close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Конституционный контроль в странах Содружества Независимых Государств сравнительно-правовое исследование

код для вставкиСкачать
На правах рукописи
КУРГУЗИКОВ
Максим Сергеевич
КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ В СТРАНАХ СОДРУЖЕТСВА
НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ
ИССЛЕДОВАНИЕ
Специальность: 12.00.02 – Конституционное право;
конституционный судебный процесс;
муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Екатеринбург – 2016
2
Работа выполнена на кафедре конституционного права Федерального
государственного
бюджетного
образовательного
учреждения
высшего
образования «Уральский государственный юридический университет»
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор
Несмеянова Светлана Эдуардовна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
заместитель директора по научной работе
Юридического института Федерального
государственного бюджетного
образовательного учреждения высшего
образования «Пятигорский государственный
университет»
Тхабисимова Людмила Аслановна,
кандидат юридических наук, доцент,
советник заместителя председателя
Уставного Суда Свердловской области
Савоськин Александр Владимирович
Ведущая организация:
Федеральное государственное
бюджетное образовательное учреждение
высшего образования «Тюменский
государственный университет»
Защита состоится 05 октября 2016 г. в 16:00 на заседании диссертационного
совета Д 212.282.02 на базе ФГБОУ ВО «Уральский государственный
юридический университет» по адресу: 620137, г. Екатеринбург, ул.
Комсомольская, д. 21, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте ФГБОУ ВО
«Уральский государственный юридический университет» (www.usla.ru).
Автореферат разослан «___» _____________ 2016 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук,
профессор
С.Ю. Головина
3
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В декабре 2016 года будет отмечаться
двадцатипятилетие с момента создания Содружества Независимых Государств. В
1991 году Республика Беларусь, Российская Федерация и Украина подписали
Соглашение о создании Содружества Независимых Государств, в котором
констатировали, что СССР, как субъект международного права и геополитическая
реальность, прекратил свое существование. Бывшие советские республики обрели
независимость, но будучи объединенными совместным историческим прошлым,
общностью народов и сложившимися связями, учредили международную
организацию Содружество Независимых Государств (СНГ), существование
которой, по замыслу, должно способствовать построению демократических
правовых
государств,
развитию
продуктивных
взаимоотношений
и
урегулированию споров.
По состоянию на 2016 год в состав СНГ входят республики Азербайджан,
Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Таджикистан, Узбекистан,
Российская
Федерация
и
Туркменистан.
Украина
де-юре
не
является
государством – участником СНГ, так как это государство не ратифицировало
Устав СНГ, но поскольку Украина стояла у истоков создания СНГ и на первом
этапе играла ключевую роль в деятельности международной организации, в
настоящем исследовании Украина будет рассматриваться вместе с государствамичленами СНГ.
В начале XXI века многие страны СНГ столкнулись с рядом трудностей:
глобальный экономический кризис 2008 года и 2014 года, внутригосударственные
дезинтеграционные процессы, череда реализованных
(Кыргызстан, Молдова,
Украина) и предотвращенных (Армения, Беларусь, Россия, Узбекистан) цветных
революций, направленных на приход к власти проевропейских политических сил,
расширение блока НАТО, угрожающее суверенитету ряду государств СНГ и т.д.
В столь неблагоприятных социально-политических условиях закономерно
нарушаются права и законные интересы граждан, происходит снижение правовой
4
культуры и одновременный рост правового нигилизма, что приводит к изданию
противоречащих конституции нормативных актов и конфликтам между органами
государственной власти.
В целях надлежащего исполнения своих обязанностей по обеспечению
высшей юридической силы и прямого действия норм конституции, защиты прав и
свобод человека и гражданина, страны СНГ учредили органы, призванные
осуществлять
проверку
нормативных
актов
на
предмет
соответствия
конституции. Данные органы представляют собой неотъемлемый элемент любого
демократического правового государства, главным приоритетом которого
является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.
Именно органы конституционного контроля в состоянии обеспечить верховенство
прав и свобод, устранить злоупотребления со стороны органов государственной
власти. Однако, те способы организации конституционного контроля, которые
были восприняты странами СНГ, далеки от обретения оптимальных параметров.
Это объясняется тем, что все страны СНГ находятся в процессе реформирования
своей государственности.
Страны СНГ по-разному подошли к структуре, порядку работы и
полномочиям органов конституционного контроля, с учреждением которых в
указанных государствах возрос интерес к проблемам конституционного контроля.
Большое внимание вызывают вопросы правового положения соответствующих
органов, их роль в обеспечении правовой охраны конституции, защите
конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина. Развитие
соответствующей
сферы,
укрепление
гарантий
независимости
органов
конституционного контроля, обеспечение неукоснительного исполнения решений
– все это является важнейшими составляющими обеспечения верховенства
конституции и формирования правового государства.
Вышеперечисленные вопросы и проблемы определяют важность данного
исследования,
а
именно:
содержания
и
способов
осуществления
конституционного контроля, а также анализа правовых основ его реализации.
Интерес вызывает сравнительно-правовое рассмотрение в странах, имеющих
5
общие исторические корни,
связанных политическими и экономическими
связями. Кроме того, научный интерес представляет поиск оптимального и
эффективного
варианта
реализации
конституционного
контроля,
порядка
формирования и деятельности органов его осуществляющих, закрепление
необходимых полномочий, обеспечивающих реальное верховенство конституций
конкретных стран. В связи с этим, можно утверждать, что исследование вопросов
конституционного контроля в странах СНГ является значимым для современной
юридической науки, а также имеющим под собой теоретическое и практическое
обоснование.
Степень научной разработанности. В последние годы сравнительноправовые
исследования
правовых
институтов
Содружества
Независимых
Государств приобрели особую популярность. Отдельное место в исследованиях
занимает сфера организации исполнительной власти, определение роли главы
государства, судебной власти. Тематика конституционного контроля не является
исключением, в частности в Российской Федерации немало работ посвящено
анализу осуществления правовой охраны конституций в отдельных странах СНГ,
сравнению конституционного контроля в России и в других государствах.
Цель диссертационного исследования: на основании комплексного и
системного
анализа
конституционного
правового
контроля
регулирования
и
деятельности
государств-участников
СНГ
органов
рассмотреть
их
правовую природу и место в механизме государственной власти, критически
оценить способы формирования соответствующих органов, компетенцию,
порядок работы, юридическую силу итоговых актов, правовой статус членов
указанных органов; предложить ряд мер, призванных оптимизировать правовой
статус
соответствующих
совершенствованию
органов;
нормативных
выработать
правовых
рекомендации
актов,
по
регулирующих
функционирование органов конституционного контроля в странах СНГ.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие
задачи:
6
терминологический
-определить
аппарат
в
сфере
проверки
конституционности нормативных правовых актов в странах СНГ;
-проанализировать эволюцию становления и развития конституционного
контроля в странах СНГ;
-раскрыть правовую природу органов конституционного контроля в странах
СНГ;
-установить особенности конституционного контроля в странах СНГ;
-рассмотреть
вопросы
конституционно-правового
статуса
органов
членов
органов
конституционного контроля в странах СНГ;
-исследовать
конституционно-правовой
статус
конституционного контроля в странах СНГ;
-выявить общее и особенное в определении
полномочий органов
конституционного контроля в странах СНГ;
-определить правовую природу итоговых актов и правовых позиций органов
конституционного контроля в странах СНГ;
-оценить проблемы и перспективы развития конституционного контроля в
странах СНГ;
-предложить меры по совершенствованию законодательства Российской
Федерации в области конституционного контроля.
Объектом диссертационного исследования являются общественные
отношения, возникающие при формировании и функционировании органов
конституционного контроля в странах СНГ.
Предмет
исследования
составляют
доктринальные
положения,
конституционные принципы, нормы, отражающие содержание организации и
деятельности органов конституционного контроля в странах СНГ, теории, идеи,
суждения об их месте в системе государственной власти, нормы отраслевого
законодательства и судебная практика, в которых конкретизируются положения
конституций стран СНГ, имеющие прямое отношение к конституционному
контролю.
Методология исследования. Для решения поставленных задач были
7
применены общенаучные методы познания: научный анализ, синтез, сравнение,
диалектический метод. А также, исходя из проблематики данного исследования,
были
избраны
специальные
методы:
формально-юридический,
историко-
правовой, разработка теоретических юридических конструкций, конституционноправовое моделирование, формально-логический, системный, сравнительного
государствоведения, а также инструменты юридической герменевтики.
Теоретическую
основу
исследования
составили
труды
ученых-
конституционалистов государств-участников СНГ, а также специалистов из
государств дальнего зарубежья по теории и истории государства и права, в том
числе посвященные вопросам конституционного контроля, конституционного
надзора,
конституционной
юрисдикции,
истории
института
проверки
конституционности нормативных правовых актов. Кроме того, в основе
исследования лежат работы отечественных и зарубежных авторов в сфере
конституционного права, конституционного судебного процесса, в частности
посвященные целям, задачам и функциям органов конституционного контроля,
изучению компетенции этих органов, значению и юридической природе их
решений.
Теоретическую базу исследования составили труды следующих советских и
российских ученых: С.С. Алексеева, С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.Б. Барихина,
Д.Н. Бахраха, А.А. Белкина, В.П. Беляева, Н.А. Богдановой, Г.А. Гаджиева,
А.А. Гатиняна, В.В. Денисенко, С.Б. Добровольской, В.И. Иванова, М.А. Исаева,
Л.М. Карапетяна, А.Т. Карасева, О.Ю. Котова, О.Е. Кутафина, В.В. Лапаевой,
В.В.
Невинского,
B.C.
Нерсесянца,
И.С.
Самощенко,
Н.В.
Селезнева,
Ф.В.
Тарановского,
О.И.
Тиунова,
С.А.
Б.А.
Ю.А.
Орловой,
М.С.
Саликова,
Страшуна,
Д.Л.
Сурковой,
Тихомирова,
Б.Н.
Топорнина,
В.А. Туманова, И.А. Умновой, М.Х. Фарукшина, Т.Я. Хабриевой, Р.О. Халфиной,
Г.Н. Чеботарева, Л.А. Шаланда, М.А. Шафира, А.И. Щиглика, Б.С. Эбзеева и др.
Особое внимание в ходе подготовки работы было уделено трудам ученыхконституционалистов
в
области
конституционного
судебного
процесса:
Е.Б. Абросимовой, Д.А. Авдеева, A.M. Барнашова, В.И. Белослудцева,
8
С.В. Боботова,
В.К. Бобровой, А.Д. Бойкова, В.В. Бойцовой, Н.С. Бондаря,
К.А. Будаева, О.В. Брежнева, П.В. Витрука, Ю.В. Гаврюсова, И.В. Гордеева,
А.В. Гошуляка, В.В. Гошуляка, Г.Т. Ермошина, Г.А. Жилина, В.И. Задиоры,
А.В. Зимина, В.Д. Зорькина, М.И. Клеандрова, А.А. Клишаса, А.Н. Кокотова,
В.А.
Кряжкова,
Л.В.
Лазарева,
А.А.
Ливеровского,
М.Л.
Ломовцевой,
В.О. Лучина, С.П. Маврина, А.А. Мазурова, М.А. Макушина, О.В. Мильчаковой,
Н.Г. Минасяна, М.А. Митюкова, Т.Г. Морщаковой, С.Э. Несмеяновой,
М.В.
Никифорова,
Ж.И.
Овсепян,
А.В.
Савоськина,
В.А.
Сивицкого,
О.А. Тепляковой, Л.А. Тхабисимовой, К.М. Худолея, Ю.Л. Шульженко,
А.Ю. Якимова и др.
А также были проанализированы труды ученых-конституционалистов
государств-участников СНГ: Н. Аракеляна, Г. Арутюняна, П. Барбалата,
И. Бахтыбаева, Г. Василевича, Т. Вороновича, В. Гаращука, С. Данилюка,
А. Жаилганова, А. Караева, К. Каримова, В. Малиновского, М. Махмудзода,
П. Миклашевича, Л. Москвича, М. Мяловицькой, Г. Папуашвили, Д. Петренко,
А. Петросяна, В. Попа, Ж. Саалаева, О. Сергейчука, А. Тэнасе, С. Шеретова и др.
Эмпирическую
базу
работы
составили
конституции
и
текущее
законодательство стран СНГ по вопросам, касающимся конституционноправового статуса органов, осуществляющих проверку конституционности
нормативных актов, а также акты этих органов.
Научная
новизна
комплексном,
конституционного
диссертационного
системном
контроля,
анализе
проблем
исследования
заключается
теоретико-правовых
формирования
в
вопросов
органов
его
осуществляющих, определения оптимального набора их полномочий, выявления
особенностей, а также правового статуса членов органов конституционного
контроля.
Научная новизна диссертационного исследования нашла отражение в
следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. Правовая охрана конституции в странах СНГ реализована на основе
европейской модели конституционного контроля, когда в системе органов
9
государственной власти формируется специализированный обособленный орган,
основной задачей которого является проверка конституционности нормативных
правовых актов. Обоснованно, что Конституционная палата Верховного суда
Кыргызстана также является обособленным, специализированным органом
конституционного контроля (имеет собственную нормативно-правовую базу,
наделена полномочиями, которые не могут быть переданы Верховному суду,
предусмотрен особый порядок формирования Конституционной палаты, итоговые
акты Конституционной палаты не могут быть изменены Верховным судом).
Исключением из всех стран СНГ является Туркменистан, где реализована модель
«советской эпохи», при которой соответствующими полномочиями наделен
законодательный орган государственной власти.
2. Выявлено несколько способов формирования органов конституционного
контроля
в
странах
представительный
СНГ.
орган
При
первом
способе
непосредственно
глава
назначают
государства
членов
и
органов
конституционного контроля (Республики Армения, Беларусь и Казахстан). При
втором способе президент и парламент участвуют в назначении членов органов
конституционного
контроля,
однако
непосредственно
правом
назначать
должностных лиц наделен парламент, но при этом назначаются только лица,
кандидатуры которых утверждены президентом (Республики Азербайджан,
Кыргызстан, Таджикистан, Узбекистан и Российская Федерация). При третьем
способе
в
процессе
формирования
органа
участвует
законодательная,
исполнительная и судебная ветви власти (Республика Молдова и Украина).
Обоснованно,
что
ответственным
за
формирование
состава
органа
конституционного контроля должен быть глава государства, как гарант
конституции.
3. На основе анализа законодательства стран СНГ установлены различные
подходы к определению численного состава членов специализированных органов
конституционного контроля (от 6 человек в Молдове до 19 человек в России).
Обосновывается необходимость закрепления в национальном законодательстве
численности членов рассматриваемых органов более 12 человек, поскольку при
10
таком составе будет обеспечен учет мнения большего количества специалистов
разных отраслей права. Выявлено, что в странах СНГ закрепляются общие
характеристики
статуса
членов
органов
конституционного
контроля
(квалификационные требования к кандидатам, права и обязанности, гарантии и
другое). Тем не менее, имеются существенные различия, влияющие на
реализацию гарантий их деятельности (особенно в части закрепления оснований
приостановления и прекращения полномочий). В работе высказано предложение
о приведении национального законодательства в этой части к единообразию.
4. Выявлено, что в некоторых странах СНГ специализированные органы
конституционного контроля в своем составе имеют структурные подразделения
(палаты, коллегии), наделенные разным объемом полномочий. Обращается
внимание на положительный опыт выделения структурных подразделений,
которые наделены функциями, не дублирующими полномочия органа (палаты
Конституционного Суда Азербайджана принимают решения по ряду вопросов по
существу),
а
только
лишь
осуществляющие
предварительную
оценку
поступающих обращений (палаты в Украине, коллегии в Кыргызстане).
5.
Установлено,
что
понятия
«конституционный
контроль»
и
«конституционный надзор», в силу признанных различий, характеризуют разные
органы государственной власти, при этом на территории бывшего Советского
Союза получил развитие именно конституционный контроль. Конституционные
суды Республик Беларусь и Молдовы, наделенные отдельными полномочиями по
осуществлению конституционного надзора (по собственной инициативе вправе
проверять конституционность акта, и некоторые итоговые акты органов носят
рекомендательный характер), тем не менее, являются органами конституционного
контроля.
6. Предложено внести изменения в Модельный кодекс о судоустройстве и
статусе судей для государств-участников СНГ, принятый Межпарламентской
ассамблеей СНГ в 2011 году, в части закрепления гарантий членов органов
конституционного контроля в случае ликвидации органов, уточнения понятия
«признанная высокая квалификация в области права», наделения органов
11
конституционного контроля полномочием по подготовке ежегодных посланий
парламенту и президенту, предоставления органам полномочий по проверке
конституционности подлежащих ратификации международных договоров, а
также ратифицированных международных договоров.
7.
Выработаны
предложения
по
совершенствованию
российского
законодательства в части организации деятельности Конституционного Суда РФ:
установить
единый
предельный
возраст
для
Председателя
и
судей
Конституционного Суда РФ; ограничить возможность замещения должности
Председателя Суда двумя сроками подряд; изменить порядок назначения
Председателя и прекращения его полномочий; уточнить основания для
прекращения полномочий судей, а именно: неучастие судьи в заседаниях
Конституционного Суда без уважительных причин или уклонение от голосования
свыше двух раз в течение одного календарного года.
8. На основе сравнительно-правового анализа законодательства государствучастников СНГ предложено классифицировать полномочия специализированных
органов конституционного контроля на обязательные и факультативные
полномочия. Обязательными полномочиями, к которым относятся осуществление
проверки конституционности нормативных правовых актов и международных
договоров,
наделены
все
специализированные
органы
конституционного
контроля в странах СНГ, поскольку именно они определяют их функциональное
предназначение в системе органов государственной власти. Остальными
полномочиями наделены не все органы конституционного контроля, поэтому они
относятся к факультативным полномочиям. Обосновывается необходимость
расширения перечня обязательных полномочий за счет официального толкования
конституции
и
разрешения
споров
о
компетенции
между
органами
государственной власти, поскольку наиболее эффективно реализацию названых
полномочий могут обеспечить только органы конституционного контроля.
9. Установлено, что страны СНГ по-разному подошли к вопросу реализации
гарантии граждан на конституционную защиту прав и свобод посредством
обращения в органы конституционного контроля. Так, в Азербайджане, Армении,
12
России, Кыргызстане и Таджикистане граждане вправе напрямую обращаться в
соответствующий орган с жалобой. Указанной возможности лишены граждане в
Беларуси, Казахстане, Молдове, Узбекистане и Украине. Тем не менее, в этих
странах граждане могут обращаться в органы конституционного контроля в
рамках реализации данными органами иных полномочий, например, при
осуществлении толкования конституции и нормативных правовых актов.
Учитывая общую для стран СНГ статистику по росту обращений граждан с
жалобами в органы конституционного контроля, обоснована необходимость
совершенствования не только Модельного кодекса СНГ о судоустройстве и
статусе судей государств – участников СНГ в этой части, но и закрепления
соответствующего права в национальном законодательстве.
Теоретическая
сформулированные
значимость
в
исследования
диссертации
выводы
состоит
расширяют
в
том,
что
теоретические
представления об особенностях конституционно-правового статуса органов
конституционного
контроля
в
странах
СНГ,
способствуют
выработке
рекомендаций по совершенствованию порядка организации и деятельности
рассматриваемых органов. Теоретические положения, выводы и рекомендации
диссертационного
исследования
могут
быть
использованы
для
совершенствования конституционного законодательства государств-участников
СНГ в сфере конституционного контроля, в качестве теоретической базы в
учебном процессе при преподавании курсов «Конституционное право России»,
«Конституционный судебный процесс» и «Конституционное право зарубежных
стран».
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в
ходе исследования выводы и сформулированные на их основе предложения могут
быть использованы в деятельности органов конституционного контроля в странах
СНГ. Результаты исследования применимы при дальнейшем осмыслении
соответствующей проблематики, сохраняющей свое практическое значение, а
также в качестве методических материалов при составлении и реализации
13
основных и специальных учебных программ, разработке учебников и учебных
пособий.
Апробация
результатов
исследования.
Результаты
исследования
обсуждались и рецензировались на кафедре конституционного права Уральского
государственного юридического университета. Основные теоретические и
практические положения диссертации нашли свое отражение в подготовленных
автором публикациях в рецензируемых научных журналах, включенных в
перечень Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и
науки Российской Федерации.
Структура и содержание диссертационного исследования. Структура
диссертации предопределена целью и задачами исследования, состоит из
введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и списка
литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во
введении
обосновывается
исследования,
определяются
теоретические
основы,
его
актуальность
цели
раскрывается
и
темы
задачи,
научная
диссертационного
методологические
новизна,
теоретическая
и
и
практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на
защиту.
Первая глава «Теоретические и исторические основы конституционного
контроля в странах Содружества Независимых Государств» содержит два
параграфа.
В первом параграфе «Теоретические основы конституционного контроля
в странах СНГ» проведен анализ имеющихся в конституционно-правовой
литературе точек зрения относительно понятий «конституционный контроль»,
«конституционный
судебный
контроль»,
«органы
конституционной
юрисдикции», «конституционной юстиции», «конституционное правосудие».
Проведенный теоретико-правовой анализ позволил определённым образом
14
структурировать и применить указанные термины к органам, осуществляющим
специализированную правовую охрану конституций в странах СНГ. Сделан
вывод, что все вышеуказанные понятия имеют непосредственное отношение к
характеристике специализированных обособленных органов, осуществляющих
правовую охрану основного нормативного правового акта, в том числе к
Конституционной палате Верховного суда Кыргызстана (учитывая специфику
этого органа).
Установлено, что в законодательстве стран СНГ для характеристики
органов,
осуществляющих
проверку
нормативных
правовых
актов
на
соответствие конституции, не применяется термин «надзор», однако, несмотря на
это, в юридической литературе при характеристике соответствующих органов
используется
термин
«орган
конституционного
надзора».
Тенденция
отожествления терминов «конституционный контроль» и «конституционный
надзор» в исследовании оценивается негативно. В работе отмечается, что
указанные термины, несмотря на то, что их отождествление происходит на
базовом
лингвистическом
уровне,
обозначают
разные
явления.
При
конституционном контроле соответствующий орган по результатам проверки,
инициатором которой может быть только субъект, указанный в законе,
окончательным и не подлежащим оспариванию итоговым актом устраняет
выявленные противоречия нормативных актов конституции государства. В свою
очередь при конституционном надзоре орган осуществляет проверочные
мероприятия,
как
по
собственной
инициативе,
так
и
по
инициативе
установленных законом субъектов, указывает лишь на выявленное несоответствие
или рекомендует субъекту, его допустившему, самостоятельно устранить
неконституционность.
В работе доказывается, что Конституционная палата Верховного суда
Кыргызстана
является
специализированным
обособленным
органом
конституционного контроля, несмотря на то, что согласно Конституции
Кыргызстана
является
структурным
подразделением
Верховного
суда.
Законодатель Кыргызстана сделал орган конституционного контроля частью
15
Верховного
суда,
для
того
чтобы
восстановить
доверие
к
институту
конституционного контроля, которое было утрачено в результате действий
упразднённого
Конституционного
государством
в
составе
СНГ,
Суда
где
в
Кыргызстана.
настоящий
Единственным
момент
не
создан
специализированный орган конституционного контроля, является Туркменистан.
В данном государстве правом проверять нормативные акты на соответствие
конституции наделен законодательный орган государственной власти - Меджлис
Туркменистана.
Во
втором
параграфе
«Исторические
основы
конституционного
контроля в странах СНГ» рассматривается история становления и развития на
территории СНГ органов, осуществляющих проверку нормативных правовых
актов на соответствие конституции.
Установлению
республиках
практические
специализированного
бывшего
СССР
изыскания
в
конституционного
предшествовали
области
глубокие
абсолютизма
и
контроля
в
теоретические
и
самоограничения
государственной власти, начало которым было положено в XVIII веке в
Российской империи. В конце XIX - начале XX века предпринимались попытки
внедрения начал правовой охраны основного нормативного правового акта в
проекты конституций России.
В СССР в юридической науке долгое время отвергалась идея наделения
полномочиями по осуществлению конституционного контроля нормативных
правовых актов специализированного обособленного органа государственной
власти. В связи с этим указанным правом наделялись высшие органы
государственной власти. Верховный Суд СССР согласно Конституции СССР 1924
года кроме осуществления правосудия по требованию ЦИК СССР готовил
заключения о конституционности нормативных правовых актов союзных
республик. В свою очередь непосредственно правом отменять противоречащие
нормативные акты был наделен ЦИК СССР. Конституции СССР 1936 и 1977 года
полномочием
по
осуществлению
конституционного
контроля
наделили
законодательный орган государственной власти (Верховный Совет СССР).
16
В 1989 году был учрежден обособленный орган конституционного надзора Комитет
конституционного надзора СССР. Данный орган
проверял на
соответствие Конституции СССР законы СССР и иные акты (а также их проекты),
принятые Съездом народных депутатов СССР, а также конституции союзных
республик. Итоговые акты органа носили консультативный характер и могли
быть отменены решением Съезда народных депутатов СССР.Опыт создания
обособленного органа конституционного надзора восприняли РСФСР, Казахская
ССР, Киргизская ССР, Таджикская ССР, Узбекская ССР и инициировали создание
аналогичныхреспубликанских органов надзора.
Итоговые акты Комитета конституционного надзора не имели обязательной
юридической силы, в связи с чем возникали проблемы с их исполнением, что в
условиях развивающегося политического и экономического кризиса в СССР
подтверждало
необходимость
созданияименно
органа
конституционного
контроля. В начале 90-х годов Казахская ССР, Киргизская ССР, РСФСР и
Украинская ССР инициировали создание конституционных судов, как более
эффективных органов для правовой охраны основного нормативного правового
акта.
После распада СССР, бывшие советские республики стали независимыми
государствами, заложили основы конституционного строя, гарантировали права и
свободы человека и гражданина, учредили систему органов государственной
власти. Большинство бывших советских республик объединилось в Содружество
Независимых
Государств.
Страны
СНГ
за
исключением
Туркменистана
восприняли европейскую модель конституционного контроля и учредили
специализированные обособленные органы, осуществляющие правовую охрану
конституции. В большинстве стран СНГ становление органов конституционного
контроля
происходило
поступательно,
а
нормы,
регламентирующие
их
деятельность, постепенно подвергались изменениям.
Однако в некоторых странах СНГ наблюдалась тенденция усиления
президентской власти, что приводило к попыткам соответствующих глав
государств подчинить органы конституционного контроля. В том случае, если
17
орган конституционного контроля отстаивал свою независимость, то он либо
упразднялся (Казахстан), либо лишался части полномочий (Беларусь). В
Кыргызстане граждане утратили доверие к Конституционному Суду вследствие
того, что последний отстаивал интересы главы государства, в результате в
Кыргызстане отказались от модели обособленного органа конституционного
контроля. Новейшая история Украины продемонстрировала, что недостаточное
нормативное правовое регулирование гарантий членов органов конституционного
контроля в случае внезапно изменившейся политической конъюнктуры может
стать основанием для необоснованного лишения полномочий соответствующих
лиц.
Глава вторая «Организационные начала конституционного контроля в
странах Содружества Независимых Государств» содержит два параграфа.
В
первом
параграфе
«Конституционно-правовой
статус
органов
конституционного контроля в странах СНГ» рассматриваются основные
элементы
конституционно-правового
статуса
органов
конституционного
контроля. Поддерживается сложившийся в конституционно-правовой литературе
подход
к
определению
конституционно-правового
статуса
органа
конституционного контроля, к элементам которого относится конституционноправовая характеристика органа, влияющая на определение его места в системе
государственной власти; порядок учреждения, формирования и организации
деятельности;
принципы
и
гарантии
деятельности;
компетенция
и
ответственность органа; взаимоотношения с иными органами государственной
власти.
Схожесть органов конституционного контроля с судебными органами
государственной
власти
предопределила,
что
абсолютное
большинство
специализированных органов, осуществляющих проверку конституционности
нормативных правовых актов в странах СНГ, относится к судебной власти.
Исключением является Конституционный Совета Казахстана, который не
относится ни одной ветви государственной власти.
Все
органы
конституционного
контроля
стран
СНГ
являются
18
коллегиальными, но состоят из разного количества должностных лиц. Самым
малочисленным
является
Конституционный
суд
Молдовы
(6
судей),
специализированные органы Узбекистана, Таджикистана и Казахстана состоят из
7 членов, конституционные суды Армении и Азербайджана из 9 судей,
Конституционная палата Верховного суда Кыргызстана и Конституционный Суд
Беларуси из 11 и 12 судей соответственно. Самыми большими по составу
являются конституционные суды Украины и России
(18 и 19 судей
соответственно). Обоснованно, что всестороннее и наиболее полное рассмотрение
спорного вопроса органом конституционного контроля может быть обеспечено,
когда в него входят специалисты из разных областей права. Указанное условие
достигается, когда орган состоит как минимум из 12 должностных лиц,
осуществляющих конституционный контроль.
Выделено три основных способа формирования специализированных
органов конституционного контроля в странах СНГ. В Армении, Беларуси,
Казахстане парламент и президент непосредственно назначают членов органов
конституционного
контроля.
В
Азербайджане,
Кыргызстане,
России,
Таджикистане и Узбекистане глава государства представляет кандидатуры на
должность в члены органа конституционного контроля в парламент, а последний
непосредственно осуществляет их назначение. В Молдове и Украине три органа
государственной власти непосредственно назначают судей конституционных
судов. Обоснованно, что назначение членов органов конституционного контроля
одним органом государственной власти с учетом мнения других обеспечивает
стабильность работы органа конституционного контроля.
Сравнив законодательство стран СНГ в части регламентации вопросов
прекращения полномочий самого органа и срока полномочий членов органов
конституционного
контроля,
установлено,
что
во
всех
государствах
соответствующие органы являются постоянно действующими, а срок полномочий
их
членов
отличается.
Учреждение
постоянно
действующих
органов
конституционного контроля обеспечивает стабильность их работы, исключает
единовременное
полное
изменение
состава
органа,
что
предотвращает
19
осуществление правовой охраны основного нормативного правового акта
специалистами без практического навыка осуществления конституционного
контроля, что в совокупности обеспечивает высокое качество итоговых актов
органов конституционного контроля в странах СНГ.
В анализируемых странах отличаются сроки полномочий членов органов
конституционного контроля. Так в Армении и России в отличие от остальных
стран СНГ полномочия членов органов конституционного контроля не
ограничены определённым сроком, они подлежат прекращению в связи с
достижением лицами предельного возраста пребывания в должности, который
составляет 65 и 70 лет соответственно. Таким образом, в указанных государствах,
учитывая отличающийся возраст членов органов конституционного контроля,
обеспечивается постепенная смена кадрового состава. В остальных станах СНГ
члены органов конституционного контроля назначаются на определенный срок,
который значительно отличается (в Узбекистане – 5 лет, Казахстане и Молдове –
6 лет, Кыргызстане – 7 лет, Украине – 9 лет, Таджикистане – 10 лет, Беларуси – 11
лет, Азербайджане – 15 лет). При этом в Беларуси, Казахстане, Кыргызстане,
Молдове, Таджикистане, Узбекистане предусмотрена возможность повторно
занимать должность в органе конституционного контроля. В свою очередь в
Азербайджане и Украине установлен прямой запрет на повторное занятие
должности.
Безусловно,
каждое
государство
в
составе
СНГ
вправе
самостоятельно определить срок полномочий членов органов, но, вероятно, этот
срок не должен быть ограничен сроком полномочий органов государственной
власти, участвующих в их формировании. Оптимальным вариантом является
установление срока полномочий соответствующих членов органов несколько
большим на один или два года, чем высших выборных органов государственной
власти.
Учитывая общие функции, схожие полномочия и совпадающие по многим
позициям правила осуществления конституционного контроля, страны СНГ
определили
практически
единые
подходы
к
внутренней
организации
рассматриваемых органов. Во всех органах конституционного контроля введена
20
должность председателя, который руководит аппаратом органа, подготовкой
заседаний органа, осуществляет представительские и другие полномочия. Однако
в
странах
СНГ,
учитывая
разные
способы
формирования
конституционного контроля, предусмотрены разные варианты
органа
замещения
соответствующих должностей.
В Кыргызстане, Молдове и Украине председатель органа конституционного
контроля назначается его членами самостоятельно из своего состава. В других
странах СНГ лицо на указанную должность назначается другим органом
государственной власти, при этом в Азербайджане, Армении, Беларуси и России
из состава органа конституционного контроля, а в Казахстане, Таджикистане,
Узбекистане может быть назначено не из состава органа. Самостоятельный выбор
членами органа конституционного контроля председателя из своего состава
сводит к минимуму влияние на этот процесс других органов государственной
власти, соответствует принципу демократичности, способствует усилению
независимости органа конституционного контроля и делает председателя
«первым среди равных».
Как правило, председатель органа конституционного контроля назначается
на должность на определенный срок, который значительно отличается в странах
СНГ. Так срок полномочий руководителя органа конституционного контроля в
Кыргызстане, Молдове, Украине составляет 3 года, в Узбекистане 5 лет, в России,
Казахстане – 6 лет, в Таджикистане 10 лет, а в Азербайджане 15 лет. При этом в
Азербайджане и Украине лицо вправе пребывать в должности председателя
только один срок, а в Кыргызстане не более двух сроков подряд. В остальных
государствах ограничение отсутствует. Все страны СНГ, за исключением России,
установили предельный возраст для пребывания лица в должности председателя
органа конституционного контроля. В России, в связи с отсутствием указанного
ограничения, судья Конституционного Суда, переназначаемый на указанную
должность, может быть членом органа конституционного контроля, достигнув
предельного возраста пребывания в должности.
21
Должность руководителя органа конституционного контроля является
ключевой как для конкретного органа, так и для всей системы государственной
власти. В связи с этим необходимо ограничить пребывание в должности и
установить запрет на ее замещение более двух сроков подряд. Такие ограничения
призваны
предотвратить
возможные
злоупотребления
полномочиями
руководителя органа, концентрацию власти в одних руках, сделают лицо,
занимающее данную должность, «первым среди равных» во взаимоотношениях с
другими членами органа.
В странах СНГ конституционный контроль в соответствующих органах, как
правило, осуществляется всем составом на заседании органа. Однако в
Азербайджане, Кыргызстане и Украине члены органов принимают участие в
заседаниях как всего органа в целом, так и его структурных подразделений
(палат/коллегий). Палаты Конституционного Суда Азербайджана правомочны
принимать решения по существу по ряду вопросов. Коллегии Конституционной
палаты Верховного суда Кыргызстана и коллегии Конституционного Суда
Украины не рассматривают вопросы по существу (они лишь решают вопросы о
принятии/об отказе в принятии обращения). Обосновано, что рассмотрение всем
органом
конституционного
контроля
спорного
вопроса
способствует
всестороннему, наиболее полному и, как следствие, наиболее верному принятию
итогового акта.
Ежегодно в странах СНГ увеличивается количество обращений в органы
конституционного контроля, что неизбежно влечет рост рассматриваемых
органами дел. Безусловно, это может привести к потере качества принимаемых
решений.
Предотвратить
это
возможно
путем
наделения
органов
конституционного контроля правом рассматривать дела без вызова сторон (в
письменной форме), как это уже реализовано и успешно применяется
конституционными судами Армении, Азербайджана, Беларуси и России.
Во втором параграфе «Конституционно-правовой статус членов органов
конституционного контроля в странах СНГ» рассматривается совокупность
элементов,
характеризующая
фактическое
положение
членов
органов
22
конституционного контроля в системе общественных отношений. Стоит
упомянуть, что к элементам конституционно-правового статуса указанных лиц
относятся квалификационные требования для занятия должности, порядок
назначения, права, обязанности, гарантии и ответственность.
В странах СНГ подавляющее большинство органов конституционного
контроля является специализированными судами, члены которых наделены
статусом судей. Учитывая особую значимость тех задач, которые стоят перед
органами, в странах СНГ предъявляются высокие требования к кандидатам,
претендующим на соответствующую должность. Исключением являются члены
Конституционного Совета Казахстана по праву – экс президенты Казахстана (не
предъявляются квалификационные и другие требования).
Во всех странах СНГ за исключением Молдовы установлен возрастной
ценз, который, как правило, совпадает в государствах рассматриваемого региона
(30 лет - Азербайджан, Белоруссия, Таджикистан, Узбекистан, Казахстан, 35 лет –
Армения, 40 лет - Россия, Украина). В СНГ к кандидату на соответствующую
должность предъявляется требование о наличии высшего юридического
образования. Так в Беларуси лицо, претендующую на должность судьи
Конституционного Суда, обязано иметь ученую степень, а также быть
высококвалифицированным специалистом в области права. В Молдове лицу,
претендующему на должность необходимо обладать знаниями на «высоком
профессиональном уровне», а в России кандидат на соответствующую должность
обязан обладать «признанной высокой квалификацией в области права».
Несмотря на то, что только в трех странах СНГ законодательно установлены
минимальные требования к квалификации претендента на уровне кандидата наук,
в остальных странах СНГ прослеживается тенденция к назначению в органы
конституционного контроля лиц, обладающих ученой степенью в области права,
поскольку ее наличие свидетельствует о глубоких правовых познаниях и об
исследовательских навыках.
Помимо теоретических знаний кандидат должен иметь опыт практической
работы в сфере юриспруденции. Законодатели стран СНГ по-разному определили
23
этот срок: 5 лет в Азербайджане, Беларуси, Казахстане; 10 лет в Армении,
Таджикистане, Украине; 15 лет в Кыргызстане, Молдове, России. Обоснованным
можно считать предъявление требований к сроку практической работы кандидата
по юридической специальности не менее 15 лет, Большой срок практической
работы подтверждает высокую квалификацию кандидата, и будет способствовать
успешному решению поставленных задач.
В Армении, Беларуси, Кыргызстане, Молдове, России, Узбекистане
кандидат на должность члена органа конституционного контроля обязан обладать
высокими моральными качествами. Однако в законодательстве указанных стран
нередко отсутствует четкое нормативное регулирование понятий «высокие
моральные качества», «нравственные качества» и «безупречная репутация», что
является значительным пробелом в правовом регулировании, который в условиях
нестабильной политической обстановки может стать поводом для отказа в
назначении конкретного лица на должность, приостановления или досрочного
прекращения его полномочий.
Общим основанием для приостановления полномочий члена органа
конституционного контроля в странах СНГ является возбуждение в отношении
лица уголовного дела. В некоторых странах СНГ также основаниями для
приостановления полномочий является состояние здоровья, при котором лицо не
способно длительное время выполнять свои обязанности (Россия), привлечение
лица к административной ответственности (Казахстан, Кыргызстан), неучастие
без уважительных причин более трех раз подряд в работе органа (Казахстан),
признание лица безвестно отсутствующим (Узбекистан).
Приостановление полномочий призвано временно ограничить участие лица
в работе органа конституционного контроля, при этом член органа обычно не
лишается заработной платы и гарантий, установленных законом. В Молдове,
России, Таджикистане, Узбекистане в отличие от остальных стран СНГ органы
конституционного контроля самостоятельно приостанавливают полномочия
своих членов, что способствует ускорению данной процедуры, а также в большей
24
степени гарантирует независимость соответствующих лиц от воли других органов
государственной власти.
В странах СНГ полномочия членов органов конституционного контроля
могут быть прекращены в связи с истечением срока нахождения в должности,
подачей письменного заявления о прекращении своих полномочий или в связи с
наступлением других обстоятельств, предусмотренных законом. Большинство
оснований
для
прекращения
квалификационных
полномочий,
требований,
как
предъявляемых
правило,
к
вытекает
кандидатам
из
на
соответствующие должности: утрата гражданства, безупречной репутации;
совмещение работы в органе с другой оплачиваемой деятельностью; вступление в
политическую партию; решение суда о признании члена органа недееспособным,
ограниченно дееспособным, о применении принудительных мер медицинского
характера, о признании лица безвестно отсутствующим или объявления его
умершим; стойкая неспособность лица исполнять свои должностные обязанности.
В исследовании обосновано, что для эффективной работы органа
конституционного контроля и исключения ситуаций, при которых будет
отсутствовать кворум для принятия решений или члены органов будут намеренно
воздерживаться от голосования, необходимо установить в качестве оснований для
прекращения полномочий членов органов реализацию пассивного избирательного
права при участии в выборах в органы публичной власти, неучастие члена органа
по неуважительной причине на двух заседаниях в течение календарного года, а
также отказ от голосования по рассматриваемому в органе вопросу.
При анализе законодательства стран СНГ установлено, что отсутствие
безупречной репутации и нарушение присяги (Армения, Беларусь, Казахстан,
Кыргызстан, Молдова, Узбекистан, Украина) являются основаниями для
прекращения полномочий, но при этом в нормативных правовых актов не
раскрывается содержание терминов «безупречная репутация» и «нарушение
присяги», что может привести к необоснованному прекращению полномочий
членов органов конституционного контроля.
В странах СНГ отличается механизм прекращения полномочий членов
25
органов конституционного контроля. Так в Молдове и России конституционные
суды самостоятельно прекращают полномочия судей, в остальных странах СНГ в
данном вопросе принимают участие другие органы государственной власти.
Самостоятельное прекращение органом конституционного контроля полномочий
своих членов исключает участие органов государственной власти в решении
кадровых вопросов, что дополнительно усиливает независимость органа
конституционного контроля. Учитывая «негативный» опыт деятельности органов
конституционного контроля следует признать, что имели место примеры
прекращения полномочий всех членов органов конституционного контроля в
связи с роспуском или упразднением соответствующего органа.
Глава третья «Полномочия и итоговые акты органов конституционного
контроля в странах Содружества Независимых Государств» содержит три
параграфа.
В
первом
параграфе
«Обязательные
полномочия
органов
конституционного контроля в странах СНГ» исследованы полномочия,
которыми наделены все органы конституционного контроля в странах СНГ.
Прежде всего, органы конституционного контроля в указанных государствах
наделены
полномочиями
по
проверке
нормативных
правовых
актов
и
международных договоров на соответствие конституции. Эти полномочия
отражают суть работы и назначение рассматриваемых органов конституционного
контроля в системе государственной власти. При их отсутствии невозможно
констатировать, что органы действительно осуществляют конституционный
контроль, поэтому данные полномочия являются обязательными.
Реализуя полномочие по проверке нормативных правовых актов на
соответствие конституции, органы конституционного контроля по инициативе
уполномоченных субъектов, в редких случаях по собственной инициативе
(Узбекистан), проверяют конституционность нормативных правовых актов. Если
орган выявит, что нормы проверяемого акта противоречат конституции, в этом
случае они будут признаны неконституционными и в связи с этим не
подлежащими
применению.
Предметом
конституционного
нормоконтроля
26
являются
законы,
нормативные
акты
главы
государства,
парламента
и
правительства. Кроме этого проверяться могут правовые акты других органов
власти:
акты
Премьер-министра
(Армения),
акты
центральных
органов
исполнительной власти (Азербайджан), нормативные акт Генерального прокурора
или
другого
государственного
органа
(Беларусь),
регламент парламента
(Молдова) и так далее.
В связи с высокой значимостью законотворческого процесса, влияющего на
все правовое поле и систему государственной власти, а также, учитывая
нормативный характер руководящих разъяснений высших судебных инстанций, в
диссертационном исследовании обосновывается необходимость расширения
конституционного контроля, в частности в отношении регламента парламента
(палат парламента) и руководящих разъяснений высших судебных инстанций.
Следует
отметить,
что
в
странах
СНГ
отличаются
критерии
конституционного контроля. Так в Азербайджане, Беларуси, Узбекистане
проверка осуществляет не только на соответствие конституции, но и другим
нормативным правовым актам
(международным договорам, законам). В
исследовании обосновывается, что нормативные правовые акты следует
контролировать только на соответствие конституции государства, поскольку она
является главным, системообразующим, нормативным правовым актом.
По аналогии с зарубежными государствами в Беларуси, Казахстане
применяется
обязательный
предварительный
конституционный
контроль
нормативных актов. В порядке исключения в Азербайджане, Кыргызстане и
Молдове обязательный предварительный контроль осуществляется в отношении
проектов
законов,
изменяющих
положения
конституции
государства.
Предварительный конституционный контроль способствует укреплению и
стабильности правовой системы государства, так как препятствует появлению в
ней неконституционного акта. Однако при таких обстоятельствах неизбежно
возникает проблема взаимоотношений законодательного органа и органа
конституционного
контроля.
Кроме
того
обязательный
предварительный
конституционный контроль увеличивает объем работы соответствующего органа.
27
В исследовании в качестве самостоятельного полномочия рассматривается
проверка конституционности международных актов, в силу правовой природы и
особого места в системе нормативных правовых актов. Органы конституционного
контроля Азербайджана, Беларуси, Кыргызстана, Молдовы, Таджикистана и
Узбекистана осуществляют проверку еще не вступивших в силу международных
актов (предварительный контроль). В других странах СНГ круг проверяемых
актов ограничен подлежащими ратификации международными актами (Армения,
Казахстан, Россия) или в отношении которых требуется согласие парламента на
их обязательность (Украина).Обязательный предварительный конституционный
контроль международных актов, подлежащих ратификации, предусмотрен в
Армении. В России обязательный предварительный контроль осуществляется
только в отношении международных договоров о принятии в состав России
иностранного государства или части иностранного государства в качестве нового
субъекта. В остальных странах СНГ в отношении международных актов
осуществляется факультативный предварительный контроль.
Анализ законодательства государств рассматриваемого региона позволяет
выделить
примеры
последующего
договоров.
В
конституционного
частности
конституционного
договоры.
В
осуществления
так
контроля
быть
Узбекистане
и
только
Азербайджане
контролямогут
Беларуси,
предварительный,
в
не
в
предварительного,
отношении
в
рамках
проверены
и
последующий
Украине
но
и
международных
последующего
межправительственные
осуществляется
конституционный
как
контроль
международных актов. Учитывая разнообразный опыт соответствующих стран
СНГ при проверке международных актов, представляется необходимым наделить
органы правомочием осуществлять их конституционный контроль и после
вступления в силу.
С 2015 года Конституционный Суд России наделен полномочием
рассматривать дела о возможности исполнения решений межгосударственного
органа по защите прав и свобод человека. Данное нововведение является
закономерным развитием конституционной проверки международных актов.
28
Реализуя указанное полномочие, Конституционный Суд сдерживает расширение
юрисдикции межгосударственного органа, адаптирует решения для применения
на территории России, учитывая специфику государства и высшую юридическую
силу Конституции.
Во
втором
параграфе
«Факультативные
полномочия
органов
конституционного контроля в странах СНГ» рассматриваются полномочия
органов
конституционного
контроля,
предусмотренные
в
отдельных
государствах-участниках СНГ.
Институт прямого обращения граждан в орган конституционного контроля
с жалобой о защите прав и законных интересов предусмотрен в Армении,
Азербайджане, Кыргызстане, России и Таджикистане. При этом в Кыргызстане
предусмотрено право обратиться с абстрактной жалобой, а в остальных
государствах только с конкретной. Также в Кыргызстане в отличие от
вышеперечисленных стран СНГ отсутствует срок давности для обращения с
жалобой в орган конституционного контроля. В государствах, где такой срок
установлен, он значительно меньше общих сроков исковой давности.
В законодательстве Беларуси, Казахстана, Молдовы, Узбекистана, Украины
не предусмотрено право лиц напрямую обращаться в органы конституционной
контроля с жалобой о защите прав и свобод, однако не исключена возможность
обратиться опосредованно. Так, например, в Узбекистане инициаторами
конституционного судопроизводства могут быть трое судей Конституционного
суда. Опосредованное обращение в орган конституционного контроля уступает во
многом непосредственному. Учитывая, что в ряде стран рассматриваемого
региона граждане не вправе напрямую обратиться в орган конституционного
контроля, принимая во внимание теоретические изыскания стран СНГ о
необходимости введения института конституционной жалобы, статистику
обращений в соответствующие органы, мнение Венецианской комиссии,
положения Модельного кодекса о судоустройстве и статусе судей для государствучастников СНГ, а также практику работы органов конституционного контроля,
которая свидетельствует о том, что фактически сложились предпосылки для
29
учреждения
института
конституционной
жалобы,
необходимо
органы
конституционного контроля наделить полномочием по рассмотрению жалоб
граждан о защите прав и свобод.
Органы конституционного контроля Азербайджана, Казахстана, Молдовы,
России, Узбекистана, Украины, а также парламент Туркменистана наделены
полномочием по толкованию конституции государства. Конституционные суды
Азербайджана, Узбекистана и Украины вправе давать официальное толкование
также другим нормативным правовым актам. В законодательстве остальных стран
СНГ полномочие по официальному толкованию конституции не закреплено, но
его
отсутствие
в
некоторой
степени
преодолевается
возможностью
осуществления этими органами казуального толкования.
Официальное разъяснение положений конституции позволяет донести
смысл основного нормативного правового акта до правоприменителей, а также
способствует повышению уровня правовой культуры в обществе. В работе
обосновывается необходимость наделения органов конституционного контроля
полномочием официально толковать положения конституции.
Конституционные суды Азербайджана, России и Таджикистана разрешают
споры о компетенции между органами государственной власти. Подобные споры
возникают в связи с нарушением принципа разделения властей, в результате
неверного закрепления в законодательных актах соответствующих полномочий,
осуществление которых вытекает из основного нормативного правового акта
государства. Только органы конституционного контроля в силу своего назначения
в механизме государственной власти, а также высокой компетенции своих
должностных лиц в состоянии наиболее верно разрешать споры о компетенции
между органами государственной власти.
Органы конституционного контроля Армении, Азербайджана и Казахстана
наделены полномочиями по проверке и утверждению результатов выборов главы
государства и депутатов законодательного органа, а также разрешают споры,
связанные с решениями, принятыми по результатам выборов главы государства и
депутатов парламента. Конституционный суд Молдовы также подтверждает
30
результаты выборов Парламента и Президента и признает действительными
мандаты депутатов и Президента. В связи с высокой значимостью вопросов
политического волеизъявления граждан, наделение органов конституционного
контроля вышеперечисленными полномочиями видится оправданным для
обеспечения надлежащей защиты прав и свобод.
Некоторые страны СНГ наделили органы конституционного контроля
полномочием
участвовать
в
процедуре
проведения
референдума.
Так
конституционные суды России и Таджикистана осуществляют обязательный
предварительный
контроль
вопросов,
выносимых
на
референдум.
Конституционный суд Молдовы осуществляет обязательный последующий
контроль результатов референдума. Органы конституционного контроля Армении
и Казахстана наделены полномочием по рассмотрению споров, связанных с
результатами проведения всенародного голосования. Обосновано, что в связи с
высокой
значимостью
референдума
предварительная
проверка
конституционности вопросов, выносимых на него, позволяет в самом начале
избежать
критических
ошибок,
что
способствует
экономии
времени
и
минимизирует нарушение прав и законных интересов.
Нередко органы конституционного контроля в странах СНГ участвуют в
процессе досрочного прекращения полномочий органов государственной власти.
В странах СНГ реализуется два противоположных подхода. В Армении,
Таджикистане, Молдове, Беларуси органы конституционного контроля являются
непосредственными участниками процесса досрочного прекращения полномочий
(например, принимают заключение о наличии признаков государственной
измены, готовят заключения о наличии фактов систематического или грубого
нарушения и другое). В Казахстане, России и Украине органы конституционного
контроля только принимают заключения о соблюдении конституционной
процедуры расследования и рассмотрения дела о досрочном прекращении
полномочий.
Природе органа конституционного контроля, как независимого арбитра за
соблюдением конституции, наиболее близок подход, при котором он только
31
принимает заключение о соблюдении соответствующей конституционной
процедуры. Также при таком подходе в большей степени обеспечивается его
независимость от других органов государственной власти и неучастие в
политических процессах, происходящих в государстве.
При этом органы конституционного контроля некоторых стран СНГ
наделены
полномочиями
по
проверке
конституционности
деятельности
политических партий. Так Конституционный суд Молдовы рассматривает
вопросы конституционности партии, а соответствующий орган в Армении
разрешает дела относительно приостановления или запрещения деятельности
партии. При осуществлении указанных полномочий необходимо выявить наличие
или отсутствие противоконституционного влияния политического объединения
на функционирование отдельных государственных институтов, а, учитывая то,
что право на объединение является одним из основных конституционных прав,
разрешение указанной категории дел органами конституционного контроля
является вполне обоснованным.
Органы
конституционного
контроля
Беларуси,
Казахстана,
России,
Таджикистана наделены полномочиями по принятию посланий о состоянии
конституционной законности в государстве. Послание является одним из
инструментов воздействия, используемых в системе «сдержек и противовесов», а
также,
является
средством
обеспечения
исполнения
решений
органа
конституционного контроля, и кроме того способствует соблюдению органами
государственной власти конституционной законности. Указанные государства за
исключением России подробно регламентировали в законе реализацию данного
полномочия и активно его применяют. В России отсутствие посланий в некоторой
степени компенсируется ежегодно принимаемыми Конституционным Судом
обзорами
судебной
практики.
Кроме
этого
Секретариат
Суда
готовит
информационно-аналитические отчеты об исполнении решений, принятых в ходе
осуществления конституционного судопроизводства.
В странах СНГ органы конституционного контроля редко наделяются
полномочием законодательной инициативы. Конституционные суды России и
32
Узбекистана наделены правом законодательной инициативы по вопросам своего
ведения. Ограниченный характер данного полномочия призван не вовлекать орган
в
политическую
жизнь
государства
и
не
мешать
осуществлению
конституционного контроля.
Конституционный Суд Беларуси рассматривает дела об устранении в
нормативных правовых актах пробелов, исключении в них коллизий и правовой
неопределенности. Поскольку итоговый акт по данному вопросу носит
рекомендательный характер и орган вправе инициировать рассмотрение вопроса
по собственной инициативе, обоснованно считать, что данное полномочие
является надзорным. Подобным полномочием наделен Конституционный Суд
Молдовы, который вправе направлять органам власти представления о
необходимости устранения пробелов. Конституционный Суд Беларуси также
наделен правом проверки по инициативе главы государства определенных им
направлений нормотворческой деятельности и правоприменительной практики
судов, правоохранительных органов и иных государственных органов на предмет
соответствия Конституции, законам, декретам и указам Президента.
Конституционный Суд Азербайджана наделен рядом особых полномочий в
отношении органов государственной власти. Так при наступлении чрезвычайных
обстоятельств орган конституционного контроля определяет дату проведения
первого заседания Милли Меджлиса, принимает решение о продлении срока
полномочий Милли Меджлиса Азербайджана, главы государства до окончания
военных операций, если государство находится в состоянии войны.
Третий параграф «Итоговые акты органов конституционного контроля
в странах СНГ». На территории СНГ имеют место разные подходы к
определению природы итоговых актов органов конституционного контроля. С
одной стороны, акты указанных органов признаются составной частью
действующего законодательства, специфическим судебным прецедентом. С
другой стороны, итоговые акты органов конституционного контроля не относятся
к источникам права. Поддерживается точка зрения о том, что итоговые акты
органов конституционного контроля являются источниками права, поскольку
33
являются окончательными, не подлежат обжалованию, содержат ключевые для
правовой системы государства разъяснения и лишают юридической силы
правовые акты, противоречащие конституции.
Органы конституционного контроля в пределах полномочий принимают
акты, которые можно классифицировать на итоговые акты, связанные с
рассмотрением дела по существу, процессуальные акты и акты, связанные с
внутренней деятельностью органа. Итоговые акты органов конституционного
контроля являются окончательными, однако имеются исключения. В Казахстане
итоговые акты Конституционного Совета могут быть изменены полностью или в
части по инициативе Президента, если он не позднее месяца со дня получения
текста решения внесет в орган конституционного контроля возражение.
Решения конституционных судов Армении, Молдовы и Узбекистана могут
быть (в Азербайджане должны быть) изменены по инициативе самого органа,
если изменилась норма конституции, на основании которой вынесен акт,
выявилось новое восприятие положений конституции (Армения), открылись
новые существенные обстоятельства, не известные органу конституционного
контроля в момент принятия решения (Узбекистан, Молдова). В законодательстве
России не предусмотрено право Конституционного Суда изменять по существу
свои итоговые акты, однако не исключена возможность, что орган впоследствии
при вынесении нового решения может руководствоваться другой правовой
позицией. Такое развитие правовой позиции видится более предпочтительным по
сравнению с пересмотром итогового акта органа конституционного контроля,
поскольку способствует стабильности правовой системы и поддерживает высокий
авторитет органа конституционного контроля.
В странах СНГ к итоговым актам органов конституционного контроля
нередко прилагаются мнения членов органа (в зависимости от государства может
также называться особым мнением, в России также предусмотрено право члена
органа изложить мнение о несогласии с большинством судей). Мнение
представляет собой письменным документ, который содержит иной подход к
решению рассмотренного на заседании органа спорного вопроса, который не
34
нашел широкой поддержки у других членов органа. Изложение мнения является
гарантией
независимости
членов
органов
конституционного
контроля,
свидетельствует об их праве отстаивать свою, не схожую с общим мнением
позицию. Формально мнения не имеют юридической силы, но мировой опыт
демонстрирует, что они могут иметь колоссальное значение для развития
правовой системы государства и защиты прав и свобод граждан. В Узбекистане,
Молдове, Казахстане в отличие от других стран СНГ не предусмотрена
обязательная публикация мнения члена органа вместе с итоговым актом органа
конституционного контроля. Обоснованно, что мнения членов органов в связи с
их высокой значимостью должны в обязательном порядке публиковаться вместе с
итоговыми актами органа.
Актуальной проблемой в странах СНГ является исполнение итоговых актов
органов конституционного контроля. В каждой стране существуют свои причины
неисполнения итоговых актов, среди которых высокий уровень политической
конфликтности,
острые
социальные
трудности,
сложное
государственное
устройство, но, есть и общие причины, такие как нечеткое понимание места
органа в системе государственной власти, трудности в понимании сути итоговых
актов, политическое нежелание государственных органов исполнять решения
органов конституционного контроля. Проблемы исполнения итоговых актов в
странах СНГ чаще выражаются в том, что законодательный орган затягивает
время
принятия
необходимых
нормативных
правовых
актов,
органы
государственной власти не выполняют предписания органа конституционного
контроля и/или отказываются принимать новые нормативные акты и/или вносить
изменения в них.
Для решения проблемы исполнения итоговых актов необходимо повышать
правовую культуру в государстве, снижать уровень правового нигилизма,
осуществлять мониторинг исполнения итоговых актов органов конституционного
контроля. Наделение органов конституционного контроля полномочием по
подготовке ежегодного послания о состоянии конституционной законности с
35
обязательным направлением главе государства и парламенту также видится
обоснованным и необходимым.
В
заключении
сформулированы
подведены
обобщающие
итоги
выводы,
диссертационного
посвященные
исследования,
конституционному
контролю в странах СНГ.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные
в ведущих рецензируемых научных изданиях,
указанных в перечне ВАК
1. К вопросу о совершенствовании конституционного судебного контроля в
России // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института
бизнеса. 2014. № 4(29). С. 240-243.
2. К вопросу о понятиях «конституционный контроль» и «конституционный
надзор» // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института
бизнеса. 2015. № 1(30). С. 229-232.
3. Формирование органов конституционного контроля в странах СНГ //
Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». 2016. № 1. С.
31-37.
4. Прекращение полномочий членов органов конституционного контроля в
странах СНГ // Журнал Конституционного правосудия. 2016. № 3(51). С. 24-28.
Статьи, опубликованные в иных научных изданиях
5.
Сравнительная
характеристика
Конституционного
Суда
РФ
и
Конституционного Совета Республики Казахстан // Государство, политика,
социум: вызовы и стратегические приоритеты развития. Международная научнопрактическая конференция.– Екатеринбург, 2012. С.54-57.
6. Конституционный контроль в России: прошлое, настоящее, будущее //
Проблемы реформирования российской государственности: итоги и перспективы:
материалы ежегодн. науч.-практ. конф. Студентов и молодых учен. Екатеринбург, 2014. С. 91-94.
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа