close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Совершенствование механизма стратегического планирования развития региона.

код для вставкиСкачать
На правах рукописи
Тюменцев Валерий Александрович
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА СТРАТЕГИЧЕСКОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
Специальность 08.00.05 – «Экономика и управление народным
хозяйством (региональная экономика)»
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Улан-Удэ – 2014
Диссертационная работа выполнена в ФГБОУ ВПО «Байкальский государственный университет экономики и права»
Научный
руководитель:
доктор экономических наук, доцент
Метелева Елена Растиславна
Официальные
оппоненты:
Папело Валерий Николаевич, доктор экономических
наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Сибирский институт –
филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», заведующий кафедрой «Региональная экономика»
(г. Новосибирск)
Дырхеев Константин Павлович, кандидат экономических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Бурятский государственный университет», доцент кафедры «Экономика» (г.
Улан-Удэ)
ФГБОУ ВПО «Государственный университет управления»
Ведущая
организация:
Защита состоится «30» октября 2014 года в 13.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.039.04 при ФГБОУ ВПО «Восточно-Сибирский государственный университет технологий и управления» по адресу: 670013, Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, ул. Ключевская, 40 в, ауд. 251 (зал заседаний Ученого совета).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Восточно-Сибирского
государственного университета технологий и управления по адресу: 670013,
Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, ул. Ключевская, 40 в.
Объявление о защите и автореферат размещены 29 августа 2014 г. на официальном сайте ВАК Министерства образования и науки РФ:
www.vak2.ed.gov.ru и на официальном сайте Восточно-Сибирского государственного университета технологий и управления: www.esstu.ru.
Автореферат разослан «29» сентября 2014 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
доктор экономических
наук, профессор
Слепнева Людмила Романовна
2
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В российской практике государственного и муниципального управления в последние десятилетия активно и
последовательно внедряются современные технологии управления. На всех
уровнях государственного и муниципального управления используется стратегическое планирование. Разработка программ социально-экономического
развития субъекта РФ и входящих в него муниципальных образований является обязательной составляющей процесса управления.
Кроме того, субъект РФ и входящие в него муниципальные образования
обязаны разрабатывать документы стратегического планирования пространственного развития (схемы территориального планирования, генеральные
планы). Органы государственного и муниципального управления, начиная с
федеральных и заканчивая уровнем поселений, осуществляют как планирование социально-экономического развития, так и пространственное планирование. В зарубежной практике публичного управления эти два вида стратегической работы тесно взаимосвязаны, поскольку любая деятельность по развитию всегда осуществляется локально, всегда «привязана» к какой-то территории.
Однако до настоящего времени в России не полностью сформирован организационно-экономический механизм стратегического планирования развития региона и муниципальных образований, поскольку не завершена разработка методической базы стратегического планирования. В существующей
методической базе недостаточно четко сформулированы требования к организации процесса стратегического планирования в регионе и муниципальных
образованиях. Отсутствие подобных требований приводит к несовершенству
нормативно-правовой базы, регламентирующей процесс стратегического
планирования развития территорий.
Существует настоятельная необходимость совершенствования организационно-экономического механизма стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития региона и муниципальных
образований, а также необходимость обеспечения увязки между собой социально-экономического и пространственного видов стратегического планирования развития региона и муниципальных образований.
Существующие процедуры взаимодействия деятельности органов власти
региона и муниципальных образований в рамках организационноэкономического механизма стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития региона несовершенны, что имеет
множество проявлений.
Административно-командное подчинение интересов местного самоуправления решениям органов государственного управления субъекта РФ в
условиях демократического государства не допустимо. Слабо развито согласование стратегических документов между муниципальными образованиями
и субъектом РФ, не учитываются социально-экономические позиции соседних пространственных социально-экономических систем.
3
Далее, отсутствует согласование схем территориального планирования и
комплексных программ социально-экономического развития территорий.
Совершенствование организационно-экономического механизма стратегического планирования развития региона весьма важно, поскольку нескоординированные действия, регионов1 и муниципальных образований оказывают
разнонаправленное влияние на состояние региональной экономики, нивелируют друг друга и служат дополнительным обстоятельством, увеличивающим несбалансированность пространственных социально-экономических систем.
Актуальность, научная и практическая значимость исследования обозначенных проблем предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Сущность и методология
управления социально-экономическими процессами, планирования социально-экономического развития территорий исследованы в трудах отечественных
экономистов
А.Г. Гранберга,
В.Л. Глазычева,
В.В. Кулешова
Д.С. Львова, П.А. Минакира, А.С. Новоселова, Б.А. Райзберга, И.Е. Рисина,
В.Е. Селиверстова,
В.И. Суслова,
С.А. Суспицына,
А.Н. Швецова,
Л.И. Якобсона и др.
Теоретическим и методологическим аспектами стратегического планирования посвящено немало специальных исследований за рубежом. Важный
вклад в становление и развитие этого раздела науки внесли И. Ансофф,
Дж.К. Гелбрейт, П. Друкер, М. Портер, Г. Минцберг, К. Хофер, Г. Штейнер,
А. Томпсон, А. Стрикленд, П. Самуэльсон, И. Сандерс и др.
Исследованиям в сфере пространственной экономики были посвящены
работы зарубежных и отечественных ученых, прежде всего специалистов
континентальной Европы, таких как М. Вебер, В. фон Зомбарт, А. Лѐш,
А. фон Тюнен, В. Кристаллер, Л.А. Козлов, А.Г. Гранберг, С.Ю. Глазьев,
Г.Г. Фетисов.
Отдельные положения стратегического планирования развития субъектов
Российской Федерации, муниципальных образований рассмотрены в работах
Е.Г. Анимицы,
А.Л. Гапоненко,
А.Г. Гранберга,
К.П. Дырхеев,
Б.С. Жихаревича,
Е.Л. Житкова,
К.Н. Знаменской,
В.И.
Иванова,
Е.А. Колодиной, В.А. Лапина, В.Н. Лексина, В.Я. Любовного, Е.Р. Метелевой, П.А. Ореховского, А.П. Панкрухина, В.Н. Папело, Л.Ю. Падильи Саросы, Т.В. Псаревой, В.Е. Рохчина, А.И. Татаркина, А.Н. Швецова,
Б.М. Штульберга, С.Н. Юрковой.
При анализе имеющихся методик формирования комплексных программ
социально-экономического развития территорий автор обращался к данным
исследовательских центров «Институт экономики города», «Леонтьевский
центр», Центр стратегических разработок «Северо-Запад».
1
Применительно к целям данного исследования термины «регион» и «субъект РФ» используются как синонимы.
4
Несмотря на значительное число научных публикаций, связанных с исследованием стратегического планирования социально-экономического и
пространственного развития регионов и муниципальных образований, приходится констатировать наличие разночтений в понятиях, используемых при
составлении программ социально-экономического развития регионов и муниципальных образований. Недостаточно разработана методическая база,
используемая при создании документов стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития муниципальных образований, которая была бы подкреплена нормативно-правовыми актами. Не
полностью сформирована нормативно-правовая база, координирующая процесс стратегического развития регионов. Стратегические планы регионального уровня в незначительной степени учитывают потребности и стратегические приоритеты муниципальных образований, входящих в данный регион.
Данные обстоятельства обусловили выбор объекта и предмета исследования, постановку цели и задач, структуру и логику исследования.
Цель диссертационного исследования заключается в разработке теоретических положений и методического инструментария стратегического планирования социально-экономического и пространственного развития регионов и входящих в их состав муниципальных образований.
Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие
задачи:
1. Исследовать теоретические аспекты стратегического планирования социально-экономического и пространственного развития региона и муниципальных образований.
2. Показать возросшую роль особого вида ресурсов – пространственных –
в современных условиях и обосновать необходимость их обязательного учета
в ходе процесса стратегического планирования социально-экономического
развития региона и муниципальных образований.
3. Уточнить трактовку понятий «стратегическое планирование социальноэкономического развития территории» и «стратегическое планирование пространственного развития территории».
4. Исследовать методический инструментарий, организационноэкономические и правовые основы стратегического планирования социальноэкономического и пространственного развития региона и муниципальных
образований.
5. Разработать рекомендации по совершенствованию «организационноэкономического механизма стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития региона».
6. Разработать и апробировать методику оценки эффективности взаимодействия органов власти региона и муниципальных образований в рамках
процесса стратегического планирования.
Объектом диссертационного исследования является стратегическое
планирование развития региона и муниципальных образований.
Предметом исследования являются управленческие отношения между
региональными и муниципальными органами власти, возникающие в рамках
5
организационно-экономического механизма стратегического планирования
пространственного и социально-экономического развития региона.
Область исследования и соответствие диссертации Паспорту научной
специальности. Область исследования диссертационной работы соответствует Паспорту специальностей ВАК 08.00.05 — «Экономика и управление
народным хозяйством: региональная экономика» (п. 3.17. «Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского
общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и
разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности»).
Теоретической основой диссертационного исследования являются фундаментальные работы отечественных и зарубежных ученых по вопросам теории стратегического планирования развития территорий, а также разработки
в области пространственного развития. Исследования опираются на положения экономической теории, региональной экономики, стратегического
управления.
Методологической основой исследования являются общенаучные методы
и приемы: системного анализа, включая декомпозицию и синтез; научной абстракции и логики; методы математической статистики; метод аналогий, метод экспертно-аналитических оценок и другие.
Нормативно-правовую и информационно-эмпирическую базу исследования составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации,
субъекта Российской Федерации (Иркутской области), статистические данные Федеральной службы государственной статистики, программы социально-экономического развития городов, нормативные акты, статистическая информация органов местного самоуправления Ангарского, Иркутского, Шелеховского районов Иркутской области, экспертные оценки.
Наиболее существенные результаты исследования, полученные автором:
1. Доказана необходимость обеспечения обязательного согласования социально-экономического и пространственного видов стратегического планирования в рамках единого организационно-экономического механизма, что
должно повысить эффективность процесса стратегического планирования
развития региона и муниципальных образований.
2. Определены основные недостатки действующего организационноэкономического механизма стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития территорий и предложены направления его совершенствования:
- повышение степени взаимодействия органов власти региона и муниципальных образований в процессе стратегического планирования;
- учет социально-экономических позиций соседних пространственных
социально-экономических систем.
3. Введено понятие «организационно-экономический механизм стратегического планирования пространственного и социально-экономического раз6
вития территории», позволяющее делать конкретные предложения по совершенствованию организации процесса стратегического планирования развития регионов и муниципальных образований.
4. Дополнены действующие алгоритмы разработки документов стратегического планирования обязательными этапами согласования с соответствующими
документами
другого
вида
планирования
(социальноэкономического или пространственного) с целью развития методического
инструментария стратегического планирования.
5. Разработаны предложения по совершенствованию нормативноправовой базы стратегического планирования в Иркутской области, позволяющие устранить недостатки организации процесса стратегического планирования в данном регионе.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
1. Дополнена теоретическая база исследования региональной экономической науки. Преодолена фрагментарность анализа пространственных ресурсов в работах Л.А. Козлова, А.Г. Гранберга, С.Ю. Глазьева, Г.Г. Фетисова и
др. Пространственные ресурсы определены как особые возможности данной
территории, характеризующие ее специфику по сравнению с другими территориями. Это такие возможности как наличие конкретных полезных ископаемых, агроклиматические ресурсы (характер почв, климат, режим увлажнения), наличие уникальных природных объектов, типы землепользования,
биогеоценоз, наличие рекреационных зон, историко-культурные ландшафты,
исторически сложившаяся планировочная структура поселений, географическое положение относительно других территорий.
2. Введено понятие «стратегическое планирование пространственного
развития территории», под которым понимается процесс установления границ и функционального назначения территориальных зон, планирование
размещения на выделенных зонах объектов капитального строительства в
долгосрочном периоде как с учетом пространственных ресурсов, интересов
экономических агентов и перспектив социально-экономического развития
данной территории, так и интересов и перспектив развития других пространственных социально-экономических систем, с которыми данная территория имеет хозяйственные связи различной природы (это могут быть отношения экономического партнерства, зависимости, доминирования и т.п.).
3. Уточнено понятие «стратегическое планирование социальноэкономического развития территории», которое, в отличие от существующих
трактовок (В.Е. Селиверстова, Т.В. Псаревой и др.), акцентирует внимание не
на содержании данного процесса, а на его организационных, деятельностных
аспектах. По мнению автора, стратегическое планирование социальноэкономического развития территории — это совместная деятельность органов государственного управления, местного самоуправления и экономических агентов на территории по выработке приоритетов и целей социальноэкономического развития с учетом специфики имеющихся пространственных ресурсов, обеспечивающая единство пространственного и социально7
экономического видов стратегического планирования развития данной территории.
4. Разработана методика оценки эффективности взаимодействия органов
власти региона и муниципальных образований в рамках процесса стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития региона, обеспечивающая мониторинг и стимулирующая корректировку
действий с целью повышения синергетического эффекта от совместных действий и ускорения динамики социально-экономического развития региона.
Апробация результатов работы. Основные положения и результаты исследования докладывались и обсуждались на конференциях: всероссийской
научно-практической конференции «Необходимость согласования стратегий
развития на различных уровнях» (г. Пенза, 2009 г.), международной научнопрактической конференции «Государственное регулирование и устойчивое
развитие муниципальных образований» (г. Иркутск, 2009 г.), седьмой ежегодной региональной научно-практической конференции «Проблемы территориального планирования, необходимость увязки схем территориального
планирования с документами социально-экономического развития субъекта
Российской Федерации» (г. Иркутск, 2010 г.), седьмой ежегодной региональной научно-практической конференции «Повышение эффективности деятельности
хозяйствующих
субъектов
субъекта
РФ
(социальноэкономический вид)» (г. Ангарск, 2010 г.), международной научной конференции «Здоровье и качество жизни» (п. Листвянка 2013 г.).
Основные положения диссертации приняты к внедрению Экспертным
управлением губернатора и Правительства Иркутской области при разработке аналитических материалов по вопросам социально-экономического развития субъекта РФ (справка о внедрении).
Результаты исследования внедрены при разработке документов социально-экономического и пространственного развития Ангарского муниципального образования (справка о внедрении).
Основные положения диссертационного исследования внедрены в учебный процесс подготовки специалистов в ФГБОУ ВПО «Ангарская государственная техническая академия» (справка о внедрении).
Публикации по теме исследования. По теме диссертации опубликовано 18 работ общим объемом 5,28 п.л. (из них принадлежит автору 5,16 п.л.), в
том числе пять статей в ведущих рецензируемых научных журналах, определенных ВАК, общим объемом 1,37 п.л.
Практическая значимость работы заключается в возможности применения полученных результатов в процессе формирования комплексных программ социально-экономического и пространственного развития муниципальных образований, а также материалы диссертационного исследования
могут найти применение в деятельности Администрации Иркутской области
при разработке прогнозно-аналитических документов стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития региона.
Структура и содержание работы. Структура диссертации обусловлена
8
целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех
глав, заключения, списка использованной литературы, включающего 180
наименований, 23 приложений. Основной текст диссертации содержит 24 таблицы, 18 рисунков, 3 формулы.
Во введении обоснована актуальность темы, степень разработанности проблемы, показана ее теоретическая и практическая значимость, сформулированы цели и задачи исследования, показаны полученные результаты и научная
новизна работы.
В первой главе «Стратегическое планирование развития региона и муниципальных образований теоретические и методические подходы» рассмотрены
основные виды (пространственный и социально-экономический) стратегического планирования развития региона. Автором введены понятия стратегического планирования пространственного развития территории, организационноэкономический механизм стратегического планирования пространственного
и социально-экономического развития территории. Уточнено понятие стратегического планирования социально-экономического развития территории. Рассмотрен методологический инструментарий стратегического планирования.
Определены достоинства и недостатки существующих методик формирования
документов стратегического планирования социально-экономического развития территории. Выявлено, что для эффективного развития экономики региона совокупность социально-экономических целей и приоритетов развития не
должна разрабатываться только силами местного самоуправления, а должна
быть результатом взаимодействия политик субъекта РФ и муниципального
образования. Следовательно, в процессе реализации экономической политики субъекта РФ следует совершенствовать механизм стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития региона.
Во второй главе «Стратегическое планирование пространственного и социально-экономического развития региона и муниципальных образований»
проанализированы организационно-экономические и правовые основы стратегического планирования пространственного и социально-экономического
развития Иркутской области, обоснована необходимость ее совершенствования. Проанализированы программы социально-экономического развития муниципальных образований Иркутска-Ангарска-Шелехова. Выявлено, что в
стратегических документах, определяющих развитие территории на долгосрочную перспективу, имеется слабая взаимосвязь между социальноэкономическим и пространственным видами стратегического планирования.
Выявлено что муниципальные образования Иркутск-Ангарск-Шелехов лишь
частично учитывали приоритеты развития Иркутской области. Разработана
методика оценки эффективности взаимодействия органов власти региона и
муниципальных образований в рамках процесса стратегического планирования.
В третьей главе «Совершенствование организационно-экономического
механизма взаимодействия органов власти региона и муниципальных образований» предложено усовершенствовать организационно-экономические и
правовые основы стратегического планирования Иркутской области путем
9
внесения поправок в Закон Иркутской области от 08.05.2009 № 25-оз «О программе социально-экономического развития Иркутской области» и принятия
Постановления «О порядке взаимодействия органов исполнительной власти
Иркутской области с органами местного самоуправления муниципальных
образований в процессе стратегического планирования». Предложено усовершенствовать алгоритм разработки программы социально-экономического
развития региона и муниципальных образований. Апробирована методика
оценки эффективности взаимодействия органов власти региона и муниципальных образований в рамках процесса стратегического планирования.
В заключении диссертационной работы в обобщенном виде изложены
наиболее существенные результаты проведенного исследования, представлены выводы и рекомендации, составляющие предмет защиты.
II. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ,
ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ
1. Обоснована необходимость организационного обеспечения единства двух видов стратегического планирования развития территории –
планирования пространственного развития и планирования социальноэкономического развития – с целью повышения эффективности стратегического планирования развития региона и муниципальных образований.
На современном этапе в России отмечается усиленный интерес к проблеме стратегического планирования развития территории. В условиях быстро
изменяющейся внешней среды пространственным социально-экономическим
системам необходимо приспосабливаться к требованиям рыночной экономики и открытого международного конкурентного рынка. Стратегическое планирование является наиболее эффективным инструментом, объединяющим
усилия органов государственной власти, местного самоуправления, экономических агентов и общества в решении проблем социально-экономического и
пространственного развития территории.
Основываясь на результатах проведенного исследования, автор выделяет
основные виды стратегического планирования развития территории, которые
на практике слабо связаны между собой (рис. 1). Стратегическое планирование в Российской Федерации представлено на трех уровнях: федеральном,
региональном и муниципальном.
На каждом из уровней стратегическое планирование включает два вида:
планирование пространственного развития и планирование социальноэкономического развития. Отличия данных видов стратегического планирования представлены в табл. 1.
На практике данные виды слабо увязаны и редко согласовываются как на
отдельно взятом уровне, так и между уровнями стратегического планирования Российской Федерации. Отсутствует нормативно-правовая база, позволяющая увязать данные виды планирования на отдельно взятом уровне и
между федеральным, региональным и муниципальным уровнями.
10
Таблица 1 – Отличия социально-экономического и пространственного видов
стратегического планирования развития территории
Схема территориального планирования РФ (не разработана).
Пространственное развитие
Документы стратегического
планирования:
Схема территориального планирования Иркутской области.
Пространственное развитие
Документы
стратегического
планирования:
Схемы территориального развития
и генеральные планы развития.
Документы стратегического планирования:
Концепция
социально-экономического
развития на период до 2020 года; Отраслевые стратегии; ФЦП, ФАИП.
Социально-экономическое развитие
Документы стратегического планирования:
Концепция СЭР Иркутской области на
период до 2020 года; Программа СЭР Иркутской области на 2011-2015 годы; Долгосрочные целевые программы.
Социально-экономическое развитие
Документы стратегического планирования:
Концепции СЭР; Программы комплексного СЭР; Долгосрочные планы СЭР; Муниципальные целевые программы.
Региональная подсистема
Документы стратегического
планирования:
Социально-экономическое развитие
Муниципальная подсистема
Пространственное развитие
Федеральная подсистема
Ресурсное содержание
Целью социально-экономического развития Целью пространственного развития являетявляется наиболее эффективное распоряже- ся распоряжение пространственными рение экономическими ресурсами (трудовысурсами (земельными, рекреационными,
ми, финансовыми, демографическими, про- природными ресурсами, ландшафтами и
изводственными и т.д.) с целью повышения т.д.) с целью повышения уровня жизни
уровня жизни населения
населения
Объект планирования
Объект социально-экономического планиОбъект пространственного планирования —
рования — это социальная и экономическая это пространство территории (региона или
сферы хозяйства территории (региона или
муниципального образования)
муниципального образования)
Обозначения:
- действующие процедуры согласования
- предлагаемые автором процедуры согласования
Рисунок 1 – Уровни стратегического планирования Российской Федерации
11
На сегодняшний день, согласно требованиям Градостроительного кодекса
Российской Федерации, согласовываются между уровнями публичного
управления только документы стратегического планирования пространственного развития территории.
На основе проведенного исследования можно сделать вывод, что в российской практике согласование пространственного и социальноэкономического видов стратегического планирования осуществляется формально либо не осуществляется.
Отсутствие специального организационного обеспечения приводит к
рассогласованности действий органов государственной власти, органов
местного самоуправления и экономических агентов, снижению эффективности управленческих решений хозяйствующих субъектов; возникновению
несоответствия градостроительных решений целям и задачам, определенным
в программе социально-экономического развития территории; к оторванности градостроительных решений от текущих нужд населения; несогласованности градостроительных мероприятий на конкретной территории с соседними территориями; отсутствию синхронизации мероприятий градостроительных решений с мероприятиями по реализации программы социальноэкономического развития территории. Следовательно, необходимы специальные осознанные усилия по организационному обеспечению единства двух
указанных видов стратегического планирования развития территорий.
2. Дополнена теоретическая база исследования пространственных социально-экономических систем положениями о необходимости выделения особого вида ресурсов – пространственных – и их учета в ходе процесса стратегического планирования социально-экономического развития региона и муниципальных образований.
Необходимость разработки каждым регионом и входящими в него муниципальными образованиями документов стратегического планирования пространственного развития определяется требованиями ч. 4 ст. 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Тем самым подчеркивается большое значение, которое имеют пространственные ресурсы в развитии территории. Однако в рамках исследования было установлено, что в практической
деятельности органов государственной власти и местного самоуправления
имеет место недооценка роли и значения пространственных ресурсов в развитии территории, что приводит к рассогласованности во времени и в плане
организации двух важнейших видов стратегического планирования развития
территории: пространственного и социально-экономического.
Пространственные ресурсы определены автором как особые возможности данной территории, характеризующие ее специфику по сравнению с другими территориями. Это такие возможности как наличие конкретных полезных ископаемых, агроклиматические ресурсы (характер почв, климат, режим
увлажнения), наличие уникальных природных объектов, типы землепользования, биогеоценоз, наличие рекреационных зон, историко-культурные
12
ландшафты, исторически сложившаяся планировочная структура поселений,
географическое положение относительно других территорий (рис. 2).
Пространственные ресурсы территории
Земная среда
Водная среда
Воздушная среда
Наличие полезных ископаемых
Количество и качество
водных ресурсов
Агроклиматические ресурсы
Особенности геологического
строения территории
Количество и качество земельных ресурсов
Гидроэнергетические
ресурсы
Состояние озонового слоя
Состояние воздушного бассейна территории
Наличие рекреационных ресурсов, фауна (обитатели вод, лесов, степей)
Особенности биогеоценоза на
данной территории
Наличие уникальных природных объектов
Характер ландшафта
Местоположение
Сложившаяся планировочная
структура
Тип землепользования
Лесной фонд, растительность
Рисунок 2 – Классификация пространственных ресурсов по средовому признаку
Специфика пространственных ресурсов при определенном уровне развития производительных сил служит базой для социально-экономического
развития территории и оказывает влияние на формирование территориальной структуры экономики, отраслевую специализацию, роль территории на
внутреннем и внешнем рынках.
13
По мнению автора, эффективность использования пространственных ресурсов оказывает существенное влияние на темпы социальноэкономического развития пространственной социально-экономической системы, что, в свою очередь, отражается на уровне и качестве жизни населения, проживающего на данной территории.
3. Предложена авторская трактовка понятий «стратегического планирования социально-экономического развития территории» и «стратегического планирования пространственного развития территории».
От того, насколько рационально организован процесс стратегического
планирования, насколько в ходе него удается организовать учет интересов и
целей многочисленных экономических агентов, насколько успешно удается
организовать увязку различных факторов и ресурсов развития территорий,
зависит и качество разрабатываемых документов стратегического планирования, и дальнейшая успешная их реализация. Кроме того, существующие
определения стратегического планирования не принимают во внимание
необходимость учета специфики пространственных ресурсов и, соответственно, существующие процедуры и алгоритмы не предусматривают согласования стратегического планирования социально-экономического и пространственного развития территорий.
С учетом этих пробелов в существующих определениях мы предлагаем
дополнить определение стратегического планирования именно в его деятельностном, организационном аспекте.
В работе уточнено понятие «стратегическое планирование социальноэкономического развития территории», отличное от существующих трактовок (А.Г. Гранберга, В.Е. Селиверстова, Т.В. Псаревой и др.). По мнению автора, стратегическое планирование социально-экономического развития
территории — это совместная деятельность органов государственного
управления, местного самоуправления и экономических агентов на территории по выработке приоритетов и целей социально-экономического развития с учетом специфики имеющихся пространственных ресурсов, обеспечивающая единство пространственного и социально-экономического видов
стратегического планирования развития данной территории.
Автору представляется целесообразным использование термина «стратегическое планирование пространственного развития территории». Мы предлагаем использовать прилагательное «пространственный», а не «территориальный», так как в географии принято разделять понятия: территорию как
часть твердой поверхности Земли, аэроторию как часть воздушной оболочки
Земли и акваторию как часть водной поверхности Земли. Следовательно,
территория, акватория и аэротория — это части земного пространства. Пространственное, а не территориальное развитие более точно соответствует характеру осуществляемого планирования и цели и задачам диссертационного
исследования.
Под «стратегическим планированием пространственного развития территории», с точки зрения автора, понимается процесс установления границ и
14
функционального назначения территориальных зон, планирование размещения на выделенных зонах объектов капитального строительства в долгосрочном периоде как с учетом пространственных ресурсов, интересов экономических агентов и перспектив социально-экономического развития данной территории, так и интересов и перспектив развития других пространственных социально-экономических систем, с которыми данная территория
имеет хозяйственные связи различной природы (это могут быть отношения
экономического партнерства, зависимости, доминирования и т.п.).
4. Разработаны рекомендации по совершенствованию «организационно-экономического механизма стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития территории».
Автором введено понятие «организационно-экономический механизм
стратегического
планирования
пространственного
и
социальноэкономического развития территории» (рис. 3), позволяющее делать конкретные предложения по совершенствованию организации процесса стратегического планирования развития регионов и муниципальных образований.
Экономические
агенты,
население,
общественные и
научные
организации
Органы государственного управления субъекта
РФ
Стратегические документы пространственного и
социальноэкономического развития
субъекта РФ
Стратегические документы пространственного и
социальноэкономического развития
муниципальных образований
Стратегическое
планирование
социальноэкономического
развития территории
Алгоритмы
взаимодействия в процессе стратегического
планирования
Бюджетное планирование, ориентированное на
результат
Достижение
целей
развития
территории
Стратегическое
планирование
пространственного развития
территории
Органы местного самоуправления муниципального образования, входящего в состав субъекта
РФ
Рисунок 3 – Организационно-экономический механизм стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития территории
Данный механизм — это совокупность институтов (органы государственной власти, местного самоуправления, экономические агенты на территории,
местные сообщества), формализованных алгоритмов и процедур их взаимо15
действия, а также нормативно-правовых актов, обеспечивающих согласование прогнозов, целей социально-экономического и пространственного развития территории, целевых программ, бюджетного планирования, ориентированного на результат, в рамках процесса стратегического планирования. В
частности, в работе предложен формализованный алгоритм разработки проекта программы социально-экономического развития субъекта РФ.
Данный механизм позволит соблюсти принципы
социальноэкономического планирования, такие как системность и комплексность, субсидиарность, баланс интересов, которые слабо учитываются на практике. Он
позволит согласовывать стратегическое планирование пространственного и
социально-экономического развития территории, что приведет к повышению
качества жизни населения. Данная организация работы, на наш взгляд, приведет к максимальной эффективности и позволит на достаточно детальном
уровне согласовывать направления развития отдельных районов и субъекта
РФ в целом, исключать противоречия в развитии соседних районов, в том
числе находящихся на территории других субъектов РФ и обеспечивать их
сбалансированное развитие.
5. Разработаны предложения организационно-экономического и правового характера, обеспечивающие процесс стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития субъекта
РФ (Иркутской области).
Автором предложено внести изменения в структуру Закона Иркутской области от 08.05.2009 № 25-оз «О программе социально-экономического развития Иркутской области». С точки зрения автора, структура закона должна
быть следующей (рис. 4).
Эти изменения необходимы для повышения эффективности системы стратегического планирования и обеспечения взаимосвязи пространственного и
социально-экономического видов стратегического планирования развития на
уровне субъекта РФ.
В целях совершенствования организационно-экономического механизма
стратегического
планирования
пространственного
и
социальноэкономического развития территории и обеспечения согласования направлений социально-экономического развития муниципальных образований с
субъектом Российской Федерации, по мнению автора, необходимо принять
Постановление «О порядке взаимодействия органов исполнительной власти
Иркутской области с органами местного самоуправления муниципальных
образований в процессе стратегического планирования».
16
Проект закона о региональном стратегическом планировании
Глава 1. Общие положения
Статья
понятия
1.
Основные
Статья 2. Взаимосвязь
документов стратегического планирования на
региональном уровне
Статья 3. Полномочия
органов государственной власти Иркутской
области по формированию и утверждению документов стратегического планирования Иркутской области
Глава
2.
Нормативноправовые акты и прочие документы стратегического планирования Иркутской области
и требования к ним
Статья 4. Прогноз социально-экономического развития Иркутской области
Статья 5. Концепция социально-экономического развития Иркутской области
Статья 6. Схема территориального
планирования
Иркутской области
Статья 7. Программа социально-экономического развития Иркутской области
Глава 3. Обеспечение
разработки и исполнения принятых документов стратегического
планирования
Иркутской области
Статья 8. Порядок
подготовки документов
стратегического
планирования Иркутской области
Статья 9. Целевые
программы Иркутской
области
Статья 10. Доклады о
результатах и основных направлениях деятельности
Статья 11. Порядок
вступления в силу
настоящего закона
Рисунок 4 – Структура проекта закона о региональном стратегическом планировании
Данное Постановление позволит обеспечить методическое единство при
разработке программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований в Иркутской области, взаимно увязать и дополнить цели развития муниципальных образований в Иркутской области с целями концепции социально-экономического развития Иркутской области на
период до 2020 года, а также цели областных целевых программ и ведомственных целевых программ.
6. Разработана и апробирована методика оценки эффективности взаимодействия органов власти региона и муниципальных образований в
рамках процесса стратегического планирования.
Для оценки эффективности социально-экономического развития территории, проявляющейся в степени взаимодействия органов власти разных уровней, целесообразно количественно определять степень взаимодействия. Методика расчета оценки эффективности взаимодействия органов власти региона и муниципальных образований в рамках процесса стратегического планирования, разработанная автором, основана на предположении о том, что чем
выше степень взаимодействия деятельности, тем выше качество управления
со стороны органов власти различных уровней и тем эффективнее функцио17
нируют соответствующие регионы и муниципальные образования, что приводит к повышению уровня качества жизни населения.
Измерение оценки взаимодействия и эффективности деятельности органов власти разных уровней в регионе на основании разработанной методики
осуществляется путем сравнения оцениваемого набора показателей (за анализируемый период) с набором, определяемым в качестве эталона.
Для расчета оценки эффективности деятельности органов власти и местного самоуправления, то есть меры близости эталонного и фактического рядов (наборов показателей), были использованы коэффициенты ранговой корреляции Спирмена и Кендэлла. Для удобства оценки было предложено свести эти коэффициенты к одному интегральному, как это предлагает
И. Сыроежин2.
К интег =
(1  Кс) * (1  Кк)
4
(1)
Преимущество интегральной оценки, по сравнению с коэффициентами
корреляции Спирмена и Кендэлла, заключается в том, что получаемая величина находится в интервале от 0 до +1. При нуле деятельность органов власти не согласована и разнонаправлена, при единице однонаправлена и согласована.
Интегральный коэффициент взаимодействия деятельности органов власти
разных уровней за исследуемый период находится на достаточно низком
уровне по региональному блоку (0,137-0,155), по муниципальному блоку
(0,24-0,39), сводный интегральный коэффициент (0,21-0,189), тогда как максимальное значение может достигать 1. Это свидетельствует о низкой степени взаимодействия и эффективности деятельности органов власти разных
уровней Иркутской области. Следовательно, необходима разработка целенаправленных мероприятий, ориентированных на повышение степени взаимодействия и эффективности деятельности органов власти в целях долгосрочного развития и повышение уровня качества жизни населения.
При сохранении тенденций развития экономики в работе были спрогнозированы уровни показателей социально-экономического развития Иркутской
области до 2015 года на основе метода полиноминального сглаживания (см.
табл. 2). Автором рассчитана прогнозная степень взаимодействия органов
власти разных уровней в Иркутской области.
Автором была определена степень влияния мероприятий, предложенных в
диссертационном исследовании, направленных на повышение степени взаимодействия органов власти разных уровней. Основываясь на методе экспертных оценок, были рассчитаны корректирующие коэффициенты прогнозных
темпов роста сглаженных рядов социально-экономических показателей развития территории. Автор предположил, что при сохранении действующих
тенденций социально-экономического развития Иркутской области и внедрении в практику деятельности органов государственной власти и местного
2
Сыроежин И.М. Совершенствование системы показателей эффективности и качества: монография / И.М.
Сыроежин. – М.: Экономика, 1980. – 192 с.
18
самоуправления предложений автора степень согласованности пространственного и социально-экономического видов стратегического планирования, следовательно, качество жизни населения региона увеличится.
В табл. 3 приведены значения показателей социально-экономического
развития с учетом корректирующих коэффициентов, рассчитанных на основе
метода экспертных оценок.
Таблица 2 – Прогноз сглаженных рядов социально-экономических показателей
Показатели
2010
Временные периоды
2011
2012
Региональный блок
1. Ожидаемая про67,7668
68,88
69,99
должительность жизни при рождении
2. Объем инвестиции
129645,6
145012
160294,7
в основной капитал
3. Объем продукции
(работ, услуг) произ214,6168
205
185,19
веденной малыми
предприятиями
4. Доходы консолидированного бюджета
101396
114996,9
129312
Иркутской области
5. Уровень безрабо10,687
12,12
13,95
тицы
6. ВРП на душу насе218005,7
237878,9
257157
ления
7. Величина прожи5779,572
6499,74
7278,2
точного минимума
8. Индекс промыш108,8672
11,2
113,97
ленного производства
Муниципальный блок (Иркутск-Ангарск-Шелехов)
9. Оборот розничной
торговли среднее зна- 101027,2
107678
113997,6
чение
10. Численность постоянного населения
299,2412
300,93
303,27
среднее значение
11. Выпуск товаров и
услуг крупными и
средними предприя120860,5
140199,2
160471,8
тиями среднее значение
12. Ввод в действие
150750,5
158452,3
жилых домов среднее 141259,3
значение
13. Объем реализации
платных услуг насе13565,08
14871,93
16159,4
лению среднее значение
19
2013
2014
Прогноз
2015
71,11
72,22
73,34
175502,7
190642,9
205721,4
155,17
114,96
64,56
144341,3
160084,8
176542,5
16,18
18,81
21,84
275840,1
293928,1
311421,1
8114,94
9009,97
9963,29
117,19
120,84
124,93
120033,2
125822
131393,3
306,26
309,89
314,18
181678,4
203818,9
226893,4
164364,5
168487,3
170820,5
17427,49
18676,2
19905,52
В работе определены новые значения интегральных коэффициентов согласованности по блокам и в целом по региону, основываясь на формулах
Спирмена, Кендэлла и сводному интегральному коэффициенту.
Таблица 3 – Планируемые значения показателей социально-экономического
развития по региональному и муниципальному блокам с учетом корректирующих коэффициентов.
Показатели
1
Эталонный Прогноз на Корректирующий
ряд
2015 год
коэффициент
2
3
4
Региональный блок
Планируемое
значение
5
1. ВРП на душу населения
1
1,4285
1,1
1,5714
2. Объем инвестиции в основной капитал
3. Индекс промышленного
производства
4. Доходы консолидированного бюджета Иркутской области
5. Объем продукции (работ, услуг) произведенной
малыми предприятиями
6. Ожидаемая продолжительность жизни при рождении
7. Уровень безработицы
2
1,5868
1,05
1,6661
3
1,1475
1,17
1,3426
4
1,7411
1,05
1,8281
6
0,5356
1,1
0,5892
9
1,0822
1,02
1,1038
11
2,0436
0,85
1,7371
13
1,7239
0,85
1,4653
8. Величина прожиточного минимума
Муниципальный блок
1. Выпуск товаров и услуг
крупными и средними
предприятиями
2. Объем реализации
платных услуг населению
3. Численность постоянного населения
4. Ввод в действие жилых
домов
5. Оборот розничной торговли
5
1,8773
1,05
1,9712
7
1,4674
1,03
1,5114
8
1,0499
1,02
1,0709
10
1,2093
1,01
1,2214
12
1,3005
1,01
1,3135
Полученные результаты сведены в табл. 4 в сравнении с прогнозными и
фактическими значениями интегральных коэффициентов взаимодействия органов власти различных уровней.
На основе выполненных расчетов можно утверждать, что предложенные
автором мероприятия в целом положительно влияют на степень взаимодействия. Интегральный коэффициент в 2015 году с учетом корректирующих
20
величин приблизился к среднему уровню, что свидетельствует о более согласованной и однонаправленной деятельности органов власти разных уровней
при достижении поставленных целей.
Таблица 4 – Интегральные коэффициенты взаимодействия органов власти
разных уровней с учетом корректирующих коэффициентов.
Анализируемые блоки
Значение интегрального коэффициента
Фактическое
2011
2012
1. Интегральный коэффициент
по региональному блоку
2. Интегральный коэффициент
по муниципальному блоку
3. Сводный интегральный коэффициент
Прогнозное
2015
0,089
0,155
0,179
Учитывая корректирующие коэффициенты
0,41
0,2
0,39
0,64
0,72
0,192
0,189
0,307
0,54
Таким образом, предложения автора по совершенствованию организационно-экономического механизма взаимодействия органов власти региона и
муниципальных образований в процессе стратегического планирования пространственного и социально-экономического развития региона могут способствовать росту согласованности и, следовательно, повышению качества жизни населения.
III. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
а) статьи в рецензируемых научных журналах, определенных ВАК Минобрнауки РФ:
1. Тюменцев В.А. Проблемы стратегического планирования развития территории и пути их разрешения / В.А. Тюменцев // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). – 2009 – №6 (68). – С. 131-135 (0,25 п. л.)
2.
Тюменцев В.А. Совершенствование организационного процесса согласования стратегических приоритетов развития территориальных образований /
В.А. Тюменцев // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). – 2011 – №
3 (77). – С. 93-97 (0,25 п. л.)
3.
Тюменцев В.А. Необходимость согласования документов территориального и социально-экономического планирования развития муниципальных образований / В.А. Тюменцев // Известия Иркутской государственной экономической
академии (Байкальский государственный университет экономики и права). –
2011
–
№
(3)
(электронный
журнал)
URL:
http://eizvestia.isea.ru/reader/article.aspx?id=8004
НТЦ 0421100101\0142 (0,25 п. л.)
4.
Тюменцев В.А. Экономические выгоды и потери муниципальных образований в рамках скоординированного развития / В.А. Тюменцев // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). – 2011 – № (6) (электронный журнал)
21
URL: http://eizvestia.isea.ru/reader/article.aspx?id=9880
НТЦ 0421100101\0319 (0,31 п.л.)
5.
Тюменцев В.А. Социально-экономический эффект от привлечения инвестиций на территорию агломерации / В.А. Тюменцев // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). – 2012 – № (1) (электронный журнал) URL:
http://eizvestia.isea.ru/reader/archive.aspx?n=353
НТЦ 0421200101\0034 (0,31 п.л.)
б) статьи в других научных изданиях:
6. Тюменцев В.А Актуализация планирования пространственной организации
развития территорий / В.А. Тюменцев // Государственное регулирование и устойчивое развитие муниципальных образований: сб. науч. тр. – Иркутск: Изд-во
БГУЭП, 2008. – Вып. 5. (0,31 п. л.)
7. Тюменцев В.А. Проблемы планирования пространственной организации развития территорий / В.А. Тюменцев // Химия и химические технологии. Строительство и транспорт. Техническая кибернетика. Физика. Гуманитарные науки.
Экология. Экономика: сб. науч. тр. – Ангарск: Изд-во АГТА, 2008. (0,31 п. л.)
8. Тюменцев В.А. Актуализация фандзрайзинговых инструментов межбюджетного выравнивания / В.А. Тюменцев // Практика и технологии успешной реализации инновационных проектов: сб. науч. тр. – Иркутск: Изд-во ИрГТУ, 2008.
(0,31 п. л.)
9. Тюменцев В.А. Поддержка малого бизнеса как фактор социальноэкономического развития региона / В.А. Тюменцев // Поддержка малого и среднего предпринимательства на федеральном, региональном и местном уровнях:
опыт, проблемы и перспективы: сб. науч. тр. Под ред. В.И. Самаруха. - Иркутск:
Изд-во БГУЭП, 2008. (0,31 п. л.)
10. Тюменцев В.А. Межбюджетное выравнивание как один из вариантов пространственного развития / В.А. Тюменцев // Инновационная экономика в России:
проблемы и перспективы: материалы Всероссийской конференции студентов, аспирантов и молодых ученых (19-20 ноября 2008 г.). – Томск: Изд-во Томского
государственного педагогического университета, 2008. (0,28 п. л.)
11. Тюменцев В.А. Стратегическое планирование и проблемы, связанные с разработкой стратегических документов / В.А. Тюменцев // Повышение эффективности деятельности хозяйствующих субъектов региона (социальноэкономический аспект): материалы 5-ой ежегодной региональной научнопрактической конференции 14-17 октября 2008 г. – Ангарск: АГТА, 2008. (0,39 п.
л.)
12. Тюменцев В.А. Основные цели, задачи и проблемы территориального планирования / В.А. Тюменцев // Государственное регулирование и устойчивое развитие муниципальных образований: материалы междунар. научн.-практ. конф. –
Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2009. (0,31 п. л.)
13. Тюменцев В.А. Необходимость согласования стратегий развития на различных уровнях / В.А. Тюменцев, Е.С. Кушнер // Современное состояние и перспективы развития экономики России: сб. статей VII Всероссийской науч.-практ.
конф. – Пенза: Приволжский дом знаний, 2009. (0,25 п. л., из них принадлежит
автору 0,13 п. л.)
14. Тюменцев В.А. Взаимосвязь территориально и социально-экономического
планирования развития муниципальных образований / В.А. Тюменцев // Государ22
ственное регулирование и устойчивое развитие муниципальных образований: сб.
науч. тр. – Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2010. – Вып. 3. (0,31 п. л.)
15. Тюменцев В.А. Анализ «Концепции долгосрочного социальноэкономического развития РФ до 2020 года / В.А. Тюменцев // Стратегия комплексного социально-экономического развития территории: сб. науч. тр.; отв.
ред. Л.Г. Соколова. – Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2010. Вып. 2. (0,38 п. л.)
16. Тюменцев В.А. Проблемы территориального планирования, необходимость
увязки схем территориального планирования с документами социальноэкономического развития субъекта Российской Федерации / В.А. Тюменцев //
Повышение эффективности деятельности хозяйствующих субъектов региона (социально-экономический аспект): материалы 7-ой ежегод. регион. науч.-практ.
конф. 6-10 сентября 2010 г. – Ангарск: Изд-во АГТА, 2010. (0,25 п. л.)
17. Тюменцев В.А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов на основе уточненного комплексного показателя / В.А. Тюменцев // Государственное регулирование и устойчивое развитие муниципальных образований: сб. науч. тр. – Иркутск:
Изд-во БГУЭП, 2011. – Вып. 8. (0,31 п. л.)
18. Тюменцев В.А. Совершенствование системы стратегического планирования Иркутской области / В.А. Тюменцев // Государственное регулирование и устойчивое
развитие муниципальных образований: сб. науч. тр. – Иркутск: Изд-во БГУЭП,
2012. – Вып. 5. (0,19 п. л.)
23
Подписано в печать 2014 г. Формат 60х84/16
1,39. Усл.печ.л.
Тираж 100 экз. Заказ №
__________________________________________________
Издательство ВСГУТУ
670013, г. Улан-Удэ, ул. Ключевская, 40в
24
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
12
Размер файла
613 Кб
Теги
планирование, механизм, регион, развития, стратегический, совершенствование
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа