close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Административная ответственность. Славин. Сборник статей-2001

код для вставкиСкачать
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
АКАДЕМИЧЕСКИЙ ПРАВОВОЙ УНИВЕРСИТЕТ
АДМИНИСТРАТИВНАЯ
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
Москва, 2001 г.
Ответственный редактор серии
заслуженный юрист Российской Федерации
академик МАИ М.М. СЛАВИН
Академический правовой университет при Институте государства и
права РАН выпускает серию сборников статей, лекций и учебных пособий
преподавателей университета, ведущих ученых-юристов страны.
В настоящем сборнике представлены статьи, посвященные
институту административной ответственности. Сборник подготовлен
секторами административного и информационного права ИГП РАН по
материалам четвертого «круглого стола» «Лазаревские чтения».
Сборник рассчитан на студентов, аспирантов и преподавателей
юридических (правовых) высших учебных заведений. Может быть
использован в качестве учебного пособия по курсу «Административное
право РФ», «Информационное право», а также в качестве пособия по
спецкурсу «Административная юрисдикция».
Ответственные редакторы сборника:
доктор юридических наук И.Л. БАЧИЛО;
доктор юридических наук, профессор Н.Ю. ХАМАНЕВА
ISBN 5—8339—0030—1
© — Институт государства и права РАН, 2001 г.
© — Авторы.
СОДЕРЖАНИЕ
Н.Ю. Хаманева. Проблемы административной ответственности…….....3
И.Л. Бачило. Ответственность органов исполнительной власти в
условиях информатизации...............................................................7
М.С. Студеникина. Законодательное обеспечение борьбы с
административными правонарушениями............................................15
Н.Г. Салищева. О некоторых процессуальных новеллах Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях...........19
Г.А. Кузьмичева. Современное состояние правового регулирования
административной ответственности.................................................25
Л.А. Калинина. Проблемы совершенствования законодательства об
административных правонарушениях.................................................29
В.Н. Савин. О некоторых проблемах законодательного регулирования
административной
ответственности
в
субъекте
Российской
Федерации..................................................................................36
Л.Л. Попов, Ю.Ю. Колесниченко. Административная ответственность
юридических лиц......................................................................................................41
Е.В. Овчарова. Особенности применения мер административной
ответственности юридических лиц......................................................................47
М.Я. Масленников. К вопросу о структуре административного
процессуального кодекса........................................................................................51
А.К. Соловьева. Производство по делам об административных
правонарушениях и административное судопроизводство: соотношение
понятий........................................................................................................................56
А.В. Поморжанский. Некоторые проблемы практики административноюрисдикционной деятельности.............................................................................60
Б.В.
Российский.
Некоторые
проблемы
совершенствования
законодательного регулирования мер обеспечения производства по делам
об административных правонарушениях...........................................................64
А.А. Глисков. Проблемы применения административного принуждения к
редакции СМИ...........................................................................................................71
В.Г. Гаршин. Куда идут штрафы?.......................................................................74
В.В. Полянский. Административная ответственность в избирательных
отношениях................................................................................................................81
С.В. Фомина. Административная ответственность за нарушение
законодательства РФ о выборах и референдумах.............................................85
149
А.Ф. Виноградов. Теоретические и практические аспекты оценки
эффективности административно-юрисдикционной деятельности органов
внутренних дел...........................................................................92
Е.В. Смирнова. Некоторые вопросы ответственности при обеспечении
законности ведомственного нормотворчества............................................97
В.Д. Мельгунов. Об административной ответственности в сфере
недропользования.......................................................................104
А.Ю. Малышко. Административная ответственность в сфере охраны
здоровья граждан......................................................................106
Л.А. Сергиенко. Пути повышения ответственности субъектов права в
условиях информатизации общества.............................................110
Д.В. Огородов. Взаимодействие публичного и частного права в охране
личных тайн.............................................................................116
А.А. Антопольский. Ответственность за правонарушения при работе с
конфиденциальной информацией...................................................124
Г.В. Белов. Ответственность в сфере оборота непубликуемой научнотехнической информации............................................................130
С.И. Семилетов. Проблемы ответственности и защиты авторских прав в
российском секторе сети «Интернет..................................................136
Л.А.
Мицкевич.
Социальное
значение
административной
ответственности с позиций синергетики...........................................143
150
ветственность. То есть традиционно юридическая ответственность
расценивается только как ответственность граждан, должностных лиц и
организаций перед государством. Об ответственности же самого
государства практически не упоминается.
Вместе с тем институт ответственности государства и его органов
должен стать важным способом, защиты прав граждан, особенно в сфере
исполнительной власти. Гражданин, считающий, что определенные
действия государственных органов, должностных лиц, государственных
служащих являются противоправными и нарушающими его интересы,
должен иметь реальную возможность потребовать, чтобы совершение
таких действий, во-первых, было приостановлено или полностью
отменено; во-вторых, было объявлено незаконным, а принятое решение
— ничтожным; в-третьих, повлекло возмещение государством убытков,
причиненных гражданину.
Одна из специфических особенностей административно-правовых
отношений состоит в том, что в случае нарушения требований
административно-правовых норм ответственность наступает не перед
второй стороной правоотношений, а перед государством. В то же время
сами субъекты управления также в ряде случаев отвечают за нарушения
аналогичных требований, однако в этой ситуации речь идет в основном
уже о дисциплинарной ответственности.
Вместе с тем задачи становления гражданского общества и
правового государства требуют установления взаимной ответственности
государства и личности, повышения ответственности именно органов
государственной власти перед гражданами. Эта принципиально важная
тенденция получила закрепление в ст. 53 Конституции РФ, согласно
которой «каждый имеет право на возмещение государством вреда,
причиненного незаконными действиями (бездействием) органов
государственной власти или их должностных лиц». Таким образом,
юридическая ответственность должна приобрести иное социальное
назначение, ее необходимо рассматривать с позиции естественных прав
человека.
Проблема ответственности государства возникает и в сфере
правотворчества. Издание незаконного акта, ущемляющего права, свободы
и интересы граждан и юридических лиц, — это правонарушение,
выражающееся в злоупотреблении правом издавать властные предписания,
это превышение власти в сфере правотворчества. Юридическая
ответственность в данном случае выражается в форме отмены
незаконного акта, а при наличии оснований — ив форме дисципли4
парной ответственности.
Идея ответственности государства все больше утверждается в
нашем законодательстве. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании
в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» ввел
в стране «общую клаузулу», в соответствии с которой любые действия
и решения, а также бездействие, затрагивающие права и свободы человека
и гражданина, подлежат судебному обжалованию. Решение суда,
вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных
органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и
их объединений, общественных объединений, должностных лиц,
государственных служащих и граждан. Об исполнении решения должно
быть сообщено суду. В случае неисполнения решения суд принимает
меры, предусмотренные законодательством РФ. Как известно в 1997 г.
были приняты ФЗ «Об исполнительном производстве», определяющий
условия и порядок принудительного исполнения актов судов и ряда
других органов, а также ФЗ «О судебных приставах».
Процесс развития российской государственности нередко тормозится
по причине слабой исполнительской дисциплины и безответственности
должностных лиц, государственных, муниципальных служащих. В связи
с этим в 1996 г. Президент РФ издал Указ «О мерах по укреплению
дисциплины в системе государственной службы». Согласно этому акту,
должностные лица и работники федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
за нарушение, неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных
законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений
судов подлежат дисциплинарной ответственности, вплоть до
освобождения от занимаемой должности. Если совершены более
серьезные нарушения, неисполнение или ненадлежащее исполнение
федеральных законов, указов Президента, повлекшие последствия в виде
нарушения нормального режима функционирования судов и системы
государственного
управления,
иные
тяжкие
последствия,
вышеперечисленные субъекты привлекаются к административной или
уголовной ответственности.
В КоАП РСФСР включены такие статьи, как, например, ст.1653
«Непринятие мер по частному определению (постановлению) суда или
представлению судьи»; ст.16510 «Невыполнение законных требований
прокурора»; ст.16512 «Воспрепятствование деятельности Уполномоченного
по правам человека в Российской Федерации».
5
Кроме того, в соответствии со ст. 14 ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об
основах государственной службы Российской Федерации» за
неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим
возложенных на него обязанностей к нему могут применяться
определенные меры дисциплинарной ответственности. Однако в
настоящее время, к сожалению, нет нормативного правового акта,
который регулировал бы механизм этой ответственности.
Как известно, административная ответственность в нашей стране
регулируется КоАП РСФСР, Таможенным кодексом РФ, а также
большим
количеством
законодательных
актов,
касающихся
ответственности юридических лиц, в частности одним из последних актов
— ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц за
нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и
референдумах» 1999г. В октябре 2000 г. Государственной Думой в
третьем чтении был принят Кодекс РФ об административных
правонарушениях.
Исходя из концепции проекта КоАП РФ все федеральные нормы об
административной ответственности должны включаться в Кодекс, что
соответствует идее реальной кодификации законодательства об
административных правонарушениях. При подготовке проекта
разработчики столкнулись с множеством проблем, касающихся
разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, перечня
мер
административных
взысканий,
определения
перечня
юрисдикционных
органов,
формулировок
новых
составов
административных правонарушений, например посягающих на
институты государственной власти, миграционного законодательства,
законодательства в сфере финансов и налогообложения, более детального
определения статуса лиц, участвующих в деле и т.д. Принципиальным
отличием проекта от КоАП РСФСР является то, что действие нового
кодекса будет распространяться на юридических лиц. Необходимость
такого нововведения объясняется тем, что в связи с переходом страны к
рыночной экономике в последние годы уже принят ряд законов прямого
действия, предусматривающих административную ответственность
юридических лиц за правонарушения в области строительства,
природопользования
и
т.д.
Установление
административной
ответственности юридических лиц является одним из средств обеспечения
исполнения возложенных на них обязательств. Меры административной
ответственности должны применяться к юридическим лицам как
субъектам административного правонарушения вне зависимости от их
органи6
зационно-правовых форм и форм собственности.
В нашей стране сделаны реальные шаги к отступлению от
«иммунитета верховной власти», что следует расценивать как
положительный фактор. Государственные органы должны не только
иметь четкие юридические установки, касающиеся их прав, но и
осознавать и выполнять обязательства, а также нести ответственность
за свои действия. Для достижения этого необходимо, на наш взгляд,
привлечь весь комплекс мер ответственности. Таким образом, в
настоящее время большое внимание уделяется проблемам
административной ответственности и, что самое важное,
ответственности как простого гражданина, так и должностных лиц, а
также юридических лиц.
И.Л. Бачило*
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В
УСЛОВИЯХ ИНФОРМАТИЗАЦИИ**
Юридическая ответственность как институт общеправовой и
включенный во все отрасли права и законодательства реализуется с
учетом специфики методов различных отраслей права и предметных
областей, в которых возникают конфликтные противоправные
ситуации.
В сфере деятельности органов исполнительной власти (далее
ОИВ) институт ответственности реализуется как многоотраслевой и
не ограничивается только ответственностью административной.
В условиях информатизации общества и в том числе сферы
деятельности органов государственной власти особое значение
приобретает вопрос о прозрачности деятельности ОИВ. Эти
обстоятельства должны повлиять на состояние ответственности как
государственных органов, так и их служащих.
* Заведующая сектором информационного права ИГП РАН, доктор
юридических наук.
** Работа выполнена по гранту РФФИ № 00-06-80114.
7
Гласность
является
принципом
деятельности
органов
государственной власти. Легитимно этот принцип закреплен в ст. 3
ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Аналогичные нормы
должны присутствовать в законах и положениях о других органах
исполнительной власти, а главное, находиться в основе всей их
деятельности.
При осуществлении гласности перед ОИВ стоят две задачи: 1)
избежать угроз создания конфликтных ситуаций и ответственности при
осуществлении своей деятельности и не нарушать принцип гласности; 2)
обеспечить сохранность и законное использование документов и сведений
ограниченного
доступа
и
других
категорий
информации
конфиденциального характера.
Процессы информатизации активно развиваются и в системе
государственного управления. Компьютеризация рабочих мест в аппарате
органов государственной власти, взаимодействие органов через
электронные коммуникации на основе локальных, специальных
(ФАПСИ), региональных сетей дополняется, и довольно активно,
использованием возможностей глобальной сети «Интернет». В глобальной
сети формируется особый сегмент Internet ru. Активно обсуждается
вопрос, в какой мере возможно правовыми средствами регламентировать
отношения, реализуемые через глобальные информационные сети, и
обеспечить ответственность сторон в этих отношениях с учетом
неизбежного при этом использования законодательства разных стран.
Это касается электронного бизнеса, консультационной деятельности,
авторских прав, защиты персональных данных, ответственности за
информационные сообщения, электронных СМИ, использования
чужого имени в глобальной сети и т.п. Не случайно все большее
значение приобретают вопрос о товарных знаках, знаках обслуживания и
наименовании мест происхождения товара, проблемы рекламы.
Вопросы информатизации в аспекте института ответственности в
очередной раз поднимают проблему соотношения позитивного
регулирования отношений, создания нормальных условий для реализации
прав и обязанностей их участников, снижения возможных угроз для
нарушения закона, с одной стороны, и формирования массива норм об
ответственности за совершенные правонарушения — с другой. Нельзя
сказать, что такая взаимосвязь в законодательстве, регулирующем
деятельность ОИВ, достигнута. В правовых актах, связанных с
информационными процессами, пока присутствуют достаточно
дежурные положения об ответственности в соответствии с дейст8
вующим законодательством, что мало к чему обязывает. Работы по
установлению синхронной связи основных регулирующих норм
правовых актов с нормами, обеспечивающими реальную ответственность
за нарушение первых, осуществляются часто формально.
На состояние ответственности влияет и то, что еще многие участки
отношений в законодательстве не урегулированы. До сих пор не только
нет законов «О праве на информацию», «О персональных данных», о
других видах конфиденциальной информации, но и задерживается
принятие законов об электронном документе и электронно-цифровой
подписи, об электронном документообороте, которые очень важны для
сферы управления. Не урегулированы отношения по формированию,
ведению и использованию таких важных информационных ресурсов,
как реестры недвижимости, лесных, водных ресурсов, земельные
кадастры; нет правил ведения регистра «Население», правил регистрации
сделок с недвижимостью и т.д. Все это ведет к проблеме ответственности
за то, чем и кто плохо управляет или распоряжается с нарушением закона.
В печати часто можно встретить признания чиновников в том, что нет
ясности о составе объектов той или иной отрасли управления. Как же
можно говорить об ответственности за последствия плохого управления,
если не поставлен учет, отчетность, контроль, когда рычаги управления
не только в экономике, но и в социальной сфере, в области образования,
культуры, науки, общения с населением становятся виртуальными?
Помимо этого ГК РФ внес неясность, причислив служебную информацию
к категориям объектов гражданских прав. Здесь предстоит работа по
определению режима этого вида информации.
Поворотным моментом в отношении правовых методов обеспечения
правопорядка в области формирования и использования
информационных ресурсов России сегодня можно считать Доктрину
информационной безопасности Российской Федерации, утвержденную
Президентом РФ 9 сентября 2000 г. Этот документ определяет
информационную безопасность как «состояние защищенности ее
национальных интересов в информационной сфере, определяющихся
совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и
государства». Доктрина рассматривает вопрос о безопасности в
комплексе с наличием позитивного регулирования и на этом фоне с
выявлением угроз безопасности страны, а также мер, предотвращающих
катастрофы, конфликты, правонарушения в этой области, и
ориентируется на установление адекватной ответственности. Эти
ориентации
9
Доктрины должны быть развиты в концепции правового обеспечения
информационной безопасности.
Стоит подчеркнуть позицию Доктрины информационной
безопасности в той части, где сказано о безотлагательном решении таких
проблем, как:
— совершенствование нормативно-правовой базы обеспечения
информационной безопасности РФ, включая механизмы реализации
прав граждан на получение информации и доступ к ней, формы и
способы реализации правовых норм, касающихся средств массовой
информации;
— установление ответственности должностных лиц федеральных
органов государственной власти, органов государственной власти
субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических лиц и
граждан за соблюдение требований информационной безопасности,
— координация деятельности органов государственной власти
Федерации и субъектов РФ, предприятий, учреждений и организаций
независимо от формы собственности в области обеспечения
информационной безопасности;
— разработка методов повышения эффективности участия
государства
в
формировании
информационной
политики
государственных телерадиовещательных организаций, других средств
массовой информации.
Уже сейчас на основе Доктрины можно ставить вопрос о
систематизации сфер ответственности органов государственной власти
в области информационного обеспечения их деятельности.
Представляется, что для ОИВ и органов местного самоуправления следует
выделить три предметные области, которые позволят более четко
сформулировать вопросы о мерах и формах ответственности субъектов
этой ветви власти.
1. Ответственность за правонарушения в организации
информационного обеспечения своей собственной деятельности,
определяемой Положением о конкретном органе. Здесь предстоит работа
по увязке функций, осуществляемых органом, его подразделениями,
государственными служащими и просто служащими аппарата, с
информацией, которая необходима для работы в штатном и нештатном
режимах. Классификаторы функций и блок-схемы информации по их
профилю неизбежны. В этот блок входят и проблемы информационного
взаимодействия органа с другими органами власти по вертикали
10
и горизонтали системы — проблемы обмена государственным
информационным ресурсом.
2. Ответственность за сбои в представлении информации
субъектам, включенным в систему (пространство) конкретного органа и
связанным с его управленческой деятельностью, с аккумуляцией
информационного ресурса по отрасли или по смежным отраслям.
Многие министерства ответственны за сбор и хранение
информационного ресурса в межотраслевом плане. Здесь же
сосредоточена ответственность за распоряжение информацией, которая
поступает в ОИВ от организаций государственных, негосударственных,
а также от граждан.
3. Ответственность за нарушение установленных правил
взаимодействия с субъектами, не включенными формально в орбиту
компетенции ОИВ, но имеющими право на конституционной основе
знать о результатах и методах деятельности органа в его
функциональной сфере, которая одновременно является и сферой
интересов отдельных граждан и всего населения страны. Здесь речь идет
именно о прозрачности деятельности органов государственной власти
для граждан и для средств массовой информации как посредников в
информационной сфере.
Проблемы неполноты, искажения, утраты, утаивания, подделки
информации и других подобных действий с информацией в зависимости
от их последствий для разных категорий субъектов, обозначенных в
предлагаемой систематизации, будут определять степень вины и вид и
меру ответственности органа, должностных лиц и иных служащих.
К настоящему времени достаточно очевидными становятся
отношения, связанные с формированием и использованием
информационного ресурса, новых информационных технологий и
средств коммуникации информации. Последняя включается в систему
публичного и гражданско-правового регулирования. Возникает
множество проблем на стыке разных отраслей права, что существенно
влияет и на сферу ответственности.
Состав административных правонарушений по действующей
редакции КоАП РСФСР касается в основном физических лиц,
должностных лиц хозяйствующих структур и в очень небольшой
степени должностных лиц ОИВ. Субъектами административной
ответственности в современных условиях признаются и юридические
лица, однако это оформляется пока не в рамках Кодекса.
11
В целях реализации конституционной нормы об ответственности
органов государственной власти за принятые решения, нарушающие
права граждан, возможно, следовало бы изучить опыт Франции о
юридических лицах публичного характера, а также опыт применения
ответственности к служащим государственного аппарата и лицам,
уполномоченным осуществлять функции органов государственной
власти. Целесообразно ставить вопрос об ответственности органа
государственной власти с учетом средств, идущих из его бюджета на
возмещение вреда, наносимого принимаемыми им решениями. По
опыту других стран необходима гласность и в этой области. Можно
предложить
ежегодные
доклады
руководителей
органов
государственной власти об обжалованных решениях нормативного и
индивидуального характера с учетом расходов из бюджета органа на
возмещение ущерба физическим и юридическим лицам.
Второе направление повышения ответственности исполнительной
власти, включая органы, их подразделения и разные категории
служащих, в настоящее время может быть увязано с использованием в
системе этих органов материальных и информационных ресурсов. |
Поскольку
информация
является
всеохватывающим,
всепроникающим ресурсом управленческой деятельности, соблюдение
правил работы с этим ресурсом может служить своеобразным
индикатором качества работы различных структур аппарата. Кроме
общих положений об органах и их подразделениях, должностных
инструкций служащих необходимы правила по информационному
обеспечению деятельности каждой из названных структур, установление
требований о полноте, достоверности, своевременности информации,
обеспечивающей выполнение функций субъектов управления, об
адекватности информации, используемой для принятия решений.
Информационные
аспекты
управленческой
деятельности
реализуются через:
а) информационное обеспечение работы исполнителя и структур
принятия решений, на которые работает конкретный исполнитель —
отдельный служащий;
б) организацию работы специализированных информационных
подразделений типа информационно-аналитических структур, архива
библиотек, делопроизводственных подразделений;
в) создание и использование информационных систем, баз данных,
соответствующих предметной области и функциям органа;
г) формирование баз данных нормативно-правовой информации,
12
прежде всего законодательства РФ, субъектов РФ в соответствующей
области ведения, по учету принимаемых актов (нормативных и
индивидуальных) самим органом и его должностными лицами;
д) создание и эксплуатацию информационных систем по связи с
соответствующими органами государственной власти, местного
самоуправления, организациями и гражданами, а также подразделений
для информирования общественности о деятельности органа (прессслужбы и т.п.);
е) правила и требования к работе с разными категориями
информации: по признаку ограничения доступа, по признаку
собственности на информацию, по признаку обеспечения защиты
информации.
Введение правил работы с информацией и фиксация нарушений в
использовании данного ресурса управления существенным образом
могут повлиять на исполнительскую и творческую дисциплину в
ОИВ, результативность деятельности и авторитет этой ветви
государственной
власти.
Например,
соблюдение
режима
документированной информации, поступающей в структуру органа от
других субъектов, может значительно снизить нарушения прав граждан и
юридических лиц. Соблюдение режима работы с информацией,
создаваемой и циркулирующей в структуре органа до ее официального
опубликования
или
обнародования,
пресечение
неслужебного
использования этой информации явятся условием сокращения поборов,
взяточничества и других признаков коррумпированности аппарата
государственной службы. Известно, как много нарушений связано с
незаконным использованием персональных данных граждан и данных
юридических лиц, с использованием коммерческой информации,
поступающей в структуры исполнительной власти и местного
самоуправления.
Однако для реализации перечисленных возможностей необходимо
принятие ряда федеральных законов. Необходимы законы: «О праве на
информацию» (и не только граждан), «О служебной информации», «О
защите персональных данных», «О личной и профессиональной
информации», «О коммерческой тайне» и др. Идеи и проекты ряда
законов давно обсуждаются. Но видимого результата пока нет.
В связи с информатизацией деятельности органов государственной
власти встает вопрос о регулировании отношений по созданию и
использованию электронного документа, электронной подписи и
организации электронного документооборота. Институт государства и
права РАН неоднократно выступал с предложением подготовить
13
комплексный закон «Об электронном документе и электронном
документообороте», в котором можно урегулировать вопросы
сокращения бумажного документирования. Стоит обсудить вопрос об
использовании электронной подписи в области управленческих
отношений, о порядке включения информации органов государственной
власти в открытые глобальные информационные системы и о защите
достоверности такой информации.
Необходимо урегулировать и порядок предоставления информации
органами государственной власти гражданам и юридическим лицам,
другим субъектам с установлением условий бесплатности, компенсации
расходов или договорных условий. В настоящее время нет определенных
правил по вопросам работы с информацией, отнесенной к
государственной собственности. Дело доходит до абсурда, когда
передача информации из отдела в отдел в пределах одного органа
обусловливается правом «владения» этой информацией.
Не менее важно решить вопрос, связанный с результатами
интеллектуальной деятельности. Публичное право, в том числе и
административное, не обеспечивает защиты ресурсов, которые создаются
на основе формирования баз данных по разным категориям
документированной информации, отчетов по НИР, документов,
содержащихся в текущих архивах, которые не рассматриваются в качестве
объектов имущественного характера, хотя они широко используются
как предмет рыночных отношений. Нормы ФЗ «Об информации,
информатизации и защите информации» не получили ожидаемого
нормативного развития, и это, безусловно, сказывается на защите
интересов собственников и владельцев этих ресурсов, с одной стороны, и
на их ответственности за незаконное использование этих ресурсов за
пределами их служебных полномочий — с другой.
Принятие новых законов в области государственного управления —
это лишь одна сторона перестройки деятельности исполнительной власти
в условиях информатизации. Переход к новым методам работы требует
коренного перелома в деятельности органов и их аппарата. Это связано с
расширением инновационной деятельности в данной области на базе
информационных технологий, что возможно только при наличии
финансовых средств на развитие технологий управленческих. Это особая
тема, затрагивающая вопросы глобальной инновации стиля, содержания и
форм государственного управления. Но это и проблема
административного права в целом.
14
М.С. Студеникина*
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ БОРЬБЫ С
АДМИНИСТРАТИВНЫМИ ПРАВОНАРУШЕНИЯМИ
Законодательство об административных правонарушениях имеет
задачу охраны правопорядка, собственности, прав и законных интересов
граждан и хозяйствующих субъектов, а также предупреждения
правонарушений и воспитание граждан в духе точного и неуклонного
исполнения установленных в государстве правил поведения. Для решения
столь важных задач это законодательство должно быть упорядоченным,
внутренне согласованным и адекватным происходящим в обществе
процессам.
В ходе проводимой сейчас кодификации законодательства об
административных правонарушениях возникает ряд дискуссионных
вопросов. В числе проблемных — вопрос о разграничении предметов
ведения между Федерацией и ее субъектами в области законодательства
об административных правонарушениях. Безусловно, к решению этой
проблемы нужно подходить с позиций ст.72 Конституции РФ,
отнесшей административное и административно-процессуальное
законодательство (а значит, и законодательство об административных
правонарушениях) к совместному ведению Федерации и ее субъектов.
Вряд ли у кого-либо могут возникнуть сомнения, что именно на
федеральном уровне должны решаться такие вопросы, как: общие
положения и принципы законодательства РФ и ее субъектов об
административных правонарушениях; понятие административного
правонарушения; перечень видов административных взысканий;
порядок
производства
по
делам
об
административных
правонарушениях. Но единодушие пропадает, когда речь заходит об
определении
предмета
регулирования
при
установлении
административной ответственности за нарушение тех или иных
конкретных правил.
Здесь известны два варианта. Первый — вооружиться перечневым
методом и закрепить в Кодексе РФ об административных право___________________
* Ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.
15
нарушениях перечень правил, за нарушение которых административная
ответственность устанавливается федеральным законодательством. Вне
пределов этого перечня должно быть провозглашено полновластие
субъектов Федерации. Но у такого подхода, с нашей точки зрения, есть
существенные недостатки.
Прежде всего, данная методика может оказаться действенной
лишь в том случае, если сам перечень явится исчерпывающим. Без
соблюдения этого условия не будет ясности в вопросе о том, какова же
реальная сфера ведения субъектов Федерации. На практике, однако, вряд
ли удастся дать исчерпывающий перечень, что открывает возможность
для Федерации вторгаться в правовое поле ее субъектов.
Поэтому более предпочтительным представляется второй вариант
— закрепить не перечень правил, а общий критерий, которым должен
пользоваться законодатель при установлении административной
ответственности. Этот критерий, по нашему мнению, таков: если само
правило, за нарушение которого вводится административная
ответственность, устанавливается на федеральном уровне и является
единым для всей России, то и ответственность за нарушение этого
правила должна быть единой на всей территории страны, а значит, и
устанавливаться она должна на федеральном уровне.
В процессе кодификации законодательства об административных
правонарушениях важно обеспечить положение о том, чтобы все
федеральные нормы об административной ответственности были
включены именно в КоАП РФ и не присутствовали в том или ином
законе, регулирующем отдельные стороны жизни общества (как это
сделано, например, в Земельном кодексе РСФСР, Градостроительном
кодексе РФ, в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной
среды», в ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»). Такое
решение имеет принципиальный характер как для обеспечения
верховенства КоАП РФ над другими специальными актами в части
административной ответственности, так и для обеспечения идеи
реальной кодификации законодательства об административных
правонарушениях. Это пресекло бы возможность «растаскивания»
Кодекса по отраслевым законам. Практика показывает, что включение
норм об ответственности в специальные законы нередко влечет
нарушения законных прав и интересов граждан, поскольку эти нормы
зачастую не согласуются с общими принципами и механизмом
реализации ответственности, установленными КоАП.
Для современного законодательства об административных пра16
вонарушениях характерно наличие большого количества специальноделиктных норм. В этом находит отражение процесс дифференциации
административной ответственности и обеспечения более гибкого
применения правового принуждения в зависимости от субъекта,
совершившего противоправное деяние. В числе специально-деликтных
норм значительный удельный вес занимают нормы об
административной ответственности должностных лиц. Достаточно
отметить, что в действующем КоАП содержится более 100 составов, где
специальным субъектом ответственности выступает должностное лицо.
Причем следует подчеркнуть, что в развитии законодательства
прослеживается тенденция к увеличению количества таких составов,
поскольку в период экономических и политических реформ как никогда
важно укрепление дисциплины в управленческой сфере и повышение
персональной ответственности должностных лиц за выполнение
возложенных на них обязанностей. Между тем приходится
констатировать, что в законодательстве до сих пор нет единого
определения понятия должностного лица, что создает трудности в
практической деятельности правоохранительных и контролирующих
органов.
Такое определение предполагается дать в новом КоАП РФ. В
своей основе оно совпадает с определением понятия должностного
лица, содержащимся в УК РФ, хотя в нем есть особые оговорки,
характерные для осуществления властных полномочий только в
исполнительной сфере.
С учетом складывающейся в стране многоукладной экономики к
должностным лицам «по ответственности» предлагается приравнять
индивидуальных предпринимателей, а также руководителей и иных
служащих коммерческих организаций в случае выполнения ими
функций, аналогичных функциям должностных лиц в государственном
секторе.
Законодательство об административной ответственности не может
быть индифферентно к происходящим в обществе изменениям. В
условиях перехода к рынку возникает необходимость ликвидировать ряд
пробелов в этом законодательстве, наличие которых мешает борьбе с
правонарушениями. В этой связи целесообразно ввести ответственность
за недобросовестную конкуренцию, рекламу, ложное банкротство,
нарушение правил в области налоговой, компьютерной деятельности,
миграционного законодательства.
Однако жизнь человека в нашей стране все еще опутана
бесчисленными, не всегда обоснованными ограничениями. Следует
под17
черкнуть, что в последнее время значительно увеличилось количество
административно-правовых запретов. За три последних года только на
федеральном уровне принято свыше 50 нормативных актов, вводящих
новые составы административных проступков.
Вместе с тем роль запретов переоценивать нельзя. Истоки многих
правонарушений лежат вне сферы права. И попытки искоренить их
только путем установления или усиления ответственности, без
проведения необходимых социально-экономических мероприятий к
успеху не приведут.
Действующее законодательство неоднозначно решает вопрос о том,
куда должны поступать штрафные суммы, взыскиваемые за
совершенные административные правонарушения. По одним законам
эти суммы должны зачисляться в бюджет (федеральный или местный),
по другим — часть сумм перечисляется на счета тех органов, которые
правомочны рассматривать дела данной категории, по третьим — вообще
нет ответа на поставленный вопрос.
С нашей точки зрения, поскольку административные взыскания
являются мерой государственного принуждения, постольку штрафные
суммы по делам об административных правонарушениях должны идти в
доход государства и полностью зачисляться в бюджет. Иное решение
может привести не к усилению борьбы с правонарушениями, а к погоне
ведомств за дополнительными источниками получения денежных средств
для пополнения своих доходов.
В законодательстве об административных правонарушениях возник
такой дискуссионный вопрос, как повторность совершения
административного правонарушения: может ли повторность изменять
правовую природу самого правонарушения или она должна учитываться
только при назначении взыскания как одно из отягчающих обстоятельств?
Эта проблема находится в определенной связи с институтом
административной преюдиции, исключенной из УК РФ. В качестве
обоснования такой позиции приводились соображения о том, что
повторное административное правонарушение не свидетельствует о
повышении опасности для общества самого деяния. Сколько бы раз лицо
ни совершало административное правонарушение, каждое из них, взятое в
отдельности, — всего лишь проступок и по направлению умысла не
составляет единого целого, а потому не может переходить в другое
качество. Эта конструкция в известной мере логична. Но тем не менее для
отрицания
полной
возможности
трансформации
повторного
административного проступка в преступление достаточ18
ных аргументов, по нашему мнению, нет. Все-таки совершение
проступка два и более раз свидетельствует об устойчивом характере
антиобщественных взглядов и привычек нарушителя, что говорит о
повышенной социальной опасности личности. А на степень
общественной опасности совершенного деяния могут влиять все
элементы состава, в том числе и сам субъект.
Н.Г. Салищева*
О НЕКОТОРЫХ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ НОВЕЛЛАХ
КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ**
Государственная Дума Федерального Собрания РФ в октябре
2000 г. приняла в третьем чтении Кодекс РФ об административных
правонарушениях. Этому предшествовали бурные дебаты на ряде
заседаний Государственной Думы. Надо заметить, что принципиальные
позиции проекта нового Кодекса по вопросам административного
производства практически в ходе дискуссий не подвергались критике, но
и похвальных слов депутаты также не произносили. А процессуальные
позиции нового Кодекса заслуживают внимания прежде всего исходя из
критериев демократизма, гуманизма, защищенности прав и свобод
человека.
Представляется целесообразным отметить то новое, что удалось
сформулировать в нормах будущего Кодекса. Проведем сравнительный
анализ некоторых норм действующего КоАП РСФСР и проекта
будущего КоАП РФ.
1. В проекте нового Кодекса значительно расширены положения,
касающиеся основных принципов административного процесса и, в
частности, производства по делам об административных
правонарушениях.
* Ведущий научный сотрудник сектора административного права ИГП РАН,
кандидат юридических наук.
** Работа выполнена по гранту РФФИ № 00-06-80033а.
19
В проекте логически последовательно закрепляются принципы
производства по делам об административных правонарушениях.
Включена новая статья «Язык, на котором ведется производство по
делам об административных правонарушениях», в которой учтено
новейшее законодательство по этому вопросу. Одно из главных
положений этой статьи: производство ведется на русском языке как
государственном языке РФ, наряду с этим производство может вестись
на государственном языке республики, на территории которой находятся
судья, иной субъект административной юрисдикции, уполномоченный
рассматривать дела об административных правонарушениях.
Естественно, что в проекте Кодекса воспроизведено положение
КоАП РСФСР о праве лица, участвующего в деле, выступать и давать
объяснения, заявлять ходатайства, приносить жалобы, пользоваться
родным языком. Указано на право лица пользоваться другим, свободно
избранным им языком общения, если оно не владеет языком, на
котором ведется производство.
Значительно обновлена норма, определяющая принцип открытого
производства по делу, с учетом реалий практики. В проекте нового
Кодекса записано, что дела об административных правонарушениях
подлежат открытому рассмотрению, за исключением случаев, когда это
может привести к разглашению государственной, военной,
коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а равно в случаях,
если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц,
участвующих в производстве по делу, членов их семей, их близких, а
также защиты чести и достоинства указанных лиц. Причем, что важно с
позиций охраны прав гражданина, орган административной юрисдикции
(должностное лицо) обязан вынести специальное определение о
закрытом рассмотрении дела в качестве самостоятельного
процессуального документа.
Впервые в проект КоАП РФ включена статья, провозглашающая
принцип презумпции невиновности. В ней четко указано, что лицо, в
отношении которого ведется производство по делу об
административном правонарушении, считается невиновным, пока его
вина не будет доказана в порядке, предусмотренном Кодексом, и
установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа,
должностного лица, рассмотревших дело.
В проекте Кодекса подчеркнуто, что лицо, привлекаемое к
административной ответственности, не обязано доказывать свою
невинов20
ность и что неустранимые сомнения в виновности такого лица
толкуются в его пользу.
В проекте КоАП РФ реализованы конституционные требования об
обеспечении законности при применении мер административного
принуждения в связи с административным правонарушением. Речь
идет
о соблюдении
требований компетентности субъекта
административной юрисдикции, о запрещении применять меры
административного принуждения, унижающие человеческое достоинство,
об обратной силе закона, смягчающего или отменяющего
административную ответственность либо иным образом улучшающего
положение лица, совершившего административный проступок.
Провозглашено, что административное взыскание не может иметь
своей целью унижение человеческого достоинства физического лица,
совершившего административное правонарушение, или причинение ему
физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации
юридического лица.
2. Значительно расширены гарантии прав лица, привлекаемого к
административной ответственности, и потерпевшего, а также других
лиц, участвующих в деле. В частности, установлен порядок рассмотрения
ходатайств лиц, участвующих в деле: они подлежат обязательному и
немедленному
рассмотрению
соответствующим
субъектом
административной юрисдикции, в производстве которого находится
данное дело. О рассмотрении ходатайства выносится определение в
качестве самостоятельного процессуального документа.
Лицо, привлекаемое к административной ответственности, вправе
пользоваться помощью защитника, в качестве которого допускается как
адвокат, так и иное лицо, имеющее высшее юридическое образование.
Потерпевший
вправе
пользоваться
юридической
помощью
представителя, к которому предъявляются аналогичные требования.
Особо отметим, что защитник и представитель допускаются к участию
в производстве по делу с момента составления протокола об
административном правонарушении. В случае административного
задержания физического лица защитник допускается к участию в
производстве с момента административного задержания.
Защитник и представитель, допущенные к участию в производстве
по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со
всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять
ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать
применение мер обеспечения производства, постановление по
21
делу и пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с
Кодексом.
Более обстоятельно определены в проекте КоАП РФ права и
обязанности свидетеля, специалиста, эксперта, переводчика. Впервые
введена административная ответственность указанных лиц за отказ
явиться по вызову судьи, органа, должностного лица, в производстве
которых находится дело об административном правонарушении, и за
ненадлежащее исполнение обязанностей, возложенных на указанных
лиц Кодексом.
Впервые в законодательстве об административной ответственности
урегулирован институт отвода субъекта административной юрисдикции,
причем определены обстоятельства, исключающие возможность
рассмотрения дела судьей, членом коллегиального органа,
должностным лицом. К таким обстоятельствам отнесены родственные
отношения перечисленных выше лиц с лицом, привлекаемым к
административной
ответственности,
потерпевшим,
законным
представителем физического или юридического лица, защитником и
представителем, а также личная прямая или косвенная
заинтересованность соответствующего субъекта административной
юрисдикции в разрешении дела. При наличии перечисленных
обстоятельств возникает обязанность такого лица заявить самоотвод.
Лицам, участвующим в деле, также предоставлено право заявлять
отвод лицу, рассматривающему дело, по основаниям, указанным в
Кодексе. Во всех случаях заявление об отводе подлежит обязательному
рассмотрению с вынесением соответствующего определения.
Как уже отмечалось, подлежат обязательному рассмотрению и
ходатайства участников производства, заявленные на любой его стадии.
3. Следует отметить и ряд новелл в процессе возбуждения и
рассмотрения дела об административном правонарушении.
В проект Кодекса введена глава «Возбуждение дела об
административном правонарушении», в которой в отличие от КоАП
РСФСР определены поводы к возбуждению дела, обстоятельства,
служащие моментом, с которого дело считается возбужденным.
Новыми являются нормы, определяющие полномочия должностных
лиц по составлению протоколов об административных
правонарушениях. В связи с этим перечисляются полномочия
должностных лиц различной ведомственной подчиненности (таких
позиций 78), а также некоторых других лиц, в том числе членов
избирательных комиссий, членов
22
комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав применительно
к составам правонарушений, предусмотренных в конкретных статьях
Особенной части.
В качестве новеллы отметим введенную проектом Кодекса
процедуру административного расследования, применяемую в случаях,
если после выявления административного правонарушения в области
антимонопольного законодательства, налогов и сборов, таможенного
дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового
спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, дорожного
движения, пожарной безопасности осуществляются экспертиза или
иные процессуальные действия, требующие значительного времени. В
таких случаях в определении о возбуждении дела перечисляются повод
для возбуждения дела, данные, указывающие на наличие события
правонарушения, и другие необходимые данные. Административное
расследование проводится по месту совершения или выявления
правонарушения. Срок расследования — один месяц, за исключением
случаев, когда сложность дела обусловливает продление этого срока на
один месяц, а по таможенным делам — до шести месяцев. По окончании
расследования
составляется
протокол
об
административном
правонарушении либо выносится постановление о прекращении
производства по делу об административном правонарушении.
В проекте нового Кодекса впервые установлены конкретные
сроки направления протокола об административном правонарушении
органу административной юрисдикции и сроки исправления
недостатков в протоколе. Так, протокол должен быть направлен судье,
органу, должностному лицу, уполномоченному рассматривать дело, в
течение суток с момента его составления; протокол о проступке,
совершение которого влечет административный арест, должен быть
направлен судье немедленно после его составления.
В связи с существенными недостатками протокола, обнаруженными
при подготовке дела к рассмотрению, он должен быть возвращен лицу,
составившему протокол, а соответствующие недостатки должны быть
устранены в срок не более трех суток со дня возвращения протокола.
После этого даются еще сутки для направления протокола субъекта
административной юрисдикции. На наш взгляд, указанные сроки работы с
протоколом
об
административном
правонарушении
будут
способствовать оперативному реагированию на факты правонарушений и,
в конечном счете, обеспечению прав гражданина, привлекае23
мого к административной ответственности.
Более подробно и обстоятельно, чем в КоАП РСФСР, в проекте
нового Кодекса регламентирован порядок рассмотрения дел об
административных правонарушениях.
Отметим также и новые требования, предъявляемые к содержанию
постановления по делу об административном правонарушении. В
частности, в проекте Кодекса указано, что в постановлении по делу
должны быть решены вопросы об изъятых вещах и документах, о вещах,
на которые наложен арест, если в отношении их не применено или не
может быть применено взыскание в виде конфискации или
возмездного изъятия.
4. Ныне в КоАП РСФСР имеется отдельная глава «Пересмотр
постановлений и решений по делам об административных
правонарушениях», в которую включены нормы об обжаловании
постановлений по делам об административных правонарушениях.
Характерно, что основной инстанцией для обжалования таких
постановлений, в том числе и постановлений, вынесенных мировыми
судьями, является районный суд. Если же постановление вынесено
районным судьей, оно может быть обжаловано в суд субъекта РФ
(вышестоящий суд).
Постановление о наложении взыскания на юридическое лицо или
лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без
образования юридического лица, может быть обжаловано в
арбитражный суд и рассматривается в соответствии с арбитражным
процессуальным законодательством. В связи с этим, на наш взгляд,
возникает
необходимость
урегулирования
в
Арбитражном
процессуальном кодексе РФ производства по рассмотрению таких
жалоб. Пока в АПК РФ такие нормы отсутствуют.
В связи с обжалованием постановлений по делам об
административных правонарушениях отметим еще одну новеллу проекта
КоАП РФ. Ныне в него включена статья, определяющая условия
(основания) и срок вступления постановления в законную силу. Этот
срок связывается прежде всего со сроком обжалования постановления
(в течение десяти дней со дня вручения или получения копии
постановления). После истечения указанного срока, если
постановление не было обжаловано, оно вступает в законную силу и
подлежит исполнению. Кроме того, аналогичное правило вступления
постановления в законную силу предусмотрено и для случаев, когда
истек срок, установленный для обжалования решения по жалобе.
24
Установлен и «надзорный» порядок пересмотра постановлений и
решений, вступивших в законную силу. Речь идет о праве прокуроров
субъектов РФ, Генерального прокурора РФ и его заместителей,
председателей и заместителей председателей судов субъектов РФ,
Председателя Верховного Суда РФ и его заместителей вносить протесты
на вступившие в законную силу постановления первой инстанции и
решения второй инстанции по делам об административных
правонарушениях. Аналогичное право закреплено и в отношении
пересмотра соответствующих дел Высшим Арбитражным Судом РФ.
***
Краткий обзор проекта Кодекса РФ об административных
правонарушениях в сфере административного производства позволяет
сделать вывод о том, что процессуальные нормы нового крупного
федерального закона будут во многом способствовать укреплению
законности, усилению защиты прав и свобод граждан, судебной защите
от произвола и административного усмотрения тех физических и
юридических лиц, в отношении которых возбуждаются и
рассматриваются дела об административных правонарушениях.
Г.А. Кузьмичева*
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Обсуждение проблем административной ответственности на
Лазаревских чтениях 2000 г. очень символично. В год, когда должен
быть принят новый Кодекс РФ об административных правонарушениях,
хотелось бы вспомнить вклад Бориса Михайловича Лазарева в развитие
законодательства об административных правонарушениях, в
* Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права
МГЮА.
25
подготовку первых кодификационных актов — Основ законодательства
Союза ССР и союзных республик об административных
правонарушениях 1980 г. и Кодекса об административных
правонарушениях РСФСР 1984 г., его научные работы, посвященные
этому институту административного права.
Особенность современного законодательства Российской Федерации
об административной ответственности состоит в том, что оно очень
объемно, что нет единого законодательного акта, который закреплял бы
составы правонарушений, административные взыскания и порядок
рассмотрения дел об административных правонарушениях. Кроме того,
акты, содержащие нормы об административной ответственности,
относятся к различным отраслям права.
Однако основу законодательства составляет Кодекс РСФСР об
административных правонарушениях, который был принят 20 июня
1984 г. и вступил в действие с 1 января 1985 г.
За прошедшие со времени принятия КоАП РСФСР годы в него
было внесено очень много изменений и дополнений, что обусловлено
изменениями, произошедшими в нашей стране, появлением новых
общественных отношений, охраняемых административно-правовыми
нормами. Многие положения, закрепленные в КоАП, устарели, многие
нормы не применяются, поэтому очень актуальна проблема принятия
нового Кодекса.
Характеризуя
ныне
существующую
правовую
основу
административной
ответственности,
следует
отметить,
что
административно-правовыми нормами охраняются общественные
отношения в различных сферах и отраслях государственной жизни, в
связи с чем многие нормы, устанавливающие административную
ответственность, содержатся в актах других отраслей права. Так, в
1991 г. был принят Закон РСФСР «Об охране окружающей природной
среды», в котором закреплены составы правонарушений в сфере охраны
окружающей среды. В 1993 г. был принят Таможенный кодекс РФ, в
котором закрепляются составы нарушений таможенных правил и
санкции за них, правила и порядок рассмотрения дел об этих
правонарушениях. В Налоговом кодексе РФ, принятом в 1998 г. и
вступившем в силу с 1 января 1999 г., разд. VI посвящен налоговым
правонарушениям и ответственности за их совершение. Составы
административных правонарушений содержатся в Водном кодексе РФ,
Земельном кодексе РФ, Градостроительном кодексе РФ, Законе РФ «О
пожарной безопасности» и др.
26
Такое разнообразие отраслевых нормативных актов, касающихся
административной ответственности, дало ряду ученых основание
выделять в качестве самостоятельных видов юридической
ответственности налоговую, таможенную, экологическую и другую
ответственность. Такая позиция представляется ошибочной, так как по
своей природе это один вид ответственности — административной,
применяемой органами исполнительной власти за правонарушения,
различающиеся по объекту посягательства.
Включение в КоАП составов правонарушений в области финансов,
налогов, охраны окружающей среды, нарушений таможенных правил и
т.д. исключит возможность растаскивания административной
ответственности по отраслевому признаку. Ведь никому не приходит в
голову дробить уголовную ответственность на виды юридической
ответственности в зависимости от объекта посягательства. Кроме того,
теории права известны такие виды юридической ответственности, как
уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная, административная,
материальная.
Особенностью
законодательства
об
административной
ответственности в настоящее время является также принятие
нормативных правовых актов, предусматривающих административную
ответственность юридических лиц. В числе таких актов можно назвать:
Закон РФ от 17 декабря 1992 г. «Об административной
ответственности
предприятий,
учреждений,
организаций
и
объединений за правонарушения в области строительства»; ФЗ от 5
марта 1999 г. «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке
ценных бумаг»; ФЗ от 8 июля 1999 г. «Об административной
ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных
предпринимателей за правонарушения в области производства и
оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции»; ФЗ от 6 декабря 1999 г. «Об административной
ответственности юридических лиц за нарушение законодательства
Российской Федерации о выборах и референдумах»; ФЗ от 2 января 2000
г. «О качестве и безопасности пищевых продуктов»; и др. В проект
КоАП
включены
статьи,
определяющие
административную
ответственность юридических лиц, но, к сожалению, как и прежде, в нем
нет статей, дающих понятия правонарушения для юридического лица и
его вины. В настоящий момент наряду с КоАП РСФСР действует около
130 федеральных законов, регулирующих административную
ответственность.
Среди актов Российской Федерации, составляющих правовую
27
основу административной ответственности, следует назвать и
Постановления Конституционного Суда РФ о признании не
соответствующими Конституции РФ ряда статей КоАП РФ и
Таможенного кодекса: это Постановление от 11 марта 1998 г. «По делу о
проверке конституционности статьи 266 Таможенного кодекса РФ,
части второй статьи 85, статьи 222 Кодекса РСФСР об административных
правонарушениях в связи с жалобами граждан М.М. Гаглоевой и А.Б.
Пестрякова», Постановление от 28 мая 1999 г. «По делу о проверке
конституционности части второй статьи 266 и пункта 3 части первой
статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в
связи с жалобами граждан Е.А. Арбузовой, О.Б. Колегова, А.Д.
Кутырева, Р.Т. Насибулина и В.И. Ткачука».
Таким образом, можно констатировать, что федеральное
законодательство об административной ответственности очень обширно
и включает в себя помимо КоАП РСФСР большое число иных актов.
Конституция РФ относит административное и административнопроцессуальное законодательство к совместному ведению РФ и ее
субъектов,
следовательно,
нормативное
регулирование
административной ответственности осуществляется и нормативными
актами субъектов РФ.
Так, в Москве за последние годы было принято много актов,
устанавливающих административную ответственность. В качестве
примера можно привести Закон г. Москвы «Об установлении
ответственности за нарушение правил пользования Московским
метрополитеном», Закон г. Москвы «Об ответственности за
нарушения правил охраны, использования и реставрации памятников
истории и культуры г. Москвы», Закон г. Москвы «О штрафных санкциях
за правонарушения в сфере благоустройства города», Закон г. Москвы
«Об административной ответственности за правонарушения в сфере
рынка ценных бумаг».
С 1 января 1998 г. вступил в силу Кодекс Свердловской области об
административной ответственности, особенностью которого является то,
что в нем помимо ответственности физических лиц устанавливается и
ответственность организаций.
Законодательство
субъектов
РФ
об
административной
ответственности
издается
в
соответствии
с
федеральным
законодательством и направлено на охрану правил, устанавливаемых
самими субъектами.
Из сказанного видно, как многочисленно и разнообразно дейст28
вующее законодательство об административной ответственности, и,
конечно, оно нуждается в систематизации и кодификации. Есть надежда,
что в новом КоАП будут решены вопросы, не урегулированные или
недостаточно урегулированные законодателем в настоящее время.
Однако ознакомление с проектом КоАП РФ, принятым
Государственной Думой в третьем чтении в октябре 2000 г.,
свидетельствует о том, что остается еще много нерешенных вопросов,
которые будут в дальнейшем решаться во вновь принимаемых
законодательных актах, и опять нормативная база административной
ответственности быстро разрастется и выйдет за рамки Кодекса. В связи с
этим представляется, что целесообразнее было бы кодифицировать
институт административной ответственности (как, впрочем, и другие
административно-правовые институты, которые в соответствии с
Конституцией РФ находятся в совместном ведении Российской
Федерации и ее субъектов) путем принятия Основ законодательства об
административных правонарушениях РФ и издания на их основе в
субъектах Федерации кодексов или иных кодифицированных актов,
касающихся данного правового института.
Л.А. Калинина*
ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
В современных условиях осуществления правовой реформы и
построения правового государства все более возрастает роль
административной ответственности за совершение административных
правонарушений, предусмотренных конституционным, таможенным,
налоговым, бюджетным, земельным, экологическим, антимонопольным и
другим законодательством.
___________________________
* Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права
МГЮА.
29
Задачами законодательства об административных правонарушениях
являются защита и охрана прав и свобод человека и гражданина,
интересов юридических лиц, с одной стороны, и публичных интересов
— с другой. К последним следует отнести прежде всего защиту
общественной
нравственности,
охрану
окружающей
среды,
установленного порядка осуществления государственной власти,
общественного порядка и общественной безопасности, собственности.
Однако на сегодняшний день административная ответственность,
будучи важнейшим инструментом реагирования на административные
правонарушения, не выполняет в полной мере присущие ей задачи. Это
обусловлено многими причинами. Одной из них является
несовершенство
законодательства
об
административной
ответственности, его бессистемность, разбросанность по отдельным
отраслевым законам, что приводит к искажению и дублированию норм и
в конечном итоге к снижению эффективности его применения.
Поэтому не случайно в административно-правовой литературе
последних лет много внимания уделяется вопросам административной
ответственности1. Во главу угла поставлены такие аспекты этой
ответственности, как понятие и сущность, принципы реализации,
основания и порядок привлечения субъектов, в том числе и
юридических лиц, к административной ответственности, видовая
характеристика административных правонарушений, а также иные
вопросы, имеющие не только теоретическое, но и практическое
значение. Разрешение этих вопросов непременно позволит сделать
шаг вперед в совершенствовании действующего законодательства об
административных правонарушениях.
1
См., напр.: Кононов П.И. Административная ответственность должностных лиц:
Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1994; Овчарова Е.В. Материальноправовые проблемы административной ответственности юридических лиц (к
проекту Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях)
// Государство и право. 1998. №7. С. 14—19; Шергин А.П. Проблемы
административно-деликтного права // Государство и право. 1994. № 8-9. С.5265; Тихомиров Ю.А., Ноздрачев А Ф. и др. Концепция развития
административного законодательства. М., 1995; Студенжина М.С. Нужен ли
специальный федеральный закон об административной юстиции? // Закон:
создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998. С. 179-190; Якимов
А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его
реализации. М., 1999.
30
В настоящее время все более актуальным и необходимым становится
принятие нового единого федерального закона Российской Федерации —
нового Кодекса об административных правонарушениях.
В проекте КоАП имеются как свои плюсы, так и минусы.
Положительным моментом служит то, что в нем отражены общие
задачи,
принципы
законодательства
об
административных
правонарушениях, система административных взысканий и правила их
наложения. Впервые предусмотрено возмещение морального вреда,
причиненного административным правонарушением. В достаточной
степени
регламентированы
производство
по
делам
об
административных правонарушениях, права и обязанности его
участников, применение мер обеспечения производства по делам об
административных правонарушениях — иными словами, то, без чего
невозможно и формирование эффективного законодательства об
административной ответственности, и должная его реализация.
Анализируя общие положения проекта КоАП, следует отметить, что
в нем значительно расширено применение взысканий по постановлению
суда: в судебном порядке налагаются такие взыскания, как возмездное
изъятие, конфискация предмета, явившегося орудием совершения или
непосредственным объектом административного правонарушения;
лишение специального права, предоставленного физическому лицу;
административный арест.
Это означает, что будет расширен и круг дел об административных
правонарушениях,
подведомственных
суду.
В
условиях
просматривающейся
тенденции
становления
и
создания
административного
судопроизводства
рассмотрение
дел
об
административных правонарушениях в судебном порядке, бесспорно,
станет этапом по накоплению опыта работы с указанной категорией дел
судами общей юрисдикции. Да и с точки зрения защиты прав и свобод
человека,
интересов
юридического
лица,
индивидуального
предпринимателя, рассмотрение дел и наложение административного
взыскания в судебном порядке в большей степени позволит
гарантировать своевременное, полное выяснение обстоятельств каждого
дела, соблюдение законности.
Имеются определенные нюансы и в самом содержании норм,
устанавливающих то или иное взыскание. Так, если по действующему
КоАП РСФСР конфискован может быть предмет, находящийся в личной
собственности нарушителя, то, как вытекает из смысла статьи проекта
КоАП РФ, допускается конфискация предмета, явившегося
31
орудием
совершения
или
непосредственным
объектом
административного правонарушения, независимо от того, находится
ли этот предмет в собственности нарушителя или передан ему в
управление
или
пользование.
Следовательно,
субъектом
административного правонарушения является как собственник, так и
лицо, которому может быть вверено имущество.
В структуру проекта нового Кодекса включены нарушения
таможенных правил, правонарушения в области финансов и
налогообложения, предпринимательской деятельности, в области охраны
окружающей
природной
среды
и
природопользования,
промышленности, строительства, энергетики и др., предусмотренные
ныне отдельными законами. Это позволит в будущем избежать
определенных трудностей и коллизий принципиального характера,
которые имеются в действующем отраслевом законодательстве. В
настоящее время многие нормы конкурируют друг с другом, носят
бланкетный характер по способу построения, имеют не всегда
однозначно толкуемое содержание диспозиции. Эти недостатки в
особенности присущи законодательству в области финансов и
налогообложения.
Думается,
систематизация
норм
об
административной
ответственности в рамках КоАП бесспорно позволит сделать шаг вперед
и в унификации правовых категорий, сформулированных также в
отраслевом законодательстве. Это касается в первую очередь таких
понятий,
как
«налоговое
правонарушение»
и
«налоговая
ответственность», «экологическое правонарушение» и «экологическая
ответственность», «таможенное правонарушение» и «таможенная
ответственность». Использование указанных категорий без увязки с
законодательством об административных правонарушениях размывает
административную ответственность, предусмотренную отдельным
законом. В результате подобная тенденция приводит зачастую к
неразберихе в правоприменительной деятельности, к путанице при
юридической квалификации правонарушения и, как следствие, — к
нарушению законности. Необходимо заметить, что ни у кого не
вызывает
сомнений
необходимость
единого
уголовного
кодификационного закона, нормами которого будет предусмотрена
уголовная ответственность, в частности и за таможенные, налоговые,
экологические и другие правонарушения.
Ранее неоднократно нами обращалось внимание на то, что
попытка обособить налоговое, таможенное правонарушение прежде
всего от административного не достигла положительного результата
32
Нетрудно заметить, например, что в качестве отличительного признака
налогового правонарушения законодатель указал его противоправность,
т.е., как вытекает из смысла ст. 106 Налогового кодекса, нарушение
законодательства о налогах и сборах. Но возникает вопрос: в чем
усматривается отличие категории «нарушение законодательства о налогах
и сборах» от «нарушения законодательства о налогах и сборах,
содержащего признаки административного правонарушения или
преступления», а также от «нарушения законодательства о налогах и
сборах в связи с перемещением товаров через таможенную границу
Российской Федерации», которые также выделяются в соответствии со ст.
10 Налогового кодекса РФ? Ответа на этот вопрос в действующем
Налоговом кодексе нет. Формальный критерий, на который пошел
законодатель (отсылка к гл. 14 и 15 данного Кодекса, к КоАП и
Таможенному кодексу), ясности не вносит. А анализ конкретных составов
Налогового кодекса позволяет сделать вывод, что большинство данных
правонарушений по своему характеру являются административными.
Поэтому включение в проект КоАП правонарушений в области
налогов и сборов, нарушений таможенных правил, думается, позволит
избежать на практике ошибок, связанных как с неоднозначностью
толкования норм, так и с юридической квалификацией правонарушений.
Если говорить о недостатках и пробелах проекта КоАП, то их
конечно же не удалось избежать. К одному из них следует отнести
наличие норм, которые характеризуются отсутствием четкого
формулирования понятий. И, очевидно, уже сейчас необходимо
законодателю вернуться к определениям, например, должностного лица,
вины юридического лица, повторного совершения однородного
административного правонарушения и др.
К особенностям проекта КоАП следует отнести расширение
субъектного состава административной ответственности. Если
действующим КоАП регламентируется только ответственность
физических лиц, то нормы нового Кодекса распространяются и на
юридических лиц.
С одной стороны, определение в КоАП юридического лица как
субъекта административной ответственности имеет положительные
моменты, ибо бесспорно позволит единообразно применять материальные
и процессуальные нормы в равной степени как к физическим, так и к
юридическим лицам. С другой стороны, уже сейчас ясно, что
33
закон не решает всех проблем. Одна из них — это вина юридического
лица. Вся сложность заключается в том, что на сегодняшний день вина
юридического лица при привлечении его к административной
ответственности определяется в действующем законодательстве поразному, неоднозначно. Так, за нарушение таможенных правил
юридические лица несут административную ответственность без
установления вины (ст. 230, 231 Таможенного кодекса), а за налоговые
правонарушения — в зависимости от вины должностного лица
(представителя) соответствующей организации (п. 4 ст. 110
Налогового кодекса).
В проекте КоАП установлена виновная ответственность
юридических лиц, что прямо вытекает из смысла и содержания понятия
административного правонарушения и сформулированного принципа
презумпции невиновности, согласно которому «лицо подлежит
административной ответственности только за те административные
правонарушения, в отношении которых установлена его вина». Однако
вопрос определения вины юридического лица так и остался открытым.
Полагаем, что формула определения вины через вину должностного лица,
изложенная в п.4 ст. 110 действующего Налогового кодекса, вполне удачна
и могла бы лечь в основу КоАП. Такой подход обусловлен тем, что
административная ответственность юридического лица в большей
степени носит юридико-технический характер, от которого зависит размер
санкции — и не более того. А субъектом правонарушения, думается, во
всех случаях выступает физическое лицо, чаще всего должностное.
При этом определение вины юридического лица через вину
должностного лица отнюдь не означает, что к ответственности должны
привлекаться одновременно и должностное, и юридическое лицо. К
сожалению, согласно проекту КоАП, наложение административного
взыскания на юридическое лицо не освобождает от административной
ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо,
равно как и привлечение к административной ответственности
физического лица не освобождает от административной ответственности
за данное правонарушение юридическое лицо. На наш взгляд, в законе
должна быть сформулирована альтернатива: к административной
ответственности привлекается либо должностное, либо юридическое
лицо. В противном случае на практике это будет приводить к тому, что за
одно и то же правонарушение лица будут привлекаться к
административной ответственности дважды. А это не согла34
суется с одним из основополагающих принципов наложения
административного взыскания, а именно: никто не может нести
административную ответственность дважды за одно и то же
административное правонарушение.
Нельзя не отметить и новеллу, связанную с увеличением давностных
сроков. Речь идет прежде всего о сроках наложения административного
взыскания. В настоящее время, по общему правилу, административное
взыскание на физическое лицо может быть наложено не позднее двух
месяцев либо со дня совершения, либо со дня обнаружения
административного правонарушения и не позднее шести месяцев на
юридическое лицо. Согласно проекту нового КоАП, срок наложения
взыскания зависит не столько от субъекта ответственности, сколько от
характера административного правонарушения. Законодатель определил
перечень нарушений, за которые взыскание не может быть наложено по
истечении года. Действительно, необходимо увеличить срок наложения
взыскания. Однако это должно быть в том случае, если производством
предусмотрено предварительное расследование в силу сложности
административного правонарушения. Ведь возникает правомерный
вопрос, что мешает должностным лицам, например, налоговых органов
наложить взыскание в течение двух месяцев за такие противоправные
деяния (пусть даже и относящиеся к налоговым правонарушениям), как
нарушение срока постановки на учет в налоговом органе, нарушение
срока представления сведений об открытии и о закрытии счета в банке
или иной кредитной организации, и т.д. При этом во всех случаях
наложение взыскания должно производиться в пределах разумного срока.
Думается, увеличение указанного давностного срока до одного года
является весьма большим и в значительной степени необоснованным,
поскольку не отражает одно из сущностных проявлений
административной ответственности, а именно ее оперативность. На
практике в большинстве случаев уже на стадии возбуждения
производства по делу это может привести, с одной стороны, к
затягиванию, волоките и чиновничьему произволу, а с другой — к
неэффективному применению санкций, порождающему безнаказанность
правонарушителей.
Таким образом, необходимо осознать, что в будущем оперативное
применение, мер административного воздействия к виновному лицу с
одновременным исключением любых проявлений беззакония и
произвола в отношении граждан, юридических лиц возможно при
условии разработки КоАП, отвечающего требованиям законности. А
35
законность предполагает и наличие высокого качества юридических
норм об административной ответственности, а затем уже их строгое
соблюдение всеми субъектами права.
В.Н. Савин*
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Одной из проблем важнейшего из институтов административного
права — административной ответственности является отсутствие
конкретных законодательно закрепленных полномочий органов
государственной власти субъектов Российской Федерации по ее
законодательному регулированию
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ административное и
административно-процессуальное законодательство находится в
совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Статьей 12 Федерального закона «О принципах и порядке
разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации» четко
определено, что по вопросам, отнесенным к предметам совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов, издаются федеральные
законы, определяющие основы (общие принципы) правового
регулирования, включая принципы разграничения полномочий, а также
федеральные законы, направленные на реализацию полномочий
федеральных органов государственной власти.
До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к
предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по
таким вопросам собственное правовое регулирование. После при-
* Депутат Московской областной Думы, кандидат юридических наук
36
нятия соответствующего федерального закона законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Федерации приводятся в
соответствие с принятым федеральным законом
Такой закон существует — это КоАП РСФСР. По форме это тот же
федеральный закон, но кодификационный, непосредственно и полно
регулирующий определенную сферу общественных отношений. Он
объединяет нормы административного права, устанавливающие основания
и виды административных взысканий
Несмотря на то, что за последние 15 лет было принято более 60
нормативных правовых актов по внесению изменений и дополнений в этот
Кодекс, в том числе 32 федеральных закона появились уже после
принятия Конституции РФ 1993 г., и то, что в нем учтены два
Постановления Конституционного Суда РФ (от 11 марта 1998 г. № 8-П и
от 28 мая 1999 г. № 9-П), ныне действующий КоАП РСФСР является, по
сути, не кодексом России как федеративного государства, а кодексом
одной из 15 республик бывшего Союза ССР, т.е. одного из субъектов
федеративного государства.
Он не содержит даже таких понятий, как субъект Российской
Федерации, поэтому законодательное регулирование административной
ответственности в субъектах РФ приходилось осуществлять исходя из
того, что они являются правопреемниками компетенции в области
законодательства
об
административных
правонарушениях
соответствующих автономных республик РСФСР и полномочий
соответствующих краевых, областных, Московского и Ленинградского
городских Советов народных депутатов, Советов народных депутатов
автономных областей и автономных округов, за исключением
Республики Татарстан.
Пунктом 4 ст. 2 Договора Российской Федерации и Республики
Татарстан от 15 февраля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и
взаимного делегирования полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти
Республики Татарстан» осуществление правового регулирования
административной ответственности отнесено исключительно к
полномочиям органов государственной власти Республики Татарстан. Это,
в принципе, противоречит Конституции РФ, но до настоящего времени
остается юридическим фактом.
Таким образом, по полномочиям в сфере законодательного
регулирования административной ответственности можно выделить такие
группы субъектов Федерации:
37
— Республика Татарстан, где законодательное регулирование
административной ответственности находится в исключительном ведении
органов государственной власти республики;
— другие республики Российской Федерации, являющиеся
правопреемниками
компетенции
соответствующих
автономных
республик. Эти республики в соответствии со ст. 5 КоАП РСФСР в
области законодательства об административных правонарушениях имели
право установления административной ответственности по вопросам
охраны общественного порядка, если они не урегулированы Кодексом, а
также по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями. Им
предоставлено право устанавливать правила, за нарушение которых
наступает административная ответственность по ст. 85 («Нарушение
правил охоты и рыболовства, а также правил осуществления других видов
пользования животным миром»), ст. 101 («Нарушение правил по
карантину животных и других ветеринарно-санитарных правил»), ст.
1112 («Нарушение правил эксплуатации судов, а также управление
судном лицом, не имеющим права управления»), ч 2 и 3 ст. 1113
(«Нарушение правил плавания, погрузки и разгрузки судов»), ст. 111 4 ,
1121 (в части судов, поднадзорных государственным инспекциям по
маломерным судам, и баз (сооружений) для их стоянок), ст. 144 и 149
(«Нарушение правил благоустройства городов и других населенных
пунктов» и «Нарушение правил торговли на колхозных рынках»).
Края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономная область и
автономные округа не могли осуществлять законодательное
регулирование,
даже
по
установлению
административной
ответственности по вопросам охраны общественного порядка, что
разрешено республикам. В соответствии со ст. 6 КоАП РСФСР они
могли принимать только решения, предусматривающие за их нарушение
административную ответственность, по вопросам охраны общественного
порядка, если они не урегулированы Кодексом, а также по вопросам
борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями. Однако реализация
этой правовой нормы нереальна, поскольку Федеральным законом «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» определено, что решениями законодательного органа
государственной власти оформляются решения только по вопросам
ведения законодательного органа.
Ни о каком равноправии субъектов Российской Федерации здесь и
речи быть не могло.
38
В некоторой степени эта проблема нашла разрешение в Определении
Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г. № 145-О по запросу
Законодательного собрания Нижегородской области «О проверке
конституционности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об
административных правонарушениях». В этом Определении отмечается,
что ч. 1 ст. 6 КоАП РСФСР были установлены определенные
полномочия в сфере административной юрисдикции — Советов
народных депутатов соответствующего уровня. С принятием в 1993 г.
Конституции РФ органы законодательной (представительной) власти
краев, областей, городов федерального значения, автономной области и
автономных округов обрели новый конституционный статус, а потому
положения ч. 1 ст. 6 КоАП РСФСР не могут применяться без
соотнесения их с положениями Конституции РФ, предопределяющими
полномочия органов законодательной (представительной) власти
субъектов РФ.
Согласно Конституции, административное законодательство
отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Исходя из
этих конституционных положений, отмечается в Определении
Конституционного Суда, субъекты Российской Федерации вправе
принимать собственные законы в области административных
правонарушений, если они не противоречат федеральным законам,
регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего
федерального закона субъект РФ вправе осуществлять собственное
правовое регулирование, что следует из смысла ст. 72, 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1)
Конституции РФ и вытекает из природы совместной компетенции. С
принятием федерального закона закон субъекта Федерации подлежит
приведению в соответствие с ним. Данная правовая позиция нашла
отражение в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 30 ноября
1995 г. и от 1 февраля 1996 г, принятых в связи с запросами
Калининградской областной Думы и Администрации Читинской области,
а также в других решениях Конституционного Суда, сохраняющих
свою силу.
Дискуссионным остается вопрос о полномочиях в области
законодательства об административных правонарушениях органов
государственной власти республик в составе Российской Федерации. Если
их рассматривать как правопреемников соответствующих автономных
республик, то их полномочия определены ст. 5 КоАП РСФСР, которая
не оспаривалась, не отменялась и не признавалась противоречащей
Конституции РФ.
39
С другой стороны, республики, как и другие субъекты Российской
Федерации, вправе принимать в области административных
правоотношений собственные законы, если они не противоречат
федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При
отсутствии соответствующего федерального закона республика
осуществляет собственное правовое регулирование. С принятием
федерального закона закон республики подлежит приведению в
соответствие с ним.
Следует согласиться с тем, что, исходя из принципов равноправия
субъектов РФ, все субъекты Федерации должны иметь равные
полномочия по законодательному регулированию в области
административных правонарушений.
Отсутствие единого подхода к законодательному регулированию
административной ответственности в субъектах Федерации нередко
приводит к нарушениям прав граждан. Так, в «нарушение ст. 72
Конституции Российской Федерации Законодательным собранием
Алтайского края был принят закон «Об обеспечении безопасности людей
на водоемах Алтайского края», которым установлена административная
ответственность, не предусмотренная федеральным законодательством.
Законодательным собранием Ивановской области принят закон «О
защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного
техногенного характера», которым установлена административная
ответственность, не предусмотренная КоАП РСФСР, причем право
наложения взысканий предоставлено органам по делам гражданской
обороны и чрезвычайным ситуациям. По требованию прокуроров данные
законы были отменены»1.
Существует ряд проблем и в вопросах разграничения компетенции
органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об
административных правонарушениях.
Вряд ли существующие проблемы могут быть урегулированы и
новым Кодексом об административных правонарушениях. Нужен не
1
Михалевич И. В. О практике прокурорского реагирования на несоответствие
федеральному законодательству правовых актов субъектов Российской
Федерации // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы
совершенствования и использования в преподавании: Материалы научной
конференции. 25-27 марта 1999 г. / Отв. ред. проф. С.А. Авакьян. М., 1999.
С.253.
40
Кодекс, нужны Основы законодательства Российской Федерации об
административных правонарушениях, как это предусмотрено ст. 12 ФЗ
«О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
Тогда в субъектах Федерации можно будет принять законы об
административной ответственности, в которых будут учтены и найдут
законодательное разрешение все проблемы законодательного
регулирования административной ответственности в субъекте РФ.
Л.Л. Попов*,
Ю.Ю. Колесниченко**
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ
Можно с уверенностью утверждать, что административная
ответственность юридических лиц является составной частью института
административной ответственности, который в свою очередь соотносится
с понятием «административное принуждение» как часть и целое. В
числе признаков, свойств, оснований наступления ответственности,
присущих институту административной ответственности юридических
лиц, можно выделить следующие:
во-первых, такая ответственность всегда связана с государственным
административным принуждением;
во-вторых, к административной ответственности юридических
лиц относятся все правоотношения (независимо от их отраслевой
принадлежности),
в
которых
находит
свое
выражение
административно-правовой метод правового регулирования;
_______________________________
* Заведующий кафедрой административного права МГЮА,
юридических наук, профессор.
** Преподаватель кафедры административного права МГЮА.
доктор
41
в-третьих, единым и единственным основанием административной
ответственности юридических лиц является совершение ими
административного правонарушения — общественно опасного,
противоправного, виновного, наказуемого деяния.
Административная ответственность юридических лиц не
ограничивается применением административных взысканий с целью
наказания, напротив, она носит двойственный характер: одна сторона
ответственности состоит в применении собственно административных
взысканий с целью наказания, государственного осуждения виновного
субъекта, восстановления социальной справедливости, вторая — в
принуждении юридического лица, организации к выполнению
государственной обязанности, от которой оно неправомерно и виновно
отказалось.
Понятие административной ответственности юридических лиц
соотносится с понятием административного принуждения как часть и
целое. В основании применения к юридическим лицам мер
ответственности должно лежать совершенное или совершаемое
административное правонарушение — противоправное, виновное,
наказуемое деяние, представляющее угрозу для установленного
правопорядка.
Анализируя особенности субъектного состава административного
правонарушения, совершенного юридическим лицом, следует выделить
следующие его особенности. По субъектному составу, во-первых, в
административном
праве
существуют
общие
субъекты
административной
ответственности,
обобщенно
именуемые
организациями, как обладающие правами юридических лиц, так и не
обладающие ими, но являющиеся, по существу, частью первых, их
структурными подразделениями. Сюда относятся филиалы и
представительства юридических лиц. Но могут существовать также
специальные субъекты административной ответственности, например
такие предусмотренные налоговым законодательством субъекты, как
«обособленные подразделения организаций», которые наравне с
юридическими лицами несут административную ответственность за
совершение
административных
правонарушений
в
сфере
предпринимательской
деятельности;
во-вторых,
субъектами
административной ответственности являются деликтоспособные
юридические лица, а также структурные подразделения этих
юридических лиц, создание которых предусмотрено законодательством.
К таким структурным подразделениям сегодня относятся только
филиалы и представительства. Они безусловно правосубъектны с точки
зрения административного права.
42
Возможно также существование круга специальных структурных
подразделений юридических лиц, признаваемых условно правосубъектными, т.е. подлежащих административной ответственности при
условии законодательного признания в отдельных особых случаях их
административной деликтоспособности; в-третьих, обстоятельство
обладания субъектом ответственности правами юридического лица
безразлично с точки зрения возможности привлечения данного субъекта
к административной ответственности. В административном праве термин
«юридическое лицо» используется в большей степени в качестве
собирательного
понятия,
обозначающего
все
субъекты
административной
ответственности,
которые
могут
быть
охарактеризованы как «организации» или «коллективные субъекты», вне
зависимости от наличия или отсутствия у них правомочий
юридического лица. При этом организации (юридические и
неюридические лица) в административно-правовых отношениях имеют
свойства строго индивидуального, а не коллективного субъекта права,
самостоятельно реализующего свою право- и дееспособность
посредством деятельности собственной администрации, но проявляющего
при этом свойства полностью правосубъектного индивидуального
участника правоотношений, возникающих по поводу совершения
административных
правонарушений,
т.е.
обладающего
административной ответственностью.
Таким образом представляется возможным, используя гражданскоправовое определение юридического лица, выделить некоторые его
признаки, в том числе и как субъекта административной ответственности:
имущественная обособленность;
самостоятельная имущественная ответственность;
выступление в гражданском обороте от своего имени;
обладание устойчивой организационной структурой, или
«организационное единство».
В административном праве к уже перечисленным признакам
юридического лица как потенциального субъекта административной
ответственности следует присоединить такие, как:
обладание законодательно обусловленной административной
правосубъектностью (административной правоспособностью и
дееспособностью, а также административной деликтоспособностью);
отсутствие возможности осуществлять властно-управленческие
функции в отношении не подчиненных им третьих лиц (не входящих
43
в систему государственных контрольных органов);
отсутствие возможности применять меры административной
ответственности, административные взыскания к третьим лицам.
К
отличительным
особенностям
субъективной
стороны
административного правонарушения, совершенного юридическим
лицом, относятся следующие признаки:
во-первых,
виной
юридического
лица
в
совершении
правонарушения является субъективное отношение к противоправному
деянию коллектива этого юридического лица, определяемое
преобладающей волей, под которой понимается прежде всего воля
администрации данного юридического лица, а именно ее полномочных
должностных лиц, а также иных лиц, имеющих право давать обязательные
указания в пределах структуры юридического лица;
во-вторых, вина юридического лица, рассматриваемая с помощью
субъективного подхода, должна ввиду этого пониматься как выражение
вины должностных лиц администрации и считаться доказанной, только
если она установлена;
в-третьих, вина юридического лица может быть рассмотрена с
объективных позиций, как вина организации с точки зрения
государственного
органа,
осуществляющего
наложение
административного взыскания.
Анализируя комплекс мер, связанных с административной
ответственностью юридических лиц, можно сделать некоторые выводы.
1. Для института административной ответственности юридических
лиц характерна следующая система административных взысканий:
а) меры морально-правового характера в форме предупреждения,
законодательно обусловленным видом которого может быть также
предупреждение с предписанием;
б) меры имущественного и денежного взыскания в форме штрафа,
взыскания стоимости товаров и транспортных средств, конфискации
предметов, явившихся непосредственными объектами или орудиями
совершения административного правонарушения;
в) взыскания, направленные на ограничение деятельности
юридических лиц, на лишение их отдельных полномочий или
специального права, могут применяться в форме отзыва
(аннулирования) лицензии.
2. В числе административных взысканий, применяемых к
юридическим лицам, преобладают меры имущественной направленности,
44
связанные с денежными выплатами, а именно административные
штрафы.
Исследуя вопрос об особенностях применения административных
взысканий к юридическим лицам, необходимо обратить внимание в
первую очередь на реализацию принципа индивидуализации
административного взыскания, на понимание того, что любая
организация — как обладающая правами юридического лица, так и не
обладающая ими — должна рассматриваться в случае совершения
административного
правонарушения
как
индивидуальный,
самостоятельный правонарушитель. Соответственно производство по
делам об административных правонарушениях юридических лиц
должно быть ориентировано исключительно на разрешение
административных дел индивидуальных субъектов.
Опуская некоторые особенности рассмотрения дел об
административных правонарушениях таможенного, налогового,
антимонопольного законодательства, законодательства о ценных
бумагах, строительстве, землепользовании и других, выделим общие
черты, характеризующие производство по делам об административных
правонарушениях, совершенных юридическими лицами:
1) единый порядок производства по делам об административных
правонарушениях, совершенных юридическими лицами, отсутствует, но
в целом такое производство базируется на нормативной базе, состоящей
из трех кодификационных нормативных актов: Таможенного кодекса,
Налогового кодекса, Кодекса об административных правонарушениях;
2) в связи с тем, что единообразного порядка осуществления
производства по делам об административных правонарушениях в
настоящее время нет, существуют ведомственные нормативные акты,
самостоятельно решающие процессуальные вопросы по тем видам
правонарушений, по которым эти ведомства (например, Федеральная
комиссия по рынку ценных бумаг и ее немногочисленные региональные
отделения) полномочны применять административные взыскания;
3) в субъектах Российской Федерации формируется свой, отличный
от общефедерального, порядок производства по делам о
правонарушениях
в
области
городского
благоустройства,
общественного питания, торговли и т.д., ответственность за которые
установлена законодательными актами субъектов Федерации. В
перспективе, с принятием нового КоАП, определение порядка
привлечения к админист45
ративной ответственности именно в этих сферах хозяйствования
окончательно перейдет к законодательным органам субъектов Федерации;
4) прослеживается стремление законодателя сделать исполнение
решений, связанных с административными имущественными санкциями
и выплатой денежных штрафов, с одной стороны, единым для всех
органов, а с другой — вневедомственным, осуществляемым на основе
законодательных актов; исполнение постановлений о наложении
административных взысканий осуществляется применительно к
особенностям привлечения к административной ответственности
юридических лиц в порядке, установленном ФЗ «Об исполнительном
производстве»;
5) в теории административного права принято считать, что
производство по делам об административных правонарушениях слагается
из: возбуждения дела; его рассмотрения и разрешения; обжалования или
опротестования постановления по делу; исполнения постановления по
делу. Однако современное законодательство об административных
правонарушениях в некоторых случаях1 уже предусматривает
возможность наличия в производстве такой факультативной стадии, как
административное расследование. Таким образом, производство по делам
об административных правонарушениях иногда для придания ему
логически законченного характера может осуществляться путем
прохождения факультативной стадии — стадии административного
расследования.
1
См., напр., ст. 18 ФЗ от 8 июля 1999 г. «Об административной
ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных
предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота
этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (СЗ РФ. 1999.
Ст. 3476).
46
Е.В. Овчарова*
ОСОБЕННОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ
МЕР АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ**
Административная ответственность является разновидностью
административного принуждения как формы государственного
принуждения, осуществляемой уполномоченными органами или
должностными лицами исполнительной власти в отношении любых
организационно не подчиненных им субъектов и, как правило, в
административном, т.е. во внесудебном, порядке. Вместе с тем отчетливо
прослеживается тенденция расширения судебной юрисдикции по
административным проступкам юридических лиц.
Это связано прежде всего с предусмотренными ст. 35 и другими
статьями Конституции РФ конституционными гарантиями судебной
защиты
права
частной
собственности
при
применении
административных взысканий имущественного характера, таких, как
штраф и конфискация имущества.
На практике в настоящее время после принятия Постановления
Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г., предусматривающего
последующий судебный контроль в качестве способа защиты права
юридического лица, гарантированного положением ст. 35 Конституции
РФ о том, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по
решению суда, исключены случаи безакцептного списания сумм штрафов
со счетов юридических лиц. Если при наложении административного
штрафа органом исполнительной власти юридическое лицо отказывается
его платить в добровольном порядке, то данный орган исполнительной
власти должен обращаться в арбитражный суд с исковым заявлением о
взыскании наложенного штрафа в судебном порядке. Следовательно, до
вступления в законную силу решения суда постановление о наложении
административного штра__________________________________
* Аспирантка сектора административного права ИГП РАН.
** Работа выполнена по гранту РФФИ № 00-06-80033а.
47
фа не является обязательным для исполнения юридическим лицом.
Данная позиция нашла отражение в Налоговом кодексе РФ, по
смыслу п. 7 ст. 114 и п. 1 ст. 104 которого налоговые санкции,
являющиеся, по сути, административными штрафами за нарушения
налогового законодательства, взыскиваются с налогоплательщиков
только в судебном порядке в случае, если налогоплательщик после
вынесения решения налогового органа о привлечении его к
ответственности за совершение налогового правонарушения отказался
добровольно уплатить сумму налоговой санкции или пропустил срок
уплаты, указанный в требовании налогового органа.
Вопрос о соответствии Конституции РФ правовых норм
законодательных актов, предусматривающих применение конфискации
имущества
в
административном
порядке,
рассматривался
Конституционным Судом РФ. Позиция Конституционного Суда по
вопросу, связанному с применением конфискации в отношении
юридических лиц и физических лиц, различается, хотя это противоречит
сформулированному в п. 1 ст. 19 Конституции РФ принципу
равноправия, согласно которому все равны перед законом и судом, и
п. 3 ст. 35 Конституции РФ, в соответствии с которым никто не может
быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.
Так, в отношении физических лиц в Постановлении
Конституционного Суда РФ от 11 марта 1998 г. сказано, что
конфискация имущества физических лиц должна осуществляться
только по решению суда, «ибо одна только возможность судебного
обжалования решения административного органа о конфискации
имущества физического лица не исключает лишение собственности и без
судебного решения. Тем самым ставится под угрозу существо
конституционной судебной гарантии права частной собственности, так
как конфискация, влекущая переход права собственности на изъятое у
нарушителя имущество к государству, должна осуществляться только
по решению суда».
В отношении же юридических лиц в Постановлении
Конституционного Суда РФ от 20 мая 1997 г. сказано, что «вынесение
таможенными органами постановления о конфискации имущества в виде
санкции за таможенное правонарушение при наличии гарантии
последующего судебного контроля как способа защиты прав
собственника не противоречит требованиям Конституции РФ. Если
лицо не согласно с изъятием имущества в виде административного
решения о конфискации, оно имеет возможность оспорить его
правильность в
48
суде. Имущество, в отношении которого вынесено соответствующее
постановление о конфискации, обращается в собственность государства
лишь по истечении срока обжалования в вышестоящие таможенные
органы или в суд».
В такой ситуации более целесообразна была бы передача на
непосредственное рассмотрение суда соответствующих дел об
административных проступках юридических лиц.
Согласно п. 3 ст. 13 ФЗ от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании
отдельных видов деятельности» в редакции ФЗ от 22 декабря 1999 г., в
случаях неоднократного или грубого нарушения лицензиатом
лицензионных требований и условий лицензия может быть аннулирована
только решением суда на основании заявления лицензирующего
органа, выдавшего лицензию, или компетентного органа
государственной власти.
В соответствии с ч. 2 п. 2 ст. 61 ГК РФ юридическое лицо может
быть ликвидировано по решению суда в случае осуществления
деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) либо
деятельности, запрещенной законом, либо с иными неоднократными или
грубыми нарушениями закона или иных правовых актов. Требование о
ликвидации юридического лица по перечисленным основаниям может
быть предъявлено в суд уполномоченным исполнительным органом,
которому право на предъявление такого требования предоставлено
законом (ч. 1 п. 3 ст. 61 ГК РФ).
Вызывают критические замечания нормы Закона РФ от 22 марта
1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности
на товарных рынках», которые затем получили отражение в
Положении о Министерстве по антимонопольной политике и
поддержке предпринимательства относительно права этого министерства
устанавливать порядок рассмотрения дел об административных
правонарушениях юридических лиц. На практике это влечет серьезные
нарушения общих принципов наложения административных взысканий
на юридических лиц. Эти принципы должны устанавливаться КоАП, а
не ведомственным нормативным актом.
В производстве по делам об административных правонарушениях
юридических лиц, которое осуществляется органами МАП России, по
факту обнаружения правонарушений не составляются протоколы, а
должностные лица при обнаружении нарушений антимонопольного
законодательства ограничиваются ведомственными служебными
записками, которые наряду с иными материалами дела, за исключением
49
определения о возбуждении дела и постановления о применении
административного взыскания, недоступны для ознакомления с ними
представителя привлекаемого к ответственности лица. Кроме того,
встречаются случаи, когда штраф, наложенный на одно юридическое
лицо, оплачивается другим юридическим лицом. Во всех случаях уплата
штрафа освобождает юридическое лицо от исполнения той обязанности,
за неисполнение или ненадлежащее исполнение которой оно было
оштрафовано.
Инспекциями Госархстройнадзора часто нарушаются правила
производства по делам об административных правонарушениях
юридических лиц в области строительства, которые в соответствии с п. 1
ст. 3 Закона РФ от 17 декабря 1992 г. «Об административной
ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений
за правонарушения в области строительства» рассматриваются в порядке,
установленном гл. 21 КоАП РСФСР и указанным Законом.
Так, с момента составления Протокола о правонарушении в области
строительства до вынесения Постановления по делу проходит более
двух месяцев, что является основанием для прекращения производства
по делу. Производство по таким делам осуществляется при наличии по
тому же факту в отношении лица, привлекаемого к административной
ответственности, постановления инспекции Госархстройнадзора о
наложении административного взыскания за правонарушение в области
строительства.
Таким образом, складывающаяся правоприменительная практика
свидетельствует о необходимости принятия кодификационного акта,
предусматривающего общие принципы производства по делам об
административных правонарушениях юридических лиц, которым
должны
неукоснительно
следовать
все
уполномоченные
юрисдикционные органы, независимо от их ведомственной
принадлежности.
50
М.Я. Масленников*
К ВОПРОСУ О СТРУКТУРЕ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО КОДЕКСА
К настоящему времени сложилось, по существу, единое мнение
административистов о том, что созрели предпосылки для создания
Административного процессуального кодекса (далее — АПК). Вопрос
только о пределах кодификации — либо всех административнопроцессуальных норм, либо только тех из них, которые обеспечивают
применение административно-принудительных мер. Заметим, что
проектирование универсального АПК (мы имеем в виду российскую
специфику социально-политических преобразований), в который вошли
бы оба вида управленческой деятельности (позитивной и
юрисдикционной), безусловно затянется до бесконечности как поиски
идеи perpetum mobile. Пример — незавершенная инкорпорация норм
административного права в 60-е годы.
Считая реальным создание АПК только в части осуществления
правоприменения в связи с административными правонарушениями,
полагаем целесообразным использовать апробированную в ГПК схему
«производство — составная часть кодекса» как основу его Особенной
части. В ГПК РСФСР это сделано в разд. 2 «Производство в суде
первой инстанции» — исковое производство; производство по делам,
возникающим из административно-правовых отношений; особое
производство.
Разумеется, в АПК необходимо учесть именно административноправовую природу административных процессуальных норм, прежде
всего — их мобильность, тенденцию к обновлению, изменению и
совершенствованию.
По нашему мнению, структуру АПК можно представить в
следующем виде.
Общая часть.
Раздел I. Понятие, цели, задачи и принципы административного
__________________________________
* Профессор юридического факультета Тверского государственного
университета, заслуженный юрист Российской Федерации.
51
процесса.
Раздел II. Обстоятельства, исключающие производство в
административном процессе.
Раздел III. Субъекты административного процесса (их
процессуальное положение).
Раздел IV. Доказывание и доказательства в административном
процессе.
Раздел V. Правообеспечительные средства в административном
процессе (административное задержание, личный досмотр и досмотр
вещей, изъятие вещей и документов, отстранение от управления
транспортным средством и освидетельствование на состояние
опьянения).
Раздел VI. Общие правила производства по делам об
административных правонарушениях (подведомственность дел; сроки
рассмотрения дел; возбуждение дел; протоколы; рассмотрение дел
коллегиальными органами и должностными лицами единолично;
постановление по делу).
Раздел VII. Производство по жалобам и протестам на постановления
по делам об административных правонарушениях.
Раздел VIII. Исполнение постановлений по делам о применении
административных взысканий (включая разрешение вопросов,
связанных с исполнением постановлений).
Раздел IX. Пересмотр постановлений, вступивших в законную
силу (порядок обращения, рассмотрения, поворот исполнения).
Раздел X. Особые производства по делам о применении
административных взысканий в отношении хозяйствующих субъектов
(юридических лиц).
Здесь, как и в других разделах АПК, нормы группируются по
главам и статьям. Но в этой части кодекса должна быть статья,
аналогичная ст. 232 ГПК, где следует установить, что производство по
указанным в Разд. X делам осуществляется по правилам АПК с учетом
изъятий и дополнений, установленных в гл. 1-17 Разд. X. В число таких
глав (дел) в соответствии с действующим законодательством могут быть
включены следующие дела о нарушениях: таможенных правил;
земельного законодательства (органами по земельным ресурсам и
землеустройству, органами охраны окружающей природной среды,
органами Госархстройнадзора); правил лицензируемой деятельности на
транспорте; правил дорожного движения; санитарных правил;
строительных норм и правил; антимонопольного законодательства;
52
правил рыбоохраны; правил сертификации и стандартизации; прав
потребителей; законодательства о рекламе; прав и законных интересов
инвесторов на рынке ценных бумаг; в области производства и оборота
этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;
законодательства о выборах и референдумах; налогового
законодательства.
К настоящему времени насчитывается 17 таких подвидов
производств. Заметим, что все они появились в 90-е годы. В
перспективе возможна их унификация, а, следовательно, и уменьшение
числа. Некоторые из них отомрут, но появятся и новые — в этом
проявляется
мобильность
административно-правовых
норм,
порождающих административные процессуальные правоотношения.
В АПК, особенно в его «исполнительной» части, будут, конечно же,
содержаться отсылочные нормы. Так, нецелесообразно в него
включать нормы о принудительном исполнении постановлений о
применении имущественных взысканий судебными приставамиисполнителями; не обойтись без ссылок на ведомственные акты и по
поводу исполнения постановлений о применении лишения специального
права и административного ареста, и т.д. С учетом этих обстоятельств
некоторые нормы группируются нами в самостоятельные
производства, в частности по соображениям их процессуально-правовой
значимости, «автономности» и функциональной завершенности.
Что касается рассмотрения дел, обжалования постановлений (и
опротестования их), а также исполнения постановлений по делам об
административных правонарушениях, то эти действия по своему
функциональному назначению выходят за узкие рамки стадии и
представляют собой разновидности производств. Несомненно, исходя из
этих качеств, вполне правомерно именовать производством действия,
связанные с обжалованием и опротестованием постановлений по делам
об административных правонарушениях, хотя они и носят
факультативный характер.
При анализе структуры правоприменительного процесса по делам
об административных правонарушениях мы имеем в виду, что
рассмотрение дела может закончиться не только наложением
административного взыскания, но и прекращением производства по
делу, а обжалованы и опротестованы могут быть постановления как о
наложении административных взысканий, так и о прекращении
производства по предусмотренным законом основаниям.
53
Полагаем,
что
за
соответствующими
административноюрисдикционными нормами стоят сами процессуальные действия.
Поэтому при признании соответствующих процессуальных действий
административно-юрисдикционным производством надо учитывать не
только «процессуальное родство» таких действий, но и их содержание,
нетипичность по сравнению с типичными действиями, совершаемыми
при осуществлении административной юрисдикции (например,
истребование документов, назначение экспертизы, получение устных или
письменных объяснений и т.п.), их качественную завершенность,
наиболее
выразительно
характеризующую
совершаемые
процессуальные действия как самостоятельную, автономную часть
административно-юрисдикционного процесса.
Говоря об обособленности и самостоятельности производства по
исполнению постановлений по делам об административных
правонарушениях в структуре административного процесса, мы
учитываем то обстоятельство, что при исполнении таких постановлений
осуществляются не только организационно-технические действия
(пересылка
исполнительных
документов,
операции
по
непосредственному удержанию денежных сумм из заработной платы
обязанного лица и т.п.). Нередко продолжается «собственно»
правоприменение (например, при решении вопроса об отсрочке
исполнения постановления (ст. 280 КоАП РСФСР), о замене предмета
взыскания (ч.2 ст.285 КоАП РСФСР), о повороте исполнения
постановлений (ст. 276 КоАП РСФСР).
Вывод исполнения постановлений за рамки процесса, на наш
взгляд, не согласуется с целями административно-юрисдикционной
процессуальной деятельности, призванной обеспечить реализацию
соответствующих материальных административно-правовых норм.
Нельзя забывать, что цель всякого правоприменительного процесса не
исчерпывается применением санкций. Так, по делам об
административных правонарушениях в соответствующих случаях должны
вноситься предложения, направленные на устранение причин и условий,
способствовавших совершению административных правонарушений (ст.
265 КоАП РСФСР). Причем орган, совершивший указанные
процессуальные действия, обязан добиться получения информации о
принятых мерах по выполнению его предложений. И хотя такой контроль
«за прохождением» этих процессуальных документов осуществляется
после рассмотрения дела по существу, но это все равно происходит в
рамках единого правоприменительного процесса, а именно
54
—- исполнения решения, принятого органом административной
юрисдикции.
Предложенная нами структура АПК представляет собой схему
правоприменения в сфере административной юрисдикции. В ней
довольно четко обозначаются не только горизонтальные, но и
вертикальные связи отдельных видов производств как составных,
внутренних частей единого целого — административного процесса. Эта
схема показывает «подвижность» правоприменительного механизма в
сфере административной юрисдикции. Отсюда понятно, что чем
слаженнее и четче будут действовать отдельные части («узлы»)
правоприменительного механизма, тем надежнее станет работать весь
механизм, тем результативнее будет его отдача «на выходе», т.е. в плане
искоренения и предупреждения правонарушений, ликвидации причин и
условий, способствующих совершению правонарушений.
Идея сплошной кодификации административных процессуальных
норм, как и идея сплошной коллективизации, остается нереализованной в
силу ее нереальности. С 60-70-х годов предложения В.Д. Сорокина, А.П.
Коренева и В.Л. Лории не продвинулись вперед. Не продвинутся и
сделанные в 1998 г. предложения В.И. Пановой¹.
Реальность предпосылок для создания АПК подтверждается рядом
факторов, обусловливающих формирование правовой отрасли (во всяком
случае — подотрасли): значительный правовой массив; особые предмет и
метод правового регулирования; четкая внутренняя структура;
заинтересованность государства в обеспечении защиты прав и законных
интересов личности и государства в условиях правового государства (ст. 1
Конституции РФ).
Кодификация всех административных процессуальных норм
возможна, но АПК будет таким же недолговечным, какими были
административные кодексы некоторых бывших союзных республик,
принятые в конце 20-х годов.
Идея создания АПК реализуема, но в нем должны быть
использованы многие положения действующего КоАП и учтен опыт их
применения.
¹ См.: Панова В.И. Административно-юрисдикционный процесс. Саратов,
1998. С. 240-244.
55
А.К. Соловьева*
ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ И
АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО:
СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ
Совершенствование процессуального механизма привлечения к
административной ответственности и реализация положений
Конституции РФ об административном процессе и административном
судопроизводстве зависят от уровня научных и практических
исследований данных правовых институтов. В науке государственного
и административного права пока нет необходимой теоретической
базы
административного
процесса
и
административного
судопроизводства, которая послужила бы основой для принятия
соответствующих кодификационных актов.
Отсутствие среди административистов единого подхода к
определению
понятий
«административный
процесс»,
«административное дело», «административное судопроизводство»
привело к отождествлению в юридической литературе и судебной
практике, в том числе и Конституционного Суда РФ, институтов
административного судопроизводства и производства по делам об
административных правонарушениях. Подобная точка зрения
представляется спорной, так как данные институты имеют различные
цели, предмет и задачи.
Сложность в соотношении этих правовых категорий объясняется
особым положением суда в процессе привлечения граждан и
юридических лиц к административной ответственности. На суд
возложено выполнение двойной задачи. Во-первых, он является
субъектом
административно-юрисдикционной
деятельности,
урегулированной нормами административного процессуального права.
И в перспективе в соответствии с проектом КоАП перечень составов,
подведомственных суду, будет расширяться.
Во-вторых, суд осуществляет контроль за деятельностью субъек__________________________________
* Старший преподаватель кафедры административного права СевероЗападной академии государственной службы.
56
тов административной юрисдикции. Его задача при этом заключается в
рассмотрении и разрешении публично-правовых споров о законности и
обоснованности правовых актов и действий органов и лиц,
уполномоченных налагать административные взыскания. В данном
случае суд является субъектом административного судопроизводства.
Особая роль суда и проблема соотношения понятий «производство
по делам об административных правонарушениях» и «административное
судопроизводство» порождают трудности при формировании
понятийного аппарата данных правовых институтов. На практике как
равнозначные употребляются термины «административное дело», «дело
об
административном
правонарушении»,
«административный
материал». На наш взгляд, эти термины обозначают различные правовые
понятия. Наиболее точным для административно-юрисдикционной
деятельности является термин «дело об административном
правонарушении». В свою очередь, под термином «административное
дело» следует понимать публично-правовой спор о законности правовых
актов и действий (бездействия) субъектов публичного управления.
Попытка разграничить рассматриваемые понятия была предпринята
ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» (ст. 7), где впервые
на уровне конституционного законодательства выделены: дела об
административных правонарушениях, совершенных военнослужащими,
и административные дела о защите нарушенных прав, свобод и
охраняемых законом интересов военнослужащих от действий
(бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц
и принятых ими решений. Аналогичный подход отражен и в проекте
Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции
в РФ».
Разграничение производства по делам об административных
правонарушениях и административного судопроизводства позволит
разработать
необходимую
законодательную
базу
судебнопроцессуального порядка обжалования постановлений по делам об
административных правонарушениях. Количество жалоб на
постановления
административно-юрисдикционных
органов,
поступающих в суды общей юрисдикции РФ, пока невелико: всего 23
300 за 1998 г. Тем не менее их количество растет и в 1998 г. увеличилось
на 20,7 %.
Актуальность
законодательного
регулирования
судебного
пересмотра постановлений по делам об административных
правонарушениях сейчас приобретает новое звучание в связи с
Постановлением
57
Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. «По делу о проверке
конституционности ч.2 ст. 266 и п. 3 ч. 1 ст. 267 Кодекса РСФСР об
административных правонарушениях». Применение данного акта вызвало
много проблем в судах. Назовем лишь некоторые из них.
Из-за противоречивого толкования законодательства судами всех
уровней на практике возникла такая ситуация, когда постановление о
наложении административного взыскания может быть пересмотрено
судом: и в порядке ст. 274 КоАП РСФСР, и в порядке, предусмотренном
гл. 24 ГПК РСФСР, и в порядке, установленном ст. 331 УПК РСФСР.
Так, в Санкт-Петербурге жалобы на постановления судей районных
судов по делам об административных правонарушениях рассматривает
судебная коллегия по уголовным делам Санкт-Петербургского городского
суда. При этом она руководствуется нормами УПК РСФСР об
обжаловании определений и постановлений суда первой инстанции.
Кроме того, загруженность судов и неясность в определении
сроков подачи и рассмотрения жалоб по данной категории дел приводят к
тому, что к моменту пересмотра дела истекает двухмесячный срок
привлечения виновного к административной ответственности и
пересмотр завершается прекращением производства по делу, теряя при
этом свой смысл.
Очевидно, что только скорейшее введение на всей территории
Российской Федерации единого порядка судебного обжалования
постановлений по делам об административных правонарушениях
способно
обеспечить
законность
деятельности
субъектов
административной юрисдикции и гарантировать судебную защиту
конституционных прав и свобод граждан, принимая во внимание, что
только в 1998 г. судами РФ почти 70 % жалоб на постановления о
наложении административных взысканий были признаны обоснованными.
Полагаем, что положения нового КоАП о судебном порядке
обжалования и опротестования постановлений и иных актов и действий
(бездействия) по делам об административных правонарушениях могли бы
разрабатываться по следующим направлениям.
Первоначально необходимо решить вопрос о том, в каком порядке
(кассационном или апелляционном) должны пересматриваться дела об
административных правонарушениях.
Наиболее приемлемым и юридически обоснованным с точки
зрения защиты прав и свобод человека и гражданина представляется
58
апелляционный порядок обжалования. В ходе апелляционного
рассмотрения дела в полном объеме у суда появляется возможность
истребовать и изучить дополнительные документы, вызвать
дополнительных свидетелей, что уменьшает возможность судебной
ошибки и служит большей гарантией защиты прав лица, подавшего
жалобу.
При этом необходимо учесть уже существующий опыт
арбитражного судопроизводства, где действует апелляционный
порядок обжалования решений арбитражного суда о взыскании с
организаций и граждан штрафов государственными органами,
выполняющими контрольные функции.
Особо тщательно следует подойти к решению вопросов о сроках
привлечения к административной ответственности и процессуальных
сроках рассмотрения дела, о моменте вступления в силу постановлений
о наложении административных взысканий, о сроках обжалования
постановлений и иных действий, совершаемых в административноюрисдикционном производстве (административное задержание, личный
досмотр и др.). Точное определение сроков будет способствовать не
только своевременному восстановлению нарушенных прав граждан и
организаций, но и своевременному привлечению к административной
ответственности виновных лиц.
Новый КоАП должен быть согласован с проектом ГПК РФ, из
которого необходимо исключить нормы о порядке обжалования
постановлений о наложении административных взысканий, так как это
противоречит публично-правовой природе данного вида споров.
Дальнейшее совершенствование судебно-процессуального порядка
обжалования постановлений по делам об административных
правонарушениях как одного из вида публично-правовых споров
должно
быть
продолжено
при
формировании
единого
законодательства РФ об административном судопроизводстве.
59
А.В. Поморжанский*
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАКТИКИ
АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Общеизвестно, что принятый еще в 1985 г. КоАП РСФСР,
действующий в настоящее время и имеющий задачей «охрану
общественного строя СССР, социалистической собственности...
укрепление социалистической законности...» (ст. 1), давно нуждается в
существенных изменениях с учетом реалий современности.
Необходимость в таких изменениях диктуется также вступившим
в силу с декабря 1998 г. ФЗ «О мировых судьях», согласно которому
мировой судья рассматривает дела об административных
правонарушениях, отнесенные к компетенции мирового судьи КоАП РФ.
Но Кодекса РФ еще нет, а действует старый с аббревиатурой РСФСР. Это
тормозит реализацию законов субъектов Российской Федерации о
мировых судьях, так как назначение (избрание) мирового судьи, не
наделенного КоАП полномочиями административной юрисдикции
лишено смысла.
С 1990 г. существует следующая проблема особого
административного производства.
Общим правилом возбуждения административного дела является
составление протокола об административном правонарушении. Не кто
является «уполномоченным на то должностным лицом» (ст. 234 КоАП
РСФСР), могущим составить протокол об административном проступке,
предусмотренном ст. 1651 КоАП РСФСР, т.е. за проявленное неуважение к
суду?
Поскольку ст. 1651 входит в гл. 14 Кодекса («Административные
правонарушения,
посягающие
на
установленный
порядок
управления»), где изложены проступки, по которым протокол
составляется работниками милиции, то, видимо, и по ст. 165¹ протокол
может быть составлен работником милиции на основании заявления
судьи, выписки из протокола судебного заседания.
Существует в административном праве позиция, согласно кото__________________________________
* Заместитель председателя Новгородского областного суда
60
рой перечень категорий должностных лиц, уполномоченных составлять
протоколы об административных правонарушениях, можно определить
исходя из содержания ст. 203-2241, входящих в гл. 16 КоАП 1 РСФСР
(«Подведомственность дел об административных правонарушениях»). В
этих статьях перечислены лица, уполномоченные рассматривать дела об
административных правонарушениях и налагать административное
взыскание. Очевидно, что они вправе также составлять протоколы о
соответствующих правонарушениях.
Согласно ст. 202 КоАП РСФСР, дела об административных
правонарушениях, предусмотренных ст. 1651 Кодекса («Проявление
неуважения к суду»), рассматривают судьи. Следовательно, они вправе
составлять протокол (постановление) о совершении указанных
проступков. При этом в законе не содержится каких-либо препятствий к
тому, чтобы судья, возбудивший административное производство,
рассматривал это же дело и налагал на виновных лиц взыскания,
предусмотренные административным законом.
Однако изложенная позиция, безусловно, ставит под сомнение
объективность
и
беспристрастность
такого
рассмотрения
административных дел о проявлении неуважения к суду.
20 мая 1997 г. Конституционный Суд РФ в Постановлении по
запросу Новгородского областного суда сформулировал правовую
позицию о конфискации на основании п. 4 и 6 ст. 242 и ст. 280
Таможенного кодекса РФ следующим образом: «Вынесение
таможенными органами постановления о конфискации имущества в виде
санкции за таможенное правонарушение при наличии гарантии
последующего судебного контроля, как способа защиты прав
собственника, не противоречит Конституции Российской Федерации».
Но в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 марта 1998 г. со
ссылкой на ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которой «никто не
может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда»,
признаны не соответствующими Конституции ст. 266 Таможенного
кодекса РФ, ч. 2 ст. 85 и ст. 222 КоАП РСФСР в той мере, в какой они
допускают применение конфискации без судебного решения.
Это постановление распространяется на все случаи, когда встает
вопрос о применении административной санкции в виде конфискации
имущества. Но как справедливо сказано в Особом мнении судьи Н.В.
Витрука, данное Постановление Конституционного Суда РФ больше
создает проблем, чем решает их.
Согласно ст. 222 КоАП РСФСР, дела об административных пра61
вонарушениях, предусмотренных ст. 85 (за нарушение правил охоты)
настоящего Кодекса, рассматривают и налагают взыскания органы,
осуществляющие государственный надзор за соблюдением правил
охоты. Санкция ст. 85 КоАП РСФСР предусматривает, в частности,
взыскание в виде конфискации находящихся в личной собственности
нарушителя ружей и других орудий охоты.
На практике возникает двусмысленное положение: с одной стороны,
суд не уполномочен рассматривать дела об административных
правонарушениях, предусмотренных ст. 85 КоАП РСФСР (см. ст. 202
КоАП), а с другой, как постановил Конституционный Суд, — только суд
может налагать взыскание в виде конфискации.
В административной практике встречаются случаи, когда основное
взыскание за административный проступок налагается уполномоченным
должностным лицом какой-либо инспекции, а решение вопроса о
применении конфискации по тому же делу передается судье на
рассмотрение в порядке административного производства.
Пробел в правовой регламентации подобных ситуаций должен
быть очевидным для законодателя.
В практике возникают также ситуации, когда в процессе обжалования
постановления о привлечении к административной ответственности, его
отмены и направления дела на новое рассмотрение истекает
двухмесячный срок со дня совершения правонарушения, в течение
которого может быть наложено административное взыскание (ч. 1 ст. 38
КоАП РСФСР). С целью избежать административного взыскания
заинтересованное лицо (привлеченный) может искусственно затягивать
движение административного дела.
В связи с этим установленный ч. 1 ст. 38 КоАП РСФСР
двухмесячный срок для наложения административного взыскания
представляется недостаточным. В настоящее время он не отвечает
основной цели административного взыскания — предупреждению
новых правонарушений.
Что касается конфискации, то на этот вид административного
взыскания не следовало бы вообще распространять определенные
сроки, если вина лица в совершении административного проступка
установлена постановлением по делу об административном
правонарушении, даже когда дело прекращается в связи с пропуском
срока привлечения к административной ответственности.
В редакции Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 мая
1987 г. в КоАП РСФСР включена ст. 153 об ответственности за
62
незаконные операции с иностранной валютой и платежными
документами. До настоящего времени редакция ч. 1 этой статьи не
изменена:
предусматривается
наступление
административной
ответственности, «если стоимость предмета незаконной операции не
превышает двадцати пяти рублей». Это указание закона является
безусловным и не предполагает административную ответственность за
незаконную операцию с иностранной валютой на сумму, например, 26
руб. В последнем случае раньше наступала уголовная ответственность
по ст. 88 УК РСФСР. УК РФ 1996 г. вообще не предусматривает
ответственности за такие действия.
Естественно, что в настоящее время административным
проступком по ч.1 ст. 153 КоАП РСФСР должны признаваться
незаконные операции с иностранной валютой независимо от
стоимости предмета незаконной операции. Однако редакция указанного
административного закона остается с 1987 г. неизменной, что вызывает
споры правоприменителей по этому вопросу.
Прошло более пяти лет с момента введения на территории России
административной ответственности за продажу, сдачу в прокат и иное
незаконное использование экземпляров произведений или фонограмм (ст.
150 КоАП РСФСР). Предметом административного правонарушения
здесь являются произведения — объекты авторского права,
перечисленные в Законе РФ от 9 июля 1993 г. «Об авторском праве и
смежных правах».
Если в законе четко прописаны такие действия субъекта
правонарушения, как продажа, сдача в прокат контрафактных
экземпляров произведений или фонограмм, то такое не менее
распространенное с целью материального обогащения в сфере
предпринимательства действие, как обмен контрафактных экземпляров
произведений или фонограмм, не нашло четкой редакции.
В административной практике встречаются случаи, когда органы,
уполномоченные рассматривать дела о таких административных
правонарушениях,
в
своем
постановлении,
прекращая
административное дело производством, делают вывод, что
законодательством не установлено запрета на обмен объектов
авторского права.
Мы полагаем, что такой «обмен» можно квалифицировать как
иное незаконное использование в коммерческих целях экземпляров
произведений или фонограмм, если они являются контрафактными.
Однако редакцию ст. 1504 КоАП РСФСР следовало бы уточнить во
избежание различного толкования закона.
63
Мы рассмотрели лишь незначительную часть проблем,
возникающих при осуществлении административно-юрисдикционной
деятельности. В связи с принятием нового КоАП РФ проблемные
вопросы, конечно же, не исчезнут, но главное — о них надо говорить.
Б.В. Россинский*
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕР
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Мерами обеспечения производства по делам об административных
правонарушениях именуется относительно незначительное количество
процессуальных действий, наиболее часто осуществляемых на стадии
возбуждения дела. Однако любые действия, осуществляемые после
совершения правонарушения и облеченные в процессуальную форму,
не могут не способствовать обнаружению и фиксации доказательств,
обеспечению
производства
по
делу.
Развитие
института
административной ответственности обусловливает необходимость как
расширения спектра мер административного пресечения, применение
которых процессуально регламентировано, так и совершенствования
самого порядка их применения.
В связи с этим отрадно, что в проекте нового КоАП РФ меры
обеспечения производства дополнены такими действиями, как:
доставление; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений,
территорий и находящихся там вещей и документов; досмотр
транспортного средства; арест товаров, транспортных средств и иных
вещей; привод.
Совершенствование механизма обеспечения производства по де-
__________________________________
* Заведующий кафедрой административного и финансового права
Московского института экономики, политики и права, доктор юридических
наук, профессор.
64
лам об административных правонарушениях требует устранения
имеющихся противоречий в порядке осуществления собственно мер
обеспечения производства и одноименных с ними обычных
административно-предупредительных мер, применяемых в процессе
реализации государственными органами своих правоохранительных,
надзорных полномочий. Например, порядок досмотра вещей,
транспортных средств или личного досмотра как мер обеспечения
производства процессуально урегулирован. В отношении же досмотра
вещей, транспортных средств, личного досмотра, применяемых
милицией в качестве мер административного предупреждения, в законе
практически нет никаких процессуальных положений. Между тем важно
совершенствовать законодательство в части не только уточнения
оснований применения мер административного предупреждения, но и
порядка их осуществления.
Так, во многих случаях крайне важен вопрос, могут ли быть
использованы результаты досмотра, осуществленного в качестве
административно-предупредительной меры, в процессе доказывания
по делу об административном правонарушении, если дело возбуждено
по результатам такого досмотра. С одной стороны, допускается
использование в качестве источников доказательств любых документов,
например рапорта лица, проводившего досмотр. Но с другой стороны,
осуществление такого досмотра, как правило, не соответствует
процессуальным требованиям, предъявляемым к порядку осуществления
досмотра как меры обеспечения производства по делу.
Нами изучено 427 прекращенных производством дел об
административных правонарушениях, связанных с незаконным
приобретением или хранением наркотических средств в небольших
размерах (ст. 44 КоАП РСФСР), рассмотренных судьями в 1998-1999 гг.
в 18 субъектах Российской Федерации. Все эти дела были прекращены
производством с учетом позиции защиты о том, что они возбуждались по
результатам личного досмотра и досмотра вещей граждан (в
подавляющем большинстве случаев — пассажиров и иных лиц на
железнодорожных вокзалах), произведенного до установления факта
совершения административного правонарушения, т.е. не только без учета
требований ст. 243, но и в противоречие со ст. 239 КоАП РСФСР.
Много аналогичных проблем возникает и в процессе рассмотрения дел
об административных правонарушениях, возбужденных по результатам
досмотра транспортных средств.
Безусловным шагом вперед в решении подобных проблем яви65
лось положение проекта нового КоАП о том, что дело об
административном правонарушении считается возбужденным с момента
составления первого протокола о применении мер обеспечения
производства по делу. Однако, как уже отмечалось, административнопредупредительные меры нечасто осуществляются с соблюдением
процессуальных правил, предусмотренных для одноименных с ними мер
обеспечения производства по делу, а потому редко могут быть
признаны таковыми. Указанные процессуальные правила соблюдаются в
процессе осуществления административно-предупредительных мер в
основном лишь в тех случаях, когда имеются достаточные данные
полагать, что уже совершено или совершается административное
правонарушение. Осуществляемые при этом меры направлены скорее не
на предупреждение правонарушений, а на их выявление и пресечение и
фактически предупредительными не являются.
В подавляющем же большинстве случаев осуществление
административно-предупредительных мер, которые сами до себе
процессуально в достаточной степени не урегулированы, даже если и дает
определенные основания для возбуждения дела, не обеспечивает
надлежащего собирания доказательств. Это объясняется тем, что
доказательства представляют собой единство фактического содержания и
процессуальной формы, что определяет, в частности, и такое их качество,
как допустимость, которая означает, что при собирании и фиксации
полученных сведений должны быть соблюдены общие
процессуальные правила.
В связи с этим видится четыре направления совершенствования
законодательства с целью разрешения подобных проблем.
Во-первых, в законах, регулирующих полномочия субъектов,
которые
наделены
правом
осуществлять
административнопредупредительные меры (например, в Законе РФ «О милиции»), надо
детальнее регулировать процессуальные вопросы осуществления таких
мер (досмотра вещей, транспортных средств, личного досмотра и т.д.). Не
исключено, что это можно и целесообразно сделать в едином
специальном федеральном законе.
Во-вторых, порядок осуществления как предупредительных мер, так
и мер административного пресечения следовало бы привести в полное
(или почти полное) соответствие с порядком применения одноименных
мер обеспечения производства по делам об административных
правонарушениях.
66
В-третьих, представляется целесообразным в КоАП РФ развить
положение ст. 239 ныне действующего Кодекса о том, что меры
обеспечения производства применяются в целях пресечения
правонарушений, составления протокола о правонарушении и т.д.
Видимо, следует также указать, что данные меры применяются и для
выявления правонарушений. Это, с одной стороны, позволит привести
законодательство в соответствие с реальным положением вещей, а с
другой — подчеркнуть фактическую тождественность мер обеспечения
производства по делам об административных правонарушениях и
одноименных административно-предупредительных мер, а также
необходимость процессуальной регламентации осуществления последних.
И, наконец, в-четвертых, в КоАП по аналогии с УПК нужно четко
изложить все основания возбуждения дела об административном
правонарушении. Среди них следует указать, например, фактические
данные, полученные в процессе осуществления административнопредупредительных мер и надзорных проверок.
Развивая отмеченное выше и содержащееся в проекте КоАП РФ
положение о возбуждении дела с момента составления первого
протокола о применении меры обеспечения производства, следовало бы
уточнить также вопрос, связанный с допуском защитника к участию в
производстве по делу. Согласно положениям проекта нового Кодекса,
защитник допускается к участию в производстве по делу с момента
составления протокола об административном правонарушении, а в
случае административного задержания физического лица в связи с
административным правонарушением — с момента административного
задержания.
Однако, поскольку в случае осуществления мер обеспечения
производства по делу до составления протокола об административном
правонарушении дело возбуждается не на основании составления этого
протокола, а с момента составления первого протокола о применении
мер обеспечения производства, логично разрешить и участие защитника в
процессе с этого момента, что, с одной стороны, подчеркивало бы
важность различных мер обеспечения производства по делу,
необходимость их одинаковой оценки с точки зрения обнаружения и
фиксации доказательств, а с другой, способствовало бы
совершенствованию механизма осуществления данных мер, защите прав
и законных интересов лиц, привлекаемых к административной
ответственности.
Представляется, что сказанное особенно актуально в связи с раз67
витием института административной ответственности юридических
лиц. Чрезвычайно своевременным является установление строгого
процессуального порядка осмотра принадлежащих юридическому лицу
помещений, территорий и находящихся там вещей и документов. Такая
мера применялась и раньше, например должностными лицами
налоговых органов или органов налоговой полиции. Но она
осуществлялась, как правило, в целях выяснения обстоятельств,
имеющих значение для полноты выводов контрольно-ревизионной
проверки, а составление протокола о произведении осмотра само по себе
не могло служить фактом возбуждения дела об административном
правонарушении. После же принятия и вступления в силу нового Кодекса
дело
об
административном
правонарушении,
совершенном
юридическим лицом, будет считаться возбужденным с момента
составления протокола об осмотре принадлежащих ему помещений,
территорий и находящихся там вещей и документов (если результаты
осмотра дадут основание для возбуждения дела).
Между тем, если положениями нового Кодекса будут четко
определены лица, осуществляющие личный досмотр, досмотр вещей,
находящихся при физическом лице, досмотр транспортных средств, а
также лица, присутствующие при этих действиях и подписывающие
соответствующие протоколы, то с осмотром принадлежащих
юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и
документов такой четкости нет. А ведь результаты такого осмотра (как
и результаты осуществления указанных мер обеспечения производства в
отношении физических лиц) должны не только служить основанием
для возбуждения дела об административном правонарушении, но и
отвечать общим процессуальным правилам собирания и фиксации
полученных сведений.
С точки зрения допустимости доказательств, полученных в процессе
осмотра принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и
находящихся там вещей и документов, согласно ст. 27.8 проекта нового
Кодекса, осмотр осуществляется в присутствии представителя
юридического лица и двух понятых. При этом соответствующий
протокол должны будут подписать: должностное лицо, его
составившее, законный представитель юридического лица либо в
случаях, не терпящих отлагательства, иной представитель юридического
лица, а также понятые. Однако думается, что вопрос о том, кто может
быть в данном случае иным представителем юридического лица, породит
немало коллизий при осуществлении данной меры обес68
печения производства и рассмотрении соответствующих дел об
административных правонарушениях (особенно возбужденных по
результатам таких осмотров).
Представляется, что нуждается в законодательном регулировании
вопрос о том, кто может быть представителем юридического лица,
участвующим при осуществлении меры обеспечения производства по
делу об административном правонарушении, совершенном данным
юридическим лицом (или, по крайней мере, согласно каким нормативным
документам это лицо должно быть назначено), и кто вправе в случаях, не
терпящих отлагательства, подписать соответствующий протокол. Решать
этот вопрос другими путями, в частности комментированием КоАП, на
наш взгляд, недопустимо.
К сожалению, осуществление осмотра принадлежащих
юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и
документов может быть осложнено и неполной ясностью вопроса о
том, кто может быть законным представителем юридического лица,
призванным в большинстве случаев подписывать протокол осмотра.
Согласно ст. 25.4 проекта нового Кодекса, законным представителем
юридического лица является либо его руководитель, либо иное лицо,
признанное в соответствии с законом или учредительными документами
органом юридического лица, однако на практике и в том, и в другом
случае возможны проблемы.
Так, для управления обществом с ограниченной ответственностью
или акционерным обществом помимо единоличного руководителя
(директора, генерального директора) может быть создан также
коллегиальный исполнительный орган (правление, дирекция и т.д.).
Понятна невозможность исполнения функций законного представителя
юридического лица при производстве по делам об административных
правонарушениях коллегиальным органом управления. Это может быть
только его единоличный орган — физическое лицо, что явствует, в
частности, из положения о необходимости присутствия законного
представителя юридического лица при рассмотрении дела. Между тем,
как показывает изучение деятельности юридических лиц различных
видов и форм собственности, единоличный руководитель далеко не
всегда имеет возможность не только присутствовать при осуществлении
осмотра принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и
находящихся там вещей и документов, но и вообще защищать права и
законные интересы юридического лица в процессе производства по делу
об административном правона69
рушении. К тому же закон допускает, чтобы единоличный руководитель
избирался со стороны (например, не из числа участников общества с
ограниченной ответственностью), что в принципе осложняет
исполнение им соответствующих функций.
Безусловно, положения ГК РФ конкретизируются нормами
федеральных законов, регулирующих правовое положение,
организацию и деятельность отдельных видов юридических лиц. В
принципе в соответствии с этими нормами так же, как и согласно
учредительным документам юридического лица, его законными
представителями могут быть признаны как руководители, так и другие
лица. Однако анализ федерального и локального нормативного
регулирования организации и деятельности юридических лиц
свидетельствует, что признание конкретного физического лица законным
представителем юридического лица наиболее реально не в соответствии с
законами или учредительными документами, а согласно принятым на
основе учредительных документов внутренним статутным нормативным
документам юридических лиц.
Исходя же из положений проекта нового КоАП, законным
представителем юридического лица в процессе производства по делам об
административных правонарушениях помимо его руководителя может
быть только лицо, признаваемое в таком качестве законом или
учредительными документами, а не иными нормативными актами.
Отмеченное противоречие среди прочего осложнит и осуществление
такой меры обеспечения производства по делу, как осмотр
принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и
находящихся там вещей и документов, затруднит процесс фиксации и
использования имеющихся доказательств. Представляется, что и этот
вопрос требует иного решения, отличного от принятого КоАП.
70
А.А. Глисков*
ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ
К РЕДАКЦИИ СМИ|
Развитие
института
административной
ответственности
коллективных субъектов права характеризуется увеличением
разновидностей применяемых к ним административных взысканий и
оснований их наложения. В частности, за последние годы в
законодательстве широко распространились такие нетипичные для
коллективных субъектов взыскания, как предупреждение и прекращение
деятельности. В качестве административных санкций они были
закреплены Законом РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой
информации», ФЗ от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»,
ФЗ от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов
деятельности» и рядом других законодательных актов. Анализ подобных
нововведений показывает, что их содержание не может быть адекватно
раскрыто на основе теории административной ответственности,
сформулированной для физических лиц.
Проанализируем в качестве примера институт ответственности
редакции СМИ, предусмотренный Законом РФ «О средствах массовой
информации». Согласно ст. 16 этого Закона, «деятельность средства
массовой информации может быть прекращена... судом в порядке
гражданского судопроизводства по иску регистрирующего органа...
Основанием для прекращения судом деятельности средства массовой
информации являются неоднократные в течение двенадцати месяцев
нарушения редакцией требований статьи 4 настоящего Закона, по поводу
которых регистрирующим органом... делались письменные
предупреждения учредителю и (или) редакции (главному редактору)...».
В ст. 4 Закона РФ «О средствах массовой информации», к которой
отсылает ст. 16, формулируется сам состав: «Не допускается ис-
* Старший преподаватель секции конституционного, административного и
муниципального права Красноярского государственного университета.
71
пользование средств массовой информации в целях совершения уголовно
наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих
государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для
призыва
к
захвату
власти,
насильственному
изменению
конституционного строя и целостности государства, разжигания
национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости или
розни, для пропаганды войны, а также для распространения передач,
пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости.
Запрещается использование в теле-, видео-, кинопрограммах,
документальных и художественных фильмах, а также в информационных
компьютерных файлах и программах обработки информационных
текстов, относящихся к специальным средствам массовой
информации, скрытых вставок, воздействующих на подсознание людей
и (или) оказывающих вредное влияние на их здоровье».
При анализе данной юридической конструкции возникают
следующие проблемы:
1. Является ли предупреждение редакции и прекращение
деятельности СМИ мерой административной ответственности? На
первый взгляд их можно рассматривать как предупредительные или
пресекательные меры. Вместе с тем основанием для их применения
является правонарушение, а целью — наказание, что позволяет
рассматривать предупреждение редакции и прекращение деятельности
СМИ как карательные меры (меры ответственности).
2. Что является основанием для применения данных мер
принуждения? Статья 4 Закона РФ «О средствах массовой
информации» («Злоупотребление свободой массовой информации»)
содержит несколько составов. И только некоторые из них являются
самостоятельными и не связаны с совершением преступления (например,
разжигание социальной розни), тогда как большая часть дублирует
составы, предусмотренные уголовным законодательством (ст. 137, 138,
155, 183, 242, 280, 282, 283, 310, 311 УК РФ). При этом конструкция ст. 4
такова, что перечень уголовно наказуемых деяний, совершение которых
может инкриминироваться редакции в качестве административного
проступка («использование СМИ в целях совершения уголовно
наказуемых деяний»), является открытым. Это позволяет привлечь к
административной
ответственности
практически
за
любое
преступление, непосредственным объектом или орудием совершения
которого являются СМИ.
Относительно условий, при которых возможно вынесение пре72
дупреждения за использование СМИ в целях совершения уголовно
наказуемых деяний, высказываются различные мнения. Так, Судебная
палата по информационным спорам при Президенте РФ считает, что
привлечение к ответственности по ст. 4 Закона РФ «О средствах
массовой информации» может осуществляться независимо от
привлечения к уголовной ответственности. При этом орган, выносящий
предупреждение, самостоятельно оценивает все обстоятельства дела, в
том числе цель использования СМИ1. В то же время ряд ученых полагают,
что применение административной ответственности за дублирующие
составы возможно только с момента возбуждения соответствующего
уголовного дела2. Так или иначе право решать вопрос о наличии состава
преступления фактически предоставляется органам исполнительной
власти. В таких случаях возникает опасность применения двух
однородных взысканий за одно правонарушение. Или, напротив, в
случае прекращения уголовного дела возможно применение
административного взыскания за отсутствующее преступление.
3. Кто является субъектом ответственности? Как явствует из
процитированной ст. 16, предупреждение выносится редакции
(учредителю, главному редактору) СМИ. Согласно ст. 2 Закона РФ «О
средствах массовой информации», под редакцией средства массовой
информации понимается «организация, учреждение, предприятие либо
гражданин, объединение граждан, осуществляющие производство и
выпуск средства массовой информации». В случае с дублирующими
составами получается, что совершает преступление физическое лицо, а
административную ответственность несет совершенно другой субъект —
редакция, которая очень редко выступает в качестве отдельного
гражданина и юридическим лицом также может не быть. Что касается
такой санкции, как прекращение деятельности, то здесь субъектом
ответственности является лицо, получившее свидетельство
¹ О порядке применения ст. 4 Закона РФ «О средствах массовой информации»
см.: Рекомендация Судебной палаты по информационным спорам при
Президенте РФ от 15 июня 1994 г. № 3 // Судебная палата по информационным
спорам при Президенте РФ (1994-1996): Нормативные акты. Практика.
Комментарии. М., 1997. С. 222-223.
² См.: Федотов М. СМИ в отсутствие Ариадны: Попытка юридического
комментария в лабиринте законов и практики // Законодательство Российской
Федерации о средствах массовой информации. М., 1996. С. 213.
73
о регистрации СМИ, которое к конкретному правонарушению также
может быть не причастно.
Таким образом, субъект правонарушения и субъект ответственности
в большинстве случаев не совпадают. При этом во всех случаях крайне
проблематичным представляется установление вины привлекаемых к
ответственности, в том числе выявление такого квалифицирующего
признака административного правонарушения («использование СМИ в
целях совершения уголовно наказуемых деяний»), как наличие цели
совершить именно преступление.
4. В каком порядке должны применяться подобные взыскания?
Если признавать их административными, то они должны применяться в
рамках административного процесса. В то же время относительно
прекращения деятельности СМИ ст. 16 Закона РФ «О средствах массовой
информации» прямо предусматривает, что оно осуществляется в порядке
гражданского судопроизводства. Более того, на практике такого рода
дела рассматриваются в порядке искового производства.
Список вопросов, которые возникают при анализе проблем,
связанных с установлением административной ответственности
коллективных субъектов, может быть продолжен. К сожалению,
рассмотреть их все в рамках подобной работы не представляется
возможным. Думается, однако, что приведенные примеры наглядно
демонстрируют необходимость разработки самостоятельной теории
административной
ответственности
коллективных
субъектов
административного права, которая в полной мере учитывала бы новейшие
тенденции российского законодательства.
В.Г. Гаршин*
КУДА ИДУТ ШТРАФЫ?
Штрафы, налагаемые за административные правонарушения (равно
как и за преступления), являются мерой государственного
* Начальник отдела административного законодательства Министерства юстиции
РФ, заслуженный юрист России
74
принуждения. Причем их размеры весьма значительны. Так, по УК РФ
они могут быть установлены в пределах от 25 до 1000 минимальных
размеров оплаты труда или в размере заработной платы либо иного
дохода осужденного за период от двух недель до одного года (ст. 46).
Согласно ст. 27 КоАП РСФСР, штраф может быть наложен в
соответствии с санкцией конкретных статей Особенной части в пределах
от одной десятой до ста минимальных размеров оплаты труда, а равно до
десятикратной величины стоимости похищенного, утраченного,
поврежденного имущества либо размера незаконного дохода,
полученного в результате административного правонарушения. В
исключительных случаях в связи с выполнением обязательств,
вытекающих из международных договоров, и особой необходимостью
усиления административной ответственности законами РФ штраф
может быть установлен и в большем размере (например, за
административные правонарушения на континентальном шельфе — в
пределах двух-трех тысяч минимальных размеров оплаты труда).
Взыскиваемые штрафы в своей совокупности составляют многие
миллионы рублей. Достаточно сказать, что в 1998 г. по уголовным
делам были наложены штрафы в качестве основных и дополнительных
наказаний на 124 213 осужденных на общую сумму 21 620 691 руб. В
том же году только судьями в пределах своей компетенции по делам об
административных правонарушениях оштрафовано 719 809 человек на
общую сумму 137 388 546 руб. Но помимо судей дела об
административных правонарушениях рассматривают административные
комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и должностные лица
порядка 50 федеральных министерств и ведомств. Данные о числе
оштрафованных лиц и суммы взысканных этими органами штрафов,
к сожалению, не обобщаются, государственной статистики нет
(приходится пользоваться случайной информацией СМИ). Но
представляется, что они еще внушительнее.
Куда идут все эти огромные суммы штрафных взысканий? Кем и как
они расходуются? Это далеко не праздный вопрос. Он имеет прямое
отношение не только к формированию доходной части бюджета. От того,
куда зачисляются взысканные штрафные суммы, напрямую зависят
направленность усилий ведомств в законотворческой деятельности в
данной области права, а также характер правоприменительной практики.
Как показывает практика, сейчас федеральные министерства и
75
ведомства, контрольные и надзорные органы заинтересованы в том,
чтобы каждый шаг граждан, предпринимателей, юридических лиц
обставить массой правил, ограничений, предписаний и запретов, а за их
нарушение
непременно
предусмотреть
административную
ответственность, причем с максимально высокими, подчас
разорительными штрафными санкциями.
Причина этого заключается в том, что в отличие от
конфискованного имущества, которое по закону должно обращаться в
собственность государства, т.е. в бюджет (ст. 52 УК, ст. 29 КоАП),
судьба взыскиваемых штрафных сумм ни в УК, ни в КоАП, ни в
Уголовно-исполнительном кодексе РФ, ни в ФЗ «Об исполнительном
производстве» не определена. Вопрос о судьбе штрафов в
перечисленных базовых правовых актах обойден молчанием.
Помимо КоАП РСФСР нормы об административной ответственности
физических и юридических лиц предусмотрены в ряде федеральных
законов прямого действия. В этих законах судьба штрафных взысканий
решается по-разному. Так, в Земельном кодексе, в ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения», «Об административной
ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных
предпринимателей за правонарушения в области производства и
оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции», в Законе РСФСР «О чрезвычайном положении» вопрос о
судьбе штрафов вообще не решен.
По Закону РФ «О защите прав потребителей» взыскиваемые
штрафы направляются в федеральный бюджет. Согласно же Закону
РСФСР «Об охране окружающей природной среды», суммы
взыскиваемых штрафов за административные правонарушения в
области экологии перечисляются на специальные счета государственных
экологических фондов.
В Градостроительном кодексе РФ предусмотрено, что
административные штрафы зачисляются «в соответствующие бюджеты, а
также в соответствии с решениями органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления
могут направляться в специальные фонды соответствующих органов
архитектуры и градостроительства, средства которых используются на
финансирование градостроительной деятельности и развитие
материально-технической базы указанных органов архитектуры и
градостроительства» (ст. 66).
В 1996 г. Правительство России утвердило Положение о порядке
76
использования
административных
штрафов,
взыскиваемых
должностными лицами органов инспекции труда за нарушение
законодательства о труде и об охране труда. Согласно этому
Положению, все суммы взыскиваемых административных штрафов
направляются на бюджетный счет Минтруда России и используются на
улучшение условий и охраны труда, на финансирование разработки норм
и правил по охране труда, а также на «оснащение органов по охране
труда... нормативной документацией, оргтехникой..., на проведение
семинаров, совещаний и конференций» и даже «на подготовку
ежегодного национального доклада о соблюдении условий и охраны
труда».
Инспекторы
государственных
инспекций
труда
за
административные правонарушения законодательства о труде и об
охране труда могут налагать штрафы до ста минимальных размеров
оплаты труда. И они этим правом широко пользуются. В одном из
материалов газеты «Ваше право» (1996, №30) сообщалось, что за
неполный год должностными лицами государственной инспекции труда
было оштрафовано 1266 руководителей и должностных лиц
предприятий на общую сумму 2,6 млрд. неденоминированных рублей.
Автор публикации с удовлетворением сообщает, что нарушители
трудового
законодательства
начали
пополнять
«копилку»
трудинспекции. А ведь инспекции труда — бюджетные учреждения и
получают из бюджета немалые суммы. (Из той же публикации видно, что
на финансирование только Программы первоочередных мер по
улучшению условий и охраны труда на 1997 г. было выделено
Правительством 34,4 млрд. неденоминированных рублей.) В
последующие годы действие вышеуказанного Положения успешно
продлевалось, но проверялся ли хотя бы раз порядок расходования
штрафных сумм? На что они расходуются? Этого, возможно, никто,
кроме распорядителей счетов, не знает.
Правда, в Постановлении Правительства РФ от 9 сентября 1999 г.
№ 1035 формулировки несколько изменены. В нем сказано, что
средства от административных штрафов, взыскиваемых в 1999 г. за
нарушение федерального законодательства о труде и об охране труда,
направляются в доход федерального бюджета, но «с последующим их
расходованием на обеспечение деятельности государственных
инспекций труда в субъектах Федерации и межрегиональных
государственных инспекций труда в объеме, определенном Минфином
России».
Рассчитывая на зачисление штрафов на свои счета, Минсвязи
77
России в 1996 г. через своих лоббистов в Государственной Думе
добилось внесения в КоАП РСФСР резкого (несоразмерного с другими
нормами этого Кодекса) увеличения штрафных санкций за
правонарушения в области связи (до 50 и даже до 100 минимальных
размеров оплаты труда).
Следом за этим началось проталкивание в Правительстве проекта
Положения, согласно которому штрафные суммы за правонарушения в
области связи должны были поступать на расчетные счета органов
Госсвязьнадзора России. С таким же ходатайством в 1999 г. обращалось
в Правительство МПС России. Однако в этих случаях усилия министерств
успехом не увенчались.
А как расходуются средства, взысканные в виде административных
штрафов и перечисляемые на счета и в фонды ведомств, видно из
следующих фактов.
Фонд социального развития Госналогслужбы России формировался
не только из бюджетных средств, но и из процентов от штрафов,
взысканных с нарушителей налогового законодательства. В январе 1997
г. в «Аргументах и фактах» была опубликована статья под заголовком
«За чей счет руководители Госналогслужбы обзаводятся квартирами?».
Оказалось, что руководители Госналогслужбы за счет этого фонда
приобретали
и
строили
квартиры
и
гаражи (6,6 млрд.
неденоминированных рублей), оплачивали свой подоходный налог (400
млн. руб.). Кроме того, как сказано в публикации, 61,4 млрд.
неденоминированных рублей Госналогслужба пустила «налево».
Другой факт. Согласно Положению о Государственном фонде
борьбы
с
преступностью,
утвержденному
Постановлением
Правительства РФ, этот Фонд формируется, в частности, за счет 15%
штрафов, взыскиваемых по уголовным делам и делам об
административных правонарушениях.
В представлении Счетной палаты РФ, направленном в июне 1996 г.
Председателю Правительства B.C. Черномырдину, указывалось, что в
упомянутом Постановлении Правительства не определен орган,
уполномоченный управлять средствами Фонда. В представлении
отмечалось также, что МВД России отчетность о поступлении и
расходовании 58,8 млрд. неденоминированных рублей средств Фонда
вообще не составляла и в Госкомстат России ее не представляла. ФСБ
России, получив из Фонда 10 млрд. неденоминированных рублей на
реализацию Программы по усилению борьбы с преступностью,
утвержденной Указом Президента РФ 24 мая 1994 г., направило их не
78
на финансирование мероприятий, предусмотренных Программой, а на
продовольственное обеспечение и денежное содержание своих
сотрудников.
Более того, помимо Государственного фонда борьбы с
преступностью органы внутренних дел на местах учреждают еще и свои
фонды и счета, куда идут штрафные взыскания. В частности, в мае 1996 г.
бывший министр МВД России А.С. Куликов своим письмом
информировал Правительство России о том, что в целях компенсации
затрат органов внутренних дел, возникающих при охране общественного
порядка (!), в регионах России создано 239 социальных фондов
милиции. В эти фонды и на счета местных органов внутренних дел на
основании законов субъектов Федерации или решений глав
администрации городов и районов перечисляется от 10 до 50%
штрафных сумм, взыскиваемых за нарушение законодательства на
потребительском рынке, а также выручка от конфискованных товаров
(только в 1996 г. в указанные фонды на счета поступило денежных
средств на сумму 2 млрд. 908 млн. неденоминированных рублей). В
письме министр сетует на то, что практика создания таких фондов в ряде
субъектов Федерации не получает поддержки, и ходатайствует о
направлении Правительством в адрес руководителей органов
исполнительной власти этих субъектов Федерации информационного
письма с рекомендацией создать такие фонды.
Как отреагировало Правительство на это предложение, сколько
впоследствии было учреждено местными органами внутренних дел
фондов и счетов, какие денежные суммы там аккумулировались, кем и на
что расходовались и расходуются, как говорится,- тайна, покрытая
мраком. Одно ясно: с этим произволом надо кончать.
В августе 1998 г. Правительство России приняло Постановление,
которое обязало федеральные органы исполнительной власти и
находящиеся в их ведении организации, финансируемые из федерального
бюджета, в целях упорядочения учета средств, получаемых ими от
предпринимательской и «иной приносящей доход деятельности»,
перевести счета по учету этих средств в органы федерального казначейства
Минфина России. Этим же Постановлением Правительство обязало
Минфин в месячный срок разработать и представить проект Положения
об использовании, учете и расходовании вышеуказанных средств и
усилить контроль за эффективностью их использования.
К сожалению, это Постановление проблемы не решило и вряд ли
было способно на это. Она могла быть решена в недавно принятом
79
Бюджетном кодексе РФ.
Согласно этому Кодексу, средства, полученные в результате
применения мер административной и уголовной ответственности,
отнесены к неналоговым доходам бюджетов (ч. 4 ст. 41). Казалось бы,
проблема в принципе решена. Однако наряду с этим в Кодексе
говорится, что эти доходы подлежат зачислению в местные бюджеты по
месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о
наложении штрафа, «если иное не предусмотрено законодательством
Российской Федерации» (ч. 1 ст. 46). Такая формулировка оставляет
проблему открытой Кодекс фактически закрепляет существующий
разнобой, «растаскивание» штрафных сумм по разным счетам и
фондам. (Непонятно также, почему штрафные суммы, налагаемые
федеральными ведомствами за правонарушения, установленные
федеральным законодательством, должны зачисляться в местные
бюджеты. Но это тема другого разговора.)
Таким образом, огромные средства, полученные путем взыскания
штрафов, по-прежнему пополняют не бюджеты, а бесконтрольные
«копилки» и «кормушки» многочисленных бюджетных ведомств.
Недавно первый заместитель министра финансов А. Кудрин заявил,
что в условиях напряженного финансового положения страны
дополнительная экономия может быть получена за счет более
рационального использования внебюджетных средств, которые
федеральные министерства и ведомства за 1998 г. получили на сумму
в 51 млрд. руб. («НГ», 2000, 21 янв.). Существенную часть этих
средств составляют штрафы, взысканные за правонарушения. Однако
законодательного решения этой проблемы как не было, так и нет.
В проекте нового КоАП РФ четко записано, что взыскиваемые
административные штрафы зачисляются в соответствующий бюджет. Это
положение должно быть детализировано в бюджетном законодательстве.
80
В. В. Полянский*
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В
ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЯХ
Нормы об административной ответственности за правонарушения
в избирательных отношениях динамичны и подвергаются изменениям в
связи с накоплением опыта предыдущих избирательных кампаний.
Это обстоятельство отражает позитивные тенденции в
правотворчестве,
способствует
обеспечению
реальности
и
эффективности норм об административной ответственности. Однако
возможности повышения эффективности таких норм далеко не
исчерпаны. Об этом свидетельствует тот факт, что при очень большом
количестве правонарушений в сфере избирательных отношений,
имевших место в избирательной кампании по выборам депутатов
Государственной Думы в 1999 г. (о чем свидетельствуют средства
массовой информации, практика избирательных комиссий и судов), не
так уж и часто использовались административно-правовые средства
воздействия на правонарушителей.
Избирательная кампания показала, что весьма распространенной
была практика использования государственными, муниципальными
служащими и другими должностными лицами своего служебного
положения для поддержки тех или иных кандидатов в депутаты,
объединений и блоков. Чаще всего это проявлялось в трансляции по
телевидению и радио высказываний должностных лиц в адрес участников
избирательного процесса, что влияло на исход голосования. В данном
случае речь идет о высказываниях должностных лиц не как рядовых
граждан, а в их специальном статусе. Такие действия должностных
лиц, облеченных доверием избирателей, имеющих реальную
возможность влиять на средства массовой информации, должны
рассматриваться
как
общественно
опасные,
причиняющие
существенный вред, и квалифицироваться, по крайней мере, как
административные правонарушения. Соответствующие нормы о таких
антиобщественных деяниях содержатся в КоАП РСФСР. Законодатель
установил для та__________________________________
* Доцент Самарского государственного университета.
81
ких случаев более высокую, чем для рядовых граждан, меру
ответственности за правонарушения в избирательной сфере: от 20 до 50
минимальных размеров оплаты труда для должностных лиц; для граждан
(неспециальных субъектов) — до 25 минимальных размеров оплаты
труда (ст. 408, 40|6 КоАП). Но насколько значимо административное
взыскание в размере 50 минимальных размеров оплаты труда для
должностного лица, имеющего возможность обнародовать по
телевидению свои предпочтения в избирательном процессе без оплаты
эфирного времени (не каждый чиновник обладает такими
возможностями!)? Надо учесть, что использование служебного
положения должностным лицом преследует корыстную цель —
повлиять на исход голосования в интересах должностного лица или
какой-либо политической группировки, сохранить либо усилить свои
позиции в органах власти и тем самым упрочить свое положение.
С учетом анализа действующего законодательства в области
административной ответственности, сложившейся политической
практики участия должностных лиц в избирательном процессе можно
сделать следующие выводы:
во-первых, должностные лица, совершая правонарушения с
использованием своего должностного положения, наносят ущерб
авторитету власти;
во-вторых, довольно мягкая мера административной ответственности
должностных лиц за правонарушения в избирательных отношениях
является малоэффективной и не достигает целей применения взыскания.
Для повышения эффективности административной ответственности
должностных лиц в избирательных отношениях в порядке первоочередной
меры целесообразно увеличить максимум штрафа до 100 минимальных
размеров оплаты труда. Возможно, в последующем стоит пересмотреть
границу штрафа как административного взыскания и уголовного
наказания в сторону увеличения максимума административного
взыскания (например, до 200 минимальных размеров оплаты труда) для
должностных лиц как специальных субъектов административных
правонарушений.
Вместе с тем в избирательных деликтах штраф — не самая
эффективная мера административной ответственности для должностных
лиц (особенно в органах государственной власти и местного
самоуправления), стремящихся ценой избирательных правонарушений
сохранить и упрочить свой властный статус.
82
Учитывая, что предпосылкой для совершения административного
правонарушения должностным лицом является его работа в таком
качестве, целесообразно ввести такой вид административного
взыскания, как увольнение правонарушителя с работы (отстранение от
должности). Реализация этого предложения потребует уточнения
правовых критериев, условий закрепления в законодательстве этого
вида взыскания в качестве административного (наряду с
дисциплинарным и уголовным видом ответственности, где существует
увольнение с работы, лишение права заниматься определенной
деятельностью). На наш взгляд, внесение в перечень видов
административных взысканий увольнения с работы (освобождения от
должности) за правонарушения с использованием служебного положения
как «средства, явившегося орудием совершения административного
правонарушения» (по аналогии с другими мерами административного
взыскания), повысит дисциплинированность должностных лиц в
избирательном процессе.
Порядок увольнения должностных лиц за административные
правонарушения в избирательных отношениях должен предусматривать
судебное рассмотрение дела и принятие судом соответствующего
решения. В целях гарантирования интересов правонарушителя ему
должно быть предоставлено право обжаловать в судебном порядке
решение об увольнении (освобождении от должности), например, на тех
же условиях, которые предусмотрены для обжалования увольнения,
произведенного в дисциплинарном порядке.
Увольнение с работы (отстранение от должности) за
административное правонарушение следовало бы учредить в качестве
основного взыскания, не исключающего применение и других мер
административного воздействия.
Представляется
оправданным
применение
такой
меры
административной
ответственности
за
правонарушения,
предусмотренные ст. 402 КоАП РСФСР (вмешательство в работу
избирательных комиссий, комиссии референдума), ст. 4010 (проведение
предвыборной агитации, агитации при проведении референдума в
период запрещения ее проведения или в местах, где ее проведение
запрещено федеральным законом), ст. 4011 (проведение предвыборной
агитации, агитации при проведении референдума лицами, которым
участие в ее проведении запрещено федеральным законом), ст. 4015
(нарушение установленного законом права на пользование помещениями
в ходе избирательной кампании, подготовки и проведения референдума) и
др.
83
В прошедшей в 1999 г. избирательной кампании довольно частым
нарушением прав избирателей был отказ в предоставлении возможности
голосовать вне помещений для голосования, что является
воспрепятствованием реализации гражданами права избирать. Об этом
свидетельствуют жалобы граждан. Игнорирование заявлений
избирателей, сделанных по телефону в допустимые законом сроки, что
не запрещается избирательным законодательством, стало общим
явлением, цель которого — искусственно регулировать состав
голосующих (в частности, отстранять от голосования избирателей
старших возрастов). Такое правонарушение следовало бы закрепить в
законе в качестве самостоятельного состава с дифференцированной
ответственностью виновного в виде штрафа и последующего запрета на
участие в работе избирательных комиссий любого уровня. Последнее
взыскание по своей юридической природе не является, на наш взгляд,
административным, поскольку оно ближе по своему характеру к
государственно-правовой ответственности. Однако, учитывая, что члены
избирательных комиссий в большинстве своем общественники и каждый
из них может быть субъектом умышленного правонарушения в сфере
избирательных отношений, они должны быть лишены права на участие в
работе избирательных комиссий с правом решающего либо
совещательного голоса. Эта мера позволит воспитывать у членов
избирательных комиссий нейтральность по отношению к участникам
избирательных отношений.
Самостоятельная проблема в избирательных отношениях —
ответственность избирательных комиссий в случае судебного признания
незаконными их решений о снятии с регистрации кандидатов в
депутаты, в президенты и т.п. В настоящее время нет соответствующих
средств воздействия на избирательные комиссии — ни государственноправовых, ни административно-правовых. Есть только политические.
Представляется, что в рамках административной юрисдикции можно
решать вопрос о роспуске (расформировании) окружных и других
комиссий, участвовавших в принятии незаконного решения о снятии с
регистрации кандидатов в депутаты и т.п. В противном случае при
проведении повторных выборов с участием незаконно снятого с
регистрации кандидата не исключается пристрастное отношение тех же
избирательных комиссий к такому кандидату. При этом будет нанесен
ущерб демократии, правам человека и гражданина.
Следует также задуматься об адекватности мер административной
ответственности за некоторые другие правонарушения, преду84
смотренные КоАП. В частности, почему за такое правонарушение, как
финансирование избирательной кампании, подготовки и проведения
референдума помимо избирательных фондов, фондов референдума,
оказание иной, запрещенной законом материальной поддержки,
установлен штраф в размере от 10 до 15 минимальных размеров оплаты
труда (ст. 4020 КоАП)? Разве такое взыскание соразмерно тяжести
возможных последствий правонарушения, когда финансирование может
составлять значительные суммы, например сотни тысяч рублей? Здесь
нужна иная логика, основанная на учете характера объекта, цели
неправомерного
посягательства
и
серьезности
последствий
правонарушения в избирательной сфере.
С.В. Фомина*
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ
О ВЫБОРАХ И РЕФЕРЕНДУМАХ**
Федеральным законом от 2 января 2000 г. были внесены изменения и
дополнения в КоАП РСФСР в части ответственности в сфере
избирательных отношений, которые представляют собой достаточно
крупный блок публично-правовых общественных отношений. Особая
ценность этих отношений стоит в том, что они связаны с реализацией
прав и свобод граждан Российской Федерации, а именно права на
участие в управлении делами государства, права избирать и быть
избранными в органы государственной власти и органы местного
самоуправления (активного и пассивного избирательного права), а также
участвовать в референдуме (ст. 32 Конституции РФ). Не случайно
Особенная часть КоАП РСФСР начинается с норм об административной
ответственности за посягательства именно на эти права и свободы.
__________________________________
* Младший научный сотрудник ИГП РАН.
** Работа выполнена по гранту РФФИ № 00-06-80033а.
85
Впервые административная ответственность в этой сфере была
установлена в 1990 г. (ст. 40¹ - 405), а со временем, после дополнения
Кодекса в 1995 г. статьями 406 — 4013 и вступления в силу в 1997 г.
нового УК РФ, появились некоторые правовые коллизии и
соответствующая необходимость их устранения.
Так, ч. 1 ст. 141 УК РФ практически дублировала ч. 1 и 2 ст. 401
КоАП РСФСР (в прежней редакции). Указанные нормы обоих актов
устанавливали ответственность за воспрепятствование осуществлению
гражданином своих избирательных прав или права на участие в
референдуме, а также воспрепятствование работе избирательных
комиссий или комиссии по проведению референдума. Поскольку
диспозиция ч. 1 ст. 141 УК РФ не содержала никаких специальных
признаков, позволяющих отграничить состав уголовного преступления
от состава административного правонарушения, речь шла, по существу, о
криминализации административного проступка (поскольку УК был
принят позже), и в этих условиях применение административной
ответственности за данное правонарушение было практически
невозможно. Лишь ч. 2 ст. 141 УК РФ, устанавливающая
квалифицированный состав данного преступления, включала признаки,
явно выводящие состав правонарушения за рамки административного
проступка. Данная коллизия была частично устранена ФЗ от 2 января
2000 г., который, исключив из КоАП норму о воспрепятствовании
осуществлению гражданином избирательных прав либо права
участвовать в референдуме, окончательно признал криминализацию
данного правонарушения и перевел его в разряд однозначно уголовных.
Состав, смежный с уголовным (ч. 2 п. «б» ст. 141 УК РФ), установлен в
настоящее время ст. 402 об ответственности должностных лиц за
вмешательство с использованием должностного или служебного
положения в работу избирательных комиссий, комиссий референдума.
Здесь разграничение составов проводится по объективной стороне, в
зависимости от того, обернулось ли вмешательство в работу названных
комиссий воспрепятствованием их деятельности или нет.
Вторым положительным моментом, связанным с внесением
изменений в КоАП РСФСР Законом от 2 января 2000 г., было исправление
оплошности, допущенной в ст. 202 по вине законодателей, которые с
принятием в 1995 г. ст. 406-4013 забыли сделать соответствующее
упоминание о подведомственности этой категории дел судьям
районных (городских) судов, хотя в ст. 274 полномочия судей по
пересмотру дел об этих правонарушениях были регламентированы.
86
Сейчас, когда вместо старых 30 статей об ответственности за
нарушение избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан РФ действуют 24 новые статьи, рассмотрение дел обо всех
этих правонарушениях отнесено к полномочиям судьи районного
(городского) суда.
Новые
составы
административных
правонарушений,
установленные Законом от 2 января 2000 г., более детализированы по
сравнению с прежними нормами. В некоторых случаях произошло
разукрупнение, разделение составов и закрепление их в отдельных
нормах и статьях (например, ч. 3 ст. 401 (прежняя) и ст. 403, 404 (новые).
Увеличение общего количества статей до 24 связано еще и с появлением
принципиально новых составов, например ст. 409 «Нарушение в ходе
избирательной кампании правил рекламирования коммерческой
деятельности», 4011 «Проведение предвыборной агитации, агитации при
проведении референдума лицами, которым участие в ее проведении
запрещено
федеральным
законом»,
4013
«Непредоставление
зарегистрированному
кандидату
возможности
обнародовать
(опубликовать) опровержение либо иное разъяснение в защиту его чести,
достоинства или деловой репутации», 4016 «Подкуп избирателей,
участников
референдума,
осуществление
благотворительной
деятельности с нарушением законодательства Российской Федерации о
выборах и референдумах», 4019-4021 — правонарушения, связанные с
финансированием выборов и референдума, и др. Введение в Кодекс этих
и иных новых составов стало возможным не просто в связи с объективно
назревшей необходимостью, а прежде всего в связи с закреплением
соответствующих позитивных правил и запретов в обновленном
федеральном законодательстве о выборах и референдумах — в ФЗ от 19
сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с
изменениями, внесенными ФЗ от 30 марта 1999 г.), в ФЗ от 24 июня
1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации», в ФЗ от 31 декабря 1999 г. «О выборах
Президента Российской Федерации», и т.д.
Обращает на себя внимание тот факт, что в отличие от прежней
хаотической очередности фиксации статей об административной
ответственности в сфере избирательных отношений новые 24 статьи
располагаются в КоАП достаточно упорядоченно — в соответствии с
логической последовательностью стадий избирательного процесса или
процедуры подготовки и проведения референдума — от состав87
ления списка избирателей до подсчета итогов голосования и
опубликования итогов выборов (референдума) в средствах массовой
информации. Аналогичная последовательность свойственна и
регламентации данных общественных отношений в законодательных
актах РФ о выборах и референдумах. Такое расположение статей в
данном разделе Кодекса создает определенное удобство для ориентации в
нем.
Как и прежде, в качестве взыскания за все правонарушения в
сфере избирательных отношений фигурирует только штраф. Однако его
размеры изменены. Если раньше штраф на граждан мог быть наложен в
размере до 50 минимальных размеров оплаты труда, а на
должностных лиц — до 100, то в санкциях ныне действующих статей
установлен максимальный размер штрафа для граждан — до 25
минимальных размеров оплаты труда (чаще — до пятнадцати), для
должностных лиц — до 50.
ФЗ от 2 января 2000 г. внесено дополнение и в ст. 234 КоАП
РСФСР и тем самым наконец урегулирован вопрос о том, кто должен
составлять протокол об административном правонарушении в случае
нарушения порядка проведения выборов и референдумов — это
уполномоченное должностное лицо избирательной комиссии (комиссии
референдума).
Новая редакция ст. 257 КоАП РСФСР устанавливает общий срок
рассмотрения дел об административных правонарушениях — 15 суток,
— единый для всех дел рассматриваемой категории в отличие от
сокращенного суточного срока, существовавшего ранее для некоторых
из них. Такой срок, с одной стороны, обеспечивает обстоятельность
административно-юрисдикционного процесса, а с другой — лишает
его оперативности. Это представляется вполне оправданным, так как
большой оперативности требует прежде всего не привлечение виновного
к ответственности, а рассмотрение вопроса о нарушении
законодательства о выборах и референдумах (и соответствующих
прав и свобод граждан), по существу, в условиях, когда это может
иметь решающее значение. А для этого предусмотрены другие
процессуальные правила и сроки.
В соответствии со ст. 1 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и
решений, нарушающих права и свободы граждан» и ст. 63 ФЗ «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации» решения и действия
(бездействие) органов государственной власти, органов местного
самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а
88
также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий,
комиссий референдума и их должностных лиц, нарушающие
избирательные права граждан и право граждан на участие в
референдуме, могут быть обжалованы в суд. Решения и действия
(бездействие) избирательных комиссий, комиссий референдума могут
быть обжалованы как в суд, так и в вышестоящую избирательную
комиссию, комиссию референдума или одновременно в обе эти
инстанции. В последнем случае при принятии жалобы к рассмотрению
суд извещает избирательную комиссию о поступившей жалобе, а
избирательная комиссия (комиссия референдума) приостанавливает
рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу
(решение суда является приоритетным).
Решения по жалобам, поступившим в ходе избирательной
кампании или подготовки референдума, принимаются в пятидневный
срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день
голосования или в день, следующий за днем голосования, — немедленно.
Максимальный срок рассмотрения жалобы — 10 дней при
необходимости дополнительной проверки фактов. По жалобе на решение
избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о
результатах выборов, референдума суд обязан принять решение не
позднее чем в двухмесячный срок со дня подачи жалобы (ст. 63 ФЗ
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации», ст. 234 ГПК РСФСР).
Статья 234 ГПК РСФСР устанавливает еще один специальный
срок — заявление или жалоба на неправильности в списках избирателей
(участников референдума) должны быть рассмотрены в трехдневный
срок со дня их подачи, но не позднее дня голосования, а в день
голосования — немедленно. Таким образом, сроки рассмотрения жалоб о
нарушении избирательных прав граждан и сроки рассмотрения дел об
административных правонарушениях, связанных с этими правами,
различны.
Совершение тех или иных административных правонарушений
может повлечь за собой изменение или прекращение правоотношений в
сфере избирательного права. Так, нарушение правил выдвижения и
регистрации кандидатов (списков кандидатов) (ст. 402 КоАП),
нарушение правил предвыборной агитации и финансирования
избирательной кампании (ст. 408 — 4012, 4018 — 4021), использование
кандидатами и их доверенными лицами, руководителями
избирательных
89
объединений, избирательных блоков должностного или служебного
положения в целях избрания (ст. 409, 4019 и др.), подкуп избирателей
кандидатами,
избирательными
объединениями
или
иными
организациями, действующими в целях избрания определенных
кандидатов (ст. 4016), могут повлечь отмену (аннулирование) регистрации
кандидата (списка кандидатов). Если судом будет установлено, что
данные нарушения имели место и не позволяют с достоверностью
определить результаты волеизъявления избирателей, он может отменить
решение избирательной комиссии о результатах голосования, об итогах
выборов. Отмена судом решения о результатах голосования и итогах
выборов может быть связана также с иными нарушениями законности,
допущенными при составлении списков избирателей, проведении
голосования, наблюдении за голосованием, подсчете голосов и т.п. (ст.
401,406, 4022, 4023 и др.).
Аналогичные причины могут побудить суд отменить решение
комиссии референдума об итогах голосования, о результатах
референдума.
Субъектами всех рассматриваемых административных проступков,
предусмотренных КоАП, являются, как известно, только физические
лица — как граждане, так и должностные лица. Однако незадолго до
внесения соответствующих изменений в КоАП появился ФЗ от 6 декабря
1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц за
нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и
референдумах». Он содержит 10 составов правонарушений (ст. 2-11),
могущих повлечь административную ответственность юридических лиц.
Эти составы в общем совпадают с составами, предусмотренными ст. 403,
405, 408, 409, 4011, 4012, 4016, 4020, 4022, 4013 КоАП РСФСР. Следовательно,
такие, например, административные проступки, как неисполнение
решения избирательной комиссии (комиссии референдума), нарушение
установленного порядка опубликования документов и информации,
связанных с проведением выборов и референдумов, нарушение правил
проведения предвыборной агитации (агитации при проведении
референдума), нарушение условий рекламирования коммерческой
деятельности, подкуп избирателей (участников референдума),
изготовление неучтенных тиражей бюллетеней для голосования либо
сокрытие остатков бюллетеней, могут повлечь за собой
административную ответственность как физических, так и юридических
лиц. Юридическими лицами — субъектами административных
правонарушений в данной сфере могут быть, на90
пример, избирательные объединения, избирательные блоки, редакции
периодических печатных изданий и других СМИ, организации,
осуществляющие теле- и радиовещание, типографии и иные
организации, в том числе иностранные.
В качестве административных взысканий для юридических лиц
предусмотрены в основном штрафы — в размере от 100 до 500
минимальных размеров оплаты труда, а в отдельных случаях (ст. 7 и 9
ФЗ от 6 декабря 1999 г.) — конфискация предметов и материалов.
Процессуальные правила и сроки привлечения к ответственности и
наложения административных взысканий, установленные данным
Законом, большей частью совпадают с правилами осуществления
производства по делам об административных правонарушениях,
предусмотренными КоАП РСФСР, Обращает на себя внимание тот факт,
что рассмотрение дел об административных правонарушениях
юридических лиц по ФЗ от 6 декабря 1999 г. отнесено к ведению не только
районных судов, но и мировых судей (ст. 12). Это позитивное
нововведение неплохо было бы отразить и в КоАП в отношении
рассмотрения предусмотренных ст. 401-4024 дел об административных
правонарушениях физических лиц.
Хочется верить, что и материальные, и процедурные изменения в
нормах
административной
ответственности
за
нарушение
законодательства РФ о выборах и референдумах позволят сделать эти
статьи работающими.
91
А.Ф. Виноградов*
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ
АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Прежде чем приступить к анализу эффективности одного из видов
правоприменительной деятельности — административной юрисдикции
органов
внутренних
дел
(ОВД),
необходимо рассмотреть
основополагающие теоретические вопросы. Речь идет о соотношении
понятий эффективности права (правовых норм) и правоприменительной
деятельности, о понятии категорий эффективности.
Следует присоединиться к точке зрения о том, что эффективность
права и правоприменительной деятельности соотносятся между собой как
общее и особенное. Эффективность правоприменительной деятельности,
в том числе и административной юрисдикции ОВД, в определенной
степени производна от эффективности норм права. С другой стороны,
без учета эффекта правоприменительных действий нельзя судить об
эффективности правовых норм. Эти понятия действительно
взаимообусловлены и взаимосвязаны.
Достижение высокого уровня эффективности правовых норм, как
правило,
свидетельствует
о
высокой
эффективности
правоприменительной деятельности. Однако, на наш взгляд, низкий
уровень эффективности правовых норм не всегда связан с недостаточной
эффективностью правоприменительной деятельности. То есть можно
говорить об относительной самостоятельности эффективности
правоприменительной деятельности, в том числе и административной
юрисдикции ОВД. Бывает, что в процессе применения правовых
норм ОВД действуют безупречно, но на каких-то этапах достижения
цели не срабатывают другие звенья управленческой деятельности и
ожидаемый результат не наступает.
Важным вопросом решения проблемы оценки эффективности
__________________________________
* Заведующий юридическим отделом аппарата Законодательного собрания
Тверской области, кандидат юридических наук.
92
является определение понятия категорий эффективности.
Существуют различные точки зрения о понятии эффективности
правовых категорий. Многие авторы, изучавшие эту проблему,
склоняются к определению эффективности правоприменения как степени
достижения (реализации) целей, поставленных законодателем перед
правом,
правовой
нормой,
уголовным
наказанием,
правоприменительной деятельностью, либо как соотношения между
фактическим, реальным результатом и намеченной целью1. Данная
концепция может быть принята нами за основу понятия эффективности
административно-юрисдикционной деятельности ОВД. Следовательно,
об эффективности рассматриваемого вида правоприменительной
деятельности можно говорить как о соотношении целей
административной юрисдикции и ее результатов.
Важное значение для эффективности административноюрисдикционной деятельности ОВД имеет совокупность определенных
условий. Под условиями эффективности в юридической литературе
понимается совокупность обстоятельств, от наличия и учета которых
зависит уровень эффективности. К этим условиям, по нашему мнению, в
административно-юрисдикционной деятельности относятся:
— отражение в правовых предписаниях закономерностей развития
общества;
наличие
систематизированного
и
стабильного
законодательства; информированность адресатов о содержании
правовых запретов и санкций;
— оперативность производства по делам об административных
правонарушениях; процедура рассмотрения дела и наложения
взыскания; стабильность административно-карательной практики и
реальность
исполнения
санкций;
режим
законности
в
правоприменительной деятельности; неотвратимость ответственности и
справедливость применяемых взысканий; сочетание административной
ответственности с иными мерами социального контроля; авторитет
органа внутренних дел.
Следует отметить, что в работах по проблеме эффективности
__________________________________
1
См.: Наташев А.В., Стручков Н.А. Основы теории исправительноправовых санкций в сфере охраны общественного порядка. М., 1976. С. 97;
Шергин А.П., Саввин М.Я. Административно-юрисдикционная деятельность ОВД
и пути повышения ее эффективности. М., 1977. С. 121.
93
выделяется и такая категория, как факторы эффективности. Так Л.Л.
Попов, анализируя факторы эффективности административно-правовых
санкций, выделяет следующие группы факторов: а) нормы с
административной
санкцией;
б)
правоприменители;
в)
правонарушители; г) применение нормы2. По нашему мнению, уровень
решения этого вопроса в литературе еще недостаточно высок, о чем
свидетельствует тот факт, что не выработано четкого разграничения
факторов и условий эффективности. Представляется, что одной из задач
исследователей является дальнейшая разработка вопроса о факторах
эффективности.
По общему мнению, если эффективность правоприменительной
деятельности ОВД и ее составной части административной юрисдикции
представляет собой высокую степень достижения стоящих перед ними
задач (целей), то критериями эффективности будут числовые
обозначения, величины, параметры, которые ставятся в качестве задачи
(цели) данной деятельности. Каждый критерий эффективности
административной юрисдикции может быть выражен совокупностью
количественных показателей. При всей важности вопросов,
касающихся основных понятий теории эффективности, следует
отметить, что они наиболее решаемы, и притом весьма разнообразными
методами корреляционного, регрессионного, факторного анализа и т.д.
Особое внимание необходимо обратить на метод экспертных оценок и
факторный анализ.
Большинство авторов, изучавших эту проблему, считают, что при
определении показателей эффективности следует исходить из
принципиальной методологической посылки, согласно которой
эффективность определяется как отношение результата действия правовой
категории на общественные отношения к цели, определенной
законодателем, т.е. Э = Р/Ц.
Придавая
важное
значение
научным
исследованиям
эффективности
административно-правовых
санкций,
следует
отметить,
что
проблема
административно-юрисдикционной
деятельности ОВД не исчерпывается эффективностью применяемых
ими правовых санк-
2
См. Веремеенко И.И., Попов Л.Л., Шергин А.П. Социологическое исследование
эффективности административно-правовых санкций. М., 1973. С. 121—139.
94
ций, тем более что это — совокупный результат последних, а также
иных правовых и неправовых факторов. Административная юрисдикция
ОВД оказывает управляющее воздействие не только посредством
применения правовой санкции (не все дела об административных
правонарушениях завершаются постановлением о наложении взыскания),
но и всем процессом рассмотрения и разрешения дела о
правонарушении. Поэтому критерии эффективности административных
санкций, административной юрисдикции ОВД по уровню рецидива
административных правонарушений, предлагаемые А.П. Шергиным, Л.Л.
Поповым, М.Я. Саввиным, А.И. Силаевым и другими, являются
важнейшими, но не единственными показателями эффективности
административно-юрисдикционной деятельности ОВД.
Действующее
законодательство
об
административных
правонарушениях (ст. 23, 225 КоАП РСФСР) по-разному определяет
цели административного взыскания и задачи производства по делам об
административных правонарушениях. На основе обобщения, группируя
цели-задачи административной юрисдикции ОВД в отдельные блоки, мы
предлагаем определять критерии эффективности административной
юрисдикции ОВД посредством конкретных показателей по каждому
блоку.
Исходя из содержания ст. 23 и 225 КоАП, цели-задачи
административной юрисдикции можно разделить на следующие блоки:
1) своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение
обстоятельств каждого административного правонарушения;
2)
разрешение
каждого
дела
об
административном
правонарушении в точном соответствии с законодательством;
3) обеспечение выполнения вынесенного по делу постановления;
4) выявление причин и условий, способствующих совершению
административных правонарушений;
5) предупреждение правонарушений, воспитание граждан в духе
соблюдения законов;
6) укрепление правопорядка, законности.
Критериями эффективности каждого блока должны быть
соответствующие показатели, раскрывающие содержание деятельности
ОВД. Внедрение данной системы критериев в практику ОВД возможно,
ибо она раскрывает внутренний механизм юрисдикции и достижение
внешних целей, характеризует специфический объем работы, в конечном
счете способствует укреплению правопорядка, научному подходу к
рассматриваемой деятельности.
95
Оценивая правоохранительную деятельность ОВД, обычно
используют такие объективные показатели, как количество совершенных
административных правонарушений (в целом по стране, по отдельным
регионам), их уровень и динамика, в том числе и по нарушениям
общественного порядка, безопасности дорожного движения, пожарной
безопасности и т.д. Эти показатели являются отправными и позволяют
судить как о состоянии правопорядка, так и о тенденциях и
закономерностях развития правонарушений. «Однако количественная
характеристика этого явления сама по себе не может быть показателем
эффективности
административно-юрисдикционной
деятельности,
поскольку последняя почти не влияет на генезис правонарушений,
наличие которых обусловлено значительным количеством факторов
самого различного порядка»3. Отмечая эту особенность, В.Н. Кудрявцев
видит полезный результат действия юстиции в основном в
предупреждении рецидива правонарушений и общепрофилактическом
воздействии на неустойчивых членов общества4. Не следует
«напрямую» связывать сокращение или увеличение правонарушений с
повышением или снижением эффективности юрисдикционных органов.
Хотя И.А. Галаган рассматривает в качестве показателя эффективности
административной ответственности сокращение правонарушений в
масштабе страны, республики и т.д.5
Если учитывать совокупность всех факторов, послуживших
причиной изменений в состоянии и динамике правонарушений, то такая
связь действительно может быть. На практике «напрямую» связывают
эффективность работы ОВД с административными правонарушениями в
общественных местах и динамикой состояния и структурой
преступлений в общественных местах. Практика показывает, что
сокращение правонарушений может быть следствием снижения
активности ОВД, и наоборот, увеличение выявленных нарушений
может свидетельствовать об активизации борьбы с ними со стороны ОВД.
Поэтому сокращение или увеличение количества соответствующих
правонарушений, на наш взгляд, не может служить абсолютным
__________________________________
3
Шергин А П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 130.
См.: Кудрявцев В.Н. Причины правонарушений. М., 1976. С. 264.
5
См.: Галаган И.А. Теоретические проблемы административной ответственности
по советскому праву: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1971. С. 22.
4
96
критерием оценки эффективности административной юрисдикции ОВД.
Данная деятельность имеет дело с уже совершившимся фактом
административного правонарушения, и объективным, главным
показателем ее эффективности по укреплению правопорядка и законности
может быть рассмотренная выше система критериев эффективности, в
частности и по рецидиву правонарушений.
Е.В. Смирнова*
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ПРИ ОБЕСПЕЧЕНИИ ЗАКОННОСТИ
ВЕДОМСТВЕННОГО НОРМОТВОРЧЕСТВА
При существующей в России системе нормативных актов
значительная часть правовых норм, затрагивающих права и интересы
субъектов права, содержится в нормативных актах федеральных органов
исполнительной власти.
Многие федеральные законы, указы Президента РФ, постановления
Правительства Российской Федерации содержат нормы непрямого
действия, для реализации которых необходимо принятие нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Статья 18 Конституции РФ установила, что права и свободы
человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение
законов, деятельность законодательной, исполнительной власти,
местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Для того чтобы было обеспечено данное требование Конституции,
одним из основных качеств, которым должен обладать ведомственный
нормативный акт, является его законность.
Создание
системы
мер,
обеспечивающих
законность
ведомственного нормотворчества, становится одним из тех условий, от
которых во многом зависит эффективность реализации ведомственных
__________________________________
* Заместитель начальника отдела Министерства юстиции РФ.
97
нормативных актов.
В юридической науке сложилась традиционная концепция
законности, сущность которой заключается в строгом и неуклонном
соблюдении и исполнении законов и подзаконных нормативных актов
всеми субъектами права — государственными органами, общественными
организациями, должностными лицами и гражданами1.
В то же время существует и другая позиция. Так, по мнению Н.Г.
Александрова, законность в широком аспекте означает требование
соблюдать законы всеми субъектами права. Законность, понимаемая в
узком аспекте, означает соблюдение законов именно должностными
лицами государства. То есть законность распространяется только на
деятельность государственного аппарата2.
Н.В. Витрук говорит о том, что законность как раз и состоит в том,
что должностные лица полно выполняют требования законов,
выявляют нарушения закона, пресекают их, восстанавливают
нарушенные права и привлекают виновных к юридической
ответственности.
Законность
поэтому
обязательно
должна
характеризоваться наличием эффективного механизма защиты действия
законов государства, в том числе защиты прав и законных интересов
граждан, других субъектов права. Нарушения законов, совершенные
гражданами и другими лицами, не выступают в качестве нарушений
законности, они суть нарушения правопорядка в обществе. Это,
разумеется, не освобождает граждан от юридической ответственности за
любое правонарушение3.
Анализ российского законодательства позволяет сделать вывод о том,
что относительно ведомственного нормотворчества более применимо
понятие законности в узком смысле: федеральный орган исполнительной
власти, в частности его руководитель или лицо, исполняющее его
обязанности, обязан обеспечить соответствие подписан-
1
См.: Строгович М.С. Проблемы общей теории права // Избр. труды. М.,
1990. Т. I . C . I 12; Лазарев В.В. Теория государства и права. М., 1992. С. 174;
Лисюткин А.Б. Теория государства и права / Под ред. проф. Н.И. Матузова и
проф. А.В. Малько. М., 1997. С. 514.
2
См.: Александров Н.Г. Право и законность в период развернутого
строительства коммунизма. М., 1961. С. 105-106.
3
См.: Витрук Н.В. Общая теория государства и права / Под ред. проф. М.Н.
Марченко. М., 1998. Гл. XXIV. С. 509.
98
ного им документа законодательству РФ (п. 2 Постановления
Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (с изменениями и
дополнениями); п. 1 и 9 Правил подготовки нормативных правовых
актов
и
их
государственной
регистрации,
утвержденных
Постановлением Правительства РФ № 1009; п. 3 Указа Президента РФ от
2 мая 1996 г. № 642).
Российское законодательство предусматривает административный
и судебный способы обеспечения законности ведомственного
нормотворчества.
В рамках административного способа осуществляется контроль за
соответствием издаваемых ведомствами актов законодательству
России.
Реализация этой функции возложена на Генеральную прокуратуру и
Минюст России.
Генеральная прокуратура, осуществляя контроль, проводит проверки
в федеральных органах. При обнаружении незаконного нормативного
акта она вправе вносить протест в федеральный орган либо в суд.
Минюст осуществляет контроль за соответствием ведомственных
актов законодательству РФ:
— при проведении юридической экспертизы представленного на
государственную регистрацию нормативного правового акта;
— при проведении проверок в федеральных органах
исполнительной власти правильности представления актов на
государственную регистрацию;
— в случаях поступления в Минюст жалоб граждан либо по
сообщениям средств массовой информации о незаконном
ведомственном акте — при направлении запроса о представлении такого
акта в Минюст.
Минюст также вправе обратиться в Правительство с предложением
об отмене не соответствующего законодательству нормативного
правового акта федерального органа исполнительной власти.
Кроме того, ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в
Российской Федерации» предусмотрено право Уполномоченного
рассматривать жалобы на решения государственных органов, если ранее
заявитель обжаловал эти решения в судебном или административном
порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.
Судебный способ обеспечения законности ведомственного
нормотворчества реализуется посредством обжалования незаконного ве99
домственного нормативного правового акта в Верховный Суд в порядке,
предусмотренном ГПК.
В соответствии с Налоговым кодексом нормативные акты налоговых
органов могут быть обжалованы в арбитражный суд.
Как показывает практика, действенность этих способов для
предупреждения издания ведомственных нормативных актов,
противоречащих законодательству, недостаточна.
Что касается административного способа, то законодательство
предоставляет Минюсту России право осуществлять контроль
(направлять запросы о представлении нормативных правовых актов и
проводить их юридическую экспертизу), но не дает ему право
обратиться непосредственно в Верховный Суд с жалобой на незаконный
нормативный акт.
Относительно судебного способа нужно отметить, что его
применение имеет целью отмену полностью или частично не
соответствующего законодательству ведомственного нормативного
акта. Но такая отмена имеет обратную сторону: во многих случаях в
соответствии с нормами законов, указов, постановлений требуется
издание инструкций, правил, других нормативных правовых актов,
определяющих порядок реализации норм, установленных актами
законодательства (например, ведомству поручается определить порядок
выдачи документа, его форму либо перечень документов, которые
гражданину следует предъявить для практической реализации своего
права, и т.п.), и при отсутствии такого порядка право не может быть
реализовано.
Кроме того, с принятием Налогового кодекса возникла коллизия
норм о подведомственности дел по жалобам на нормативные акты
Министерства по налогам и сборам: согласно ГПК РСФСР,
ведомственный нормативный акт может быть обжалован в Верховный
Суд; в соответствии с Налоговым кодексом нормативный акт
налогового органа может быть обжалован в арбитражный суд.
Законность в сфере ведомственного нормотворчества может быть
обеспечена при наличии ряда условий.
Во-первых, необходимо принять федеральные законы о
нормативных актах и о процессе ведомственного нормотворчества. Во
многих зарубежных странах приняты законы о нормативных актах либо о
100
правотворчестве4. В Венгрии, например, использован способ определения
компетенции правительства и центральных министерств путем
установления перечня наиболее важных вопросов, по которым запрещено
регулирование иными актами, кроме законов (Закон XI от 29 декабря 1987
г. «О правотворчестве»).
Критерии, установленные Указом Президента РФ от 14 августа 1996
г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти», по
которым функции одного федерального органа должны отграничиваться
от функций другого федерального органа, настолько «размыты» и
неконкретны, что можно говорить об отсутствии четкого и однозначного
определения компетенции федеральных органов исполнительной власти (в
том числе и в области нормотворчества).
Необходимо дать законодательное определение нормы права и
нормативного правового акта, правового положения субъектов
ведомственного нормотворчества (видов федеральных органов
исполнительной власти, их функций), общественных отношений, которые
могут быть урегулированы ведомственными актами.
При этом компетенцию федеральных органов исполнительной власти
можно определить следующим образом: дать закрытый перечень
вопросов, по которым не может осуществляться ведомственное
регулирование, и перечень вопросов, по которым ведомственное
регулирование допускается и который может быть расширен
нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ.
Регулирование указанных вопросов должно осуществляться
федеральными законами. Необходима четкая регламентация деятельности
органов исполнительной власти, с тем чтобы сделать «прозрачными» для
граждан, организаций, государственных органов других ветвей власти
механизм и законы функционирования этой системы.
Если вопрос о возможности принятия на ведомственном уровне
новых правовых норм решен (хотя и в постановлении Правительства РФ, а
не в законе), то в регламентации общественных отношений, которые могут
быть урегулированы актами данного уровня, существует пробел
(исключение составляют гражданское право, жестко ограничивающее
ведомственное нормотворчество в этой отрасли, и уголовное право,
вообще запрещающее такое нормотворчество).
4
См.: Исполнительная власть, сравнительно-правовое исследование / Под ред.
В.В. Маклакова. М, 1995.
101
Во-вторых, значительное внимание должно уделяться правовому
воспитанию граждан, направленному на формирование взглядов,
ценностных ориентации, обеспечивающих строгое и неуклонное
соблюдение правовых норм всеми участниками процесса ведомственного
нормотворчества.
Г.Ф. Шершеневич так писал о законности: «Чувству совести в
области нравственности соответствует чувство законности в области
права. Как чувство совести представляет лучшее обеспечение
нравственного порядка, так чувство законности является лучшей
гарантией правового порядка». И далее: «Чувство законности,
побуждающее к соблюдению велений объективного права, хотя бы
вопреки собственным интересам, хотя бы при несочувствии содержанию
требования, — находится в состоянии взаимной обусловленности к
законности управления. Законность управления воспитывает чувство
законности, но чувство законности поддерживает законность управления.
Лица, которые стоят во главе управления и дают толчок всему
государственному механизму, сами вышли из среды общества, и если они
там усвоили себе чувство законности, будут держаться законных форм,
потому что они сами привыкли к форме и потому, что они предвидят силу
оппозиции в случае отступления. Напротив, пропитанные духом
усмотрения и произвола граждане, став у власти, высшей или низшей,
легко будут нарушать законность, если только им представится
целесообразным допустить исключение из нормы» 5.
И, наконец, в-третьих, необходимо создание четко действующего в
рамках принципов законности, целесообразности и справедливости
механизма ответственности.
Дисциплинарная ответственность государственных служащих
регулируется ФЗ «Об основах государственной службы Российской
Федерации», Указом Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по
укреплению дисциплины в системе государственной службы»6.
__________________________________
5
Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1910. Вып. 1. С. 293-294.
Дисциплинарная ответственность в ряде федеральных органов
исполнительной власти регулируется специальными нормативными актами:
Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил, Положением о прохождении
службы в органах внутренних дел, Положением о прохождении службы в
органах налоговой полиции, и др.
6
102
Статья 14 ФЗ «Об основах государственной службы Российской
Федерации» устанавливает, что за неисполнение или ненадлежащее
исполнение государственным служащим возложенных на него
обязанностей (должностной проступок) на государственного служащего
могут налагаться органом или руководителем, имеющими право
назначать государственного служащего на государственную должность
государственной службы, дисциплинарные взыскания.
Указом Президента РФ № 810 установлено, что однократным
грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы,
влекущим применение к виновным должностным лицам и работникам
федеральных органов исполнительной власти мер дисциплинарной
ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности,
является нарушение федеральных законов, указов Президента РФ,
неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов,
указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов.
Вместе с тем достаточно четкого, конкретного определения состава
правонарушения в области ведомственного нормотворчества
законодательство не содержит. Это создает простор для субъективного
решения вопросов квалификации нарушения и выбора меры
дисциплинарного взыскания. Проблема возникает также и в определении
вины.
Таким образом, в отношении правонарушений в области
ведомственного нормотворчества необходимо на законодательном
уровне определить: какие деяния являются правонарушениями;
основания ответственности: в чем должно выразиться деяние, чтобы лицо
могло быть привлечено к ответственности; наличие вины; кто является
субъектом ответственности за издание незаконного ведомственного
нормативного правового акта; установить вид и меры ответственности;
определить орган, должностных лиц, которые вправе привлекать к
ответственности, и процедуру привлечения к ответственности.
103
В.Д. Мельгунов*
ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В
СФЕРЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
Составы административных правонарушений, которые могут
совершаться в сфере использования недр территории Российской
Федерации, содержатся в гл. 7 КоАП РСФСР. К ним относятся:
«Нарушение права государственной собственности на недра» (ст. 46),
«Нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов»
(ст. 55), «Нарушение правил и требований проведения работ по
геологическому изучению недр» (ст. 56).
Перечисленные составы административных правонарушений
устанавливают ответственность за самовольную застройку площадей
залегания полезных ископаемых, невыполнение правил охраны недр,
выборочную отборку богатых участков месторождений, и т.д. Однако ни
один из этих составов не предусматривает в качестве противоправных
действий нарушение (невыполнение) существенных условий лицензии на
право пользования недрами. Единственной нормой, диспозиция которой
предусматривает это, является ст. 562 КоАП РСФСР («Нарушение
действующих стандартов (норм, правил) или условий лицензии,
регламентирующих разрешенную деятельность на континентальном
шельфе или в исключительной экономической зоне Российской
Федерации»)
Отсутствие административной ответственности за невыполнение
условий лицензии на право пользования недрами привело к тому, что
некоторые предприятия-недропользователи, получив лицензии на право
пользования недрами, даже не приступили к работе, тогда как в
предоставленных им лицензиях четко были оговорены такие
существенные условия, как сроки и ежегодные уровни добычи
природных ресурсов, программы работ, которые должны проводиться на
месторождениях. Подобный подход фактически сделал невозможным
выполнение основных задач государственного регулирования в сфере
недропользования — определение объемов добычи основных видов
* Аспирант ИГП РАН
104
полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по России в
целом и по регионам, а также их рациональное использование в интересах
настоящего и будущих поколений.
В качестве одной из мер для пресечения подобных нарушений Закон
РФ «О недрах» предусматривает право лицензионных органов на
ограничение, приостановление и изъятие прав пользования недрами,
однако это длительная процедура и ее выполнение не приводит к
возмещению потерь государства от такого существенного нарушения, как
несвоевременное начало добычи того или иного природного ресурса. В
научной литературе иногда высказывалось мнение о том, что необходимо
предусматривать в лицензиях на право пользования недрами возможность
возмещения убытков государства от подобного рода «захватов»
месторождений полезных ископаемых, однако практически в
законодательстве это сделано не было. Без законодательного же
закрепления положения о возмещении вреда государству делать это
нельзя,
поскольку
данные
правоотношения
являются
административными, а не гражданско-правовыми и, следовательно,
нуждаются в четком правовом регулировании.
К сожалению, проект КоАП РФ также не защитил данный сектор
общественных отношений. В гл. 8 проекта «Административные
правонарушения в области охраны окружающей природной среды и
природопользования» (ст. 8.9 — 8.11) фактически продублированы
положения КоАП РСФСР. Таким образом, решение данной проблемы на
федеральном уровне в ближайшее время, видимо, не будет найдено.
Одним из возможных способов защиты данного сектора
общественных отношений является установление административной
ответственности на уровне законодательства субъектов РФ. Согласно ст.
72 Конституции РФ, вопросы владения, пользования, распоряжения
недрами и другими природными ресурсами, а также установления
административной ответственности отнесены к сфере совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Конституционный Суд РФ в Определении от 1 октября 1998 г. №
145-О истолковал положения Конституции РФ таким образом, что
субъекты РФ наделены правом принимать собственные законы в области
административных правонарушений, если это не противоречит
федеральным законам, регулирующим те же правоотношения.
Следовательно, представляется возможным решить данный вопрос в
законе субъекта РФ и установить административную ответственность за
не105
исполнение (нарушение) условий лицензий на право пользования
недрами.
Состав данного административного правонарушения мог бы
выглядеть так: непосредственный объект — существенные условия
пользования недрами, определенные в лицензии; объективная сторона
— действие (бездействие), направленное на неисполнение (нарушение)
существенных условий пользования недрами, определенных в лицензии;
субъективная сторона — прямой умысел; субъект
— должностные лица (лица, выполняющие организационнораспорядительные и административно-хозяйственные функции в
организациях — владельцах лицензий, а также лица, осуществляющие
предпринимательскую деятельность без образования юридического
лица, — владельцы лицензий на право пользования недрами),
юридические лица — владельцы лицензий на право пользования недрами.
А.Ю. Малышко*
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В СФЕРЕ
ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ ГРАЖДАН
Состав административного правонарушения в сфере охраны здоровья
населения включает в себя четыре элемента — объект, объективная
сторона, субъект, субъективная сторона. Объектом данных
правонарушений является здоровье населения. Для объективной стороны
характерно
нарушение
путем
действия
или
бездействия
общеобязательных правил, которое может нанести вред здоровью
граждан. Субъектами административного правонарушения могут быть как
физические, так и юридические лица различных форм собственности. С
субъективной стороны возможны две формы вины: умышленная и
неосторожная.
В зависимости от характера правонарушения, степени его
общественной опасности, тяжести наступивших последствий в
отношении
* Младший научный сотрудник сектора административного права ИГП РАН.
106
виновных лиц применяются меры дисциплинарной, административной и
уголовной ответственности. За вред, причиненный личности или
имуществу гражданина, имуществу юридического лица, наступает
гражданско-правовая ответственность; это означает, что вред подлежит
возмещению в полном объеме гражданином или юридическим лицом.
В гл. 5 КоАП РСФСР предусмотрена административная
ответственность в сфере охраны здоровья населения. Она включает
четыре состава правонарушений (ст. 42 - 45). В двух статьях (ст. 42 и 43)
установлена ответственность за нарушение санитарно-гигиенических и
противоэпидемических правил и норм (далее — санитарные правила).
Санитарные правила — это нормативные правовые акты,
устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования (в том
числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды
обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение
которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу
возникновения и распространения заболеваний.
Такие правила устанавливаются в различных сферах человеческой
деятельности федеральными законами (ФЗ от 30 марта 1999 г. «О
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Закон РСФСР
от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» и др.) и
принятыми на их основе подзаконными актами. Санитарные правила
разрабатываются федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим санитарно-эпидемиологический надзор, и иными
органами санитарно-эпидемиологической службы РФ. Эти функции
отнесены к ведению Минздрава России. Заместитель министра является
Главным государственным санитарным врачом России и возглавляет всю
систему надзора.
В практике Госсанэпидемнадзора используется административная
ответственность, установленная в ряде федеральных законов, в том числе
и в перечисленных выше.
Остановимся подробнее на административной ответственности,
предусмотренной в ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии
населения».
Глава 7 КоАП РСФСР включает пять составов следующих
нарушений:
1) нарушение санитарно-эпидемиологических требований к жилым
помещениям, эксплуатации зданий;
2) нарушение санитарно-эпидемиологических требований к ор-
107
ганизации питания, к продукции, ввозимой на территорию Российской
Федерации;
3) нарушение санитарно-эпидемиологических требований к водным
объектам, питьевой воде;
4) нарушение санитарно-эпидемиологических требований к
условиям труда, воспитания и обучения;
5)
невыполнение
санитарно-противоэпидемических
(профилактических) мероприятий.
Субъектами ответственности являются граждане, индивидуальные
предприниматели, должностные и юридические лица. Административная
санкция за эти правонарушения — штраф. Для каждого из субъектов
предусмотрены различные размеры штрафов, которые могут составлять,
например, для юридических лиц за невыполнение санитарнопротивоэпидемических мероприятий до четырехсот минимальных
размеров оплаты труда.
Статья 44 гл. 5 КоАП РСФСР устанавливает административную
ответственность за незаконное приобретение или хранение
наркотических средств в небольших размерах либо потребление
наркотических средств без назначения врача. Данная статья
предусматривает наиболее суровые санкции по отношению к
правонарушителю — это исправительные работы до двух месяцев и
административный арест на срок до 15 суток.
ФЗ от 8 января 1998 г. «О наркотических средствах и психотропных
веществах» установил правовые основы оборота наркотических средств
и психотропных веществ, порядок их приобретения и использования в
целях охраны здоровья граждан.
В состав административного проступка, предусмотренного ст. 44
КоАП РСФСР, входят только отдельные разновидности оборота
наркотиков: покупка, обмен, получение в дар, их хранение. Другие
разновидности оборота, изготовление или сбыт наркотических средств
являются преступлением, за которое предусмотрена уголовная
ответственность по ст. 228 УК РФ. Перечень наркотических средств и
психотропных веществ определяется Постоянным комитетом по
контролю наркотиков при Минздраве России.
Субъективная сторона данного проступка характеризуется наличием
умышленной вины. Правонарушитель осознает, что он совершает
противоправные действия, предвидит их вредные последствия и
сознательно их допускает.
Примечание к ст. 44 КоАП РСФСР предусматривает возмож108
ность освобождения от административной ответственности в случае
добровольной сдачи правонарушителем имевшегося у него в
небольших размерах наркотического средства, которое он приобрел
или хранил без цели сбыта.
Статья 45 КоАП РСФСР предусматривает ответственность за
сокрытие источника заражения венерической болезнью и контактов
больных, создающих опасность заражения. Источником заражения
является лицо, от которого гражданин заразился при половом или
бытовом контакте. Данное правонарушение характеризуется как
наличием действий умышленного характера, направленных на
сокрытие венерического заболевания, так и бездействием,
заключающимся в невыполнении требования назвать всех лиц,
имевших с ним контакты. Под лицами, имевшими контакты с больным
и создающими опасность заражения, понимаются половые партнеры и
лица, бывшие в тесном половом контакте с ним. Они подлежат
ответственности, если были осведомлены органом здравоохранения о
наличии венерического заболевания и продолжали действия,
создающие опасность распространения инфекции.
За последние годы в Российской Федерации отмечается негативная
ситуация в сфере здравоохранения: неблагоприятная экологическая
ситуация, значительный рост числа заболевших венерическими
заболеваниями, существенное увеличение числа лиц, употребляющих
наркотики, снижение уровня профилактической и медико-социальной
помощи населению. Меры административной ответственности должны
соответствовать складывающейся ситуации и эффективно защищать
интересы граждан и государства.
109
Л.А. Сергиенко*
ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
СУБЪЕКТОВ ПРАВА В УСЛОВИЯХ
ИНФОРМАТИЗАЦИИ ОБЩЕСТВА**
Анализ действующих законодательных актов в информационной
сфере, а также некоторых подходов к регулированию отношений в
глобальной информационной сети «Интернет» позволяет обозначить
два подхода к совершенствованию регулирования ответственности
субъектов права.
Первый, достаточно уже изученный, но недостаточно
реализуемый, подход основывается на выявлении и закреплении
коррелятивной взаимозависимости между обязанностями субъекта
права и его ответственностью за качественное выполнение этих
обязанностей.
Характерно, что в 70—80-е годы при теоретической разработке
проблемы правового статуса органов государственного управления и
их служащих обосновывалась эффективность нормативного
регулирования ответственности субъектов права в непосредственной
взаимосвязи с их конкретными функциями и обязанностями и
предлагался подход к реализации ответственности через механизм
оценки работы. Отмечалось, что практическое применение института
ответственности зависит от конкретного и достаточно подробного
нормативного определения компетенции субъекта управления (органа,
подразделения, служащего), от знания этих норм исполнителем и
организатором управления, от закрепления ожидаемого результата
реализации компетенции и оценки реального результата и отклонений
от заданного, а также оценки вредных последствий отклонений, и т.д. 1
Однако предлагаемые методики оценки качества деятельности
субъектов права не получили широкого использования. Тем не менее
идея опре__________________________________
* Старший научный сотрудник ИГП РАН, кандидат юридических наук.
** Работа выполнена по фанту РФФИ № 00-06-80114.
1
См.: Ответственность в управлении. М., 1985. С. 260-284; Бачило И.Л.,
Катрич С.В, Сергиенко Л.А. Обеспечение порядка в управлении производством.
М., 1986. С. 98-99, 109.
110
деления конкретных видов нарушений нормативно установленных
обязанностей субъектов права (эти виды нарушений можно обозначить
как фактические основания ответственности) нисколько не утратила
своего значения и актуальности. Более того, в процессе информатизации
общества этот вопрос получает новый импульс развития, что связано, в
частности, с возникновением новых обязанностей субъектов права в
условиях применения современных информационных технологий и,
соответственно, с новыми потребностями в подходах к реализации
ответственности этих субъектов.
Следует признать, что типичный недостаток правового
регулирования ответственности во многих законодательных актах, и в
частности в актах, регулирующих отношения в информационной сфере,
состоит в скупом и представленном в общей форме определении
ответственности за нарушение правоотношений, регламентируемых
законодательным актом.
По-прежнему часто создается ситуация, когда отсутствует
непосредственная связь между обязанностями субъекта права и его
ответственностью за их нарушение. Обычно круг устанавливаемых
обязанностей бывает гораздо шире нормативного определенных видов их
нарушений — фактических оснований ответственности. Так, ФЗ от 29
декабря 1994 г. «Об обязательном экземпляре документов» довольно
детально установлены обязанности организаций, централизованно
получающих
обязательный
экземпляр
документов,
однако
ответственность за выполнение этих достаточно серьезных
обязанностей (например, по информированию потребителей об
обязательном экземпляре документов или по распределению
обязательных платных экземпляров изданий в соответствии с перечнем,
утверждаемым Правительством РФ) не обеспечена, хотя бы на основе
определения вида ответственности либо отсылки к соответствующему
внутреннему документу, регламентирующему условия и порядок
выполнения этих обязанностей. При этом закон все же частично делает
шаг в сторону учета необходимости определения отдельных видов
нарушений в рассматриваемой области, устанавливая административную
ответственность другой группы субъектов, участвующих в решении
проблемы обязательного экземпляра документов, — их производителей
— за несвоевременную и неполную доставку такого экземпляра.
Следует отметить, что, несмотря на сказанное, общая ситуация,
сложившаяся в последние несколько лет, свидетельствует о некоторые
положительных сдвигах в этом вопросе. Постепенно идея выяв111
ления и закрепления на законодательном уровне соотношений между
конкретными полномочиями субъектов права и их ответственностью
воплощается в жизнь. Законодатель при разработке проектов некоторых
федеральных законов исходит именно из данного принципа. Примером
может служить проект ФЗ «О государственной автоматизированной
системе «Выборы», в котором предусматриваются конкретные
основания ответственности должностных лиц информационных центров
избирательных комиссий за допускаемые правонарушения при
выполнении закрепленных за ними обязанностей.
Такой подход к определению ответственности субъектов права
можно рассматривать как первый шаг в формировании составов
правонарушений, возникающих в современных условиях развития
информатизации и использования новейших информационных
технологий. Очевидно, что в целях совершенствования нормативного
правового регулирования ответственности в данной области основное
внимание законодатель должен уделять именно установлению новых
составов административных и уголовных правонарушений и созданию
их основе конкретных норм, восполняющих пробелы в правовом
регулировании ответственности субъектов права.
Потребность в этом диктуется достаточно типичной сегодня
ситуацией, когда при характеристике в федеральном законе вновь
возникающих правонарушений в той области отношений,
регулированию которых этот закон посвящен, ответственность за такие
правонарушения устанавливается просто на основе отсылочной нормы к
действующему законодательству об административной или уголовной
ответственности. Однако далеко не всегда этой отсылочной норме
корреспондирует соответствующая статья КоАП либо УК РФ.
Например, это прямо касается необходимости установления норм об
ответственности субъектов права, обязанных совершать определенные
действия по реализации права граждан на доступ к информации и на
защиту персональных данных. Есть и другие примеры. В ряде случаев
совершенствование действующего законодательства об ответственности
может быть связано также с дополнением или некоторым изменением
отдельных статей УК РФ или КоАП, которые в принципе регулируют
ситуацию, но не учитывают новых условий информатизации обще-
112
ственной жизни2.
Специфическим видом ответственности субъектов права, который
сегодня
еще
недостаточно
регламентирован
действующим
законодательством об административной и уголовной ответственности,
является ответственность участников процесса обработки, передачи,
предоставления и получения данных и услуг в общественно доступных
телекоммуникационных сетях.
Директива Европарламента и Евросовета от 15 декабря 1997 г. №
97/46/ЕС «О защите конфиденциальности в телекоммуникационном
секторе» обозначает проблемы, нуждающиеся в правовом
регулировании в национальном законодательстве, в частности, с
позиций ответственности определенных субъектов права, обязанных
обеспечивать защиту персональных данных и конфиденциальность
пользователей телекоммуникационной сети, а также защиту законных
интересов юридических лиц в телекоммуникационном секторе.
Необходимость такого регулирования вызвана введением в
общественно доступные телекоммуникационные сети новых
информационных цифровых технологий, в результате чего увеличились
специфические требования к защите данных и потребность в развитии
соответствующих норм об ответственности.
К числу названных в Директиве проблем, стимулирующих
создание норм об ответственности субъектов права, относятся прежде
всего проблемы, связанные с нормативным урегулированием
взаимоотношений поставщиков общественно доступных услуг в
телекоммуникационных сетях с их абонентами. Предполагается, что эти
взаимоотношения должны быть обеспечены нормами об
ответственности поставщиков услуг за непринятие соответствующих
технических и организационных мер для обеспечения безопасности
услуг. Кроме того, необходимы нормы об ответственности за
неинформирование абонентов о каждом конкретном риске нарушения
безопасности сети, за любую обработку данных, относящихся к
абоненту, которую по-
2
Например, в связи с разработкой проекта ФЗ «О государственной
автоматизированной системе «Выборы» предлагается внести дополнение в
ст. 142 УК РФ «Фальсификация избирательных документов, документов
референдума или неправильный подсчет голосов», предусмотрев в числе
субъектов ответственности лиц, допущенных в установленном порядке к
автоматизированной обработке избирательных документов, документов
референдума.
113
ставщик может выполнить в целях маркетинга своих собственных
телекоммуникационных услуг при отсутствии на это согласия
абонента на основе точной и полной информации о типах дальнейшей
обработки, предоставленной абоненту поставщиком услуг, и др.
Предусматривается также, что в национальном законодательстве
государств — членов Европейских Сообществ должны содержаться
нормы, гарантирующие возмещение ущерба на основе судебного
решения за нарушение прав пользователей и абонентов
телекоммуникационных сетей.
Недостаточность
законодательного
регулирования
взаимоотношений
субъектов
права
в
общедоступных
телекоммуникационных сетях и их ответственности за неправомерное
поведение3 в настоящее время в нашей стране восполняется
регулированием этих отношений договорами, а также путем
использования других специальных способов обеспечения
соответствующего поведения этих лиц.
Договорная
практика
регламентации
отношений
в
информационной сфере в целом соответствует современным
тенденциям свободы творчества, предпринимательства и т.п. и
позволяет
конкретно
определять
права,
обязанности
и
ответственность участников отношений в процессе размещения,
предоставления и получения информации в общедоступных
телекоммуникационных сетях, в частности в глобальной сети
«Интернет».
Чаще всего договоры, заключаемые в этой сфере, по своим
признакам аналогичны договорам, предусмотренным гражданским
законодательством. Они обычно содержат перечень обязанностей
сторон: провайдера по предоставлению абоненту услуг в соответствии
с
предусмотренными
условиями,
по
своевременному
предупреждению
3
Одним из немногочисленных примеров правового закрепления обязанностей
субъектов права, обеспечивающих работу в телекоммуникационных сетях
связи, может служить статья в проекте ФЗ «Об информации персонального
характера», предусматривающая обязанность названного субъекта обеспечивать
необходимыми средствами защиты передачу персональных данных по
трансграничной сети «Интернет» и т.п., в частности конфиденциальность
(электронная цифровая подпись, средства криптографии для сохранения
конфиденциальности и т.п.). Статья может служить основой для формирования
нормы об ответственности за нарушение требований о защите персональных
данных в случае утраты, искажения и иных неблагоприятных последствий при их
передаче.
114
абонента об изменении условий предоставления услуг либо прейскуранта,
по установлению сроков выполнения работ, гарантийных сроков и
сроков устранения недостатков выполненных работ и т.п., и абонента
— главным образом по своевременной оплате за выполненные услуги и
использованию услуг провайдера только легальным образом, по
выполнению условий предоставления услуг, в частности обязанности
не допускать передачи через сеть любой информации, противоречащей
действующему российскому и международному законодательству, и др.
В случае невыполнения условий договора одной из сторон он может
быть расторгнут по инициативе другой стороны, либо спорный вопрос
регулируется на основе взаимной договоренности сторон, либо наступает
гражданско-правовая ответственность в порядке, установленном
действующим законодательством.
Одним из упомянутых выше и получающих распространение
специальных способов обеспечения правомерного поведения участников
отношений в информационной сфере является так называемая
саморегуляция их поведения на основе разработки определенных
правил, принимаемых по общему согласию членов какого-либо
коллектива, группы лиц. Эти правила обычно содержат соответствующие
запреты на совершение действий, нарушающих интересы участников
информационных отношений в телекоммуникационных сетях, либо
создающих помехи в процессе передачи, получения и использования
информации, либо направленных на фальсификацию данных и т.п.4
Очевидно, что соблюдение этих правил опирается в значительной
мере на нравственные начала в регулировании отношений в
телекоммуникационных сетях. Потребность в усилении этих начал, как
нам представляется, неизбежно должна сопровождать процессы
информатизации общественной жизни и развития информационного
общества, в котором будет использоваться гораздо более широкий
арсенал средств формирования правомерного поведения членов такого
общества в XXI в.
Договорное установление ответственности субъектов права, а
также иные подходы к обеспечению ответственного поведения
различных участников общественных отношений можно, с нашей точки
зрения, рассматривать в целом как второй путь повышения
ответственности этих субъектов в современный период.
__________________________________
4
См. подробнее: Проблемы информатизации. 2000. № 3. С. 28.
115
Д.В. Огородов*
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПУБЛИЧНОГО И ЧАСТНОГО ПРАВА В
ОХРАНЕ ЛИЧНЫХ ТАЙН**
Частное и публичное право — два необходимых компонента
системы права. Однако, отмечая сам факт существования двух
подсистем права — частного и публичного, нельзя не обратить внимание
на взаимодействие между ними. В.Ф. Яковлев справедливо указывает:
«Если нет развитого частного права, рассчитывать на эффективное
развитие общества не приходится. Если нет развитого публичного
права, частное право не может быть действенным»1. Системный характер
связи частного и публичного права обусловливает невозможность
реального совершенствования правового регулирования в рамках лишь
одного из них, без учета взаимодействия. Так, Ф.М. Раянов отмечает, что
частное и публичное право есть «парные категории, которые работают
во взаимодействии друг с другом»2. Т.Н. Нешатаева считает, что «деление
права на публичное и частное... предполагает постоянное взаимодействие
частноправовых и публично-правовых норм. Совершенство правовой
системы зависит от соблюдения баланса между этими частями,
разумного использования отсылок от одних норм к другим»3.
Характеризуя связь частного и публичного права, В.Ф. Яковлев
справедливо подчеркивает: «Нужно, чтобы было обеспечено тесное
взаимодействие публичного и частного права... без этого частное право
эффективно функционировать не может. Оно
__________________________________
* Аспирант ИГП РАН.
** Работа выполнена по гранту РФФИ № 00-06-80114.
' Яковлев В.Ф. О взаимодействии публичного и частного права // Публичное и
частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного
выражения и юридической практики: Материалы конференции. Екатеринбург,
1999. С. 3.
2
Раянов Ф.М. К вопросу о понятиях публичного и частного права // Там же. С.
55.
3
Нешатаева Т.Н. О соотношении публичного и частного права // Там же. С. 40.
116
должно подкрепляться нормами публично-правового воздействия и
защитой, исходящей от публичного права» .
Рассмотрим направления, в которых происходит взаимодействие
частного и публичного права. М.Ю. Челышев на примере
административного права и права интеллектуальной собственности
обозначает следующие направления взаимодействия: «...во-первых, это
известное единство целей, достигаемых средствами административного
и гражданского права; во-вторых, это общность законодательных
источников, которая обусловливает и третье направление такого
взаимодействия — использование одинаковых понятий и терминов»5.
Т.Н. Нешатаева обращает внимание на такую форму взаимодействия
частного и публичного права, как «использование особого метода
правового регулирования — отсылочного и норм особого рода —
отсылочных норм»6.
Относительно роли административного права во взаимодействии
частного и публичного права Ю.А. Тихомиров пишет: «Поскольку
нормы одной отрасли защищаются нормами другой отрасли,
административное право следует рассматривать как одну из
гарантий реализации гражданско-правовых норм»7. «Административное
право во взаимодействии с гражданским правом защищает
субъективные гражданские права и устанавливает необходимые, по
мнению законодателя, условия их реализации. В этой связи можно
отметить, что в механизм реализации и защиты субъективных
гражданских прав... включаются публично-правовые элементы»8.
Представляет интерес исследование отмеченного взаимодействия
применительно к регулированию отношений в сфере информации. Как
справедливо отмечает в связи с этим И.Л. Бачило, «институты правового
режима информации как предмета правоотношений и
__________________________________
4
Яковлев В.Ф. Указ. соч. С. 7.
Челышев М.Ю. Взаимодействие гражданского права с публично-правовыми
отраслями: (на примере права интеллектуальной собственности) // Актуальные
проблемы права интеллектуальной собственности: Сб. научи, трудов / Отв. ред.
М.И. Никитина. Казань, 1997. С. 8.
6
Нешатаева Т.Н. Указ. соч. С. 39.
7
Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 102.
8
Челышев М.Ю. Указ. соч. С. 8.
5
117
правового статуса субъектов всех уровней являются важнейшими
рычагами упорядочения отношений, связанных с информационными
ресурсами» 9. Поскольку одним из наиболее важных таких режимов
является правовой режим тайн, рассмотрим взаимодействие частного и
публичного права применительно к тайнам. Общеправовую дихотомию
«публичное — частное право», на наш взгляд, допустимо распространить
и на тайны. Тем самым образуется двухвидовая классификация, в
зависимости от того, какой характер носят правоотношения, в которых
присутствует та или иная тайна: тайны частноправового характера
(частноправовые) и тайны публично-правового характера (публичноправовые).
В ГК РФ речь идет о следующих видах тайн: служебная и
коммерческая тайна (ст. 139), личная и семейная тайна (ст. 150),
банковская тайна (ст. 857), тайна страхования (ст. 946). Кроме того,
служебная и коммерческая тайна, личная и семейная тайна законодателем
признаются объектами гражданских прав. Эти тайны являются
предметами (объектами) 10 правовых отношений, которые возникают на
основе автономии воли, равенства и имущественной самостоятельности
сторон, т.е. гражданских (частных) правоотношений. Это дает основание
обозначить отмеченные виды информации как частноправовые тайны
(тайны частноправового характера).
Говоря о ст. 139 ГК, мы имеем в виду именно коммерческую тайну и
исключаем служебную. На наш взгляд, в ст. 139 ГК законодатель
ошибочно в одном ряду с коммерческой тайной поместил тайну
служебную. Например, в Указе Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 18811
коммерческая и служебная тайна различаются. Служебная тайна имеет
публично-правовую природу, на что обращают внимание ряд
9
Бачило И.Л. Информация - объект права // Научно-техническая информация.
Сер. 1. Организация и методика информационной роботы. 1999. № 8. С. 13.
10
Для целей настоящей статьи мы понимаем объект и предмет правоотношения
как синонимы. "СЗРФ. 1997. №10. Ст. 1127.
118
исследователей12. В отличие от коммерческой тайны она не является
предметом частноправовых отношений. Единого определения
служебной тайны в законодательстве нет. Воспользуемся доктринальным
определением.
Так, В.Н. Лопатин понимает служебную тайну как защищаемую по
закону конфиденциальную информацию, ставшую известной в
государственных органах и органах местного самоуправления только на
законных основаниях и в силу исполнения их представителями
служебных обязанностей, а также служебную информацию о
деятельности государственных органов,- доступ к которой ограничен
федеральным законом или в силу служебной необходимости13. К
служебной тайне следует отнести, как это отмечается в литературе,
военную тайну, в части, не составляющей государственную тайну14, а
также иную информацию, которую обязаны сохранять лица, если
информация стала им доступна в связи с исполнением ими обязанностей
государственной или муниципальной службы, например налоговую
тайну. Не вызывает сомнения, что государственная тайна15 также
имеет публично-правовую природу. Таким образом, государственную и
служебную тайну, полагаем, следует отнести ко второму элементу
дихотомии: к публично-правовым тайнам (тайнам публично-правового
характера).
Взяв за основу предложенную классификацию, можно на ее основе
рассмотреть взаимодействие частного и публичного права при
регулировании отношений, связанных тайнами, в частности выяснить
такой аспект, как взаимовлияние тайн частноправового и публичноправового характера.
12
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй
(постатейный) / Отв. ред. О.Н. Садиков. Изд. 3-е, испр. и доп. М., 1998. С. 290291.; Куликов А.Д. О коммерческой и служебной тайне // Дело и право. 1996. №
10. С. 17; Лопатин В.Н. Информационная безопасность России: Дисс... докт.
юрид. наук. СПб., 2000. С. 226.
13
См.: Лопатин В.Н. Информационная безопасность России: Дисс... докт.
юрид. наук. С. 228.
14
См.: Фатьянов А.А. Тайна и право (основные системы ограничения на
доступ к информации в российском праве). М., 1999. С. 141.
15
Закон РФ «О государственной тайне» // СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 8220,4673.
119
Право на коммерческую тайну является исключительным16, т.е.
абсолютным17 субъективным гражданским правом, а значит, должно
реализовываться самим управомоченным лицом, посредством его
собственных действий. На практике же реализация субъективного
гражданского права на тот или иной объект (сюда относится и
субъективное право на личную или коммерческую тайну) не может
основываться только на гражданско-правовых мерах. Для эффективного
регулирования необходимо привлекать средства публичных отраслей
права. Потребность в публично-правовых нормах проявляется, в
частности, когда речь идет об отношениях обладателей тайны и органов
государства. Здесь существуют два интереса: публичный и частный.
Приведем пример публичного интереса. Согласно ст. 14 Закона РФ
«О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках»18, юридические лица обязаны предоставлять
государственным антимонопольным органам информацию, в том числе
составляющую коммерческую тайну. В обеспечение этой обязанности в
ст.
1571
КоАП
РСФСР
устанавливается
административная
ответственность за непредставление в срок хозяйствующим субъектом
документов и сведений федеральному антимонопольному органу.
С другой стороны, существует частный интерес. Помимо
обеспечения выполнения публично-правовой обязанности (например,
предоставление государственному органу необходимой информации)
нужно гарантировать охрану прав и законных интересов обладателей
тайны. Поскольку по закону они вынуждены представлять
соответствующие сведения, то тем самым ограничивается их право на
тайну. Для обеспечения полноценной охраны прав и законных
интересов лиц, обладающих коммерческой тайной, весьма важным
является
16
См.: Сергеев А.П. Право интеллектуальной собственности в Российской
Федерации. М., 1996. С. 621; Тарасенко К.А. Некоторые проблемы охраны
коммерческой тайны в США // Журнал международного частного права. 1998.
№3. С. 3.
17
См.: Орлов В.А, Челышев М.Ю., Некоторые вопросы охраны коммерческой
тайны в публичном и частном праве (аспект межотраслевого взаимодействия) //
Современные проблемы права интеллектуальной собственности: Теория и
практика. Отечественный и зарубежный опыт: Сб. науч. трудов / Отв. ред. С.А.
Чернышева. Казань, 1998. С. 76.
18
Ведомости РФ. 1991. № 16. Ст. 499; 1992. J^ 34. Ст. 1966; №32. Ст. 1882; СЗ
РФ. 1995. № 22. Ст. 1977; 1998. № 19. Ст. 2066; 2000. № 2. Ст. 124.
120
возложение на государственные органы и государственных служащих
обязанности принимать меры по неразглашению полученной ими
коммерческой тайны. Такого рода обязанность предусмотрена в ст. 102
Налогового кодекса РФ, ст. 15 Закона РФ «О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»,
ст. 13 ФЗ «О естественных монополиях»19, ст. 21 Закона РФ «Об
обеспечении единства измерений»20, ст. 13 Закона РФ «О
стандартизации»21, в Федеральном законе «О рекламе»22, Законе РФ «Об
организации страхового дела в Российской Федерации»23, Законе РФ «О
валютном регулировании и валютном контроле»24, Законе РФ «О
федеральных органах налоговой полиции»25 и других нормативных
правовых актах. В ст. 102 Налогового кодекса РФ налоговая тайна
определяется как любые полученные налоговым органом, органами
налоговой полиции, органом государственного внебюджетного фонда и
таможенным органом сведения о налогоплательщике, за исключением
сведений: 1) разглашенных налогоплательщиком самостоятельно или с
его согласия; 2) об идентификационном номере налогоплательщика; 3) о
нарушениях законодательства о налогах и сборах и мерах
ответственности за эти нарушения; 4) предоставляемых налоговым
(таможенным) или правоохранительным органам других государств в
соответствии с международными договорами (соглашениями), одной из
сторон которых является Российская Федерация, о взаимном
сотрудничестве
между
налоговыми
(таможенными)
или
правоохранительными органами (в части сведений, предоставленных
этим органам). Там же устанавливается, что налоговая тайна не подлежит
разглашению налоговыми органами, органами налоговой полиции,
органами государственных внебюджетных фондов и таможенными
органами, их должностными лицами и привлекаемыми специалистами,
экспертами, за исключением случаев, предусмотренных федеральным
__________________________________
19
СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.
Ведомости РФ. 1993. № 23. Ст. 811.
21
Там же. № 25. Ст. 917; СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 4.
22
СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2864.
23
Ведомости РФ. 1993. № 2. Ст. 56; СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 4; 1999. № 47. Ст. 5622.
24
Ведомости РФ. 1992. № 45. Ст. 2542; СЗ РФ. 1999. № 1. Ст. 1; 1999. № 28. Ст.
3461.
25
Ведомости РФ. 1993.№ 29. Ст. 1114; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4973.
20
121
законом.
Как уже говорилось, в литературе подобного рода обязанность
представителей публичной власти сохранять в тайне «чужие» сведения
обозначается как служебная тайна. Одной из важных функций служебной
тайны является правоохранительная функция, состоящая в охране
конфиденциальной информации физических и юридических лиц. На
примере перечисленных нормативных актов мы можем видеть один из
срезов взаимодействия частного и публичного права, состоящего в том,
что нормы публичного права обеспечивают реализацию норм
гражданского права.
Однако само по себе обязывание, будь то возложение обязанности не
разглашать полученную информацию или любой другой обязанности, без
наличия необходимой санкции в случае ее неисполнения не имеет
практического смысла. По этому поводу А.А. Фатьянов пишет: «...одним
из важнейших моментов для формирования института служебной тайны
является установление действенной системы санкций за неправомерное
распространение этих сведений... К регулированию этих отношений
применимы практически все формы юридической ответственности» 26.
Так, УК РФ в ч. 2 ст. 183 устанавливает уголовную ответственность за
незаконные разглашение или использование сведений, составляющих
коммерческую или банковскую тайну, без согласия их владельца,
совершенные из корыстной или иной личной заинтересованности и
причинившие крупный ущерб. Лицо, которому коммерческая или
банковская тайна стала известной в связи с исполнением им служебных
обязанностей, совершившее данное действие, также может нести
уголовную ответственность, предусмотренную этой статьей27. Кроме того,
А.А. Фатьянов отмечает, что разглашение служебной тайны может быть
квалифицировано также по ст. 285 УК РФ как злоупотребление
должностными полномочиями28.
Другой пример защиты средствами публичного права
частноправовых тайн — это уголовная ответственность за разглашение
тай-
26
Фатьянов А.А Проблемы формирования института служебной тайны //
Государство и право. 1999. № 4. С. 21.
27
См., напр.: Тимергалиева О.Н. Антикоррупционное законодательство России и
проблемы его осуществления // Право и политика. 2000. № 1. С. 62.
28
См.: Фатьянов А.А Указ. соч. С. 22.
122
ны усыновления (удочерения), иными словами, за посягательство на
личную и (или) семейную тайну человека. В ст. 155 УК РФ
предусмотрена уголовная ответственность за разглашение тайны
усыновления (удочерения) вопреки воле усыновителя, совершенное
лицом, обязанным хранить факт усыновления (удочерения) как
служебную или профессиональную тайну, либо иным лицом из
корыстных или иных низменных побуждений.
Однако меры уголовно-правового принуждения являются «тяжелой
артиллерией», наиболее строгой формой государственного реагирования
на правонарушения. Применение таких мер не во всех случаях
целесообразно и возможно. Поэтому важную роль играют иные виды
юридической ответственности. Во-первых, те правонарушения, на
которые не распространяется уголовная ответственность, не должны
оставаться вообще ненаказуемыми. А во-вторых, наличие широкого
спектра мер юридической ответственности позволит более гибко и
адекватно воздействовать на правонарушителей. Так, за нарушение
режима служебной тайны виновное лицо может привлекаться к
дисциплинарной ответственности, однако, учитывая меньший уровень
превенции
дисциплинарной
ответственности,
целесообразно
применение мер административной ответственности.
B.H. Лопатин считает необходимым включить в КоАП РФ нормы,
устанавливающие административную ответственность за разглашение
служебной тайны29. В ст. 13.14 проекта КоАП устанавливается
административная ответственность за незаконное разглашение
информации с ограниченным доступом (за исключением информации,
разглашение которой влечет уголовную ответственность) лицом,
обладающим ею в связи с исполнением служебных или
профессиональных обязанностей. Думается, что эта новелла явится
существенным
усовершенствованием
правового
регулирования
отношений в области информации ограниченного доступа.
Не следует также забывать о необходимости поддержания
баланса частных и публичных интересов. Поэтому административную
ответственность следует установить для обеспечения обязанности как
частных лиц перед государством, так и государства, в лице
государственных служащих и должностных лиц, перед частными
лицами. В действующем КоАП РСФСР это не вполне реализовывалось.
Как уже
__________________________________
29
См.: Лопатин В.Н. Указ. соч. С. 231.
123
отмечалось,
существует
административная
ответственность
хозяйствующего субъекта за непредставление сведений федеральному
антимонопольному органу, в то время как административной
ответственности за разглашение «чужой» тайны, составляющей
служебную тайну, в Кодексе не предусмотрено. Налицо несоблюдение
баланса интересов. Поэтому нужно приветствовать включение в новый
КоАП РФ ст. 13.14, направленной на устранение этого дисбаланса.
Таким образом, в сфере информации, применительно к тайнам,
важным фактором достижения эффективности правового регулирования
является обеспечение оптимального взаимодействия частного и
публичного права. Конкретные формы такого взаимодействия в области
тайн видятся в следующем:
— установление публично-правовой служебной тайны может
выступать в качестве гарантии реализации субъективного права на
частноправовые тайны, охраняя интересы физических и юридических
лиц;
— соблюдение служебной тайны, а следовательно и
защищенность частных интересов, обеспечивается установлением
юридической ответственности, включая уголовную, дисциплинарную и
административную. Существенная роль при этом должна принадлежать
административной ответственности.
А.А. Антополъский*
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ ПРИ
РАБОТЕ С КОНФИДЕНЦИАЛЬНОЙ ИНФОРМАЦИЕЙ**
ФЗ от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и
защите
информации»
классифицирует
документированную
информацию по признаку доступа к ней на информацию открытую и
ограниченного доступа. Последняя подразделяется на сведения,
отнесенные
__________________________________
* Младший научный сотрудник ИГП РАН.
** Работа выполнена по гранту РФФИ № 00-06-80114.
124
к государственной тайне, и конфиденциальную информацию. В ст. 9
этого Закона содержится перечень сведений, доступ к которым
ограничивать запрещено. Закон устанавливает также ответственность:
владельцев информационных ресурсов за нарушение правил работы с
информацией (ст. 15); органов государственной власти, организаций и их
должностных лиц за правонарушения при работе с документированной
информацией (ст. 23); руководителей и служащих органов
государственной власти и организаций за незаконное ограничение
доступа к информации и нарушение режима защиты информации (ст. 24).
Однако эти нормы об ответственности в настоящее время являются
декларативными и останутся такими до тех пор, пока в соответствующие
кодексы не будут внесены необходимые дополнения.
В зависимости от того, какую роль в информационном процессе
играет субъект, можно назвать следующие типы правонарушений,
связанных со сведениями ограниченного доступа:
1) злоупотребление правом на ограничение доступа к информации
(незаконное ограничение доступа к открытой информации);
2) незаконный поиск, получение и распространение
неуполномоченным лицом сведений ограниченного доступа;
3) разглашение сведений ограниченного доступа лицом, которому
они были доверены (конфидентом).
Примером нормы, устанавливающей ответственность за
правонарушение первого типа, может служить ст. 140 УК РФ,
предусматривающая «неправомерный отказ должностного лица в
предоставлении собранных в установленном порядке документов и
материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы
гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо
ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и
законным интересам граждан».
В связи с этим следует обратить внимание на то, что ст. 5.39
проекта КоАП РФ также устанавливает ответственность (в виде
штрафа) за отказ в предоставлении гражданину информации. Диспозиция
этой статьи отличается от приведенной выше нормы ст. 140 УК РФ тем,
что она не предусматривает необходимости наступления вредных
последствий и называет дополнительный способ совершения
правонарушения
неправомерным
отнесением
общедоступной
информации к информации с ограниченным доступом.
Нормы ст. 137 и 138 УК РФ устанавливают ответственность за
правонарушения второго типа, а при нарушении ст. 142, 147, 310, 311,
125
320 о неприкосновенности частной жизни, тайны переписки,
телефонных переговоров, почтовых и иных сообщений затрагивается
сфера разглашения сведений ограниченного доступа лицом, которому они
были доверены.
Статья 183 УК РФ устанавливает ответственность за «незаконные
получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или
банковскую тайну». Незаконное собирание сведений, составляющих
коммерческую или банковскую тайну, предусмотренное ч. 1 ст. 183,
представляет собой преступление второго типа, а незаконное
разглашение или использование таких сведений, предусмотренное ч. 2
этой статьи, может относиться и ко второму и третьему типам в
зависимости от правового статуса субъекта преступления.
Аналогичным образом сконструирована ст. 155 УК РФ о разглашении
тайны усыновления (удочерения). Особенность этого состава заключается
в том, что субъектом преступления может быть либо лицо, обязанное
хранить факт усыновления как служебную или профессиональную
тайну, либо любое другое лицо, действующее из корыстных или иных
низменных побуждений.
В законодательстве многих государств нормы об ответственности за
преступления, связанные с конфиденциальной информацией, широко
распространены. В уголовных кодексах, например, Испании и ФРГ
неприкосновенность частной жизни рассматривается как родовой объект
преступления. Ее защите посвящен разд. 15 Особенной части УК ФРГ
и разд. X кн. 2 УК Испании. В этих двух странах запрещается сбор
конфиденциальной личной информации, причем в уголовных кодексах
содержатся указания на способы такого сбора информации (запись
разговоров, завладение корреспонденцией и др.). В § 201 УК ФРГ
причинение вреда законным интересам субъекта — собственника или
держателя сведений рассматривается как необходимый элемент
объективной стороны данного преступления. В ст. 197 УК Испании
аналогичное деяние признается преступным, если сбор сведений
осуществлялся без необходимого разрешения.
УК РФ (ст. 137) помимо двух названных условий требует, чтобы
деяние было совершено из корыстной или иной личной
заинтересованности: «незаконное собирание или распространение
сведений о частной жизни лица, составляющих его личную или семейную
тайну, без его согласия либо распространение этих сведений в
публичном выступлении, публично демонстрирующемся произведении
или средствах массовой информации, если эти деяния совершены из
коры126
стной или иной личной заинтересованности и причинили вред
правам и законным интересам граждан».
В Испании, ФРГ и России совершение данного преступления с
использованием служебного положения является квалифицирующим
признаком (ч. 2 ст. 137 УК РФ, абз. 3 § 201 УК ФРГ). В ч. 4 ст. 197 УК
Испании установлена повышенная ответственность за преступления,
совершенные лицами, ответственными за архивы и картотеки. В
соответствии с ч. 5 и 6 этой статьи предусмотренные законом наказания
назначаются «в их верхнем пределе», если в результате преступления
были раскрыты «чувствительные» сведения (об идеологии, религии,
состоянии здоровья лица и др.) или если преступление совершено с
целью получения выгоды. Совершение рассматриваемого преступления
должностным лицом с использованием служебного положения в
соответствии со ст. 198 УК Испании рассматривается как особо
квалифицированный
состав,
санкция
которого
включает
дополнительное наказание в виде дисквалификации на срок от трех до
шести лет.
Следует обратить внимание на то, что в разных странах санкции за
рассмотренные преступления различны. Например, в ФРГ простое
нарушение конфиденциальности слова (абз. 1 и 2 § 201), а также
незаконное получение конфиденциальной информации, которая
хранится электронным способом (§ 202а), наказывается лишением
свободы на срок до трех лет или штрафом. Нарушение
конфиденциальности слова должностным лицом (абз. 3 § 201)
наказывается лишением свободы на срок до пяти лет или штрафом.
Преступления, предусмотренные ч. 1 и 2 ст. 197 УК Испании,
наказываются лишением свободы на срок от одного года до четырех лет
и штрафом; совершение того же преступления с отягчающими
обстоятельствами, предусмотренными ч. 3 и 4 той же статьи,
наказываются лишением свободы на срок от двух до пяти и от четырех
до шести лет.
За преступление, предусмотренное ст. 137 УК РФ, установлена
санкция в виде штрафа, либо обязательных работ на срок от ста двадцати
до ста восьмидесяти часов, либо исправительных работ на срок до одного
года, либо ареста на срок до четырех месяцев (основной состав) и
штрафа, либо лишения права занимать определенные должности или
заниматься определенной деятельностью на срок от двух до пяти лет,
либо ареста на срок от четырех до шести месяцев (квалифицированный
состав).
127
Нарушение тайны переписки также признается преступлением во
всех трех государствах - в России, Испании и ФРГ.
В ст. 38 УК РФ установлена ответственность за нарушение тайны
переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных или иных
сообщений граждан. То же деяние, совершенное лицом с
использованием своего служебного положения или специальных
технических средств, предназначенных для негласного получения
информации, рассматривается как квалифицированный состав. И особо
квалифицированный состав, предусмотренный ч. 3 указанной статьи,
устанавливает ответственность за незаконное производство, сбыт или
приобретение в целях сбыта специальных технических средств,
предназначенных для негласного получения информации.
В ФРГ ответственность установлена за нарушение тайны переписки
(§ 202), и объективную сторону этого преступления образует
незаконное вскрытие запечатанного письма или ознакомление с его
содержанием с помощью технических средств. В § 206 УК ФРГ о
нарушении тайны почтовой и телекоммуникационной связи установлена
ответственность за преступления, совершенные владельцами или
служащими почтовых и телекоммуникационных предприятий, вскрытие
доверенных ему посланий, их сокрытие, передача их содержания
третьим лицам.
В Испании ответственность за нарушение тайны переписки
установлена несколькими нормами УК: завладение письмами,
сообщениями или документами лица с целью раскрытия тайных
сведений (ст. 197), раскрытие профессиональной тайны (ст. 199),
нарушение конституционных прав государственными служащими при
расследовании преступлений, заключающееся в незаконном перехвате
корреспонденции лица (ст. 535) или его телекоммуникационных
сообщений (ст. 536).
Сравнение норм об ответственности за нарушение тайны переписки
позволяет сделать следующие выводы: в Германии и Испании
законодатель счел необходимым разделить в диспозициях
соответствующих статей преступления, совершаемые традиционным
способом, и преступления, предметом или орудием которых являются
средства современных технологий.
За нарушение тайны переписки в этих двух странах предусмотрены
наказания в виде лишения свободы на срок до пяти лет. Это строже
аналогичных российских норм. В России простое и квалифицированное
нарушение тайны переписки, предусмотренное ч. 1 и 2
128
ст. 138 УК РФ, рассматривается как преступление небольшой тяжести,
за которое наказания в виде лишения свободы не предусмотрено.
Незаконные производство и сбыт специальных технических
средств, предназначенных для негласного получения информации, в
соответствии с ч. 3 ст. 138 УК РФ является преступлением средней
тяжести, за которое может быть назначено наказание в виде лишения
свободы на срок до трех лет. Ответственности за соответствующие
деяния в уголовном законодательстве Германии и Испании нет.
По нашему мнению, данный состав следует рассматривать скорее
как преступление против порядка управления, наряду с незаконным
оборотом оружия и наркотиков, а не как преступление против
конституционных прав граждан
Уголовное законодательство Испании и ФРГ по сравнению с
российским уделяет намного больше внимания вопросам защиты
профессиональной и служебной тайны Защите тайн, ставших известными
медицинским работникам, психологам, адвокатам, социальным
работникам и целому ряду других категорий специалистов, посвящен §
203 УК ФРГ. Нарушение служебной тайны рассматривается в Германии
как должностное преступление (§ 353b разд. 13 УК ФРГ), как и
разглашение сведений, относящихся к закрытому судебному
разбирательству (§ 353d), и нарушение налоговой тайны (§ 355). В
Испании раскрытие сведений, ставших известными в силу
должностного положения или трудовых обязанностей, образует состав
ч. 1 ст. 199. Раскрытие чужих секретов лицом, чьей обязанностью
является их охрана, образует квалифицированный состав,
предусмотренный ч. 2 ст. 199 УК Испании.
В составе разд. 19 УК Испании, посвященного преступлениям
против государственной власти, содержится глава «о вероломстве в
хранении документов и нарушении секретов». Она предусматривает
ответственность государственных служащих за хищение, уничтожение
или утаивание доверенных им документов (ст. 413), за умышленное
выведение из строя средств защиты информации ограниченного доступа
(ст. 414), за разглашение доверенных им секретов (ст. 417) и их
использование (ст. 418).
Статьи 278-280 УК Испании посвящены преступлениям, связанным
с коммерческой тайной: завладению документами и устройствами,
содержащими коммерческую тайну, и ее раскрытию конфидентом.
Сравнение системы норм уголовного права трех стран, устанав129
ливающих
ответственность
за
преступления,
связанные
с
конфиденциальной информацией, приводит к выводу, что, во-первых, в
уголовных кодексах Германии и Испании эти нормы распределены по
тексту менее разрозненно, в ряде случаев объединены в специальные
разделы или главы.
Во-вторых, в УК РФ называется значительно больше видов
конфиденциальной информации, аналогов которым в изученных
иностранных актах нет (тайна усыновления, сведения о мерах
безопасности в отношении судей и иных лиц). С другой стороны, в
уголовных кодексах Испании и ФРГ значительно подробнее проработаны
вопросы, связанные с субъектами отдельных преступлений, их
правовым статусом, а также отдельными элементами состава
преступления (например, очень детально перечисляются способы их
совершения).
В-третьих, в УК РФ недостаточно проработаны вопросы, связанные с
профессиональной и служебной тайной. Единственный состав
преступления, где они упоминаются, это разглашение тайны усыновления
(ст. 155), что явно недостаточно.
Г.В. Белов*
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В СФЕРЕ ОБОРОТА
НЕПУБЛИКУЕМОЙ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОЙ ИНФОРМАЦИИ**
В связи со становлением и развитием рыночной экономики в
России возникла настоятельная необходимость в законодательном
регулировании информационных отношений, в частности отношений,
связанных с охраной результатов научно-технической деятельности
(результаты
научно-технических
исследований,
опытноконструкторских разработок, т.е. НИОКР, проектов новых изделий и
т.п.), которые могут содержать предметы, охраняемые авторским
правом, или составлять предмет государственной или коммерческой
* Старший научный сотрудник ИГП РАН, кандидат технических наук, академик
МАИ. " Работа выполнена по фанту РФФИ № 00-06-80114.
130
тайны. Организация мероприятий по их охране является необходимым
условием формирования в обществе традиций добросовестной
конкуренции и создания правового пространства, комфортного для
развития творческой деятельности во всех сферах социальноэкономической жизни.
Исключение попадания в зону информации открытого доступа
сведений, потенциально подлежащих защите от третьих лиц, должно
быть обеспечено как законодательно, так и на уровне подзаконных
актов, инструктивных, методических и других, в том числе внутренних,
документов предприятий, фирм и т.п. Это призвано обеспечить
усиление факторов регулирования позитивной ответственности,
исключая саму возможность совершения административного проступка
(правонарушения или даже преступления) из-за нарушения алгоритмов
поведения, предписанных законами и нормативными документами.
В данной работе речь идет о более «мягкой», чем «секретная»,
информации — об отчетах о НИОКР гражданского назначения и
обычных диссертациях, поступающих, согласно ФЗ от 29 декабря
1994 г. «Об обязательном экземпляре документов», в государственные
информационные фонды и научно-технические архивы. Предоставление
этих информационных объектов обусловлено законом, с одной стороны,
для хранения в качестве культурно-исторического наследия, а с другой
— в целях информирования о них заинтересованных лиц и
распространения полученных знаний для общественной пользы.
Правовые проблемы оборота научно-технической продукции и
научно-технической информации (НТИ) в контексте рыночных
отношений до сих пор решаются фрагментарно, без достаточной научной
базы для специальных исследований, что на практике приводит иногда
к возникновению правовых коллизий, которые чаще всего не вызывают
значительных материальных и моральных издержек. Однако в отдельных
случаях ущерб от ошибок законодателя и исполнителя установленных
процедур может граничить с преступлениями, угрожающими
национальной
(информационной)
безопасности.
При
этом
неурегулированность таких процедур, отсутствие судебной практики в
информационной сфере приводят к тому, что ответственность по этим
видам правонарушений практически не наступает. Учитывая то, что в
современных условиях информационные ресурсы, и особенно в научнотехнической сфере, являются национальным бо131
гатством, по своей ценности превышающим все другие (приходные,
трудовые и т.п.) виды ресурсов, решение конкретных проблем
информационного права в этой сфере становится особенно актуальным.
Проблема определения предмета неопубликованной
научно-технической информации в области
научно-технической и информационной деятельности
Проблема оборота НТИ как результата научно-исследовательских и
опытно-конструкторских работ возникает уже на уровне терминологии
и определения предмета ННТИ как объекта правового регулирования. В
ходе научно-технической деятельности (далее НТД) возникают
определенные результаты НТД (см. ФЗ от 23 августа 1996 г. «О науке и
государственной научно-технической политике»). Необходимость их
сохранения и использования для пользы общества обусловливает их
помещение в соответствующие государственные депозитарии или
информационные фонды и обеспечение доступа к ним всех
заинтересованных физических и юридических лиц как к информации
открытого доступа (см. ФЗ «Об обязательном экземпляре документов»).
Этот Закон определяет политику государства в области формирования
обязательного экземпляра документов как ресурсной базы
комплектования
полного
национального
библиотечноинформационного фонда Российской Федерации и развития системы
государственной
библиографии,
предусматривает
обеспечение
государственной гарантии сохранности обязательного экземпляра
документов и возможность его общественного использования.
Закон не только предписывает порядок доставки обязательного
бесплатного экземпляра неопубликованных документов (ст. 10), но и
разрешает основные правовые и организационные вопросы его
дальнейшего использования — доступа к нему, его копирования,
репродуцирования. Определены адреса конкретных государственных
информационных центров-депозитариев, ответственных за выполнение
требований данного Закона (за бюджетные средства). Законом к
обязательному экземпляру документов отнесены: отчеты о научноисследовательских и опытно-конструкторских работах; алгоритмы и
программы для ЭВМ; кандидатские и докторские диссертации и т.д.
Отметим сразу первую группу проблемных вопросов правовой
сферы оборота ННТИ, которые также не были разрешены российским
законодательством в полной мере:
132
1. Отсутствие такого законодательно установленного определения
конкретных результатов НТД, научно-технической продукции, других
видов НТИ, которое позволило бы установить систему
классификационных признаков этих информационных объектов и в
процессе их создания, и в процессе предъявления, согласно Закону об
обязательном экземпляре, в информационные фонды страны.
2. Отсутствие такого законодательно установленного определения
НТИ, которое было бы корректно связано с результатом НТД, с его
документированием и распространением для общественного
использования в соответствии с требованием Закона об авторских правах
и других аналогичных актов об охране прав интеллектуальной
собственности. Отчет о НИОКР во всем мире является особой категорией
весьма ценного информационного ресурса — неопубликованных
документов или «серой литературы», которая представлена научными
текстами и научно-технической документацией, изготавливаемой в
ограниченном количестве экземпляров и не публикуемой
коммерческими издательствами даже в малых тиражах для коммерческого
использования.
3. Отсутствие в российском законодательстве самого понятия
НТИ, а тем более ННТИ как объекта правовой защиты. В сфере защиты
авторских прав прежде всего защищается авторское произведение.
Комплект чертежей или шаблонов для крыла самолета создается
коллективом и не имеет самостоятельного информационного значения,
хотя может иметь государственное значение как секрет оборонной
техники. Разрабатывавшийся ранее и так необходимый Закон об НТИ
остался проектом. Его отсутствие привело к неограниченной
терминологической фантазии в этой сфере и к использованию в
подзаконных актах «ненормативной лексики». Несогласованность и
непонимание в среде специалистов по науке и НТИ достигли сегодня
угрожающих размеров. Все научно-технические результаты относят к
научно-технической продукции, а последнюю из-за того, что она
является информационным объектом в «чистом виде», т.е. группы
символов на материальном носителе, ни минуты не сомневаясь, относят
к НТИ. И если научные работники, ИТР и информационные работники
как-то еще договариваются о разграничении понятий, то в сфере
правового обеспечения научной и информационной деятельности,
особенно с учетом требований коммерческого сектора информационного
рынка, рынка инноваций, интеллектуальной собственности, наблюдается
полная неразбериха.
133
4. В соответствии с действующим законодательством на
предоставление отчета о НИОКР в депозитарий и согласно Приказу
Миннауки России от 17 ноября 1997 г. № 125 «Об утверждении
положения о государственной регистрации и учете открытых научноисследовательских и опытно-конструкторских работ» (зарегистрировано
в Минюсте РФ,29 января 1998 г. № 1459), отчет о НИОКР должен быть
оформлен в соответствии с требованиями государственного стандарта
(ГОСТ 7.32-91 «Отчет о НИР. Структура и правила оформления»).
Следовательно, отчет должен полным и в научном смысле слова, т.е.
таким, как он передается заказчику, заплатившему средства за НИОКР.
Такое понимание этого требования не редкость. На наш взгляд, оно
связано с традиционной «нерыночной» научной добросовестностью
разработчиков НИОКР, для которых приоритет и научный престиж до
сих пор подчас имеют первостепенное значение. Но заказчик в договоре
на НИОКР, в соответствии с ГК РФ, может защитить отчет о НИОКР или
результаты
НТД
через
инструментарий
конфиденциальной,
коммерческой или служебной тайны и на практике почти всегда так
делает. Хотя соответствующих законов в России пока нет, но через
условия договора это делается и правомерно, и достаточно успешно.
Однако при этом возможно возникновение правовой коллизии.
Представить по Закону об обязательном экземпляре и Приказу Миннауки
России «полный» отчет значит, раскрыть его научное содержание, т.е.
секреты заказчика, а представить «неполный» отчет означает «как бы»
нарушить этот Закон и совершить административное правонарушение.
Такая ситуация в психологии называется «когнитивный диссонанс». Она
вызывает стресс, а при частом повторении — дистресс, неврозы и т.п.
В ст. 23 ФЗ о научно-технической информации декларирована
ответственность за нарушение порядка доставки обязательного
экземпляра. В частности, за несвоевременную и неполную доставку
обязательного
экземпляра
производители
документов
несут
ответственность в соответствии с законодательством РФ об
административных правонарушениях. Но это положение нуждается в
разъяснении для устранения произвола в трактовке как факта нарушения,
так и вызываемых им правовых последствий.
Итак, Законом установлены и правила передачи (т.е. доставки)
обязательного экземпляра (отчета о НИОКР), и административная
ответственность за их нарушение, в том числе за «неполную доставку». И
здесь начинаются проблемы и в терминологии, и в юридиче134
ской трактовке понятий и терминов, и, естественно, в исполнении
установленных норм в правоприменительной сфере.
Если обратиться к истокам исследуемой проблемы, то следует
напомнить, что в соответствии с Постановлением Правительства
СССР от 1966 г. был образован Всесоюзный (ныне Всероссийский)
научно-технический информационный центр (ВНТИЦ) как один из
ключевых центров Государственной системы научно-технической
информации (ГСНТИ). К целям создания ВНТИЦ, наряду с
формированием фонда отчетов об открытых НИОКР и защищенных
кандидатских и докторских диссертаций, относилось внедрение системы
государственной регистрации НИОКР, распространение и пропаганда
научно-технических достижений, предполагалось также формирование
полного набора данных, необходимых для регулирования научной
деятельности в стране.
Сегодня функционально ВНТИЦ прежде всего нагружен Законом
об обязательном экземпляре документов как Федеральный
информационный фонд непубликуемых источников НТИ — открытых
отчетов о НИОКР и диссертаций. Такая же основная форма
деятельности закреплена за ним Постановлением Правительства РФ
от 24 июля 1997 г. № 950 в Государственной системе НТИ России,
образованной данным документом. Суть деятельности ВНТИЦ
заключается в регистрации всех начинающихся НИОКР, выполняемых
на средства госбюджета, в приеме отчетов о завершенных НИОКР, их
архивировании и хранении в целях открытого доступа к ним
организаций и граждан (см. ФЗ « Об информации, информатизации и
защите информации»), широкого распространения вторичной
информации о них, в частности за рубежом. Однако из-за
непроработанности ряда правовых, нормативно-методических и
процедурных вопросов сегодня у ВНТИЦ возникает масса правовых
проблем. Некоторые из них, наиболее очевидные, были затронуты в
данной работе.
135
С.И. Семилетов*
ПРОБЛЕМЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ И ЗАЩИТЫ
АВТОРСКИХ ПРАВ
В РОССИЙСКОМ СЕКТОРЕ СЕТИ «ИНТЕРНЕТ»**
Основными
нормативными
правовыми
актами,
регламентирующими использование и защиту прав авторов
произведений, программного обеспечения, являются Закон РФ от 9
июля 1993 г. «Об авторском праве и смежных правах» и Закон РФ от 23
сентября 1992 г. "О правовой охране программ для электронных
вычислительных машин и баз данных». Эти Законы следует
рассматривать взаимосвязанно, так как их положения непосредственно
затрагивают правовую охрану авторских работ.
Прежде чем перейти к вопросам правоотношений, необходимо
определить, что такое Интернет. Глобальная сеть «Интернет» — это не
объект и не субъект права. Это новейшее техническое и
технологическое
достижение
научно-технического
развития
человечества,
т.е.
информационное
техническое
средство.
Правоотношения, связанные с сетью «Интернет» и с ее использованием,
возникают между юридическими и физическими лицами, органами
государственного управления и местного самоуправления, провайдерами
и пользователями, разработчиками программного обеспечения и
авторами произведений, а также между государствами.
Защита авторских прав в сети «Интернет», по существу, не
отличается от защиты авторских прав, например, в СМИ, но имеет
некоторые особенности.
1. Авторское произведение в Интернете размещается в форме
электронных документов (представляющих собой набор программных
файлов или файлов базы данных, включающих текстовые, а также аудиоили видеоданные), которые посредством электронной программыбраузера воспроизводятся на экране дисплея в виде отображения
аудиовизуального произведения или текста.
__________________________________
* Научный сотрудник ИГП РАН.
** Работа выполнена по гранту РФФИ № 00-06-80114.
136
2. Веб-сайт представляет собой набор таких электронных
документов, размещенных в домене хоста, имеющем уникальное
зарегистрированное имя (IP адрес Интернета), программно увязанных в
систему и доступных любому пользователю, отображение которых
посредством электронной программы-браузера на экране дисплея
представляет законченное авторское аудиовизуальное произведение в
виде отображения ряда страниц.
3. Веб-сайт, как правило, представляет собой комплексное
произведение, имеющее ряд самостоятельных объектов авторского права
— программное, художественное (фото или кино), и/или литературное,
и/или музыкальное, произведения, охраняемые как в отдельности, так и в
целом.
4. Отсутствует легальная, признанная всеми субъектами права
процедура электронного документирования произведения в виде
общепринятого (стандартизированного) приложения программного
обеспечения, что необходимо при непосредственном предъявлении
таких электронных документов для признания произведения в качестве
доказательства в суде. Это порождает определенные трудности в
доказывании нарушений авторских прав и привлечении к ответственности
нарушителей. Вопрос обеспечения доказательств нарушений является
основополагающим в Интернете.
В настоящий момент в соответствии с законодательством РФ за
нарушение авторских и смежных прав наступает гражданская,
административная или уголовная ответственность.
В ст. 18 Закона РФ «Об авторском праве и смежных правах»
определены условия, при которых возможно воспроизведение
произведения в личных целях без согласия автора и без выплаты
авторского вознаграждения. Отсутствие отработанных механизмов
защиты авторских прав в сети «Интернет» часто удерживает авторов от
размещения в ней своих произведений. Но размещая в Интернете
авторские материалы, автор тем самым косвенно дает разрешение на
некоммерческое, как правило в личных целях, воспроизведение своих
материалов.
В соответствии со ст. 49 Закона «Об авторском праве и смежных
правах» автор произведения и иные правообладатели исключительных
смежных прав имеют право потребовать от нарушителей:
1) признания прав;
2) восстановления положения, существовавшего до нарушения
права, и прекращения действий, нарушающих право или создающих
137
угрозу его нарушению;
3) возмещения убытков, включая упущенную выгоду;
4) взыскания дохода, полученного нарушителем вследствие
нарушения авторских и смежных прав, вместо возмещения убытков;
5) выплаты компенсации в сумме от 10 до 50000 минимальных
размеров оплаты труда, устанавливаемых законодательством РФ,
определяемой по усмотрению суда или арбитражного суда, вместо
возмещения убытков или взыскания дохода;
6) принятия иных предусмотренных законодательными актами мер,
связанных с защитой их прав.
Помимо возмещения убытков, взыскания дохода или выплаты
компенсации в твердой сумме суд или арбитражный суд за нарушение
авторских или смежных прав взыскивает штраф в размере 10% от суммы,
присужденной судом в пользу истца. Сумма штрафов направляется в
установленном законодательством порядке в соответствующие бюджеты.
Нелегальные экземпляры программного обеспечения подлежат
обязательной конфискации по решению суда. Конфискованные
экземпляры уничтожаются или передаются обладателю авторских или
смежных прав по его просьбе. Как правило, при этом конфискуются
материалы и оборудование, используемые для изготовления и
воспроизведения незаконных экземпляров программного обеспечения.
Статья 1504 КоАП РСФСР («Продажа, сдача в прокат и иное
незаконное использование экземпляров произведений или фонограмм»).
Применительно к Интернету данная статья устанавливает, что
«продажа, сдача в прокат или иное незаконное использование в
коммерческих целях экземпляров произведений или фонограмм в
случаях, если:
экземпляры произведений или фонограмм являются контрафактными
в соответствии с законодательством Российской Федерации об авторском
праве и смежных правах, или
на экземплярах произведений или фонограмм указана ложная
информация об их изготовителях и о местах производства, а также
иная информация, которая может ввести в заблуждение потребителей,
или
на экземплярах произведений или фонограмм уничтожен либо
изменен знак охраны авторского права или знак охраны смежных
прав, проставленные обладателем авторских или смежных прав, —
влечет наложение штрафа на граждан в размере от пяти до деся138
ти минимальных размеров оплаты труда, а на должностных лиц в
размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда с
конфискацией контрафактных экземпляров произведений или
фонограмм.
Те же действия, совершенные лицом, которое в течение года
подвергалось административному взысканию за одно из нарушений,
предусмотренных частью первой настоящей статьи, —
влекут наложение штрафа на граждан в размере от десяти до
двадцати минимальных размеров оплаты труда, а на должностных
лиц в размере от тридцати до пятидесяти минимальных размеров
оплаты труда с конфискацией контрафактных экземпляров
произведений или фонограмм.
Конфискованные в соответствии с частями первой и второй
настоящей статьи экземпляры произведений или фонограмм
подлежат уничтожению... за исключением случаев их передачи
обладателю авторских или смежных прав по его просьбе».
В проекте нового КоАП РФ все эти моменты сформулированы
в отдельной главе «Административные нарушения в области связи и
информации».
Весьма серьезная ответственность установлена за нарушение
авторских прав и в УК РФ. Так, в соответствии со ст. 146 Кодекса
(«Нарушение авторских и смежных прав») «незаконное
использование объектов авторского права или смежных прав, а равно
присвоение авторства, если эти деяния причинили крупный ущерб, —
наказываются штрафом в размере от двухсот до четырехсот
минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной
платы или иного дохода осужденного за период от двух до четырех
месяцев, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти
до двухсот сорока часов, либо лишением свободы на срок до двух
лет.
Те же деяния, совершенные неоднократно либо группой лиц по
предварительному сговору или организованной группой, —
наказываются штрафом в размере от четырехсот до восьмисот
минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной
платы или иного дохода осужденного за период от четырех до восьми
месяцев, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо
лишением свободы на срок до пяти лет».
Как видно, уголовная ответственность наступает при наличии
«крупного ущерба», критериями которого являются: размер
причиненного ущерба, количество потерпевших, степень нарушения
прав
139
гражданина, тяжесть причиненного морального вреда. В судебной
практике крупным ущербом признается ущерб, превышающий
десятикратный минимальный размер оплаты труда. При нарушении
авторских прав могут быть совершены преступления, указанные и в
иных статьях УК РФ.
Итак, уже сейчас достаточно разработана законодательная
база для эффективного выявления и привлечения к ответственности
нарушителей авторских прав, хотя это требует очень больших затрат.
Очевидно, что для дальнейшего повышения эффективности работы в
этой области необходимо более близкое (возможно, постоянное)
сотрудничество производителей программных продуктов и
правоохранительных
органов.
Представляется
необходимым
создание технически и юридически грамотных союзов и ассоциаций
для целенаправленной борьбы с «пиратством» и обеспечения
представления интересов производителей на всех уровнях власти, в
том числе и на законодательном уровне, для разработки и
совершенствования правовой базы борьбы с преступностью в области
авторского права.
В ст. 7 Закона РФ «Об авторском праве и смежных правах»
программы для ЭВМ приравнены к литературным произведениям. С
другой стороны, согласно п. 1. ст. 18 этого Закона, «допускается без
согласия автора и без выплаты авторского вознаграждения
воспроизведение правомерно обнародованного произведения
исключительно в личных целях». Вместе с тем п. 2 данной статьи не
допускает без согласия автора и без выплаты авторского
вознаграждения воспроизведение исключительно в личных целях
правомерно обнародованных:
баз данных или существенных частей из них;
программ для ЭВМ.
Таким образом, в Законе заложено явное противоречие и
соответственно на практике в Интернете эта норма закона не
применяется и не может применяться, так как Веб-сайт — это всегда
сложное, комплексное и прежде всего программное произведение. В
сложившихся обычаях делового оборота сети «Интернет» считается
нормальной практикой копирование страниц с информацией для
личного употребления с размещенных для свободного обозрения
Веб-сайтов (т.е. воспроизведение программ, баз данных), причем
такие действия являются основным преимуществом и достижением
Интернета как новейшего технического средства и носят массовый
характер. Однако формально они являются нарушением
действующего законодательства РФ, хотя нарушители не несут
никакой ответственности, более то140
го, как правило, ни у одного правообладателя авторских прав не
возникает предмета спора по нарушению этих прав, пока его
произведение используется в личных целях. Собственно, автор сам
размещает свои авторские материалы для всеобщего обозрения, причем в
отличие от СМИ эти материалы не навязываются поголовно всему
обществу и его гражданам, а каждый гражданин по своему
собственному выбору обращается к конкретной интересующей его
информации, возмещенной на Веб-сайте, воспроизводя ее на своем
мониторе и в памяти компьютера.
Предмет спора по нарушению авторских прав у правообладателя
обычно возникает в случаях, когда недобросовестный пользователь
откровенно на своем Веб-сайте для всеобщего обозрения без ссылки и
без разрешения размещает чужие авторские материалы (плагиат,
нарушение авторского права), скопированные с других Веб-сайтов, или
использует их в коммерческих целях (например, изготовление копий
на иных носителях и распространение в целях извлечения прибыли).
Судебная практика по нарушениям авторских прав в Интернете
достаточно скудна, но тем не менее имеется прецедент. Так, Директор
ООО «ПромРу» Т. Бокарев, как автор материалов по рекламе в сети
«Интернет», размещенных на Веб-сайте www.promo.ru, подал в
Московский Арбитражный суд иск на издательство «Познавательная
книга плюс», издавшее книгу А. Высоткина «Реклама в Интернет»,
54% объема которой дословно, без разрешения и ссылки на автора
были заимствованы с указанного Веб-сайта. При этом ООО «ПромPy»
само готовило издание книги.
Истцу необходимо было доказать, что автор, передавший ему
права на произведение, действительно создал указанное произведение до
даты подписания книги, в печать, так как других доказательств,
подтверждающих авторские права А. Высоткина, ответчиком
представлено не было.
Ответчик заявил, что момент возникновения авторских прав у Т.
Бокарева не определен, время создания произведения, размещения его на
Веб-сайте в том содержании, в котором оно было издано, не
подтверждено и не доказано. По утверждению ответчика,
представленные документы истца (т.е. бумажные аналоги электронных
документов), полученные из сети «Интернет» и представленные истцом в
суд, не документированы и не обладают никакой юридической силой,
поскольку не заверены и не могут быть заверены каким-либо должно141
стным лицом, обладающим соответствующими полномочиями. В ходе
разбирательства истец представил на рассмотрение суда
доказательства в виде заключений о соответствии представленных
документов электронным документам, размещенным на Веб-сайте
«ПромРу» Интернет-провайдера компании «Зенон» и компании
«Агма» — владельца популярной поисковой системы «Апорт». По
заключению данных организаций, создание и размещение электронных
документов на Веб-сайте «ПромРу», по содержанию соответствующих
представленным истцом бумажным материалам, произошло
значительно раньше сроков, указанных ответчиком.
Московский Арбитражный суд 10 декабря 1999 г. вынес решение
о взыскании с ответчика суммы в размере 54 000 руб. и изъятии из
гражданского оборота экземпляров книги Высоткина.
Таким образом, судебное разбирательство высветило проблему
признания представленных истцом доказательств соответствующими
принципам относимости и допустимости. Представленные истцом
доказательства в рассмотренном случае имеют косвенную основу и не
всегда будут приниматься судьями, что повлечет затягивание судебных
разбирательств и не гарантирует справедливый результат.
Следует отметить, что проблему обеспечения прямых
доказательств в защиту авторских прав в сети «Интернет» можно снять
путем принятия ФЗ «Об электонно-цифровой подписи, электронном
документе и электронном документообороте» и соответствующего
стандарта для процедуры электронного документирования с
применением ЭЦП в виде общепринятого программного приложения и
ее внедрения в деловой оборот.
Необходимо также привести Закон РФ «Об авторском праве и
смежных правах» и Закон РФ «О правовой охране программ для
электронных вычислительных машин и баз данных» в соответствие со
сложившейся практикой обычаев делового оборота сети «Интернет».
Предлагаемые рекомендации, по нашему мнению, практически
сняли бы проблемы ответственности нарушителей и защиты авторских
прав в сети «Интернет» в Российской Федерации.
142
Л.А. Мицкевич*
СОЦИАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ С ПОЗИЦИЙ СИНЕРГЕТИКИ
Административная ответственность является одной из мер
административного принуждения, осуществляемого государством в
отношении подвластных объектов: должностных лиц, юридических лиц и
граждан. В этом смысле она может быть рассмотрена как один из
способов (методов) государственного управления, способов воздействия
государства как субъекта социального управления на управляемые
объекты. Это дает основание вновь обратиться к рассмотрению
сущности и закономерностей государственного управления с позиций
современного понимания социальных процессов.
Традиционно
основными
теоретическими
подходами
к
определению управления служили основные положения кибернетики и
теории систем. Однако в научных дискуссиях постоянно возникал
вопрос о допустимости переноса положений кибернетики на такие
сложные явления, как социальные системы, и, следовательно, на
социальное управление. Вместе с тем в современных условиях
существуют научные исследования, которые позволяют не только
подтвердить справедливость прежних подходов к изучению
государственного управления, но и продвинуться значительно дальше.
В качестве примера можно привести подтвержденный синергетикой
метод аналогий структур живого и неживого мира, который теперь
вполне может быть применим (хотя и с некоторой долей условности) и в
отношении государственного управления. В теории управления широко
используются для описания управленческих структур аналогии из
органического и' неорганического мира, формы структур определяются как
кристаллическая, матричная, ячеистая, форма пирамиды, молекулярная
(атомарная) и т.д. Но научное обоснование допустимости аналогий
стало возможным именно благодаря синергетическому подходу.
* Кандидат юридических наук, доцент Красноярского государственного
университета.
143
Синергетика — это новая, присущая XX в. парадигма, новое
мировидение. Сам же синергетический подход можно определить как
способ
постановки
новых,
нетрадиционных
вопросов
о
сложноорганизованном мире, о его нелинейном и необратимом
характере1. Синергетика продолжает, развивает и углубляет представления
кибернетики и теории систем. Если для последних основными являются
понятия информации и взаимодействия субъекта и объекта по каналам
прямой и обратной связи, то для синергетики в качестве таковых
выступают представления о процессах организации и самоорганизации в
сложных нелинейных средах. При этом кибернетикой изучаются и
описываются системы, находящиеся в состоянии гомеостаза, т.е.
равновесия между постоянной изменчивостью и стабильностью (это
справедливо для систем различного типа — технических, биологических,
социальных). Синергетика не отменяет действие этих закономерностей
относительно социальных систем, наоборот, она развивает, развертывает
их во времени и в нелинейном пространстве сложноорганизованных
систем, но равновесные системы для нее — это только одно из состояний,
в которых могут находиться нелинейные системы. Состояние
устойчивого равновесия — лишь один этап, отрезок пути их развития.
Синергетика исследует неравновесные системы, находящиеся в
процессе эволюционного изменения, когда внутренние или внешние
воздействия приводят систему в качественно иное состояние. Таким
образом, синергетика позволяет изучать состояние социальных систем «в
эпоху перемен».
Основные положения синергетики подтверждают тезис о том, что
сложноорганизованным системам нельзя навязать пути их развития,
более того, сама идея насильственно (т.е. вопреки заложенным в них
объективным закономерностям) управлять такими системами может
быть тормозом на пути их развития. Одним из способов такого
насильственного управления может оказаться и государственное, в том
числе административное, принуждение. Следовательно, необходимо
определить его роль и место в механизме государственного
управления. Этот вопрос связан с определением эффективности всего
государственного управления, с вопросом о соотношении в его арсенале
методов убеждения и принуждения.
1
См.: Князева Е.Н., Курдюмов С.П. Законы эволюции и самоорганизации
сложных систем. М., 1994. С. 3-5.
144
Общепринятым определением государственного управления
является определение его как разновидности социального управления,
как организующего и регулирующего воздействия государства на
общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения,
сохранения или преобразования, опирающегося на его властную силу2.
Вместе с тем это утверждение справедливо для линейных систем, в
которых, с позиции кибернетики, управление осуществляется как
воздействие субъекта управления на объект с целью приведения его в
заданное состояние. С позиций синергетики следует характеризовать
государственное управление не как властное воздействие субъекта на
объект, а как взаимодействие субъекта с окружающей средой
(объектом управления) с целью познания присущих ей
закономерностей и гармоничного «встраивания» в нее путем
приспосабливания своего поведения к данным объективным
закономерностям. В этом смысле сам термин «самоорганизация»
предстает антитезой такой организации, которой свойственно
целенаправленное социальное управление, поскольку за ним стоит
способность системы к самовыстраиванию и самовоспроизведению, но
по своим собственным законам, а не по воле управляющего3. По
аналогии с переходом от покорения природы к «диалогу с природой»
можно говорить о переходе от управления обществом к «диалогу с
обществом» 4. Таким образом, подтверждается вывод о том, что
нарастающая демократизация общества — путь прогресса и развития.
На новой основе и на новом витке происходит подтверждение
положений, отмечавшихся учеными. Так, Б.П. Курашвили писал, что
государственное управление — «это, конечно, воздействие, но если
быть более точным, то взаимодействие, и если бы на определение
государственного управления было отпущено всего одно слово, то
следовало бы сказать, что — сотрудничество» 5.
Одним из главных в синергетике является закон иерархичности,
системности мира. Все в мире взаимосвязано с помощью
иерархических связей, каждая система входит в качестве элемента
(подсисте-
2
См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М, 1997. С. 38.
См.: Василькова В.В. Порядок и хаос в развитии социальных систем. СПб., 1999.
С. 30.
4
Там же.
5
Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 73,
88-89.
145
3
мы) во многие другие. Отсюда становится возможным само управление,
поскольку система более высокого уровня предопределяет, задает
закономерности системам, в нее входящим. Между ними постоянно
происходит обмен информацией (энергией). Следовательно, для
социальных систем это подтверждает известную гуманитарным наукам
теорию «социальных отношений обменного типа»6. Кратко говоря,
обменные отношения (отношения взаимодействия) обладают
антиэнтропийным (противостоящим разрушению) эффектом, в то время
как отношения неравноценные, т.е. отношения властного воздействия,
усиливают разрушительные тенденции. Принуждение как яркий пример
властных отношений в обычном правовом представлении связано с
поведением, отклоняющимся от желаемого и предписанного
государством. Но почему появляется это самое отклоняющееся
поведение? Дело в том, что если это отношения обмена, то государство
может ожидать и требовать от граждан соблюдения своих предписаний
только в том случае, если оно предоставляет им какой-то социальный
эквивалент, например обеспечивает стабильное существование,
гарантированную работу или пособия и т.д. Иными словами, государство
выполняет свое предназначение как субъект управления,
обеспечивающий жизнеспособность системы. Соответственно, если
государство как субъект управления не предоставляет гражданам «на
рынке социальных услуг» условий для нормального уровня жизни, то в
обмен получает эквивалентное отношение к самому себе в виде
различного рода отторжений любых государственных предложений, в
том числе позитивных для общества. Вследствие этого нарастает
необходимость применения методов принуждения, поскольку
добровольно предписания государства гражданами не выполняются.
Таким образом, можно сделать ряд выводов:
во-первых,
увеличение
количества
административных
правонарушений связано, среди прочего, с невыполнением государством
своей социальной роли, поскольку в обмен на это «отклонение»
государства граждане «воздают» эквивалентно;
во-вторых, борьба с правонарушениями любого рода должна
начинаться не только и не столько с принуждения, сколько с обеспечения
выполнения государственными органами своих функций;
в-третьих, чтобы меры административной ответственности были
__________________________________
6
См : Там же. С. 80. 146
эффективными, они должны соответствовать жизненным реалиям,
восприниматься
гражданами
как
справедливые,
значит,
административное законодательство должно изменяться быстрее, чем,
например, уголовное, поскольку оно в большей степени связано с
защитой порядка государственного управления, а не общезначимых
человеческих неизменных ценностей, быстрее приводится в
соответствие с экономическими и социально-психологическими
процессами, происходящими в обществе;
в-четвертых, административная ответственность, как наиболее
массовый, гибкий и оперативный инструмент воздействия, является
связующим звеном, своеобразным «мостиком» между государственным
управлением и обыденной жизнью людей. Следовательно,
административное принуждение в целом и особенно формы его
реализации (в частности, поведение представителей государства,
применяющих его) воспринимаются гражданами как своеобразное
«лицо государства», как некий знак, символ того, как на самом деле
относится к ним государство. Именно поэтому нарушения прав
граждан в этой сфере могут повлечь самые серьезные социальные
последствия.
В данном контексте далеко не безобидными выглядят
несовершенство нового законодательства об административной
ответственности, особенно об ответственности юридических лиц,
несоответствие
устаревшего
Кодекса
об
административных
правонарушениях РСФСР новым жизненным реалиям (но не в том
смысле, как это понимают представители многих ведомств, требующие
увеличить размеры штрафов), многочисленные нарушения законности
при применении административного принуждения.
Нуждается в специальном обсуждении и вопрос об уровнях, на
которых могут приниматься акты, регулирующие административную
ответственность. Хотя проблема разграничения компетенции
федерального уровня и уровня субъектов Федерации уже была
рассмотрена Конституционным Судом, думается, что вывод о
возможности принятия актов опережающего законодательства в этой
области нуждается в дальнейшем уточнении. В частности,
обозначенная в данной работе значимость административного
принуждения для взаимоотношений государства и общества заставляет
нас еще раз вспомнить о том, что хотя административное и
административно-процессуальное законодательство относятся к
совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, но в
соответствии со ст. 55 Конституции РФ ограничения прав граждан
могут быть введены федеральными зако-
147
нами. Многочисленные акты субъектов РФ, устанавливающие
административную ответственность, часто не соответствуют не только
букве, но и духу закона, целям административной ответственности, так
как имеют ярко выраженную фискальную направленность. Таким
образом, благие намерения о пополнении бюджета среди многих прочих
действий готовят дорогу к отторжению обществом государственной
власти, к массовым нарушениям правовых предписаний.
Итак,
определение
государственного
управления
как
взаимодействия государства и общества приводит к выводу о том, что
граждане выполняют свои правовые обязанности тогда, когда
государство выполняет свои. Ответственность граждан перед
государством должна непременно уравновешиваться ответственностью
государства перед обществом. Этот тезис в полной мере относится к
установлению и к применению административной ответственности.
148
Редактор Н.К. Воеводенко
Корректор М.М. Сапожникова
Художник А.В. Иванов
Компьютерная верстка А.С. Иванова
ЛР № 040932 от 25. 12. 1998 г.
Подписано в печать 19. 03. 2001 г. Формат 60x90/16
Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл.-печ. л 9,25.
Тираж 800 экз. Заказ №467
Институт государства и права
Российской Академии наук
Отпечатано в Щербинской типографии
113623, Москва, ул. Типографская 10
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
56
Размер файла
1 028 Кб
Теги
ответственность, статей, административное, славин, сборник, 2001
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа