close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Казенное предприятие как субъект финансового права

код для вставкиСкачать
На правах рукописи
Шепелева Дина Викторовна
Казенное предприятие как субъект
финансового права
12.00.04 – Финансовое право; налоговое право; бюджетное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2016
Работа выполнена на кафедре финансового права
ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»
Научный
руководитель
Рождественская Татьяна Эдуардовна
доктор юридических наук, доцент
Официальные
оппоненты:
Смирникова Юлия Леонтьевна
доктор юридических наук, доцент, профессор
кафедры административного и финансового права
ФГБОУ ВО «Всероссийский государственный
университет юстиции (РПА Минюста России)»
Яговкина Вита Александровна
кандидат юридических наук, доцент,
доцент кафедры государственного регулирования
экономики
Института
общественных
наук
ФГБОУ ВО «Российская академия народного
хозяйства и государственной службы при
Президенте Российской Федерации»
Ведущая организация
Федеральное
государственное
бюджетное
образовательное
учреждение
высшего
образования
«Саратовская
государственная
юридическая академия»
Защита состоится «20» декабря 2016 года в 13:00 на заседании
диссертационного совета Д 212.123.05 при Московском государственном
юридическом университете имени О.Е. Кутафина (МГЮА), г. Москва,
125993, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного
совета.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке и
на сайте Московского государственного юридического университета
имени О.Е. Кутафина (МГЮА):
http://msal.ru/content/ob-universitete/sovety/dissertatsionnye-sovety/podrobnyesvedeniya-o-zashchitakh-2016/
Автореферат разослан «___» _________ 2016 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор
Ю.В. Степаненко
2
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. Развитие государства на современном
этапе
требует
особого
внимания
при
осуществлении
финансовой
деятельности государства. Указанная функция среди прочего предполагает
поиск оптимальных способов участия публично-правовых образований в
экономических процессах. Данные аспекты находятся в сфере финансового
права, включающего в свой предмет финансовую деятельность государства и
муниципальных
образований.
Особое
значение
сегодня
приобретает
эффективное использование государственного и муниципального имущества
в процессе осуществления финансовой деятельности, а также реализация
публично-правовыми образованиями социально-значимых задач, стоящих
перед
государством
и
муниципальными
организационно-правовыми
формами
образованиями.
предприятий,
Основными
создаваемых
государством или органами местного самоуправления, являются унитарные
предприятия, подразделяемые исходя из их прав по отношению к вверенному
имуществу на унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного
ведения (федеральное государственное предприятие и государственное
предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное предприятие),
и унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления
(федеральное
казенное
предприятие,
казенное
предприятие
субъекта
Российской Федерации, муниципальное казенное предприятие), именуемые
также «казенными предприятиями».
Задачи, для реализации которых создаются казенные предприятия,
характеризуют их как необходимый и значимый элемент механизма
государства не только в экономической, но и в социальной сферах. Данное
обстоятельство, безусловно, имеет место и в отношении унитарных
предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, но вопрос об их
эффективности и дальнейшем развитии ставится под сомнение.
Так, государственной программой Российской Федерации «Управление
3
федеральным имуществом», утвержденной постановлением Правительства
Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 327, определен курс на
сокращение федеральных государственных унитарных предприятий, под
которыми
программа
хозяйственного
понимает
ведения1.
предприятия,
Среди
задач
основанные
программы
на
праве
предусмотрено
утверждение «дорожных карт» в отношении федеральных государственных
унитарных предприятий, подлежащих преобразованию в федеральные
казенные предприятия или федеральные государственные учреждения, а
также хозяйственных обществ, акции (доли) в уставных капиталах которых
подлежат
сохранению
в
федеральной
собственности,
утверждение
«дорожных карт» в отношении подлежащих сохранению в федеральной
собственности
федеральных
казенных
запланировано
определение целевой
предприятий.
функции
Вместе
управления
с
этим
объектами
федерального имущества для решения социально-значимых задач.
Таким образом, взят курс на уменьшение числа федеральных
унитарных предприятий, включенных в перечень акционерных обществ и
предприятий стратегического значения, утвержденный Указом Президента
Российской Федерации от 4 августа 2004 года № 1009 «Об утверждении
перечня
стратегических
обществ»2.
предприятий
и
стратегических
Ежегодному мониторингу подлежит
процент
акционерных
сокращения
количества федеральных государственных унитарных предприятий по
отношению к предыдущему году.
Ожидаемыми результатами к 2018 году являются:
-
определение
целей
управления
применительно
к
каждому
федеральному государственному учреждению и федеральному казенному
предприятию;
1
Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 327 «Об утверждении государственной программы
Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» // Собрание законодательства РФ, 2014, №
18 (часть III), ст. 2172.
2
Указ Президента РФ от 04.08.2004 № 1009 «Об утверждении Перечня стратегических предприятий и
стратегических акционерных обществ» (ред. от 10.02.2016) // Собрание законодательства РФ, 2004, № 32, ст.
3313.
4
- утверждение подлежащих сохранению в федеральной собственности
на определенный период федеральных государственных учреждений и
федеральных казенных предприятий;
- оптимизация состава и имущественного комплекса федеральных
казенных предприятий3.
С другой стороны, тенденция сохранения казенных предприятий как
единственной формы предприятий публично-правовых образований будет
иметь место в отношении региональных и муниципальных унитарных
предприятий.
Кроме
того,
в
настоящее
время
идет
процесс
изменения
законодательства, направленный на унификацию и совершенствование
правового статуса участников экономических отношений, в том числе
предприятий с участием публично-правовых образований. Так, изменены
основные положения об унитарном предприятии, регулирующие порядок их
создания,
предусматривающие
обеспечения
эффективности
дополнительные
имущества,
условия
охраны
переданного
и
казенному
предприятию. В условиях проходящей реформы особое внимание должно
уделяться финансово-правовой деятельности казенных предприятий, поэтому
необходимо проведение системного анализа данных предприятий как
субъектов финансового права.
Степень разработанности темы исследования. Среди субъектов
финансового права казенным предприятиям как субъектам рассматриваемой
сферы уделялось недостаточное внимание, что объясняет отсутствие
специальных
комплексных
исследований,
посвященных
финансово-
правовому статусу казенных предприятий.
В общих чертах вопросы финансовой правосубъектности казенных
предприятий
затрагивались
в
исследованиях,
посвященных
тематике
субъектов финансового права, таких ученых, как: А.А. Алексеев, И.В. Бит3
Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 327 «Об утверждении государственной программы
Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» // Собрание законодательства РФ, 2014,
№18 (часть III), ст. 2172.
5
Шабо, С.Н. Братусь, В.А. Вануркина, В.Ф. Гапоненко, А.М. Гурвич,
В.П. Горюнов, Е.Ю. Грачева, Л.Н. Древаль, С.А. Ершова, Т.А. Лахтина, Д.М.
Мошкова, Л.В. Перцов, Е.Г. Писарева, Р.А. Сергиенко, Р.О. Халфина, Ю.Ю.
Чалой и других, в том числе в работах, связанных с финансовой
деятельностью государства (Д.А. Лисицын, Э.Д. Соколова).
Тематика казенных предприятий затрагивалась в финансово-правовых
исследованиях деятельности унитарных предприятий А.А. Анненковым,
А.
Ахмедуевым,
В.А.
Вануркиной,
И.
Гарновым,
Г.
Касьяновой,
Ю.Л. Кулешовой, Н.В. Ласкиной, П.И. Москаленко, А.А. Фридляндом,
С.Г. Юсуповой.
Казенные предприятия подробно рассматривались в гражданскоправовых исследованиях В.А. Рыжова, С.Б. Селецкой, В.А. Степанова, В.А.
Сысоева, Н.В. Татневой. Отдельно необходимо отметить комплексные
исследования таких авторов, как О.В. Беднов, А.В. Городняя, А.А. Куликова,
М.Г. Лепина, А.В. Фролова.
Казенные предприятия
были объектом исследования в научных
работах по экономике В.Н. Алферова, А.Ю. Барановой, В.А. Болдырева, С.А.
Бурцевой, Э. Маркварта, Н.Ю. Федорова, Н.Н. Федоровой, М.О. Ярыгиной и
других.
Несмотря на то что отдельные вопросы деятельности казенных
предприятий затрагивались в работах ученых, юристов и экономистов, в
настоящее
время
отсутствуют
комплексные
исследования
казенных
предприятий как субъектов финансового права.
Объектом
отношений,
диссертации
складывающихся
выступает
в
совокупность
процессе
общественных
осуществления
казенными
предприятиями финансовой деятельности.
Предметом исследования являются нормы федеральных законов и
иных федеральных нормативных правовых актов, законов и других
нормативных
регулирующих
правовых
актов
финансовую
субъектов
деятельность
6
Российской
казенных
Федерации,
предприятий,
направленную на формирование, распределение и использование их
децентрализованных денежных фондов, правоприменительная практика,
научная и учебная литература по теме исследования.
Целью
настоящего
диссертационного
исследования
является
разработка теоретических и практических положений, научно обоснованных
выводов по финансово-правовому регулированию деятельности казенного
предприятия как субъекта финансового права, а также рекомендаций по
совершенствованию законодательства и практики его применения в целях
повышения эффективности финансово-правовой деятельности казенного
предприятия.
Для выполнения поставленной цели формулируются следующие
задачи:
-
рассмотреть
становление
законодательства,
регулирующего
финансовую деятельность казенных предприятий в России;
- исследовать понятие и виды субъектов финансового права и
финансовых правоотношений;
- изучить правовое положение казенных предприятий как субъектов
финансового права и финансовых правоотношений;
-
рассмотреть
финансово-правовое
регулирование
унитарных
предприятий;
- определить формы, принципы финансовой деятельности казенных
предприятий;
- исследовать управление и организацию финансовой деятельности
казенного предприятия;
- дать характеристику финансового контроля и определить особенности
аудита казенных предприятий;
- исследовать ответственность казенных предприятий за нарушения
финансового законодательства;
-
сформулировать
предложения
законодательства о казенных предприятиях.
7
по
совершенствованию
Теоретическую
современные
основу
исследования
диссертационной
представителей
работы
финансового
составили
права:
Л.Л.
Арзумановой, Н.М. Артемова, И.В. Бит-Шабо, О.В. Болтиновой, О.Н.
Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Л.Н. Древаль, С.А. Ершовой, И.С. Иванова, А.В.
Карташова, Г. Касьяновой, Ю.А. Крохиной, Н.С. Макаровой, В.А. Мачехина,
Д.М. Мошковой, А.А. Мусаткиной, Н.Ю. Орловой, К.А. Пономаревой, Л.В.
Перцова, Т.Э. Рождественской, Ю.В. Рудовер,
Н.В. Сердюковой, Ю.Л.
Смирниковой, А.А. Ситника, Э.Д. Соколовой, Н.И. Химичевой, Ю.Ю. Чалой,
В.А. Яговкиной.
Для рассмотрения общетеоретических аспектов использовались труды
в области теории государства и права (Д.А. Керимова, В.В. Лазарева,
М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянца, Т.Н. Радько, В.М. Сырых, А.С. Пиголкина,
Ю.А. Тихомирова, Д.В. Шепелева). В рамках анализа казенных предприятий
также поднимались вопросы гражданско-правового статуса казенных
предприятий, рассмотренные в работах О.В. Беднова, В.В. Залесского, А.А.
Куликовой, М.Г. Лепиной, М.М. Рассолова, В.А. Рыжовой, С.Б. Селецкой,
А.Н. Сергеева, Д.И. Степанова, В.А. Сысоева, Н.В. Татневой, М.Ю.
Тихомирова, Ю.К. Толстого.
Вместе
с
этим
теоретический
интерес
представили
труды,
посвященные непосредственно казенным предприятиям или унитарным
предприятиям в целом в контексте их финансово-правового регулирования.
Здесь следует отметить таких авторов, как А.А. Анненков, А. Ахмедуев,
И.Г. Гараев, И. Гарнов, А.В. Городняя, Ю.Л. Кулешова, Н.В. Ласкина,
П.И. Москаленко, Т.А. Русанова, А.А. Фридлянд, С.А. Юсупова.
Нормативная основа диссертационного исследования включает в
себя Конституцию Российской Федерации и федеральное законодательство,
акты законодательных (представительных) органов государственной власти
субъектов
Российской
Федерации,
муниципальных
образований,
постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, в том
числе программного характера, акты федеральных органов исполнительной
8
власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
акты органов местного самоуправления.
Эмпирическая база исследования состоит из судебных актов, уставов
казенных предприятий, актов федеральных органов исполнительной власти,
носящих
разъяснительный
использовались
такие
характер.
материалы
Также
в
ходе
эмпирического
исследования
характера,
программные,
организационно-распорядительные
документы
предприятий,
определяющие
деятельность
их
финансовую
как
казенных
(сметы,
программы деятельности и т.д.).
Методология исследования основана на использовании современного
научного инструментария. Достижение целей исследования посредством
реализации поставленных задач предопределило использование широкого
спектра методов общенаучного и специального характера. К общенаучным
принципам
исследования
исследования,
принцип
следует
отнести
системности
и
принцип
всесторонности
комплексности.
Достижению
достоверности и обоснованности результатов исследования способствовало
применение историко-правового метода, системно-структурного анализа,
формально-юридического, сравнительного, логико-теоретического методов, а
также методов анализа, синтеза, дедукции, индукции.
Научная новизна определяется поставленными целями и задачами,
теоретическим осмыслением и комплексной оценкой состояния финансовоправового регулирования деятельности казенных предприятий, а также
полученными выводами и является одним из первых комплексных
финансово-правовых исследований выбранной темы.
В рамках диссертационной работы сформулированы цели, принципы и
формы деятельности казенных предприятий, определено место казенных
предприятий в системе субъектов финансового права, предложены критерии
эффективности субсидирования с целью их закрепления в действующем
законодательстве.
9
Научная новизна исследования нашла свое отражение в следующих
основных положениях, выносимых на защиту:
1. Установлено, что сущность финансово-правовой деятельности
казенных предприятий предопределена реализацией публичных интересов и
связана с обеспечением первоочередных социально значимых задач
государства и муниципальных образований. Отмечается, что казенные
предприятия являются организационной правовой формой, наилучшим
образом позволяющей осуществлять финансово-правовую деятельность,
необходимую для публично-правовых образований, независимо от их
прибыльности или убыточности.
2.
Обосновано,
что
особенностью
казенных
предприятий
как
коллективных субъектов финансового права является их особый правовой
статус
(прежде
всего
распорядительный
финансово-правовой),
(императивный)
финансово-правового
статуса
метод
казенных
а
также
властно-
учреждения.
Особенности
предприятий
связаны
с
совокупностью их прав и обязанностей, ответственностью как субъектов
финансового права и определяются, с одной стороны, реализацией целей и
задач, поставленных государством, а с другой - получением прибыли.
3. Под финансовой деятельностью казенных предприятий предложено
понимать урегулированный нормами финансового права процесс по
формированию
(включая
бюджетное
финансирование
и
бюджетное
кредитование), распределению (перечисление прибыли в бюджет, уплата
налогов и сборов, др.) и использованию казенными предприятиями их
децентрализованных фондов денежных средств в целях функционирования и
достижения поставленных перед ними
целей и задач (прежде всего,
обеспечение публичных интересов).
4. Доказано, что в основе финансовой деятельности казенных
предприятий лежат принципы, которые подразделяются на общие правовые
принципы финансовой деятельности и специальные правовые принципы
деятельности казенных предприятий.
10
Сформулированы
следующие
специальные
правовые
принципы
финансовой деятельности казенных предприятий:
- целевой правосубъектности, обусловленный тем, что финансовая
деятельность казенных предприятий носит строго целевой характер и должна
быть
направлена
на
реализацию
целей
и
задач,
установленных
собственником;
- социальной значимости казенных предприятий, предопределенный
тем, что казенные предприятия имеют публично-правовую природу и
создаются для обеспечения потребностей государства, муниципальных
образований и общества;
- эффективности деятельности казенных предприятий, заключающийся
в достижении ими целей деятельности при минимально возможном
расходовании их фондов денежных средств.
5. Обосновано, что реализация специального принципа эффективности,
закрепленного в праве, возможна при наличии критериев
эффективности
предлагается
субсидирования
использовать
казенных
соотношение
предприятий,
количественных
оценки
для
чего
показателей
производственной деятельности с конкретным временным периодом, на
который предоставляется субсидия. Критерии эффективности следует
закрепить в отношении федеральных, региональных и муниципальных
казенных
предприятий
исходя
из
особенностей
их
отраслевой
принадлежности.
6.
Под
предприятий
финансовым
контролем
за
деятельностью
казенных
понимается регламентируемая нормами права деятельность
собственника казенного предприятия (Российской Федерации, ее субъектов,
муниципальных образований) в лице его органов, в т.ч. контрольнонадзорных, обладающих специальной компетенцией, а также аудиторов,
организаций и граждан по соблюдению законности и обеспечению
своевременности,
правильности
и
деятельности казенного предприятия.
11
целесообразности
финансовой
7. Обосновано, что действующий порядок открытия лицевых счетов
для учета операций с субсидиями, выделяемыми федеральным казенным
предприятиям,
несмотря
на
сложную
процедуру
их
получения,
представляется перспективным в применении на долгосрочный период,
поскольку
позволяет
финансовый
контроль
осуществлять
со
стороны
системный
и
последовательный
собственника
и
Федерального
казначейства РФ с целью укрепления финансовой дисциплины казенных
предприятий в отношении санкционирования операций с субсидиями.
8. Для устранения пробелов в действующем законодательстве
предложено внести изменения в следующие нормативные правовые акты:
1) Дополнить
Федерации
часть 1 статьи 109 Налогового кодекса Российской
«Обстоятельства,
исключающие
привлечение
лица
к
ответственности за совершение налогового правонарушения» пунктом 5,
изложив
его
финансирования
в
следующей
казенного
редакции:
предприятия»,
«отсутствие
или
что
способствовать
может
задержка
стабильному планированию и организации финансовой деятельности
казенных предприятий в целом.
2) Дополнить п. 20 Постановления Правительства РФ от 15 декабря
2007 г. № 872 «О создании и регулировании деятельности федеральных
казенных предприятий» нормой, закрепляющей начисление пени за
нарушение сроков перечисления чистой прибыли в федеральный бюджет, а
именно взыскание с казенного предприятия пени в размере, равной учетной
ставке Центрального банка Российской Федерации от суммы не внесенного
платежа за каждый день просрочки, начиная со дня, следующего за
установленным сроком внесения платежа, по день фактической уплаты
включительно. В случае задержки или отсутствия финансирования казенных
предприятий обязать собственника предоставлять казенному предприятию
рассрочку (отсрочку) перечисления прибыли без начисления пени.
Аналогичные меры предлагается закрепить в нормативных актах
субъектов Российской Федерации (постановлениях администраций) и
12
нормативных актах органов местного самоуправления (постановлениях
администраций), учреждающих казенные предприятия соответствующих
уровней.
Теоретическая
и
практическая
значимость
результатов
исследования вытекает из актуальности темы исследования и ее новизны.
Теоретическая
значимость
находит
свое
выражение
в
дальнейшем
формировании и развитии теоретической базы казенных предприятий как
субъектов финансового права и участников финансовых правоотношений.
Настоящая исследовательская работа может быть использована в иных
теоретических
изысканиях,
касающихся
финансово-правового
статуса
предприятий с участием публично-правовых образований.
Также
результаты
представлять
данной
практическую
законодательства
и
исследовательской
значимость
в
правоприменительной
целях
практики
работы
могут
совершенствования
в
практической
деятельности казенных предприятий с целью достижения ими эффективных
результатов.
Настоящая диссертационная работа может быть полезна в научной и
учебной деятельности при исследованиях в сфере финансового права, а
также преподавании соответствующих дисциплин в юридических учебных
заведениях.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на
кафедре финансового права Московского государственного юридического
университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), основные положения, выводы
и заключения диссертанта обсуждены и одобрены на заседании данной
кафедры.
Отдельные научные положения проведенного исследования
докладывались
на
научно-практических
конференциях,
в
частности
Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения»
(2015), а также при проведении практических занятий и семинаров по курсу
«Финансовое
право»
в
Московском
государственном
юридическом
университете имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Основные положения и
13
выводы диссертации отражены в 7 научных статьях диссертанта, из которых
4 опубликованы в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной
комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для
публикации основных результатов диссертационных исследований на
соискание ученой степени кандидата наук.
Структура диссертационной работы обусловлена целями и задачами
исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих
восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и
приложения.
14
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во
введении
характеризуется
актуальность
выбранной
темы
диссертационного исследования, анализируется состояние и степень ее
научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи
исследования, его теоретическая основа, нормативная и эмпирическая база,
методологическая основа диссертационной работы, характеризуется научная
новизна
полученных
выносимые
на
результатов,
защиту,
излагаются
теоретическая
и
основные
положения,
практическая
значимость
исследования, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава - «Правовые основы деятельности казенных
предприятий как субъектов финансового права» - состоит из трех
параграфов. В ней рассмотрена история становления законодательства о
казенных предприятиях в России, проанализированы понятие и виды
субъектов финансового права и финансовых правоотношений, изучено
правовое положение казенных предприятий как субъектов финансового
права и финансовых правоотношений.
В первом параграфе - «Становление законодательства о казенных
предприятиях в России» - изучен комплексный характер казны, что
позволяет под казенными предприятиями в историческом контексте
понимать
учреждаемые
и
управляемые
государством
субъекты
производственной деятельности.
Диссертантом выделены четыре периода становления и развития
казенных предприятий и нормативного регулирования их деятельности.
Дореволюционный
период
характеризуется
сменяемостью
ведомственного и регионального управления, соответствующими уровнями
правового регулирования, полной подотчетностью государству и созданием
относительно системного регулирования со второй половины XIX века. В
работе отмечается, что до принятия сводов законов Российской Империи все
вопросы управления и деятельности казенных предприятий оставались на
15
уровне государственных структур, контролирующих предприятия. Основой
правового регулирования деятельности казенных предприятий в этот период
являлся Устав казенного управления, состоящий из Устава горного, Устава о
соли, Монетного устава, а также Устав о промышленности фабричной и
заводской, вошедшие в VII том книги третьей Собрания Законодательства
Российской Империи 1857 года4.
Автором отмечается, что в дореволюционный период казенные
предприятия учреждались непосредственно государством или выкупались у
частных лиц, были подчинены различным ведомствам, принадлежав
государству на праве собственности.
Для советского периода (1917 г. – 1990 г.) характерна национализация
всей промышленности, плановость, централизованное управление, а также
нормативное регулирование на уровне специальных законов. В этот период
все заводы, фабрики и иные предприятия стали обретать государственный
характер,
происходило
создание
государственных
предприятий
в
промышленности, строительстве, а позже - в сельском хозяйстве и торговле.
В условиях централизованного планирования и управления действовали
предприятия различной подчиненности - союзные, союзно-республиканские,
республиканские, областные, городские, районные.
Далее автором выделяется переходный период (1990 г. – 1995 г.), в
ходе которого на законодательном уровне создавались условия для
приватизации и акционирования государственных предприятий, передачи
казенных предприятий в частный сектор, что было обусловлено переходом к
рыночной экономике.
Со
вступлением
в
силу
действующего
Гражданского
кодекса
Российской Федерации5 (далее ГК РФ). определен современный период,
длящийся
по
настоящее
время.
Для
него
характерно,
что
среди
государственных унитарных предприятий отдельно выделяются казенные
4
Майков П.М. О своде законов Российской империи / СПб., «Общественная польза», 1905. 276 с.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 03.07.2016 //
Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. ст. 3301.
5
16
предприятия
управления.
как
предприятия,
В этот период
основанные
на
праве
оперативного
был принят специальный закон о
государственных и муниципальных унитарных предприятиях, определяющий
особенности правового положения казенных предприятий.
Диссертантом подчеркивается, что вплоть до принятия Гражданского
кодекса Российской Федерации понятие «казенные предприятия» не было
непосредственно
закреплено
дореволюционный
период
в
для
отечественном
государственных
законодательстве.
предприятий
В
были
характерны формулировки «казенные фабрики», «казенные заводы», в связи
с чем термин «казенные предприятия» являлся собирательным для всей
государственной промышленности. В советский период был распространен
термин
«предприятие»
без
указания
его
признаков,
отражающих
государственную природу. Это было обусловлено тем, что все предприятия
по определению носили государственный характер и находились в системе
публичного управления. Только с развитием рыночной экономики на
нормативном уровне стали разграничивать казенные предприятия как
предприятия, основанные на праве оперативного управления, и унитарные
предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения.
Во втором параграфе - «Понятие и виды субъектов финансового
права и финансовых правоотношений» - анализируются правоспособность и
дееспособность субъектов финансового права, под которыми понимаются
юридические свойства, отражающие способность уполномоченных лиц
участвовать в финансовых правоотношениях.
Проводя
теоретический
анализ
субъектов
финансового
права,
диссертант относит к ним лиц, наделенных правосубъектностью как
совокупностью правоспособности, дееспособности и деликтоспособности,
необходимой для участия в общественных отношениях, связанных с
использованием, распределением и формированием централизованных и
децентрализованных фондов денежных средств.
17
Казенные предприятия являются составной частью государственного
сектора экономики. Вместе с тем следует отметить, что с утверждением и
развитием в Российской Федерации местного самоуправления, казенные
предприятия стали непременным атрибутом и муниципального сектора
экономики.
Место казенных предприятий определяется исходя из классификации
всех субъектов финансового права. Так, наиболее распространенной является
дифференциация субъектов финансового права на государство и иные
публично-территориальные
индивидуальные
субъекты6.
образования,
По
коллективные
данной
субъекты
классификации
и
казенные
предприятия относятся к коллективным субъектам, которые одновременно
выступают как от своего имени и в своих интересах, так и в интересах
государства или муниципальных образований.
Одновременно с этим казенное предприятие стоит особняком среди
субъектов финансового права. Отличительной чертой казенных предприятий
является обеспечение ими публичных интересов. Правовой статус и порядок
функционирования унитарных предприятий, основанных на публичной
собственности, урегулирован достаточно полно, так как они создаются для
выполнения определенных задач, поставленных их собственником –
государством
или
муниципалитетом
-
который
и
наделяет
их
соответствующим набором функций и правомочий.
Как субъект финансового права казенные предприятия представляют
собой
разновидность
государственных
(муниципальных)
унитарных
предприятий, для которых характерно то, что они основаны на праве
оперативного управления. Казенные предприятия занимают важное место в
государственном (муниципальном) секторе экономики. С одной стороны, они
участвуют в создании внутреннего валового продукта, подлежащего
6
Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: Диссертация
на соискание ученой степени доктора юридических наук. Специальность 12.00.12: Финансовое право;
бюджетное право; налоговое право; банковское право; валютно-правовое регулирование; правовое
регулирование выпуска и обращения ценных бумаг; правовые основы аудиторской деятельности. М., 2000.
378 с.
18
распределению в стоимостной форме. С другой стороны, казенные
предприятия в своей деятельности должны обеспечивать такие сферы,
которые являются убыточными, ввиду чего эти сферы не распространены
среди частных хозяйствующих субъектов. Это также характеризует
реализацию публичных и национальных интересов как сущностный признак
казенных предприятий.
В третьем параграфе - «Правовое положение казенных предприятий
как субъектов финансовых правоотношений» - отмечается, что в отношении
финансов
казенные
предприятия
находятся
в
государственном
или
муниципальном подчинении уполномоченных органов, влияющих на
финансовую деятельность и самостоятельность казенных предприятий.
Казенные
предприятия
необходимы
государству
и
обществу
при
производстве отдельных видов продукции, обеспечивающих безопасность
страны,
государственные
нужды
или
являющимися
потенциально
убыточными производства. Как субъекты финансовых правоотношений
казенные предприятия обладают соответствующими юридическими правами
и обязанностями, участвуют в правоотношениях по финансированию,
управлению и контролю за публичными доходами, а также контролю за
порядком их распределения и использования.
Казенные
предприятия,
являясь
разновидностью
унитарных
предприятий, создаются публично-правовыми образованиями, находящимися
с предприятиями в отношениях «власти-подчинения». Это также выражается
в
широких
полномочиях
собственника
казенного
предприятия
по
планированию и организации финансовой деятельности. Для казенных
предприятий характерно то, что оно вправе отчуждать или иным способом
распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия
собственника этого имущества. Кроме того, закреплено, что казенное
предприятие самостоятельно реализует производимую им продукцию, если
иное не установлено законом или иными правовыми актами. При
определенной имущественной самостоятельности казенных предприятий
19
закреплено, что по обязательствам казенных предприятий субсидиарную
ответственность несут их собственники. При этом казенное предприятие не
может быть подвергнуто банкротству. Казенное предприятие является
юридическим лицом, которое имеет самостоятельный баланс, расчетный и
иные счета в кредитных организациях, круглую печать, содержащую его
полное фирменное наименование на русском языке и адрес предприятия.
Наряду с другими субъектами финансового права казенное предприятие
имеет определенные права и несет обязанности, выполнение и соблюдение
которых направлено на надлежащее и правомерное создание, использование
и распределение фондов денежных средств. Вместе с тем казенное
предприятие обладает специальной правоспособностью. Это выражено в том,
что казенные предприятия создаются в специально предусмотренных целях,
предопределяющих права и обязанности самих предприятий.
Во
второй
главе
«Правовое
-
регулирование
финансовой
деятельности казенных предприятий» - проведен сравнительный анализ
финансово-правового регулирования унитарных предприятий, определены
формы, принципы, основы финансовой деятельности казенных предприятий,
исследованы
управление
и
организация
финансовой
деятельностью
казенного предприятия.
В первом параграфе - «Финансово-правовое регулирование унитарных
предприятий» - проанализирован правовой статус казенных предприятий в
сравнении с правовым статусом унитарных предприятий, основанных на
праве хозяйственного ведения.
Отмечается, что в отличие от государственных и муниципальных
предприятий,
казенные
предприятия
обретают
и
финансовую
правоспособность, и финансовую дееспособность одновременно с момента
внесения записи в Единый государственный реестр юридических лиц.
Порядок распределения доходов казенных предприятий устанавливается
собственником без согласования с самим предприятием, что также отличает
предприятия,
основанные
на
праве
20
оперативного
управления,
от
предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. Последние
перечисляют лишь часть прибыли от результатов своей деятельности в
бюджет своего уровня.
Меньшая
степень
экономической
самостоятельности
казенных
предприятий также выражена в том, что собственник предприятия,
основанного на праве хозяйственного ведения, обладает по отношению к
нему меньшим набором управленческих правомочий, перечень которых
определен п. 1 ст. 20 ФЗ № 161 «О государственных и муниципальных
унитарных предприятиях» от 14.11.20027. Исходя из этого управление
деятельностью казенных предприятий сводится главным образом к контролю
над ней, а также решению основных кадровых вопросов (назначение
руководителя и главного бухгалтера).
Имущество казенного предприятия, арендованное у государства или
муниципалитета, не может быть передано в пользование третьим лицам, в
отличие от ряда случаев, предусмотренных для предприятий, основанных на
праве хозяйственного ведения.
Кроме того, диссертант отмечает, что в вопросах финансово-правового
регулирования казенные и унитарные предприятия имеют сходства,
связанные с общностью финансирования и формирования финансовых
ресурсов,
состава
финансовой
документации,
процедурой
ведения
бухгалтерского учета и отчетности, налогообложения, осуществления
контроля органами специальной компетенции.
Проведен анализ новелл финансового законодательства, выраженный в
новом порядке открытия лицевых счетов для учета операций с субсидиями,
выделяемыми федеральным казенным предприятиям. Ранее данный порядок
был общим, согласно которому казенные предприятия открывали расчетные
счета в кредитных организациях. После изменений в законодательстве
казенные предприятия стали осуществлять расчеты через лицевые счета
7
Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных
предприятиях» (ред. от 04.11.2014) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 48. ст. 4746.
21
федерального казначейства, что увеличило сроки и привело к усложнению
данной процедуры.
Автор исследования считает принятые изменения целесообразными,
поскольку они позволяют осуществлять системный и последовательный
контроль со стороны собственника (распорядителя бюджетных средств) и
Федерального
казначейства,
контролирующего
бюджетные
средства.
Поэтому несмотря на усложнение процедуры расходования средств
казенного предприятия, диссертант отмечает положительную тенденцию в
развитии существующего механизм финансового контроля за деятельностью
казенного предприятия в части санкционирования операций.
Во втором параграфе - «Финансовая деятельность казенных
предприятий:
принципы,
основы,
формы»
-
казенные
предприятия
рассматриваются через финансовую деятельность государства и органов
местного самоуправления, что отражает социальную сущность управления
публичной собственностью в условиях рыночной экономики. Исходя из
этого соотношения, учитывая особенности правового статуса казенных
предприятий и сравнение финансово-правового регулирования унитарных
предприятий,
под
финансовой
предложено понимать
процесс по
деятельностью казенных
предприятий
урегулированный нормами финансового права
формированию (включая
бюджетное финансирование и
бюджетное кредитование), распределению (перечисление прибыли в бюджет,
уплата налогов и сборов, др.) и использованию казенными предприятиями их
децентрализованных фондов денежных средств в целях функционирования и
достижения поставленных перед ними
целей и задач (прежде всего,
обеспечение публичных интересов).
Рассматриваемая деятельность, по мнению диссертанта, включает
такие формы, как: финансирование деятельности казенных предприятий
(кредитование, субсидирование), перечисление прибыли в бюджет и уплата
налогов и сборов. Характерной чертой данной деятельности является то, что
все отношения, связанные с воплощением форм финансовой деятельности
22
казенных предприятий, входят в предмет финансового права, что имеет
важное значение для отграничения такой деятельности от хозяйственной,
регулируемой нормами гражданского права.
Одновременно с этим финансовую деятельность казенных предприятий
характеризует реализация публичных интересов.
Также выявлено, что в основе финансовой деятельности казенных
предприятий лежат принципы, которые подразделяются на общие правовые
принципы финансовой деятельности (законность, гласность, федерализм,
плановость) и специальные правовые принципы финансовой деятельности
казенных предприятий (целевой правосубъектности, социальной значимости
и эффективности деятельности казенных предприятий).
Исходя из выявленных форм и принципов деятельности казенных
предприятий,
анализа
исследования
выделены
положений
об
этой
деятельности,
имущественно-производственные
автором
(имущество,
предоставленное предприятию, доходы и расходы, а также фонды
предприятия) и организационно-финансовые (финансово-экономическое
обоснование, смета доходов и расходов, программа деятельности) основы
деятельности казенных предприятий.
В третьем параграфе - «Правовые основы управления финансовой
деятельностью казенного предприятия» - рассматриваемые вопросы
отражены в контексте сформировавшегося императивного регулирования в
распределении, формировании и использовании казенными предприятиями
своих децентрализованных фондов денежных средств.
Система управления и организации финансовой деятельности казенных
предприятий
складывается
на
федеральном
уровне
(в
отношении
федеральных казенных предприятий), на региональном (в отношении
казенных предприятий конкретного субъекта Российской Федерации), на
муниципальном (в отношении казенного предприятия того или иного
муниципального образования). Также может быть выделен ведомственный
уровень – в отношении казенных предприятий, находящихся в ведении
23
отдельного органа исполнительной государственной власти или органа
местного самоуправления отраслевой компетенции.
Современное
состояние
экономики
актуализирует
вопросы
эффективности использования предоставляемых субсидий. В этом контексте
нами предлагается использовать соотношение количественных показателей
производственной деятельности с конкретным временным периодом, на
который предоставляется субсидия. Общие критерии эффективности следует
закрепить в отношении федеральных, региональных и муниципальных
казенных
предприятий
исходя
из
территориальных
особенностей
организации и регулирования деятельности казенных предприятий. Кроме
того, отдельные особенности могут быть закреплены в отношении
ведомственных
казенных
предприятий
на
соответствующем
уровне
нормативных актов органов исполнительной власти.
В результате рассмотрения порядка распределения, перечисления и
использования прибыли казенного предприятия выделена проблематика
субсидирования казенных предприятий исполнительными органами власти
по итогам деятельности, что находится в непосредственной связи с
перечислением прибыли в бюджет. Так, субсидии выделяются по итогам
работы, а, следовательно, на период согласования и перечисления субсидии
предприятие вынуждено для покрытия разницы между доходами и
расходами привлекать коммерческие кредиты и дополнительно увеличивать
расходы на сумму процентов за пользование привлеченными средствами.
Данные
обстоятельства
непосредственно
связаны
с
управлением
и
организацией финансовой деятельности казенного предприятия, а именно ее
планированием. Однако дополнительные расходы могут возникать и по
объективным
причинам,
которые
заранее
не
всегда
представляется
возможным предусмотреть.
Анализ налогообложения казенных предприятий как одного из
ключевых аспектов в управлении финансовой деятельностью казенных
предприятий позволил отметить, что в большинстве случаев они являются
24
налогоплательщиками на общих для коммерческих организаций основаниях.
При этом отмечено, что с учетом социальной значимости казенных
предприятий,
действующим
законодательством
предусмотрено
освобождение казенных предприятий от налогообложения предоставленных
субсидий.
Также в параграфе дана характеристика закупочного направления в
управлении и организации финансовой деятельности казенного предприятия,
отмечена проблематика при выполнении государственных оборонных
заказов, рассмотрены высвобождение и реализация движимого имущества.
В третьей главе - «Контроль финансовой деятельности казенных
предприятий
и
ответственность
за
нарушение
финансового
законодательства» - дана характеристика финансового контроля и
особенностей аудита казенных предприятий, обобщен и раскрыт институт
ответственности
казенных
предприятий
за
нарушения
финансового
законодательства.
В первом параграфе - «Особенности финансового контроля за
деятельностью
казенных
предприятий»
-
рассмотрены
структура
финансового контроля и его виды. Структура системы финансового контроля
казенных предприятий, являющихся объектами контрольной деятельности,
включает
в
себя
цель,
связанную
с
обеспечением
законности
и
эффективности казенного предприятия, предмет, методы, а также субъекты
контрольной деятельности.
Предметом
финансового
контроля
за
деятельностью
казенных
предприятий является формирование, распределение и использование их
финансовых ресурсов, что отражается в бухгалтерской отчетности и иных
документах, перечень которых определяется Правительством Российской
Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами
местного самоуправления.
25
Формы и способы финансового контроля весьма обширны и
разнообразны и реализуются в правомочиях собственника, специально
уполномоченных собственником органов, а также органов бюджетного
контроля, составляющих внутренний контроль, и органов специальной
компетенции, также включающий внешние разновидности бюджетного
контроля, выражающих внешний контроль. Кроме того, внешний контроль за
финансовой деятельностью казенных предприятий может проявляться в
форме лицензирования или налоговых проверок. Вместе с тем казенные
предприятия могут быть объектом общественного контроля, который может
проводиться на основании обязательной публикации отчетности казенного
предприятия или осуществления им закупочной деятельности. Для казенных
предприятий
предусмотрено
обязательное
проведение
аудита,
заключающегося в независимой проверке бухгалтерской (финансовой)
отчетности предприятия в целях выражения мнения о достоверности такой
отчетности.
Исходя из этого мы можем отметить, что в систему контролирующих
органов казенных предприятий включаются собственник и уполномоченные
им органы, контрольно-надзорные органы, обладающие специальной
компетенцией, аудиторы, а также граждане и организации как субъекты
общественного контроля.
Контроль может быть предварительным (осуществляется в целях
предупреждения
и
пресечения
бюджетных
нарушений
в
процессе
исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации) и
последующим (осуществляется по результатам исполнения бюджетов
бюджетной
системы
Российской
Федерации
в
целях
установления
законности их исполнения, достоверности учета и отчетности).
Методами
контроля
за
финансовой
деятельностью
казенного
предприятия могут быть проверка, ревизия, обследование, санкционирование
операций,
а
также
общественное
предприятия.
26
обсуждение
закупок
казенного
По мнению автора, отдельное внимание в финансовом контроле за
казенными предприятиями уделено контролю за перечислением ими
прибыли, контролю за целевым использованием субсидий, а также контролю
за заимствованиями казенных предприятий. Вместе с тем собственник
осуществляет контроль за эффективностью деятельности предприятия, что
выражено в оценке планов финансово-хозяйственной деятельности, а также в
оценке использования имущества казенного предприятия. Специальный
контроль
за
финансовой
предусматривает
контроль
деятельностью
за
казенного
осуществлением
им
предприятия
заимствований
и
эффективностью использования имущества, в частности земельных участков.
Во втором параграфе - «Ответственность казенных предприятий за
нарушение финансового законодательства» - анализируются различные
виды юридической ответственности, ее особенности, включая особенности
финансово-правовой ответственности казенных предприятий.
По общему правилу, казенное предприятие отвечает по своим
обязательствам
всем
принадлежащим
ему
имуществом,
казенное
предприятие не несет ответственности по обязательствам государства и его
органов или органов местного самоуправления. При недостаточности
имущества
казенного
предприятия
собственник
несет
субсидиарную
ответственность по обязательствам предприятия. В этом выражена основная
особенность
ответственности
казенного
предприятия,
но
она
лишь
опосредованно может быть связана с финансовой деятельностью.
Отдельно рассмотрены различные виды финансовой ответственности
казенных
предприятий.
Так,
казенное
предприятие
может
нести
ответственность за нарушение норм бюджетного, налогового, валютного,
таможенного законодательства, что зависит от характера финансовых
правоотношений, в которых участвуют казенные предприятия в ходе своей
финансовой
деятельности.
Основанием
для
рассматриваемой
ответственности будет финансовое правонарушение, возникшее в публичной
сфере и влекущее за собой финансово-правовые санкции.
27
Во многом ответственность за нарушения порядка осуществления
финансовой деятельности связана с обеспечением финансовых операций по
перечислению
обеспечением
прибыли,
осуществлению
эффективности
бюджетных
использования
заимствований,
имущества
предприятия,
предоставлением собственнику и уполномоченному органу необходимой
информации.
Так,
требования
предприятий
обосновывают
финансовой
решение
дисциплины
вопроса
об
казенных
ответственности
предприятий за неперечисление части прибыли в бюджеты бюджетной
системы. Однако данный вопрос не урегулирован на законодательном уровне
и на практике решается через привлечение руководителя к ответственности.
В целях полноценного функционирования механизма правового
регулирования
финансовой
деятельности
казенного
предприятия
диссертантом предлагается на нормативном уровне разрешить вопросы,
связанные с ответственностью казенного предприятия за неперечисление
либо несвоевременное перечисление части прибыли в бюджет, применением
санкций к предприятию в связи с нарушением порядка перечисления
прибыли, а также резервированием или принудительным списанием средств,
подлежащих перечислению в бюджет. Ввиду этого сформулированы
предложения по совершенствованию законодательства.
В
заключении
подводятся
итоги
проведенного
исследования,
обобщаются выводы и предложения, отражающие основные положения
диссертации.
Диссертация содержит приложение, где приведена сравнительная
таблица особенностей финансово-правового статуса унитарных предприятий.
28
Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях:
Публикации в рецензируемых научных журналах и изданиях перечня ВАК
Минобрнауки России:
1. Шепелева Д. В. Казенное предприятие в системе субъектов
финансового права // Налоги и налогообложение. 2014. № 4. С. 445-454 (0,6
п.л.).
2.
Шепелева
предприятия:
Д.
В.
приоритеты
Финансово-правовое
и
перспективы
//
положение
казенного
Актуальные
проблемы
российского права. 2014. № 8. С. 1639-1643 (0,4 п.л.).
3. Шепелева Д. В. Фонды и имущество казенных предприятий:
финансово-правовое значение // Актуальные проблемы российского права.
2015. № 7. С. 71-75 (0,3 п.л.).
4.
Шепелева
Д.
В.
Особенности
налогообложения
казенных
предприятий // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 9. С. 85-90
(0,4 п.л.).
Иные публикации
1. Шепелева Д. В. Управление казенными предприятиями // Советник
Юриста. 2015. № 9 С. 37–45 (0,5 п.л.).
2. Шепелева Д. В. Финансовая деятельность казенных предприятий:
организационные основы // Советник Юриста. 2015. № 10. С. 45-50 (0,4 п.л.).
3. Шепелева Д. В. Особенности ревизий (проверок) казенных
предприятий, финансируемых из бюджета субъектов РФ и муниципальных
образований // Советник Юриста. 2015. № 11. С. 61-67 (0,5 п.л.).
29
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
25
Размер файла
396 Кб
Теги
финансово, право, предприятия, субъекты, казенное
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа