close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

Гайдук Вадим. Институт федерализма. - М. Nota Веne 2008. - 256 с.

код для вставкиСкачать
УДК 342.41
ББК 67
Г 14
Гайдук В.,
Институт федерализма: вопросы теории — монография.
— М.: «Nota Вепс», 2008. — 256 с.
ISBN 978-5-8188-0115-5
В монографии представлен авторский подход к исследованию института
федерализма через призму пространства, времени, политико-правовых, теорий,
оказавших воздействие на практику государственного строительства. На основе
проведенного анализа теории, истории и опыта развития федерализма впервые
сформулировано определение понятия «институт федерализма», основанное на
эмпирическом материале формирования федерализма в России, а также данных,
полученных в результате экстраполяции знаний из других областей науки.
Обоснована необходимость понимания института федерализма как комплекс­
ного межгосударственного явления в условиях глобализации человеческой ци­
вилизации, использования зарубежного опыта федерализма, в особенности при
формировании Европейской федерации; также обоснована необходимость орга­
низации межгосударственных отношений как в контексте сотрудничества между
регионами различных стран, так и на более глобальном уровне, исключительно
на основе компромисса, опираясь на научные достижения политико-правовой
науки и практики формирования федеративных государств и межгосударственных
образований.
УДК 342.41
ББК 67
ISBN 978-5-8188-0115-5
©Nota Bene, 2008
©Гайдук В.В., 2008
Вадим Гайдук
ИНСТИТУТ ФЕДЕРАЛИЗМА:
Вопросы теории
Nota Bene
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ............................................................................................................ 6
ВОЗНИКНОВЕНИЕ И ЭВОЛЮЦИЯ ИНСТИТУТА
ФЕДЕРАЛИЗМА
1. ПОНЯТИЕ ИНСТИТУТА ФЕДЕРАЛИЗМА............................................... 10
2. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИНСТИТУТА
ФЕДЕРАЛИЗМА................................................................................................. 22
3 ГЕНЕЗИС ТЕОРИИ ФЕДЕРАЛИЗМА.......................................................... 33
4. МИРОВОЙ ОПЫТ ФЕДЕРАТИВНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА.................. 54
ФОРМИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ФЕДЕРАЛИЗМА
В РОССИИ
1. ПРОТОФЕДЕРАЛИЗМ В ИСТОРИИ РОССИИ......................................... 87
2. СТАНОВЛЕНИЕ ИНСТИТУТА ФЕДЕРАЛИЗМА
ДО ОКТЯБРЬСКОЙ РЕВОЛЮЦИИ 1917 ГОДА............................................ 99
3. СОВЕТСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ:
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА РЕАЛ ИЗАЦИИ...................................................... 109
4. ИСТОРИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ ФЕДЕРАЛИЗМА
В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ.....................................................................128
ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ФЕДЕРАЛИЗМА
В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
1. ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА
ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ..........................................................................137
2. СОВРЕМЕННАЯ МОДЕЛЬ РОССИЙСКОГО
ФЕДЕРАЛИЗМА...............................................................................................147
4
3. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗДЕЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ.......................................................... 156
4. ДВУХУРОВНЕВАЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА...........................................................166
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ДВУХ УРОВНЕЙ ВЛАСТИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ
КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ
1. ОПТИМАЛЬНОЕ РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ
ВЕДЕНИЯ И ВЗАИМНОЕ ДЕЛЕГИРОВАНИЕ
ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНОЙ И РЕГИОНАЛЬНОЙ
ВЛАСТЬЮ КАК УСЛОВИЕ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА
ФЕДЕРАЛИЗМА ............................................................................................. 177
2. ФЕДЕРАТИВНОЕ ПРАВОСОЗНАНИЕ
КАК ФАКТОР РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАТИВНЫХ ИДЕЙ ....................... 186
3. ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЕ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ
ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ
И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ.......................................................................................192
4. КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА И ПЕРСПЕКТИВЫ
РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ФЕДЕРАЛИЗМА...............................................203
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.................................................................................................225
5
ВВЕДЕНИЕ
Изучение и анализ проблем федерализма в России представляет
собой важнейшее направление политической науки, связанное с ре­
шением комплекса крупных по своему масштабу задач укрепления
конституционного строя.
В настоящее время с учетом специфики изучения новейшей рос­
сийской истории и противоречивости политико-правовых процессов
на постсоветском пространстве институт федерализма продолжает
оставаться недостаточно разработанным. Это во многом связано с
тем, что процесс формирования организационных основ федерализ­
ма, адекватного целям и задачам современного общества, носит неза­
вершенный характер.
Теория федерализма относится к группе универсальных государ­
ственно-правовых теорий, развивающих и обогащающих практику
государственного строительства будь то в России или в любом дру­
гом государстве — федеративном, претендующем быть таковым и даже
унитарном. Процесс осмысления специфики государственного строи­
тельства в России сталкивается с рядом теоретико-методологических
проблем и, в частности, с необходимостью разработки категорий, об­
разующих устойчивую и в то же время постоянно развивающуюся по­
литическую систему.
Представляется, что данная задача актуальна не только для России,
но и ряда других государств на постсоветском пространстве. Ведь то,
что в России уже сложилось, в других государствах, возможно, найдет
применение гораздо позже. Такая политическая потребность в насто­
ящем времени и в будущем актуализирует необходимость разработки,
уточнения многих понятий.
К таким понятиям относится, прежде всего, понятие «института
федерализма», связывает его с системой политических и правовых
традиций, идей, взглядов, определяющих общественный и государ­
ственный строй и выраженных в нормах, обычаях и правовом созна­
нии этого общества.
Сегодня институт федерализма развивается в далеко не простых
условиях. Разрушение и трансформация многих идеологических, нрав­
ственных и правовых ценностей на всем постсоветском пространстве,
вызывают необходимость консолидации политического и правового
6
сознания, политической и правовой культуры общества. Именно по­
этому, по мнению автора, федерализм может стать сегодня такой ценностно-ориентирующей теорией, которая выступает объединяющей
идеей и важным элементом правосознания граждан.
Важнейшей российской внутригосударственной проблемой, требу­
ющей осмысления, является практика унитаризации и централизации,
имевшая место в исторический период, начиная с 2000—2002 гг.. В
настоящее время, в условиях трансформации политической системы,
и, в целом, обновления политико-правовой надстройки в России, на
гражданское общество и его структуры возлагается серьезная задача
концентрации позитивных демократических сил и планомерного вне­
дрения федералистской идеи в государственно-правовую и социаль­
ную материю, развитие института федерализма.
В данном процессе немаловажную и даже значительную роль игра­
ет наука. Поэтому вектором развития России должны стать не поли­
тическая целесообразность, не интерес каких-либо лоббистских сил, а
общесоциальная справедливость, критерии которой разрабатываются
наукой. Именно ее достижения должны лечь в основу формирования
института федерализма и государственного строительства в целом.
В постсоветском политическом поле серьезную роль играет россий­
ский фактор во взаимоотношениях между странами бывшей советской
федерации, в которых сказываются разносторонние и разнонаправлен­
ные тенденции и проблемы. На них отражаются как положительные
приобретения, так и отрицательные результаты строительства новых
моделей государственности в постсоветский период. К первым можно
отнести обретение странами СНГ независимости, что вызвало про­
цесс особой самоидентификации, причем не только национальной,
а также планомерной интеграции в мировые процессы. Ко вторым
можно отнести все еще имеющий место экономический кризис в ряде
стран СНГ, несбывшиеся надежды этих стран относительно свобод
и демократии. Распад СССР привел к становлению в большинстве
бывших союзных республик авторитарных режимов, по методам вла­
ствования не сильно отличающихся от советских.
Серьезным вызовом времени являются сложные геополитические
процессы, связанные с активизацией США на постсоветском про­
странстве, проблемы, связанные с управляемыми ею через различные
фонды так называемыми «оранжевыми», «розовыми» революциями.
Альтернативой подобной глобализации может стать постепенное
строительство глобального сообщества, основанного на сотрудниче­
стве, взаимопомощи и справедливости, что и составляет суть теории
федерализма.
Наступает эпоха транснациональных обществ и государств. Гео­
политическое положение России определяется исходя из признания
многополярности мира, ее срединным месторазвитием между вос­
7
током и западом, севером и югом. России в новом глобализующемся
мире необходим союз с такими государствами, как Китай, Индия, а
также странами мусульманского мира, выступающими против проза­
падной (проамериканской) модели глобализма — либерального глоба­
лизма.
Однако необходимо не столько противостояние отрицательным
проявлениям западной модели глобализации, сколько использова­
ние конструктивного опыта западного федерализма в целях развития
института федерализма в России, а также на уровне СНГ, ибо само
по себе противостояние, противоборство — не есть свойство феде­
рализма.
Вне зависимости от наличия проблем в постсоветском простран­
стве, СНГ продолжает свое существование. Некоторую активиза­
цию этого процесса доказывает неофициальный саммит стран СНГ
(февраль 2008 г.), на котором присутствовали все представители государ ств - участии ков. В дальнейшем для активизации роли данного
межгосударственного образования необходимы решительные шаги в
сторону использования института федерализма, инкорпорации в рос­
сийскую цивилизацию Приднестровья, Абхазии и Южной Осетии.
Будущее СНГ на новом витке развития будет определяться понима­
нием наднациональной и надгосударственной роли СНГ, осознанием
особой миссии России в региональном объединении и интеграции в
глобальные процессы.
Таким образом, при последовательном и поступательном развитии
СНГ, с использованием элементов федерализма, закладывается осно­
ва для становления особого геополитического региона, соседствующе­
го с не менее весомым и значимым — европейским, в общемировой
политической интеграции, основанной на идеях федерализма.
Важным источником является то обстоятельство, что проводимые
в Российской Федерации на данном историческом этапе политиче­
ская и административная реформы осуществляются с учетом опыта и
традиций прошлого. В связи с этим исключительную важность пред­
ставляет концептуальное обеспечение проводимых преобразований с
позиций прошлого, настоящего и будущего России, чему и служит
институт федерализма.
Институт российского федерализма рассматривается автором с
точки зрения его исторического развития, традиций и практики при­
менения его основных идей. Как уже отмечалось, Россия развивается
не в изоляции от проблем и нужд мирового и, прежде всего, постсо­
ветского пространства. Как российская практика накладывает свой
отпечаток на процессы в государствах СНГ, так и их внутренние про­
цессы «заставляют», хотя бы на уровне науки, корректировать, уточ­
нять, развивать различные аспекты федерализма. Последнее делается
российскими учеными недостаточно.
8
В связи с этим актуальность изучения института федерализма в
данный период возрастает не только с теоретико-познавательных по­
зиций, но и в прикладном плане, поскольку многие предлагавшиеся
ранее проекты политико-правовых преобразований созвучны с реали­
ями сегодняшнего дня и способствуют утверждению принципиально
новых федеративных ценностей в режиме политического и идеологи­
ческого плюрализма.
Федералистская идея в процессе своего эволюционного развития
выходит за рамки государственного устройства и начинает превра­
щаться в форму общественного устройства, вбирая под свою регуля­
тивную компетенцию большое множество общественных отношений
— начиная с местных публичных отношений и заканчивая деятельнос­
тью национально-культурных автономий и различных общественных
движений.
В условиях построения правового демократического государства
федерализм, как один из его основных принципов (так как федера­
лизм — это и вертикальное направление разделения государственной
власти), является своеобразным плацдармом для внедрения данной
идеи в политико-правовую жизнь и общественные отношения.
Достаточно важным представляется необходимость анализа теории
и практики политико-правового развития в контексте воплощения в
жизнь тех или иных федеративных конструкций, соотношения между
декларированными и юридически оформленными элементами инсти­
тута федерализма и их каждодневного воплощения.
Проводимый в России в рамках административной реформы про­
цесс разграничения предметов ведения и взаимного делегирования
полномочий является своего рода индикатором эффективности функ­
ционирования института федерализма. При этом главной целью за­
конодателя должно быть такое разграничение предметов ведения и
полномочий между различными уровнями государственной власти,
в соответствии с которым решение общегосударственных задач осу­
ществлялось бы на том уровне власти, который способен реализовать
их наиболее рационально, в соответствии с принципом субсидиар­
ности.
9
ВОЗНИКНОВЕНИЕ и эволюция
ИНСТИТУТА ФЕДЕРАЛИЗМА
1. Понятие института федерализма
Рассматривая институт федерализма в качестве режима и формы
государственного устройства, а также как совокупности теорети­
ческих знаний о федеративной форме государственного и обще­
ственного устройства, мы должны дать ответы на ряд вопросов, в
том числе определиться с пониманием всех терминов, непосред­
ственно поглощаемых данной категорией: «федерация», «федера­
тивное
государство»,
«федеративные
отношения»,
«суверенитет»,
«власть», «система власти», «предмет ведения», «конфедерация»,
«унитаризм», «централизм» и т. д., выяснить причины возникно­
вения и существования соответствующей формы государственно­
го устройства. Создание этой формы политико-территориального
устройства, несомненно, должно преследовать достаточно значи­
мые цели для того, чтобы сделать оправданным существование фе­
деративного государства.
Разработка юридической семантики в теории федерализма пред­
ставляется достаточно важной. Многие понятия, на наш взгляд, до
сих пор точно не определены, что порождает неоднозначное их тол­
кование, различное восприятие содержания и объема. В научных ра­
ботах, в том числе специально посвященных вопросам федерализма,
зачастую вообще не формулируются определения основных понятий,
отсутствует четкое разграничение между ними. А такие понятия, как
«федерация» и «федерализм», часто употребляются отдельными ис­
следователями как идентичные1.
Понятием «федерализм» пользуются ученые различных отраслей
научного знания, т. е., оно является междисциплинарной категорией.
Наиболее часто в самом общем значении федерализм понимается как
идеология, принцип взаимоотношений между различными государ­
ствами и общностями людей с одной стороны и государством — с
другой, содержанием которого является разделение власти в обществе
на основе децентрализации, учета интересов всех сторон этих связей
и отношений. Многие ученые совершенно справедливо считают, что
при этом необходим и учет интересов всех граждан, национальностей
10
и народов, населяющих федерацию (Р.Г. Абдулатипов, Н.В. Варламо­
ва, В. Остром, Р. Уотс, Д. Элейзер и др.).
Федерация — это, прежде всего, взаимоотношение центра и членов
федерации. Рассматриваемая форма государственности, как и любое
другое общественное явление, с изменением исторических условий
трансформируется и приобретает новые черты, качественные особен­
ности. Следовательно, понятия, научные категории, раскрывающие
ее суть, не являются постоянными по своему содержанию. Они также
видоизменяются, обогащается их содержание. Изучение этих измене­
ний дает возможность раскрыть реальную картину современного со­
стояния объекта исследования, находящуюся под влиянием общего
процесса.
Выработка
определения
федерации
представляется
достаточно
сложным занятием. Во многих научных работах не дается явная де­
финиция, либо она присутствует в неявном виде «через перечисле­
ние признаков, свойств, черт». Не все из них характерны именно для
федеративной формы государственного устройства. Различны содер­
жание и количество приводимых признаков и свойств. Так, Р.Г. Абду­
латипов и Л.Ф. Болтенкова выделяют десять признаков федерализма,
отождествляя его с понятием федерации2. И.В. Лексин называет пять
специфических и необходимых черт федерации3. М.Н. Марченко рас­
сматривает пять типичных признаков федеративной системы, которые
дополняются пятью основополагающими принципами ее образования
и функционирования. Способ определения федерации через перечис­
ление специфических признаков и черт считается им более продуктив­
ным, чем формирование обгцего суждения, раскрывающего искомое
понятие. Такой поиск явного определения называется «игрой» в де­
финиции, который, тем не менее, дает общее исходное представление
о федерации4.
Данные подходы не являются взаимоисключающими, а наоборот,
дополняют друг друга, ибо любой вид научного определения пред­
полагает выделение существенных признаков, которые мыслятся в
содержании понятия5. По справедливому мнению Э.В. Тадевосяна,
можно и нужно «вырабатывать общее определение федерации, охва­
тывающее все ее типы, виды, формы и модели. Как такое определение
оно не может быть конкретным по своей сути и характеру, но может
и должно быть по необходимости достаточно абстрактным, обобщаю­
щим, состоящим из относительно более широкого, родового понятия
(форма политико-территориальной организации государства) и ряда
самых общих видовых сущностных признаков (атрибутов), которые
отличают федерацию от других государственных форм (унитарное го­
сударство, конфедерация и др.)6.
В энциклопедическом словаре «Федерализм» дается генетическое
определение понятия федерации. В традиционном значении федера­
11
ция понимается как «форма государственного устройства, когда из
нескольких государств создается одно». В современных условиях по­
нятие трактуется несколько иначе: «Федерация может быть не обя­
зательно объединение государств, а такое исторически сложившееся
государство, которое, постепенно развиваясь, переходит на путь феде­
рализации»7. Очевидно, что такое определение не содержит всех при­
знаков федерации и является слишком широким.
Ошибкой слишком широкого определения страдают также многие
определения через род и видовое отличие, в которых не всегда про­
водится различие между федерацией как формой государственного
устройства и самим федеративным государством. В научных слова­
рях приводятся, например, такие определения: «Федерация — форма
государственного устройства, существующая, как правило, в много­
национальных государствах. Представляет собой сложное (союзное)
государство, состоящее из государственных образований, обладающих
юридически определенной политической самостоятельностью»8.
«Федерация — форма политико-территориального и (или) нацио­
нально-государственного устройства, представляющая собой сложное
(союзное) государство, состоящее из государственных образований,
обладающих юридически определенной политической самостоятель­
ностью»9.
«Федерация - 1) союз нескольких государств с целью создания но­
вого единого государства, при котором вошедшие в федерацию госу­
дарства сохраняют часть своих прав как субъекты федерации; 2) союз
отдельных обществ, организаций»10.
Подобные определения, в которых в качестве определяющего и
нередко единственного признака федеративного государства (феде­
рации) выделяют сложносоставность, вхождение в него других госу­
дарств или государственных образований, достаточно распространены
(М.В. Баглай, А.В. Киселева и А.В. Нестеренко, А.Е. Козлов, А.А.
Безуглов и С.А. Солдатов, Б.А. Страшун и др.)11.
J1.M. Карапетян рассматривает федерацию как организацию госу­
дарственного устройства на принципах федерализма и приводит пере­
чень из восьми таких принципов12.
Весьма интересной, хотя также широкой, представляется дефини­
ция федеративного государства, предложенная «в порядке постановки
вопроса» В.Е. Чиркиным, который определяет его как «союзную госу­
дарственно-территориальную организацию, состоящую из государств
или государственных образований, опирающуюся на принцип согла­
сия, основанную одновременно на целостности государственной вла­
сти (управления государством) и ее вертикальном разделении между
федерацией и ее членами (субъектами) при верховенстве федерации».
Английский ученый П. Кинг, не используя традиционную для рос­
сийской науки терминологию «форма государственного или полити12
ко-территориального устройства», предлагает следующее определение:
«Федерация — это государство, которое конституционно поделено на
одно центральное и два или более территориальных (региональных)
правительств»13. Такое родовое определение дополняется перечисле­
нием четырех видовых признаков федеративного государства: «а) оно
строится на территориальном представительстве; б) это территори­
альное представительство имеет как минимум два яруса («местное»
правительство и «региональное» правительство); в) в процедуру при­
нятия решения в национальном центре электорально и, возможно,
другим образом включены по крайней мере региональные единицы
и г) основания подобного представительства в центре трудно поме­
нять, в частности, их нельзя изменить с помощью процедуры простого
большинства, которая используется в обычных ситуациях, — короче
говоря, региональное представительство «укреплено»14.
Германские ученые, авторы известной монографии «Государствен­
ное право Германии», также понимают под федерацией «государство,
которое составлено из государств — ее членов, причем как общефе­
деральное объединение, так и его члены сохраняют статус государ­
ственных образований. Все государственные задачи делятся между
федеральным государством в целом и государствами — членами фе­
дерации на сферы и соответствующие им полномочия»15. Таким об­
разом, пом и\ю сложносоставности, в понятие федерации включается
разделение государственной власти между федеральным государством
и его членами.
В настоящее время известно много определений федерации, фе­
деративного государства, федеративного устройства, позволяющих
по-разному сконструировать процесс становления этой формы госу­
дарственности.
Как известно, понятие «федерация» (от лат. foederatio) — союз,
объединение) наиболее часто определяется как добровольное объеди­
нение государств в союзное государство на основе федеративного до­
говора.
Другими словами, федерация понимается как система правления, в
которой действуют центральное и региональные органы государствен­
ной власти с разграниченными полномочиями в установленной феде­
ративной Конституцией сфере, т. е. она имеет два уровня управления
и, соответственно, два уровня законодательства, каждому из которых
гарантирована определенная самостоятельность в определенных сфе­
рах деятельности. Входящие в состав федеративного государства субъ­
екты обладают правом как на самоуправление, так и на соучастие в
общем конституционном управлении всей федерации.
Таким образом, федерация — это союз нескольких территорий (об­
ластей, государств), союз народов. То есть федерация — это соглаше­
ние, посредством которого несколько государственных образований
13
берут на себя взаимные и равные обязательства для осуществления
особых задач, ответственность за которое возложена исключительно
на представителей федерации. Соответственно, смысл понятия феде­
рации заключается в формировании государства на базе соглашения
между определенными субъектами. «Федерация» определяется как
одна из форм государственного устройства, при которой несколько
государственных образований, обладающих определенной юридиче­
ской и политической самостоятельностью, образуют одно союзное
государство16. Всякое федеративное государство состоит из отдельных
субъектов (штатов, земель, кантонов и т. д.).
По мнению Д. Элейзера, федеративная форма, которая имеет дело
с разделением и распределением власти, подразумевает привержен­
ность к концепции справедливости, утверждающей, что распределе­
ние полномочий необходимо и желательно. Федерация представляется
также как форма справедливости, подчеркивающая свободу и участие
граждан в управлении17.
На основании этого автор выделяет следующие характерные чер­
ты федераций, как наличие: а) конституции, воплощающей в себе
договорной принцип образования государства и закрепляющей раз­
граничение полномочий между двумя уровнями власти; б) нецентра­
лизованной политической системы, централизация власти в которой
возможна лишь при нарушении «структуры и духа конституции»; в)
пространственного деления власти.
Канадский ученый Р. Уоттс атрибутами федерации считает суще­
ствование: а) двух уровней власти; б) распределение законодатель­
ной и исполнительной ветвей власти и источников доходов между
центром и субъектами федерации; в) федеральной конституции; г)
Верховного Суда для разрешения спорных вопросов, связанных с
разграничением полномочий; д) «процессов и институтов, облегча­
ющих межправительственное сотрудничество»; е) «представитель­
ных национальных институтов», выражающих интересы этносов и
регионов18. Американский политолог А. Лифарт к основным чер­
там федерации относит наличие конституции, двухпалатного зако­
нодательного органа, возможности участия субъектов федерации в
процессе внесения поправок в федеральную конституцию и прав
изменения собственных основных законов. В научной литературе к
федерации в целом принято относить следующие признаки: террито­
рии ее субъектов; субъекты, как правило, наделяются учредительной
властью (т. е. правом принятия собственных конституций, нередко
имеют самостоятельную правовую и судебную системы), разделение
полномочий между центром и субъектами в рамках союзной консти­
туции и др19.
В литературе «федерация» отмечается также как единое государ­
ство, образованное для решения центральной властью общих для всех
14
членов федерации задач20. Как справедливо замечает М.Х. Фарукшин:
«...нельзя согласиться с тем, что она образуется только с этой целью:
федерация призвана способствовать решению как общих, так и спе­
цифических задач, стоящих перед государством в целом и его субъек­
тами»21.
С точки зрения организации власти, по определению А.С. Ященко, федерация должна быть самостоятельной по отношению к вла­
сти отдельного государства. Эта самостоятельность достигается тем,
что, во-первых, в пределах своей компетенции федерация издает за­
коны, непринужденно обязывающие, и сама приводит их исполне­
ние; во-вторых, владеет самостоятельными финансовыми и военными
средствами, необходимыми для выполнения своих задач; в-третьих,
создает центральное правительство, особую представительную палату,
наряду с палатой, представляющей интересы отдельных государств, и
независимый союзный суд22.
Таким образом, определение понятия «федерация» осуществляется
и путем формулировки исходного суждения о ней как о явлении, и
выделением ее характерных признаков.
Отсутствие единого подхода к пониманию федерации, по мнению
Д. Элейзера, вызвано несколькими причинами. И прежде всего тем,
что она: а) относится одновременно и к структуре, и к функциони­
рованию государственной власти; б) она обеспечивает синтез един­
ства и разнообразия; в) выступает одновременно как политическое и
социальное явление; г) предусматривает определенные цели и сред­
ства их достижения, причем эти цели могут быть по своему харак­
теру ограниченными и глобальными. Существует несколько моделей
политической организации федералистского характера,23 для которых
федерализм рассматривается также и как теория федеративной формы
государственного устройства, а конкретное федеративное государство
— в качестве ее реализации и воплощения. При таком подходе федера­
лизм как государственно-правовое явление фактически отождествля­
ется с научной теорией об этом явлении, конституционно-правовая
действительность и ее отражение в научном знании отождествляются,
что мы считаем методологически неверным. Например, по этому по­
воду Л.М. Карапетян пишет: «Понятие «федерализм» содержит фило­
софию качественно определенного государственного устройства, оно
составляет теоретико-методологическую основу организации федера­
тивного устройства. А «федерация» —' тип реальной государственной
организации, соответствующий всем принципам федерализма и явля­
ющийся воплощением его философии»24.
Федерализм также рассматривается и как образ жизни, как способ
сочетания единства и децентрализации в общественных отношениях
различных форм государственности — от конфедерации и федерации
до региональных государств и местного самоуправления25.
15
В ряде работ федерализм исследуется одновременно как принцип,
режим и форма государственного устройства. Скажем, известный ис­
следователь федерализма И.А. Умнова считает, что «...если как прин­
цип федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и
объединения людей и их образований на государственном уровне, то
как режим и форма государственного устройства он определяет разде­
ление государственной власти по вертикали между территориальными
образованиями различного уровня в едином государстве»26.
Этому фактически вторит М.В. Золотарева: «Федерализм — это
принцип, режим и форма государственного устройства, позволяющие
обеспечить единство и плюрализм государственной и общественной
власти в условиях ее территориальной организации на нескольких
уровнях»27.
Данные понятия необходимо различать между собой, так как вто­
рое понятие выделяется из других форм государственного устройства.
Федеративное государство — особое государствоведческое понятие,
появившееся в процессе обобщения различных форм государственно­
го устройства. Достаточно сказать, что такое понимание федерации,
как нам кажется, имеет право на существование и обладает рядом
достоинств.
М.Х. Фа рук шин, указывает, что использование понятия «феде­
рализм» как синонима «федерации» просто недопустимо, т. к. в
широком смысле федерализм в его понимании включает в себя
совокупность двух основных элементов: формы государственного
устройства и идеи, положенных в основу федеративного устрой­
ства, которые воплощаются в соответствующих политико-правовых
принципах28.
Отсутствие единого определения этих понятий приводит к тому,
что в настоящее время в научной литературе получило распростра­
нение более расширенное их толкование, что приводит к более рас­
плывчатому их пониманию. Так, децентрализация, регионализация и
автономизация
административно-территориальных
образований
той
или иной страны иногда выдаются за федерализацию или за форму
федеративного государства. В то же время важнейшие ее черты — та­
кие как разделение государственной власти по вертикали и организа­
ция взаимодействий двух уровней власти, почти не рассматриваются
отдельными учеными.
Мы же считаем, что понимание федерализма должно носить ком­
плексный характер. И в данном случае молено вполне согласиться с
утверждением Н.М. Добрынина, что «...федерализм нельзя рассматри­
вать только в рамках одной конкретной науки. Необходимы систем­
ное всеобъемлющее и всеохватывающее исследование и построение
целостной модели федерализма, которая включает элементы всех на­
учных дисциплин, изучающих федерализм. При таком подходе фе­
16
дерализм исследуется как системное явление, включающее в себя
политическую, экономическую и правовую составляющие»29.
Анализ различных научных интерпретаций категории «федерализм»
выявляет, что данным термином разными учеными обозначаются раз­
личные похожие понятия. Мы же можем в основном согласиться с
тем (как пишет В.А. Черепанов30), что федерализм как правовое явле­
ние необходимо отделить от других, неправовых наслоений (полити­
ческих, социологических, экономических и др.), произвести сужение
данного понятия и ограничить объем, во-первых, правовой материей
и, во-вторых, теми правовыми явлениями, которые относятся именно
к федеративному, а не к иному (унитарному или конфедеративному)
устройству государства. Следует согласиться с теми авторами, которые
рассматривают федерализм, в широком смысле, как принцип государ­
ственно-территориального устройства (А.В. Киселева, Н.В. Нестерен­
ко, Ю.А. Тихомиров, Б.С. Эбзеев)31.
Исходя их этого, следует заключить, что не существует единого
понятия федерализма. В литературе насчитывается около 495 толкова­
ний данного явления32.
Завершая анализ определения понятий «федерация» и «федера­
лизм», необходимо еще раз подчеркнуть, что в российском федератив­
ном государстве разделение государственной власти на федеральную
и региональные осуществляется на основе единства системы государ­
ственной власти как важнейшего конституционного принципа, закре­
пленною Основами конституционного строя (ч. 3 ст. 5 Конституции
РФ). К этому вопросу о взаимосвязи двух видов государственной вла­
сти, образующих в своем взаимодействии диалектическое единство
системы государственной власти в Российской Федерации, мы не­
однократно будем возвращаться. И это закономерно, ибо разделение
и единство государственной власти составляют саму суть российской
федеративной государственности, а их оптимальное соотношение —
центральный вопрос ее функционирования и развития.
Любой объект имеет бесчисленное множество свойств и призна­
ков. По этой причине все федеративные государства отличаются друг
от друга, так как каждое из них имеет свои, только ему присущие от­
дельные (единичные) признаки.
Полезным, с научной точки зрения, является экстраполяция зна­
ний с других, связанных с политологией, отраслей знаний. В этом
плане примечательны теоретико-правовые взгляды ученых-юристов.
Особенности отдельного, особенного и общего в праве, их диалек­
тическое единство детально проанализированы Д.А. Керимовым. Под
отдельным в праве понимаются единичные правовые явления, при
всем множестве которых исключается абсолютная тождественность
хотя бы двух из них. Отдельные правовые явления связаны и взаи­
модействуют между собой и обладают определенной общностью. Как
17
нет абсолютно сходных, тождественных правовых явлений, так нет и
абсолютного различия между ними. Под общим в праве понимается
единство всех правовых явлений, выраженных в сходстве или общ­
ности их свойств, связей и отношений. Общее вместе с отдельным со­
ставляет взаимодействующее единство. Конкретное проявление этого
единства и есть особенное. Под особенным в праве понимается такое
единство общих и отдельных правовых явлений, на основе которо­
го может осуществляться их сравнение и могут находиться общие,
тождественные свойства и признаки в конкретной действительности.
Диалектика отдельного, особенного и общего проявляется в их взаи­
модействии, взаимообусловленности и взаимопереходах. Грани между
ними настолько подвижны, что одно и то же правовое явление в раз­
личных ситуациях и в зависимости от аспекта изучения может высту­
пать то в одном, то в другом, то в третьем качестве33.
В этой связи общим в рассматриваемой ситуации выступает поня­
тие формы государственного устройства, под отдельным понимается
все многообразие форм политико-территориального устройства кон­
кретных федеративных государств. Тогда особенным является поня­
тие федерации как единство общего и отдельного, как совокупность
свойств, общих для всех отдельных федеративных форм, на осно­
ве которых можно сравнивать различные формы государственного
устройства, при наличии тождества относить к федерациям, а в случае
различия — к унитарной или конфедеративной формам.
Закрепленное конституцией конкретного государства его федера­
тивное устройство представляет собой нормативный идеал разделения
государственной власти в этой стране, сконструированный законода­
телем. По образному выражению Д.А. Керимова, «правовая возмож­
ность является лишь потенцией социальной действительности»34. Для
воплощения правовой возможности в правовой действительности не­
обходимо иметь в виду, что реализуются только те возможности, для
осуществления которых имеются необходимые и достаточные усло­
вия35.
В политико-правовой науке диалектика этих категорий нередко
рассматривается в рамках соотношения «должного» и «сущего». Еще
А.А. Пионтковский писал, что «между «сущим» и «должным» нет не­
проходимой пропасти. «Сущее» порождает «должное», а «должное»
превращается в «сущее». Связь «должного» и «сущего» в обществен­
ном развитии есть, в логическом смысле, взаимоотношение «возмож­
ности» и «действительности». «Должное», имеющее опору в сущности,
есть реально возможное. Оно в результате практической деятельности
людей превращается в действительность»36.
Различия между «формальным» и «реальным», «должным» и «су­
щим» имеют место во многих правовых явлениях, в том числе в фе­
деративном устройстве государства. Наиболее ярко они проявляются
18
при реализации конституционного принципа равноправия субъектов
Российского государства. Равные правовые возможности субъектов,
реализуясь в отличающихся объективных условиях (геополитических,
природно-ресурсных, демографических, экономических и др.), по­
рождают разную правовую действительность, значительно отличаю­
щиеся реальные правовые статусы регионов страны.
Сущность федерализма составляет двухстороннее властеотношение
между федеральным Центром и субъектом Федерации. Правоотноше­
ние, в котором присутствует третья сторона — индивид, не является
федеративным правоотношением, отдельный индивид стоит за рамка­
ми федеративных правоотношений.
Правоотношения между субъектами Федерации ввиду особого их
объекта не являются федеративными, их следует рассматривать как
межсубъектные правоотношения, как отношения субъектов в федера­
тивном государстве. Только в единичных случаях данного рода отно­
шения следует признавать федеративными, они имеют место в палате
парламента, образованной членами Федерации при осуществлении
федерального законотворчества и при подписании договоров о разгра­
ничении полномочий между Федерацией и субъектами, когда договор
подписывается двумя и более субъектами Федерации.
Сущностным признаком Федерации является интеграция террито­
рий, участие субъекта Федерации в формировании общегосударствен­
ной воли. Эта функция реализуется субъектом Федерации, в отличие
от автономий, путем образования специальных федеративных органов,
в которых представлены все субъекты Федерации (обычно это одна из
палат федерального парламента) и путем обжалования субъектом фе­
дерации в специальном органе - федеральном конституционном суде
нормативных актов Федерации, которые вторгаются в компетенцию
субъекта.
Субъект Федерации может чувствовать себя в безопасности в рам­
ках федеративной организации только тогда, когда федерализм дей­
ствительно демократичен и гуманистичен, а опасность перерастания
его в авторитарную власть центра над субъектами федерации блоки­
рована надежными гарантиями. Эффект федерализма проявляется в
преимуществах крупного общего рынка свободного передвижения как
товаров, услуг и капиталов, так и людей в пределах федеративного го­
сударства, в гарантиях (что особо следует подчеркнуть) многообразия
форм человеческого бытия, защиты прав национальных меньшинств,
прав и свобод человека независимо от национальности, языка, рели­
гиозной принадлежности и идеологических воззрений. Федерация как
форма организации государства в многонациональном обществе по
своей природе способствует утверждению в своих субъектах атмосфе­
ры национальной терпимости, уважения национального достоинства,
права личности на свою культурную идентичность.
19
Если политическая система взаимодействует непосредственно *с
«лицами» (как, по мнению федералистов, поступает нынешняя амери­
канская система), а не с «территориями», тогда это «нация», а не «фе­
дерация», т. е. объединение политически организованных территорий.
Авторы проекта (Л. Эйнауди, В. Спинелли, Ж. Монне, Р. Шуман, К.
Аденауэр и др.), затрагивая другую определяющую черту федерализма
— субсидиарность, указывают на такие трудности практического при­
менения, как подъем этнонационализма и «новый мировой беспоря­
док», порожденный поисками самоопределения этнических групп.
Несмотря на то, что осознание «европейской идентичности» отвечает
глубинному стремлению народов к единству, приверженность наци­
ональному государству и рецидивы национализма далеко не изжиты.
Среди множества идентичностей — групповой, региональной, этни­
ческой — национальная идентичность являлась преобладающей. Ее
сила — в общей исторической памяти, мифах и символах, к которым
каждое поколение приобщается благодаря их воспроизведению в си­
стеме образования.
При всем этом осуществление федералистской идеи осложняется
тем, что либо речь идет о федерации, отличающейся от унитарного
государства степенью допускаемой им децентрализации; либо речь
идет просто о конфедерации государств. Если Маастрихтский дого­
вор (1993 г.) подтвердил «федералистское призвание» Союза: отвер­
гнутое по форме, оно утвердилось в содержании и духе договора, то
Договор о Европейском Союзе не определил его как федералистское
образование, а ограничился закреплением таких его элементов, как
территория без внутренних границ, общая валюта, проведение согла­
сительной политики, принцип субсидиарности и принятие решений
большинством. Все же Союзу характерен принцип федерации — гори­
зонтальность и, следовательно, равенство составляющих его членов. В
пользу федерации говорит приобретение важности «понятия пакта»,
ибо он, подчеркивая добровольность объединения, позволяет отделить
федерацию от конфедерации. Первая создает институциональный по­
рядок, существующий сам по себе, независимо от воли его членов,
и предполагает признание плюрализма политических и социальных
отношений. Что касается второй, то она носит временный характер,
поскольку предполагает право на отделение.
Категорию «институт федерализма» не следует отождествлять
с понятием «федерализм» в узком смысле. Институт федерализма
— это, прежде всего, социальный институт и, следовательно, он об­
ладает всеми свойствами, присущими общественным институтам.
Федерализм же — это категория, характеризующая определенную
идею, учение о федеративном государстве, а с другой стороны - ши­
рокое социальное явление, основанное на началах самоуправления
и субсидиарности.
20
Развитие института федерализма в современный период обуслов­
лено его выходом за рамки внутригосударственных границ и превра­
щением федерализма в универсальное средство межгосударственной и
межнациональной интеграции.
Разрастание института федерализма обусловлено интенсификацией
и расширением политических, экономических, хозяйственных и иных
связей между государствами и формированием особых глобальных ре­
гионов, таких как, например, Европейский Союз или СНГ.
Федерализм также рассматривается и как образ жизни, как способ
сочетания единства и децентрализации в общественных отношениях
различных форм государственности — от конфедерации и федерации
до региональных государств и местного самоуправления.
Иногда федерализм рассматривается как теория федеративной
формы государственного устройства, а конкретное федеративное госу­
дарство — в качестве ее реализации и воплощения. При таком подходе
институт федерализма как государственно-правовое явление фактиче­
ски отождествляется с научной теорией об этом явлении, конститу­
ционно-правовая действительность и ее отражение в научном знании
отождествляются, что мы считаем методологически неверным.
В ряде работ институт федерализма исследуется одновременно как
принцип, режим и форма государственного устройства.
Отсутствие единого определения этих понятий приводит к тому,
что в настоящее время в научной литературе получило распростране­
ние более расширенное толкование, что приводит к более расплыв­
чатому пониманию терминов. Так, децентрализация, регионализация
и автономизация административно-территориальных образований той
или иной страны иногда выдаются за федерализацию или за форму
федеративного государства. В то же время важнейшие ее черты — та­
кие как разделение государственной власти по вертикали и организа­
ция взаимодействий двух уровней власти, почти не рассматриваются
отдельными учеными. Такая политика в итоге не воплощается в кон­
кретных социальных институтах федерализма.
Таким образом, следует дать определение собственно института
федерализма. Это относительно обособленная группа, комплекс по­
литических норм, устанавливающих и регулирующих однородные
общественные отношения в сфере делегирования, разграничения и
осуществления государственной власти, предметов ведения (компе­
тенции) и полномочий между органами государственной власти по
вертикали (между Федеральным центром и субъектами Федерации),
а также общественные отношения с участием представителей опреде­
ленных национальных групп в этнически сложных обществах.
Анализ различных научных интерпретаций категории «федерализм»
выявляет, что данным термином разными учеными обозначаются раз­
личные похожие понятия. Мы же можем в основном согласиться с
21
тем, что федерализм, как политическое явление, необходимо отде­
лить, произвести сужение данного понятия и ограничить объем, вопервых, политико-правовой материей и, во-вторых, теми правовыми
явлениями, которые относятся именно к федеративному, а не к ино­
му (унитарному или конфедеративному) устройству государства, в то
же самое время не отрицая федерализм как форму общественного
устройства, воплощенного в разных проявлениях института федера­
лизма. В этом смысле необходимо обратить внимание на особую ме­
тодологическую роль федерализма и способность воздействия учения
на политико-правовую материю.
2. Методологические аспекты института федерализма
При анализе и изучении федеративного общества возникает не­
обходимость исследования некоторых основополагающих методоло­
гических проблем, связанных с раскрытием содержания и уточнением
смысла используемых в исследованиях базовых понятий. Методоло­
гически эффективным и «работающим» оказывается то или иное по­
нятие лишь в случае вписывания его «в более широкую теоретическую
систему как интегральную и функционально необходимую ее часть»37.
Плодотворное определение понятий возможно лишь при комплекс­
ном подходе, а не в изолированном и одностороннем рассмотрении.
В нашем исследовании федерализм рассматривается как соединение
этих двух подходов. С одной стороны, федерализм может выступать
как способ, с помощью которого изучается как предмет политикоправовой науки, с другой — федерализм имеет широкую мировоз­
зренческую интерпретацию, определяя не только формальные рамки
взаимодействия государственной власти и гражданского общества, но
и являясь ориентиром в развитии всего общества.
Методология института федерализма тесным образом связана с
методологией науки, но не совпадает с ней, она определяется как си­
стема, которая не сводится к составляющим ее компонентам, а имеет
свои собственные интегративные закономерности развития.
Начнем с первого подхода, согласно которому методология феде­
рализма — это совокупность приемов, средств и способов, использу­
емых исследователем предмета для проникновения в его сущность,
выявления наиболее общих закономерностей.
Важным для исследования проблем развития федеративных от­
ношений является выбор и применение той или иной методологии,
обеспечивающей глубокое и всестороннее раскрытие объекта ис­
следования. В недавнем прошлом были попытки объяснить сущ­
ность советской федерации и автономных республик как субъектов
федеративных отношений с классовых позиций. Этот подход к де­
мократии и федеративной форме государственности в своей сущно­
22
сти ставил в центр общественного развития государственную власть
и классы.
Социологический подход к исследованию проблем федеративных
отношений позволяет более полно раскрывать условия и механизмы
процесса их совершенствования, систему отношений центр-субъ­
ект федерации. Социологическая методология требует рассмотре­
ния изучаемых вопросов в органическом соединении «с конкретным
прикладным анализом, оперирующим показателями социальной ста­
тистики и результатами социологических исследований. Конкретный
прикладной анализ не может ограничиваться узко эмпирическими
рамками, а призван дополнять и обогащать общесоциологический
теоретический подход к изучаемым проблемам с позиций историче­
ского материализма».38 Помимо этого данный подход изучения феде­
ративных отношений есть «логическое следствие» разработки теории
- социологии федерализма. Он предполагает применение специаль­
ных методов и способов сбора, обработки и анализа информации:
опросы, интервью, собеседование с лидерами национальных движе­
ний, партий и общественных организаций и представителями реги­
ональной власти и социально-экономических сфер и т. д., а также
контент-анализ основополагающих документов, публичных высту­
плений глав регионов, руководителей федеральных органов власти,
ученых и исследователей.
В процессе исследования проблем взаимоотношений центра и субъ­
ектов федерации мы основывались на ряде социологических принци­
пов, методов и подходов. Так, был использован целостный, системный
анализ, который впервые был применен К. Марксом и Ф. Энгельсом
в изучении экономических явлений и таких социальных обощностей
как нация, народ и т. д., а также сложной панорамы социальной эво­
люции общества. Со временем системный подход к социальной жизни
в философско-социологической науке существенно обогатился. При­
нято считать, что этот подход «в социологии и политологии детально
разработан в 50-60-е гг. XX в. Т. Парсонсом». Выражается это прежде
всего в гораздо более широком охвате социальных явлений: выделение
целого спектра социально-классовой, социально-территориальной и
других социальных структур общества. Рассмотрение взаимоотноше­
ний, действий макро- и мезоуровней (или соответствующих систем)
социально движущейся материи способствует расширению познания
сущности федерации и ее субъектов и раскрытию важных признаков,
связей и их особенностей как социальных систем. Важным признаком
системности взаимоотношений представляется установление диффе­
ренцированных отношений между центром и субъектами федерации.
Федерация как единое суверенное государство, не может претендовать
на системность и целостность при отсутствии качественного единства
ее субъектов. Значит, единство и однородность федерации обуслов­
23
ливаются относительной самостоятельностью, автономностью разно­
качественных субъектов. Иначе говоря, федерация как макросистема
предполагает определенные границы, как в самостоятельности, так и
в однородности своих субъектов, т. е. разный уровень взаимоотноше­
ний. В целом системный подход позволяет охарактеризовать автоном­
ные качества субъектов федерации, которые обусловлены внутренним
своим строением, внесением определенного вклада в формирование и
развитие федеративных отношений и всей федерации.
Примечательно, что системный подход позволяет выявить связи
между макро- и мезосистемами. Наиболее эффективно он может быть
использован и при изучении устойчивой, интегрированной федера­
тивной системы, выявление функций, выполняемых федерацией как
макросистемы, так и ее структурными элементами-субъектами как
мезосистемы. Более того, системный анализ способствует к выявле­
нию общих и типичных структурных черт каждого из социальных си­
стем и др.
Нам представляется, что системный анализ взаимоотношения
федерации и национальных республик в ее составе предполагает: а)
рассмотрение федерации как определенной макросистемы, а не как
суммарное образование отдельных социальных единиц, политических
систем; б) определение связи формы государственности с правовым
положением (статусом), уровнем самостоятельности и независимо­
сти республики; в) рассмотрение республики как особого целостного
социального организма, имеющего свою национальную специфику,
традиции и закономерности развития и т. д.; г) изучение проблемы
взаимоотношений федерации и республик как системы соотношения
общего и особенного в процессе распределения полномочий, власти
и обязанностей.
Итак, содержание федерации охватывает сущность национальных
республик, автономных округов и областей. Поэтому федеративные
отношения выражают, в том числе, этнонациональные интересы и по­
этому, с системных позиций, взаимоотношения федерации и ее субъ­
ектов нужно рассматривать также и с этнонациональных позиций.
Структурно-функциональный
метод
ориентирован
на
рассмо­
трение общества, государства и их союз как систему, обладающую
сложной структурой, каждая часть которой выполняет «специальные
функции, удовлетворяющие определенные потребности и ожидания
системы». Данный социологический подход наиболее употребителен
и в политико-географических исследованиях, посвященных соотно­
шению политических сил между субъектами федерации, роли, функ­
циям местных органов власти и их зависимости от экономических и
социальных
особенностей
территории.
Структурно-функциональный
анализ удобен не только при рассмотрении роли местных органов вла­
сти как своего рода социального демпфера, призванного служить оли24
детворением действенности демократии, способности политической
системы реагировать на запросы «низов» и ее соответствия вековым
политическим традициям общинного самоуправления, но и при из­
учении отношений между центральными (федеральными) и местными
властями как с юридической, так и с географической точки зрения.
Использование структурно-функционального анализа связано с
политической ориентацией ряда авторов. Гак, по-разному тракту­
ют западные политико-географы роль государства в обществе. Одни
видят смысл деятельности государства и его социальной политики в
перераспределении между социальными группами и районами части
национального дохода, тем самым опираются, по сути, на теорию «го­
сударства всеобщего благоденствия». Другие упрощенно толкуют де­
ятельность государства и местных органов власти лишь как прямую
и безоговорочную помощь любым акциям и любым представителям
патроната.
Оценка федерирования государства с цивилизационной позиции,
которая в своей сущности ставит в центр общего прогресса не классы,
а индивида, гражданина — творца цивилизации, позволяет раскрыть
особенности исторического пути разных государств, их политических
традиций, государственных учреждений права, и стимулировать изуче­
ние конкретных цивилизаций и национальных культур. В литературе
данный подход рассматривается как один из первых методологиче­
ских аспектов изучения проблем российского федерализма.
Истоки цивилизационного подхода восходят к античному периоду.
В середине XVIII в. с введением понятия «цивилизованное общество»
французскими философами-просветителями (Кант, Гегель, Гердер,
Шиллер, Гизо, Бокль и др.) были заложены основы подхода в иучении
общества. Он начал применяться в XIX в. в исследованиях «мировой
социологической истории», когда цивилизация стала пониматься как
этап развития человечества, определенный уровень человеческого со­
знания и духа. Впоследствии цивилизационный подход получил новый
импульс в лице О. Шпенглера, JI. Моргана, А. Тойнби, К. Ясперса и
других исследователей.
Изучение цивилизаций и их места в развитии человечества на­
чалось в России со второй половины XVIII в. Основоположником
цивилизованного подхода к историческому процессу считается исто­
рик, социолог Н. Я. Данилевский (1822-1885). Как указал он в одной
из своих работ («Россия и Европа», 1868), «главными действующими
субъектами на подмостках театра истории» является «не государство
или отдельные нации, а огромные культурно-религиозные общности»
- культурно-исторические типы. Впоследствии «цивилизация» полу­
чила подробную классификацию английским социологом А. Тойнби
в работе «Постижение истории». Следует отметить, что у современ­
ных демократов «цивилизационный подход» понимается своеобразно:
25
как приобщение к единой общечеловеческой, мировой цивилиза­
ции, предполагая ее не как сумму культур разных народов или из­
влечение из их опыта, приобретающего универсальный характер, а
как законченную система общественных отношений, культуры и уже
сложившихся традиций.39Как верно подметил В. Ю. Зорин, в таком
многонациональном государстве как Россия, на евроазийских про­
сторах которой сосуществуют и взаимодействуют основные мировые
цивилизационные потоки, до сих пор не принято оценивать пробле­
мы национальной политики в цивилизационном аспекте. Ведь учет
связи между образом жизни, бытовыми устоями российских народов
с традиционной цивилизацией и придание значения нормальному
цивилизационному сосуществованию и взаимодействию народов спо­
собствуют упрочению национального мира и согласия в стране.
Изучение федерации с позиций формационного подхода позволяет
более глубокое и всестороннее рассмотрение состояния и ее перспек­
тив развития, хотя некоторыми считается, что он крайне обедняет
исследование проблем федерализма в России, так как выводит из
анализа федеративных отношений их главного субъекта — человека.40
С помощью этого подхода мы находим объяснение эволюционным
процессам национальных республик в тех или иных формах обще­
ственного развития. В частности, он позволяет выявить особенно­
сти, например, социалистической общественной формации, которая,
установив единые образцы развития в рамках советской федерации,
нивелировала республики с областями и краями. Поэтому, на наш
взгляд, было целесообразным не противопоставлять формационный
к цивилизационному или какому-либо другому подходу и не давать
предпочтение ни одному из них, а применять один в виде дополнения
к другому.
Использование эталонов зарубежных стран в процессе становления
федерализма, например, перенос европейской идеи свободы на рос­
сийскую почву (Н. Муравьев): хорошо отлаженную французскую или
немецкую модель или же англосаксонскую правовую систему (К.Поппер) — может способствовать выбору более оптимальных путей разви­
тия государства. Так, опыт швейцарских кантонов, регионалистского
движения в Испании, характеризующегося, как в России, наличием
сильного этнонационального элемента, даст возможность вырабо­
тать конкретные рекомендации для решения аналогичных проблем
в России.41 Однако применение этого трансплантационного подхода
отрицалось еще античными мыслителями. Так, Аристотель писал, что
нужно создавать законы, приспособленные к условиям конкретного
государства, а не подгонять государство под придуманные законы.
Гегель утверждал: «каждое государственное устройство есть только
продукт, манифестация собственного духа данного народа и ступе­
ни развития сознания его духа».42 Сходные мысли были развиты Ш.
26
Монтескье: гражданские законы «должны находиться в таком тесном
соответствии со свойствами народа, для которого они установлены,
что только в чрезвычайно редких случаях законы одного народа могут
оказаться пригодными для другого народа».43 Более того, применение
трансплантационного подхода там, где речь идет о социально и исто­
рически обусловленных вопросах, может быть весьма опасно.
Известный французский правовед М. Лесаж, подтверждая доста­
точно много схожего в Конституциях Франции и РФ, посчитал не­
приемлемой американскую конституционную модель для России. Ибо
в российско-французском варианте есть и Президент, и премьер-министр, а в американском — только президент. Пост премьера позволя­
ет смягчить возможные конфликты в отношениях между президентом
и парламентом и служит своего рода «предохранителем», тем самым
обеспечивает необходимую гибкость власти.44 Это обстоятельство ука­
зывает на недопущение, без какого бы то ни было серьезного анализа,
«отказавшись от теории общественного развития в пользу лозунгов
«демократии», «правового государства» и указывая на то, что «на За­
паде живется богаче и свободнее», «копирования существующих там
федеративных отношений». Первостепенное значение должна иметь
«возможность и пределы заимствования опыта зарубежных государ­
ства в развитии российского федерализма с учетом этнорелигиозной
специфики российского социума», асимметричность в развитии субъ­
ектов федерации, «проявлений регионального сепаратизма» и т. д.
Презентистский подход. Презентизм - это навязывание прошлого
современным воззрениям на федерацию и в современном видении
федерации как одной из прошлой стадии, этапа развития государства.
Применяется как сторонниками унитарной, так и федеральной форм
государства. Первые утверждают, что «из истории нашего государства
вовсе не следует, что у него была заложена некая федеративная при­
рода». «Российская Федерация — наследница традиций российской
государственности, которой были чужды традиции реального федера­
лизма. Они всегда подменялись различными формами территориаль­
ной децентрализации... Российское общество не обладает достаточным
опытом жизнедеятельности в условиях федерализма».45 «Московское
царство и Петербургская империя формировались» далеко «не путем
объединения равностатусных земель», а объединились путем присо­
единения окраинных земель. «В природе России нет ничего такого,
что фатально предопределяет ее выбор в пользу федерализма».46 Неко­
торые полагают, что «Россия никогда раньше не была федеративным
государством и сегодня вряд ли доросла до него».47 «Наш народ никог­
да не жил в условиях благосостояния и свободы».48 «Россия никогда
не была сильна организованными институтами общественного мне­
ния. Отношения власти с управляемыми напоминали улицу с одно­
сторонним движением. Горстка людей в столице принимала решения,
27
а народ лишь вникал им, в то же время пытаясь вдали от высокой по­
литики устроить жизнь по-своему»49 и т.д. Федералисты же, наоборот,
указывали на историческое предопределение выбора России в пользу
федеративной формы государства.
«Предметно-проблемное пространство» социологического изучения
проблем федеративных отношений, дополняя использование прин­
ципа историко-сравнительного подхода, сформированного на базе
исторического подхода, позволяет выявить историю возникновения
главных этапов развития исследуемого явления. Смысл этого подхода,
введенного в социологию первым русским профессиональным соци­
ологом М.М. Ковалевским (1851—1916), заключается в сопоставлении
концепций, моделей взаимоотношения центра и субъектов федерации
различных типов государства, взятых в различные этапы и фазы их
развития. Указанный подход позволяет выявить общие и специфи­
ческие закономерности взаимодействия сторон, которые получили
развитие или эмпирическое подтверждение. Это сделает возможным
более точно прогнозировать развитие федеративного общества.
Целостный характер приобретает указанное «пространство» при
использовании
методологического
принципа
политике-географи­
ческого анализа. Он особо значим в условиях обновления РФ и ее
трансформации, когда столь усилилась взаимозависимость различных,
удаленных друг от друга территориальных сообществ. Политико-географическое изучение основ федерации позволяет анализировать роли
«различных явлений и процессов в территориальных системах разного
уровня», от федерального до местного (локального) и получить до­
стоверные выводы об истории, современном состоянии и перспекти­
ве ее развития. Политико-географическое изучение основ федерации
можно разделить на четыре этапа. На начальном выясняется степень
совпадения границ между субъектами федерации с реальными грани­
цами расселения этносов, другими социальными, политическими и
экономическими рубежами. Он тесно связан с анализом генезиса и
истории формирования федерации той или иной страны. На следую­
щем этапе изучается: а) региональное развитие; б) изменения в соот­
ношении демографического и экономического потенциалов субъектов
федерации; в) воздействие границ членов федерации на региональное
развитие и, наоборот, изменение роли и функций этих границ под
влиянием развития хозяйства и крупных систем расселения. На тре­
тьем оценивается воздействие социально-экономических процессов на
соотношение политических сил между членами федерации и центром.
На последнем рассматривается реакция центра и субъектов федерации
на возникающие между ними противоречия50 и при необходимости
разрабатываются планы изменения политико-территориального деле­
ния и их реализации, осуществляется поиск компромиссов в области
ресурсно-экологической и региональной политики и др.
28
* В целом политико-географическое изучение многонациональной
федерации позволяет определить особенности территориального со­
четания политических сил и выявить обусловливающие их экономи­
кой социально- и историко-географические факторы, взаимосвязь
этнической карты и территориальной расстановки политических сил,
с тем, чтобы обеспечить поступательное развитие федерализма. Ис­
пользование методологических принципов исследования социологии,
истории и политической географии в их взаимосвязи позволит из­
учать федеративное отношение в единстве социальной теории и прак­
тики и разработать механизм оптимизации взаимоотношений центра
и членов федерации в социальной системе федерации.
Актуальность, научную и практически-политическую значимость
места и роли федерализма Э.В. Тадевосян увязывает с его способнос­
тью решать национальный вопрос. Свои утверждения он аргументи­
рует: а) распадом таких многонациональных государств как СССР,
Югославия и Чехословакия; б) переживанием глубокого реформи­
рования федерализма в России; в) развертыванием в СНГ процесса
интеграции, потребующей использования многообразных конфедера­
тивных и федеративных форм объединения суверенных государств; г)
выдвижением на первый план национально-государственного аспек­
та комплекса разнообразных и сложных национальных проблем как
России, так и СНГ (статус Ичкерии, Нагорного Карабаха и др.); д)
выявлением потребности в объективном и углубленном обобщении
мирового опыта федерализма в решении национального вопроса; е)
наличием оснований полагать, что ему суждено сыграть немаловаж­
ную роль в качестве одной из государственных форм региональной и
глобальной интеграции государства.51
Разнородные этнические общности с их собственными государ­
ственностями или же право на нее являются достаточной основой
для создания государства на федеративных началах, т. е. «коренные
истоки» федерации лежат в полиэтничности и «разделенности обще­
ства». Поэтому федерация по своей природе призвана защитить ин­
тересы этносов: она осуществляет ее через интеграции национальных
государств в свою систему с правом на сохранение самостоятельности.
Наряду с субъектами, которые способны решать многие вопросы, свя­
занные с национальным развитием, защиту прав этносов выполняет и
общегосударственный уровень, осуществляя разработку и реализацию
соответствующих программ и проектов.
Федерализм, мыслимый в неразрывной связи с идеями демократии
и правового государства, является своеобразным плацдармом для вне­
дрения данных идей в политико-правовую материю и общественные
отношения.
В научной литературе российский федерализм определяется также
как территориальная форма демократии. Ибо демократизация обще­
29
ственной жизни требует федерализации отношений между цен­
тром и регионами. Демократическое содержание его выражается
в: а) разделении власти между центром и субъектами федерации
как одно из гарантий против монополизации власти; б) рассредо­
точении власти на общегосударственном, региональном и мест­
ном уровнях, расширяющем возможности для участия граждан в
политической жизни; в) выступлении субъектов как защитников
прав человека посредством предоставления дополнительных прав,
которых нет или они закреплены в федеральной конституции.52
Важно подчеркнуть, что наличие связи между федерализмом и де­
мократией — это еще не принятие демократических принципов и
механическое установление их в федерацию. Признается тот феде­
рализм (напр., А.С. Солженицын и др.), под которым понимается
«не национально-территориальное, а чисто территориальное, т. е.
губернское».53 Это можно расценивать, как желание некоторых ис­
следователей сформировать федерацию по чисто территориальной
американской форме.
Таким образом, федерализм в основном понимается как: а) одна
из территориальных форм демократии, способ территориальной ор­
ганизации государственной власти на принципах демократии управ­
ления, добровольного союза и воспроизводства многоэтнического
гражданского общества, суть которого проявляется в двухуровневой
«государственно-правовой
атрибутике»;
б)
вызреванное
эволюционно-культурологическое явление с строгим набором либеральных
ценностей, обеспечивающий персональную политическую и эконо­
мическую свободу личности посредством предоставления членам
федерации самостоятельности и самоуправления, и обеспечения их
участия в управлении государством; в) процесс установления взаи­
модействия между центром и членами федерации, улаживания отно­
шений в государстве путем использования наиболее целесообразных,
соответствующих условиям методов управления.
В литературе федерализм определяется и как главный принцип
государственного устройства, в котором проявляется характер вза­
имоотношений между Центром и субъектами федерации. «Кредо
федерализма», — по утверждению К.Б. Толкачева, — это «умение осо­
знавать огромные созидательные возможности саморазвития едино­
го многонационального федеративного государства в разнообразии и
самостоятельности его субъектов».54 Вместе с тем «федерализм — это
теоретико-методологическая основа организации, политики и практи­
ки создания и развития федерации. Термин «федерализм» охватывает
процессы перехода конфедеративного и унитарного государства к фе­
деративному государству».
На аналогичных позициях стоит С.Н. Лаврентьев. Федерализм —
это не только вопрос структуры, пишет он, но и вопрос процесса уста­
30
новления и развития самоуправляющегося гражданского общества».55
Далее, указывая на отсутствие стратегии строительства российского
федерализма, замечает, что подходы исследователей к подлинному
федерализму страдают односторонностью, идеализмом и необъектив­
ным противопоставлением унитарному государству. Понятию «феде­
рализм» изначально придается оценочное понятие исключительно с
положительным знаком, что призвано выделить некое общественное
благо, не зависящее от социального, экономического, культурного
прогресса.56 По его мнению, в современной России можно говорить
только о формальном федерализме, который характеризуется тем,
что федеративным государством является только по форме, обла­
дая федеративной структурой, но не имея развитого гражданского
самоуправления с настоящей федеративной культурой взаимоотно­
шений.57
Ряд авторов рассматривают федерализм как один из основопола­
гающих принципов общества, построения государства (Р.Г. Абдулатипов, З.М. Зотова, В.Г. Игнатов, В.И. Бутов и др.), как принцип связи
частей и целого в территориально-политическом устройстве государ­
ства, а также как политико-правовую идею достижения компромисса
между общегосударственными и местными интересами.58 Сущность
его заключается в отношениях между центром и регионами, носящих
характер двустороннего соглашения, которое не может быть изменено
в одностороннем порядке.59 М. Рахимов находит федерализм «золотой
серединой» между двумя крайностями — возвращением к унитаризму
и дезинтеграцией России.60
По определению Ю.И. Любимцева сущность российского феде­
рализма — «это не способ обеспечения деятельности органов власти
и их полномочий, а способ воспроизводства многонационального
российского гражданского общества и его политической и социаль­
но-экономической структуры».61 Однако едва ли возможно без обе­
спечения деятельности властных органов что-либо воспроизводить,
создание гражданского общества является целью любого демокра­
тического государства. Мы солидарны с теми авторами, которые
подчеркивают важность и необходимость достижения реального фе­
дерализма в России, который предполагает гражданское общество с
развитым самоуправлением, с гармоничным разграничением функ­
ций и собственности между центром и регионами, передачей власт­
ных полномочий и средств из центра в регионы для их выполнения.
Только федеративное устройство России «быстрее и эффективнее
сможет построить государство с подлинно демократическим поли­
тическим режимом и обеспечить права и свободу своих граждан: по
своей природе федерализм привносит в общественную жизнь атмос­
феру диалога, открытого обсуждения спорных вопросов и совмест­
ного поиска путей к компромиссу».62
31
Демократическая политическая организация общества, как си­
стема, по своей социальной направленности занята реализацией ме­
ханизма равномерного исполнения всех существующих в обществе
интересов: интересов общества и государства, Федерального центра
и субъектов Федерации, различных групповых субъектов и интересов
конкретной личности.
Благодаря этому происходит планомерное разделение властей по
горизонтали на законодательную, исполнительную и судебную и по
вертикали между федерацией и ее субъектами, что закладывает осно­
вы системы сдержек и противовесов и создает режим ограниченности
государственной власти. На данную конструкцию обращал внимание
еще Б.А. Кистяковский. По его мнению, основной принцип правово­
го и конституционного государства состоит в том, что государствен­
ная власть ограничена.
Диалектическая взаимосвязанность федералистской идеи и теории
правового государства обуславливает методологическую природу фе­
дерализма в вопросах установления первенства закона перед властью,
права перед политикой. На данное обстоятельство обращал внимание
еще Н.А. Бердяев. «Политика, — считал он, — слишком часто бывала
политиканством, допускала средства, не похожие на цели, считала все
дозволенным и потому заключала в себе злобное начало». Безогово­
рочное и полное господство права, его норм, ценностей и идеалов
предполагает неукоснительное выполнение закона со стороны всех
субъектов политических отношений и, в особенности, федералист­
ских отношений, составляющих базу института федерализма.
Параллельно этому происходят противоположные процессы, когда
в результате реализации методологической функции федерализма в
политическую организацию общества создаются условия для успеш­
ного функционирования правовой и политической системы страны в
интересах государства и личности, Федерации и ее субъектов, а также
воплощение демократических идеалов в жизнь, начинают способство­
вать формированию подлинного, «реального» федерализма.
Таким образом, автор приходит к выводу, что федерализм носит
универсальный характер: его можно рассматривать и как метод позна­
ния государственно-правовой действительности, и как метод создания
норм и договоров, как источников права, и как метод применения
норм права через механизм устройства власти и ее взаимодействия с
обществом. Федерализм выступает как важнейшее направление вне­
дрения в общественно-политические отношения идеалов права и де­
мократии. Универсальность федерализма позволяет обозначить его
методологическую роль в приращении политических и юридических
знаний, что особенно показательно в политико-правовом опыте за­
рубежных стран.
32
3. Генезис федерализма
Проблема федерализма является одной из важнейших в современ­
ном мире, ставшем на путь демократии, гуманизма и прав человека.
Идея федерализма развивается в унисон с концепцией ограничения
государственной власти и является его своеобразным выражением.
Учение о федеративном государстве, возникнув в период буржуазных
революций, находит свое планомерное воплощение в ноли шко пра­
вовых надстройках разных стран.
Теория федерализма, обогащаясь практическим опытом и вопло­
щая теоретические новинки в жизнь, с течением времени находит
свое активное развитие.
Концепция федерализма неразрывно связана с теорией государ­
ственного суверенитета, ибо суверенитет — это один из главных при­
знаков государства, в том числе и федеративного.
Весомый вклад в теорию и практику федерализма внесла советская
теория и опыт федерализма.
Понятия «федерация», «федеративное государство» впервые по­
явились в XVII веке. Понятия, введенные в научный оборот немецким
кальвинистом и юристом И. Альтузиусом (1562-1638), который обо­
значается в литературе как родоначальник теории федерализма, впо­
следствии стали употребляться в различных значениях.
Ученый разработал «федеральную теорию народного суверенитета»
на основе принципа союза или согласия. Он считал, что федерация
учреждалась в результате иерархического возвышения новообразован­
ного союза над меньшими по размерам союзами — начиная с семьи
вплоть до государства63.
Теоретическое оформление теории федерализма происходит в пе­
риод буржуазно-демократических революций, в обстановке борьбы с
абсолютизмом, в период утверждения прав и свобод человека. Движе­
ние за федеративное устройство не просто сопутствовало буржуазной
революции. Оно являлось ее содержанием в форме борьбы за права и
свободы не только человека, но и провинций, земель, регионов, на­
циональных окраин.
Борьба за независимость североамериканских штатов и образова­
ние единого федеративного государства была не просто борьбой за
независимость. Она была и буржуазно-демократической революцией.
В отличие от самой идеи федерализма, федеративные государства
— это исторически относительно поздние явления. Первым федера­
тивным государством в собственном смысле этого слова являются
США.
Американский федерализм возник на волне глубинных процессов
демократизации общества. Он явился следствием развития граждан­
ского общества, интенсификации хозяйственной деятельности64, по33
276-2
нимания и осознания прав человека и национального (народного)
суверенитета. В духовной жизни эта тенденция проявилась в виде
стремления к свободе и самоуправлению.
На федерализм, как на теорию и практику строительства федера­
тивных государств, повлияли различные философско-правовые кон­
цепции.
Прежде всего, следует отметить, что практическое правотворчество
чаще всего развивается в русле юридического позитивизма. Здесь ис­
точником права является воля суверена. Недостатком данной школы
права было отношение к личности как к явлению второстепенному.
Закон является инструментом в руках государства, с помощью кото­
рого власть упорядочивает общество, применяя при необходимости
аппарат принуждения. Здесь личность - объект, а право — это инстру­
мент и функция политики.
Другая концепция — теория естественного права. Она возникла
еще в древности и продолжает свое развитие в традициях Нового вре­
мени. Здесь центральным пунктом выступает идея свободы. Свобода
индивида как его естественное право делает политической проблемой
положительное право. По сути, проблема права есть проблема леги­
тимации частного лица, группы и общества и является способом пре­
одоления деспотической власти государства.
В эпоху Нового времени рождается гражданское общество,
смысл которого заключается в образовании автономной области
деятельности и творчества человека и общества; это период ста­
новления самостоятельной личности, самоуправления и самоорга­
низации в гражданском обществе. Именно в это время происходит
осознание того, что федерализм для некоторых государств являет­
ся единственно возможной формой, в которой возможно построе­
ние гражданского общества, демократии, решения национальных
проблем и сохранения политического единства. Здесь федерализм
выступает как средство утверждения свободы. Он созвучен идеям
естественного права.
Формирование федеративных государств связано с эпохой пере­
хода от феодализма к капитализму.
Федерализм как идеология возник как инструмент ограничения
всевластья государства. Однако в период возникновения первых
федеративных государств (например, США) данная идея была уже
не нова.
Еще мыслители Древней Греции, такие как Платон и Аристотель,
высказывались о необходимости ограничения государственной власти.
«Отцы-основатели» федерации североамериканских штатов А. Гамиль­
тон, Дж. Джей и Д. Мэдисон в работе «Федералист» под псевдонимом
Публий обосновывали необходимость федеративного устройства госу­
дарства, ссылаясь на опыт Римской республики.
34
Большинство ученых саму идею ограничения государственной вла­
сти традиционно связывают с Великой Хартией вольностей 1215 года,
которая установила принцип, согласно которому государственная
власть обязана учитывать «интересы своих вассалов» и не вмешивать­
ся в их дела. Со времен Иоанна Безземельного, каждый король дол­
жен был подтверждать действительность Хартии, обязуясь тем самым
соблюдать данный принцип. Поэтому нередко Великую хартию воль­
ностей в политико-правовой науке называют «краеугольным камнем
свободы»65.
Первоначально теоретическая мысль в области права представляла
проблему ограничения государственной власти исключительно как са­
моограничение (добровольное воздержание государства от действий,
не сообразованных с целями, которые преследует государство). Мно­
гие представители естественно-правовой школы, являясь сторонника­
ми индивидуализма, в то же время признавали, что государственная
власть по отношению к индивиду абсолютна. Требования ограничения
власти были направлены только на органы государственной власти, а
не на саму власть. В этом были даже согласны такие непримиримые
оппоненты как Т. Гоббс и Ж.-Ж. Руссо.
И. Бентам и Дж. Остин, взгляды которых имели серьезное влия­
ние на политико-правовую мысль всего английского общества конца
XVIII - начала XIX в.в., нисколько не сомневались в верховенстве
государства и правовой неограниченности его власти. Так, Дж. Остин
утверждал, что самоограничение государственной власти иллюзорно
и от нее нет никакой легальной защиты для общества. А, например,
Р. Иеринг считал, что проблема самоограничения государственной
власти есть частный случай самоограничения человеческой личности.
Он сравнивал нежелание самоограничения государственной власти с
эгоизмом человека, утверждая, что история развития государственной
власти — это история человеческого эгоизма, который необходимо об­
уздать.
Одним из первых учений, которое утвердило необходимость
ограничения государственной власти, стало учение о государстве
Г. Елинека, согласно которому, ограничение государственной вла­
сти превращается в гораздо большее, чем воздержание от опреде­
ленных действий, оно становится необходимым моментом самого
существования государства.
Понятие связанности государственной власти правом, утверждаю­
щее приоритет права по отношению к государству, идет дальше кон­
цепции самоограничения и признает «ограниченность» государства по
отношению к индивиду. Теоретически эта позиция восходит к рабо­
там Дж. Локка, который утверждал, что человек от природы обладает
неотъемлемыми правами, а создаваемая общественным договором го­
сударственная власть имеет своей целью обеспечение защиты.
35
В трудах немецких правоведов К.Т. Велькера, О. Гирке, Р. фон
Моля, JI. Шталя, по праву считающихся классическими представи­
телями теории правового государства, было детально разработано по­
нятие связанности государственной власти правом. В современной
правовой науке анализ проблемы ограничения государственной вла­
сти ведется в разных направлениях. Одно из значительных исследова­
ний было сделано известным венгерским юристом А. Шайо, который,
рассматривая вопрос самоограничения государственной власти с по­
зиции конституционализма.
Возникнув в ХШ в., идея ограничения государственной власти се­
рьезно трансформировалась, приобретая различные формы воплоще­
ния. Среди них следует выделить: идею противовеса — государственная
власть ограничивается другой властью, учредительной властью, влас­
тью народа и т. д.; идею самоограничения — государственная власть
ограничивает сама себя; идею ограничения правом — государственная
власть ограничена правом и на праве основывается; идея ограничения
правами человека ~ государственная власть является средством обе­
спечения индивидуальной свободы человека.
Первая форма ограничения государственной власти посредством
создания другой власти имела несколько вариантов воплощений по
мере развития цивилизации. В теории божественной власти, наиболее
ранней по времени возникновения, воля божества и его представите­
лей ограничивает политическое могущество светского правителя.
Концепция Учредительной власти получила теоретическое обо­
снование в трудах Дж. Локка и Ж.-Ж. Руссо. Она понимается как
решение народа, действующего как единое целое, о создании нового
государства. Формами реализации учредительной власти обычно вы­
ступают учредительные конвенты, собрания, на которых принимались
судьбоносные решения в государственно-правовой жизни. В России
учредительная власть действовала в период формирования Временно­
го правительства (3 марта 1917 г. - 25 октября 1917 г., три состава) и в
период созыва Учредительного собрания (5-6 января 1918 г., разогна­
но большевиками). В настоящее время смысл учредительной власти
понимается как право государствообразующего народа на изменение
или отмену действующей конституции. Первоначально она возникла
как самостоятельная, высшая и постоянная, но затем ее эволюция
произошла в пользу законодательной власти.
Наиболее ярко идея ограничения государственной власти посред­
ством создания другой была реализована в конструкции «народной
власти», основывающейся на народном суверенитете. Ее основопо­
ложником является Ж.-Ж. Руссо. Состоит в противопоставлении го­
сударства как совокупности граждан и правительства как аппарата
государственной власти и мыслится как ничем не ограниченная вер­
ховная власть народа. Здесь народ есть категория эмпирическая. Что
36
было оспорено Аббатом Сьейесом, который на его место поставил
абстрактную категорию «нация».
Другая ступень развития идеи ограничения государственной власти
— идея самоограничения государственной власти. Реальное воплоще­
ние идеи самоограничения государственной власти материализуется в
теории разделения властей. Наиболее раннее теоретическое обоснова­
ние можно встретить еще у древних мыслителей Аристотеля, Эпикура
и Полибия. Однако ее основоположником следует считать Дж. Локка,
взгляды которого развивал М. Падуанский и др. мыслители. А целост­
ный вид учению придал Ш.Л. Монтескье, провозгласив разделение
властей наиболее эффективным средством «борьбы с абсолютизмом и
узурпацией власти в одних руках». Впервые разделение полномочий
между ветвями государственной власти сложилось в Англии в XIII в.
Следующим важным этапом ограничения государственной власти
и серьезной вехой в сложном процессе разделения властей стало об­
разование США и принятие Конституции 1787 года. По ней власть
разделялась по горизонтали — на законодательную, исполнительную
и судебную, и по вертикали — между центром и субъектами.
Возникновение института федерализма связано с теорией разде­
ления властей, как одной из важнейших форм ограничения государ­
ственной власти. В дальнейшем учение развивалось и видоизменялось.
Возникли различные модели разделения властей, осознавалась проблемность единства власти или разделения власти на независимые
ветви, был поставлен вопрос о приоритете одной из ветвей власти или
их равном положении; оформилась идея контрольной власти.
Важнейшей ступенью ограничения государственной власти — это
идея ограничения государственной власти правом, которая нашла во­
площение в англосаксонской концепции «верховенства права» (rule of
law) и континентальной концепции правового государства (rechtsstaat,
Etat de troit). Трудность ее реализации заключается в том, что не су­
ществует единого понимания права.
Следующей формой ограничения власти является ограничение го­
сударственной власти правами человека. По ней — верховенство права
не является абсолютной ценностью. Ибо здесь не всегда учитывается
человеческий фактор. Права человека как общечеловеческая, персо­
ноцентрическая и либертальная идея определяет смысл и содержание
деятельности всей системы органов государственной власти. Государ­
ственная власть производна от прав человека.
Таким образом, идея федерализма как часть теории разделения вла­
стей стала серьезным аргументом борьбы против всевластья государ­
ства. Она занимает достойное место среди других форм ограничения
государственной власти. Проблему генезиса федерализма следует рас­
сматривать в единстве с генезисом идеи ограничения государственной
власти; более того, федерализм наряду с иными формами ограничения
37
государственной власти движется в едином русле общедемократиче­
ского развития.
Основоположник теории разделения властей Дж. Локк государ­
ственную власть разделял на законодательную, исполнительную и
федеративную, то есть регулирование отношений между союзным
государством и ее частями. Он также считал, что исполнительная и
федеративная власть должны подчиняться законодательной. Такая
модель в дальнейшем возобладала в парламентских республиках.
Несмотря на то, что в дальнейшем в рамках теории разделения
властей в основном говорили лишь о разделении властей на зако­
нодательную, исполнительную и судебную, но подразумевалось и
вертикальное разделение властей. Таким образом, Дж. Локк вскрыл
юридический механизм построения федеративного государства, по­
средством разделения властей. Поэтому Дж. Локка ряд ученых счита­
ют основоположником теории федерализма66. Мы разделяем данную
точку зрения. В дальнейшем ученые в своих исследованиях раскрыва­
ли различные стороны данного явления, выявляя политологический,
экономический, социологический и иные аспекты.
Таким образом, институт федерализма образовал второе измерение
института разделения властей. На этой ступени государство, ограни­
ченное путем: разделения властей на законодательную, исполнитель­
ную и судебную ветви, дополняется противовесом в лице субъекта
федерации.
Развитие федерализма, как теории, осуществляется в трудах таких
выдающихся личностей как А. Гамильтон, Д. Мэдисон и Дж. Джей. В
работе «Федералист» они изложили свои научные взгляды под псев­
донимом «Публий». Они доказывали необходимость федеративного
устройства государства, ссылаясь на опыт Римской республики. Мыс­
лители рассматривали проблему федерализма с точки зрения соот­
ношения федерации и конфедерации.
Теория Дж. Локка о разделении властей была в полной мере
использована А. Гамильтоном — лидером партии федералистов и
автором «Декларации о независимости США» в практике государ­
ственного устройства США. В Конституции США 1987 года были
заложены основные принципы федеративного государства, первого
в мире, в полном смысле этого слова, федеративного государства.
В принципе, США были и первым конфедеративным государством67, если признавать их существование. Следует заметить, что к
федеративному государству, как практическому воплощению те­
ории федерализма американцы пришли через конфедерацию, эм­
пирически.
Развитие теории федерализма происходит в теснейшей связи с про­
блемой суверенитета68, вопросов политико-правового статуса, полно­
мочий и компетенции федерации и ее составных частей.
38
В науке сложилось несколько теорий государственного суверени­
тета в федерации.
Первая теория — теория разделения суверенитета (теория разде­
ленного суверенитета) явилась первой серьезной попыткой понима­
ния политико-правовой природы суверенитета в федерации. Данная
теория возникла в XVIII в. под влиянием взглядов Дж. Локка и Ш.Л.
Монтескье в период образования США. Она связана с именами А.
Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея и А. Токвиля. Следует особо
подчеркнуть, что теория разделенного суверенитета господствовала
почти до конца XIX в.
Согласно данной концепции, федеративное государство — это сво­
еобразная форма разделения суверенитета. Мыслители на примере
США объясняли, что полномочия американского правительства про­
стираются на определенное количество объектов и штатам предостав­
ляется непререкаемый суверенитет над остальными объектами.
Суверенитет в данной теории понимался в свете теории разделения
властей и разделения компетенции между органами государственной
власти федерации и ее субъектов. Государственный суверенитет де­
лится между федерацией и ее членами соответственно закрепленной
в конституции доле государственной власти. Федерация суверенна в
отношении своих полномочий, а субъекты — в отношении своих. В
обосновании такого взгляда указывалось, что политико-правовой ста­
тус ее членов не может быть изменен никем из них в одностороннем
порядке69.
Теория разделенного суверенитета снискала популярность благо­
даря трудам известного французского ученого А. Токвиля. Он писал,
что суверенитет необходимо поделить, чтобы государства, составля­
ющие данный союз, продолжали иметь самоуправление во всем, что
относится к их внутреннему благосостоянию, а нация, объединенная
в союз, не перестала бы быть одним целым и удовлетворяла бы об­
щие потребности70. Согласно научному аппарату ученого, существу­
ют «объекты» управления, относящиеся к нации в целом, которые
должны быть поручены только федеральным властям, и «объекты»
управления, относящиеся к определенным территориям. К первым
автор относил такие отрасли, как военное дело и дипломатию, а ко
второму — местный бюджет. Также он выделяет объекты смешанной
природы, касающиеся всей нации. Таковы, например, права, регули­
рующие гражданский и политический статус граждан. Несмотря на то,
что данный объект и составляет общий Интерес, данные отношения
могут регулироваться как на уровне федерации, так и на уровне шта­
тов по их соглашению.
Немецкий исследователь Ю. Шталь писал, что «только там имеется
федеративное государство, где суверенитет не принадлежит ни одно­
му, ни другому, а обоим, и коллективному государству (центральной
39
власти) и отдельному государству (власти отдельных государств), каж­
дая в его сфере»71.
Другой сторонник данной концепции, О. Майер, полагал, что в от­
личие от конфедерации, где существует только одна суверенная власть
— власть объединившихся в союз государств, в федеративном государ­
стве существуют две суверенные власти, так как и союз, и союзные
части суверенны72.
По мнению, Г. Вайца, близкого по взглядам к А. Токвилю, в феде­
ративном государстве суверенитет не принадлежит в отдельности ни
федерации, ни государствам-членам. Он принадлежит и федерации,
и государствам-членам в своей сфере. Здесь права федерации и субъ­
ектов-членов дополняют друг друга. Ученый относил к компетенции
федерации внешние сношения, право войны и мира, союзов, догово­
ров, дипломатического представительства, установление мер, весов,
чеканку монет, выдачу патентов, а к компетенции субъектов федера­
ции — заботу о праве, его развитии и поддержании, администрацию,
церковь и науку73.
Г. Вайц, несмотря на то, что является сторонником теории раз­
дельного суверенитета, тем не менее, оперирует понятием «государство-член», имея в виду субъект федерации, чем затрагивает
терминологический аппарат представителей теории государств-членов, основные положения которой мы рассмотрим далее.
Другая теория государственного суверенитета — теория государствчленов стоит на позициях того, что государственный суверенитет при­
надлежит субъектам федерации. Субъекты федерации имеют права
нуллификации и сецессии. Представителями данного подхода явля­
ются М. Зейдель, Д. Кальхаун74.
На развитие теории федерализма и теорий государственного су­
веренитета в XIX - начале XX в.в. повлияли события, связанные с
дальнейшими попытками применить теорию федерализма к федера­
тивным государствам. Следует заметить, что теория государственного
суверенитета Ж. Бодена, как неограниченной государственной власти,
не могла в полной мере объяснить природу суверенитета в федера­
тивном государстве. Данный период ознаменовался кризисом теории
суверенитета. А события, связанные с преобразованием Германского
союза в германскую империю, принятие Конституции 1871 года, объ­
единение земель в единое государство на началах федерализма стало
мощным толчком для развития теории федерализма.
Немецкий исследователь М. Зейдель отрицал существование феде­
ративных государств. В силу договорного характера их возникновения,
он называл их конфедерациями. Он считал, что основной признак су­
веренитета — его неделимость и неограниченность. Поэтому, по его
мнению, теория федеративного государства ложна, а те государства,
которые называются федеративными, должны называться либо уни­
40
тарными, либо конфедеративными. Он относил такие государства как
США, Швейцария, Германская империя, образовавшиеся по догово­
ру, конфедерациями. Союзная власть есть не высшая власть, а лишь
коллективная власть правительств государств-членов. Поэтому суве­
ренитет не передается союзному государству, он сохраняется за госу­
дарствами-таенами. Союзное государство не обладает суверенитетом,
это лишь деятельность суверенных государств-членов.
Действительно, наличие договора должно говорить о том, что за­
ключенная сделка (образование федеративного государства) является
добровольным актом, и контрагент, после ее совершения, свою пра­
восубъектность не исчерпывает, никуда ее не теряет, сохраняет свои
права. Так и государство-член, вступив в сделку с другими государ­
ствами, не лишается своего суверенитета.
М. Зейдель различал два вида конфедеративных союзов. Во-первых, те, в которых суверенные права осуществляются каждым союз­
ником на равных условиях и, во-вторых, те, в которых суверенная
власть осуществляется союзниками сообща75.
Первые имеют в качестве союзного органа конгресс, включающий
представителей союзников, но его решения должны осуществляться
через органы государств-членов. Это международно-правовые объеди­
нения. Во втором случае действуют общие органы, которые действу­
ют от имени союза и воздействуют непосредственно на граждан. Это
— союзное объединение государственно-правового характера. Среди
союзов второго вида ученый выделял два подвида: первый, когда, от­
дельное государство может своим законом уничтожить действие со­
юзного закона и выйти из союза, и второй, когда первоначальный
договор создает нерасторжимый союз, из которого не допускается вы­
ход государств-членов76.
Как правильно замечает Д. Тэпс, союз государственно-правового
характера и есть не что иное, как федерация, а два его подвида, от­
меченные М. Зейделем, — лишь две разновидности федерации, вы­
деляемые в зависимости от наличия у ее субъектов права на сецессию.
Теория немецкого ученого не получила широкого признания, но по­
дорвала влияние теории А. Токвиля о разделенном суверенитете.
На рубеже XIX и XX вв. стала утверждаться теория исключитель­
ного суверенитета федерации или унитарная теория федерализма. Со­
гласно данному подходу, государственным суверенитетом обладает
только федерация в целом. Субъекты федерации не являются суверен­
ными государствами, а государственный суверенитет един и неделим.
Части федерации рассматриваются как более или менее автономные
части целого.
Классическая унитарная теория разработана П. Лабандом. По его
представлению, все государственные объединения сводятся к двум
видам: международно-правовые (договорные) и государственно-пра41
вовне (корпоративные). Юридическим основанием первых является
договор, а для вторых — конституция, статут. В федеративном госу­
дарстве воля государства отличается от воли его членов: она не явля­
ется суммой его воль. Как он считал, это независимая от них воля,
даже если она способствовала ее формированию.
«Права федерального государства являются не правами его членовгосударств, а правами государства над членами», — писал Лабанд. По
его мнению, существенным отличием союза государств (конфедера­
ции) и конституционно организованного, корпоративного государства
является то, что в первом случае суверенна власть отдельного государ­
ства-члена, а в во втором — центральная власть77.
Каждое государство, входящее в федерацию, в отдельности не су­
веренно, но оно совместно с другими государствами-членами образует
федеральный суверенитет. Субъекты федерации признаются государ­
ствами, несмотря на отсутствие суверенитета78.
К теории П. Лабанда близки взгляды Г. Елинека. Он считал, что
государственная власть — это первоначально господствующая власть,
то есть власть, господствующая в силу собственного своего могуще­
ства и собственного права79. Конфедерация государств есть осно­
ванное на договоре объединение независимых государств, имеющее
федеральную власть. Но эта власть, управляющая делами союза не
есть государственная власть. Она не имеет imperium над государства­
ми союза, так как в ее распоряжении нет государственно-правовых
средств для осуществления своей воли.80 Федеративное же государство
есть образованное из нескольких государств суверенное государство,
власть которого происходит от его отдельных членов, связанных в
одно государственное единство. В федеральном государстве суверен­
ная власть так разделяет совокупность входящих в ее сферу функций,
что она сама сохраняет лишь ее определенное количество, осталь­
ные же государственные функции передаются несуверенным государ­
ствам-членам. Конфедерация основана на суверенитете членов союза,
а федеральное государство ~ на суверенитете центральной власти.
По мнению Г. Еллинека, необходимым условием создания федера­
ции является суверенитет центральной власти и прямое подчинение
ей народа. Однако ученый отказывается от взгляда на суверенитет как
на главный признак государства.
Г. Еллинек отвергал идею П. Лабанда о том, что союзное государ­
ство есть объединение, корпорация государств. Он считал, что эта
идея содержит внутренне противоречие - одно государство не может
быть подчинено другому.
Самостоятельная государственная власть, по Г. Еллиненку, харак­
теризуется, прежде всего, тем, что организация ее основана исключи­
тельно на ее собственных законах. Государство может быть ограничено
в объеме этих функций, в компетенции своих органов, но они долж­
42
ны иметься налицо, чтобы сохранить за ним характер государства.
Несуверенные государства имеют самостоятельную компетенцию во
всех более или менее значительных государственных делах. Они могут
в больших или в меньших пределах вступать в сношения с другими
государствами, иметь собственное судебное, финансовое и внутренне
управление81.
Г. Еллинек возражал против теории делимости суверенитета. «Су­
веренитет логически представляет превосходную степень; он не под­
дается раздроблению и терпит рядом с собой только однородные
величины того же вида, — писал Г. Еллинек. - Поэтому могут суще­
ствовать рядом друг с другом много суверенных государств, но от­
нюдь не в качестве носителей одной и той же государственной власти.
Не существует поэтому раздельного фрагментарного, уменьшенного,
ограниченного, относительного суверенитета»82.
Еще более к унитаризму тяготела концепция Г. Мейера, полагавше­
го, что не только в федеративных государствах, но и в конфедератив­
ных государствах имеется всего лишь один суверенитет — суверенитет
союза, а не суверенитет его частей. Однако в конфедерации централь­
ная власть по объему меньше, чем в федерации, и распространяется
она только на союзные государства, тогда как в федерации - и на
граждан83.
Г. Мейер различал государственно-правовой суверенитет, за­
ключающийся в исключительном праве властвования над всеми
находящимися в государстве лицами и корпорациями, и международ­
но-право вой, заключающийся в свободе от господства других полити­
ческих образований.
Государственно-правовой статус может иметь место, когда между­
народно-правовой отсутствует. В конфедерации в союзных государ­
ствах сохраняется суверенитет. Здесь приказы центральной власти
должны быть обращены исключительно к правительствам отдельных
государств, которые и обязаны их выполнять. В федерации законо­
дательные акты центральной власти непосредственно обращены к
гражданам.
Сторонником неделимости государственного суверенитета был и
Ж. Боден, основоположник самой идеи государственного суверени­
тета. Не признавал суверенитета членов федерации и К. Маркс. Он
писал, что «две суверенные власти не могут одновременно, бок о бок
функционировать в одном государстве. Это нелепость вроде квадра­
туры круга».
Четвертая теории отрицает не только суверенитет субъектов феде­
рации, но даже их государственный характер. Ее представители также
отрицают суверенитет как главный признак государства.
Определенный интерес представляют взгляды французского уче­
ного Е. Бореля. Он под федеральным государством понимал такое
43
государство, где штатам предоставлялось известное участие в об­
разовании суверенной воли. Благодаря этому участию штаты и от­
личаются от коммун и самоуправляющихся провинций унитарного
государства84. По мнению Бореля, государства, федерируясь, являют­
ся как бы органами нации при создании нового государства, и это
свойство национальных органов за нимй сохраняется через участие
их в осуществлении верховной федеральной власти. Однако подлинно
государственный характер принадлежит одной центральной власти,
единственно суверенной. Субъекты федерации, с точки зрения пу­
бличного права, не имеют того верховного характера, который требу­
ется для государства85. Члены федерального государства отличаются
от автономных провинций унитарного государства тем, что не только
разделяют с центральной властью осуществление суверенитета на сво­
ей территории, но и участвуют в качестве членов федерального госу­
дарства в самой сущности (субстанции) суверенитета, в образовании
воли федерального государства в целом.
Борель считает, что для существования федеративного государства
необходимо, чтобы федерирующиеся части государства участвовали
как самостоятельные члены в образовании суверенной воли госу­
дарства. Необходимо, чтобы существовало самостоятельное предста­
вительство штатов в законодательном органе, и чтобы штаты могли
приостановить его решение, если оно идет вразрез с их мнением. По
мнению Бореля, характерный признак федерации заключается не
просто в участии штатов при образовании суверенной воли, а в со­
гласовании такого общего решения с решением штатов.
Другой исследователь, А. Генель, выдвинул теорию о том, что в
федеративном государстве ни федерация, ни отдельные штаты не яв­
ляются государствами в собственном смысле этого слова. Государство
образуется в результате их органического взаимодействия. Суверени­
тет не принадлежит ни федерации, ни штатам, а лишь их соединению,
в их единстве. Штаты осуществляют власть по собственному праву,
но с учетом их положения в союзе. Таким образом, маятник развития
федерализма вновь качнулся в сторону идеи разделенного суверени­
тета86.
Сторонниками этой теории являются также Геллер, Кунц и Маттерна.
Несколько особняком стоит теория органического взаимодействия
федерального государства и ее субъектов развитая О. Гирке. По ней
суверенная власть принадлежит и федерации, и государствам-членам.
Ученый считал, что в федеративном государстве субъект государствен­
ной власти — не единая коллективная личность, как в унитарном го­
сударстве, а множество коллективных личностей в их органической
взаимосвязи. Федеральное государство и государства-члены образуют
единый субъект, который является единой личностью87. Она не пред­
44
ставляет из себя новой государственности, не возвышается над со­
ставляющими его государствами.
Следует заметить, что федеративное государство по О. Гирке есть
коллектив, который носит органический характер, в силу его внутрен­
него единства и расчлененности. Федеративное государство здесь —
глава союза. Так достигается единство государственной воли. Однако
по своей природе государственная власть находится в общем облада­
нии целого государства и отдельных государств, по своему осущест­
влению она поделена между отдельными государствами и федерацией
в целом.
В дальнейшем проблемы федерализма стали осмысливаться с точ­
ки зрения достижения компромисса в управлении сложными струк­
турами для их наибольшей эффективности и обеспечения мира. Как
пишет анархо-синдикалист П.Ж. Прудон «XX в. откроет эру федера­
ции»88.
В начале XX в. в Европе прогремела, словно гром, череда соци­
алистических революций, среди них - революция 1917 года в Рос­
сии, революция в Германии и т. д. На этот счет единомышленник
П.Ж. Прудона Р. Арон, заявляет, что федерализм в философии и
практических отношениях «выступает как единственное противоядие
марксизму». Помимо этого, социолог Р. Арон, пишет, что федерализм
представляет собой единое цельное усилие, чтобы выйти из тупика и
наладить порядок. Наиболее интересным представляется его суждение
о том, что для середины XX в. федерализм играет ту же роль, какую
играл либерализм в XVIII в., с чем трудно не согласиться.
В этом же ключе мыслит американский политолог С.К. Фридрих.
Он заявляет, что актуальность федерализма обосновывается тем, что
в обществах, достигших передовых рубежей демократии, настойчиво
выдвигается требование децентрализации власти со стороны новых
социальных групп (общностей) по мере осознания ими своего зна­
чения или самобытности. По Фридриху, средство достижения спра­
ведливости — это федерализм, который, как парадоксально заявляет
ученый, необходим в интересах достижения еще большего единства,
иногда для достижения еще большего разнообразия». Для американ­
ского политолога данное понятие осознается в предельно широком
смысле, что, в принципе, характерно для всех ученых, не являющихся
юристами. Он считал, что существует несколько социальных групп:
локальная, региональная, национально-культурная и всеобщая миро­
вая общность. И, по его мнению, федерализм есть тогда, когда все эти
общности, будучи самостоятельными, сосуществуют в режиме децен­
трализации, а решения принимаются на основе сотрудничества.
Развитие института федерализма в середине XX в. обусловлено ря­
дом конкретно-исторических причин, возникших в Европе и в мире
вообще: обострение межнациональных противоречий в Великобри­
45
тании, Бельгии, Испании, негативные моменты в развитии федера­
тивных отношений в ФРГ, Австрии, распад колониальной системы,
различные послевоенные проекты объединения послевоенных госу­
дарств и прочее. Факт того, что федерализм как форма государствен­
ного устройства и как идеология вообще, гибко отражает изменения в
общественных отношениях, является вполне естественным явлением,
ибо государственно-правовая надстройка, в немарксистском понима­
нии, должна быть социально обусловлена.
Советский союз в определенной степени повлиял на развитие тео­
рии федерализма в XX в. Ряд зарубежных ученых уделяли особое вни­
мание этому вопросу, например Э. Каррер, д'Анкос, Ж. Бюрдо и др.
Длительное развитие теории федерализма так и не привело к
единому пониманию данного явления. Вторя словам Гегеля, выска­
завшегося относительно отсутствия единого понимания права, мы
вынуждены заметить, что человечество все еще не нашло единого по­
нимания федерализма. Да и вряд ли найдет. И, как заметил извест­
ный французский политолог, занимающийся вопросами федерализма
Ж.Ф. Обер, «вообще невозможно установить, где начинается и где
кончается федерация».
Остается дискуссионным вопрос о количестве теорий. Так, швей­
царский ученый М. Устери указывает на существование 17 теорий.
Однако У.К. Хикс считает, что необходимо различать два типа феде­
ральной организации - координационную и корпоративную. Канад­
ский исследователь Э.Р. Бланк выдвинул пять концепций федерализма
— нейтралистскую, административную, координационную, договор­
ную и дуалистическую.
Согласно централистской концепции, вся политика в отдельных
частях федерации должна проводиться в соответствии с решениями
центральных общефедеральных органов. В основе этой концепции ле­
жит положение о том, что народ страны «образует единый законный
источник суверенной власти и поэтому правительство, пользующееся
поддержкой большинства населения, должно быть верховным над ни­
жестоящими правительствами членов федерации». До середины XX в.
данная концепция имела серьезное влияние, однако после 1950—х гг.
ее влияние резко упало.
Административная
концепция,
исполнительный
или
коопера­
тивный федерализм предполагает на неопределенно долгий срок
существование самостоятельного права мест и сохранение межпра­
вительственного сотрудничества, несмотря на открыто антагонисти­
ческий характер суверенных прав и привилегий, закрепленных за
федерацией и ее членами. Такое понимание федерализма стала преоб­
ладающим после второй мировой войны.
В современных условиях развивается координационная концеп­
ция. Она характеризует федерализм как постоянную борьбу и сотруд­
46
ничество двух правительственных систем из-за наличия между ними
налоговой и финансовой зависимости, как самостоятельность членов
федерации в конституционно установленных пределах при существо­
вании некоторых юрисдикционных ограничений для федерального
правительства.
Договорная концепция рассматривает федерацию в виде объеди­
нения государств, которые передали на основе договора некоторые
права центру. Это право не может приобрести новых прав без предва­
рительного согласия провинций, поскольку оно создано ими. Следует
отметить, что значение данной концепции было утрачено к 1930-м
годам.
В дуалистической доктрине, или двунациональной теории, требу­
ется, чтобы федерация обеспечивала и развивала благосостояние каж­
дого культурно-этнического элемента.
У.И. Хикс выделяет два типа федеративной организации: коор­
динационный и кооперативный — и трактует их несколько иначе,
чем Бланк. При координационном федерализме оба уровня власти
независимы друг от друга в установленных конституцией пределах,
и поэтому между ними существуют минимальные взаимоотношения,
как финансово-экономические, так и политические. Для корпоратив­
ной федеративной системы характерны более тесные взаимоотноше­
ния между центром и субъектами. Как считает ученый, федеративные
государства отказались от координационной модели федерализма в
пользу корпоративной.
Политика так называемого «нового федерализма», широко разре­
кламированная и проводимая США, практически не повлияла на раз­
витие теории федерализма89.
Выделение различных концепций по определенным признакам
подвергается критике в трудах ряда ученых. Так, М. Вайль отмеча­
ет, что выделение определенных форм федерализма ошибочно, так
как подобное моделирование осуществляется на основе однородного
типа отношений между двумя уровнями власти и одной тенденции
развития.
М. Вайль, так же как и Левингстон, считает, что федерализм вы­
ступает средством децентрализации государственной власти. Соглас­
но данной концепции, суть федерализма заключается в соотношении
независимости и взаимозависимости двух уровней государственной
власти. Мы считаем, данная концепция гибко отражает сущность фе­
дерализма. Более того, она жизнеспособна и вполне демократична.
Концепция Интегрального федерализма своими корнями уходит к
работам Прудона, однако развита в трудах таких ученых, как А. Дандье, Арон и А. Марк. Данный подход воплощает в себе совокупность
организационно-структурных принципов, направленных на рацио­
нализированное распределение компетенций политическое власти и
47
производственных ресурсов среди различных групп внутри общества.
В зарубежной научной мысли также сформировалась концепция
утопического глобального федерализма. Ее идейной основой высту­
пает Манифест Вентотена 1941 года. Согласно основным положениям
данной концепции, должно сформироваться мировое сообщество го­
сударств, в котором каждое государство должно превратиться в одну
из его ячеек. Это предполагает создание всемирного правительства,
основанного на принципах кооперации, интеграции и субсидиарно­
сти. Большинство подобных проектов во многом связаны с реформи­
рованием ООН, которое, как представляется реформаторами ООН,
должно идти по двум направлениям: возрастанию влияния ООН в
решении жизненно важных вопросов для всего мирового сообщества
и демократизации деятельности ООН, которая должна превратиться в
форум народов. Федералисты-глобалисты предлагают действовать на
основе гражданских инициатив в обход официальных органов.
Критики данной концепции обоснованно замечают, что попыт­
ка организации мирового сообщества на надгосударственной основе
весьма сомнительна и является утопичной, ибо она не учитывает фи­
нансовый разрыв стран «третьего мира» и существование антидемо­
кратических режимов, возможность интеграции которых в подобное
образование является весьма сомнительной.
Другой подобной тенденцией к интеграции является деятельность
по созданию Европейской Федерации, которая не столь глобальна,
как идея с ООН, но также охватывает крупную территорию Европы.
Особый интерес представляют взгляды отечественных ученых на
проблему федерализма. Выдающиеся государствоведы и юристы, та­
кие как Н.М. Коркунов, Ф.Ф. Кокошкин, А.С. Ященко, П.И. Палиенко, Д.А. Магеровский, С.А. Котляревский, Б.Э. Нольде, Г.С. Гурвич,
М.О. Рейхель, И.П. Трайнин, Я.М. Магазинер, И.Д. Левин и другие
ученые, в разное время внесли огромный вклад в развитие теории
федерализма.
Для российского государства в условиях регионального и нацио­
нального многообразия способы и формы объединения страны, от­
ношения центра и территорий всегда выступали ключевым фактором,
определяющим не только внутреннюю, но и внешнюю политику.
Дореволюционная юридическая мысль того времени не отличалась
смелостью суждений. Почти все дореволюционные российские юри­
сты восприняли унитаристскую теорию федерализма. Н.М. Коркунов
полностью соглашается с Еллинеком в том, что государства могут
быть и несуверенными. Он разделяет суждение о том, что существен­
ным признаком государства является способность властвовать по
собственному праву, самостоятельно. В образовавшихся федерациях
союзные государства не перестают быть государствами, однако они
теряют суверенитет90.
48
Подобных же взглядов был и Ф.Ф. Кокошкин. Он считал, что
субъекты федерации не суверенны, но самостоятельны и являются
государственными образованиями91. Применительно к России он счи­
тал, что здесь не только федерализм по национально-территоральному
принципу, но и федерализм вообще не приемлем. По мнению уче­
ного, построение федерации по национальному признаку раздробит
Россию, что является задачей практически неосуществимой92.
Юрист-международник Б.Е. Нольде"разделял теорию суверенитета,
согласно которой субъекты федерации не являются государствами, а
регионы, как он считал, совпадают с самоуправляющимися провин­
циями; более того, он был против решения национального вопроса по
национально-территориальному разделению93.
Вызывают интерес суждения ученого А.С. Ященко. Он разрабо­
тал собственную теорию соотношения суверенитета и федерализма,
согласно которой главным признаком государства является то, что
суверенитет принадлежит в синтетической неразрывности совместно
центральной и федерированным властям. Причем, федерирующиеся
части имеют представительство в федеральных органах государствен­
ной власти, в организации общефедерального суверенитета. В феде­
ративном государстве центральная власть и местные органы не рядом
друг с другом, как это полагает классическая теория государственного
суверенитета, и не одна над другой, как это утверждает унитарная тео­
рия, а друг с другом и друг в друге. В федеральном союзе центральные
и местные органы должны быть не противопоставлены один другому,
а примиряемы в высшем единстве. Ученый выделял три уровня вла­
сти: местную власть, центральную власть союза и общегосударствен­
ную власть94.
Автор в своих работах пытался примирить различные теории суве­
ренитета в федеративном государстве, прежде всего унитаристскую и
теорию разделенного суверенитета. По мнению ученого, в федерации
имеется лишь одна суверенная власть, что ее отличает от конфедера­
ции, являющейся союзом государств, в которой параллельное суще­
ствование суверенитетов.
Н.И. Палиенко, рассматривая проблему федерализма, большое
внимание уделял изучению опыта таких стран, как США, Швейцария
и Германия. По его мнению, в федерации, основанной на договоре
двух государств, ее субъекты не теряют своего суверенитета. Федера­
ция есть государство, образованное координированными государства­
ми на основе договора и компромисса.
Активизация революционного движения обострила давно томящи­
еся противоречия, обнажила их; вопрос государственного устройства
стал ребром.
Отношение к идее федерализма среди политических сил различ­
ных толков было разным. Программа конституционных демократов
49
тяготела к унитаризму, хотя и предполагала наличие местного само­
управления и автономий, а вместо национального самоопределения
— «свободное культурное самоопределение»95.
В
политической
программе
социалистов-революционеров
явно
выражается идея федеративного устройства России и национального
самоопределения народов России. На страницах эсеровской газеты
«Дело народа» пишется о сочувствии Грузии, Финляндии и Польши
к автономии, и далее возвещается: «да будут свободны в самостоя­
тельном творчестве новой жизни отдельные области единого госу­
дарства!»96.
Партия большевиков, до октябрьской революции 1917 года разде­
ляя идеи марксизма, считала федеративное устройство неприемлемым
в свете «будущего» социалистического единства вообще и для России
в частности. На страницах газеты «Правда» большевики резко крити­
ковали федералистскую программу эсеров, называя подобную идею
пережитком97. Однако придя к власти и столкнувшись с опасностью
распада государства, как В.И. Ленин, так и И.В. Сталин допустили
федеративное устройство как временное явление, как нечто вроде об­
ходного маневра на пути к единому социалистическому государству,
подобно варианту с НЭПом. Федерализм для России, как полагали
теоретики и практики большевизма, должен был стать средством ре­
шения национального вопроса. Советская Российская Республика, устанавливалось Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого
народа, учреждается на основе свободного союза наций, как федера­
ция советских национальных республик.
Теоретические представления о временности института федера­
лизма и нежелание строительства реальных федеративных отношений
в стране наложило серьезный отпечаток на понимание федерализма
и выразилось в стремлении к унитаризации страны, на фоне резкой
критики так называемого буржуазного федерализма, как якобы фор­
мального явления, приведя к федеральному нигилизму на общем фоне
правового и демократического нигилизма.
Серьезной ошибкой большевиков было признание самоопределе­
ния народов вне пределов России, а не в пределах страны98.
В горячих спорах и конфликтах во взглядах В.ИЛенина и И.В.
Сталина, отстаивающего необходимость объединения республик в со­
ставе России, тем не менее, был заключен Союзный договор 30 де­
кабря 1922 года. Хотя он и отражал договорную модель федерализма,
теоретически, но как показала история, он стал носить декларативный
характер.
Серьезный пласт для изучения вопросов федерализма составляют
правовые акты, принимаемые правительством большевиков. Среди
них можно назвать Конституцию Туркестана, которая была приня­
та 24 октября 1921 г. и Декрет ВЦИК о ее утверждении; 26 августа
50
1920 г. был принят Декрет об образовании Казахской АССР в составе
РСФСР; 20 марта 1919 г. ВЦИК утвердил Соглашение Центральной
Советской власти с Башкирским Правительством о Советской Ав­
тономии Башкирии; 27 марта 1920 г. ВЦИК принял Декрет об Ав­
тономной Татарской Советской Республике; 4 ноября 1920 г. ВЦИК
ИСНК приняли Постановление об образовании Автономной области
Калмыцкого народа; 15 февраля 1920 г. было опубликовано Поста­
новление ВЦИК «Об образовании Комиссии по разработке вопросов
федеративного устройства РСФСР».
Развитие теории федерализма в России в постреволюционный
период определилось событиями становления РСФСР и СССР. Как
справедливо заметил Д. Тэпс, данные процессы определили две осо­
бенности во взглядах отечественных юристов. Во-первых, это стремле­
ние идеологически оправдать волюнтаристские решения по вопросам:
государственного устройства страны, обосновать своеобразие совет­
ских федераций с позиций утверждения истинности, непогрешимости
принципов их построения, доказать реальные, а зачастую и мнимые
преимущества перед старыми федерациями. Во-вторых, углубление
представления о суверенитете, федерализме, развитие теории наци­
онально-государственного устройства страны, несмотря на деформа­
ции федерализма, на практике".
Послереволюционная политико-правовая мысль активно разви­
валась в трудах Я.М. Магазинера. Он возражал против отрицания
государственности членов федерации. По его мнению, у субъектов
федерации есть основное свойство любого государства — собственная
первоначальная власть, ни от кого не получаемая и никем не отни­
маемая — учредительная власть. Для обладания ею нет необходимости
обладать суверенитетом. Достаточно, чтобы государственная власть,
ограниченная данной территорией, была первоначальной, ни от кого
не зависела в пределах того, от чего она не отказалась при вступлении
в союз или впоследствии100.
После
революции
исследовательскую
деятельность
продолжал
Н.И. Палиенко. Автор проводил отличительную черту между конфе­
дерациями и федерациями. По его мнению, конфедерация — это не
государство, а союз государств. Такой союз образуется по договору,
а государства — члены конфедерации могут свободно выйти из него
и вправе на нуллификацию. Власть союза — власть лишь уполномо­
ченных, а в случае спора между союзом и государством-членом, при­
оритетный голос имеет государство-участник101. Ученый считает, что
федерация в отличие от конфедерации — государство, в которой ее
субъекты также являются государствами. Такое государство возникает
договорным путем, однако затем вопросы государственного устройства
решаются в союзной конституции. Федеративная власть имеет верхо­
венство и контролирует исполнение федеральных законов субъектами
51
федерации. Правительства государств — членов федерации могут быть
принуждены к исполнению союзного законодательства. Субъекты фе­
дерации не могут отказаться от предписаний федеральной власти и не
являются суверенными.
Весьма примечательны взгляды исследователя советского федера­
лизма Д.А. Магеровского. Он признавал за союзными республиками
суверенитет, который, как он считал, является своеобразным: он про­
является до заключения федеративного договора, но не существует в
период федеративных отношений. Ученый конструирует новое юри­
дическое понятие «потенциальный суверенитет», который может себя
проявить в любое время, при возникновении воли субъекта федера­
ции к одностороннему отделению от федерации102.
Серьезное внимание вопросам образования и строительства фе­
дерализма уделял С.А. Котляревский. В его работах обнаруживается
стремление к сравнительному исследованию СССР и зарубежных фе­
деративных государств. В его работах содержится ценный материал,
посвященный вопросам взаимодействия союзных республик до обра­
зования СССР. Автор в своих работах недооценивал суверенитет ре­
спублик, был против республиканского гражданства и, в общем, стоял
на позициях унитаристской теории федерализма103.
Исследователями Г.С. Гурвичем и М.О. Рейхелем большое внима­
ние уделяется изучению правового положения союзных республик и
автономных республик104. И.П. Трайнин считал, что суверенитет со­
юзных республик не противопоставляется суверенитету СССР, опи­
рается на него. Укрепление последнего, в свою очередь, укрепляет и
первое105.
Заслуживают особого внимания результаты научных исследований
И.Д. Левина. Он резко критикует Геллера и Кунца и других ученых,
отрицающих делимость суверенитета и государственный характер
субъектов федерации. Автор критикует Уиллоуби, который считает,
что образование федерации связано с ликвидацией федерирующихся
государств. По мнению ученого, субъекты федерации есть государства,
а факт образования нового государства — федерации, — лишь под­
тверждение союзом государственного характера ее субъектов. Однако
субъекты — члены федерации не обладают международно-правовой
компетенцией106.
Г.В. Александренко, исследуя вопрос суверенитета (основной ин­
терес ученого был сконцентрирован на зарубежных странах), прихо­
дит к мнению об отсутствии его у субъектов федерации, более того, он
считает, они не являются и государствами107.
Вопросам советского федерализма большое внимание уделял А. И.
Лепешкин. Ученый указывал на отличие реального суверенитета, об­
условленного фактической и материальной способностью к ней, и ви­
димого, под которым, как мы считаем, автор подразумевал СССР108.
52
В работах B.C. Шевцова излагается мысль о том, что суверенитет
есть категория неделимая. Суверенитет республик не может быть ча­
стичным или половинчатым. В то же время автор считает, что сувере­
нитет не отчуждаем, и государство, вступая в федеративный союз не
только его сохраняет, но может его и делегировать. Ученый признает
суверенитет за союзными республиками, называя его «компетенцией
компетенций», это, другими словами, учредительная власть. Следует
заметить, что исследователь переоценивает самостоятельность союз­
ных республик. Результаты его исследований не соответствуют реаль­
ному положению федеративных отношений по состоянию на начало
1970-х гг., когда союзные республики утеряли уже какую-либо самостоятель ность109.
Труды О.И. Чистякова также раскрывают унитарную теорию фе­
дерализма. Согласно мнению ученого, в федеративных государствах
есть только одна власть союза. Тем самым, федеративное государство
неизбежно уподобляется унитарному. В Советском Союзе провозгла­
шалось, что «государственная власть — это единая сверху донизу» (со­
гласно принципу демократического централизма). С другой стороны,
декларировался суверенитет не только Советского Союза, но и респу­
бликанский110.
В Советской политико-правовой мысли имели место предложения
отказаться от федеративных начал в формировании государства, это
обосновывалось тем, что формируется особая общность — советский
народ, своеобразный аналог нового этноса. Среди носителей подоб­
ных взглядов можно назвать Д.Л. Златопольского и А.М. Халилова111.
В своих исследованиях С.А. Авакьян проводит мысль о том, что в
процессе развития государственности Советского Союза также проис­
ходит и развитие государственности самой России (РСФСР). Наличие
в составе РСФСР автономий явилось важнейшим двигателем разви­
тия федерации в рамках РСФСР112.
Э.В. Тадевосян особое внимание уделял вопросам советской на­
циональной государственности, ее модели"3.
К концу 1980-х гг. параллельно демократизации общества, вопрос
федерализма стал предметов политических дебатов и научных споров,
актуальной темой на различных конференциях и круглых столах114.
Как справедливо замечал академик В.Н. Топорнин, в государствах
данного типа федеративные отношения — это не отношения власти и
подчинения, а отношения координации. Для федерации характерен
механизм согласования интересов115.
Е.Т. Усенко высказывался о том, что вопросы суверенитета упира­
ются в вопрос о территории. В отличие от унитарного государства, для
федерации характерно разграничение власти на определенной терри­
тории. На ней действуют законы субъекта федерации, а на территории
союзного государства, в общем, действуют федеральные законы. Так­
53
же было упомянуто о необходимости четкого разделения компетенции
между центром и федерацией116.
Перестройка, крах тоталитарного режима и подъем национально­
го движения разбудил небывалый интерес к вопросам федерализма.
Поиск новых форм справедливого государственного устройства, об­
ращение к некогда отвергнутым зарубежным идеям, к отечественным
дореволюционным взглядам ознаменовали дальнейшее развитие тео­
рии федерализма в России.
Развитие теории федерализма в конце 1980-х и начале 1990-х гг.
шло параллельно процессам болезненного распада советского госу­
дарства, политической борьбе и образования новой, Российской Фе­
дерации.
По мнению Р.Г. Абдулатипова, национальная политика в Совет­
ском Союзе стала рычагом укрепления единства государства. Но мно­
гие ее стороны носили формальный, а временами и репрессивный
характер. Советский Союз вместо федеративного превратился в то­
талитарное, наднациональное, идеократическое государство. Деклара­
тивный федерализм и партийный унитаризм разрушали друг друга,
поскольку имели различную природу. «Причины развала Советского
Союза, — как справедливо замечает ученый, — именно в этих край­
ностях, в тоталитарном перерождении федеративного государства и
догматичности управленческих подходов»117.
Однако федерализм не исчерпывается опытом советского стро­
ительства. На данном этапе исторического развития возникает не­
обходимость в восстановлении реальных федералистских форм и
адекватной ей политики.
Теория федерализма в дальнейшем повлияла на развитие страны и,
что особенно важно, спасла Россию от распада, предложив обществу
реальное федеративное устройство как форму социального компро­
мисса.
Таким образом, федерализм как теория и практика, является важ­
нейшим средством достижения социального мира, применяемый для
преодоления конфликтных ситуаций и справедливого устройства
многонационального и территориального крупного государства, носит
особую методологическую роль.
4. Мировой опыт федеративного строительства
Для лучшего понимания процессов становления института федера­
лизма, происходящих сегодня в России, необходимо, на наш взгляд,
исследовать мировой опыт возникновения, развития и функциони­
рования федерализма. Следует отметить, что федеративные модели
государственно-территориального устройства достаточно часто встре­
чаются в современном мире. Как мы выяснили выше, в научной ли­
54
тературе нет единодушия в определении самих понятий «федерализм»,
«федеративное государство» и поэтому, соответственно, нет единоду­
шия и относительно числа федеративных государств в современном
мире. Теория федерализма выделяет различные модели и разновид­
ности федерализма, которые нашли отражение в политико-правовой
практике зарубежных стран.
На наш взгляд, для лучшего понимания происходящих сегодня про­
цессов, связанных с конституционно-правовыми основами функцио­
нирования различных моделей федеративных государств, необходимо
обратиться к истории становления института федерализма в мире.
Всем
формам
федеративного
(конфедеративного)'
устройства
государства
предшествовали
протоконфедеративные
сложные
го­
сударственные образования — самоуправляющиеся общности (про­
тогосударства), которые на основе договоров объединялись с себе
подобными или входили в состав более крупного образования на пра­
вах его структурной единицы. Это придавало союзу (государству) кон­
федеративный характер. Первыми такими объединениями в истории
человечества, по сохранившимся научным источникам, стали древ­
негреческие города-государства и отдельные государственные обра­
зования. Так, с середины VI до начала III века до н. э. из наиболее
крупных протофедеративных государств были созданы в основном с
целью защиты от военной опасности извне:
1.
Пелопонесский союз и Афинский морской союз. В состав Пе­
лопонесского союза входили в основном аграрные полисы Южной
Греции (исключение составлял Аргос, ориентировавшийся на Афины)
и некоторые полисы Средней Греции, например, Фивы. Они имели
по большей части олигархические порядки. В Пелопонесский союз
входили Коринф — крупный торгово-ремесленный полис — и Мегары.
В Пелопонесском союзе, образовавшемся к середине VI в. до н. э.,
не было общих финансов, регулярных взносов. Союзники проводили
самостоятельную внешнюю политику: иногда даже враждовали между
собой. Управлялся союз союзным собранием — один голос от любого
(крупного или небольшого) государства. Заседания союзного собрания
происходили под председательством Спарты; решения утверждались
спартанским Народным собранием. Возглавляли войско спартанские
архогеты, флот находился под командованием спартанского наварха
(в него входили в основном корабли Коринфа). Используя силы со­
юзников — гоплитское ополчение, Спарта вмешивалась в эллинские
дела, поддерживая олигархические режимы, оказывая постоянное
противодействие Афинам.
В отличие от Пелопонесского, Афинский морской союз имел об­
щую казну, единую монетную систему, унифицированные меры веса
и объема. Безусловно, это способствовало развитию экономических
связей. Сумма налога (фороса) определялась кажцые четыре года, в
55
зависимости от доходов государств. Сбор фороса находился под кон­
тролем надзирателей-епископов, посылаемых из Афин. В случае неу­
платы его в срок налагались штрафы. Перенос казны в Афины привел
к тому, что распорядителем фороса стало афинское Народное собра­
ние, а средства союзников начинают использовать для внутренних
нужд Афин, оснащения афинского флота, строительной программы
на Акрополе. Арбитром в спорах между союзниками становится афин­
ская гелиэя — суд присяжных, поддерживавший, прежде всего, демо­
кратические элементы. Экономическую и политическую гегемонию
Афин обеспечивал сильный флот. На народных собраниях утвержда­
лись все декреты, касающиеся союзных дел; заинтересованным в их
регулярном созыве был городской демос, получавший за участие в них
плату.
2. Конфедерация полисов Беотии, возникшая в какой-то степени
насильственным путем — в результате завоевания эолийскими ботийцами, пришедшими из Фессалии, новых территорий в средней Гре­
ции. Было объединено 14 городов с центром в г. Фивы.
3. Союз Амфиктионии, который был образован древними грече­
скими республиками, где территории сохраняли суверенность и имели
равные голоса в общем совете.
4. Ахейский союз, образованный древнегреческими автономны­
ми равноправными городами-государствами (284-146 гг. до н. э.) как
антимакедонская федерация в Пелопонессе и распущенный после за­
воевания Римом Греции. Ахейский союз был наиболее близок к совре­
менному пониманию конфедеративного (федеративного) государства.
Здесь господствовал общий закон, существовали союзный суд, казна,
монетная система, общее гражданство и т. д. При этом члены союза
сохраняли за собой внутреннюю автономию, назначали муниципаль­
ных должностных лиц и пользовались полным равенством, а после
вхождения в состав Союза Амфиктионии ахейцы сохранили полную
свободу правления и собственное законодательство118.
Одним из первых и наиболее распространенных видов сложных
государств и форм объединения в союз была конфедерация. Появ­
ление сложносоставных государств получило дальнейшее развитие в
средние века, когда из-за феодальной раздробленности в Европе стали
возникать конфедерации — союзы королевств, княжеств, городов и
т. д. Предпосылками их образования явилось то, что в этот период
государства, приобретая целостность и укрепив суверенную власть,
господствовали «над входящими в его состав» государственными об­
разованиями. Политическое устройство их было основано на принци­
пе власти, трактуемой как личная связь между вассалом и сеньором.
Значительный расцвет муниципальных свобод в XII в. привел к об­
разованию Великой Лиги независимых и свободных городов Италии
— союза, организованного против императора и Папы римского. В
56
XIII в., следуя примеру итальянских городов, более чем 60 городов
Германии основывают торговую и политическую (по необходимости
— военную) лигу — Ганзейский Союз. А в конце этого же века кан­
тоны Швиц, Ури и Унтервальден на основе договора создали союз
— Швейцарскую конфедерацию (ассоциацию), которая уже в XIX веке
трансформировалась в одноименную федерацию.
Но все же наиболее типичными в этом плане являются Рейнская
конфедерация, существовавшая в 1214—1350 гг. и 1806—1816 гг. и
Утрехтская лига (1579—1795 гг.), заложившая основы Нидерландской
республиканской соединенной провинции, а также конфедерация
США (1781—1785 гг.), Германии (1815—1866) и Швейцарии (1815—
1848 гг.)119.
При этом необходимо отметить, что в научной литературе выде­
ляются и другие формы начального этапа развития федерации в виде
ассоциированного государства:
— форалистическая федерация, суть которой заключаются в том,
что отношения между федерацией и ее субъектами основываются на
системе двусторонних соглашений, каждое из которых предназначено
специально для составного государственного образования;
— уния (напр., акты об Уэльсе 1536 и 1542 гг., оформление соеди­
нения Англии и Шотландии в 1707 г., акт об унии Великобритании с
Ирландией в 1901 г. и др.);
— лига (Ассоциация государств Юго-Восточной Азии);
— кондоминиум (Андорра под совместным протекторатом Фран­
ции и духовных властей Испании;
— конституциональная регионализация (Италия);
— конституциональное самоуправление (Япония) и др.
По утверждению Д. Элейзера, каждая из них предлагает свое соб­
ственное решение проблем управления в государстве. Но все они при­
званы найти оптимальные пути, позволяющие обеспечить сочетание
единого управления политикой в целом с достаточным уровнем само­
управления ее частей120.
Государствоподобный или государственный характер территори­
альных единиц, составляющих федеративное государство (субъектов
федерации), выражается в наличии у них своей конституции (как пра­
вило), своего парламента, правительства, иногда особой судебной си­
стемы и военизированных формирований (например, в США), часто
своего гражданства, государственных символов — герба, флага, гимна.
Территориальные единицы унитарных государств, пользующиеся го­
сударственной автономией, также имеют иногда конституции, граж­
данство и иные атрибуты государственности. Субъекты федераций
обычно имеют паритетное или пропорциональное представительство
в федеральных парламентах. То же можно сказать о высших террито­
риальных единицах таких стран, как Италия, Испания. В некоторых
57
странах конституции содержат нормы, направленные на недопущение
преобладания какого-либо субъекта федерации в иных федеральных
органах. Например, как уже отмечалось, предложение второе ч. 1 ст.
96 Конституции Швейцарской Конфедерации предусматривает, что
от одного и того же кантона может быть избран не более чем один
член Федерального совета (правительства).
На территории современной Колумбии в 1858 г. возникла Гра­
надская конфедерация, штаты которой самостоятельно избирали
собственные органы власти, функции которых сводились к правам
местного самоуправления, т. е. к решению административных про­
блем региона, хозяйственно-экономических вопросов и т. д. В конце
XIX и в XX в. конфедеративный союз образовали Швеция и Норве­
гия (до 1905 г.), Австро-Венгрия (до 1918 г.), Египет и Сирия — ОАР
(1958—1961 гг.) и Гамбия и Сенегал — Сенегамбию (существовал в 80-х
гг. XX века)121. Конституционный статус конфедерации имеет Швей­
цария. Конфедеративным является и ассоциация западноевропейских
государств — Европейский Союз, который был создан в 1948 г. и впо­
следствии на основе договора, заключенного в 1957 г. между Бельги­
ей, Нидерландами, Италией, Люксембургом, ФРГ и Францией, был
учрежден как Европейское экономическое сообщество (ЕЭС). В на­
стоящее время ЕС представляет собой конфедеративное объединение
с единой общей валютой — евро, единым законодательным органом
— Европарламентом, вооруженными силами — НАТО и т. д. В воз­
рожденном на уровне Европы конфедеративном образовании каждый
его член сохраняет свой суверенитет, что проявляется, прежде всего,
в наличии у них права сецессии и нуллификации — отмены решений
центра. К сожалению, попытка более тесного объединения путем при­
нятия общей Конституции ЕС на современном этапе (из-за отрица­
тельной реакции на данный шаг большинства населения Франции и
Нидерландов) потерпела неудачу. Но, тем не менее, задача конститу­
ционного объединения остается по-прежнему актуальной для стран
Евросоюза.
В настоящее время подобные процессы объединения в союз про­
исходят в ряде стран Северной Африки — стремятся к объединению
Алжир, Ливия, Мавритания, Марокко и Тунис. Многие политики и
ученые также предполагают возможность создания конфедерации та­
кими странами, как Тайвань, Южная и Северная Корея.
Основная особенность конфедерации заключается в том, что власть
в ней делегируется коллективным членам, не затрагивая самих инди­
видуумов. «Отцы-основатели» США считали, что при этой системе
правления маленькие республики в отношении внешнего мира, пре­
бывая в ассоциации, имеют все преимущества больших монархий122.
Таким образом, конфедерация — это объединение в союз сооб­
ществ, имеющих конституционную власть. Двухпалатная структура ее
58
центральных органов власти выражает сочетание «общей воли» всех
граждан и членов-государств, так как союзные власти вправе прини­
мать решения только по согласованию с конфедератами. Но американ­
ские «федералисты» (как и швейцарские) употребляли как синонимы
понятия «федерация» и «конфедерация». Например, в швейцарской
Конституции 1874 года написано, что она является федеральной, а
сам создаваемый союз 23 кантонов назван конфедерацией123. Только
в XX веке в теории федерализма было окончательно четко зафикси­
ровано различие федерации и конфедерации, т. е., другими словами,
— союзного государства и союза государств.
Но мировой истории федерализма известны и такие примеры, ког­
да в федерацию в процессе децентрализации трансформируется уни­
тарное государство. Примером такого реформирования могут служить
модели Соединенных штатов Мексики (1917 г.), Индийского союза
(1948 г.) и Бельгии (1969 г.), которые поэтапно осуществляли консти­
туционную децентрализацию власти. Например, Бельгия только через
24 года — в 1993 году — стала федеративным государством, имеющим
весьма сложную структуру, — ее Конституция для обеспечения балан­
са интересов между центром и членами федерации закрепила лингви­
стическую форму устройства страны.
Или, например, в Германии процесс образования федерации
проходил в условиях монархического государства, объединившего
различные по форме государственные образования — от свободно са­
моуправляющихся городов (3) — до феодальных государств (22). До
окончания франко-прусской войны 1871 г. федеративное государство
было для немецких ученых лишь теоретическим идеалом. «Оборони­
тельные договоры» Северо-Германского союза с Баденом, Баварией,
Вюртембергом, Гессен-Дармштадтом стали правовой основой соз­
дания Германской империи. Конституция ее закрепила «жесткую»
модель федеративно-административного устройства. Союзный совет
состоял из неравных представителей государств — членов союза. Так,
Пруссии из 25 союзных государств было отведено в нем 17 из 58 мест.
Как видно, в концентрации государственной власти у собрания пред­
ставителей союзных германских государств главная роль принадлежа­
ла Пруссии.
В Веймарской конституции, принятой в 1919 г., Германская им­
перия провозглашалась республикой с федеративной формой госу­
дарственного устройства. Члены союза получили название земель,
верхняя палата — имперский совет. Земли, хотя имели свои законо­
дательные органы и конституции, были ограничены в правах в зако­
нодательстве и финансовой сфере. Лишь в административной сфере
у них сохранился значительный объем полномочий. В соответствии с
Конституцией (1949 г.) «Федеративная Республика Германии является
демократическим и социальным федеративным государством». Зем­
59
ли, которые имеют свои конституции и администрации, регулиру­
ют такие вопросы, как внешние отношения, оборона, гражданство,
валюта, таможенное, торговое право и пр., а также гражданское и
уголовное право, судоустройс тво и судопроизводство и т. д. В осно­
ве этой «кооперативной» модели федерации лежит «единообразие
жизненных условий», обусловленное резким возрастанием взаимо­
зависимости федерации и земель в решении особо важных проблем.
Это «единообразие» и определяет стремления федерации и земель к
координации своих действий, к унификации права и административ­
ной практики.
Первые федерации были созданы с использованием только терри­
ториального принципа образования, т. е. на основе объединения тер­
риторий без учета этнических характеристик народонаселения, хотя в
границах создаваемых федеративных государств проживали компак­
тно существующие определенные этнические группы (например, в
Швейцарии — итальянское, немецкое, французское население).
На структуре субъектов федеративных государств в XIX веке лишь
в единичных случаях сказался национальный фактор. Примером здесь
может служить Канада, где в провинции Квебек проживает франко­
язычное население, в отличие от других - англоязычных провинций.
Причиной сложившегося положения является не существование ка­
ких-либо этнических соображений, а фактор случайности. В данном
случае определяющим стал результат колониальных войн - фран­
цузские колонии были присоединены к британским владениям. Но
в ходе дальнейшего развития данной территории сформировавшаяся
на таких основах государственная структура Канады лишь обострила
национальные проблемы: на сегодня провинция Квебек в условиях
подготовки третьего референдума пытается приобрести полную само­
стоятельность124.
Лишь в XX веке федеративное устройство государства стало рас­
сматриваться как способ разрешения этнических проблем. Подтверж­
дением данной тенденции может служить Индия, где в 1956 году в
результате реформирования федерации и при создании и разделении
штатов использовался этнический фактор. Национальный вопрос
учитывался и при создании и реорганизации федерации в Нигерии,
федераций в Бельгии и в Эфиопии, а в 1995 году — в Боснии и Гер­
цеговине.
Свои особенности формирования федераций были в странах Ла­
тинской Америки. Отличительной чертой федераций Латинской Аме­
рики является то, что «федеративная идея и практика возобладали
в период становления национальных государств». Поэтому федера­
ция выступала прежде всего «как исторически унаследованная форма
административно-территориальной организации государства». И она
представляла собой компромиссное решение вопросов государствен60
ного устройства, административной централизации и правового по­
ложения субъектов федерации.
Так, Аргентинская Республика по Конституции 1853 года была
объявлена федеративной республикой, что содействовало ускорению
национального объединения страны, во многом ограничив самостоя­
тельность провинций. Каждая из них имела свою конституцию «ре­
спубликанского представительного характера», центр гарантировал
существование и функционирование ее институтов. Федеральный
конгресс принял законы, которые стимулировали развитие промыш­
ленности и создание ее новых отраслей, строительство железной доро­
ги, каналов, освоение пустующих земель, развитие аграрного сектора
и т. д. После того как Аргентина в 1862 году формально стала еди­
ным государством, ее социально-экономическое развитие значитель­
но ускорилось125. На основе данной Конституции был осуществлен
ряд прогрессивных мероприятий, содействующих росту рынка труда
через стимулирование иммиграции, созданию национального банка и
привлечению иностранного капитала. Новая же Конституция 1949 г.
усилила унитарные тенденции в политическом развитии Аргентины,»
наделив президента страны обширными, можно даже сказать чрезвы­
чайными полномочиями, укрепив тем самым власть центра и, соот­
ветственно, ограничив власть регионов.
Бразильская Конституция 1891 г. объявила страну федеративным
государством - Соединенными Штатами Бразилии, и согласно Основ­
ному Закону федеральный центр имеет право вести внешние дела, со­
держать армию и флот, устанавливать пошлину на импорт, чеканить
монету и осуществлять почтовую службу. Запрещалось вмешиваться
в дела штатов, за исключением случаев подавления восстания, под­
держания республиканской формы правления, осуществления феде­
ральных законов и восстановления порядка. За штатами сохранялись
все полномочия, которые не были прямо отнесены к федерации. Каж­
дый штат имел свою конституцию, поддерживал внутренний порядок,
создавал свою систему государственных органов, сохранял важные
привилегии в экономической области: устанавливал налоги на экс­
порт, имел контроль над эксплуатацией рудников и государственных
земель.
В Венесуэле в 1864 году была принята Конституция, по которой
она была провозглашена федеративным государством - Соединен­
ными штатами Венесуэлы. В соответствии с ныне действующей кон­
ституцией (принята в 1961 г.) каждый штат в Венесуэле имеет свое
правительство, законодательное собрание, Верховный суд, высшие и
другие суды.
Мексиканские Соединенные Штаты как федеративное государство
развивались с принятием Конституции в 1917 г., которая признала
суверенитет штатов и их право на свою конституцию. За федеральны61
ми законами сохранено верховенство, которое обеспечивается с по­
мощью целого ряда механизмов, в частности, института федеральной
интервенции126.
Разные авторы, исходя из своих собственных критериев, называют
различное число федераций - от 20 до 25127. К категории федератив­
ных государств в современном мире можно отнести 25 государств,
обладающих различным уровнем развития: высокоразвитые в эко­
номическом и политическом отношении государства — Соединен­
ные Штаты Америки, Канада, Федеративная Республика Германия,
Австралийский Союз, Швейцарская Конфедерация130, Австрийская
Республика, Королевство Бельгия; государства со средним уровнем
развития — Российская Федерация, Сербия и Черногория (до 2003 г.
— Союзная Республика Югославия), Аргентинская Республика, Феде­
ративная Республика Бразилия, Республика Венесуэла, Мексиканские
Соединенные Штаты, Республика Индия, Исламская Республика Па­
кистан; развивающиеся страны - Государство Малайзия, Федера­
тивная Республика Нигерия, Объединенная Республика Танзания,
Федеративные Штаты Микронезии, Союз Мьянма, Объединенные
Арабские Эмираты, Республика Судан, Федеративная Демократиче­
ская Республика Эфиопия, Федерация Сент-Кристофер и Невис, Фе­
деративная Исламская Республика Коморы.
Девятая часть мира — федеративные государства, и, что особенно
примечательно, треть населения земли — федеративные государства.
Эти государства занимают более 52 % поверхности земли и в них
проживает около 40 % мирового населения129. При этом в современ­
ном мире для официального названия государств используется как
понятие «федерация» (Бразилия, Россия, Эфиопия и т. д.), так и
иные термины для обозначения федеративной формы государствен­
ного устройства: «конфедерация» (Швейцария); «соединенные штаты»
(Мексика, США); «союзное государство» (Югославия, Федеративная
Республика Германия130); «союз» (Мьянма, Австралия); «объединен­
ная республика (государство)» (Танзания, ОАЭ) и т. д.
Состав федеративных государств в современном мире неоднороден
и по количеству, и по составу государствообразующих субъектов, и по
конституционно-правовым
основам,
законодательно
закрепленным
принципам их объединения. Среди субъектов федерации могут быть,
например: республики (Российская Федерация), земли (Австрия, Гер­
мания), штаты (США, Индия, Мексика) и т. д. При этом наблюдается
неоднородность в межсубъектных отношениях, в компетенции, статусности и форме входящих в федерацию субъектов и, следовательно,
в уровне их отношений с центральной властью. Например, республи­
ки, края, области, автономные округа, автономная область, города
федерального значения составляют Российскую Федерацию; в состав
США (наряду со штатами) входят ассоциированные государства, фе­
62
деральные округа, владения; в Индии имеются 22 штата и 8 союзных
территорий, управляемых федеральным правительством; в Бразилии
— 22 штата, 4 территории и федеральный округ; в Венесуэле — 20 шта­
тов, федеральный округ, 2 территории и владения (более 70 островов);
в Аргентине — 22 провинции и национальные территории; в Пакиста­
не — 4 провинции, федеральная столичная территория и территория
племен. В Малайзии 4 штата, возглавляемые губернаторами, имеют
более низкий статус, чем султанаты — их представители участвуют не
во всех заседаниях совета правителей131.
Число субъектов федерации также отличается в различных феде­
ративных государствах: в бывшей ЧССР, нынешней Югославии и на
Коморских островах их по два, в Бельгии — три, в Австралии — 6, в
Объединенных Арабских Эмиратах — 7, в Австрии — 9, в Канаде — 10,
в Германии — 16, в Швейцарии — 23, в Индии — 25, в США — 50. Как
видим, число субъектов федераций не зависит от размеров государ­
ства, да и в рамках одной и той же федерации параметры ее субъектов,
прежде всего величина территории и численность населения, разнятся
порой очень значительно. Так, в США территория штата Аляска (570
833 кв. мили) в несколько сот раз превосходит территорию штата РодАйленд (1055 кв. миль), а население штата Калифорния (23 668 тыс.
чел.) почти в 60 раз больше населения той же Аляски (402 тыс. чел.)132.
Несмотря на эти различия, статус их одинаков, то есть применитель­
но к штатам США — федерация симметричная.
Современные федеративные государства в силу своеобразия исто­
рического развития, особенностей становления конституционно-пра­
вовых баз имеют и различные формы правления. Например, Индия
и Пакистан (до 1977 г.) — парламентскую, Российская Федерация и
США — президентско-парламентскую, Нигерия и практически все ла­
тиноамериканские федерации — президентскую, Бельгия, Малайзия и
ОАЭ — монархию133. Исходя из этого мы можем утверждать, что из-за
существования связи между формами правления и типами государств
федерации бывают как демократическими, так и авторитарными и
даже тоталитарными государствами.
В политико-правовой науке многие ученые выделяют два типа фе­
дерального устройства:
а)
союз двух или нескольких народов (слияние нескольких наро­
дов в одну нацию), каждый из которых имеет практически незави­
симое правительство. Одно из них имеет «весьма широкие функции
и обеспечивает удовлетворение потребностей общества, тогда как
другое — особое, сфера его деятельности ограничена и охватыва­
ет лишь самые общие интересы» всего государства. Следователь­
но, здесь верховная власть управляет не членами союза (целыми
народами), а отдельными личностями напрямую, без какого-либо
посредника;
63
б)
союз народов с верховной властью, которая распространяется на
всех членов союза. Народы же, вошедшие в федерацию, продолжают
сохранять в пределах собственной территории право издавать указы и
контролировать исполнение федеральных законов.
Общим для этих двух форм является то, что они строятся на основе
соединения не административно-территориальных, а государственных
образований. Различаются же они тем, что в первом случае связь меж­
ду членами оформляется многосторонним договором и закрепляется
позже конституцией, а каждый субъект федерации связан по вертика­
ли с государством в целом.
В принципе, федерация предполагает наличие равных по статусу в
конституционно-правовом отношении составных частей при предо­
ставлении каждой из них дополнительных возможностей для прак­
тической реализации своих функций. При этом необходимо видеть
различие между «статусом» и «объемом и характером» полномочий
субъектов федерации. Статус субъекта федерации состоит в равно­
правном конституционно-правовом механизме деятельности по реа­
лизации своих функций, обусловленных специфическими условиями,
а объем и характер полномочий определяются, наряду с Конституцией,
также и другими правовыми документами: федеральным и региональ­
ным законодательством, федеральным и двусторонними договорами
федерального центра и субъектов федерации.
Как одну из разновидностей федерации правовая наука выделяет
асимметричную (многоуровневую) федерацию. В юридической лите­
ратуре указывается, что асимметрия в федерации допустима при нерав­
ной возможности участников союза влиять на политику центра ввиду
различия их по конституционно-правовому статусу и фактическому
положению в системе федеративных отношений, то есть это наличие
разных уровней полномочий субъектов федерации, позволяющих уча­
ствовать в управлении государством. Это вызвано тем, что субъекты
различаются природными условиями, географическим положением,
запасами полезных ископаемых и другими природными ресурсами,
размерами территории и социально-экономическими показателями,
национальными, культурными традициями и т. д. Таким образом, мы
можем говорить о «естественной» асимметрии, которая характерна
всем без исключения федерациям.
Исследователи федерализма приводят различные типологии асим­
метрии федеративных государств. Например, В.Е. Чиркин выделяет
три модели асимметричного федеративного государства:
—
структурно-асимметричная федерация, которая характеризуется
тем, что в состав федерации наряду с ее субъектами входят террито­
рии с ограниченными правами, а именно территориальные образова­
ния (федеральные территории, владения, округ и «ассоциированные
государства»), которые находятся в прямом управлении центра, что
64
характерно для Австралии, Аргентины, Бразилии, Индии, Канады,
Мексики и США;
— вторая модель включает только одни субъекты, но они неоди­
наковы по принципам формирования и по статусу (как, например,
в Российской Федерации — области, края, республики, города феде­
рального значения и т. д.);
— «скрытая асимметрия», состоящая из однородных (однопорядко­
вых) субъектов, в зависимости от численности населения, имеющих
неодинаковое представительство в верхней палате федерального пар­
ламента (Австрия, Германия, Швейцария)134.
В современной политико-правовой науке есть и противополож­
ная точка зрения, согласно которой институт федерализма исклю­
чает асимметрию в законодательстве и иной деятельности органов
власти субъектов федерации. Она возможна не в их конституци­
онном статусе, а в объеме полномочий, которые определены феде­
ральной конституцией и заключенными на ее основе договорами и
законами. Следовательно, речь должна идти не о безусловном «асим­
метричном» федерализме, а об асимметрии управления в федератив­
ном государстве. Сфера деятельности и компетенции органов двух
уровней власти по управлению общественной жизнью должна соот­
ветствовать установлениям федеральной конституции. В то же время
реализация однотипных полномочий совместного ведения в разных
субъектах потребует учета местных особенностей. Именно этот объ­
ективный фактор может обусловливать асимметричность в подходах
по их практической реализации. Как показывает практика создания
единого правового поля в отношении каждого субъекта федерации,
«угол зрения» у центра был особым, т. е. проблемы соответствия
местных законодательных актов федеральным и особенно той их ча­
сти, где речь идет о предметах совместного ведения, требовали раз­
ного подхода в своем решении.
«Симметричность» же выражает суть такой формы государствен­
ного устройства, в котором входящие в его состав субъекты имеют
равноправный конституционно-правовой статус. В признанных об­
разцовыми федерациях высшие уровни управления значительную
часть своих полномочий делегируют низшим уровням, но от этого
федерация не становится «асимметричной»135 (например, США на мо­
мент вступления в силу Конституции 1787 г.).
Некоторые авторы, несмотря на просматривание в структуре го­
сударства черт фактической асимметрии, считают возможным вклю­
чение в число симметричных федераций Австрию, Германию, ОАЭ,
Эфиопию, где субъекты федерации имеют одинаковый статус, что еще
раз свидетельствует о том, что фактически не существует симметрич­
ных федераций в чистом виде, так как любая носит в себе и элементы
асимметрии.
65
276 -3
Асимметричность федерации выражается также в полномочиях
членов федерации. Например, хотя большинство зарубежных феде­
раций строились на принципе равноправия субъектов, федеральная
конституция Индии предусматривает неравные права штатов, кото­
рые находят свои выражения в наличии конституции только у штата
Джамму и Кашмир, в то время, в других федерациях - все регионы
(Бразилия, Мексика и др.), а в третьих — ни один (Пакистан) не име­
ет своей конституции. В Объединенных Арабских Эмиратах по ряду
вопросов решения считаются принятыми только в тех случаях, когда
за них проголосуют представители двух самых больших по террито­
рии и количеству населения эмиратов — Абу-Даби и Дибая136. А вот
в верхней палате парламента Германии — бундесрате — хотя все 16
земель и имеют представительство, но оно неравное: каждая земля
ФРГ располагает в бундесрате не менее чем тремя голосами, земли с
населением свыше двух миллионов жителей имеют 4 голоса, а земли
с населением свыше 6 миллионов жителей — 5 голосов. А, например,
число представителей, посылаемых землями Австралии в Союзный
Совет, колеблется от 3 до 12. При этом в Германии земли названы
государствами в их конституциях, что свидетельствует о равном кон­
ституционном статусе членов федерации.
Один из субъектов Танзании — Занзибар имеет свою Конституцию,
систему органов власти и управления, а второй — Танганьика управ­
ляется федеральными органами власти. В то же время равноправие
Танганьики и Занзибара на сегодня не только подкреплено соответ­
ствующими конституционными и другими юридическими гарантиями,
но и принимаются меры к достижению фактического равенства между
этими субъектами федерации. В Малайзии же из 13 штатов федерации
только 9 выбирают из своей среды главу государства и т. д.
Таким образом, федерации различаются как между собой, так и вну­
три себя — между регионами — не только в силу имеющихся различий
социально-экономического,
территориального
и
демографического
порядка, но и, при полном конституционно-правовом равноправии,
субъекты федерации имеют неравное фактическое положение.
Нередко на законодательном: уровне происходит закрепление неко­
торых преимуществ для наиболее отсталых и малочисленных племен
и этносов, а также в конституции страны устанавливаются привиле­
гии для численно преобладающей нации, как, например, в Малайзии,
где численность малайцев на государственной службе должна вчетве­
ро превосходить представителей других народов. Эти факторы, несо­
мненно, также придают асимметричный характер федерации.
Федеративное устройство в большинстве случаев основано на чи­
сто территориальном принципе, как в США, Бразилии, Мексике,
Австралии, Германии и т. д. Но в некоторых странах все субъекты
федерации или часть их организованы с учетом национального (этни­
66
ческого, религиозного, языкового) состава населения. Так, в Канаде 9
провинций — англоязычные, а одна (Квебек) - франкоязычная. В Ин­
дии в середине 50-х гг. XX века система штатов была переформирована
с учетом так называемого лингвистического принципа. В Швейцарии,
где население говорит на четырех языках, субъектами федерации яв­
ляются 23 кантона, однако, как правило, население каждого кантона в
национально-языковом отношении в основном однородно. А вот при
формировании федерации в Нигерии границы штатов намеренно про­
водились таким образом, чтобы они не совпадали с ареалами рассе­
ления племен, что должно было способствовать ускорению процесса
складывания единой нации в этом федеративном государстве137.
Распределение компетенции и отношения между федерацией и ее
субъектами — это ключевой вопрос федеративного устройства, по­
скольку в зависимости от того, как он разрешен, определяется ба­
ланс власти в территориальном аспекте. В конституционном праве
зарубежных стран существует несколько основных моделей консти­
туционно-правового распределения компетенции. Складываются эти
модели из следующих элементов:
— исключительной федеральной компетенции;
— исключительной компетенции субъектов федерации;
— конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов;
— остаточной компетенции, распределяемой конституциями раз­
лично, в зависимости от степени централизованности данной феде­
рации.
С компетенцией как совокупностью полномочий в отношении
определенных предметов ведения не надо смешивать сами эти пред­
меты, образующие сферу компетенции. Сферы компетенции могут
быть следующие:
— исключительная федеральная, где в принципе только федераль­
ные органы могут обладать властными полномочиями и осуществлять
их, однако отдельные права могут быть делегированы субъектам фе­
дерации;
— исключительная субъектов федерации, где только их органы, а
также органы местного самоуправления могут иметь и осуществлять
полномочия власти;
— совместная — федерации и ее субъектов, где властные полно­
мочия принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов фе­
дерации, включая их органы местного самоуправления. В этой сфере
компетенция может быть строго распределена между федерацией и ее
субъектами (например, федерация законодательствует, а ее субъекты
обеспечивают исполнение законов, или федерация издает основопо­
лагающее, рамочное регулирование, а ее субъекты — конкретное), и
в таком случае в данной сфере могут быть полномочия, входящие в
исключительную компетенцию как федерации, так и ее субъектов. Но
67
распределение в совместной сфере может иметь и конкурирующий
характер: органы субъектов федерации вправе принимать решения по
любым вопросам данной сферы, пока такие решения не приняты фе­
деральными органами. В любом случае акты субъектов федерации в
совместной сфере не могут противоречить актам федеральным;
—
остаточная, то есть не определенная конституцией; она может
быть посредством конституционной презумпции отнесена к любой из
вышеперечисленных сфер компетенции.
В зависимости от условий возникновения и развития в юридиче­
ской науке выделяются 4 основных типа политико-территориального
деления федеративных государств: североамериканский (австралий­
ский), европейский, латиноамериканский и афроазиатский138.
Североамериканский (австралийский) тип складывался в ходе засе­
ления и экономического освоения новых колониальных территорий.
В данном случае основой для создания новых субъектов федерации
обычно служила численность населения. То есть, например, в США
по мере освоения «дикого» Запада, при достижении определенного
количественного значения численности населения вновь освоенного
района, он вначале получал статус «территории», а затем — штата; в
состав Канадской федерации первоначально вошли 4 колонии, став­
шие первыми провинциями, а в состав Австралийского Союза — 6
колоний, составивших первые штаты.
Вообще впервые система разграничения компетенции и полно­
мочий между федеральным центром и регионами система «дуалисти­
ческого федерализма», была установлена Конституцией США, в ее
основу было положено жесткое разграничение сфер компетенции Со­
юза и штатов.
Так, п. 8 ст. 1 Конституции США к исключительной компе­
тенции правового регулирования центральной власти относит: ре­
гулирование междуштатной и внешней торговли; чеканка монеты;
установление стандартов мер и весов; учреждение почтовых служб
и почтовых дорог; выдача патентов и авторских свидетельств; уста­
новление признаков пиратства в открытом море и наказаний за его
совершение; объявление войны; выдача каперских свидетельств и
разрешений на репрессалии; набор и содержание армии; создание
и содержание военно-морского флота; созыв милиции; ведение
внешних
сношений;
управление
территориальными
владениями.
Все остальные вопросы, не упомянутые в этом перечне, согласно
поправке X, относятся к исключительной компетенции штатов. Эта
схема дополняется принципом «подразумеваемых полномочий», ко­
торый выводится из последнего абзаца раздела 3 ст. 1 Конституции.
Суть его сводится к тому, что все вновь возникающие предметы
правового регулирования относятся только к компетенции феде­
рального центра.
68
Далее из духа Конституции и практики ее применения выводятся
еще четыре корректирующих названную схему положения.
Во-первых, устанавливается сфера совпадающих полномочий. От­
носящиеся к ней вопросы входят в компетенцию как Союза, так и
штатов. К их числу относятся: принятие законов и их применение;
налогообложение; расходование денег на поддержание «всеобщего на­
родного благосостояния»; займы; установление и регулирование дея­
тельности судебной системы; регулирование порядка организации и
деятельности банков и корпораций; приобретение собственности для
общественных целей.
Во-вторых, Конституция содержит предписания, запрещающие
осуществление определенных действий как Союзу, так и штатам: об­
ложение налогом экспортируемых товаров; жалование дворянских ти­
тулов и разрешение рабовладения.
В-третьих, Конституция запрещает Союзу: вводить прямые налоги
безотносительно к населению штатов; неодинаковые косвенные на­
логи; предоставлять привилегии в области торговли одному штату в
ущерб другому; изменять границы штатов без их согласия; ограничи­
вать применение Билля о правах.
В-четвертых, штатам, в свою очередь, запрещается: вступать в меж­
дународные договоры; чеканить монету; содержать войска и военные
корабли в мирное время; принимать законы, нарушающие договор­
ные обязательства; облагать налогами импортируемые товары; лишать
граждан равной правовой защиты; лишать граждан права голосовать
на основе расы, цвета кожи, пола или неуплаты избирательного нало­
га; нарушать федеральную конституцию и не исполнять федеральные
законы139.
Таким образом, мы видим, что юридически жесткая граница меж­
ду союзной и штатной сферами компетенции даже с точки зрения
буквы Конституции отнюдь не обладает абсолютной определеннос­
тью. На практике же она весьма подвижна, и фактические отношения
между федеральной администрацией и штатами развиваются по ли­
нии постоянно возрастающего централизма. Дуалистический прин­
цип разграничения компетенции между союзом и членами федерации
применяется с определенными дополнениями и поправками в Швей­
царии, Австралии, Мексике и ряде других государств.
Интересной для исследования является и канадская модель фе­
дерации, которая принадлежит к классическим федерациям мира.
Каковы же особенности этой модели? Во-первых, как уже говори­
лось выше, это сосуществование в рамках федерации двух больших
этнонациональных общностей — англоканадской и франкоканадской.
Во-вторых, это особенности разграничения между центральной влас­
тью и субъектами федерации. В-третьих, это пластичность канадского
федерализма, которая питает его способность основательно меняться
69
со временем и обстоятельствами. Особую ценность в изучении канад­
ского федерализма для использования этого опыта в деле строитель­
ства Российской Федерации придает политика канадских властей по
сохранению национально-государственного единства, а угроза неста­
бильности существует как со стороны франкоканадского квебекского
сепаратизма, так и англоканадского регионализма. Ори этом необхо­
димо иметь в виду, что определяющее влияние на формирование ка­
надской федерации оказали исторические условия ее возникновения.
Канадское государство рождалось в середине и второй половине XIX
века, когда в мировой экономике и политике в тот период главенство­
вали унитарные государства. А федерации, которых было в то время
не более 5-6, считались отклонениями от главного пути развития госу­
дарственности. Гражданские войны, которые в это время произошли
в США, Мексике, Аргентине и Швейцарии, обнаружили уязвимую
сторону федерализма — недостаточную силу центральной власти.
И все же в результате длительного эволюционного пути развития
федерализма в Канаде сегодня построена достаточно гибкая система
государственной власти, способствующая поступательному пути раз­
вития государства. Сегодня каждая из провинций и федеральных тер­
риторий Канады имеет собственное законодательство, однопалатный
парламент, правительство и даже государственный язык. Федеральная
власть, согласно Конституции Канады, не имеет права отстранить от
власти глав правительств провинций. Но в случае чрезвычайных ситу­
аций предусмотрено право вводить на территорию мятежных провин­
ций федеральные войска в соответствии с конституционным законом
о мерах военного времени. Это, в частности, было осуществлено в
октябре 1970 г. в связи с ростом национал-сепаратистских настроений
и актами террора в Квебеке.
Европейский тип возник на базе бывших феодальных княжеств и
королевств, которые составили нынешние федеративные государства.
Так, современное деление ФРГ на земли возникло на основе границ
между немецкими княжествами XIX в. (объединились вокруг Пруссии
в 1871 году) и переустройства их в связи с разделом Германии на ок­
купационные зоны после окончания Второй мировой войны.
Для европейской модели федерализма характерна существенно
большая роль федерального Центра - существует и успешно исполь­
зуется целый ряд контрольных механизмов, позволяющих воздейство­
вать на субъект Федерации в случае необходимости. Там предусмотрен
институт федерального вмешательства, или федерального принужде­
ния, позволяющий довольно жестко разрешать всякие конфликты
между органами государственной власти различных уровней. Хотя эти
полномочия в действительности бывают востребованы крайне редко,
являясь скорее «спящими», гипотетическая возможность их примене­
ния — сдерживающий фактор для региональных властей.
70
Так, например, статья 37 Конституции Германии предусматрива­
ет право федерального правительства на принятие необходимых мер,
включая административные и полицейские, в случае невыполнения
какой-либо из федеральных земель своих обязательств, вытекающих
из Основного Закона140. Вообще германский федерализм в определен­
ной степени напоминает историю складывания федеративных отно­
шений в России и поэтому представляет для российской политологии
несомненный интерес в качестве объекта для исследования.
Еще в Германском Рейхе, существовавшем с 1871 г., возникла про­
блема нахождения принципа разграничения сфер верховенства от­
дельных государств-членов и единого союзного государства. Исходя
из этого в немецком государствоведении было проведено разграниче­
ние между понятием суверенитета и понятием: государства, вследствие
чего появилась возможность сохранить за отдельными государства­
ми характер государственности, не приписывая им суверенитет (что,
кстати, и реализовано в Основном Законе ФРГ в отношении феде­
ральных земель).
По определению германских государствоведов, германский феде­
рализм — эта форма межгосударственных отношений и государствен­
ного устройства, которая дала возможность в пределах сравнительно
большого по территории государственного образования сохранять сло­
жившееся многообразие и своеобразие культуры, обычаев, традиций,
различных регионов страны. Германская федерация, исторически вы­
росшая из «союза князей» — альянса издревле суверенных государств,
призвана была консолидировать нацию, обеспечить ее единую поли­
тическую волю в целом, не, ущемляя исторически сложившихся тра­
диций отдельных частей страны.
Германский ученый К. Зонтхаймер обобщенно выразил эту осо­
бенность германского федеративного устройства следующим образом:
«Германский федерализм был легитимирован в первую очередь исто­
рически, а уже во вторую — конституционно-политически»141.
При изучении второй модели необходимо учитывать и такой мо­
мент, что в настоящее время на наших глазах происходит формирова­
ние новой федерации в Европе, образование мощного федеративного
конгломерата, который включает в себя национальные государствен
71
году Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) с населением 344,6 млн. человек произвело товаров и услуг на 5,53 трлн. долларов, т.
е. больше, чем США (5,47 трлн, долларов)142.
Следует иметь в виду, что для современного этапа развития Ев­
росоюза характерно стремление стран Восточной Европы вступить в
него, что диктуется не только географической близостью, но и при­
влекательностью модели развития. «Европа, как говорится, стара, но
не устарела, — пишет К. Гаджиев. — Думается, что с этой точки зрения
помыслы тех народов и стран, которые после краха восточного бло­
ка и тоталитаризма устремились «в Европу», диктовалось не только
географической близостью, но не в меньшей степени и тем, что для
многих из них она становится «Градом на холме», на роль которого
в течение многих поколений единолично претендовали Соединенные
Штаты»143.
Современный этап европейского развития поднимает вопрос, ко­
торый имеет значение также и для других частей света: как могут
государства, которые не чувствуют готовности разделять полностью
участие в федеративном союзе, участвовать в нем в более ограничен­
ном масштабе?
Ответ, данный Европой, — это ассоциация. В Договоре о Европей­
ском Экономическом Сообществе, например, есть положение о том,
что другие государства или союзные государства могут стать ассо­
циированными с Сообществом. Специальным предложением было
предложение об установлении с соседними государствами «зоны сво­
бодной торговли».
Этим же инструментом воспользовались и Соединенные Штаты,
столкнувшиеся с проблемой того, как дать максимум автономии Пуэрто-Рико, который желал сохранить свою культурную идентичность,
оставаясь частью США. Федеральные власти даровали народу ПуэртоРико статус ассоциированного государства; «Свободное и Ассоцииро­
ванное Государство Пуэрто-Рико» (Free and Associated Commonwealth
of Puerto Rico) представляет собой новую отправную точку для феде­
рализма США.
В основу латиноамериканского политико-территориального деле­
ния положены бывшие испанские и португальские колонии и сеть
опорных пунктов колонизации, ставшие столицами штатов и про­
винций. Латиноамериканская модель строится на предельном центра­
лизме и даже авторитаризме федеральных властей. Она предполагает
право федеральной власти назначать и отстранять от должности всех
должностных лиц в регионах, тем самым лишая их какой бы то ни
было независимости от центра, как это делается в Бразилии, Мексике
и ряде других стран.
Почти 150-летний период функционирования института федера­
лизма в Аргентине, Венесуэле, Мексике свидетельствует о наличии
72
проблемы соотношения государственного устройства и политического
режима. Можно констатировать, что в большей степени идеи и прин­
ципы федерализма воплощались здесь в жизнь в условиях демократи­
ческого правления.
Вместе с тем политическая история стран Латинской Амери­
ки достаточно явно демонстрирует, что наличие предельно жесткой
властной вертикали и права федеральных властей управлять властью
региональной не обеспечивает должной стабильности в государстве и
обществе. Для этого необходимо существенно большее — наличие ин­
ститутов гражданского общества и эффективной судебной системы.
Четвертый — афроазиатский тип федеративного государства харак­
теризуется довольно сложным составом политико-территориального
деления, связанного, с одной стороны, с границами, существовавши­
ми еще до колониального завоевания и в основном соответствующими
расселению основных этносов и границами колониальных владений
— с другой.
В двух федерациях (Индия и Малайзия) установлена трехчленная
система разграничения компетенции между союзом и субъектами фе­
дерации. Рассмотрим эту систему на примере Индийского Союза144.
Конституция Индии определяет три сферы полномочий, строго опре­
деляя границы каждой из них. Разграничение компетенции между со­
юзом и штатами регулируется гл. 1 ч. XI Конституции и седьмым
приложением к Конституции.
В первую сферу полномочий входят вопросы, отнесенные к ис­
ключительной компетенции союза. Перечень 1 — «Перечень вопро­
сов, отнесенных к компетенции Союза» — содержит в себе 98 пунктов.
Вторую сферу полномочий составляют вопросы, отнесенные к компе­
тенции штатов. Однако эта сфера не носит исключительного характе­
ра, так: как в условиях чрезвычайного положения союзный парламент
может принимать законы по любому вопросу, отнесенному приложе­
нием седьмым (перечень II) к компетенции штатов. В случае издания
президентом Индии прокламации о введении чрезвычайного поло­
жения всякое разграничение компетенции между союзом и штатами
ликвидируется и страна превращается в унитарное государство. Тре­
тью сферу полномочий составляют вопросы, отнесенные к совместной
компетенции союза и штатов. По всем этим вопросам может законо­
дательствовать как союзный парламент, так и легислатуры штатов,
но в случае коллизии законов приоритет всегда остается за законом
союза. Об этом совершенно определенно говорит ст. 251 Конституции
Индии: «...если какое-либо положение закона, изданного Легислату­
рой Штата, противоречит какому-либо положению закона, изданно­
го Парламентом, ...преимущественную силу имеет закон, изданный
Парламентом, независимо от того, был ли он принят до или после
издания закона Легислатурой Штата»145. Что касается тех вопросов,
73
которые не предусмотрены ни одним из трех перечней приложения
седьмого, то все они отнесены к компетенции союза. Таким образом,
установленная Конституцией Индии система разграничения компе­
тенции между федерацией и штатами, несмотря на свою внешнюю
определенность, фактически носит весьма относительный характер и
ставит субъекты федерации в зависимость от союза.
И все же необходимо иметь в виду, что и в других вариантах фе­
дераций круг вопросов, находящихся в исключительном ведении фе­
дерального центра, весьма широк и закрепляется в соответствующих
договорах и конституциях. К ним, например, относятся: установление
границ и таможенное дело (Бразилия, Индия, Мексика, США, Швей­
цария, ФРГ и др.); денежное и валютное обращение, монетная моно­
полия (Австралия, Бразилия, Канада, Мексика, Швейцария, ФРГ и
др.); федеральные финансы и налоги (Австралия, Бразилия, Индия,
Канада, Мексика, США и др.); паспортное дело, иммиграция, эми­
грация, почта, телеграф (Австралия, Бразилия, США, Индия, Канада,
Швейцария, ФРГ и др.); федеральный железнодорожный, воздушный
и водный транспорт, поддержание путей сообщения (Австралия, Бра­
зилия, Индия, Мексика, Швейцария, США, ФРГ и др.); государствен­
ная статистика и банковская деятельность (Австралия, Индия, Канада,
Бразилия, Швейцария, ФРГ, Австрия, Аргентина, Венесуэла и др.);
армия, полиция, разведка, контрразведка, производство, приобрете­
ние, продажа и распространение оружия боеприпасов и взрывчатых
веществ (Австрия, Бразилия, США, Индия, Канада, Швейцария, ФРГ
и др.) и т. д.146.
Несомненно, что решающую роль в развитии политико-право­
вых основ федеративного государства играют их парламенты двух
уровней. Естественно, что у каждого федеративного государства су­
ществует собственное двухуровневое законодательство, своя модель
парламентаризма и самого законотворческого процесса, что оказы­
вает существенное влияние на различие в конституционно-правовых
основах федеративных государств, в том числе - и на формирования
механизма изменения Основного Закона государства и федерального
конституционного законодательства.
Принятие конституционных изменений регулируется почти всеми
конституциями. Закон об изменении германского Основного Зако­
на, в соответствии с ч. 2 его ст. 79, нуждается в согласии 2/3 членов
бундестага и 2/3 голосов бундесрата147. Согласно ст. 119 швейцарской
Конституции, общий пересмотр Конституции происходит путем,
установленным для федерального законодательства, то есть требуется
абсолютное большинство голосующих в обеих палатах Федерального
собрания в присутствии абсолютного большинства членов каждой их
них, а по требованию 50 тыс. избирателей или 8 кантонов должен
быть назначен референдум (ч. 1 и 2 ст. 89). В случае разногласия меж­
74
ду палатами по вопросу о необходимости общего пересмотра, а также
по требованию 100 тыс. избирателей, вопрос выносится на референ­
дум и, если на нем дан положительный ответ, палаты должны быть
обновлены для производства пересмотра (ст. 120). В Бразилии, как
и в большинстве других федеративных государствах, дополнительные
законы принимаются нижней палатой и одобряются верхней абсолют­
ным большинством148.
В различных федеративных государствах принятие конституцион­
ного закона, в отличие от обычного, имеет свои особенности. Так, в
Бразилии право инициативы в отношении обычных и дополнитель­
ных законов принадлежит любому члену или любой комиссии Па­
латы депутатов, Федерального сената или Национального конгресса
в целом, Президенту республики, Федеральному верховному трибу­
налу, высшим трибуналам и группам граждан (ст. 61 Конституции).
В отношении же изменения Конституции таким правом пользуются
только не менее 1/3 членов любой партии Национального конгресса,
Президент республики и более половины законодательных собраний
федеральных единиц (т. е. штатов и федерального округа) по реше­
нию, принятому в каждом из них относительным большинством чле­
нов. При этом Конституцию нельзя изменять во время федеральной
интервенции, состояния обороны и чрезвычайного положения. За­
прещается предлагать изменения Конституции, предусматривающие
отмену федеративного устройства, периодического прямого, тайного
и всеобщего голосования, разделения властей, индивидуальных прав
и гарантий. Порядок обсуждения проектов конституционных реформ
имеет особенности сравнительно нечасто. Бразильская Конституция в
параграфе 2 ст. 60 устанавливает, что предложение об изменении Кон­
ституции обсуждается и голосуется в каждой палате Национального
конгресса в двух чтениях (буквально: в два тура)149.
На наш взгляд, одним из основных принципов федерации явля­
ется принцип субсидиарности (договоренности), сущность которого
заключена в признании идеи самоуправления составных частей феде­
рации. Так, С.М. Шахрай, анализируя феномен федеративного госу­
дарства, пишет: «В качестве признаков, наличие которых необходимо
и достаточно для вывода о том, что данное конкретное государство
является федерацией, можно выделить следующие принципы феде­
рализма: принцип единства федерации; принцип институциональной
самостоятельности частей федерации; принцип участия субъектов фе­
дерации в реализации власти на федеративном уровне; принцип суб­
сидиарности; принцип равенства прав субъектов федерации»150.
Вообще в научной литературе по проблемам федерализма субси­
диарность традиционно рассматривается как один из принципов су­
ществующей и функционирующей системы взаимодействия, сдержек
и противовесов между различными органами государственной власти.
75
Характеризуя данный принцип, И.А.Умнова понимает его как пу­
бличную ответственность сторон федеративных отношений за эффек­
тивность исполнения властных функций. Она считает, что при такой
системе «...каждая сторона федеративных отношений может нести за
другую ответственность и затем спросить с нее в порядке «регресса»,
либо привлечь в иных формах другую сторону к ответственности»151.
Единство системы государственной власти в федеративном го­
сударстве предполагает множественность моделей и особенностей
правового регулирования разграничения государственной власти по
вертикали в рамках различных федеративных государств. Н.А. Ушаков
отмечает, что совокупная компетенция органов государства должна
охватывать все правомочия, необходимые дЛя осуществления функ­
ций государства, и при этом различные органы не должны предпи­
сывать при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие друг
друга правила поведения (непротиворечивость норм: права — один из
принципов-постулатов права как нормативной системы)152. Следова­
тельно, органы государственной власти различных уровней в их сово­
купности должны обеспечить должное управленческое воздействие на
систему общественных отношений и происходящие процессы и в то
же время не допускать дублирования и тем более противоречий в этой
деятельности.
Принцип единства государственной власти, вместе с тем, предпо­
лагает определенную соподчиненность (субординацию) органов го­
сударственной власти разных уровней. Соподчиненность выражается
в наличии отдельных элементов централизации, допустимых, а по
определенным вопросам и объективно необходимых и в федератив­
ных государствах.
Этот основной принцип современных федеративных государств по­
могает определить критерии разделения полномочий между членами
федерации и центром, тем самым устраняет противоречие в федерации.
В сложившейся практике взаимоотношений органов государственной
власти федераций и их субъектов существует несколько механизмов,
позволяющих, в случае необходимости, осуществлять федеральное
вмешательство. Поэтому большое значение для существования фе­
дерации имеет установление принципов разграничения компетенции
между центром и субъектами. Субъекты федерации наделяются в пре­
делах установленной для них компетенции правом издания законо­
дательных актов. Эти акты действуют только на территории субъекта
федерации и должны соответствовать союзному законодательству.
Так, например, запретив политические союзы и договоры между
кантонами, швейцарская Конституция признала за ними право за­
ключать между собой соглашения по вопросам законодательства,
администрации и правосудия с доведением до сведения федеральной
власти, которая может воспрепятствовать исполнению этих соглашений
76
в случае нарушения ими прав конфедерации или других кантонов,
но в остальных случаях кантоны вправе требовать содействия феде­
ральных властей исполнению соглашений (ч. 2 ст. 7). Австрийский
федеральный конституционный закон 1920 года в редакции 1929 года
предусматривает в ч. 2 ст. 15-а соглашения земель между собой по
вопросам их компетенции; эти соглашения должны незамедлительно
сообщаться Федеральному правительству. Вообще же сотрудничество
между субъектами федераций в решении вопросов их компетенции
в демократических странах довольно широко развито. В ряде стран
существуют устойчивые формы такого сотрудничества, как, напри­
мер, в США: Совет правительств штатов, Национальная конференция
легислатур (т. е. законодательных собраний штатов), Национальная
ассоциация губернаторов153.
Принцип приоритета общефедерального закона является всеоб­
щим для всех без исключения федераций и соответствующие нормы
закреплены в конституциях.
Например, статья 31 Основного Закона ФРГ постановляет: «Феде­
ральное право имеет перевес над правом земель». Более детально это
положение регулируется в ст. 75 Конституции Федерации Малайзия:
«Если какой-либо закон государства противоречит федеральному за­
кону, то преимущественную силу имеет федеральный закон, а закон
государства в той части, в которой он противоречит федеральному
закону, является недействительным». Следует иметь в виду также и
то, что в пределах субъектов федерации действуют общесоюзные за­
коны. Кроме того, федеральные законодательные органы могут, как
правило, принимать законы специально для определенных членов фе­
дерации154.
И.Н. Барциц, рассматривая институт федерального вмешательства,
пишет о том, что в федеративном государстве существует так назы­
ваемая «федеративная ответственность», обусловленная нахождением
территории в составе федерации. И ненадлежащее исполнение пу­
бличной власти, выражающееся в нарушении федеральной Консти­
туции и федерального законодательства, предполагает принуждение к
исполнению требований федерального права155.
Конституции некоторых федеративных государств содержат пред­
писания, регулирующие основы государственной организации субъ­
ектов федерации. Так, согласно ч. 1 ст. 28 германского Основного
Закона, конституционный строй в землях должен соответствовать
принципам республиканского, демократического и социального пра­
вового государства в духе самого Основного Закона. В землях, уездах и
общинах народ должен иметь представительство, образованное путем
всеобщих, непосредственных, свободных, равных и тайных выборов,
причем в общинах вместо выборной корпорации может действовать
общинное собрание. Некоторые конкретные нормы, касающиеся
77
компетенции, собственности и организации законодательной и ис­
полнительной власти в штатах, содержатся в ст. 25—28 Конституции
Бразилии.
Согласно ст. 6 швейцарской Конституции, кантоны обязаны ис­
прашивать у конфедерации гарантию для своих конституций, которая
дается при соблюдении трех условий, а именно, если они:
— не противоречат положениям Федеральной конституции;
— обеспечивают осуществление политических прав согласно респу­
бликанским представительным или демократическим формам;
— приняты народом и могут быть пересмотрены по требованию
абсолютного большинства граждан.
Как правило, конституции не называют субъекты федераций су­
веренными, однако есть некоторые исключения и из этого пра­
вила. Так, согласно ст. 3 швейцарской Конституции, «кантоны
суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Федеральной
конституцией и как таковые они осуществляют все права, которые
не переданы федеральной власти». Вопрос о том, может ли сувере­
нитет быть ограниченным, в теории спорен. Нам представляется,
что суверенитет, то есть верховенство власти, если ограничен, то
уже не является суверенитетом. Теоретически допустим суверени­
тет субъекта федерации, однако лишь в случае, если за этим субъ­
ектом признается право на одностороннее решение о выходе из
федерации. Но и в этом случае, пока решение о выходе не принято,
суверенитет субъекта федерации является как бы спящим, то есть
существует лишь в потенциале.
Исследователи отмечают, что понятие субсидиарности имеет дав­
ние традиции в европейской политико-правовой мысли. Так, о ней
высказывались Аристотель, Фома Аквинский, Альтезиус, в новое вре­
мя — Джон Локк, Алексис де Токвиль и др.156.
На современном этапе идея субсидиарности вне рамок граждан­
ского права первоначально рассматривалась лишь применительно к
опыту Европейского Союза и имела международно-правовой харак­
тер. В. Чиркни отмечает, что впервые официально этот термин был
употреблен в заключении Комиссии по Европейскому Союзу в 1.975
году. Затем, по предложению Европейского парламента в 1984 году,
он стал рассматриваться как один из основных принципов системы
Европейского сообщества157.
Далее — в основном в 90-е гг. XX века - субсидиарность исследо­
вали, главным образом, в связи с системой взаимоотношений между
органами Евросоюза и органами государственной власти входящих в
его состав государств. И лишь в последнее время субсидиарность ста­
ла применяться также и для анализа системы внутригосударственных
отношений в любом федеративном государстве. Т. е., это понятие те­
перь обрело более четкий конституционно-правовой характер, широ­
78
ко используемое исследователями различных отраслей и направлений
общественных наук для анализа проблем: конституционного права,
политологии, теории государства и права и т. д.
Вместе с тем конституционное закрепление принципа субсидиар­
ности и сейчас продолжает носить скорее международно-правовой
характер. Так, включенная в Основной Закон ФРГ в 1992 г. новая
редакция статьи 23 гласила: «В целях осуществления идеи Объединен­
ной Европы Федеративная Республика Германия участвует в развитии
Европейского союза, который обязуется сохранять принципы демо­
кратического, правового, социального и федеративного государства и
принцип субсидиарности, а также гарантирует защиту основных прав,
по существу совпадающих с основными правами, содержащимися в
Основном Законе»158.
Наиболее явно субсидиарность проявляется в государствах, где
в практике государственного строительства реализована модель ко­
оперативного федерализма. В данном случае субсидиарность не
проявляется исключительно в виде разовых акций, обусловленных
экстраординарными обстоятельствами, а оформляется нормативно
и институционально. Так, Австралийским Союзом и штатом Новый
Южный Уэлльс был учрежден совместный орган по разработке угля в
данном штате. Поскольку у штата не было средств для эффективной
разработки угольных пластов, а федерация была крайне заинтересо­
вана в их использовании, но не имела на это права, сторонами были
взяты дополнительные обязательства и перераспределение ответствен­
ности. Кроме создания специального органа, это потребовало также и
принятия в 1946 г. федерального закона и закона штата об угольной
промышленности Южного Уэлльса.
Субсидиарность в федеративном государстве выражается в том, что
если один из уровней государственной власти (федеральный или субъ­
екта федерации) оказывается неспособным нести ответственность за
последствия своих действий (или бездействия), то другой ее уровень
либо берет ответственность на себя, либо, через систему соответству­
ющих механизмов, принуждает его нести должную ответственность.
Это характерно практически для всех федеративных государств пла­
неты. Так, когда снежные бури нанесли ущерб скотоводческим хозяй­
ствам штата Небраско, правительство штата обратилось за помощью к
федеральным властям, поставив вопрос не только о материальной по­
мощи, но и о регулировании экономики штата со стороны федераль­
ного правительства. Центральное правительство откликнулось на этот
призыв, выделив более ста тысяч долларов на оказание необходимой
помощи штату159.
Таким образом, разделение государственной власти между Федера­
цией и ее субъектами в федеративном государстве реализуется лишь в
том случае, если это соответствующим образом обеспечивается кон­
79
ституционно-правовыми нормами Федерации и ее субъектов, наличи­
ем реального разграничения их властных полномочий и деятельностью
разноуровневых институтов государственной власти, наделенных ле­
гитимными властными полномочиями.
Как уже отмечалось выше, федерации образуются либо в ре­
зультате договора между независимыми государствами, осознавши­
ми необходимость государственного объединения для совместной
реализации своих общих интересов и превращающимися в субъ­
екты федераций, либо вследствие присоединения к государству
территорий с сохранением их определенной государственной обо­
собленности, либо в результате возрастания степени автономии
территориальных единиц высшего уровня и приобретения ими го­
сударствоподобных черт. В зависимости от этого различаются дого­
ворные и конституционные федерации. Например, США возникли
как результат договора между 13 штатами, свергшими в совместной
борьбе британское колониальное владычество. В дальнейшем они
присоединяли тем или иным образом новые территории и формиро­
вали их как штаты (так возникли, например, Луизиана, Техас), а также
преобразовывали в штаты отдельные колонии (например, Гавайские
острова). Некоторые земли Германии представляют собой бывшие
монархии (например, Саксония, Бавария), тем или иным способом
захваченные Пруссией, которая в прошлом веке «железом и кровью»,
как выразился руководивший этим процессом канцлер Отто фон Бис­
марк, объединила Германию; землями стали бывшие ганзейские го­
рода (Бремен, Гамбург), а ряд нынешних земель был сформирован
после Второй мировой войны на базе бывших прусских провинций
(например, Бранденбург, Нижняя Саксония).
Содержание принципа субсидиарности определено в Резолюции
52 (1997 г.) «О федерализме, регионализации, местном самоуправле­
нии и национальных меньшинствах», принятой Конгрессом местных
и региональных властей Европы. Он означает, что «осуществление
государственных полномочий, как правило, должно преимуществен­
но возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам».
Реализация идеи субсидиарности прежде всего проявляется в демо­
кратическом устройстве государства, в котором создается такая сопод­
чиненная система его органов, при которой каждая управленческая
структура имеет властные полномочия, делающие ее независимой от
вышестоящих государственных образований. При системе субсиди­
арно-структурированного
управления
обеспечивается
соподчинение
государственных органов снизу вверх и сверху вниз. Система, встро­
енная в такой функциональной зависимости, создает прочную пред­
посылку для федерации. Хорошо функционирующая федерация — это
воплощение идеи субсидиарности в отношениях между государством
и его составляющими160.
80
Объем прав по вертикали распределяет также принцип централи­
зации. В противоположность принципу субсидиарности он ориенти­
рован на обеспечение приоритета общенациональных интересов. Он
присущ, например, Индии, где на федерацию возлагаются исключи­
тельные права в области законодательства. Свойственен федерациям,
парламентам которых предоставляется право законодательствовать по
вопросам, входящим в компетенцию штатов, если этого потребуют
«национальные интересы»161.
Предпринимаемые регионами Европейского союза усилия направ­
лены именно на повышение своей роли в системе сообщества, рас­
ширение своих прав во всех областях политической, экономической и
культурной жизни. Все чаще речь идет об интеграции не государств,
а регионов162.
Важным моментом в укреплении и развитии регионализма в со­
временном мире стало принятие в декабре 1996 г. Ассамблеей Ев­
ропейских регионов, в состав которой входят более 300 субъектов,
Декларации о регионализме в Европе. Декларация выступает как под­
тверждение обоснованности притязаний регионов на суверенное и не­
зависимое развитие в конституционных рамках федерации, однако она
еще не является регулятором отношений между центром и регионами,
хотя в Декларации закреплено, что «регион признается конституцией
или законодательством государства, которые гарантируют его автоно­
мию, самобытность, полномочия и организационное устройство...»,
«...регион представляет собой выражение отличительной полити­
ческой самобытности, которая может принимать самые различные
политические формы, отражающие демократическую волю каждого
региона принимать ту форму политической организации, которую он
сочтет предпочтительной». Также, согласно Декларации, разграниче­
ние полномочий между государством и регионами устанавливается
государственной конституцией или законодательством в соответствии
с принципами политической децентрализации и подчиненности. «Ре­
шения и действия государства, которые затрагивают полномочия и
интересы регионов, не могут приниматься без предварительного со­
гласия этих регионов. В соответствии с Декларацией «регион облада­
ет финансовой автономией и достаточными собственными ресурсами
для полной реализации своих полномочий»; он «имеет возможность
деятельности на международном уровне» и является наилучшей фор­
мой организации, разрешающей как региональные проблемы, так и
проблемы каждого конкретного государства163.
В государственных образованиях, составляющих федерацию, по­
всеместно создаются законодательные органы, которые могут быть как
однопалатными, так и двухпалатными. В некоторых странах (Швей­
цария, Австрия, Мексика, Венесуэла) законодательные органы всех
субъектов федерации являются однопалатными. В ФРГ во всех землях,
81
кроме Баварии, законодательные органы (ландтаги) однопалатные. В
Канаде двухпалатная система применяется только во франкоязычной
провинции Квебек. В США однопалатная легислатура существует
только в штате Небраска. В Австралии все штаты, кроме Квинсленда,
имеют двухпалатные законодательные собрания. В Индии двухпалат­
ные легислатуры действуют в 6 штатах из 26.
Однопалатные законодательные органы и нижние палаты двухпа­
латных избираются тем же способом, что и федеральные парламенты.
В некоторых федерациях (США, ФРГ, Канада) государственные об­
разования сами устанавливают избирательное право и избирательную
систему. Верхние палаты законодательных органов субъектов феде­
рации либо избираются посредством прямых выборов (США, Арген­
тина) или многостепенных (Индия), либо назначаются (Канада).
Органы управления субъектов федераций образуются в соответствии
с теми стандартами, которые присущи президентским и парламентар­
ным формам правления. В тех федерациях, которые являются пре­
зидентскими республиками, исполнительный орган власти субъекта
формируется внепарламентским путем и не несет ответственности за
свою деятельность перед законодательным собранием (США, Арген­
тина, Мексика). В федерациях с парламентарной формой правления
(Канада, Индия, ФРГ, Австралия) исполнительный орган власти фор­
мируется парламентским путем и несет политическую ответственность
за свою деятельность перед законодательным собранием. В некото­
рых федерациях в системе органов власти регионов имеется орган,
который занимает положение, соответствующее главе государства
в парламентарных странах (губернатор в индийских штатах, лейтенант-губернатор в канадских провинциях, правители в монархических
государствах Федерации Малайзии и т. д.). Субъекты некоторых феде­
раций (США, ФРГ, Индия) имеют органы конституционного надзора,
осуществляющие контроль за соответствием регионального законода­
тельства конституции164.
Рассмотрим на примерах США и Индии наиболее типичные фор­
мы организации законодательных и представительных органов власти
субъектов, их взаимодействие с другими органами и уровнями власти,
а следовательно, и пределы их компетенции в определении политики
как своего региона, так и федерации в целом.
В штатах США система органов власти и управления строится в
соответствии с президентской формой правления. Высшим должност­
ным лицом штата, «носителем исполнительной власти», является гу­
бернатор, который во всех штатах (за исключением Миссисипи, где
он избирается выборщиками), избирается прямыми выборами на срок
от 2 до 4 лет.
Губернатор является исполнительным органом власти в штате. В
законодательной области губернатор обладает рядом важных полно­
82
мочий. Он созывает законодательное собрание штата на внеочередные
сессии, обращается к законодательному собранию с посланиями, ко­
торые фактически представляют собой законодательную программу.
Во всех штатах, кроме Северной Каролины, губернатор имеет право
отлагательного вето, причем в большинстве штатов губернаторское
вето носит более гибкий характер, чем президентское, так как он мо­
жет опротестовать отдельные статьи законопроекта (выборочное или
постатейное вето). Губернатор не только обладает значительными
полномочиями в сфере исполнительной и законодательной, но и яв­
ляется главой правящей партии в штате165.
Согласно конституциям штатов законодательные полномочия при­
надлежат легислатурам, которые (за исключением штата Небраска)
строятся по двухпалатной системе. Нижние палаты переизбираются в
установленные сроки целиком, верхние палаты обновляются частично.
Легислатуры штатов имеют право принимать законы по всем вопро­
сам, которые федеральной конституцией отнесены к их компетенции.
Их законодательные полномочия ограничиваются губернаторами в
той же мере и теми же способами, что и законодательные полномочия
конгресса президентом. Законодательная процедура легислатур шта­
тов строится по тем же принципам, что и в конгрессе. Федеральное
правительство не может ни сместить губернатора, ни распустить за­
конодательное собрание штата166.
В Индии система органов власти и управления штатов (за ис­
ключением штата Джамму и Кашмир) строится в соответствии с по­
ложениями
союзной
конституции.
Формально
исполнительными
полномочиями наделяется губернатор штата, который назначается
союзным президентом сроком на пять лет и в любое время может
быть либо отстранен от должности, либо лишен принадлежащих ему
полномочий. В области законодательной губернатор осуществля­
ет следующие полномочия: созывает законодательный орган штата
(легислатуру) на сессии, имеет право распустить нижнюю палату ле­
гислатуры -- законодательное собрание. Он вправе обращаться с по­
сланиями к легислатуре, что на практике означает предоставление ему
законодательной инициативы. Все законопроекты, принятые легисла­
турой, направляются губернатору на рассмотрение. Губернатор имеет
право вето, которое преодолевается в том случае, если легислатура по­
вторно одобрит опротестованный им законопроект. Он может также
зарезервировать принятый легислатурой законопроект для рассмотре­
ния последнего союзным президентом. Между сессиями легислатуры
губернатор имеет право издавать указы, имеющие обязательную силу,
по всем вопросам, отнесенным к компетенции легислатуры.
Законодательные полномочия конституция предоставляет однопа­
латным или двухпалатным легислатурам. Законодательные собрания и
однопалатные легислатуры избираются населением соответствующих
83
штатов сроком на пять лет и, как было уже сказано, могут быть до­
срочно распущены губернатором штата. Верхние палаты — законо­
дательные советы — создаются по очень сложной системе: около У3
членов избирается коллегией выборщиков, состоящей из депутатов
органов местного самоуправления; У12 — лицами, имеющими высшее
образование; '/12 — учителями; около '/3 — законодательным собрани­
ем штата из лиц, не являющихся его депутатами.
Часть членов законодательного совета назначается губернато­
ром. Законодательный совет каждые два года обновляется на одну
треть. Законодательный орган штата работает в соответствии с теми
же правилами процедуры, что и союзный парламент. В двухпалатных
легислатурах правовое положение палат аналогично системе, приме­
няющейся в союзном парламенте. Конституция Индии предусматри­
вает роспуск органов власти и управления любого штата и введения
«президентского правления». В случае, если управление штатом в
соответствии с конституцией невозможно, президент издает прокла­
мацию о расстройстве конституционного аппарата в штате, что по­
рождает право президента принять на себя функции любого органа
власти штата, за исключением его легислатуры. Но президент может
объявить, что полномочия легислатуры штата будут осуществляться
союзным парламентом. Подобное конституционное положение ставит
органы власти и управления штата в полную зависимость от союзно­
го правительства. Введение «президентского правления» может иметь
место и в том случае, когда «какой-либо штат не подчинится рас­
поряжениям или не проведет в жизнь распоряжения, данные Союзом
в порядке осуществления им исполнительной власти на основании
какого-либо из положений настоящей Конституции...»167.
Особенно валено подчеркнуть то, что практически ни одна из дей­
ствующих ныне федеральных конституций не признает за субъектами
федераций права сецессии, то есть права на выход из федерации. В
прошлом веке в Швейцарии, которая в то время (в 1847 г.) еще была
по своему устройству даже конфедерацией, вооруженной рукой были
подавлены попытки сецессии так называемого Зондербунда (Особо­
го союза), объединившего ряд кантонов. Такой же оказалась судь­
ба конфедерации южных штатов в США в ходе Гражданской войны
1861—1865 годов. Сравнительно недавно, в конце 60-х годов, также
вооруженной силой подавлена попытка сецессии так называемой Биафры в Нигерии. Подавляются подобные попытки в некоторых штатах
Индии. Известны, однако, и успешные сецессии, осуществленные как
мирным, так и вооруженным путем. Вполне мирно, к удовольствию
обеих сторон, отделился в 1965 году Сингапур от Малайзии. В резуль­
тате восстания, поддержанного Индией, в 1971 году от Пакистана от­
делился Восточный Пакистан, образовавший государство Бангладеш.
Вооруженными конфликтами сопровождался и еще сопровождается
84
распад бывшей Социалистической Федеративной Республики Югос­
лавии. Мирно распалась бывшая Чехословацкая Социалистическая
Республика, именовавшаяся в последний период своего существова­
ния Чехо-Словацкой Федеративной Республикой.
Подводя итоги всему вышесказанному, мы можем констатировать,
что разграничение компетенции между центральной властью и субъек­
тами федерации — это основа и условие нормального функционирова­
ния институциональных механизмов федерации. Конституция любого
федеративного государства содержит конкретные положения, закре­
пляющие определенную модель разграничения полномочий между
различными уровнями государственной власти. Разделение властей
«по вертикали» предполагает наличие на каждом уровне власти — и
федеральном, и субъектов — своих институтов, правового обеспечения
их деятельности, а также определенных финансовых средств, доста­
точных для осуществления стоящих перед ними задач.
Важнейшей проблемой вертикального разделения государственной
власти в федерации является нахождение оптимальной модели вза­
имодействия разных уровней государственной власти, обеспечиваю­
щего должное качество управления общественными процессами. Это
определяется множеством факторов как сугубо политического харак­
тера, так и социокультурного плана, наличием определенных и уже
сложившихся традиций, ментальности населения и т. д. Это определя­
ется множеством факторов как сугубо политического характера, так и
социокультурного плана, наличием определенных и уже сложившихся
традиций, ментальности населения и т. д.
Наличие дисбаланса между уровнями государственной власти всег­
да опасно для государства. Так, чрезмерное усиление функций фе­
деральной власти ведет к излишнему централизму, игнорированию
интересов субъектов федерации. Ответной реакцией на унитаризацию
федерации всегда является рост сепаратистских стремлений не только
региональных политических элит, но и значительной части населения
регионов. Дисбаланс же в пользу субъектов федерации ведет к неиз­
бежному ослаблению единства государства, игнорированию общена­
циональных интересов региональными элитами, стремлению регионов
к обретению суверенности и даже сецессии. Распад Югославии, Со­
ветского Союза, Чехословакии достаточно явно продемонстрировал
опасность для судеб федеративного государства подобного рода дис­
баланса разных уровней государственной власти.
Федеративные правоотношения в странах, избравших данный путь
государственного устройства, регулируются Конституцией, Федера­
тивным договором и двухсторонними договорами между федерацией
и субъектом федерации168, им свойственен ряд особенностей. По субъ­
ектному составу федеративные правоотношения возможны только
между двумя сторонами — федеративным государством как целым и
85
его неотъемлемой частью — субъектом федерации. Правоотношения,
возникающие между несколькими субъектами Федерации, но без уча­
стия федеративного Центра, не являются федеративными. В данном
случае мы имеем иной вид правоотношений, их объект особый и не
совпадающий с объектом федеративных правоотношений. Эти право­
отношения, возникающие между субъектами Федерации, без участия
федеральной власти, следует считать межсубъектными правоотноше­
ниями, отношениями субъектов Федерации в федеративном государ­
стве.
Принцип единства системы государственной власти выражается в
единой политике законотворчества, государственного регулирования
и управления, в наличии механизмов координации деятельности и
в отлаженном взаимодействии всех институтов государственной вла­
сти. Данный принцип предполагает определенную соподчиненность
(субординацию) органов государственной власти. В практике взаимо­
отношений Федерации и ее субъектов существуют политико-правовые
механизмы, обеспечивающие, в случае необходимости, федеральное
вмешательство в полномочия и деятельность органов государственной
власти субъектов. Возможность федерального вмешательства обуслов­
лена конституционно-правовой ответственностью субъектов Федера­
ции, предполагающей возможность принудительного осуществления
норм федерального конституционного права.
Учет мирового опыта построения федераций (но не слепое копиро­
вание определенных моделей) очень важен для судеб России и ее ре­
гионов, идущих по пути совершенствования института федерализма,
имеющего методологическое значение для данного процесса.
86
ФОРМИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ФЕДЕРАЛИЗМА
В РОССИИ
1. Протофедерализм в истории России
Россия, как и многие другие страны, прошла долгий путь к фе­
деративному устройству. Федерализм для России - это не просто
концепция государственного устройства. Это устойчивая традиция
децентрализованного государственного и общественного устройства,
элементы которого можно обнаружить даже в самые ранние периоды
истории России.
В процессе складывания единой территории Россия превратилась
в государство, спаянное воедино не только общностью исторического
пути народов, но и общими интересами — экономическими, социаль­
ными, культурными, политическими. Но при этом необходимо под­
черкнуть, что Россия на протяжении большей части своей истории
все же формировалась и развивалась как централизованное унитарное
государство. С укреплением самодержавия все более укреплялись и
развивались идеи единой и неделимой России, обретая формы госу­
дарственной идеологии.
Диалектическая борьба унитаризма и федерализма в результате
эволюции государственного и общественного устройства привела к
осознанию примата демократических ценностей, венцом которого в
таком сложном многонациональном обществе и крупном в терри­
ториальном плане государстве, как Россия, стало его федеративное
устройство.
Идеи федерализма никогда не поддерживались в официальных кру­
гах царской России, но при этом сама система управления страной не
могла не отражать особенности положения ряда регионов: например,
элементы автономии были в Финляндии и Королевстве Польском, а
наместник царя на Кавказе по положению был в регионе выше рос­
сийских министров и имел право не допускать исполнения их реше­
ний в своем регионе.
Известный российский правовед Н.М. Коркунов писал в начале XX
века, что Россия может быть только единым государством и никогда не
образует ни федерации, ни унии. Его позицию можно объяснить тем,
что законы Российской империи провозглашались и действовали на
87
всей ее территории, а верховная власть принадлежит только государю.
В верховном управлении его власть действовала непосредственно, а в
делах отдельных земель определенная степень власти могла вверяться
государем лицам, но действовать они должны были от его имени.
Россия до 1918 года формально федеративным государством не яв­
лялась, однако она тяготела к федерализму, были ощутимы федератив­
ные начала в устройстве России. Отдельные элементы федеративной
исторической традиции, зачатки федерализма можно обнаружить даже
в самые ранние периоды русской истории.
Следует заметить, что именно особенности формирования унитар­
ной России как многонациональной, многоконфессиональной стра­
ны привели впоследствии к созданию федеративного государства. Об
этом сохранилось достаточное количество исторических свидетельств,
письменных источников. Например, византийский император Маври­
кий в VI веке н. э. свидетельствовал, что у славян и антов множество
князьков, которые друг другу не повинуются и не подчиняются еди­
ной власти. А византийский император Константин Багрянородный,
описывая торжественный прием княгини Ольги в Константинополе,
писал, что с ней были восемь русских князей, восемнадцать русских
княгинь и двадцать два посла от других русских князей. Уже в то вре­
мя «Русская Земля жила именно дружинным складом повсеместного
родства..., прозывая всех городских владык в общем их составе или в
общем характере всяким княжьем...»169. Это княжье многочисленных
городков и городов и составляло складывающуюся политическую си­
стему всего древнерусского общества. Оно было «действующей силою
земли, ее знаменем, политическим корнем, на котором произрастали
все общественные отношения»170.
Формирование российской государственности с древнейших вре­
мен шло в силу природных климатических, географических политикоисторических причин.
Анализируя труды известных историков права - В.И. Сергеевича,
А.Д. Градовского - мы приходим к выводу, что даже вечевой быт в
России имеет определенные зачатки традиций федерализма, при по­
нимании его как механизма взаимодействия между княжеской влас­
тью и догосударственным обществом. В Киевской Руси для системы
социального регулирования было характерно сохранение во многих
сферах общественной жизни мононормативного регулирования через
традиции, обычаи, мифы и религию. Российская правовая система
своими корнями уходит в глубокие пласты национальной культуры и
государственности. Древнейшими источниками русского права были
обычаи славянских племен, которые в IV—VII вв. объединялись в
особые территориально-государственные общности - Земли. При раз­
ложении родовых общин и возникновении княжеств-земель обычаи
превращались в обычное право. Формами обычного права служили
88
акты юридических сделок, судебные акты (жалованные грамоты, куп­
чие, духовные грамоты).
Достаточно важным, но не всегда учитывающимся современны­
ми
исследователями
политико-правовых
регуляторов,
двигателем
процесса федерализма (федерализации) в древней России было то
обстоятельство, что наряду с обычаями и традициями на Руси был
весьма распространен договор, как источник права и регулирования
отношений догосударственного общества.
Традиционно началом государственности Древней Руси считается
появление института княжеской власти. Историческими обстоятель­
ствами, которые явились причиной его появления, стали, согласно
«Повести временных лет», разногласия в среде межплеменной феде­
рации восточных славян, выходом из которых стало приглашение на
княжение варягов.
Если данное историческое утверждение верно, то по мнению В.А.
Александрова и В.Л. Янина, на протяжении IX-XI вв. на Руси не
только сосуществовали институты княжеской власти, но между ними
имелись договорные отношения. Таким образом, княжеская власть в
Древней Руси основывалась на договоре — «ряде»171.
Рассматривая практику становления и генезиса северорусских
государственных и местных публичных институтов, следует отметить,
что в Новгороде с особой четкостью проявляются зачаточные формы
традиций российского федерализма: институт непосредственной де­
мократии - Вече; договорные отношения между народом и князем.
Широкое местное самоуправление позволяет утверждать о древне­
русской полисной демократии и народовластии в самом широком их
проявлении.
Вече соответствовало общинному быту русского народа. Каждая
личность была защищена общиной и связана с ней. Община несла
ответственность за каждого ее члена, а личная, индивидуальная сво­
бода была инкорпорирована в общинную. Этот принцип пронизывал
традиционное общество, сущностью которого была непосредственная
демократия, где вече выступало как публичный институт и опора ран­
ней государственности.
Режим феодальной раздробленности на Руси также был основан
на началах федерализма. Важнейшим событием становления государ­
ственности является подписание в 1097 году в г. Любече договора
между князьями, которым утверждается единство Руси на основе до­
говорных отношений. Признаки федерализма и даже конфедератив­
ного устройства ощутимы и в дальнейшие исторические периоды,
предшествовавшие монгольскому вторжению 172.
В истории процесса становления единого российского государства
с периода раннего средневековья, который шел разными путями — от
добровольных и вынужденных присоединений до завоевания терри­
89
торий — мы можем проследить три взаимосвязанные основные тен­
денции:
— стремление отдельных земель (княжеств) к обретению как мож­
но большей самостоятельности от центральной власти;
— действия (в том числе и на уровне принятия законодательных
актов) центральной власти, направленные на создание и укрепление
сильного централизованного унитарного государства;
— расширение территории Руси за счет соседних (нерусских) на­
родов и их земель.
При этом необходимо отметить, что все три тенденции проявля­
лись в той или иной степени на разных этапах развития российского
государства от времени возникновения Киевской Руси до Октябрь­
ской революции 1917 года и появления РСФСР. Рассмотрим подроб­
нее их проявления на различных этапах российской истории.
Русское государство, по мнению многих исследователей, собира­
лось в полном соответствии с классическими принципами федерализ­
ма. Однако известный историк Н.М. Карамзин отмечает, что через
всю русскую историю проходит взаимодействие монархического и
демократического начал древних русских государственных образова­
ний. Он подчеркивает, что «Россия основалась победами и единона­
чалием, гибла от разновластия и спаслась мудрым самодержавием»173.
С конца IX до середины XI вв. древнерусские удельные княжества
(получаемые многочисленными потомками Рюрика в удел — в само­
стоятельное управление) были объединены фактически на конфедера­
тивных началах под верховным руководством великого князя. Но при
этом каждый удельный князь сохранял за собой всю полноту власти
и практически мало зависел от киевского великого стола. Общеиз­
вестно, что Киевская Русь сложилась в результате объединения ряда
славянских княжеств: в начале 80-х гг. IX века князь Олег захватил
власть в Киеве и объединил это княжество с новгородским, а затем
присоединил к ним ряд других княжеств (некоторые вошли в его со­
став добровольно).
Болтенкова Л.Ф. вполне обоснованно рассматривает это как «исто­
рическую попытку интеграции собственно славянских и неславянских
народов в форме конфедерации». В частности, она пишет: «...Для того
времени это было могущественное образование, и просуществова­
ло оно довольно долго (XII в.), но, как и всякая переходная фор­
ма, способная видоизмениться в ту или иную сторону, древнерусская
конфедерация перестала существовать не потому, что превратилась в
федерацию, а потому, что распалась»174. Р.Г. Абдулатипов же считает,
что историческая реальность такова: Россия не может достичь демо­
кратической государственности вне принципа федерализма. «Федера­
лизм — наиболее жизнеспособная форма государственного устройства.
Об этом говорит опыт развития многонациональных, территориально
90
сложных государств, в т. ч. России», которая развивалась как феде­
ративное государство еще со времени Ярослава Мудрого. Великие
русские князья неоднократно объединяли русские земли путем за­
ключения договоров, разграничивая таким образом полномочия. Даже
царское самодержавие допускало очень много исключений для от­
дельных территорий и народов, а не загоняло всех в жестко унитар­
ные, единообразные схемы175.
К началу XVI в. на Руси сложилась сословно-представительная
форма власти. Боярская дума является одним из основных институтов
средневекового
представительного
правления,
функционировавшего
на презентативной основе.
Таким образом, Институт представительства верховной власти,
основанный на родовом принципе, вечевой институт и Боярская дума
значительно обогатили мировую практику федерализма. Пришедшие
им на смену единовластные формы престолонаследия, Земские собо­
ры, Уложенные комиссии и различные сословные совещания требова­
ли других форм представительства, непосредственного волеизъявления
народа, которые соблюдали преемственность своей организации пред­
шествующим формам раннего федерализма.
Земские соборы в России как сословно-представительный институт,
отличаются от западноевропейских сословных собраний. Российские
Земские соборы в договорные отношения с государем не вступали,
не являлись противодействующей государю силой и носили миролю­
бивый характер, несмотря на это Земские соборы сыграли огромную
роль в развитии конституционно-представительных учреждений Рос­
сии, имея четкую преемственность с ранними формами демократии
Древней Руси.
На данном этапе происходит существенное изменение властеотношений, принципиально меняющих их суть. Традиционные договорные
отношения между князьями, между князем и обществом сменяются
на подданство, т. е. полное подчинение воле Московского князя. Его
власть становится верховной, полной и общепризнанной. Она не зна­
ет и не желает знать каких-либо правовых и политических обычаев и
обязательств в виде заключения договоров (что было характерно для
Рюриковичей в прошлом). Договорные отношения отходят на второй
план, а затем и вовсе исключаются из методов регулирования властеотношений.
Весь процесс становления Русского (Российского) государства
происходил в условиях формирования российской правовой системы.
Его анализ позволяет нам сделать вывод о том, что в ранние периоды
истории российской государственности перед центральной властью,
в частности, стояли и вопросы, связанные с необходимостью упоря­
дочения межнациональных отношений. Так, как известно, главным
законом древнерусского права была Русская Правда (Краткая и Про­
91
странная). И уже в ней содержались правовые нормы, распространяе­
мые на любого свободного человека, независимо от его национальной
принадлежности. Более того, определенные льготы предоставлялись
в первую очередь «гостям», т. е. приезжим купцам из других госу­
дарств.
История свидетельствует, что еще в Киевской Руси предпринима­
лись попытки административно-территориального деления. По пово­
ду этого Н.М. Карамзин писал, что «Ярослав разделил государство на
четыре области», а с течением времени каждая из них разделилась на
уделы. Мономах хотел уменьшить безначалие и неустройство в России
учреждением общих княжеских советов и съездов176. Следует отме­
тить, что при Ярославе Мудром каждое из княжеств, Новгородская и
Псковская феодальные республики являлись самостоятельными са­
моуправляющимися территориями со своим своеобразным укладом
государственного управления177.
Несовершенство законов наследования (принцип старшинства)
ввергло Русь в междоусобные войны и привело к началу периода фео­
дальной раздробленности (до конца XV в.). Обширность территории и
разнохарактерность славянских племен создавали немало трудностей
для того, чтобы сллотить их в единое централизованное государство.
Непрочность союза древнерусских княжеств ярко показало вторжение
на Русь татаро-монгольских завоевателей. Но в период татаро-монгольского ига процесс формирования правовых основ государства не
останавливался. Особый интерес в этом плане представляют Новго­
родская и Псковская судные грамоты (XIV—XV вв.) — то есть правовые
акты тех территорий, которые не подверглись нападению татарских
орд и поэтому во многом сохранили элементы свободы, демократиз­
ма, справедливости, что нашло отражение в них. В судных грамотах
также не делалось различий по признаку национальной принадлеж­
ности свободного человека.
Монгольское нашествие и последующая борьба за независимость
окончательно определили исторический путь России как централизо­
ванного унитарного государства во главе с Москвой. Чтобы оградите
себя от кочевников с юга и востока, сдерживать экспансию рыцарских
орденов с запада, обеспечить себе выход к морю и, следовательно, ак­
тивизировать внешнюю торговлю, Руси необходимо было находиться
в постоянной боевой готовности и этого можно было добиться только
путем установления очень жесткой централизации и большой концен­
трацией власти. Чем и стало впоследствии самодержавное монархиче­
ское правление178.
Особо ярко процесс укрепления сильного централизованного уни­
тарного государства проявился в период «собирания» русских земель
вокруг Москвы (от Ивана Калиты до Ивана IV Васильевича Грозного).
Собирание русских земель после освобождения от татаро-монгольско­
92
го ига вокруг Москвы и формирование Московской Руси также про­
исходило различными методами: от предложений другим княжествам
о добровольном вхождении (т. е. в какой-то степени, федералистские
методы — добровольность, договоры, компромиссы) до завоевания
территорий. Но в послеордынский период власти нового центра Руси
— Москвы — готовы были даже идти на временные уступки, чтобы
подчинить себе другие княжества. Например, в первой половине XV
в. князья и бояре других русских княжеств, которые хотели перейти в
подчинение Москве, имели право отъезда. Например, бояре Нижего­
родского княжества заявили своему князю о переходе к московскому
князю. Их отъезд привел в скором времени к потере этим княже­
ством самостоятельности и присоединению к княжеству Московско­
му. Когда же начались усобицы (1425—1453 гг.) между сторонниками
централизации и поборниками независимости княжеств, московский
князь упразднил это право, а отъезжавшие считались изменниками и
лишались своих вотчин.
В Новгородской республике боярское вече упорно сопротивля­
лось московской власти, опираясь при этом на материальную осно­
ву — крупные земельные владения. Поэтому для присоединения этой
территории нужно было ликвидировать крупное боярское и монастыр­
ское землевладение, создав на этой основе фонд дворцовых земель для
раздачи владений дворянам на условиях их службы Москве. С паде­
нием Новгорода и Пскова уже при Иване III ликвидируется возмож­
ность децентрализации, а следовательно, и более пропорционального
развития всех российских регионов, отличающихся своей специфи­
кой и разнообразием условий. Вхождение в Московское государство
территорий (земель, княжеств) юридически оформлялось уставными
грамотами, которыми назначались наместники для управления но­
вой территорией и устанавливались их судебные и административные
полномочия. Первое время земли, вошедшие в состав Московского
государства, обладали известной автономией, а коренным жителям
предоставлялись привилегии (к примеру, ст. 13 Белозерской Уставной
грамоты 1488 г.)179.
Постепенно менялся и сам характер отношений между московским
и удельными князьями — на смену договоров, по мере укрепления
московской власти, пришли правовые положения, по которым удель­
ные князья должны были служить великому князю в силу своего под­
чиненного положения. В частности, это было отражено в Судебниках
1497 и 1550 гг. Первый содержал нормы уголовного и уголовно-про­
цессуального права и был призван внести единообразие в судебную
практику формировавшегося Русского централизованного государ­
ства. То есть, говоря современным языком, шел процесс приведения
регионального законодательства в соответствие с центральным (фе­
деральным) и создания единого правового пространства. Во втором
93
же Судебнике (утвержден Земским собором — представительным и
законодательным органом государственной власти) была продолжена
линия на соблюдение интересов единого государства и одновременно
устанавливался контроль со стороны выборных властей за действиями
назначенных чиновников.
Интересы государства продолжают закрепляться в законодатель­
стве и в XVII веке.
Главным правовым документом, принятым в этот период, стало
Соборное уложение 1649 года (действовало более 200 лет). Оно было
направлено на укрепление российской государственности, развивало
и укрепляло межнациональные отношения на Руси. Так, положения
отдельных статей Соборного уложения способствовали укреплению
у народностей Урала и Поволжья класса феодалов, который совер­
шенно справедливо рассматривался как опора царской власти. Кроме
того, данный правовой документ сохранял на присоединенных терри­
ториях действия существовавшего обычного права. Большой властью
пользовались воеводы главных русских и сибирских городов — Нов­
города, Пскова, Казани, Астрахани, Смоленска, Полоцка, Тобольска
и Томска, которые составляли как бы отдельные центры управления.
Порой они пользовались такими правами, которые в развитом госу­
дарстве могут принадлежать только центральной власти: ввели новые
откупы, установили новые способы управления, новый порядок в вы­
даче жалованья и сбора ясака, введения или не введения казенной
монополии и др. То есть по ряду вопросов не было четкого разделения
в компетенциях центральной и региональной властей.
Правление Ивана Грозного отличалось агрессивной завоеватель­
ной политикой. К России были присоединены Казанское государство,
Астраханское и Сибирское ханства. По договорам вошли в Россию
земли башкир и других народов. Однако в то же время в составе Рос­
сийского государства существовали автономные вкрапления, такие
как Касимовское ханство.
Последующая смута чрезмерно децентрализовала государство. А
процесс изгнания интервентов, в котором приняли участие, наряду с
русскими и другие народы — татары и финно-угорские племена, четко
обозначил позицию «инородцев» относительно Российского государ­
ства. Россия воспринималась ими как Отечество.
Таким образом, процесс образования Московского (Русского) госу­
дарства осуществлялся различными методами. История формирования
российской государственности происходила хотя и под руководством
русской нации, но при активном участии народов, исторически про­
живавших на территориях, входивших в состав России.
В основе жизненного уклада наших предков в Древней Руси, по
мнению Р.И. Хасбулатова, имеют место два начала. Во-первых, полиэтничность народа. В обсуждении проблем обустройства земли уча­
94
ствовали различные племена, как славянские, так и угро-финские. К
ним затем добавились варяги-русь, позже присоединяются тюркские
и кавказские народы. И все они рассматривали Россию как единую
историческую Родину, Отечество. С этим обстоятельством связа­
ны принципы федерализма, добрососедства и «обгцежительности».
Во-вторых,
избрание
князей.
Государственно-политический
строй
древних русских княжеств — своеобразное сочетание двух начал: мо­
нархического в лице князя и его дружины и демократического в лице
народного собрания, веча и избираемых им должностных лиц180.
По утверждению Н. Соколова, Древняя Русь управлялась такими
политическими силами как князь, дружина и волостная организация.
Последняя была мощнее двух первых: князь не мог сесть ни на какой
престол до тех пор, пока он не заключил ряд договоров с городом.
Спорить с городом и волостью ему было не по силам. Княжеская
дружина редко превышала 100 чел., когда городской полк состоял из
тысячи, а полк большого города — из 10 тыс. воинов-непрофессионалов.181
В правовой политике этого времени нашел дальнейшее отражение
процесс формирования общероссийской государственности и много­
национального российского общества. Классовая опора государствен­
ной власти не исчезает, но все чаще провозглашается необходимость
заботы об общегосударственных интересах, о «всеобщем благе».
Впервые тезис о «всеобщем благе» как цели государства был закре­
плен именно Петром I. Анализ законодательных актов его царство­
вания говорит о том, что никаких привилегий для русского народа, а
также ограничений для нерусских народов не существовало. Напро­
тив, нерусские народы в некотором аспекте приравнивались по по­
ложению к русскому народу и даже получали некоторые привилегии.
Например, Табель о рангах 1722 г. не препятствовала прохождению
государственной службы лицами по признаку национальной принад­
лежности.
В начале XVIII в. Петр I осуществил деление России на 8, затем
на 10 губерний, чтобы административно-территориальное деление на­
ряду с функцией военного значения способствовало реализации круп­
номасштабных внутригосударственных задач. В конце 30-х гг. XVIII в.
(в правление Анны Иоанновны) в Российской империи было уже 14
губерний, 47 провинций и свыше 250 уездов182.
Хотя государство было унитарным и централизованным, но не все
сосредоточивалось в центре. Одним из результатов губернской ре­
формы была передача полномочий центральных отраслевых органов
управления губерниям. Компетенция органов государственного управ­
ления была перераспределена — например, губерниям были переданы
поместные, военные (набор рекрутов, лошадей, содержание полков)
и финансовые вопросы. Государственные интересы неотделимы, по
95
мнению Петра 1, от интересов подданных, и, напротив, интересы под­
данных должны быть неотделимы от интересов государственных. Все
это находит, например, отражение в Указах от 25 августа 1713 г. и от
23 марта 1714 г. После Петра I процесс укрепления местного аппарата
управления продолжается: увеличивается количество губерний, кото­
рые стали делиться на провинции, затем на уезды в условиях расши­
рения территории государства.
В конце XVII в. завершается вхождение Сибири в состав Россий­
ского государства183.
Первый этап «государственного строительства» в Сибири (конец
XVI - начало XVIII вв.) совпал с периодом существования приказной
системы в центральном аппарате и воеводского управления на местах.
Характерной чертой времени надо считать создание и функциони­
рование с 1637 г. Сибирского приказа - одного из нескольких «тер­
риториальных» приказов. Н.Ф. Демидова справедливо указывает, что
территориальный характер Сибирского приказа нельзя считать пере­
житком децентрализации управления. Вернее рассматривать его как
этап в приспособлении общегосударственной системы учреждений к
новым районам с особым укладом жизни и иным уровнем развития184.
При господстве в управлении Россией «личного начала», знатность,
большая административная опытность и, самое главное, доверие царя
позволяли руководителям Сибирского приказа играть большую роль
в управлении страной и добиваться для вверенной им государевой от­
чины особых льгот.
В начале XVIII в. произошло расширение предметной и территори­
альной компетенции Сибирского приказа. Предметная компетенция
расширилась за счет новых центральных органов, возникших благо­
даря реформам Петра I - Ратуши, Монастырского и Преображенского
приказов. Переход политических дел в исключительную юрисдикцию
Преображенского приказа на восточной окраине России был посте­
пенным, следствие по «слову и делу» велось на местах в Сибири на
протяжении конца XVII - начала XVII [ вв. Не была распространена
на Сибирь и юрисдикция Монастырского приказа: с 1701 г. сибирские
воеводы собирали налоги с монастырских крестьян и отправляли их
в Сибирский приказ; все передачи монастырских земель в ведомство
уральских заводов осуществлялись по грамотам Сибирского приказа.
Причиной консервации в Сибири в начале XVIII в. системы управле­
ния, сложившейся в конце XVI - XVII вв., была устойчивая позиция
местных властей185, а также следование правительства идее постепен­
ной интеграции регионов в политико-правовое пространство импе­
рии. Стоит подчеркнуть, что из XVII в. перешли в XVIII в. некоторые
характерные черты управления:
Во-первых, выборность низших административных служителей:
приказчиков, канцеляристов, писцов, счетчиков выбирали из своего
96
состава посадские и служилые люди (они утверждались властями).
Во-вторых, малочисленность сибирской администрации (воевод­
ское управление, к примеру, насчитывало от 4 до 24 человек, губерн­
ское управление - до 20 человек, в самом Сибирском приказе в 1754 г.
служило, не считая канцеляристов, всего 15 человек).
В-третьих, внутреннее управление ясачных «иноземцев» было со­
хранено в традиционном виде.
Вместе с тем с завоеванием «Сибирской страны», Севера и Востока
российская империя, по мнению некоторых европейских писателей,
стала «похожа, скорее, на огромную колонию между Западом и Вос­
током». «Вместо края, пригодного только для ссылки Сибирь», она
представлялась «обширным запасом земель для переселения» русского
населения и названа «Соединенными штатами». Однако некоторые
«передовые» люди и государственные деятели не поддерживали засе­
ление окраин. Так, генерал-губернатор Горчаков высказывал опасения
относительно сношения Сибири с Америкой, был против приобрете­
ния Амура, доказывая, что, войдя в сношения через Амур, сибиряки
порвут всякие связи с Россией, и американцы научат их неуважению.
Таким же было мнение статс-секретаря Буткова о проекте Муравьева
-Амурского.186
История гласит, что Сибирь сначала считалась колонией зверолов­
ной, затем — горнозаводской (с XVIII в.), далее рассматривалась как
штрафная колония, потом — земледельческая, и, наконец, использо­
валась для торговли с Азией и т. д. Как подчеркивает Н. Ядринцев,
история управления края - это постоянная борьба центральной вла­
сти с наместническими наклонностями, закононарушениями местных
правителей. Первые правители — воеводы, которые определялись в
каждом из городов и не подчинялись друг другу, имели громадную
власть: заведовали всеми частями управления (войском, судом, сбо­
ром ясака, ссыльными).
В продолжение всего прошлого существования Сибирь испытала
много притеснений и неустройств: «как часть государства представля­
ла ничтожную и безгласную область» (Словцев). Ей, хотя она жила вне
опеки крепостного права и имела навык к самоуправлению, не до­
стается «полного гражданского развития» и самоуправления. Русский
народ, свершивший немало заслуг на окраинах, приобретший целую
страну, доставивший в эти три столетия огромные богатства государ­
ственной казне, конечно, не будет лишен общих гражданских прав.187
Признание совершеннолетия общества, дарование ему гражданских
прав, удовлетворение общечеловеческих стремлений есть священней­
шей долг метрополии по отношению ко всякой молодой развиваю­
щейся на ее руках стране.188
Продвижение государства на восток тесно связано было с реформа­
торской деятельностью царя и решением вопросов геополитического
97
276-4
характера. Поэтому рассматриваются идеи о возможности «купече­
ствовать в Китай, с берегов Енисея, кругом сибирского берега», а так­
же «о взыскании свободного пути морского от Двины реки даже до
Амурского устья и до Китая», «свободного прохода до Китайских и
Японских берегов»189. Торговля с Китаем развивалась190, увеличива­
лось количество товаров торговли: с 1702 г. - начали покупать ап­
течные припасы, с 1704 г. - ревень, а с конца XVII в. утвердился в
обороте с российским государством китайский табак. Правительство
установило с 1731 г. правила торговли с Китаем, согласно которым «в
китайских владениях никто, кроме казны, не имеет права торговать
мягкой рухлядью»191. Происходит рационализация и регламентация
торговли: «теперь она должна «производиться в двух местах, а именно:
близ речки Кяхты и в местечке Цурухайшу на берегах реки Аргуни»192.
Как видим, необходимость соблюдения государственных интересов,
обустройства приграничных районов, наведения здесь порядка вы­
нуждала власть постоянно обращать внимание на восточный регион.
Иностранец Пери, живший в России до 1714 г., утверждает, что «не
раз слышал, как царь выражал свое намерение послать людей с целью
снять верную карту страны, ... чтобы определить, есть ли возможность
кораблям проходить мимо Новой Земли в татарское море на восток
от реки Оби, где можно было бы строить корабли для отправления к
берегам Китая и Японии»193.
Механизм управления Сибирью XVIII в. является существенной и
своеобразной частью общего направления федералистского развития
российской государственности. В нем ярко проявилась извечная про­
блема соотношения общих и специфических элементов его структуры
и функционирования. Важнейшую роль в истории Сибири играл и
процесс освоения этого края, особенности которого существенно вли­
яли на формирование социальной структуры сибирского общества,
становление института российского федерализма. Заметно сказыва­
лись и такие факторы, как каторга и ссылка, пограничный характер
ряда территорий и др.
В период правления Петра I формируется абсолютизм, характери­
зующийся неограниченной властью монарха и чрезмерным централиз­
мом, продолжается территориальное расширение России. Усиливается
гнет по отношению к «нерусским народам», что ярко проявилось в
практике насильственного крещения. В это время преобладает поли­
тика тоталитарного унитаризма, однако в XVII — первой половине
XVIII в. был дан новый импульс развитию российского государства, в
котором нашел дальнейшее продолжение процесс формирования об­
щероссийской государственности и многонационального российского
общества.
Таким образом, федерализм нашей стране присущ имманентно.
Через дыхание истории отчетливо проявляется борьба двух начал —
98
федеративного и унитаристского. Их диалектика, в итоге, привела к
федеративному устройству государства.
Для России в условиях регионального и национального многооб­
разия способы и формы объединения страны, отношения центра и
территорий всегда выступали ключевым фактором, определяющим не
только внутреннюю, но и внешнюю политику.
С одной стороны, русские земли постепенно соединялись в единое
государство, а с другой — в нем образовывались самостоятельные по­
литические образования, которые не теряли относительную самосто­
ятельность и самобытность.
Особенности формирования унитарной России как многонаци­
ональной, многоконфессиональной страны привели впоследствии к
созданию федеративного государства.
2. Становления ииститута федерализма до Октябрьской революции
1917 года
Эпоху власти Петра I можно обозначить как новый этап, новую
эру развития российского государства. Он характеризуется противо­
речивыми и разнохарактерными процессами, происходившими как
в государственно-правовой надстройке, так и в социальном базисе.
Дальнейшее развитие института федерализма приобрело иные очерта­
ния, нежели чем в предыдущие периоды истории. Это отчетливо про­
явилось в жестком централизме и абсолютистском режиме власти.
При Екатерине II, с целью «заведения лучшего порядка» за счет
разукрупнения существующих территорий и приобретения новых,
число губерний увеличилось до 40. Позднее количество губерний воз­
растало, по окраинам империи были созданы 14 областей особого во­
енно-полицейского надзора. Крупные административные единицы
— генерал-губернаторства — объединили несколько губерний и обла­
стей. К 1913 г. количество губерний достигло 68т.
Александр I, известный своими либеральными взглядами, впервые
объявляет о необходимости разработки Конституции федеративного
государства. Государство предполагалось разделить на 12 местничеств.
Углубляя идеи монарха, М.М. Сперанский разрабатывает проект го­
сударственного устройства, по которому предполагалось разделение
властей. Важнейшим документом, определяющим направление наци­
ональной политики России в этот период был «Устав об управлении
инородцев» 1822 года.
Период правления Николая I характеризовался свертыванием ли­
беральных реформ, централизацией и унитаризацией. После восста­
ния 1830-1831 гг. был ограничен суверенитет Польши. Усиливается
бюрократизм, особенно в отношении национальных окраин. На фоне
унификации и ассимиляции открыто начали действовать национал99
сепаратистские и национал-шовинистические силы. Проводилась по­
литика дискриминации по этническому признаку, продолжавшаяся
вплоть до начала XX в195. Именно здесь стали складываться первые
причины революций и распада империи.
Наряду с централизацией и вертикальной соподчиненностью от­
дельные провинции российского государства пользовались широкими
политическими правами и привилегиями. Так, в Прибалтике и Закав­
казье было внедрено самоуправление (сословное, земское): действо­
вали городские магистры, приходские собрания, конвенты, ландтаги,
комитеты и др. местные органы управления. Пользовались широки­
ми правами и представители высшего мусульманского сословия в
Закавказье196. Западные регионы империи, в частности Финляндия,
Королевство Польское, область войска Донского и др. пользовались
высокой степенью самостоятельности. Например, Финляндия имела
свой представительный орган власти — сейм, независимые от Рос­
сии судебную и правовую системы. Царство Польское до восстания
1830—31 гг. имело одну из самых либеральных в Европе конститу­
ций, избираемый прямыми выборами парламент, свою армию, госу­
дарственный язык, особое законодательство и, по существу, особую
государственную религию197.
Что касается народов Востока и среднеазиатских ханств, то они
имели «традиционные органы управления». Имперская власть не вме­
шивалась в компетенцию национальных органов власти, освобождала
инородцев «от целого рода повинностей», защищала от ассимиляции.
Царская власть «поддерживала культурно-этническое развитие, спо­
собствовала сохранению традиционных хозяйственных укладов»198.
Государство имело также «договоры о покровительстве с Хивинским
ханством, Бухарским эмиратом и Урянхайским краем» (нынешняя
Республика Тыва), т. е. империя обладала правами внешних сноше­
ний, военной защиты этих территорий и ведения торговли русскими
купцами. Кроме того, в России существовало с XVIII века выбор­
ное городское, а с 1864 г. — земское самоуправление (в компетенцию
входило строительство учреждений здравоохранения, образования и
дорог, управление ими, благотворительность, торговля, промышлен­
ность и т. д.). Земства, в структуру которых входили земские собрания
и управы, существовали на губернском и уездном уровнях199.
Государственное устройство было предметом жарких споров. Осо­
бое место в развитии идей федерализма занимают революционные
взгляды декабристов.
Представители Северного тайного общества декабристов видели
будущее России в построении демократического правового федера­
тивного государства. Например, в обоих проектах Конституции Ники­
ты Муравьева содержался подробный план федеративного устройства
России. Н. Муравьев считал, что федеральное или союзное правление
100
разрешило бы все противоречия между проживающими на территории
страны народами и «удовлетворило всем условиям и согласило вели­
чие народов и свободу граждан»200. По концепции будущее России
представляло федеративное государство с центром в Нижнем Нов­
городе, состоящее из крупных федеративных единиц («держав»), об­
ладающих существенной степенью автономии. В федерацию должны
были войти со своими столицами тринадцать «держав» и две области.
Законодательная власть как федерации, так и держав должна была
быть представлена двухпалатной системой. Верхняя палата Народного
веча называлась Верховной думой, нижняя — Палатой народных пред­
ставителей. Законодательное собрание держав состояло из Палаты вы­
борных и Державной думы. Согласно проекту «Конституции» Никиты
Муравьева федеративное устройство России явилось как бы опреде­
ленным противовесом чрезмерному усилению центральной власти.
Такое государственное устройство должно было выступать своеобраз­
ным гарантом основных прав и свобод граждан201.
Н.И. Муравьев предлагал строительство федеративного государ­
ства, как наиболее отвечающее сути России. Однако разделение госу­
дарства предполагалось лишь на территориальные единицы - области,
без этнотерриториальных субъектов и самоопределения народов.
Над планом конституции работал и декабрист Г.С. Батеньков,
считавший, что из-за обширности территории, разнообразия нацио­
нальной и конфессиональной принадлежности жителей России, раз­
личных климатических и территориальных условий, разного уровня
развития губерний, государство не может управлять однообразно все­
ми территориями и поэтому необходимо ввести в регионах областное
управление при наличии представительного органа и губернатора с
самыми широкими полномочиями.
Один из основателей и руководитель декабристского тайного
Общества соединенных славян (1823—1825 гг.) П.И. Борисов в сво­
ем проекте государственного устройства России после переворота
предполагал объединение славянских и некоторых соседних народов
в одну демократическую федеративную республику «восьми славян­
ских колен» (русских, поляков, венгров, богемцев, кроатов, долматов, сербов и мораван), берега которой должны были омывать Черное,
Белое, Балтийское и Адриатическое моря. А членами федерации, по
его мнению, должны были стать Россия, Польша, Богемия, Моравия,
Венгрия с Трансильванией, Сербия, Молдавия, Валахия, Далмация и
Кроация. Каждый субъект федерации должен был иметь форму демо­
кратического представительного правления, возможность заниматься
внутренним устройством и быть независимым в принятии своих част­
ных законодательных актов. Федерация должна была быть мощным
политическим объединением с бурно растущей промышленностью,
торговлей, крупнейшими портовыми городами202.
101
Но федерализм, как и конституционализм, декабристов не имел
каких-либо определенных национальных корней. Идеи федерализма
были заимствованы ими из конституционно-правовой практики США
- даже деление России в конституциях Муравьева на 13 держав на­
поминало то, что американский союз при своем образовании состоял
из 13 штатов.
Противоречивую позицию в вопросах государственного устройства
занимал П.И. Пестель, который видел в федерализме потенциал раз­
рушения российской государственности, ослабления экономической
и военной мощи России. Проект Конституции П.И. Пестеля - «Рус­
ская правда» - был наказом Временному верховному правлению, об­
леченному диктаторской властью. В то же время он считал, что личная
свобода — это «первое и важнейшее право каждого гражданина и свя­
щеннейшая обязанность каждого правительства. На ней основано все
сооружение государственного здания и без нее нет ни спокойствия,
ни благоденствия». В соответствии с его проектом Россия должна
была стать унитарной республикой с сильной центральной властью, с
мощными фискальными органами203.
Федеративные идеи содержались и в программе возникшего в кон­
це 40-х гг. XIX столетия на Украине «Кирилло-Мефодиевского брат­
ства», членами которого были Т. Шевченко, II. Костомаров и другие.
Его участники пропагандировали идею славянской федерации, имея
целями освобождение славянских народов, объединение их в единый
союз, развитие славянской культуры и славянских языков. Какоголибо серьезного политического влияния это общество не имело. А вот
революционное российское движение, напротив, считало федерализм
идеальным решением проблем, стоящих перед Россией, и, прежде
всего — в решении такой проблемы, как отказ от унитаризма.
Этих позиций придерживались во второй половине XIX века рос­
сийские анархисты, группа «Общины», организации «Народная Воля»,
«Черный передел» и др.
Так, в 1848 году на Пражском съезде славян известный русский
теоретик анархизма М.А. Бакунин выдвинул идею федерации сла­
вянских народов. Все славянские народы он предлагал объединить в
общий союз во главе с центральным славянским советом, которому
принадлежала бы высшая политическая и судебная власть. Но по мере
развития своих анархистских идей М.А. Бакунин все больше склонял­
ся к конфедеративному союзу общин, призванному заменить совре­
менные государства.
М.А. Бакунин был сторонником организации общества снизу вверх
~ в виде свободной федерации самоуправляющихся общин, областей.
Он доказывал, что в идеале с уничтожением централизации, с ликви­
дацией политического государства будет осуществлен главный прин­
цип добровольной организации («снизу вверх»), обеспечивающий
102
полную свободу личностей и групп; роль правительства должно играть
федеральное управление общими делами. В своей работе «Федера­
лизм, социализм и антитеологизм» (1867 г.) М.А. Бакунин выделяет
основные принципы, а которых должна основываться федералистская
программа. По его утверждению, необходимы создание Соединенных
Штатов Европы; никакое централизованное государство не сможет
полноправно войти в международную конфедерацию; абсолютная от­
мена «исторического права государств»; признание абсолютного права
каждой нации — большой или малой, каждого народа, каждой про­
винции, каждой общины на полную автономию. Таким образом, его
проект федерации, создаваемой снизу вверх на договорной основе,
предполагал обеспечение, в первую очередь, гармоничности взаимо­
отношений субъектов федерации и центра204.
Другой известный анархист, один из основоположников этого ре­
волюционного движения - князь П.А. Кропоткин, исходным началом
превращения России в федеративную республику считал «отказ» рус­
ского народа от стремления к преобладанию над другими. Он не верил
в конечный успех «введения коммунизма в сильно централизованное
государство». По его мнению, именно государство тормозит обще­
ственную эволюцию и мешает подлинной солидарности и взаимо­
помощи. В целом: сущность социально-политической концепции П.
Кропоткина сводилась к отрицанию государства, политической борь­
бы и утверждению анархо-коммуниетической федерации, призванной
заменить государство, разрушенное в ходе революции.
Принцип национального самоопределения был смело заявлен в
программе «Народной воли», которая не отрицала областного деле­
ния205.
Высоко оценивал идею федерализма и Александр Герцен. Против­
ник российского самодержавия, он признавал право на отделение и
самобытность не только народов, но и отдельных регионов (напри­
мер, Сибири).
Взгляды Бакунина, Кропоткина и Герцена оказали сильное влия­
ние на всю радикальную оппозицию самодержавию, в частности, на
программу газеты «Народное Дело», в которой содержалось требова­
ние предоставления полной воли для всех угнетаемых народов Рос­
сийской империи. Эти революционные идеи на долгое время так и
остались политическими утопиями, но уже через несколько десятиле­
тий Россия, хотя и формально, стала федеративным государством.
Интересными и поэтому требующими особого внимания, на наш
взгляд, являются взгляды на проблемы федеративного устройства Рос­
сии известного русского правоведа А.С. Ященко. Он считал, что «в
федеративном государстве центр и местные власти не рядом друг с
другом, как это полагала классическая теория разделения суверените­
та, и не одна над другими, как это склонна утверждать унитарная те­
103
ория, а друг с другом и друг в друге». Им была также сформулирована
теория сотрудничества различных органов власти в образовании суве­
ренитета: «в федерации суверенитет не принадлежит в целостности ни
отдельным государствам-членам, ни всему союзу в целом, он принад­
лежит и тому и другим в их соединении в неразрывное целое. ...Каж­
дая составная часть общего суверенитета федерация и штаты обладают
самостоятельной сферой деятельности, не имеют власти высшей над
собой, но для полноты нуждаются в восполнении друг друга206.
Вообще, федерализм вначале не признавался и сторонниками
коммунистических идей. Считалось, что он ослабляет необходимое
единство экономических связей и вообще является негодным типом
для одного государства. В принципе партия выдвигала лозунги са­
моопределения наций, входящих в состав государства, но не шла
дальше требований широкого областного самоуправления, особенно
для местностей, отличавшихся национальным составом населения.
Предпочтение явно отдавалось крупному централизованному го­
сударству. Отношение большевиков к федерализму диктовалось их
политическими догмами и непростой ситуацией в Советской респу­
блике. Известно отрицательное отношение К. Маркса к федерации в
Германии ввиду того, что это дробит и ослабляет единство рабочего
класса, и потому «рабочие не только должны отстаивать единую и
нераздельную германскую республику, но и добиваться в этой ре­
спублике самой решительной централизации силы в руках государ­
ственной власти»207. Следует также иметь в виду, что коммунисты
XIX в., в том числе и Карл Маркс, а позже и российские марксисты,
отрицая федерализм как конституционную форму государственного
устройства, видели в нем способ участия в формировании централь­
ного органа власти местных органов, как это было в период Париж­
ской Коммуны. В этом они видели возможность привлечь симпатии
колониальных и зависимых от империи народов, а с другой стороны,
удержать эти территории в составе вновь создаваемого государства.
Тем более что мощным скрепляющим фактором в этом деле высту­
пала партия. По определению В.И. Ленина - «дисциплинированная
и всепроникающая сила»208.
В.И. Ленин последовательно придерживался этой точки зрения на
федерализм практически до Октябрьского переворота 1917 г. Он ви­
дел в федерализации и децентрализации реальное замедление темпов
капиталистического развития, которое может отрицательно сказаться
на перспективе рабочего движения и созревания условий для социа­
листической революции. В 1903 г. В.И. Ленин очень резко выступил
против армянских социал-демократов, отстаивающих идею создания
Российской федеративной республики.
Но позднее В.И. Ленин и большевики пересмотрели свое отноше­
ние к федерализму. Еще в 1912 году большевики объявили в качестве
104
одного из основных положений своей программы о праве наций на са­
моопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельных
государств. Но при этом была сделана оговорка, что решение вопроса
об отделении не нужно смешивать с вопросом о его целесообразно­
сти. Решающую роль в этом сыграло повышение роли национально­
го фактора в борьбе за политическую власть: по мере нарастания в
России революционных настроений к идеям федерализма все чаще
стали прибегать и наиболее передовые представители национальных
окраин. Именно на этом фоне активизировалась их борьба за автоно­
мию (Финляндия, Польша, Прибалтийский край, Украина, Белорус­
сия). Остальные требования сводились поначалу к праву на развитие
национальной культуры, пользование языком, к отмене цензуры и
выравниванию в социально-экономических правах национальной и
русской буржуазии.
Т. е. к началу XX в. для России, как отмечал В.И. Ленин, харак­
терны были две тенденции: «центростремительная» и «центробежная».
Вторая проявилась в растущем стремлении угнетенных народов к са­
мостоятельной национальной жизни: наряду с русским поднимает го­
лову национализм — польский, украинский, еврейский, грузинский,
башкирский и т. д.209. Это было вызвано прежде всего ужесточением
национальной политики в Российской империи, особенно после пер­
вой русской революции 1905-1907 гг.
Издание императором Николаем II Манифеста от 17 октября 1905
года об учреждении Государственной Думы и Государственного Со­
вета вызвало нарастание недовольства и рост народных выступлений
в ходе революции в 1905 году. Но по мере спада революции (особенно
после подавления декабрьского вооруженного восстания в Москве)
контрреволюция начала переходить в наступление, в том числе и на
права, завоеванные жителями национальных окраин.
Например, революционные события вынудили Николая II в но­
ябре 1905 г. подписать Манифест о предоставлении Финляндии ав­
тономии. Но уже в апреле 1906 г. император издал Свод основных
государственных законов, и хотя революционные события повлия­
ли на их содержание, но государственное устройство осталось не­
изменным.
«Государство Российское, — было записано в статье 1, — едино и не­
раздельно. Великое Княжество Финляндское, составляя нераздельную
часть Государства Российского, во внутренних своих делах управляет­
ся особыми установлениями на основании особого законодательства.
Употребление местных языков и наречий в государственных и обще­
ственных установлениях определяется особыми законами»210. А в 1907
году было создано Особое совещание по делам Финляндии, предсе­
дателем которого стал П.А. Столыпин, организовавший в Думе три
запроса по финляндскому вопросу. В ходе обсуждения запросов даже
105
высказывалась мысль о введении войск в Финляндию. 17 июня
1910 г. Дума одобрила (приняла) законопроект об общеимперском
законодательстве. Утвержденный царем, он стал законом. По нему
органы государственной власти Финляндии лишались части своих
полномочий. Из их ведения изымались такие вопросы, как налоги,
воинская повинность, права русских подданных, проживающих в
Финляндии, государственный язык, суд, охрана государственного
порядка, уголовное законодательство, школьное дело, общества,
союзы, печать, таможенные тарифы, торговля, монетная система,
почта, железные дороги и ряд других. В соответствии с данным
законом Дума впоследствии приняла еще два законопроекта: об
утверждении прав русских граждан, проживающих в Финляндии,
и об уплате финской казной 20 млн. марок взамен отбывания фин­
ляндскими гражданами воинской повинности211.
3 июня 1907 г. царь издал новое Положение о выборах в Госу­
дарственную Думу, что большинством ученых рассматривается как
государственный переворот, инициированный «сверху», и окончание
Первой русской революции.
По этому Положению для разных местностей предусматривались
различные правила выборов в Государственную Думу и различные
нормы представительства в ней. Законопроекты, хотя бы минимально
учитывавшие национальные особенности народов Российской импе­
рии, отклонялись Государственным Советом. А нормы, ущемляющие
интересы нерусского населения или регионов в целом, находили под­
держку.
Самодержавие оказалось не способным к реформаторству, хотя за
ним и стояли такие личности как С.Ю. Витте и П.А. Столыпин. Госу­
дарство не желало идти ни на какие уступки демократизирующемуся
обществу. Это подогревало революционные настроения.
О начале строительства федеративных отношений в России мы
можем говорить лишь со времени свержения монархического строя.
Следствием Февральской революции 1917 г. в России было нараста­
ние центробежных тенденций. Неслучайно Временное правительство
создало в Туркестане и на Кавказе «особые комитеты», специальные
органы, наделенные особыми властными полномочиями. Осмысливая
ситуацию, известный русский социолог П. Сорокин в то время счи­
тал наиболее оптимальной моделью государственно-территориального
устройства для России именно Федерацию. В выпущенной им в 1917
г. брошюре «Автономия национальностей и единство государства»
он анализирует опыт федерализма в США и Швейцарии, возможные
варианты развития событий в России. В равной степени неприем­
лемыми он считает и унитар изацию, и распад России на отдельные
государства, и делает вывод о том, что «Итогом развития России явит­
ся свободная федерация народов».
106
После Февральской буржуазной демократической революции 1917
г. Временное правительство приняло ряд мер в целях решения наци­
ональных проблем. Стремление сохранить Финляндию в составе Рос­
сии заставило Временное правительство 7 марта отменить принятый
ранее закон, ограничивавший автономию Финляндии. Был принят
«Акт об утверждении Конституции Великого княжества Финлянд­
ского». Закон не предусматривал суверенитета Финляндии, а огра­
ничивался культурной автономией, обещанием в будущем расширить
права сейма в отношении суда, свободы печати, союзов, доходов и
расходов казны212.
В отношении Польши Временное правительство обсуждало вопрос
о независимом государстве при условии свободного военного сою­
за с Россией. Временное правительство согласилось на создание на
Украине Центральной рады, которая ставила своей целью достижение
территориальной автономии Украины в составе России. Были сдела­
ны частичные уступки и прибалтийской буржуазии. 30 марта 1917 г.
в опубликованном постановлении о проведении границ между Эстляндской и Лифляндской губерниями и создании там земских советов
указывалось, что язык делопроизводства и обращения определяется
самими этими учреждениями. Государственным языком оставал­
ся русский. Правительство обещало рассмотреть вскоре вопрос об
устройстве Литвы. В марте 1917 г. татарская национальная буржуа­
зия создала мусульманский комитет. Признав его, Временное прави­
тельство разрешило употреблять в Казанской губернии национальный
язык в делопроизводстве, торговых книгах, а также в частных учебных
заведениях. В марте было ликвидировано наместничество на Кавказе.
Вместо него был учрежден особый Закавказский комитет. Вопроса о
независимости Закавказья не возникало. Обсуждались лишь пробле­
мы культурно-национальной автономии.
В Средней Азии после свержения самодержавия существенных пе­
ремен не произошло. Эмир бухарский и хан хивинский присягнули
Временному правительству, которое обещало сохранить обязатель­
ную силу договоров, заключенных ими ранее с царем. Из сказанного
видно, что к осени 1917 г. обстановка в стране в вопросах госу­
дарственного устройства, обеспечения прав национальностей была
противоречивая и сложная. Россия еще не распалась, но тенденция
к этому наметилась.
Обстановка, создавшаяся на территории царской России после
прихода к власти большевиков, требовала радикальных решений: цен­
тральная власть вынуждена была бороться за свое выживание, а усиле­
ние сепаратизма и национализма вело к тому, что от бывшей «единой
и неделимой» отпадали все новые регионы. Окончательно вышли из
состава России Польша и Финляндия, приобретали государственную
самостоятельность Литва, Латвия и Эстония, реальной становилась
107
возможность отделения Украины и Белоруссии, не говоря уже о Гру­
зии, Армении и Азербайджане. В этих условиях лозунги федерализма
стали спасительными для сохранения крупного государства.
Чтобы опередить события и быть ведущим, а не ведомым, совет­
ское руководство пошло на радикальные шаги. Уже первым докумен­
том Советской власти, принятым II Всероссийским съездом Советов
26 октября (8 ноября) 1917 г., — Обращением «К рабочим, солдатам и
крестьянам», — закреплялось обещание обеспечить всем нациям, на­
селяющим Россию, подлинное право на самоопределение. Эта мысль
была закреплена и в Декрете о мире, принятом в этот же день. Де­
кретом II Всероссийского съезда Советов «Об образовании Рабочего
и Крестьянского правительства от 26 октября 1917 года в числе других
был создан Народный комиссариат по делам национальностей. Наци­
ональными делами, вопросами национально-государственного строи­
тельства занимался и НКВД, руководивший в первые годы Советской
власти советским строительством на местах. Важным документом, в
соответствии с которым впоследствии строилась национальная поли­
тика, была Декларация прав народов России, принятая 2 ноября 1917
года. В ней провозглашались: равенство и суверенность народов Рос­
сии; право народов России на свободное самоопределение вплоть до
отделения и образования самостоятельного государства; отмена всех
и всяких национальных и национально-религиозных привилегий и
ограничений; свободное развитие национальных меньшинств и этно­
графических групп, населяющих территорию России. Основы своей
национальной политики Совет народных комиссаров (правительство)
изложил и в Обращении «Ко всем трудящимся мусульманам России и
Востока», опубликованном в «Правде» и в «Известиях» 22 ноября 1917
г.213. В декабре 1917 года советское правительство признало государ­
ственную независимость Финляндии.
Таким образом, к концу 1917 года были заложены правовые осно­
вы национально-государственного строительства и сделаны первые
шаги в этом направлении.
В период активизации революционного движения, когда обнажи­
лись давно томящиеся противоречия, вопрос государственного устрой­
ства стал ребром, отношение к идее федерализма среди политических
сил различных толков было разным.
Программа конституционных демократов тяготела к унитаризму,
хотя и предполагала наличие местного самоуправления и автономий,
а вместо национального самоопределения — «свободное культурное
самоопределение»214.
В политической
программе социалистов-революционеров явно
выражается идея федеративного устройства России и национального
самоопределения народов. На страницах эсеровской газеты «Дело на­
рода» пишется о сочувствии Грузии, Финляндии и Польши к авто­
108
номии и далее возвещается: «да будут свободны в самостоятельном
творчестве новой жизни отдельные области единого государства!»215.
Демократические реформы и либеральная политика, отказ от авто­
ритарных методов властвования могли бы спасти страну от надвигаю­
щейся катастрофы революции, однако власти все еще бредили идеями
монархизма, и что самое интересное, даже лучшие умы России, не хо­
тели признавать права народов России на самоопределение и решение
данного вопроса в сочетании с территориальным способом. Хотя фе­
дерализм, наряду с другими демократическими реформами, был тем
путем, который обезопасил бы страну от возможности болезненного
распада и увлечения угнетенных «нерусских» народов России от лож­
ного большевистского самоопределения народов, которое вылилось в
новую «тюрьму народов», уже не ту дореволюционную, критикуемую
Лениным, а уже другую, созданную им же — Советскую.
Даже Временное правительство, этот «колосс на глиняных йогах»,
в проекте государственного устройства все еще видело Россию «еди­
ной и нераздельной»216. Такая политическая слепота и бескомпро­
миссность привела к катастрофическим последствиям.
Развитие российской государственности, начиная с периода прав­
ления Петра I, осуществляется в двух основных направлениях.
Во-первых, это процессы унитаризации и централизации страны,
а во-вторых, постоянное территориальное расширение границ госу­
дарства и вкрапление разных народов. Необходимость целесообраз­
ного внутритерриториального устройства России и естественная роль
этноконфессионального фактора формируют предпосылки и социо­
культурный базис федерализма и закладывают основы для грядущего
федеративного устройства России.
Несмотря на провозглашение нашей страны федерацией, имели
место серьезные проблемы государственного устройства. Теоретиче­
ские представления в период правления большевиков о временности
федерализма и нежелание строительства реальных федеративных от­
ношений в стране наложило отпечаток на понимание федерализма
и выразилось в стремлении к унитаризации страны, на фоне резкой
критики «буржуазного» федерализма, якобы формального явления.
Это привело к федеральному нигилизму на общем фоне правового и
демократического нигилизма.
3. Советский федерализм: теория и практика реализации
Развитие теории федерализма в России в постреволюционный пе­
риод определилось событиями становления РСФСР и СССР. Данные
процессы определили две особенности во взглядах отечественных уче­
ных. Во-первых, это стремление идеологически оправдать волюнта­
ристские решения по вопросам государственного устройства страны,
109
обосновать своеобразие советских федераций с позиций утвержде­
ния истинности, непогрешимости принципов их построения, дока­
зать реальные, и мнимые преимущества перед старыми федерациями.
Во-вторых, углубление представления о суверенитете, федерализме,
развитие теории национально-государственного устройства страны,
несмотря на деформации федерализма, на практике.
Послереволюционная научная мысль о федерализме активно раз­
вивалась в трудах российских юристов.
Я.М. Магазинер возражал против отрицания государственности
членов федерации229.
После революции исследовательскую деятельность продолжал
Н.И. Палиенко. Он приводит отличия между конфедерациями и фе­
дерациями. По его мнению, конфедерация — это не государство, а
союз государств, образующийся по договору, а государства — члены
конфедерации могут свободно выйти из него и вправе на нуллифика­
цию. Власть союза — власть лишь уполномоченных, а в случае спора
между союзом и государством — членом, приоритетный голос имеет
государство -участник218.
Д.А. Магеровский признавал за союзными республиками «потен­
циальный суверенитет», который может себя проявить в любое время,
при возникновении воли субъекта федерации к сецессии219.
С.А. Котляревский проводит сравнительное исследование СССР
и зарубежных федеративных государств. В его работах содержится
ценный материал, посвященный вопросам взаимодействия союзных
республик до образования СССР. Ученый недооценивал суверенитет
республик, был против республиканского гражданства и, в общем,
стоял на позициях унитаристской теории федерализма220.
Впервые о федеративном характере нового государства было сказа­
но в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа (январь
1918 г.), которая объявляла, что «Советская Российская Республика
учреждается на основе свободного союза свободных наций как феде­
рация советских национальных республик»221. По этому поводу М.В.
Глигич-Золотарева пишет: «началом «официальной» истории отече­
ственного федерализма следует считать 1918 год, до которого страна
наша имела о федерации весьма отдаленное представление, несмотря
на давнее присутствие полицентрических начал в государственной
структуре и труды известных ученых»222. Она гарантировала народу за­
воеванные им права и свободы. Но уже на следующий день в кратком
изложении текста резолюции, опубликованном «Известиями», слово
«федеративная» в названии Российской республики, отсутствовало. То
есть федерализм пока не рассматривался как принцип государствен­
ного устройства, позволяющий сохранить атрибуты государственности
субъектов федерации с закреплением определенных полномочий, а
лишь как средство разрешения национального вопроса. Поэтому при
110
написании первой Российской Конституции (1918 г.) в «федерализм»
вкладывалось именно такое значение: это понятие было в названии
государства, в начальных главах в качестве принципа, но отсутствова­
ло в основной части документа.
Но все же в Конституции РСФСР 1918 года вопросы федерации
получили дальнейшее развитие. Помимо общей федеративной идеи
Декларации, которая вошла в ее текст, Конституция 1918 года за­
крепила принцип советской организации федеративного устройства:
«Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным
составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во
главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными
областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и
их исполнительные органы.
Эти автономные областные союзы входят на началах федерации
в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую респу­
блику»223.
Определяя предметы ведения центральных и региональных ор­
ганов государственной власти, создатели Конституции РСФСР не
только до предела урезали прерогативы местных органов, поставив на
первое место проведение в жизнь всех постановлений соответствую­
щих высших органов Советской власти (п. «а» ст. 61), но и записали,
что «сверх перечисленных вопросов ведению Всероссийского съезда
Советов и ВЦИКа Советов принадлежат все вопросы, которые они
признают подлежащими их разрешению» (ст. 50)224. Таким образом,
несмотря на употребление термина «федерализм», РСФСР на самом
деле являлась унитарным государством.
Можно согласиться в общих чертах с позицией американского
исследователя федерализма Д. Элазара, который считает: «После
революции 1917 г. Россия выбрала федеративное государственное
устройство как единственно возможную форму сохранения старой
империи под большевистским режимом»225. Необходимо добавить,
что если выбор федеративной модели территориальной организа­
ции власти как способа построения жизнеспособного государства на
руинах прежней многонациональной империи был в значительной
степени объективным и неизбежным, то выбор в пользу националь­
но-территориального принципа в качестве базового для устройства
Федерации был достаточно субъективным решением, хотя и детер­
минированным
общим
историко-политическим
контекстом
того
времени.
В процессе строительства первых социалистических федеративных
образований их создатели поставили главной задачей для «федера­
ции нового типа» решение национального вопроса, а потому делали
акцент на развитие автономных форм национальной государствен­
ности в республиках, входящих в состав первых федераций.
111
При образовании СССР не было какой-либо стройной концепции
федерализма, но формирование его протекало в острой политической
борьбе: 10 августа 1922 г. Политбюро ЦК РКП (б) предложило Оргбю­
ро ЦК образовать комиссию и поручить ей «к следующему Пленуму
ЦК подготовить вопрос о взаимоотношениях РСФСР и независимых
республик». В состав комиссии вошли: И.В. Сталин, В.В. Куйбышев,
Х.Г. Раковский, Г.К. Орджоникидзе, Г.Я. Сокольников и представите­
ли Украины, Белоруссии, Закавказской Советской Федеративной Со­
циалистической Республики (ЗСФСР в составе Грузии, Азербайджана
и Армении), ДВР (Дальневосточная республика), Бухары и Хивы.
Как известно, в то время существовало три плана обустройства
нового союзного государства: конфедеративный, предложенный боль­
шевиками ЗСФСР, федеративный план В.И. Ленина и план автономизации, предложенный в то время И.В. Сталиным. Объясняя свою
позицию, Сталин в письме к Ленину от 22 сентября 1922 г., писал:
«Если мы теперь же не постараемся приспособить форму взаимоотно­
шений между центром и окраинами к фактическим взаимоотношени­
ям, в силу которых окраины во всем основном, безусловно, должны
подчиняться центру, т. е. если мы теперь же не заменим формальную
(фиктивную) независимость формальной же (и вместе с тем реальной)
автономией, то через год будет несравненно труднее отстоять факти­
ческое единство советских республик»226.
В советской исторической и правовой науке принято было считать,
что СССР образовался благодаря тому, что победила точка зрения
В.И. Ленина. Но хотя де-юре в Конституции СССР 1924 года, как
и в последующих ее редакциях (1936 и 1977 гг.) и, соответственно, в
конституциях союзных и автономных республик, текст соответствовал
ленинским взглядам на устройство союза, на практике (де-факто), на
наш взгляд, была построена сталинская модель государства.
Союз Советских Социалистических Республик был создан на пер­
вом Съезде Советов, проходившем 30 декабря 1922 года. Его создание
было подготовлено пятилетним развитием интеграционных связей
между независимыми республиками (октябрь 1917 г.— декабрь 1.922
г.) в ходе борьбы с иностранной интервенцией против Советской
России, преодоления последствий гражданской войны и экономиче­
ской разрухи, а также усилением внутренней консолидации в связи с
изоляцией России на международной арене. СССР был задуман как
федерация нового типа, добровольный союз независимых республик,
национально-государственных единиц, возникших в результате са­
моопределения и волеизъявления наций, под которыми понимались
этнические общности. При этом, как отмечалось в Декларации, а за­
тем и в Конституции СССР, добровольность объединения республик
в одно федеративное государство обеспечивалась как политической
гарантией — признанием суверенности и равноправия каждой нации в
112
составе союзного государства, так и юридической гарантией — правом
свободного выхода национальных республик из Союза. Эти консти­
туционные положения были закреплены и в Конституциях СССР и
1936, и 1977 годов227.
В Декларации об образовании СССР 1922 года отмечалось, что
вхождение в него доступно «...всем социалистическим советским ре­
спубликам, как существующим, так и имеющим возникнуть в будущем,
новое союзное государство явится достойным увенчанием заложен­
ных еще в октябре 1917 года основ мирного сожительства и братского
сотрудничества народов, ...послужит верным оплотом против миро­
вого капитализма и новым решительным шагом по пути объедине­
ния трудящихся всех стран в мировую социалистическую Советскую
Республику»228. Среди главных причин объединения в Союз ССР на­
зывались:
- необходимость восстановления народного хозяйства;
- опасность новой интервенции капиталистических стран;
- «...само строение Советской власти, интернациональной по сво­
ей классовой природе, толкает трудящиеся массы советских респу­
блик на путь объединения в одну социалистическую семью»229.
Советский Союз был уникальным соединением трех частей государ­
ственного устройства: он был одновременно государством унитарным,
федеративным и конфедеративным. Особенно это было характерно
для РСФСР. Так, хотя были все основания употреблять термин «фе­
дерализм» применительно к СССР (он был создан на основе договора
формально самостоятельных государств, имел целый ряд федералист­
ских атрибутов), в официальных документах он никогда не употре­
блялся.
Одновременно федеративное объединение народов было увязано
с тоталитарной сущностью нового государства, что наносило ущерб
чисто федералистским аспектам государственности. К примеру, во
всех трех конституциях СССР нашел отражение принцип равнопра­
вия субъектов Союза, который заключался в том, что все субъекты
федерации - союзные республики - обладают равными правами по
всем вопросам государственного строительства, независимо от вели­
чины своей территории, количества населения, уровня развития эко­
номики. Между тем история доказала, что самая крупная республика
— РСФСР, в чем-то была забыта.
В 1919 г. VIII съезд РКП(б) принимает программу партии, в кото­
рой отмечает, что федерализм необходим для недоверия трудящихся
угнетенных стран к пролетариату государств, угнетавших эти страны.
Сталин заметил в связи с этим, что федерация стала необходимой для
«...вовлечения трудящихся и эксплуатируемых масс окраин в процесс
революционного развития»230. И поэтому мы не можем считать, что
федеративное государство было для большевиков целью государствен­
113
ного строительства действительной ориентации на федералистские
ценности. Незадолго до октябрьского переворота их позиция в этом
вопросе была достаточно ясно определена: «Если мы требуем свобо­
ды отделения..., то вовсе не потому, что мы за отделение, а только
потому, что мы за... сближение и слияние»231. Но, к сожалению, и в
позиции правящей партии, и в практике федеративного строительства
сразу же наметились противоречия, несоответствия, которые позже и
привели к трагедии СССР. Необходимо относиться с пониманием к
деятельности политиков того времени: такова была ситуация, таково
было политическое и историческое наследство, которое, в некоторой
степени, само задавало политическое направление и которое невоз­
можно было игнорировать.
Конституционные основы советской модели Федерации изначаль­
но содержали существенные нарушения принципа единства государ­
ства. Впоследствии именно эти базовые положения: право республик
на сецессию, создание союза как результата свободного волеизъяв­
ления наций и пр., ставшие краеугольным камнем государственно­
го устройства СССР, а также других социалистических федераций
(СФРЮ, ЧССР), оказались одной из главных причин их распада.
Равноправие союзных республик выражалось в том, что каждая из
них имела одинаковую с другими компетенцию, свою конституцию,
принимаемую и изменяемую Верховным Советом республики. Каж­
дая республика имела право свободного выхода из ССС Р; территория
ни одной республики не могла быть изменена без ее согласия; союз­
ная республика имела свое республиканское гражданство и обладала
правом приема в гражданство (причем каждый ее гражданин являлся
одновременно и гражданином СССР).
Воплощение принципа участия союзных республик в делах страны
по форме соответствовало признакам федерализма: каждая союзная
республика, независимо от величины своей территории и количества
населения, избирала одинаковое число депутатов в Совет Националь­
ностей — одну из палат Верховного Совета СССР, выражавшую фе­
деративную природу СССР; каждая союзная республика имела своего
представителя в высших государственных органах Союза ССР (в Пре­
зидиуме Верховного Совета СССР — в лице Председателя Президиума
Верховного Совета союзной республики; в Совете Министров СССР
— в лице Председателя Совета Министров союзной республики; в
Верховном Суде СССР — в лице Председателя Верховного Суда со­
юзной республики)232.
Однако формальное соответствие СССР признакам федерации
не означало, что это государство было подлинно федеративным. С
одной стороны, внешне «справедливый» принцип равенства голосов
каждой союзной республики на деле противоречил идее представи­
тельной демократии, а с другой стороны, принцип участия союзных
114
республик в делах федерации больше реализовывался в «импер­
ских формах», когда политическая элита (партноменклатура) центра
включала в себя, ассимилировала политическую элиту автономий.
При этом монопольная власть КПСС позволяла центру монопольно
же управлять процессами формирования политической элиты субъ­
ектов Федерации.
С содержательной точки зрения на всем протяжении советско­
го периода развитие «федерализма» в РСФСР происходило по трем
направлениям, и все они относились к формальным проявлениям
федеративного устройства. Первое направление было связано с уточ­
нением статуса автономных республик в составе РСФСР, второе — с
совершенствованием различных форм национально-территориальной
автономии, третье — с преобразованием существовавшего в конце 80-х
годов Верховного Совета РСФСР.
Длительное отсутствие конституционного закрепления статуса ав­
тономных республик в составе РСФСР как государств являлось «про­
тиворечием здравому смыслу», поскольку уже во второй Конституции
СССР (1936 г.) и Конституции РСФСР 1937 года были закреплены
нормы, согласно которым автономная республика обладала правом
принимать свою конституцию и законы, а также иметь свой парламент
— Верховный Совет. «Совершенно ясно, — пишет Д.Л. Златопольский,
- что форма национальной государственности, имеющая такие права,
есть государство. Однако вопреки здравому смыслу этот вывод был
сделан не в Конституции РСФСР 1937 г., а сорок лет спустя — в
Конституции РСФСР 1978 г.»233. Не отрицая наличия у субъектов Фе­
дерации признаков государственности, необходимо констатировать,
что ввиду предельной политизированности конкретно-историческо­
го контекста, в котором происходило федеративное строительство в
РСФСР и СССР, особенно во второй четверти XX века, муссиро­
вание идей «повышения статуса» автономных образований в составе
РСФСР, осложненное внутрипартийной борьбой союзного и россий­
ского руководства, вылилось в итоге в процессы, едва не приведшие
к распаду России.
Что касается деятельности по созданию новых форм администра­
тивно-территориальных автономий, то речь идет о создании ряда
новых национально-территориальных единиц в составе РСФСР. Ав­
тономные республики в первой половине 1918 года являлись един­
ственной формой автономии. После принятия Конституции 1918 года
возникают новые ее формы — трудовая коммуна и автономная область.
Наиболее активно государственное строительство осуществлялось по­
сле завершения гражданской войны. К концу 1922 года завершилось
оформление автономной части России, которая к тому времени со­
стояла из 8 автономных республик, 11 автономных областей и 2 авто­
номных трудовых коммун234.
115
Образование Союза ССР и дальнейшее развитие России в его со­
ставе обусловило последующее становление российской государствен­
ности.
В данном случае нас интересует, как провозглашенный формаль­
ный федерализм, при фактической унитарности, проявлял себя в фор­
мировании и развитии конституционно-правовых основ Советского
государства. В годы Советской власти становление государственности
в стране, на наш взгляд, прошло четыре этапа. Дадим их краткую ха­
рактеристику, делая упор на отражение происходящих политических
процессов в советском конституционном законодательстве, в структу­
ре, объеме компетенции органов государственной власти СССР всех
уровней. Нам необходимо иметь представление об этом для понима­
ния того, что наследовал современный российский парламентаризм в
условиях преобразования государства на федеративных началах.
Первый — «ленинско-сталинский» этап (октябрь 1917 г. — первая
половина 1953 г.) был периодом становления советской федеративной
государственности и характеризовался постепенным переходом от со­
юзного демократического государства, созданного на федеративных
основах, к практическому воплощению сталинского плана «автономизации», предложенного им в 1922 году — в период образования СССР.
В двадцатые-пятидесятые годы XX века союзные республики (не гово­
ря уже об автономных) своего законодательства, кроме конституций и
отдельных кодексов, не имели. Конституции республик дублировали
в общем и целом Конституцию СССР 1936 года. Во всем остальном
применялись только общесоюзные акты.
В 1923 году упраздняются автономные трудовые коммуны, затем
возникает новая форма автономии — национальный округ.
Конституция РСФСР 191.8 года закрепила лишь общую федератив­
ную идею и национально-территориальный принцип формирования
автономных образований. В Конституции РСФСР 1925 года вопросам
автономии посвящена уже специальная глава. Конституция опреде­
лила две основные формы автономии — автономную республику и
автономную область. В общих чертах определялись их государствен­
ный механизм и вопросы компетенции. За автономными республи­
ками закреплялось право принимать свои конституции, которые
утверждались сначала ВЦИК и окончательно — Всероссийским съез­
дом Советов, а за автономными областями — право принимать свои
положения, утверждаемые затем ВЦИК. Автономным республикам
предоставлены некоторые законодательные права, выделены высшие
органы государственной власти — съезд Советов республики, ЦИК
и его президиум. При этом ВЦИК был правомочен отменять их ре­
шения. Таким образом, Конституция 1925 года закрепила за авто­
номными республиками правовой статус политической автономии,
и они в этой связи являлись автономными образованиями в соста­
116
ве РСФСР. Автономные области, обладая правовым статусом наци­
онально-административной
автономии,
представляли
собой
лишь
административные образования, сформированные по национальнотерриториальному принципу.
Первые автономные округа (называвшиеся тогда национальны­
ми) были образованы в 20—30 гг. как национально-территориальные
единицы (с 1925 г. по 1937 г.) в местах расселения малочисленных
коренных народов Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Коми-Пермяцкий национальный округ был создан 26 февраля 1925
г., Ненецкий — 15 июля 1925 г., 10 декабря 1930 г. постановлением
Всероссийского Центрального Исполнительного комитета «Об ор­
ганизации национальных объединений в районах расселения малых
народностей Севера» были образованы «национальные администра­
тивные объединения», а именно: Остякско-Вогульский националь­
ный округ и Ямальский национальный (Ненецкий) округ в составе
Уральской области; Таймырский национальный (Долгано-Ненецкий)
округ, Эвенкийский национальный округ, Витимо-Олекминский на­
циональный (Эвенкийский) округ в составе Восточно-Сибирского
края, Чукотский, Корякский, Охотский национальные округа, нацио­
нальный (Эвенский) округ в составе Дальневосточного края. 26 сентя­
бря 1937 г. были образованы Агинский, Бурятский и Усть-Ордынский
национальные округа.
Создание этих национальных автономий в 20—30-е гг. на терри­
тории проживания малых народов стало одной из форм оказания им
помощи со стороны других народов России. Автономные (националь­
ные) округа, как правило, объединяют несколько народов. Например,
в Корякском автономном округе ныне живут коряки, чукчи, ительме­
ны и ламуты; в Чукотском АО — чукчи, эскимосы, эвенки, коряки,
мансы, коми-народ, ценны, юкагиры; в Ханты-Мансийском автоном­
ном округе — ханты, мансы, коми-народ, ценны и другие аборигены.
В условиях полиэтничности название автономного округа повторяет
имя более многочисленного коренного этноса (или сочетаются имена
двух этносов).
Образование автономных (национальных) округов происходило в
том же порядке, что и образование и изменение административно-тер­
риториального деления. Автономные округа в Конституции РСФСР
1925 года, так же, как и в Конституции РСФСР 1937 года, не упо­
минались. Правовая природа автономных округов как одной из форм
национально-территориальной автономии была обозначена в Консти­
туции РСФСР 1978 года. Даже после появления данных Конституций
оставался неясным вопрос о положении автономных округов внутри
РСФСР, хотя вопрос о том, является ли автономный округ нацио­
нально-государственным образованием, а не административно-терри­
ториальной единицей, уже был решен в пользу первого варианта.
117
Конституция СССР 1936 г. помимо глав II, IV и VI, посвященных
союзным республикам, содержала главу VII, определявшую прерога­
тивы высших органов государственной власти автономных советских
социалистических республик. Важным этапом в государственном
строительстве РСФСР стало принятие Конституции РСФСР 1937
года, которая закрепила состав автономной части России: 16 автоном­
ных республик и 5 автономных областей, но лишь упомянула о на­
личии национальных округов. В Конституции в самых общих чертах
определялся правовой статус автономной республики и автономной
области235.
На втором — «хрущевском» этапе развития СССР, когда были осла­
блены идеологические основы, после 1956 г. были приняты решения
о расширении прав союзных республик, в том числе и в принятии
собственного законодательства. Получила развитие двухступенчатая
структура отраслевого законодательства.
Однако реальное состояние законотворческого процесса и законо­
дательства, хотя формально не противоречило этой схеме, фактически
тяготело унитарным началом. В основах союзного по всем отраслям
законодательства (за исключением, пожалуй, уголовного) закрепля­
лись все или подавляющее большинство важных решений. За преде­
лами основ оставались менее важные вопросы, которые могли быть
решены в кодексах. Но и здесь республики были отчасти лишены
самостоятельности. Еще до разработки проекта кодекса все союзные
республики получали из г. Москвы (обычно из юридического отде­
ла Президиума Верховного Совета СССР) рекомендации о том, как
следовало решать вопросы, выходящие за пределы основ. Проект ко­
декса республики включал как положения, прямо переписанные из
основ (их было большинство), так и положения, которых не было
в основах, но по которым были даны рекомендации из г. Москвы.
Затем подготовленный проект кодекса отправлялся в г. Москву на
согласование, которое имело цель обеспечить единство принимаемых
решений в соответствии с основами. После консультаций проект до­
рабатывался, вносился на утверждение Верховного Совета союзной
республики и единогласно принимался. Вот почему кодексы союзных
республик были фактически идентичными. Стоило большого труда
найти отличия между ними, хотя это и старались сделать, чтобы по­
казать самостоятельность республик.
Теоретическая схема тройной компетенции оставалась не реали­
зованной, т. к. исключительная компетенция Союза была преобла­
дающей. Совместная компетенция Союза и республик фактически
так же реализовывалась Союзом, а после принятого Союзом решения
республика уже не могла его как-то видоизменить. Вся конструкция
совместной компетенции была декоративным прикрытием фактиче­
ского неравноправия Союза и республик. Компетенция республик
118
существовала в очень редких, исключительных случаях, и то посте­
пенно урезалась. Например, при принятии Основ законодательства о
труде в 1970 году к исключительной компетенции союзных республик
было отнесено только три вопроса: о случаях применения сверхуроч­
ных работ, привлечения к работе в выходные и праздничные дни и
об установлении сроков выплаты заработной платы. Но даже эти три
малозначительных вопроса 10 лет спустя — в 1980 г. — были отнесены
к совместному ведению Союза и республик.
Третий этап (1965—1984 гг.) — «брежневский» — это время даль­
нейшей централизации власти. Именно в этот период было проведено
законодательное закрепление в Конституции СССР 1977 года той си­
стемы Советской власти, которая просуществовала до конца 80-х гг.
XX века и в основных чертах перешла «по наследству» новой России,
сохраняясь в немного модернизированном виде на первом этапе ее
становления (до 1993 года).
По Конституции, Верховный Совет СССР являлся высшим орга­
ном государственной власти, принимавшим решения по важнейшим
вопросам государственного строительства, экономики, социально­
культурной сферы, определявшим основные направления внешней
политики, осуществлявшим высший контроль за деятельностью госу­
дарственного аппарата. На Верховный Совет СССР Конституция воз­
лагала избрание Президиума Верховного Совета СССР, образование
Правительства, избрание Верховного Суда, назначение Генерального
прокурора СССР. Верховный Совет мог назначить следственные и
ревизионные комиссии по любому вопросу. Советский парламент из­
бирался населением сроком на 4 года путем всеобщего равного и пря­
мого избирательного права.
Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат — Со­
вета Союза и Совета Национальностей. Совет Союза избирался по
норме: один депутат на 300 тыс. человек населения. В Совет Наци­
ональностей избирались по 32 депутата от каждой союзной респу­
блики, по 11 депутатов от автономной республики, по 5 депутатов
от автономной области и по 1 депутату от автономного округа. Обе
палаты обладали правом законодательной инициативы, их сессии
проходили одновременно, в случае разногласий между палатами во­
прос рассматривался согласительной комиссией, образуемой самими
палатами на паритетных началах. Каждая палата образовывала посто­
янные комиссии по направлениям деятельности. Законодательная де­
ятельность Верховного Совета СССР осуществлялась в двух формах:
непосредственно путем принятия законов и путем утверждения ука­
зов Президиума Верховного Совета СССР, изданных в период между
сессиями.
Президиум Верховного Совета СССР в соответствии с Конститу­
цией СССР 1977 года имел широкие полномочия по внесению из­
119
менений и дополнений в действующее законодательство, в том числе
в законы СССР и Основы законодательства Союза ССР и союзных
республик. Утверждение указов Президиума Верховного Совета СССР
общенормативного характера проводилось на собиравшихся два раза
в год сессиях Верховного Совета СССР. Голосование законов произ­
водилось раздельно по палатам. Закон считался утвержденным, если
за его принятие в каждой из палат подавалось простое большинство
голосов (для внесения изменений в Конституцию требовалось не ме­
нее 2/3 голосов в каждой палате).
При этом необходимо иметь в виду, что согласно ст. 6 Конститу­
ции СССР, «руководящей и направляющей силой», ядром всей поли­
тической системы государства являлась Коммунистическая партия236.
Выдвигаемые КПСС задачи определяли деятельность Совета любо­
го уровня, лежали они и в основе деятельности Верховного Совета
СССР. Поэтому неудивительно, что выборы в советы с середины 20х до конца 80-х гг. фактически проводились на безальтернативной
основе, а все решения в Советах принимались единогласно.
Таким образом, как свидетельствует практика работы Верховного
Совета СССР, в его деятельности сочетались ростки демократии, по­
зволявшие накапливать элементы парламентской культуры, вносить
определенный вклад в развитие законодательной системы, и бюро­
кратический стиль решения многих ключевых вопросов из-за доми­
нирующего политического положения КПСС во всех областях жизни
страны, в том числе и в сфере законотворчества.
В Конституции СССР 1977 года глава 11 посвящалась автоном­
ным областям и автономным округам. И это не случайно. Изначаль­
но СССР мыслился его создателями как «одно союзное государство»,
которое по мере развития все больше и больше развивается в на­
правлении централизации и усиления центральной власти. Это было
устойчивой традицией России, которой перманентно приходилось на­
верстывать отставание от развитых стран Европы и Америки, кон­
центрируя силы в руках центральной власти. И при создании СССР
эта парадигма не изменилась. Данная тенденция сама по себе еще не
представляет большой опасности, поскольку в разумных пределах тен­
денции к усилению федерального центра имеют место практически
во всех современных федерациях. Но дело в том, что в Союзе было
реально большое унитарное начало. Известное ленинское положение
о том, что партия все поправит, было тем политическим алгоритмом,
который и определял унитарный по своей сути характер созданного
государства. Поэтому федерализм был только внешней его оболочкой
и не являлся системообразующим принципом. СССР имел признаки
конфедеративного союза.
Во-первых, он был создан по национальному признаку из само­
стоятельных национальных государств, отличавшихся своей историей,
120
культурой, религией, степенью развитости политической культуры,
опытом и традициями государственного строительства. В националь­
ном сознании народов этих стран имелись достаточно устойчивые
элементы недоверия к центру, который прочно ассоциировался с Рос­
сийской империей и царизмом. При заключении союза они не ставили
вопроса о ликвидации своей самостоятельности. Во-вторых, субъекты
союза были наделены правом выхода из его состава, пусть, как тог­
да казалось, и формальным (не в юридическом смысле этого слова).
В федеративном государстве попытка сецессии рассматривается как
мятеж и влечет за собой строгие юридические санкции. В-третьих,
все союзные республики обладали суверенитетом, а Украинская ССР
и Белорусская ССР были субъектами международного права, имея
своих представителей в ООН и других международных организациях.
Именно они и были в числе тех, кто решил потом судьбу СССР. Эти
ключевые позиции конфедерализма при определенных обстоятель­
ствах и оказались роковыми для судьбы Союза.
Окончательное правовое оформление советского государственно­
го устройства Российской Федерации осуществлено Конституцией
РСФСР 1978 года. Разработанный на основе Конституции СССР 1977
года российский Основной Закон, закрепляя официальную идеологию
развитого социалистического общества, являлся при этом качествен­
но новым этапом в конституционном строительстве России, значе­
ние которого в развитии российской федеративной государственности
исключительно
велико.
В
области
национально-государственного
устройства сделана попытка расширения политической автономии,
увеличения объема автономных прав и влияния автономных образо­
ваний на управление государством в целом.
Четвертый этап (с марта 1985 г. по декабрь 1991 г.) — «горбачев­
ский» — связан с отказом в конечном итоге руководства страны от
идеологических прикрытий и постепенным превращением законода­
тельных (советских) органов в центре и на местах в истинно демо­
кратические институты государственной власти. Важным для нас на
этом этапе стало то, что в политическую жизнь страны были возвра­
щены (после 20-х гг.) съезды народных депутатов СССР, союзных и
автономных республик, которые, вместе с президиумами Верховных
Советов, сыграли, на наш взгляд, главную роль в развитии демократи­
ческих начал во всех сферах жизни общества, в том числе и в области
парламентаризма.
Провозглашение начала перестройки, гласности и демократиза­
ции партийной жизни в КПСС, после прихода на пост Генерально­
го секретаря ЦК КПСС М.С. Горбачева, в скором времени выявило
неспособность как центральной власти, так и части региональной пар­
тийной номенклатуры прежней формации работать в новых условиях.
Постепенно в стране складывалась ситуация, когда власть оказалась
121
доступна не только через номенклатурный путь. Альтернативой пар­
тийной власти стало повышение роли советской системы власти, при
которой механизм получения доступа к власти сводился преимуще­
ственно к публично-политическим средствам. Этому способствовали
и изменения в 1988-1989 гг. конституций СССР и РСФСР, соот­
ветствующие изменения действующего законодательства, которые
высшим законодательным органом СССР (РСФСР) провозглашали
съезд народных депутатов соответствующего уровня. Тем самым рас­
ширялся круг публичных политиков страны, расширялась кадровая
база прихода к власти.. В результате к 1991 году, перед окончатель­
ным крахом КПСС и СССР, как в центре, так и в регионах почти
повсеместно старые элитные группы, прежде всего те, которые не
переместились в Советы или бизнес, а концентрировались вокруг
руководящих работников КПСС, оказались оторванными от власт­
ных ресурсов.
В документах Пленумов ЦК КПСС, материалах заседаний Полит­
бюро ЦК КПСС, в документах так называемой «Особой папки» из
архивов ЦК КПСС конца 80-х — начала 90-х гг. XX в. подробно от­
ражен процесс борьбы партийно-государственного руководства СССР
с руководством РСФСР, вставшим на путь осуществления глубоких
политических изменений. Безотносительно к тому, в каких координа­
тах оценивать сегодня характер, содержание и результаты начатых в
России реформ, нельзя не отметить, что методы, которыми союзный
центр пытался «остановить Ельцина», были объективно направлены
на развал РСФСР, поскольку план «боевых действий» союзного ЦК
КПСС против роста влияния нового российского руководства строил­
ся в расчете на автономии, на их выведение из-под реального влияния
России.
Например, в декабре 1.988 года Верховный Совет принял поста­
новление «О дальнейших шагах по осуществлению политической
реформы в области государственного строительства». На его основе
Президиумом Верховного Совета СССР была создана рабочая группа
по подготовке предложений о разграничении компетенции Союза
ССР и республик. Группа работала, а страна уже постепенно втя­
гивалась в конфликты, например, вокруг Нагорного Карабаха. Ис­
ходя из смысла Конституции, СССР должен охранять суверенитет и
территориальную целостность союзной республики. Следовательно,
конституционным шагом СССР должна была быть защита сувере­
нитета Азербайджана. Оперативных и четких мер не последовало.
В период подготовки и проведения выборов народных депутатов
СССР шли активные консультации (совещания) представителей со­
юзных; органов с представителями союзных, автономных республик,
автономных областей, краев и областей по вопросам разграничения
компетенции. А в сентябре 1989 года состоялся Пленум ЦК КПСС,
122
утвердивший платформу КПСС по национальной политике партии в
современных условиях. Национальный вопрос здесь был тесно увя­
зан с федерализмом. Шла речь о «восстановлении ленинского прин­
ципа национального самоопределения в его подлинном значении,
который должен быть обеспечен надлежащими демократическими
правовыми гарантиями....», об экономическом содержании сувере­
нитета и самоопределения — переходе на хозрасчет и самофинанси­
рование, а также о необходимости восстановления «в полном объеме
законных прав и интересов народов, проживающих в автономных
республиках, областях и округах»237.
Что касается последнего, предполагалось: ускорить обновление
конституционных и других законодательных актов об автономных
республиках, областях и округах; учитывая правовую природу ав­
тономных республик как советских социалистических государств,
расширить существенно их компетенцию; укрепить экономическую
самостоятельность автономных республик, переведя их на хозрасчет
и самофинансирование; автономные округа и автономные области
выводили во взаимоотношениях на уровень Союза, а не только со­
юзных республик. Одним словом, толчок суверенизации автономных
республик был дан сильный. Шла речь и о соблюдении прав на­
циональных меньшинств. Предлагалось закрепить русский язык как
общегосударственный, используемый на территории всей страны. В
целом, исходя из содержания всей платформы, можно сказать, что
подвижки в политическом сознании произошли, но, во-первых, с
опозданием, во-вторых, реальные действия иногда оказывались не
те, что предполагались238. Фактически же события развивались в сто­
рону распада СССР, хотя Конституция 1977 г. была несколько из­
менена в соответствии с партийными решениями.
С формальной точки зрения идеи ЦК КПСС выглядели чрез­
вычайно привлекательными и демократичными и заключались в
предложении «выравнять права» автономных республик в составе
РСФСР с союзными республиками в соответствии с Законом СССР
от 26 апреля 1990 г. Здесь необходимо обратить внимание на дату — в
апреле 1990 г. еще только формировался Верховный Совет РСФСР,
а Б.Н. Ельцин не был избран его председателем. За фасадом внеш­
не демократичного закона скрывался прагматичный расчет: чтобы
компенсировать объективное ослабление институтов и механизмов
сохранения внутренней стабильности Союза ССР в условиях систем­
ного кризиса, предотвратить «разбегание республик от центра», пла­
нировалось вместо государства с 15 союзными республиками, каждая
из которых обладала правом свободного выхода, создать государство
из 35 субъектов за счет добавления 20 новых субъектов Федерации
(путем повышения статуса автономий), но при этом больше не упо­
минать о праве сецессии.
123
Таким образом, в результате «выделения» из РСФСР 16 (а затем
20) автономных республик Россия потеряла бы более 51 % территории
с 20 миллионами населения и почти со всем объемом стратегических
ресурсов и природных богатств. Безусловно, такая идея была с вооду­
шевлением воспринята партноменклатурой российских националь­
ных автономий. Характерно признание государственного советника
по политическим вопросам при Президенте Республики Татарстан
Р.С. Хакимова: по его словам, мотивом для принятия Декларации о
государственном суверенитете Республики Татарстан «стало стремле­
ние самостоятельно подписать союзный договор, то есть не в составе
делегации РСФСР, а в качестве союзной республики»239.
Это происходило в условиях начавшегося «парада суверенитетов»
бывших союзных, а затем и автономных республик. Первопроход­
цами суверенизации были республики Прибалтики. Фактическое
развитие событий коротко уже было освещено. Остановимся так
же коротко на законодательстве (в широком смысле слова). Прежде
всего, республики, как об этом говорилось на Съезде народных де­
путатов СССР, стали принимать декларации о суверенитете. Литва
приняла Декларацию о государственном суверенитете 26 мая 1989 г.,
Латвия — аналогичную Декларацию 28 июля 1989 г. Анализ норма­
тивно-правовой базы Литвы и Латвии за 1989—1991 гг. показывает,
что были приняты сотни актов по разным вопросам, которые по­
степенно подводили почву под государственную независимость. А
на этом фоне события на союзном уровне, как уже было показано,
развивались с опозданием. Литва и Латвия постоянно обращались
в международные организации с жалобами на нарушение их прав
со стороны Союза. Они обращались с предложениями и к респу­
бликам СССР. Напомним, что масла в огонь подливали и полити­
ки Союза, оглашая «секретные» документы по Прибалтике. Одним
словом, развивалась обоюдная кампания. Правовая подготовка к го­
сударственной независимости Эстонии тоже началась в конце 1989
года. Верховный Совет Эстонской ССР принял Постановление «О
государственном статусе Эстонии» 30 марта 1990 г.
В Белоруссии суверенизация началась с принятия Закона от 26
января 1990 г. «О языках в Белорусской ССР». Декларация о государ­
ственном суверенитете Белорусской ССР была принята 27 июля 1990
г., Декларация о государственном суверенитете Украины — 16 июля
1990 г. В Молдавской ССР первоначально тоже был принят Закон о
языке (12 апреля 1990 г.), а Декларация о суверенитете — 23 июня 1990
г. и т. д.
В таких условиях «Декларация о государственном суверенитете
РСФСР», принятая 12 июня 1990 года, стала не только важным ша­
гом в становлении конституционных основ новой федерации, но и
практическим инструментом для сохранения целостности республики.
124
Ноябрьский 1990 года и апрельский 1.991 года Пленумы ЦК КПСС
стали этапами, обозначающими все более глубокое поражение М.С.
Горбачева в борьбе с собственным центральным аппаратом КПСС.
Избрание Председателем Верховного Совета РСФСР, ставше­
го в то время лидером демократического движения, Б.Н. Ельцина,
который находился в явной оппозиции М.С. Горбачеву, значитель­
но обострило ситуацию в стране. 17 марта 1991 года в РСФСР был
проведен первый всенародный референдум, на котором граждане
высказались за введение в республике института президентства. Ло­
гическим завершением этого процесса стало внесение изменений
и дополнений в Конституцию РСФСР, принятие законов РСФСР
«О Президенте РСФСР» и «О выборах Президента РСФСР», а впо­
следствии и сами выборы первого Президента РСФСР. В ходе своей
избирательной кампании Ельцин сделал упор на усиленную работу
в регионах России и прежде всего в национально-территориальных
образованиях. Его знаменитая фраза: «Берите суверенитета столько,
сколько сможете проглотить!», высказанная на встрече с обществен­
ностью г. Уфы, быстро облетела всю Россию и стала определяющей
во взаимоотношениях федерального центра с регионами на всем
протяжении его президентства. Б.Н. Ельцин, подняв на флаг борь­
бы лозунги антикоммунизма, очень грамотно использовал в каче­
стве тарана против союзной элиты стремление новых элит (прежде
всего национальных республик) к повышению статуса, а затем и к
большей самостоятельности своих территорий. 12 июня 1990 года
на I Съезде народных депутатов РСФСР была принята Декларация
о государственном суверенитете России, где провозглашался при­
оритет российских законов над союзными, а также законодательно
закреплялась система разделения властей на законодательную, ис­
полнительную и судебную240. В этот же день Б.Н. Ельцин был из­
бран первым Президентом РСФСР. Таким образом, противостояние
центрального и российского руководства лишь усилилось. Следом за
Россией и другими союзными республиками «парад суверенитетов»
охватил бывшие российские автономии, которые принимали свои
декларации «о суверенитете в составе России»241.
Таким образом, падение влияния коммунистической партии в
жизни общества в этот период происходило довольно быстро. Деся­
тилетия формальной федерации и фактического унитаризма загнали
вопрос развития демократических начал парламентаризма (как и мно­
гие другие вопросы) внутрь, но отнюдь не решали его. Центральная
власть фактически выпустила из-под контроля процессы, происходя­
щие в союзных республиках и автономиях РСФСР. В этом процессе
одну из главных ролей сыграли Верховные Советы и съезды союз­
ных и автономных (в РСФСР) республик. Положение усугублялось
противостоянием центральной власти с руководством РСФСР, что, в
125
частности, выразилось и в так называемой «войне» союзных и россий­
ских законов. Так, 24 октября 1990 года был принят Закон РСФСР
«О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР»242, в
котором говорилось: «Статья 1. Законы и иные акты высших органов
государственной власти Союза ССР, указы и другие акты Президен­
та СССР, акты Совета Министров СССР, министерств и ведомств
СССР, принятые в пределах полномочий, переданных Российской
Федерацией Союзу ССР в соответствии с Декларацией о государ­
ственном суверенитете РСФСР и Постановлением Съезда народных
депутатов РСФСР «О разграничении функций управления органи­
зациями на территории РСФСР», действуют на территории РСФСР
непосредственно.
Верховный Совет РСФСР или, соответственно, Совет Министров
РСФСР вправе приостановить действие указанных в настоящей ста­
тье актов, если они нарушают суверенитет Российской Федерации».
Статья 2 этого же Закона констатировала, что в других случаях,
не предусмотренных статьей 1: «...законы и иные акты высших орга­
нов государственной власти СССР, указы и другие акты Президента
СССР вступают в действие на территории РСФСР после их ратифи­
кации Верховным Советом РСФСР». Закон также предусматривал,
что республики, входящие в состав РСФСР, участвуют в решении
вопросов о приостановлении, ратификации, подтверждении актов
органов Союза ССР через высшие органы государственной власти и
управления РСФСР или в ином порядке, установленном законода­
тельством республик, входящих в состав РСФСР.
Существенная активизация деятельности Советов всех уровней
начинается после отмены статьи 6 Конституции СССР 1977 года о
руководящей и направляющей роли КПСС. Особенно активно ста­
ли работать Съезды народных депутатов РСФСР и Верховный Совет
РСФСР. Всего за 1990 год было принято свыше 150 законодательных
актов, формирующих основу рыночных реформ, прошли законода­
тельное закрепление принципы частной собственности, расширение
форм собственности и хозяйственной деятельности, утверждение их
равенства, создание конкурентной среды. Был введен институт Кон­
ституционного Суда.
Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 30
января 1991 года было утверждено Положение о Совете Федерации
РСФСР в качестве консультативно-координационного органа в со­
ставе Председателя Верховного Совета РСФСР (Председатель Совета
Федерации), Председателей Верховных Советов республик, автоном­
ных областей и округов, краев, областей, Московского и Ленинград­
ского городских Советов. Совет Федерации РСФСР дважды собирался
на свои заседания (22 ноября 1990 г. и 23 января 1991 г.) и внес свой
вклад в подготовку российского Федеративного договора.
126
Как известно, последняя попытка сохранить СССР правовыми ме­
тодами была облечена в форму подготовки «нового Союзного Дого­
вора» (так называемый «ново-огаревский процесс»). Однако он был
прерван действиями ГКЧП, который надеялся остановить силовыми
методами объективный процесс преобразования и децентрализации
государства.
Именно эти решения (и декларации) августа-октября 1991 года (т.
е. до беловежских соглашений) отмечаются как дни государственной
независимости и фактической реализации конституционного выхода
из СССР, хотя и без соблюдения юридической процедуры. Одновре­
менно примерно за полгода, с августа .1.990 года до начала февраля
1991 года, из 16 автономных республик в составе РСФСР 15 приняли
Декларации о своем государственном суверенитете. Кроме того, 4 из 5
автономных областей и 6 из 10 автономных округов в составе РСФСР
приняли решение об их преобразовании в автономии более высокого
статуса: 8 — в автономную республику и 2 — в автономную область. То
есть из 31 автономии РСФСР решение о преобразовании своего ста­
туса приняли 25, хотя фактически были преобразованы в республики
только 4 автономные области. Стало очевидным, что государственный
суверенитет, объявленный в декларациях автономных республик, в
конкретных политических условиях начала 90-х годов нес в себе по­
тенциальную угрозу целостности РСФСР. Отсюда понятно, почему
идея государственного суверенитета (в ограниченном виде) субъектов
Российской Федерации была записана в текст новой российской Кон­
ституции без использования термина «суверенитет».
Продолжавшаяся после августа 1991 года в Ново-Огарево работа
по подготовке «мягкого реформирования» СССР к ноябрю 1991 года
зашла в тупик, поскольку сопровождалась, с одной стороны, нападка­
ми съезда народных депутатов СССР, а с другой — попытками цело­
го ряда республик уклониться от ново-огаревского процесса. Все эти
процессы сопровождал распад структур КПСС, основ государствен­
ной власти и государственного аппарата в СССР. Юридически уже со­
стоявшийся распад союзного государства был зафиксирован 8 декабря
1991 года в Белоруссии (договор Российской Федерации, Белоруссии
и Украины) и 22 декабря 1991 года в Алма-Ате. Эти решения были
ратифицированы парламентами всех бывших союзных республик и
было образовано Содружество Независимых Государств.
Таким образом, все действия руководства СССР по совершенство­
ванию формы федеративного устройства государства никак не могли
повлиять на стремительное развитие общесистемного кризиса госу­
дарства, потребовавшего в итоге кардинальных политических измене­
ний. Все недостатки принципиальных основ, на которых покоилась
советская модель федерации (право республик на сецессию, декора­
тивный характер участия союзных республик в делах федерации, от­
127
сутствие механизмов подлинной демократии, монополия КПСС и т.
п.), помноженные на ту легкость, с которой оказалось возможным
менять нормы действующей Конституции государства, привели к рас­
паду СССР и едва не привели к развалу России.
Советский союз обладал следующими характерными чертами. Вопервых, был единым государством, состоящим из нескольких госу­
дарственных образований — союзных республик. Во-вторых, союзные
республики имели собственную территорию, которая, хотя и чисто
теоретически, не могла быть изменена без их согласия, свою Консти­
туцию, органы государственной власти. В нормальных федерациях эти
органы имеют высокую степень самостоятельности. В СССР высшая
национальная номенклатура полностью зависела от центральных пар­
тийных органов. В-третьих, несмотря на огромную власть федераль­
ного центра и широкую его компетенцию, в ведении субъектов Союза
находился широкий круг вопросов, требующих учета национальных
особенностей и конкретных нужд населения для их разрешения. Од­
нако важнейшей задачей республиканских органов государственной
власти было и оставалось проведение в жизнь решений центральных
органов партии и государства.
Таким образом, СССР формально обладал всеми признаками фе­
дерации. Однако противоречие государственного устройства СССР
было в том, что превалирование принципов унитаризма и конфедерализма над принципами федерализма создавало качественно новую
ситуацию, не известную в прошлой мировой практике государствен­
ного строительства и политического устройства. Конфедерация всег­
да имеет два вектора развития: в сторону федерализма или в сторону
распада. Все зависит от того, какая тенденция на данном истори­
ческом этапе имеет больше шансов для реализации. Унитаристская
направленность политики центра только усиливала потенциально за­
ложенные в конфедеративном начале возможности разрушения госу­
дарственного единства.
Руководство СССР не смогло своевременно ощутить ту угрозу,
которая шла от такой неопределенности в территориальном устрой­
стве, и это стало одной из главных причин распада союзного госу­
дарства.
4. Исторические особенности института федерализма
в постсоветской России
Анализ истории России открывает потрясающую закономерность,
причину многих социальных катаклизмов — революций, распадов го­
сударства. Это парадоксальная неспособность «верхов» узреть чаяния
«низов», неспособность и нежелание власти идти на уступки демо­
кратизирующемуся обществу, жаждущему свобод и демократии, а
128
угнетенных наций — права на самоопределение, к самостоятельному
управлению и федерализации государства.
В данном аспекте особенности федеративного устройства Россий­
ского государства видятся в единстве с проблемой свобод и демокра­
тии. А нежелание государства идти на демократическое послабление
обществу означает и нежелание федерироваться.
Расширение Российской империи происходило в рамках унитарно­
го централизованного государства. Северные и восточные территории,
присоединенные к России, по большей части были населены наро­
дами, у которых государственность еще окончательно не сложилась.
Западные же территории и Кавказ, хотя их государственное устрой­
ство в результате присоединения к России фактически не изменилось,
не могут рассматриваться в силу их юридического статуса в качестве
субъектов федерации или конфедерации243.
При этом необходимо подчеркнуть, что формирование единого
российского государства вокруг Москвы происходило через заво­
евание (раздел с другими государствами третьих стран) территорий.
Это Западная и Северо-Западная Русь, Поволжье и Урал, Крым
и Кавказ, Сибирь и Дальний Восток, Финляндия, Королевство
Польское и Средняя Азия. Вхождение на добровольных началах
территорий Украины, Грузии, Армении, Молдавии, Казахстана и
Азербайджана, башкирских земель и т. д. было по сути вынужден­
ным: первые шесть вошли в состав России под угрозой внешнего
вторжения третьих государств. А башкирские племена (после паде­
ния Казани) «добровольно» соединились с Русью под угрозой втор­
жения войск Ивана Грозного.
Особенностью создания Российской империи было и то, что она
захватывала более слаборазвитые народы и территории не по всему
миру (как, например, Великобритания, Испания, Франция и Герма­
ния), а от Центральной европейской части страны, расширяясь на все
стороны света. И российская завоевательная политика во многом объ­
ясняется постоянными угрозами, нападениями со стороны «соседей».
Поэтому все колонии, добровольно вошедшие и контролируемые тер­
ритории всегда находились в одних границах. Даже Аляска и северная
Маньчжурия воспринимались как вполне естественное продолжение
сибирско-дальневосточных
территорий.
Смягчение
централизации
на отдельных этапах истории было обусловлено не либерализмом
самодержавия, а обширностью территории Российской империи, за­
трудняющей контроль со стороны центра за регионами. Это, в свою
очередь, как раз и способствовало тохму, что территориальная орга­
низация складывалась в сочетании централизма с такими основными
формами децентрализации, как территориальная автономия и местное
самоуправление, которые мы можем рассматривать как зачатки феде­
рализма.
129
276-5
В России сами идеи федерализма как политического устройства
государства, возникают и получают свое развитие с начала XIX века.
Это было связано с тем, что наиболее передовая часть российского
общества тешила себя надеждами на серьезность либеральных наме­
рений Александра I. Особенно это было характерно в первоначальный
период его правления, когда далее при дворе свободно обсуждался во­
прос о необходимости принятия в Российской империи Конституции,
о переходе к новому государственному устройству. Так, например,
член союза русских рыцарей граф М.А. Дмитриев-Мамонов разрабо­
тал проект разделения Российской империи на тринадцать крупных
единиц с предоставлением им довольно широких прав самоуправле­
ния. То есть фактически предлагал переход к федеративным началам
устройства государства Российского.
Любым обществом (государством) управляет элита. Особенности
исторического развития России, ее судьбы в определенной степени
предопределены эффективностью этого управления244. Российский
правящий слой исторически имел такое качество, как неспособность
приспособиться к новым требованиям социальной действительности.
Это доказывают революционные движения, начиная с декабристов и
сегодняшних политических партий, движений и даже незаконных во­
оруженных формирований. Подобный опыт не воспринимается Рос­
сийским государством.
Неизбежность краха дореволюционного тоталитаризма предопре­
делилась тем, что дворянство, на вершине которого стоял сам импе­
ратор, из передового класса, являвшегося еще во времена декабристов
единственным источником реформаторства, переродился в источник
консерватизма и в итоге превратился в паразита на горбе российского
крестьянства. Следует заметить, что «... крепостное право, особенно в
России, где оно наиболее долго держалось и приняло наиболее грубые
формы, ... ничем не отличалось от рабства»245.
В конце XIX — начале XX вв. неспособность власти приспособить
государственно-правовую надстройку к назревшим изменениям обще­
ственного базиса привели к кровавым революциям 1905-1907 гг., Фев­
ральскому и Октябрьскому перевороту 1917 года.
Нежелание властей идти на уступки, непонимание острой необхо­
димости реформ, особенно демократических, и изменений в вопросах
государственного устройства, единственно возможной уступкой для
себя видевших в октроированных Основных Законах, с целью их свер­
тывания при первой же возможности, - все это причина большинства
социальных трагедий в России: революций и неоднократных распадов
единого государства.
Дарованные царем, испуганным революцией, Основные Законы
1905 года, были отобраны у народа «третьеиюньской монархией».
Не только царь и господствующий слой российского общества, но и
130
подавляющее большинство политических сил, с черносотенцев и до
большевиков, не поднялись до идеи федеративного устройства госу­
дарства, за редким исключением ряда политических сил — народо­
вольцев и эсеров.
Свой шанс не использовало и Временное правительство. Керен­
ский слишком поздно понял то, что Россией необходимо управлять
децентрализовано. Свой шанс не упустили большевики. Хотя ранее
они были категорически против федерации, Ленин имел способность
уловить требования общества. Так возникла договорная Советская
федерация.
Ленин до прихода к власти подчеркивал свое отрицание федера­
лизма. Он писал, что большевизм стоит на позициях самоопределения
народов, включая право на отделение и образование отдельного госу­
дарства. Так, например, он критиковал поляков за их идею совместно­
го определения с русским народом, вместо самоопределения. Первое
соответствует идее федерализма. Однако он же в работе «Критиче­
ские заметки по национальному вопросу» заявлял: пока различные
народы будут жить в одном государстве, марксисты никогда не будут
проповедовать федерализм. Реальность взглядов Ленина на вопрос
самоопределения народов, вплоть до отделения, показала политика
большевиков, для которых это было всего лишь тактической уступкой
по отношению к угнетенным народам, чтобы переманить их на свою
сторону. Ведь «все эти уступки временны».
После образования Советской федерации, провозглашаемой чуть
ли не ее классической моделью, договорной и суперлиберальной, по­
литико-правовая практика И.В. Сталина свела данную конструкцию и
вовсе почти к унитарному государству.
В политике Советского государства проявлялись две тенденции:
с одной стороны, издавались законы о расширении прав союзных и
автономных республик, а на самом деле происходило их сокращение.
Краткий анализ истории России и строительства федерализма име­
ет методологическое значение, ибо позволяет нам понять суть тех про­
блем, которые сложились вокруг вопроса о федеративном устройстве
России, выявить закономерности развития российского федерализма,
характерные черты, особенности имманентно присущие Российской
политико-правовой традиции.
История помогает нам выявить причины того, почему в России
возникают трудности со строительством федеративного государства.
Следовательно, здесь действуют и те законы, являющиеся универсаль­
ными для всех исторических периодов развития Российского государ­
ства.
Из достаточно трагичной истории нашего государства следует, что
склонность к «закручиванию гаек» ведет к катастрофическим послед­
ствиям. И даже сейчас, когда диалектическая природа Российского
131
федерализма, которая ему присуща имманентно, вскрыта, тем не ме­
нее, политики, которых история ничему не учит (а такие еще есть),
толкают страну к ошибкам.
Перестройка и последовавшая за ней демократизация общества, с
одной стороны пробудила интерес к федерализму, реальному федера­
лизму, а с другой, стала условием возрождения данной идеи. Но далее
в этих условиях понимание федерализма в России характеризуется,
как ни парадоксально это звучит, его непониманием.
С самого распада СССР и образования новой России наметились
две тенденции в строительстве федерализма в России. Это унитарист­
ская и децентралисткая. Федеральный «центр» изначально тяготел к
первому пониманию федерализма и в своей правовой политике пы­
тался последовательно его реализовать. Регионы же и наиболее де­
мократически мыслящие ученые пытались ввести Россию в колею
цивилизованного федерализма, опирающегося на децентрализованность государства и договорных методов регулирования этого про­
цесса.
С приходом к власти В.В. Путина происходит реформирование
федерализма в России. Б.Н. Ельцин, сторонник конституционной,
но реальной федерации, заявлял, что «впервые за последние деся­
тилетия...» взаимоотношения Федерации и субъектов «...стали эко­
номическими,
а
не
административно-распорядительными»246.
В.В.
Путин в своем ежегодном послании Федеральному Собранию за­
являл, что «в современных условиях, если мы хотим быть цивилизо­
ванным государством и сохранить свое единство, у нас нет другого
пути». Федеративное государство наиболее близко к идеалам демо­
кратии, тем более в таком крупном, в территориальном отношении,
и многонациональном государстве, как Россия. Федеративное госу­
дарство - тоже едино. Кроме того, следует заметить, что принципам
правового государства более соответствует децентрализованность,
чем централизованность.247
В то же время необоснованный процесс укрепления вертикали
власти, под лозунгом упорядочения федеративных отношений, может
привести к унитаризму (будь то дореволюционный или советский)248.
Оппоненты данной позиции, прежде всего региональные элиты и
либерально мыслящие ученые, стоят на позициях «реального» феде­
рализма.
В СССР федерация была лишь формальной, и многие вопросы
государственной жизни решались на уровне Союза, а руководство со­
юзных республик фактически осуществляло предписания центра на
своей территории. Поэтому теперь, в условиях строительства подлин­
ной демократии, необходимо строить реальный федерализм, исклю­
чающий централизм.
В федерализме, как в прошлом, так и сейчас многие видят лишь
132
негативные стороны, а в сплетении его с этнонациональным факто­
ром, рядом ученых он понимается вообще как абсолютное зло.
Некоторые политики допускают федеративное устройство как вы­
нужденное явление, как временную уступку, за которой обязательно
должен последовать желанный унитаризм. Федерализм для россий­
ского правящего слоя — это, выражаясь военной терминологией,
«гамбит», своеобразная стратегическая уступка для одержания более
выгодной победы. Но как показывает историческая практика, такая
«победа» над собственным народом, обществом не приводит к по­
зитивным последствиям. Свертывание свобод и демократических
реформ, попрание федерализма предшествует революциям, распаду
Российского государства.
На современном этапе, в постсоветский период, произошли де­
мократические изменения, наметилась тенденция на установление
«реальной» договорной федерации. Однако не заставили себя ждать
новые процессы свертывания федерализма и демократии в России.
Вновь мы стали слышать лозунги о «единой и неделимой России».
Между тем, именно федерализм позволил создать советское госу­
дарство, именно он собрал Россию вокруг Федеративного договора 31
марта 1992 года и не дал государству «треснуть и развалиться»249.
Договор был подписан всеми субъектами Российской Федера­
ции, кроме Татарстана и Чечни. Его дальнейшая инкорпорация
в 1992 году в действующую тогда старую Конституцию позволила
говорить о договорной федерации. Стали заключаться договоры о
разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее
субъектами.
Сама
суть
федеративных
правоотношений,
разный
политический вес, экономические возможности и географическое
положение регионов предопределили их разное правовое положе­
ние, детерминировав их разный статус, обусловив асимметричность
федерации.
Принятая в 1993 году Конституция имела стратегическое значение
в определении направления развития федерализма в России, она за­
ложила основы унитаризма. В дальнейшем, после ее принятия, вновь
возобладала договорная практика регулирования федеративных пра­
воотношений, и маятник федерализма качнулся в сторону договорной
модели.
Частью российского общества федерализм понимается как вынуж­
денная, формальная уступка национальным республикам, как будто
края и области не заинтересованы в демократизации государственного
устройства. Как справедливо по этому поводу высказался Ю. Луж­
ков, «кому-то хочется нас держать постоянно у унитарного стойла»250.
Однако территориальные субъекты РФ, такие как Москва или Са­
ратовская область также заинтересованы в реальном федерализме не
меньше чем этнотерриториальные субъекты.
133
Следует заметить, что подобно тому, как федерализм есть наиболее
демократичная концепция для такой огромной территории, как Рос­
сия, так и этнофедерализм — это единственная возможность спаять
этнически разное, многонациональное российское общество.
Противники унитаризма стоят на позициях «реального» договор­
ного федерализма. Среди них такие государственные деятели и ученые
как Ф.Х. Мухаметшин251, М. А. Аюпов252, В.Н. Лихачев253, А.Г'. Хабибуллин254 и др.
Интересны на этот счет мнения выдающихся практиков федера­
лизма. Президент Башкортостана М.Г. Рахимов считает, что отно­
шения между Центром и республикой должны строиться на основе
индивидуальных договоров, а не конституции255. А Президент Та­
тарстана М. Шаймиев считает, что в условиях, когда Россия стала
на путь демократии и федерализма, Центру необходимо сосредо­
точить в своих руках не максимальное, а оптимальное количество
функций. Поэтому бесценным в этих условиях является договорное
регулирование федеративных отношений256, венцом которых стала
практика двусторонних договоров между РФ и ее субъектами. Пер­
выми были договоры Татарстана и Башкортостана с Россией, поло­
жившие начало формированию принципиально новых отношений
центра с регионами.
Противники договорного процесса считают, что подписание Фе­
деративного Договора размывает конституционные основы Феде­
рации, противоречит базовым принципам федерализма. Некоторые
политики негативно оценивают договорное регулирование федера­
тивных правоотношений. Например, Е. Строев предлагал исключи­
тельно законодательное регулирование этих вопросов257.
В.Г, Вишняков, критикующий сторонников договорного федера­
лизма, считает, что при определенных условиях Центр может быть
бюрократическим, а отношения по вертикали - сугубо администра­
тивными, «командными»258. С этим мы не можем согласиться, ибо
это путь к жесткому унитаризму.
Официальное видение федерализма опирается на унитаристскую
или нейтралистскую концепцию, которая перекликается с консти­
туционной моделью федерализма.
Вопросы федерализма в России тесно связаны с проблемой су­
веренитета, который имеет двоякую природу: он исходит как из су­
веренитета национальных республик, так и от суверенитета России.
Ибо на момент подписания Федеративного Договора, об октроированности государственности и (или) суверенитета республикам
говорить ошибочно. Именно поэтому для понимания суверенитета
в России наиболее приемлема и справедлива теория разделенно­
го суверенитета, на которой основываются субъекты РФ259. Однако
теоретическую основу официальной политики Центра составляет
134
теория единого суверенитета260, отнюдь не безупречная и спорная.
Особенно ярко данная позиция проявляется в политико-правовом
«творчестве» Конституционного Суда РФ261.
По мнению Р.Г. Абдулатипова, в России изначально существуют
две тенденции: агрессивный национал-шовинизм, национал-унита­
ризм с одной стороны, и национал-сепаратизм — с другой. Первая
тянет страну к унитаризму, а другая — к конфедератизму и развалу262. Оба течения одинаково опасны для страны. Если угроза сепара­
тизма — налицо, то унитаризм также таит в себе опасность распада
государства. Ибо недовольство наций, проживающих в России,
может перерасти в нежелание находиться в составе Российского
государства (хотя у субъектов Федерации отсутствует право на сецессию).
Современный российский федерализм есть результат самоопре­
деления народов России. Именно в федерализме народы России
видят способ реализации своих духовных потребностей, националь­
ного возрождения, национального самовыражения.
Эффективность построения федеративного государства будет за­
висеть в дальнейшем от соотносимое™ государственно-правовой
надстройки ее социокультурному базису, который имеет евразий­
скую природу. Многонациональная российская цивилизация воз­
никла и развивалась как сплетение самобытных культур, традиций
и обычаев263 Азии и Европы, Востока и Запада, Христианства и
Ислама. Поэтому Евразийство, как единственная питательная среда
для будущего России, должна стать правовой идеологией, наряду с
федерализмом, демократией, республиканизмом и идеей правового
государства.
Россия — исторически многонациональная страна и, следователь­
но, одной из главных задач государственного устройства России яв­
ляется устройство народов, ее населяющих. Политикам необходимо
помнить, что многие народы до вхождения в Россию имели свою
долгую историю.
Каждый российский этнос, живущий на своей территории, нель­
зя рассматривать в отрыве от нее. России нет без ее территорий.
Поэтому концепция внетерриториального самоопределения этносов
является несостоятельной в научном плане; она не состоятельна с
юридической точки зрения и направлена на реализацию интересов
лишь одной нации.
Россия, возникшая двумя основными путями — мирным и воен­
ным, объединила различные этносы, культуры и религии. Несмотря
на традиционный для Российской государственности централизм,
страна, инкорпорирующая разные этносы, оставляла за ними опреде­
ленную степень автономности. Следует вспомнить самостоятельное
существование Бухары, Хивы и Коканда, Польского королевства,
135
имевшего особый статус, политику невмешательства в этнокультурные
дела Прибалтики, автономию Финляндии, существование вотчинного
земельного права, «пожалованного» башкирам после их присоедине­
ния к Российскому государству.
Другой путь становления России - завоевательный — Казанского,
Астраханского, Сибирского и Крымского ханств, Северного Кавказа.
Мирный и военный путь чередовались, дополняли друг друга. В исто­
рии России, которая до 1918 года была унитарной, тем не менее, имел
место федерализм, который суть истоки сегодняшнего федеративного
устройства России.
Федерализм, мыслимый в единстве с идеями демократии, респу­
бликанизма и правового государства, должен пониматься правильно,
как необходимый элемент и условие реализации данных идей, как
единственно возможное будущее огромной и многонациональной
России.
136
ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ФЕДЕРАЛИЗМА
В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
1. Политике-правовые основы института федерализма в России
Федерализм в России — явление не только внутригосударствен­
ное. Демократичное федеративное устройство отвечает принципам
международного права. В России действует Всеобщая Декларации
прав человека 1948 года, Пакты о экономических, социальных и
культурных правах и о гражданских и политических правах 1966
года, Устав ООН, Заключительный акт 1.975 года (Хельсинки) и дру­
гие документы.
Правовые основы Российского федерализма закреплены в Кон­
ституции РФ, которые дополняются законодательством и договор­
ным регулированием федеративных правоотношений. Однако праву
предшествует политика. Политические основы современного (с 1992
года) федерализма закладывались в последнее десятилетие XX в. и
затем развивались параллельно с правом.
В принятой на референдуме 12 декабря 1993 года Конституции
РФ «получило четкое отражение федеративное устройство» России.
Однако она закрепила более централизованный характер государ­
ственного устройства по сравнению с Основным Законом РФ в ре­
дакции 1992 года.
Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года и ин­
корпорированный в Основной Закон страны, по мнению многих
политиков и ученых, имел недостатки, обусловленные особой поли­
тической ситуацией сложившейся во время его заключения.
Заключению Договора сопутствовали центробежные тенденции,
возникла опасность распада государства. Очевидно, что договор
носил компромиссный характер, он стал платформой, на которой
удалось объединить расползающиеся края, области, автономии, ре­
спублики.
Сторонники договора приводят не менее весомые доводы в поль­
зу подобного метода. Среди них немаловажным является тот факт,
что «договорные отношения позволяют установить взаимные обяза­
тельства между федеральным центром и республикой, что ведет к на­
137
лаживанию конструктивного диалога и делового взаимодействия»264.
Договоры опирались на Декларации о государственном суверенитете,
как акте учредительной власти народа.
Конституция Российской Федерации состоит из 2-х разделов и 9
глав. 1 глава посвящена Основам государственного строя. Это одна из
основных частей Конституции России.
В соответствии со ст. 1 Конституции Российской Федерации,
«Российская Федерация — Россия есть демократическое федератив­
ное правовое государство с республиканской формой правления». Это
самое важное положение в Конституции. По ней федерализм не мыс­
лится в отрыве от демократии, республиканизма и идеи правового
государства.
Законодатель, закрепив данное положение, как первостепенно
важное, дал понять, что эти четыре элемента — это четыре колеса всей
государственной машины, основа всех нижестоящих норм права. Она
— суть правовая идеология современного Российского государства.
Дальнейшие положения Конституции РФ раскрывают и кон­
кретизируют положение о федеративном государстве. Каждая глава
пронизана идеей федеративного государственного устройства, но не­
посредственно посвященная данному вопросу, только одна — 3 Глава
— «Федеративное устройство».
В статье 3-5 раскрываются вопросы суверенитета. В соответствии
с ч. 1 ст. 3 носителем и единственным источником власти в России
признается ее многонациональный народ. Данная норма позволила
официальным властям занять позицию, согласно которой суверенитет
Российской Федерации един и неделим. А субъекты Российской Фе­
дерации не обладают даже ограниченным суверенитетом, хотя непо­
средственно это не вытекает из норм Конституции РФ.
В статье 5 указывается, что Федерация состоит из равноправных
образований: республик, краев, городов федерального значения, авто­
номной области, автономных округов.
Следует признать, что в самой Конституции, с одной стороны, в ч.
1 ст. 5 перечисляются разные по статусу субъекты Федерации, указав
в ч. 2 данной статьи, что республика является государством и подчер­
кнув при этом, что субъекты равноправны. Эта же Мысль продолжа­
ется и в ч. 4 ст. 5, по которой все субъекты Российской Федерации во
взаимоотношениях с федеральными органами и между собой равно­
правны. Налицо «неразрешенное конституционное противоречие, ка­
сающееся статуса субъекта федерации»265.
Вне зависимости от теоретических споров является самоочевид­
ным фактом, что субъекты Российской Федерации неравноправны.
По этому поводу Ф.Х. Мухаметшин призывает привести теорию го­
сударственно-правового строительства в соответствие с «обогнавшей
ее Политической практикой»266. Более того, даже сами республики
138
(государства) неравноправны между собой, в зависимости от эконо­
мических, политических, юридических и иных возможностей. Таким
образом, даже о формальном юридическом равенстве не может быть и
речи, и тем более о фактическом.
Невозможность симметрии также доказывает экономический и
бюджетный федерализм, основывающийся на разных экономических
возможностях субъектов федерации.
Исходя из ч. 2 ст. 5, республики (государства) имеют свою кон­
ституцию и законодательство. Наличие системы законодательства
является важной чертой самостоятельного государства. Поэтому,
как подчеркивает Ф.М. Рая нов, необходимо принимать законы не
на количество, а на качество, выстраивая именно систему, а не со­
вокупность законов. При таком подходе концепция системы законо­
дательства должна преобладать над концепцией отдельного закона267.
Это, по нашему мнению, должно укрепить государственный статус
республик. Если сравнить с Советским периодом, то республикам
была предоставлена возможность принимать второстепенные нормативно-правовые акты и только два главных закона: о государствен­
ном плане социально-экономического развития и государственном
бюджете республики. И даже здесь все было подчинено директи­
вам, и ни о каком законотворчестве не было и речи. Новые реалии
становления федерализма дали нам новые возможности по форми­
рованию собственной системы законодательства. Данный процесс в
субъектах в период с 1994 по 2000 годы был на подъеме. Это по­
казывает активная законодательная практика легислатур субъектов
Федерации, в особенности — республик. Гак, например, в Республи­
ке Башкортостан правотворчество развивалось в самых различных
направлениях: в области государственного строительства, местного
самоуправления, гражданского, экологического, земельного, аграр­
ного права и иных сферах.
Согласно ч. 2 ст. 5 законодательство имеют и другие субъекты
Федерации, однако вместо конституций они принимают уставы.
Ч. I ст. 6 предусматривает единое и равное гражданство. В Кон­
ституциях республик было предусмотрено положение о гражданстве
субъектах РФ. В Конституции Башкортостана был предусмотрен це­
лый раздел -- II268, однако данное положение ни в одной республике
так и не было реализовано269.
В статье 10 провозглашается, что государственная власть в РФ
осуществляется на основе разделения на законодательную, исполни­
тельную и судебную. Однако Россия — это федеративное государство,
особенностью которого является разделение государственной власти
на власть Федерации и субъектов, что закреплено в ст. 71-73, 76. Дан­
ное положение должно быть, прежде всего, предусмотрено в Основах
конституционного строя.
139
В соответствии с ч. 2 ст. 11, государственную власть в субъектах
Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы го­
сударственной власти. Как пояснил Конституционный Суд РФ, это
осуществляется лишь в пределах ведения соответствующих субъектов
РФ270.
Федеральный Закон «О политических партиях»271 запрещает созда­
ние политических партий по признакам профессиональной, расовой,
национальной или религиозной принадлежности. В п. 3, ст. 9 указано,
что под признаками профессиональной, расовой, национальной и ре­
лигиозной принадлежности в Законе понимаются указанные в уставе
и программе политической партии цели защиты профессиональных,
расовых, религиозных и национальных интересов. Мы считаем, что
тем самым нарушаются права граждан России. Конституционный Суд
РФ признал не противоречащим Конституции РФ п. 3 ст. 9, не допу­
скающий создание политических партий по признакам национальной
или религиозной принадлежности272.
В том же Законе указано, что межрегиональные, региональные
и местные политические общественные объединения, по истечении
двух лет после вступления в силу этого Закона (внесшего соответству­
ющие изменения), утрачивают статус политического общественного
объединения и действуют соответственно как межрегиональные, ре­
гиональные или местные общественные объединения (п. 6, ст. 47)273.
Постановление Конституционного Суда274содержит высказывание о
том, что данная норма не противоречит Конституции РФ. Это осла­
бляет конституционные гарантии прав и свобод человека, подрывает
устои федерализма.
Глава 3 Конституции РФ посвящена федеративному устройству.
Статья 65 перечисляет субъекты Российской Федерации. Следует
заметить, что идет процесс укрупнения субъектов РФ. По мере воз­
никновения нового субъекта Федерации и другие изменения в данную
статью вносятся в порядке, предусмотренном в соответствии с ч. 2 ст.
65 и ст. 137.
Процесс укрупнения субъектов вызывает неоднозначную оценку.
Как считает А.К. Кокотов, необходимо сформировать 45-50 полноцен­
ных и равноправных регионов275. К разрешению этого вопроса нужно
подойти очень обдуманно. По мнению многих ученых, — интеграция
субъектов Российской Федерации — это серьезная задача на совре­
менном этапе развития Российской государственности. Историческая,
географическая,
природно-ресурсная,
демографически-языковая
общность, политические, хозяйственные, транспортные, горгово-финансовые связи, общие интересы не могут привести к интеграции тер­
риториально близких субъектов Федерации276.
После принятия Федерального конституционного закона № 6ФКЗ от 17 декабря 2001 года «О порядке принятия в Российскую
140
Федерацию и образование в ее составе нового субъекта Российской
Федерации»277 законодательно была закреплена процедура объеди­
нения субъектов Федерации. Существуют два пути. Способ слияния,
при котором прекращают свое существование объединившиеся субъ­
екты Российской Федерации и образуется новый субъект Федерации
(например, образование Пермского края в результате объединения
Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, а также
образования Камчатского края в результате объединении Камчатской
области и Корякского автономного округа), и способ присоедине­
ния, при котором сохраняется один субъект Российской Федерации,
а остальные объединяющиеся входят в его состав, прекращая свое су­
ществование. Например, объединение Иркутской области и Усть-ордынского Бурятского автономного округа.
Укрупнение субъектов РФ может, при грамотном подходе, спра­
ведливо переустроить границы регионов.
Важнейшими конституционными гарантиями сохранения и разви­
тия национальных языков является положения статьи 68, предусма­
тривающие возможность их использования в органах государственной
власти, органах местного самоуправления, учреждениях республик,
наряду с государственным языком РФ. В многонациональной Рос­
сии, а также в этнонациональных субъектах Российской Федерации
проблема функционирования и взаимодействия языков приобретает
особое значение278. Возможность придания языкам титульных наций
характера государственного, позволила республикам в составе России
принять региональные законы о языках279. Несмотря на некоторые
этнополитические и политико-правовые проблемы, связанные с реа­
лизацией этих законов280, тем не менее, они сыграли позитивную роль
в возрождении национальных языков.
Центральным моментом в вопросах федерализма является разде­
ление власти между ее субъектами. Разделение власти по вертикали
предполагает ее разграничение между органами государственной вла­
сти Российской Федерации и органами государственной власти субъ­
ектов Российской Федерации. Разграничение предметов ведения в
Федеративном государстве, как мы считаем, это та самая юридическая
составляющая, что отличает федеративное государство от иного. Это
«родовое свойство федерального государства, основа взаимоотноше­
ний подлинной федерации и ее субъектов»281. Именно в этом заклю­
чается главная сущность федеративного государства.
Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее
государственной целостности, единстве системы государственной вла­
сти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти РФ и субъектов, равноправии и самоопреде­
лении народов (ч. 3 ст. 5). Это важнейшие принципы федеративного
устройства РФ. Следует заметить, что понятие «федеративное устрой­
141
ство» не употреблялось в ранее действовавших российских Конститу­
циях, которые вместо него оперировали понятием «государственное
устройство» (Конституция РСФСР 1937 года) и «национально-госу­
дарственное устройство» (Конституция 1978 года).
Разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и
ее субъектами осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и
иными договорами о разграничении предметов ведения и полномо­
чий (ч. 3 ст. 11), а также соглашениями (ч. 1, 2 ст. 78). Разграничение
предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти производно от разграничения предметов ведения между Рос­
сийской Федерацией и ее субъектами.
Данные вопросы регулируются статьями 71, 72, 73, 76 Конститу­
ции РФ.
Принятие Конституции в 1993 году не означает, что в России
установилась четкая и неизменная модель федерализма. Государ­
ственное устройство просто стабилизировалось.
Стабильность и динамизм любой федерации во многом зависит от
четкого распределения предметов ведения и полномочий между фе­
дерацией и субъектами. В основу их разграничения должны быть по­
ложены критерии государственного значения и меры управляемости,
позволяющие установить характер и объемы ведения собственно
федерации и субъектов282. А Центру, « . . . необходимо сосредоточить
в своих руках не максимальное, а оптимальное количество функций»283.
С учетом мирового опыта и многообразия предметов ведения в
Конституции РФ было зафиксировано три уровня (круга) предметов
ведения: Собственно Российской Федерации (ст. 71), совместного
ведения РФ и ее субъектов (ст. 72) и исключительного ведения субъ­
ектов РФ (ст. 73). Но в результате оказалось, что в каждом предме­
те ведения содержались и сферы законодательного регулирования и
сферы государственного управления. Развитие договорных отноше­
ний позволяет преодолеть указанные проблемы и сложные полити­
ческие коллизии284.
В соответствии с Конституцией РФ 1993 года произошло не­
сколько иное распределение предметов ведения, нежели чем в со­
ответствии с Федеративным Договором 1992 года. Она урезала часть
полномочий субъектов в пользу Федерации, что выражено предметах
ведения РФ (ст. 71).
Предмет ведения РФ — это сфера общественных отношений,
правовое регулирование которой Конституцией отнесено исключи­
тельно к компетенции РФ, осуществляемое принятием федеральных
конституционных законов и федеральных законов (ч. 1 ст. 76).
По Федеративному Договору 1992 года, в соответствии с п. «и»
ст. II правовое регулирование интеллектуальной собственности из
142
предмета совместного ведения перешло в предмет ведения РФ, в ст.
71. п. «о».
По Договору 1992 года с республиками в составе России, «земля
и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достояни­
ем (собственностью) народов, проживающих на территории соответ­
ствующих республик». По Конституции данный пункт перекочевал в
предметы совместного ведения РФ и субъектов, в п. «в» ч. 1 ст. 72.
Предметы совместного ведения перечислены в ст. 72 Конститу­
ции РФ. Это сфера общественных отношений, правовое регулирова­
ние которых отнесено Конституцией РФ к компетенции федеральных
органов государственной власти и органов государственной власти
субъектов РФ, осуществляемой изданием федеральных законов и при­
нимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативно­
правовыми актами субъектов РФ (ч. 2 ст. 76).
Ч. 2 и 3 ст. 78 наделяют федеральные органы исполнительной вла­
сти и органы исполнительной власти субъектов РФ правом передачи
друг другу части своих полномочий, если это не противоречит Кон­
ституции РФ и федеральным законам. Данное положение вносит в
Российский федерализм элементы кооперативной модели федерации,
что, - как пишет Р.Г. Абдулатипов, — «может только способствовать
развитию федеративных отношений»285.
Несовершенство конституционной модели федерализма проявля­
ется в том, что реальное государственное устройство едва ли вписыва­
ется в реальные конституционные рамки.
Предметы совместного ведения или сферы конкурирующего за­
конодательства Федерации и ее субъектов наиболее полно характе­
ризуют степень централизации или децентрализации федеративного
государства. Реализация правовых норм содержащихся в предметах
совместного ведения, выходит за определенные Конституцией рамки
предметов совместного ведения и по форме напоминает реализацию
предметов исключительного ведения Федерации,286 показывая унита­
ризм Российского федерализма.
Федеральный Центр старается регулировать предметы совместного
ведения путем принятия федеральных законов. Ныне действуют клю­
чевые в этой области Федеральные законы287 «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов РФ» (особенно насторажи­
вают вопросы федерального вмешательства)288.
Российское федеративное государство оставляет за субъектами
самостоятельность в законодательной, исполнительной и судебной
сферах. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ве­
дения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ
и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государствен­
ной власти. Предметы ведения субъектов Федерации в Конституции
143
РФ не перечислены. Это объясняется, в частности тем, что «объем и
виды деятельности субъектов РФ настолько велики и разнообразны,
что перечислить все то, чем они обязаны заниматься и за что они от­
ветственны, практически невозможно»289.
Определение сфер их исключительного ведения системно связано
со ст. 5, 10, 11 (ч. 2 и 3), 66 (ч. 4, 5), 67 (ч. 3), 68 (ч. 2), 71, 72, 76 (ч.
4, 5), 77 (ч. 1-3), 125 (ч. 5), 129 (ч. 3), 16 Конституции РФ, которые
определяют общие начала федеративного устройства, конституцион­
ные основы разграничения предметов ведения и полномочий между
Федерацией и ее субъектами, закрепляют положения о статусе субъ­
екта РФ.
Следует позитивно оценить практику опережающего право­
творчества субъектов Федерации. Из-за медлительности и непосле­
довательности федерального законодателя субъекты, будучи более
приближенными к правоприменительной практике, вынуждены по­
рой идти на опережение в принятии правовых актов по предметам
совместного ведения. На уровне Республики Башкортостан действу­
ет Экологический кодекс, которого на федеральном уровне еще нет.
Подобный акт находится только на стадии разработки. В его основу
должен лечь позитивный опыт Башкортостана.
Субъекты Федерации имеют собственные системы законодатель­
ства, которые должны соответствовать и соотноситься с системой за­
конодательства РФ (ч. 5 ст. 76, а также ч. I, 2 ст. 76). Однако такое
соотношение нельзя представлять однообразно. Даже поверхностное
изучение ст. 76 позволяет сказать, что нормативно-правовые акты
субъекта РФ, изданные вне пределов ведения РФ и вне пределов со­
вместного ведения РФ и ее субъектов, обладают верховенством по
сравнению с актами федеральных органов власти» (ч. 6 ст. 76).
К другим важнейшим атрибутам государственности, помимо вы­
шеперечисленных, можно отнести органы государственной власти (ч.
2 ст. 11, ч. 1 ст. 77), государственные языки (ч. 2 ст. 68) и территория
(ч. 1 ст. 67). Кроме того, каждая республика, согласно принятой ею
Конституции, имеет герб, флаг, гимн, собственную столицу.
В субъектах РФ действует собственная система органов государ­
ственной власти. Во исполнение конституционных норм (ч. 2 ст. 11, ч.
1 ст. 77) действует Федеральный закон от 4 июля 2003 года «О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов РФ», который предусма­
тривает наличие отдельной главы, посвященной принципам разграни­
чения полномочий между РФ и ее субъектами290.
Президент РФ в соответствии с ч. 1 ст. 85 может использовать со­
гласительные процедуры для разрешения разногласий между органами
государственной власти РФ и органами государственной власти субъ­
.144
ектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов
РФ. При недостижении согласованного решения он может передать
разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов
исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих ак­
тов Конституции РФ и федеральным законам, международным обяза­
тельствам РФ или нарушении прав и свобод человека и гражданина до
решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).
В соответствии с Федеративным договором, «если обстоятель­
ства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения,
затрагивают территорию только одной республики в составе РФ,
чрезвычайное положение в этой республике может быть введено ор­
ганами государственной власти этой республики с незамедлительным
уведомлением Президента РФ...»291. Однако в соответствии со ст. 88
чрезвычайное положение может вводить только Президент РФ с не­
замедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государ­
ственной Думе.
Важнейшим отличием федеративного государства от унитарного
является наличие двухпалатного представительного органа, верхняя
палата которой представляет интересы субъектов федерации (ч. 1 ст.
11). В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъ­
екта Российской Федерации: по одному от представительного и ис­
полнительного органов государственной власти (ч. 2 ст. 95).
Участие субъектов федерации в законодательном процессе не огра­
ничивается членством в Совете Федерации. Законодательные (пред­
ставительные) органы субъектов РФ имеют право законодательной
инициативы (ч. 1 ст. 104).
Особое место в системе Российского федерализма занимает Кон­
ституционный Суд РФ. Это орган конституционного контроля в РФ.
Он разрешает дела о соответствии Конституции РФ: 1) федеральных
законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Го­
сударственной Думы, Правительства РФ; 2) конституций республик,
уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Рос­
сийской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению
органов государственной власти РФ и органов государственной власти
субъектов РФ; 3) договоров между органами государственной власти
РФ и ее субъектов, договоров между органами государственной власти
субъектов РФ; 4) не вступивших в силу международных договоров (ч.
2 ст. 125).
Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции: 1)
между федеральными органами государственной власти; 2) между ор­
ганами государственной власти РФ и органами государственной власти
субъектов РФ; 3) между органами государственной власти субъектов
РФ (ч. 3 ст. 125).
145
Конституционный Суд РФ по запросам Президента РФ, Совета
Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, органов зако­
нодательной власти субъектов РФ дает толкование Конституции РФ
(ч. 5 ст. 125).
Акты или их отдельные положения, в том числе субъектов РФ,
признанные неконституционными, утрачивают силу. Однако орган
конституционного контроля нередко грешит политизированностью,
что проявляется в принятых им постановлениях и определениях. Яр­
кими примерами являются Постановление Конституционного Суда
РФ от 7 июня 2000 года и Определение Конституционного Суда РФ
от 27 июня 2000 года.
Важным условием для построения реального федерализма является
развитие местного самоуправления. Ибо как писал А.С. Ященко, не­
возможно отделить местные цели от общегосударственных, «так как
они различаются друг от друга не по качеству, а по степени»292. С чем
нельзя не согласиться.
В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 установление общих принципов
организации системы местного самоуправления находится в совмест­
ном ведении Федерации и ее субъектов. Данное положение нашло
свое продолжении как в федеральном законодательстве, так и законо­
дательстве субъектов РФ.
Современное развитие федерализма в России происходит в направ­
лении воплощения унитарной теории федерализма, что выражается,
в частности, в установлении семи федеральных округов, утвержден­
ных Указом Президента293 и реформирование института полномочных
представителей, ранее находившихся в каждом регионе294. Федераль­
ные округа не предусмотрены Конституцией РФ, следовательно, мож­
но сказать, что данный акт Президента РФ неконституционен. Это
противоречит основам федерализма.
Важнейшим положением Конституции РФ является абзац третий ч.
1 Раздела И, который гласит, что в случае несоответствия положени­
ям Конституции РФ положений Федеративного Договора — Договора
о разграничении предметов ведения и полномочий между федераль­
ными органами государственной власти РФ и органами государствен­
ной власти субъектов РФ — действуют положения Конституции РФ,
которым закрепляется верховенство Конституции РФ.
После принятия Конституции РФ между органами государствен­
ной власти РФ и ее субъектов были заключены договоры о разграни­
чении полномочий. Среди них особо значимыми являются договор
между РФ и Башкортостаном и Татарстаном.
Договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делеги­
ровании полномочий между органами государственной власти РФ и
органами государственной власти Республики Татарстан» от 15 фев­
раля 1994 года был знаковым явлением в судьбе России. Он завершил
146
компромиссом многолетние переговоры между РФ и Татарстаном, ко­
торый не подписал Федеративный Договор 1992 года. Согласно этому
документу, Татарстан вошел в состав России как ассоциированный
член. Тем самым федеральные органы власти РФ не только де-факто,
но и де-юре признали его статус295, который после 2000 года как в
Татарстане, так и в других субъектах РФ, согласно аналогичным до­
говорам, заключенным на двустороннем уровне, стал сужаться.
Важным нормативным актом, весомо дополняющим конституци­
онное регулирование федеративных правоотношений и перекроившим
существовавшие двусторонних договоров в вопросах разграничения
полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов,
является Федеральный закон «Об общих принципах организации за­
конодательных (представительных) и исполнительных органов госу­
дарственной власти субъектов РФ» с изменениями и дополнениями.
Развитие договорных федеративных отношений не стоит на месте.
В этом контексте почти революционным является подписание нового
договора между органами государственной власти РФ и Татарстана.
Подобный договор в 1994 году детерминировал дальнейшее договор­
ное развитие в РФ.
Таким образом, российская модель федерализма позволяет соче­
тать конституционные нормы с договорными отношениями.
Принятая Конституция России 1993 г. несколько урезала полно­
мочия республик и передала их Российской Федерации. Тем не ме­
нее, каждая глава Конституции РФ пронизана идеей федеративного
государственного
устройства,
однако
непосредственно
посвящен­
ная данному вопросу, имеется только одна — глава 3 «Федеративное
устройство».
Стабильность и динамизм любой федерации во многом зависит
от четкого распределения предметов ведения и полномочий между
федерацией и субъектами. В основу их разграничения должны быть
положены критерии государственного значения и меры управляемо­
сти, позволяющие установить характер и объемы ведения собственно
федерации и субъектов. А Центру необходимо сосредоточить в своих
руках не максимальное, а оптимальное количество функций.
2. Современная модель российского федерализма
Под моделью федерализма понимается определенный тип феде­
ративного государства, характеризующий порядок взаимоотношения
федерированных частей государства (Федерального центра и регио­
нов-государств), для которых характерно наличие определенных эле­
ментов, позволяющих идентифицировать федеративное государство
данного типа. В практическом плане — это скорее идеальная модель,
выступающая как цель или средство сравнения для конкретного фе­
147
деративного государства. Та или иная модель никогда не возобладает
полностью, не существует в чистом виде. Как правило, в федеративном
государстве отражается несколько моделей федерализма, выступая как
характерные черты того или иного федеративного государства.
Характеризуя конкретное государство, уместно говорить не о моде­
лях федерализма, а о моделях федеративного государства. Например,
американская, или канадская модель федеративного государства, в
которых проявляются те или иные конструкции федерализма, как-то:
договорная,
конституционная,
конституционно-договорная,
дуали­
стическая и иная. Следует заметить, что данные понятия в литературе
отождествляются, однако наука их различает.
Современная Российская Федерация совмещает в себе черты раз­
личных моделей федерации, даже исключающих друг друга.
В Конституции Российской Федерации содержатся положения, ха­
рактеризующие Россию как центристскую федерацию. В п. 2 ст. 77
сказано, что в пределах ведения федерации и совместного ведения фе­
деральные органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнитель­
ной власти. Это означает, что федеральные органы исполнительной
власти имеют превалирующее значение по отношению к органам субъ­
ектов Федерации, поскольку они занимают вышестоящее положение.
Более того, согласно п. 1 ст. 78 Конституции Российской Федерации,
федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои
территориальные органы и назначать соответствующих должностных
лиц. Данные положения Конституции Российской Федерации дают
основания федеральным органам действовать по своему усмотрению
и ущемлять права субъектов Федерации.
В п. 4 ст. 78 Конституции РФ сказано, что Президент и Прави­
тельство Российской Федерации имеют полномочия действовать по
своему усмотрению в отношении субъектов федерации, обеспечивая
деятельность федеральных органов на всей территории Российской
Федерации.
Россия имеет черты дуалистической федерации, в которой феде­
ральные органы власти и органы власти субъектов Федерации дей­
ствуют самостоятельно и независимо друг от друга, в законодательной
и исполнительной сферах. Вне пределов ведения Российской Феде­
рации и полномочий совместного ведения субъекты Федерации об­
ладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). В пп. 4 и 6 ст.
76 Конституции РФ субъектам Федерации предоставляется самостоя­
тельность в сфере законодательной и исполнительной власти.
Ст. 71 Конституции РФ закрепляет перечень вопросов, относящих­
ся к ведению Российской Федерации, по которому законы имеет пра­
во принимать Федеральное Собрание Российской Федерации. В ст. 72
указаны предметы совместного ведения Российской Федерации и ее
148
субъектов, по которым, в основном, приняты федеральные законы. А
законы субъектов Федерации по данному предмету не могут противо­
речить федеральному законодательству. Это положение подкрепляется
п. 5 ст. 76, согласно которому, в случае противоречия между федераль­
ным законом и актом субъекта Федерации, действует федеральный за­
кон. В п. «а» ст. 71 указано, что за соблюдением Конституции России
и федеральных законов осуществляют контроль федеральные органы.
Таким образом, основные законодательные полномочия сосредо­
точены на уровне Федерации, что соответствует законодательной мо­
дели федерации, которая, тем не менее, не является универсальной в
мире. Показателен классический опыт государственного строитель­
ства США, где субъекты федерации применяют общие федеральные
законы, однако имеют и свои законы, существенно отличающиеся как
от законов других штатов, так и федеральных.
Согласно Конституции России, исполнительные полномочия Пре­
зидента и Правительства Российской Федерации относятся в основ­
ном к федеральному уровню (ст. 83, 84, 86, 87, 89, п. «а», «б», «в», «г»,
«д», «е», п. 1 ст. 114 Конституции РФ). Федеральные органы испол­
нительной власти по соглашению с органами власти субъектов Феде­
рации могут передавать им осуществление части своих полномочий,
если они не противоречат Конституции РФ и федеральным законам
(п. 2 ст. 78 Конституции РФ). Это означает, что у субъектов феде­
рации могут быть сосредоточены все исполнительные функции, что
также является одной из основных черт законодательной федерации.
Не утихают споры ученых о симметричной или асимметричной
природе Российской Федерации. Противоречие было заложено непо­
средственно в Конституции РФ, в которой, исходя из одной статьи,
Россию можно истолковать как симметричную федерацию, а исходя
из другой — как асимметричную. Так, например, в ч. 1 ст. 5 пере­
числяются разные по статусу субъекты Российской Федерации: ре­
спублики, края, области, автономные округа и в то же время в ней
говорится, что они равноправные субъекты Федерации. В ч. 4 этой
статьи написано, что во взаимоотношениях с федеральными органами
государственной власти все субъекты Российской Федерации между
собой равноправны. Однако данную формулировку можно интерпре­
тировать по-разному.
Часть 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации закрепляет
право на обладание субъектами федерации важнейших государственно-правовых атрибутов государственности. Именно в этом контексте
мы можем, в первую очередь, говорить о различиях между субъектами
Российской Федерации. Кроме того, сам факт деления на националь­
но-территориальное
и
административно-территориальное
образова­
ния предполагает объективное неравенство и порождает некоторую
специфику их реального правового статуса и, соответственно, объема
149
полномочий, предоставленных возможностей его реализации. То есть,
различные субъекты федерации имеют свойственную во многом толь­
ко им модель взаимоотношений с федеральным центром.
По Основному Закону федерации, республика обозначена как го­
сударство. Она обладает правом иметь свою конституцию (это, впро­
чем, признавалось и прежними конституциями России советского
периода). Но, в отличие от Конституции 1937 года (п. «б» ст. 19),
которая исходила из того, что конституция республики утверждает­
ся федеральными органами государственной власти, ныне какая-либо
регистрация или утверждение принятых республиками конституций
не предусматриваются, равно как и обеспечение их соответствия Кон­
ституции Российской Федерации - прерогатива не законодательных
органов федерации, что предполагала Конституция 1978 года (п. 2
ст. 72, п. 4 ст. 115), а специализированного органа конституционного
контроля — Конституционного Суда Российской Федерации (ч. 2 ст.
125 Конституции .1993 г.).
Равноправие субъектов выражается в равном представительстве
всех субъектов Федерации (независимо от размера территории и чис­
ленности населения) в Совете Федерации Федерального Собрания
российской Федерации (по два представителя), а также в порядке
формирования Государственного Совета Российской Федерации, ко­
торый состоит из высших должностных лиц (руководителей высших
исполнительных органов) всех субъектов Федерации. Непонятным в
этом смысле становится смысл ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, позволяю­
щий с помощью федерального конституционного закона, по взаимно­
му согласию Российской Федерации и субъекта Федерации, изменять
его статус. Равноправие также выражается в ст. 71, 72, 73 Конституции
РФ, распространяющей равные режимы предметов ведения.
Асимметричность заложена ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, в которой
предусматривается возможность разграничения предметов ведения не
только Конституцией РФ, но и в договорном порядке.
По Конституции Российской Федерации все регионы равноправ­
ны во взаимоотношениях с федеральным центром и имеют равные
правомочия. В статьях 72, 73 Конституции Российской Федерации за­
креплен единый для всех субъектов перечень предметов ведения феде­
рации, предметов совместного ведения и предметов исключительного
ведения субъектов.
Но все же Россия является асимметричной федерацией: право­
вое положение и полномочия ее субъектов не унифицированы и во
многом не равнозначны. Республики находятся в более «привилеги­
рованном» положении, чем края и области. В частности, конституции
республик и их договоры с Российской Федерацией о разграничении
предметов ведения и взаимном делегировании полномочий до недав­
него времени устанавливали, например, их суверенитет, гражданство.
150
Некоторые из них предусматривали создание своего конституционно­
го суда и даже фиксировали особое положение в составе Федерации.
Несмотря на эти различия, всем субъектам Российской Федерации
присущи общие черты:
— наличие конституций (уставов), в которых фиксируется их пра­
вовое положение и закрепляется компетенция;
— официальное представительство в федеральных законодательных
органах государственной власти (по два представителя в Совете Феде­
рации — от представительного и исполнительного органов);
— самостоятельное установление системы органов власти в соот­
ветствии с основами конституционного строя Российской Федерации
и общими принципами организации представительных и исполни­
тельных органов государственной власти;
— собственное законодательство, бюджет;
— право заключения двусторонних договоров о разграничении
предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъекта Федерации;
частичная международная правосубъектность, касающаяся в
основном экономического сотрудничества;
— собственная символика.
Вопросы организации и деятельности системы органов государ­
ственной власти в субъекте Федерации составляют один из важней­
ших предметов конституционно-уставного регулирования вопросов
содержания государственного суверенитета Российской Федерации296.
В то же время, необходимо особо подчеркнуть, что формально раз­
личаясь, субъекты Российской Федерации в конституционно-право­
вом: отношении по сути одинаковы. Это отражает само объединяющее
их понятие «субъект Российской Федерации». В Российской Федера­
ции субъекты равноправны между собой во взаимоотношениях с фе­
деральными: органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции
РФ), а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового
статуса, в частности, в правах иметь конституцию или устав, собствен­
ные органы государственной власти, законодательство, свою террито­
р и ю , представительство в Совете Федерации Федерального Собрания
(ст. 66 Конституции РФ).
В республиках, в соответствии со статьей 68 Конституции России,
утверждены свои государственные языки, что позволяет этносам ре­
ализовать свое право на национальную культуру и, в конечном ито­
ге, на самоопределение. На наш взгляд, национальные языки все же
претендуют на статус не государственного, а официального языка.
Потому что располагают намного меньшими возможностями практи­
ческого применения, чем русский язык. Известно, что на последнем
ведется все делопроизводство, обучение в учебных заведениях, работа­
151
ют связь, телеграф, т. е. он доминирует во всех сферах общественной
жизни. Поэтому единственным государственным языком выступает
русский.
Республики имеют также свое законодательство, т. е. они облада­
ют правом в установленных пределах принимать собственные законы.
Это делается по вопросам, находящимся в их ведении или входящим в
сферу совместного ведения с Российской Федерацией, в соответствии
с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами,
Федеративным договором 1992 года, двусторонними договорами меж­
ду федеральными и региональными органами власти, действующим
законодательством.
Также к атрибутам государственности можно отнести образуемые
республиками органы государственной власти, законодательно уста­
новленную территорию, а также то, что каждая из республик, со­
гласно принятым ими конституциям, имеет свои герб, флаг, гимн,
собственную столицу.
Край, область, город федерального значения, автономная область,
автономный округ в основном обладают теми же по значению элемен­
тами государственности, что и республика. Они принимают на равных
с республиками условиях устав — конституционный правовой акт, об­
разуют собственные органы государственной власти, издают законы,
и, соответственно, у них складывается собственное законодательство,
они вправе иметь свою столицу и символы — герб, флаг, гимн.
В период с 1994 по 2000 годы Договоры и Соглашения между ор­
ганами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации служили
для республик (и для части территориальных субъектов Федерации)
инструментом укрепления и легализации их особого положения. От­
рицательное отношение к подобной асимметрии возродило идею
губернизации России, мыслимую как упразднение республик и пре­
вращение их в административно-территориальные образования. Одна­
ко гораздо разумнее было бы уравнять субъекты Федерации в правах,
а не в бесправии, путем поднятия статуса краев и областей до уровня
республик.
Асимметричность в федерации возникает на основе заключения
двусторонних договоров, что однако не влечет за собой изменения
конституционного статуса симметричности, то есть их конституцион­
но-правового равноправия как главного принципа федерализма.
Вне зависимости от теоретических споров самоочевидным фактом
является то, что субъекты Российской Федерации неравноправны.
Согласно Конституции Российской Федерации, правовое положе­
ние краев и областей соответствует статусу субъектов Федерации. Они
являются государственными образованиями, самостоятельно при­
нимают законодательные акты, имеют устав, имеют высшие органы
152
государственной власти, бюджет и другие признаки полноценного
субъекта федерации).
Правовой статус автономных округов, большинство которых входит
в территории других субъектов Федерации (края или области) может
регулироваться договором между ними; это приводит к тому, что они,
тем самым, как бы выводятся из отношений с федеральными органа­
ми государственной власти (п. 4 ст. 66). Таким образом, Российская
Федерация в отношении автономных округов обладает признаками
унитарного государства.
Следует предположить, что процесс самоликвидации автономных
округов путем присоединения к субъектам Российской Федерации, в
которые они входили, закончится превращением данных субъектов
федерации в национально-культурные автономии.
Процессы становления модели федеративного государства видны
при анализе этапов развития российской государственности в постсо­
ветской период: 1 этап - от 12 июня 1990 г. до 1994 г.; 2 этап - от 1994
г. до 2000 г.; 3 этап - от 2000 года и до сегодняшних дней.
Первый этап сопровождался процессом распада СССР, образова­
нием Российской Федерации, парадом суверенитетов, сепаратизмом
республик, подписанием 31 марта 1992 года Федеративного Договора,
принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации и подпи­
санием в 1994 году Договоров о разграничении предметов ведения и
взаимном делегировании полномочий между органами государствен­
ной власти Российской Федерации и органами государственной вла­
сти субъектов Российской Федерации.
Инкорпорация Федеративного Договора 1992 года в действующую
тогда Конституцию РСФСР 1978 г. позволила говорить о договорной
федерации в России. Однако принятая Конституция в 1993 году име­
ла стратегическое значение в определении направления дальнейшего
развития федерализма в России. Она возвысилась над Договором и
подчинила его себе. Так сменилась модель федерации в России с до­
говорной на конституционно-договорную (Конституция РФ признала
в качестве источников регулирования федеративных правоотношений
Федеративный Договор и иные договоры и соглашения); были зало­
жены основы унитаристского федерализма.
После принятия Конституции России 1993 года, вновь возобладала
договорная практика регулирования федеративных правоотношений.
Вновь маятник федерализма качнулся в сторону договорной модели.
С момента прихода к власти В.В. Путина, развитие федерализма
в России пошло по пути централизации. Первым реальным шагом
в этом направлении является подписание Указа Президента РФ №
849 от 13 мая 2000 года, которым были учреждены семь федеральных
округов и полномочные представители в них. С этой даты начинается
новый этап становления федерализма; начинается деятельность «по
153
восстановлению единого конституционного поля страны», которую
по своим линиям развернули Президент РФ, Конституционный Суд
РФ, Генеральная Прокуратура, Министерство Юстиции297.
Данный период характеризуется перестройкой системы федератив­
ных правоотношений, свертыванием договорного процесса их регу­
лирования, признанием неконституционным большого числа норм
субъектов РФ и приведение в соответствие Конституции РФ и Феде­
ральным законам норм субъектов РФ. Центром игнорируются зако­
нодательные права субъектов РФ по предметам совместного ведения,
происходит регулирование данных вопросов путем принятия Феде­
ральных законов298.
Важной проблемой построения федеративного государства в пост­
советской России является вопрос о суверенитете. Процесс распада
СССР, как и становления новой России, сопровождался принятием
Деклараций о государственном суверенитете (и России, и ее субъек­
тов). На их основе принимались конституции субъектов Федерации,
формировалась правовая система.
Юридическим признанием суверенитетов республик является под­
писание Федеративного Договора 1992 года, а также договоров между
РФ и ее субъектами. Принятая Конституция 1993 года провозгласила
суверенитет за Федерацией в общем (Преамбула, ч. 1 ст. 4 Консти­
туции РФ и т. д.), в чем выразилась позиция Федерального центра
относительно приверженности к теории единого суверенитета. Сто­
ронники данного подхода отрицают суверенитет, как один из главных
признаков государства и считают, что субъекты федерации, хотя и
являются государствами, однако не обладают суверенитетом299. Осо­
бенно ярко данная позиция проявляется в политико-правовом «твор­
честве» Конституционного Суда Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ не признает суверенитет республик в
составе России. Положение о том, что народ, проживающий в том
или ином субъекте РФ, является единственным источником власти,
нормы о собственности республик на природные ресурсы, а также до­
говорный характер вхождения республик в состав России признаются
неконституционными300.
Официальная позиция субъектов РФ отражает теорию разделенного
суверенитета, классическую из существующих, на которой основаны
подлинные федерации (США и Швейцария). Например, в Определе­
нии Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 № 250-0 изложена
позиция Башкортостана о том, что «республика в составе Российской
Федерации имеет суверенитет, пусть и ограниченный»301.
Весомый вклад для перехода к конституционно-договорной моде­
ли внесло принятие Федерального закона «О внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов го­
154
сударственной власти субъектов Российской Федерации» от 4 июля
2003 года № 184-ФЗ, который предусматривает наличие отдельной
главы, посвященной принципам разграничения полномочий между
Российской Федерации и ее субъектами. Признается утратившим силу
Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предме­
тов ведения и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации» от 24 июля 1999 года № 119-ФЗ302. Таким об­
разом, «замок» конституционно-договорной федерации захлопывает­
ся.
Подписание нового Договора «О разграничении предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти Республики Татар­
стан» в июне 2007 года может открыть новый этап в развитии феде­
ративного государства в России и становления Российской модели
федерализма с весомой ролью договора как одного из основ института
федерализма в России.
Последующая договорная практика между РФ и ее субъектами
вплоть до 2000 года возвысила договор над Конституцией РФ, стала
традицией; договоры стали заключать и другие субъекты РФ (в основ­
ном республики). Начиная с 1996 года в договорные отношения всту­
пили и территориальные субъекты РФ (Свердловская область)303.
Почему договоры противоречили Конституции РФ? Ответ прост:
Конституция РФ, разработанная Центром и переписавшая предмет
Федеративного договора304, не отвечала требованиям регионов, поэто­
му договорная практика рассматривалась как своеобразная Конститу­
ция государства. Так, М.Ш. Шаймиев заявлял следующее: «Мы с Б.Н.
Ельциным принципиально условились, что Договор доминирует над
обеими Конституциями — и Российской Федерации, и Татарстана:
там, где они не совпадают, обе стороны будут руководствоваться До­
говором305. Подобная практика является оправданной, поскольку все
многообразие внутригосударственных отношений невозможно пропи­
сать в Конституции306.
Важной вехой в становлении конституционно-договорной модели
федеративного государства в России является внесение изменений в
Федеральный закон № 184, согласно которому Президент РФ вносит
кандидатуру высшего должностного лица на рассмотрение легислату­
ры субъектов РФ и права роспуска региональных законодательных ор­
ганов307. На практике же роль законодательного (представительного)
органа в наделении полномочиями руководителя субъекта РФ оказа­
лось формальной. Фактически Президент РФ вносил кандидатуру не
для рассмотрения, а для утверждения, и парламент субъекта прини­
мал решение под угрозой роспуска. Под влиянием демократической
общественности и зарубежного общественного мнения, были внесены
155
изменения в ФЗ № 184, согласно которым308 законодательный ор­
ган субъекта РФ вправе направлять Президенту РФ предложения по
кандидатуре высшего должностного лица, инициированного полити­
ческими партиями (их региональными отделениями), получившими
наибольшее число депутатских мандатов в законодательном органе
субъекта РФ.
В основу государственного устройства современной России, как
федеративного государства, положено два основных принципа: наци­
онально-территориальный и национально-государственный.
Россия является сложным государством: она имеет огромную тер­
риторию и в ней проживают около двухсот этносов; 21 нация образует
республики. Отсюда вытекают проблемы и противоречия связанные
с общественным и государственным устройством, эффективностью
государственного управления, соблюдения прав и свобод человека.
Жесткий централизм не может справиться с данной задачей.
3. Современные проблемы разделения государственной власти
между Российской Федерацией и ее субъектами
Анализ современных проблем разделения государственной власти
между Российской Федерацией и ее субъектами доказывает положе­
ние о возможности разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Конституцией, Федеративным и иными Договорами.
Современная Россия построена на конституционно-договорной
основе. Только в рамках Конституции Российской Федерации могут
обсуждаться вопросы статуса территорий, изменения административ­
ных границ или объема полномочий субъектов.
Изучение специфики развития взаимоотношений между федера­
тивным Центром и субъектами Российской Федерации в последнее
десятилетие позволяет говорить о том:, что внутригосударственная до­
говорная практика разграничения предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Федерации 1994—2002 гг. в насто­
ящий период перекрыта законодательным регулированием вопросов
федерализма.
Федеративное устройство Российской Федерации основано на
разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государ­
ственной власти субъектов Российской Федерации. В этом заключа­
ется принцип разделения властей между Российской Федерацией и ее
субъектами, последовательная реализация которого гарантирует необ­
ходимую самостоятельность и полновластие государственных органов
156
в установленных границах, недопустимость произвола в их деятельно­
сти и уважительное отношение к решениям, принятым ими в преде­
лах своей компетенции.
Предмет ведения Российской Федерации — сфера общественных
отношений, регулирование которых отнесено Конституцией Россий­
ской Федерации исключительно к компетенции федеральных органов
государственной власти Российской Федерации. Главными гаран­
тиями суверенитета и территориальной целостности, верховенства
федерального законодательства является осуществление федераци­
ей законодательной и исполнительной деятельности в сферах обще­
ственных отношений, обеспечивающих национальную безопасность,
права и свободы человека и гражданина.
В статье 71 Конституции Российской Федерации закреплен исчер­
пывающий перечень предметов ведения Российской Федерации. Он
включает в себя сферы деятельности Федерации, объекты, функции
и полномочия. По предметам ведения Российской Федерации прини­
маются федеральные конституционные и федеральные законы, имею­
щие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации перечислены в статье 72. Предмет совместно­
го ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации
— сфера общественных отношений, правовое регулирование которой
отнесено Конституцией Российской Федерации к компетенции феде­
ральных органов государственной власти и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации. Предметы совместного ве­
дения или сферы конкурирующего законодательства федерации и ее
субъектов наиболее полно характеризуют степень централизации или
децентрализации федеративного государства.
В статье 72 Конституции Российской Федерации дан перечень
предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации.
«1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Рос­
сийской Федерации находятся:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик,
уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, обла­
стей, городов федерального значения, автономной области, автоном­
ных округов Конституции Российской Федерации и федеральным
законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав наци­
ональных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, обще­
ственной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недра­
ми, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
157
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение
экологической безопасности; особо охраняемые природные террито­
рии; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, фи­
зической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, мате­
ринства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное
обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бед­
ствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в
Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое,
семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, за­
конодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, но­
тариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жиз­
ни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов
государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей
субъектов Российской Федерации, выполнение международных дого­
воров Российской Федерации.
Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на
республики, края, области, города федерального значения, автоном­
ную область, автономные округа».
Предметы совместного ведения федерации и ее субъектов условно
можно разделить на следующие группы:
а) государственно-правовые институты;
б) объекты совместного ведения;
в) объекты регулирования.
Поскольку предметы совместного ведения федерации и ее субъ­
ектов конституционно закреплены без разграничения полномочий
между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, то возмож­
ны правовые коллизии или иные спорные ситуации между ними по
этим вопросам. Правовое регулирование вопросов совместного веде­
ния Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осу­
ществляется федеральными законами и принимаемыми в соответствии
с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъек­
тов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Отсутствие
соответствующего федерального закона по вопросам совместного ве­
дения не препятствует субъекту Российской Федерации принять соб­
158
ственный нормативный правовой акт в соответствии с Конституцией
Российской Федерации и федеральным законодательством.
Единообразие конституционного подхода к распределению пред­
метов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее
субъектами требует установления федеральным законодателем единых
правил взаимоотношений федеральных органов государственной вла­
сти со всеми субъектами Российской Федерации. Однако правовое
равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства
их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во
многом зависящих от территории, географического положения, чис­
ленности населения, исторически сложившейся структуры народного
хозяйства. Учет региональных особенностей является необходимым
условием соблюдения баланса интересов федерации и ее субъектов,
и здесь ключевую роль призваны сыграть Договоры о разграничении
предметов ведения и полномочий и соглашения о взаимном делегиро­
вании осуществления части полномочий. Следовательно, разграниче­
ние полномочий по предметам совместного ведения конкретизируется
в текущем законодательстве, а также в договорах между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государ­
ственной власти субъектов Российской Федерации.
В федеративном государстве субъект федерации обладает консти­
туционно закрепленной самостоятельностью в законодательной и ис­
полнительной сферах, в формировании своих органов государственной
власти. В Российской Федерации ее субъекты обладают всей полнотой
государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации
и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Фе­
дерации и ее субъектов (ст. 73).
Предмет ведения субъекта Российской Федерации — сфера обще­
ственных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией
Российской Федерации к компетенции органов государственной вла­
сти субъектов Российской Федерации.
Предметы ведения субъектов в Конституции Российской Федера­
ции не перечислены. Однако определение сфер их исключительного
ведения системно связано со статьями 71 и 72, 5, 10, 11 (ч. 2 и 3), 66
(ч. 4, 5), 67 (ч. 3), 68 (ч. 2), 76 (ч. 4 и 5), 77 (ч.ч. 1-3), 125 (ч. 5), 129
(ч. 3), 136 Конституции Российской Федерации, которые определяют
общие начала федеративного устройства, конституционные основы
разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и
ее субъектами, закрепляют положения о статусе субъектов Российской
Федерации и порядке его изменения.
Конституция Российской Федерации не устанавливает закры­
тый перечень предметов ведения субъектов Российской Федерации,
а предоставляет им возможность в соответствии с основами консти­
туционного строя и верховенством федерального законодательства
159
самостоятельно закреплять предметы ведения субъектов Российской
Федерации.
На основании частей 4 и 6 статьи 76 Конституции Российской
Федерации вне пределов ведения Российской Федерации, совмест­
ного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Фе­
дерации, республики, края, области, города федерального значения,
автономная область и автономные округа осуществляют собственное
правовое регулирование, включая принятие законов и иных норма­
тивных правовых актов. В случае противоречия между федеральным
законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Фе­
дерации, изданным по предметам ведения субъекта Российской Фе­
дерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской
Федерации.
Следовательно, федеральные органы государственной власти не
вправе осуществлять правовое регулирование вопросов, не относя­
щихся к ведению Российской Федерации и совместному ведению
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Одна­
ко субъект Российской Федерации вправе в случае согласия орга­
нов государственной власти Российской Федерации делегировать
конкретные предметы собственного ведения в совместное ведение
с Российской Федерацией на основании Договора о разграничении
предметов ведения и полномочий. Данное положение основано на
статье 73 Конституции Российской Федерации, установившей, что
вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Россий­
ской Федерации по предметам совместного ведения Российской Фе­
дерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской
Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
В отечественной правовой и политологической литературе неред­
ко ставится вопрос о «целесообразности» статьи 72 Конституции Рос­
сийской Федерации. Представляется, что закрепление в Конституции
Российской Федерации обширного перечня предметов совместного
ведения имеет исключительно важное значение для становления фе­
дерализма в России, поскольку наличие статьи 72 означает сохране­
ние предмета для диалога и поля для взаимодействия федерации и
ее субъектов. Фактически осуществляя взаимодействие по предметам
совместного ведения, федерация и субъекты проходят практическое
обучение принципам и технологиям федерализма.
Безусловно, в ходе любого взаимодействия возможны порой очень
серьезные конфликты и противоречия, вопрос в том, как использо­
вать их энергетику. Идея снизить объем конфликтных ситуаций пу­
тем сужения самого поля взаимодействия федерации и ее субъектов
видится непродуктивной и даже опасной для внутреннего единства
государства. Конфликт — это прежде всего сигнал для федерального
Центра, позволяющий своевременно произвести необходимые право160
вые и институциональные усовершенствования в динамично развива­
ющейся системе федеративных отношений.
Разграничение предметов ведения и полномочий между названны­
ми органами государственной власти производно от разграничения
предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами
(ст. 71, 72, 73 Конституции России). Оно осуществляется Конститу­
цией Российской Федерации, Федеративным и иными Договорами о
разграничении предметов ведения и полномочий, а в системе испол­
нительной власти — также с помощью Соглашений между федераль­
ными органами исполнительной власти и органами исполнительной
власти субъектов Федерации. Федеральным законом устанавливаются
полномочия органов государственной власти в сфере совместного ве­
дения Российской Федерации и ее субъектов.
В результате исследования мы пришли к выводу, что если прин­
цип разграничения предметов ведения и полномочий есть константа
федеративного устройства, то его воплощение происходит с учетом
конкретных исторических реалий и находится в развитии во времени,
в пространстве и по кругу субъектов Федерации. Это отчетливо вы­
разилось в динамике разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и ор­
ганами государственной власти ее субъектов в период с марта 1992
года (подписание Федеративного договора) и подписанием (26 июня
2007 г.) и утверждением (от 24 июля 2007 г.) последнего Договора
о разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государ­
ственной власти Республики Татарстан.
В течение данного исторического периода, маятник развития
федерализма переменно курсировал между договорным и конституци­
онным федерализмом.
Мы считаем, что одним из важнейших условий стабильного функ­
ционирования и планомерного развития федеративного государства
являются взвешенно и сбалансированно построенные правоотноше­
ния между центральной государственной властью и органами госу­
дарственной власти субъектов; их четкое юридическое закрепление с
распределением предметов ведения и полномочий, в первую очередь
на конституционном уровне, с использованием договорным методов
регулирования для вспомогательных целей.
В соответствии с нормами Основного Закона в России разделяются
предметы исключительного ведения Российской Федерации, входящих
в ее состав субъектов, а также Предметы их совместного ведения.
Отнесение Конституцией Российской Федерации целого ряда во­
просов к предмету совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Федерации на практике вызывает определенную сложность.
Например, невозможность установить орган государственной вла161
276 -6
сти, ответственный за тот или иной вопрос, возложения на виновное
должностное лицо юридической ответственности. Различные субъек­
ты Российской Федерации решают возникающие в этой сфере про­
блемы по-разному, что препятствует формированию единообразного
правоприменения в рамках всего государства. Это обстоятельство вы­
зывает большую обеспокоенность.
Кроме того, зачастую субъекты Федерации по вопросам, отнесен­
ным к совместному ведению, принимают практически идентичные
нормативные акты, не привносящие в правовое поле новых, уточня­
ющих, разъясняющих положений, что является нецелесообразным и
бессмысленным.
Конституционная модель разграничения компетенции в Россий­
ской Федерации, как уже отмечалось, исходит из трехчленного раз­
граничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее
субъектами309.
К федеральному ведению Основной закон относит те предметы,
освоение которых необходимо для обеспечения общих интересов все­
го многонационального народа России и сохранения государственно­
го единства. Сформулированные Конституцией предметы совместного
ведения Федерации и ее субъектов предполагают реализацию по ним
полномочий как федеральных органов государственной власти, так
и органов государственной власти субъектов Российской Федерации
с учетом региональных и общенациональных интересов, с использо­
ванием механизмов согласования действий. За пределами предметов
ведения Федерации и полномочий федерал ьных органов государствен­
ной власти по предметам совместного ведения субъекты Российской
Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Не раскрывая содержания перечисленных исчерпывающим об­
разом предметов совместного ведении Российской Федерации и ее
субъектов, закрепленных в статье 72 Конституции, обратим внимание
на некоторые предметы, которые позволяют толковать их неоднознач­
но и затрудняют разграничение полномочий органов государственной
власти двух уровней.
В большинстве случаев разграничение полномочий по конкретно­
му предмету совместного ведения содержится в текущем федеральном
законодательстве, а также во внутрифедеральных договорах и согла­
шениях. Примером является Договор «О разграничении предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Рос­
сийской Федерации и органами государственной власти Республики
Татарстан», заключенный 26 июня 2007 в г. Москве, в последующем
утвержденный Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 199-ФЗ.
Вопрос о разграничении полномочий по предметам совместного
ведения представляется наиболее сложным вопросом: российского
федерализма, как в научном смысле, так и в смысле практической
162
осуществимости, так как статья 72 Конституции имеет слишком об­
щую редакцию, из которой трудно сделать вывод, какие конкретно
полномочия в различных областях общественной жизни имеют орга­
ны государственной власти Российской Федерации, а какие — органы
государственной власти ее субъектов.
Особенность данной группы полномочий органов государствен­
ной власти субъектов РФ состоит в том, что они при осуществлении
правового регулирования по вопросам совместного ведения должны
руководствоваться нормативными основами, установленными феде­
ральной властью и не могут выходить за их рамки. К этому обязывает
ч. 2 ст. 76 Конституции России, закрепляющая приоритет федераль­
ных законов в сфере совместного ведения.
По предметам совместного ведения федерация должна устанавли­
вать общие начала, т. е. важнейшие, главные, наиболее существенные
положения, без детальных указаний о порядке реализации полно­
мочий органов субъектов Российской Федерации, которые вправе
осуществлять непосредственное и, как правило, оперативное управ­
ление, по своему усмотрению детализируя федеральные правовые
начала, наполняя их конкретным содержанием. В подобном случае
общефедеральные законы, как справедливо отмечал А.И. Лепешкин,
дополняются законами субъектов федерации и в единстве с ними
регулируют определенный круг вопросов, составляющих сферу со­
вместной деятельности310. При этом статутный федеральный закон,
устанавливающий «общие принципы» и «общие вопросы» в той или
иной сфере совместного ведения, может дополняться другими феде­
ральными законами311.
В науке является спорным вопрос о том, может ли субъект фе­
дерации осуществлять правовое регулирование в сфере совместного
ведения, если данные отношения уже урегулированы федеральным
законодателем. Наиболее общим мнением, представленным в юриди­
ческой литературе по данной проблеме, является следующее: субъект
федерации вправе законодательствовать в урегулированной федераци­
ей сфере совместного ведения, но объем его полномочий определяется
по «остаточному» принципу312. Федерация может обозначить для за­
конодательства субъектов основные направления или издать правовые
предписания, имеющие непосредственное действие. При этом феде­
ральный законодатель может обязать субъекта Федерации принять
конкретный нормативный правовой акт, определяющий специфику
применения федерального закона или диспозитивными нормами раз­
решить субъекту принять свой нормативный акт, если для этого суще­
ствуют объективные условия.
Уточнение пределов собственного регулирования, субъектов Рос­
сийской Федерации практически осуществляется в процессе издания
федеральных законов, конкретизирующих положения Конституции.
163
Не вызывает сомнения утверждение о том, что «по вопросам со­
вместного ведения в части, относимой к полномочиям федерального
центра, центр должен осуществлять опережающее законодательное
регулирование»313. По мнению С.В. Нарутто вопросам совместного ве­
дения федерация должна опережающе законодательствовать в случа­
ях, если: во-первых, вопрос не может быть эффективно урегулирован
законодательством отдельных субъектов; во-вторых, регулирование
вопроса законом субъекта могло бы нанести ущерб интересам других
субъектов или общим интересам; в-третьих, этого требует соблюдение
правового и экономического единства, в частности, соблюдение еди­
нообразия условий жизни на большей территории, нежели территория
субъекта. В данном случае ученым приведена зарубежная практика, в
частности, германская.
Опережающее федеральное правовое регулирование по пред­
метам совместного ведения позволяет избежать проблем, порожда­
емых принятием региональных законов в отсутствие федеральных.
Изданный в последующем необходимый федеральный закон требует
приведения в соответствие с ним уже не одного регионального зако­
на, а целой цепочки основанных на нем актов субъектов Российской
Федерации, что, несомненно, затрудняет правоприменительную прак­
тику и требует серьезных усилий по восстановлению положения тех
участников отношений, которые претерпели определенные негатив­
ные последствия от применения региональных актов.
Необходимо отметить, что федеральное законодательство в
России нередко регулирует отношения по предметам совместного ве­
дения столь полно и подробно, что никакой их конкретизации уже не
требуется.
Достаточно спорным представляется вопрос о пределах уста­
новления в федеральных законах полномочий органов субъектов РФ
по предметам совместного ведения. Б.С. Крылов, например, полагает,
что такое установление вообще неправомерно, так как по смыслу ст.
73 Конституции эти полномочия являются «остаточными»314. Данная
точка зрения представляется излишне категоричной, хотя далее автор,
несомненно, делает правильный вывод о том, что установление в те­
матическом федеральном законе исчерпывающего перечня полномо­
чий федеральных органов в той или иной сфере совместного ведения
может избавить федерального законодателя от необходимости приво­
дить перечень полномочий органов субъектов федерации.
Не менее проблемной представляется ситуация, когда по предме­
там совместного ведения отсутствует федеральный закон. Отношения
по предметам совместного ведения могут регулироваться региональ­
ным законодательством постольку, поскольку они не урегулированы
федеральным, т. е. в данном случае компетенция презюмируется за
субъектом федерации. В случае расхождения закона субъекта федера­
164
ции с принятым в последующем федеральным законом, первый, безус­
ловно, должен быть приведен в соответствие со вторым.
В данном случае, примером может послужить принятый еще в 1992
году Экологический кодекс РБ, а общефедерального кодифицирован­
ного акта в области экологии до настоящего времени не принято.
Ранее действовавший Федеральный закон «О принципах и поряд­
ке разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государ­
ственной власти субъектов Российской Федерации», восприняв пра­
вовые позиции Конституционного Суда РФ, в свое время, в п. 2 ст. 12
закрепил принцип допустимости опережающего правового регулиро­
вания субъектами федерации вопросов совместного ведения при усло­
вии последующего приведения региональных законов в соответствие с
принятым федеральным законом.
Вместе с тем, федеральный законодатель при принятии Федераль­
ного закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной вла­
сти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ
продолжил «движение» в данном направлении. Согласно ч. 2 ст. 3
указанного закона «субъекты Российской Федерации вправе осущест­
влять собственное правовое регулирование по предметам совместного
ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответ­
ствующего федерального закона законы и иные нормативные право­
вые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в
соответствие с данным: федеральным законом в течение трех меся­
цев».
Ситуацию по опережающему правотворчеству субъектов Россий­
ской Федерации многие ученые считают необходимой и целесоо­
бразной315. На наш взгляд, эта ситуация вынужденная, обусловленная
медлительностью федерального законодателя и другими факторами.
Она не может быть целесообразной в нормальных условиях стабиль­
ного развития государства, потому что порождает проблемы, связан­
ные с приведением различающихся региональных законов большого
количества субъектов в соответствие с федеральными законами, с увя­
зыванием получивших законодательное подкрепление интересов ре­
гионов с общероссийскими интересами, с задействованием механизма
единения разобщенного правового пространства.
Между тем анализ регионального законодательства по предметам
совместного с Российской Федерацией ведения свидетельствует о том,
что нормативные акты субъектов РФ, принятые в развитие общих
положений федерального закона, не всегда отражают специфику ре­
гиона, а по многим позициям полностью копируют, дословно воспро­
изводят его положения, что можно рассматривать как вмешательство
в федеральную компетенцию.
165
Таким образом, вопрос распределения предметной компетенции
между Российской Федерацией и ее субъектами является достаточно
сложным и неоднозначно решаемым представителями государствен­
но-правовой науки. В силу того, что это стержневой вопрос в разви­
тии российской федеративной государственно-правовой системы, его
решение требует максимальных усилий политикой законодателей и
ученых для устранения коллизий, создающих угрозу конституционной
безопасности России329.
В процессе политико-правового развития России сложилась
специфическая модель федерализма, которая несмотря на имеющиеся
проблемы, сохранила главный признак федеративной модели государ­
ства - принцип разделения государственной власти между федераль­
ным Центром и субъектами Российской Федерации.
4. Двухуровневая законодательная политика
федеративного государства
В федеративном государстве законотворческий процесс имеет свои
характерные черты, среди которых одной из основных является од­
новременное формирование двухуровневого законодательства — фе­
дерального и субъектов Федерации. Принимаемые законы должны
учитывать двухуровневые политические процессы, происходящие в
федеративном государстве.
В Российской Федерации сегодня идут два параллельных взаимос­
вязанных процесса: по горизонтали — усиление центральной и ре­
гиональной исполнительной власти, с одной стороны, и с другой
— снижение роли и влияния палат Федерального Собрания, реги­
ональной власти (в том числе и российских легислатур) на развитие
государства и территорий. В современных политических условиях,
благодаря широкому использованию центральными органами ис­
полнительной власти административного ресурса в период выборов
депутатов в Государственную Думу, активному вмешательству в за­
конотворческую деятельность палат Федерального Собрания Россий­
ской Федерации при принятии необходимых исполнительной ветви
власти законов, проявляются признаки централизации государствен­
ной власти по вертикали. Подобные процессы мы наблюдаем и на
втором - региональном уровне власти. Закономерность протекания
этого процесса для общества, которое продолжает переживать слож­
ные политико-трансформационные процессы, на наш взгляд, оче­
видна, но движется в сторону унитаризма. Двухуровневая система
законодательства этому препятствует.
Двухуровневая структура управления и, соответственно, двухуров­
невая система законодательства федеративного государства заклады­
вается в процессе его формирования, который охватывает институты
166
власти, правовую систему и общество. Наиболее распространенными
в мире являются два способа образования федерации — путем само­
организации «снизу» и организации «сверху». В первом случае — это
добровольное объединение суверенных государств, которые по вза­
имному согласию отказываются от своего суверенитета, наделяя еди­
ный центр федеральной власти полномочиями, что закрепляется в
конституции, не подлежащей пересмотру в одностороннем порядке.
Во втором случае формирование федерации предполагает договорные
процедуры между бывшим единым центром и вновь возникшими цен­
трами власти на периферии. Но и в первом, и во втором случае субъ­
екты, входящие в федерацию, оставляют за собой часть властных (в
том числе — законодательных) полномочий.
Двухуровневое законотворчество в федеративном государстве
— это сложное многоотраслевое образование, в котором много раз­
ночтений, ошибок, несогласованностей, конфликтующих норм и
институтов, где одновременно действуют разноуровневые акты, пе­
реплетаются вертикальные и горизонтальные тенденции. В России
этот процесс происходит в значительной степени стихийно и не
всегда согласованно между Федеральным центром и его субъекта­
ми.
Политические и правотворческие процессы идут бок о бок и взаимо-детерминированы. Это ярко проявляется на примере России.
Модель развития двухуровневой законодательной политики в
значительной мере предопределена типом развития государствен­
ности и условиями развития общества. Мировой опыт показывает,
что в различные периоды развития федеративного государства пре­
обладают разные модели федерализма, а следовательно, и разные
уровни законодательной компетенции Центра и регионов и уровни
взаимного влияния государственной политики и законотворческого
процесса.
Двухуровневая законодательная политика федеративного госу­
дарства — это процесс законодательной деятельности федерального
парламента и парламентов субъектов федерации (легислатур), осу­
ществляющих свою деятельность на основе конституционных и/
или договорных положений о разграничении предметов ведения и
взаимном делегировании законодательных полномочий.
Законотворческая деятельность федерального парламента опре­
деляется влиянием как общемировых, так и внутригосударственных
политических процессов. Законотворчество легислатур определяется
влиянием общефедеральных политических процессов, законотвор­
ческой деятельностью федерального парламента и направлениями
политики органов власти субъекта федерации.
В федеративных государствах, несмотря на господство в современ­
ных федерациях тенденций по усилению исполнительной власти и
167
ограничению власти законодательной, парламенты, будучи главным
законотворческим органом, оказывают весомое (а порой и определя­
ющее) воздействие на законодательную политику государства.
Большое значение для существования федерации имеет установле­
ние принципов разграничения законодательной компетенции между
центром и субъектами. Субъекты федерации наделяются, в пределах
установленной для них компетенции, правом издания законодатель­
ных актов. Эти акты действуют только на территории субъекта федера­
ции и должны соответствовать союзному законодательству. Принцип
приоритета общефедерального закона является всеобщим для всех без
исключения федераций, и соответствующие нормы закреплены в кон­
ституциях.
Законотворческая деятельность парламентов двух уровней («центррегион») в федеративном государстве отражает и законодательно за­
крепляет государственную и региональную политику, существующие
реалии и перспективу развития во всех сферах жизни общества. При­
чем, особенно ярко этот процесс проявляется в периоды реформиро­
вания государства, что мы видим на примере Российской Федерации.
В то же время существует практика, когда парламенты законодатель­
но (де-юре) закрепляют уже существующие де-факто политические и
исторические реалии.
Одним из центральных направлений государственной политики,
формой ее выражения является правотворчество. Правотворческая де­
ятельность является переводом объективных законов общественного
развития на язык политических решений, облеченных в соответству­
ющую юридическую форму. «Обычно сложившаяся в жизни норма
реального поведения предшествует правовым предписаниям. В законе
часто закрепляется то, что уже оправдало себя на практике, сформи­
ровалось как оптимальная форма поведения»317. По определению А.С.
Пиголкина, правотворческий процесс - это «порядок осуществления
юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубли­
кованию нормативного акта, которые процессуально оформлены,
юридически опосредованы, носят официальный характер»318.
Составная часть правотворчества — законотворчество, осущест­
вляемое в федеративных государствах законодательными (пред­
ставительными) органами государственной власти двух уровней.
Законотворчество предполагает у законодателей не только общую
культуру, но требует от них специальных знаний, определенных на­
выков, овладения искусством формирования и формулирования за­
конодательных актов. Эти знания в мировой юридической теории
и практике именуются законодательной техникой, представляющей
собой определенную систему требований при создании нормативно­
правовых актов и их систематизации. Овладение этими знаниями в
процессе законотворчества позволяет создавать научно-обоснованные
168
и технически совершенные законодательные акты, отвечающие на­
зревшим потребностям общественного прогресса.
Итогом законотворчества, его результатом выступает закон. Но
этот итог — лишь промежуточный, первичный результат, вслед за ко­
торым наступает действие самого закона, заключающееся в практиче­
ском регулировании соответствующих общественных отношений.
Значительная роль законодательства в жизни личности и общества
предполагает знание того, каким образом оно создается, формируется
и развивается, в чем суть законотворчества. Без такого знания исклю­
чается сколько-нибудь успешная деятельность по созданию законов и
подзаконных актов, призванных служить задачам обеспечения свобо­
ды личности и прогресса общества и государства.
Законотворческий процесс протекает в определенных формах и
может быть разбит на этапы. Большинство ученых, определяя зако­
нотворчество как процедуру официального происхождения проекта
законодательного акта в парламенте, выделяют стадии законодатель­
ной инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубли­
кование. Другие (например, А.Г. Братко и В.В. Лазарев319) помимо
стадии законодательной инициативы выделяют и такие стадии, как
«решение компетентного органа о необходимости изучения акта,
выработка его проекта, включение в план законопроектных работ и
т. п.; разработка проекта нормативного акта и его предварительное
обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в том органе,
который уполномочен его принять; принятие нормативного акта; до­
ведение содержания принятого акта до его адресата»320.
По мнению Исакова В.Г., проблему подготовки и принятия за­
конов в правовом государстве можно разделить на три проблемы: за­
конодательной политики; организации законодательного процесса;
юридической техники321.
Представляется, что наиболее удачным является широкое пони­
мание законотворчества, т. е. включение в этот процесс деятельности
других государственных органов, общественных организаций, широ­
ких кругов общественности. На основании такого понимания и более
развернутой является классификация стадий правотворческого про­
цесса, предложенная И.Л. Дюрягиным и А.С. Пиголкиным. Авторы
выделяют стадии двух основных этапов правотворчества. Первый
— «... предварительное формирование государственной воли, внеш­
не выражается в составлении проекта нормативного акта». Здесь они
выделяют ряд этапов: принятие решения о разработке проекта, под­
готовка проекта, его обсуждение, согласование и доработка. Второй
— «... официальное возведение государственной воли в норму права, т.
е. издание нормативного акта. Сюда мы относим внесение проекта на
обсуждение правотворческого органа, непосредственное обсуждение
проекта, принятие нормативного акта и его опубликование»322.
169
Перечисленные стадии присущи всем видам правотворчества. Наи­
более полно они проявляются при принятии законов высшими зако­
нодательными органами государства. Законотворческий процесс — это
особая процедура юридического оформления воли народа и полити­
ки государства в конкретных исторических условиях323. Посредством
законотворчества претворяется в жизнь политический курс страны,
юридически оформляются социально-экономические задачи государ­
ства, а также стратегия и тактика их выполнения. С помощью права
общество проводит социальную, экономическую, международную,
правовую и иную политику, под которой, как известно, понимается
определенная область взаимодействия между классами, нациями, на­
родами, партиями, государством, гражданами и их объединениями.
Проявление политики в функционировании двухуровневой зако­
нодательной системы федеративного государства исследовано хотя
и разносторонне, но все же пока недостаточно полно. Нет научных
трудов, где бы данная проблема рассматривалась во всей совокуп­
ности присущих ей общих черт и особенностей. Проблема эта много­
аспектна, и мы предпринимаем попытку дать всесторонний анализ
обоюдного проявления законотворческих и политических процессов в
условиях федеративного устройства государства.
Законотворчество — это специальная деятельность компетентных
органов, завершающая процесс правообразования, в результате кото­
рой приобретает юридическую силу и вступает в действие закон, ко­
торый в правовом государстве должен занимать высшее место среди
всех источников права, быть основой всей правовой системы, основой
законности и правопорядка.
Анализ федеративной модели государства представляет важным
различать федерализм, как процесс построения федеративного госу­
дарства и федерацию — как систему политических институтов, обеспе­
чивающих данный тип государственно-территориального устройства.
При анализе любой национальной модели федеративного государства
с его правовой системой, органами государственного управления бо­
лее логичным представляется использование термина «федерация»,
поскольку именно он в данном случае характеризует систему пред­
писанных законодательством данной страны взаимоотношений двух
уровней государственной власти324.
В результате изучения законотворческой политики Российской Фе­
дерации и ее субъектов мы пришли к выводу, что в Российской Феде­
рации сегодня идут два параллельных двухуровневых взаимосвязанных
процесса: по горизонтали -- усиление центральной и региональной
исполнительной власти с одной стороны, и с другой — снижение роли
и влияния палат Федерального Собрания, региональной власти (в том
числе и российских легислатур) на развитие государства и территорий.
В современных политических условиях, благодаря широкому исполь­
170
зованию центральными органами исполнительной власти администра­
тивного ресурса в период выборов депутатов в Государственную Думу,
активному вмешательству в законотворческую Деятельность палат Фе­
дерального Собрания Российской Федерации при принятии необхо­
димых исполнительной ветви власти законов, усилились тенденции
на свертывание демократических институтов российского общества,
происходит централизация государственной власти по вертикали. По­
добные процессы мы наблюдаем и на втором — региональном уров­
не власти. Закономерность протекания этого процесса для общества,
которое продолжает переживать сложные политико-трансформацион­
ные процессы, на наш взгляд, очевидна, но несет в себе опасность
новой трансформации государства из начавшего складываться феде­
ративного демократического и правового в унитарное.
Анализ законодательства субъектов Федерации свидетельствует о
том, что системы их органов государственной власти имеют больше
сходства с федеральной системой органов государственной власти, не­
жели различий. Дтительное отсутствие федерального закона об общих
принципах организации государственной власти в субъектах Федера­
ции побудило их к созданию систем органов власти в соответствии с
собственными представлениями. В последнее время эта система пре­
терпевает существенные изменения, обусловленные, в том числе, и
новым федеральным законодательством. Представляется, что меры
Президента РФ по приведению в соответствие федерального и ре­
гионального законодательства, процесс укрепления государственного
суверенитета еще не завершены325.
Таким образом, в современных российских условиях уровень раз­
вития конституционно-правовых основ субъектов федерации и их
практическое воплощение зависят от многих факторов. Определяю­
щим в этом случае является уровень компетенции, взятый регионом в
соответствии с положениями Конституции Российской Федерации и
отраженными в его Основном законе (уставе, конституции), а также
(в случае если таковой подписан и действует) в двустороннем догово­
ре между федеральными и региональными органами власти о разгра­
ничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий.
Одной из основных черт России как федеративного государства
является и двухуровневая парламентская система, поскольку, наряду
с Федеральным Собранием Российской Федерации, в стране функци­
онируют парламенты субъектов. Их статус, функции и организация
деятельности в основных чертах схожи с соответствующими элемен­
тами статуса зарубежных легислатур и закреплены в их конституциях
и уставах326. То есть, система законодательных, как и других реги­
ональных органов власти устанавливается и регламентируется субъ­
ектами федерации самостоятельно, но в соответствии с основами
конституционного строя России и общими принципами организации
171
представительных и исполнительных органов государственной власти,
установленными федеральными законами (ч. 1 ст. 77 Конституции
РФ).
«Законотворчество — основа всей правовой системы России,
главный регулятор общественных отношений»327. В рамках единого
правового поля России практически уже сложилась система законот­
ворчества, состоящая из двух связанных подсистем, единство которых
обеспечивается
конституционными
принципами.
Естественно,
что
развитие законодательства на федеральном и на региональном уров­
нях должно быть согласованным.
Важнейшей функцией законодательного органа субъекта Федера­
ции по Конституции РФ является собственное правовое регулиро­
вание, что является одной из главных составляющих российского
федерализма.
Впервые в истории России возникло многоуровневое правовое
поле, в котором в качестве самостоятельного регулятора обществен­
ных отношений выступают законодательные (представительные) ор­
ганы власти российских регионов. Прежде всего, законодательным
органам предоставлено право принимать свою конституцию (устав) и
этим правомочием обусловлено их право участвовать в определении
статуса субъекта Российской Федерации. Наряду с этим, Конституция
России предоставляет законодательным органам субъекта право при­
нимать свои законы в пределах ведения, а также право законодатель­
ной инициативы по федеральному законодательству, что реализуется
путем внесения законопроектов в Государственную Думу.
Таким образом, законотворчество субъектов Федерации — это не
только важнейшая форма реализации полномочий субъекта, но и
один из признаков государственно-правовой природы субъекта Рос­
сийской Федерации. Объем и пределы нормотворчества в субъекте
Федерации зависят от разграничения предметов ведения и полномо­
чий между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти ее субъектов, что определено
статьями 5, 71, 72, 73, 76 Конституции России, соответствующим
федеральным законодательством. Собственное правовое регулирова­
ние субъекта Федерации, то есть осуществляемое вне пределов веде­
ния Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее
субъектов, составляет ядро правового статуса субъекта Федерации.
Возможности нормотворчества у субъекта широкие - как в пределах
собственного правового регулирования, так и в сфере совместного
ведения. В частности, по десяти отраслям законодательства: админи­
стративному, административно-процессуальному, трудовому, семей­
ному, жилищному и др.
В соответствии с действующим федеральным законодательством
легислатуры имеют право законодательной инициативы и на феде­
172
ральном уровне в пределах своей компетенции по предметам совмест­
ного ведения. Так Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ
«Об общих принципах организации законодательных (представитель­
ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» (с изм. и доп. от 29 июля 2000 г., 8 февраля
2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г., 4 июля 2003 г.) в ст. 26.4
предусматривает участие органов государственной власти субъекта
Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой Фе­
дерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных
законов по предметам совместного ведения328.
Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения
после их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания
Российской Федерации (далее - Государственная Дума) направляют­
ся в законодательные (представительные) и высшие исполнительные
органы государственной власти субъектов Российской Федерации для
представления ими в Государственную Думу в тридцатидневный срок
отзывов на указанные законопроекты. Если законодательные (пред­
ставительные) и высшие исполнительные органы государственной
власти субъектов Российской Федерации более, чем одной трети субъ­
ектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответ­
ствующего федерального закона, по решению Государственной Думы
создается согласительная комиссия.
Отзыв органов государственной власти субъекта Российской Фе­
дерации на проект федерального закона по предметам совместного
ведения считается положительным в случае, если законодательный
(представительный) и высший исполнительный органы государствен­
ной власти субъекта Российской Федерации выскажутся за принятие
данного проекта федерального закона.
Если мнения законодательного (представительного) и высшего ис­
полнительного органов государственной власти субъекта Российской
Федерации разделились, следует считать, что мнение органов государ­
ственной власти субъекта Российской Федерации не выражено.
Отзыв законодательного (представительного) органа государствен­
ной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального
закона по предметам совместного ведения оформляется постанов­
лением указанного органа, а высшего исполнительного органа госу­
дарственной власти — подписывается высшим должностным лицом
субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполни­
тельного органа государственной власти субъекта Российской Феде­
рации).
Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения,
принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в
законодательные (представительные) органы государственной власти
субъектов Российской Федерации для представления в Государствен­
.173
ную Думу поправок к указанным законопроектам в тридцатидневный
срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопро­
ектов во втором чтении не допускается.
В этих условиях, естественно, повышается роль парламентов субъ­
ектов Российской Федерации (легислатур), которые непосредственно
участвуют в законодательном закреплении уровня компетенции и, тем
самым, в развитии конституционно-правовых основ региона. Кроме
того, результаты законотворческой деятельности легислатуры, опреде­
ляя и закрепляя направления внутренней региональной политики и
политики в отношении федерального центра, являются важнейшим
показателем уровней общественно-политического, правового и соци­
ально-экономического развития региона, а в совокупности всех регио­
нов оказывают во многом определяющее влияние на степень развития
федеративных отношений в России в целом.
По аналогии с системой сдержек и противовесов, разработанной
применительно к трем ветвям власти, должна быть создана подобная
система в отношении всех уровней организации публичной власти в
федеративном государстве. При этом каждая сторона федеративных
отношений должна иметь возможность привлечь другую сторону к от­
ветственности»329.
В частности М.В. Столяров отмечает, что: «Ответственность Фе­
дерации и ответственность ее субъектов не могут быть раздельными.
Суть ответственности заключается в том, что она должна быть разде­
ленной, обеспечивающей сквозную и сбалансированную ответствен­
ность Российской Федерации, ее субъектов, территорий местного
самоуправления перед населением за невыполнение возложенных
функций и нарушение законов. Только такая система эффективно
обеспечит защиту человека и населения от ненадлежащего осущест­
вления власти и произвола властей каждого уровня.
Существует значительная разница в уровне влияния центральной
власти на правовую политику субъектов Российской Федерации в
зависимости от их конституционного статуса. Если на края, области,
автономные территории, города федерального значения серьезное
влияние оказывает государственная внутренняя политика федерально­
го центра по отношению к регионам федерации, то законотворчество
в национальных территориальных образованиях Российской Федера­
ции сегодня продолжает стремиться к большей самостоятельности и
по-прежнему предпринимает попытки (хотя и намного меньше, чем
в 90-е гг. прошлого века) вторгаться в законодательную компетенцию
федерального центра, объясняя свое стремление необходимостью за­
конодательно регулировать те или иные общественно-политические и
социально-экономические процессы в регионе, поскольку федераль­
ный центр «опаздывает» с принятием конкретного законодательного
акта. При этом необходимо помнить, что на направления политики (в
174
том числе и в области законотворчества) в национальных республиках
очень большое влияние оказывают местные этнополитические фак­
торы. Эта ситуация требует дальнейшего разрешения. В то же время
в связи с усилением авторитарных тенденций в центральном руко­
водстве Российской Федерации в последние 5-6 лет мы наблюдаем и
встречный процесс — вторжение федерального центра в правовое поле
субъектов Российской Федерации.
Для более полного раскрытия темы о степени взаимного влияния
процесса законотворчества и политических реалий нам необходимо
обратить внимание и на такое явление, как лоббирование330 интересов
различных общественных групп. Лоббисты - представители интересов
крупного и среднего торгово-промышленного, банковского капитала,
политических партий, движений и т. д., которые стремятся устано­
вить связь с парламентарием и повлиять на его позицию при реше­
нии конкретного вопроса в комитете (комиссии) или палате. То есть
лоббисты, проводя через парламент нужные им решения, во многом
определяют направления политики государства. Лоббистская деятель­
ность приняла столь широкие масштабы, что некоторые государства
сочли целесообразным законодательно закрепить процессы лоббиро­
вания, чтобы ввести их в определенные рамки.
Таким образом, подводя итоги теоретико-концептуальным основа­
ниям исследования вопросов взаимосвязи законотворчества, федера­
лизма, политики, мы можем сделать следующие выводы.
Проявление политики в функционировании двухуровневой зако­
нодательной системы федеративного государства исследовано хотя
и разносторонне, но все же пока недостаточно полно. Нет научных
трудов, где бы данная проблема рассматривалась во всей совокуп­
ности присущих ей общих черт и особенностей. Проблема эта много­
аспектна, и мы предпринимаем попытку дать всесторонний анализ
обоюдного проявления законотворческих и политических процессов в
условиях федеративного устройства государства.
России и ее субъектам, несомненно, необходимо учитывать ми­
ровой опыт законотворческой деятельности и использовать наиболее
приемлемые элементы для дальнейшего успешного продвижения по
пути строительства правового государства и укрепления демократии,
реформирования федеративных отношений, развития двухуровневой
законодательной системы, соблюдая конституционные и договорные
нормы, интересы как федерального центра, так и составляющих Рос­
сию субъектов, права и свободы населяющих ее этносов и каждого
отдельного гражданина. С учетом особенностей развития России, на
наш взгляд, заслуживает внимания российских политиков и может
быть успешно применен опыт функционирования двухуровневых за­
конотворческих систем таких федеративных государств, как: США — в
разделении уровня компетенции федерального центра и регионов и в
175
законодательном регулировании лоббистской деятельности; ФРГ — в
порядке формирования и уровня компетенции верхней палаты феде­
рального парламента; Канады — в учете национально-территориально­
го принципа формирования и функционирования федерации; Индии
— в создании системы сдержек и противовесов во взаимоотношениях
между ветвями региональной власти.
Слепое копирование зарубежных моделей двухуровневого законот­
ворческого взаимодействия центра и субъектов федерации неприем­
лемо. Беря на вооружение отдельные детали из зарубежного опыта
законотворческого процесса, необходимо учитывать множество раз­
личных факторов: менталитет, уровень развития институтов граж­
данского общества, культуру, традиции, обычаи населяющих Россию
народов и многое другое, а также искать собственные пути федератив­
ного строительства.
176
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ДВУХ УРОВНЕЙ ВЛАСТИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ
КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ
1.
Оптимальное разграничение предметов ведения и взаимное
делегирование полномочий между федеральной и региональной властью
как условие развития института федерализма в России
Институт федерализма образовал второе измерение института раз­
деления властей. На этой ступени государство, ограниченное путем
разделения единой государственной власти на законодательную, испол­
нительную и судебную ветви, дополняется противовесом в лице субъ­
екта федерации. Важнейшим средством разделения государственной
власти по вертикали, на наш взгляд, является договор.
Роль договора в истории России в постсоветский период бесценна.
Именно договор 31 марта 1992 года, когда процессы распада СССР
имманентно перекинулись и на РСФСР331, в условиях начавшегося
«парада суверенитетов» и острых центробежных тенденций в Чечне
и Татарстане332, позволил «собрать» Россию, не дал ей распасться333.
10 апреля 1992 года документ был инкорпорирован в Основной закон
страны, решениями VI-го и VII-го Съезда Народных Депутатов были
внесены соответствующие изменения и дополнения334.
Договорное оформление взаимоотношений между центром и субъ­
ектами произвело юридическое разделение власти по вертикали.
Федеративный Договор закреплял суверенитет республик, опреде­
лял статус республик как самостоятельных участников международных
и внешнеэкономических отношений (ч. 2 ст. III Договора); землю,
недра и другие природные ресурсы объявлял достоянием: соответству­
ющих республик (ч. 3 ст. III Договора) и закреплял другие права за
участниками Договора335.
Договор носил компромиссный характер и был призван решить
проблему сепаратизма регионов. Документ был парафирован на фоне
эскалации Чеченского кризиса, конфликта между осетинами и ин­
гушами. В стране впервые не исключалась возможность применения
силы для восстановления территориальной целостности государства3"
36. Чечня после безуспешных попыток вступить в договорные отноше­
ния на особых условиях открыто взяла курс на отделение от России,
177
а Татарстан, пытавшийся еще до распада СССР повысить свой статус
до союзной республики, продолжил переговоры.
Как замечает В.В. Иванов, Федеративный Договор по своему пред­
мету и составу, учредительным не являлся, а лишь разграничивал
предметы ведения и закреплял соглашение Центральной и местных
властей337. С этим мнением можно поспорить, ибо по состоянию на
момент подписания Договора в нем приняли участие суверенные ре­
спублики. Последние и Центр произвели разделение власти (разгра­
ничили компетенцию), что и есть суть федеративного государства.
Подписанный Федеративный Договор понимался как состав­
ная часть Конституции338. Однако принятая Конституция в 1993 г.
не включила в себя Федеративный Договор целиком, ограничившись
включением отдельных его положений. Он не имеет равной юридиче­
ской силы с Конституцией. По юридической силе верховенство имеет
Конституция РФ, а уже затем Федеративный договор339. Таким обра­
зом, Россия превратилась из договорной в конституционно-договор­
ную федерацию.
Примечателен тот факт, что Конституция РФ была принята на
референдуме лишь с небольшим перевесом, необходимым для отно­
сительного большинства. Против нее проголосовали в целом более
трети субъектов РФ (среди них Башкортостан и Татарстан). Многими
сторонниками либеральных начал в государственном устройстве она
воспринималась отрицательно. Так, например, М.Ш. Шаймиев заяв­
лял, что «Конституция РФ соответствует декоративно-федеративному
государству»340. Конституция РФ не учитывала интересы субъектов
РФ (в вопросах о суверенитете и предметам ведения), что привело к
дальнейшему процессу дезинтеграции РФ и субъектов. Реальные по­
требности субъектов РФ в свободе не соответствовали уровню, очер­
ченному «сверху». Это обусловило дальнейшую договорную практику
в регулировании федеративных правоотношений.
В 1994 году трехлетний процесс переговоров между Российской
Федерацией и Республикой Татарстан завершился подписанием До­
говора «О разграничении предметов ведения и взаимном делегирова­
нии полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти Республики Татар­
стан», в соответствии с которым Республика Татарстан объединяется
с Российской Федерацией на основе Конституции РФ, Конституции
Республики Татарстан и данного Договора (посредством взаимного
делегирования полномочий)341. Документ носил компромиссный ха­
рактер, вернул в правовое поле России Республику Татарстан и стал
прецедентом для подобных соглашений между РФ и другими субъ­
ектами. Аналогичный Договор подписала Республика Башкортостан
и ряд иных республик. Этим событием ознаменовался второй этап
строительства федеративного государства.
178
Дальнейший договорной процесс переписал Конституцию РФ,
подтвердив тезис о том, что нормы Основного закона государства, в
частности ст. 71 и 72 Конституции РФ могут носить диспозитивный
характер. Данный процесс шел на фоне кровопролитной войны в Чеч­
не и экономического кризиса342.
Договорной путь достижения суверенитета был альтернативным
Чеченскому: его правильность была бесспорной. Поэтому, в пери­
од между 1994 и 2000 годами сложилась договорно-конституционная модель федерализма, с явным креном в пользу договорное™343.
Так, например, М.А. Аюпов, характеризуя политико-правовой статус
Республики Башкортостан данного периода пишет, что отношения
между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан носят
договорно-конституционный характер344.
В этот период и вплоть до 2000 года происходит развитие госу­
дарственности республик345, становление парламентаризма в субъектах
РФ346, активное формирование системы законодательства субъектов,
принимаются законы, кодексы. Нередко субъекты РФ в этом направ­
лении опережают РФ по предметам совместного ведения, в основном
из-за медлительности Российского парламента (в порядке опережаю­
щего нормотворчества).
Новый этап разграничения предметов ведения и полномочий, свя­
занный с именем В.В. Путина, можно определить как этап централи­
зации власти, усиление влияния Центра.
Федеральный Центр стал нарушать основы договорной федерации
— двусторонние договоры, мотивируя это тем, что будто они, во-пер­
вых, устарели исторически, во-вторых, они, якобы, выполнили свою
историческую миссию и, в-третьих, они не соответствуют Консти­
туции РФ, хотя на тот момент действовала уже другая — живая кон­
ституция России — двусторонние договоры. Начинается переход от
договорно-конституционной модели федерализма к конституционнодоговорной.
По состоянию на июль 2001 года имелось 42 договора. С. начала
2002 года некоторые субъекты РФ подписали договоры о прекраще­
нии действия договоров о разграничении предметов ведения и полно­
мочий между органами РФ и субъектов347. А к апрелю 2002 года, как
отмечает Президент РФ, из 42 субъектов, имевших договоры, 28 их
расторгли348. Явно, что во многих субъектах обозначилась тенденция
отказа от договорных отношений.
Процесс упорядочения федеративных отношений и становления
института федерализма и далее проявился в вопросах разграничения
федеральной и региональной компетенции. Для этого Президентом
РФ образуется специальная комиссия, для разработки проекта Кон­
цепции Федеративной реформы.
Результаты работы комиссии воплотились в принятии Федерально­
179
го закона от 4 июля 2003 года «О внесении изменений и дополнений
в Федеральный закон «Об общих принципах организации законода­
тельных (представительных) и исполнительных органов государствен­
ной власти субъектов РФ» в Федеральный закон № 184349, который
предусматривает наличие отдельной главы, посвященной принципам
разграничения полномочий между РФ ее субъектами350. Признается
утратившим силу Федеральный закон от 24 июля 1999 года «О прин­
ципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочии
между органами государственной власти РФ и органами государствен­
ной власти субъектов РФ»351.
По принятому закону, принципиальным является то, что разграни­
чению подлежат не предметы ведения, которые закреплены конститу­
ционно, а полномочия352.
Федеральный закон берет на себя функцию разграничителя пред­
мета совместного ведения: устанавливается перечень полномочий ор­
ганов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного
ведения (ст. 26-3 ФЗ № 184). Однако Законом допускается договорная
практика, но с рядом ограничений: если это обусловлено экономи­
ческими, географическими и иными особенностями субъекта РФ и в
той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем
установлено законом разграничение полномочий (ст. 26-7 ФЗ № 184).
Вводится процедура одобрения договоров законодательными орга­
нами. Первоначально одобрение происходит региональным парламен­
том, решение которого затем сообщается главой региона Президенту
РФ (ч. 4 ст. 26-7). После этого договор подписывается Президентом
РФ и главой региона и в течение 10 дней после подписания подле­
жит направлению в Государственную Думу и Совет Федерации для
утверждения его федеральным законом (ч.ч. 7-8 ст. 26-7).
Российская федерация, ставшая на путь истинного федерализма и
сделавшая в этом процессе смелые шаги в постсоветском временном
пространстве, на сегодня претерпевает стадию ожидания, обусловлен­
ную, на наш взгляд, попыткой пересмотра федералистких ценностей.
Некоторое время назад стал очевиден диктат федерального закона.
Хотя, как справедливо замечает Ф.М. Раянов, «демократическое феде­
ративное государство не должно и не может монополизировать правотворчество, а должно признавать и уважать правотворчество и иных
субъектов»353.
Данные проблемы объясняются действием различных факторов.
Во-первых, оппозициями подходов к устройству государства. Цен­
тральная власть, традиционно тяготеющая к недемократическим фор­
мам управления, окрепшая после долгого кризиса, использует свои
силы против федерализма. Регионы, в свою очередь исторически тя­
готеющие к децентрализации, не могуг всегда эффективно отстаивать
свои интересы у центральной власти (как в 1994-2000 гг.).
180
Позиции
Центра
объясняются
непониманием
предназначения
федерализма. В России не совсем осознается его позитивная роль в
сохранении целостности государства и его роли как естественного ис­
точника демократизации государственного устройства.
Как считает, Д.Дж. Элейзер, «жизненно важным для идеи феде­
рализма является наличие гражданского общества»354. Ученый, взяв
за основу западное общество, полагает, что современный федерализм
не проявился до тех пор, пока идея гражданского общества не стала
основополагающей. Гражданское общество отделено от государства, а
последнее не вмешивается в его дела. Однако в российских условиях
реализации данной концепции мешает бюрократия, которая, таким
образом, является другим препятствием строительства федеративного
государства в России. Развитие федеративного государства на совре­
менном этапе вошло в колею конституционно-договорной модели, с
явным креном в пользу Конституции РФ и минимизированным влия­
нием договора как источника федеративных правоотношений. Это не
сходится с принципами федерализма, важнейшим из которых являет­
ся договорность.
В этом плане примечательным является тот факт, что после от­
носительно недолгого периода централизации вертикали государ­
ственной власти, вновь наметилась тенденция усиления: договорного
начала в федеративных политико-правовых отношениях, находя­
щая свое проявление в подписании (в июне 2007 года) и приня­
тии (Федеральный закон от 24 июля 2007 года) нового Договора «О
разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государ­
ственной власти Республики Татарстан». Это подтверждает динамизм
развития института федерализма и востребованность федералистской
идеи в России.
По нашему мнению, в условиях строительства правового государ­
ства наиболее близок к реальному федерализму именно договорной
способ разграничения предметов ведения и полномочий, ибо он по­
зволяет выявить истинное волеизъявление сторон федеративно-пра­
вовых отношений.
Только договор при возникновении, изменении и прекращении
правоотношений учитывает, как правило, отличающиеся интересы
контрагентов355.
Важнейшим шагом на пути упорядочения взаимоотношений цен­
тра и регионов стадо принятие палатами Федерального Собрания в
1999 году двух основополагающих федеральных законов: «О принци­
пах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органа­
ми государственной власти субъектов Российской Федерации» (ныне
утратил силу, однако внес большую лепту в трансформацию процесса
181
перехода от договорного метода разграничения предметов ведения и
полномочий к законодательному) и «Об общих принципах организа­
ции законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации».
Особое значение для развития регионов имело принятие Феде­
рального закона «Об общих принципах организации законодатель­
ных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации». Это было вызвано тем,
что данный закон определил начало нового этапа во взаимоотноше­
ниях центра и регионов. Именно с его принятием активизировался
процесс приведения основных законов субъектов Федерации в со­
ответствии с Конституцией России. При этом надо отметить, что
легислатуры Российской Федерации порой намеренно шли на то,
что принимали законодательные акты, «влезая» в компетенцию фе­
деральной власти, т. к. политическая обстановка в регионе настоя­
тельно требовала принятия того и ли иного закона, а Федеральное
Собрание не торопилось с его принятием. В то же время были и на­
стоящие правовые «ляпы», когда регион поднимал в некоторых во­
просах свой статус до уровня суверенного государства. Например,
в соответствии с Конституцией (Основным законом) Республики
Тыва (ст. 63) Верховный Хурал (съезд депутатов республики) по ре­
комендации Великого Хурала (парламент) мог принимать решение
по вопросам войны и мира356. Подобные процессы в начале 90-х гг.
были характерны и для других национально-государственных обра­
зований Российской Федерации. Таким образом, на первоначаль­
ном этапе формирования федерации регионы закрепляли за собой
значительные права в области законодательной деятельности, при­
давая своим законам статус верховенствующих на своих террито­
риях.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах...»,
процесс приведения регионального законодательства в соответствие с
федеральным должен был продлиться до осени 2001 года, но он про­
должался еще и в 2003 году. Так, например, по данным Генерального
прокурора Российской Федерации на I полугодие 2003 года только
по Приволжскому федеральному округу в органах власти и судах на­
ходилось на рассмотрении еще 223 обращения прокуроров по этому
вопросу. Из них наибольшее количество было зафиксировано в ре­
спубликах Башкортостан (77), Мордовия (40), Татарстан (31), а также
в Кировской, Нижегородской и Самарской областях. В то же время
по итогам I полугодия 2003 года по заявлениям в суды и протестам
прокуроров в этом округе был приведен в соответствие с федераль­
ным законодательством 261 нормативный акт. Значительное их число
унифицировано в республиках Мордовия (58), Татарстан (30), Баш­
кортостан (28), Нижегородской области (38). Всего с 2000 г. приведе­
182
но в соответствие с федеральными законами 2732 нормативных акта
органов государственной власти субъектов Федерации Приволжско­
го округа. Среди региональных актов, приведенных в 2003 г. в соот­
ветствие с федеральным законодательством: Конституция и законы
Чувашской республики о фондах борьбы с преступностью, о государ­
ственных символах; Конституция и законодательные акты Республи­
ки Башкортостан о Государственном Собрании, о выборах, о местных
органах власти, органах местного самоуправления и др.; Лесной ко­
декс и законы Удмуртской республики о выборах депутатов Госсо­
вета, о системе органов государственной власти; Закон республики
Мордовия о государственной службе; законы Самарской области о
местном самоуправлении, о бюджетном устройстве и бюджетном про­
цессе, о Самарской Губернской Думе; Закон Пензенской области об
административной ответственности за изготовление, хранение, сбыт,
приобретение крепких спиртных напитков домашней выработки и со­
держание притонов и другие.
Остановимся подробнее на основных положениях Федерального
Закона «Об общих принципах организации законодательных (пред­
ставительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации». В научной литературе высказы­
вается мнение, что данный закон фактически ограничил полномочия
законодательных органов власти субъектов Федерации, и мы считаем
это утверждение абсолютно верным, т. к. данный закон определил:
основные положения образования, формирования и принципы дея­
тельности законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
основы компетенции, взаимоотношений с федеральными органами
государственной власти, с органами исполнительной власти субъек­
тов Российской Федерации; ответственность органов государственной
власти субъектов Федерации357.
К основным принципам деятельности органов государственной
власти субъекта Российской Федерации отнесены:
а)
государственная и территориальная целостность Российской
Федерации;
б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее
территорию;
в) верховенство Конституции России и федеральных законов на
всей территории Российской Федерации;
г) единство системы государственной власти;
д) разделение государственной власти на законодательную, испол­
нительную и судебную;
е) разграничение предметов ведения и полномочий между органа­
ми государственной власти Российской Федерации и органами госу­
дарственной власти ее субъектов;
183
ж)
самостоятельное осуществление органами государственной
власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полно­
мочий;
з)
самостоятельное осуществление своих полномочий органами
местного самоуправления.
В законе регламентированы основы статуса законодательно­
го (представительного) органа - согласно ст. 4 закона этот орган
определен как постоянно действующий высший и единственный
орган законодательной власти субъекта Российской Федерации. За­
кон устанавливает самостоятельность законодательных органов го­
сударственной власти субъектов Российской Федерации в решении
вопросов организационного, правового, информационного, матери­
ально-технического и финансового обеспечения своей деятельности.
Расходы на обеспечение его деятельности утверждаются самим за­
конодательным (представительным) органом и предусматриваются
отдельной строкой в региональном бюджете.
К основным полномочиям законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта Российской Федерации от­
несены принятие Основного закона субъекта Российской Федерации
и поправок к нему, а также осуществление законодательного регу­
лирования по предметам ведения субъекта и совместного ведения с
центром в пределах своих полномочий. Также данный закон регла­
ментирует (ст. 7) порядок принятия региональным законодательным
(представительным) органом нормативных правовых актов, порядок
их обнародования и вступления в силу.
Досрочное
прекращение
полномочий
законодательного
(пред­
ставительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации может быть произведено в случае:
а) принятия им самим решения о самороспуске по действующему
законодательству субъекта Российской Федерации;
б)
роспуска указанного органа высшим должностным лицом
субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполни­
тельного органа государственной власти субъекта Российской Феде­
рации) в случае принятия данным органом конституции (устава) или
иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции
Российской Федерации.
в) вступления в силу решения соответствующего регионального
верховного суда о неправомочности данного состава депутатов за­
конодательного (представительного) органа (в том числе в связи со
сложением депутатами своих полномочий)358.
Срок, в течение которого Президент Российской Федерации вы­
носит предупреждение законодательному (представительному) ор­
гану государственной власти субъекта Российской Федерации или
вносит в Государственную Думу проект федерального закона о его
184
роспуске не может превышать одного года со дня вступления в силу
решения суда.
Данный закон в статье 24 предусматривает участие региональ­
ного законодательного (представительного) органа государственной
власти в формировании органов исполнительной власти в данном
субъекте Федерации, а также - выражение недоверия высшему ис­
полнительному органу государственной власти субъекта Российской
Федерации, руководителям органов исполнительной власти субъекта
Российской Федерации.
Для обеспечения соответствия Конституции Российской Федера­
ции и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных
правовых актов субъекта Российской Федерации, Федеральный за­
кон в статье 27 устанавливает, что правовые акты законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Россий­
ской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации, высшего исполнительного органа государственной вла­
сти субъекта Российской Федерации, иных органов государственной
власти субъекта Российской Федерации, противоречащие Консти­
туции Российской Федерации, федеральным законам, конституции
(уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опро­
тестованию соответствующим прокурором или его заместителем в
установленном законом порядке.
Президент Российской Федерации вправе обращаться в зако­
нодательный
(представительный)
орган
государственной
власти
субъекта Российской Федерации с представлением о приведении в
соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральны­
ми законами конституции (устава), закона или иного нормативного
правового акта законодательного (представительного) органа субъ­
екта Российской Федерации. В противном случае он имеет право
роспуска легислатуры.
Представляется, что принятие данного закона ознаменовало на­
чало крупной реформы органов власти субъектов Российской Фе­
дерации и, возможно, он является началом еще более масштабной
реформы, которая затронет основы внутритерриториального устрой­
ства Российской Федерации, изменит принципы взаимоотношений
регионов с центром в пользу последнего. Ведь уже сегодня многие
положения
данного закона фактически
ограничили полномочия
региональных органов власти, выйдя за рамки конституционно за­
крепленных положений о порядке формирования органов государ­
ственной власти субъектов Российской Федерации359.
В большинстве субъектов сегодня приняты специальные законы
о представительных (законодательных) органах государственной вла­
сти. В конституциях же республик установлены не только основы
правового статуса представительных органов государственной власти,
185
но также отражена специфика наименований этих органов, сроки их
полномочий, структура, компетенция. Различия в названиях данных
органов обусловлены историческими особенностями и национальны­
ми традициями: Государственный Совет — Хасе Республики Адыгея;
Государственное Собрание — Эл Курултай Республики Алтай; На­
родный Хурал Республики Бурятия; Народный Хурал — Парламент
Республики Калмыкия; Государственное Собрание (Ил Тумэн) Ре­
спублики Саха (Якутия); Верховный Хурал — Парламент Республики
Тыва, Государственное Собрание - Курултай — Республики Башкор­
тостан и т. д.
Таким образом, правовой основой законотворческой деятельности
законодательных органов субъектов Российской Федерации являют­
ся Конституция Российской Федерации, Федеративный договор 1992
года, Федеральный закон «Об общих принципах организации зако­
нодательных (представительных) и исполнительных органов государ­
ственной власти субъектов Российской Федерации», двусторонние
договоры, конституции республик, уставы краев, областей, городов
федерального значения, автономной области, автономных округов,
соответствующие законодательные акты, Регламенты легислатур, по­
становления и положения о комитетах и комиссиях законодательных
органов субъектов и т. д.
Мы считаем, что наиболее оптимальным методом вертикального
разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Феде­
рации является конституционный метод регулирования, сочетающий­
ся с договорным методом: Такой подход созвучен идеям демократии
и правового государства, несет в себе весомый либерально-гумани­
стический заряд и способен выступить почти единственной формой
социального компромисса в условиях сложного российского обще­
ства. Особенно важным в этом смысле является подписание нового
Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти Республики Татарстан, призванного задать
направление в дальнейшем политико-правовом развитии современ­
ной Российской Федерации, как пример оптимального разграничения
предметов ведения и полномочий между федеральной и региональной
властью как необходимого условия развития института федерализма
в России.
2. Федеративное правосознание как фактор
реализации федеративных идей
В период конституционно-правовых реформ и преобразований осо­
бенно актуально встает вопрос о недостаточно развитом и фрагментар­
но сформировавшемся федеративном правосознании, отличающемся
186
противоречивостью и радикальностью. Это обусловлено, прежде все­
го, разрывом единого духовно -правового пространства, когда ранее
господствовавшие правовые ценности оказались отринутыми, а в от­
ношении новых еще не сложился обшесоциальный консенсус.
Многие проблемы современной России обусловлены тем, что она
находится в стадии развития федеративных отношений. Процесс фе­
деративного строительства все еще не завершен даже в самых общих
контурах. Федерализм все еще не занял должного места в российских
политических традициях, системе социокультурных ценностей, мен­
тальности как населения в целом, так и властных групп.
Необходимо выделить следующие особенности федеративного пра­
восознания:
★
на формирование федеративного правосознания оказывает
большое влияние Конституция Российской Федерации, которая явля­
ется законом не только государства и общества в целом, но и регуля­
тором всех политико-правовых отношений в государстве;
•* федеративное правосознание несет в себе представления,
взгляды относительно тех федеративных отношений, которые я вляются
базовыми, основополагающими и образующими фундамент всякого
здания сложной системы социальных связей. Эти отношения являют­
ся системообразующими, оформляющими целостность общества;
★
федеративное правосознание является неотъемлемым элемен­
том
политико-правового
регулирования,
поскольку
соизмеряет
действия индивида с установленными государством конституцион­
но-правовыми предписаниями, регулирует поведение человека через
конституционные принципы и нормы;
★
федеративное правосознание формируется также не только на
основе Конституции Российской Федерации, но и на основе между­
народных норм в области прав человека, которые оказывают влияние
на развитие национального законодательства;
★
федеративное правосознание в российских условиях, так же
как и федерализм, имеет глубокие исторические корни и традиции:
оно основано на патриархальности, сильной государственной власти;
★
федеративное правосознание советского общества отождеств­
лялось с официальной государственной идеологией, которая имела
нормативное закрепление во всех советских Конституциях.
Именно последняя особенность позволяет нам утверждать, что
в современном Российском государстве отсутствие какой бы то ни
было идеологии не позволяет добиться высокого уровня федеративно­
го правосознания современного российского общества. Естественно,
это не единственная причина низкого уровня федеративного право­
сознания населения России. Недоверие к государственной власти в
силу ее злоупотреблений; неэффективная работа механизмов, обеспе­
чивающих права и свободы граждан; политическая апатия; отсутствие
187
национальной идеи - все это сказывается не только на уровне феде­
ративного правосознания, но и на недостаточно развитом механизме
реализации федерализма в Российской Федерации.
Таким образом, федеративное правосознание следует рассматри­
вать шире, чем отношение личности и общества к федеративным нор­
мам, институтам и Конституции в целом. Специфика российского
федеративного правосознания заключается в отношении населения к
тем федеративным традициям, идеям и историческим проявлениям их
в практике конституционного строительства, которые формируются в
течение длительного периода времени и, если общество при оценке
своей государственной истории бросается из одной крайности в дру­
гую, то мы можем констатировать факт нестабильности, а иногда и
отсутствия какого-либо федеративного правосознания. А потеря ори­
ентиров правосознания не менее опасна, чем дезорганизация право­
реализующей деятельности.
Федеративное правосознание и институт федерализма — два
взаимосвязанных и взаимовлияющих явления; поэтому институт фе­
дерализма, рассматривается нами как сложная система взаимодей­
ствия государства и гражданского общества, основанная на правовых
традициях, порождаемых опытом различных исторических стадий, яв­
ляется основой формирования российского федеративного правосо­
знания, укорененного в сознании и психологии российского народа, в
его исторических, юридических, культурных и этических традициях.
Из всех известных в истории человечества искусственных кон­
струкций, призванных обслуживать общественные потребности на
определенной территории, наиболее совершенным являлось государ­
ство. Оно создавалось как особая форма организации и ассоциации
людей, и «являлось необходимым условием к достижению человеком
нравственных условий своих идеалов».360
С возникновением данного социально-политического институ­
та начинают складываться и соответствующее отношение, правовые
чувства, воззрения о государстве. Генезис федералистского правосо­
знания начинается именно в данный период, когда возникают первые
зачатки федерализма, протофедералистские элементы.
В этом плане весьма примечательны образцы правосознания вы­
дающихся личностей древности.
Аристотель, рассматривая государство как объединение людей,
устройство которого определяется преобладанием в управлении им
тех или иных социальных интересов, ни одну из действующих форм
правления не считал безусловно хорошей. Предпочтение отдавал тем
государствам, которые управлялись с согласия народа и по установ­
ленным им законам. В Афинах, например, сам народ в своей коллек­
тивной личности являлся одновременно и законодателем:, и судьей, и
администратором. По Аристотелю, общество считалось необходимым
188
условием нормальной политической жизни и единственной гаранти­
ей свободы и личного участия граждан в отправлении политических
функций.361 Итак, наилучшим государственным строем должно при­
знать такой, организация которого дает возможность всякому челове­
ку благоденствовать и жить счастливо.362 Согласно Сократу, «народная
санкция», которая является «законом и мероприятия, исходящие от
правителей» выступают «необходимым условием общественного бла­
гополучия и прогресса».363 Таким образом, закону придавалось важ­
ное значение как выразителю коллективной воли народа и чуть ли
не единственному источнику права. Сократ назвал его синонимом
справедливости и добровольным соглашением, договором. В полити­
ко-правовом сознании мыслителя сильны демократические и республиканистские идеи, заметны зачатки федерализма.
Распределение власти в обществе и государстве всегда было в цен­
тре внимания. В Афинах, например, постоянно возникали противо­
речия между народом как носителем державности и поземельными
классами ввиду заинтересованности вторых в том, чтобы у кормила
власти была аристократическая олигархия. Поиск «идеальной» ком­
бинации социальных элементов и, прежде всего, аристократии и
народа в управлении сложным государственно-организованным об­
ществом, ориентация массового правосознания в пользу идеологии
компромиссности была основной задачей социологии того времени.
Политике ■-правовая мысль была ориентирована на изучение проблем
взаимоотношений и выявление баланса отношений между правителем
и социальными общностями, оптимального распределения сфер вли­
яния, власти, компетенции.
В истории правосознания в общем и федералистского в частности,
наблюдалось и отчужденное отношение народных масс к государству.
Спенсер в своей статье «Великий политический предрассудок» высту­
пил противником «вмешательства государства в экономическую жизнь
народа». Символ свободы в понимании Ж.Ж. Руссо представлял сво­
боду социетального сообщества, «народ» в противопоставлении госу­
дарству. Тирания режима — вот что должно было быть уничтожено. А.
Смит отстаивал экономическую свободу, особенно в противополож­
ность государственному контролю, связанному с меркантилизмом.364
Ритчи требовал «расширения функций центральных и местных органов
управления не для потворства сильным в эксплуатации слабых и без­
защитных, а для защиты экономически и часто юридически бесправ­
ных».365 М. Бакунин — певец федерализма, несомненно, был против
строго централизованного, авторитарного, бюрократического государ­
ства, выступающего орудием деспотического управления сверху. По­
этому одной из центральных проблем его социологии была проблема
уничтожения государства как силы, подавляющей абсолютную сво­
боду личности. По М. Бакунину государство создано меньшинством
189
для господства над большинством, и оно больше всего беспокоится
о сохранении и расширении своей мощи. Отрицание государства им
рассматривалось в следующих аспектах: во-первых, установление свя­
зи между чисто религиозным и государственным; во-вторых, оценка
государства как главного социального зла; в-третьих, определение пу­
тей и сил, способных уничтожить государство.366 П. Кропоткин также
отрицал государство, и любую инициативу высвобождения из-под его
гнета считал прогрессивной. «Идея отмирания государства известна и
по трудам коммунистов и левых социал-демократов», которые пред­
лагали заменить старое государство «свободно самоуправляющимися»
сообществами граждан.
Нарождение национальных государств, которое было обусловлено
крушением средневековых империй, обострило борьбу за власть. На­
пример, угроза раскола Франции и попытки отстоять «права родовой
знати» и «конституционных властей» создали «основания представить
монархию носителем верховной власти». Пытаясь решить пробле­
му регулирования отношений и поддержания организованности по
властному типу, Ж. Боден ввел понятие «суверенитет», вкладывая в
него смысл «абсолютной и вечной власти в государстве». Определяя
ее прерогативы, он утверждал, что необходим единый центр сосредо­
точения могущества и власти, который был бы «безусловным и бес­
конечным» и «не ограничен ни по своему могуществу, ни по своим
функциям, ни по протяженности во времени». Учитывая тот факт, что
власть осуществлялась монархами и, отождествляя суверенитет с их
владычеством, Боден писал, что «... после Господа Бога нет на земле
ничего более великого, чем суверенные правители, и они установлены
Им в качестве Его заместителей. Неуважение к своему суверенному
правителю — это неуважение к Господу Богу, чьим земным подобием
он является...».367 В то же время допускал ограничение власти монарха
моральным законом или обычным правом и др. и не отрицал принад­
лежность суверенитета в некоторых случаях народным ассамблеям.
Впоследствии идеи государства и суверенитета получили широкое
практическое применение; первое утвердилось в качестве института,
обладающего верховенством «на применение средств физического на­
силия» (М. Вебер), а второе — «как источник» правовых норм, «ре­
гулирующих применение насилия», и как свойство государства (Дж.
Остин). Однако наличие смешанных форм правления в ряде госу­
дарств (например, в Римской республике), которые обходились без
суверенитета, и несовместимость «идеи суверенитета с парламентским
правлением и свободой личности», ослабили доводы в пользу сувере­
нитета. В противовес учению об абсолютной монархии выработались
альтернативные теории, ограничивающие его суверенитет в пользу
народа. С развитием тенденции республиканизма и свободного рынка
оспаривалась и идея суверенитета. Взамен принимались конституции
190
с тем, чтобы оградить права собственности и распределить власть по
самостоятельным «ветвям», а в иных случаях она предусматривала фе­
дерализм как защиту от чрезмерной централизации. В других — идея
суверенитета сохранялась, но в новой форме — в виде концепции
народного суверенитета. На международном уровне тезис о государ­
ственном суверенитете не был оспорен.368
Идея Ж. Бодена получила дальнейшее развитие в трудах Т. Гоббса.
Определяя полномочия государства и «обязанности подданных», он
счел необходимым выработать принципы, способные защитить по­
литические сообщества от неопределенности и внутренней слабости,
обусловленные
взаимопротиворечащими
притязаниями
на
власть.
Заверяя, что свобода подданных в распоряжении своей собственнос­
тью будет проистекать из умолчания закона, он доказывал, что по­
виновение суверену является непременным условием безопасности
— необходимой основой любой свободы, особенно когда речь идет о
подданном.369 Заслуга Т. Гоббса в становлении федеративного право­
сознания заключается в том, что разрабатывая идею общественного
договора, он способствовал повышению актуальности изучения на­
родного суверенитета.
Один из основоположников теории федерализма И. Альтузий,
определяя общественный договор как договор между группами, обра­
зующими общество, как отмечает К.Дж. Фридрих, «сделал сувереном
организованное общество», т. е. «народ». Монтескье утверждал, что,
препятствуя концентрации власти, «промежуточные власти» огражда­
ют свободу. Дж. Локк увязал возникновение власти с образованием
гражданского общества и, ссылаясь на естественность природы права,
утверждал, что «политическая власть порождена стремлением защи­
тить» их.
Следует подчеркнуть, что федеративное правосознание должно
иметь соответствующее содержание. Иными словами в содержании
подобного правосознания должна отражаться соответствующая форма
государственности. Ведь любая система в силу внутренних законов
своего функционирования стремится, с одной стороны, к равновесию,
а с другой — находится в движении, т. е. претерпевает определенные
изменения, избавляясь от некоторых свойств и приобретая новые.
Итак, федерация призвана обеспечивать устойчивость внутрисистем­
ных интеграционных связей, фиксировать интеграционные свойства
структурных единиц, четко регламентировать полномочия каждой из
них, ориентируя на приоритетный характер общей цели системы и
обеспечивать поддержание состояния равновесия и целостности си­
стемы федерализма.
В обобщенном виде федералистское правосознание выступает как
совокупность идей, взглядов, воззрений относительно института феде­
рализма, его принципов, системных связей и отношений; ему присущ
191
целый ряд привлекательных свойств, при этом многие преимущества
федералистского
правосознания
уравновешиваются
свойственными
ему недостатками.
Представляется, что именно федерация, как никакая другая форма
государственности, призвана обеспечить успешное функционирова­
ние многонационального государства. Поэтому, как верно заметил М.
Фарукшин, бессмысленно загораться поиском каких-то аргументов в
пользу абстрактных преимуществ или недостатков ее. Она не лучше,
но и не хуже любой другой формы государственного устройства. В
каждом отдельном случае необходимость федерации диктуется сово­
купностью объективных и субъективных обстоятельств. И чем более
избранная ее форма соответствует им, тем больше гарантий ее при­
емлемости и эффективности.370
3. Политико-правовое и институциональное обеспечение
разделения государственной власти между Российской Федерацией
и ее субъектами
В своей совокупности органы Российского государства образуют
систему органов государственной власти Российской Федерации. В
связи с федеративным государственным устройством России в дан­
ную систему входят органы государственной власти Российской Фе­
дерации и органы государственной власти ее субъектов. Названная
система предполагает единство в организации и деятельности всех
имеющихся в России органов государственной власти.
Действие и реализация принципа единства государственной власти
в условиях федеративного устройства России предполагают создание и
функционирование не только системы федеральных органов государ­
ственной власти, но и системы (подсистемы) органов государственной
власти субъектов Российской Федерации. Органы государственной
власти субъектов Российской Федерации образуют систему (подси­
стему) носителей государственно-властных полномочий. Система ор­
ганов государственной власти субъектов устанавливается субъектами
самостоятельно и в соответствии с основами конституционного строя
Российской Федерации и общими принципами организации органов
государственной власти в Российской Федерации. Относительная са­
мостоятельность носителей государственной власти — органов госу­
дарственной власти субъектов Российской Федерации выражается в
присущем им свойстве, наделении их компетенцией, которая является
выражением государственно-властных полномочий в различных сфе­
рах жизни.
Наиболее полно принципы кооперативного федерализма проявили
себя в нормах Федерального конституционного закона от 17 дека­
бря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»371
192
(в редакции Федерального конституционного закона от 31 декабря
1997 года № З-ФКЗ) и Федерального закона от 24 июня 1999 года №
119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации»372. Так, например, часть 3 статьи 44 ФКЗ «О Правитель­
стве Российской Федерации» устанавливает, что «Правительство Рос­
сийской Федерации в пределах своих полномочий разрешает споры и
устраняет разногласия между федеральными органами исполнитель­
ной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий созда­
ются согласительные комиссии из представителей заинтересованных
сторон», а Федеральный закон о принципах и порядке разграничения
предметов ведения и полномочий содержит специальную статью 7,
которая называется «Принцип согласования интересов Российской
Федерации и интересов субъектов Российской Федерации». В ней, в
частности, указывается: «В процессе принятия федеральных законов,
законов субъектов Российской Федерации, заключения договоров, со­
глашений согласование интересов Российской Федерации и интересов
субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установ­
ленном настоящим Федеральным законом, другими федеральными
законами и иными нормативными правовыми актами Российской
Федерации». Отдельная статья этого закона посвящена согласитель­
ным процедурам, с помощью которых должны разрешаться споры,
связанные с разграничением предметов ведения и полномочий:
«Статья 29. Согласительные процедуры.
1. Споры, связанные с разграничением предметов ведения и полно­
мочий, передачей осуществления части полномочий, должны разре­
шаться заинтересованными сторонами путем проведения переговоров
и использования иных согласительных процедур.
2. В случае необходимости стороны договора, соглашения могут
создавать согласительные комиссии.
3. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Пре­
зидент Российской Федерации может использовать согласительные
процедуры для разрешения споров между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации по вопросам, связанным с разгра­
ничением предметов ведения и полномочий, передачей осуществления
части полномочий. В случае недостижения согласованного решения
Президент Российской Федерации может передать разрешение спора
на рассмотрение соответствующего суда»373.
Выбор кооперативной модели федерализма в качестве концепции
федеративной организации государственного устройства был не слу­
чаен для России. С одной стороны, он был предопределен конкретно193
276-7
историческими особенностями Российского государства и общества,
где философия сильной центральной власти сосуществовала с тради­
циями и практическим опытом многовекового совместного прожива­
ния на единой земле различных национальностей и культур. С другой
стороны, выбор этой модели был продиктован политическими реали­
ями начала 90-х годов — конкретной расстановкой политических сил,
степенью напряженности взаимоотношений центра и регионов.
В условиях переходного периода, нестабильности правовой систе­
мы и институтов законодатель стремился «застраховать» общество,
государство и политическую систему от возможностей проявления се­
паратизма и процессов, ведущих к распаду государства.
Именно поэтому в конституционной модели федерализма было
исключено право на сецессию, заложены значительные полномочия
Президента Российской Федерации как гаранта Конституции и един­
ства страны. Одновременно были предусмотрены правила и процедуры
обеспечения условий для эффективного и цивилизованного сотрудни­
чества федерации и ее субъектов: намеренно закладывалось обширное
поле совместных предметов ведения, создание второй (верхней) пала­
ты парламента как инструмента и площадки согласования интересов
субъектов Российской Федерации и федерального Центра, поскольку
в реальной федерации составляющие ее субъекты должны быть прак­
тически включены в деятельность общего целого. Субъекты должны
реально «видеть» себя в федерации — тогда рождаются необходимые
правовые условия и стимулы для сотрудничества и кооперации.
Соединение идей кооперации федеральных и региональных вла­
стей с принципом равноправия субъектов федерации, по мнению ис­
следователей российского федерализма, «открыло новые возможности
партнерства, вывело их на более высокий уровень правовой справед­
ливости». С целью обеспечения единства государственной власти, ин­
теграции правовых систем и укрепления правопорядка создаются не
только разнообразные координационные органы федерального уров­
ня, межрегиональные экономические ассоциации, различные совеща­
тельные структуры, куда входят представители всех ветвей и уровней
власти, но и широко используются согласительные процедуры, заклю­
чаются Договоры и Соглашения между федеральными и региональ­
ными органами государственной власти, причем не только в целях
разграничения полномочий по предметам совместного ведения, но и
по поводу взаимодействия в процессе их реализации374.
Позиция, заключающаяся в том, что именно кооперация, активное
и постоянное цивилизованное взаимодействие федерации и субъектов
в решении вопросов совместного ведения, способствует укреплению
единства Российского государства, является конструктивным ответом
на пессимистические прогнозы о якобы усиливающихся тенденциях к
дезинтеграции страны375.
194
Смешивая такие объективные (и позитивные — при правильной
политике федерального центра) явления в современных федерациях,
как рост регионального самосознания, развитие процессов региона­
лизации с негативными процессами сепаратизма и дезинтеграции, не­
которые исследователи даже сконструировали термин «центробежная
федерация», что само по себе является нонсенсом. Чаще всего этот
«неологизм» используют в отношении бельгийского федерализма376,
но есть и сторонники использования его в отношении России, по­
скольку в ней в силу ее многонациональной и многоконфессиональ­
ной природы якобы «заложен» слишком огромный, несоизмеримый с
другими федерациями центробежный потенциал377. Некоторые зару­
бежные эксперты даже утверждают неизбежность дезинтеграции Рос­
сии, поскольку у нее «нет на очереди спасительной идеи, приемлемой
для многоплеменного государства»378. Очевидна несообразность таких
высказываний, поскольку ясно, что «спасительной идеей» для России
во все ее переломные периоды была идея федерализма как способа
находить новые силы для развития и реализации принципа «единства
во множестве».
Важно также отметить, что если для развитых стран с относительно
стабильной экономикой кооперативный федерализм является инстру­
ментом проведения отдельных эволюционных преобразований, то для
России практическая реализация концепции кооперации Федерации
и ее субъектов является почти революцией. Причем революция эта
происходит главным образом в сознании людей. Но, к сожалению,
перспективы ее пока не слишком обнадеживающие, поскольку в
обществе растет социальное нетерпение и определенное разочарова­
ние в ценностях федеративного выбора. «Привычка к революциям»,
отсутствие должной конституционно-правовой культуры и недоста­
точное освоение гражданами ценностей федерализма ведут к тому,
что, во-первых, в обществе и власти появляется стремление ускорить
процесс строительства федеративного государства, максимально со­
кратить период неопределенности, поиска компромиссов, перестать
«тратить время на уговоры». В итоге возникает идея, что федеративное
государство должно для защиты своих интересов все больше опирать­
ся не на компромиссы, а на элементы принуждения379. Во-вторых,
многовековые традиции унитарного мышления, особенно в среде го­
сударственных чиновников, мешают сегодня видеть в сфере совмест­
ного ведения не источник конфликтов, а поле для взаимодействия, а
в различии позиций — источник развития. Поэтому все чаще звучат
предложения ликвидировать предметы совместного ведения, «поделив
их» между федерацией и субъектами без остатка. А это уже угрожает
самим основам федерализма.
Очевидно, что федеральному Центру и регионам, государству и об­
ществу нужно еще долго учиться по-настоящему слышать друг друга,
195
учиться диалогу. Важно понимать, что подлинный диалог - это очень
эффективная, современная технология управления, которая позволяет
не только согласовать действия всех участников процесса, но и разде­
лить ответственность за их результат. Выбор Россией кооперативной
модели федерализма, где федеральный Центр находится в постоянном
взаимодействии и диалоге с активными, самостоятельными региона­
ми, — это признак силы, а не слабости федерации, поскольку цивили­
зованное решение проблем всегда требует от сторон гораздо больше
мудрости и терпения, чем силовые решения.
Таким образом, анализ соотношения конституционного «плана»
с реальными формами правовой и институциональной реализации
конституционной модели федерализма, а также исследование обще­
го процесса становления федеративных отношений показывают, что
главной причиной накопления негативного опыта «федерализации» и
замедления темпов федеративного перехода является тот факт, что с
начала 90-х годов XX века и вплоть до настоящего времени в полити­
ческой и правовой действительности идет конкурентная борьба трех
моделей российского федерализма. Наряду с моделью кооперативного
федерализма, основные принципы которой (с учетом особенностей
российского контекста) изложены в новой Конституции Российской
Федерации сосуществуют модель так называемого «параллельного фе­
дерализма» (главный признак которого — стремление к предельно­
му сокращению (в идеале — ликвидации) сферы совместного ведения
между Федерацией и ее субъектами, к полному разграничению полно­
мочий между разными уровнями государственной власти) и модель
«унитарного федерализма» (концептуально близкая к модели, описан­
ной Г. Еллинеком).
Если модель «параллельного федерализма» в российской дей­
ствительности пытались и пытаются реализовывать главным обра­
зом субъекты Федерации, которые усматривают в ней возможность
создания необходимых условий для роста своей самостоятельности,
повышения статуса вплоть до конфедеративных отношений с го­
сударством, то модель «унитарного федерализма» досталась феде­
ральной власти в наследие от прежних времен. Для нее, как уже
говорилось ранее, характерно стремление к централизации и даже
унитаризму при сохранении внешних декоративных атрибутов феде­
ративного государства.
В качестве конкретных примеров конкуренции различных моделей
федерализма не только в теории, но и в практической деятельности
различных субъектов политической жизни страны можно привести,
например, позиции регионов в известном деле о проверке консти­
туционности Лесного кодекса Российской Федерации380 (когда ярко
проявилось понимание ряда представителей региональных властей
предметов совместного ведения как некой материальной ценности,
196
подлежащей разделу); позиции значительного числа федеральных
госчиновников, принципиально негативно относящихся к договор­
ной практике разграничения полномочий с субъектами Российской
Федерации. Нередко звучащие идеи провести «раз и навсегда» раз­
граничение полномочий Федерации и ее субъектов по предметам ве­
дения, закрепленным в ст. 72 Конституции Российской Федерации,
является манифестацией идей «параллельного федерализма», тогда
как разговоры о необходимости отказа от выборности губернаторов
краев и областей и президентов республик — не что иное, как ре­
нессанс старых командно-административных методов «унитарного
федерализма».
Собственно, именно наличие конкурирующих концепций феде­
рализма в России является причиной хронической незавершенно­
сти ряда научных и политических дискуссий, касающихся наиболее
принципиальных позиций в оценках содержания федеративного пе­
рехода, а также стратегии и тактики правовой и институциональной
реализации конституционной модели федерализма. Споры о кон­
ституционной или договорной природе федерации; асимметрично­
сти или симметричности ее устройства; делимости или неделимости
государственного суверенитета; якобы имеющем место нарушении
Договорами о разграничении предметов ведения и полномочий
принципа равноправия субъектов; о возможности или невозможно­
сти передачи предметов исключительного ведения субъектов федера­
ции в совместное ведение и т. п. — являются отражением того факта,
что общество с недостаточным уровнем правовой, конституционной
и политической культуры еще не пришло к осознанию императив­
ности конституционной т. е. кооперативной модели федерализма и
опасности ее искажения на практике. Поэтому поставить логиче­
скую точку во всех этих дискуссиях можно будет лишь в том случае,
если их участники договорятся, как минимум, пользоваться единым
понятийным аппаратом (в содержательном смысле) и определятся,
какую все-таки модель федерализма они исповедуют.
Однако простая констатация факта наличия практической кон­
куренции 'грех моделей федерализма не снимает необходимости дать
ответ на вопрос: является ли современная версия федеративного
устройства неполным воплощением одной из трех моделей россий­
ского федерализма либо речь должна идти о некой гибридной форме?
В последнем случае возникает проблема изучения жизнеспособности
или химеричности этой формы, которая может стать темой дальней­
ших исследований.
Несмотря на то, что сегодня в федеральном Центре в определенной
степени возобладала психология централизма (в том числе и как ре­
акция на попытки региональных властей начала 90-х годов «явочным
порядком» присвоить некоторые полномочия федерального уровня),
197
нельзя сказать, что именно эта модель стала или станет в ближайшее
время главенствующей. Например, отдельные идеи «параллельного»
федерализма сегодня перенимает Центр, а субъекты Российской Фе­
дерации, столкнувшись с попытками Федерации вернуть в политиче­
скую практику методы администрирования во взаимоотношениях с
регионами, начинают открывать для себя ценности федерализма «ко­
оперативного».
Одним из важнейших элементов института российского федерализ­
ма является система конституционного правосудия России, которую
следует отнести к структурам, реально обеспечивающим конститу­
ционность решений, принимаемых всеми органами государственной
власти, способствующим разрешению конфликтов между различными
ветвями и уровнями государственной власти, защиту прав человека
и гражданина. Появление системы конституционного правосудия во
многом было обусловлено декларированием федеральной природы
Российского государства, необходимостью ее институционального
обеспечения.
Создание Конституционного Суда Российской Федерации как не­
зависимого органа конституционного контроля было вызвано к жизни
как объективными конкретно-историческими, правовыми и полити­
ческими обстоятельствами, так и избранной моделью новой россий­
ской Конституции.
Возникновение специального органа конституционного контроля
содействовало повышению роли конституционного права как соци­
ального регулятора в ситуации переходного периода: устанавливая
рамки конституционной законности, в пределах которых субъекты
государственных правовых отношений могут действовать самостоя­
тельно, Конституционный Суд Российской Федерации обеспечивал
создание необходимого баланса между императивом сохранения един­
ства государства и необходимостью стимулирования процессов само­
организации общества, создания условий для обеспечения разумной
политической конкуренции и повышения самостоятельности регио­
нов и института федерализма в целом.
Находясь вне системы законодательной и исполнительной вла­
сти и вне политики, Конституционный Суд Российской Федерации
регулировал отношения между федеральным Центром и субъектами
Российской Федерации, предлагая цивилизованные правовые методы
разрешения возникающих конфликтов и противоречий.
В ситуации переходного периода Конституционный Суд Россий­
ской Федерации стал ключевым институтом правового и институ­
ционального воплощения и закрепления конституционных основ
федеративного устройства государства.
На первом этапе, когда не была принята новая Конституция Рос­
сийской Федерации, Конституционный Суд помогал оформиться
198
концептуальным основам нового российского федерализма. Многие
из его решений того периода остались актуальными и после принятия
Конституции Российской Федерации 1993 года.
На втором этапе Конституционный Суд Российской Федерации,
рассматривая конкретные дела о соответствии нормативных право­
вых актов различного уровня Конституции Российской Федерации,
о толковании норм Основного Закона государства, споры о компе­
тенции, способствовал закреплению в законодательстве и практике
государственного строительства конституционных принципов коопе­
ративного федерализма. Особенно важную роль, по мнению автора,
Конституционный Суд Российской Федерации сыграл в становлении
и совершенствовании правовых инструментов разграничения пред­
метов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами —
одного из существенных индикаторов полноценности федеративного
устройства государства.
Начиная с 1999 г., когда очевидные проблемы федеративного
строительства, усугубленные неразвитостью общей конституционно­
правовой культуры и искаженным представлением о ценностях феде­
рализма, привели к необходимости уточнить и даже сузить границы
самостоятельности регионов и институтов саморегуляции общества,
Конституционный Суд Российской Федерации не мог не отразить в
своих решениях эти тенденции. В результате по сравнению с предыду­
щим периодом можно констатировать определенную трансформацию
правовых позиций Конституционного Суда в вопросах федерализма,
в частности, касающихся проблемы обеспечения институциональной
самостоятельности регионов и пределов федерального вмешатель­
ства.
Решения Конституционного Суда Российской Федерации при от­
сутствии федеральных законов, регулирующих взаимоотношения орга­
нов государственной власти федерации и ее субъектов, способствовали
восполнению пробелов в праве. Именно решения Конституционного
Суда обеспечивали соответствие нормативных актов субъектов феде­
рации Конституции Российской Федерации, способствовали станов­
лению присущей федерации иерархии и системы законодательства,
выстраиванию и закреплению приоритета федеральных законов над
законодательством субъектов.
Осуществлявшиеся Президентом России В.В. Путиным реформы
в сфере государственного управления встретили в обществе неодно­
значную реакцию — от бурного восторга до полного их неприятия.
При этом со стороны оппонентов весьма нередко звучит тезис о том,
что данные реформы по сути означают отказ от декларированной в
действующей Конституции Российской Федерации федеративной мо­
дели государственного устройства, неприкрытый курс на воссоздание
унитарной государственности в России.
199
Подобные оценки новейших тенденций развития российского
федерализма вряд ли справедливы. Действительно, происходит до­
статочно очевидная и последовательная ревизия ельцинской модели
взаимоотношений федерального Центра и субъектов. Но это ни в коей
мере не означает отказа от самой федеративной природы государства,
о чем неоднократно заявляли и сам: Президент, и высокопоставлен­
ные политики, и близкие к кремлевской администрации аналитики.
Сейчас и федеральный Центр, и регионы в равной степени осо­
знали необходимость баланса между сильной вертикалью государ­
ственной власти и широкой и вместе с тем легитимной автономией
субъектов федерации, между сотрудничеством и конкуренцией феде­
ральной и региональной властей. При этом исключительно важное
значение приобретает выработка баланса полномочий разных уровней
государственной власти. Внесение в него изменений должно соот­
ветствовать реальным изменениям в характере политико-правовых и
социально-экономических процессов в государстве и обществе. Пере­
распределение властных полномочий между различными уровнями
государственной власти должно осуществляться при взаимном согла­
сии и на сугубо правовой основе, ни в коей мере не быть следствием
волюнтаристских решений и действий.
Федерализм некоторыми исследователями рассматривается, глав­
ным образом, как способ ограничения всевластия центральной вла­
сти. Отмечая это, О. Бо считает, что такая трактовка чрезмерно узка,
она не отображает сути федеративной формы государства. Существо­
вание регионального уровня государственной власти еще не означает
ограничения полномочий федеральной власти властью региональной.
Вообще, региональная власть не наделена полномочиями ограничи­
вать федеральную государственную власть, она может осуществлять
это лишь отчасти381. Действительно, говорить о каком бы то ни было
ограничении власти федерального центра субъектами можно лишь как
о следствии разделения всей совокупности государственной власти по
вертикали и появления у субъекта собственного, легитимного и охра­
няемого законом уровня властных полномочий, что и является одним
из направлений происходящего реформирования системы государ­
ственного управления.
Процесс
реформирования
системы
государственного
управле­
ния призван обеспечить демократизацию всей политической систе­
мы России. Следует вспомнить, что «отцы-основатели» США видели
в федерализме прежде всего воплощение идеала самоуправления,
действенный механизм реализации демократии в системе государ­
ственного управления. Вместе с тем, признавая несомненную связь
федерализма и демократии, следует отметить отсутствие их прямой
взаимообусловленности. Федерация может являться государством с
недемократическим политическим режимом, а в современном уни­
200
тарном государстве практически всегда существует реальная демокра­
тия, в частности, в виде системы местного самоуправления. Поэтому
важнейшей задачей государственного строительства в России в целом
и федеративного строительства в частности является создание именно
демократической модели федерализма, где граждане способны влиять
на осуществляемую органами государственной власти всех уровней
политику. В противном случае децентрализация власти в процессе
развития федеративных начал становится инструментом сохранения и
упрочения власти региональных элит, средством их давления на фе­
деральную власть.
Развитие институциональных структур федерализма характеризу­
ется перманентным выходом данного института за пределы государ­
ственных границ, переходом направления развития на международный
глобальный уровень.
Интеграцию как процесс возникновения нового целого (глобальной
политии) из отдельных элементов (государств) можно рассматривать в
качестве одного из механизмов мировой эволюционной интеграции.
Общей закономерностью процесса глобальной интеграции является
усложнение систем - национальных и наднациональных, в основе ко­
торого лежит принцип субсидиарности, как один из конститутивных
принципов (признаков) федерализма. Это обусловлено расширени­
ем политического и гуманитарного взаимодействия, международной
торговли и факторов производства на основе взаимообусловленности
стран и их структур, сочетания общей и специальной дополнитель­
ности.
Региональная интеграция как один из аспектов мировой интегра­
ции представляет для современной политической науки значительный
интерес382.
Страны вступают в межгосударственные объединения для достиже­
ния целей, которые не могут быть достигнуты самостоятельно. Поли­
тическая практика свидетельствует о том, что самодостаточных стран
в мире не существует. Эту «полость», как мы считаем, должен занять
принцип субсидаирности в разных его проявлениях, в виде объедине­
ния на региональном уровне.
Региональная интеграция, таким образом, создает оптимальные
условия для реализации национальных интересов всех государств ми­
рового сообщества при условии сочетания интереса доминирующего
лидера и остальных членов интеграционной группировки383, а также
региона и глобального сообщества в целом.
Одним из важнейших акторов процессов мировой федерализации
является СНГ. Содружество занимает заметное место на геополитиче­
ской карте мира. Однако его роль предопределена степенью влияния
на мировые процессы России, как основного системообразующего
звена в организации.
201
В постсоветском политическом поле серьезную роль играет россий­
ский фактор во взаимоотношениях между странами бывшей советской
федерации, в которых сказываются разносторонние и разнонаправлен­
ные тенденции и проблемы. На них отражаются как положительные
приобретения, так и отрицательные результаты строительства новых
моделей государственности в постсоветский период. К первым можно
отнести обретение странами СНГ независимости, что вызвало процесс
особой самоидентификации, причем не только национальной, а также
планомерной интеграции в мировые процессы. Ко вторым можно от­
нести углубляющийся экономический кризис в странах СНГ, несбывшиеся надежды этих стран относительно свобод и демократии, распад
СССР привел к становлению авторитарных режимов, по методам вла­
ствования, не сильно отличающихся от советских.
Геополитическое положение России определяется исходя из при­
знания многополярности мира, ее срединным месторазвитием между
востоком и западом, севером и югом. В новом глобализующемся мире
России необходим союз с такими государствами, как Китай, Индия,
а также странами мусульманского мира, выступающими против про­
западной (проамериканской) модели глобализма — либерального гло­
бализма.
Однако необходимо не столько противостояние отрицательным
проявлениям западной модели глобализации, сколько использование
конструктивного опыта западного федерализма, в целях развития ин­
ститута федерализма в России, а также на. уровне СНГ, ибо само по
себе противостояние, противоборство — не свойство федерализма.
Вне зависимости от наличия проблем в постсоветском пространстве,
СНГ продолжает свое существование. Некоторую активизацию этого
процесса доказывает неофициальный саммит стран СНГ (февраль 2008
г.), на котором участвовали все представители государств-участников.
В дальнейшем для активизации роли данного межгосударственного
образования необходимы решительные шаги в сторону использования
института Федерализма, инкорпорации в Российскую цивилизацию
Приднестровья, Абхазии и Южной Осетии. Будущее СНГ на новом
витке развития будет определяться пониманием наднациональной и
надгосударственной роли СНГ, осознанием особой миссии России в
региональном объединении и интеграции в глобальные процессы384.
Развитие СНГ — это не только формирование надстроечных яв­
лений над интегрирующимися странами, но евразийский ответ вы­
зову времени - американскому глобализму. Сложной проблемой
современного мира являются геополитические процессы, связанные
с активизацией США в постсоветском пространстве, проблемы, свя­
занные с управляемыми ею через различные фонды так называемыми
«оранжевыми», «розовыми» революциями. Альтернативой подобной
глобализации может стать постепенное строительство глобального со­
202
общества, основанного на сотрудничестве, взаимопомощи и справед­
ливости, что и составляет суть федерализма.
Вопреки пессимистическим взглядам, СНГ не является «бра­
коразводной конторой», а выступает в качестве совершенно есте­
ственного
интегративного
явления,
цементирующего
евразийские
страны на началах федерализма и в направлении устойчивого раз­
вития и трансформации в более совершенное образование. В его
основу неминуемо должен лечь принцип федерализма. Ибо попыт­
ки политической организации данного региона на основе унитариз­
ма привели к катастрофическому распаду Советского государства.
Россия развивается не в изоляции от проблем и нужд мирово­
го и, прежде всего, постсоветского пространства. Как российская
практика накладывает свой отпечаток на процессы в государствах
СНГ, так и их внутренние процессы «заставляют» хотя бы на уров­
не науки корректировать, уточнять, развивать различные аспекты
федерализма. Однако последнее делается российскими учеными
недостаточно.
Таким образом, процесс реформирования системы государствен­
ного устройства в России предполагает дальнейшее развитие и со­
вершенствование
федерализма,
наполнение
реальным
правовым
содержанием конституционных деклараций о федеративной форме
государственного устройства России.
Осуществляемый в современной России процесс реформирования
системы государственных органов представляет собой попытку созда­
ния наиболее оптимальной, подлинно федеративной модели федера­
лизма. Однако институциональное обеспечение системы разделения
государственной власти между Российской Федерацией и ее субъек­
тами весьма далека от совершенства, это касается и существующей
правовой базы, громоздкой и во многом противоречивой и, в итоге,
несовершенной системы федерализма.
Совместные усилия Федерации и ее субъектов должны быть на­
правлены на поиск и реализацию наиболее оптимального варианта
вертикального разделения государственной власти между Федераль­
ным центром и регионами и создание адекватной ей системы полити­
ко-правового и институционального обеспечения.
4. Конституционная реформа и перспективы развития
института федерализма
На основе выводов, сделанных в ходе раскрытия темы нашего ис­
следования, анализа современных политических реалий в стране и
в мире, мы можем предпринять попытку прогнозирования как воз­
можных направлений развития конституционно-правовых основ Рос­
сийской Федерации, формирования федерального законодательства и
203
законодательной базы Российской Федерации, так и, соответственно,
возможного пути модернизации федеративной модели государствен­
ности на ближайшие десятилетия.
Модернизация института федерализма в России, в частности
существующей ее модели, является насущной общенациональной
задачей. Однако спектр направлений конституционной реформы
предельно широк. Это и закрепление новой системы разделения
властей, и изменение субъектного состава и укрупнения россий­
ских регионов, укрепления вертикали власти, и совершенствование
системы взаимной ответственности Федерального центра и субъек­
тов Федерации. Указанные направления реформы свидетельствуют
о более широком и комплексном подходе к модернизации россий­
ской Конституции, лежащей в основе российской модели федера­
лизма.
Институт федерализма в новейшее время претерпевает серьезные
трансформации, которые обусловлены активизацией деятельности го­
сударств в международной интеграции, создании общих институцио­
нальных структур, формировании единой политии и регионализации
мирового сообщества.
Одним из вариантов и направлением реформы является стратегия
стабильности Конституции России, без вмешательства в текст Основ­
ного закона, по-примеру США. В таком случае, регулирование политико-правовых отношений происходит посредством фактической
конституции и договорными методами. Подобный вариант вполне
приемлем для современной России, так как имел место с 1994 года
(практика заключения Договоров о разграничении предметов веде­
ния и взаимном делегировании полномочий между органами госу­
дарственной власти Российской Федерации и ее субъектов) и может
рассматриваться как основной.
Метод внесения поправок в Конституцию (Основной закон ФРГ),
так же как и стратегия стабильности (США), распространен в зару­
бежных странах. Однако Конституция Российской Федерации харак­
теризуется сложным порядком внесения изменений. Поправки к гл.
3-8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для при­
нятия Федерального Конституционного закона, усложненном про­
цедурой одобрения органами законодательной власти не менее двух
третей субъектов Российской Федерации (ст. 108 и 136 Конституции
РФ). Главным недостатком данной стратегии является то, что не все
преобразования могут быть осуществлены указанным путем, ввиду
наличия ч. 2 ст. 16 Конституции РФ, стоящей на страже основ кон­
ституционного строя.
Положения гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ могут быть пересмотрены
посредством сложной процедуры с участием Государственной Думы,
Совета Федерации, Конституционного Собрания и российского наро­
204
да (при проведении всенародного голосования) (ст. 134-135 Конститу­
ции РФ). Это говорит о том, что легальные и легитимные изменения
Основного закона страны затруднены, а порой и невозможны.
Существует также возможность принятия новой Конституции. В
данном случае необходим взвешенный подход к модернизации Кон­
ституции, находящий свое выражение в поэтапном развитии кон­
ституционных
процессов.
Конституционным
инновациям
должны
предшествовать предварительные стадии (отбор проектов, разработка
и проверка различных концепций и прочее).
В результате исследования мы делаем прогнозы будущего ин­
ститута российского федерализма, основными элементами которого
должны стать субъекты федерации, объединенные по совокупности
ряда
признаков:
территориально-географического,
этнического,
с
обязательной основой на экономическую самостоятельность и са­
модостаточность.
Современная модель федерализма должна прийти к федера­
тивному устройству, основанному на дихотомии новых субъектов
федерации регионов и республик. Новая модель объединения субъ­
ектов Федерации — в регионы и республики (причем не только
по этническому принципу) откроет новые перспективы развития
федерализма в России.
Институт федерализма должен быть реформирован не только в
области государственного устройства: необходим выход за его пре­
делы. Федерализм грядущей России должен широко охватывать и
элементы гражданского общества, и даже каждого гражданина.
Основными теоретическими предпосылками перспективной мо­
дели российского федерализма являются следующие базовые по­
ложения:
- модель разделения государственной власти устанавливает раз­
граничение законотворческой компетенции между Российской Фе­
дерацией и ее субъектами путем закрепления предметов ведения
Российской Федерации, предметов ее совместного ведения с субъ­
ектами Российской Федерации и предметов ведения субъектов Фе­
дерации (по остаточному принципу);
- конституционное регулирование предметов ведения осущест­
вляется четко путем разграничения федеральной и региональной
компетенции внутри конституционных предметов ведения;
конституционное регулирование нацелено на достижение
оптимального баланса между федеральной и региональными вет­
вями власти.
Говорить о перспективах конституционно-правовых основ рос­
сийского федерализма в сегодняшней ситуации довольно непросто,
поскольку в российском обществе, в научной среде, среди лидеров
политических партий и движений существует разноголосица мнений,
205
спектр которой растянулся от восстановления в России монархии до
распада государства на десятки самостоятельных государств.
Нередко отдельные российские политики заявляют о том, что Рос­
сии вообще нужно отказаться от федеративного устройства, что цен­
тральной властью взят курс на свертывание федеративных отношений
в России. В качестве аргументов приводятся: невозможность нормаль­
ного управления страной из-за обширности территории и большого
количества субъектов федерации, потенциальной угрозы распада го­
сударства, исходящей, по их мнению, от национальных образований,
отсутствия в истории России традиций демократии и истинного фе­
дерализма и т. д.
Эти безответственные заявления в условиях продолжающихся
процессов, инициированных федеральным центром, по укрепле­
нию вертикали власти, приведению в соответствие с федеральным
— регионального законодательства, вызывают ответную реакцию
среди региональных политиков (особенно в республиках), которые
в ответ начинают говорить о необходимости возвращения к той мо­
дели федеративных отношений, которая существовала в 90-х гг. XX
века при Президенте Российской Федерации Б.Н. Ельцине. Давая
оценку этим двум крайним точкам зрения, можно сказать словами
древних мыслителей: «Невозможно дважды войти в одну и ту же
реку».
Курс на развитие федерализма, который не надо путать с транс­
формационно-политическим
процессом
реформирования,
проис­
ходит сегодня довольно активно, но говорить о том, что потенциал
федерализма исчерпан, нет никаких оснований. Напротив, именно та­
кие высказывания и попытки претворить их в жизнь могут послужить
детонатором для распада государства.
Многие исследователи также исходят, как им кажется, из реалий
сегодняшнего дня, когда в стране продолжается процесс укрепления
вертикали власти, полным ходом идет административная реформа,
соответственно меняется федеральное законодательство, усиливая
центристские позиции и, как кажется некоторым исследователем и
политикам, идет активный процесс свертывания прав регионов, ис­
ходящий из самой природы российской федеративной государствен­
ности.
Смешивая такие объективные явления в современных федерациях,
как рост регионального самосознания, развитие процессов региона­
лизации с негативными процессами сепаратизма и дезинтеграции, не­
которые исследователи даже сконструировали термин «центробежная
федерация», что, на наш взгляд, не имеет права на существование.
Некоторые зарубежные исследователи даже утверждают, что Россия
встала на путь дезинтеграции, так как в стране до сих пор отсутствует
общенациональная идея, способная объединить всех россиян.
206
Несмотря на то, что сегодня в федеральном Центре в опреде­
ленной степени возобладала психология централизма (в том числе
и как реакция на попытки региональных властей начала 90-х го­
дов «явочным порядком» присвоить некоторые полномочия феде­
рального уровня), нельзя сказать, что именно эта модель стала или
станет в ближайшее время главенствующей. Например, отдельные
идеи «параллельного» федерализма сегодня перенимает Центр, а
субъекты Российской Федерации, столкнувшись с попытками Фе­
дерации вернуть в политическую практику методы администриро­
вания во взаимоотношениях с регионами, начинают открывать для
себя ценности федерализма «кооперативного».
Мы же считаем (и это подтверждают многие факты из истории
российского государства), что такой идеей может быть только
федерализм, из которого государство может черпать новые силы
для развития и реализации принципа «единства в разнообразии»,
а также сохранить свою целостность и политическую стабиль­
ность.
В Российском государстве продолжает сохраняться важнейший
признак Федерации — вертикальное разделение системы государ­
ственной власти, значительная децентрализация системы власт­
ных институтов государства. Хотя, как отмечают исследователи,
и в некоторых унитарных государствах существует значительная
децентрализации власти, например во Франции, где властными
полномочиями наделяются органы местного самоуправления, не
входящие в систему органов собственно государственной власти.
Вместе с тем единственной институционально выраженной формой
разделения государственной власти между Федерацией и ее субъек­
тами является лишь федеративная модель государственного устрой­
ства.
Таким образом, системный анализ конституционных основ федера­
тивного устройства государства показывает, что модель, закрепленная
Конституцией Российской Федерации, по сути, является кооператив­
ной. Эту точку зрения разделяют и сторонники концепции конститу­
ционной природы Российской Федерации, и ее оппоненты. Но в то
же время, абсолютно понятно, что Россия еще не прошла « точку воз­
врата» в своем движении к федерализму, и в настоящее время нельзя
дать однозначный ответ, какая версия федерализма победила в дей­
ствительности.
Процесс
реформирования
системы
государственного
управле­
ния в России предполагает дальнейшее развитие и совершенство­
вание федерализма, поступательное развитие российских регионов,
наполнение
реальным
правовым
содержанием
конституционных
деклараций о федеративной форме государственного устройства
России.
207
Сегодня многими российскими и зарубежными учеными и полити­
ками считается, что политическое будущее России может развиваться
по трем основным вариантам. Это дальнейшее развитие России:
— на основе принципов правового государства, демократии, парла­
ментаризма и федерализма;
— на основе тех принципов построения государства, которые сло­
жились на сегодня. Другими словами, реформирование будет проис­
ходить медленными темпами при сохранении сильной центральной
исполнительной власти;
— возврат развития России в русло тоталитарного государства.
На их основе сформулированы три основных сценария развития
событий на ближайшую перспективу в Российской Федерации. Дав
им краткую характеристику, мы предпринимаем попытку определить
свой — четвертый вариант развития конституционно-правовых основ
российской государственности.
Первый сценарий. Фактически — это сценарий реализации иде­
ала федеративного государства, к которому необходимо стремиться
нашему государству. Заключается он в полной реализации консти­
туционно-правовых положений, содержащихся в Основном законе
государства и развитых в соответствующих конституционных и в
значительной степени в других федеральных и региональных зако­
нодательных актах.
Представляется это следующим образом.
Российская Федерация целенаправленно пойдет по пути строи­
тельства демократического правового государства. Три ветви власти
по горизонтали — законодательная, исполнительная и судебная — и
три уровня власти по вертикали — федеральная, региональная, мест­
ная — станут по-настоящему тем политическим инструментом, ко­
торый будет, благодаря законодательно закрепленным: принципам и
конституционно-правовым основам государства, регулировать систе­
му сдержек и противовесов в отношениях между ними. Будет соблю­
даться принцип разделения властей и конституционные положения о
разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полно­
мочий между федеральным центром и регионами. При этом получит
новую жизнь развитие договорной практики во взаимоотношениях по
вертикали «центр-регион».
В стране будут полностью реализовываться конституционные и
международные положения о правах человека и гражданина. Сохра­
нятся
административно-территориальный
и
национально-государ­
ственный принципы формирования Российской Федерации. Границы
административных единиц федерации меняться не будут. Межнацио­
нальные и межконфессиональные отношения в стране будут стабиль­
ными, органы государственной власти исключат из своей практики
силовые методы решения проблем в отношениях с регионами, а будут
208
действовать строго исходя из общепризнанных принципов равнопра­
вия и самоопределения народов.
Институты гражданского общества получат дальнейшее развитие
не только на федеральном, но (что не менее важно) — на региональ­
ном уровне.
Все партии, общественные организации национальные движения,
средства массовой информации будут развиваться на основе прин­
ципов свободного демократического общества, т. е. в большинстве
своем станут по-настоящему независимыми от органов государствен­
ной власти, не будут подвергаться обструкции со стороны государства.
Начнет на практике, а не декларативно, защищаться государством
основной принцип общества, где господствуют рыночные отношения
— священность права частной собственности. Благодаря этому начнет­
ся интенсивное и экстенсивное развитие производства, сферы услуг,
малого и среднего бизнеса, что увеличит количественный состав на­
селения, которое во всем мире по уровню доходов принято относить к
среднему классу и считать опорой государственных устоев.
Таким образом, можно будет решить проблемы безработицы, низ­
ких доходов работников бюджетной сферы, обеспеченности малоиму­
щих слоев населения и т. д. Именно за воплощение данного сценария
развития государства выступает большинство региональных лидеров
и значительная часть российских ученых социально-гуманитарных
наук, которые ссылаются при этом на авторитет В.В. Путина, который
неоднократно в своих выступлениях говорил о том, что поскольку по­
тенциал Конституции России еще не исчерпан, говорить о необходи­
мости внесения в нее изменений и дополнений очень рано.
Например, Л.Ф. Болтенкова считает, что с позиций интересов
России, перспективы у федерализма есть. Она пишет: «Даже если
отбросить объективную в ■ этом необходимость и предположить, что
субъективное начало на какое-то время победит, что в истории быва­
ет, то все равно трудно поверить, что так легко можно будет освобо­
диться от того «груза» федерализма, который создан на сегодняшний
день, причем уже действующим руководством страны. За 12 лет, про­
шедших после подписания Федеративного договора, идеи федератизма прочно вошли в мозги значительного количества граждан России,
в систему государственной власти, в методы ее деятельности, в меха­
низм взаимодействия России с внешним миром.
Пожалуй, внешний фактор может оказаться весомее всех в выборе
в пользу федерализма»385. И далее она пишет: «Не утверждаем, но мо­
жет случиться так, что многие назревшие или назревающие вопросы в
сфере государственного (федеративного) строительства могут быть ре­
шены более безболезненно и оперативно с помощью нового Федера­
тивного договора (единого, не как в марте 1992 г., в трех видах)... То,
что страна в целях своего обустройства использует (в разумных дозах)
209
договорные рычаги, не ослабляет государство, а упрочивает его».
По Л.Ф. Болтенковой положения нового Федеративного договора,
естественно, должны войти составной частью в новую Конституцию
России. Вслед за Болтенковой Л.Ф. многие исследователи и политики
считают, что могут так развиваться события, что в сохранении Феде­
ративного договора надобность отпадет, поскольку конституционно­
правовые основы российского государства дают такую возможность
даже в нынешней редакции Основного закона государства.
Подобной точки зрения придерживается и В. А. Черепанов386, ко­
торый на основе анализа теоретических предпосылок перспективной
модели российского федерализма и основных принципов разделения
государственной власти между Российской Федерацией и ее субъек­
тами, приходит к выводу о том, что на сегодня далеко не исчерпан
потенциал российской Конституции, а Федеративный договор должен
рассматриваться наряду с Основным: законом государства как право­
вая форма закрепления перспективной модели российского федера­
лизма.
Разработанная Черепановым В.А. «перспективная модель рос­
сийского федерализма» основана на концепции разделения государ­
ственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами,
изложенной как в упомянутой нами книге, так и ряде других работ
этого автора387. Он считает, что исходными теоретическими предпо­
сылками перспективной модели является то, что российская консти­
туционная модель разделения государственной власти устанавливает
разграничение лишь законодательной (нормотворческой) компетен­
ции между Российской Федерацией и ее субъектами путем закрепления
предметов ведения Российской Федерации, предметов ее совместного
ведения с субъектами РФ и предметов ведения субъектов РФ (по оста­
точному принципу).
Во-вторых, то, что конституционное регулирование предметов ве­
дения осуществляется в самом общем виде без разграничения фе­
деральной и региональной компетенции внутри конституционных
предметов ведения и без закрепления принципов такого разграни­
чения.
При этом последующее разграничение законодательной, исполни­
тельной и судебной компетенции Российской Федерации и ее субъ­
ектов (федеральных и региональных органов государственной власти)
осуществляется в ходе реализации законодательной (нормотворче­
ской) компетенции в рамках установленных Конституцией РФ пред­
метов ведения и посредством различных правовых форм. Наконец,
к теоретическим предпосылкам перспективной модели российского
федерализма В. А. Черепанов относит то, что Конституция Российской
Федерации, определяя предметы совместного ведения Федерации и
ее субъектов, не устанавливает для федерального законодателя каких210
либо границ и пределов правового регулирования общественных от­
ношений, отнесенных к этим предметам. В рамках конституционно
закрепленных предметов совместного ведения федеральный законо­
датель, руководствуясь общими конституционными принципами, сам
определяет пределы и границы собственной правовой активности на
совместном правовом поле.
Перспективная модель российского федерализма В.А. Черепанова
в рамках действующей Конституции Российской Федерации, по его
мнению, должна быть нацелена на достижение оптимального баланса
между федеральной и региональными властями, как двумя формами
единой государственной власти Российской Федерации. И по этой
причине она представляет собой систему принципов разделения госу­
дарственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами,
закрепленных в правовой форме, адекватной федеративной природе
Российского государства.
Нам также представляется, что данный вариант для России наи­
более приемлем, хотя, с одной стороны, сохраняется опасность рас­
пада государства из-за сохранения национально-территориального
принципа организации Российской Федерации, а с другой стороны,
российское общество в рамках действующей Конституции все же не
защищено от возможности возрождения по цепочке авторитаризм —
тоталитаризм — диктаторский режим (тем более, что примеров этому
в отечественной истории вполне достаточно).
Но при условии соблюдения принципа взаимной ответственности,
который заключается в недопущении нарушения компетенции Рос­
сийской Федерации и компетенции субъектов Российской Федерации,
установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными
законами, Федеративным и иными договорами Российской Федера­
ции и ее субъектов388, мы можем избежать негативных последствий.
В настоящее же время российская модель разделения государствен­
ной власти предполагает жесткую ответственность субъектов Россий­
ской Федерации за несоблюдение закрепленной за ними компетенции.
Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и ис­
полнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» (в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года №
95-ФЗ) введена ответственность субъекта РФ в виде возложения на
федеральные органы государственной власти отдельных полномочий
органов государственной власти субъектов РФ, вплоть до введения
временной финансовой администрации (статья 26 пункт 9).
В этих законодательно закрепленных положениях содержится яв­
ное противоречие статьям 73 и 77 Конституции Российской Федера­
ции о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании
полномочий. Поэтому мы считаем, что в случае рассмотрения этого
211
закона в Конституционном суде Российской Федерации они одно­
значно должны быть истолкованы как присвоение властных полно­
мочий региональных органов государственной власти и отменены, тем
более, что в соответствии с частью 4 статьи 3 Конституции Россий­
ской Федерации присвоение чужих властных полномочий недопусти­
мо и преследуется по закону в Российской Федерации.
В данном случае мы полностью солидарны с мнением Н.В. Варла­
мовой, которая считает, что «ответственность региональных властей
должна быть уравновешена ответственностью федеральных органов
государственной власти за необоснованное вторжение в сферу исклю­
чительной компетенции субъектов Федерации, что создает необходи­
мые гарантии предусмотренной Конституцией Российской Федерации
(статья 73) полноты государственной власти субъектов Федерации вне
пределов ведения Российской федерации и ее полномочий по пред­
метам совместного ведения»389.
Второй сценарий. Останется все, как существует сегодня, т. е. в
общих чертах — латиноамериканский вариант, которому соответству­
ет сегодняшняя политика официальных российских властей. Другими
словами — сегодняшние реалии в распределении властных полномо­
чий между Центром и регионами по основным показателям останутся
на том же уровне на протяжении ближайших нескольких десятиле­
тий.
Законодательная власть обоих уровней по-прежнему не будет об­
ладать достаточно сильными политическими рычагами влияния на
уровни исполнительной и судебной власти.
В экономике — добываемого сырья хватит на дальнейшее владение
им олигархами и политической элитой, а уровень жизни большинства
людей будет оставаться очень низким. Олигархи, незаконно нажив­
шие свои капиталы, будут преследоваться государством, но выбороч­
но, в зависимости от их лояльности и близости к высшим эшелонам
власти.
«Средний класс» будет развиваться, но очень нестабильно — от ро­
ста, в основном за счет увеличения присутствия иностранного капита­
ла, до упадка во время неизбежных — раз в несколько лет — обвальных
кризисов (по схеме дефолта 1998 г.), которые будут отпугивать зару­
бежные фирмы и, соответственно, уровень иностранных инвестиций
в экономику России, либо останется на прежнем уровне с тенденцией
возможного роста, либо натает снижаться.
Законотворческая деятельность российских легислатур будет по­
степенно сворачиваться, они будут вынуждены под давлением власт­
ных структур федерального центра уменьшать степень своего влияния
на формирование конституционно-правовых основ Российской Фе­
дерации. При этом все это будет происходить в рамках действующей
Конституции Российской Федерации и продолжающегося процесса
212
приведения в соответствие с ней региональных законодательных баз.
Роль палат Федерального Собрания в формировании конституционно-правовых основ государства, соответственно, будет возрастать.
Данный сценарий не исключен на ближайшие 2—3 года, но в ко­
нечном итоге он может рассматриваться, на наш взгляд, как окончание
переходного периода, поскольку большинство населения Российской
Федерации без существенных улучшений в своем материальном поло­
жении уже почти 20 лет (если считать и времена перестройки в СССР)
живет в условиях продолжающихся политико-трансформационных
процессов и дальнейшее затягивание на неопределенный срок рефор­
мирования государства чревато социальным взрывом, не исключая и
варианта политического переворота (судя по опыту тех же латиноаме­
риканских государств).
Подобная тенденция в развитии государства в какой-то мере напра­
шивается из выводов, сделанных Комиссией Д.Н. Козака, поскольку
сформулированная Комиссией доктрина положена в основу проводи­
мой в стране федеративной реформы. Она заключается в том, что:
1. Вся компетенция двух уровней власти подлежит полному разгра­
ничению между ними, то есть практически упраздняется совместная
компетенция Федерации и ее субъектов.
2. Комиссия считает, что за каждым уровнем бюджета на постоян­
ной основе должны закрепляться собственные доходы. Выравнивание
бюджетной обеспеченности регионов предполагается за счет дотаций
из Федерального фонда поддержки субъектов РФ, которые устанав­
ливаются ежегодно при принятии федерального бюджета. Тем самым
делается попытка уменьшить диспропорции между регионами и, со­
ответственно, неравенство людей, проживающих на различных терри­
ториях нашей страны.
3. Комиссия Д.Н. Козака в своей доктрине фактически обосновыва­
ет необходимость централизации государственной власти на федераль­
ном уровне, поскольку за органами государственной власти субъектов
Российской Федерации закреплен исчерпывающий перечень из 41
полномочия по предметам совместного ведения, значительно ограни­
чена их компетенция, предусмотренная статьей 72 Конституции РФ.
Тем самым осуществлен пересмотр конституционно-правовых основ
по предметам совместного ведения между Российской Федерацией и
ее субъектами.
4. Повышается конституционно-правовая ответственность субъек­
тов Федерации. Помимо ранее установленных способов федерального
вмешательства введен институт (федеральной) временной финансовой
администрации. Тем самым установлена возможность заменить кон­
ституционно избранные органы государственной власти субъектов РФ
назначаемой федеральной администрацией, что может быть истолко­
вано как присвоение властных полномочий региональных органов го­
213
сударственной власти, которое недопустимо и преследуется по закону
в Российской Федерации.
5.
Осуществление разграничения полномочий между органами госу­
дарственной власти Российской Федерации и органами государствен­
ной власти ее субъектов на основе федерального закона фактически
исключает договоры между Российской Федерацией и ее субъектами
как важнейшие источники конституционного права Российской Фе­
дерации.
Таким образом, если подобный вариант осуществления государ­
ственной власти в Российской Федерации сохранится на ближайшее
десятилетие (что нельзя исключать в условиях неразвитости инсти­
тутов гражданского общества и сложившегося положения вещей по
смене верховной власти), говорить о стремительном прорыве России
в политической и социально-экономической областях будет довольно
сложно.
Третий сценарий. Полный и быстрый возврат государства к авто­
ритаризму с угрозой перерастания государственного строя в тоталита­
ризм и диктатуру. В этих условиях, даже если останутся парламенты
обоих уровней, то они будут играть исключительно декоративную роль
прикрытия авторитаризма (или тоталитаризма) «ширмой» сохранения
демократии в стране. Причем, это совершенно не означает, что жизнь
большинства населения сильно облегчится, хотя и существенно огра­
ничит возможности политической и экономической элиты, которая
будет частично привлечена к сотрудничеству, остальная - устранен