close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Организационно-правовые основы Главного управления Приамурского генерал-губернаторства по административно-территориальной реформе 1884 г.

код для вставкиСкачать
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2014. № 2 (39). С. 45–53.
УДК 34(091)(4/5) + 353+571.61/64«1884»
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГЛАВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
ПРИАМУРСКОГО ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРСТВА
ПО АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ РЕФОРМЕ 1884 г.
THE ORGANIZATIONAL AND LEGAL FOUNDATIONS
OF THE MAIN ADMINISTRATION OF THE AMUR GENERAL-GOVERNOR
ON THE ADMINISTRATIVE-TERRITORIAL REFORM, 1884
В. П. КАЗАНЦЕВ, Я. Л. САЛОГУБ (V. P. KAZANTZEV, Y. L. SALOGUB)
Исследуются организационно-правовые основы Главного управления Приамурского генерал-губернаторства во второй половине XIX – начале ХХ в. Анализируются изменения в рамках административнотерриториальной реформы 1884 г.
Ключевые слова: Главное управление; Приамурский генерал-губернатор; канцелярия; правитель;
чиновники особых поручений.
General-Governor's administration in the Russian Empire in the second half of the XIX – beginning of XX
centuries preserved in the border areas or where the conditions of the development of the required
centralization of the local controls. The allocation of territories in the General-Governor's office, supported by
the legal segregation, gave them the value of individual parts of the state, but did not mean the separation of
the political. The power of the Governor-General was perceived as an emergency, designed to prepare
controlled territory for inclusion in общеимперское legal and administrative space.
Key words: General administration; Amur Governor-General; office of the Governor; officials of the special
assignments.
Генерал-губернаторское управление в
Российской империи во второй половине XIX
– начале ХХ в. сохранялось в приграничных
районах либо там, где условия развития требовали централизации местного управления.
Выделение территорий в генерал-губернаторское управление, подкрепленное правовой
обособленностью, придавало им значение
отдельных частей государства, но не означало обособления политического. Власть генерал-губернатора воспринималась как чрезвычайная, призванная подготовить управляемую территорию к включению в общеимперское правовое и административное пространство.
Приамурское
генерал-губернаторство
состояло из трёх областей: Амурской, Забайкальской и Приморской, выделенных из Восточно-Сибирского генерал-губернаторства в
самостоятельное управление в 1884 г. Управление входило в систему МВД и строилось
на основе Учреждений Сибирских редакций
1822 и 1892 гг. Законами, определившими
основы административной системы и правового положения Начальника Приамурья, являлись высочайше утвержденное мнение
Госсовета «Об учреждении Приамурского
генерал-губернаторства» от 16 июня 1884 г. с
последующими изменениями [5; 6; 7; 9] и
«Наказ управлению Иркутского генерал-губернаторства» от 2 июня 1887 г. [25].
Статус генерал-губернатора в иерархии
государственных чиновников был менее определенным, чем губернаторский. Будучи
лицом, облеченным доверием монарха, генерал-губернатор не имел законодательного
закрепления способов реализации этого доверия в управленческой практике. «Общая инструкция генерал-губернаторам» [4] от 29 мая
1853 г., определявшая основные направления их деятельности, была скорее рекомендацией, чем обязательным предписанием.
_______________________________________
© Казанцев В. П., Салогуб Я. Л., 2014
45
В. П. Казанцев, Я. Л. Салогуб
Расплывчатость формулировок во многом
объяснялась трудностью составить единый
«Наказ управлению» для всех генералгубернаторов, ибо их полномочия определялись местными особенностями и задачами
развития региона. Инструкция разграничила
степень власти губернатора и генералгубернатора, но не разделила их обязанности,
остававшиеся практически одинаковыми.
Обширность и неопределенность задач, стоявших перед Приамурским генерал-губернатором, чрезвычайный характер власти, при
низком контроле из центра, уже отмечались
исследователями и позволили сделать вывод
о личностном, не правовом характере генерал-губернаторской власти [13, с. 96]. Успешная деятельность начальника в регионе с
неизученными потребностями и неразработанной формой управления больше зависела
не от четко определенных законом обязанностей, а от личных способностей, административного опыта генерал-губернатора и его
связей в столице.
До 1911 г. должность Приамурского генерал-губернатора была связана с должностью командующего войсками Приамурского
военного округа и наказного атамана Приамурского казачьего войска, поэтому на неё
назначались военные не ниже генерал-лейтенанта. Единственным «не военным» был последний генерал-губернатор Н. Л. Гондатти.
Назначение генерал-губернатора было личной прерогативой императора. Кандидатура
согласовывалась с двумя министрами – военным и внутренних дел. С 1884 по 1917 г. пост
генерал-губернатора занимали восемь человек: А. Н. Корф (1884–1893), С. М. Духовской (1893–1898), Н. И. Гродеков (1898–1902),
Д. И. Субботич (1902–1903), и.д. генералгубернатора Н. П. Линевич (1903–1904), и.д.
генерал-губернатора
В. В. Хрещатицкий
(1904–1905), П. Ф. Унтербергер (1905–1910),
Н. Л. Гондатти (1910–1917). За исключением
А. Н. Корфа и С. М. Духовского, генералгубернаторы имели приамурский послужной
список. Первый генерал-губернатор А. Н. Корф
и последний – Н. Л. Гондатти были оставлены служить на второй пятилетний срок. Однако им обоим дослужить его было не суждено. А. Н. Корф умер от сердечного приступа в январе 1893 г. Н. Л. Гондатти был смещён революцией. Высокий ранг должности
46
предполагал её занятие потомственными
дворянами, но только барон А. Н. Корф принадлежал к титулованной знати. Н. И. Гродеков был из семьи младшего офицера, у
Н. Л. Гондатти дворянкой была мать. Все генерал-губернаторы имели высшее образование, военные – опыт ведения боевых действий и награды не только за выслугу лет.
Большинство закончили Николаевскую Академию Генерального штаба, П. Ф. Унтербергер – Военно-инженерную академию,
Н. Л. Гондатти – Московский университет.
Служба для всех была единственным источником дохода. Только у С. М. Духовского были имения, принесенные в приданое женой.
Денежное содержание на 1899 г. составляло
56 859 руб. Из них 24 тыс. руб. – оклад, остальное – чрезвычайные расходы. По финансированию Приамурский генерал-губернатор
был третьим среди окраинных генералгубернаторов. Больше получали Главный начальник на Кавказе (209 066 руб.) и Варшавский генерал-губернатор (179 070 руб.) [15,
л. 13]. Никто из генерал-губернаторов не
привлекался к суду и не отстранялся от
должности. По традиции военного ведомства
Приамурских генерал-губернаторов по окончанию службы на Дальнем Востоке чаще
всего переводили на ту же должность в Туркестан.
Огромные расстояния, необходимость
продолжительных отъездов сделали актуальным вопрос о заместителе. В Учреждении
1884 г. этот момент не разъяснялся.
А. Н. Корфу поручили на месте определить,
кто будет его замещать на время отсутствия.
Это положение было закреплено в 1888 г.
с дополнением, что губернаторы областей
в таких случаях действуют по правилам
управления «внутренних» губерний, где нет
генерал-губернаторов. Тогда же появилось
предложение избавить генерал-губернатора
от непосредственного командования войсками округа. Но военное министерство согласия не дало и 2 апреля 1892 г. приказом по
военному ведомству № 105 учреждается
должность помощника Приамурского генерал-губернатора, командующего войсками
Приамурского военного округа и Наказного
атамана Приамурского казачьего войска [9,
л. 9], т. е. помощника по всем частям управления. Первым эту должность занял
Организационно-правовые основы Главного управления Приамурского генерал-губернаторства…
Н. И. Гродеков. Впоследствии генерал-губернатору как командующему полагалось три
помощника. В военном ведомстве до 1910 г.
спорили о том, может ли помощник быть
Наказным атаманом. Если буквально следовать указу от 2 апреля 1892 г., то помощник, а
не генерал-губернатор является командиром
Приамурского казачества. Только 12 января
1910 г. Военный Совет определил, что должность помощника по командованию казаками
необходимо упразднить. С этого момента генерал-губернатор в случае отъезда сам определял, кто из его помощников займет должность Наказного атамана [16, л. 10–36].
Много внимания приходилось уделять
проблемам гражданского развития края. Все
генерал-губернаторы, кроме А. Н. Корфа,
имели опыт гражданского управления, прослужив военными губернаторами в различных частях империи. С. М. Духовской служил военным губернатором Эриванской области, Н. И. Гродеков – два срока губернатором Сырдарьинской области, Д. И. Суботич и
П. Ф. Унтербергер – губернаторами Приморской области. Расписание приемов предусматривало три дня в неделю для решения
гражданских вопросов [17, л. 29]. Генералгубернаторское управление по действовавшему законодательству являлось частью министерского, и генерал-губернатору принадлежал высший местный надзор над всеми
частями управления. Однако отношения с
центральными ведомствами и их представителями на местах закон четко не определял.
Полноправным начальником генерал-губернатор, как и военные губернаторы, выступал
только в отношении учреждений МВД и военных учреждений. В работу «особенного
управления» (казенные палаты, акцизные
управления, контрольные палаты) генералгубернатор вмешиваться не мог. Эти учреждения подчинялись главе своего ведомства и
предоставляли сведения по особому запросу.
Главным рычагом влияния на органы отраслевого управления являлся контроль их финансовых средств. Вся расходно-доходная
документация составлялась в канцелярии генерал-губернатора, им утверждалась и направлялась по принадлежности [26]. В Приамурье на момент образования Главного
управления никаких учреждений «особенного управления», кроме окружных судов и ка-
значейств, не было, и генерал-губернатор не
только осуществлял надзор, но и занимался
непосредственным управлением. До распространения в 1897 г. на Дальний Восток судебной реформы генерал-губернатор утверждал смертные приговоры и пересматривал
решения окружных судов, не одобренные военными губернаторами. Окружные казначейства подчинялись Иркутской казенной палате, с 1883 г. – Амурской казенной палате. По
отношению к ним у генерал-губернатора было право высшего местного надзора.
В отношении местной администрации
полномочия генерал-губернаторов постоянно
расширялись. По закону 1884 г. частные жалобы на губернаторов и глав областных учреждений, а также споры о принадлежности
дел между правлениями и должностными
лицами Приамурья поступали на рассмотрение в Сенат, в то время как генерал-губернатор Восточной Сибири эти вопросы рассматривал на месте. По настоянию МВД закон от 17 мая 1888 г. эти полномочия закрепил за Приамурским генерал-губернатором
[18, л. 57]. Следствие по частной жалобе в
отношении чиновников местного управления
теперь велось на месте. Если факты подтверждались, то для наложения взыскания
полагалась санкция императора (губернаторам) или соответствующего министра (главам областных ведомственных учреждений).
Учреждение 1884 г., закрепив за генерал-губернатором Приамурья права генералгубернатора Восточной Сибири [13], не определило его особые полномочия, связанные
с развитием региона. Из-за быстро менявшейся внутри- и внешнеполитической ситуации правительству постоянно приходилось
разрешать противоречие между необходимостью расширения генерал-губернаторских
полномочий и общегосударственной административной практикой. Постоянное желание
Приамурских генерал-губернаторов «выбить» себе исключительные права осложняло
их отношения с ведомствами. Министр финансов И. А. Вышнеградский на одном из
заседаний Госсовета в марте 1888 г. несколько одёрнул А. Н. Корфа тем, что расширение
власти генерал-губернатора, по его мнению,
«не должно состоять в отступлении от основных начал важнейших общегосударственных постановлений» [22, л. 18об.].
47
В. П. Казанцев, Я. Л. Салогуб
При назначении А. Н. Корфу, как и другим генерал-губернаторам Азиатской России,
секретным указом 24 октября 1884 г. были
даны права предавать военно-полевому суду
за преступления «против порядка» и утверждать смертные приговоры, извещая только
царя [12, с. 28]. Секретные инструкции о действиях в экстремальных ситуациях вручались
всем генерал-губернаторам, отправлявшимся
в Сибирь и Приамурье. Вероятнее всего
А. Н. Корф и С. М. Духовской получили инструкции лично от императора на аудиенции
перед отъездом.
Как командующий военного округа генерал-губернатор отвечал за распространение оружия на территории Приамурья. Это
было трудной задачей в крае, где каждый дом
легально и нелегально имел оружие если
не для защиты от хунхузов, то для защиты
от диких животных. Генерал-губернатор
С. М. Духовской лично распорядился снабдить строителей Уссурийской железной дороги карабинами для защиты от тигров. После боксерского восстания 1900 г. и участившихся случаев вооруженного неповиновения
китайцев Н. И. Гродеков направил в начале
1901 г. в МВД ходатайство о запрете торговли оружием на территории Амурской и Приморской областей (за исключением северных
округов). Он просил для генерал-губернатора
права на месте в административном порядке
наказывать нарушителей закона 4 августа
1900 г. о запрете вывоза оружия в Китай.
В Комитете министров возражений не было и
20 июня 1903 г. Приамурскому генералгубернатору на пять лет было дано право разрешать губернаторам разбираться с контрабандистами в административном порядке:
налагать арест до трёх месяцев или штраф
500 руб. с конфискацией товара [23, с. 15–16].
На генерал-губернаторах лежали обширные обязанности по заведованию государственными имуществами. После упразднения в
1887 г. Главного управления Восточной Сибири, заведовавшего горной частью Приамурья, все полномочия по освоению естественных ресурсов края, кроме золотодобычи, были переданы генерал-губернатору. Он выдавал разрешение на проведение изысканий, на
добычу полезных ископаемых частными лицами и определял плату за разработку месторождений [18, л. 58]. Введение в Приамурье
48
крестьянского самоуправления по реформе
1861 г. произошло позднее, чем в других частях Азиатской России. Генерал-губернатор на
основании ст. 38–118 «Положения о крестьянах Закавказского края» самостоятельно определял формы устройства и управления крестьянами [20, л. 6–7] и по представлению военных губернаторов принимал окончательное
решение об отстранении от должности и
предании суду должностных лиц крестьянского и инородческого управления. По закону
от 1 июня 1882 г. о переселении в ЮжноУссурийский край генерал-губернатор осуществлял в крае главное заведование переселенческим движением.
Помимо земель, к госимуществам относились леса, оброчные статьи, морские ресурсы. Управление ими осуществляли губернаторы. В 1888 г. высший надзор передается
генерал-губернатору, и с начала 1890-х гг. в
правительстве начинает обсуждаться вопрос
о хозяйственном использовании богатств
края. С. М. Духовской летом 1893 г. обратился в министерство с просьбой прислать хотя
бы на три года ихтиолога для изучения возможностей рыбного промысла и расширить
штат агрономов для исследований по организации переселения [27, с. 14–15]. После учреждения в мае 1897 г. Приамурского управления госимуществами генерал-губернатор
стал рассматривать на месте предложения по
улучшению оброчных статей, мог с согласия
министра их упразднять или вводить новые
[23, с. 11–13].
Отсутствие необходимых финансовых
средств вынудило правительство согласиться
с предложением А. Н. Корфа привлечь местные источники. В 1888 г. генерал-губернатор
получил право (в виде опыта на десять лет)
своим распоряжением облагать особыми
сборами все существующие промыслы, иностранный капитал и каботаж в крае, суда,
плавающие по рекам Приамурья, проживающих в крае корейцев и китайцев. Доходы от
сборов расходовались на охрану естественных богатств, на улучшение дорог и т. д. [26,
ст. 344]. О каждом сборе сообщалось соответствующему министру. Распоряжение генерал-губернатора действовало шесть лет.
Затем условия взимания должны были пройти процедуру утверждения Госсоветом. Министерство финансов отстояло право утвер-
Организационно-правовые основы Главного управления Приамурского генерал-губернаторства…
ждать сметы расходов сумм, полученных от
сборов. Генерал-губернаторы подавали министру сведения о планах по направлению
средств по конкретным статьям, указанным в
законе [18, л. 56–60, 256]. Это положение
ежегодно продлевалось императором по
представлению министра финансов до 1906 г.
[10, л. 108об.].
До законодательного урегулирования
китайского вопроса генерал-губернатор мог
принимать китайцев в русское подданство
(составлялись ежегодные ведомости для
МВД), судить их по законам военного времени и выдворять за пределы империи [18,
л. 59]. Политика генерал-губернаторов в отношении «желтой опасности» колебалась от
полного неприятия (А. Н. Корф и П. Ф. Унтербергер) до признания необходимости привлечения китайских рабочих (С. М. Духовской). До начала регулярного переселения
крестьян и боксерского восстания в 1900 г.
генерал-губернаторы смотрели на приток
эмигрантов из Китая и Кореи как на одно из
средств развития экономики края, хотя и признавали, что проблем они создают массу. Самым опасным, по мнению С. М. Духовского,
было нежелание китайцев подчиняться российской власти, а также конкуренция русским предпринимателям и рабочим [2, с. 24–
25]. Крупным мероприятием по ограничению проживания китайцев в пределах Приамурья, инициированным генерал-губернатором Н. И. Гродековым, стал запрет зазейским
маньчжурам после боксерского восстания
1900 г. возвращаться в места проживания,
закрепленные Айгуньским договором. Генерал-губернаторы неуклонно следовали положению «Россия – для русских!».
В условиях необжитой местности перспективы развития территорий нередко зависели от состояния средств коммуникации.
В отчете за 1886 г. с раздражением, ему не
свойственном, А. Н. Корф писал императору,
что дорожная часть Приамурья находится в
первобытном состоянии [14, л. 140]. Стратегическая важность этой отрасли экономики
для приграничного края закрепилась изъятием в 1888 г. дорожного строительства из ведения областного управления и передачей
генерал-губернатору. Николай II ещё цесаревичем сделал в мае 1891 г. закладку Уссурийской железной дороги и предупредил
А. Н. Корфа, что за всякий сбой в строительстве он как председатель Комитета Сибирской железной дороги спросит с него [1,
с. 53]. А. Н. Корф и С. М. Духовской непосредственно информировали императора о
ходе строительства. Генерал-губернаторы
контролировали отбывание населением дорожной повинности. С 1903 г. по ходатайству
Н. И. Гродекова часть местных сборов, предназначенных на содержание полиции и крестьянских учреждений, направлялась на
улучшение дорог. Напротив места во всеподданнейшем отчете за 1901–1902 гг., где говорилось о необходимости изыскания дополнительных средств на дорожное строительство,
император написал, что считает «проведение
новых дорог и улучшение уже существующих… первостепенной потребностью бедной
России! Прошу иметь в виду» [24, с. 30].
Отчитывался генерал-губернатор перед
императором, копия ежегодного всеподданнейшего отчета направлялась всем министрам и в Сенат. Отметки императоров на полях отчета поступали в министерства по
принадлежности. После монарху представлялись сведения о проделанной работе по
каждому замечанию. Если не было настоятельной необходимости, то через два года
после вступления в должность и через пять
лет генерал-губернатор выступал с отчетом в
Комитете министров. Другие формы личной
отчётности (еженедельные записки, регулярные доклады и т. д.), учитывая отдалённость
края, были малоприемлемыми.
Руководство краем генерал-губернатор
осуществлял с помощью Главного управления (ГУ). Усиление самостоятельности высших администраторов Азиатской России привело к упрощению структуры местного
управления. В Приамурском генерал-губернаторстве полномочия совещательных учреждений (Советов) перешли к генерал-губернатору. В отличие от ГУВС, в состав которого входили отраслевые отделения, Совет с
канцелярией и канцелярия генерал-губернатора, ГУ Приамурского генерал-губернатора
включало в себя лиц, состоящих при генералгубернаторе, и канцелярию, связывающую
генерал-губернатора с местными и центральными учреждениями, всего 18 человек (см.
прил.). Ведомственные специалисты вели делопроизводство сами, средства для них по49
В. П. Казанцев, Я. Л. Салогуб
ступали из министерств. Ведомства, не имевшие специалистов в Приамурье, осуществляли руководство через чиновников канцелярии.
Уровень Главного управления определял
более высокую классность чинов, чем в областных учреждениях. Чиновники находились
на должностях VI класса, младшие чиновники
особых поручений – VII класса. Такой же
класс должности имели правитель канцелярии
Амурского губернатора и старшие советники
областных правлений. С 1902 г. уровень должностей старших чиновников особых поручений повышается до V класса [18, л. 504–505].
С ноября 1885 г. генерал-губернатор мог брать
четырех чиновников особых поручений сверх
штата [22, л. 13]. Мера эта, эффективная в европейской России, где на службу к генералгубернатору, даже без содержания, стремились попасть чиновники из обеспеченных семей, для Приамурья оказалась малоприемлемой. Желающих ехать в Хабаровск на должность без жалования и выслуги не было, и генерал-губернаторы оплачивали сверхштатных
чиновников из экстраординарных сумм. Эти
должности занимали лица, ждущие штатной
вакансии.
Увеличение населения, вызванное строительством Транссиба, потребовало упорядочить контроль над обустройством переселенцев. Существующие с 1882 г. в областных
управлениях переселенческие органы были
разрозненными, и основная нагрузка по обустройству переселенцев лежала на окружной
полиции. Необходимость осуществления генерал-губернаторского контроля над распределением земельных участков и разбора жалоб по земельным вопросам привела к выделению в структуре ГУ межевой части и учреждению при генерал-губернаторе должностей чиновников по переселению. При создании ГУ должностей техников по строительной и дорожной части в его составе не
было, хотя сметы и подряды по этим работам
утверждал генерал-губернатор. Первое время
с разрешения министра внутренних дел генерал-губернатор обращался за помощью к заведующему инженерной частью Приамурского военного округа. Эта практика, носившая характер личного одолжения, очень
стесняла А. Н. Корфа. В программу развития
края, которая была представлена в 1887 г., он
включил проект создания в структуре ГУ от50
дельного строительного подразделения подобного тому, что было в ГУВС, и учреждения должности инженера путей сообщений
для объединения контроля за строительными
работами и составления проектно-сметной
документации [22, л. 15]. Эти предложения
были учтены и 17 мая 1888 г. в Приамурье
было учреждено Строительное отделение.
В связи с постоянно растущим объемом работ после начала строительства Китайской
восточной железной дороги это отделение
в 1897 г. было преобразовано в Управление
строительными и дорожными частями. Оно
занималось устройством путей сообщения и
капитальным строительством, имевшими
значение для всего края [18, л. 438–440].
Исполнительным органом при генералгубернаторе являлась канцелярия во главе с
правителем [18, л. 504–505]. Генерал-губернатор сам распределял предметы ведения по
трем делопроизводствам. В первые годы существования канцелярии номенклатура дел в
каждом из делопроизводств была очень разнообразной [19, л. 229–238]. Трёхлетний
опыт управления показал, что структура канцелярии не соответствовала объему работы.
Среди населения Приамурья со временем
утвердился обычай обращаться по всякому
поводу к генерал-губернатору. Закон не обязывал канцелярию принимать к рассмотрению все прошения, но трудно было отказать
просителю, прибывшему в Хабаровск за тысячи верст. Иногда рассмотрение прошения
нельзя было отложить даже на несколько
дней из-за состояния путей сообщения. Самые обширные делопроизводства составили
обращения к генерал-губернатору по вопросам правоприменения из-за низкого уровня
образования чиновников и жалобы лиц с ограниченными правами состояния. Сотрудники ГУ, не прерывая основной работы, в течение трёх лет собирали нужные генералгубернатору сведения для разработки проектов административной реформы в крае.
В отчете за 1885 г. А. Н. Корф доложил императору, что к работе в канцелярии пришлось привлекать чиновников из других ведомств, в том числе и военных. Доплаты работникам, вызванным из центральной России, составили бóльшую часть «экстраординарных сумм». Для того чтобы удержать
опытных чиновников от перехода в другие
Организационно-правовые основы Главного управления Приамурского генерал-губернаторства…
учреждения, генерал-губернатор предложил
расширить штат канцелярии до 16 человек, с
увеличением окладов, повысить классность
должностей правителя канцелярии (до IV) и
двух делопроизводителей (до V). Госсовет в
марте 1888 г. утвердил только новые штаты и
оклады. Министр финансов настоял на том,
что предложение А. Н. Корфа повысить класс
должностей противоречит действующей
практике и принять его нельзя [22, л. 13–
14об., 18]. Структура делопроизводства канцелярии 17 мая 1888 г. была реорганизована
с перераспределением дел и созданием судебно-полицейского делопроизводства [18,
л. 63об.]. Эту структуру канцелярия сохранила до 1917 г. Все изменения касались только
численности служащих.
На рубеже веков для всех уровней
управления в Приамурье актуальность приобрела проблема децентрализации. Большое
количество текущих вопросов привели к перегруженности ГУ Приамурья, и генералгубернаторы, не отказываясь от предоставления им особых прав, всё чаще ставили в Петербурге вопрос о необходимости освободить
генерал-губернаторское управление от рассмотрения маловажных дел. Перспективы
решения этой проблемы были сложными и
неоднозначными, так как расширение власти
губернаторов и создание в крае отраслевых
управлений, о чем постоянно ходатайствовали генерал-губернаторы, вместе с передачей
дел вело к сужению непосредственных административных полномочий Главного начальника. Помимо этого, обязанности областных
начальников в условиях Дальнего Востока
тоже отличались крайним разнообразием. О
невозможности губернаторов справляться с
ними «без ущерба для дела» в своем первом
всеподданнейшем отчете за 1886 г. докладывал императору А. Н. Корф [14, л. 132об.–
133]. Проблема перераспределения полномочий между уровнями местного управления
стояла на Дальнем Востоке особенно остро.
Перегруженность незначительными делами
привела к тому, что у генерал-губернатора не
хватало времени на осуществление своей основной обязанности – надзора. Тратя много
времени на выезды в Петербург, Главные начальники не могли посещать отдаленные местности Приамурья. Чаще всего инспекторские поездки затрагивали Амурскую область
и южное Приморье. На Камчатке был только
С. М. Духовской в 1897 г. Н. И. Гродеков в
должности помощника генерал-губернатора
посетил в 1894 г. Сахалин. Ни один из генерал-губернаторов не был на Чукотке и Командорах. Имея законное право поручать военным губернаторам любые дела по хозяйственному управлению, генерал-губернаторы
вместе с тем понимали, что перегруженность
областных начальников не оставляет им возможности эффективно решать эти вопросы.
Н. И. Гродеков в отчете за 1898–1900 гг.
предложил часть дел из ГУ передать в ведение областной администрации и разрешить
губернаторам по ряду вопросов напрямую
общаться с МВД [3, с. 19–20]. Возможность
расширения губернаторских полномочий в
регионах с генерал-губернаторским управлением изучала комиссия по переустройству
центральных учреждений МВД в начале
ХХ в. при разработке вопроса о децентрализации в деятельности МВД. Туда из министерства в 1901 г. поступило ходатайство
Н. И. Гродекова, но никаких рекомендаций
комиссия выработать не смогла [21, л. 9об.].
Сложная внешнеполитическая ситуация
рубежа веков заставляла самодержавие раз за
разом предоставлять Главному начальнику
Приамурья «особенные» права. Новые полномочия, с одной стороны, входили в противоречие с централизованной министерской
системой управления, а с другой – вели к перегруженности самого генерал-губернатора и
Главного управления. Эта ситуация усложнялась по мере развития экономики и увеличения населения. Отсутствие в крае развитой
системы ведомственных учреждений привело к необходимости участия генерал-губернаторов в управлении. Помимо этого перегруженность генерал-губернаторов была вызвана неразграниченностью обязанностей генерал-губернатора и губернатора, а также
бóльшей зависимостью дальневосточных губернаторов от генерал-губернатора. Мероприятия по организации гражданской жизни
и поддержанию на должном уровне обороноспособности в крае требовали от генералгубернатора осуществления деятельности,
не имевшей аналогов в административной
практике начальников других территорий.
Однако общая тенденция в развитии государственного управления империи, направлен51
В. П. Казанцев, Я. Л. Салогуб
ная на унификацию управления окраинами, и
отсутствие финансовой самостоятельности
лишали генерал-губернатора возможности
оперативно корректировать структуру местной администрации. Каждое изменение правительственного курса заставляло генералгубернатора обращаться с новыми предложениями в министерства, что делало его, при
кажущейся самостоятельности, гораздо более
зависимым от министерств, чем генералгубернаторы других частей России. Невозможность придать региональной власти
должную самостоятельность в рамках существующей модели административного управления окраинами стала одной из причин создания дальневосточного наместничества.
Приложение
Главное Управление Приамурского генерал-губернатора
1884 г. – начало ХХ в.
Генерал-губернатор,
с 1892 г. – помощник генерал-губернатора
Лица, состоящие при генерал-губернаторе:
– инспектор по тюремной части,
– старший чиновник особых поручений
(до 1896 г. заведовал дипломатической частью),
– два младших чиновника особых поручений,
– горный инженер,
– агроном,
– запасный лесничий, с 1888 г. – лесной ревизор,
– инженер путей сообщения (с 1888 г.),
– межевой ревизор (с 1895 г.),
– чиновник по дипломатической части (с 1896 г.),
– два чиновника особых поручений по переселенческим делам по Забайкальской области (с марта
1896 г.),
– чиновник особых поручений по переселенческим
делам по Амурской области (с марта 1896 г.).
С 1885 г. сверх штата привлекались два старших и
младших чиновника особых поручений. После 1897 г.
им поручалось ведение дел «по казенной надобности».
Канцелярия генерал-губернатора:
– правитель,
I делопроизводство: делопроизводитель с помощником
(с 1888 г. – младший и старший помощники),
с 1888 г. – два стола: 1-й стол – бухгалтерская часть,
2-й стол – инспекторско-распорядительная часть;
II делопроизводство: делопроизводитель с помощником
(с 1888 г. – старший и младший помощники) – хозяйственное управление;
III делопроизводство: делопроизводитель с помощником
(с 1888 г. старший и младший помощники) – местное самоуправление, продовольствие, врачебно-ветеринарная
часть, общественное призрение, духовное ведомство;
IV делопроизводство (с 1888 г.): делопроизводитель,
младший и старший помощники – судебно-полицейская
часть;
– секретарь по лесной части (с 1888 г.);
– межевой делопроизводитель (с 1895 г.).
Строительное отделение (с 1888 г.): начальник, старший
архитектор, два младших архитектора.
Журналист (с 1902 г. журналист-архивариус), помощник
журналиста (с 1902 г.), бухгалтер (с 1902 г.), переводчик,
экзекутор.
Типография и редакция Приамурских ведомостей
(с 1898 г.)
I делопроизводство: 1-й стол – бухгалтерская часть. Составление годовой финансовой сметы о доходах и расходах управления генерал-губернатора и рассмотрение сметных предположений по областям
края, распоряжения кредитами управлению генерал-губернатора, ведение казначейской части.
2-й стол – инспекторско-распорядительная часть. Определение, перемещение и увольнение чиновников управления генерал-губернатора и областных управлений, утверждение в звании почетных мировых судей, назначение пособий, пенсий чиновникам, представление к наградам, сбор сведений, подготовка и печатание отчетов генерал-губернатора по краю, принятие иностранцев в русское подданство, переписка по делам о сборе пожертвований, вопросам, касающимся культурно-просветительных учреждений.
II делопроизводство: хозяйственная часть. Устройство дорог, связи, портов, торговли, промышленности и др., обложение различными сборами и налогами.
III делопроизводство: дела городского и инородческого управления. Снабжение продовольствием,
врачебно-ветеринарные дела, карантин, дела общественного призрения и духовного ведомства.
IV делопроизводство: судебная, полицейская, тюремная часть. Межевое делопроизводство: контроль над перепиской по земельному вопросу.
52
Организационно-правовые основы Главного управления Приамурского генерал-губернаторства…
________________________
1. Востриков Л. А., Востоков Л. А. Хабаровск и
хабаровчане : очерки о прошлом. – Хабаровск, 1991. – 252 с.
2. Всеподданнейший отчет Приамурского генерал-губернатора генерал-лейтенанта Духовского 1893, 1894, 1895. – СПб. : Типография
Ю. Н. Эрлих, 1895. – 74 с.
3. Всеподданнейший отчет Приамурского генерал-губернатора Гродекова 1898–1900 гг. –
Хабаровск : Типография Канцелярии Приамурского генерал-губернатора, 1901. – 81 с.
4. Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета «Инструкция генерал-губернаторам» от 29 мая 1853 г. // Свод законов
Российской империи (СЗРИ) : в 16 т. – Т. 2. –
Ч. 1. – СПб. : Общественная польза, 1892. –
С. 208–248.
5. Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета «О местном заведовании государственными имуществами в Приамурском крае» от 17 мая 1888 г. // Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИIII). Собрание 3-е. – Т. VIII. 1888. № 5208. –
СПб., 1890. – С. 222–223.
6. Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета «Об устройстве управления
Приамурского генерал-губернаторства» от
17 мая 1888 г. // ПСЗРИ-III. – Т. VIII. 1888.
№ 5213. – СПб., 1890. – С. 225–226.
7. Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета «Об учреждении Приамурского генерал-губернаторства» от 16 июня
1884 г. // Дальний Восток России: из истории
системы управления : документы и материалы: к 115-летию образования Приамурского
генерал-губернаторства. – Владивосток: Приморская краевая организация Добровольного
общества любителей книги России, 1999. –
С. 60–68.
8. Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета 1 июня 1895 года о преобразовании губернских установлений ведомства
Министерства Внутренних дел в губерниях
Тобольской, Томской, Енисейской, Иркутской
и об учреждении штата означенных установлений. – Тобольск : Губернская типография,
1895. – 50 с.
9. Высочайше утвержденное представление военного министра «Об учреждении должности
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
помощника Приамурского генерал-губернатора, командующего войсками Приамурского
военного округа, Наказного атамана казачьих
войск» от 2 апреля 1892 г. // ПСЗРИ-III. –
Т. XII. 1892. № 8485. – СПб., 1895. – С. 223.
Государственный архив Российской Федерации. – Ф. 102. – Дел-во 2. – Оп. 65. – 1908. –
Д. 14. – Ч. 1.
Общее учреждение губернское // СЗРИ. – Т. 2.
– Ч. 1. – С. 1–136.
Ремнев А. В. Проблемы управления Дальним
Востоком России в 1880-е годы // Исторический ежегодник. – Омск : Изд-во ОмГУ, 1996.
– С. 28.
Ремнев А. В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика во второй половине
XIX – начале ХХ вв. – Омск : Изд-во ОмГУ,
1997. – 253 с.
Российский государственный архив военноморского флота. – Ф. 417. – Оп. 1. – Д. 136.
Российский государственный военно-исторический архив. – Ф. 400. – Оп. 1. – Д. 2612.
Там же. – Д. 3748.
Российский государственный исторический
архив Дальнего Востока. – Ф. 1. – Оп. 1. –
Д. 972.
Там же. – Ф. 702. – Оп. 1. – Д. 31.
Там же. – Д. 37.
Российский государственный исторический
архив. – Ф. 1149. – Оп. XII – 1896. – Д. 27.
Там же. – Ф. 1284. 1901. – Оп. 185. – Д. 49.
Там же. – Ф. 560. – Оп. 21. – Д. 506.
Саввич Г. Г. Законы об управлении областей
Дальнего Востока. – СПб. : Типография
И. Н. Скороходова, 1904. – 280 с.
Свод высочайших отметок за 1902 год : в 2 вып.
– 1: Свод высочайших отметок по всеподданнейшим отчетам генерал-губернаторов. –
СПб. : Типография Сената, 1904. – 114 с.
Учреждение Иркутского генерал-губернаторства. Наказ управлению. – Ст. 191–330 // Саввич Г. Г. Законы об управлении областей
Дальнего Востока. – СПб. : Типография
И. Н. Скороходова, 1904. – С. 160–185.
Учреждение Сибирское // СЗРИ. – Т. 2. – Ч. 1.
– С. 269–302.
Учреждение управления государственными
имуществами в Приамурском крае. – Б.м., б.г.
– 87 с.
53
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа