close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Жилищная политика в условиях трансформации российского общества.

код для вставкиСкачать
СОЦИОЛОГИЯ
А. А. Сидяк
Жилищная политика в условиях
трансформации российского общества
Аннотация: Данная статья посвящена характеристике основных особенностей жилищной политики в современной России в контексте реализации национальных проектов. В Российской Федерации на данный период времени
реформирование осуществляется по четырем приоритетным национальным проектам, одним из которых является
«Доступное и комфортное жилье – гражданам России». Именно в жилищной сфере формируются базовые условия
жизни граждан, в значительной степени, влияющие на процесс социально-экономического развития страны в целом.
В России реформа ЖКХ осуществляется уже достаточно давно, в этом направлении сделано немало, но, не смотря
на это, остается еще очень много открытых вопросов, которые требует срочного решения. В мировой практике
существуют различные подходы и методы управления в этой области, но проведенный анализ опыта организации
управления жилищным сектором показывает, что его использование в отечественной практике должно быть тщательно продуманным и обоснованным. В статье описывается также современное российское законодательство
жилищного комплекса и делается вывод, что решение жилищного вопроса является одним из важнейших направлений государственной политики.
Ключевые слова: жилищная политика, жилье, реформа, национальный проект, жилищный сектор, законодательство, управление ЖКХ, жилищный вопрос, государственный интерес.
Одной из основных задач, поставленных перед современСидяк Анастасия Александровна, аспирант
ным российским обществом является достижение в относикафедры государственного и муниципального
тельно короткие сроки нового качества жизни граждан страны,
управления.
Тема
диссертационного
исследования:
на основе, в частности реализации приоритетных националь«Жилищная политика в современной России:
ных проектов, среди которых особое место занимает проект
социолого-управленческий аспект (на примере
«Доступное и комфортное жилье – гражданам России», приг. Москвы)».
званный обеспечить условия проживания россиян в соответОсновные публикации: «Реформа жилищноствии с современными представлениями и нормами.
коммунального хозяйства: современные реалии»
В жилищной сфере формируются базовые условия жизни
(2006), «Система ЖКХ: проблемы и перспективы
граждан, в значительной степени влияющие на процесс
развития в контексте современных реформ»
социально-экономического развития страны в целом. В России
(2006), «Жилищная реформа в современных услореформа ЖКХ осуществляется уже достаточно давно, в этом
виях как компонент устойчивого развития общенаправлении сделано немало, но, не смотря на это, остается
ства» (2009).
еще очень много открытых вопросов, которые требует срочного
e-mail: nastusha@tochka.ru
решения.
Сегодня жилищное хозяйство – одна из самых крупных
отраслей, в которой работает свыше 3 млн. человек. В жилищном секторе сосредоточено 24 % основных фондов страны 1.
При анализе состава и особенностей жилищно-коммунального комплекса (ЖКК) и, прежде всего, учитывая местный характер его услуг, ЖКК понимается как важнейшая сфера муниципального образования,
функционирующая для удовлетворения потребностей местного населения в жилищно-коммунальных
услугах. В составе ЖКК следует выделить два основных элемента: жилищный и коммунальный сектор, по
отношению к которым методы и технологии управления развитием ЖКК могут различаться. Это обусловлено «рыночным потенциалом» этих секторов, то есть потенциальной возможностью развития рыночных
отношений в каждом из них. В жилищном секторе рыночный потенциал очень высок, так как управление
и обслуживание жилищного фонда не являются монопольными видами деятельности. В коммунальном
секторе, напротив, существование естественных монополий обусловлено различными причинами. Эти
1 Вестник торгово-промышленной палаты РФ. Всероссийская научно-практическая конференция «Модернизация коммунальной инфраструктуры – необходимое условие реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России»», М.: «ТПП –Информ», 2007 г.
33
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
№2, 2009
отличия секторов обуславливают необходимость применения общих принципов, но различных методов
и технологий управления.
Жилищный сектор занимает доминирующее положение в отрасли ЖКК, так как, по существу, все
остальные составляющие ЖКК функционируют и развиваются в соответствии с его потребностями.
Под Жилищным фондом понимается совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории
Российской Федерации. Жилищный фонд, как основной объект ЖКК обладает специфическими характеристиками, которые необходимо учитывать при построении эффективной системы управления этим комплексом. В зависимости от формы собственности жилищный фонд подразделяется на следующие виды:
1) частный жилищный фонд - совокупность жилых помещений,
находящихся в собственности граждан и юридических лиц;
2) государственный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве
собственности Российской Федерации (жилищный фонд РФ), и жилых помещений, принадлежащих на
праве собственности субъектам Российской Федерации (жилищный фонд субъектов РФ) 2;
3) муниципальный жилищный фонд - совокупность жилых помещений,
принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям;
4) общественный и смешанный жилищный фонд.
Обеспечение граждан доступным жильем, удовлетворяющее современным представлениям людей о
комфортности, является одной из важнейших задач в области жилищной политики. Доступность жилья
является индикатором, который не только отражает ход рыночных реформ в жилищной сфере, но и связан с общим течением социально-экономических процессов в обществе и их успешностью.
На практике основным показателем состояния рынка жилья, с точки зрения возможности приобретения гражданами квартир, является индекс доступности жилья. Индекс доступности жилья, рассчитывается как отношение среднерыночной стоимости стандартной квартиры (жилье эконом-класса), площадью
54 кв. метра к разнице среднегодового дохода семьи из 3 человек (двое взрослых и один ребенок) и
прожиточного минимума этой семьи.
Для организации эффективного управления жилым фондом в сфере ЖКХ законодательством
Российской Федерации предусмотрены различные формы объединений собственников жилья.
Согласно жилищному кодексу (ЖК) РФ, товариществом собственников жилья 3 признается некоммерческая организация, объединение собственников помещений в многоквартирном доме для совместного
управления комплексом недвижимого имущества в многоквартирном доме, обеспечения эксплуатации
этого комплекса, владения, пользования и, в установленных законодательством пределах, распоряжения
общим имуществом в многоквартирном доме.
Жилищным или жилищно-строительным кооперативом 4 признается добровольное объединение граждан и (или) юридических лиц на основе членства в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье,
а также управления жилыми и нежилыми помещениями в кооперативном доме.
Под домовым комитетом 5 понимается общественное добровольное объединение граждан (нанимателей, собственников жилья) по месту их жительства в многоквартирном доме (домах) для совместного
решения социальных проблем в жилищной сфере, осуществления общественного контроля за содержанием, технической эксплуатацией и ремонтом жилых домов, а также содержанием придомовых территорий, объектов благоустройства и озеленения.
В жилищной сфере выделяются следующие основные группы участников жилищно-коммунальных
отношений:
– органы управления жилищно-коммунальным хозяйством;
– собственники жилищного фонда;
– управляющие жилищным фондом организации;
– жилищно-коммунальные предприятия;
– наниматели и арендаторы.
Первым и наиболее значимым субъектом являются органы управления жилищно-коммунальным
хозяйством. В качестве органов управления ЖКХ можно выделить публичные органы власти. На федеральном уровне формируются принципы и направления реформы жилищной сферы, формируются необходимые механизмы для функционирования и ЖКХ.
На местном уровне обозначенные государством направления адаптируются к условиям конкретного
сообщества, проживающего на определенной территории.
В Жилищном кодексе Российской Федерации функции органов власти определяются для каждого
уровня власти: Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления. К компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений можно отнести:
2
3
4
5
Кузнецов Г. Ф. Экономика городского хозяйства: Конспект лекций, Санкт-Петербург, «СПбГИЭА», 2005, с. 259.
См.: Жилищный Кодекс РФ. Ст. 110
Там же
Там же
34
СОЦИОЛОГИЯ
1) учет муниципального жилищного фонда;
2) установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества,
находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания
граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
3) ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях,
предоставляемых по договорам социального найма;
4) определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного
жилищного фонда;
5) предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального
найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
6) принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения
и нежилых помещений в жилые помещения и другое.
В свою очередь субъектами жилищно-коммунальных отношений являются также собственники
жилищного фонда. В соответствии с ЖК РФ, перечень возможных собственников жилищного фонда
представлен тремя основными группами:
– частные собственники (физические и юридические лица);
– государственные органы;
– муниципальные органы.
Методология социологического исследования жилищной политики в контексте современных реформ
должна разрабатываться в рамках фундаментальных теоретических положений общей социологии,
социологии организации.
Она включает систему принципов, подходов и методов, использование которых позволяет выявить
сущность и содержание данного социального феномена, получить о нем новое знание.
При социологическом исследовании проблем необходимо использовать общенаучные принципы и
методы познания общественных явлений, системный, структурно-функциональный подходы, а также
методы обработки статистических результатов, анализа и синтеза, классификации и систематизации, теоретического обобщения, сравнения и описания. Междисциплинарный характер исследуемой проблемы
требует также использовать научные труды по социологии, философии, политологии и праву.
Многоаспектные процессы, протекающие в области управления жилищным комплексом, требуют их
осмысления в целях дальнейшего совершенствования и развития механизма реализации.
Наиболее ценными для изучения объекта исследования, являются следующие общесоциологические
и специальные социологические теории:
– теория социальных систем, так как именно системный подход позволяет рассмотреть объект исследования как целое. Основной его принцип – это принцип интеграции, от которого происходит целая цепь
производных принципов, главные из которых – целостность объекта и комплексность его анализа. Суть
этих принципов заключается в том, что целое невозможно разделить на полностью независимые элементы.
Свойства целого отличны от свойств их элементов, детерминируются этими свойствами и, также как и целое,
подвержено влиянию внешнего окружения, что требует комплексного анализа объекта исследования;
– теория структурно-функционального анализа, является одним из важнейших исследовательских
подходов к изучению объекта, так как определяет функцию в качестве основной категории своего анализа. Рассматривая ее неразрывно с другой парной категорией (структурой) в рамках данного подхода
в большей степени превалирует деятельностное содержание понятия функции. Структурный элемент
функционален, если он способствует достижению цели, способствует адаптации целого, повышает ее
устойчивость, эффективность взаимодействия с другими системами, осуществляет регуляцию внутренних
связей и поведения отдельных элементов системы. В обратном же случае структурный элемент – дисфункционален;
– теория социального действия, используя системный принцип «изоформизма», позволяет нам представить механизм функционирования жилищной политики в качестве структурной модели. Структурная
модель функционирования ЖКХ в системе социологических знаний позволит выделить и проанализировать следующие элементы:
а) систему и процесс создания и воспроизводства субъектно-объектных отношений;
б) систему идеализированных отношений субъектов и объектов ЖКХ;
в) систему условий и факторов, детерминирующую элементы, входящие в демонстрируемую
модель.
– теория мобилизационных ресурсов. В теории мобилизационных ресурсов различают внешние и
внутренние ресурсы социальной организации. Среди внешних ресурсов выделяют такие факторы как:
– степень правового развития общества;
– наличие демократических традиций;
35
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
№2, 2009
– развитость инфраструктуры;
– средства массовой коммуникации;
– достаточный уровень богатства общества, его финансовые возможности.
Внутренние ресурсы – это люди, занятые в движении, время, затраченное на организацию движения, деньги, находящиеся в его распоряжении. Всякая организация в основном черпает ресурсы извне,
поэтому при объяснении успехов и неудач движения необходимо признать решающее значение внешних
средств. Успешность деятельности организации определяет также: легализация в общественном мнении
и на уровне права, информация об организации в средствах массовой информации и, наконец, экономическая поддержка извне.
Руководствуясь сложившимися в социологии представлениями о методологии обоснования системы
знаний 6, а также совокупностью приемов и операций теоретического и практического освоения действительности, можно определить ключевые методы.
В группе общенаучных методов теоретического познания, особо необходимо выделить:
а) логический,
б) анализ и синтез,
в) аналогию.
С учетом особенностей эмпирической базы, а также общей цели, задач и характера проводимого
социологического исследования, необходимо использовать принцип последовательности использования
добывания знания. Как правило, на начальном этапе изучения объекта используют методы первичного
накопления информации, которая затем анализируется. На этом этапе в группе общенаучных методов эмпирического уровня особое место занимают: наблюдение, анкетирование, анализ документов
и нормативно-правовых актов, экспертный опрос.
На последнем этапе используются общенаучные методы теоретического познания.
Общенаучные методы используются для исследования предметных сторон функционирования системы ЖКХ, как правило, после накопления определенного уровня знаний с помощью частных методов
конкретных наук. Интуитивно – логические методы и математические методы могут использоваться как
до, так и после общенаучных методов исследования.
Исходя из методологии исследования, можно сделать вывод, что жилищная проблема является одной
из ключевых задач государственной политики. Объем ввода в строй жилья сократился вдвое по сравнению с 1990 годом. В 2007 году в России было построено 37 млн. кв.м жилья (в 2 раза меньше, чем в
1987 г.). В среднем было построено 0,25 кв.м жилья на человека, при этом в некоторых регионах строительство вообще не велось. Хотя в РФ необходимо строить 145 млн. кв.м ежегодно. В развитых странах
строительство жилья составляет 1 кв.м на человека в год.
Главной причиной является недостаток финансирования. Государство принимает очень маленькое
участие в процессе жилищного строительства, а большая часть населения не в состоянии строить жилье
за свой счет.
В РФ на 1 человека приходится в среднем около 19,8 кв.м жилой площади. По сравнению, например,
с 1998 годом этот показатель вырос всего на 5 %, причем весь жилищный фонд России увеличился лишь
на 4 %. Так, к примеру, в США на 1 человека приходится 64 кв.м жилья, а в развитых странах 30-45.Только
каждый десятый житель России имеет площадь более 18 кв.м, около трети имеют менее 9 метров.
Важная сторона жилищной проблемы – социальное неравенство. Ежегодно в России одна из 100
семей приобретает новую квартиру. Реально приобрести жилье могут только 10-12 % населения России,
в развитых странах – до 60-70 %.
Подавляющая часть жилищного строительства финансируется за счет инвестиций граждан. Практически
отсутствуют институты долгосрочного кредитования застройщиков. По всей стране платежеспособный
спрос населения превышает существующее предложение жилья – отсюда и рост цен. По данным опросов
населения 34,7 % домохозяйств готовы улучшить свои жилищные условия самостоятельно, и еще 26, 3 %
готовы это сделать, если государство сможет им помочь.
В Российской Федерации на данный период времени реформирование осуществляется по четырем
приоритетным национальным проектам, одним из которых является «Доступное и комфортное жилье –
гражданам России».
Основу нормативно-правовой базы жилищной сферы составляют: Жилищный Кодекс Российской
Федерации, Градостроительный Кодекс Российской Федерации, Федеральный закон РФ от 21 июля 2007 г.
№ 185 «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 г. Приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» на 2005-2010 г.
6 Краткий философский словарь. – С.178.
36
СОЦИОЛОГИЯ
ЖК РФ регламентирует основные положения жилищного законодательства и является одним из
основных документов в пакете по формированию рынка доступного жилья. В нем прописаны права и
обязанности собственников жилищных помещений, механизмы и основания предоставления социального жилья, установлены разграничения компетенции между органами всех уровней власти в области
жилищных отношений и многое другое.
Градостроительный Кодекс РФ устанавливает основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, закрепляет полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной
власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности,
определяет основы территориального планирования и так далее.
Основная цель Федеральной целевой программы «Жилище» - комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающее доступность
жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем. Важнейшие целевые индикаторы и показатели: годовой объем ввода жилья; объем выдаваемых в год ипотечных жилищных кредитов
и займов гражданам; количество семей, улучшивших жилищные условия; количество молодых семей,
улучшивших жилищные условия (в том числе с использованием ипотечных кредитов и займов) при оказании содействия за счет средств федерального бюджета.
Главной целью этого национального проекта является формирование рынка доступного жилья и
обеспечение комфортных условий проживания гражданам России. На первом этапе (2006–2007 г.г.)
Президентом России было определено 4 приоритета:
– увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования;
– повышение доступности жилья;
– увеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры;
– выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем установленных категорий
граждан.
Говоря о жилищно-коммунальной сфере следует уточнять конкретные функции государства и органов
местного самоуправления. Так на федеральном уровне государство должно формировать государственную политику; разрабатывать федеральные законодательные и иные нормативные, правовые акты,
нормы и так далее; согласовывать и координировать деятельность государственных органов по вопросам жилищной политики и так далее. В совместном ведении РФ и субъектов РФ должны быть вопросы
владения, пользования и распоряжения землей, решаться проблемы разграничения государственной
собственности и так далее 7. На уровне субъектов РФ жилищная политика должна осуществляться соответствующими органами субъектов РФ. Таким образом, функции местного самоуправления реализуются
в рамках государственной программы «Жилище».
Поскольку реформа ЖКК в Российской Федерации во многом опирается на опыт развитых стран,
целесообразным видится провести анализ зарубежного опыта и выделить основные направления преобразований, заслуживающие особого внимания для их применения в практике управления ЖКК крупных
городов России.
В развитых зарубежных странах жилищно-коммунальный сектор предcтавляет собой обширный
рынок услуг и сферу достаточно устойчивого развития и функционирования бизнеса. Вместе с тем, в
каждой стране осуществляется государственная поддержка развития ЖКК, хотя степень ее активности
в разных странах неодинакова. Именно степенью государственного участия и различаются в основном
модели управления жилищно-коммунальной сферой в разных странах.
За рубежом, в отличие от России, бизнес по управлению жилищным фондом и объектами коммунальной инфраструктуры давно и широко развит. Он представлен различными управляющими компаниями,
действующими от имени и по поручению владельцев недвижимости и занимающимися текущим управлением и обслуживанием жилых домов. Такие компании заключают договоры с собственниками и получают
так называемое менеджерское вознаграждение за свои услуги. Вознаграждение определяется в зависимости от требуемого набора и объема услуг, который в свою очередь зависит от передаваемого в управление объекта недвижимости. Затраты на санитарное содержание и техническую эксплуатацию объекта
(заработная плата технического персонала, материалы, услуги по подрядным договорам) оплачиваются
из средств собственника, а не управляющей компании и не входят в менеджерское вознаграждение 8.
Привлечение специализированных фирм к управлению жилой собственностью (многоквартирными
домами или жилыми комплексами) широко распространено в США. Компании по предоставлению услуг
в сфере жилищно-коммунального хозяйства в США подразделяются на различные категории в соответствии с объемом выполняемых работ. Услуги по наиболее полному (комплексному) управлению предо7 См.: Конституция Российской Федерации. Ст. 72
8 Васильева Н. В. Зарубежный опыт государственного регулирования жилищной сферы: экономико-правовые аспекты//Законодательство и
экономика.2002. № 7.
37
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
№2, 2009
ставляются так называемыми фирмами по управлению активами, которые обеспечивают надлежащее
функционирование жилого комплекса, а также консультируют владельцев по вопросам эффективного
использования их собственности. В настоящее время владельцы жилой недвижимости в США предпочитают иметь дело именно с такими фирмами, которые предлагают весь комплекс услуг, имеют большой
опыт и хорошую деловую репутацию.
Все аспекты отношений между собственниками и управляющими организациями регулируются исключительно договором на управление, в котором четко фиксируются права и обязанности сторон, плата за
услуги управляющей организации, порядок осуществления контроля за ее деятельностью.
В американской системе управления жилищной недвижимостью широкое применение получили
планы управления, которые представляют собой подробные документы, разрабатываемые по просьбе
владельцев недвижимости и отражающие задачи по управлению конкретным жилым объектом. С подобными просьбами владельцы недвижимости обращаются, как правило, по следующим причинам:
– эффективное управление требует хорошего планирования и определения задач. Собственники
заинтересованы в том, чтобы управляющие разработали планы, которые будут служить инструментом для
определения текущего состояния недвижимости и эксплуатационных задач для нее на будущее. В мериканской системе план управления обычно охватывает, по крайней мере, один год, но может включать перспективные мероприятия, рассчитанные на более длительный период (например, от пяти до тридцати лет);
• собственники, желающие осуществить новые капиталовложения в жилую недвижимость, могут заказать исследование текущей эксплуатации и произвести оценку финансового состояния недвижимости;
• собственники используют перспективные оценки плана как основание для принятия решения по
выбору управляющей компании для реализации предполагаемого проекта.
Особенностью британского подхода к управлению жилищным фондом является сведение до минимума
административных рычагов воздействия Центрального Правительства на местные власти и введение в действие механизма, основанного на рыночных принципах. При этом, важным стимулом для муниципалитетов
к передаче убыточной части жилищного фонда явился отказ Центрального Правительства предоставлять
местным органам власти дотации на содержание жилищного фонда. Одновременно часть высвобожденных
средств выделялась в виде грантов социальным домовладельцам на выкуп жилищного фонда у муниципалитетов 9. Поэтому последние заинтересованы продавать часть жилищного фонда, а за счет вырученных
средств компенсировать дефицит финансирования на содержание оставшегося жилья. Использование
этой схемы оздоровило ситуацию и в самих муниципалитетах: у них появился «реальный» конкурент в
лице социальных домовладельцев. Более того, муниципалитеты стали первыми инициировать создание
организаций жителей, которые были бы готовы принять жилищный фонд в управление.
Опыт Великобритании убедительно показывает, что для создания успешно функционирующей системы управления жилищно-коммунальным сектором необходимо формирование конкурентной среды в
сфере управления и соблюдение следующих основных принципов:
– многовариантность моделей управления (с учетом специфики местных условий), контроль со стороны муниципалитета;
– привлечение жителей к управлению;
– мотивация субъектов взаимоотношений в жилищном секторе.
Основной структурой в системе управления жилищно-коммунальным сектором в Германии, как и в
других развитых странах Европы, являются фирмы по управлению жильем. Самой распространенной
организационно-правовой формой такой фирмы является общество с ограниченной ответственностью. Существует также немало кооперативов и жилищных предприятий в виде акционерных обществ.
Согласно германскому законодательству все фирмы жилищно-коммунального сектора обязаны проходить аудиторские проверки с правом самостоятельного выбора организации-аудитора. Как правило, эти
проверки проводит местная ассоциация жилищных фирм, которая выступает также в роли консалтинговой и аудиторской компании для своих членов.
Применительно к коммунальному сектору ЖКК в мировой практике можно выделить три основные
управленческие модели – немецкую (или североевропейскую), французскую и английскую. В той или
иной степени все они основаны на том, что коммунальная инфраструктура является сферой ответственности местных органов власти.
В Германии муниципалитетами создаются акционерные общества, которые осуществляют функцию по
управлению системой водоснабжения.
Основные инженерные фонды входят в уставной капитал предприятия, то есть принадлежат уже не
местным властям, а предприятию. В таких структурах либо 100 % собственности, либо контрольный пакет
акций принадлежит муниципалитету. При этом существует четкий механизм управления предприятием:
собственник через наблюдательный совет, через общепринятые рыночные институты обеспечивает
управление своим имуществом.
9 Басаргин А., Рахлин А. Система социального жилья в Великобритании. М. «ЮНИТИ», 2001г., с.115.
38
СОЦИОЛОГИЯ
При французской модели инфраструктура остается в муниципальной собственности. При этом управление этой собственностью может осуществлять любая управляющая организация (частный оператор),
выигравшая конкурс. То есть, муниципалитет формирует конкурентную среду в сфере управления своим
имуществом. Для этого могут применяться различные концессионные схемы, например строительство,
владение, эксплуатация, передача. По этой схеме концессионер строит на свои средства, в течение срока
действия концессии, владеет и эксплуатирует объект, а потом передает его в муниципальную собственность. Стоимость продукта, который концессионер производит в период действия концессии, регулируется местными органами власти.
Анализируя мировой опыт, можно заметить, что при контрактах на обслуживание, заключаемых на
незначительные сроки, частным организациям передается только право эксплуатации государственного и
муниципального имущества, в то время как государство продолжает нести ответственность за состояние
объектов инфраструктуры, находящихся в его собственности, и самостоятельно осуществляет финансирование развития и содержания данных объектов. Однако уже при заключении договоров аренды коммерческие риски подразделяются между государственным и частным сектором. При заключении же чисто
концессионных соглашений частный сектор на весь срок действия заключенного договора полностью принимает на себя ответственность за содержание и эксплуатацию имущества, находящегося в его собственности, до момента передачи данного имущества государственным или муниципальным структурам 10.
Английская модель предполагает более радикальный путь – передачу коммунальной инфраструктуры в частную собственность. Так, все инфраструктурное обеспечение систем водоснабжения городов
Великобритании в результате приватизации принадлежит одной из 7 частных фирм. Влияние региональных и муниципальных властей, тем не менее, сохраняется, потому что деятельность локальных монополий
подлежит регулированию.
Оценивая мировую практику, организации управления коммунальным комплексом, можно сделать
следующий вывод: несмотря на то, что германская схема является наиболее легко реализуемой, французская схема для России представляется более эффективной. Германская модель ориентирована в первую
очередь на бюджетные источники финансирования в качестве инвестиционного ресурса. Коммунальный
комплекс России, характеризующийся колоссальными потерями тепла, воды, а также отсутствием достаточных бюджетных ресурсов, требует привлечения дополнительных инвестиций, то есть привлечения
бизнеса, заинтересованного в сокращении потерь. Но для этого необходимо разработать технологии
практической реализации концессионного законодательства.
В странах с развитой экономикой все составные элементы коммунального сектора тесно взаимодействуют. Например, система канализации может включать оборудование для отбора тепла от сточных вод
через использование тепловых насосов. Значительная часть отходов может перерабатываться с производством энергии (сжигание донных осадков канализационных стоков, использование био-газа, получаемого в процессе компостирования органических отходов, сжигание твердых отходов, содержащих
органические компоненты).
В практике организации управления жилищно-коммунальным сектором за рубежом используются и
иные формы управления, дающие эффективные результаты на основе привлечения в эту сферу энергосберегающего бизнеса. В частности, собственник жилищного фонда привлекает (или это делает управляющая компания) энергосервисные (энергосберегающие) компании (ЭСКО), которые за рубежом принято
называть Еnergу Service Соmpany (ЕSСО). Работа ЭСКО основывается на так называемых перфомансконтрактах, или контрактах, по которым эти компании на свои риск обязуются провести мероприятия
по ресурсосбережению, причем в контракте оговаривается, что весь экономический эффект (или его
часть, в зависимости от условий договора) на время действия контракта остается в распоряжении этой
компании. Во всех странах Европейского союза имеются специальные организации, координирующие
деятельность в области энергосбережения.
Успешность политики энергосбережения в ЕС определяется несколькими факторами:
– обоснованные тарифы на энергоносители;
– нормативно-правовая база, ориентированная на стимулирование мер по энергосбережению;
– современные системы управления коммунальными предприятиями;
– развитая система информационной и методической поддержки.
Следует заметить, что многие позитивные элементы зарубежного опыта нашли свое отражение в
российском законодательстве, однако четкая и полная правовая система регулирования процессов развития ЖКК пока не создана. При этом практически повсеместно отсутствуют действенные механизмы
практической реализации принятых нормативно-правовых актов, устанавливающие основные принципы
и методы их реализации.
Проведенный анализ опыта организации управления жилищно-коммунальным сектором показывает,
что его использование в отечественной практике должно быть тщательно продуманным и обоснованным.
10 Сиваев С. Б. Практика реформы жилищно-коммунального комплекса. М.: Фонд «Института экономики города»., 2003г. с.69.
39
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
№2, 2009
При этом особое внимание должно уделяться привлечению в сферу управления объектами ЖКК профессионального бизнеса и развитию конкуренции как мощному стимулирующему ресурсу, не требующему
дополнительных бюджетных затрат. Эффективная система управления ЖКК будет создана только в том
случае, если каждый из собственников (муниципалитет или ТСЖ) будет выбирать на конкурсной основе
именно ту управляющую компанию, которая в пределах выделенных финансовых ресурсов обеспечит
наилучшее содержание объектов ЖКК и предоставление жилищно-коммунальных услуг населению.
Решать эти задачи такая управляющая компания может, заключая договоры с другими организациями.
Мировая практика показывает, что именно реализация такой схемы позволяет минимизировать стоимость содержания жилой недвижимости и создать комфортные и безопасные условия проживания.
Однако одной из трудностей реформы является то, что с одной стороны, при осуществлении реформы
в отрасли необходимо использовать социально-приемлемые подходы, с другой – эти подходы должны
обеспечивать модернизацию отрасли.
В общем, реформа ЖКХ подразумевает под собой модернизацию всего жилищно-коммунального
хозяйства страны. Жилищно-коммунальное хозяйство является многоотраслевым комплексом, который
по существующему законодательству относится к компетенции органов местного самоуправления. Но в
администрации многих регионов отсутствуют структурные подразделения, занимающиеся проблемами
ЖКХ региона и вывода его из кризисного состояния. Основой экономических отношений до сих пор остается система бюджетного дотирования предприятий. Управление производством ЖКУ централизовано,
конкуренция почти не развита. Потребители не имеют возможности влияния на количество и качество
представляемых им услуг.
Завершение реформы должно обеспечить проведение технологической и управленческой модернизации жилищного хозяйства с привлечением частного бизнеса и частных инвестиций, формированием
реальных собственников квартир в многоквартирных домах с передачей им функций принятия решения
по управлению 11. Развитие современного общества предопределяется ростом потребностей людей.
Одной из них является потребность иметь достойное жилье и получать качественные коммунальные
услуги. Это – необходимое условие существования человека, основа его активной социальной и экономической деятельности. В свою очередь, повышение качества ЖКХ носит исключительный характер и
является обусловленным современными реалиями.
11 Жук И. Д. Антикризисное управление жилищно-коммунальным комплексом в муниципальных образованиях: вопросы теории и практики, М.,
2006, с. 27.
40
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
4
Размер файла
87 Кб
Теги
общество, условия, жилищная, политика, российской, трансформация
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа