1.
Такие документы способствуют процессу создания норм международного права, когда
на их основе заключаются международные договоры. Государства могут также добровольно
следовать правилам, содержащимся в подобных документах. Таким образом, они формируют
и направляют международную практику, которая затем признается государствами обязательной.
Генеральная Ассамблея ОНН провозглашает Всеобщую декларацию прав человека задачей, к выполнению которой должны прилагать усилия все народы и все государства с тем,
чтобы каждый человек и каждый орган общества стремились путем просвещения и образования содействовать уважению этих прав и свобод, а также посредством национальных и
международных прогрессивных мероприятий обеспечивать всеобщее и эффективное признание и осуществление их как среди народов государств – членов Организации, так и среди
народов территорий, находящихся под их юрисдикцией.
Ст. 8 Всеобщей декларации говорит о том, что каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения основных прав, предоставленных ему конституцией или законом.
С основными международными принципами и стандартами административного судопроизводства тесно связана административная юстиция, имеющая большое практическое
значение, поскольку Российская Федерация является членом Совета Европы и находится под
юрисдикцией Европейского суда по правам человека.
Укрепление российской государственности и дальнейшее совершенствование публичного управления тесно связаны с проводимой в нашей стране судебной реформой, в рамках
которой важная роль отводится созданию эффективного механизма защиты прав и законных
интересов граждан в спорах с органами публичной власти и введению института административной юстиции, призванного укрепить роль судов в осуществлении контроля за деятельностью публичной администрации.
Вместе с тем понимание сущности и предназначения административного правосудия в
его современном виде приводит к выводу о том, что предпринятые законодателем меры недостаточны для реализации всех основополагающих принципов административного судопроизводства как процессуальной составляющей данного института, обеспечивающей высокий уровень защиты прав граждан в спорах с органами публичной власти 2. Продолжает оставаться актуальной и требующей приложения новых усилий проблема разработки и принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, практическое
внедрение которого должно создать необходимую процессуальную основу для судебной защиты прав и законных интересов граждан от неправовых действий (бездействия)
1
Всеобщая декларация прав человека: принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 года // Библиотечка Российской газеты. – 1999. – № 22 – 23.
2
Ершов В. В. Теоретические и практические проблемы административного правосудия: материалы научно-практической конференции. – М.: Международная академия оценки и консалтинга, 2006. – С. 6.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Ж. А. Бикситова
27
индивидуальных и нормативных правовых актов публичной администрации, не соответствующих нормативным правовым актам, имеющим бóльшую юридическую силу.
Создание административной юстиции является важнейшим шагом на пути развития судебной реформы в Российской Федерации. Целью института административной юстиции является обеспечение законности в государственном управлении и охрана прав и свобод человека.
Административная юстиция – это один из институтов правового государства, содержанием деятельности которого является разрешение правовых конфликтов между гражданином
и публичной властью. Впервые в Европе институт административной юстиции образовался и
был утвержден в ряде европейских стран в различных организационных формах. Среди этих
форм выделяются французская, немецкая и англосаксонская модели. Эти модели достаточно
глубоко исследованы в зарубежной и отечественной юридической литературе. Их отличительной чертой являются особенности организации судебной системы и регулирования судопроизводства. В настоящее время административные суды действуют более чем в 100
странах мира 1.
В Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что судопроизводство в стране осуществляется в конституционной, уголовной, гражданской и административной формах 2, поэтому в основе совершенствования законодательства об административной юстиции фактически лежит конституционное требование.
В своем послании к Федеральному собранию РФ В. В. Путин указал на необходимость
формирования эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином
и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов 3.
По мнению Ю. Н. Старилова, административное правосудие целесообразно рассматривать в теории права как важнейший административно-правовой институт, придающий системе общего административного права необходимую логику и завершенность правового регулирования управленческих отношений. Административно-правовые нормы, устанавливающие порядок рассмотрения и разрешения административных дел, в правовом государстве
подлежат кодификации. Поэтому судебная власть может эффективно функционировать тогда, когда разрешены не только вопросы специализации правовых споров, которые разрешаются соответствующими судами и судьями, но и установления специализированного процессуального порядка рассмотрения таких дел 4.
Административное право невозможно представить в отрыве от института административного правосудия. Сегодня концепция административного судопроизводства формируется
в сложных условиях проведения реформы административно-правового регулирования, масштабных административной и судебной реформ. Переосмысливается само назначение административного права.
Административное право предназначено для обеспечения «порядка» в государстве и
обществе. Идея «порядка» пронизывает всю систему административно-правового регулирования. При этом административное правосудие создает, укрепляет и обеспечивает «порядок», «законность», «правомерность», «справедливость» и «обоснованность» публичного
управления. Более того, административное правосудие позволяет устранять ошибки как правоприменительной, так и нормотворческой деятельности органов исполнительной власти. Во
взаимодействии всех институтов административного права заключена разумная логика развития административно-правового регулирования. Административное правосудие связывает
1
Лебедев В. М. Теоретические и практические проблемы правосудия. – М., 2006.
Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. – 1993. – 25 декабря (№ 237).
3
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации
от 10 мая 2006 года // Российская газета. – 2006. – 12 мая (№ 167).
4
Старилов Ю. Н. Административное правосудие в Российской Федерации: от обоснования теоретической значимости к практической кодификации. – М., 2006.
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
28
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
материальное и процессуальное административное право. Оно завершает административноправовое строительство и может использоваться в борьбе с «административным ресурсом»,
произволом должностных лиц, негативными последствиями управленческой деятельности.
Сегодня институт административной юстиции находится в центре внимания, а также
соответствующего теоретико-практического обсуждения и изучения политиков, ученых,
должностных лиц правоприменительных органов и судей. В течение последних лет одним из
дискуссионных вопросов в системе реформирования российской судебной власти является
вопрос о формировании в России специальных административных судов.
Сегодня наступило время, когда от идеи учреждения в России административных судов
следует переходить к осуществлению реальных действий по их созданию. Теоретическое
обоснование необходимости действия административных судов и установления особого порядка рассмотрения административных дел в рамках административного правосудия в будущем должно привести к практической кодификации административно-процессуальных
норм.
Конечно, процесс создания административных судов и административного правосудия
является сложным; принятию окончательного решения по данному вопросу в любом государстве предшествуют долгие годы обсуждения проблемы. Ведь речь идет о формировании
специального вида судопроизводства; ведется дискуссия о создании «новой» ветви самой
судебной власти. В данном случае, как и при рассмотрении любого новшества, вначале необходимо выдвижение и обоснование идеи учреждения административных судов со стороны
политиков, практиков и теоретиков. Затем наступает этап ее обсуждения; при этом может
происходить ломка сложившихся представлений об уже действующей модели административной юстиции. Иногда возникают сомнения: может показаться, что действующий в течение многих лет правовой институт отвечал конкретным представлениям и требованиям.
Именно в этих условиях приходится обсуждать иные подходы к его организации и функционированию, а также пытаться увидеть некий новый смысл в существовании этого института
и его новое значение в условиях модернизации государственно-правового строительства.
Поэтому понятно, насколько непросто отказаться от сложившихся представлений о правосудии и тем более согласиться с кардинальным реформированием правовых отношений в сфере судебной власти. В таких условиях, вероятно, трудно представить работу административных судов согласно правилам современного административного процесса.
Очевидно, ученые-административисты всерьез задумываются над настоящим и будущим российской судебной власти, а именно над вопросом развития юстиции в ее административно-процессуальном аспекте.
Действующее законодательство уже установило порядок разрешения административноправовых споров. В правовом государстве административное право устанавливает порядок
осуществления управленческих функций, управленческий процесс, предоставляет многочисленным должностным лицам полномочия обеспечивать дисциплину в области управления и
применять меры административного принуждения. Следовательно, именно административное право должно включать в свою систему институт, который противостоял бы произвольному осуществлению публичного управления, исправлял бы ошибки административного
нормотворчества и неправомерного осуществления действий (бездействия) должностных
лиц. Именно природа административных правоотношений заставляет задуматься и над особым процессуальным механизмом обеспечения законности в организации и функционировании административной системы страны.
В результате анализа содержания ст. 118 Конституции Российской Федерации, приходим к выводу о том, что именно в Конституции Российской Федерации заложена идея формирования административного судопроизводства как формы осуществления судебной власти
в стране.
Думается, что законодатель целенаправленно сформулировал ч. 2 ст. 118 Конституции
Российской Федерации таким образом, когда под «административным судопроизводством»
необходимо понимать рассмотрение судом дел, возникающих из административно-правовых
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Ж. А. Бикситова
29
и иных публично-правовых отношений. Если бы законодатель, формулируя содержание ч. 2
ст. 118 Конституции Российской Федерации, под «административным судопроизводством»
понимал порядок разрешения дел об административных правонарушениях, то тогда данную
статью следовало бы дополнить термином «производство по делам об административных
правонарушениях».
Значение термина «административное судопроизводство», по меньшей мере, двойственно: позитивное значение, направленное на обеспечение законности в деятельности органов и должностных лиц публичного управления; негативное, направленное на применение
административной ответственности к правонарушителям, совершившим административные
правонарушения. Это дает основания для двойственного толкования содержащегося в ст. 118
Конституции Российской Федерации понятия «административное судопроизводство», то
есть, во-первых, как судебной деятельности по осуществлению контроля за административным нормотворчеством, за нормативными и ненормативными правовыми актами и, вовторых, как применение судами административных наказаний. На наш взгляд, именно судебная деятельность по осуществлению нормоконтроля, а также по рассмотрению административно-правовых споров и должна считаться административным процессом. А деятельность
по рассмотрению дел об административных правонарушениях является производством по
делам об административных правонарушениях. Как справедливо считают Н. Г. Салищева и
Е. Б. Абросимова, «отсутствие должного (полного, детального и логичного) регулирования
полномочий административного судебного контроля представляется весьма болезненным с
точки зрения выполнения Российской Федерацией своих конституционных обязанностей,
поскольку ограничивает свободу доступа к правосудию согласно статье 46 Конституции
Российской Федерации» 1.
Сложным вопросом является разграничение в системе административного права административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях. Несмотря на некоторую общность административно-правовой основы, эти два
вида деятельности имеют существенные различия, не позволяющие разработать для них
единые процессуальные правила рассмотрения и разрешения публично-правовых споров и
дел об административных правонарушениях. О. В. Панкова считает, что «в российском административном праве административное судопроизводство и производство по делам об административных правонарушениях необходимо рассматривать как смежные формы разрешения административно-правовых споров. В практическом плане это означает, что принятие
Кодекса Российской Федерации об административном судопроизводстве не может и не
должно затрагивать процессуальные нормы КоАП РФ. Иначе говоря, Кодекс об административном судопроизводстве должен регулировать порядок разрешения административных дел,
не связанных с совершением правонарушения. В свою очередь, дела, в основе которых лежит административное правонарушение, следует рассматривать по правилам ныне действующего КоАП РФ» 2.
Таким образом, в обоих случаях процессуальная деятельность начинается в силу возникновения совершенно разных фактов: в одном случае она базируется на совершенном физическим или юридическим лицом правонарушении, в другом – на противоправных решениях и действиях органов публичного управления и их должностных лиц. Конституция Российской Федерации не упоминает термин «административное правонарушение». Однако в ней
имеются нормы, в которых более или менее часто используются понятия «преступление» и
«принцип презумпции невиновности». Несмотря на известное сходство по некоторым признакам преступления и административного правонарушения, Конституция Российской Федерации не содержит предписание о применении принципа презумпции невиновности к ли1
Салищева Н. Г., Абросимова Е. Б. Административная реформа и административный процесс в России //
Сравнительное конституционное обозрение. – 2005. – № 3. – С. 159.
2
Панкова О. В. К вопросу о роли судебной реформы в механизме административно-правового регулирования // Проблемы административного и административно-процессуального права: сборник научных трудов
памяти Ю. М. Козлова. – М.: МГЮА, 2005. – С. 346.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
30
цам, совершившим административные правонарушения (этот принцип установлен в КоАП
РФ). В Конституции Российской Федерации нет термина «производство по делам об административных правонарушениях». Вместе с тем ст. 72 Конституции Российской Федерации
перечисляет понятия «административное законодательство» и «административнопроцессуальное законодательство», которые никоим образом не определяются иным действующим законодательством России.
Складывается очень сложная ситуация вокруг идеи формирования в стране административных судов. Ведь в нашей стране ни один этап судебной реформы и ни одна из возникающих в процессе проведения этой реформы идей не обсуждались так долго, как идея создания административных судов. Несмотря на весьма незначительное, малозаметное для многих обсуждение, например, идей о создании арбитражных судов, «мировой юстиции», суда
присяжных, федеральных кассационных арбитражных судов, апелляционных арбитражных
судов, таковые были созданы в кратчайшие сроки и действуют. И только один вопрос – об
учреждении в стране административных судов и разработке административнопроцессуального законодательства, – несмотря на тщательность его теоретической детализации, внимание со стороны политиков и обсуждение юристами, не разрешился до настоящего
времени формированием этих специальных судов.
В декабре 2005 года Председатель Верховного Суда Российской Федерации, выступая
на заседании Совета судей России, сказал, что одна из главных проблем современной российской судебной власти – это «низкое качество юридической подготовки» 1. Этот факт свидетельствует о том, что судьям приходится рассматривать сложные правовые споры разной
отраслевой принадлежности. А поскольку современное право и отраслевое законодательство
являются сложными, постольку судьи и демонстрируют низкое качество юридической подготовки. Очевидно, судейская специализация позволяет повысить качество рассмотрения
дел. Административная специализация в судах позволит повысить качество рассмотрения
административных дел (административно-правовых споров).
Существует мнение, что судебная реформа в стране уже является эффективной, глубоко структурированной и обеспечивает доступ к правосудию. Подчеркивается, что судебная
система полностью отвечает стоящим перед ней задачам. Такие утверждения появляются в
условиях, когда конституционная норма об «административном судопроизводстве» не реализована в полной мере. Во всяком случае, характер ее реализации в ГПК РФ, АПК РФ и
КоАП РФ вызывает больше вопросов, чем непротиворечивых утверждений. Тем более что
мнения о нецелесообразности учреждения в России административных судов в течение последних десяти лет распространяются в условиях активного обсуждения идеи о необходимости обеспечения правовой защиты общества, физических и юридических лиц, а также стремительного увеличения массива законодательного материала и проведения глобальных и
масштабных проектов в системе государственно-правового строительства: перераспределение государственных полномочий, учреждение должности уполномоченного по правам человека, формирование Общественной палаты Российской Федерации, проведение административной реформы и многих иных реформ.
В литературе можно встретить разные мнения относительно будущего административной юстиции 2. Например, отмечается, что сегодня функции административной юстиции
возложены на суды общей юрисдикции и арбитражные суды. А далее указывается, что определение местонахождения административной юстиции принципиального значения не имеет:
в системе арбитражно-процессуального и гражданско-процессуального законодательства или
в административном процессе со специализированными административными судами. Счита-
1
Куликов В. Судей проверят на честность, а адвокатов – на доходы: высшие судебные инстанции предложили ужесточить требования к людям в мантиях // Российская газета. – 2005. – 7 декабря.
2
Едидин Б. А. Формирование административной юстиции в России: некоторые вопросы теории и практики // Российский судья. – 2004. – № 11. – С. 17 – 21.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Ж. А. Бикситова
31
ется, что главной целью является обеспечение самой возможности защиты публичных прав
субъекта от органа государственной или муниципальной власти 1.
Думается, что будущее административной юстиции как раз и заключается в выборе основного направления принципиального развития этого института. А уже затем можно строить модели административного материального и процессуального законодательства.
В настоящее время российская юридическая наука, несмотря на многочисленные публикации по проблеме административного процесса, не позволяет сделать «рывок» в переосмыслении этого важнейшего процессуального института. Думается, что административный
процесс – один и его содержание составляет «административное правосудие». Все остальные
виды процессуальной деятельности целесообразно развивать в аспекте управленческого процесса, административных процедур и находить им наименования в области управленческой,
процедурной и административно-деликтной терминологии. Если ученые выступают сторонниками создания и улучшения функционирования административной юстиции и при этом
отстаивают управленческое понимание административного процесса, то это два не совместимых между собой процесса; это два разных фактора развития современного административного права. Административная юстиция - юстиция в сфере административных правоотношений. Она создается для обеспечения в сфере управления порядка и законности. Следовательно, по определению она должна относиться к другой ветви государственной власти по
отношению к власти исполнительной.
Таким образом, в то время как в России еще спорят о понятиях в области административной юстиции, другие страны с весьма близкими правовыми системами реализуют на
практике идею административного судопроизводства и учреждают административные суды,
устанавливая для них соответствующую компетенцию и порядок разрешения публичноправовых споров в специальном Кодексе административного судопроизводства.
Поэтому внимание к реформе и развитию этой ветви государственной власти должно
быть особое. Развитие административного правосудия как формы осуществления судебной
власти, кодификация административно-процессуальных норм позволят укрепить административно-правовую защиту. Содержание проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации показывает возможность существования особой административно-процессуальной формы разрешения административно-правовых споров, использование
которой будет обеспечивать доступ к правосудию и реализацию конституционно-правовой
нормы об административном судопроизводстве в полной мере.
На страницах научных изданий просматривается единая оценка со стороны ученых и
представителей судейского сообщества по вопросу существования административной юстиции в России как правового института, непосредственно связанного с функционированием
судебной власти. Такая позиция аргументируется имеющейся практикой реализации судебной властью административного судопроизводства, многочисленными статистическими подтверждениями ее результативности. Утверждение иного равнозначно заявлению о том, что.
заложенный в ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации один из видов судопроизводства, являющийся одновременно видовой формой функционирования судебной власти, не
реализуется в государстве. Иными словами, если судебная власть существует, то суды должны осуществлять и административное судопроизводство.
Законодательное закрепление и воплощение на практике судебного контроля за нормативными правовыми и индивидуальными актами без каких-либо исключений органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, действиями (бездействием)
должностных лиц, осуществляющих властные полномочия, позволит обеспечить выполнение основополагающих конституционных положений о разделении государственной власти
в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную и о действитель-
1
Пошивайлова А. В. Понятие, предмет и формы осуществления административной юстиции в Российской Федерации в трудах отечественных ученых // Правоведение. – 2003. – № 6. – С. 29.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
32
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
ном признании, соблюдении и защите судом прав и свобод человека и гражданина, являющихся высшей ценностью (ст. 2, 18, 46 Конституции Российской Федерации).
Федеральной законодательной власти совместно с Президентом Российской Федерации
необходимо продемонстрировать стремление к действительному совершенствованию государственно-властного механизма в интересах всего общества. Административные суды
должны занимать достойное место в системе разделения властей как инструмент защиты
Конституции, прав человека и гражданина от произвола самой власти, обеспечивать справедливое разбирательство споров, возникающих из административно-правовых отношений,
создавать предпосылки для гармонизации публичной власти, интересов индивидов.
Сложившаяся ситуация требует от ученых и практиков в области правосудия, институтов гражданского общества активных действий по защите идеи создания административных
судов, воспитания у населения позитивного отношения к учреждению этого судебного института.
Практическое воплощение идеи создания административных судов диктуется необходимостью реализации норм Конституции Российской Федерации в максимально полезном
для граждан виде – за счет построения специализированной системы судов, способных обеспечить условия для реализации права граждан на справедливое, доступное правосудие. Такое
правосудие будет содействовать обеспечению конституционного права граждан на квалифицированную юридическую помощь профессиональным потенциалом судей административных судов. Деятельность административных судов будет способствовать укреплению принципов конституционализма, веры населения в позитивное предназначение государства и всей
публичной власти как инструментов народовластия, создаст дополнительные предпосылки
для ответственного осуществления органами и должностными лицами делегированной им
народом власти в соответствии с волей самого народа.
Библиографический список
1. Всеобщая декларация прав человека: принята на Третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 года // Библиотечка Российской газеты. – 1999. – № 22 – 23.
2. Едидин, Б. А. Формирование административной юстиции в России: некоторые
вопросы теории и практики / Б. А. Едидин // Российский судья. – 2004. – № 11.
3. Ершов, В. В. Теоретические и практические проблемы административного правосудия: материалы научно-практической конференции / В. В. Ершов. – М.: Международная
академия оценки и консалтинга, 2006.
4. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием
12 декабря 1993 года // Российская газета. – 1993. – № 237.
5. Куликов, В. Судей проверят на честность, а адвокатов – на доходы: высшие судебные инстанции предложили ужесточить требования к людям в мантиях / В. Куликов //
Российская газета. – 2005. – 7 декабря.
6. Лебедев, В. М. Теоретические и практические проблемы правосудия /
В. М. Лебедев. – М., 2006.
7. Панкова, О. В. К вопросу о роли судебной реформы в механизме административно-правового регулирования / О. В. Панкова // Проблемы административного и административно-процессуального права: сборник научных трудов памяти Ю. М. Козлова. – М.:
МГЮА, 2005.
8. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 года // Российская газета. – 2006. – № 167.
9. Пошивайлова, А. В. Понятие, предмет и формы осуществления административной
юстиции в Российской Федерации в трудах отечественных ученых / А. В. Пошивайлова //
Правоведение. – 2003. – № 6.
10. Салищева, Н. Г. Административная реформа и административный процесс в Рос-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Ж. А. Бикситова
33
сии / Н. Г. Салищева, Е. Б. Абросимова // Сравнительное конституционное обозрение. – 2005.
– № 3.
11. Старилов, Ю. Н. Административное правосудие в Российской Федерации: от
обоснования теоретической значимости к практической кодификации / Ю. Н. Старилов. – М.,
2006.
12. Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 195 – ФЗ «Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской
Федерации. – 2002. – № 1 (ч.1). – Ст. 1.
Ж. А. Бикситова
Всеобщая декларация прав человека и проблемы формирования в Российской
Федерации административных судов
Достойное место в системе разделения властей, утверждает автор, должны занимать
административные суды. Они призваны обеспечивать справедливое разбирательство споров,
возникающих из административно-правовых отношений, создавать предпосылки для гармонизации публичной власти, интересов индивидов. Деятельность административных судов
будет способствовать укреплению принципов конституционализма, веры населения в позитивное предназначение государства и всей публичной власти как инструментов народовластия.
Zh. A. Biksitova
Declaration of Human Rights and the Problems of Administrative Law-Courts Formation in the Russian Federation
Administrative law-courts as the author asserts should rank deservedly in the system of separation of powers. They are called upon to ensure to provide fair dispute hearings arising from administrative jural relation and to create the necessary prerequisites for harmonization of public authority and individual interests. Administrative courts activity will facilitate strengthening the principles of constitutionalism, people's belief in the state positive destination, and the whole public authority as instruments of democracy.
G. A. Biksitova
Die Allgemeine Deklaration der Menschenrechte und die Probleme der Aufstellung der
Verwaltungsgerichte in Russland
Der Autor behauptet, dass die Verwaltungsgerichte einen würdigen Platz im Gewaltenaufteilungssystem nehmen müssen. Sie sind berufen, die gerechte Entscheidungen von aus der verwaltungsrechtlichen Beziehungen entstehenden Streitigkeiten zu garantieren, die Voraussetzungen zur
Harmonisierung der öffentlichen Gewalt und der Interessen der Bürger zu schaffen. Die Tätigkeit
der Verwaltungsgerichte soll die Stärkung der Prinzipien von Konstitutionalismus, das Glauben der
Bevölkerung an die Bestimmung des Staates und der ganzen öffentlichen Gewalt als Instrumente
der Volksmacht fördern.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
34
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
Z. A. Biksitova
La Déclaration Générale des droits de l’homme et le problème de la formation des
tribunaux administratifs en Fédération de Russie
L’auteur de l’article affirme que les tribunaux administratifs doivent occuper la place digne
dans le système de la division des pouvoirs. Ils sont appelés à assurer les débats justes des discussions apparaissant des relations administratives fondées sur le droit, à créer les conditions pour
l’harmonie du pouvoir public avec les intérêts des individus. L’activité des tribunaux administratifs
contribuera au renforcement des principes du constitutionalisme, à la foi de la population en destination positive de l’Etat et en pouvoir public comme des outils de la démocratie.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Н. Ю. Хаманева
СПОСОБЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ГРАЖДАН В СФЕРЕ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Всеобщая декларация прав человека была принята Генеральной Ассамблеей ООН
10 декабря 1948 года. Полный текст Всеобщей декларации прав человека по объему значительно превышает декларации эпохи Просвещения. Первые статьи Декларации выдержаны в
традиции старых понятий о естественных правах. Вместе с тем Всеобщая декларация не ограничивается этими классическими принципами. В целом ряде статей перечисляются права
еще одной категории. Те, кто составлял проект Декларации, отметили разницу между новыми правами и традиционными. В протоколах заседаний Комиссии первые двадцать статей
названы «политическими и гражданскими правами», а новые права названы «экономическими и социальными правами». Одним из важных политических и гражданских прав является
право на правовую защиту для любого лица, требующего такой защиты. Это право должны
обеспечивать различные органы, предусмотренные правовой системой государства.
Гражданин постоянно вступает в разнообразные по конкретному содержанию отношения с различными государственными органами и их должностными лицами, чаще всего с органами исполнительной власти. Естественно, что в этих правоотношениях гражданин и орган
государственного управления должны иметь взаимные права и нести соответствующие обязанности. Следует отметить, что эти отношения далеко не всегда носят позитивный характер.
В связи с этим для демократического государства характерно наличие целостной системы
организационно-правовых способов обеспечения законности, защиты прав и свобод граждан.
В качестве таковых можно выделить три основных: административный, судебный, а
также институт омбудсмена. Именно к этим методам (способам) защиты прибегает гражданин в случае возникновения конфликтной ситуации (административно-правового спора) в
сфере государственного управления, которая повлекла за собой нарушение прав граждан.
Совершенствуя административное законодательство о правах и обязанностях граждан,
а также о правах и обязанностях других участников данного рода отношений, государство
тем самым воздействует на упорядочение административно-правовых отношений как способа реализации прав и выполнения определенных обязанностей. Государство обязано гарантировать реальное их осуществление всеми доступными средствами. Однако действующая в
настоящее время система гарантий требует совершенствования и модернизации. Возникает
необходимость в создании новых гарантий, например, в формировании института административной юстиции, специализированных уполномоченных и т. д.
Важным инструментом охраны прав личности, одной из организационно-правовых гарантий их защиты в случае возникновения публично-правового спора выступает право на
подачу жалобы.
Большая часть административно-правовых споров разрешается во внесудебном порядке (административном). Гражданин оспаривает решение другой стороны административноправового отношения и обращается со своей жалобой в соответствующий вышестоящий по
отношению к спорящим сторонам орган (должностному лицу). В этом случае оценка правомерности оспариваемых действий (решений) является прерогативой уполномоченного на то
органа (должностного лица).
Отношения, связанные с реализацией конституционного права на обращение, приобретают особую актуальность на современном этапе развития российского государства, что влечет за собой необходимость совершенствования механизмов защиты прав и интересов физических и юридических лиц в процессе рассмотрения административных споров, а также потребность в выработке новой системы взаимоотношений с представителями различных вет-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
36
вей власти. В связи с этим для должного урегулирования и упорядочения процедуры отношений между физическими, юридическими лицами и властными структурами в рамках административно-правовых отношений важно модернизировать законодательство, действующее в этой сфере. Актуальной, на наш взгляд, является разработка административного процессуального кодекса либо закона об административных процедурах, предметом которого
должен стать порядок принятия индивидуальных правовых актов управления, затрагивающих права и обязанности субъектов административно-правовых отношений, не входящих в
структуру и систему государственного органа, правомочного посредством такого акта выразить государственно-властное веление в пределах установленных для него полномочий. Однако работа над такого рода актами продвигается весьма медленно. Как справедливо отметила Н. Г. Салищева, на практике создание такого законодательного акта дало бы возможность
регламентировать административное производство по рассмотрению обращений граждан; по
государственной регистрации прав собственности; по государственной регистрации коммерческих и некоммерческих организаций – юридических лиц; по лицензированию отдельных
видов деятельности; по осуществлению государственного надзора и государственного контроля за соблюдением общеобязательных норм и правил и т. д. 1
Следует отметить, что праву на обращение во властные структуры в нашей стране всегда придавалось большое значение. Право на обращение находит закрепление в рамках конституционного правоотношения «государство – гражданин». Правовую основу этих отношений составляет ст. 33 Конституции РФ. Закрепление права граждан на обращение на уровне
Конституции страны рассматривается как важный шаг в направлении развития данного института. В условиях длительного отсутствия федерального закона, регулирующего прядок
рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации, положения ст. 33 Конституции
РФ наиболее подробно были конкретизированы законами субъектов РФ.
Действующее федеральное законодательство о рассмотрении обращений граждан в течение длительного времени не представляло собой стройной системы норм, объединенной в
рамках одного закона. Вместе с тем работа в этом направлении активно велась. Итогом стало
принятие 2 мая 2006 года Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» 2.
Следует отметить, что новый Закон вобрал в себя основные положения прежнего законодательства, которые положительно зарекомендовали себя на практике. Основной упор в
Законе сделан на порядок подачи, рассмотрения и ответов на обращения, скорректированный
в соответствии с требованиями времени и работой госорганов.
В Законе даются определения различного рода обращений. Так, под жалобой понимается просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав или законных
интересов либо прав или законных интересов других лиц.
К сожалению, новый Закон не предусматривает различий в порядке рассмотрения разного рода обращений, что, на наш взгляд, является существенным недостатком. Обращения
граждан очень неоднородны и содержат неодинаковую информацию. Они не совпадают по
общественной направленности, разнятся по юридической характеристике и, соответственно,
влекут разные правовые последствия. Каждый вид имеет свою специфику и, следовательно,
свой статус, который должен быть нормативно определен. Принимая во внимание указанные
обстоятельства, необходимо провести следующие различия: процедура и сроки рассмотрения
предложений должны отличаться от порядка рассмотрения жалоб, которые всегда связаны с
нарушением прав граждан. Этот момент в новом Законе не учтен.
В Законе сделана попытка прописать гарантии безопасности гражданина в связи с его
обращением, однако эти гарантии ничем не подкреплены, так как ст. 15 Закона «Ответственность за нарушение настоящего Федерального закона» носит формально-декларативный
1
См.: Салищева Н. Г. Проблемы административного процесса // Институты административного права
России. – М., 1999. – С. 228 – 229.
2
// Собрание законодательства Российской Федерации. – 2006. – № 19. – Ст. 2060.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Н. Ю. Хаманева
37
характер, отсылая к действующему законодательству, в котором на сегодняшний день такая
ответственность не предусмотрена.
Другой гарантией служит запрет на разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия.
Важной гарантией права гражданина на обращение является сохранение в Законе положения о запрете направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется.
Правам гражданина на обращение должны корреспондировать обязанности соответствующих властных структур по их надлежащему рассмотрению, что призвано способствовать
реализации ст. 2 Конституции РФ. Однако в новом Законе, к сожалению, отсутствует отдельная статья, посвященная этим вопросам. Вместе с тем властные структуры должны не
только иметь четкие юридические установки, касающиеся их прав, но и осознавать и выполнять обязательства, а также нести ответственность за свои действия.
Следует отметить, что в Законе не сформулированы принципы рассмотрения и разрешения обращений граждан. Вместе с тем именно в этом акте должны были содержать нормы, определяющие принципы работы любого органа или должностного лица по рассмотрению обращений граждан.
В связи с отсутствием в нашей стране административного процессуального кодекса
предполагалось, что Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» будет содержать как материальные, так и процессуальные нормы. Конструирование закона по такой модели явилось бы шагом вперед по пути создания самостоятельного процессуального законодательства в этой сфере. Однако этого не произошло. Таким образом, принятие указанного выше Закона не снимает с повестки дня важность и необходимость разработки соответствующего акта об административных процедурах.
Важную роль в разрешении административно-правовых споров играют суды. Вместе с
тем состояние судебной системы не позволяет абсолютизировать судебный порядок рассмотрения этой категории споров. В настоящее время в нашей стране рассмотрение подобного рода дел осуществляется по общим правилам гражданского и арбитражного процесса, за
некоторыми изъятиями, установленными законом.
Следует отметить, что в ГПК РФ публично-правовые споры подпадают под общее понятие «гражданское дело», что противоречит их материально-правовой природе. В АПК РФ
для обозначения публично-правовых споров используется термин «экономические споры и
другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений». Следует отметить, что данное определение является неточным и отводит на второй план публично-правовой характер спора.
Гражданско-правовой спор и публично-правовой спор являются спорами о праве. Однако характер этих споров неодинаков. В порядке искового производства рассматриваются
споры частноправового характера, которые существенно отличаются от споров публичноправовых. В спорном публичном правоотношении присутствует специальный субъект – наделенный властными полномочиями орган государственного управления или должностное
лицо, благодаря которому спор носит административный характер. Административное судопроизводство, в отличие от гражданского, связано с реализацией материальных отношений, в
которых одной из сторон всегда является орган, наделенный властными полномочиями и
осуществляющий в той или иной мере публичную власть.
Материально-правовые особенности административно-правовых споров обусловливают наличие процессуальных особенностей. Учитывая неравенство сторон в подобного рода
отношениях, в процессуальном акте необходимо закрепить специальную норму, принцип,
касающийся возложения основного бремени доказывания на орган публичной власти. Это
объясняется тем, что решения, действия (бездействие) именно этого органа (должностного
лица) являются объектом судебного контроля. Суд обязан выполнять в административном
судопроизводстве активную роль с целью оказания помощи стороне процесса, не наделенной
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
38
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
государственно-властными полномочиями. Таким образом, бремя доказывания должно быть
возложено на административного ответчика.
Другая сторона должна доказать только факт нарушения своего права или свободы.
Следует отметить, что правовое положение ответчика в административном процессе является значительно более сложным по сравнению с правовым статусом ответчика в гражданском
или арбитражном процессах. В судебном процессе властные полномочия ответчика отсутствуют. Руководящая роль принадлежит судье. За пределами формального судопроизводства
ответчик сохраняет свои полномочия и может использовать их для поиска способа урегулирования спора. Таким образом, специальные правила административного судопроизводства
органически вытекают из особенностей материально-правовых отношений. Безусловно, эти
правила должны соответствовать общим принципам судопроизводства, сложившимся в законодательстве России и практике его применения. Однако следует еще раз подчеркнуть, что
специальная процедура административного судопроизводства призвана отражать специфику
публично-правового спора. Это выражается в облегченном доступе гражданина к правосудию путем установления специальных процессуальных сроков обращения в суд, порядка
подготовки дела к рассмотрению и самого рассмотрения дела; установлении инквизиционной, следственной роли суда; возложении бремени доказывания на орган администрации;
обеспечении справедливого разрешения публично-правового спора и оперативного исполнения судебного решения; последствиях принятия решения и т. д.
С учетом высказанных мнений вполне закономерна постановка вопроса о необходимости создания самостоятельной системы судебных органов и специального процессуального
законодательства, которое эти суды использовали бы при рассмотрении споров в сфере публичного права. Таким образом, речь идет об административных судах и административном
судопроизводстве.
Во многих странах мира существует административная юстиция. Исторически в западных странах сложились две основные системы, или модели, административной юстиции:
континентальная (Франция, Германия) и англосаксонская (США, Великобритания). Бесспорно, опыт зарубежных стран представляет для нас большой интерес. Однако перенос этих
форм на российскую действительность в том виде, в каком они функционируют в конкретных странах, вряд ли можно считать целесообразным.
Вместе с тем следует отметить, что вопрос о создании в России института административной юстиции приобрел в настоящее время особую актуальность в связи с обсуждением
мер по дальнейшему продвижению административной и судебной реформ. Широкий общественный резонанс получила идея организации специализированной ветви судебных органов
и системы административного правосудия – административной юстиции. Необходимо особо
подчеркнуть, что институт административной юстиции становится одним из основных элементов современного правового государства и выражается в судебном контроле за деятельностью органов исполнительной власти в целях лучшей защиты публичных прав личности.
Административная юстиция представляет собой особый судебный порядок оспаривания актов публичной администрации, связанный с защитой субъективных публичных прав и
обеспечением законности в сфере управления. Таким образом, административную юстицию
можно рассматривать как административную форму правосудия, специальную ветвь правосудия, обеспечивающую судебный контроль за публичной властью в ходе разрешения споров публично-правового характера по особым процессуальным правилам.
Система правосудия в Российской Федерации должна позволить гражданам, юридическим лицам обжаловать в суды различного уровня как нормативные, так и индивидуальные
акты властных органов, должностных лиц, нарушающие их права и свободы.
Однако следует констатировать, что институт административной юстиции и связанные
с ним проблемы административного судопроизводства еще не нашли, соответственно, адекватного закрепления и путей решения в законодательстве Российской Федерации. Вместе с
тем определенные шаги в этом направлении уже делаются. Еще в 2000 году в Государственную думу Федерального собрания РФ Верховным судом РФ в порядке законодательной ини-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Н. Ю. Хаманева
39
циативы был внесен проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», который был принят в первом чтении. Данный проект, к сожалению, был несовершенен и требовал серьезной доработки, например, по
вопросам подсудности, системы судов и т. д. В настоящее время Верховный суд РФ собирается внести новый проект Закона.
Одновременно с принятием подобного закона необходимо создать процессуальную основу деятельности специализированных судов.
Законодательство об административном судопроизводстве в настоящий период находится в стадии кодификационной подготовки. Подготовлен проект Кодекса административного судопроизводства (КАС). Анализ положений данного проекта позволяет высказать несколько замечаний. Так, в целях качественного регулирования административных процессуальных отношений КАС должен содержать определения (дефиниции) базовых категорий
(понятий). В КАС отсутствует конструкция иска, хотя при этом наличествует один из признаков исковых дел – ответчик. В проекте вместо истца фигурирует заявитель. Установленная в проекте КАС форма обращения в виде жалобы не соответствует современным представлениям о формах правовой защиты субъективных публичных прав граждан, нарушенных
в рассматриваемой сфере.
Проект содержит конструкцию «сокращенного производства». Однако идея модельного
дела, по образцу которого решаются последующие дела, вызывает сомнение. Экономия времени в начале процесса в дальнейшем, при проверке решения в другой инстанции, может
привести к его затягиванию, например, когда позиция заявителя «не укладывается» в стандартный состав юридических фактов.
Решение о создании административных судов и о регулировании административного
судопроизводства на законодательном уровне потребует внесения существенных изменений
в Федеральные конституционные законы «О судебной системе Российской Федерации»,
«Об арбитражных судах в Российской Федерации», в Гражданский процессуальный кодекс
РФ и Арбитражный процессуальный кодекс РФ.
Формирование системы административных судов обусловливает необходимость в полной мере реализовать законодательное регулирование административного судопроизводства.
Создание отдельной специализированной ветви судебной системы, в компетенцию которой входило бы рассмотрение дел определенной категории в специфических процессуальных формах, бесспорно, повысило бы качество правосудия и создало бы эффективный механизм обеспечения прав и свобод граждан и их объединений.
Важное место в системе субъектов, которые осуществляют контроль и надзор за деятельностью органов исполнительной власти, затрагивающей права и свободы граждан, занимает институт омбудсмена. Его функции направлены на защиту прав граждан от произвола и
злоупотребления властью со стороны чиновников. Создание и деятельность этого института
открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми. Сегодня институт омбудсмена справедливо рассматривается как важнейший фактор укрепления законности и правовой основы в деятельности
исполнительной власти, как форма внесудебного контроля. Основной принцип института
омбудсмена – его функциональное назначение в качестве инструмента защиты прав человека
и гражданина, отличного от парламентского, судебного, административного и иных форм
контроля и надзора. Это важный институт гражданского общества, занимающийся обеспечением субъективных прав граждан.
Концепция создания независимых органов для мониторинга деятельности правительств
и других органов исполнительной власти в области защиты прав личности была впервые
разработана в Швеции, где в 1809 году был назначен первый в истории омбудсмен общей
компетенции. Обозначенная должность до того времени не имела мировых аналогов.
В государственно-правовом смысле омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и опосре-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
40
дованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными
органами и должностными лицами, но без права изменения принятых ими решений.
Начиная с 1919 года подобные органы постепенно учреждались в других странах и вошли в систему правового контроля, которая характеризуется в зарубежном праве парламентским и судебным контролем, а также контролем со стороны административных органов.
Опыт свидетельствует, что потребность в этом институте возникает, прежде всего, тогда, когда существующие институты не удовлетворяют решению всех контрольных задач в отношении государственного управления и возникает необходимость дополнительной защиты
прав граждан.
В настоящее время существует более ста омбудсменов в различных странах мира. В
одних государствах это должностное лицо называется омбудсмен, в других – медиатор, в
третьих – парламентский уполномоченный, в четвертых – уполномоченный по правам граждан и т. д.
С точки зрения гражданина, омбудсмен – это должностное лицо, к которому можно обратиться в случае неудовлетворения административным решением, процессом его принятия,
а также действиями работников государственного аппарата. Следовательно, задачей омбудсмена является прежде всего охрана прав граждан, что определяет его положение как части
системы правопорядка. Для института омбудсмена характерно то обстоятельство, что эта
должность существует в рамках парламентаризма и направлена на контроль определенной
деятельности государственных органов. Вместе с тем ведомство омбудсмена относится к
высшим государственным органам в стране. Важнейшая черта института омбудсмена – его
независимость. В большинстве стран он назначается парламентом и отчитывается только перед ним. По существующему правилу омбудсмен не сменяем в течение всей легислатуры
парламента, которым назначается.
Надо помнить, что каждый омбудсмен работает в условиях своей страны, и поэтому организация и способы функционирования ведомства омбудсмена различны: они обусловлены
спецификой отдельных стран применительно к собственным, иной раз совершенно оригинальным правовым и административным системам классической модели омбудсмена, что
влечет за собой многообразие форм данного института. Это и естественно, так как каждая
страна, создающая этот орган, стремится вписать его в уже действующую правовую систему.
В нашей стране никогда не существовало подобного института. Конституция РФ 1993
году ввела должность уполномоченного по правам человека. Внесение подобной нормы в
Конституцию можно рассматривать как признание на высшем, государственном уровне приоритета прав человека и гражданина в нашей стране. В соответствии с Федеральным конституционным законом «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» 1
данное должностное лицо призвано осуществлять на территории России контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Важно отметить также, что деятельность
Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.
Одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций
является процесс рассмотрения жалоб граждан. К нему могут обратиться как граждане России, так и иностранные граждане, а также лица без гражданства. Жалоба должна быть подана
не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод или со дня, когда гражданину
стало известно об их нарушении. Уполномоченный рассматривает жалобы граждан только в
том случае, если ранее гражданин обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном или административном порядке, но остался не согласен с принятым решением.
Уполномоченный наделен широкими правами при рассмотрении жалобы.
К большому сожалению, Конституция РФ не наделила Уполномоченного правом законодательной инициативы. Вместе с тем, на наш взгляд, ему следовало бы предоставить
1
// Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. – № 9. – Ст. 1011.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Н. Ю. Хаманева
41
возможность оказывать влияние на правотворчество, инициировать реформы в области прав
человека. Важной функцией его деятельности должен стать не только анализ и выявление
тенденций, актуальных проблем в различных сферах, где наиболее часто встречаются нарушения прав граждан, но и на основе этих данных право вносить в парламент предложения об
изменении законов и принятии новых законодательных актов, что значительно усилило бы
позиции уполномоченного.
С учетом федеративного характера устройства российского государства Федеральный
конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»
предусматривает возможность децентрализации службы уполномоченного путем учреждения подобных органов в субъектах Федерации, то есть создание нескольких уровней уполномоченного на территории страны. В настоящее время подобные институты созданы во
многих субъектах Федерации. В дальнейшем имеет смысл пойти по пути создания института
специализированных уполномоченных в сферах наиболее массового и грубого нарушения
прав человека, например, прав детей, военнослужащих, беженцев и вынужденных переселенцев и т. д. Так, например, ряд стран в настоящее время учредил институт независимых
уполномоченных (омбудсменов), или комиссаров по правам ребенка. Если говорить о России, то у нас имеет место не вполне обоснованное рассредоточение функций обеспечения и
защиты государством прав и законных интересов детей между различными государственными органами.
Комитет ООН по правам детей в заключительной резолюции, принятой по итогам обсуждения второго национального доклада о выполнении Россией Конвенции о правах ребенка 1989 года, рекомендовал обсудить вопрос о возможности создания на федеральном уровне
должности независимого омбудсмена по правам детей. Уполномоченный по правам человека
в Российской Федерации также полагает целесообразным создать в Российской Федерации
такой институт, который мог бы стать координирующей структурой в данной области. Основываясь на международном опыте, в России уполномоченные по правам ребенка появились
на уровне субъектов Федерации и в отдельных муниципальных образованиях. Практика
функционирования специализированных региональных уполномоченных свидетельствует о
плодотворности и полезности их работы по защите прав несовершеннолетних.
Проблемы защиты прав граждан носят многоаспектный характер. В настоящее время
назрела необходимость совершенствования законодательства, регулирующего эту сферу общественных отношений. Это позволило бы ликвидировать существующие пробелы в сфере
функционирования механизмов защиты прав и свобод человека в нашей стране.
Библиографический список
1. Салищева, Н. Г. Проблемы административного процесса / Н. Г. Салищева // Институты административного права России. – М., 1999.
2. Собрание законодательства Российской Федерации. – 2006. – № 19. – Ст. 2060;
1997. – № 9. – Ст. 1011.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Н. Ю. Хаманева
Способы защиты прав граждан в сфере исполнительной власти
Одним из важных политических и гражданских прав является право на правовую защиту для любого лица, требующего такой защиты, утверждает автор. Назрела необходимость
совершенствования законодательства, регулирующего сферу функционирования механизмов
защиты прав и свобод в России.
N. Yu. Khamaneva
Means of Civil Rights Defence in the Area of Executive Power
The author asserts that one of the significant political and civil rights is the right to legal defence for any person who requires this type of defence. Currently there is a long-felt need for developing legislation that regulates the sphere of rights and freedoms defence machinery functioning.
N. J. Chamanjeva
Arten des Schutzes der Bürgerrechte auf dem Gebiet der vollziehenden Gewalt
Eines der politisch wichtigsten und bürgerlichen Rechte ist das Recht auf den Rechtsschutz
für jede Person, die diesen Schutz braucht. Die Notwendigkeit, die den Bereich des Funktionierens
von Rechts- und Freiheitsschutzmechanismen eingreifende Gesetzgebung vervollzukommen, ist
unausweichlich.
N. U. Hamanéva
Les moyens de la protection des droits des citoyens dans la sphère du pouvoir exécutif
Des droits politiques et civils celui de la protection juridique de n’importe quelle personne qui
en a besoin est le plus important, affirme l’aufeur de l’arficle. La nécessité du perfectionnement de
la législation régissant le fonctionnement des mécanismes de la protection des droits et des libértés
en Russie est devenue actuelle.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Е. В. Овчарова
ВЛИЯНИЕ ПРИНЦИПОВ И НОРМ
ВСЕОБЩЕЙ ДЕКЛАРАЦИИ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА НА
ОБЩИЙ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС
ЧЕЛОВЕКА И НА РАЗВИТИЕ НАЛОГОВЫХ
ПРАВООТНОШЕНИЙ КАК ВИДА
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Влияние принципов и норм Всеобщей декларации прав человека на общий
административно-правовой статус человека в России
Являясь активным участником международного сообщества, Россия взяла на себя определенные обязательства в сфере охраны прав и свобод человека и гражданина, становления и развития демократических институтов общества, что находит отражение в нормах
Конституции РФ и проецируется на нормы российского административного права. Россия,
следуя международно-правовым принципам, определила в Конституции РФ (ч. 4 ст. 15) приоритет норм международного права. Содержанием Всеобщей декларации прав человека,
принятой Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 10 декабря 1948 года,
являются основы правового статуса человека и гражданина. Указанные основы находят свою
реализацию в Конституции РФ и нормах административного права. Административноправовой статус гражданина РФ, иностранного гражданина и лица без гражданства (далее по
тексту – гражданина) является производным от конституционно-правового статуса человека
и гражданина Российской Федерации, регламентированного в гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции РФ.
На основе положений Всеобщей декларации прав человека в Конституции РФ закреплены конституционные принципы (основы) административно-правового статуса граждан:
−
признание государством прав и свобод человека и гражданина РФ и государственные гарантии прав и свобод согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, в соответствии с Конституцией РФ;
−
неотчуждаемость и принадлежность каждому от рождения основных прав и свобод человека и гражданина РФ;
−
осуществление прав и свобод человека и гражданина РФ без ущемления прав и
свобод других лиц;
−
непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина РФ, определяющее смысл, содержание и применение законов, деятельность органов государственной
власти и местного самоуправления;
−
равенство прав и свобод человека и гражданина РФ;
−
гарантии государственной защиты граждан РФ;
−
особый порядок изменения конституционных основ правового статуса человека и
гражданина в РФ, установленный в Конституции РФ.
Структура административно-правового статуса гражданина представляет собой системное изложение предусмотренных во Всеобщей декларации прав человека элементов общего правового статуса человека, реализуемого в сфере государственного управления. Административно-правовой статус гражданина характеризуется:
−
системой прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, предусмотренных
нормами административного права;
−
административной ответственностью за неисполнение или ненадлежащее испол-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
44
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
нение обязанностей, предусмотренных нормами административного права;
−
административно-правовыми гарантиями прав, свобод и обязанностей, предусмотренных нормами административного права, и административной ответственности.
В соответствии с принципами и нормами Всеобщей декларации прав человека определяется сущность административно-правового статуса гражданина, которая реализуется субъектами государственного управления следующим образом:
−
посредством принятия правовых актов, как конкретизирующих права и обязанности граждан, предусмотренные Конституцией РФ и иными законами, так и определяющих
содержание административно-правового статуса граждан (Указы и Распоряжения Президента РФ, Постановления и Распоряжения Правительства РФ, приказы федеральных министерств, федеральных агентств и федеральных служб, указы (постановления) и распоряжения
высших должностных лиц и высших органов исполнительной власти субъектов РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина);
−
посредством наделения граждан определенным административно-правовым статусом (государственная регистрация в качестве индивидуального предпринимателя, установление инвалидности);
−
посредством предоставления определенных прав и возложения определенных
обязанностей (предоставление права на управление транспортным средством, на ведение лицензируемого вида деятельности с возложением обязанности по соблюдению лицензионных
требований и условий);
−
посредством установления административных процедур реализации административно-правового статуса граждан в административных правоотношениях с субъектами государственного управления в форме административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг;
−
посредством обеспечения административно-правовых гарантий прав, свобод и
обязанностей, предусмотренных нормами административного права, и административной
ответственности.
Административно-правовой статус гражданина РФ отличается от административноправового статуса иностранного гражданина и лица без гражданства принадлежностью к
гражданству РФ, правами (например, правом избирать и быть избранным в органы государственной власти) и обязанностями (например, воинская обязанность), которые предусмотрены исключительно для граждан РФ; в отношении лиц, не являющихся гражданами РФ, установлен национальный режим, общий с правовым режимом, предусмотренным для граждан
РФ, за исключением изъятий, связанных с принадлежностью последних к гражданству России.
Национальный режим применяется к лицам, не являющимся гражданами РФ, если иное
не предусмотрено международными договорами и (или) федеральным законодательством РФ
(ч. 3 ст. 62 Конституции РФ). Как правило, для граждан РФ установлен уведомительный, а
для иностранных граждан и лиц без гражданства – разрешительный порядок реализации
прав, свобод и обязанностей, предусмотренных нормами административного права и составляющих содержание их административно-правового статуса, который реализуется в административных правоотношениях с субъектами государственного управления. Разрешительный
порядок реализации прав, свобод и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства основан на Федеральном законе от 25 июля 2002 года № 115 – ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Уведомительный порядок реализации
ряда прав, свобод и обязанностей в административных правоотношениях с субъектами государственного управления предусмотрен во многих случаях для граждан стран Содружества
Независимых Государств на основании соглашений, заключенных в рамках СНГ, и законодательства РФ.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Е. В. Овчарова
45
Установление национального режима для иностранных граждан и лиц без гражданства
является проявлением принципа равенства, предусмотренного в ст. 7 Всеобщей декларации
прав человека, и применением нормы ст. 6 Декларации о признании правосубъектности каждого человека, независимо от его местонахождения.
В соответствии со ст. 7 Всеобщей декларации прав человека все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона и на равную защиту от
какой бы то ни было дискриминации, которая расценивается как нарушение Всеобщей декларации прав человека. Правосубъектность, которой посвящена ст. 6 Декларации, определяется как правоспособность и дееспособность одновременно, то есть как способность иметь
права и обязанности (правоспособность) и своими действиями приобретать и осуществлять
их (дееспособность).
Система прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, предусмотренных нормами административного права, основана на содержании принципов и норм Всеобщей декларации прав человека.
Права, свободы и обязанности человека и гражданина, составляющие содержание его
административно-правового статуса, реализуются в административных правоотношениях с
субъектами государственного управления и делятся на статутные, характеризующие общий
административно-правовой статус граждан во всех областях государственного управления и
охраны правопорядка, и адекватные отдельным областям государственного управления и охраны правопорядка в сфере экономики, в социально-культурной и административнополитической сферах, административно-правовым регулированием которых предусмотрены
соответствующие права и обязанности.
Статутные права и свободы человека и гражданина РФ:
1.
Право на участие в управлении предусмотрено в ст. 32 Конституции РФ, Федеральном законе от 27 мая 2003 года № 58 – ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79 – ФЗ «О государственной
гражданской службе Российской Федерации», Федеральном законе от 28 марта 1998 года
№ 53 – ФЗ «О воинской обязанности и военной службе». Содержание указанного права раскрывается в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека как право каждого человека принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно
избранных представителей, право равного доступа к государственной службе в своей стране.
Воля народа является основой публичной власти, представители которой наделяются ею в
результате свободного волеизъявления граждан страны, выраженного в формах непосредственной демократии.
2. Право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (право на проведение публичных мероприятий) предусмотрено в ст. 31 Конституции РФ, Федеральном законе от 19 июня 2004 года № 54 – ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Это право сформулировано
в ст. 20 Всеобщей декларации прав человека как право на свободу собраний или ассоциаций
и запрет на принуждение к вступлению в какие-либо ассоциации.
3. Право на объединение основано на содержании упомянутой выше ст. 20 Всеобщей
декларации прав человека и предусмотрено в ст. 30 Конституции РФ, Федеральном законе от
19 мая 1995 года № 82 – ФЗ «Об общественных объединениях», Федеральном законе от
11 июля 2001 года № 95 – ФЗ «О политических партиях», Федеральном законе от 12 января
1996 года № 10 – ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»,
Федеральном законе от 26 сентября 1997 года № 125 – ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях». Регулируя отношения органов публичной администрации с политическими и иными общественными объединениями граждан, другими общественными институтами, российское административное законодательство четко придерживается принципа, с
одной стороны, установления для них и соблюдения ими специальной правосубъектности, с
другой стороны, невмешательства во внутреннюю жизнь этих организаций.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
46
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
4.
Право на свободу и личную неприкосновенность основано на содержании ст. 9
Всеобщей декларации прав человека, согласно которой никто не может быть подвергнут
произвольному аресту, задержанию или изгнанию, и предусмотрено в ст. 22 Конституции
РФ. Указанное право реализуется в ст. 27.5 КоАП РФ и в Постановлении Конституционного
Суда РФ от 17 февраля 1998 года № 6 – П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года “О правовом положении иностранных граждан в СССР” в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура».
5.
Право на неприкосновенность жилища основано на норме ст. 12 Всеобщей декларации прав человека о том, что никто не может подвергаться произвольным посягательствам на неприкосновенность жилища и каждый человек имеет право на защиту закона от такого вмешательства или таких посягательств. Указанное право предусмотрено в ст. 25 Конституции РФ, а основания и порядок его реализации и ограничения в Законе РФ от 18 апреля
1991 года № 1026-1 «О милиции», Федеральном законе от 12 августа 1995 года № 144 – ФЗ
«Об оперативно-розыскной деятельности», Федеральном законе от 21 июля 1997 года
№ 118 – ФЗ «О судебных приставах».
6.
Право граждан на свободу передвижения и свободу выбора места жительства в
пределах каждого государства, в частности в пределах России, предусмотрено в ч. 1 ст. 13
Всеобщей декларации прав человека и в ст. 27 Конституции РФ, Федеральном законе от
25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», в Постановлении Правительства РФ от 17 июля 1995 года № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц,
ответственных за регистрацию», в приказе МВД России от 23 октября 1995 года № 393 «Об
утверждении Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской
Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах
Российской Федерации». Реализуется указанное право в Постановлении Конституционного
Суда РФ от 2 февраля 1998 года № 4 – П «По делу о проверке конституционности пунктов
10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного
учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 года № 713».
7.
Право граждан свободно выезжать за пределы РФ и свободно возвращаться на
ее территорию как право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну предусмотрено в ч. 2 ст. 13 Всеобщей декларации прав человека и ч. 2
ст. 27 Конституции РФ, Федеральном законе от 15 августа 1996 года № 114 – ФЗ «О порядке
выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Законе РФ от 1 апреля
1993 года № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», Указе Президента
РФ от 4 мая 1998 года № 488 «О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации»; Постановлении Правительства РФ от
1 октября 1998 года № 1142 «О реализации отдельных норм Федерального закона “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию”».
8.
Право на обращение основано на статьях 6 – 8 Всеобщей декларации прав человека, в которых предусматриваются: признание правосубъектности и гарантии государственной, в том числе судебной, защиты, которые реализуется путем обращений. Указанное право
предусмотрено в ст. 33 Конституции РФ, Федеральном законе от 2 мая 2006 года № 59 – ФЗ
«О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», в Законе РФ от
27 апреля 1993 года № 4866-1 «Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих
права и свободы граждан», Гражданском процессуальном кодексе РФ, Арбитражном процессуальном кодексе РФ.
9.
Право на возмещение вреда, причиненного незаконными актами (действиями,
бездействием и решениями) субъектов государственного управления, направлено на реализацию предусмотренного ст. 8 Всеобщей декларации прав человека права на эффективное
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Е. В. Овчарова
47
восстановление в правах в случае нарушения основных прав человека, предоставленных ему
конституцией или законом. Указанное право регламентировано в ст. 53 Конституции РФ, ст.
16, 151 – 152, 1069 ГК РФ, а реализуется в Определении Конституционного суда РФ от
20 февраля 2002 года № 22-0 «По жалобе Открытого акционерного общества “Большевик” на
нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 15, 16 и 1069 Гражданского
кодекса Российской Федерации».
Статутные обязанности человека и гражданина РФ заключаются в исполнении административно-правовых норм Конституции РФ, законов и подзаконных актов, а также в исполнении законных индивидуальных актов субъектов государственного управления (официальных письменных документов, устных требований и конклюдентных действий) с учетом предусмотренных в ст. 29 Всеобщей декларации прав человека требований о том, что каждый
человек имеет обязанности перед обществом, в котором возможно свободное и полное развитие его личности, а ограничения его прав и свобод путем установления обязанностей возможны только на основании закона с целью обеспечить реализацию прав и свобод других
лиц, общественный порядок и благосостояние, удовлетворение моральных требований.
Административно-правовые гарантии прав, свобод и обязанностей, предусмотренных
нормами административного права, а также административной ответственности человека и гражданина РФ – это система условий реализации прав, свобод и обязанностей, предусмотренных нормами административного права, административной ответственности в
сфере государственного управления и охраны правопорядка, защиты и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина РФ, предусмотренных нормами административного права. В зависимости от условий реализации прав, свобод и обязанностей, предусмотренных нормами административного права, административной ответственности, защиты
и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина РФ различают политические, социально-экономические и организационно-правовые гарантии.
Политические гарантии основаны на признании в ст. 21 Всеобщей декларации прав
человека народа в качестве источника государственной власти в стране с реальным обеспечением возможности осуществления власти народом как непосредственно, так и через систему органов государственной власти и местного самоуправления. Политические гарантии
обеспечиваются политической системой, при которой существует гражданское общество с
условиями для реализации права граждан на участие в управлении и для учета законных интересов граждан в государственном управлении и при охране правопорядка.
Социально-экономические гарантии основаны на признании в ст. 22 и 25 Всеобщей
декларации прав человека необходимости в создании социальных (общественных) и экономических (материальных) условий реализации прав, свобод и обязанностей, предусмотренных нормами административного права, привлечения к административной ответственности,
защиты и восстановления нарушенных прав и свобод граждан в сфере государственного
управления и охраны правопорядка.
Организационно-правовые гарантии основаны на нормах на ст. 6 – 8 Всеобщей декларации прав человека, в которых предусматриваются признание правосубъектности каждого
человека и гарантии унифицированной правовой регламентации и защиты прав человека.
Организационно-правовые гарантии делятся на правовые и организационные.
Правовые гарантии характеризуются системой административно-правовых норм, определяющих условия и порядок реализации прав, свобод и обязанностей, предусмотренных
нормами административного права, привлечения к административной ответственности, защиты и восстановления нарушенных прав и свобод граждан в сфере государственного
управления и охраны правопорядка. Правовые гарантии обеспечиваются системой законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, которые должны быть адекватными
политической и социально-экономической ситуации в стране, то есть быть органичным звеном правовой системы страны с политическим, социально-экономическим и правовым обоснованием необходимости правового регулирования общественных отношений в соответствующей сфере государственного управления и (или) охраны правопорядка.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
48
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
Правовые гарантии должны быть приняты с соблюдением правил юридической техники, которыми определяется структура правового акта. Они содержат определенные (конкретные и понятные) нормы и механизмы их реализации; предусматривают меры государственного (в частности, административного) принуждения в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей (предписаний и запретов).
Организационные гарантии характеризуются системой государственных и негосударственных субъектов, уполномоченных обеспечивать реализацию прав, свобод и обязанностей, предусмотренных нормами административного права, а также административной ответственности человека и гражданина РФ, применять меры защиты и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина РФ, предусмотренных нормами административного права в Конституции РФ, законах и подзаконных актах.
Организационные гарантии подразделяются на внесудебные и судебные.
Внесудебные организационные гарантии реализуются Президентом РФ через Администрацию Президента РФ, органами законодательной и исполнительной власти, прокуратуры,
Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, государственными органами
общественного контроля, органами местного самоуправления, общественными объединениями и саморегулируемыми организациями.
Судебные организационные гарантии реализуются судебной системой страны, в которую входят федеральные суды и суды субъектов РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года № 1 – ФКЗ «О судебной системе Российской
Федерации».
Влияние принципов и норм Всеобщей декларации прав человека на развитие
налоговых правоотношений как вида административных правоотношений
в Российской Федерации
Современное развитие административных и налоговых правоотношений обусловливает
необходимость теоретического обоснования оптимального соотношения элементов содержания указанных видов правоотношений в целях обеспечения баланса публичных и частных
интересов при перераспределении денежных средств из частных денежных фондов в публичные денежные фонды. Принцип баланса публичных и частных интересов в налоговом
регулировании основан на требовании ч. 1 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, предусматривающей установление обязанностей, в том числе налоговых обязанностей, только
перед обществом, в котором возможно свободное и полное развитие человеческой личности,
то есть, налоговые платежи направляются на финансирование публичных расходов, необходимых для налогоплательщиков. Следуя положению ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав
человека, ограничение права собственности установлением налоговых изъятий должно быть
предусмотрено законом в целях обеспечения общего благосостояния. В связи с этим определенный интерес представляет изучение видов налоговых правоотношений в системе административных правоотношений, их объекта, правового статуса субъектов, их содержания.
1. На наш взгляд, налоговые правоотношения можно подразделить на следующие виды:
−
налоговые правоотношения в сфере установления и введения налогов, не являющиеся административно-правовыми отношениями;
−
налоговые правоотношения в сфере правильного исчисления, полноты и своевременности уплаты налогов в установленном порядке (административные имущественные
правоотношения) – преимущественно административные правоотношения пассивного типа,
участие в которых налоговых органов не всегда является обязательным, например, при уплате налогов по налоговой декларации, но при уплате налогов по уведомлению налоговые органы являются участниками административных правоотношений активного типа;
−
налоговые правоотношения в сфере налогового контроля и применения мер государственного принуждения за нарушения налогового законодательства (административные
контрольно-юрисдикционные правоотношения в сфере налогообложения и сборов) – всегда
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Е. В. Овчарова
49
административные правоотношения активного типа, участие в которых налоговых органов, а
в предусмотренных налоговым законодательством случаях и судов 1, является обязательным;
−
налоговые правоотношения в сфере судебного обжалования актов налоговых органов – вид административных правоотношений активного типа в сфере административной
юстиции, участие в которых налоговых органов и судов является обязательным.
В настоящей статье мы остановимся на рассмотрении налоговых правоотношений как
административных правоотношений в сфере налогообложения и сборов, а также на рассмотрении административно-правового статуса их участников.
2. Содержание налоговых правоотношений характеризуется особенностью их объекта,
субъектов, содержанием правового статуса их субъектов, который реализуется в налоговых правоотношениях путем корреспонденции компетенции субъектов публичной власти,
участвующих в налоговых правоотношениях, и взаимных прав и обязанностей иных субъектов налоговых правоотношений.
В качестве объекта налоговых правоотношений выступает формирование публичных
денежных фондов, то есть бюджетов всех уровней бюджетной системы России (федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, бюджетов государственных (федеральных и территориальных) внебюджетных фондов) для выполнения задач и функций
государства и муниципальных образований. При этом в качестве основного метода финансовой деятельности применяется метод обязательных платежей, именуемый налоговым методом.
Большое практическое значение имеет определение видов и статуса субъектов налоговых правоотношений. Их можно подразделить на основных и вспомогательных участников
налоговых правоотношений и представителей этих участников.
Основные субъекты налоговых правоотношений подразделяются на субъекты, наделенные и не наделенные компетенцией публичной власти.
Так, компетенцией публичной власти обладают финансовые, налоговые, таможенные,
правоохранительные органы, органы государственных внебюджетных фондов, суды. Компетенция этих органов реализуется посредством актов уполномоченных должностных лиц
указанных органов, которые являются представителями соответствующих органов публичной власти в налоговых правоотношениях. Указанная позиция подтверждается положением
п. 2 ст. 33 Налогового кодекса РФ, в соответствии с которым должностные лица налоговых
органов обязаны реализовывать в пределах своей компетенции права и обязанности налоговых органов, то есть, действия, бездействие и официальные письменные документы должностных лиц налоговых органов являются актами налоговых органов. Приведенная норма Налогового кодекса РФ свидетельствует также о том, что права должностных лиц налоговых
органов являются одновременно их обязанностями, так как указанные права реализуются как
предписания при исполнении должностных обязанностей и установлены для обеспечения
надлежащего исполнения должностных обязанностей. Права и обязанности должностных
лиц налоговых органов составляют содержание полномочий как указанных должностных
лиц, так и налоговых органов по предметам ведения налоговых органов.
Публично-властными полномочиями не обладают налогоплательщики, налоговые
агенты и банки, выступающие в качестве расчетно-кассовых центров в налоговых правоотношениях.
В теории налогового права налогоплательщики рассматриваются как физические лица
и организации, на которых налоговым законодательством возложены обязанности по уплате
законно установленных налогов за счет средств частных денежных фондов, принадлежащих
на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления указанным
лицам.
Содержание имущественной налоговой обязанности налогоплательщика заключается в
правильном исчислении, полной и своевременной уплате налоговых платежей в бюджет при
1
Ст. 48 Налогового кодекса Российской Федерации.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
50
условии законного установления налоговых платежей, к которым относятся как налоги, так и
сборы 1. Законно установить налоговый платеж означает определить в Налоговом кодексе
РФ либо в предусмотренных им пределах 2 в налоговых законах субъектов Российской Федерации и в актах представительных органов местного самоуправления элементы юридического состава налогов и сборов и ввести в действие в установленном Налоговым кодексом
РФ порядке акт налогового законодательства. Указанные правила являются правовыми гарантиями для налогоплательщиков и плательщиков сборов по уплате только законно установленных налогов и сборов. При их нарушении обязанность по уплате налогового платежа
считается отсутствующей. При этом если перечень элементов налогообложения, без определения в законе которых налог не считается установленным, предусмотрен в п. 1 ст. 17 НК
РФ, то обязательные элементы обложения сборами определяются применительно к конкретным сборам при их установлении (п. 3 ст. 17 НК РФ). Таким образом, понятие «сбор» не является достаточно определенным в налоговом законодательстве, так же, как и понятие государственной услуги в административно-правовом регулировании, за оказание которой, по
общему правилу, взимается сбор. Кроме того, в Налоговом кодексе РФ отсутствует исчерпывающий перечень сборов, что позволяет на многие обязательные платежи, которые носят
возмездный характер и взимаются за оказание государственных услуг на платной основе, не
распространять правила налогообложения и сборов. Например, таможенная пошлина, фактически являясь сбором, устанавливается Постановлением Правительства РФ. Тем самым нарушаются предусмотренные законодательством РФ о налогах и сборах гарантии права налогоплательщиков и плательщиков сборов на уплату только законно установленных налогов и
сборов, исчерпывающий перечень, элементы юридического состава и порядок вступления в
силу актов о которых предусмотрены Налоговым кодексом РФ и принятыми в соответствии
с ним законами субъектов РФ и актами представительных органов местного самоуправления.
В налоговом законодательстве (в НК РФ) налоговые агенты определяются как физические лица и организации, на которых налоговым законодательством возложены обязанности
по исчислению, удержанию и перечислению в бюджеты бюджетной системы РФ налогов в
установленном порядке как за счет средств налогоплательщиков, так и за счет собственных
средств при взаиморасчетах с налогоплательщиками.
При наличии пробелов в правовой регламентации механизма уплаты налогов через налогового агента используется институт налогового представительства: обязанность выполняется налогоплательщиком самостоятельно за счет собственных средств, а налоговая декларация представляется в налоговый орган уполномоченным налоговым представителем.
С 1 января 2006 года вступили в силу изменения, предусмотренные п. 22 ст. 1 Федерального закона от 22 июля 2005 года № 119 – ФЗ «О внесении изменений в главу 21 части
второй Налогового кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений актов законодательства Российской Федерации о налогах и сборах», в п.
4 ст. 173 НК РФ, которыми исключено положение о том, что сумма налога исчисляется и уплачивается налоговыми агентами за счет средств, подлежащих перечислению налогоплательщику или другим лицам, указанным налогоплательщиком.
Поэтому уплата налоговым агентом налога не за счет средств, подлежащих перечислению налогоплательщику, а за счет собственных средств налоговых агентов является законной. Указанная позиция подтверждена письмами Министерства финансов РФ от 7 февраля
2007 года № 03-07-08/13, от 21 марта 2007 года № 03-07-08/50, от 12 апреля 2007 года
№ 03-07-08/75, от 7 мая 2007 года № 03-07-08/100.
При этом различие между статусом налогоплательщика и налогового агента носит
формальный характер, так как налоговым законодательством предусматривается возможность для налогового агента выполнить возложенную на налогоплательщика обязанность по
уплате налога. Указанное обстоятельство противоречит конституционному принципу самостоятельности исполнения налогоплательщиком обязанности по уплате налога, который
1
2
Ст. 57 Конституции Российской Федерации.
Ст. 12 Налогового кодекса Российской Федерации.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Е. В. Овчарова
51
полностью распространяется на процесс перечисления налоговыми агентами сумм удержанных ими налогов в бюджет. Самостоятельность исполнения налогоплательщиками обязанности по уплате налога заключается в совершении действий по перечислению налогов в бюджет от своего имени и за счет тех денежных средств, которые были удержаны налоговыми
агентами из сумм произведенных налогоплательщикам выплат 1.
Подпунктом 1 п. 3 ст. 24 НК РФ определено, что соответствующие налоги удерживаются налоговыми агентами из средств, выплачиваемых налогоплательщикам.
В пункте 4 ст. 24 НК РФ указано, что налоговые агенты перечисляют только удержанные налоги в порядке, предусмотренном НК РФ для уплаты налога налогоплательщиком.
В силу подпункта 5 п. 3 ст. 45 НК РФ если обязанность по исчислению и удержанию
налога возложена в соответствии с НК РФ на налогового агента, то обязанность налогоплательщика по уплате налога считается выполненной с момента удержания налога налоговым агентом.
Следовательно, если налоговый агент не удержал налог, то считается, что обязанность
по уплате налога не выполнена налогоплательщиком.
В связи с этим должником перед бюджетом и лицом, на котором лежит обязанность по
уплате налога, является налогоплательщик, а не налоговый агент.
Пеня является компенсацией потерь государственной казны в связи с неисполнением
обязанности по уплате налога в установленный срок (п. 1 ст. 75 НК РФ), поэтому обязанность по уплате пени возлагается на то лицо, на которое возложена обязанность по уплате
налога – в данном случае на налогоплательщика, а не на налогового агента.
Поэтому доначисление налоговому агенту не удержанного им налога и пени на сумму
неудержанного налога является незаконным, так как противоречит п. 2 ст. 45 НК РФ, пп.1
п. 3 ст. 24 НК РФ, п. 4 ст. 24 НК РФ, п. 1 ст. 161 НК РФ, ст. 75 НК РФ.
В ст. 123 НК РФ предусмотрена налоговая ответственность налогового агента за неправомерное неперечисление сумм налога, подлежащего удержанию и перечислению налоговым агентом. Ст. 123 НК РФ не предусматривает ответственность за нарушение срока перечисления налога в бюджет, поэтому в действиях налогового агента, перечислившего в бюджет налог до налоговой проверки, отсутствует состав налогового правонарушения. В ситуации, когда сумма налога была перечислена налоговым агентом, привлечение налогового
агента к налоговой ответственности, предусмотренной ст. 123 НК РФ, также является незаконным.
На банки как расчетно-кассовые центры возложено обслуживание взаиморасчетов налогоплательщиков и налоговых агентов с бюджетами бюджетной системы РФ. При этом
банки обязаны зачислять в бюджет денежные средства при представлении налогоплательщиками, налоговыми агентами и налоговыми органами платежных документов на уплату налогов и при наличии достаточного остатка денежных средств на счетах налогоплательщиков и
налоговых агентов в банках.
Обязанность по уплате налога считается выполненной налогоплательщиком с момента
представления в банк платежного документа на уплату налога при соблюдении указанных
выше условий, то есть, банк является обязательным участником многостадийных отношений
по уплате и перечислению в бюджет налогов с момента, когда обязанность налогоплательщика по уплате налога считается выполненной и на налогоплательщика может быть возложена ответственность за ненадлежащее исполнение возложенной на банк обязанности только
при установлении недобросовестности налогоплательщика, выразившейся в создании схемы
уклонения от уплаты налогов с использованием банка.
В соответствии с Определением Конституционного суда РФ от 16 октября 2003 года
№ 329-0, в котором рассматривается ситуация с уплатой налогов через проблемные банки,
«истолкование ст. 57 Конституции Российской Федерации в системной связи с другими положениями Конституции Российской Федерации не позволяет сделать вывод о том, что на1
Определение Конституционного суда РФ от 22 января 2004 года № 41-О.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
52
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
логоплательщик несет ответственность за действия всех организаций, участвующих в многостадийном процессе уплаты и перечисления налогов в бюджет. По смыслу положения, содержащегося в п. 7 ст. 3 Налогового кодекса Российской Федерации, в сфере налоговых отношений действует презумпция добросовестности. Правоприменительные органы не могут
истолковывать понятие “добросовестные налогоплательщики” как возлагающее на налогоплательщиков дополнительные обязанности, не предусмотренные законодательством».
В дальнейшем развитии судебной практики по налоговым спорам понятие «добросовестность» было заменено понятием «обоснованная налоговая выгода».
В п. 10 Постановления от 12 октября 2006 года № 53 Пленум ВАС России указал:
«факт нарушения контрагентом налогоплательщика своих налоговых обязанностей сам по
себе не является доказательством получения налогоплательщиком необоснованной налоговой выгоды. Налоговая выгода может быть признана необоснованной, если налоговым органом будет доказано, что налогоплательщик действовал без должной осмотрительности и осторожности и ему должно было быть известно о нарушениях, допущенных контрагентом, в
частности, в силу отношений взаимозависимости или аффилированности налогоплательщика
с контрагентом».
Основной проблемой правоприменительной практики в сфере налогообложения является отсутствие в налоговом законодательстве механизма предотвращения и пресечения уклонения от надлежащего исполнения обязанностей по уплате налоговых платежей в результате недобросовестного использования налогоплательщиками как предусмотренной законодательством налоговой выгоды, так и установленного законодательством разграничения обязанностей налогоплательщиков, налоговых агентов и банков. Указанный существенный пробел восполняется противоречивой судебной практикой, основанной на оценочных понятиях
высших судебных инстанций по вопросам недобросовестности и необоснованной налоговой
выгоды.
Физические лица могут вступать в налоговые правоотношения как непосредственно,
так и через представителей, организации – только через представителей. Права и обязанности субъектов налоговых правоотношений, которые осуществляются ими через представителей, реализуются в актах (действиях, бездействиях и официальных письменных документах)
их законных и уполномоченных представителей, которые представляют указанных субъектов в налоговых правоотношениях. При этом законные представители действуют на основании гражданского законодательства и документов, удостоверяющих их правовой статус в
качестве законных представителей, а уполномоченные представители действуют на основании надлежащим образом оформленной доверенности. Таким образом, институт налогового
представительства, регламентированный в гл. 4 Налогового кодекса РФ, представляет собой
рецепцию гражданско-правового института представительства.
К вспомогательным участникам налоговых правоотношений пассивного типа следует
отнести субъекты, на которые возложены обязанности по государственной регистрации, лицензированию и нотариальному удостоверению юридических фактов, являющихся основаниями возникновения, изменения и прекращения налоговых правоотношений по правильному исчислению, полноте и своевременности уплаты налогов в установленном порядке (регистрирующие органы, органы лицензирования, нотариусы).
В качестве вспомогательных участников налоговых правоотношений активного типа
следует рассматривать процессуальных лиц, способствующих проведению мероприятий налогового контроля, производства по делам об административных правонарушениях и по уголовным делам, по делам о судебном обжаловании актов налоговых органов: свидетели, эксперты, специалисты, понятые, нотариусы.
Особенность содержания налоговых правоотношений как вида административных
правоотношений характеризуется корреспонденцией компетенции финансовых, налоговых, таможенных, правоохранительных органов, органов государственных внебюджетных
фондов и судов с правами и обязанностями налогоплательщиков, налоговых агентов, банков
и вспомогательных участников налоговых правоотношений в административных правоот-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Е. В. Овчарова
53
ношениях активного типа; а также взаимной корреспонденцией прав и обязанностей налогоплательщиков, налоговых агентов, банков и вспомогательных участников налоговых правоотношений в административных правоотношениях пассивного типа.
3. В налоговых правоотношениях реализуется административно-правовой статус их
участников, который характеризуется целевым блоком элементов, организационным блоком элементов, компетенцией органов публичной власти, правами и обязанностями налогоплательщиков, налоговых агентов, банков и вспомогательных участников налоговых правоотношений, юридической ответственностью за нарушения налогового законодательства.
Указанная структура административно-правового статуса первоначально предложена
А. Ю. Якимовым применительно к субъектам административной юрисдикции 1, но, являясь
универсальной и с наличием корректив, предусматривающих наряду с компетенцией государственных органов права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и банков
в сфере налогообложения и сборов, может быть использована при описании содержания административно-правового статуса участников налоговых правоотношений.
Целевой блок элементов административно-правового статуса субъектов налоговых
правоотношений определяется балансом публичных и частных интересов при перераспределении денежных средств из частных денежных фондов в публичные денежные фонды путем использования налогового метода в качестве метода обязательных платежей.
Особенности организационного блока элементов административно-правового статуса
субъектов налоговых правоотношений заключаются в сочетании децентрализации в организации финансовых органов с централизацией в организации налоговых органов.
Особенности компетенции финансовых и налоговых органов, которые определяют содержание прав и обязанностей иных субъектов налоговых правоотношений, заключаются в
следующем. Финансовые органы на федеральном, региональном и местном уровнях определяют и реализуют государственную бюджетную и налоговую политику и издают подзаконные нормативные правовые акты в области налогообложения, разрабатывают проекты
налоговых законов, предоставляют официальные разъяснения налогового законодательства,
составляют и исполняют бюджеты, предусматривающие налоговые доходы, составляют
бюджетную отчетность, включая отчетность о налоговых доходах. На федеральные налоговые органы, которые составляют единую централизованную систему Федеральной налоговой службы и ее территориальных органов, на организованные по аналогичному принципу
таможенные органы, органы внутренних дел и органы федеральных государственных внебюджетных фондов, а в предусмотренных налоговым законодательством случаях и на суды
возложены контрольно-юрисдикционные функции в области налогообложения, реализуемые
в рамках каждой перечисленной системы органов единообразно на всей территории РФ.
Видами юридической ответственности за нарушения налогового законодательства как
элемента правового статуса участников налоговых правоотношений являются уголовная, административная и имущественная ответственность.
Крупный и особо крупный ущерб для бюджета как критерий общественной опасности
при нарушениях законодательства о налогах и сборах не позволяет разграничить понятия
«административное правонарушение» и «преступление», когда речь идет об одновременном
привлечении за нарушения налогового законодательства в деятельности организации юридических лиц к административной ответственности, а руководителей и ответственных работников к уголовной ответственности.
Основная проблема правового регулирования административной ответственности за нарушения налогового законодательства заключается в неполной кодификации норм об административной ответственности в Кодексе РФ об административных правонарушениях, в
правовом регулировании административной ответственности за нарушения налогового законодательства как в Кодексе РФ об административных правонарушениях, так и в Налоговом
кодексе РФ в зависимости от субъектов ответственности и правонарушений. Указанная си1
Определение Конституционного суда РФ от 22 января 2004 года № 41-О.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
54
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
туация лишает субъектов юрисдикционных правоотношений возможности реализовать в
полной мере как задачи производства по делам об административных правонарушениях,
так и процессуальные гарантии лиц, привлекаемых к административной ответственности.
Основная проблема применения норм о юридической ответственности за нарушения
налогового законодательства заключается в отсутствии действенного механизма ответственности субъектов публичной власти: как органов, так и должностных лиц, государственных служащих за нарушения налогового законодательства, а главное – в отсутствии имущественной ответственности государства за вред, причиненный налогоплательщикам, налоговым агентам и банкам незаконными актами налоговых органов и их должностных лиц. Таким образом нарушается принцип неотвратимости ответственности при неоднократных
и массовых нарушениях прав и законных интересов налогоплательщиков, налоговых агентов, банков.
Итак, представляется целесообразным дальнейшее совершенствование как административного, так и налогового законодательства для устранения существующих пробелов и недостатков в законодательном регулировании правового статуса участников налоговых правоотношений как особого вида административных правоотношений. В рамках таких правоотношений реализуется метод обязательных платежей при безвозмездном и безвозвратном
перераспределении денежных средств из частных денежных фондов в публичные денежные
фонды. При этом необходимо обеспечить соблюдение конституционных прав налогоплательщиков, налоговых агентов и банков: права собственности и права свободного использования своих способностей и имущества для законной предпринимательской деятельности.
Указанные права не должны быть ограничены усмотрением налоговых и других юрисдикционных органов и публичными интересами, основанными не на принципе законности, а на
принципе целесообразности. Ограничения конституционных прав человека и гражданина,
производными от которых являются конституционные права организации, возможны только
на основании федерального закона, как предусмотрено в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Поэтому элементы юридического состава законно установленных налогов и порядок вступления в
силу налоговых законов следует определять федеральным законом с делегированием законодательным органам субъектов РФ и местного самоуправления лишь отдельных полномочий
либо технического характера, либо связанных с установлением налоговых преференций соответственно по региональным и местным налогам, но не ограничений правового статуса налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов и банков как расчетнокассовых центров.
Е. В. Овчарова
Влияние принципов и норм Всеобщей декларации прав человека на общий административно-правовой статус человека и на развитие налоговых правоотношений как
вида административных правоотношений в Российской Федерации
В статье автор настаивает на целесообразности дальнейшего совершенствования как
административного, так и налогового законодательства с целью устранения существующих
пробелов и недостатков в законодательном регулировании правового статуса участников налоговых правоотношений как особого вида административных правоотношений. Ограничения конституционных прав человека и гражданина, производными от которых являются конституционные права организации, подчеркивает автор, возможны только на основании федерального закона.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Е. В. Овчарова
55
E. V. Ovtcharova
The Influence of Declaration of Human Rights Principles and Norms on General Human Legal Administrative Status and Development of Tax Legal Relationship as a Type of
Administrative Legal Relationship in Russia
In the article the author insists on suitability of further improvement of both administrative
and tax legislation for the purpose of essential deficiencies and drawbacks removal in legislative
controlling the legal status of tax legal relationship participants considering tax legal relationship as
a particular type of administrative relationship. Limitations of individual's and citizen's constitutional rights with derivation of organization constitutional rights as the author emphasizes are only
possible under federal law.
E. W. Ovtscharova
Die Einwirkung der Prinzipien und Normen der Allgemeinen Deklaration der Menschenrechte auf den verwaltungsrechtliche Gesamtstatus des Menschen und Entwicklung der
Steuerrechtsbeziehungen wie ein Art der verwaltungsrechtlichen Beziehungen in Russland
In seinem Artikel besteht der Autor auf die Zweckmässigkeit der weiteren Vervollkommung
sowie der Verwaltungs-, als auch der Steuergesetzgebung mit dem Ziel der Beseitigung der existierenden Lücken und Nachteilen in der gesetzgebenden Regelung des Rechtsstatus von den Teilnehmer der Steuerrechtsbeziehungen als besonderer Art der Verwaltungsrechtsbeziehungen.
Der Autor betont, dass die Beschränkungen der Verfassungsrechte des Menschen und Bürgers, auch der Verfassungsrechte der Unstitutionen nur auf dem Grund des föderativen Gesetzes
möglich sind.
E. V. Ovcharova
L’influence des principes et des normes de la Déclaration Générale des droits de
l’homme sur le statut administratif et juridique de la personne et sur le développement des
relations fiscales dans la sphére du droit envisagé comme l’aspect des relations
administrativement-juridiques en Fédération de Russie
L’auteur de l’article insiste sur la rationalité du perfectionnement ultérieur de la législation
administrative et celle de fiscale dans le but de l’élimination des lacunes et des défauts existants
dans la loi qui régit le statut juridique des participants des relations fiscales dans la sphère du droit
envisagé comme l’aspect special des relations administrativement-juridiques. Les restrictions des
droits constitutionnels de la personne et du citoyen dont les dérivées sont les droits constitutionnels
de l’organisation, souligne l’auteur, ne sont possibles qu’en vertu de la loi fédérale.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
И. Ш. Килясханов
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ:
КОНЦЕПТУАЛЬНОЕ ВОЗЗРЕНИЕ
И МЕТОДЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ
Современное состояние российского права характеризуется тем, что в нем не представлено понятие «государственное управление». В фундаментальном труде Ю. М. Козлова, одной из «крупнейших фигур науки административного права советского и постсоветского периодов» 1, как о нем совершенно обоснованно пишет издатель, обращаясь к читателю, отмечено: «…термин “государственное управление”, широко используемый в отечественной и
зарубежной литературе, а также в законодательстве многих стран, в Конституции РФ 1993
года не используется, однако более 70 лет был официально закреплен в текстах всех ранее
действовавших советских и российских конституций <…> Но означает ли это в действительности, – пишет далее Ю. М. Козлов, – что при сохранении государства и государственной
власти государственное управление не существует? Конечно, нет. Иное превращало бы государство в формальный придаток общества, для чего не имеется ни формальных, ни фактических, ни юридических оснований» 2.
Исследование связи понятия «государственное управление» с правом, как нам представляется, вполне закономерно по многим основаниям.
Во-первых, государственное управление является объективированным понятием, поскольку оно осуществляется независимо от того, представлено данное понятие в праве или
нет. При этом следует отметить, что данное понятие в настоящее время не включено только в
нормативную часть права. Но, как известно, право не ограничивается одной нормативной его
составляющей. Поэтому объективность рассматриваемого понятия вполне может опираться
на тезис: пока существует государство, существует и государственное управление.
Во-вторых, истории российского права, как отмечено выше, известны периоды, когда
понятие «государственное управление» использовалось, в том числе и в нормативной его
части. Из этого следует вывод о том, что нормативный компонент, во многом обусловленный
субъективной позицией законодателя, не может восприниматься в качестве решающего фактора при определении научного интереса к рассматриваемому понятию. Такой компонент
выражает субъективные начала, связанные с волей законодателя, поэтому не может быть
востребован как безусловный аргумент при оценке явлений объективной действительности.
В-третьих, необходимо отметить, что в Конституции Российской Федерации, а вслед за
ней и в иных законах и подзаконных актах закреплена пусть достаточно серьезная и получившая широкое признание, но всего лишь теория. Речь идет о теории разделения властей.
Именно в результате этого понятие «государственное управление» из нормативной составляющей российского права исчезло, а взамен нашла законодательное закрепление совокупность иных понятий.
Отдавая дань глубине восприятия рассматриваемого явления профессором Ю. М. Козловым, следует отметить его стремление к представлению детализированной характеристики
ситуации, связанной с построением системы государственной власти в СССР. Он пишет:
«Да, государственно-управленческая деятельность не трактовалась с позиций “разделения
властей”, хотя было очевидно, что подобная разновидность деятельности государства осуществлялась особыми субъектами государственной власти. При этом ошибочно отвергаемая как
типично буржуазная, теория разделения властей фактически действовала и в советских
1
2
Козлов Ю. М. Административное право: учебник. – М.: Юрист, 2005. – С. 9.
Там же. – С. 22.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
И. Ш. Килясханов
57
условиях в рамках так называемого разделения труда по осуществлению государственных
задач и функций. Оно получило конституционное выражение в построении государственного
аппарата, то есть в совокупности государственных органов, выражающих государственную
власть. Это органы государственной власти (законодательные), органы государственного
управления и судебные органы» 1.
В целом соглашаясь с высказанной профессором Ю. М. Козловым позицией, в то же
время полагаем, что сложившуюся в СССР систему власти не следует объяснять только
принципом разделения труда. Такого рода технологический подход к объяснению системы
власти означал бы практически полное исключение цели обеспечения законности в условиях
СССР. Ведь теория разделения властей, основоположниками которой признаются Дж. Локк
и Ш. Монтескье, своим появлением обязана возникшей необходимости защищать права человека.
Так, авторы учебного пособия «Разделение властей» под редакцией М. Н. Марченко
пишут: «В “Тракте о государственном правлении” Локк сформулировал три основных прирожденных права личности, которые индивиды признают друг за другом в “естественном
состоянии” и которые затем должны гарантироваться государством, – право на жизнь, право
на свободу и право на собственность. Эта тройственная правовая формула Локка – свобода,
жизнь, собственность – вошла во многие буржуазные конституции и явилась той “клеточкой”, из которой развилось позднее более дифференцированное понятие “прав человека и
гражданина”» 2. Обеспечение государственных гарантий реализации указанных прав человека, по мнению Дж. Локка, предполагает построение государственной власти сообразно теории разделения властей.
Цель теории разделения властей в интерпретации Ш. Монтескье – обеспечить безопасность граждан от произвола и злоупотребления власти, защитить их политическую свободу и
сделать право подлинным регулятором отношений между гражданами и правительством 3.
Таким образом, потребность в обеспечении прав и свобод граждан, напрямую связанная с проблемой обеспечения законности в деятельности государственных органов, стала
главным мотивом появления теории разделения властей. Сведение системы органов государственной власти, построенной фактически в соответствии с требованиями теории разделения
властей, к реализации принципа разделения труда означало бы отсутствие в СССР задачи
обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а соответственно, и законности.
Но такая задача в СССР никогда не игнорировалась. Более того, данная задача имела
идеологическую окраску (вспомним, что в советском государстве речь шла о революционной, а затем и социалистической законности). По крайней мере, на декларативном уровне
данная задача всегда выдвигалась на передний план. Другое дело, как она решалась. Но это
уже второй вопрос. Различия между нормативными и фактическими реалиями являлись и
являются проблемой не только СССР и России, но и любой другой страны. Даже в гитлеровской Германии власть была построена на основе теории разделения властей. Но какими оказались реалии обеспечения прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности?
В-четвертых, появление новых нормативно закрепленных понятий ставит перед наукой
задачу выявления их связей с понятием, сошедшим с текстов нормативных правовых актов.
В нашем случае – с понятием «государственное управление».
Можно продолжить обоснование необходимости исследования правовой сущности и
содержания понятия «государственное управление». Но и приведенные аргументы, как нам
представляется, вполне убедительно свидетельствуют о необходимости продолжения научных изысканий в данном направлении.
Прежде всего, следует вспомнить, что правовая теория государственного управления
исходила и исходит из того, что одним из юридически значимых и неотъемлемых признаков
государственного управления является его властная основа. Вне признака власти
1
Козлов Ю. М. Административное право: учебник. – М.: Юрист, 2005. – С. 22, 23.
Разделение властей: учебное пособие / отв. ред. М. Н. Марченко. – М.: Юрайт, 2004. – С. 22.
3
Там же. – С. 28.
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
58
государственное управление не может восприниматься таковым. Нет властного начала – нет
и государственного управления. Именно эта формула наглядно передает императивное начало государственного управления.
Таким образом, в государственном управлении обязательно выражается безусловное
властное начало, и именно это начало определяет правовые связи государственного управления, в конечном счете формируя основу его правовой сущности.
По вполне аргументированному мнению известного российского административиста
А. И. Елистратова, «государственное управление обосновывают на необходимости его функций для общежития. Во имя этой необходимости задачи государственного управления осуществляются независимо от воли отдельных членов общежития. Таким образом, оправдывается возможность для государственного управления властно вторгаться в жизнь индивидов
своими запретами и своими требованиями» 1.
В связи с изложенным методологически обоснованием полагаем осуществлять поиск
«потерянного» законодателем понятия «государственное управление» посредством использования его обязательного признака, каковым является властное, а точнее – государственновластное начало.
В статье 10 Конституции Российской Федерации закреплена сложившаяся еще до ее
принятия многоэлементная структура власти. Власть и в СССР, и в России осуществлялась
различными видами государственных органов: законодательными, судебными и исполнительно-распорядительными. То есть, в основу государственного строительства в СССР и
Российской Федерации была положена, хотя законодательно и не заявленная, но законодательно закрепленная теория разделения властей. Ст. 10 Конституции Российской Федерации
в известной степени можно воспринимать как хорошо оформленную вывеску, которая называет юридически сложившуюся ситуацию своим именем.
Функциональная нагрузка обозначенной вывески заключается не только в определении
структуры власти, но и в определении названия каждого элемента этой структуры. В итоге
законодательно введена «государственная религия», называемая «теорией разделения властей», а также установлено триединое лицо властвующего «Всевышнего»: «законодательное», «исполнительное», «судебное».
Если продолжить стиль религиозной аллегории, то есть необходимость в обозначении
еще одного теологического субъекта – пророка. Согласно ст. 11 Конституции РФ, таковым
признаны органы государственной власти.
Обозначенная «религиозная» конструкция имеет значение только при условии наличия
«паствы». В роли паствы, разумеется, выступает народ. Но здесь следует отметить принципиальное отличие государственно-религиозной конструкции от классического религиозного
начала.
Дело в том, что в классической религии человек воспринимается как раб Божий. Судьба каждого человека предначертана Всевышним. В государственно-религиозной конструкции человек, его права и свободы признаются высшей ценностью (высшей субстанцией), а
«паства» (народ) – единственным источником власти.
В связи с этим считаем уместным процитировать А. И. Елистратова, чья мысль зафиксирована в предисловии к вышеназванному труду. По убеждению ученого:
«…одухотворяющей идеей исследования является непреходящая ценность Человека. Идея
человеческого достоинства, возвышающаяся над условными и преходящими ценностями обладания и господства, служит при установлении основных начал административного права
руководящим критерием этической оценки юридических норм и теорий» 2.
Таким образом, в государственно-религиозной конструкции именно человек признается высшей субстанцией и творцом, то есть «Всевышним». Соответственно, государственнорелигиозная конструкция является классической религией «наоборот». Это де-юре.
1
2
Елистратов А. И. Основные начала административного права. – М., 1917. – С. 1.
Там же.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
И. Ш. Килясханов
59
Де-факто государственно-религиозная конструкция бесконечно стремится к концепции
классической религии. То есть, власть практически идентифицирует себя с «Всевышним», а
потому ей позволено почти все, и почти все ей сходит с рук (ведь «своя рука – владыка»).
Власть и законодательствует, и берется за исполнение законов, и вершит правосудие. Своего
творца (народ) власть старается не замечать, а если и говорит о нем, то только в декларативном ключе и только для того, чтобы придать своим деяниям легитимный характер и видимость служения народу. Не случайно в обществе бытует выражение «слуги народа». И не
случайно, что слово «слуги» всегда воспроизводится в кавычках.
Религиозный взгляд на власть, как нам представляется, закономерен и не является излишним. Он в известной степени позволяет осознать истоки властной организации общества.
В конечном итоге властная организация общества материализуется в государственном аппарате и в его функционировании, воспринимаемом как государственное управление.
В связи с этим возникает закономерный вопрос: должно ли государственное управление отождествляться только с деятельностью государственных органов? Ведь нельзя игнорировать существование и другого механизма управления государственными делами, в котором государственные органы не представлены. Речь идет о механизме непосредственного
народовластия, одной из форм проявления которого являются референдумы, на которых
принимаются государственно значимые решения. Непосредственное народовластие реализуется и в рамках выборного процесса, используемого для формирования властных структур, в
первую очередь, законодательных. В этих случаях речь идет о своего рода прямом народном
правлении (прямом правлении «Всевышнего», если вернуться к предложенной нами государственно-религиозной конструкции).
В связи с этим следует вспомнить отмечавшееся еще в начале прошлого века фактическое положение дел в сфере народного представительства во власти. «Идеология “народного
представительства”, – писал А. И. Елистратов, – пытавшаяся выдать депутата за выразителя
воли самих граждан, все более теряет свой кредит. Юридическая зависимость депутатов от
своих избирателей, свойственная средневековому институту сословных представителей,
принципиально исключена в устройстве современных парламентов» 1. Если иметь в виду
современные российские реалии, то следует констатировать принципиальную актуализацию
высказанной ученым мысли.
Однако качество управления государственными делами при определении содержания
понятия «государственное управление» не может быть востребовано в роли признака определяемого понятия. Качество и эффективность государственного управления характеризуют
состояние дел в рассматриваемой сфере, но не являются инструментарием, позволяющим
определять содержание и пределы государственного управления. Именно поэтому необходимо определиться с исходным понятием «государственное управление».
Принципиальное значение в связи с этим имеет установление соотношения понятий
«государственное управление» и «управление государственными делами». Результаты сравнительного анализа отмеченных понятий имеют методологическое значение для определения содержания понятия «государственное управление».
На наш взгляд, нельзя отождествлять понятия «государственное управление» и «управление государственными делами». Признавая единство объекта управления и в первом, и во
втором случаях (таковым является решение публичных задач), следует отметить принципиальную значимость субъекта, осуществляющего управленческое воздействие. Применительно к понятию «государственное управление» таковым может выступать, как нам представляется, только государство и его органы.
Такой вывод может быть основан на положениях ст. 3, 10 и 11 Конституции Российской Федерации. В отмеченных статьях речь идет о государственной власти и органах государственной власти, уполномоченных на осуществление государственной власти. Вновь отметим, что государственное управление предполагает обязательный государственно1
Елистратов А. И. Основные начала административного права. – М., 1917. – С. 4.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
60
властный компонент. Соответственно, государственное управление вне государственной
власти, а значит и вне субъектов, представляющих государственную власть, представлено
быть не может. Связь государственного управления с государственными органами должна
носить обязательный характер. Вне такой связи нельзя вести речь о государственном управлении.
Не случайно в ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации говорится о том, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Заметим, что в приведенном конституционном положении, по существу, разграничиваются понятия «власть народа» и «власть государственных органов». Иными словами, народная власть и государственная власть – понятия не совпадающие. Они соотносятся как общее и частное, поскольку народная власть может быть
реализована не только через органы государственной власти, но и непосредственно самим
народом через иные конституционные механизмы народовластия.
Основываясь на изложенном, представляется обоснованным вывод, согласно которому
государственное управление может осуществляться только органами государственной власти. Непосредственное народовластие, на наш взгляд, не может и не должно включаться в
содержание понятия «государственное управление», несмотря на то, что управление государственными делами осуществляется, в том числе, и через механизмы непосредственного
народовластия.
Следовательно, «государственное управление» не может рассматриваться как понятие,
равнозначное понятию «управление государственными делами». Таким образом, философской подоплекой государственного управления следует признавать не столько управление
государственными делами, хотя государственные дела и являются объектом государственного управления, сколько управление, осуществляемое государством. Субъект осуществления
управления в рассматриваемом случае должен восприниматься как основной идентифицирующий признак рассматриваемого понятия.
Именно названный признак, а также властная компонента положены в основу определения понятия «государственное управление», сформулированного одним из наиболее авторитетных специалистов в области теории государственного управления заслуженным деятелем науки Российской Федерации Г. В. Атаманчуком. В частности, под государственным
управлением им понимается «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность
людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу (курсив автора)» 1.
Определение государственного управления, предложенное Г. В. Атаманчуком, характеризует государственное управление в широком смысле слова. При этом в качестве субъекта управления признаются как государство в целом, так и все виды органов государственной
власти: законодательной, исполнительной, судебной и некоторых других видов государственных органов, которые не входят в состав ни одной из обозначенных «ветвей» государственной власти.
Административно-правовой взгляд на понятие «государственное управление» всегда
был специфичным. Его специфика обусловлена предметом регулирования отрасли административного права.
В учебнике по административному праву под редакцией профессора Л. Л. Попова отмечено: «Ключевую роль для понимания предмета, а следовательно, и природы административного права как отрасли права играет понимание сущности категорий “государственное
управление” и “исполнительная власть”» 2.
1
Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. – 4-е изд. – М.: Омега-Л, 2006. –
С. 62.
2
Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное право: Учебник. – М.: Проспект,
2007. – С. 13.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
И. Ш. Килясханов
61
Авторы-составители данного учебника на основе системного анализа выделяют шесть
признаков понятия «государственное управление» как административно-правовой категории
и рассматривают его как «одну из форм государственной деятельности, направленную на исполнение, претворение в жизнь положений, законов и иных нормативных правовых актов,
осуществляемую Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти и другими субъектами государственного управления,
сущность которой состоит в осуществлении ими нормативно определенных функций путем
использования принадлежащих им государственно-властных полномочий» 1.
Таким образом, государственное управление в административно-правовом понимании
олицетворяется деятельностью только исполнительной «ветви» власти. Деятельность законодательной и судебной «ветвей» власти административным правом не воспринимается в
качестве государственно-управленческой деятельности. Государственное управление, осуществляемое законодательной и судебной «ветвями» власти, обозначено как предмет интереса других отраслей права (например, конституционного) или других отраслей знаний (например, социального управления).
Перспективной, с точки зрения выбора методологии определения содержания и пределов понятия «государственное управление», представляется позиция профессора Д. Н. Бахраха, который задался вопросом о соотношении понятий «административная власть» и «исполнительная власть». По мнению ученого, «исполнительная власть – это административная
власть в условиях правового государства, демократически организованного общества» 2. Далее он пишет: «В России начато создание правового государства, а значит, и преобразование
административной власти в исполнительную. Конституция Российской Федерации назвала
эту власть исполнительной, но предстоит еще много сделать, чтобы не только по названию,
но и фактически она стала государственной исполнительной властью» 3.
Введение понятия «административная власть», как уже было отмечено, имеет методологическое значение для определения содержания понятия «государственное управление».
Дело в том, что понятие «государственная власть», согласно Конституции Российской
Федерации, является атрибутом двух уровней системы органов власти: федерального уровня
и уровня субъектов Российской Федерации. Соответственно, понятие «государственное
управление» в административно-правовом понимании ограничивается федеральным и региональным уровнями. Так называемый муниципальный уровень выпадает из содержания
рассматриваемого понятия. Это влечет за собой, как нам представляется, совершенно необоснованное сужение предмета регулирования административного права.
Введение термина «административная власть», или «публичная администрация», хотя
и в нормативно ущербном значении (по мнению профессора Д. Н. Бахраха, в условиях правового государства эти понятия должны быть трансформированы в понятие «исполнительная
власть») позволяет востребовать публичную администрацию в качестве обязательного субъекта административно-правовых отношений. При этом не должно иметь значение, какая
именно разновидность публичной администрации вступает в эти отношения: центральная,
региональная или местная. Следовательно, предмет регулирования административного права
должен быть представлен всеми указанными видами публичных общественных отношений.
На наш взгляд, профессор Д. Н. Бахрах вполне обоснованно утверждает, что данный
вывод опирается на специальный признак административной (исполнительной) власти. По
его мнению: «… в отличие от других властей, административная организационно едина, ее
нижестоящие звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни» 4.
В условиях иерархически соподчиненной системы административной (исполнительной) власти было бы логически не обоснованным принятие в качестве предмета регулирования административного права публичных общественных отношений, в которых участвует
1
Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Указ. соч. – С. 20, 21.
Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник. – 2-е изд. – С. 23.
3
Бахрах Д. Н. Указ. соч. – С. 25.
4
Бахрах Д. Н. Указ. соч. – С. 23.
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
62
только часть субъектов единой административной системы. Всякие изъятия из рассматриваемой системы должны квалифицироваться не только как разрыв в системе, приводящий к
парализации ее функционирования, но и как нарушение логики восприятия явления, называемого исполнительно-распорядительной деятельностью, осуществляемой публичной администрацией.
Единство системы публичной администрации (исполнительной власти) предполагает и
единство ее природы. Конституционно обозначенное раздвоение природы исполнительной
власти (государственная и местная), как нам представляется, не соответствует естественному
положению дел.
Вопреки тому, что конституционно государственно-правовая природа признается только за публичной администрацией (исполнительной властью), формируемой на федеральном
уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, вряд ли правомерно исключать аналогичную природу местной публичной администрации (местной исполнительной власти).
Данный вывод имеет под собой и теоретическое, и правовое обоснование. При этом надо отметить, что ответ на вопрос о природе самоуправления в целом и местного самоуправления в частности, соответственно, и о природе органов самоуправления и местного самоуправления уже предложен в трудах административистов царской России.
«Предписывая или допуская принудительное осуществление известных задач в порядке
самоуправления, – писал А. И. Елистратов, – закон тем самым признает за этими задачами
значение необходимых для общежития функций и, следовательно, значение задач государственного управления. Таким образом, предметы самоуправления являются предметами государственного управления.
“Собственных” же дел, которые по самой природе своей составляли естественную компетенцию самоуправляющихся общественных групп, в действительности не существует. У
отдельных отраслей государственного управления нет таких естественных свойств, которые
делали бы их то предметами самоуправления, то задачами правительственной деятельности:
в осуществлении каждой из задач государственного управления в современных государствах, как правило, участвуют и коронная администрация, и органы самоуправления. Распределение предметов ведомства между самоуправлением и коронной администрацией определяется не существом дела, а изменчивыми соображениями политической целесообразности.
Один и тот же предмет в одном государстве в данное время может быть отнесен к компетенции органов самоуправления, в другом или в другое время – к компетенции правительственных учреждений.
Самоуправление есть форма государственного управления: это положение образует
общую основу господствующей ныне государственной теории самоуправления. Признание
за самоуправлением государственного характера является решительной идейной победой начала самоуправления над принципом коронного управления. <...> Если самоуправление есть
форма государственного управления, то любая функция и любая отрасль деятельности, выполняемая ранее коронной администрацией, может совершенно на равных основаниях войти
в круг ведомства самоуправляющихся общественных групп» 1.
Столь широкое цитирование мыслей известного российского административиста обусловлено важностью определения природы самоуправления 2. Отрицание государственной
природы самоуправления, в том числе и местного, не только сужает предмет регулирования
административного права (с этим можно было бы и смириться, в конце концов, определение
предмета отрасли права – это всего лишь «межевой» вопрос, а не вопрос объема правовой
материи в целом), но и несет в себе существенный практический эффект. Надо отметить, что
речь идет об эффекте с отрицательным знаком.
1
Елистратов А. И. Указ. соч. – С. 26, 27.
В зависимости от начал осуществления самоуправления А. И. Елистратов выделял местное самоуправление (территориальное начало) и самоуправление, основанное на личных началах (например, сословное и
профессиональное самоуправление).
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
И. Ш. Килясханов
63
Содержание такого эффекта выражается в том, что государственно-управленческая
практика идет по пути отмежевания от проблем, возникающих в пределах муниципальных
образований, ссылаясь на то, что они носят не государственный, а местный характер. При
этом их решение возлагается на органы власти муниципального уровня. Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации (в первую очередь, исполнительной ее «ветви») дистанцируются от таких проблем. Таким образом, органы местного самоуправления оказываются наедине с местными по формальному признаку, государственными по существу проблемами.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1 в ныне действующей его редакции в известной степени усилил гармонию между государственным и муниципальным
управлением, соответственно между государственной и муниципальной властью. Дело в том,
что законодательно предусмотрены не только возможность передачи государственных дел
под юрисдикцию органов местного самоуправления, но и возможность осуществления
управления местными делами государственными органами непосредственно.
Такое положение дел, на наш взгляд, свидетельствует о единой государственноправовой природе власти на местах и на вышестоящих уровнях. «Половинчатый законодательный взгляд» на природу власти в центре и на местах не позволяет дать объективную характеристику природе власти в целом.
Требуемый при оценке природы власти на разных уровнях радикализм, к сожалению,
не обнаруживается в трудах даже наиболее известных специалистов в области муниципального права.
Так, один из авторитетнейших специалистов в области муниципального права
В. И. Васильев пишет: «Главный смысл новаций, предлагаемых Федеральным законом от
6 октября 2006 года, – встраивание органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Речь идет не о поглощении муниципалитетов государством, а о разрушении формальных перегородок между обеими системами органов, мешающих наладить
их взаимодействие и взаимную ответственность» 2.
В приведенной позиции ученого признается мысль о различной природе муниципальной и государственной власти, что вряд ли имеет под собой объективную основу. Власть на
всех уровнях, по нашему убеждению, носит государственный характер, соответственно, деятельность органов исполнительной власти (публичной администрации) носит государственно-управленческий характер.
Изложенное может быть положено в основу следующих выводов.
Вывод первый. Государственное управление является объективной реальностью. Терминологические упражнения законодателя не могут влечь за собой игнорирование этой реальности.
Вывод второй. Государственное управление охватывает только деятельность органов
государственной власти. Непосредственное народовластие, предусмотренное конституцией,
не может быть включено в содержание понятия «государственное управление». Это несмотря на то, что объектом управления и при государственном управлении, и в случаях реализации непосредственного народовластия выступают публичные вопросы государственного характера. Следует различать понятия «управление государственными делами» и «государственное управление».
Вывод третий. Для целей административного права государственное управление
включает деятельность только исполнительной власти. Законодательная и судебная власти
могут быть востребованы при определении государственного управления в широком смысле
слова.
1
2
// Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.
Васильев В. И. Муниципальное право: Учебник. – М.: ЗАО «Юстицинформ», 2008. – С. 174.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
64
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
Вывод четвертый. Государственно-управленческой природой обладает не только деятельность органов исполнительной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов
Российской Федерации, но и на муниципальном уровне. Признание обоснованности такого
вывода позволяет обеспечить адекватное наполнение предмета административного права и,
что имеет решающее значение, выполняет функцию наиболее значимой гарантии его обеспечения на муниципальном уровне, соответственно, реализации прав и свобод человека и
гражданина.
Определение природы, содержания и признаков государственного управления является
методологически значимой задачей. Ее решение не является самоцелью. Полученные результаты могут и должны быть востребованы при определении понятия «методы государственного управления» и характеристике каждого из них.
Прежде всего, для характеристики методов государственного управления должно быть
востребовано его властное начало. Как уже было отмечено, государственное управление вне
властного компонента не может и не должно существовать. Данный признак государственного управления предопределяет императивную сущность используемых при его реализации
методов. При этом следует отметить, что императивные начала присутствуют даже в тех
случаях, когда речь идет об использовании экономических, поощрительных и иных методов
государственного управления. Такой вывод вполне закономерен, если иметь в виду, что при
отсутствии необходимых полномочий (а они не могут не носить властного характера) невозможно применение не только мер принуждения, но и мер убеждения, экономических и иных
мер.
Второй уровень обобщенной характеристики методов государственного управления
предполагает определение их разновидностей на основе такого критерия, как способ воздействия на управляемый объект. С учетом названного критерия можно вести речь о методах
убеждения и принуждения, прямого и косвенного воздействия и других разновидностях методов государственного управления.
Следует отметить, что определение властной природы методов государственного
управления, типологизация методов государственного управления на основе такого критерия, как способ воздействия на управляемый объект, направлены на формирование общего
представления об административно-правовых методах государственного управления. Эти
признаки методов государственного управления носят либо всеобщий характер (признак
властного начала), либо характеризуют соответствующие группы методов государственного
управления (убеждения, принуждения, прямого воздействия, косвенного воздействия и др.).
Традиционно сначала в советском, а впоследствии и в постсоветском административном праве значительное внимание уделялось доктринальной компоненте проблемы методов
государственного управления. Рассматривались терминологические проблемы, раскрывался
механизм воздействия, осуществляемого при использовании тех или иных методов государственного управления, проводилась классификация методов государственного управления
(как правило, по достаточно избитым критериям), выявлялись системные связи методов государственного управления и ряд других теоретических элементов.
Детального анализа из всей достаточно большой совокупности методов государственного управления, как правило, удостоивались только две группы методов: убеждения и принуждения. Остальные методы государственного управления наука административного права
обходила стороной.
Пристальное внимание к методам убеждения и особенно принуждения в государственном управлении имеет объективную основу (государство, в первую очередь, воспринимается
как аппарат принуждения) и обусловлено исторически. История человечества – это в известной степени история насилия или история принуждения.
В советском государстве внимание к исследованию методов убеждения и принуждения
в государственном управлении усиливалось, в определенной мере, идеологическими мотивами, катализированными классиками марксизма-ленинизма. В этом плане достаточно рас-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
И. Ш. Килясханов
65
хожей оказалась ленинская цитата, согласно которой в начале необходимо во что бы то ни
стало убедить, а затем принудить.
Исследование методов государственного управления, используемых в рамках позитивно-правовых отношений, не проводилось. Это, на наш взгляд, может быть объяснено следующим образом.
Во-первых, позитивно-правовая сфера функционирования органов государственного
управления опиралась фактически на один вид собственности – государственную собственность. Соответственно, методы государственного управления в данной сфере не имели столь
принципиального значения. Вся собственность в силу объективного положения дел была под
реальным контролем государства. Методы государственного управления в этих условиях
могли влиять только на эффективность управления государственной собственностью, не меняя концептуально характер возникающих в процессе государственного управления отношений. Эффективность государственного управления государственной же собственностью рассматривалась в качестве рабочего момента, в целом не влияющего на государственные устои. Иными словами, эффективность государственного управления была той платой, которая
предлагалась в обмен на утверждение социалистических идеалов.
Ситуация радикально изменилась с появлением и широким развитием частной собственности. Государство в этих условиях оказалась обязанным изменить методы воздействия
на общественные отношения, одной из сторон которых являются частные собственники.
Во-вторых, позитивно-правовая сфера функционирования органов государственной
власти сама по себе не воспринималась как актуальный объект административно-правового
регулирования. В противном случае пришлось бы обстоятельно заниматься исследованием
правоотношений, возникающих между органами государственной власти и гражданами. Такая перспектива развития административно-правовой науки не приветствовалась партийногосударственной властью, иначе могли пострадать основы административно-командной системы, сложившейся в СССР.
О методах государственного управления в позитивно-правовой сфере, то есть в сфере
реализации государственного управления в штатном, бесконфликтном режиме в условиях
сложившегося многообразия форм собственности начали говорить в новейший период развития административно-правовой науки.
В подтверждение данного тезиса считаем уместным привести следующее положение из
указанного в начале статьи учебника по административному праву Ю. М. Козлова: «Конкретное содержание административных методов крайне разнообразно. Достаточно назвать
следующие практические варианты: разрешение (санкционирование), осуществление регистрационных действий; установление стандартов...» 1.
Из всего многообразия административных методов, описываемых Ю. М. Козловым в
учебнике, мы останавливаемся только на тех, которые традиционно не рассматривались в
качестве методов государственного управления. В связи с этим принципиальное значение
имеет не вопрос о полноте перечня вновь признаваемых методов государственного управления (объективно они существовали всегда), а сам факт признания их методами управления.
Авторский перечень методов государственного управления, используемых в позитивно-правовой сфере, предлагает профессор Д. Н. Бахрах. Это регистрация, нострификация
(методы легализации), учет и др. 2
Особый всплеск надежд на появление фундаментального взгляда на систему методов
государственного управления автор настоящих строк испытал, держа в руках объемный
(18 п. л.) труд Д. В. Овсинцева «Методы административно-правового воздействия» 3. Но, как
оказалось, эта работа выполнена в традиционных концептуальных рамках освещения проблемы.
1
Козлов Ю. М. Указ. соч. – С. 352.
Бахрах Д. Н. Указ. соч. – С. 264, 265.
3
Овсинцев Д. В. Методы административно-правового воздействия. – СПб.: Юридический центр
«Пресс», 2005.
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
66
Приведенная информация о вновь рассматриваемых методах государственного управления свидетельствует о стартовом этапе исследования названной группы методов. В то же
время именно такая группа методов государственного управления представляет реальный
научный и практический интерес. Акцентирование внимания на новой группе методов государственного управления обусловлено изменившимися экономическими, политическими и
социальными реалиями.
Именно поэтому в Московском университете МВД России впервые осуществлен переход на системное исследование методов государственного управления, широко используемых, в первую очередь, в сфере позитивно-правовой деятельности органов исполнительной
власти. Таковыми являются: регистрация, учет, отчетность, лицензирование, аттестация, аккредитация, сертификация, стандартизация, метрология, квотирование, размещение государственного заказа, контроль, административный надзор, установление специальных административно-правовых режимов и др.
Применение каждого из перечисленных методов и тех, которые не вошли в этот перечень, следует воспринимать как властный импульс, исходящий от органов исполнительной
власти (государственной администрации). Правовое обрамление такого импульса – задача
административного права. Кинетика и динамика подобного рода импульсов должны быть
востребованы в качестве приоритетной составляющей предмета административного права.
Только такой подход к определению приоритетных сегментов предмета административного
права в состоянии возвести на адекватный уровень внимания проблему обеспечения прав и
свобод человека и гражданина, а также обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти.
Радикальное изменение подходов к исследованию методов государственного управления дало возможность осуществления принципиальной перестройки концептуальной основы
дисциплины «Административное право России». В свою очередь, такая перестройка показала необходимость нового взгляда на систему методов государственного управления. В итоге,
в Московском университете МВД России с 2004 года введено и осуществляется преподавание двух самостоятельных учебных дисциплин: «Административное право России» и «Административно-процессуальное право России», концепция, структура и содержание которых
в 2007 году Министерством образования и науки Российской Федерации утверждены в качестве образовательного стандарта по специальности «Правоохранительная деятельность».
Обоснование необходимости отмеченных нововведений, концептуальных и содержательных положений, система и структура указанных учебных дисциплин представлены в обстоятельной статье, опубликованной в журнале «Полицейское право» 1, и изданном Московским университетом МВД России научном докладе 2.
Таким образом, исследование методов государственного управления должно быть признано одним из приоритетных направлений развития административно-правовой науки. Для ученых-административистов в связи с этим интерес должен представлять, в первую очередь, административно-правовой режим реализации указанных методов. Именно поэтому при построении
системы и структуры дисциплин административного и административно-процессуального права,
преподаваемых в Московском университете МВД России, востребован административноинституциональный подход.
Мы отдаем себе отчет в том, что новый взгляд на старые проблемы административного
права не может носить бесспорного характера. При этом следует признать бесспорность новых
экономических, политических и социальных реалий. А с этой данностью, которая к тому же требует новых теоретических, нормативных и иного рода решений в области административноправовой науки и самой отрасли административного права, вряд ли позволительно не считаться.
1
Килясханов И. Ш. «Полицейское право» и административно-правовые реалии // Полицейское право. –
2005. – № 3. – С. 12 – 22.
2
Килясханов И. Ш. Концептуальные основы и содержательное наполнение дисциплин административноправового цикла, преподаваемых в образовательных учреждениях Министерства внутренних дел России: ретроспектива, настоящее и перспектива. – М., 2005.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
И. Ш. Килясханов
67
Библиографический список
1. Атаманчук, Г. В. Теория государственного управления: курс лекций /
Г. В. Атаманчук. – 4-е изд. – М.: Омега-Л, 2006.
2. Васильев, В. И. Муниципальное право: Учебник / В. И. Васильев. – М.: Юстицинформ, 2008.
3. Елистратов, А. И. Основные начала административного права / А. И. Елистратов. –
М., 1917.
4. Килясханов, И. Ш. «Полицейское право» и административно-правовые реалии /
И. Ш. Килясханов // Полицейское право. – 2005. – № 3.
5. Килясханов, И. Ш. Концептуальные основы и содержательное наполнение дисциплин административно-правового цикла, преподаваемых в образовательных учреждениях
Министерства внутренних дел России: ретроспектива, настоящее и перспектива / И. Ш. Килясханов. – М., 2005.
6. Козлов, Ю. М. Административное право: Учебник / Ю. М. Козлов. – М.: Юрист,
2005.
7. Овсинцев, Д. В. Методы административно-правового воздействия / Д. В. Овсинцев.
– СПб.: Юридический центр «Пресс», 2005.
8. Попов, Л. Л. Административное право: Учебник / Л. Л. Попов, Ю. И. Мигачев,
С. В. Тихомиров. – М.: Проспект, 2007.
9. Разделение властей: Учебное пособие / Отв. ред. М. Н. Марченко. – М.: Юрайт,
2004.
10. Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.
И. Ш. Килясханов
Государственное управление: концептуальное воззрение и методы осуществления
Исследование методов государственного управления, утверждает автор, должно быть
признано одним из приоритетных направлений развития административной правовой науки.
В статье предлагается новый взгляд на старые проблемы административного права.
I. Sh. Kilyaskhanov
Public Administration: Conceptual Views and Government Techniques
The author asserts that the study of public administration techniques should be recognized as
one of the priority direction of administrative legal science. New views and opinions on old problems of administrative law are put forward in the article.
I. S. Kiljaschanov
Die staatliche Verwaltung: Konzeptweltanschauung und Verwirklichungsmethoden
Der Autor des Artikels behauptet, das die Untersuchung der Staatsverwaltungsmethoden soll
eine der vorrangigen Einrichtungen der Verwaltungsrechtswissenschaf sein. Im Artikel wird der
neue Ansicht auf die alten Probleme des Verwaltungsrecht vorgeschlagen.
I. Sh. Kilashanov
La conception de la gestion publique et les méthodes da sa réalisation
L’auteur affirme que l’étude des méthodes de la gestion publique doit être reconnu pour l’une
des directions prioritaires du développement de la science du droit administratif. L’article propose
une nouvelle vision sur de vieux problèmes du droit administratif.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В. Р. Клейн
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕГЛАМЕНТ В ПРОЦЕССЕ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА
НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО
Разработка и внедрение регламентов в практику реализации функций органов исполнительной власти имеет большое значение для обеспечения эффективности управленческих
решений. В юридической литературе в последнее время этому вопросу уделяется много внимания в трудах ученых-административистов 1. Это объясняется тем, что в связи с усложнением функций органов исполнительной власти разработка административных процедур становится насущной необходимостью. Под административной процедурой понимается «нормативно установленный порядок последовательного осуществления уполномоченными
субъектами права согласованных действий по реализации их компетенции и законодательных и иных правовых актов» 2. Регламенты осуществления административных процедур в
управлении требуют не только глубокого изучения механизма реализации тех или иных
функций, но и анализа горизонтальных связей, возникающих между соприкасающимися органами исполнительной власти. В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с
ним» государственная регистрация прав – это юридический акт признания и подтверждения
государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав
на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Государственная
регистрация прав выступает единственным доказательством существования зарегистрированного права. Большое значение в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество имеет Административный регламент исполнения государственной функции
по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденный Приказом Министерства юстиции РФ от 14 сентября 2006 года № 293. Он принят во исполнение п. 7 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 года
№ 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения
государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». В нем, в частности, сказано, что административные регламенты исполнения государственных функций <...> определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия
между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействие с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти. Таким образом, регламент содержит последовательность действий по осуществлению функции, являющейся предметом деятельности государственного органа.
Административный регламент исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в рамках проводящейся в
России административной реформы призван решить ряд задач:
1
См., например: Барциц И. Н. Реформа государственного правления в России. Правовой аспект. – М.,
2007; Игнатюк Н. А. Административные регламенты федеральных органов государственной власти: вопросы
методологии // Журнал российского права. – 2006. – № 10.
2
Барциц И. Н. Реформа государственного правления в России. Правовой аспект. – М., 2007. – С. 133.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В. Р. Клейн
69
− упростить и сделать более прозрачной и понятной систему контрольных и надзорных функций в Федеральной регистрационной службе и ее территориальных органах;
− внедрить эффективную систему информирования населения об исполнении государственной функции, включающую в себя предоставление информации: непосредственно в
территориальных органах Росрегистрации, исполняющих государственную функцию; с использованием средств телефонной связи, электронного информирования, вычислительной и
электронной техники; посредством размещения в информационно-телекоммуникационных
сетях общего пользования (Интернет), публикации в средствах массовой информации, издания информационных материалов (брошюр, буклетов и т. д.);
− ввести общий порядок получения населением консультаций (справок) об исполнении государственной функции по вопросам: перечня документов, необходимых для государственной регистрации прав, комплектности (достаточности) представленных документов;
размера государственной пошлины (платы за выдачу информации о зарегистрированных
правах); источника получения документов, необходимых для государственной регистрации
прав (орган, организация и их местонахождение); времени приема и выдачи документов;
сроков государственной регистрации прав; порядка обжалования действий (бездействия) и
решений, осуществляемых и принимаемых в ходе исполнения государственной функции,
и др.;
− установить перечень конкретных результатов исполнения государственной функции;
− унифицировать и систематизировать существующую систему нормативных правовых актов по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Административный регламент принят в целях повышения качества и доступности государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, создания комфортных условий для участников возникающих отношений; определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) при осуществлении полномочий.
Продуктивным представляется соединение по сути регламента и стандарта в одном документе. В разделе Регламента «Требования к порядку исполнения государственной функции» перечень параметров исполнения функции существенно расширен по сравнению с положениями указанного выше Постановления Правительства (введено 20 подразделов, касающихся требований к размещению и оформлению помещений территориальных органов
Росрегистрации, срок выполнения (ожидания) государственной функции, порядок информирования об исполнении государственной функции и ряд других). Тем самым достигаются две
цели: регламентация действий работников Росрегистрации и стандартизация процедуры
взаимодействия заявителя с работниками Росрегистрации.
Все это позволяет не только существенно усовершенствовать процедуры, связанные с
государственной регистрацией, но и предупредить факты необоснованной волокиты со стороны регистрирующих органов. Фактически уже сейчас (впервые в правовой практике) заложено системное решение данной проблемы.
Наиболее существенной особенностью Административного регламента как правового
акта является предельно детализированная последовательность действий работников и
должностных лиц при осуществлении государственной регистрации (для каждого действия,
включая прочтение и сличение оригиналов и копий документов, установлены максимальные
сроки выполнения – в минутах и секундах).
Детализация описания отдельных действий в Регламенте для российской правовой
практики носит, пожалуй, беспрецедентный характер. Причем подобная детализация имеет
принципиальный характер, так как позволяет осуществить логический переход к должностным регламентам.
Регламент включает разделы «Общие положения» и «Административные процедуры».
В первом разделе, озаглавленном «Общие положения», указываются:
− государственная функция или государственная услуга в той формулировке, в которой она дана в установившем ее нормативном правовом акте;
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
70
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
− ссылки на нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие исполнение государственной функции или предоставление государственной услуги (с указанием реквизитов нормативного правового акта и источников официального опубликования);
− наименование федерального органа исполнительной власти, исполняющего государственную функцию или предоставляющего государственную услугу. В случае если в исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги участвуют
несколько федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, муниципальных органов и организаций, указываются все
участвующие органы и организации.
Второй раздел, озаглавленный «Административные процедуры», включает:
а) описание последовательности действий при осуществлении государственной функции или предоставлении государственной услуги. Оно может быть представлено в электронной форме. При этом описание каждого действия должно содержать следующие обязательные элементы:
− юридические факты, являющиеся основанием для начала действия;
− ответственное должностное лицо;
− максимальный срок выполнения действия;
− права и обязанности должностного лица, в том числе решения, которые могут или
должны быть им приняты, а при возможности различных вариантов решения – критерии или
процедуры выбора вариантов решения;
− формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений;
− способ фиксации результата выполнения действия, в том числе в электронной
форме (если способ фиксации не указан, то действие считается исполненным в соответствии
с правилами делопроизводства федерального органа исполнительной власти);
− результат действия и порядок его передачи;
б) порядок обжалования действия (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения Регламента.
Административный регламент устанавливает четкие и однозначные требования к процессу исполнения государственной функции (разд. 2), подробно регламентируя порядок:
1) информирования об исполнении государственной функции (п. 5 – 17 Административного регламента);
2)
получения консультаций (справок) об исполнении государственной функции
(п. 18 – 20 Административного регламента).
Итак, согласно п. 5 Административного регламента, информация о порядке исполнения
государственной функции предоставляется:
− непосредственно в территориальных органах Росрегистрации, исполняющих государственную функцию;
− с использованием средств телефонной связи, электронного информирования, вычислительной и электронной техники;
− посредством размещения в информационно-телекоммуникационных сетях общего
пользования (в том числе в сети Интернет), публикации в средствах массовой информации,
издания информационных материалов (брошюр, буклетов и т. д.).
Заявители, представившие в Росрегистрацию (ее территориальные органы и их обособленные подразделения) документы для государственной регистрации прав, в обязательном
порядке информируются специалистами: о приостановлении государственной регистрации
прав; об отказе в государственной регистрации прав; о сроке завершения оформления документов и возможности их получения.
В любое время с момента приема документов на государственную регистрацию прав
заявитель имеет право на получение сведений о прохождении государственной регистрации
прав при помощи телефона, средств сети Интернет, электронной почты или посредством
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В. Р. Клейн
71
личного посещения Росрегистрации (территориального органа Росрегистрации, его обособленного подразделения).
Впервые Административный регламент (п. 18) детально и однозначно регулирует порядок получения консультаций (справок) об исполнении государственной функции, что существенно облегчает гражданам реализацию их законных прав и интересов, заключающихся
в возможности обратиться в уполномоченный орган для признания права (государственной
регистрации этого права). Консультации (справки) по вопросам исполнения государственной
функции предоставляются специалистами, исполняющими государственную функцию, в том
числе выделенными специально для проведения консультаций по вопросам:
− о перечне документов, необходимых для государственной регистрации прав, комплектности (достаточности) представленных документов;
− о размере государственной пошлины (платы за выдачу информации о зарегистрированных правах);
− об источнике получения документов, необходимых для государственной регистрации прав (орган, организация и их местонахождение);
− о времени приема и выдачи документов;
− о сроке государственной регистрации прав;
− о порядке обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых и принимаемых в ходе исполнения государственной функции.
В п. 21 Административного регламента также впервые регулируется результат исполнения государственной функции, которым может быть:
1) государственная регистрация права на недвижимое имущество;
2) государственная регистрация перехода права на недвижимое имущество;
3) государственная регистрация сделки с недвижимым имуществом;
4) государственная регистрация ограничения (обременения) права на недвижимое
имущество;
5) отказ в государственной регистрации права, перехода, ограничения (обременения)
права на недвижимое имущество, сделки с недвижимым имуществом;
6) прекращение государственной регистрации права по заявлениям сторон договора;
7) выдача информации из ЕГРП, копий договоров и иных документов, выражающих
содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме, или отказ в
выдаче информации и названных копий документов.
Процедура исполнения государственной функции завершается получением заявителем:
− свидетельства о государственной регистрации права, документа, выражающего содержание сделки, с регистрационной надписью, иных документов (подлинников), ранее
представленных на государственную регистрацию прав;
− сообщения об отказе в государственной регистрации прав;
− выписок из ЕГРП, справок о содержании правоустанавливающих документов,
справок о лицах, получивших сведения об объекте недвижимого имущества, копий договоров, документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой
письменной форме, либо сообщения об отказе в предоставлении запрашиваемых сведений,
выдаче копий названных документов.
Особого упоминания заслуживают требования к составу необходимых документов. В
соответствии с п. 28 Административного регламента для проведения государственной регистрации прав заявителем предоставляются документы в соответствии с перечнем (п. 30 Административного регламента). По своему желанию заявитель дополнительно может представить иные документы, которые, по его мнению, имеют значение.
Согласно п. 30 Административного регламента, в соответствии с Законом на государственную регистрацию прав заявителями представляются:
1) заявление о государственной регистрации прав;
2) документ, удостоверяющий личность заявителя;
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
72
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
3) документ об уплате государственной пошлины (за исключением случаев, указанных в п. 4 Административного регламента, когда в соответствии с Налоговым кодексом РФ
государственная пошлина уплате не подлежит);
4) документы, подтверждающие полномочия представителя правообладателя, сторон
сделок, в том числе:
− нотариально удостоверенная доверенность, если иное не установлено российским
законодательством;
− документы, подтверждающие полномочия лица действовать от имени юридического лица без доверенности;
− свидетельства, выданные органами записи актов гражданского состояния: свидетельство о рождении несовершеннолетнего, свидетельство об усыновлении (в случае подачи
заявления от имени несовершеннолетних в возрасте до 14 лет); соответствующие документы,
выданные органом опеки и попечительства (в случае подачи заявления опекуном от имени
несовершеннолетнего в возрасте до 14 лет или недееспособного гражданина);
− документ, подтверждающий полномочия нотариуса (в случае, если право возникает
на основании нотариально удостоверенной сделки или иного совершенного данным нотариусом нотариального действия);
5)
документы, устанавливающие наличие, возникновение, прекращение, переход,
ограничение (обременение) права:
− акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством,
действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;
− договоры и другие сделки в отношении недвижимого имущества, совершенные в
соответствии с законодательством, действовавшим в месте расположения объектов недвижимого имущества на момент совершения сделки, включая договоры купли-продажи, мены,
дарения, ренты, в том числе с условием пожизненного содержания с иждивением, аренды, об
ипотеке, доверительного управления имуществом, договоры участия в долевом строительстве;
− акты (свидетельства) о приватизации жилых помещений, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте осуществления приватизации на момент
ее совершения;
− свидетельства о праве на наследство;
− вступившие в законную силу судебные акты;
− акты (свидетельства) о правах на недвижимое имущество, выданные уполномоченными органами государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;
− иные акты передачи прав на недвижимое имущество и сделок с ним заявителю от
прежнего правообладателя в соответствии с законодательством, действовавшим в месте передачи на момент ее совершения;
− иные документы, которые подтверждают наличие, возникновение, прекращение,
переход, ограничение (обременение) прав, в том числе выдаваемая органом местного самоуправления выписка из похозяйственной книги о наличии у гражданина права на земельный
участок, предоставленный ему до введения в действие Земельного кодекса РФ для ведения
личного подсобного хозяйства на праве собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, либо если в акте, свидетельстве или другом
документе, устанавливающих или удостоверяющих право такого гражданина на данный земельный участок, не указано право, на основании которого предоставлен такой земельный
участок, или невозможно определить вид этого права;
− документы, подтверждающие факт создания объекта недвижимого имущества:
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В. Р. Клейн
73
а)
декларация об объекте недвижимого имущества, подтверждающая факт создания
объекта недвижимого имущества на предназначенном для ведения дачного хозяйства или
садоводства земельном участке, гаража или иного объекта недвижимого имущества;
б)
технический паспорт объекта индивидуального жилищного строительства и разрешение органа местного самоуправления на ввод объекта индивидуального жилищного
строительства в эксплуатацию, подтверждающий факт создания такого объекта на земельном
участке, предназначенном для индивидуального жилищного строительства, или на земельном участке, расположенном в черте поселения и предназначенном для ведения личного
подсобного хозяйства;
6) кадастровый план земельного участка, удостоверенный органом, осуществляющим
деятельность по ведению государственного земельного кадастра, или план иного объекта недвижимого имущества, удостоверенный соответствующей организацией (органом) по учету
объектов недвижимого имущества.
Представление указанных планов не требуется, если план соответствующего объекта
недвижимого имущества или иной документ, предусмотренный Законом о государственной
регистрации и содержащий описание данного объекта недвижимого имущества, либо, в случае государственной регистрации прав на земельный участок, кадастровый план данного земельного участка ранее уже представлялся и был помещен в соответствующее дело правоустанавливающих документов.
Представитель юридического лица дополнительно представляет (предъявляет) учредительные документы юридического лица или нотариально удостоверенные копии этих документов, а также документы, подтверждающие государственную регистрацию юридического
лица. Не допускается истребование у заявителя дополнительных документов, за исключением указанных в настоящем пункте, если представленные им документы отвечают требованиям ст. 18 Закона о государственной регистрации и если иное не установлено российским законодательством.
Пункт 32 Административного регламента устанавливает требования к документам,
представляемым заявителями. Заявления о государственной регистрации прав составляются
по установленным образцам; могут быть заполнены от руки или машинным способом, распечатаны посредством электронных печатающих устройств; могут быть оформлены как заявителями, так и специалистами. Заявления о государственной регистрации прав составляются в единственном экземпляре-подлиннике и подписываются заявителями.
Необходимые для государственной регистрации прав документы, выражающие содержание сделок, совершенных в простой письменной форме, и являющиеся основанием для
государственной регистрации сделок, наличия, возникновения, прекращения, перехода, ограничения (обременения) прав, представляются не менее чем в двух экземплярахподлинниках, один из которых после государственной регистрации должен быть возвращен
правообладателю, второй помещается в дело правоустанавливающих документов.
На государственную регистрацию прав, возникших до введения в действие Закона о государственной регистрации на основании договоров и других сделок, представляются не менее чем два экземпляра документов, выражающих содержание сделок, один из которых –
подлинник – после государственной регистрации должен быть возвращен правообладателю.
Согласно п. 40 Административного регламента, общий срок государственной регистрации прав не должен превышать одного месяца со дня подачи заявления и документов, необходимых для государственной регистрации прав. Срок государственной регистрации прав
граждан на жилые помещения, приобретаемые на основании договора передачи жилого помещения в собственность, а также в связи с договорами об ипотеке жилых помещений, не
должен превышать 15 календарных дней со дня подачи заявления и документов, необходимых для государственной регистрации прав.
По решению руководителей территориальных органов Росрегистрации указанный в
п. 40 Административного регламента срок может быть сокращен для государственной регистрации отдельных видов прав и сделок или государственной регистрации в целом. Срок ис-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
74
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
правления технических ошибок, допущенных при государственной регистрации прав, не
должен превышать трех дней с момента обнаружения ошибки или получения от любого заинтересованного лица в письменной форме заявления об ошибке в записях. Внесение записи
о новом законном владельце закладной, государственная регистрация соглашения об изменении ее содержания осуществляются в течение одного дня с момента обращения заявителя
в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав.
Административный регламент (п. 45) устанавливает сроки приостановления исполнения государственной функции. Государственная регистрация прав по каждому основанию
может быть приостановлена однократно, за исключением случаев приостановления на основании определения или решения суда, а также поступления в течение срока, установленного
для рассмотрения заявления о государственной регистрации сделки и (или) перехода права,
но до внесения записи в ЕГРП или принятия решения об отказе в государственной регистрации прав, в Росрегистрацию (территориальный орган Росрегистрации, его обособленное
подразделение) решения (определения, постановления) о наложении ареста на объект недвижимого имущества или запрета совершать определенные действия с объектом недвижимого имущества.
Государственная регистрация прав приостанавливается:
− при поступлении от правообладателя, стороны (сторон) сделки, уполномоченных
ими на то надлежащим образом лиц письменного заявления о приостановлении регистрации
с указанием причин и срока приостановления – на срок не более трех месяцев;
− при представлении заявления в письменной форме одной из сторон договора о возврате документов без проведения государственной регистрации прав, если другая сторона
договора не обращалась с таким заявлением, – на срок не более одного месяца;
− при поступлении определения или решения суда о приостановлении государственной регистрации прав – на срок, установленный судом;
− при поступлении в течение срока, установленного для рассмотрения заявления о
государственной регистрации сделки и (или) перехода права, но до внесения записи в ЕГРП
или принятия решения об отказе в государственной регистрации решения (определения, постановления) о наложении ареста на объект недвижимого имущества или запрета совершать
определенные действия с объектом недвижимого имущества – до снятия ареста или запрета в
порядке, установленном законодательством;
− по решению государственного регистратора при возникновении у него сомнений в
наличии оснований для государственной регистрации прав, а также в подлинности представленных документов или достоверности указанных в них сведений – на срок не более одного
месяца.
Административный регламент впервые устанавливает четкие и конкретные требования
к второстепенным, на первый взгляд, но в действительности важным обстоятельствам, сопутствующим процедуре государственной регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним, делающим эту процедуру быстрой и комфортной для обратившихся в орган
государственной регистрации граждан: 1) размещению и оформлению помещений территориальных органов Росрегистрации; 2) парковочным местам; 3) оформлению входа в здание;
4) присутственным местам; 5) местам для информирования; 6) местам для ожидания; 7) местам приема заявителей и др.
В пункте 73 нормативно закрепляется возможность предварительной записи заявителей. Она проводится при личном обращении заявителей, по телефону или с использованием
электронной почты. Пользуясь возможностью предварительной записи, заявитель сообщает
свои персональные данные, предмет регистрации и желаемое время. При личном обращении
заявителю выдается талон – подтверждение о заявке. Предварительная запись осуществляется путем внесения информации в книги записи заявителей, которые ведутся на бумажных
или электронных носителях. Заявителю сообщается время представления документов на государственную регистрацию прав и номер окна (кабинета) приема документов, куда следует
обратиться.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В. Р. Клейн
75
Количество окон (кабинетов), в которых осуществляются прием и выдача документов
(информации) по предварительной записи, не должно превышать количество окон (кабинетов), в которых прием и выдача документов (информации) осуществляются в порядке очереди (без предварительной записи).
Работа по совершенствованию регламентов в сфере государственного управления
должна вестись постоянно. В этом залог эффективной работы всех органов исполнительной
власти.
Библиографический список
1.
Барциц, И. Н. Реформа государственного правления в России. Правовой аспект /
И. Н. Барциц. – М., 2007.
2.
Игнатюк, Н. А. Административные регламенты федеральных органов государственной власти: вопросы методологии // Журнал российского права / Н. А. Игнатюк. – 2006. –
№ 10.
В. Р. Клейн
Административный регламент в процессе государственной регистрации прав на
недвижимое имущество
В статье рассматриваются вопросы разработки и внедрения регламентов в процессе государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Работа по совершенствованию
регламентов в сфере государственного управления, подчеркивает автор, должна вестись постоянно.
V. P. Klein
Administrative Regulations in the Procedure of State Registration for Estate in Real
Property
Issues of regulations development and introduction in the process state registration of estate in
real property are analyzed in the article. The author emphasizes that the work for regulations improvement in the area of public administration should be carried out permanently.
W. R. Klein
Das Verwaltungsreglement im Prozess der staatlichen Eintragung der Rechte auf Immobilien
Im Artikel werden die Fragen der Ausarbeitung und Durchsetzung der Reglements im Prozess
der Eintragung der Rechte auf Immobilien betrachtet. Der Autor unterzeichnet, dass die Arbeit an
der Vervollkommung der Reglements auf dem Gebiet der Staatsverwaltung ständig geführt werden soll.
V. R. Klein
Le règlement administratif établi par la loi au cours de l’enregistrement des droits des
citoyens sur des bien-fonds
Dans l’article on examine les questions de l’élaboration et de l’introduction des règlements
établis par la loi au cours de l’enregistrement des droits des citoyens sur des bien-fonds. Le travail
du perfectionnement des règlements dans la sphère de la gestion publique, souligne l’auteur, ne doit
être cesser.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В. М. Абдрашитов
ПРЕЗУМПЦИЯ НЕВИНОВНОСТИ В
АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ
Одна из важнейших задач законодательства РФ об административных правонарушениях – охрана личных прав и свобод граждан, а также укрепление законности, что служит дополнительным подтверждением нацеленности государства и общества на построение правового государства.
Важной гарантией обеспечения прав и свобод человека, привлекаемого к административной ответственности, является презумпция невиновности, которая заключается в том, что
лицо, привлекаемое к административной ответственности, считается невиновным в совершении административного правонарушения до тех пор, пока его виновность не будет доказана
в установленном законом порядке 1. Данный принцип также предполагает, что бремя доказывания лежит на обвинителе. Привлекаемый к ответственности не обязан доказывать свою
непричастность, а значит и невиновность, хотя он имеет на это полное право 2. Из презумпции невиновности следует важное положение, согласно которому все сомнения толкуются в
пользу лица, привлекаемого к административной ответственности. Данное положение относится ко всем случаям, когда сомнения не были устранены в ходе разрешения дела 3.
Вышеуказанное обстоятельство является одним из оснований для вынесения оправдательных процессуальных решений – постановлений 4.
Приведенные выше положения представляют административно-правовую интерпретацию принципа презумпции невиновности, выраженного в ст. 49 Конституции РФ.
Несмотря на довольно продолжительный период генезиса, принцип презумпции невиновности постоянно изменяется, наполняясь новым содержанием и смыслом. Однако в отсутствие собственной административно-правовой формулы презумпции невиновности, административное право не в состоянии надлежащим образом обеспечить защиту и гарантии
прав и свобод лица, привлекаемого к административной ответственности.
Основные проблемы в связи с этим видятся в следующем:
− во-первых, имея в ст. 49 Конституции РФ «отраслевой», а не межотраслевой, универсальный вариант презумпции невиновности, административное право и его правоприменитель вынуждены взять его за основу для выработки своей модели;
− во-вторых, вольная интерпретация для административного права чревата опасными
последствиями индивидуального прочтения и правопонимания;
− в-третьих, отсутствие собственной формулы административного права может привести к ситуации, когда общество станет осознавать, что в производстве по делам об административных правонарушениях у него нет таких серьезных гарантий прав и свобод, а также
средств обеспечения законности, как в уголовном праве, вариант презумпции невиновности
которого практически выражен в ст. 49 Конституции РФ.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что необходимо создать
универсальный межотраслевой вариант презумпции невиновности, а также отраслевой вариант для административного права.
1
Бахрах Д. Н., Ренов Э. П. Производство по делам об административных правонарушениях. – М.: Знание, 1989. – С. 11.
2
Черкасов А. Д., Громов Н. А. О допросе обвиняемого с позиции презумпции невиновности // Государство и право. – 1995. – № 4. – С. 70.
3
Мажинян Дж. Р. Презумпция невиновности и гарантии ее осуществления. – Ереван, 1989. – С. 42.
4
Бахрах Д. Н., Ренов Э. П. Указ. соч. – С. 68.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В. М. Абдрашитов
77
В связи с этим отраслевую модель презумпции невиновности можно сформулировать
следующим образом: «Каждый гражданин, привлекаемый к административной ответственности, в ограничиваемый законом срок считается невиновным в совершении административного правонарушения, пока обратное не будет доказано в предусмотренном административным законодательством порядке и установлено вступившим в законную силу соответствующим актом суда».
Данная формула, на наш взгляд, лишена тех недостатков и неточностей системнолингвистического характера, которыми изобилуют другие варианты. Предложенная нами
модель представляет собой адаптированный к особенностям административного права логический прием обоснования (доказательства) тезиса невиновности лица путем опровержения
его антитезиса, с глубокой взаимосвязью между элементами.
Думается, что такая формула презумпции невиновности более удобна и практична во
всех отношениях, поскольку она учитывает все особенности административного права и
процесса, отражает дух и содержание межотраслевого принципа презумпции невиновности,
а значит, в рамках своих возможностей она способна стать серьезным инструментом защиты
прав и свобод человека, гарантом законности и залогом дальнейшего развития административного права и процесса 1.
Укрепление законности, являясь одной из государственно-правовых закономерностей,
проявляет себя в качестве тенденции социального развития, реализация которой зависит не
только от степени его осознания, но и от инструментов и механизмов гарантий и правообеспечения 2.
Создание комплексной системы обеспечения и защиты зафиксированных в международно-правовых актах и в национальном законодательстве прав и свобод человека и системы
международных органов, наделенных функциями международного контроля за деятельностью государств в сфере обеспечения прав и свобод человека, является важнейшей функцией
международного гуманитарного права 3. Одной из характерных особенностей развития сотрудничества государств в области прав человека на современном этапе является создание
системы международного контроля за претворением в жизнь взятых ими на себя юридических обязательств. Учреждение и функционирование данной системы как на функциональном, так и на региональном уровнях – наиболее значительные достижения в международном
регулировании прав человека во второй половине XX века 4.
Субъектами указанных направлений сотрудничества в области закрепления и защиты
прав и свобод человека являются в основном государства и межправительственные организации 5.
Неоспоримое значение указанного сотрудничества проявляется, прежде всего, в том,
что названные субъекты играют решающую роль в разработке и принятии международноправовых актов в области прав человека 6, а также в создании как специализированных международных межправительственных организаций, занимающихся вопросами защиты прав
человека, так и универсальных международных организаций, одним из направлений деятельности которых является защита прав человека. Ничто не препятствует государствам добровольно передавать на обсуждение международных организаций вопросы, касающиеся
1
Тихомиров Ю. А. Укрепление законности в сфере государственного управления // Законность в Российской Федерации. – М.: Спарк, 1998. – С. 106.
2
Колосова Н. М. Обеспечение конституционной законности // Конституция и общество: вопросы и ответы. – М.: Знание, 1999. – С. 28.
3
Европейская Конвенция о защите основных прав и свобод // Права человека: Сборник международных
документов. Разд. 5. – 1990. – С. 89.
4
Права человека: Сборник международных документов. Хельсинский Фонд по правам человека. – Варшава, 2001. – С. 308 – 309.
5
Васильев Ю. Г. Институт выдачи преступников (экстрадиции) в современном международном праве:
Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2003. – С. 19.
6
См.: Федеральный закон от 30 марта 1998 года «О ратификации Европейской Конвенции о защите прав
человека и основных свобод» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. – №14. – Ст. 1514.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
78
нарушения прав человека. Обычно это делается на основе международных договоров. Соответствующие положения содержатся в первом Факультативном протоколе к Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 года, Европейской конвенции о защите
прав человека и основных свобод 1950 года, Американской конвенции прав человека
1969 года.
Все эти договоры предусматривают возможность рассмотрения так называемых частных жалоб в международных организациях. Роль международных контрольных органов, созданных государствами, в современных условиях постоянно возрастает. Все большее внимание уделяется их функциям и полномочиям в деятельности ООН, а также различных универсальных и региональных соглашениях 1. Как известно, в международных отношениях нет
надгосударственной власти, которая могла бы контролировать осуществление принципов и
норм международного права, в необходимых случаях принудительно претворять их в жизнь
или налагать санкции за нарушение взятых обязательств 2.
В связи с этим государства предусмотрели создание международного контрольного механизма, возникшего в результате рассмотрения международного правотворчества, усложнения межгосударственных связей, появления глобальных проблем, затрагивающих судьбы
всего человечества. В этом процессе значительную роль играет и то обстоятельство, что отдельные вопросы, традиционно относимые к внутренней компетенции государств, ныне регулируются и нормами международного права 3.
Следовательно, сегодня актуальна задача обеспечения действия механизмов и средств
укрепления законности и создания необходимых условий для нейтрализации негативных
тенденций в развитии новых политической и правовой систем.
Принимая во внимание то обстоятельство, что, по статистике Европейского Суда по
правам человека, положения ст. 6 (презумпция невиновности) и ст. 13 (средства эффективной судебной защиты) Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод
1950 года имеются в каждом втором деле. Этот факт акцентирует следующее: национальным
судам всех типов и уровней следует еще более внимательно, обстоятельно и последовательно исследовать собственные законодательство и судебную практику, право Европейского
Союза и прецедентную практику Европейского Суда по правам человека.
Думается, что многочисленные ошибки судей национальных судов объясняются, в первую очередь, нарушениями именно национального российского, в том числе административного, законодательства, игнорированием позитивно складывающейся тенденции развития
прецедентной практики; впоследствии судьи сталкиваются с противоречивой, по их мнению,
прецедентной практикой Европейского Суда по правам человека 4 в контексте реализации
положений презумпции невиновности, имеющей общеобязательный характер 5.
Следует отметить, что в современном праве и правоприменительной деятельности существует еще достаточное количество ошибок, правовых девиаций, – от правового нигилизма до профессиональной деформации. Однако, как нам представляется, создание и дальнейшая разработка модели презумпции невиновности будут способствовать укреплению законности во всех сферах жизни и отраслях права, в том числе и административном праве современной России.
1
2
Bayies M. D. Principles of law. A normative analysis. – Boston, London, 1989. – P. 134.
Ли С. Д. Вопросы гражданства в международном праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2002.
– С. 17.
3
Жеребцов Л. П. Международное гуманитарное право: Курс лекций. – Краснодар, 1998. – С. 42 – 43.
Ежегодный отчет Европейского Суда по правам человека за 2000 год. – С. 236 – 237.
5
Зорькин В. Д. Конституционный Суд России в европейском правовом поле // Журнал российского права. – 2005. – № 3. – С. 7.
4
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
В. М. Абдрашитов
79
Библиографический список
1.
Bayies, M. D. Principles of law. A normative analysis / M. D. Bayies. – Boston, London, 1989.
2.
Бахрах, Д. Н. Производство по делам об административных правонарушениях /
Д. Н. Бахрах, Э. П. Ренов. – М.: Знание, 1989.
3.
Васильев, Ю. Г. Институт выдачи преступников (экстрадиции) в современном
международном праве: Aвтореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2003.
4.
Европейская Конвенция о защите основных прав и свобод // Права человека:
Сборник международных документов. Разд. 5. – 1990.
5.
Ежегодный отчет Европейского Суда по правам человека за 2000 год.
6.
Жеребцов, Л. П. Международное гуманитарное право: Курс лекций /
Л. П. Жеребцов. – Краснодар, 1998.
7.
Зорькин, В. Д. Конституционный Суд России в европейском правовом поле /
В. Д. Зорькин // Журнал российского права. – 2005. – № З.
8.
Колосова, Н. М. Обеспечение конституционной законности // Конституция и общество: вопросы и ответы / Н. М. Колосова. – М.: Знание, 1999.
9.
Ли, С. Д. Вопросы гражданства в международном праве: Aвтореф. дис. … канд.
юрид. наук. – М., 2002.
10. Мажинян, Дж. Р. Презумпция невиновности и гарантии ее осуществления /
Дж. Р. Мажинян. – Ереван, 1989.
11. Права человека: Сборник международных документов. Хельсинский Фонд по
правам человека. – Варшава, 2001.
12. Тихомиров, Ю. А. Укрепление законности в сфере государственного управления /
Ю. А. Тихомиров // Законность в Российской Федерации. – М.: Спарк, 1998.
13. Федеральный закон от 30 марта 1998 года «О ратификации Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод» // Собрание законодательства Российской
Федерации. – 1998. – № 14. – Ст. 1514.
14. Черкасов, А. Д. О допросе обвиняемого с позиции презумпции невиновности /
А. Д. Черкасов, Н. А. Громов // Государство и право. – 1995. – № 4.
В. М. Абдрашитов
Презумпция невиновности в административном праве
В статье предлагается современная формула презумпции невиновности, которая, на
взгляд автора, лишена тех недостатков и неточностей системно-лингвистического характера,
которыми изобилуют другие варианты. Создание и дальнейшая ее разработка, утверждает
автор, будут способствовать укреплению законности во всех сферах жизни и отраслях права,
в том числе и в административном праве.
V. M. Abdrashitov
Presumption of Innocence in Administrative Law
The article offers a contemporary formula for presumption of innocence that in the author's
opinion is free of drawbacks and inexact expressions of the linguistic system nature plenteously
found in other versions. The author asserts that its creation and further elaboration will facilitate
strengthening legitimacy in all spheres of life and branches of law including administrative law.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
80
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
W. M. Abdraschitov
Unschuldpräsumtion im Verwaltungsrecht
Im Artikel wird die moderne Formel der Unschuldpräsumtion vorgeschlagen, die des Autors
Meinung nach solcher Nachteile und Ungenauigkeiten des systemlinguistischen Charakters entbehrt
ist, an denen andere Varianten reich sind. Schaffen und weitere Ausarbeitung dieser Formel werden
der Gesetzlichkeitsverstärkung in allen Lebens- und Rechtsbereichen, darunter dem Verwaltungsrecht beitragen.
V. M. Abdrachitov
La présomption de l’innocence dans le droit administratif
L’auteur de l’article propose une nouvelle formule de la présomption de l’innocence qui, à
son avis, est privée de ces défauts et de ces inexactitudes du caractère systèmno-linguistique dont
les autres variantes abondent. La création et son élaboration ultérieure, affirme l’auteur, contribuera
au renforcement de la légitimité dans toutes les sphères de la vie et dans toutes les branches du
droit, y compris le droit administratif.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Е. Г. Бабелюк
МАТЕРИАЛЬНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ
НЕПРАВОМЕРНЫМИ ДЕЙСТВИЯМИ ПО СЛУЖБЕ
Традиционно разграничивают несколько видов ответственности государственных служащих. Помимо «карательной» (штрафной), именуемой так в связи с тем, что ее применение
связано с дополнительными негативными для правонарушителя последствиями (правоограничениями, дополнительными обязанностями и др.), выделяют еще гражданскую и материальную ответственность, особенностью которой является, прежде всего, правовосстановительный характер, то есть, ее применение направлено, в первую очередь, на возмещение
причиненного имущественного вреда.
Придерживаясь позиции о нецелесообразности одновременного привлечения государственных служащих к нескольким «карательным» видам ответственности за неисполнение
служебной обязанности, вместе с тем считаем возможным их сочетание с правовосстановительными видами ответственности.
В 60-х годах XX века на страницах правовых научных работ развернулась дискуссия о
месте материальной ответственности в системе видов ответственности. Одни ученые считали, что материальная ответственность является составной частью дисциплинарной ответственности 1, поскольку обязанность возмещения причиненного имущественного вреда возникает именно в силу наличия трудовых отношений между причинителем вреда и организацией. Другие авторы придерживались мнения, что материальная ответственность является подвидом гражданско-правовой ответственности 2. И наконец, многими учеными материальная
ответственность признается самостоятельным видом, чему, на наш взгляд, представлено значительное число веских доказательств 3.
Вновь обращаясь к вопросу о системе видов ответственности государственных служащих за неисполнение должностных обязанностей, необходимо отметить: несмотря на то, что
в литературе иногда пишут о существовании гражданско-правовой ответственности государственных служащих за причинение имущественного вреда неправомерными действиями по
службе, что ни сейчас, ни ранее (в советский период) государственные служащие не являлись ответчиками непосредственно перед гражданами, а несли материальную ответственность перед государством за причинение имущественного вреда.
На наш взгляд, авторы, так или иначе затрагивающие в своих работах вопросы ответственности государственных служащих 4, ошибочно упоминают о гражданско-правовой ответственности государственных служащих по ст. 1069, 1070 ГК РФ. В ст. 1069 ГК РФ речь идет
об имущественной ответственности государства (а не государственных служащих) за вред,
причиненный в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, ор1
Самощенко И. С. Понятие правонарушения по советскому законодательству. – М., 1963. – С. 185.
Смирнов В. Т. О соотношении материальной ответственности рабочих и служащих по советскому трудовому праву и имущественной ответственности по гражданскому праву // Вестник ЛГУ. – 1963. – № 17. –
Вып. 3. – С. 92; Нерсесянц B. C. Общая теория права и государства: Учебник. – М.: Норма, 2000. – С. 526.
3
Сыроватская Л. А. Материальная ответственность рабочих и служащих по советскому трудовому праву
– один из видов юридической ответственности // Труды (статьи аспирантов) Том V. – М.: ВЮЗИ, 1966. – С. 231
– 260; Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. – М.:
Норма, 2001. – С. 447; Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. – М.: Юристъ, 2001.
– С. 450.
4
Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник. – М., 1999. – С. 514 – 523; Государственная служба:
учебник / Под ред. В. Г. Игнатова. – М.: ИКЦ «МарТ», 2004. – С. 384.
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
82
ганов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания акта, не соответствующего закону или иному правовому акту. Необходимо отметить, что по смыслу указанной статьи не подлежит возмещению государством вред, причиненный в результате ошибочных управленческих решений (но не незаконных). Кроме того, речь вновь идет о действиях должностных лиц, а не государственных служащих, что также влияет на объем обязательств государства из причинения вреда. В ст. 1070 ГК РФ предусмотрены положения об имущественной ответственности государства за совершение действий, повлекших наступление конкретных последствий: незаконное привлечение к уголовной
ответственности, незаконное применение в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконное наложение административного взыскания в виде
ареста или исправительных работ. В данной статье специально уточняется, что возмещение
вреда производится независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, другими словами, независимо от того, было ли совершено правонарушение указанными должностными лицами или нет. Вместе с тем в ст. 1069
ГК РФ о наличии или отсутствии вины ничего не говорится, что, на наш взгляд, предполагает необходимость применения пункта 2 ст. 1064 ГК РФ, предусматривающего освобождение
лица, причинившего вред, если оно докажет, что вред причинен не по его вине. В ГК РФ понятие вины используется применительно не только к физическим лицам, но и к юридическим (см. ст. 401), однако в отличие от ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ и ч. 4 ст. Налогового кодекса
Российской Федерации 1 (далее – НК РФ) понятие «виновность юридического лица», в том
числе государственного органа или органа местного самоуправления, формально не определено. Это позволяет государству, не отрицая факта причинения имущественного вреда, доказывать безвиновность действий (бездействий) должностных лиц или государственных служащих в целях избежания возмещения вреда за счет казны. В то же время удовлетворение
судом требований потерпевшего, заявленных к государству, означает, что действия (бездействия) признаны виновными, а это, на наш взгляд, уже предполагает признание наличия правонарушения. Следовательно, имеет место основание для привлечения виновного лица – государственного служащего – к одному из видов штрафной ответственности.
В настоящее время на законодательном уровне признан публично-правовой характер
ответственности за имущественный вред, причиненный неправомерными действиями должностных лиц, что соответствует практике большинства зарубежных государств 2. Гражданско-правовая ответственность государства за имущественный вред, причиненный неправомерными действиями должностных лиц, является предпосылкой к привлечению государственных служащих к иным видам ответственности.
В настоящее время государственные служащие несут материальную ответственность
перед государством за причинение ему имущественного вреда. Как правило, проблемы, связанные с применением и нормативным усовершенствованием указанного вида ответственности, исследуются в рамках науки трудового права 3, поскольку до недавнего времени все вопросы материальной ответственности рабочих и служащих, в том числе и государственных,
регулировались трудовым законодательством. Однако, на наш взгляд, данный вид ответственности применительно к государственным служащим не получил должного осмысления.
До принятия ТК РФ вопросы имущественной ответственности рабочих и служащих
(включая государственных служащих), регулировались ст. 118 – 126 гл. VIII «Гарантии и
компенсации» КЗоТ РСФСР, а также Указом Президиума Верховного Совета СССР от
1
// Российская газета. – 1998. – 6 августа.
См. подробнее об этом: Бойцова В. Б., Бойцова Л. В. Ответственность государства за действия должностных лиц: публично-правовая или частноправовая? // Правоведение. – 1993. – № 1. – С. 72 – 79.
3
См., например: Залесский В. В. Материальная ответственность работодателя и работника: постатейный
комментарий к разделу XI Трудового кодекса Российской Федерации / В. В. Залесский, Л. А.Чиканова. – М.,
2002; Полетаев Ю. Н. Материальная ответственность сторон трудового договора. – М.: Городец-издат, 2003;
Материальная ответственность работодателя и работника / Гл. ред. В. М. Прудников. – М.: Инфра-М, 2003.
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Е. Г. Бабелюк
83
13 июля 1976 года «Об утверждении Положения о материальной ответственности рабочих и
служащих за ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации» 1.
В настоящее время лишь материальная ответственность военнослужащих регулируется
отдельным законодательным актом – Федеральным законом от 12 июля 1999 года «О материальной ответственности военнослужащих» 2, которым был отменен Указ Президиума Верховного Совета СССР от 13 января 1984 года «О материальной ответственности военнослужащих за ущерб, причиненный государству» 3. Данный Указ распространял свое действие не
только на военнослужащих, но и на начальствующий и рядовой состав Министерства органов внутренних дел СССР. Однако в связи с его отменой вопросы материальной ответственности служащих органов внутренних дел, впрочем, как и других государственных служащих,
регулируются трудовым законодательством, поскольку в иных федеральных законах о данных вопросах умалчивается 4. Федеральный закон «О гражданской службе» не предусмотрел
положений о материальной ответственности гражданских служащих, в продолжение традиций советского законодательства они привлекаются к указанному виду ответственности в
соответствии с главами 37, 38 ТК РФ, а также в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР «Об утверждении Положения о материальной ответственности рабочих и
служащих за ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации», который действует в части, не противоречащей ТК РФ.
В целях исследования особенностей материальной ответственности государственных
служащих по сравнению с участниками трудовых отношений необходимо провести сравнительное исследование соответствующих норм ТК РФ и Федерального закона «О материальной ответственности военнослужащих» 5. Данное исследование позволит установить целесообразность распространения норм ТК РФ на отношения, связанные с привлечением к материальной ответственности государственных служащих.
Согласно ст. 233 ТК РФ, основанием привлечения к материальной ответственности является причинение ущерба в результате виновного противоправного поведения. Таким образом, можно сказать, что только после установления факта совершения любого правонарушения государственный служащий может привлекаться к материальной ответственности. В
свою очередь, в ст. 3 Федерального закона «О материальной ответственности военнослужащих» условием материальной ответственности названо «виновное причинение ущерба», что
не предполагает обязательного установления противоправности деяния. Следовательно, к
материальной ответственности военнослужащие могут привлекаться независимо от установления факта совершения правонарушения (уголовного, административного, дисциплинарного).
В то же время в ст. 238 ТК РФ речь идет о прямом действительном ущербе, который
определяется как реальное уменьшение наличного имущества работодателя или ухудшение
состояния указанного имущества; затраты или излишние выплаты на приобретение или вос1
// Ведомости Верховного Совета СССР. – 1976. – № 29. – Ст. 427.
// Собрание законодательства Российской Федерации. – 1999. – № 29. – Ст. 3682.
3
// Ведомости Верховного Совета СССР. – 1984. – № 3. – Ст. 61.
4
Согласно ч. 5 ст. 11 ТК РФ, «особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников (руководителей организаций, лиц, работающих по совместительству, женщин, лиц с семейными обязанностями, молодежи, государственных служащих и других) устанавливаются настоящим Кодексом и иными федеральными законами».
5
После принятия Федерального закона «О материальной ответственности военнослужащих» было опубликовано несколько работ, посвященных его анализу, комментариям и сравнениям с трудовым законодательством. (См. подробнее: Корякин В. М. Комментарий к Федеральному закону «О материальной ответственности
военнослужащих». – М.: За права военнослужащих, 2000; Ивашин А. А., Цуканов О. В. Материальная ответственность военнослужащих и гражданского персонала: Комментарий к Федеральному закону «О материальной
ответственности военнослужащих»; Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации о материальной ответственности работников: Разъяснения, образцы документов. – М.: За права военнослужащих, 2003; Курочкина В. В. Федеральный закон РФ «О материальной ответственности военнослужащих» и новые проблемы,
возникшие после его принятия // Закон и право. – 2000. – № 2. – С. 40 – 41; Кудашкин А. Материальная ответственность военнослужащих // Российская юстиция. – 2000. – № 6. – С. 45 – 47.
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
84
становление имущества. В ст. 2 Федерального закона «О материальной ответственности военнослужащих» говорится о «реальном ущербе», которым признается: утрата или повреждение имущества воинской части; расходы на восстановление, приобретение утраченного или
поврежденного имущества; излишние денежные выплаты, произведенные воинской частью.
Полагаем, если излишние денежные выплаты рассматривать как реальное уменьшение наличного имущества, то можно признать, что понятия «прямой действительный ущерб» и
«реальный ущерб» по своему содержанию совпадают.
Необходимо отметить, что и для военнослужащих, и для иных государственных служащих предусмотрена как ограниченная, так и полная материальная ответственность за причинение ущерба при исполнении служебных обязанностей. И если, согласно общему правилу
ст. 239 ТК РФ, материальная ответственность ограничивается средним месячным заработком, то в ст. 4 Федерального закона «О материальной ответственности военнослужащих»
предусмотрены разные размеры ограниченной материальной ответственности в зависимости:
− от основания прохождения военной службы 1;
− от совершения военнослужащими конкретных проступков 2,
− от должности и совершения конкретных проступков 3.
Что касается оснований привлечения к полной материальной ответственности, предусмотренных в названных законах, то они частично совпадают. Согласно ст. 243 ТК РФ и ст. 5
Федерального закона «О материальной ответственности военнослужащих», полная материальная ответственность наступает: за причинение ущерба в результате преступных действий;
причинение ущерба в состоянии алкогольного, наркотического и токсического опьянения;
недостачу вверенного имущества 4; умышленное причинение вреда 5. Однако в силу специфики вида службы для военнослужащих предусмотрены специальные основания привлечения к полной материальной ответственности, то есть, если вред причинен умышленными
действиями военнослужащих, повлекшими затраты на лечение в военно-медицинских учре1
Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, и граждане, призванные на военные сборы, несут материальную ответственность в размере причиненного ими ущерба, но не более одного оклада месячного денежного содержания и одной месячной надбавки за выслугу лет; военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, – не более двух окладов месячного денежного содержания.
2
Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, виновные в причинении ущерба, связанного с уплатой воинской частью штрафов за простои контейнеров, вагонов, судов и автомобилей, завышение
объемов выполненных работ, несвоевременное внесение в соответствующие бюджеты налогов и других обязательных платежей, несут материальную ответственность в размере причиненного ущерба, но не более двух окладов месячного денежного содержания и двух месячных надбавок за выслугу лет.
3
Командиры (начальники) несут материальную ответственность:
−
в размере не более одного оклада месячного денежного содержания и одной месячной надбавки за
выслугу лет – за нарушение своими приказами (распоряжениями) установленного порядка учета, хранения,
использования, расходования, перевозки имущества или непринятие необходимых мер к предотвращению его
хищения, уничтожения, повреждения, порчи, излишних денежных выплат, что повлекло причинение ущерба,
либо не принявшие необходимых мер к возмещению виновными лицами причиненного воинской части ущерба;
−
в размере не более трех окладов месячного денежного содержания и трех месячных надбавок за выслугу лет – за незаконный перевод лица гражданского персонала на другую работу, незаконное назначение военнослужащего (лица гражданского персонала) на должность, не предусмотренную штатом (штатным расписанием) воинской части, либо на должность, оплачиваемую выше фактически занимаемой должности, за ущерб,
причиненный излишними денежными выплатами, произведенными в результате незаконного увольнения военнослужащего (лица гражданского персонала), незаконного перевода лица гражданского персонала на другую
работу, незаконного назначения военнослужащего (лица гражданского персонала) на должность.
4
В ТК РФ речь идет о «недостаче ценностей, вверенных на основании специального письменного договора или полученных по разовому документу», а в указанном законе – «когда ущерб причинен военнослужащим, которому имущество было передано под отчет для хранения, перевозки, выдачи, пользования и других
целей».
5
В Федеральном законе «О материальной ответственности военнослужащих» закреплена несколько иная
формулировка, но, на наш взгляд, со схожим содержанием: «в результате хищения, умышленных уничтожения,
повреждения, порчи, незаконных расходования или использования имущества либо иных умышленных действий (бездействия) независимо от того, содержат ли они признаки состава преступления, предусмотренного уголовным законодательством Российской Федерации».
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Е. Г. Бабелюк
85
ждениях и учреждениях здравоохранения военнослужащих, пострадавших в результате этих
действий. Для остальных же государственных служащих полная материальная ответственность наступает в случае причинения ущерба разглашением сведений, составляющих охраняемую законом тайну (служебную, коммерческую или иную), а также причинения ущерба в
результате административного проступка, если таковой установлен соответствующим государственным органом.
Наиболее существенное отличие материальной ответственности военнослужащих и
иных государственных служащих заключается в особенностях порядка привлечения.
Военнослужащие привлекаются к материальной ответственности после обязательного
проведения административного расследования, которое назначается командиром (начальником) после обнаружения причиненного ущерба и проводится в течение месяца в целях установления причин ущерба, его размера и виновных лиц 1. Однако если причины ущерба, его
размер и виновные лица установлены решением суда, результатами ревизий, проверок, дознания или следствия, то это дает право не проводить административного расследования (п. 2
ст. 7 указанного Закона). Согласно ст. 247 ТК РФ, работодатель обязан провести проверку
для установления размера причиненного ущерба и причин его возникновения. Однако сроки
проведения указанной проверки не установлены.
Для военнослужащих предусмотрен трехлетний срок (после обнаружения ущерба) для
привлечения к материальной ответственности (согласно п. 4 ст. 3 указанного Закона). В пределах этого срока должно быть завершено административное расследование (получены решение суда или результаты ревизий, проверок, дознания или следствия), и в двухнедельный
срок издан приказ об удержании из денежного довольствия военнослужащего суммы причиненного ущерба, если его размер не превышает одного месячного оклада денежного содержания и одной месячной надбавки за выслугу лет. Если размер причиненного ущерба
превышает один месячный оклад денежного содержания и одну месячную надбавку за выслугу лет или же пропущен двухнедельный срок, то в пределах вышеуказанного трехгодичного срока должен быть подан иск в суд о возмещении ущерба.
Для иных государственных служащих работодатель (применительно к государственной
гражданской службе корректнее вести речь о представителе нанимателя) обязан в месячный
срок после окончательного установления размера причиненного ущерба издать распоряжение о взыскании суммы причиненного ущерба (ст. 248 ТК РФ). Но при этом не уточняется, в
какой срок должно быть произведено окончательное установление его размера. Возмещение
ущерба по распоряжению работодателя одновременно поставлено в зависимость не только
от сроков его издания, но и от согласия на добровольное возмещение ущерба, если он превышает размер его среднемесячного заработка. В остальных случаях взыскание осуществляется в судебном порядке. Необходимо обратить внимание на то, что норма, устанавливающая предельный срок для обращения работодателя в суд для обращения о взыскании ущерба,
предусмотрена не в главе о материальной ответственности, а в п. 2 ст. 392 ТК РФ «Сроки обращения в суд за разрешением индивидуального трудового спора».
В ст. 240 ТК предусмотрено право работодателя полностью или частично отказаться от
взыскания причиненного ущерба, а ст. 250 ТК РФ органу по рассмотрению трудовых споров
предоставлено право снижать размер ущерба. В то время как ст. 11 Федерального закона
«О материальной ответственности военнослужащих» допускает лишь уменьшение размера
ущерба, подлежащего возмещению, за исключением случаев, когда военнослужащий добровольно привел себя в состояние наркотического, токсического или алкогольного опьянения.
Изучение особенностей материальной ответственности военнослужащих по сравнению
с материальной ответственностью иных государственных служащих, регулируемой нормами
ТК РФ, позволяет внести предложения по совершенствованию законодательства в этой части.
1
Согласно ст. 7 Федерального закона «О материальной ответственности военнослужащих», срок административного расследования в необходимых случаях может быть продлен на один месяц.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
86
Во-первых, не только для военнослужащих, но и для государственных служащих иных
видов службы случаи привлечения к ограниченной материальной ответственности должны
дифференцироваться. В зависимости от того, неисполнение каких служебных обязанностей –
функциональных или внутриорганизационных – привело к причинению ущерба государству,
материальная ответственность должна ограничиваться не только размером среднемесячного
заработка служащего, но, возможно, двух- и трехкратным размером среднемесячного заработка 1. Размер ограниченной материальной ответственности руководителей также должен
дифференцироваться в зависимости от вида совершенных ими дисциплинарных проступков.
Во-вторых, необходимо нормативно закрепить, что причины ущерба, его размер и виновные лица должны устанавливаться в порядке дисциплинарного производства (которое
для гражданских служащих предполагает проведение служебной проверки), если они не были ранее установлены в рамках уголовного процесса или производства по делу об административном правонарушении.
В-третьих, право руководителя отказываться от взыскания причиненного ущерба
должно быть ограничено. А если речь идет о совершении правонарушения в корыстных целях, то целесообразно установить запрет на снижение размера ущерба. Кроме того, орган по
рассмотрению индивидуальных служебных споров не должен наделяться правом снижать
размер причиненного ущерба. Указанный орган не может подменять руководителя, который
является представителем государства и который должен отстаивать интересы последнего в
случае причинения ему вреда.
К числу бесспорных, как представляется, положительных моментов трудового законодательства в вопросах материальной ответственности, которые должны сохраняться для государственных служащих, можно отнести формулировку основания применения указанного
вида ответственности – причинение ущерба в результате виновного противоправного поведения. Кроме того, в ТК РФ очень корректно сформулированы случаи привлечения к полной
материальной ответственности.
На наш взгляд, нет необходимости дополнять соответствующую главу ТК РФ высказанными выше предложениями 2, поскольку его основной задачей является регулирование
трудовых отношений, не обремененных публично-правовыми интересами. Следовательно,
необходимо выбрать наиболее оптимальное решение данного вопроса: либо принять специальные законы о материальной ответственности гражданских служащих и служащих правоохранительной службы, либо в законах о конкретных видах службы предусмотреть соответствующие главы о материальной ответственности, расположив их последовательно за разделами о дисциплинарной ответственности 3.
1
Ранее в п. 6 – 9 Положения о материальной ответственности рабочих и служащих за ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации, предусматривалась дифференциальная ограниченная материальная ответственность.
2
В статье С. Полякова также высказана идея о том, что «следовало бы отказаться от правил возмещения
вреда, установленных для трудовых отношений, и руководствоваться нормами права о государственной службе» (Поляков С. Возмещение вреда, причиненного при исполнении обязанностей государственной службы //
Российская юстиция. – 1999. – № 5. – С. 28).
3
Нельзя не отметить, что применительно к материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел данное предложение уже высказывалось (Курочкина В. Материальная ответственность сотрудников
органов внутренних дел // Российская юстиция. – 2000. – № 3. – С. 38. – 39).
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Е. Г. Бабелюк
87
Библиографический список
1. Бойцова, В. Б. Ответственность государства за действия должностных лиц:
публично-правовая или частноправовая? / В. Б. Бойцова, Л. В. Бойцова // Правоведение. –
1993. – № 1.
2. Ведомости Верховного Совета СССР. – 1984. – № 3. – Ст. 61; 1976. – № 29. –
Ст. 427.
3. Залесский, В. В. Материальная ответственность работодателя и работника: Постатейный комментарий к разделу XI Трудового кодекса Российской Федерации / В. В. Залесский, Л. А. Чиканова. – М., 2002.
4. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации о материальной ответственности работников. Разъяснения, образцы документов. – М: За права военнослужащих, 2003.
5. Корякин, В. М. Комментарий к Федеральному закону «О материальной ответственности военнослужащих» / В. М. Корякин. – М.: За права военнослужащих, 2000.
6. Кудашкин А. Материальная ответственность военнослужащих / А. Кудашкин //
Российская юстиция. – 2000. – № 6.
7. Курочкина, В. В. Федеральный закон РФ «О материальной ответственности военнослужащих» и новые проблемы, возникшие после его принятия / В. В. Курочкина // Закон
и право. – 2000. – № 2.
8. Матузов, Н. И. Теория государства и права: Учебник / Н. И. Матузов,
А. В. Малько. – М.: Юристъ, 2001.
9. Нерсесянц, B. C. Общая теория права и государства: Учебник. – М.: Норма,
2000.
10. Ноздрачев, А. Ф. Государственная служба: Учебник / А. Ф. Ноздрачев. – М.,
1999.
11. Государственная служба: Учебник / Под ред. В. Г. Игнатова. – М.: ИКЦ
«МарТ», 2004.
12. Полетаев, Ю. Н. Материальная ответственность сторон трудового договора /
Ю. Н. Полетаев. – М.: Городец-издат, 2003.
13. Материальная ответственность работодателя и работника / Гл. ред.
В. М. Прудников. – М.: Инфра-М, 2003.
14. Поляков, С. Возмещение вреда, причиненного при исполнении обязанностей
государственной службы / С. Поляков // Российская юстиция. – 1999. – № 5.
15. Российская газета. – 1998. – 6 августа.
16. Самощенко, И. С. Понятие правонарушения по советскому законодательству /
И. С. Самощенко. – М., 1963.
17. Собрание законодательства Российской Федерации. – 1999. – № 29. – Ст. 3682.
18. Смирнов, В. Т. О соотношении материальной ответственности рабочих и служащих по советскому трудовому праву и имущественной ответственности по гражданскому
праву / В. Т. Смирнов // Вестник ЛГУ. – 1963. – № 17. – Вып. 3.
19. Сыроватская, Л. А. Материальная ответственность рабочих и служащих по советскому трудовому праву – один из видов юридической ответственности /
Л. А. Сыроватская // Труды (статьи аспирантов). Том V. – М.: ВЮЗИ, 1966.
20. Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. В. М. Корельского,
В. Д. Перевалова. – М.: Норма, 2001.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
88
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
Е. Г. Бабелюк
Материальная ответственность государственных служащих Российской Федерации за вред, причиненный неправомерными действиями по службе
В статье предлагается альтернатива: либо принять специальные законы о материальной
ответственности гражданских служащих и служащих правоохранительной службы, либо в
законах о конкретных видах службы предусмотреть соответствующие главы о материальной
ответственности, расположив их последовательно за разделами о дисциплинарной ответственности.
E. G. Babeliuk
Russian Federation Public Servants' Breakage Liability for Damage Caused by Wrongful Official Acts
The article gives an alternative offer: either adoption of laws on breakage liability of public
servants and law enforcement agencies officers or including clauses on breakage liability in the
laws of particular types of services placed as following disciplinary liability clauses.
J. G. Babeljuk
Materielle Verantwortung von den Staatsbeamten der Russischen Föderation für den
Schaden, der durch unrechtsmässige Handlungen im Amt zugefügt ist
Im Artikel wird Alternative vorgeschlagen: spezielle Gesetze über die materielle Verantwortung von den bürgerlichen Beamten und von den Beamten der rechtsschützenden Behörden verabschieden oder in den Gesetzen über die konkreten Amtsarten entsprechende Abschnitte über materielle Verantwortung voraussetzen.
E. G. Babéluk
La responsabilité matérielle des fonctionnaires de la Fédération de Russie pour des
dommages causés par leurs actions illégales
L’auteur de l’article propose l’alternative: soit établir la responsabilité matérielle des employés civils et des employés du service de protection, soit prévoir la responsabilité de chaque service concret dans des chapitres correspondant à leur responsabilité matérielle et disposant successivement après les paragraphes sur la responsabilité disciplinaire.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А. Г. Коваленко
А. П. Яковлева
РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ, ВЫТЕКАЮЩИХ ИЗ
АДМИНИСТРАТИВНОГО И ПУБЛИЧНОГО
ПРОИЗВОДСТВА В ГРАЖДАНСКОМ И
АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ
Правовая природа административных дел в гражданском процессе неразрывно связана
с производством, возникающим из публичных правоотношений. Ранее в ГПК РСФСР данное
производство носило название производства по делам, возникающим из административноправовых отношений. В новой редакции ГПК РФ (2002 года) оно обозначено как производство по делам, возникающим из публичных правоотношений.
В ГПК РФ законодатель пошел по пути специализации не судов, а судей. Поэтому административное производство, зафиксированное в Конституции РФ, реализуется через производство, возникающее из публичных правоотношений.
Тем не менее существуют различные точки зрения по вопросу разделения судов по
принципу частного и публичного права 1. Первая основывается на создании системы административных судов в Российской Федерации и принятии соответствующего кодекса административного судопроизводства 2, с учетом того, что предпосылки для этого процесса внутри судов общей юрисдикции и арбитражных судов уже созданы 3. Другая опирается на то,
что специализация судов необходима, однако на все цели может не хватить средств 4. Несомненным является то, что в настоящее время увеличивается в судах количество дел публичного права (административное производство), которое отличается особенностями, в частности компетенция судов, особенности доказательств и распределение обязанности по доказыванию, большая активность суда при рассмотрении дел и пр. 5
В настоящее время производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, является самостоятельным видом гражданского судопроизводства и имеет некоторые
специфические черты.
Во-первых, в исковом производстве присутствует ряд диспозитивных институтов (признание иска, отказ от иска, мировое соглашение и др.). В публичном производстве данные
институты отсутствуют.
Во-вторых, в исковом производстве бремя доказывания возлагается на стороны в соответствии со ст. 56 ГПК РФ. В делах публичного производства обязанность по доказыванию
фактов, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, законности оспариваемых решений, действий (бездействий) органов государственной
власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагается на орган, принявший нормативный акт, органы (или лица),
которые приняли оспариваемые решения или совершили действия (бездействия) (ст. 249
ГПК РФ).
В-третьих, в исковом производстве наличествует материально-правовой спор, а в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, таковой отсутствует. Как
1
См.: Дегтярев С. Л. Оптимизация гражданского правосудия России / Под ред. В. В. Яркова. – М., 2007.
– С. 28 – 29.
2
См., например: Ламонов Е. В. Кодекс административного судопроизводства – процессуальная форма
деятельности административных судов // Российская юстиция. – 2007. –№ 9. – С. 6.
3
См.: Радченко В. Административные суды призваны защитить человека от произвола недобросовестных чиновников // Российская юстиция. – 2004. – № 3. – С. 2 – 5.
4
См.: Козак Д. Н. Суд в современном мире: проблемы и перспективы // Российская юстиция. – 2001. –
№ 9. – С. 6.
5
См.: Дегтярев С. Л. Оптимизация гражданского правосудия России / Под ред. В. В. Яркова. – М., 2007.
– С. 28.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
90
отмечается в литературе, специфической функцией суда при рассмотрении дел данной категории является осуществление судебного контроля за законностью действий органов государства и организаций по отношению к гражданам, а в отдельных случаях – и к другим субъектам права 1. В данном виде производства осуществляется проверка законности решений и
действий органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Вопрос о наличии спора о праве является дискуссионным, поскольку существует точка
зрения, что спор о праве является общей чертой, характеризующей как дела искового производства, так и дела, возникающие из публичных правоотношений. И в связи с этим предлагается обозначать обращение в суд по делам публично-правового характера как предъявление
административного или публичного иска 2.
Точка зрения об отсутствии гражданско-правового спора по делам данной категории
нам представляется более верной, поскольку в п. 3 ст. 247 ГПК РФ указано, что в случае, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, то заявление необходимо оставлять без движения при условии, что не нарушаются правила подсудности. Спор о праве, подведомственный суду, является спором гражданско-правового характера и подлежит рассмотрению в исковом порядке.
ГПК РФ приводит примерный перечень категорий дел, возникающих из публичных
правоотношений:
1. Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (норма, содержащаяся во взаимосвязанных п. 2 ч. 1 ст. 26, ч. 1, 2 и
4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ, которая наделяет суд общей юрисдикции полномочием
разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, признана не соответствующей Конституции Российской Федерации 3).
2. Дела по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также государственных и муниципальных
служащих.
3. Дела по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ.
Закон устанавливает процессуальные особенности рассмотрения дел данной категории.
Так, по делам, возникающим из публичных правоотношений, не допускается заочное производство. При рассмотрении и разрешении дел суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.
При рассмотрении данных дел суд может признать обязательной явку представителя
органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В
случае неявки без уважительной причины перечисленные органы и лица судом могут быть
подвергнуты штрафу.
Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия
нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений,
действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления,
должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, совершивший соответствующие действия (бездействие).
При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений,
суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения
дела. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств,
подвергаются штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда.
1
См.: Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М. К. Треушникова. – М., 2006. – С. 448.
См.: Гражданское процессуальное право: Учебник / Под ред. М. С. Шакарян. – М., 2005. – С. 310.
3
Постановление Конституционного суда РФ от 18 июля 2003 года № 13-П // Вестник Конституционного
суда Российской Федерации. – 2003. – № 5.
2
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А. Г. Коваленко, А. П. Яковлева
91
Действие решения по указанным делам распространяется не только на лиц, участвующих в
деле, но и на иных лиц. В соответствии со ст. 250 ГПК РФ после вступления в законную силу
решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений, лица, участвующие в
деле, а также иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям.
Существование отдельного вида судопроизводства в арбитражном процессе по делам,
возникающим из административных и иных публичных правоотношений, является спорным.
Существует несколько точек зрения по данному вопросу. Одни исследователи утверждают,
что нет необходимости выделять данное производство в отдельную категорию дел, поскольку по своей природе оно является исковым и отличием является только то, что спор существует между носителями публичного и частного интересов 1. Другие ученые отмечают, что в
арбитражном процессе появился новый вид судопроизводства по делам, возникающим из
административных и иных публичных правоотношений, который существенно отличается от
искового производства 2. Мы полагаем, что вторая точка зрения является более верной, поскольку в арбитражном процессе указанный вид судопроизводства существует самостоятельно, и это обусловлено следующими аспектами.
Во-первых, специфика состава дел, рассматриваемых в порядке производства по делам,
возникающим из административных и иных публичных правоотношений, напрямую зависит
от субъектного состава участников материальных правоотношений, которые неравнозначны
и находятся в отношениях власти и подчинения.
В указанном порядке рассматриваются следующие дела:
1. Об оспаривании нормативных правовых актов.
2. Об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия)
государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных
лиц.
3. Об административных правонарушениях.
4. О взыскании обязательных платежей и санкций.
Во-вторых, указанные выше дела имеют процессуальные особенности рассмотрения,
что отличает этот вид судопроизводства в арбитражных судах от искового.
Особенностями являются следующие моменты:
1. Возбуждение дела происходит путем подачи заявления, а не искового заявления,
которое подается по делам искового производства.
2. По общему правилу, установленному п. 4 ст. 189 АПК РФ, обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности
оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, возлагается на органы и лица, которые
приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие).
Аналогичное правило также действует и по делам о привлечении к административной ответственности, в соответствии с которым обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности (п. 5
ст. 250 АПК РФ). По делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на
административный орган, принявший оспариваемое решение (п. 4 ст. 210 АПК РФ). Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для взыскания обязательных
1
Шерстюк В. М. Новые положения третьего Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. – М., 2003. – С. 142; См. также: Попова Ю. А. Судопроизводство по делам, возникающим из публичноправовых отношений (теоретические проблемы). – Краснодар, 2002; Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу РФ / Под ред. Г. А. Жилина. – М, 2003. – С. 450 (автор главы – И. А. Приходько).
2
Арбитражный процесс: Учебник / Под ред. М. К. Треушникова. – М., 2007 (автор главы – Е. А. Борисова); Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу РФ / Под ред. П. В. Крашенинникова. – М., 2007.
– С. 742 (автор главы – О. А. Рузакова).
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
92
платежей и санкций, возлагается на заявителя (п. 4 ст. 215 АПК РФ).
3. Кодексом установлены сокращенные сроки рассмотрения дел данной категории.
Например, по делам искового производства срок на подготовку дела к судебному разбирательству не должен превышать двух месяцев, и срок рассмотрения дела не должен превышать месяца со дня вынесения определения суда о назначении дела к судебному разбирательству (ст. 134, 152 АПК РФ). По делам об оспаривании нормативных правовых актов, об
оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, по делам о взыскании обязательных платежей и санкций установлен срок, не превышающий двух
месяцев со дня поступления заявления в суд, включая подготовку дела к судебному разбирательству (п. 1 ст. 194 АПК РФ, п. 1 ст. 200 АПК РФ, п. 1 ст. 215 АПК РФ); дела о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и
иную экономическую деятельность, рассматриваются в срок, не превышающий пятнадцати
дней со дня поступления в арбитражный суд заявления (п. 1 ст. 205 АПК РФ); дела об оспаривании решений административных органов рассматриваются судьей единолично в срок, не
превышающий десяти дней со дня поступления в арбитражный суд заявления, включая срок
на подготовку дела к судебному разбирательству (п. 1 ст. 210 АПК РФ).
4. Также данному виду судопроизводства присущи особенности по вступлению в законную силу и исполнению решения арбитражного суда. Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу немедленно после его принятия (п. 4 ст. 195 АПК РФ). Специальное правило предусмотрено для приведения в исполнение решения суда об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и
действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных
органов, должностных лиц, согласно которому решения подлежат немедленному исполнению (п. 7 ст. 201 АПК РФ) 1. Решение по делу о привлечении к административной ответственности, решение арбитражного суда по делу об оспаривании решения административного
органа о привлечении к административной ответственности вступают в законную силу по
истечении десяти дней со дня его принятия (п. 4 ст. 206 АПК РФ, п. 5 ст. 211 АПК РФ).
Таким образом, производство в арбитражном суде по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, имеет отличительные черты, позволяющие
говорить о самостоятельном виде судопроизводства в арбитражных судах, отличном от искового порядка рассмотрения дел. Причем характерные особенности дел публичного производства в гражданском процессе совпадают в целом с отличительными чертами данных дел в
арбитражном процессе.
Но наряду с общими и совпадающими особенностями есть и отличия, сравнение которых позволяет оценить как более или менее совершенное регулирование данного вида производства в разных процессах.
Коренным отличием гражданского и арбитражного процесса является то, что арбитражный процесс производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, включает в себя не только оспаривание нормативных и ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, но и дела о привлечении к
административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности 2.
Как уже отмечалось, в арбитражном процессе данный вид судопроизводства включает в себя
как дела о привлечении к административной ответственности, так и дела об оспаривании
1
См. также: Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 года № 80 «О некоторых
вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» // Вестник Высшего Арбитражного суда Российской Федерации. – 2004. – № 10.
2
См.: Постановление Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 года № 11 // Вестник Высшего Арбитражного
суда Российской Федерации. – 2003. – № 2.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А. Г. Коваленко, А. П. Яковлева
93
решений административных органов о привлечении к административной ответственности 1.
Арбитражный процесс объединяет дела так называемого нормоконтроля и дела о об административных правонарушениях, в которых суд назначает виновному наказание 2. Данное положение неразрывно связано с особенностью административно-правового типа общественных отношений 3. И поскольку арбитражный суд рассматривает данный вид общественных
отношений, то он не может не учитывать и субъектов административно-деликтных отношений, основания ответственности, виды наказаний, порядок рассмотрения и разрешения дел
об административных правонарушениях 4. Хотя есть мнение, что эта юрисдикционная деятельность суда, являясь совершенно особой, не укладывается в деятельность по осуществлению гражданского судопроизводства, не совпадающую с ним ни по целям, ни по способам
судебного воздействия и имеющую, по сути, большее сходство с уголовным судопроизводством 5. Возражением этому может служить то, что рассмотрение административных дел отвечает установленным ст. 2 ГПК РФ целям гражданского судопроизводства. Назначение административного наказания защищает нарушенные или оспариваемые прав, свободы и законные интересы граждан, организаций, права и интересы Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации, муниципальных образований, других лиц, являющихся субъектами
не только гражданских, трудовых, но и иных правоотношений. Рассмотрение дел об административных правонарушениях напрямую способствует укреплению законности и правопорядка, предупреждению правонарушений, формированию уважительного отношения к закону и суду. То же можно сказать и об арбитражных судах, которые выполняют подобные
функции, с той разницей, что касается лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную
экономическую деятельность.
В связи с этим следует отметить, что в отличие от гражданского процесса органы государственной власти, местного самоуправления, иные органы и должностные лица в арбитражном процессе могут быть как на стороне заявителя, так и на стороне ответчика. Например, производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений административных органов и должностных лиц, уполномоченных законом составлять протоколы об административных правонарушениях и обратившихся
с требованием о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.
В гражданском процессе административное производство не входит в публичноправовое производство. Публично-правовое производство дает большее количество правовых гарантий при рассмотрении дел. Следовательно, те особенности рассмотрения дел, которые установлены гл. 25 АПК РФ об административных правонарушениях, в большей степени
способствует укреплению законности, правопорядка и решению задач судопроизводства в
арбитражных судах. По итогам сравнительного исследования норм АПК РФ, ГПК РФ, КоАП
РФ, представляется, что нормы АПК РФ дополняют нормы КоАП РФ, чего нет, к сожалению, в ГПК РФ. Представляется, что целесообразно внести в ГПК РФ соответствующие изменения и дополнения. Несмотря на то, что понятие «публичные правоотношения» имеет
более широкое значение, чем понятие «административно-правовые отношения» 6, полагаем,
что необходимо дополнить ГПК РФ главами по административному производству.
В целом представляется нецелесообразным создание самостоятельной системы административной юстиции, поскольку рассмотрение дел об административных правонарушени1
Постановление Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 года № 10 // Вестник Высшего Арбитражного суда
Российской Федерации. – 2004. – № 8.
2
Приходько И. А., Пацация М. Ш. Арбитражный процесс в современной России. – М., 2002. – С. 175.
3
См.: Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. – СПб., 2003. – С. 9.
4
Шатов С. А. О некоторых проблемах института административной ответственности // Российская юстиция. – 2007. – № 8. – С. 68.
5
См.: Приходько И. А., Пацация М. Ш. Указ. соч. – С. 174.
6
Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу РФ / Под ред. П. В. Крашенинникова. – М.,
2007. – С. 741.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
94
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
ях успешно проводится в рамках судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Создание
новых судов потребует проведения новой судебной реформы, связанной с колоссальными
затратами по назначению судей, обслуживающего персонала судейского аппарата, создания
самостоятельной материальной базы по оснащению новых судов и т. д.
Библиографический список
1.
Арбитражный процесс: Учебник / Под ред. М. К. Треушникова. – М., 2007.
2.
Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М. К. Треушникова. – М., 2006.
3.
Гражданское процессуальное право: учебник / Под ред. М. С. Шакарян. – М., 2005.
4.
Дегтярев, С. Л. Оптимизация гражданского правосудия России / С. Л. Дегтярев / Под
ред. В. В. Яркова. – М., 2007.
5.
Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 года № 80
«О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» // Вестник Высшего Арбитражного суда Российской
Федерации. – 2004. – № 10.
6.
Козак, Д. Н. Суд в современном мире: проблемы и перспективы / Д. Н. Козак // Российская юстиция. – 2001. – № 9.
7.
Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу РФ / Под ред.
Г. А. Жилина. – М., 2003.
8.
Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу РФ / Под ред.
П. В. Крашенинникова. – М., 2007.
9.
Ламонов, Е. В. Кодекс административного судопроизводства – процессуальная форма
деятельности административных судов / Е. В. Ламонов // Российская юстиция. – 2007. – № 9.
10. Попова, Ю. А. Судопроизводство по делам, возникающим из публично-правовых отношений (теоретические проблемы) / Ю. А. Попова. – Краснодар, 2002.
11. Постановление Конституционного суда РФ от 18 июля 2003 года № 13-П // Вестник
Конституционного суда Российской Федерации. – 2003. – № 5.
12. Постановление Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 года № 10 // Вестник Высшего Арбитражного суда Российской Федерации. – 2004. – № 8.
13. Постановление Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 года № 11 // Вестник Высшего
Арбитражного суда Российской Федерации. – 2003. – № 2.
14. Приходько, И. А. Арбитражный процесс в современной России / И. А. Приходько,
М. Ш. Пацация. – М., 2002.
15. Радченко, В. Административные суды призваны защитить человека от произвола недобросовестных чиновников / В. Радченко // Российская юстиция. – 2004. – № 3.
16. Сорокин, В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс / В. Д. Сорокин. –
СПб., 2003.
17. Шатов, С. А. О некоторых проблемах института административной ответственности /
С. А. Шатов // Российская юстиция. –2007. – № 8.
18. Шерстюк, В. М. Новые положения третьего Арбитражного процессуального кодекса
Российской Федерации / В. М. Шерстюк. – М., 2003.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
А. Г. Коваленко, А. П. Яковлева
Рассмотрение дел, вытекающих из административного и публичного производства в гражданском и арбитражном процессе
Анализ природы административных дел в гражданском процессе, по мнению автора,
свидетельствует о ее неразрывной связи с производством, возникающим из публичных правоотношений. Предлагая дополнить ГПК РФ главами по административному производству,
автор, тем не менее, считает нецелесообразным создание самостоятельной системы административной юстиции.
A. G. Kovalenko, A. P. Yakovleva
Legal Investigation of Administrative and Public Proceedings in Civil and Arbitration
Procedure
Analyzing the nature of administrative cases in civil procedure in the author's opinion indicates their inextricable link with proceedings based on public legal relationship. Suggesting to make
additions to Russian Federation Civil Code of Practice with articles on administrative proceeding
the authors consider creation of independent administrative justice unreasonable.
A. G. Kowalenko, A. P. Jakowleva
Die Betrachtung der Sachverhalte auf dem Gebiet des Öffentlichen und administrativen
Verfahren im bürgerlichen und schiedsrichterlichen Prozesse
Die Analyse der Verwaltungsrechtlichen Sachverhalte im bürgerlichen Prozess zeugt von den
untrennbaren Zusammenhang mit dem Verfahren, das aus den öffentlichen Rechtbeziehungen entsteht. Der Autor ist der Meinung, dass das bürgerliche Gesetzbuch mit den Abschnitten über Verwaltungsverfahren ergänzt werden soll, die Bildung des selbstständigen Systems aber unzweckmässig ist.
A. G. Kovalénko, A. P. Iakovléva
L’examen des affaires découlant de la production administrative et publique au cours
du procès civil et arbitral
L’analyse de la nature des affaires administratives au cours du procès civil, à l’avis de
l’auteur, témoigne du lien indissoluble de ces affaires avec la production apparaissant des relations
publiques fondées sur le droit. L’auteur propose de compléter le code de procédure civile de la
Fédération de Russie par des chapitres sur la production administrative, mais en même temps
l’auteur ne trouve pas utile la création du système indépendant de la justice administrative.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Ю. А. Кочеткова
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ГАРАНТИЙ ПРАВ ЛИЦА, ПРИВЛЕКАЕМОГО
К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Административно-правовой статус лица, привлекаемого к административной ответственности, на наш взгляд, следует рассматривать как ряд составляющих его понятий: «административно-правовой статус лица, обоснованно подозреваемого, обвиняемого в совершении
административного правонарушения» и «административно-правовой статус лица, привлеченного к административной ответственности».
В связи с этим можно сформулировать несколько определений.
Административно-правовой статус лица, подозреваемого в совершении административного правонарушения – это закрепленная в законе система прав и обязанностей, регулирующая взаимоотношения между органами исполнительной власти (судом) и:
− лицом, застигнутым при совершении (или непосредственно после совершения)
объективно противоправного действия либо бездействия, ответственность за которое предусмотрена законодательством об административных правонарушениях;
− лицом, сообщившим о совершении им административного правонарушения (если
подобное заявление не исключает административной ответственности);
− лицом, на которое очевидцы, в том числе потерпевшие, прямо указали как на лицо,
совершившее противоправное деяние;
− лицом, на одежде которого, при нем или в его жилище будут обнаружены явные
следы административного правонарушения.
Административно-правовой статус лица, обвиняемого в совершении административного правонарушения – это закрепленная в законе система прав и обязанностей, регулирующая
взаимоотношения между органами исполнительной власти (судом) и лицом, в отношении
которого имеется не рассмотренный соответствующим должностным лицом (органом) надлежаще оформленный протокол об административном правонарушении.
Административно-правовой статус лица, привлеченного к административной ответственности – это закрепленная в законе система прав и обязанностей, регулирующая взаимоотношения между органами исполнительной власти (судом) и лицом, в отношении которого
соответствующим должностным лицом (органом) принято решение о наложении на него какого-либо административного наказания, но данное наказание еще не обращено к исполнению или обращено, но на данный момент не исполнено либо исполнено, но не истекли сроки
обжалования постановления по делу.
Лицо, в отношении которого постановление о наложении административного наказания обращено к исполнению и исполнено, и при этом истекли сроки обжалования постановления по делу, будет иметь административно-правовой статус лица, привлекавшегося к административной ответственности.
Из административно-правового статуса каждой из перечисленных категорий лиц можно выделить общий, специальный и индивидуальный административно-правовой статус.
Таким образом, административно-правовой статус лица, привлекаемого к административной ответственности – это закрепленная в законе система прав и обязанностей, регулирующая взаимоотношения между органами исполнительной власти (судом) и лицом, обоснованно подозреваемым, обвиняемым в совершении административного правонарушения и
подлежащим за него административной ответственности, либо лицом, привлеченным к административной ответственности.
Действующее законодательство (ст. 25.1 КоАП РФ) определяет права и обязанности
лица (физического и юридического), привлекаемого к административной ответственности.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Ю. А. Кочеткова
97
Так, ст. 25.1 ч. 1 КоАП РФ устанавливает, что «лицо, в отношении которого ведется
производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом».
Положения данной статьи касаются всех стадий производства по делам об административных правонарушениях и, следовательно, гарантий прав указанных выше лиц.
Одна из таких гарантий – возможность ознакомления со всеми материалами дела на
всех стадиях производства по делу. Поэтому соответствующие должностные лица обязаны
предоставлять эту возможность каждому привлекаемому к ответственности, начиная с момента составления протокола и заканчивая комплектованием материалов по пересмотру дела
по жалобе на принятое постановление.
Обязанность должностного лица ознакомить лицо, обвиняемое в совершении административного правонарушения, с материалами дела непосредственно перед их направлением
для рассмотрения по подведомственности является необходимым действием также для обеспечения права на защиту лицу, привлекаемому к административной ответственности. Ведь
без ознакомления с материалами дела (а соответственно с окончательной формулировкой
обвинения), имеющимися доказательствами по делу невозможно давать объяснения, заявлять ходатайства и представлять доказательства.
Знакомиться с материалами дела – это право, а не обязанность лица, обвиняемого в совершении административного правонарушения, поэтому по согласованию с должностным
лицом, в производстве которого находится дело, это действие может быть произведено на
более ранних стадиях административно-юрисдикционного процесса (при наличии окончательно собранного материала по делу) либо непосредственно перед рассмотрением дела (в
случаях невозможности ознакомления обвиняемого ранее и его присутствия при рассмотрении дела).
При невозможности или нежелании лица знакомиться с материалами дела правоприменитель должен ограничиться ознакомлением обвиняемого с протоколом об административном правонарушении. Отказ от ознакомления с протоколом об административном правонарушении лицом, привлекаемым к административной ответственности, в соответствии с законодательством РФ об административных правонарушениях фиксируется в самом протоколе
и заверяется свидетелями. Кроме того, представляется, что необходимо законодательно закрепить право лица, обвиняемого в совершении административного правонарушения, на ознакомление с материалами дела в присутствии своего защитника.
Статья 28.2 Кодекса устанавливает обязательные для должностных лиц правила составления протокола об административном правонарушении, в том числе обязанность разъяснить права и обязанности привлекаемому к ответственности лицу, обеспечить ему возможность ознакомиться с содержанием протокола, предоставить свои замечания и объяснения.
В ст. 25.1 ч. 1 КоАП РФ также закреплено право лица, привлекаемого к административной ответственности, давать объяснения по делу (на русском языке, а если он не владеет
русским языком – на другом языке с учетом правил ст. 24.2 КоАП РФ).
Данная статья утверждает право лица, в отношении которого ведется производство по
делу об административном правонарушении, предоставлять прилагаемые к протоколу объяснения и замечания по содержанию протокола (то есть по содержанию предъявленного обвинения). Однако обязать его давать объяснения нельзя: если лицо воздерживается от дачи
объяснений, это не означает, что он признает свою вину, и в данном случае презумпция невиновности сохраняет свое действие (ст. 1.5 КоАП РФ). Это право определяет также обязанность лица, составившего протокол, зафиксировать соответствующие объяснения и замечания, приложив их к материалам дела. Кроме того, в любой момент, на всех стадиях производства по делу об административных правонарушениях лицо, привлекаемое к
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Вестник Евразийской академии административных наук № 5, 2008
98
административной ответственности, имеет право заявлять ходатайства, к примеру, о проведении экспертизы, об истребовании документальных доказательств.
Все заявленные ходатайства подлежат обязательному и немедленному рассмотрению
судом, органом, должностным лицом, в производстве которых находится дело. Все ходатайства должны заявляться в письменной форме. Если лицо не может письменно заявить ходатайство (например, в силу отсутствия у него кистей обеих рук), судья, орган, должностное
лицо вправе рассмотреть и устное ходатайство таких лиц: правилам ч. 2 ст. 24.4 КоАП РФ
это не противоречит.
Решение об отказе в удовлетворении ходатайства выносится судьей, органом, должностным лицом исключительно в виде определения, которое обязаны довести до сведения лица, заявившего ходатайство, с указанием мотивов. Если же ходатайство удовлетворяется, то
судья, орган, должностное лицо может ограничиться и устным удовлетворением ходатайства
или совершением определенных фактических действий (если иное прямо не предусмотрено
нормами КоАП).
Однако законодатель не определяет предмет ходатайств, которые вправе заявить лицо,
привлекаемое к административной ответственности, либо на обеспечение законности процессуальных действий правоприменителя, что влияет на исход дела и принятое решение.
«Ходатайства являются одним из наиболее распространенных средств защиты прав и
законных интересов участников процесса, – обоснованно считает В. Л. Будников. – Причем,
если обвиняемый выступает единственным обладателем права знать, в чем его обвиняют, то
носителем права на заявление ходатайства выступает более широкий круг субъектов. С помощью ходатайства обвиняемый может достаточно активно отстаивать свою позицию» 1. Заявление ходатайств не является исключительным правом лица, привлекаемого к административной ответственности. Данным правом пользуются защитник (ст. 25.5 КоАП РФ) и законные представители лица, привлекаемого к административной ответственности.
Целью осуществления права на заявление ходатайств является предотвращение либо
своевременное пресечение нарушений законности, а также защита законных интересов лица,
привлекаемого к административной ответственности, на различных стадиях административно-юрисдикционного процесса.
Одной из важных гарантий прав лица, привлекаемого к административной ответственности, является право пользоваться юридической помощью защитника, статус которого определен ст. 25.5 КоАП РФ. В качестве защитника может выступать адвокат или иное лицо по
усмотрению лица, привлекаемого к административной ответственности.
Защитник допускается к участию в производстве по делу с момента административного
задержания, а в иных случаях – с момента составления протокола об административном правонарушении.
Однако в практике может возникнуть вопрос: с какого момента допускается защитник к
участию в деле, если протокол об административном правонарушении не составляется (в соответствии со ст. 38.4, ч. 1 ст. 28.6). К сожалению, ни в ст. 25.5, ни ст. 28.2, 28.4 – 28.6 нет
прямого ответа на этот вопрос. Также не урегулирован вопрос о том, отражается ли в протоколе, что защитник допущен к участию в деле. Данный пробел в законодательстве необходимо урегулировать, так как отражение в протоколе записи о допуске защитника с момента
составления протокола и тем более с момента задержания будет являться дополнительной
процессуальной гарантией для лица, привлекаемого к административной ответственности.
Также в целях обеспечения гарантий прав лица, привлекаемого к ответственности, в
ч. 2 ст. 25.1 КоАП РФ установлено, что дело рассматривается с участием лица, в отношении
которого ведется производство по делу.
Допускается возможность рассмотрения дела в отсутствие такого лица, но только при
условии, что оно было надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения дела
и что от него не поступило ходатайство об отложении дела либо в удовлетворении такого
1
Будников В. Л. Проблемы демократизации предварительного следствия. – Волгоград, 1989. – С. 134.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Ю. А. Кочеткова
99
ходатайства отказано. В этой связи особое значение имело бы включение в Кодекс правил о
порядке извещения заинтересованных лиц о месте и времени рассмотрения дела, вручении
повесток, что стало бы еще одной дополнительной гарантией для использования всех прав и
обязанностей лицом, привлекаемым к административной ответственности.
Верховный Суд РФ неоднократно отмечал необходимость строгого выполнения требований закона о надлежащем извещении лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте рассмотрения дела и отменял в порядке надзора постановления
органов административной юрисдикции, если не были соблюдены такие требования.
В соответствии с ч. 3 ст. 25.1 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, вправе (даже если лицо и не явилось к
месту рассмотрения дела или просило рассмотреть дело в его отсутствие) признать обязательным присутствие лица.
В связи с этим возникает возможность привода указанного лица путем вынесения определения, которое приводится в исполнение уполномоченным должностным лицом органа
внутренних дел согласно ст. 17.15 Кодекса.
В данной статье определены случаи, когда присутствие лица, привлекаемого к административной ответственности, обязательно – если за данное правонарушение может быть назначено такое наказание, как административный арест или административное выдворение за
пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства. В этих
случаях судья не вправе рассматривать дело без участия лица, привлекаемого к административной ответственности. Законодатель ввел данное правило об обязательном присутствии
указанного лица при слушании дела в качестве дополнительной гарантии прав человека и
гражданина, а также учитывая тяжесть административного наказания и личностный характер
административных наказаний.
Учитывая гуманные соображения и особую защиту прав несовершеннолетних, ч. 4
ст. 25.1 Кодекса предусматривает возможность удаления лица в возрасте от 16 до 18 лет, которое привлекается к административной ответственности, на время рассмотрения обстоятельств дела, обсуждение которых может отрицательно повлиять на данное лицо. Повидимому, такие обстоятельства могут возникнуть при рассмотрении дела о нарушении норм
общественной нравственности, употреблении наркотических и психотропных веществ или
если эти обстоятельства связаны с подробностями интимной стороны жизни его родителей.
«Совершенствование обеспечения прав и законных интересов обвиняемого, – обоснованно считает В. С. Шадрин 1, – предполагает предоставление ему дополнительных прав, которые могут иметь самостоятельное значение, расширяя тем самым право на защиту, или
выступать в качестве гарантий уже имеющихся у обвиняемого прав. Разумеется, наделение
обвиняемого дополнительными правами означает и появление соответствующих им дополнительных обязанностей правоприменителя».
Данное высказывание в полной мере может быть отнесено и к лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
Библиографический список
1.
Будников, В. Л. Проблемы демократизации предварительного следствия /
В. Л. Будников. – Волгоград, 1989. – С. 134.
2.
Шадрин, B. C. Проблемы демократизации предварительного следствия /
B. C. Шадрин. – Волгоград, 1989. – С. 125.
1
Шадрин B. C. Проблемы демократизации предварительного следствия. – Волгоград, 1989. – С. 125.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Ю. А. Кочеткова
Некоторые проблемы обеспечения гарантий прав лица, привлекаемого к административной ответственности
В статье предлагаются пути решения проблем обеспечения гарантий прав лица, привлекаемого к административной ответственности. Автор считает, что совершенствование
обеспечения прав и законных интересов обвиняемого предполагает предоставление ему дополнительных прав, которые могут иметь самостоятельное значение, расширяя тем самым
право на защиту.
Yu. A. Kotchetkova
Some Problems of Rights Insurance Arrangement for Person Brought to Responsibility
under Administrative Law
The ways of solving the problems of providing administratively liable person with rights insurance arrangement are suggested in the article. The author thinks that improvement of defendant's
rights and legitimate interests insurance presupposes providing him or her with additional rights that
can be of their own significance thereby expanding the right of defence.
Ju. A. Kotschetkova
Einige Probleme der Garantienversorgung der Person, die zur administrativen Verantwortung gezogen ist
Im Artikel werden die Lösungswege der Probleme der Garantienversorgung der Person, die
zur administrativen Verantwortung gezogen ist. Der Autor behauptet, das die Vervollkommung der
Rechts- und Interessenversorgung des Angeklagten die Gewährung von zusätzlichen Rechte voraussetzt, die eigenständige Bedeutung haben können, um das Schutzrecht zu erweitern.
U. A. Kochétkova
Certains problèmes de l’assurance des droits de la personne poursuivie administrativement
L’auteur de l’article propose les moyens de la décision des problèmes de l’assurance des
droits de la personne poursuivie administrativement. L’auteur croit que la justice doit garantir à
l’accusé ses droits et ses intérêts licites et que pour cette raison il doit avoir des droits supplémentaires ayant la signification indépendante qui élargissent ainsi son droit à la protection.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Рецензия
И. Н. Барциц. Реформа государственного управления в России. Правовой аспект. – М. «Формула права», 2008. – 508, [4] с.
Проводимая в стране административная реформа потребовала серьезного осмысления
проблем оптимизации структуры и функций органов государственного управления, совершенствования их компетенции, форм и методов работы.
Именно этим вопросам посвящена вышеназванная монография доктора юридических
наук, профессора И. Н. Барцица. Автор в своем исследовании охватил широкий круг вопросов. Прежде всего, им показана объективная необходимость проведения в России реформы
государственного управления, которая сводится к трем основным факторам. Первый из них,
по мнению И. Н. Барцица, состоит в том, что исторически сложившаяся в России система
государственного управления к 1990-м годам во многом исчерпала себя. Второй фактор состоит в необходимости учитывать эффект глобализации. Автор пишет: «Трудности и опасности глобализации Россия может преодолеть только при качественном повышении уровня
управления, достижении его эффективности» (стр. 13). Наконец, третий фактор – «реализация административной реформы требует существенных изменений в стиле управления и в
образе мышления миллионов государственных и муниципальных служащих» (стр. 13).
Обозначая пути совершенствования государственного управления, И. Н. Барциц подчеркивает, что одним из основных направлений этой деятельности должно стать управление
по результатам (стр. 68 – 94). В связи с обоснованием этой идеи в монографии анализируется
опыт ряда крупных зарубежных государств, в частности, США, Великобритании и других, в
разработке проблем повышения эффективности государственного управления.
По мнению И. Н. Барцица, в числе направлений административной реформы в России
важное место должно принадлежать регламентации административных процедур оказания
публичных услуг. В монографии дано определение административной процедуры. Автор
пишет: «Административная процедура представляет собой нормативно установленный порядок последовательного осуществления уполномоченными субъектами права согласованных
действий по реализации их компетенции и законодательных и иных правовых актов»
(стр. 133). И. Н. Барциц дает развернутую классификацию административных процедур, основанную на их функционально-целевом назначении. Он выделяет: организационные процедуры; функциональные процедуры; контрольные процедуры; координационные процедуры;
коллизионные процедуры; социальные процедуры; административно-судебные процедуры
(стр. 134 – 136).
В монографии поставлен вопрос, который, с нашей точки зрения, имеет серьезный методологический характер: о разделении понятий «функция» и «услуга» применительно к
сфере оказания услуг органами государственного управления. Автор соглашается с определением понятия функции государственных услуг, которое было дано в пп. «д» п. 2 «Указа
Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями от 20 мая 2004 года, 15 марта,
14 ноября 2005 года), где под вышеуказанной функцией понимается «предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные
им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по
регулируемым органам государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в
сфере образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами» (стр. 159 – 160). Понятие «государственная услуга»
И. Н. Барциц формулирует самостоятельно.
«Государственная услуга, – пишет он, – это деятельность органа, оказывающего государственную услугу, выражающаяся в совершении действий и (или) принятии решений, влекущих
возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документальной информации (документа) в связи с обращением гражданина или организации в целях реали-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
зации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них нормативными правовыми актами обязанностей» (стр. 160). Это, несомненно, серьезный вклад в теорию административного права и в понимание идеологии административной реформы.
Вслед за этим в монографии проведен анализ сущности и содержания административного
регламента, под которым в литературе понимается нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры). Автор монографии выделяет
основные признаки административного регламента: а) по форме – это нормативный правовой
акт; б) по содержанию – это порядок осуществления полномочий органа исполнительной власти
(стр. 167). В работе показана важная роль административных регламентов в процессе обеспечения эффективной работы органов государственного управления, а также отмечены основные
трудности их разработки. Касаясь последних, автор предлагает принять разработанные им Методические рекомендации по подготовке проектов административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг (стр. 210 – 234)
В рассматриваемой монографии И. Н. Барциц уделяет много внимания реформе государственной службе на федеральном и региональном уровнях, рассматривая их как важнейший элемент всей административной реформы в России. Особого внимания заслуживает здесь разработка принципов государственной службы и их содержательная характеристика (стр. 243 – 256). Используя зарубежный опыт правового регулирования государственно-служебных отношений, автор монографии формулирует ряд заслуживающих внимания предложений по ее совершенствованию. В частности, следует поддержать идею И. Н. Барцица о разработке правовых основ
управления процессом совершенствования государственной службы. А это, в свою очередь, по
мнению автора, требует выработки принципов, которые бы определяли:
− характер взаимодействий системы управления государственной службой с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации;
− место федерального управления государственной службой в системе государственного
управления Российской Федерации;
− порядок его формирования и функционирования, обеспечения деятельности;
− модель взаимодействия с институтами гражданского общества» (стр. 373).
Надо сказать, что это предложение и идея о формировании, как системы управления государственной службой заслуживают серьезного внимания.
В монографии поставлены вопросы об обеспечении единства государственной власти. Речь
идет о поиске баланса компетенции органов государственной власти и органов государственного
управления, об оптимальном разграничении полномочий и предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, поиске критериев эффективности центральной и региональной властями в
связи с проводимой административной реформой, а также конституционно-правового обеспечения реформы государственного управления. Большинство из этих проблем, разумеется, требует
дальнейшей разработки, но их постановка несомненно привлечет внимание исследователей.
В целом монография И. Н. Барцица является серьезным вкладом в развитие теории административного права и теории государственного управления. По-существу, она подводит итог
проведенной работе по реформированию государственного управления в современной России и
выдвигает перед юридической наукой целый ряд задач дальнейшего совершенствования механизма государственного управления.
В. А. Юсупов,
доктор юридических наук, профессор,
президент Евразийской академии
административных наук
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
ОБ АВТОРАХ
Абдрашитов В. М. – кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой международного права и прав человека Волгоградского государственного университета.
Бабелюк Е. Г. – кандидат юридических наук, преподаватель кафедры государственного и административного права Санкт-Петербургского государственного университета.
Бикситова Ж. А. – кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства
и права и конституционного права Оренбургского государственного университета, руководитель Оренбургского отделения Евразийской академии административных наук.
Килясханов И. Ш. – доктор юридических наук, профессор, начальник кафедры административного права Московского университета МВД РФ.
Клейн В. Р. – руководитель ГУ ФРС по Волгоградской области, главный государственный регистратор Волгоградской области, действительный государственный советник
юстиции Российской Федерации 2 класса, заслуженный юрист РФ.
Коваленко A. Г. – доктор юридических наук, профессор кафедры гражданскоправовых дисциплин Поволжского (г. Саратов) юридического института (филиал) Российской правовой академии Министерства юстиции РФ.
Кочеткова Ю. А. – преподаватель кафедры административного права и административной деятельности Тверского филиала Московского университета МВД РФ, майор милиции.
Овчарова Е. В. – кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры финансового права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.
Побежимова Н. И. – кандидат юридических наук, профессор Российской экономической академии им. Г. В. Плеханова, академик Евразийской академии административных
наук.
Хаманева Н. Ю. – доктор юридических наук, профессор, заместитель директора Института государства и права РАН, заслуженный юрист РФ.
Юсупов В. А. – доктор юридических наук, профессор, ректор Волгоградского института экономики, социологии и права, президент Евразийской академии административных
наук.
Яковлева А. П. – кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых
дисциплин Поволжского (г. Саратов) юридического института (филиал) Российской правовой академии Министерства юстиции РФ.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
К СВЕДЕНИЮ АВТОРОВ
Требования к рукописям статей, поступающим
в журнал «Вестник Евразийской академии административных наук»
1.
К публикации принимаются статьи в соответствии с тематикой журнала, обзоры (по заказу редакции) и научные сообщения. Материалы, ранее опубликованные, а также принятые к публикации в других изданиях, не принимаются.
2.
Размер статьи составляет от 0,5 авт. л. до 1 авт. л. (1 авт. л. – 40000 знаков); размер научного сообщения – 0,2 – 0,3 авт. л.
3.
Рукопись представляется в одном экземпляре вместе с ее электронной копией (программный редактор WinWord).
4.
Текст должен быть отпечатан через 1,5 компьютерных интервала 14 шрифтом, сноски –
12 шрифтом. Страницы должны быть пронумерованы.
5.
Сноски должны быть выполнены автоматическим способом, нумерация сносок постраничная.
6.
В обязательном порядке должен быть представлен библиографический список. Литературные источники должны быть оформлены в соответствии с ГОСТом 7.1-2003 «Библиографическое
описание документа».
7.
Цифровые данные оформляются в таблицу. Таблицы не должны быть громоздкими. Каждая таблица должна иметь порядковый номер и название. Нумерация таблиц – сквозная. Сокращения
слов в таблицах не допускаются за исключением единиц измерения.
8.
Иллюстративные материалы (рисунки, чертежи, графики, диаграммы, схемы) выполняются с помощью графических электронных редакторов. Все рисунки должны иметь последовательную
нумерацию. Подписи к иллюстрациям следует давать отдельным списком.
9.
Электронный вариант каждой таблицы и рисунка записывается в отдельный файл.
10. В тексте статьи следует использовать только стандартные сокращения (аббревиатуры), не
применять сокращения в названии статьи. Полный термин, вместо которого вводится сокращение,
должен предшествовать первому применению этого сокращения в тексте.
11. Автором текст статьи (цитаты, цифры, сноски) должен быть вычитан и сверен.
12. К статье должны быть приложены сведения обо всех авторах (ФИО (полностью), ученая
степень, ученое звание, место работы). Обязательно следует указать точный почтовый адрес, телефон
и, при наличии, адрес электронной почты автора, с которым редакция может вести переписку.
13. Обязательным является предоставление аннотации статьи. Аннотация должна точно отражать содержание статьи и при этом не быть многословной (4 – 5 предложений), не содержать лишней информации. В аннотации не допускается использование таблиц, графиков и ссылок на литературные источники.
14. Обязательным является предоставление двух рецензий ведущих ученых и специалистов в
данной области науки.
15. Редакция сообщает автору только о решении по поводу публикации. Редакция не рецензирует присылаемые рукописи и в случае отказа в публикации не вступает в теоретические дискуссии. Решение о публикации принимается в течение 2 месяцев со дня регистрации рукописи в редакции. Рукописи по почте не возвращаются (по желанию автора их можно получить в редакции в течение 1 года с момента поступления рукописи).
16. Для получения экземпляра журнала, в котором опубликована предоставленная статья, автору необходимо сообщить редакции свой почтовый адрес.
Адрес редакции: 400011 Волгоград, проспект Университетский, 64.
Тел.: (8442) 46-68-42. E-mail: izdviesp@mail.ru
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Директор издательства
М. О. Каррыев
Редакторы
Технический редактор
Е. В. Кадырова
Н. В. Толстоногова
Е. В. Кадырова
Подписано в печать 20.11.2008 г.
Гарнитура Times. Бумага офсетная. Печать офсетная.
Уч.-изд. л. 6,75. Усл. печ. л. 6,28. Тираж 1000 экз. Заказ _______
Издательство Волгоградского института экономики, социологии и права
400011 г. Волгоград, пр. Университетский, 64
Отпечатано с оригинал-макета
в издательстве Волгоградского государственного университета
400062 г. Волгоград, пр. Университетский, 100
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
64
Размер файла
1 328 Кб
Теги
466
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа