close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Использование функциональных возможностей публичного управления в развитии системы государственных услуг

код для вставкиСкачать
1
На правах рукописи
Бучина Ольга Владимировна
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ФУНКЦИОНАЛЬНЫХ
ВОЗМОЖНОСТЕЙ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ В
РАЗВИТИИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ
08.00.05 – экономика и управление народным хозяйством:
менеджмент
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Ростов-на-Дону – 2015
2
Диссертация выполнена на кафедре менеджмента Южно-Российского
института управления – филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного
хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор
Некрасов Виталий Николаевич
Научный консультант:
доктор экономических наук, доцент
Золочевская Елена Юрьевна
Официальные
оппоненты:
Симионова Нина Евгеньевна,
доктор экономических наук, профессор,
заведующий кафедрой экономики и управления
проектами ИППС ФГБОУ ВПО «Ростовский
государственный строительный университет»
Климова Наталья Владимировна,
доктор экономических наук, профессор кафедры
институциональной экономики и инвестиционного
менеджмента ФГБОУ ВПО «Кубанский
государственный аграрный университет».
Ведущая организация -
ФГАОУ ВО «Южный федеральный университет»
Защита состоится 20 апреля 2015 г. в 13.00 час. на заседании диссертационного
совета Д 504.001.30 по экономическим наукам при ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской
Федерации» по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, ауд. 210.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская
академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте
Российской Федерации» по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70; с
авторефератом – на официальном сайте Министерства образования и науки РФ:
http://vak.ed.gov.ru/, с авторефератом и диссертацией – на официальном сайте ЮжноРоссийского института управления – филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия
народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской
Федерации»: http://uriu.ranepa.ru.
Автореферат разослан «20» марта 2015 г. Отзывы на автореферат в двух
экземплярах, подписанные и заверенные печатью, просим направлять по адресу:
344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, каб. 401, диссертационный совет
Д 504.001.30 по экономическим наукам при ФГБОУ ВПО «Российская академия
народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской
Федерации», ученому секретарю.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
д.э.н., доцент
Т.П.Черкасова
3
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Современная система управления государственными услугами в России характеризуется рядом противоречий, основополагающее из которых заключается в том, что, несмотря на необходимость развития публичного характера управления, сохраняется отчуждение объектов
управления (в лице гражданского общества и предпринимательской среды) от
процессов разработки и реализации социально-значимых управленческих решений. В системе управления государственными услугами данное противоречие
проявляется в монополизации функций государственных органов исполнительной
власти.
Несмотря на принятие ряда законов и нормативных актов о совершенствовании отношений в данной сфере, со стороны потребителей государственных
услуг ощущается противоречие между ожиданиями соответствующего качества
(до получения) и оценкой (после получения) государственной услуги. Поэтому
существует острая необходимость повышения уровня публичного характера
управления системой государственных услуг, совершенствование которой может
способствовать разрешению её внутренних противоречий.
Степень разработанности проблемы. К наиболее значимым исследованиям различных аспектов публичного управления следует отнести научные работы
зарубежных и отечественных ученых: Аврамчиковой Н., Барабашева А., Безвиконной Е., Беккера Г., Вебера М., Волох О., Гуселетовой Е., Головко В., Глушаковой О., Даймонда Д., Дубонос С., Кайль Я., Некрасова В., Осборна Д., Пластрика П., Сморгунова Л., Чиркина В., Михалина В. и др.
Изучению сущности управления государственными и публичными услугами посвящены труды Барцица И., Гриценко Е., Жовтун Д., Карловской Е., Кулик М., Лукиной М., Мицкевич Л., Нестерова А., Путило Н., Терещенко Л., Талапиной Э., Тихомирова Ю., Шаститко А. и др.
Проблемы рыночной/нерыночной природы управления государственными
услугами анализируются в работах Аверкиева И., Галанова В., Галицкого Д.,
4
Гришиной О., Калягина Г., Крючкова П., Кудяшова Е., Маковецкой С., Сорк Д.,
Тамбовцева В., Шибаева С. и др.
Подходы к управлению качеством государственных услуг рассмотрены Вяликовым Д., Кривко С., Мартыновой С., Окрепиловым В., Герба В., Толмачевым В., Паршиным М. и др.
Анализ степени разработанности данной предметной области свидетельствует, что исследования в области публичного управления и совершенствования
его инструментария достаточно полно представлены в работах отечественных и
зарубежных ученых, однако публичный характер управления системой государственных услуг изучен недостаточно. Теоретическая и практическая значимость и
недостаточная разработанность данной проблематики обусловили выбор темы,
постановку цели и задач диссертационного исследования.
Целью диссертационного исследования является разработка концептуальной модели модернизации системы управления государственными услугами России на основе диагностики ее современного состояния и использования функциональных возможностей публичного управления.
Достижение поставленной цели определило необходимость решения следующего комплекса взаимосвязанных задач:
- систематизировать теоретико-концептуальные основы развития современной системы управления государственными услугами, уточнив понятийный аппарат;
- обосновать сущность и функции действующей системы публичного
управления государственными услугами;
- исследовать и концептуализировать зарубежный опыт и российскую практику управления государственными услугами;
- выявить особенности и противоречия публичного управления государственными услугами;
- оценить функциональную действенность процесса управления качеством
государственных услуг посредством диагностики его состояния на современном
этапе;
5
- определить основные направления модернизации системы публичного
управления государственными услугами;
- разработать комплекс мер модернизации процедур публичного управления
системой государственных услуг.
Объектом диссертационного исследования является система органов (институций) и институтов публичного управления государственными услугами.
Предмет исследования – инструментарные средства совершенствования
публичного управления, направленные на модернизацию и разрешение противоречий системы государственных услуг.
Область исследования соответствует требованиям паспорта научной специальности 08.00.05 – «Экономика и управление народным хозяйством (пункт 10.
«Менеджмент»): п. 10.2. «Сущность, структура и отличительные особенности системы публичного управления, основные тенденции и направления его развития в
современных условиях. Принципы организации, ресурсы и процесс публичного
управления»; п. 10.3. «Публичное управление в условиях глобализации и становления информационного общества. Особенности национальной организации системы публичного управления»; п. 10.8 «Управление экономическими системами,
принципы, формы и методы его осуществления. Зависимость управления от характера и состояния экономической системы».
Теоретико-методологической основой диссертационного исследования
являются классические и современные работы отечественных и зарубежных авторов, посвященных вопросам публичного управления (Аврамчикова Н., Беккер Г.,
Кайль Я., Некрасов В.), развития экономики России в период современного реформирования (Анопченко Т., Климова Н., Мау В., Овчинников В., Семионова Н.,Чернышев М.), государственного управления (Атаманчук Г., Барабашев А.,
Глазунов А., Золочевскя Е.,Тихомиров Ю.), управления системой государственных услуг (Барциц И., Жовтун Д., Карловская Е., Путило Н.).
Научно-методический аппарат исследования базируется на системном
подходе, основанном на общенаучных методах: сбора информации; структурнофункционального моделирования; системного, категориального, сравнительного
и исторического анализа; анализа нормативно-правовой документации, статисти-
6
ческих группировок; научной абстракции. Наглядность предоставляемого материала обеспечена инструментами графического отображения.
Информационно-эмпирическую базу исследования составили данные федеральных и региональных министерств и ведомств РФ (Федеральной службы
государственной статистики РФ, Министерства экономического развития РФ и
др.); результаты российских и зарубежных социологических исследований; доклады и аналитические обзоры, опубликованные в научной литературе и периодической печати, средствах массовой информации и сети Интернет.
Нормативно-институциональная база исследования состоит из законодательных и нормативно-правовых актов Президента и Правительства Российской
Федерации, Государственной Думы, а также Правительства Ростовской области.
Рабочая гипотеза исследования базируется на предположении о том, что в
основе концепции управления современной системой государственных услуг лежит процесс осуществления и повышения уровня взаимоотношений государства с
гражданским обществом и предпринимательской средой для удовлетворения целей и интересов всех участвующих в обмене сторон. Управление процессами,
происходящими в обществе, перестало быть исключительно монополией государства, поэтому необходимость смены парадигмы управленческого воздействия на
систему государственных услуг детерминирована потребностью разрешения противоречий в данной сфере путем усиления публичного характера управления государственными услугами.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
- идентифицирована и обоснована система принципов управления государственными услугами путем расширения научных подходов Вяликова Д.С., Окрепилова В.В., Толмачева В.А.1 на основе агрегирования с принципами действую1
Вяликов Д.С. Разработка мероприятий по повышению качества услуг населению /
Д.С. Вяликов. – М.: Лаборатория книги, 2010. – 109 с.; Окрепилов В.В. Повышение качества
государственных услуг посредством внедрения систем менеджмента качества /
В.В. Окрепилов // Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. –
2012. – № 6. – С. 9-17; Толмачёв В.А. Основные принципы предоставления государственных и
муниципальных услуг / В.А. Толмачев // Правовая наука и реформа юридического
образования. – 2012. – № 2 (25) – С. 131-136.
7
щего законодательства и мировыми стандартами, реализация которой позволит
повысить эффективность системы управления государственными услугами через
усиление её публичного характера;
- сформулировано авторское определение публичного управления в системе государственных услуг, которое представляет собой эффективное регулирование взаимодействия государства, гражданского общества, общественных объединений и предпринимательской среды на основе принципа транспарентности с целью разрешения общественно-значимых противоречий управления системой государственных услуг, а также осуществления контроля за этой деятельностью всеми участниками процесса;
- выявлены основополагающее и производные от него противоречия управления системой государственных услуг, основанных на использовании функциональных возможностей публичного управления (публичный аудит, краудсорсинг),
что позволило углубить системные исследования Барцица И.Н., Некрасова В.Н.,
Чиркина В. Е.2; противоречия системы публичного управления государственными
услугами, обусловлены, в большей степени, недостаточной транспарентностью ее
функционирования, условием повышения уровня которой является разработка
инструментарных средств разрешения данных противоречий;
- предложены схемы эффективного использования функциональных возможностей публичного управления государственными услугами на основе
бенчмаркинга - зарубежного опыта, в частности Института омбудсмена в Бразилии, Финансового омбудсмена в российской практике, что станет важным этапом
на пути формирования правовых основ гражданского общества, позволит заявителям иметь доступ к бесплатному профессиональному разрешению конфликтных
ситуаций, т.е. равный доступ к справедливому правосудию как одной из базовых
ценностей, а органам исполнительной власти - укрепить свою репутацию, доступность и транспарентность деятельности;
2
Барциц И.Н. Понятие «Публичная услуга» в контексте Федерального закона № 210-ФЗ «Об
организации предоставления государственных и муниципальных услуг и вне его» /
И.Н. Барциц // Государство и право. – 2013. – № 10. – С. 40-51; Чиркин В.Е. Публичное управление / В.Е. Чиркин. – М.: Юристъ, 2004. – 475 с.; Некрасов В.Н. Противоречия современного
публичного управления / В.Н. Некрасов, Д.А. Лимарева – Ростов-н/Д: ЮРИУ РАНХиГС при
Президенте РФ. – 2012. – 94 с.
8
- разработан алгоритм совершенствования управления системой государственных услуг в Ростовской области до 2025 года, состоящий из четырех этаповитераций: согласование организационных и институциональных элементов существующего механизма регулирования системы государственных услуг посредством устранения выявленных несоответствий законодательства; обеспечение
двустороннего взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским
обществом и предпринимательской средой при принятии и реализации социально-значимых управленческих решений; внедрение разработанных мероприятий
по совершенствованию институтов публичного управления; развитие публичного
характера управления государственными услугами в соответствии с предложенной концептуальной моделью.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в возможности использования теоретических выводов и практических результатов
государственными и муниципальными органами управления, бюджетными учреждениями в процессе совершенствования моделей, методов и инструментов усиления публичного характера управления системой государственных услуг, в т.ч.
при разработке специальных федеральных и региональных программ.
Результаты исследования также могут быть применимы при разработке и
преподавании курсов для аспирантов и студентов высших учебных заведений, интересующихся проблематикой публичного управления системой государственных
услуг.
Апробация работы. Результаты исследования прошли апробацию, были
представлены на международных и всероссийских научно-практических конференциях, проводимых в период с 2011 по 2014 гг. в городах Санкт-Петербурге,
Харькове, Ростове-на-Дону, Пятигорске, Екатеринбурге, Пензе, Новосибирске,
статьи и тезисы выступлений опубликованы в сборниках конференций.
Основные результаты, выводы и предложения диссертационной работы изложены в 16 научных публикациях общим объемом 7,28 авторских п.л., из них 1 –
коллективная монография, 4 работы – в изданиях, включенных в Перечень российских рецензируемых научных журналов, определяемый ВАК при Министерстве образования и науки Российской Федерации.
9
Отдельные положения исследования внедрены в учебном процессе ЮжноРоссийского института управления - филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия
народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» в преподавании дисциплин: «История проектного менеджмента»,
«Управление организационными изменениями в государственном и муниципальном управлении», «Теория организации»; в Институте сферы обслуживания и
предпринимательства (филиала) ФГБОУ ВПО Донского государственного технического университета в г. Шахты в преподавании дисциплин «Государственное и
муниципальное управление», «Страхование». Результаты диссертационного исследования также внедрены в практическую деятельность МАУ «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг г. Шахты». Апробация исследования подтверждена справками о внедрении.
Структура работы включает введение; три главы (8 параграфов); заключение; список использованных источников, насчитывающий 138 наименований; 2
приложения. Работа проиллюстрирована 9 таблицами и 23 рисунками. Структура
диссертации имеет следующий вид:
Введение
1.
Теоретико-концептуальные основы развития современной системы управления государственными услугами
1.1 Сущность системы управления государственными услугами: общеродовые
признаки и специфические черты
1.2 Публичность – императив-принцип организации и функционирования системы управления государственными услугами
1.3 Концептуализация моделей зарубежного опыта и российской практики
управления системой государственных услуг
2.
Диагностика функциональной действенности системы публичного управления государственными услугами: особенности и противоречия
2.1 Сущность, функции и противоречия системы современного публичного
управления государственными услугами
2.2 Современный механизм публичного управления государственными услу-
10
гами: возможности и ограничения
3.
Совершенствование организации публичного управления государственными услугами
3.1 Публичный аудит – инструмент повышения транспарентности системы
управления государственными услугами России
3.2 Институт омбудсменов заявителей государственных услуг
инструмент
разрешения противоречий публичного управления системой государственных услуг
3.3 Программа модернизации системы публичного управления государственными услугами Ростовской области
Заключение
Список использованных источников
Приложения
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
1.
Исследование на современном этапе основных принципов управления
качеством государственных услуг, указанных в законодательстве3, свидетельствует о необходимости их доработки посредством использования принципов, содержащихся в мировых стандартах и научных подходах Вяликова Д.С., Кривко С.Р.,
Мартыновой С.Э., Окрепилова В.В., Герба В.А., Толмачева В.А. 4, ориентирован-
3
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». – [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://base.garant.ru/12177515/#ixzz3ANbAZOCk (дата обращения: 15.03.2014).
4
Вяликов Д.С. Разработка мероприятий по повышению качества услуг населению / Д.С. Вяликов. – М.: Лаборатория книги, 2010. – 109 с.; Герба В.А. О качестве государственных услуг /
В.А. Герба // Вестник ХГАЭП. – 2010. – № 4-5. – С. 42-45; Кривко С.Р. Теоретические основания государственного регулирования развития сферы услуг в регионах РФ / С.Р. Кривко // Теория и практика общественного развития. – 2012. – № 10. – С.242-247; Мартынова С.Э. Концепция «сервисного» государства в контексте постиндустриальной парадигмы социального управления / С.Э. Мартынова // Вестник Тюменского государственного университета. – 2013. –
С. 165-173; Окрепилов В.В. Повышение качества государственных услуг посредством внедрения систем менеджмента качества / В.В. Окрепилов // Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов – 2012. – № 6. – С. 9-17; Паршин М.В. Качество государственных
и муниципальных услуг: на пути к сервисному государству / М.В. Паршин. – М.: Статут,
2013. – 272 с.; Толмачёв В.А. Основные принципы предоставления государственных и муници-
11
ных на усиление публичного характера управления. Агрегирование указанных
принципов в единую систему позволит достичь синергетического эффекта, способствующего эффективному взаимодействию органов исполнительной власти с
потребителями государственных услуг, усиливая её способность влиять на деятельность первых и обеспечивая адекватность их действий (рис. 1) (С. 27-36).
Принципы управления качеством государственных услуг
Установленные
международными
стандартами
Установленные
Федеральным законом
№ 210-ФЗ
- ориентация на потреби-
- правомерность
теля;
- процессный подход;
- системный подход;
- лидерство руководителя;
- вовлечение сотрудников;
- взаимовыгодные отношения с заинтересованными сторонами;
- принятие решений с
учетом мнения потребителей;
- постоянное совершенствование
предоставления;
- заявительный порядок
обращения;
- правомерность взимания
гос. пошлины;
- доступность обращения;
- открытость деятельности органов власти;
- возможность получения
в электронной форме
Научно-обоснованные
- публичность;
- оперативность;
- самоанализ и саморазвитие;
-транспарентность деятельности органов власти;
- этичность поведения;
- партисипативность;
- экстерриториальность;
- принцип электронного
межведомственного взаимодействия
(принцип одного окна)
Рис. 1 – Принципы управления качеством государственных услуг5
Реализация в комплексе принципов, указанных в приведенной схеме, послужит институциональной платформой системы эффективного публичного
управления государственными услугами и позволит создать транспарентную систему информационного взаимодействия государства, представителей гражданского общества и предпринимательской среды.
пальных услуг / В.А. Толмачёв // Правовая наука и реформа юридического образования. –
2012. – № 2 (25). – С. 131-136.
5
Составлено автором по материалам исследования
12
2. Анализ эффективности зарубежного опыта публичного управления государственными услугами позволил сформировать концептуальную модель для российской практики, ориентированную на повышение эффективности системы
управления государственными услугами посредством предоставления наиболее
полной соответствующей информации; налаживание обратной связи с услугополучателями; организацию мониторинга общественного мнения о качестве государственных услуг; развитие общественных организаций – институтов гражданского общества (стр. 36-51).
Высокие мировые стандарты предоставления государственных услуг обусловлены публичным характером управления ими. Неоднородность существующих моделей управления государственными услугами позволяет выделить особенности инструментария их реализации и его адаптации для российской практики.
Великобританская модель управления государственными услугами, т.е.
практика социального подряда, представляет большой интерес для управления
государственными услугами в России, позволяя изучить все возможности и угрозы аутсорсинга.
Опыт Германии в сфере управления системой государственных услуг является перспективным для России. В настоящее время в нашей стране в некоторых
районах начали функционировать мобильные службы, например, Пенсионного
фонда, но такая практика находится на стадии становления и, безусловно, уровень
предоставления государственных услуг не достиг такого уровня, как в Германии.
Развитие сети МФЦ с возможностью организации фронт-офисов в отдалённых
районах страны также должно послужить инновацией для России.
Для России представляет интерес также Сингапурский мобильный сервис
государственных услуг, содержащий множество интернет- и смс-сервисов. Бразильский опыт примечателен наличием такой структуры как Система омбудсменов – защитников прав потребителей государственных услуг в области доступности информации, качества оказания услуг, права управления системой государ-
13
ственных услуг6 . В Греции особенностью предоставления государственных услуг
является прямой доступ универсальных специалистов многофункциональных
центров к базам данных органов государственный власти. Для России это также
первостепенный вопрос, разрешающий проблемы междведомственного электронного взаимодействия. В Греции отличительной особенностью от России является
тот факт, что заявителю отправляется смс-сообщение о готовности документов7.
Россия переняла опыт у стран-лидеров по созданию электронного правительства, многофункциональных и телефонных центров (call-центров). Можно
констатировать факт сформированности предпосылок для внедрения концептуальных моделей публичного управления государственными услугами через дальнейшее развитие обратной связи с потребителями услуг, информационной открытости, развития электронного межведомственного взаимодействия и деятельности
общественных институтов защиты прав и учета мнений получателей государственных услуг.
3. Основополагающее противоречие системы публичного управления государственными услугами заключается в том, сохраняется отчуждение объектов
управления в лице гражданского общества и предпринимательской среды от процессов разработки и реализации управленческих социально-значимых решений
наряду с необходимостью развития публичного характера управления. Основной
формой его проявления выступает коррумпированность органов исполнительной
власти, обусловленная монополизацией последними управленческих функций,
несмотря на ряд принятых законов и нормативных актов о демократизации отношений в данной сфере. (С. 77-100).
По данным исследований за 2006-2013 гг., в котором участвовали 1600 респондентов по всей России, степень распространения коррупции – высокая; считающих, что коррупция отсутствует – нет (рис. 2).
6
Ouvidoria Prodesp/Poupatempo // Материалы официального сайта Рoupatempo в Бразилии. –
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.poupatempo.sp.gov.br/biblioteca/index.asp
(дата обращения: 01.10.2014); Паршин М.В. Качество государственных и муниципальных
услуг: на пути к сервисному государству / М.В. Паршин. – М.: Статут, 2013. – С. 50-51.
7
КЕП - центр обслуживания граждан в Греции // Русские Афины - информационный портал о
Греции на русском языке. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.greekland.ru/news
(дата обращения 01.10.2014).
14
Представители общества главной причиной порождения коррупции в органах государственной власти считают несовершенство правовой базы и безнаказанность чиновников. Динамика статистических данных, характеризующих степень коррупции в России, демонстрирует, что ситуация не меняется.
60
50
41
44
46
44
Очень высокая
40
37
31
30
29
19
19
30
20
48
32
Высокая
Средняя
13
13
1
1
1
2006
0
2007
2008
16
Низкая
Нулевая
10
0
1
1
1
0
2012
0
2013
Рис. 2 – Структура ответов респондентов опроса о степени распространения
коррупции в России8
Формой проявления основополагающего противоречия в рамках системы
управления государственными услугами со стороны услугополучателей является
расхождение между их ожиданиями и оценкой этой же услуги после её получения. Это расхождение, в общем виде, характеризует качество государственной
услуги. Заявители государственных услуг ожидают от органов исполнительной
власти строгого соблюдения законодательства, прозрачности, эффективного и соответственного качества управления. Система потребностей услугополучателя по
поводу качества и комфортности (доступности) получаемых услуг представлена
на рис. 3.
Качество оказанной услуги определяется тем, соответствует она (или не соответствует) системе потребностей или превосходит ожидания услугополучателей. Факторами, влияющими на потребности, являются: предшествующий опыт
получения подобных услуг; мнения окружающих – коллег, семьи, а также средств
массовой информации, в большей степени, рекламы; мировоззрение и восприятие
8
Составлено автором по данным по данным официального сайта Всероссийского центра исследования общественного мнения / http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=114572
15
мира, то есть отношение заявителя к государственному управлению, в целом, а
также к персоналу, оказывающему государственные услуги.
Потребности заявителей государственных услуг
Информационная подсистема
Функциональная подсистема
Эмоциональная подсистема
- обратная связь;
- содержание информации;
- полнота, доходчивость,
- воспринимаемость
- контакт с заявителем;
- место и время оказания
услуги;
- надежность и безопасность;
- способ оказания услуги;
- разрешение жалоб и первичных конфликтов
- удовлетворенность
услугополучателя;
- точность и
аккуратность
Предшествующий
опыт
Мнение о качестве
услуг окружающих
Позиция средств
массовой информации
Мировоззрение и восприятие мира заявителя
Факторы, влияющие на потребности заявителя
Рис. 3. - Система потребностей заявителей государственных услуг9
В соответствии с Постановлением Правительства10 с 1 января 2014 года
проводится оценка качества государственных услуг гражданами с помощью Интернет-портала, специального федерального телефонного центра; терминальных
устройств, интегрированных с электронной системой управления очередью. За
первое полугодие 2014 года на сайте было представлено около 3,7 миллиона оценок, за 2014 год, в целом, их количество достигло 10,01 миллиона. На рисунке 4
показан уровень оценок гражданами качества государственных услуг за первое
полугодие 2014 года и за 2014 год в целом.
9
Составлено и дополнено автором по материалам исследования
Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими
государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания
для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей». – [Электронный ресурс] – Режим доступа:
http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70182224/ (дата обращения: 15.09.2014).
10
16
80,0%
74,9%
80%
70,0%
70%
60,0%
60%
50,0%
50%
40,0%
40%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
18,00%
3,40%1,70%
2,00%
30%
75%
16,30%
20%
10%
4,10%
1,90%
2,70%
0%
Первое полугодие 2014 года
2014 год в целом
Рис. 4. – Уровень оценки гражданами качества государственных услуг за
2014 г.11
Наибольший удельный вес занимают положительные оценки: в абсолютном
выражении – это 3,56 млн оценок в первом полугодии, 9,55 млн – в 2014 году в
целом. Наименьшую долю в общем объеме занимают неудовлетворительные
оценки, но в числовом измерении эти значения составляют 136,9 тысяч оценок за
первое полугодие 2014 года и 460,5 тыс. – в 2014 году в целом, то есть достаточно
большое количество заявителей столкнулись с фактом оказания некачественных
государственных услуг.
Источники оценок представлены на рис. 5. Наибольший удельный вес по
источнику оценок составили в первом полугодии 2014 года опросы МФЦ – 2,1
млн оценок, в 2014 году в целом повысилась динамика смс-опросов – 5,5 млн
оценок; сохраняется низкий уровень использования населением виджетов – 3,7
тыс. оценок в первом полугодии 2014 года и 10,01 тысяч оценок в 2014 году в целом.
Значительный рост оценок, полученных с помощью смс-опросов, объясняется тем, что в настоящее время сотовая связь доступна большему количеству
населения, нежели интернет-ресурсы. Положительная динамика в целом отмеча-
11
Составлено и рассчитано автором на основании данных портала vashkontrol.ru
17
ется по собору информации посредством МФЦ, что является наглядным примером удобства получения услуг заявителем и возможностью прозрачной оценки их
качества.
58,0
60,0
50,0
50,00
38,4
40,0
30,00
20,0
20,00
0,0
0,4
0,1 2,0
40,57
40,00
30,0
10,0
55,07
60,00
10,00
1,0
Первое полугодие 2014 г.
0,35 0,10 3,69
0,00
0,38
2014 г. в целом
Рис. 5. – Источники оценок гражданами качества государственных услуг за
2014 год12
Противоречие между субъективными способами осуществления публичного
управления и его объективным характером является производным от основополагающего противоречия управления государственными услугами. Такое противоречие обусловлено постоянной балансировкой между стремлением к стабильности при постоянных и необходимых изменениях, в частности, в законодательстве.
Органы исполнительной власти, реагируя на подобные перемены, должны сохранять стабильность всей системы управления государственными услугами, учитывая интересы услугополучателей.
Развиваются противоречия в системе управления государственными услугами: между потребностью заявителей государственных услуг в справедливом соблюдении своих интересов и необходимостью соблюдения баланса между их потребностями и реальной возможностью эффективного удовлетворения данных
12
Составлено и рассчитано автором на основании данных портала vashkontrol.ru
18
потребностей; между стремлением достичь максимальной удовлетворенности заявителей государственных услуг и отсутствием профессиональной помощи при
наличии такой потребности у заявителей. Отсутствуют общеизвестные общественные институты, в которые можно обратиться по любым вопросам по предоставлению государственных услуг и разрешению конфликтных ситуаций.
Противоречие между необходимостью открытости, доступности и транспарентности информации в системе управления государственными услугами и
наличием фактов её видоизменений и искажений. По результатам исследования
официальных сайтов с открытыми данными 45 министерств и ведомств на предмет доступности и полноты информации в 2013 году, приведена следующая статистика (табл. 1).
Таблица 1
Уровень доступности и полноты информации федеральных органов
исполнительной власти, 2013 г.13
№
п/п
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
13
Вид информации
Режим работы
Описание порядка приема заявителей
Описание порядка рассмотрения обращений заявителей по общим вопросам, в том числе по запросам о предоставлении информации
ФИО руководителя подразделения или иного должностного лица,
осуществляющих прием и рассмотрение обращений заявителей
Адрес электронной почты, по которой можно получить информацию
справочного характера
Номер телефона для получения информации справочного характера
Возможность отправить обращение он-лайн
Краткий обзор обращений заявителей
Отчеты и доклады деятельности госоргана
Официальная статистическая информация, собранная и обработанная
госорганом
Планы и показатели деятельности госоргана на текущий период
Наличие представленной на
сайте информации, %
58,48
56,9
67,22
55,57
44,56
77,65
84,81
26,88
13,04
9,74
2,26
Составлено автором по данным Агентства социальной Информации [Электронный ресурс]. –
Режим доступа: http://www.asi.org.ru/news/rossijskie-vedomstva-pristupili-k-aktivnoj-publikatsiiotkry-ty-h-danny-h/ (дата обращения: 02.09.2014).
19
Оценка официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти
показала, что опубликовано 56,09% информации от всего объема сведений, которые должны быть представлены на официальных сайтах этих органов исполнительной власти. Поэтому, наряду с развитием информационных технологий, доступности и многообразия информации в системе государственных услуг не
наблюдается: большинство заявителей испытывают трудности в доступе к нужной информации. Статистика свидетельствует о том, что далеко не вся информация представлена на Портале государственных услуг. По-прежнему при обращении за государственными услугами в соответствующее учреждение или МФЦ заявителю необходимо предоставить дополнительную информацию, установленную
по требованию данного органа.
Усиление степени публичного характера управления системой государственных услуг является базовым условием разрешения перечисленных противоречий. Публичное управление должно основываться на качестве государственного управления, предполагающего привлечение институтов общества и граждан в
процесс принятия социально-значимых управленческих решений; развитие обратной связи как средства обеспечения приемлемости административных решений для граждан; закрепление в нормативных актах механизма согласования интересов, поиска социального компромисса.
4. Использованием функциональных возможностей публичного управления
для совершенствования системы государственных услуг и разрешения противоречий является развитие общественных институтов. Как показывает концептуализация мирового опыта и оценка возможности пользования инструментами публичного управления, таковыми могут стать публичный аудит (рис. 6) и Институт
омбудсменов заявителей государственных услуг (стр. 101-119).
Внедрение публичного аудита государственных услуг послужит шагом к
развитию гражданского общества и позволит достичь следующих результатов:
осуществление народного контроля за соблюдением законов и нормативных актов; повышение уровня транспарентности взаимодействия между органами власти, коммерческими структурами, общественными организациями и населением;
создание условий для обратной связи от общества к органам власти, административному аппарату; повышение уровня доверия общества к власти, уверенность в
разрешении проблем и понимание неотвратимости наказания за нарушения на
всех уровнях власти; снижение уровня коррупции; рост способности обществен-
20
ных организаций и граждан к самоорганизации и влиянию на качество жизни;
публикация на портале мер наказания за нарушение законодательства органами
власти.
Публичный аудит:
подача и предварительная оценка
жалоб
Орган исполнительной власти,
непосредственно оказывающий государственную услугу
Мировой или высший арбитражный суд
Потребители государственных
услуг
Публичный аудит: получение информации о качестве государственных услуг
Официальный сайт электронного правительства Российской Федерации gosuslugi.ru
Официальный сайт оценки уровня качества государственных услуг vashkontrol.ru
Результаты рассмотрения жалоб
15 дней
30 дней
Публичный аудит: мониторинг результатов рассмотрения жалоб
Потребители государственных услуг
Публичный аудит: консультирование по вопросам правомерности действий органов исполнительной власти
Институт омбудсменов государственных услуг
Рис. 6. - Публичный аудит как инструмент повышения транспарентности
системы государственных услуг14
Другим инструментом публичного управления государственными услугами
является бенчмаркинг, главным образом, в форме Института омбудсмена в Бразилии и Финансового омбудсмена в России. Деятельность омбудсмена заявителя
государственных услуг послужит транспарентным инструментом публичного
управления, который включает большое количество компетенций, начиная с консультативной деятельности, предварительного рассмотрения заявлений (жалоб)
14
Составлено автором по материалам исследования
21
заявителей, поданных в отношении исполнительных органов власти, действующих на территории субъекта или муниципалитета с разъяснением их прав и обязанностей в общественных приёмных при каждом МФЦ до взаимодействия с органами власти, СМИ и публичной работы, которая включает привлечение ресурсов различных государственных и общественных институтов и широкой общественности для правового просвещения граждан.
Крайне важно, что Омбудсмен заявителей госуслуг принимает решения в
соответствии с современными принципами управления государственными услугами, в том числе, принципом справедливости. Примирительная процедура рассмотрения жалоб должна распространяться на весь перечень предоставляемых
госуслуг, оказываемых соответствующими органами исполнительной власти. Таким образом, институт Омбудсмена государственных услуг изначально формируется как универсальный для всей системы государственных услуг, что позволит
обеспечить единство практики рассмотрения сходных категорий жалоб.
При этом целесообразно закрепить полномочия общественных омбудсменов
и публичного аудита законодательно. Они же могли бы стать активными участниками и координаторами общественного мониторинга качества государственных и
муниципальных услуг. Создание подобного рода институтов послужит важным
этапом на пути формирования правовых основ гражданского общества (позволит
заявителям иметь доступ к бесплатному, профессиональному разрешению конфликтных ситуаций), т.е. равного доступа к справедливому правосудию, как одной из базовых ценностей; а органам исполнительной власти позволит укрепить
свою репутацию, доступность и транспарентность деятельности.
5. С учетом положений стратегических документов15 автором разработан
план модернизации системы публичного управления государственными услугами
15
Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №601 «Об основных направлениях
совершенствования системы государственного управления»; Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р; Стратегия инновационного развития РФ на период до 2020 г., утв. Распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227-р; Государственная программа Российской Федерации «Информационное
общество (2011 - 2020 гг.)» утв.распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г.
№ 1815-р)(в редакции распоряжения Правительства РФ от 2 декабря 2011 г. № 2161-р).
22
Ростовской области на 2015-2025 гг. (далее План модернизации), который представляет собой последовательность взаимосвязанных целенаправленных действий
в различных сферах: институциональной, информационно-коммуникационной,
организационно-правовой, социально-экономической, научной, обеспечивающих
эффективное развитие системы управления государственными услугами, а также
формирование органов публичного управления для достижения долгосрочных целей. (С. 135-144).
В Плане модернизации учтены основные барьеры на пути к усилению публичного характера функционирования системы управления государственными
услугами и сформулировано 7 рекомендаций, реализация которых позволит достичь целей, поставленных в стратегических документах России:
1) расширить применение технологии краудсорсинга в законодательстве,
дополнив нормативно-правовую базу публичного управления государственными
услугами;
2) концептуализировать исследования международного опыта функционирования системы публичного управления государственных услуг посредством
бенчмаркинга, т.е. использования лучших практик;
3) произвести в полной мере структурирование, направленное на снятие
нормативных, организационных и экономических ограничений в процессе предоставления государственных услуг;
4) создать в регионе некоммерческие (общественные) организации, основным видом деятельности которых будет публичный аудит (контроль) в системе
управления государственными услугами;
5) создать координационные советы качества государственных услуг в каждом федеральном органе власти, в каждом регионе и муниципалитете, состоящие
из представителей органов власти, бизнес-структур, Омбудсменов заявителей
государственных услуг и представителей общественного аудита, целью которых
станет проведение контроля реализации Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;
23
6) создать образовательные программы дополнительного профессионального образования и повышения квалификации сотрудников органов власти, а также
представителей координационных советов качества государственных услуг;
7) создание института Омбудсмена заявителей госуслуг с целью реализации
им большого круга компетенций.
Реализация Плана модернизации публичного управления государственными
услугами позволит достичь уровня удовлетворенности заявителей государственных услуг – 90%; повысить уровень доверия граждан к деятельности органов исполнительной власти; повысить качество государственных услуг; усилить народный контроль за деятельностью органов власти; повысить информированность и
достоверность информации заявителей государственных услуг о способах и формах их получения; повысить уровень транспарентности инструментария системы
управления государственными услугами. План модернизации послужит инструментом разрешения противоречий в системе управления государственными услугами.
ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
Монографии
1. Бучина О.В. Публичный характер управления системой государственных
услуг: монография / В.Н. Некрасов, О.В. Бучина. – Ростов н/Д: Профпресс, 2014. – 108 с.
(7,5 п.л./3,5 п.л.)
2.
Статьи в журналах, рекомендованных ВАК РФ
3. Бучина О.В. Совершенствование организации предоставления государственных социальных услуг / О.В. Бучина, М.В. Корниенко // Электронный научный журнал
Инженерный
вестник
Дона.
–
2012.
–
№
4
(часть
2).
–
URL: http://www.ivdon.ru/magazine/archive/n4p2y2012/1427 (0,6 п.л. / 0,3 п.л.)
4. Бучина О.В. Механизм разрешения противоречий управления как фактор развития системы государственных услуг / В.Н. Некрасов, О.В. Бучина // Государственное
и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. – 2014. – № 2. – С. 52-58. (0,4
п.л. / 0,2 п.л.)
5. Бучина О.В. Современные принципы управления государственными услугами / О.В. Бучина // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки
СКАГС. – 2014. – № 3. – С. 217-226. (0,56 п.л.)
6. Бучина О.В. Публичный аудит как инструмент разрешения противоречий
управления системой государственных услуг / О.В. Бучина // Управление экономическими системами. – 2015. – № 1. – URL: http://www.uecs.ru (0,6 п.л.)
24
Статьи, опубликованные в других изданиях
7.
Бучина О.В. Основные направления совершенствования системы
государственных и муниципальных услуг / В.Н. Некрасов, О.В. Бучина // Контрактная
система: итоги работы и направления совершенствования: сборник статей IV
международной научно-практической конференции. Южно-Российский институт
управления-филиал РАНХиГС. – Ростов н/Д: Профпресс, 2014. – С. 112-119. (0,44 п.л. /
0,22 п.л.)
8. Бучина О. В. Публичное управление государственными услугами / О.В.
Бучина // Публічне управління ХХІ століття: від соціального діалогу до суспільного
консенсусу: зб. тез до XІV Міжнар. наук. конгресу. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ
«Магістр», 2014. – С. 307-309. (0,24 п.л.)
9. Бучина О.В. Публичное управление и его роль в совершенствовании системы
государственных услуг / О.В. Бучина // Менеджмент и маркетинг: вызовы XXI века:
сборник научных трудов Международного конкурса научных статей молодых ученых и
студентов на английском и русском языках / отв.за вып. Л.М. Капустина. – Екатеринбург: Издательство Уральского государственного экономического университета, 2014. –
С. 5-8. (0,46 п.л.)
10. Бучина О.В. Публичные услуги и их место в государственном и муниципальном управлении / О.В. Бучина // Современные тенденции в государственном управлении, экономике, политике, праве: сборник докладов международной научнопрактической конференции молодых ученых, аспирантов и студентов 29 ноября
2013 г. – Ростов н/Д; Изд-во ЮРИФ РАНХиГС, 2013. – С. 35-37. (0,24 п.л.)
11. Бучина О.В. Совершенствование организации и управления в сфере государственных услуг / О.В. Бучина, М.В. Корниенко // Материалы Международной научнопрактической конференции «Тенденции и перспективы развития современного сервиса»
19 сент. 2012г. / редкол.: А.Г.Сапронов [и др.]. – Шахты: ФГБОУ ВПО «ЮРГУЭС»,
2013. – С. 35-36. (0,2 п.л./0,1 п.л.)
12. Бучина О.В. Инновационное развитие региональной экономики в сфере государственных электронных услуг / О.В. Бучина // Сборник материалов X международной
научно-практической конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Региональные аспекты инновационного развития сферы сервиса в современных условиях»
23 марта 2012 г. – Т. 1 / под ред. к.с.н., проф. Н.В. Исаева. – Спб.: Изд-во СПбГУСЭ,
2012. – С. 132-134. (0,16 п.л.)
13. Бучина О.В. Повышение эффективности предоставления государственных социальных услуг / О.В. Бучина // Экономика, социология и право в современном мире:
проблемы и поиски решений. – 13-Международная научно-практическая конференция
09-10 июня 2012 г. Международная академия финансовых технологий / отв. за вып.
д.э.н., проф. А.Е. Медовый. – Пятигорск: Издательство МАФТ, 2012. – С. 45-49.
(0,25 п.л.)
14. Бучина О.В. Инновации в сфере предоставления государственных социальных
услуг / О.В. Бучина, М.В. Корниенко // Материалы X международной заочной научнопрактической конференции «Инновации в науке»16 июля 2012 г. – Ч. II. / под ред.
Я.А. Полонского. – Новосибирск: «Сибирская ассоциация консультантов», 2012. – С. 2629. (0,25/0,2 п.л.)
15. Бучина О.В. Проблемы оптимизации предоставления государственных социальных услуг / О.В. Бучина, М.В. Корниенко М.В. // Сфера услуг: Современные проблемы и тенденции развития: сборник статей II Международной научно-практической конференции – Пенза: Приволжский Дом знаний, 2011. – С.13-16. (0,12 п.л. /0,1 п.л.)
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа