close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

126276

код для вставкиСкачать
На правах рукописи
Орлинская Ольга Михайловна
ЭВОЛЮЦИЯ ИНСТИТУТОВ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В
СОВРЕМЕННОМ РОССИЙСКОМ ПОЛИТИЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ
Специальность 23.00.02 – политические институты, процессы и технологии
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание учёной степени
доктора политических наук
Нижний Новгород - 2013
1
Работа
выполнена
на
кафедре
международных
отношений
факультета
международных отношений в ФГБОУ ВПО «Нижегородский государственный университет
им. Н.И. Лобачевского».
Научный консультант:
доктор исторических наук, профессор, заслуженный деятель
науки РФ
Колобов Олег Алексеевич
Официальные оппоненты:
Бусыгина Ирина Маркова
доктор политических наук, профессор кафедры сравнительной
политологии
факультета
политологии
«Московский
государственный
институт
ФГБОУ
ВПО
международных
отношений (Университет) Министерства иностранных дел»
Доленко Дмитрий Владимирович
доктор политических наук, профессор, заведующий кафедрой
регионоведения и политологии ФГБОУ ВПО «Мордовский
государственный университет им. Н.П. Огарёва»
Казаков Михаил Анатольевич
доктор политических наук, профессор кафедры прикладной
политологии факультета международных отношений ФГБОУ
ВПО «Нижегородский государственный университет им. Н.И.
Лобачевского»
Ведущая организация:
Балтийский Федеральный Университет им. И. Канта
Защита состоится «24» октября 2013 года в часов на заседании Диссертационного совета Д212.166.10 при Нижегородском государственном университете им. Н.И. Лобачевского по
адресу: 603005, Нижний Новгород, ул. Ульянова, д. 2, конференц-зал
С диссертацией можно ознакомиться в фундаментальной библиотеке Нижегородского
государственного университета по адресу: 603950, г. Нижний Новгород, пр. Гагарина, 23,
корпус 1.
Автореферат разослан « »
2013 г.
Учёный секретарь диссертационного совета
кандидат исторических наук, доцент
О.Ю. Семёнов
2
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования детерминируется спецификой
дискурса и выбора власти, в какой модернизации нуждается кризисная модель
политической системы и государственного управления в России. Специфика
нынешней ситуации в этом ракурсе сложна и парадоксальна. Параллельно
процессам усиливающейся конкуренции и, вместе с тем, возрастающей
гуманизации социума, идет по-разному пересекающаяся эволюция рыночных и
представительных структур в рамках одновременного и интенсивного развития
индустриального и постиндустриального типов общества. Они задают
динамику политических отношений, которая, порождая множественные формы
власти, в каждый конкретный период отличается влиянием на нее качества
экономических,
межнациональных
федеративных
и
иных
отношений,
выраженных в функционировании целой структуры взаимосвязанных и
дополняющих политических институтов.
Среди них своя и особая роль в политическом процессе РФ принадлежит
институтам
парламентаризма.
Будучи
неотъемлемой
структурой
демократического режима государственного управления и полиресурсным
источником
разных
политических
процессов
страны,
они
исполняют
стабилизирующую и интегрирующую миссию в общественно-политической
жизни России, подвергаясь давлению исполнительной вертикали и разным
формам неопределенности общества. Сама логика жестких парламентских
процедур принятия совместного решения в условиях сложного формирования
баланса этих двух начал принуждает как партийные фракции ГД, так и членов
палат
Федерального
Собрания
идти
на
компромисс
и
сотрудничать,
одновременно в контексте правил политической и демократической игры в
ходе собственной эволюции.
У ее истоков не был создан механизм разделения властей и в каждую
новую историческую эпоху отечественный парламентаризм вынужден каждый
раз по-новому выбирать основания органического роста своих институтов,
избирательно используя зарубежный опыт и плоды революционного варианта
3
институциональных изменений для поступательного развития
на базе
трансформации существующих форм и связей. Российский федерализм как
уникальным образом структурируемый политико-правовой феномен является
одним из таких факторов, самой сутью, обеспечивающей единство и
целостность общества, влияющим на организацию парламентаризма. От него
как системы правления и процесса его осуществления в непосредственной
зависимости
находится
уровень
развития
Российской
Федерации
–
демократического федеративного правового государства с республиканской
формой правления.
В рамках советского строя ни парламентаризм, ни федерализм не
рассматривались в качестве принципиальных концептов и практик для
политического развития страны, взаимодействие их институтов носило
формально-декларативный характер. В новой России структуры и механизмы
парламентаризма
относительно
дифференцированы
с
прицелом
на
удовлетворение новых требований, обращенных к ним «извне и изнутри». Это
делает злободневным в настоящих условиях вопрос об их способностях и
инновациям к формированию устойчивой политической системы РФ.
Таким образом, актуализация исследования эволюции институтов
парламентаризма обусловлена особенностями самой России и является
взаимовыгодной для поднятия престижа/влияния политических институтов РФ.
Особая роль в этом ключе принадлежит Федеральному Собранию (ГД и СФ
РФ) в целом. Но предметно, в нашем случае – Совету Федерации,
политическому институту, который, с одной стороны, обеспечивает (в отличии
от
Государственной
Думы
внепартийное)
представительство
интересов
регионов, большинства их граждан в федеральных органах власти, с другой, –
защиту интересов (с переменным успехом) политических элит территорий, что
также является недостаточно изученным аспектом (и механизмом) системы
отечественного парламентаризма.
Конституция РФ наделяет Совет Федерации специальными функциями и
полномочиями в системе высших органов власти государства. Наряду с ГД этот
4
орган один из основных субъектов осуществления государственной власти в
стране, конечная инстанция на пути прохождения законов через Федеральное
Собрание,
своеобразный
«фильтр»,
выявляющий
и
задерживающий
недостаточно проработанные документы, обязательные для исполнения всеми
людьми, проживающими на российской территории. Будучи палатой регионов,
Совет Федерации представляет и отстаивает их интересы в законодательной
деятельности на федеральном уровне, на всех срезах территориального
устройства страны.
Наличие парламента еще не означает существование парламентаризма,
как и акцент на Совете Федерации – сужение темы.
Он олицетворение
деятельности представительных структур территорий, в равной мере, как и
предназначением верхней палаты, является ее новая роль в социальной
идентификации и укрепление демократичности режима государственного
управления, сталкивающегося ныне с серьезными трудностями. Это остро
ставит проблему институционализации механизмов согласования интересов,
степени их влияния на систему власти, определения силы и пределов.
Одним из первых таких механизмов считается Совет законодателей,
объединяющий усилия Совета Федерации и региональных парламентов. В 2010
г. сформировался еще один, вспомогательный по существу, механизм –
Ассоциация российских законодателей. Вопрос о степени влияния данных
структур на процесс принятия политических решений на федеральном (да, и
региональном) уровне остается дискуссионным. Однако сама проблема
построения адекватной концептуальной, теоретической модели системы
структурно-технологических звеньев парламентского правления с учётом
зарубежного и опорой на отечественный опыт трансформации политической
системы РФ является, по нашему мнению, весьма актуальной.
Эффективным
направлением
совершенствования
политико-
государственного устройства нашей страны представляется: а) определение
ключевых форм и факторов политико-административной и социальноэкономической
активности
в
российских
5
регионах,
что
определяют
специализацию, своеобразие сложившихся субъектов РФ; б) выявление
обстоятельств
«снизу»,
которые
могут
способствовать
формированию
взвешенных вариантов реформирования таких политических институтов, как
Совет Федерации, Совет законодателей и т.д. Такая нацеленность обусловлена
тем, что сегодня российский федерализм проявляется через всплески запросов
Центра на более активное участие регионов в государственных проектах.
Дальнейшее углубление нового видения перспектив отечественного
парламентаризма актуально, прежде всего, в формате тех основных задач,
которые сформулировал в своей избирательной программе Президент РФ В.В.
Путин плоть до середины ХХI века. Речь идёт о реализации уже принятых
решений, принципиально важных для эффективного функционирования,
продуктивной работы не только Федерального собрания, но и всей
общественно-политической системы России.
Степень научной разработанности проблемы фиксирует наличие
весьма обширной научной литературы, посвященной как федерализму, так и
парламентаризму1.
Поскольку
содержание
исследования
строится
на
сущностных «пересечениях» этих и смежных с ними явлений, обозначим схему
анализа приоритетов избранной темы, направленного на использование
социального знания для оптимизации политического процесса. В первую
очередь изучались отечественные авторы, в трудах которых сделаны разные
акценты на истоки и связи теорий федерализма и парламентаризма, социальную
природу последнего2.
Становлению, развитию теорий федерализма и парламентаризма способствовали фундаментальные
исследования прошлого, в частности, произведения Ж. Бодена, М. Вебера, В. Вильсона, А. Гамильтона, Г.В.Ф.
Гегеля, Т. Гоббса, Г. Гроция, Д. Джея, Л. Дюги, Г. Еллинека, М. Зейделя, А. Лабанда, А. Лассона, Д. Лутца, Ш.Л. Монтескье, Д. Медисона, Ж-Ж. Руссо, А. Токвиля, К. Реннера и др. В процессе написания диссертации
использованы работы современных зарубежных авторов, среди которых А.Г. Авторханов, С. Бир, М. Бихари,
М. Боте, К. Бейме, С.С. О'Брайн, Г. Винтер, Т. Дай, М.Ф. Ирибарне, Э. Камински, Ф. Капоторти, Э. Коруин. Дж.
Кларк, У.С. Ливингстон, А. Лейпхарт. К. де Мальбер, Х. Минц, Т. Модин, В. Остром, П. Пернталер, О.
Петерсон, У. Райкер, Дж. Ричардсон, Г. Таллок Д. Фосетт, X. Ханнум, М. Хилл, Д. Элейзер и др. Проблемами
развития данных направлений в нашей стране активно занимаются ученые – С.А. Авакьян, А.Н. Аринин, М.В.
Баглай, Л.Ф. Болтенкова, А.А. Дегтярев, Л.М. Дробижева, А.Е. Козлов, В.С. Кронский, В.Н. Лысенко, М.Н.
Марченко, А.Н. Медушевский, Н.А. Михалева, И.К. Пантин, И.А. Полянский, Л.В. Смирнягин, Б.А. Страшун,
Ю.А. Тихомиров, В.А. Туманов, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин и др.
2
См.: Ключевский В.О. Сочинения. Т.3., Т. 8. М., 1988; Сперанский М.М. Краткое начертание
государственного образования // Политическая история России. М., 1996; Осипов Г.В. Социология и общество.
Социологический анализ российской смуты. – М.: Норма, 2007.
1
6
Вторую группу трудов представляют публикации по сравнительному
анализу парламентских начал России с их аналогами зарубежных стран.
Примечателен, к примеру, фундаментальный труд «Парламенты мира» (М.,
1998). В нем раскрывается опыт жизнедеятельности парламентов Австрии,
Великобритании, Италии, Канады, Португалии, США, Финляндии, Франции,
Швейцарии, Швеции, Японии, а также других стран, в том числе –
Европарламента. Здесь же представляется уместным отметить работы
нижегородских авторов: А.В. Дахина, М.А. Казакова, О.А. Колобова, А.А.
Корнилова, А.С. Макарычева, А.А. Сергунина, М.И. Рыхтика, С.В. Устинкина
и других по проблематике регионализма и парламентаризма3.
В следующую группу, близкой к предыдущей, входят работы по
интерпретации тех или иных аспектов организации федеративного устройства и
системы парламентского правления в условиях отдельных государств и внутри
них. Кроме вышеотмеченных авторов, данное направление представлено
работами И.М. Бусыгиной, В.Я. Гельмана, Д.В. Доленко, Н.В. Зубаревич, В.А.
Ковалева, В.А. Колосова, Ю.К. Краснова, Р.М. Романова, Р.Ф. Туровского, Н.А.
Филипповой и другими исследователями4.
И,
наконец,
критический
анализ
собственно
российского
парламентаризма и его механизмов в трудах современных ученых. Он включает
в себя достаточно разноплановые работы. Среди них хотелось бы выделить
труды-ориентиры Т.И. Заславской, Б.А. Исаева, М.В. Ильина, А.С. Кузьмина,
М.М. Лебедевой, А.Ю. Мельвиля, Ю.С. Пивоварова, Л.В. Сморгунова, А.И.
Соловьева, Ж.Т. Тощенко, М.Х. Фарукшина и других.
Следует констатировать, что проблемы институционализации и эволюции
отечественного парламентаризма до конца не изучены. В частности, влияние
федеративных отношений на правовые характеристики Совета Федерации ФС
РФ (А.А. Векшин, П.В. Кириченко, Е.И. Колюшин, И.А. Конюхова, В.Е.
3
См.: Сравнительный регионализм: Россия – СНГ – Запад / Под ред. О.А. Колобова, А.С. Макарычева. – Н.
Новгород: Изд-во ННГУ, 1997; Источники регионального разнообразия и формирование новых субъектов
развития России: гипотезы, экспертные оценки, прогнозы: аналитический доклад / Под ред. А.В. Дахина. –
Н.Новгород: Изд-во ВВАГС, 2010; Беспалов Д.Н., Колобов О.О., Казаков М.А. Неизбежность нового:
трансформация и перспективы Совета Федерации / Под ред. О.А. Колобова. – М.: Онто Принт, 2011.
4
См.: Список использованных источников и литературы.
7
Чиркин), на организацию представительных (законодательных) органов
государственной власти субъектов Федерации (С.С. Алексеев, Л.Ф. Болтенкова,
Н.В. Петров) – исследовано фрагментарно. В целом заметен значительный
разрыв между теорией и практикой, где российский парламентаризм
существенно ограничен. Поскольку его конституционно-правовой статус
реально урезан и не дает ему возможности занять подобающее место в системе
разделения властей, в осуществлении должных и конкретных функций по
отношению к исполнительной власти5.
Суждений, доказывающих существование связи между формой
государственного устройства и организационной структурой парламента,
достаточно много. Интересно мнение профессора С.А. Авакьяна, который
пишет:
«Из
представителей
субъектов
Федерации,
административно-
территориальных единиц может состоять орган, участвующий даже в
законодательной деятельности на общегосударственном уровне. Однако
считать ли такой орган второй (верхней) палатой парламента страны – это еще
вопрос, если представители не избраны народом, а избраны или назначены (в
общем, делегированы) соответствующими органами субъекта Федерации и
административно-территориальной единицы6.
Под
организации
«парламентаризмом»
и
учеными
функционирования
обычно
верховной
понимается
государственной
система
власти,
характеризующаяся разделением законодательных и исполнительных функций
при привилегированном положении институтов парламентаризма. Российские
реалии, в контексте которых шел поиск оптимальной его модели, позволяют
говорить об обратном. Они необходимы, т.к. сама реализация радикальных
реформ невозможна без законодательного (представительного) обеспечения. Но
5
См.: Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные
институты. Смоленск, 1995; Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов, М., 1996;
Горобец В.Д. Парламент Российской федерации. М., 1998; Авакьян С.А. Федеративное Собрание – парламент
России. М., 1999; Романов Р.М. Российский парламентаризм: история и современность. М., 2000; Совет
Федерации: эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л.В. Смирнягин. М., 2003; Кириченко П.В.
Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Дис. … канд.
юрид. наук. М., 2005; Якушев Е.Ю. Вопросы будущего формирования Совета Федерации // Право и
образование, 2007. №5.
6
Авакьян С.А. Федеральное собрание - парламент России... С. 24.
8
их деятельность во многом определяется характером политического режима,
происходит в «гуще» борьбы элит за тип преобразований, где ресурсы
партийно-гражданской структуры значительно уступают характеристикам
основных политических акторов, задающих и стиль поведению, работе
выборных депутатов и назначенных сенаторов.
С момента становления нового российского государства начался
очередной этап эволюции парламентаризма, изучение которого в условиях
особенного состояния отечественного федерализма и ложится в основу
исследования. Будучи явлением объективным и сравнительно новым в
политическом процессе РФ, заявленная тема представляет собой закономерный
интерес для исследовательской деятельности.
Объектом исследования является эволюция институтов парламентаризма
в политическом процессе федеративного государства.
Предметом исследования выступают изменения в структуре, механизмах
и технологиях деятельности институтов парламентаризма в современной
России. При этом под политическим институтом понимаются установленные
и
документально
закрепленные
нормы
организации
политической
(парламентской) жизни и функционирующие на этой основе разнообразные
учреждения и структуры. Под механизмом парламента – система его органов,
посредством которых осуществляется политическая власть, и реализуются
функции парламента.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1993 г. по
2012 г., когда произошла смена руководства Совета Федерации и было принято
решение об изменении порядка формирования его состава. В целях углубления
сравнительного анализа в работе предпринимается экскурс в историю
отечественного федерализма и парламентаризма.
Целью исследования является изучение динамики эволюции институтов
парламентаризма, системное видение перспектив их развития как комплекса
концептуальных основ и воплощающих механизмов и технологий, связанных с
деятельностью федеральных и региональных представительных органов власти
9
по регулированию отношений граждан и государства в современном
политическом процессе РФ.
Данная
цель
обусловила
исследовательских
задач:
постановку
1)
изучить
и
выполнение
следующих
эволюции
институтов
опыт
парламентаризма в федеративных государствах; 2) исследовать историческое
развитие
отечественного
парламентаризма
с
позиций
нового
институционализма; 3) выявить специфику российского парламентаризма в
русле особенностей отечественного федерализма; 4) проанализировать влияние
процесса трансформации политической системы РФ на динамику институтов
парламентаризма; 5) рассмотреть механизм взаимодействия Совета Федерации
с Советом законодателей и другими элементами российской системы
парламентаризма;
6)
определить
специфику
форм
законодательного
обеспечения процесса государственного строительства в новой России; 7) на
основе исследования разработать конкретные рекомендации по оптимизации
деятельности институтов парламентаризма применительно к особенностям
модернизации как межстадиального движения современности.
Гипотезой
возможности
целенаправленной
достижения
работы
более
является
высокой
предположение
степени
о
эффективности
функционирования институтов парламентаризма в политическом процессе РФ
посредством
оптимизации
структурных
звеньев
в
организации
и
взаимодействии публичной власти в условиях выбранного государством типа
политических изменений. Соответственно, рекомендации по оптимизации
данного взаимодействия носят прежде всего институциональный характер.
Теоретико-методологическую основу исследования составили методы
системного,
структурно-функционального,
(нео)институционального,
институционального
концептуально-нормативного
и
и
эмпирически-
описательного подходов7, применяющиеся в соответствии с особенностями
объекта и предмета исследования. Их принципы и интерпретации (в частности,
7
Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. Сравнительное исследование. М., 1997; Парсонс Т.
Системы современных обществ. М., 1997; Штомпка П. Социология социальных изменений. М., 1996;
Эйзенштадт Ш. Революции и преобразование общества. Сравнительное изучение цивилизаций. М., 1998.
10
причинной взаимообусловленности явлений федерализма и парламентаризма),
позволяют обеспечить достоверность полученных результатов. Сравнительный
метод дал возможность для сопоставления конституционно-правовых и иных
законодательных актов, а также анализа российского и зарубежного опыта.
Применение нормативного метода было необходимо для изучения большого
количества нормативного материала, без анализа которого сложно обосновать
суть проблем эволюции отечественного парламентаризма в политическом
процессе РФ.
Общефилософской
методологической
базой
диссертации
являются
законы и категории диалектики. Их использование в комплексе с историческим
и системным подходами предоставили автору возможность всесторонне
проанализировать особенности изучаемого предмета, проследить и рассмотреть
его эволюцию. Поскольку в данной работе мы изучаем процессуальную
динамику институтов парламентаризма в России, значимой методологической
предпосылкой авторских положений выступает новый институционализм,
концепты модернизации (Д. Аптер, С. Балмер, Ш. Эйзенштадт и другие).
Следует
отметить
продуктивность
концепций
«делиберативной»,
«восприимчивой» и «рефлексирующей» демократии Ю. Хабермаса, А.
Этциони8, разработок отечественных методологов и концептуалистов (А.С.
Ахиезера, В.А. Ядова и многих других)9.
К общенаучным принципам, применяемым соискателем в работе,
относятся такие логические процедуры, как анализ и синтез, индукция и
дедукция. Так, в ходе исследования отдельных процессов использовался метод
индукции, когда на основании анализа типичных фактов были сделаны
полезные обобщения. Дедукция позволила автору выстроить от общего к
частному основные выводы и заключения. Анализ и синтез были применены в
целях
рассмотрения
каждого
структурного
8
элемента
исследуемых
Хабермас Ю. Демократия, разум, нравственность. М., 1995; Этциони Амитай. От империи к сообществу:
новый подход к международным отношениям. М., 2005.
9
См.: Политическая наука в России: интеллектуальный поиск и реальность. Хрестоматия / Отв. ред-сост. А.Д.
Воскресенский. М.: Московский общественный научный фонд. 2000. 684 с.; Научные здания факультета
государственного управления и политологии МГУ.
11
политических
институтов,
чтобы
впоследствии
воссоздать
целостное
представление о характере и особенностях их функционирования в рамках
современной российской политической системы. Адекватно применялись
методы исторического и политологического познания: синхронный, при
котором
явления
хронологический,
рассматриваются
в
контексте
сравнительно-сопоставительный
обстоятельств,
(компаративистика),
децизионный метод.
Эмпирическая база исследования сравнительно широка по охвату
источников. Их можно разделить на пять основных групп. В первой группе
представлены документы законодательной базы Российской Федерации, в
формировании
которой
приняло
активное
участие
правительство
и
Федеральное собрание РФ; ко второй – указы и послания Президентов РФ,
относящиеся к реформированию политической системы страны. К третьей
группе – нормативно-правовые документы СФ и Совета законодателей,
регулирующие их деятельность, к четвертой – выступления, статьи и другие
сочинения видных российских государственных деятелей и ученых, к пятой –
труды классиков общественно-политической мысли, документы по новейшей
истории парламентаризма в России.
В качестве особых (вторичных) источников эмпирических данных
автором были использованы стенографические отчеты заседания Госсовета РФ
по вопросам развития политической системы, материалы социологических
исследований, международных и отечественных экспертных объединений,
оригинальные источники сети Интернет, документальные свидетельства
прессы. Мониторинг и анализ вышеперечисленных документов и материалов,
сведения, содержащиеся в них, позволили выявить основные тенденции
развития современного российского политического процесса с учетом фактора
парламентаризма в условиях отечественных реформ.
Научная новизна работы определяется связью со складывающейся
парадигмой развития общественного бытия, вносящей в политический процесс
реформируемой
России
возрастающую
12
множественность
интересов
и
требований
к
государственному
управлению
и
одновременно
демонстрирующей новые возможности эволюции парламентской системы как
доверительной площадки для реализации человеческого капитала. Автором
сформулировано свое понимание сложной структуры взаимоотношений
федеративного государства и институтов парламентаризма на современном
этапе.
В связи с чем, выявлены базовые характеристики и традиционные
основания, определяющие функционирование институтов парламентаризма и
установлены особенности их изменения в условиях трансформации внутренней
политической среды. Осуществлен комплексный анализ роли и места
институтов парламентаризма РФ в процессе принятия политических решений;
- исследовано историческое развитие отечественного парламентаризма с
позиций нового институционализма;
-
выявлена
специфика
институционализации
российского
парламентаризма в русле особенностей отечественного федерализма;
- проанализировано влияние процесса трансформации политической
системы РФ на динамику развития институтов парламентаризма;
- рассмотрен механизм взаимодействия Совета Федерации с Советом
законодателей и другими элементами российской системы парламентаризма;
- определена специфика форм законодательного обеспечения процесса
государственного строительства в России на этапе текущих преобразований.
К элементам научной новизны также относится выдвинутая автором
концептуальная модель принципов формирования и модификации структурнофункционального механизма взаимодействия законодательных органов РФ. На
основе проведенного исследования сформулированы направления коррекции
Совета Федерации, разработаны конкретные рекомендации для оптимизации
деятельности институтов парламентаризма в стране в условиях избранного
государством типа политических изменений.
В
качестве
основных
положений
выявленные автором:
13
на
защиту
выносятся
1.
Исторические закономерности российской политической динамики,
непосредственно связанные с институтами парламентаризма, играющими свою
легитимирующую роль в процессе принятия/реализации важных политических
решений
и
вспомогательно-мобилизационную
государственного
управления.
Главной
роль
причиной
в
процессе
такого
положения
парламентских традиций в прежней России является отсутствие исторической и
политической
преемственности
между
этапами
развития
и
смена
их
революционным путем.
2.
Становление,
эволюция
и
эффективное
функционирование
парламентских институтов в современной России обусловлено отсутствием
глубоких
традиций
самоуправления
политико-культурными
и
установками;
самоорганизации;
многонациональным
уникальными
характером
населения и др. Именно поэтому в динамике институтов парламентаризма
отразились две важные особенности российского федерализма тех лет: вопервых, насаждение федерализма политикой Центра в условиях несистемного
заимствования зарубежного опыта, а, во-вторых, намерение с помощью
процесса федерализации решить противоречия, вызванные национальнотерриториальным
принципом
деления
государства
и
других
проблем
государственного управления.
3.
В общей механике интеграции федерального центра и регионов
Совет Федерации занял особое место, ибо, исполняя свои представительские
функции,
выступил
главным
посредником
между
федеральными
и
региональными органами власти. При этом в законотворческом процессе стал
важным посредником не только между Госдумой и Президентом, но и между
законодательной ветвью власти в целом и исполнительной вертикалью,
связующим звеном с представительными органами МСУ. В силу чего на
системной
основе
создал
некое
пространство
взаимодействия,
где
формирование нового механизма согласования интересов, представления и
отстаивания разных подходов необходимо не столько для оптимизации каждой
из
отдельных
структур,
сколько
для
14
всей
общественно-политической
организации, государства в целом, существующих как процесс постоянного
подтверждения готовности народа к единению и развитию. Именно в таком
формате
политические
практики
динамики
эволюции
институтов
парламентаризма в России имеют особую примечательность.
4.
В
результате
конституционных
реформ
«нулевых»
лет
двухпалатный парламент, по критерию отношений представительного собрания
с исполнительной властью включает. Нижнюю палату, в которой выстроена
чёткая партийная иерархия, определяющая характер принимаемых решений, и
при этом конституционально определён внушительный объём полномочий. И
верхнюю палату, «слабую», исходя из определённого конституцией перечня
полномочий,
не
имеющую
возможность
в
полной
мере
выполнить
репрезентативную функцию: представлять интересы субъектов федерации.
Однако даже в этом случае Совет Федерации не теряет свой важный статус
интеграционного звена между центральной и региональной властью.
5.
Серьёзно осложняет существующую практику функционирования
Совета Федерации низкий уровень взаимодействия Совета Федерации с
федеральным Правительством. Сами полномочия СФ в таком диалоге не
велики. Например, в процессе продолжающейся федерализации государства,
происходящей по сценарию, характерному для американской модели (с
указанием в Конституции закрытого перечня исключительных полномочий
верхней палаты), а не кооперативному германскому стилю отношений центра и
земель, Совет Федерации может блокировать решение исполнительных органов
власти лишь в случае изменения состава Российской Федерации и статуса ее
отдельных субъектов. Пробелы нормативно-правового регулирования статуса
палат восполняют их Регламенты, подменяющие в ряде случаев нормы
отсутствующих федеральных законов.
6.
Существующая нормативная база федеративного государственного
устройства в определенной мере тормозит политическое и экономическое
развитие страны, прежде всего из-за отсутствия четкого распределения
полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Совет
15
законодателей,
состоящий
из
представителей
Совета
Федерации
и
региональных парламентов, играя вспомогательную роль, служит еще одним
посредником между центром и регионами (в системе российского федерализма)
и между парламентами разного уровня – в системе отечественного
парламентаризма. Эффективность деятельности Совета законодателей, как и
парламентских ассоциаций иного уровня –
сравнительно не велика, но в
процессе реформ может существенно возрасти, так как соответствует
интересам вновь самоорганизующегося общества.
7.
Мы предлагаем новую модель Совета Федерации, располагающую
значительным уменьшением числа комитетов и комиссий, а также новым
механизмом формирования СФ, который прошел эволюцию от выборной
палаты до «палаты назначенцев». При этом, опираясь на законодательный опыт
зарубежных государств, прежде всего, Швейцарии и США, и в целом
положительный опыт работы первого Совета Федерации, представляется более
правильным – выборный тип палаты. Сегодня реально последовательно
проводить в жизнь принцип разделения властей и принцип независимости
институтов местного самоуправления от федеральных государственных
институтов,
устранив
законодательный
орган
«безвыборное
власти
попадание»
представителей
в
федеральный
от
региональных
исполнительных властей и чиновников от органов МСУ.
8.
Имеющаяся на сегодня законодательная база взаимодействия
институтов парламентаризма в России содержит много пробелов и порой
беспомощна в расширении поддержки новых политических институтов,
интеграции населения и политических элит в общую сеть правил совместной
программы действий. Требуется крупномасштабная реформа, направленная на
снятие противоречий институционализации федерализма и парламентаризма,
адаптирующая их содержание к качественно новому состоянию гражданского
общества и политической системы РФ, однозначно разграничивающая права и
ответственность
участников,
как
федеративных
политического процесса России.
16
отношений,
так
и
9.
Процесс эволюции институтов отечественного парламентаризма в
силу доминирования неформальных способов осуществления российской
политики утрачивает для граждан свою привлекательность. Воздействие
формальных институтов на политическое развитие страны недостаточно.
Достижение более высокой степени их эффективности в контексте избранного
типа политических изменений, возможно, при условии модернизации самой
Конституции РФ. Продуманность (и отчасти привычность) такой попытки
изменения отечественных общественно-политических традиций реально в
формате ее осознанного и осторожного воспроизведения в модифицированном
виде, адаптированном к новым реалиям России, связанных, в конечном счете, с
повышением качества жизни людей, общества, политического процесса.
10.
Модернизация и, как следствие оптимизация деятельности
всех
структур парламентаризма опирается на утверждение новых политических
механизмов, начинающих функционировать в режиме представительства всего
многообразия наличествующих в российском обществе интересов.
Научная и практическая значимость исследования состоит в том, что
выдвинутые в ней положения и выводы: а) предусматривают гибкое улучшение
качества
и
специфики
политического
процесса,
которые
имеют
непосредственное отношение к парламентаризму; б) могут быть использованы
лицами, принимающими решения по реформированию Совета Федерации и
Федерального Собрания в целом; в) задействованы исследователями для
дальнейшего изучения институтов парламентаризма, политической системы и
политического процесса РФ. Содержащийся в диссертации материал может
использоваться в последующих научно-прикладных исследованиях социальногуманитарной направленности, учебном процессе (в общих и специальных
курсах для студентов, преподавателей, управленцев), при написании учебных
пособий и монографий.
Апробация результатов исследования была осуществлена автором в
выступлениях на всероссийских, региональных, межвузовских конференциях, в
том числе на 7 международных научно-практических форумах с 2005 по 2012
17
год в Краснодаре, Н. Новгороде, Тамбове, Ульяновске; в публикациях автора за
2008-2012 гг., в процессе преподавания с учетом внедрения отдельных
результатов
исследования.
Диссертантом
разработан
учебный
курс
«Политическая история России», учебное пособие «Теория политики» (раздел
«Государство как политический институт») для подготовки студентов по
специальности «политология».
Материалы исследования отражены в 27 публикациях общим объемом 29
п.л., в том числе 20 п.л. в 2 научных монографиях, в 13 статьях,
опубликованных в изданиях перечня, утвержденного ВАК, общим объемом
5,75 п.л.
Структура исследования. Диссертационная работа состоит из введения,
трех глав, разделенных на параграфы, заключения, списка использованных
источников и литературы, приложения.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении раскрывается актуальность и степень разработанности темы
исследования, теоретико-методологическая основа работы, определяются
объект и предмет, цель и задачи, научная новизна и практическая значимость
исследования; основные положения, выносимые на защиту; апробация
основных идей и результатов работы.
Глава 1 «Опыт развития парламентской демократии и возможности
его адаптации к политической системе Российской Федерации» посвящена
анализу
базовых
категорий
парламентаризма
как
важного
элемента
политической системы современного государства.
В
первом
параграфе
особое
внимание
уделено
концепциям
государственного строительства на основе принципов федерализма, их связи с
парламентаризмом. Существенная неполнота, открытость содержания понятия
федерализма может рассматриваться как реакция политической теории на
противоречия, возникающие при освоении ею практик территориальнополитической организации государств, далеких от идеала договорного
18
сообщества. Неспособность правовых и государственных «скреп» современной
политической жизни противостоять «хаосу» неопределенности свидетельствует
о
неустойчивости
политических
систем
большинства
стран
мира.
Политический процесс в них формируется всплесками социально-политической
активности гражданской среды и функциональной активностью структур
государственной власти, не везде разделяющих способность федерализма и
парламентаризма к саморазвитию.
Проблемы суверенитета, статуса субъектов федерации находят различные
решения в разных политико-правовых доктринах. Федерализм первично
предстает в виде набора концепций и моделей его институционализации как,
скорее, абстрактных аналогов реально существующим федеративных системам.
Поэтому в качестве «работающих» концепций федерализма автор выделяет:
классический
(дуалистический)
«кооперативный»
и
(исполнительный)
федерализма»,
федерализм,
«конкурентный»
федерализм.
«федерального
теорию
федерализм,
Примечательны
общества»,
прав
штатов,
централизованный
концепции
«нового
«технократического»
и
«социального» федерализма.
Современные концепции федерализма более прагматичны в понимании
феномена. Во-первых, все больше исследователей осмысленно разделяет
«федерализм» от «федерации» как существующей на практике формы
государственного устройства, являющейся воплощением идеологии первого.
Во-вторых, если «федерация» как реальная структура, указывает на возможные
институциональные
механизмы
подчинения
и
взаимодействия
единиц
центральной власти. То содержание понятия «федерализм» этим лишь
наполняется, а его концепции еще не раз будут изменяться в ответ на вызовы
времени. Ныне, федеративный принцип приобретает особое значение в связи с
развитием процессов глобализации и региональной интеграции.
Государство, имеющее федеративный порядок организации власти,
предусматривающий значительный уровень политической автономии и
самоуправления для различных территорий и групп, располагает более
19
широким спектром возможностей к адаптации современных вызовов, нежели
иерархически структурированное унитарное государство. Понимание это
смысла, равно как и знание истоков, основ и связей федерализма с
парламентаризмом, моделей федераций и процесса их институционализации в
зарубежных странах – существенная помощь при модернизации политической
системы РФ.
Во втором параграфе дается авторская трактовка государственных
(политических) институтов в федеративных структурах и их функционального
значения в политическом процессе. Федерация является государством, а ее
субъекты – государственными образованиями (иногда тоже государствами).
Поэтому и первая, и вторые имеют свою систему органов государственной
власти
(а
не
самоуправления,
как
это
бывает
в
административно-
территориальных единицах унитарных государств).
В любой федерации есть органы законодательной власти (обычно это
двухпалатный парламент); исполнительной власти (глава государства и
правительство) и органы судебной власти (Верховный суд, суды федерации).
Нередко создается единая федеральная система судов, как это есть в России.
Однако в субъектах других федераций имеется своя судебная система во главе
с местными (высокими) судами, а в единичных случаях в регионах есть особые
суды, аналогов которым нет на федеральном уровне. Не редкость и иные
федеральные органы, представляющие государственную власть (например,
уполномоченные по правам человека, ребенка).
Часто субъекты федерации имеют свои конституции (уставы) и
собственное гражданство. На их основе создаются исполнительные органы,
местное правительство, руководителями которых обычно являются главы
субъектов. В РФ отдельные из них прежде назывались президентами
республик. В некоторых странах наряду с губернаторами штатов отдельно
избираются другие должностные лица, не входящие в их кабинет (казначей
штата,
атторней
штата
и
другие).
Эффективность
функционирования
исполнительной власти возможна при условии, если действует устойчивая,
20
централизованная, иерархическая вертикаль, позволяющая своевременно и
точно проводить в жизнь политические решения.
Действия федерации, как и активно функционирующего субъекта
федерации предполагают наличие политического процесса, где служение
интересам общества прежде всего происходит через законодательный процесс.
Это требует укрепления законодательных (представительных) органов власти,
принимающих законы для жизнедеятельности территорий.
В третьем параграфе рассматриваются механизмы влияния институтов
парламентаризма на взаимоотношения центра и регионов в федеративных
государствах, модели формирования верхней палаты, ее роль и место,
технологии взаимодействия в различных типах федерации.
Парламентаризм зиждется на принципе разделения властей, на практике
означающий,
что
существуют
как
законодательная,
исполнительная
самостоятельные
подсистемы
и
судебная
единой
ветви
системы
государственной власти. Федерализм углубляет это разделение таким образом,
чтобы различные субъекты, входящие в состав федерации, самостоятельно
управляли своими делами, касающимися внутреннего благосостояния, и чтобы
при
этом
вся
нация,
представленная
федеральным
правительством,
существовала как единое целое. И обладала дифференцированной властью,
способной представлять и удовлетворять интересы и потребности всего
общества.
Территориальное распределение власти становится более сложным с
реальным применением принципа разделения властей, особенно в тех случаях,
когда эта практика касается многосоставных обществ, а деятельность в них
парламентов связана с постоянным поиском равновесия между интересами
разных социальных групп. Органы законодательной (представительной) власти
федерации – парламенты (Конгресс в США, Федеральное Собрание в России и
др.), как правило, двухпалатные. При этом обычно нижняя палата избирается
населением в зависимости от его численности в общегосударственном
масштабе, а верхняя, вторая палата рассматривается как специальный орган для
21
выражения интересов субъектов федерации (Сенат в США, Бразилии, Нигерии,
Совет Федерации в России, Совет штатов в Индии и т.д.).
Обе палаты имеют, в принципе, равные нрава, но каждая из них может
обладать
присущими
перечисленными
в
только
федеральной
ей
дополнительными
конституции.
Обычно
полномочиями,
закон
сначала
принимается нижней палатой, поэтому верхняя имеет право отлагательного
вето,
которое может
быть преодолено повторным
принятием
закона
квалифицированным большинством голосов в нижней палате (обычно 2/3
общего состава) или другим способом. Например, на совместном заседании
обеих палат, где побеждает нижняя палата, поскольку она по своей
численности намного – иногда в несколько раз – больше верхней и при
голосовании преимущество остается за ней.
Подход к формированию второй палаты парламента является важным
дифференцирующим признаком любой федерации, ибо именно верхняя палата
выражает специфические интересы субъектов федерации. Автор выделяет
основные способы формирования вторых палат. В самом простом случае
депутаты избираются прямым голосованием населения соответствующих
регионов-субъектов федерации (США, Бразилия, Нигерия). Во втором случае
депутаты верхней палаты избираются на выборах, которые проводятся в
легислатурах субъектов федерации (Австрия). В третьем случае депутаты
второй палаты не избираются, а назначаются — правительствами субъектов
федерации, федеральным правительством или главой государства (Австралия,
Канада).
Кроме того, в федеративном государстве может действовать более сложная – смешанная – система, при которой часть членов «палаты регионов» может
избираться населением, а другая – избираться парламентами субъектов или
назначаться органами государственной власти (Индия, Бельгия). Совет
Федерации в России слагается так, что каждый субъект федерации имеет двух
представителей: одного – от законодательного органа, другого – от
исполнительной власти. Формирование верхней палаты может осуществляться
22
на основе равного, либо неравного представительства субъектов. В РФ и США
каждый субъект имеет по два представителя в верхней палате, в Бразилии – по
три сенатора, в Германии земли представлены в зависимости от численности
населения 3-6 членами Бундесрата, в Пакистане – по 14.
Поскольку политический процесс это основное место пересечений
властных вертикалей и горизонталей, его институциональное строение в
конкретике времени и места всегда сложно. Количественный состав и качество
институтов заметно различаются в зависимости от характера общества, типа
государства, вида режима, специфики национальной культуры и прочего. Но в
любом случае (особенно в сегментированном обществе) он включает в себя
органы, представляющие центральную и региональную государственную
власть, местную государственную власть и местного самоуправления во всем
«единстве их многообразия».
Многообразие состоит в наличии: а) как объективных различий между
субъектами федерации, обусловленных особенностями разнообразных секторов
социально-экономического пространства; б) так и соотношения ветвей власти
определенных стран, избравших по разным причинам ту или форму
организации своих представительных органов. Это нашло свое отражение в
политической науке в типах федераций и парламентов, а на практике в
своеобразии сочетания потенциалов федерализма и парламентаризма в
политической процессе конкретных стран.
В главе 2 «Теория и практика организации отечественной власти в
контексте парламентаризма» анализируются процесс становления и развития
институтов (механизмов) парламентаризма в России, роль и место органов
народного представительства в политической системе страны.
В
первом
параграфе
рассматривается
вехи
институционализации
отечественного парламентаризма до 1993 г. В начале ХХ в. социальное
требование – создать в России общегосударственный представительный и
законодательный орган – было реализовано царскими манифестами и указами
1905-1906 годов. Законодательная функция возлагалась, на учреждаемую для
23
этой цели Государственную Думу, и реформируемый Госсовет, имевший к
тому времени
100-летнюю предысторию. Данный Совет – верхняя палата
первого российского парламента, отражая разные предпосылки и интерес
населения, формировался по смешанному принципу. Половина его членов
назначалась царем, другая – частично избиралась по территориальному
(одному члену от каждого губернского земского собрания), частично по
сословно-корпоративному принципу (74 членов – от крупных землевладельцев,
6 – от духовенства РПЦ, 6 – от Академии Наук и университетов, по 6 – от
промышленных и торговых корпораций).
В СССР, в состав которого входила РСФСР, законодательная и
представительная функция de jure принадлежала Съезду Советов. Для текущей
работы он формировал две палаты – Союзный Совет, в котором союзные
республики были представлены пропорционально населению каждой из них, и
Совет
Национальностей.
Президиумы обеих
палат
входили в
состав
Президиума ЦИК Съезда Советов. Согласно Конституции 1936 года Верховный
Совет СССР являлся высшим органом государственной власти Советского
Союза, который, принимая решения по важнейшим вопросам государственного
строительства, экономики, социально-культурной сферы и определяя основные
направления
политики,
осуществлял
контроль
за
деятельностью
государственного аппарата. Примечательно, что в СССР был сохранен принцип
двухпалатности и, если судить об особенностях тех «парламентских» структур,
то они были четко встроены в механизм политической стабильности, выполняя
функции
представительства,
укрепления
преемственности
власти
и
легитимации режима.
В мае-июне 1989 г. на Первом съезде народных депутатов СССР был
избран постоянно действующий двухпалатный Верховный Совет СССР,
председателем которого стал М.С. Горбачев. Реформа политической системы
тогда связывалась с превращением Советов в главный источник власти, что на
политическом языке и означало необходимость отмены 6-й статьи Конституции
СССР, закреплявшей ведущую роль КПСС. В 1990-е г. активно стали работать
24
Съезды
народных
Демократизация
политической
депутатов
РСФСР
политического
системе
России
и
Верховный
процесса
привела
к
принципа
разделения
Совет
РСФСР.
утверждению
властей,
в
причем
законодательная власть принадлежала Верховному Совету РСФСР.
Президиум ВС РСФСР своим постановлением от 30 января 1991 года
утвердил Положение о Совете Федерации РСФСР в качестве консультативнокоординационного органа в составе Председателя Верховного Совета РСФСР
(Председатель
Совета
Федерации),
Председателей
Верховных
Советов
республик, автономных областей и округов, краев, областей, Московского и
Ленинградского городских советов. После осуществления конституционной
реформы в конце 1993 г. органы советской власти прекратили свою работу как
на общегосударственном уровне (съезд, Верховный Совет), так и в
большинстве субъектов Федерации.
Этот
период
институционализации
зафиксировал,
что
структуры
отечественного парламентаризма изменяются в процессе трансформации уже
существующих институтов, воспроизводя модифицированные образцы ранее
бывших в истории страны, «роднящих» их с федерализмом «прочностью
объединительного начала» (А. Лейпхарт) в лице государства.
Во втором параграфе анализируются особенности теории и практики
государственного строительства в СССР и РФ. С 1917 г. государственноинституциональное
развитие
России
представляло
собой
постоянную
революционную «ломку». Только за 1917-1999 гг. страна трижды претерпевала
фундаментальные преобразования: Российская Республика, РСФСР-СССР,
Российская Федерация. Советская система оказалась не реформируемой, она
могла существовать лишь как централизованный комплекс, использовавший в
качестве источников своего бытия государственную собственность, природные
ресурсы и возможности мобилизационной экономики. Либерализация в СССР
дала преимущественно негативные результаты. Проведение альтернативных
выборов сделало политическую систему практически неуправляемой. Введение
поста Президента СССР стало прецедентом для союзных республик, позволило
25
им поднять свой государственно-правовой статус; официальные итоги
референдума о сохранении СССР создали условия для выхода Грузии,
Молдавии и республик Прибалтики из его состава. Политическая реформа,
проходившая под лозунгами «Вся власть Советам», дестабилизировала систему
управления, породив жёсткое соперничество между ветвями власти.
Создание
«нового»
федерализма
как
элемента
государственной
политики связано с распадом СССР и принятием новой Конституции РФ.
Россия как правопреемница Союза столкнулась с проблемой несоответствия
своих государственных и политико-правовых институтов общемировым, что
стало одной из причин перевода властных и федеральных структур в
общепринятое правовое поле. Победа Б. Ельцина над Верховным Советом РФ в
октябре 1993 г. и принятие Основного закона практически положили конец
попыткам некоторых территорий покинуть состав России – поискам, которые
были, скорее, формой «шантажа Кремля», чем воплощением осознанных
устремлений части устанавливающихся региональных элит.
Для российского федерализма характерно соединение национальногосударственного и административно-территориального принципов построения
системы правления. Это связано с многонациональным составом населения
страны,
в
которой
проживает
176
этносов
различной
численности.
Асимметричная федерации в отечественном варианте являет структуру, где
республики (квазигосударства) обладают большим объемом прав, чем края,
области, города и округа (территории) в их взаимоотношениях с Центром. Она
отражает переходные политические реалии, но требует дифференцированного
углубления политики Центра по отношению к субъектам федерации.
Децентрализация власти конца ХХ в. сменилась её избыточной
централизацией
в
первом
десятилетии
нового
века,
относительная
упорядоченность правового поля – новым витком застоя в методах
взаимоотношений
центра
и
регионов.
В
результате
«конституционно
предписанные механизмы представительства оказываются выхолощенными
«сверху и снизу» и частично или временно утрачивают силу» (В. Меркель и А.
26
Круассан). Актуальность на практике принципов «многообразия в единстве»,
субсидиарности, законности и конституционности возрастает и требует
строгого соблюдения федерацией и ее субъектами, федеральными и всеми
остальными органами власти конституционных отношений друг с другом, с
гражданами и формируемыми ими профсоюзными, партийными, иными
общественно-политическими, представительными органами и организациями.
В
третьем
параграфе
рассмотрены
изменения
российского
парламентаризма на рубеже веков и процесс формирования новых механизмов
представительства (согласования интересов и взаимодействия).
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года
провозгласила, что парламент нового государства будет состоять из нижней
палаты - Государственной Думы и верхней палаты - Совета Федерации.
Основные принципы формирования Совета Федерации были определены
указами Президента РФ от 11 октября 1993 года (№ 1626) «О выборах в Совет
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и от 6 ноября 1993
года
(№
1846)
«Об
уточнении
Положения
о
выборах
депутатов
Государственной Думы в 1993 году и Положения о выборах депутатов Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году»10. К
окончанию срока своих полномочий СФ первого созыва удалось завершить
работу над многими базовыми законами, регулирующими различные сферы
переходной
общественной
жизни.
Чем
данный
институт
закрепил
соответствующую политическую практику.
В Федеральном законе “О порядке формирования Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации” от 5 декабря 1995 года 11 было
обозначено, что в Совет Федерации должны входить глава законодательного
(представительного) и глава исполнительного органов государственной власти
10
В частности, Положение о выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
первого созыва предусматривало, что в этот орган должны входить по два депутата от каждого субъекта
Федерации. К тому же, депутаты верхней палаты избирались на основе мажоритарной системы по
двухмандатным избирательным округам, образованным в рамках административных границ субъектов
Федерации (один округ на территории каждого субъекта Федерации). Все кандидаты в Совет Федерации
выдвигались группами избирателей и избирательными объединениям.
11
№ 192-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. Ст. 4869.
27
(по должности), то есть по два представителя от каждого субъекта РФ. Реально
это выглядело следующим образом. Верхняя палата российского парламента
фактически стала формироваться по «должностному принципу», что вызвало
недовольство определенной части депутатов и в регионах, и «на верху», так как
представитель в Совете Федерации определялся в результате соглашения
между представительным органов власти субъекта федерации (парламентом,
Законодательным собранием).
Главным итогом деятельности палаты в 1996-2001 гг. стало становление
Совета Федерации в качестве
действительной «палаты
регионов». В
соответствии со своим статусом и компетенциями сенаторы, как региональные
политики, ставили перед собой цель ангажировать те законопроекты, в которых
интересы территорий могли быть соблюдены и удовлетворены в наибольшей
степени. К таким интересам относились актуальные проекты бюджета,
трансфертная политика, налоговая реформа, избирательное законодательство и
др. Члены Совета Федерации следили за тем, чтобы документы, поступавшие
из Государственной Думы, соответствовали интересам субъектов РФ с
экономической (и политической) точки зрения.
Необходимость обеспечения такого режима работы, при котором
полномочия членов Совета Федерации осуществлялись бы на постоянноконтролируемой основе, вызвала на рубеже веков коренную реформу порядка
формирования палаты. Новый федеральный закон «О порядке формирования
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» вступил в
силу 8 августа 2000 года.
Представитель
в
Совете
Федерации
от
исполнительного
органа
государственной власти субъекта РФ стал назначаться высшим должностным
лицом субъекта Федерации на срок его полномочий. При этом член Совета
Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа
государственной
власти
субъекта
РФ
избирался
законодательным
(представительным) органом государственной власти субъекта РФ на срок
полномочий этого органа, а при формировании законодательного органа
28
субъекта Федерации путем ротации – на срок полномочий однократно
избранных депутатов этого органа. Поскольку в ряде субъектов Федерации
были
сформированы
двухпалатные
законодательные
(представительные)
органы государственной власти, новый закон предусмотрел, что член Совета
Федерации
–
представитель
от
двухпалатного
законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Федерации
избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий
соответствующей палаты.
В результате реформы Совет Федерации стал состоять из представителей,
условно
избранных
государственной
законодательными
власти
субъектов
РФ,
(представительными)
или
органами
назначенных
высшими
должностными лицами субъектов Федерации (руководителями высших
исполнительных органов государственной власти субъектов РФ).
После реформы 2000-2002 годов формально Совет Федерации остался
институтом влияния территорий на федеральном уровне. Однако изменение
способа его формирования в конкретной политической ситуации привело к
снижению фактического регионального представительства и увеличению доли
столичной элиты. С уходом губернаторов и спикеров автоматически снизился
статусный
уровень
представительства
регионов
в
верхней
палате.
Одновременно начала меняться кадровая структура Совета Федерации,
приведшая к тому, что мало кто из ее представителей мог ответственно и
полномочно действовать от имени того или иного региона.
В условиях централизованного контроля многие решения о назначении
членов СФ фактически принимались федеральным центром, в частности,
президентской администрацией и Полпредами Президента. Центр использовал
ситуацию
возросшей
федерального
контроля
зависимости
за
региональной
сенаторским
корпусом.
власти
Также
усилением
ситуацией
воспользовались и бизнес-группы, использовавшие Совет Федерации для
продвижения своих представителей.
29
Такое реформирование Совета Федерации значительно укрепило позиции
центра, который был теперь избавлен от возможности согласованного давления
на него со стороны региональных лидеров. Однако обновленный политический
институт предстал не слишком дееспособным. Сенаторы оказались в полной
«опеке» от пославших их органов власти и должностных лиц (поскольку могли
в любой момент ими же быть отозваны). С другой стороны, сенаторы,
постоянно работая в Москве, постепенно утрачивали связи с делегировавшими
их регионами, начиная все более внимательно прислушиваться к указаниям
федерального центра. Именно то обстоятельство, что сенатор, с которым у
руководства в Москве уже установились доверительные отношения, мог в
любой момент быть отозван, или, наоборот, утративший доверие Президента и
Председателя Правительства сенатор продолжал выполнять свои служебные
обязанности, превращало Совет Федерации в ненадежный элемент вертикали
власти.
В 2007 г. С.М. Миронов внёс предложение об определении постоянного
ценза на проживание члена верхней палаты в «родном» регионе в течение 10
лет, чтобы действительно знать и понимать специфику жизни населения
субъекта федерации, которое впоследствии и было успешно реализовано.
Вывод: парламентаризм в современной России (как и в мире) зависит от
совокупности различных факторов, но особенно – от типа лидерства
(президентства), политического режима. Период Б. Ельцина в этом плане
отличался
крайней
противоречивостью
и
непоследовательностью,
что
дестабилизировало и без того слабый парламент. На пороге нового столетия и
в течение первого его десятилетия руководство РФ укрепляло «вертикаль
власти» путем прекращения практики «политического торга» и усмирения
амбиций региональных элит, что заметно усилило Центр, но существенно
«размыло» институционализацию и парламентаризма, и федерализма.
Глава 3 «Новые методы законодательного обеспечения
государственного строительства в России» посвящена анализу деятельности
институтов парламентаризма в современном политическом процессе РФ.
30
В первом параграфе рассмотрена работа Совета Федерации как
механизма оптимизации взаимоотношений центра и регионов в условиях
модернизации политической системы. Реализация реформ и организация такого
диалога невозможна без законодательного обеспечения. В этом процессе СФ
стал своего рода посредником не только между Госдумой и Президентом РФ в
законотворческом процессе, но и между федеральными и региональными
органами власти, исполняя интегрирующие функции.
Безусловно,
верхняя
палата
российского
парламента
есть
государственный орган всей Федерации, ибо её акты отражают интересы не
отдельных субъектов, а РФ в целом. Однако сама природа действующего
Совета Федерации позволяет говорить о том, что этот институт, закрепляя
методы
и
механизмы
проведения
реформ,
выражает,
прежде
всего,
государственный характер модернизации, выступая по отношению к регионам
больше как регулятор их программ преобразований, чем канал «переработки»
общественных требований и недовольства в них. Именно в данном качестве
верхняя палата получила неофициальный статус «палаты чиновников»
субъектов РФ, что в контексте идущих трансформаций необходимо срочно
менять, осваивая и демонстрируя в повседневной работе новые методы
стабилизирующего влияния парламента.
Заметной активности В.И. Матвиенко и отдельных сенаторов в
политической жизни страны здесь недостаточно. Нужны последовательные
шаги в интеграции старых и новых не только политических, но и социальных
элит, организация парламентских слушаний с участием оппозиции. СФ следует
активнее пользоваться своим правом законодательной инициативы, внесением
в Думу поправок к законопроектам при их подготовке ко второму чтению.
Члены СФ в праве чаще проводить обсуждение законопроектов в субъектах
Федерации и при наличии замечаний направить их в комитет (комиссию)
палаты, ответственный за рассмотрение данного акта.
В плане реформ, направленных на серьезные общественно-политические
изменения, верхняя палата должна иметь собственную позицию и меньше
31
соглашаться с высшей исполнительной властью. Именно выбор неформальных,
межличностных форм взаимодействия с ней создает в общественном мнении
негативную оценку парламентаризма как явления, хотя в действительности
таковым в данном случае является не сам феномен, а средства и методы
деятельности отдельных сенаторов.
Существование
двух
палат
придает
большую
устойчивость
законодательному обеспечению процесса государственного строительства,
осуществлению стабильности в деле мирного урегулирования конфликтов
между обществом и властью. Такая структура является преградой для
односторонних инициатив и законов. Наряду с явным преобладанием
неформальных практик парламентарии проявляют интерес и к таким методам
взаимодействия как консультирование, работа в качестве экспертов, участие в
«круглых столах» совместно с чиновниками и оппозицией, что свидетельствует
о прочности тенденции институционализации парламентаризма.
Совет Федерации в силу объективных условий его становления и
развития в нашем государстве, а также в связи с особенностями политической
системы
имеет
специфику
в
выполнении
своих
основных
функций:
представительской, законодательной, контрольной, а также – «сдерживания
нижней палаты парламента». Его эволюция как политического института
продолжается и одна из проблем на ее пути заключается в характере
взаимодействия Совета Федерации с Президентом и Правительством РФ.
Полномочия СФ в этом ракурсе не велики.
Практически
отсутствуют политические
механизмы
повседневного
влияния Совета Федерации и на иные федеральные органы государственной
власти. Поэтому важнейшей предпосылкой модернизации страны является
сохранение СФ роли выразителя интересов населения, опосредуемых органами
государственной власти регионов, достижение всей системой власти РФ
определенного
качества
«перезагрузки»
взаимоотношений,
обретения
политическим режимом способности принимать адекватные решения и законы,
достигая этим управляемости политического процесса.
32
Во втором параграфе проведен функциональный анализ механизма
принятия решений в Совете Федерации, который редко (как и ГД)
законодательствует монопольно. Особое значение в нем приобрел Совет
палаты. Он готовит и рассматривает разнообразные вопросы текущей
деятельности Совета Федерации, и является постоянно действующим органом.
В его состав входят Председатель СФ, его заместители, председатели
комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации.
Вопросы конституционного законодательства, правовые и судебные
вопросы, дела Федерации и региональная политика, оборона и безопасность,
бюджет международные дела, дела Содружества Независимых Государств,
социальная политика и здравоохранение курируются соответствующими
комитетами, возглавляемыми председателями. Высшими органами руководства
Совета Федерации является Президиум Совета Палаты (его члены –
Председатель Совета Федерации, заместители и председатели комитетов),
образуется для оперативного обсуждения основных вопросов деятельности
Совета Федерации. Что касается документооборота, то после обсуждения тех
или иных актуальных проблем и вопросов высшее руководство палаты
принимает решение рекомендательного характера, представляемое в виде
выписок из протокола.
Для подготовки и рассмотрения вопросов законодательной деятельности
Совета
Федерации
регулярно
проводится
координационное
совещание
Председателя и его заместителей с председателями комитетов и постоянных
комиссий Совета Федерации. Совет Федерации регулярно создает, упраздняет и
реорганизовывает свои комитеты, постоянные и временные комиссии.
Деятельность
последних
ограничивается
определенным
сроком
или
конкретными задачами. Совет Федерации в любое время может принять
решение о продлении срока деятельности временной комиссии или о
досрочном прекращении ее работы.
Полномочия комитетов и комиссий во многом схожи. Они проводят
помимо
разработки
законопроектов
33
и
соответствующую
экспертизу
документов в рамках борьбы с коррупцией; вносят свои предложения при
проектировании федерального бюджета в зависимости от сферы совей
профессиональной деятельности, готовят заключения по проектам законов или
самим законам, прошедших все необходимые процедуры в Государственной
Думе и направленных в Совет Федерации для итогового решения.
Доклад Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской
Федерации является ежегодной формой подведения верхней палатой итогов
деятельности по мониторингу законодательного обеспечения
направлений
внутренней
и
внешней
политики
России,
основных
определяемых
Посланиями Президента Федеральному Собранию. Во время весенней и
осенней сессий проводятся заседания палаты, Совета палаты, комитетов и
комиссий, парламентские слушания, Дни Совета Федерации Федерального
Собрания РФ в субъектах Федерации. Одновременно сенаторы ведут работу в
своих регионах. Для этого им ежемесячно предоставляется до десяти дней, что
лишь укрепляет механизм принятия решений в СФ.
В
третьем
параграфе
рассмотрен
механизм
практического
взаимодействия двух палат Федерального Собрания.
Принятый Государственной Думой федеральный закон обычно в течение
пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Вместе с ним в СФ
направляется информация о позиции органов государственной власти
субъектов Российской Федерации по этому федеральному закону.
В случае преодоления возникших разногласий в связи с отклонением
Советом Федерации принятого Госдумой федерального закона может быть
созвана согласительная комиссия. Она создается как по инициативе Совета
Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе
Госдумы, поддержанной Советом Федерации. Если, к примеру, СФ при
отклонении федерального закона не обратился к Государственной Думе с
предложением о создании согласительной комиссии, а та, в свою очередь,
обратилась к Совету Федерации с таким предложением, данная инициатива
нижней палаты парламента подлежит обязательному рассмотрению на
34
ближайшем заседании верхней палаты. Решение о создании согласительной
комиссии принимается на заседании Совета Федерации большинством голосов
от общего числа сенаторов.
Согласительная комиссия формируется на паритетных началах из
сенаторов и депутатов Государственной Думы и прекращает свою деятельность
после принятия Советом Федерации нового решения об одобрении или
отклонении федерального закона, для преодоления возникших разногласий по
которому она была создана. Надо принять во внимание, что согласительная
комиссия рассматривает лишь те положения федерального закона, по которым
возникли разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой,
стремясь выработать согласованные предложения в виде единого текста
соответствующих разделов, глав, статей, а также частей, пунктов статей и
других структурных единиц данного закона.
Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного
голосования депутаций от СФ и от ГД. При этом депутация от Совета
Федерации в согласительной комиссии принимает решения открытым
голосованием большинством голосов от общего числа членов депутации.
Важно подчеркнуть, что решение считается принятым, если за его принятие
проголосовали обе депутатские группы.
Кроме того, Совет Федерации вносит свою лепту в механизм
практического
взаимодействия,
осуществляя
право
законодательной
инициативы, внося в Госдуму проекты новых законов; законопроекты о
внесении изменений и дополнений в законы РСФСР и РФ, федеральные
конституционные законы и федеральные законы. К примеру, о признании
утратившими силу актов законодательства РСФСР, Российской Федерации
либо законопроектов о признании недействующими на территории РФ актов
законодательства СССР. Определенные законопроекты могут вноситься в
Государственную Думу совместно с региональными парламентами в качестве
консолидированной законодательной инициативы.
35
Федеральное собрание РФ – сложная формальная организация и от
принципиальности исполнения парламентских процедур совместного решения
зависит не только уровень производительности труда федерального собрания в
целом, но и степень освоения каждой из палат новых практик.
В четвертом параграфе предлагаются элементы реорганизации Совета
Федерации и Совета законодателей на современном этапе.
Спикер СФ В.И. Матвиенко считает, что принципы формирования
верхней палаты могли быть изменены уже в 2012 г.. В Совет Федерации до сих
пор делегировались представители региональных исполнительных органов
власти, что, во-первых, нарушало принцип разделения властей, а, во-вторых,
позволяло выстраивать единую «исполнительную вертикаль» с подчиненным
участием законодателей. Сама В.И. Матвиенко –
представитель в Совете
Федерации от исполнительного органа государственной власти города СанктПетербурга, ее первый заместитель А.П. Торшин – представитель от
исполнительного органа государственной власти Республики Марий Эл. Еще
два заместителя Председателя СФ также
представители от региональных
исполнительных структур власти.
Представители от региональных законодательных органов власти в
руководстве Совета Федерации находятся в явном меньшинстве – их двое
против четырех. В этой ситуации формировать верхнюю палату необходимо
таким образом, чтобы там был «перевес» региональных законодателей. Но в
реалиях исполнительной вертикали власти – это весьма трудная задача.
Идея исключения из состава СФ представителей от региональных
исполнительных структур власти также может не найти поддержки уже в самих
исполнительных органах, с которыми будут консультироваться. Кроме того,
важен общий настрой к переменам членов Совета Федерации. А они, скорее, не
возражают
против
доминирования
представителей
от
региональных
исполнительных органов власти в верхней палате парламента. В обоих случаях
нужно вносить изменения в Конституцию. Поскольку именно в соответствии с
ней – в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ:
36
по одному от представительного и исполнительного органов государственной
власти.
Реформирование Совета Федерации в ближайшее время будет означать
сокращение
и
укрупнение
комитетов.
Например,
Комитет
СФ
по
конституционному законодательству можно безболезненно объединить с
Комитетом
по
правовым
и
судебным
вопросам,
Комитет
СФ
по
международным делам – с Комитетом по делам Содружества Независимых
Государств (так даже логичнее), а Комитет СФ по бюджету – с Комитетом по
финансовым рынкам и денежному обращению и Комитетом по экономической
политике, предпринимательству и собственности. В целом, возможны разные
варианты. Некоторые комитеты и комиссии можно просто упразднить
(например, Комиссию Совета Федерации по взаимодействию со Счетной
палатой РФ). Хотя последняя пользуется у населения авторитетом.
Совет законодателей в перспективе также ожидает реорганизация.
Возможность его объединения с Ассамблеей российских законодателей пока
иллюзорна. Вероятнее малая структурная реформа самого института. В
частности, пока еще действует норма: если уставом субъекта Российской
Федерации предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный)
орган государственной власти субъекта Федерации, то в работе Совета
законодателей участвуют руководители обеих палат указанного органа. Это
потенциально создает определенный дисбаланс представительства регионов.
Однако на практике (по состоянию на 6 февраля 2012 г.) таких случаев уже не
наблюдается. Каждый субъект РФ представлен в Совете законодателей только
одним Председателем регионального законодательного (представительного)
органа государственной власти. Скорее, пора отменить и саму устаревшую
норму представительства.
Вся работа Совета законодателей организуется и направляется его
президиумом, постоянно действующим рабочим органом, ротация состава
которого происходит один раз в год. В состав президиума входят по одному
члену Совета законодателей от каждого из семи федеральных округов,
37
избранному руководителями законодательных органов государственной власти
субъектов Федерации, входящих в состав соответствующего округа. Президиум
Совета законодателей возглавляется Председателем Совета Федерации, а его
заместителем является Первый заместитель Председателя Государственной
Думы. Ответственным секретарем президиума Совета законодателей обычно
работает заместитель Председателя СФ.
22 декабря 2011 г. Президиум Совета законодателей принял решение
обратиться в органы законодательной власти субъектов РФ с просьбой
направить свои предложения для плана работы Совета законодателей с учетом
положений Послания Президента Федеральному Собранию 2011г., в котором
была изложена стратегия действий по переходу к политике модернизации
общества. На заседании прозвучало предложение изменить формат дальнейшей
работы федеральных и региональных парламентов. В частности, была
высказана
идея
объединить
в
единый
орган
Ассамблею
российских
законодателей при Госдуме и Совет законодателей при СФ.
Таким образом, перспектива реорганизации Совета законодателей стала
более реальной. Главное, чтобы результатом отмеченных изменений стало
формирование представительного и законодательного органа(ов) действенно
поддерживающих политику модернизацию страны. При всех спорах не только
парламент, но и реальность такой политики превращает протестные настроения
в созидательную энергию.
В пятом параграфе определяется эффективность применения новых
технологий решения задач СФ с учетом ближайших перспектив качественного
переустройства политической системы России.
Эффективность в качестве критерия оценки деятельности системы
требует
определенной
последовательности
действий,
наличия
четко
выраженных обратных связей, отлаженной работы аппарата. Председатель
Совета Федерации (и Совета законодателей) В.И. Матвиенко пообещала
превратить верхнюю палату парламента в «ядро стабильности российской
политической системы». Она уже выступила с рядом известных инициатив. Но
38
необходимы новые технологии их реализации. Под ними нами понимается
эффективность системы управления СФ, влияющая на рост авторитета
законодательной ветви власти, выражающаяся в отсутствии задержек в
ресурсах и работе информационных каналов.
Нужно, прежде всего, добиться четкого конституционного исполнения
функций и «обязательств» Совета Федерации не только перед властью, но и
региональным сообществом. В условиях идущей модернизации, которая ведет к
серьезной смене ролей и перераспределению власти (в т.ч. между палатами
парламента), необходимо наладить более тесное взаимодействие с Госдумой и
Ассамблеей российских законодателей.
Ассамблея законодателей – сравнительно новый совещательный и
координационный
взаимодействию
орган,
на
учрежденный
законодательном
для
«обеспечения
уровне
между
содействия
законодательными
(представительными) органами субъектов Российской Федерации и депутатами
Государственной
Думы,
повышения
эффективности
участия
органов
законодательной власти субъектов Федерации в законотворческом процессе и
обмена опытом парламентской деятельности».
Важную роль во взаимодействии между Ассамблеей законодателей и
региональными законодательными органами играют парламентские ассоциации
федеральных
округов.
Например,
регулярно
собираются
конференции
Парламентской Ассоциации Северо-Запада России. Значит, к участию в них
надо привлечь Полпредов и их представителей.
В последнее время особую актуальность приобрел вопрос о налаживании
партнерского
взаимодействия
Федерального
Собрания
и
региональных
парламентов. Первым шагом в этом направлении стало создание Совета
законодателей и Ассамблеи российских законодателей. Эти два института
придали новый импульс работе в законотворческой сфере. Появились
площадки, на которых активно и оперативно рассматриваются законопроекты
до официального их внесения в парламент. Значит, на них важна и четко
определенная роль Общественных палат регионов.
39
Главное, чтобы взаимодействие всех этих институтов и структур нашло
выражение в обоюдных прогрессивных изменениях во благо развития России.
В политическом процессе страны тем самым будет достигнуто главное
преимущество парламентской модели – согласованное исполнение, одинаково
необходимых современной политике РФ функций (миссий) – преемственности
и изменений.
В
Заключении
подводятся
итоги
исследования
особенностей
политического процесса современной России, которые связаны с эволюцией
институтов парламентаризма, формулируются практические рекомендации,
делаются общие выводы.
Результаты проведенного анализа подтвердили основные положения
рабочей гипотезы относительно возможности достижения более высокой
степени
эффективности
институтов
и
механизмов
отечественного
парламентаризма в условиях своевременного выделения краткосрочных задач в
проведении реформ и законодательного их обеспечения. Парламентаризм в
условиях федеративной формы российского государственного устройства
обладает определенной спецификой, свидетельствующей о преимуществах
постепенного, «органического» роста его политических институтов.
Связанные с функцией представительства ведущих общественнополитических сил, они обеспечивают социальное сближение и целостность
государства, поступательность его развития через рациональную организацию
звеньев управления, способных к учету требований населения. Однако это
производит тогда, когда сама политическая система превращается в гибкий
механизм для адресного регулирования конфликтов и выбора оптимальных
вариантов применения власти.
В
условиях
модернизации
как
перехода
к
такому
состоянию
деятельность отечественной парламентской системы «внутри» федеративного
государства осложнена как особенностями действующей модели российского
федерализма, так и конфликтом специфических черт самой системы.
Отечественный парламентаризм несовершенен, поскольку его конституционно40
правовой статус ограничен и не дает ему возможности занять подобающее
место в системе разделения властей, в осуществлении конкретных функций по
отношению к исполнительной власти. В свою очередь федерализм не только
влияет на характер строительства парламентской системы, но и обуславливает
двухпалатную структуру общефедерального парламента – Федерального
Собрания РФ.
Полномочия
обеих
палат
определены
Конституцией
России.
Полноценная, открытая и взаимодополняющая деятельность Совета Федерации
и Государственной Думы надежная опора устойчивой политической системы
РФ. Ее стабильность напрямую зависит от выбранного способа обновления
национальной элиты. Прежний механизм формирования Совета Федерации
привёл к утрате верхней палатой возможности прямого участия в диалоге
между федеральным и региональным уровнем власти, с населением. Смена
порядка его формирования вызрела: вернуться к переосмысленной модели
прямых выборов и осуществить коррекцию, исключающую нарушение таких
основополагающих принципов государственного строительства, как принцип
разделения
властей
и
принцип
независимости
институтов
местного
самоуправления от государства – входит в политическую повестку дня.
Принципиально важно закрепление формирования Совета Федерации
посредством
выборов
сенаторов
в
политической
традиции,
а
также
законодательное закрепление критериев, в соответствии с которыми органы
государственной власти субъектов РФ отбирают кандидатов в Совет
Федерации,
исключающих
исполнительных
структур
приход
в
регионов.
него
Это
лишь
вызрело
представителей
и
потому,
от
что
реформирование верхней палаты Федерального Собрания РФ приняло
перманентный характер, при этом вопреки тенденции институционализации
существенного изменения ее работы пока не происходит.
Обновление кадрового состава институтов парламентаризма, а шире –
парламентской
современности,
элиты,
необходимо
которая
и
возможно
характеризуется
41
лишь
открытостью
в
условиях
общества,
прозрачностью власти и публичностью политики. Институционализация новой
парламентской элиты в социентальном масштабе связана, с одной стороны, с
необходимостью
интегрировать общество в условиях постоянного его
реформирования и в этом отношении нарастания уровня социальной
неопределенности. С другой стороны, институционализация связана с
потребностью действующих властных групп сохранить на новых началах свои
иерархические позиции, а новых групп – оказавшихся способными занять
адекватные времени позиции, связанные с контролем за распределением
общественных ресурсов, – конвертировать их во властные конституционные
полномочия.
Резюмируя изложенное выше, можно сделать общий вывод. Несмотря
на все сложности, главной тенденцией эволюции институтов парламентаризма
в РФ является его институционализация на четких гуманитарно-правовых
основах, на совершенствовании функций и методов взаимодействия созвучных
современности, способствующих новому качеству партнерства государства и
гражданского общества, укреплению демократической культуры режима и
населения страны, а, следовательно, стабилизации политического процесса в
современной России.
III. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ИЗЛОЖЕНЫ В
СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ:
Статьи в периодических изданиях, включенных в «Перечень
периодических научных изданий, рекомендуемых для публикации научных
работ, отражающих основное научное содержание кандидатских и
докторских диссертаций» ВАК РФ:
1.
Орлинская О.М. Современный федерализм и федерация в контексте
процессов глобализации и региональной интеграции // Вестник МГОУ.
Сер. История и политические науки. 2010. № 4-5. С.166-171.
42
2.
Орлинская О.М. Новый порядок замещения должности руководителя
субъектов Российской Федерации // Власть. 2010. № 12. С.26-28.
3.
Орлинская О.М. Бельгийский и швейцарский опыт строительства
федеративных отношений: сравнительный анализ // Вестник МГОУ.
Сер. История и политические науки. 2011. № 2. С.234-238.
4.
Орлинская О.М. Американская федеративная система как механизм
противостояния
промышленному
нормативно-правовые
и
основания
экономическому
трансформации
шпионажу:
приоритетов
контрразведывательной работы спецслужб США /О.М. Орлинская,
С.В. Старкин // Право и политика. 2011. № 2 (134). С.182-188.
5.
Орлинская О.М. К вопросу о необходимости совершенствования
субъектного состава Российской Федерации // Среднерусский вестник
общественных наук. 2011. № 1. С.121-124.
6.
Орлинская О.М. Федеративный аспект реформы партийной системы РФ //
Исторические, философские, политические и юридические науки,
культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011.
№ 2(9). С.142-146.
7.
Орлинская О.М. Федерализм в Испании: миф или реальность? //
Исторические, философские, политические и юридические науки,
культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011.
№ 3(9). С. 134-138
8.
Орлинская О.М. Статус и функциональное значение Совета Федерации
при
президенте
политические
В.В.
и
Путине
юридические
//
Исторические,
науки,
философские,
культурология
и
искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 8(14). С. 143147
9.
Орлинская О.М. Основные направления деятельности Совета Федерации
на современном этапе развития парламентаризма в России //
Современные исследования социальных проблем. 2011. № 4(8). //
URL:http://sisp.nkras.ru/issues/2011/4/orlinskaya.pdf
43
10.
Орлинская О.М. Основные концепции федерализма // Исторические,
философские, политические и юридические науки, культурология и
искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2012. № 3(17). Часть 1.
С. 133-137.
11.
Орлинская
О.М.
Ассамблея
вспомогательный
российских
механизм
законодателей
взаимодействия
как
институтов
парламентаризма // Исторические, философские, политические и
юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы
теории и практики. 2012. № 9 (23). Часть 1. С. 106-109
12.
Орлинская
О.М.
Механизмы
парламентаризма
на
взаимодействия
взаимоотношения
федеративных
государствах
политические
и
//
юридические
центра
Исторические,
науки,
и
институтов
регионов
в
философские,
культурология
и
искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2012.№ 9 (23). Часть 2.
С. 139-143
Монографии:
13.
Орлинская О.М. Совет Федерации: особенности становления и развития
в современной России /Д.Н. Беспалов, О.А. Колобов, О.М. Орлинская.
Н. Новгород: А.Г. Москвичев, 2011. 252 с.
14.
Орлинская О.М. Концепции федерализма, модели федерализации и
типология федераций: политический анализ / Под общей редакцией
проф. О.А. Колобова. Н. Новгород: А.Г. Москвичёв. 2012. 248 с.
Статьи в других изданиях:
15. Орлинская
О.М. Проблемы трансформации ценностных ориентиров
российского общества в контексте федерализации Российского
государств
конференции
//
Материалы
«Проблемы
Международной
модернизации
научно-практической
российского
общества:
социокультурные, правовые, экономические, экологические аспекты».
–Н. Новгород, 2006. – С. 98-100
44
16. Орлинская
О.М. Общественно-политическая
дискуссия по вопросу
федерализма в России на рубеже XIX-XX в. // Материалы
международной
научно-практической
конференции
«100
лет
российского парламентаризма: история и современность». – Н.
Новгород, 2006. – С. 96-100
17. Орлинская
О.М.
Влияние
традиций
современного
российского
парламентаризма на развитие института совместной компетенции РФ
и её субъектов // Материалы международной научно-практической
конференции «100 лет российского парламентаризма: история и
современность». – Н. Новгород, 2006. – С. 278-281
18. Орлинская О.М. Зарождение и развитие федералистских идей в России в
XIX столетии // Материалы Всероссийской научной конференции
«Тысячелетие развития социально-политической мысли России». –
Н.Новгород, 2008. – С. 96-100
19.
Орлинская О.М. Моделирование федеративных систем: современный
международный опыт // Нижегородский журнал международных
исследований. Н.Новгород, 2008. С. 34-37.
20.
Орлинская
О.М.
Российский
полицентрического
общественного
федерализм
как
устройства
//
стратегия
Cross-Cultural
Communication, Vol. 5, Number 3. Montreal, Canada. 2008. P. 29-35.
21.
Орлинская О.М. Основные принципы современного отечественного
федерализма
//
Материалы
Всероссийской
научно-практической
конференции (с международным участием) «Центр и властная
вертикаль: российская политическая традиция». Ульяновск, 2009. С.
56-62.
22.
Орлинская О.М. Новый порядок замещения должности руководителя
субъекта Российской Федерации // Ars Administrandy. Искусство
управления. 2010. № 1. С. 17-24
23.
Орлинская О.М. Идеология федерализма и массовое сознание граждан
России: кризис восприятия // Материалы Международной заочной
45
научно-практической конференции «Теоретические и прикладные
проблемы науки и образования в 21 веке» 31 января 2012 г. Россия,
Тамбов. С. 95-97
24.
Орлинская
О.М.
Сущность
понятия
«федерализм»:
политический
анализ // Материалы Международной заочной научно-практической
конференции «Теоретические и прикладные проблемы науки и
образования в 21 веке» 31 января 2012 г. Россия, Тамбов. С. 97-98
25.
Орлинская О.М. Федерализм и современные политические процессы //
Материалы
Международной
заочной
научно-практической
конференции «Теоретические и прикладные проблемы науки и
образования в 21 веке» 31 января 2012 г. Россия, Тамбов. С. 98-99
26.
Орлинская О.М. Основные концепции федерализма // V Международная
заочная научно-практическая конференция «Социально-гуманитарные
и юридические науки: современные тренды в изменяющемся мире» 1
февраля 2012 г. Россия, г. Краснодар. С. 87-89
27.
Орлинская О.М. Идеология и практики парламентаризма на примере
функционирования верхней палаты парламента в федеративных
государствах //
конференция
V Международная заочная научно-практическая
«Социально-гуманитарные
и
юридические
науки:
современные тренды в изменяющемся мире» 1 февраля 2012 г. Россия,
г. Краснодар. С. 89-92
46
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
6
Размер файла
263 Кб
Теги
126276
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа